pluralidad partidaria y diseño institucional: un análisis
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Pluralidad partidaria y diseño institucional: Un análisis de la utilización de los mecanismos de control
parlamentario sobre el poder Ejecutivo en el estado de Tlaxcala, 1995-2005.
Moisés Pérez Vega1
Resumen En el transcurso de las últimas dos décadas, el surgimiento de gobiernos divididos
y/o sin mayoría a nivel estatal y la mayor representación parlamentaria de partidos
distintos al del Ejecutivo parecen haber creado mejores y mayores oportunidades e
incentivos para que los congresos lleven a cabo más activamente su función de
control y supervisión del Ejecutivo. Sin embargo, en la actualidad no ha quedado
muy claro en qué medida el incremento de la pluralidad de las ramas de gobierno se
ha traducido en una supervisión legislativa más efectiva sobre la rama ejecutiva.
Para estudiar esta relación muy poco explorada, este trabajo analiza el papel de la
legislatura de Tlaxcala en lo referente al uso de los mecanismos de control
parlamentario sobre los actos del poder Ejecutivo. El estudio se centra en examinar
la configuración partidaria de los poderes ejecutivo y legislativo durante el periodo
1995- 2005, así como el diseño normativo de los mecanismos de control para valorar
los alcances y límites de la función de supervisión asignada a la legislatura
tlaxcalteca.
1 Doctor en Investigación en Ciencias Sociales, con especialización en Ciencia Política por la FLACSO-México. Profesor investigador de Tiempo Completo en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrónico: [email protected]
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1. Introducción
El objetivo del presente trabajo es evaluar el papel de la legislatura de Tlaxcala en lo
referente al uso de los mecanismos de control parlamentario sobre los actos del
poder Ejecutivo. El aspecto relevante de estos instrumentos, consiste en que su
regulación garantice que el poder Ejecutivo sea efectivamente controlado y
supervisado. Es decir, que al menos, los funcionarios de la administración pública
estén obligados a informar y justificar sus decisiones y acciones a la legislatura. De
esta manera, por un lado, se examinará el marco legal para observar si los
procedimientos establecen obligaciones y posibles sanciones a los funcionarios que
no cumplan con los requerimientos de la legislatura; por otro, para advertir cuáles
son los órganos o agentes que tienen potestad para iniciar los mecanismos y los
procedimientos por los que se activan. Tres son los mecanismos que otorga el
marco legal a la legislatura de Tlaxcala para realizar actividades de control y
supervisión: comparecencia de funcionarios, solicitud de información y comisiones
de investigación. En específico, se emplearan varios indicadores para valorar el
desempeño de la legislatura en su función de control sobre la rama ejecutiva. Los
indicadores se basan en los trabajos de Cheibud (2003) y Palanza (2005), los cuales
analizan el rol de la legislatura brasileña y argentina, respectivamente, en su función
de control. La evaluación de estos mecanismos no radica en la sanción legal o
posible remoción de los funcionarios gubernamentales2 o el cambio en las políticas
públicas, sino en examinar su cumplimiento por parte de los funcionarios del
2 Pueden distinguirse dos grandes perspectivas o doctrinas del control parlamentario (García Fernández, 1994: 59-60). Una que concibe el control con la exigencia de responsabilidad política del gobierno y, en última instancia, a la posibilidad de su sanción y remoción y se asocia a la idea de un control esencialmente jurídico. La otra, más reciente, entiende el control como un procedimiento tanto de verificación de la actividad gubernamental como de eventual responsabilidad. En esta perspectiva se concibe el control parlamentario como un control de tipo político, el cual descansa más en la sanción indirecta que en la directa y su finalidad es desgastar al gobierno más que derrocarlo (Aragón, 1999: 123). Esta segunda perspectiva es la que asumimos en el presente trabajo.
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Ejecutivo una vez que se activan por la legislatura.3 Así, el caso de las solicitudes de
información y comparecencia de funcionarios, se analizará el número de propuestas
presentadas, cuantas son aprobadas por el Congreso y cuantas son contestadas o
realizadas. En el caso de las comisiones de investigación, se examinará el número
de comisiones que concluyen sus trabajos y presentan informes sobre sus
investigaciones. De acuerdo Cheibud (2003: 177), este es un indicador apropiado
del éxito de una comisión de investigación ya que es el primer paso para la
imposición de sanciones o correcciones en las políticas públicas. De esta forma, la
intención del presente estudio es valorar en qué medida el surgimiento de gobiernos
no unificados (dividido y/o sin mayoría) ha impulsado un control parlamentario más
frecuente y efectivo sobre el poder Ejecutivo. En primera instancia, se analizarán los
mecanismos y atribuciones sobre control parlamentario a disposición del Congreso
de Tlaxcala en el periodo 1995-2005. En el segundo apartado, se presenta la
conformación partidaria del Congreso y los formatos de gobierno que se
configuraron durante dicho periodo. Posteriormente, se realiza un análisis sobre la
utilización de los mecanismos de control parlamentario durante el periodo 1995-
2005.
2. Atribuciones y mecanismos legislativos de control parlamentario en el estado de Tlaxcala, 1995-2005 Las atribuciones de control parlamentario del Congreso de Tlaxcala se encuentran
establecidas ya sea en la constitución política estatal o en las normas internas de la
legislatura, tanto en la Ley Orgánica como en el Reglamento Interior.4
3 Para corroborar lo dicho, Palanza (2005: 2) señala que el éxito o fracaso de la supervisión legislativa es difícil de medir y que a pesar de que las respuestas del Ejecutivo no constituyen un indicador del éxito o fracaso de la supervisión, permiten comprender el proceso de la supervisión y las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. 4 De aquí en adelante se abreviará la Ley Orgánica del Congreso de Tlaxcala como (LOCT) y el Reglamento Interior del Congreso de Tlaxcala como (RICT).
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La constitución política vigente a inicios de la LV Legislatura5 (diciembre de
1995), otorgaba atribuciones a la legislatura sobre control parlamentario,
específicamente en tres modalidades: solicitud de comparencias de funcionarios
públicos; solicitud de informes al Ejecutivo e integración de comisiones de
investigación.
A nivel constitucional, los tres mecanismos de control se mantuvieron sin
cambios durante las legislaturas LV y LVI. A inicios de la LVII Legislatura (enero de
2002 a enero de 2005), entró en vigencia un nuevo marco constitucional que
modificó la redacción y amplió ligeramente estas atribuciones congresionales.6
Por otro lado, las normas legislativas internas señalan algunas disposiciones
sobre la autoridad de control del Congreso. De manera similar a las atribuciones de
control contenidas en la carta magna estatal, el marco reglamentario interno del
Congreso se mantuvo sin cambios durante las legislaturas LV y LVI.7 La LVII
Legislatura estrenó Ley Orgánica y Reglamento Interior.8
Tanto la LOCT y el RICT no hacen mención alguna sobre las comisiones de
investigación. Ambos ordenamientos legales solamente aluden a dos tipos de
comisiones: las internas y las especiales. Las comisiones internas están más
claramente reconocidas a diferencia de las especiales. Las comisiones internas
funcionan permanentemente, pudiendo aumentar o disminuir su número según lo
determine el Congreso. La LOCT, alude a las comisiones especiales de forma
5 Se analizó una edición de la Constitución política del año de 1994, puesto que no existieron modificaciones en el rubro de control parlamentario durante las legislaturas LV y LVI. En la LVI Legislatura ocurrieron modificaciones al respecto, pero entraron en vigencia hasta inicios de la LVII Legislatura (15 de enero de 2002). 6 El 13 de marzo de 2001, el Congreso de Tlaxcala aprobó diversos cambios a la Constitución política, los cuáles entraron en vigencia el 15 de enero de 2002, fecha en que inició sus trabajos la LVII Legislatura. Las reformas fueron publicadas el 18 de mayo de 2001 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, Tomo LXXXI, Segunda Época, núm. extraordinario. El análisis del texto constitucional vigente durante la LVII Legislatura, se basó en una edición de 2005. 7 Se analizaron las versiones de la Ley Orgánica y del Reglamento Interior de 1994. 8 El 13 de enero de 2002, dos días antes del inicio de la LVII Legislatura, se aprobó una nueva LOCT que abrogó la anterior de fecha del 6 de diciembre de 1983. El 14 de mayo de 2002 se aprobó un nuevo RICT que abrogó el anterior de fecha del 13 de noviembre de 1980.
