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Plan y Presupuesto en el Sector Pblico Venezolano SIGESP - IEAGER

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Cartula: Jos Antonio Briceo Publicaciones SIGESP-IEAGER Urbanizacin del Este, carrera 1 entre calle 3 y Av. Concordia No. 2-13 Barquisimeto Estado Lara. Impreso en Barquisimeto Por: Imprenta SIGESP-IEAGER

Plan y Presupuesto en el Sector Pblico Venezolano SIGESP - IEAGER

DEDICATORIA

Dedico este trabajo a mi madre Mara Eleida, a mi esposa Beatriz Elena, a mis hijos

y a todos mis ex alumnos

Plan y Presupuesto en el Sector Pblico Venezolano IEGAER - SIGESP

A manera de prlogo

Hace ya un poco ms de tres dcadas que me inici en el rea de presupuesto. Comenc como asistente al director de Presupuesto en una

empresa privada. All tuve la oport unidad de participar en el diseo e

implantacin de un sistema presupuestario. Pero a partir del ao 1969 hasta el

presente me h e dedicado al rea de presupuesto pblico en los distintos niveles

de gobierno.

Esta incursin en el sector pblico me permi te afirmar que en los ltimos

veinte aos en Venezuela se ha avanzado en los procesos de programacin y

control presupuestario. Sin embargo, hay algo parad jico en esa afirmacin,

pues si bien es cierto que se han logrado avances en lo conceptual y legal de la

programacin, no es menos cierto que ha habido un estancamiento en la prctica

de formulacin de presupuestos, especialmente, en las organizaciones

descentralizadas dependientes de los niveles de estados y municipios .

De ah que este t rabajo intenta , en primer trmino, orientar a quienes se

desempean en el proceso presupuestario de esa parte del sector pblico

venezolano, en la formulacin, aprobacin, ejecucin, control y evaluacin del

presupuesto.

Un segundo propsito, es servir de gua, en lo conceptual y prctico para

vincular los planes sectoriales e institucionales con el presupuesto , sea este por

proyectos o por programas de la propia organizacin.

En ningn momento el autor desea que este trabajo sea impuesto c omo

texto nico para elaborar presupuestos en los entes descentralizados del sector

pblico, sino que le sirva de orientacin a los tcnicos, profesores y estudiantes

del rea presupuestaria a objeto de mejorar dicho proceso.

Finalmente, el autor desea expresar su agradecimiento a todas las

personas que contribuyeron a elaborar este trabajo ; en primer lugar , a mi hija

Janeth Celina, quin realiz la transcripcin de todo el trabajo, a los doctores

Omar Daz Quionez y Armando Ayala Burz (+), quienes mu y gentilmente

revisaron el contenido y forma del trabajo y me orientaron con nuevas ideas

para el desarrollo de los temas planteados.

El Autor


5

CAPIT ULO I

EL SECTOR P BLICO VENEZOLANO

1.-Breve resea histrica

Para muchos tratadistas e investi gadores del rea gubernamental, la

administracin pblica venezolana, desde los comienzos de la Repblica, estuvo

signada por la estructura del Estado francs, el espaol y en algn grado, de los

Estados Unidos de Norte Amrica luego de su separacin de la Gran Bretaa .

Este ltimo influy con la tesis del L iberalismo Econmico, segn el cual el

estado no deba intervenir en la economa puesto que ella estaba reservada a la

iniciativa privada (Caballero, 1982 , p.34), e incluso, condicion la introduccin

de la estructura federal en la Constitucin de la Repblica de Venezuela del ao

1961 y tambin la actual. Sin embargo, tal estructura hasta hoy no ha

funcionado, pues el Estado venezolano ha resultado unificado a nivel nacional y

sus estructuras estadal y local han sido la expresin de una organizacin

admini strativa limitada por el nivel central.

A partir de la dcada de los aos veinte comienzan a pro liferar nuevas

formas jurdicas personificadas o no, cuyo objeto principal era prestar los

servicios administrativos y comerciales , asumidos por el Estado, con mayor

fluidez que como lo hicieran los entes centrales. Es conveniente mencionar aqu

(p.41).

Se crearon entonces, organizaciones de derecho pblico tales como

institutos autnomos y de derecho privado como sociedades annimas y otras

que implicaban, adems de los servicios administrativos y comerciales, los

industriales. Esta proliferacin de o rganizaciones trajo como consecuencia, entre

otras cosas, que por muchos aos se desconociera el verdadero alcance del

patrimonio pblico.

Brewer (1980), clasifica dichas instituciones en organizaciones

personificadas y no personificadas, comprendiendo las primeras aquellas

organizaciones que poseen personalidad jurdica propia e independientes del

Fsco Nacional representadas por todo el sector descentralizado del Pas

(institutos autnomos, sociedades annimas, fundaciones, etc.). Las segundas,

aquellas que no tienen personalidad jurdica propia, tales como la Presidencia

de la Repblica , los Ministerios y los dems rganos pertenecientes a los otros

poderes del Estado.

Pero realmente, es a partir de la aprobacin de las leyes orgnicas del

Rgimen Presupuestario, Salvaguarda del Patrimonio Pblico, Crdito Pblico y

posteriormente, de la Administracin Pblica, cuando se norma el verdadero

alcance del sector pblico, quedando establecido que dicho sector lo conforma el

conjunto de formas jurdi cas, territoriales o no, que tienen la misin de producir

y distribuir los bienes y servicios que, de acuerdo con la Constitucin y las

leyes, les corresponde en funcin de la sociedad.


6

En el ao 2000, se promulg la Ley Orgnica de Administracin

Finan ciera del Sector Pblico la cual, adems de afianzar la estructura del

sector pblico ya prevista en las leyes mencionadas, introduce grandes cambios

en el sistema financiero venezolano y muy especialmente en lo referente al

rgimen presupuestario y conta ble. De ah que dicha Ley en el artculo 6

establece:

Estn sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las

especificidades que la misma establece, los entes u organismos que

conforman el sector pblico, enumerados seguidamente:

La Repblica

Los Estado s

El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure

Los distritos

Los municipios

Los institutos autnomos

Las personas jurdicas estatales de derecho pblico

Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems

personas a que se r efiere el presente artculo tengan participacin

igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social. Quedarn

comprendidas adems, las sociedades de propiedad totalmente

estatal, cuya funcin, a travs de la posesin de acciones de otras

sociedades, sea coordinar la gestin empresarial pblica de un

sector de la economa nacional

Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere

el ordinal anterior tengan participacin igual o mayor al

cincuenta por ciento del capital social

10. La s fundaciones y asociaciones civiles y dems instituciones

constituidas con fondos pblicos o dirigidas por alguna de las

personas referidas en este artculo, cuando la totalidad de los

aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio,

efectuado s por una o varias de las personas referidas en el

presente artculo, representen el cincuenta por ciento o ms de

su presupuesto.

2.- La administracin central nacional .

No se pretende aqu elaborar un tratado sobre la administracin central

nacional v enezolana, sino establecer, con fines didcticos, una breve

referencia conceptual de su significado y alcance y motivar a los interesados en

el tema a investigar y profundizar en esa parte de la estructura del estado.

Veamos, entonces, comenzaremos por esbozar aqu el artculo 136 de la

Constitucin de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1.999 que reza:

Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el

Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, E jecutivo,


7

Como observamos, el Poder Publico Nacional comprende todos los rganos y

entes que desarrollan competencias de carcter nacional. Por lo tanto, de all se

conforma la estructura de la administracin nacional, es decir, el conjunto de

rganos y entes que ejercen el Poder Nacional y que se estructura en tres

grandes grupos: los rganos y entes de la administracin central, los rganos con

autonoma funcional, administrativa y financiera y los entes de la

administr acin descentralizada funcionalmente (ver artculo 156 de la CRBV).

2.1.- La administracin central

Esta estructura est conformada por todos aquellos rganos de la

administracin pblica nacional que integran al Poder Ejecutivo Nacional y que

por lo ta nto, dependen jerrquicamente del Presidente de la Repblica

Bolivariana de Venezuela. Dentro de los rganos del Poder Ejecutivo Nacional

estn: la Vicepresidencia de la Repblica, los Ministerios, las Oficinas

Nacionales y dems rganos dependientes de la Presidencia o de los rganos

mencionados, la Procuradura General de la Repblica y el Consejo de Estado.

2.2.- rganos con autonoma funcional, administrativa y f inanciera

Esta estructura la conforma el conjunto de rganos del Poder Pblico Nacional

sin personalidad jurdica propia, que no dependen del Ejecutivo Nacional, tales

como el Poder Judicial, el Poder Legislativo Nacional, el Poder Electoral y el

Poder Ciudadano.

2.3. La administracin descentralizada .

Descentralizar, en cualquier modal idad que se adopte, territorial, poltica

o administrativa, significa transferir competencias a uno o varios rganos

jurdicamente distintos del ente transferente. Es decir, implica dotar a uno o

varios entes que tienen personalidad jurdica propia, de la facultad legal

necesaria para definir polticas, ejecutar programas e invertir recursos en

funcin de la misin encomendada. De ah que el sector pblico descentralizado

lo viene a conformar el conjunto de organizaciones jurdicas personificadas con

forma de derecho pblic o o privado, creadas por los rganos de la Repblica y

los poltico -territoriales para producir los bienes y servicios que la sociedad

requiere.

