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Cartula: Jos Antonio Briceo Publicaciones SIGESP-IEAGER Urbanizacin del Este, carrera 1 entre calle 3 y Av. Concordia No. 2-13 Barquisimeto Estado Lara. Impreso en Barquisimeto Por: Imprenta SIGESP-IEAGER
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DEDICATORIA
Dedico este trabajo a mi madre Mara Eleida, a mi esposa Beatriz Elena, a mis hijos
y a todos mis ex alumnos
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A manera de prlogo
Hace ya un poco ms de tres dcadas que me inici en el rea de presupuesto. Comenc como asistente al director de Presupuesto en una
empresa privada. All tuve la oport unidad de participar en el diseo e
implantacin de un sistema presupuestario. Pero a partir del ao 1969 hasta el
presente me h e dedicado al rea de presupuesto pblico en los distintos niveles
de gobierno.
Esta incursin en el sector pblico me permi te afirmar que en los ltimos
veinte aos en Venezuela se ha avanzado en los procesos de programacin y
control presupuestario. Sin embargo, hay algo parad jico en esa afirmacin,
pues si bien es cierto que se han logrado avances en lo conceptual y legal de la
programacin, no es menos cierto que ha habido un estancamiento en la prctica
de formulacin de presupuestos, especialmente, en las organizaciones
descentralizadas dependientes de los niveles de estados y municipios .
De ah que este t rabajo intenta , en primer trmino, orientar a quienes se
desempean en el proceso presupuestario de esa parte del sector pblico
venezolano, en la formulacin, aprobacin, ejecucin, control y evaluacin del
presupuesto.
Un segundo propsito, es servir de gua, en lo conceptual y prctico para
vincular los planes sectoriales e institucionales con el presupuesto , sea este por
proyectos o por programas de la propia organizacin.
En ningn momento el autor desea que este trabajo sea impuesto c omo
texto nico para elaborar presupuestos en los entes descentralizados del sector
pblico, sino que le sirva de orientacin a los tcnicos, profesores y estudiantes
del rea presupuestaria a objeto de mejorar dicho proceso.
Finalmente, el autor desea expresar su agradecimiento a todas las
personas que contribuyeron a elaborar este trabajo ; en primer lugar , a mi hija
Janeth Celina, quin realiz la transcripcin de todo el trabajo, a los doctores
Omar Daz Quionez y Armando Ayala Burz (+), quienes mu y gentilmente
revisaron el contenido y forma del trabajo y me orientaron con nuevas ideas
para el desarrollo de los temas planteados.
El Autor
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CAPIT ULO I
EL SECTOR P BLICO VENEZOLANO
1.-Breve resea histrica
Para muchos tratadistas e investi gadores del rea gubernamental, la
administracin pblica venezolana, desde los comienzos de la Repblica, estuvo
signada por la estructura del Estado francs, el espaol y en algn grado, de los
Estados Unidos de Norte Amrica luego de su separacin de la Gran Bretaa .
Este ltimo influy con la tesis del L iberalismo Econmico, segn el cual el
estado no deba intervenir en la economa puesto que ella estaba reservada a la
iniciativa privada (Caballero, 1982 , p.34), e incluso, condicion la introduccin
de la estructura federal en la Constitucin de la Repblica de Venezuela del ao
1961 y tambin la actual. Sin embargo, tal estructura hasta hoy no ha
funcionado, pues el Estado venezolano ha resultado unificado a nivel nacional y
sus estructuras estadal y local han sido la expresin de una organizacin
admini strativa limitada por el nivel central.
A partir de la dcada de los aos veinte comienzan a pro liferar nuevas
formas jurdicas personificadas o no, cuyo objeto principal era prestar los
servicios administrativos y comerciales , asumidos por el Estado, con mayor
fluidez que como lo hicieran los entes centrales. Es conveniente mencionar aqu
(p.41).