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genérica y confusa, al establecer como atribución del presidente de la mesa directiva
del Congreso “nombrar las comisiones especiales que sean necesarias” (art. 30,
fracc. IX). Por su parte, el RICT indica que “las comisiones especiales se integrarán
de los miembros que a juicio del Congreso, fueren necesarios para desempeñar su
encargo y durarán el tiempo indispensable” (art. 51). Como se observa, no está del
todo claro los procedimientos sobre el nombramiento e integración de las comisiones
especiales, pues, por un lado, la Ley Orgánica otorga la atribución de nombrar estas
comisiones al presidente de la mesa directiva y, por otro, la integración de sus
miembros recae en el pleno del Congreso. Más allá de esta confusión, lo que es
importante destacar es que ambos ordenamientos legales son omisos en cuanto a
las comisiones de investigación. Más allá de que el estatuto constitucional de las
comisiones de investigación no se cristalice en la normatividad interna del Congreso,
pueden destacarse dos aspectos: la regla supramayoritaria que dificulta
enormemente su integración y lo limitado de su ámbito de acción, pues se restringe
a organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, lo
que en términos reales inhabilita al Congreso a emprender investigaciones sobre el
funcionamiento de las dependencias de la administración pública centralizada, esto
es, el gabinete del señor gobernador.
Las nuevas reglas legislativas internas de 2002 disponen procedimientos más
específicos y fortalecen las atribuciones de control del Congreso. Respecto a la
facultad de solicitud de información, el artículo 8 de la LOCT, instituye un
procedimiento jurídico –el juicio de competencia constitucional- que puede entablar
la legislatura en caso de que algún funcionario público se niegue a entregar la
información que se le solicite. Anteriormente, sólo se establecía que en caso de
negativa, se podía dirigir queja al gobernador del estado.
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Adicionalmente, la LOCT otorga a las comisiones el derecho de solicitar
información o documentación a las dependencias gubernamentales. El artículo 79 de
este ordenamiento indica que las comisiones, por medio de su presidente, podrán
solicitar la información y las copias de los documentos que obren en poder de las
dependencias públicas del gobierno del estado. El artículo 74 del RICT reproduce
esta facultad y además menciona que tiene que indicarse si la petición de
información debe rendirse por escrito o mediante comparecencia, previa invitación a
sus titulares, para que concurran ante las comisiones. Es decir, las normas
legislativas otorgan potestad a las comisiones –a través del presidente respectivo-
para solicitar información a las instituciones gubernamentales, ya sea por escrito o
mediante comparecencia de sus titulares. Sobre el rubro de las comparecencias,
también el art. 63 del RITC, sostiene que las comisiones para obtener la información
necesaria que permita la elaboración del dictamen correspondiente, podrán realizar
comparecencias de los particulares y de los servidores públicos relacionados con el
asunto. Asimismo, las comisiones están facultadas para realizar entrevistas con
quienes puedan contribuir a ilustrar su juicio o propiciar el cumplimiento de sus
objetivos (RICT, art. 70). Respecto a las comisiones de investigación, la
normatividad parlamentaria, al igual que en el pasado, es omisa en cuanto al
reconocimiento de las comisiones de investigación. La LOCT y el RICT sólo
mencionan a las comisiones ordinarias y las especiales.
En resumen, tres son los instrumentos legales disponibles por el Congreso de
Tlaxcala para controlar las acciones del poder Ejecutivo durante el periodo de
estudio de la presente investigación, aunque con algunas diferencias (cuadro 1).
Del nuevo marco institucional legislativo pueden destacarse avances y
limitaciones. Entre los avances, encontramos que se establece un mecanismo legal
y una posible sanción a aquel funcionario que se niegue a entregar la información
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solicitada por el Congreso, cuestión que fortalece la autoridad de control
congresional. Asimismo, se otorga expresamente a las comisiones la facultad de
solicitud de información y de requerir la comparecencia de funcionarios públicos,
facultad que anteriormente estaba conferida al Congreso como institución. Sin
embargo respecto a la vía para solicitar información se observa un retroceso, pues
se elimina que cualquier miembro de una comisión pueda “recabar de las oficinas
correspondientes todos los datos que necesite para el mejor desempeño de su
cometido”. El nuevo marco legal centraliza el procedimiento de las solicitudes de
información en la figura del presidente de comisión.9 Por otro lado, no se establece
la obligación de los funcionarios de comparecer una vez que sean llamados para tal
fin por la legislatura, mucho menos se establece alguna sanción para el funcionario
que se niegue a asistir. Esto limita las facultades de supervisión, pues no existe la
capacidad para obligar a que asistan los funcionarios: todo queda a voluntad del
gobernador o del funcionario respectivo. Además, las comisiones de investigación
continuaron sin reconocerse en la normatividad interna. Bien visto, el nuevo marco
legal tampoco establece las reglas de procedimiento específicas por las que se
aprueban las solicitudes de información y de comparecencia. Si bien se establece
que se canalizan a través del presidente, no queda claro si las solicitudes tienen que
ser enviadas al el pleno para su aprobación o las comisiones directamente pueden
ejercer estas atribuciones. Al señalarse que las comisiones “podrán solicitar”
información o comparecencia, se presta a ambigüedad si las peticiones tienen que
pasar al pleno o basta la aprobación de las comisiones. En suma, el proceso de
cambio normativo en Tlaxcala, el cual, cabe destacar, se realizó a finales de la LVI
9 Esta reglamentación es similar a la vigente en el Congreso de la Unión desde hace décadas. La reglamentación anterior en Tlaxcala, si bien genérica, otorgaba ese derecho a los diputados en lo individual. Prácticamente se copió esta disposición de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión de manera errónea. ¿Por qué no otorgar conjuntamente la facultad de solicitar información tanto a los diputados como a las comisiones en el nuevo marco legal? Esto es un pequeña señal pero significativa de que los legisladores no se preocupan por fortalecer sus propias atribuciones y derechos.
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Legislatura en el contexto del primer gobierno dividido en la historia del estado,
significó avances en algunos aspectos, no obstante, persistieron limitaciones y
ambigüedades que no favorecen la claridad y efectividad de las atribuciones de
control.
Cuadro 1. Comparación de los mecanismos legislativos de control parlamentario,
Tlaxcala, 1995-2005 Diferencias de los mecanismos
1995-2002 y 2002-2005 Mecanismo Fundamento
legal 1995-2002 2002-2005
(LV-LVI) (LVII) Solicitud de informes
Constitución y normas parlamentarias
El Congreso puede pedir informes a los poderes Ejecutivo y Judicial. En caso de negativa a proporcionar la información, las comisiones pueden dirigir quejas al gobernador del estado Cualquier miembro de las comisiones puede recabar los datos que necesite de las oficinas correspondientes.
Se agregan los organismos autónomos. En caso de negativa a proporcionar la información, el presidente del Congreso acude en queja ante el superior jerárquico del servidor público omiso, o en su defecto interpone un juicio o requiere la imposición de sanciones en términos de la ley en la materia. Las comisiones, por medio de su presidente, podrán solicitar la información y las copias de los documentos que obren en poder de las dependencias públicas del gobierno del estado. Tiene que indicarse si la petición de información debe rendirse por escrito o mediante comparecencia, previa invitación a sus titulares, para que concurran ante las comisiones.
Comparecencia de funcionarios públicos
Constitución y normas parlamentarias
Los funcionarios sujetos de comparecencia son los secretarios del Ejecutivo, procurador general de justicia y los directores de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Atribución ambigua sobre la comparencia de funcionarios públicos ante comisiones: todos los funcionarios que colaboren con el Ejecutivo asistirán a las sesiones legislativas cuando sean llamados por la cámara para informar. Los funcionarios están obligados a guardar a cualquiera de los miembros de las comisiones las atenciones y consideraciones necesarias al cumplimiento de su misión.
Se agregan los titulares de los organismos autónomos. Atribución expresa de las comisiones para solicitar la comparecencia de funcionarios públicos.
Comisiones de investigación
Constitución Es atribución del Congreso: Integrar a solicitud de los dos terceras partes de sus miembros comisiones que procedan a la investigación de funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria haciendo del conocimiento del Ejecutivo los resultados
Sin cambios.
Fuente: Elaboración propia con base en Constitución Política del estado de Tlaxcala, Ley Orgánica y Reglamento Interior del Congreso de Tlaxcala (1994 y 2005). 3. Formatos de gobierno y conformación partidaria del Congreso en Tlaxcala 1995-2005 La LV Legislatura del Congreso de Tlaxcala (diciembre de 1995 al 14 enero de 1999)
funcionó bajo el formato de gobierno unificado puesto que el gobernador y la
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mayoría legislativa pertenecían al Partido Revolucionario Institucional (PRI). Seis
partidos políticos obtuvieron representación parlamentaria. La distribución de
asientos congresionales fue la siguiente: PRI 19; PRD 4; PAN 4; PT 3; PVEM y el
Partido Demócrata Mexicano obtuvieron cada uno un escaño (cuadro 2).