Como se mencion al ini cio de este trabajo, al final de la dcada de los

aos treinta, comienza a crecer el sector pblico venezolano con la proliferacin

de nuevas figuras jurdicas de gestin personificada; cabe mencionar aqu, lo

expresado por Boscn (1982).

Esta proliferacin de personas jurdicas, creadas por el

Estado para e l desarrollo de las mltiples actividades asumidas,

ha provocado que hoy exista una gran dificultad para calificar a

muchos de los entes creados como pblicos o privados. (p. 55)

Sin embargo es bueno aclarar que, con la aprobacin de la Ley Org nica

de la Administracin Pblica , en el ao 2001, se despeja la duda planteada por

Boscn, por cuanto define los principios bsicos de la administracin pblica


8

venezolana y muy especialmente, los referidos a la descentralizacin y

delegacin.

2.3.1.-Ti po s de entes descent r alizados.

Bajo las dos figuras jurdicas antes mencionadas : personas de derecho

pblico y de derecho privado, se crearon una gran cantidad de entes; unos

pertenecientes a la Repblica y otros, a los entes poltico territoriales de l pas ;

destacndose, los institutos autnomos y algunas otras personas jurdicas como

sociedades annimas, asociaciones civiles, fundaciones, etc.

Como se puede ver, existen instituciones creadas y regidas por normas de

derecho pblico y otras de acuer do con las normas del derecho privado. Brewer

(1980), plantea la imposibilidad de transferir por Decreto una competencia

establecida en la Ley para un rgano de derecho pblico, a otro de derecho

privado, a menos que lo autorice la propia ley.

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica publicada en Gaceta Oficial

No. 37305 de fecha 17 de octubre del ao 2001, clasifica los entes

descentralizados en: con y sin fines empresariales. Dicha ley , al referirse a los

aquellos cuya actividad principal sea la produccin de

bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan

descentralizad os funcionalmente que no realizan actividades de produccin de

bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan

fundamentalmente del presupuesto de la Repblica, los estados, los distritos

La ley especfica cules son esos organismos: los institutos autnomos,

las personas jurdicas estatales de derecho pblico, las fundaciones, asociaciones

civiles y las dems instituciones sealadas en el aparte 10 del artculo 6.

Tampoco la mencionada ley pierde de vista el hecho de que existen algunos

institutos autnomos que desempean actividades empresariales.

Los Institutos autnomo s.

Son instituciones de derecho pblico creadas mediante ley, dotadas de

patrimonio propio e independiente de la Repbl ica, de los estados, de los

distritos metropolitanos y de los municipios, segn sea el caso. Ellas han sido

constituidas con el fin de agilizar la gestin pblica en la produccin de los

servicios pblicos requeridos por la sociedad. Bajo esta figura fun cionan una

gran cantidad de entes, an cuando en la prctica tengan otro nombre; como

ejemplo podemos citar:

Instituto Nacional de Nutricin (INN)

Instituto Nacional de la Aeronutica Civil (INAC)

Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER)

Instituto N acional de la Mujer (INAMUJER)


9

Las s ociedades mercantiles .

Son entidades de derecho privado constituidas como sociedades

annimas, creadas por la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y

los municipios con el fin de realizar actividades ind ustriales, comerciales y

mercantiles en general con una participacin mayor al 50% del capital social.

Ellas se rigen por el derecho mercantil y el laboral. Pero, adems, estn sujetas

a las leyes orgnicas de: Administracin Pblica, Financiera del Sector Pblico y

Contralora General de la Repblica .

Fundaciones y asociaciones civiles

Adems de las organizaciones ya mencionadas, tanto las fundaciones,

como las asociaciones civiles , son otras formas jurdicas que utiliza el Estado

para descentr alizar sus acciones y ambas se rigen por las disposiciones del

Cdigo Civil. Con respecto a las primeras , son universalidades de bienes

dotadas de personalidad jurdica para cumplir cometidos de inters colectivo

y se ordenan mediante decreto o resolucin ya sea del Presidente de la

Repblica , un Gobernador o un Alcalde, siempre que su patrimonio inicial se

realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento.

En cuanto a las segundas, son organizaciones asociati vas que se

constituyen, a travs de la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y

los municipios o su entes descentralizados con un fin de inters general, pero

que posean el cincuenta por ciento ms de las cuotas de participacin, y aquel las

cuyo monto se encuentre conformado en la misma porcin, por aporte de los

mencionados entes, siempre que tales aportes hubiesen sido efectuados en

calidad de socio o miembro.

Como se pudo ver, el sector pblico descentralizado es muy amplio y tambin

complejo, por la diversidad de figuras jurdicas que lo conforman. En todo caso,

la actividad desarrollada a travs de l debe estar signada por los principios de

economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad,

imparcialidad, honest idad, transparencia, buena fe y confianza, tal como lo

establece la Ley Orgnica de Administracin Pblica.


10

CAP ITULO II

EL PROCESO DE VINCULACION DEL PLAN OPERATIVO

ANUAL CON EL PRESU PUESTO

1. .- Aspectos generales.

Como se observ en el captulo anterior, l as instituciones

descentralizadas constituyen un instrumento para que el sector pblico logre

sus estrategias y polticas de desarrollo de una manera ms rpida y oportuna.

Pero su gestin necesariamente tiene que estar condicionada por las polt icas y

dems acciones establecidas en los planes globales, sectoriales, regionales y

locales.

Se puede afirmar, sin duda alguna, que la gestin pblica

descentralizada viene a conformar un ciclo a travs del cual se adoptan

estrategias, se fijan pol ticas, objetivos y metas; se organiza la produccin y las

acciones que son necesarias para el logro de la misin; se asignan los recursos

reales y financieros; y finalmente, se controlan y evalan las acciones y recursos

de manera que los objetivos y metas alcanzadas sean las realmente previstas.

La gestin entonces, es todo un proce so coherente de coordinacin de

acciones y decisiones cuyo producto final viene a ser, en muchos casos, una

ganancia; en otros, mayor eficacia y eficiencia en la prestacin de un servicio y

por ende, la efectividad del bien o servicio generado.

En trminos ms especficos , gestin significa planificar, organizar,

dirigir, controlar y evaluar una organizacin. De ah la importancia que reviste

el proceso presupuestario como inst rumento de la gest in.

El proceso presupuestario, tema a desarrollar en el presente captulo, en

sus diversas etapas : formulacin, discusin y aprobacin, ejecucin, control y

evaluacin, es una cadena de acciones contnuas de la gestin pblica que

permite definir , en primer trmino, a dnde se dirige la accin pblica y cual es

su trayectoria. En segundo lugar , identifica y establece, a travs de sus diversos

instrumentos y procesos, las polticas, objetivos y metas, sean stas de largo,

median o o de corto alcance. Finalmente, permite trazar las prioridades,

programar, reprogramar y evaluar las acciones y recursos a emplear o a ser

empleados en funcin de las metas previstas. Pero, para que ese ciclo se

Metas, Objetivos, Acciones, Recursos,

Estrategias


11

constituya verdaderamente en un instrument o del sistema de gestin, debe

poseer una serie de atributos desde el punto de vista metodolgico, que asegure

su integracin .

En resumen, el proceso presupuestario es el medio ms relevante de la

gestin pblica, porque es dentro de este ciclo anual don de se elabora, analiza,

discute , aprueba el presupuesto, se ejecutan las acciones , recursos y se logra el

control y la evaluacin de los resultados all formulados. Pero

independientemente de la tcnica que el gobierno utilice en el mencionado

proceso, siempre habr coincidencia en su definicin y desarrollo.

2. Elementos de v inculacin p lan -presupuesto

2.1.-La programacin presupuestaria

La programacin presupuestaria es una funcin muy interesante dentro

de las organizaciones pblicas, por cuanto involucr a a una gran cantidad de

personas no solo en la definicin de los aspectos financieros, sino tambin el

establecimiento de sus objetivos y metas. En ese sentido , Ivarsson (1.974) dice:

Lo mas importante de la programacin presupuestaria es qu e

las personas de todos los niveles de la administracin se ven

forzadas a pasar por situaciones donde tienen que pensar las cosas y

hacer una eleccin , lo que estimula la evaluacin y dirige hacia la

planificacin (p.10).

La elaboracin del presupuesto e n una organizacin descentralizada,

debe ser una labor cientfica, muy precisa y de alto contenido programtico. Ello

implica, en una primera etapa, la redefinicin de la misin institucional, la

programacin de estrategias, objetivos, metas, acciones y re cursos. Es decir,

comprende la vinculacin del plan estratgico sectorial con el institucional, as

como con las categoras presupuestarias; e n una segunda etapa, la

programacin racional de los recursos humanos, materiales, servicios y otros en

funcin de las metas y objetivos previstos; finalmente, la organizacin y

consolidacin de esa informacin en un documento nico que deber ser

presentado ante los niveles de aprobacin.

La planificacin institucional es un proceso racional, cientfico que

contrib uye a mejorar en cantidad, calidad y oportunidad los servicios que presta

o producto que genera en funcin de las exigencias de las comunidades.