Se crearon entonces, organizaciones de derecho pblico tales como
institutos autnomos y de derecho privado como sociedades annimas y otras
que implicaban, adems de los servicios administrativos y comerciales, los
industriales. Esta proliferacin de o rganizaciones trajo como consecuencia, entre
otras cosas, que por muchos aos se desconociera el verdadero alcance del
patrimonio pblico.
Brewer (1980), clasifica dichas instituciones en organizaciones
personificadas y no personificadas, comprendiendo las primeras aquellas
organizaciones que poseen personalidad jurdica propia e independientes del
Fsco Nacional representadas por todo el sector descentralizado del Pas
(institutos autnomos, sociedades annimas, fundaciones, etc.). Las segundas,
aquellas que no tienen personalidad jurdica propia, tales como la Presidencia
de la Repblica , los Ministerios y los dems rganos pertenecientes a los otros
poderes del Estado.
Pero realmente, es a partir de la aprobacin de las leyes orgnicas del
Rgimen Presupuestario, Salvaguarda del Patrimonio Pblico, Crdito Pblico y
posteriormente, de la Administracin Pblica, cuando se norma el verdadero
alcance del sector pblico, quedando establecido que dicho sector lo conforma el
conjunto de formas jurdi cas, territoriales o no, que tienen la misin de producir
y distribuir los bienes y servicios que, de acuerdo con la Constitucin y las
leyes, les corresponde en funcin de la sociedad.
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En el ao 2000, se promulg la Ley Orgnica de Administracin
Finan ciera del Sector Pblico la cual, adems de afianzar la estructura del
sector pblico ya prevista en las leyes mencionadas, introduce grandes cambios
en el sistema financiero venezolano y muy especialmente en lo referente al
rgimen presupuestario y conta ble. De ah que dicha Ley en el artculo 6
establece:
Estn sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las
especificidades que la misma establece, los entes u organismos que
conforman el sector pblico, enumerados seguidamente:
La Repblica
Los Estado s
El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure
Los distritos
Los municipios
Los institutos autnomos
Las personas jurdicas estatales de derecho pblico
Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems
personas a que se r efiere el presente artculo tengan participacin
igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social. Quedarn
comprendidas adems, las sociedades de propiedad totalmente
estatal, cuya funcin, a travs de la posesin de acciones de otras
sociedades, sea coordinar la gestin empresarial pblica de un
sector de la economa nacional
Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere
el ordinal anterior tengan participacin igual o mayor al
cincuenta por ciento del capital social
10. La s fundaciones y asociaciones civiles y dems instituciones
constituidas con fondos pblicos o dirigidas por alguna de las
personas referidas en este artculo, cuando la totalidad de los
aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio,
efectuado s por una o varias de las personas referidas en el
presente artculo, representen el cincuenta por ciento o ms de
su presupuesto.
2.- La administracin central nacional .
No se pretende aqu elaborar un tratado sobre la administracin central
nacional v enezolana, sino establecer, con fines didcticos, una breve
referencia conceptual de su significado y alcance y motivar a los interesados en
el tema a investigar y profundizar en esa parte de la estructura del estado.
Veamos, entonces, comenzaremos por esbozar aqu el artculo 136 de la
Constitucin de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1.999 que reza:
Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el
Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, E jecutivo,
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Como observamos, el Poder Publico Nacional comprende todos los rganos y
entes que desarrollan competencias de carcter nacional. Por lo tanto, de all se
conforma la estructura de la administracin nacional, es decir, el conjunto de
rganos y entes que ejercen el Poder Nacional y que se estructura en tres
grandes grupos: los rganos y entes de la administracin central, los rganos con
autonoma funcional, administrativa y financiera y los entes de la
administr acin descentralizada funcionalmente (ver artculo 156 de la CRBV).