Las elecciones celebradas en noviembre de 1998, en las que se eligieron
gobernador, diputados y munícipes, dieron como resultado, por vez primera en
Tlaxcala, la alternancia en el poder Ejecutivo y el surgimiento de un formato de
gobierno dividido. En efecto, la titularidad del poder Ejecutivo recayó en Alfonso
Sánchez Anaya, otrora militante del PRI, quien consiguió la gubernatura mediante
una alianza electoral conformada por el PRD, PT y PVEM. Sin embargo, el PRI, por
sí solo, conservó la mayoría absoluta en el Congreso local, lo que dio origen al
gobierno dividido. La Legislatura LVI (enero de 1999 a enero de 2002) del congreso
tlaxcalteca originalmente se integró con 17 diputados del PRI, 8 del PRD, 3 del PAN,
3 del Partido del Trabajo y uno del PVEM. De un total de 32 asientos, el PRI obtuvo
17 lo que le otorgaba mayoría absoluta en el Congreso.
En noviembre de 2001 se realizaron elecciones intermedias, en las que se
renovó el Congreso local y las presidencias municipales. La conformación de la LVII
Legislatura del Congreso tlaxcalteca (enero de 2002 a enero de 2005) dio como
resultado que ningún partido político lograra mayoría absoluta de escaños. A
diferencia de la legislatura anterior, en la LVII Legislatura ninguna fuerza política
obtuvo el 50% + 1 de asientos, lo que generó un formato de gobierno sin mayoría.
Seis partidos políticos consiguieron representación legislativa. Sin contar ya con la
mayoría absoluta, el PRI constituyó la fracción parlamentaria más numerosa con 14
curules. Nuevamente, en la LVII Legislatura, el partido del ejecutivo estatal, el
Partido de la Revolución Democrática (PRD), constituyó la segunda fuerza política al
obtener 11 escaños. El Partido Acción Nacional (PAN) logró 3 asientos, el Partido
del Trabajo 2, y el PVEM y Convergencia alcanzaron un escaño cada uno.
El cuadro 3 muestra los formatos de gobierno que se configuraron en el
periodo de estudio del presente ensayo.
Cuadro 2. Conformación partidaria del Congreso de Tlaxcala, Legislaturas LV, LVI y LVII
9
Legislatura LV LVI LVII Partido Número
de escaños
Porcentaje de
escaños
Número de
escaños
Porcentaje de
escaños
Número de
escaños
Porcentaje de
escaños PRI 19 59.3 17 53.12 14 43.75 PRD 4 12.5 8* 25 11 34.38 PAN 4 12.5 3 9.3 3 9.38 PT 3 9.3 3* 9.3 2 6.25
PVEM 1 3.12 1 3.12 1 3.12 PDM 1 3.12 0 0 0 0
Convergencia 0 0 0 0 1 3.12 Total 32 100 32 100 32 100
Fuente: Elaboración propia con base en Actas de sesiones del Congreso de Tlaxcala, LV Legislatura y Diario El Sol de Tlaxcala (14 de noviembre de 1995) para la LV Legislatura; para la LVI Legislatura, Documento “Congreso de Tlaxcala, LVI Legislatura, primer año constitucional”, núm. 1, año 1, 1999; para la LVII Legislatura, Secretaría Parlamentaria, Congreso de Tlaxcala. *Inicialmente el PRD contaba con 8 legisladores y el PT con tres. En el segundo periodo del primer año (julio de 1999), el diputado Federico Tenopala originalmente del PT se sumó a la fracción del PRD. Prácticamente durante toda la LVI Legislatura, la fracción del PRD contó con 9 legisladores.
Cuadro 3. Formatos de gobierno en Tlaxcala, 1995-2005
Legislatura Partido en el Ejecutivo
Fuerza mayoritaria en el Congreso
Formato de gobierno
LV 1995-1999
PRI PRI Mayoría absoluta
Unificado
LVI 1999-2002
PRD PRI Mayoría absoluta
Dividido
LVII 2002-2005
PRD PRI Mayoría relativa
Sin mayoría
Fuente: Elaboración propia
4. Utilización de los instrumentos de control parlamentario sobre el poder Ejecutivo, 1995-2005 Como se mencionó anteriormente, el Congreso tiene autoridad formal para controlar
y supervisar los actos de la rama ejecutiva esencialmente a través de tres
mecanismos: solicitud de comparecencias de funcionarios públicos; solicitud de
informes al Ejecutivo e integración de comisiones de investigación. A continuación
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se examinará la utilización de dichos mecanismos durante las tres legislaturas bajo
estudio.
4.1 LV Legislatura 4.1.1 Solicitudes de comparecencia de funcionarios De la revisión de poco más de tres años de trabajo de la LV Legislatura10 (diciembre
de 1995 a enero de 1999) se identificaron solamente tres solicitudes de
comparecencia de funcionarios gubernamentales, de las cuales dos no se
sancionaron. Las tres se originaron a iniciativa de legisladores de partidos de
oposición. Las dos solicitudes que no se sancionaron, proponían que el secretario de
Finanzas compareciera ante el Congreso para que proporcionara más información
sobre el proyecto de presupuesto de egresos del gobierno estatal para los ejercicios
fiscales de 1997 y 1998. Ambas propuestas fueron plenamente ignoradas, ya que ni
siquiera se sometieron a votación por el pleno legislativo. Sin embargo, en la
discusión del presupuesto de egresos para el año fiscal de 1998, existió una
comparecencia “secreta” entre los diputados priistas y el secretario de Finanzas, en
las que éste dedicó una tarde y una noche a los diputados del PRI, mientras que a
los legisladores de oposición sólo 15 minutos, tiempo insuficiente para responder a
sus interrogantes, se quejaban los diputados de oposición (El Sol de Tlaxcala, 13 de
diciembre de 1997). De lo anterior se desprende que se trató de una comparencia
10 Cabe hacer mención de las fuentes de información que sirven de base para el presente análisis. Para la legislatura LV se analizaron: los acuerdos emitidos por la LV Legislatura del Congreso de Tlaxcala y las actas de las sesiones; asimismo, se realizó un seguimiento de prensa, a través de la revisión del principal y más añejo periódico en el estado, El sol de Tlaxcala, de diciembre de 1995 a enero de 1999. En este periodo, de manera sorprendente y lamentable, no se elaboraba Diario de Debates (esto da una idea de la importancia que revestía la vida parlamentaria y las condiciones en las que funcionaba la legislatura). El registro de los trabajos parlamentarios se consignaba a través de las actas de las sesiones; estas desaparecieron, al crearse el Diario de Debates en la Legislatura LVI. Para las Legislaturas LVI y LVII, se analizaron los acuerdos emitidos, el Diario de los Debates y el Sol de Tlaxcala durante el periodo de duración de dichas legislaturas, del 15 de enero de 1999 al 15 de enero de 2005. Es importante mencionar que las fuentes de información en ocasiones presentaron limitaciones y deficiencias que no posibilitaron la realización un análisis más profundo. Por ejemplo el Diario de los Debates no consiga las votaciones de acuerdo al partido político ni el número de votos. Asimismo, El Diario de los Debates, en ocasiones presenta inconsistencias e insuficiencias sobre el tratamiento de los asuntos parlamentarios. En este contexto, hicimos todo lo posible por complementar y unificar los datos con diversas fuentes de información.
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“informal” y “secreta”, esto es, no existió una petición formal de comparecencia, sino
que la fracción del PRI solicitó el encuentro con el secretario de Finanzas,
excluyendo a los miembros de la oposición.
La propuesta que sí prosperó trataba sobre la comparecencia de los
delegados de la Comisión Nacional del Agua y de la Procuraduría de Protección al
Ambiente, así como del coordinador estatal de Ecología. Nótese que los dos
primeros funcionarios no pertenecen a la burocracia estatal, ya que son
representantes de dependencias federales en Tlaxcala y que sólo el coordinador de
ecología es servidor público estatal. Además la comparecencia se llevó a cabo en
una “reunión privada” y no en sesión pública, pues de acuerdo con el presidente de
la Comisión de Ecología del Congreso, quien era diputado del PVEM, no habría
grandes diferencias entre ambas modalidades de comparecencia, bajo el argumento
de que en pláticas con otros titulares de dependencias estatales “los
cuestionamientos son muy reales” (El Sol de Tlaxcala, 19 de febrero de 1998).