Representa un subsistema de la planificacin global, sectorial o local y tiene

caractersticas muy parti culares, las cuales se sustentan en la realidad poltica,

econmica, cultural, social y administrativa de un determinado entorno. De ah

que cualquiera sea la metodologa empleada en el proceso de elaboracin del

plan, permanentemente se tendr que anal izar esa realidad y por lo tanto ,

identificar y describir los diferentes problemas. Estos ltimos, dice

Makon(1.987) sern siempre el objeto de la planificacin ya que indican para

qu se planifica .

Ahora bien, Como atacar el problema ? Para ello es necesario

caracterizarlo de manera que se determinen las causas fundamentales que lo

originan . En efecto, aquellas causas que sean consideradas relevantes sern los


12

nudos crticos a ser atacados para alterar o modificar la trayectoria del

probl ema.

Grfico N o. 1

Surge aqu otro elemento importante dentro del proceso de planificacin

institucional, sta es, la accin que producir ese cambio . An cuando en los

ltimos aos han surgido varias metodologas en materia de planificacin

corporat iva , e institucional, en el fondo coinciden en que dentro de la estructura

programtica del plan existe un nivel mnimo, para algunos llamado operacin ,

otr as acciones o sub-acciones. Para Makon (1987) ,

compromiso de hacer algo que asume determinado actor o conjunto de actores

En consecuencia, en los planes del sector pblico ese nivel mnimo (operacin,

accin, sub-accin), viene a ser la clula que se vincul a con el presupuesto, a

travs de su o sus productos. De ah que esa articulacin tiene un propsito :

asegurar la coherencia econmica, financiera y garantizar que l os productos del

plan tengan asignados los recursos en el presupuesto . Adems, que la

estructura de las metas de ese plan se corresponda con las unidades de

medicin establecidas en cada categora presupuestaria . En este orden de ideas

Albano (1993) dice:

La programacin de operaciones es el nexo entre la

planificacin y el presupue sto. A nivel institucional implica

traducir los objetivos y prioridades de la entidad en resultados

concretos a alcanzar, en tareas especficas a cumplir, en

procedimientos a emplear y en medios y recursos a utilizar en

funcin del tiempo y del espacio (p. 17).

Alto

Costo del

Asfalto

Alto

Costo del

Asfalto

Causa # 1

Causa # 2

Causa # 3

Bajo

Rendimiento

del

Personal

Causa #4

Servicio de Bacheo

Ineficiente

Servicio de Bacheo

Ineficiente

Deficiencia en la

Supervisin

Deficiencia en la

Supervisin

Deficiencia en

la Contratacin

de las

Obras Pblicas

Deficiencia en

la Contratacin

de las

Obras Pblicas

Congestiona-

miento

del transito de

vehculo

Deterioros

de

Vehculos

Malestar

de la

Ciudadana

Deterioro

del

Ambiente

Efecto # 1

Efecto # 2

Efecto # 3

Efecto # 4

PROBLEMA


13

Makon (1987), reforzando esa idea sostiene que las operaciones se

materializan en los planes de diversas maneras : pueden ser reguladoras, si se

dirigen a vigilar o a establecer normas; financieras, si se establecen para

asignar recursos para que otra s instituciones desarrollen las acciones; de

inversin, si se destinan recursos para ejecutar proyectos que aumenten la

capacidad de produccin; de produccin, cuando generan un bien o un servicio

en forma directa (p.3).

Grfico No.2

Se puede afirma r , entonces, que los planes de gestin se vinculan con el

presupuesto anual a travs de la programacin de operaciones, acciones o sub-

acciones, lo que implica establecer la correspondencia entre esos niveles

previst os y las categoras presupuestari as o programticas del presupuesto para

atacar las causas del problema. De ah la necesidad de conocer esos conceptos y

expresiones, las cuales necesariamente hay que describir .

La ejecucin de los planes institucionales anuales tiene que llevarse a

cabo a travs de una clase especial de acciones que, agrupadas de acuerdo con su

naturaleza y volumen en un presupuesto, conforman los diferentes niveles

programticos de ste. Pero, cualqu iera sea la estructura selecciona da para

definir y establecer las me tas, sea esta por programas o por proyectos, ellas

deben tener un alto contenido programtico de manera que precisen la

produccin y el grado de vinculacin con la estructura de los planes.

2.2.- L as estructuras pres upuestarias

En el caso venezolano, si bien es cierto que el Reglamento No. 1 de la Ley

Ampliacin

Capacidad

Planta de

Asfalto

Ampliacin

Capacidad

Planta de

Asfalto

OPERACIONES OBJETIVO RESULTADOS O LOGROS

Op # 1

Op # 2

Op # 3

Sistema de

Evaluacin y

Remuneracin e

Incentivacin del

Personal

Op #4

Eficiente

Servicio de

Bacheo

Eficiente

Servicio de

Bacheo

Sistema de

Coordinacin y

Supervisin del

Servicio

Sistema de

Coordinacin y

Supervisin del

Servicio

Sistema de Control,

Evaluacin y

Contratacin de

Obras

Sistema de Control,

Evaluacin y

Contratacin de

Obras

Transito

Fluido de

Vehculos

Ciudadanos

Contentos y

Satisfechos

Vehculos

en buen

Estado

Ambiente

Agradable


14

Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico establece la tcnica

de elaboracin de presupuesto por proyectos para el Poder Nacional, no es

menos cierto que la actual Ley del Poder Pbli co Municipal la establece por

sectores y programas para el nivel municipal. De ah la necesidad de analizar

cada una de ellas ms adelante.

2.2.1.-L a estructura del presupuesto por programas.

rie de acciones

organizadas conducidas por instituciones gubernamentales para conseguir los

Se observa entonces que, de acuerdo con esta

definicin, los programas son los elementos del proceso presupuestario ms

inmedia tos para cumplir con la misin institucional. Adems, cumplen un papel

muy importante en la implantacin de los planes y presupuestos institucionales.

Como se ha podido ver, existe una relacin entre las polticas, los niveles

programticos del plan y l os programas del presupuesto; por ello es necesario

detallar, para una mejor comprensin, la estructura interna de los programas y

analizar los elementos que hacen que tal vinculacin sea la ms acertada

posible.

Surgen entonces, una serie de interroga ntes; cmo estn esos programas

organizados internamente?, que clase de ac ciones estn envueltas en ellos ?,

cmo estn interrelacionados sus elementos para generar las metas? Para

responder todas estas interrogantes es necesario analizar cada uno de eso s

elementos. Como ejemplo se puede citar el caso de una institucin

descentralizada cuya misin es el control y la regulacin de la vialidad, el

transporte y el trnsito de una ciudad. All se establecen acciones como la

demarcacin de calles y avenidas, i nstalacin y conservacin de semforos,

diseo y control de rutas, permisos de transporte, instalacin de seales areas

de la ciudad, el control y regulacin de estacionamientos , etc.

Todas esas acciones generan individualmente un producto medible en

trminos fsicos y financieros que, sumados en su conjunto, llegan a conformar

la produccin final de los programas institucionales .

En la accin especfica de demarcacin de calles y avenidas, por ejemplo,

encontramos personas deteniendo el trfico y pin tando seales; pero si se trata

de una ciudad pequea, no todas ellas son lo suficientemente relevantes como

para asignarles recursos individualmente; tienen entonces que se consideradas

en su conjunto. No sucede lo mismo cuando se trata de una ciudad gra nde, all

se tienen que construir centros de gestin mas especializados para generar todos

los productos intermedios directos mencionados en el programa.

De lo anterior se deduce que los programas puede n ser simples o

complejos, dependiendo del tipo y tamao de la institucin.

Los programas simples presentan una estructura interna sencilla ; es

decir, en algunos casos, estn conformados por acciones de menor nivel cuya

produccin es intermedia directa , lo que significa un programa estructurado

por actividades especficas. En instituciones muy pequeas, este tipo de

programa se caracterizan por tener un centro de gestin diversificado y por lo


15

tanto no poseen acciones presupuestarias de menor nivel. Vase el siguiente

grfico.

Grfico No.3

Los programas complejos estn conformados por acciones de menor

nivel que generan produccin final, pero parcial del programa, tales son los

casos de los subprogramas y proyectos. Generalmente se presentan en

ministerios y entes descentralizados d e gran magnitud.

Los subprogramas , generan una produccin final, pero son condicin

exclusiva de un programa; es decir, no pueden ser considerados como

estructuras separadas en el presupuesto. Para que un programa sea divisible en

subprogramas, el centr o de gestin del programa debe ser divisible en centros de

gestin de menor nivel, cada uno de los cuales debe dar origen a una produccin

fin al, pero parcial del programa ( Matus, Makon y Arrieche, 1979, p.85). Este

tipo de estructura se utiliza en organiz aciones grandes, escasamente la

observamos en instituciones medianas y pequeas.

El proyecto es igualmente, dentro de la estructura por programas, una

categora legal del presupuesto en Venezuela y es condicin tambin de un

programa o subprograma pero se diferencia de ellos, en que se refiere ,

fundamentalmente, a una accin que genera un bien de capital. Es decir, un

proyecto siempre producir un bien o un servicio capitalizable, como por

ejemplo: construccin de escuelas, lagunas, edificios, etc .