2.1.- La administracin central
Esta estructura est conformada por todos aquellos rganos de la
administracin pblica nacional que integran al Poder Ejecutivo Nacional y que
por lo ta nto, dependen jerrquicamente del Presidente de la Repblica
Bolivariana de Venezuela. Dentro de los rganos del Poder Ejecutivo Nacional
estn: la Vicepresidencia de la Repblica, los Ministerios, las Oficinas
Nacionales y dems rganos dependientes de la Presidencia o de los rganos
mencionados, la Procuradura General de la Repblica y el Consejo de Estado.
2.2.- rganos con autonoma funcional, administrativa y f inanciera
Esta estructura la conforma el conjunto de rganos del Poder Pblico Nacional
sin personalidad jurdica propia, que no dependen del Ejecutivo Nacional, tales
como el Poder Judicial, el Poder Legislativo Nacional, el Poder Electoral y el
Poder Ciudadano.
2.3. La administracin descentralizada .
Descentralizar, en cualquier modal idad que se adopte, territorial, poltica
o administrativa, significa transferir competencias a uno o varios rganos
jurdicamente distintos del ente transferente. Es decir, implica dotar a uno o
varios entes que tienen personalidad jurdica propia, de la facultad legal
necesaria para definir polticas, ejecutar programas e invertir recursos en
funcin de la misin encomendada. De ah que el sector pblico descentralizado
lo viene a conformar el conjunto de organizaciones jurdicas personificadas con
forma de derecho pblic o o privado, creadas por los rganos de la Repblica y
los poltico -territoriales para producir los bienes y servicios que la sociedad
requiere.
Como se mencion al ini cio de este trabajo, al final de la dcada de los
aos treinta, comienza a crecer el sector pblico venezolano con la proliferacin
de nuevas figuras jurdicas de gestin personificada; cabe mencionar aqu, lo
expresado por Boscn (1982).
Esta proliferacin de personas jurdicas, creadas por el
Estado para e l desarrollo de las mltiples actividades asumidas,
ha provocado que hoy exista una gran dificultad para calificar a
muchos de los entes creados como pblicos o privados. (p. 55)
Sin embargo es bueno aclarar que, con la aprobacin de la Ley Org nica
de la Administracin Pblica , en el ao 2001, se despeja la duda planteada por
Boscn, por cuanto define los principios bsicos de la administracin pblica
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venezolana y muy especialmente, los referidos a la descentralizacin y
delegacin.
2.3.1.-Ti po s de entes descent r alizados.
Bajo las dos figuras jurdicas antes mencionadas : personas de derecho
pblico y de derecho privado, se crearon una gran cantidad de entes; unos
pertenecientes a la Repblica y otros, a los entes poltico territoriales de l pas ;
destacndose, los institutos autnomos y algunas otras personas jurdicas como
sociedades annimas, asociaciones civiles, fundaciones, etc.
Como se puede ver, existen instituciones creadas y regidas por normas de
derecho pblico y otras de acuer do con las normas del derecho privado. Brewer
(1980), plantea la imposibilidad de transferir por Decreto una competencia
establecida en la Ley para un rgano de derecho pblico, a otro de derecho
privado, a menos que lo autorice la propia ley.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica publicada en Gaceta Oficial
No. 37305 de fecha 17 de octubre del ao 2001, clasifica los entes
descentralizados en: con y sin fines empresariales. Dicha ley , al referirse a los
aquellos cuya actividad principal sea la produccin de
bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan
descentralizad os funcionalmente que no realizan actividades de produccin de
bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan
fundamentalmente del presupuesto de la Repblica, los estados, los distritos
La ley especfica cules son esos organismos: los institutos autnomos,
las personas jurdicas estatales de derecho pblico, las fundaciones, asociaciones
civiles y las dems instituciones sealadas en el aparte 10 del artculo 6.
Tampoco la mencionada ley pierde de vista el hecho de que existen algunos
institutos autnomos que desempean actividades empresariales.
Los Institutos autnomo s.