En síntesis, de las tres iniciativas de comparecencia de funcionarios públicos,
dos que solicitaban la presencia del secretario de Finanzas para ahondar
información sobre el Presupuesto de Egresos del poder Ejecutivo para los años de
1997 y 1998 no fueron ni siquiera votadas. La tercera, involucró la presencia de dos
funcionarios federales y uno estatal y se llevó a cabo bajo un formato muy limitado y
poco transparente (ver cuadro 4).
Cuadro 4. Solicitudes de comparecencia de funcionarios del poder Ejecutivo
Congreso de Tlaxcala, LV Legislatura, 1995-1999 Proponente Presentadas Aprobadas Rechazadas Sin sanción Realizadas PAN 0 0 0 0 0 PRD 1 0 0 1 0 PT 1 0 0 1 0 PVEM 1 1 0 0 1 PDM 0 0 0 0 0 Total Oposición
3 1 0 2 1
Partido del Ejecutivo
0 0 0 0 0
Total 3 1 0 2 1 Fuente: Elaboración propia con base en Actas de sesiones de la LV Legislatura y periódico El Sol de Tlaxcala.
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4.1.2 Solicitudes de información
En cuanto a las peticiones de información formuladas por el Congreso a las
dependencias del poder Ejecutivo, solamente se detectó una en los tres años de
funcionamiento de la LV Legislatura.11 La solicitud requiere que el titular del
Ejecutivo presente la situación de los adeudos que existen con el Instituto de la
Vivienda del Estado y que presente un programa de reestructuración de los mismos.
Más que una solicitud de informe con finalidad de supervisión o vigilancia, se trata
más bien de una petición al Ejecutivo para la resolución de un problema social. El
gobernador respondió favorablemente con una propuesta para apoyar a los
deudores. En síntesis, durante la LV Legislatura, el Congreso no ejerció su función
de control sobre el Ejecutivo a través del mecanismo de solicitud de informes.
4.1.3 Comisiones de investigación
Si los mecanismos de comparecencias de funcionarios y de solicitudes de
información prácticamente no se utilizaron durante la LV Legislatura, resulta obvio
que no se propuso ni se integró ninguna comisión de investigación.
4.2 LVI Legislatura 4.2.1 Solicitudes de comparecencia de funcionarios Durante la LVI Legislatura, la cual funcionó bajo formato de gobierno dividido, con
mayoría opositora unipartidista en poder del PRI, se constata un mayor uso del
instrumento de petición de comparecencias de funcionarios del poder Ejecutivo. Se
presentaron un total de 20 solicitudes, de las cuales 11 se propusieron directamente
por legisladores de partidos de oposición y nueve se derivaron de resoluciones de
comisiones conjuntas. Una resolución procedió de la comisiones unidas de Obras
11 De la revisión de los acuerdos aprobados por la LV Legislatura, se identificó uno que expresa que el Congreso está de acuerdo con el informe del Ejecutivo sobre la cancelación de adeudos de los productores del campo, sin embargo, no se registró la solicitud previa de dicho informe. De cualquier manera, no se trata propiamente de un informe sobre supervisión, sino una respuesta del titular del Ejecutivo sobre un problema de un grupo social específico.
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Públicas y Desarrollo Urbano y de Educación, ambas con totalidad de miembros de
la oposición (PRI y PAN). La otra resolución se originó del trabajo conjunto de todas
las comisiones del Congreso, las cuales se agruparon en cinco temáticas para
analizar igual número de capítulos del Plan Estatal de Desarrollo 1999-2005. Como
se enunció anteriormente, el PRI tenía mayoría en 12 comisiones de un total de 19 y
cada grupo de comisiones, acordó solicitar la comparencia de funcionarios del
gabinete estatal. Ahora bien, es necesario comentar que en ocasiones, mediante un
acuerdo parlamentario se solicita la comparecencia de más de un funcionario, lo que
implica que el número de acuerdos aprobados es menor al número de solicitudes
aprobadas. Ese fue el caso de la aprobación del acuerdo que solicitó la
comparecencia de ocho funcionarios del poder Ejecutivo para complementar la
información y aprobar el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2000 (Diario de Debates,
17 de agosto de 1999). Ello significa que en realidad las comisiones propusieron
sólo dos acuerdos para solicitar la comparecencia de funcionarios, no obstante,
equivalen a 9 comparecencias.
Así, se desprende que las 20 solicitudes de comparecencia fueron propuestas
por los partidos de oposición, aunque sólo 16 fueron aprobadas. Es de destacarse
que las cuatro solicitudes presentadas por el PT no fueron sancionadas y las 16
restantes fueron aprobadas y en su totalidad se llevaron a cabo (véase cuadro 5).
Aquí es pertinente mencionar el procedimiento interno que siguen las solicitudes
para comprender los motivos por los cuales algunas no obtienen resolución del
pleno. Primero, formalmente, el proceso de aprobación de las solicitudes de
comparecencia y de información es similar al camino que debe recorrer una ley para
ser sancionada. Técnicamente, dichas solicitudes toman la forma de proyectos de
acuerdo para ser considerados y aprobados por el pleno. Formalmente los proyectos
de acuerdo pueden surgir de resolución de comisión, o pueden ser propuestos ante
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el pleno por los legisladores en lo individual, pero deben emitirse a la comisión
respectiva de acuerdo al asunto que se trate. Del análisis realizado, se detectó que
de las 11 solicitudes presentadas por legisladores de oposición (6 del PRI, 4 del PT
y una del PAN), las 6 del PRI y la del PAN fueron aprobadas en el mismo momento
de su presentación. Sin embargo, las 4 propuestas del PT fueron remitidas a
comisión, donde no obtuvieron resolución. Aquí se advierte un manejo selectivo y un
incumplimiento de las reglas y procedimientos formales, pues cuando existe el
interés de aprobar rápidamente una petición y evitar el procedimiento formal se
aprueban en el momento mismo de su presentación. Por el contrario, cuando no hay
este interés, rige lo que establecen las reglas formales. Algo similar sucedió respecto
a las solicitudes de información como veremos más adelante.
Cuadro 5. Solicitudes de comparecencias de funcionarios del poder Ejecutivo,
Congreso de Tlaxcala, LVI Legislatura, 1999-2002 Proponente Presentadas Aprobadas Rechazadas Sin
resolución Realizadas
PAN 1 1 0 0 1 PRI 6 6 0 0 6 PT 4 0 0 4 0 PVEM 0 0 0 0 0 Comisiones 9* 9 0 0 9 Total Oposición
20 16 0 4 16
Partido del Ejecutivo
0 0 0 0 0
Total Partido del Ejecutivo
0 0 0 0 0
Total 20 16 0 4 16** Fuente: Elaboración propia con base en Diario de los Debates, LVI Legislatura, Congreso de Tlaxcala. El Sol de Tlaxcala. *Un acuerdo aprobado derivado de la resolución de todas las comisiones legislativas agrupadas en cinco temáticas, solicitó la comparecencia de 8 funcionarios del gabinete estatal. **Una comparecencia tardó más de 4 meses en cumplirse, la del procurador general de justicia. La solicitud se presentó y aprobó por el pleno legislativo el 4 de septiembre de 2001 y se llevo a cabo hasta el 13 de enero de 2002.
Por otro lado, es importante subrayar que una solicitud de comparecencia –la
del procurador de justicia- tardó poco más de 4 meses en realizarse, en medio de
debates y diferendos, al grado que se nombró una “comisión especial” para aprobar
el formato de la comparecencia. Este caso es revelador de la ausencia de
obligaciones de los funcionarios para asistir a aclarar, justificar o explicar sus actos
ante el congreso. Cuando lo consideró conveniente, el procurador asistió a
15
comparecer ante los diputados y eso ocurrió en la última sesión de la legislatura. En
este sentido, es evidente que la regulación de los mecanismos no garantiza el
control sobre el Ejecutivo.
4.2.2 Solicitudes de información En el transcurso de los trabajos de la LVI Legislatura se presentaron un total de 12
solicitudes de información al titular del poder Ejecutivo y sus dependencias. Todas
se hicieron a propuesta de legisladores de partidos de oposición. De estás, cuatro no
tuvieron resolución y ocho fueron aprobadas (véase cuadro 6).
Cuadro 6. Solicitudes de información al poder Ejecutivo,
Congreso de Tlaxcala, LVI Legislatura, 1999-2002 Proponente Presentadas Aprobadas*
Mesa Pleno Rechazadas Sin
resolución Contestadas Sin
contestar PAN 4 2 0 0 2 0 2 PRI 5 1 3 0 1 3 1 PT 0 0 0 0 0 0 0 PVEM 0 0 0 0 0 0 0 Comisiones 2 0 1 0 1 1 0 Miembros de dos o más partidos de oposición
1 0 1 0 0 1 0
Total Oposición
12 3 5 8
0 4 5 3
Partido del Ejecutivo
0 0 0 0 0 0 0
Total 12 3 5 8
0 4 5 3
Fuente: Elaboración propia con base en Diario de los Debates, LVI Legislatura, Congreso de Tlaxcala. *Algunas solicitudes fueron aprobadas expresamente por el pleno y otras la presidencia del Congreso “acordó” solicitar la información al Ejecutivo.