Grfico No. 4

Direccin

y

Administracin

Direccin

y

Administracin

ComercializacinComercializacin

ProduccinProduccin

InversionesInversiones

Direccin

y

Administracin

Direccin

y

Administracin

ComercializacinComercializacin

ProduccinProduccin

InversionesInversiones

Institucin X

Actividades y Programas

Demarcacin de Calles y Avenidas

Instalacin y Mantenimiento

de Semforos

Instalacin de Seales Areas

Diseo y Control de Rutas

Permiso y Regulacin del

Transito Colectivo

Control de Estacionamientos

Servicios de Control

y Regulacin de

la Vialidad

Servicios de Control

y Regulacin del

Transporte y Transito

Servicios de

Control y

Regularizacin

de la Vialidad

el Transporte

y el Transito

de la ciudad.

Misin


16

Existen , adems, otras categoras programticas dentro de las

instituciones pblicas, cuya produccin es intermedia . Son categoras formales

ms no legales para la asignacin de recursos. Entre ellas se puede n mencionar:

las actividades y las obras. Las primeras, pueden ser centrales, comunes y

especficas.

Tanto las actividades centrales, como las comunes generan produccin

intermedia indirecta, pues son las que condicionan toda o una parte de la

produccin institucion al y se manifiestan en la organizacin a travs de las

unidades de apoyo; mientras que las actividades especficas generan una

produccin intermedia directa ya que son exclusivas de un programa,

subprograma o un proyecto.

Las obras, si bien es cierto q ue generan produccin intermedia directa,

existe una excepcin cuando provienen de proyectos relacionados con la

construccin de infraestructura, pues en tales casos una de las obras , puede ser

un producto final pero parcial de un proyecto.

Para algun os tratadistas del tema presupuestario, en las instituciones

pblicas se presentan dos tipos de programas: los llamados programas bsicos

cuya produccin contribuye directamente al logro del objetivo de las polticas

bsicas de la institucin y los program as de apoyo, relacionados con los aspectos

administrativos. Estos ltimos pueden generar una produccin final para el

sector, pero desde el punto de vista institucional, representan actividades

centrales o comunes cuya produccin , en este caso, es intermedia.

En Venezuela, este tipo de actividades han venido conformando las

programa s y su uso se reserva de manera exclusiva,

para imputar los crditos presupuestarios de las actividades, obras y proyectos

centrales y comunes, que auxilian o apoyan a la produccin de los programas,

subprogramas y proyectos especficos de un organismo.

Grafico No.5

Direccin y

CoordinacinDireccin y

Coordinacin

Asesora LegalAsesora Legal

Administracin y ApoyoAdministracin y Apoyo

Planificacin y presupuestoPlanificacin y presupuesto

Servicios de Control Servicios de Control

Servicios

CentralesServicios

Centrales


17

2.2.2.-L a estructura del presupuesto por proyectos .

La utilizacin de esta tcnica para la elaboracin del presu puesto en Venezuela

es reciente. La estructura presupuestaria por proyectos la conforman un

conjunto de categoras presupuestarias relativas a proyectos, sus acciones

especficas y todas aquellas otras acciones que no son posibles de definir en

trminos de proyectos, pero necesarias para garantizar el funcionamiento de las

instituciones pblicas, as como el cumplimiento de otros compromisos del

Estado.

El proyecto. Definicin

El proyecto, dentro de este contexto, se define como la categora

presupuestaria de mayor nivel en la asignacin de los recursos financieros y

representa la expresin sistematizada de un conjunto delimitado de acciones de

menor nivel que permiten, en un tiempo determinado, con recursos asignados,

el logro de un resultado, que puede estar dirigido a satisfacer las necesidades y

demandas de la poblacin o mejorar los procesos y sistemas de trabajo de la

Institucin o del sector pblico en su conjunto.

L as acciones centralizadas .

Son aquellas acciones cuya produccin es in termedia indirecta y de apoyo a toda

la produccin y en consecuencia, sus recursos no son directamente asociables a

un nico proyecto. Se constituye como una categora presupuestaria equivalente

y como se dijo antes, no es posible definir en trminos de p royectos, pero

necesarias para garantizar el funcionamiento de las Instituciones Pblicas, as

como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. Dentro de ellas se

pueden citar:

Accin Centralizada : Direccin y Coordinacin de los gastos de los

trabaj adores.

Accin Centralizada: Gestin Administrativa.

Accin Centralizada: Previsin y Proteccin Social.

Accin Centralizada: Asignaciones Predeterminadas.

Accin Centralizada: Direccin y Coordinacin del servicio de la deuda

pblica nacional

Accin Centr alizada: Otras

L as acciones espec ficas.

Las acciones especficas son aquellas acciones de menor nivel que detallan y

concretan la produccin final o intermedia generada tanto por los proyectos

como por las acciones centralizadas. En el caso de las acciones especficas de los

proyectos, representan las operaciones concretas y cuantificables. En lo que se

refiere a las acciones centralizadas, ellas detallan las actividades que realiza la

Institucin en funcin de su gestin.

Como ejemplo de las acciones especficas se pueden citar:

a) las relacionadas a los proyectos :

1. Proyecto: construccin de lagunas de oxidacin.

2. Accin Especfica: construccin de la laguna de oxidacin Matatere


18

b) las relacionadas con las acciones centralizadas:

1. Accin centralizada: Previsin y Proteccin Social.

2. Accin especfica: Asignacin y control de los recursos para gastos de los

pensionados y jubilados

La suma de los crditos presupuestarios asigna dos a las acciones especficas,

ser igual al monto de total asignado a la ca tegora presupuestaria de mayor

nivel a la cual estn asociadas.

3.- La estuctura de los planes

En Venezuela, hasta el ao 2008, los planes nacionales, sectoriales e

institucionales no haban tenido una estructura definida, tampoco, hasta esa

fecha se tuvo conocimiento de un instructivo nico para la elaboracin y

formulacin de los mismos. No obstante, es importante mencionar que hace

algunos aos, el Ministerio de l Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo

difundi una metodologa para conform ar las estructuras de los Planes

Operativos Institucionales basada en una adecuacin del Marco Lgico. A travs

de este instrumento, el gobierno nacional cre una matriz (ver grfico) para

vincular la planificacin operativa con el presupuesto anual. Para ello defini

una serie de conceptos como los que sealan a continuacin:

Estructura Enunciado Indicadores de

progreso

Medios de

verificacin

Supuestos

rea

estratgica

Directriz

estratgica

Objetivo

Producto

Asignacin

financie ra

rea estratgica : mbito de accin donde se enfatiza la gestin del gobierno.

Directriz estratgica : enunciado breve, descriptivo y comprensivo de lo que se

pretende alcanzar en el rea estratgica.

Objetivo : propsito especfico que en tr minos de un resultado esperado, se

debe alcanzar en el marco de la directriz estratgica definida.

Producto : bien o servicio obtenido que concreta el objetivo previsto y debe ser

cuantificado en trminos de metas.

Asignacin Financiera: es la asignacin de recursos financieros necesarios para

obtener el bien o servicio deseado.

Indicador de progreso : instrumento que permite medir y evaluar lo alcanzado

a travs de los productos, los objetivos y las directrices previstas.

Medios de verificacin : mecanismos a travs de los cuales se pueden

constatar los resultados sealados por los indicadores de progreso.

Supuestos : elemento que indica las condiciones externas que deben darse para

alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros.

La actual Ley Orgnica de Planificacin venezolana, en sus artculos 50 y 51,

establece la obligatoriedad de los rganos y entes de la administracin pblica


19

de elaborar sus respectivos planes operativos, donde se concreten los programas,

proyectos y acciones a desarrollar en el ao fiscal correspondiente, en

conformidad con las directrices del Plan Operativo Anual Nacional. Para tal

efecto, dicho Ministerio debera dictar las respectivas resoluciones e

instructivos; sin embargo, como se plante antes, hasta ahora se desconoce de

alguna publicacin o instructivo que oriente a las instituciones en tal sentido.

Lo que s es necesario resaltar es que, a partir del ao 2008 se comienza a exigir

con mayor fuerza a las organizaciones descentralizadas la vinculacin de su s

presupuestos a los planes operativos. Y ms an, el documento: L ineamientos

para la Formulacin de los Planes Operativos Anual Nacional e Institucional

a incorporar en el P OAN y POAI 2010, se elaborarn a partir de la metodologa

de presupuesto por proyectos, logrando as una mayor coherencia de toda la

accin anual del Gobierno, articulada en los distintos instrumentos que por ley

debe elaborar el Ejecutivo Nacional, cada a

Esta norma, se puede interpretar como dirigida a las instituciones nacionales,

pues para las Alcaldas no sera posible, pues ellas todava presentan sus

presupuestos estructurados por programas, tal como lo establece la actual Ley

Orgnica del Poder Pblico Municipal.

4.- los i ndicadores de gesti n

Antes de cerrar este captulo es necesario destacar y analizar el

significado, contenido e importancia de los indicadores de gestin o tambin

llamados indicadores de progreso, como instrument os de fundamentales del

proceso de vinculacin del plan con el presupuesto.

Los indicadores de gestin son instrumentos de la gerencia que permiten

medir, en trminos cuantitativos y cualitativos, la gestin de una organizacin,

as como los niveles de eficacia y eficiencia con los cuales se han logrado o

lograrn las metas. De ah que los indicadores se estructuren en funcin de las

variables de medicin que son , finalmente , los elementos que permiten expresar

cuantitativamente los valores necesarios par a diagnosticar y evaluar los

recursos empleados o previstos, en funcin de las metas y objetivos, as como

medir el grado de efectividad de los resultados alcanzados.