Son instituciones de derecho pblico creadas mediante ley, dotadas de
patrimonio propio e independiente de la Repbl ica, de los estados, de los
distritos metropolitanos y de los municipios, segn sea el caso. Ellas han sido
constituidas con el fin de agilizar la gestin pblica en la produccin de los
servicios pblicos requeridos por la sociedad. Bajo esta figura fun cionan una
gran cantidad de entes, an cuando en la prctica tengan otro nombre; como
ejemplo podemos citar:
Instituto Nacional de Nutricin (INN)
Instituto Nacional de la Aeronutica Civil (INAC)
Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER)
Instituto N acional de la Mujer (INAMUJER)
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Las s ociedades mercantiles .
Son entidades de derecho privado constituidas como sociedades
annimas, creadas por la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y
los municipios con el fin de realizar actividades ind ustriales, comerciales y
mercantiles en general con una participacin mayor al 50% del capital social.
Ellas se rigen por el derecho mercantil y el laboral. Pero, adems, estn sujetas
a las leyes orgnicas de: Administracin Pblica, Financiera del Sector Pblico y
Contralora General de la Repblica .
Fundaciones y asociaciones civiles
Adems de las organizaciones ya mencionadas, tanto las fundaciones,
como las asociaciones civiles , son otras formas jurdicas que utiliza el Estado
para descentr alizar sus acciones y ambas se rigen por las disposiciones del
Cdigo Civil. Con respecto a las primeras , son universalidades de bienes
dotadas de personalidad jurdica para cumplir cometidos de inters colectivo
y se ordenan mediante decreto o resolucin ya sea del Presidente de la
Repblica , un Gobernador o un Alcalde, siempre que su patrimonio inicial se
realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento.
En cuanto a las segundas, son organizaciones asociati vas que se
constituyen, a travs de la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y
los municipios o su entes descentralizados con un fin de inters general, pero
que posean el cincuenta por ciento ms de las cuotas de participacin, y aquel las
cuyo monto se encuentre conformado en la misma porcin, por aporte de los
mencionados entes, siempre que tales aportes hubiesen sido efectuados en
calidad de socio o miembro.
Como se pudo ver, el sector pblico descentralizado es muy amplio y tambin
complejo, por la diversidad de figuras jurdicas que lo conforman. En todo caso,
la actividad desarrollada a travs de l debe estar signada por los principios de
economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad,
imparcialidad, honest idad, transparencia, buena fe y confianza, tal como lo
establece la Ley Orgnica de Administracin Pblica.
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CAP ITULO II
EL PROCESO DE VINCULACION DEL PLAN OPERATIVO
ANUAL CON EL PRESU PUESTO
1. .- Aspectos generales.
Como se observ en el captulo anterior, l as instituciones
descentralizadas constituyen un instrumento para que el sector pblico logre
sus estrategias y polticas de desarrollo de una manera ms rpida y oportuna.
Pero su gestin necesariamente tiene que estar condicionada por las polt icas y
dems acciones establecidas en los planes globales, sectoriales, regionales y
locales.
Se puede afirmar, sin duda alguna, que la gestin pblica
descentralizada viene a conformar un ciclo a travs del cual se adoptan
estrategias, se fijan pol ticas, objetivos y metas; se organiza la produccin y las
acciones que son necesarias para el logro de la misin; se asignan los recursos
reales y financieros; y finalmente, se controlan y evalan las acciones y recursos
de manera que los objetivos y metas alcanzadas sean las realmente previstas.
La gestin entonces, es todo un proce so coherente de coordinacin de
acciones y decisiones cuyo producto final viene a ser, en muchos casos, una
ganancia; en otros, mayor eficacia y eficiencia en la prestacin de un servicio y
por ende, la efectividad del bien o servicio generado.
En trminos ms especficos , gestin significa planificar, organizar,
dirigir, controlar y evaluar una organizacin. De ah la importancia que reviste
el proceso presupuestario como inst rumento de la gest in.