Los datos arrojan que se utilizaron dos procedimientos para la aprobación de
las peticiones de información: por aprobación del pleno o por “acuerdo” de la
presidencia de la mesa directiva del Congreso. El análisis permite observar que las
solicitudes de información en su mayoría son presentadas directamente en el pleno
por legisladores en lo individual y se toma una resolución al respecto. Ello significa
que las peticiones no son tratadas y resueltas en las comisiones, sino que
simplemente los legisladores las presentan al pleno; en ocasiones se aprueban por
éste y, en otras, la presidencia sencillamente “acuerda” solicitar la información a la
16
dependencia respectiva, sin más requerimientos. En este sentido, se puede afirmar
que no hay un procedimiento y tratamiento exhaustivo por parte de la legislatura
sobre dichas solicitudes y dada esta situación no hay un seguimiento estricto sobre
su cumplimiento.
De manera que, de las ocho solicitudes aprobadas, cinco obtuvieron
respuesta y tres no fueron contestadas. Éstas se “aprobaron” a través de la mesa
directiva, dos fueron a propuesta de diputados panistas y la otra por un legislador
priista. Por otro lado, una vez que la legislatura envía las peticiones a las
dependencias, la normatividad no establece plazos de respuesta y nada garantiza
que sean respondidas. Un caso emblemático refleja esta situación. En la sesión del
24 de julio de 2001, a petición de los diputados panista Felipe Flores y priista José
Humberto González, el pleno aprueba solicitar un informe al procurador de Justicia
del estado sobre los avances obtenidos en la investigación y prevención del delito de
privación ilegal de la libertad en su modalidad de plagio y sobre la recuperación de
los montos pagados en calidad de rescate por varias familias afectadas, así como
información sobre la aplicación de recursos presupuestales por capítulos y por
partida de los recursos provenientes del ramo 33 correspondientes al Fondo de
Aportación para la Seguridad Pública para los ejercicios de 1999, 2000 y 2001
(Diario de los Debates, 24 de julio de 2001). Poco más de un mes después de
realizada la petición, uno de los proponentes el panista Felipe Flores, en la sesión
del 28 de agosto, solicita a la presidencia de la mesa directiva que envíe un
recordatorio al gobernador del estado ya que no ha habido respuesta a la solicitud
de información. El presidente de la mesa directiva ordena a la secretaría reiterar
nuevamente esta petición al gobernador y que se entregue por escrito la información
en un plazo de tres días hábiles (Diario de los Debates, 28 de agosto de 2001).
Hasta el 7 de septiembre de 2001, el secretario de Gobierno remite la información
17
solicitada. Mes y medio tardó en entregarse la información requerida por el
Congreso. El asunto de esta solicitud se relacionaba con acciones de la
Procuraduría de Justicia. Se mencionó anteriormente que el Congreso solicitó la
comparecencia del procurador, la cual tardó más de 4 meses en concretarse. Es
decir, a través del uso de los mecanismos de comparecencia y de solicitud de
información, la oposición intentaba llamar a cuentas al procurador sobre actos de su
responsabilidad. Ambas situaciones revelan que la legislatura carece de
mecanismos para el cumplimiento efectivo de sus facultades de control.
4.2.3 Comisiones de investigación
Con la alternancia en el poder Ejecutivo y el surgimiento de gobierno dividido,
durante la LVI Legislatura, se observa un cambio notable en la función de
investigación del Congreso de Tlaxcala. Se propusieron y aprobaron 4 comisiones
de investigación. Es preciso señalar que sólo una de estas comisiones se creó con
fundamento en la atribución del Congreso de “integrar a solicitud de las dos terceras
partes de sus miembros comisiones que procedan a la investigación de
funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de participación estatal
mayoritaria haciendo del conocimiento del Ejecutivo los resultados” (art. 54
constitucional, fracc. XXI), pues se trataba de la investigación del funcionamiento de
un organismo público descentralizado. En la sesión del 15 de septiembre de 2000, el
diputado del PRD, Cristóbal Luna, presenta una acusación por desviación de
recursos en el evento de “Nuestra Belleza México 2000”. En esa misma, sesión el
diputado del PT, Isaí Ramírez y el priista, Eduardo Vázquez coinciden en que se
abra una investigación para investigar el asunto denunciado. De esta manera, el 26
de septiembre de 2000 se creó una comisión denominada “Comisión Especial
encargada de investigar las Partidas y Montos del Poder Ejecutivo y Organismos
que fueron afectados para la realización del Certamen ‘Nuestra Belleza México
18
2000’ ” con la finalidad de que avocará a la investigación del funcionamiento del
Organismo Público Descentralizado denominado Fideicomiso “Ciudad Industrial
Xicohténcatl”. Esta comisión fue integrada por un legislador de cada uno de los
grupos parlamentarios del Congreso, PRI, PAN, PRD y PT, así como por la única
diputada del PVEM.
Asimismo, se aprobaron tres comisiones que procedieron a la investigación
de diversos hechos, pero no tenían como finalidad la investigación de algún
organismo descentralizado o empresa de participación estatal mayoritaria y, por ello,
no entraban en el supuesto del art. 54 constitucional. Sin embargo, el Congreso
decidió investigar diversos actos a través de la creación de “comisiones especiales”.
De acuerdo a las normas parlamentarias vigentes en esta legislatura, es atribución
del presidente de la mesa directiva nombrar las comisiones especiales y se
integrarán de los miembros que a juicio del Congreso, fueren necesarios para
desempeñar su encargo y durarán el tiempo indispensable (LOCT, art. 30, fracc. IX;
RICT, art. 51). Como se observa, esta reglamentación muy genérica, abre la
oportunidad para que cualquier asunto sea atendido a través de la creación de una
comisión especial.
De esta manera, se crearon tres comisiones especiales a las que se les
encomendó tareas de investigación. El 27 de octubre de 2000, la diputada del PRI,
Guadalupe Sánchez Santiago, propone la creación de una comisión especial para
investigar los actos y omisiones imputados al presidente del tribunal superior de
justicia, Ricardo Eulalio Pérez Zárate. El presidente de la mesa directiva expresa,
con base en el art. 30, fracc. IX de la LOCT que se integre una comisión especial
para que se analice el asunto planteado e informe al Congreso de su resultado y
solicita a los coordinadores parlamentarios del PRI, PAN, PRD y PT para que en
19
este mismo día propongan al diputado que los representará en la comisión
respectiva (Diario de Debates, 27 de octubre de 2000).
El 19 de enero de 2001, a propuesta de diputado del PRI, Carlos Bailón
valencia, la legislatura aprueba la creación de una comisión especial para investigar
diversas anomalías denunciadas en el Consejo de Planeación del estado de
Tlaxcala (Copladet) y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), delegación
Tlaxcala.
En la sesión del 23 de enero de 2001, el diputado panista, Felipe Flores Pérez
propone la creación de una “comisión plural” para investigar el manejo de programas
de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda (Secoduvi). La
presidencia de la mesa directiva, acuerda, en términos del art. 51 del Reglamento
Interior la integración de una comisión especial que se aboque a la investigación
correspondiente al problema de la Secoduvi y que una vez terminada la
investigación lo hagan del conocimiento del pleno del Congreso (Diario de Debates,
23 de enero de 2001). Asimismo, se solicitó a los coordinadores de las fracciones
parlamentarias designen un diputado para que integre dicha comisión.
De esta forma, se integraron cuatro comisiones de investigación, sólo una de
ellas basada en la facultad que otorga la Constitución para integrar dichos órganos y
las tres restantes con base en la ley orgánica bajo la modalidad de comisión
especial. Debido a que no existen disposiciones específicas que establezcan el
número y filiación partidaria de los integrantes de las comisiones, se acordó que se
integrarían con un diputado de cada grupo parlamentario. Sin embargo, la
conformación de la comisión sobre el caso “Nuestra Belleza”, se utilizó otro criterio,
ya que además de los 4 legisladores de cada grupo parlamentario se incluyó a la
única legisladora del PVEM, María Elvira Rojas.