4.1.-Importancia de los i ndicadores de gestin

Los indicadores de gestin son importan tes en todas las fases de la gerencia. De

ah que su construccin comienza en la fase de planificacin de la produccin

institucional. En esta fase, todos los involucrados, ya sea en la prestacin de un

servicio o en la produccin de bienes, adems de prog ramar sus metas fsicas y

financieras, definirn tambin los instrumentos que le permitirn medir los

resultados tanto de de su gestin (eficacia y eficiencia), como del propio

producto generado a travs de ella (efectividad).

Una vez elaborado el plan y el presupuesto del ao, all aparecern reflejados

todos esos indicadores fsicos y financieros para informar y orientar no solo a los

gerentes y operadores, sino a todos los que recibirn los beneficios de esa

gestin.


20

Los indicadores de gestin son im portantes tambin en las fases de ejecucin,

control y evaluacin porque el registro ordenado de las variables y metas que

los generan, permiten llevar el seguimiento de los mismos y conocer de las

desviaciones que en la realidad se presentan. Estos result ados permiten

adecuar procesos, redefinir metas, rendir cuenta y apoyar al proceso de

planificacin.

4.2.- Como se construyen los indicadores de gestin?

Como se puede observar, los indicadores de gestin contribuyen a la evaluacin

no solo de los aspectos internos de las organizaciones, sino tambin a los

elementos que traspasan su esfera interna. Por tanto, par poder construirlos es

necesario fundamentarlos en los conceptos de eficacia, eficiencia y efectividad.

En los dos primeros, siempre habr una relacin entre el producto que se

genera y el insumo empleado e su produccin. Mientras que en el segundo,

medir el impacto de la meta lograda en la sociedad.

La eficacia es un trmino utiliz ado para medir el grado de

cumplimie nto de las metas alcanzad as con respecto a las previstas ,

relacionndolas con los recursos asignados. Por tanto es una relacin

insumo -producto, donde el valor o los valores determinados, a travs del

coeficiente establecido, indicar el resultado que se espera lograr. De ah

que si la institucin prev, por ejemplo, incrementar la cobertura de

alimentacin a los ancianos en un 10% con los recursos asignados y lo

logra, estamos frente a un resultado alcanzado con eficacia.

La eficiencia, al igual que el trmino anterior, es un concepto de

relacin insumo -producto, pero con la particularidad de que el resultado

est condicionado por otra variable que interviene para que dicho

resultado sea mejor o mayor logrado. En el sector pblico esa relacin se

puede plantear de dos maneras: lo grar el objetivo empleando menores

recursos, o con los mismos recursos lograr ms o mejor el objetivo.

La efectividad se define como aquella que permite medir el grado de

cumplimiento de los objetivos y metas previstas, la calidad del bien

producido o servicio prestado, as como la intensidad del impacto que

ese resultado ha tenido o tendr en la sociedad. Siguiendo con el

ejemplo, si el indicador mide que ese incremento en la cobertura de en la

alimentacin a los ancianos alcanz disminuir el nmero de muertes por

falta de alimentacin, estamos frente a un indicador de efectividad y por

tanto, se podr decir que se produjo una mayor efectividad en el gestin.

En resumen, se pudiera decir que la efectividad es la resultante de

combinar la eficacia y la e ficiencia institucional en el logro de la gestin.

4.3.- Requisitos de los i ndicadores de gestin.

Evitar el exceso de uso

Poseer un buen sistema de informacin

Que se definan en funcin de los objetivos y metas

Ser relevates .

Fundamentados en estadst icas, encuestas, censos, etc.

Grafico No.6


21

REVISIN

POAN

PPTO *

OBJETIVOS ESTRATGICOS (LGPDESN / Lineamientos POAN, POAI,

Sector e Inst.)

INDI CADOR (S ob )

METAS (Ao fiscal)

EJECUCIN EVALUACIN

ACCIONES ESPECFICAS

RESULTADOS (Bien o Servicio)

OBJETIVO ESPECFICO PROYECTOS

* ACCIONES CENTRALIZADAS

POAI

L i n e a m i e n t o


22

CAPITULO III

EL PROCESO DE FORMULACIN

PRESUPUESTARIA .

1.- Aspectos generales.

Como se mencion en el primer captulo, el sector descentralizado es

muy amplio. Por tanto, encontramos entes de muy variados tipos donde las

tecnologas institucionales de produccin de sus bienes o servicios, la estructura

de sus ingresos y los fines para los cuales fueron creados s on diferentes. Por

tanto, e n el presente captulo nos limitaremos a explicar los procesos de

formulacin del presupuesto en los entes descentralizados con y sin fines

empresariales haciendo nfasis en los entes de servicio, industriales y

comerciales.

En Venezuela, la mayor parte del s ector pblico descentralizado, tanto a

nivel de la Repblica, como en los dems niveles territoriales del pas, est

conformado por organizaciones sin fines empresariales. Estos entes planifican y

ejecutan los servicios pblicos m s diversos bajo figuras j urdicas diferentes,

tales como: Institutos Autnomos, Universidades, F undaciones, Asociaciones

Civiles , etc. Por tanto, La Oficina Nacional de Presupuesto, a fin de unificar

criterios y procesos en la formulacin del presupuesto de estas instituciones,

elabor un instructivo para la

Sin quedarse muy atrs, en esta ltima dcada, el sector descentralizado con

fines empresariales ha venido creciendo vertiginosamente con la expropiacin de

un sin nmero de empresa que antes pertenecan al sector privado ,

especialmente, empresas de los sectores: financiero, industrial y comercial. De

ah que. se ha tenido que revisar normas y desarrollar sistemas, procedimientos

e instructivos de orden presup uestario y contable para controlar dicho sector.

Dentro de la normativa ex istente, se establece que sus presupuestos deben estar

fundamentados en la ley del marco plurianual , los Planes Operativos Anuales y

por ende, responder al conjunto de polticas que dicte el Ministerio d Finanzas.

Por otra parte , la aprobacin de sus proyectos de presupuesto le

corresponde a los directorios o a la mxima autoridad del ente. No obstante, los

presupuestos, una vez aprobados por ellos, deben ser enviados a la Ofic ina

Nacional de Presupuesto para su publicacin.

En todo caso, tanto a los entes sin fines como los con fines empresariales se les

ha desarrollado toda una normativa tomando en cuenta sus diferencias en

cuanto a los procesos propios de produccin, pero considerando tambin que sus

presupuestos se formulen dentro de ciertos parmetros que le son comunes. En

consecuencia, tambin existe uno o varios instructivos para este tipo de

instituciones. Pero, dentro los aspectos ms resaltantes y que so comunes a los

dos niveles de entes, estn:

La poltica presupuestaria

Estructura presupuestaria institucional


23

Descripcin de cada categora pr esupuestaria.

Cuadros referentes a los recursos humanos.

Crditos pr esupuestarios.

Indicadores de gestin

Resumen de las metas

Los estados financieros proyectados.

2.- L a poltica presupuestaria .

Las organizaciones descentralizadas, antes de elaborar sus presupuestos,

deben definir, en una primera etapa, una poltica que comprenda sus

lineamientos programticos, crite rios, mtodos y procedimientos a los cuales

deben sujetarse los responsables de las distintas unidades ejecutoras, con el fin

de conformar los respectivos anteproyectos de presupuesto.

Esta primera parte del proceso es lo que en Venezuela se denomin a

poltica presupuestaria. Ella sirve de marco de referencia para la orientacin en

el clculo y la asignacin del ingreso, las estimaciones de gastos del ao para el

cual se elabora el presupuesto y debe reflejar, igualmente, los lineamientos

establecidos en los planes a mediano y largo plazo y ser acatada

obligatoriamente por cada una de las unidades que integran la estructura

administrativa del organismo.

Adems, la poltica presupuestaria est fundamentada en la vinculacin

del plan operativo inst itucional previamente definido y debe ser clara, en

relacin con los programas prioritarios que , en coordinacin con los Ministerios,

Gobernaciones del estado, las Alcaldas del Municipio y cualquier otro

organismo, se incorporan al presupuesto y se ejecut an en el ejercicio para el cual

se programa. En efecto, en este paso de la formulacin del presupuesto se

destacan un conjunto de tareas especficas de suma importancia dentro de las

cuales se mencionan:

La adopcin de los objetivos y metas en concordancia con los lineamientos

contenidos en los planes.

Una primera estimacin de los ingresos, lo cual implica un clculo del

probable producto de todas y cada una de las fuentes de ingreso del

organismo , y un exmen sobre los efectos de la poltica de financia miento,

para poder evaluar la coherencia interna.

El estudio de la tendencia del gasto as como su composicin econmica,

institucional, programtica y por partidas.

La determinacin de las cifras topes de gastos que son posibles de incorporar

al presupu esto, con base en las consideraciones anteriores y su

desagregacin por unidades administrativas o programticas.

La fijacin de los programas y o proyectos prioritarios, con especificacin de

la unidad ejecutora.

La mxima autoridad del organismo conj untamente con su equipo de

trabajo, analiza las polticas, programas, proyectos, obras y servicios


24

ejecutados por el ente durante los dos o tres ltimos aos, as como los del

ao vigente, a objeto de redefinir si es necesario, nuevos objetivos y metas y

determinar la continuacin de otros. En dicha revisin se deben tomar en

cuenta tanto las acciones que tienden al desarrollo interno del organismo,

como aquellas que tienen que ver con el crecimiento del municipio, el estado

y del Pas.