20
De estas 4 comisiones de investigación, tres remitieron los resultados de su
investigación a otras comisiones legislativas. La comisión que procedió a investigar
las partidas del Poder Ejecutivo y organismos que fueron afectados para la
realización del Certamen “Nuestra Belleza México 2000” y la que se encargó de la
investigación sobre el manejo de programas de la Secretaría de Obras Públicas,
Desarrollo Urbano y Vivienda, remitieron sus conclusiones a la Comisión de Puntos
Constitucionales, Gobernación y Justicia y Asuntos Políticos. El 9 de noviembre de
2001, esta comisión presenta dictamen al pleno y el Congreso resuelve que los
expedientes se remitan a la Comisión Instructora de Juicios Políticos. Esta comisión,
en sesión del 4 de enero de 2002, resuelve en ambos casos que no sido procedente
la tramitación de juicio político o procedimiento de responsabilidad administrativa, no
obstante, solicita al titular del poder Ejecutivo para que aplique la Ley de
Responsabilidades, Sanciones y Estímulos de los Servidores Públicos, dada la
responsabilidad del gerente general del Fideicomiso Ciudad Industrial Xicohténcatl
(en el caso de “Nuestra Belleza México 2000”) y del titular de la Secretaría de Obras
Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda (en la caso de las irregularidades detectadas
en esa secretaría). Sobre la comisión encargada de investigar las presuntas
irregularidades cometidas por el presidente del Tribunal de Justicia, no se identificó
la terminación formal de sus trabajos; sin embargo, al parecer la investigación
continuó a través de la comisión de Finanzas, Contraloría y Administración Pública,
la cual detectó irregularidades en los ejercicios fiscales de 1999 y 2000 del Tribunal
Superior de Justicia, presidido en esos años por el magistrado Ricardo Eulalio Pérez
Zárate. A finales de la LVI Legislatura, la comisión de Finanzas, Contraloría y
Administración Pública, acordó enviar el expediente a la Comisión Instructora de
Juicios Políticos para deslindar las responsabilidades correspondientes (El Sol de
21
Tlaxcala, 9 de enero de 2002).12 Sobre la comisión para investigar diversas
anomalías en Copladet y Sedesol-Tlaxcala, no se detectaron informes o
conclusiones de sus trabajos. Sólo se pudo identificar que en los días siguientes a la
constitución de esta comisión, se destituyó al delegado de la Sedesol (El sol de
Tlaxcala, 24 de enero de 2002) que estaba involucrado en las anomalías
denunciadas, por lo que deducimos que no continuó sus trabajos.
En síntesis, en la LVI Legislatura se propusieron y aprobaron 4 comisiones de
investigación. Tres se relacionaron con dependencias del poder Ejecutivo, dos de la
administración pública centralizada (Copladet y Secoduvi) y una del sector
descentralizado (Fideicomiso Ciudad Industrial Xicohténcatl). La otra se avocó a
investigar los actos del presidente del Tribunal de Justicia. Las 4 comisiones
surgieron a propuesta de legisladores de oposición. Aunque hay que recalcar que la
comisión “Nuestra Belleza” surgió a partir de una denuncia de un diputado del PRD,
partido del titular del Ejecutivo. Formalmente, el diputado que hizo la denuncia no
solicitó la creación de una comisión investigadora, legisladores del PRI y del PT
fueron los que hicieron la propuesta formal. Asimismo, el trabajo de tres de las
cuatro comisiones derivó en resolutivos del Congreso.
4.3 LVII Legislatura 4.3.1 Solicitudes de comparecencia de funcionarios Durante el funcionamiento de la LVII Legislatura, periodo en que ningún partido por
si sólo contaba con mayoría absoluta de escaños, se presentó ligeramente un menor
número de peticiones de comparecencia de funcionarios del poder Ejecutivo, en
comparación con la legislatura LVI en la cual el PRI tenía el control mayoritario de la
asamblea. Se presentaron 18 solicitudes, de las cuales 13 se aprobaron y 5 no
12 Posteriormente, la LVII Legislatura determinó procedente juicio político contra al ex presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tlaxcala (Acuerdo No. 39, Congreso de Tlaxcala, 28 de octubre de 2002). Sin embargo, por resolución judicial, se declaró sin efectos el juicio político contra el ex magistrado (Acuerdo No. 278, Congreso de Tlaxcala, 8 de enero de 2005).
22
obtuvieron resolución (cuadro 7). Destaca que dos peticiones hayan sido a
propuesta conjuntamente por miembros de oposición y del partido gobernante, una
no obtuvo resolución y la otra se aprobó y se realizó. En la LVII Legislatura un menor
porcentaje de solicitudes obtienen resolución (72%), en comparación con la LVI
(80%). Como habíamos señalado, una de las razones principales de que una
porción de solicitudes no son resueltas, reside en el proceso decisorio formal que
deben seguir las solicitudes. Cuando una propuesta es presentada por los
legisladores, se remite a la comisión correspondiente para emitir el dictamen y
posibilitar que éste sea agendado en las sesiones legislativas para su discusión y
aprobación. Después que se remiten a comisión, algunas propuestas no son
dictaminadas y no logran regresar al pleno para su discusión y aprobación. Sin
embargo, adicionalmente al hecho de que la LVII Legislatura aprobó una menor
proporción de solicitudes presentadas en comparación con su antecesora, se
observa una diferencia importante en el tratamiento que se dio a las solicitudes en
ambas legislaturas. Durante la LVI Legislatura, advertimos que hubo un manejo
selectivo de las reglas de presentación y aprobación de solicitudes de
comparecencia, ya que 7 solicitudes -6 del PRI y una del PAN- fueron aprobadas el
mismo día de su presentación, mientras que las 4 del PT fueron remitidas a comisión
y no regresaron al pleno para su discusión y aprobación. Una explicación del uso
distinto y discrecional de procedimientos para la aprobación las solicitudes de
comparecencia, parece apuntar al control decisional del pleno legislativo que
dispuso el PRI durante la LVI Legislatura. En cambio en la LVII Legislatura,
solamente una solicitud se aprobó en la misma sesión de su presentación, a través
de la mesa directiva, quien directamente ordenó hacer el trámite correspondiente. Es
decir, durante la LVII Legislatura, las solicitudes casi en su totalidad siguieron el
procedimiento formal y ello contribuye a explicar que haya habido un porcentaje
23
ligeramente menor de solicitudes aprobadas y que además tardaran más tiempo en
aprobarse en comparación con lo ocurrido en la legislatura anterior.
Cuadro 7. Solicitudes de comparecencias de funcionarios del poder Ejecutivo,
Congreso de Tlaxcala, LVII Legislatura, 2002-2005 Proponente Presentadas Aprobadas Rechazadas Sin resolución Realizadas
PAN 1 0 0 1 0 PRI 11* 9 0 2 9 PT 0 0 0 0 0 PVEM 0 0 0 0 0 Convergencia 0 0 0 0 0 Comisiones 2 2 0 0 2 Miembros de dos o más partidos de oposición
1 0 0 1 0
Total Oposición
15 11 0 4 11
Partido del Ejecutivo
0 0 0 0 0
Partido del Ejecutivo y partido de oposición
2 1 0 1 1
Total 18** 13 0 5 13 Fuente: Elaboración propia con base en Diario de los Debates, LVII Legislatura, Congreso de Tlaxcala. El Sol de Tlaxcala, varias fechas. *En el Diario de los Debates, el diputado del PRI, Antonio Velázquez expresa que comparecerán los funcionarios del gabinete estatal para explicar el paquete fiscal de 2003, no obstante, en las posteriores sesiones no se alude a tales comparecencias. La prensa recoge lo señalado por el diputado priista y da cuenta que comparecieron 8 funcionarios del gabinete estatal. **En el Diario de Debates se expresa que se realizó una sesión extraordinaria para la comparencia del secretario de Finanzas, sin embargo, no se identificó quien hizo la propuesta formal.