Simult neamente a la labor anterior, la oficina de presupuesto, o la que

haga sus veces, prepara una primera proyeccin de los ingresos de la

institucin , tomando como base la historia de los ingresos obtenidos en los

tres (3) ltimos aos, as como los dems factores de c recimiento de los

mismos. Por otra parte, formula

Finalmente, la mxima autoridad del organismo recibe la informacin antes

sealada y proceden a compatibilizar dichas estimaciones con lo s programas,

proyectos, obras y servicios considerados como prioritarios. En poltica de

ingresos, podr incorporar los ajustes de precio de los servicios prestados o

bienes vendidos, con el fin de establecer definitivamente el volumen total de

recursos as como la estimacin del monto total de las inversiones para el

nuevo ejercicio econmico.

Todo este proceso viene a conformar la llamada poltica presupuestaria

institucional que adems de orientar a los tcnicos en la preparacin de sus

anteproyectos de presupuesto, contribuye a redefinir la estructura

presupuestaria global del ente.

3.- De fini ci n o redefinicin de la estructura pr esupuestaria .

La estructura pr esupuestaria de estas instituci ones representa el

conjunto organizado de acciones qu e genera la produccin de los servicios

intermedios y finales previstos para cada ejercicio fiscal. Es decir, si se trata de

una estructura por programas, ella estar conformada por la red de programas,

subprogramas, proyectos, actividades y obras, que van a servir de medio para

producir los servicios que justifican la razn de ser del ente. Si se refiere a una

estructura por proyectos, entonces reflejar todos los proyectos, acciones

centralizadas y acciones especficas que le correspondan en cada caso. De ah

que la complejidad de esta estructura vendr dada por el tamao y volumen de

dichas organizaciones.

Cuado se trata de un ente sin fines empresariales, toda su estructura estar

formulada en funcin de su razn de ser. Es decir, tanto los proyectos , si se trata

de un ente del Poder Nacional o sus programas bsicos, si se trata de un ente

descentralizad o del poder Municipal, debern identificar la produccin final

prevista para el ao. Ver grafico No.4

Al referi rnos a los entes con fines empresaria les, en cualquiera de los poderes

mencionados, se nos presenta una estructura presupuestaria donde en la mayor

parte de ellas se incorporan programas o proyectos de: comercializacin,

produccin, Inversi n y administracin. Ver grafico No.3


25

4.- Descripc in de las categoras presupuestarias

Al determinar y establecer el ndice de categoras presupuestarias de la

institucin , es necesario llenarlos de contenido programtico, porque de nada

sirven dejarlas slo representadas. Se tiene que describir cada una de ellas,

determinando su finalidad, objetivos y metas o tareas a emprender.

Si la descripcin se refiere a la de un programa, subprograma o proyecto,

se tendrn que responder las siguientes preguntas:

En qu operacin o conjunto de acciones del Plan Operativo

Institucional, se inserta la categora presupuestaria?

Cul es su alcance?

Cuales son sus limitaciones?

Qu relaciones mantiene la unidad ejecutora de la categora

presupuestaria o programtica con otras que generan igual o sim ilar tipo

de bienes o servicios?

De cuntos recursos humanos y financieros dispone el programa o el

proyecto para el ao para el cual se presupuesta?

De no cumplirse o llevarse a cabo el programa o el proyecto tal como se

plantea. Que consecuencias acarreara?

Grfico No. 7

Programa o proyecto: ATENCION INTEGRAL AL DEPORTISTA

DESCRIPCION:

Las acciones, objetivos y metas previstas en el presente programa estn

insertas en el Marco del Plan Operativo Anual 2011 del Municipio.

Igualmente, se vincula con las oper aciones, proyectos y acciones

especficas: Servicios de Atencin Mdico Odontolgica al Deportista y

Atencin Socio Econmica al Deporte Comunal, Especial, Estudiantil y

de Alta Competencia, previstas en el mencionado plan operativo.

Para el ao 2011, el programa cubrir un 70% de la poblacin

deportiva, a lo largo de los cinco (5) Parroquias del Municipio. Pero

fundamentalmente a aquellos deportistas sin ningn tipo de ingresos o

recursos econmicos, los cuales de acuerdo con las estadsticas bsicas,

se estiman en 36.000 jvenes en todas las disciplinas deportivas. De ah

que el programa atender:

2.500 deportistas en la Parroquia A

8.500

El 30% restante ser cubierto a travs de los programas de

atencin al deportista establecidos por las Parr oquias en sus respectivos

presupuestos. Para ello, la unidad ejecutora del programa definir y

establecer los mecanismos de coordinacin a fin de hacer ms eficientes

el uso de los recursos as como efectiva la accin del programa y evitar la

redundancia en la gestin.


26

El programa cuenta con tres mdicos especialistas, dos

odontlogos, as como tres unidades mviles de atencin ambulatoria y

dos trabajadores sociales. Adems, los crditos presupuestarios son

suficientes para cubrir la alimentacin, viticos, pasajes y dems ayudas

de carcter socio econmico.

Como ejemplo para la descripcin de un proyecto o programa en un ente con

fines empresariales , se puede enmarcar dentro de las siguientes

consideraciones:

El programa de comercializacin debe contener el conjunto de objetivos,

acciones y recursos relacionados con las polticas de ventas, precios,

mercados y ganancias de las empresas. De all su relevancia como centro

de gestin en el mbito de la empresa.

El programa de produccin en su generalidad, est referido a la

fabricacin de uno o varios productos intermedios directos y finales, lo

que implica una complejidad de acciones y procesos tales como la

programacin de los costos directos e indirectos, pr oduccin, inventario, y

las adquisiciones.

El programa de inversin se refieren fundamentalmente a aquellas

acciones cuyos objetivos, metas y recursos estn relacionados con el

crecimiento de la empresa y los dems recursos de apoyo cientfico y

tecnolgico.

El programa de administracin implica acciones de apoyo a toda la

gestin.

5.- El aboracin de ante -proyectos de presupuesto

Una vez recibida y anali zada la poltica presupuestaria y ajustada la

estructura presupuestaria del organismo , sea esta por programas o por

proyectos, la oficina de presupuesto o la que haga sus veces, distribuye y explica

los formularios e instructivos a cada una de las unidades ejecutoras que se

encargarn de elaborar sus respectivos anteproyectos de presupuesto.

Las unida des ejecutoras, con base en la estructura presupuestaria y en el

techo financiero establecido, conforman su anteproyecto de presupuesto,

contando con la asesora del personal de la oficina de presupuesto o la que haga

sus veces.

Cada unidad ejecutora, pr evio anlisis de coherencia y factibilidad, enva

sus anteproyectos a la oficina encargada de la consolidacin tcnica del proyecto

de presupuesto, segn las instrucciones emanadas de la mxima autoridad del

ente.


27

Es importante resaltar que, los instr uctivos utilizados en esta fase de

programacin no necesariamente tienen que ser los mismos para la elaboracin

del proyecto, pues los primeros deben estar diseados de forma tal que permitan

transmitir una informacin lo suficientemente detallada para el anlisis y su

consolidacin. En aquellos casos en los cuales dicho sistema est automatizado,

el mismo debe ser sencillo y preciso para operarlo y programar lo deseado.

6.- El presupuesto econmico -financiero e los entes descetralizados .

La oficina de presupuesto, al recibir los anteproyectos de presupuesto, procede a

estudiarlos a fin de establecer su relacin con la poltica presupuestaria

institucional, analizar la coherencia entre los objetivos y metas planteadas y de

stos con los recursos disponibles.

Debido a que la estructura presupuestaria se efecta a nivel

institucional y los anteproyectos se formulan por cada uno de las unidades

ejecutoras de los proyectos o programas establecidos, ser necesario

consolidarlos para proceder a su anlisis d e acuerdo con la estructura general.

Esto permitir apreciar la diferencia entre las metas adoptadas en la poltica

presupuestaria institucional y las que aparecen en el proyecto de presupuesto, e

investigar las causas de dicha variacin y finalmente, se i nicia el proceso de

programacin y formulacin del presupuesto de recursos, gastos y aplicaciones.

Fue a partir del ao 1.982 cuando surge una propuesta para que dichos

presupuestos se elaboren reflejando todos los orgenes de los recursos as como

sus gastos y aplicaciones y as convertir este documento en un instrumento

econmico-financiero y cumplir con el principio de universalidad. Dicha tcnica

permite que se cambie el modelo de presupuesto de ingresos por el de

financiamiento y el presupuesto de g astos; por el concepto de gastos y

aplicaciones. Por tanto, dentro de este contexto, son fuentes de recursos, adems

de los ingresos, las disponibilidades de caja, los inventarios, las cuentas a

cobrar, los prstamos, etc. Son aplicaciones financieras, la s inversiones

financieras y las disminuciones de pasivos.

Grafico No. 8

PRESUPUESTO DE RECURSOS

INGRESOS CORRIENTES

.1. INGRESOS TRIBUTARIOS

.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS

.3. TRANSFENNCIAS

RECURSOS DE CAPITAL

2.1. RECURSOS PROPIOS

2.2.1. VENTA DE ACTIVOS FIJOS

2.2.2. DISMINUCIO DE EXISTENCIAS

2.2.3. INCREMENTO DE DEPRECIACION Y AMORTIZACION

FUENTES FINANCIERAS


28

3.1 DISMINUCION DE ACTIVOS FINACIEROS

DISM. CAJA

DISM CUENTAS A COBRAR

3.2. INCREMENTO DE PASIVO S

OBTENCION DE PRESTAMOS

OTROS INCREMENTOS

Grfico No.9

GASTOS Y APLICACIONES

1. GASTOS CORRIENTES

1.1. GASTOS DE CONSUMO

REMUNERACIOES

BIENES Y SERVICIOS

TRANSFERENCIAS

2. GASTOS DE CAPITAL

2.1. FORMACION DIRECTA DE CAPITAL

1. FORMACION BRUTA DE CAPITAL FIJO

2. INCREMENTODE EXISTENCIAS

3. TIERRAS Y TERRENOS

4. ACTIVOS ITANGIBLES

2.3.TRANSFEENCIAS

3. APLICACIONES FINANCIERAS

3.1 INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS

INVERSION FINANCIERA

OTRAS INCREMENTOS

3.2. DISMINUCION DE PASIVOS

AMORTIZACION DE DEUD AS

OTRAS DISMIUCIONES

6.1.- El presupuesto econmico -financiero en los entes sin

fines empresariales.

Tradicionalmente los presupuestos de los entes descentralizados en Venezuela

se elaboraban atendiendo solo a la expresin financiera de las transaccio nes. Es

decir, reflejaban solamente los ingresos y gastos que se efectuaran en el ao.

Pero, esta forma de presupuestar dejaba un vaco profundo en dichos

documentos, pues los anulaba como herramientas de planificacin, control y

evaluacin. Las razones son obvias, al presupuestar solo los ingresos del perodo,

tanto las disponibilidades de caja, las existencias de inventarios y la


29

disminucin de cuentas a cobrara se quedaban por fuera del presupuesto, lo que

permita descontrol y por ende mal manejo de l os fondos. Parecida situacin se

presentaba en lo referente a los gastos.

6.1.1.-L a programacin del presupuesto de r ecursos.

Para al gunos tratadistas del tema presupuestario, el proceso de formulacin de l

presupuesto en las empresas privadas comienza po r estimar el volmen de los

ingresos, mientras que en las pblicas, se inicia con las estimaciones de gastos.

Aqu no se est de acuerdo con tal posicin, pues es casi imposible que una

organizacin, cualquiera sea su finalidad, pueda comenzar a formular su

presupuesto sin conocer, aunque sea de una manera referencial su monto de

ingresos; de lo contrario, todo el trabajo realizado estara perdido. An en la

preparacin del Presupuesto Nacional, elaborar la programacin de recursos, los

gastos y aplicaciones, es un proceso simult neo. Lo que sucede es que se

confunden los trminos: anteproyecto y proyecto de presupuesto con el

presupuesto propiamente dicho.

Entonces, como se esbozo anteriormente, son fuentes de recursos, adems

de los ingresos, las disp onibilidades de caja, los inventarios, las cuentas a

cobrar, los prstamos y toda aquella fuente financiera que se efecte dentro del

periodo presupuestario. Ver grafico No 8 .

6.1.2. La programacin de l presupuesto de gast os y aplicaciones

Programaci n de los gastos de personal

La programacin de los recursos humanos en los entes sin fines empresariales,

es un proceso arduo. Si en verdad se desea programar el gasto relativo al

personal de una manera racional y con mayor precisin, tal labor es an m s

amplia, especialmente en aquellas con alto volumen de personal . El instructivo

diseado para formular el presupuesto en relacin con el Recurso Humano

exige:

Cuadro de recursos humanos por escala salaria l

Cuadro de recursos humanos proyectos

Cuadro de recursos humanos por niveles de cargos

La p rogramaci n de materiales y suministros

Existe una tendencia en nuestra administracin pblica a no programa r

estos gastos, pues los responsables de esta tarea slo se limitan a estimar un

porcentaje de increm ento para cada subpartida especfica, contribuyendo de esta

manera al incrementalismo presupuestario. Es comn or de boca de muchos:

ponle ah un porcentaje ms de lo gastado en lo que va de ao...!

Esta manera emprica de elaborar los presupuestos ha sido una

constante, y no es conveniente. No obstante, es importante destacar que en los

ltimos aos el S ervicio Nacional de Contratistas ( SNC) en Venezuela, obliga a

todas las instituciones del sector pblico a programar las compras y aunque no

se este de acuerdo con el objetivo de tal disposicin, creemos que ha sido bueno

para las organizaciones iniciar el proceso de programacin de este segmento del

presupuesto de gastos.


30

La p rogramacin de los servicios no personales

Los servicios no personales se refieren a aquellos gastos que se generan

en un ente cuya contraprestacin es un servicio prestado por una persona

jurdica distinta al rgano que lo solicita o consume. Entre ellos se pueden

mencionar : los servicios de electricidad, agua, telfono, a sesoras, conservaciones

reparaciones y mantenimiento de equipos , etc.

La p rogramacin de los g astos de capital

Este rubro de gastos loco forma todas aquellas erogaciones relacionadas

con la formacin bruta de capital fijo, el incremento de las existenc ias,

adquisicin de tierras, terrenos, los activos intangibles y las transferencias de

capital.

Programacin de las aplicaciones financieras

Forman parte de este rubro tod os los incrementos financieros, tales como

las relacionadas co las inversiones financieras y las disminuciones de pasivos.

6.2.- El presupuesto econmico financiero en los entes con fines

empresariales.

Para una mejor comprensin en el desarrollo de este punto del tema, es

importante separar los procesos de formulacin del presup uesto en las empresas

pblicas industriales de las comerciales, aun cuando los instructivos de

presentacin sean similares.

6.2.1.- La formulacin del presupuesto en las empresas industriales :

La elaboracin del presupuesto en las empresas pblicas indu striales es

un proceso complejo. Algunas de ellas, como la industria petrolera, presentan

unas caractersticas muy particulares en cuanto al sistema contable y

presupuestario . Pero, aqu slo se tratarn los aspectos ms relevantes de ese

proceso en las empresas industriales ms comunes.

En todos los casos, la formulacin del presupuesto implica un trabajo conjunto e

integrado donde se definen e interrelacionan claramente las polticas de

comercializacin, produccin, inversin y de gerencia. Adems, se concretan los

volmenes de venta, costos y sus precios. De ah la importancia que le da Iristy

(1979), a la programacin de la gestin cuando expresa:

La programacin de la gestin de una empresa pblica y por

ende la elaboracin de su presupuesto, significa un esfuerzo de

anlisis y redefinicin anual de su viabilidad y de la funcin que

cumple en el contexto sectorial como entidad estatal y por ende

de las condiciones operacionales para alcanzar los objetivos y

metas deseadas (p.16) .

En cuan to a la programacin de costos y gastos, se utilizan las tcnicas o

mtodos de clculo y asignacin, igual que las empresas pertenecientes al sector


31

privado. Esto es, la determinacin de los costos directos e indirectos que

conforman el costo global de un producto, as como la programacin de los bienes

y servicios a ser adquiridos para esa produccin.

DIAGRAMA DE PROGRAMACION

PRESUPUESTARIA

Objetivos

Polticos y Econmicos

Metas de

Produccin-Ventas-Ganancias

Estrategias

Trayectoria -Enfoque

Programacin de ventas Programacin de la produccin

Programacin de las Programacin de las

Inversiones Compras

Programacin

Financiera

6.2.1.1.- El presupuesto de venta s

En las empresas pblicas industriales el presupuesto de ventas viene a

ser la base sobre la cual descansan los dems presupuestos. De ah que sea una

gua para la gestin, pues constituye el eje de todo el proceso presupuestario.

En su elaboracin es necesario formular una serie de premisas y

determinar el conjunto de factores que condicionan las ventas del ao. Por

tanto, en una fase previa a su estimacin, se deben considerar las disposiciones

del gobierno en cuanto al producto que se va a generar; se definen los objetivos y

metas a alcanzar por la institucin en cuanto a mercados a cubrir y volmenes

a vender. En una segunda etapa, se definen las estrategias de ventas y precios;

y, finalmente , se pronostican las ventas del ao por cada subperodo,

considerando los diversos factores condicionantes de dichas ventas.


32

Los f actores condicionantes

Los factores condicionantes de la comercializacin de un producto los

conforman el conjunto de eventos de carcter interno y exte rno que de una

manera positiva o negativa modifican los pronsticos de ventas de una empresa

en un lapso de tiempo.

Factores i nterno s: Son aquellos que alteran negativa o positivamente las

proyecciones de ventas por decisiones de la propia empresa. Como ejemplo

podemos citar:

Estrategias de ventas mal concebidas

Volmenes de ventas sobrestimadas o subestimadas

Plan de produccin equivocado

Incoherencia en los programas financieros

Mala poltica de distribucin y venta.

Factores externos : Son todos aquellos que influyen en forma positiva o

negativa en los pronsticos de ventas, pero por variables o decisiones ajenas a la

empresa. Dentro de estas se pueden citar:

Inflacin

Poltica de precios

Restricciones o elasticidad de la liquidez monetaria

Casos fortuitos como: huelgas, terremotos, etc .

Elasticidad o restriccin en las polticas de demanda interna o de otras

latitudes.