Hasta este momento ha quedado claro que las solicitudes tanto de
comparecencia como de información se presentan al pleno para su resolución. Ya
vimos que de manera discrecional se emplean dos vías para “aprobar” el envío de
dichas solicitudes a las dependencias respectivas, a través de la mesa directiva y por
aprobación expresa del pleno, pero en todo caso, son presentadas y resueltas ante
el pleno. Hacemos esta acotación ya que la ley orgánica que entró en vigencia a
partir de la LVII Legislatura, reconoce la facultad de las comisiones de solicitar la
comparecencia y la información que requieran para el desempeño de sus tareas,
cosa que no hacía la anterior ley. Señalamos al inicio que de la nueva normatividad
no queda claro si las solicitudes tienen que ser enviadas al el pleno para su
aprobación o las comisiones directamente pueden ejercer estas atribuciones.13
13 En Argentina, por ejemplo, los pedidos de informes, requieren el voto unánime de los miembros de las comisiones para que vayan directamente a los miembros del gobierno. Si no se logra este requisito se requiere la aprobación por la mayoría del pleno. En el caso de la legislatura federal
24
Como hemos visto, en la práctica, “las comisiones proponen y el pleno dispone”. Es
decir, la interpretación de la ley y la práctica prevaleciente en el Congreso es que las
solicitudes de comisiones requieren la aprobación del plenario.14 Sin embargo, un
caso ilustra, por un lado, que las comisiones sí pueden ejercer las facultades
directamente, pero por otro, muestra la debilidad de las facultades y de las
comisiones como órganos decisorios. En sesión del 9 de octubre de 2003, el
diputado del PRI, Froylán Mendieta Cuapio, vocal de la comisión de Juventud y
Deporte, señala ante el pleno que en semanas anteriores se reunió la comisión
mencionada para solicitar formalmente la comparecencia del titular del Instituto del
Deporte (con base en la LOCT y el RICT) y ésta fue ignorada por el funcionario. La
comparecencia se solicitó formalmente, a través de oficio, producto de la resolución
de la comisión. Ante el desdén del funcionario, los miembros de la comisión se vieron
en la necesidad de recurrir al pleno para ratificar la comparecencia. Después de lo
expresado por el diputado Mendieta, la mesa directiva turnó el asunto a la propia
Comisión de Juventud y Deporte “para el efecto de que presenten su proyecto de
acuerdo ante la Gran Comisión y se esté en posibilidades de enlistarlo en el orden
del día de la próxima sesión” (Diario de los Debates, octubre 9, 2003). Nótese que
adicionalmente para que un acuerdo de comisión sea considerado por el pleno tiene
que ingresar en la agenda que establece la Gran Comisión, constituida por los
líderes de los grupos parlamentarios. Posteriormente, el acuerdo de comparecencia
de la comisión se presentó y fue aprobado en la sesión siguiente, el 14 de octubre de
mexicana, las comisiones ejercen la facultad de solicitar comparecencia de funcionarios, sin la anuencia del pleno; la Conferencia para la Programación de los Trabajos Legislativo, solo da trámite a las solicitudes. 14 Esta práctica e interpretación legal fue confirmada por Melquíades Pérez, legislador perredista en esta legislatura y presidente de la Gran Comisión 2002-2003.Si esto es así, nos preguntamos sobre la razón de ser de las comisiones: ¿Para qué crear comisiones, cuya justificación es la división del trabajo y su finalidad es el mejor tratamiento de los asuntos en razón de las diversas áreas de políticas, si sus resoluciones tienen que ser aprobadas por la mayoría de los integrantes de la legislatura? Obviamente en el caso de leyes o decretos se sobreentiende que tienen que ser aprobados por el pleno porque se trata de resoluciones de la legislatura, como poder del Estado.
25
2003. Al parecer surtió efecto que la solicitud haya ido con el aval del pleno, pues la
comparecencia se realizó 10 días después.
En síntesis, el marco legal, no impide a las comisiones actuar por cuenta
propia para ejercer las facultades básicas de solicitar información o de citar
funcionarios para ahondar en un asunto o pedir justificación de algún acto de algún
funcionario de la administración pública. Sin embargo, en la práctica, las comisiones
son órganos débiles pues sus resoluciones son tomadas a la “ligera” por los
funcionarios involucrados; en otras palabras, carecen de jerarquía y autoridad para
hacer cumplir sus resolutivos.
4.3.2 Solicitudes de información Durante la LVII Legislatura, se formularon 12 solicitudes de información, misma
cantidad que la legislatura anterior (cuadro 8).
Cuadro 8. Solicitudes de información al poder Ejecutivo,
Congreso de Tlaxcala, LVII Legislatura, 2002-2005
Proponente Presentadas Aprobadas* Mesa Pleno
Rechazadas Sin resolución
Contestadas Sin contestar
PAN 3 3** 0 0 0 1 2 PRI 2 1 0 0 1 0 1 PT 3*** 0 0 0 3 0 0 PVEM 0 0 0 0 0 0 0 Convergencia 0 0 0 0 0 0 0 Comisiones 3 0 3 0 0 3 0 Miembros de dos o más partidos de oposición
0 0 0 0 0 0 0
Total Oposición
11 4 3 7
0 4 4 3
Partido del Ejecutivo
0 0 0 0 0 0 0
Todos los partidos****
1 0 1 0 0 0 1
Total 12 4 4 8
0 4 4 4
Fuente: Elaboración propia con base en Diario de los Debates, LVII Legislatura, Congreso de Tlaxcala. *Algunas solicitudes fueron aprobadas expresamente por el pleno y otras la presidencia del Congreso “acordó” solicitar la información al Ejecutivo. **Una solicitud se aprobó por la mesa Directiva de la Comisión Permanente. *** En realidad el PT presentó 4 solicitudes, pero no se identificó el curso que se le dio a una. Para efectos del análisis global se decidió no considerarla en el recuento final. ****La petición de información se hizo a través de la Gran Comisión, órgano de gobierno y de dirección política, en el que están representados los coordinadores de los grupos parlamentarios y los representantes de partido.
26
En este periodo, al igual que en la LVI Legislatura, la oposición es la que solicita
información al poder Ejecutivo, a excepción de una petición que fue propuesta por
todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso. Asimismo, se aprecia que
la aprobación de las solicitudes, al igual que en la pasada legislatura se da por dos
vías: en la LVII legislatura, la mitad se dio por medio de la presidencia de la mesa
directiva y, la otra mitad por aprobación expresa del pleno. Por último, se observa
que la mitad de las solicitudes aprobadas no obtienen respuesta de las
dependencias de la rama ejecutiva.
4.3.3 Comisiones de investigación En lo que respecta a la creación de comisiones investigadoras durante la LVII,
solamente se detectó una propuesta que no fue aprobada. La propuesta la formuló
la fracción parlamentaria del PT, con la finalidad de dar seguimiento a los asuntos
relacionados con la responsabilidad de la magistrada del Tribunal Superior de
Justicia, Maria Juanita Munguía herrera y del subprocurador Edgar Enrique Bayardo
del Villar, hasta su total conclusión, y se obtengan las sanciones que la propia ley
establece. El punto de acuerdo se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales
Gobernación y Justicia y Asuntos Políticos, para su estudio, análisis y dictamen
correspondiente (Diario de los Debates, 25 de noviembre de 2003). Posteriormente,
la propuesta no fue presentada al pleno para su resolución.
5. Conclusiones El presente estudio permitió apreciar que bajo un contexto de dominio unipartidario
de los poderes Ejecutivo y Legislativo, la legislatura de Tlaxcala adbicó de sus
funciones de control y supervisión sobre la rama ejecutiva. Los datos revelan que
durante el periodo 1995-1999, el gobierno estatal no era sujeto de controles por
parte la legislatura. Las pocas iniciativas de supervisión legislativa surgían de
partidos de oposición, sin embargo, eran obstaculizadas por la mayoría legislativa
del PRI. Esto no es nada sorprendente y confirma la ausencia de división de poderes
que existió a causa de la conjunción del monopolio priista en las ramas de gobierno
y la relación de subordinación que se forjó entre los legisladores y el gobernador en
turno. A partir de que el esquema hegemónico en las ramas de gobierno se
resquebrajó en el estado de Tlaxcala, se evidencia una mayor utilización de los tres
mecanismos de control político sobre la rama ejecutiva.