Polticas especficas de preparacin

Determinacin de los precios unitarios de venta.

Determinacin de ventas por zonas y volmene s

Poltica crediticia

Polticas de previsin y de cobranza

Poltica de descuentos

6.2.1.2.- El presupuesto de produccin.

El presupuesto de produccin es un instrumento bsico del proceso

presupuestario, pues en l se plasman las polticas, objetivos y metas de

produccin y sus costos. Adems, permite ordenar los medios y procesos de

produccin y programar los inventarios. En este sentido, Felice (1.970), dice:

En suma, el presupuesto de produccin es el documento de

gestin que debe marcar toda l a poltica de los costos industriales

y con ella toda la organizacin de los medios de produccin

disponibles o que podrn ponerse a punto a lo largo del periodo

correspondiente (p.86 ).

En fin, el presupuesto de produccin, al igual que el de ventas es una

gua para la gestin, pero muy especialmente, en el proceso productivo

institucional.


33

Los f actores condicionantes.

Representan el conjunto de elementos que modifican positiva o

negativamente los pronsticos de produccin durante un per odo determin ado. A

continuacin se citan algunos de los ms comunes:

Presupuesto de ventas.

La capacidad de produccin.

Los aspectos tcnicos y financieros.

Los niveles existentes y deseables de inventarios.

Las cantidades a producir.

Consideraciones especficas de programacin

La programacin del presupuesto de produccin requiere de la definicin

y aplicacin de polticas muy especficas que orienten el proceso. Entre ellas se

pueden mencionar:

Poltica de inventarios.

Caractersticas tcnicas del producto.

Poltica de salarios.

Poltica de depreciacin y amortizacin.

Standard de materias primas.

Standard de mano de obra directa.

Standard de carga fabril.

Atendiendo a ese conjunto de consideraciones, el presupuesto de

produccin conduce al clculo y determinac in de todas las variables que lo

contienen, tales como : el presupuesto de mano de obra directa, materia prima,

gastos de fabricacin, compras y otros.

6.2.1.3.- El presupuesto de compras

Es el Instrumento que permite informar acerca de las necesidad es de

insumos reales para la produccin y la gestin en general. Por otra parte,

orienta en la adquisicin econmica, precisa y oportuna de dichos insumos para

un determinado perodo. Por lo tanto, viene tambin a ser una gua fsico-

financiera para la adq uisicin y el suministro de los materiales y servicios

requeridos por la empresa.

6.2.1.4.- El presupuesto de materiales d irectos

Los materiales directos conforman la materia prima que se emplea en la

fabricacin de una unidad de producto. Por tanto, ellos una vez combinados con

otros insumos en el proceso de produccin , se transforman en los productos

terminados. Pero, previo a la programacin de la produccin, se determina el

standard unitario para as conocer con precisin la cantidad de mater ia prima

que necesita una unidad de producto a generar.

Los standares de materiales desempea n una funcin muy importante en

la preparacin del presupuesto de produccin. Para su determinacin se debe


34

proceder con mucho cuidado, pues una equivocacin en los clculos puede traer

consecuencias graves en todo el proceso presupuestario.

La frmula para el clculo del presupuesto de materiales estar dada:

multiplicando el standard de material requerido por el nmero de unidades a

produci r, esto es:

6.2.1.5.- El presupuesto de mano de obra directa

La elaboracin de este presupuesto implica definir y determinar la

cantidad, calidad y valor del recurso humano necesario para combinarlo con los

dems insumos en la generacin de un producto.

En efecto, en la determinacin de la mano de obra se tienen que

responder fundamentalmente dos interrogantes. La primera , Cuntas horas

de mano de obra directa son necesarias para alcanza r la meta de produccin

deseada?; la segunda, conocido el standard Cuntas unidades se tienen que

producir ?

En la primera interrogante, la respuesta estar dada por el anlisis y

clculo del standard de tiempo de mano de obra directa que una persona o grupo

destina a la produccin de un bien o un servicio, as como el costo que involucra.

Para la segunda, slo bastar multiplicar dicho standard por las unidades a

producir.

6.2.1.6.- El presupuesto de carga fabril

La carga fabril est conformada por todos aquellos costos fijos y variables

que an cuando no forman p arte del costo direct o del producto, contribuyen al

proceso de produccin y a la transformacin de la materia prima. Los de

naturaleza variable se gastan o aplican en funcin de las unidades producidas;

los fijos permanecen constantes, independientemente d e las variaciones en la

produccin. Adems, exis te otro grupo de ellos que son de naturaleza mixta

pues, una parte vara en funcin de las unidades producidas y otra permanece

constante. Como ejemplo de estos ltimos se citan:

Arrendamientos de maquinarias y equipos de fbrica.

Impuestos a la propiedad

Seguros de planta y equipo de produccin

Gastos de investigacin de produccin

Lubricantes, gas, agua.

Su distribucin se realiza en l a mayor parte de los casos, as:

PM = Programacin de Materiales SMR= Standard de Material Requerido NUP = Numero de Unidades a Producir PM= SMR X NUP


35

Se genera, entonces, un standard el cual se aplica al volumen de

unidades.

6.2.1.7.- El presupuesto de gastos de administracin y venta

Son aquellos en los cuales incurre una empresa, pero que condicionan

pluri direccionalmente toda la gestin. Es decir, contribuyen de una forma

indirecta al desarrollo de todos los procesos productivos. De ah que estn

relacionados con:

Los gastos de personal del rea administrativa de cada centro de gestin y del

personal destinado a la comercializacin.

Los servicios no personales, tales como seguros, comisiones, servicios bsicos

generales, etc.

Los costos de equipos, mobiliari o y enseres destinados, igualmente, a la

administracin y la comercializacin.

Los materiales y efectos destinados a las reas mencionadas

Otros costos y gastos.

Los gastos de administracin

Los costos y gastos de administracin propiamente dichos, son todos

aquellos que estn asociados con las polticas administrativas, financieras y

gerenciales de la empresa, as como con las actividades y recursos asignados a

ella. Entonces, son costos y gastos de administracin los relativos a:

Gastos de personal administrativo general de la empresa.

Costos de los activos fijos de la administracin.

Materiales y suministros de carcter general.

Los servicios no personales contratados para la totalidad de la gestin, tales

como primas de segur os, asesoras, servicios bsicos generales, etc.

L os gastos de venta

Son todos aquellos gastos asociados con las actividades de

comercializacin y distribucin de los productos de la empresa. Por tanto,

forman parte de este grupo:

Los gastos de personal de las reas de venta y promocin

Los costos de los activos destinados a la distribucin

Los materiales y suministros de venta.

Los servicios no personales contratados para la comercializacin y promocin.

Carga Fabril = Monto Total de la Carga Fabril Nmero de Unidades a Producir

CF= MTCF NUP


36

6.2.1.8.- La programacin f inanci era

Una vez elaborados cada uno de los presupuestos, se deben programar los

diferentes estados fi nancieros. En las empresas industriales del sector pblico,

esta informacin se presenta a travs de un instructivo emanado de la Oficina

Nacional de Pre supuesto. Pero para programarlos es necesario conocer, adems

de las polticas financieras de la empresa, los resultados del ao anterior, as

como un ltimo estimado del ao

6.2.2.- La formulacin en las empresas pblicas comerciales.

Dentro del c onjunto de organizaciones que conforman el sector

descentralizado del pas, especficamente en el grupo de empresas de car cter

comercial, nos encontramos con algunas cuyo objeto fundamental es la

comercializacin de bienes. Muchas de ellas venden una mult iplicidad de

productos, tales como alimentos y otros productos; otras estn destinadas a

expender uno o dos productos solamente.

En el caso de las primeras, debido a la cantidad de productos a

comercializar, es casi imposible presupuestar por unidad de producto , por lo que

slo se preparan presupuestos por la totalidad de ellos. Aqui se har referencia

a una de de esas organizaciones.

6.2.2.1.- El pres upuesto de compras

Es el instrumento que permite informar sobre las necesidades de

mercancas a ser adquirid as para la venta; adems, orienta en la precisin y

oportunidad de la compra.

6.2.2.2.- El presupuesto de gastos operacionales.

En las empresas comerciales los gastos operacionales estn conformados

por tod as aquell as erogaciones que contrib uyen a generar las ganancias de la

empresa. Entre ell as podemos citar: los gastos generales, administracin y los de

venta.

Los g astos generales y de administracin

Son todos aquellos gastos que se realizan en la empresa a travs de las

diferentes actividades administrativas, pero que no son especfic os de la

comercializacin.

Los g astos de comercializacin

Se refieren a todos aquellos gastos que inciden directamente en el proceso

de comercializacin de los productos expendidos por la empresa .

Finalmente, la estructura del presupuesto de este tipo de ente, se har de

acuerdo con lo visto en los gr ficos Nos. 8 y 9


37

CAPITULO IV

CASOS PRACTICOS DE FORMULACION DE

PRESUPUESTOS

1.- Aspectos generales.

En el presente captulo se presentan tr es planteamientos de casos de

formulaci n de presupuestos con sus respectivas soluciones, las cuales ayudarn

a comprender an ms lo visto a trav s de todos los captulos anteriores.

Planteamiento del Primer Caso : FUNDADEPORTE

El siguiente enunciado correspond

plan y presupuesto del sector pÚblico.pdf

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