Cuadro 9. Utilización de los instrumentos de control, Congreso de Tlaxcala, Legislaturas LV, LVI y LVII, 1995-2005
27
Fuente: Elaboración propia
Legislatura Instrumento LV LVI LVII
Comparecencias presentadas 3 20 18 aprobadas 1 16 13 realizadas 1 16 13
% aprobadas/ presentadas
33.3 80 72
% realizadas/ aprobadas
100 100 100
Solicitud información presentadas 0 12 12 aprobadas 0 8 8
contestadas 0 5 4 % aprobadas/ presentadas
0 60 60
% respondidas/ aprobadas
0 62.5 50
Comisiones investigación
propuestas 0 4 1 aprobadas 0 4 0
concluidas 0 3 0 % aprobadas/
propuestas 0 100 0
% concluidas/ aprobadas
0 75 0
Recapitulemos las condiciones y los resultados que se generaron durante los
periodos de gobierno dividido y sin mayoría. Si bien los datos no arrojan resultados
contundentes en el desempeño del Congreso en ambos formatos de gobierno,
algunos indicadores permiten apreciar pautas distintas de funcionamiento del
Congreso y resultados ligeramente más efectivos bajo el contexto de gobierno
dividido. Respecto a la cantidad de solicitudes presentadas de comparecencia de
28
funcionarios y de solicitudes de información, no hay grandes diferencias en ambos
periodos, no obstante, en cuanto a las comisiones de investigación si hay una
diferencia sustancial. Durante el periodo de gobierno dividido se desplegó una mayor
actividad investigadora, al proponerse y aprobarse 4 comisiones de investigación, de
las cuales tres concluyeron sus trabajos (cuadro 9). En contraste, durante la LVII
Legislatura, en la cual ningún partido obtuvo mayoría, sólo se presentó una y no fue
aprobada. Asimismo, se aprueba, ligeramente, una mayor proporción de solicitudes
de comparecencia de funcionarios: 80% con gobierno dividido y 72% con gobierno
sin mayoría; en ambos periodos se llevaron a cabo la totalidad de las
comparecencias aprobadas. Sin embargo, la principal diferencia entre ambos
periodos legislativos, radica en el procedimiento seguido para la aprobación de las
solicitudes comparecencias. Mencionamos que bajo el dominio mayoritario de la
asamblea por parte del PRI, se detectó que de las 11 solicitudes presentadas por
legisladores de oposición (6 del PRI, 4 del PT y una del PAN), las 6 del PRI y la del
PAN fueron aprobadas en el mismo momento de su presentación. Sin embargo, las
4 propuestas del PT fueron remitidas a comisión, donde no obtuvieron resolución. En
cambio, cuando ninguna fuerza política dispuso de mayoría en la legislatura, se
advierte que se siguieron los procedimientos formales para la aprobación de las
solicitudes. De esta manera, mientras el PRI tuvo el control de la asamblea,
mediante un manejo selectivo de los procedimientos, la tramitación de estos
instrumentos de supervisión fue más expedita. Esta fue la principal diferencia del
gobierno dividido respecto al esquema no mayoritario de la asamblea. No obstante,
vistos los resultados y el esquema de funcionamiento interno de la legislatura en
ambos periodos, se advierten varias limitaciones para posibilitar mayores acciones
de control y lograr que éstas sean más efectivas.
29
Aquí, se advierten problemas de diferente tipo. En primer lugar, existen
limitaciones legales tanto para hacer cumplir los mecanismos de control una vez que
se activan, como para alentar una mayor supervisión desde las comisiones. Ya
vimos que las reglas no establecen la obligación de los funcionarios para asistir a
comparecer ante el Congreso. Si bien todas las solicitudes aprobadas se llevaron a
cabo en ambas legislaturas, cuando se evidenció el interés por parte de la oposición
(PRI y PAN) de llamar a comparecer al procurador de justicia en la LVI Legislatura,
éste asistió cuando lo consideró conveniente (después de más de 4 meses). Es
decir, ante situaciones “adversas” o difíciles para los funcionarios gubernamentales,
la legislatura no cuenta con los mecanismos para hacer cumplir sus peticiones: todo
queda a la buena voluntad del funcionario, o más concretamente, a la del
gobernador que es quien autoriza a los funcionarios a comparecer. Por otra parte, si
bien con las reformas legales a partir de la LVII Legislatura se reconoce la facultad
de las comisiones de solicitar la comparecencia y la información que requieran para
el desarrollo de sus trabajos, en la práctica, de manera centralizada, el pleno tiene
que aprobar dichas solicitudes. Empero, para que sean presentadas ante el pleno
tienen que ser agendadas previamente por la Gran Comisión, la cual se conforma
por los líderes de los grupos parlamentarios. Resulta evidente que este esquema no
alienta, sino antes bien, obstaculiza acciones de supervisión desde las comisiones.
Adicionalmente, mencionamos un caso, en el cual una comisión directamente
solicitó la comparecencia de un funcionario y éste fácilmente ignoró la propuesta.
Una vez que la propuesta fue emitida por el pleno, el funcionario asistió al Congreso.
Aquí el problema es histórico-estructural. Durante décadas, el Congreso fue una
institución débil. De manera que hay inercias históricas que generan que las
comisiones sean vistas por los titulares de las dependencias como órganos sin
autoridad ni influencia.
30
Otra limitación para lograr mayor efectividad de los mecanismos, se relaciona
conjuntamente con deficiencias legales del mecanismo de solicitud de información y
la laxitud con que es tratado por la legislatura. La ley no establece plazos para la
entrega de información ni posibles sanciones en caso de negativa. Esta situación
estuvo vigente para la LVI Legislatura, sin embargo, a inicios de la LVII Legislatura,
se estableció un procedimiento sancionatorio para el funcionario que se negara a
entregar la información solicitada por el Congreso. De cualquier manera, la mitad de
solicitudes aprobadas no obtuvieron respuesta por parte del Ejecutivo durante este
periodo. Dos posibles explicaciones sugerimos sobre esta inacción por parte de los
legisladores. Por un lado, quizás los legisladores “presionaron” para la entrega de la
información a través de la amenaza de interposición del procedimiento sancionatorio
y esta fue finalmente entregada; por otro lado, que los legisladores no tienen gran
interés en estas solicitudes lo que no los motiva a interponer una posible sanción.
Hay elementos que apuntan a la segunda explicación, en razón de la manera laxa y
ligera como son tratadas y aprobadas estas peticiones. Vimos que en ambas
legislaturas se dieron dos procedimientos para la aprobación de las solicitudes de
información, lo cual refleja que se trata de peticiones de legisladores que se tramitan
sin mayor requerimiento y que no hay un estricto seguimiento una vez que se envían
a las dependencias respectivas. Esto sugiere que en comparación con las
comparecencias, el mecanismo de solicitud de información es un recurso más débil,
no tanto por su regulación legal, sino por la falta de interés de los legisladores para
llevarlo hasta sus últimas consecuencias.
En síntesis, el presente estudio permitió observar que el cambio en la
configuración partidaria de la asamblea legislativa de Tlaxcala, significó una
activación evidente en sus facultades de control y supervisión de la rama ejecutiva,
no obstante, las deficientes facultades legales y, en general un diseño y una
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dinámica institucional que no están orientadas a la función de control, limitan una
mayor y más efectiva actividad de control por parte de la legislatura.
6. Bibliografía Aragón Reyes, Manuel (1999): Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Colombia, Universidad Externado de Colombia. Cheibud Figueiredo, Argelina (2003): “The Role of Congress as an agency of Horizontal Accountability: Lessons from the Brazilian Experience”, Scott Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Democratic Accountability in Latin America, Nueva York, Oxford University Press, pp. 170-197. García Fernández, Javier (1994): “Funciones de control del parlamento sobre el gobierno”, El Poder Legislativo en la actualidad, México, Cámara de Diputados/Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, pp. 55-85. Palanza, Valeria (2005): “Delegacao y controle parlamentare na Argentina”, Mariana Llanos y Ana María Mustapic (orgs.), Controle parlamentar na Alemanaha, na Argentina e no Brasil, Río de Janeiro, Fundación Konrad Adenauer, pp. 25-60.
• Documentos Actas de Sesiones del Congreso de Tlaxcala, LV Legislatura. Actas de Sesiones del Congreso de Tlaxcala, LVI Legislatura. Acuerdos de la LV Legislatura del Congreso de Tlaxcala, Secretaría Parlamentaria, Congreso del estado de Tlaxcala. Acuerdos de la LVI Legislatura del Congreso de Tlaxcala, Secretaría Parlamentaria, Congreso del estado de Tlaxcala. Acuerdos de la LVII Legislatura del Congreso de Tlaxcala, Secretaría Parlamentaria, Congreso del estado de Tlaxcala. Documento “Congreso de Tlaxcala, LVI Legislatura, primer año constitucional”, núm. 1, año 1, 1999. Diario de los Debates del Congreso de Tlaxcala, Legislaturas LVI y LVII.
• Leyes y reglamentos Constitución Política del estado libre y soberano de Tlaxcala, en Compilación de leyes del estado de Tlaxcala, Tomo I, México, Gobierno del Estado de Tlaxcala, 1994. Constitución Política del estado libre y soberano de Tlaxcala, México, Editorial ACD, 2005. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, Congreso del Estado de Tlaxcala, 1994. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, Congreso del Estado de Tlaxcala, 2005. Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala, Congreso del Estado de Tlaxcala, 1994. Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala, Congreso del Estado de Tlaxcala, 2005.
• Hemerografía Periódico El sol de Tlaxcala (revisión de diciembre de 1999 al 15 de enero de 2005).
• Entrevistas Pérez González, Melquíades, diputado en la LVII Legislatura (2002-2005) y presidente de la Gran Comisión (2003-2004) del Congreso de Tlaxcala (entrevistas realizadas en noviembre de 2005 y marzo de 2006).