El proceso presupuestario, tema a desarrollar en el presente captulo, en
sus diversas etapas : formulacin, discusin y aprobacin, ejecucin, control y
evaluacin, es una cadena de acciones contnuas de la gestin pblica que
permite definir , en primer trmino, a dnde se dirige la accin pblica y cual es
su trayectoria. En segundo lugar , identifica y establece, a travs de sus diversos
instrumentos y procesos, las polticas, objetivos y metas, sean stas de largo,
median o o de corto alcance. Finalmente, permite trazar las prioridades,
programar, reprogramar y evaluar las acciones y recursos a emplear o a ser
empleados en funcin de las metas previstas. Pero, para que ese ciclo se
Metas, Objetivos, Acciones, Recursos,
Estrategias
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constituya verdaderamente en un instrument o del sistema de gestin, debe
poseer una serie de atributos desde el punto de vista metodolgico, que asegure
su integracin .
En resumen, el proceso presupuestario es el medio ms relevante de la
gestin pblica, porque es dentro de este ciclo anual don de se elabora, analiza,
discute , aprueba el presupuesto, se ejecutan las acciones , recursos y se logra el
control y la evaluacin de los resultados all formulados. Pero
independientemente de la tcnica que el gobierno utilice en el mencionado
proceso, siempre habr coincidencia en su definicin y desarrollo.
2. Elementos de v inculacin p lan -presupuesto
2.1.-La programacin presupuestaria
La programacin presupuestaria es una funcin muy interesante dentro
de las organizaciones pblicas, por cuanto involucr a a una gran cantidad de
personas no solo en la definicin de los aspectos financieros, sino tambin el
establecimiento de sus objetivos y metas. En ese sentido , Ivarsson (1.974) dice:
Lo mas importante de la programacin presupuestaria es qu e
las personas de todos los niveles de la administracin se ven
forzadas a pasar por situaciones donde tienen que pensar las cosas y
hacer una eleccin , lo que estimula la evaluacin y dirige hacia la
planificacin (p.10).
La elaboracin del presupuesto e n una organizacin descentralizada,
debe ser una labor cientfica, muy precisa y de alto contenido programtico. Ello
implica, en una primera etapa, la redefinicin de la misin institucional, la
programacin de estrategias, objetivos, metas, acciones y re cursos. Es decir,
comprende la vinculacin del plan estratgico sectorial con el institucional, as
como con las categoras presupuestarias; e n una segunda etapa, la
programacin racional de los recursos humanos, materiales, servicios y otros en
funcin de las metas y objetivos previstos; finalmente, la organizacin y
consolidacin de esa informacin en un documento nico que deber ser
presentado ante los niveles de aprobacin.
La planificacin institucional es un proceso racional, cientfico que
contrib uye a mejorar en cantidad, calidad y oportunidad los servicios que presta
o producto que genera en funcin de las exigencias de las comunidades.
Representa un subsistema de la planificacin global, sectorial o local y tiene
caractersticas muy parti culares, las cuales se sustentan en la realidad poltica,
econmica, cultural, social y administrativa de un determinado entorno. De ah
que cualquiera sea la metodologa empleada en el proceso de elaboracin del
plan, permanentemente se tendr que anal izar esa realidad y por lo tanto ,
identificar y describir los diferentes problemas. Estos ltimos, dice
Makon(1.987) sern siempre el objeto de la planificacin ya que indican para
qu se planifica .
Ahora bien, Como atacar el problema ? Para ello es necesario
caracterizarlo de manera que se determinen las causas fundamentales que lo
originan . En efecto, aquellas causas que sean consideradas relevantes sern los
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nudos crticos a ser atacados para alterar o modificar la trayectoria del
probl ema.
Grfico N o. 1
Surge aqu otro elemento importante dentro del proceso de planificacin
institucional, sta es, la accin que producir ese cambio . An cuando en los
ltimos aos han surgido varias metodologas en materia de planificacin
corporat iva , e institucional, en el fondo coinciden en que dentro de la estructura
programtica del plan existe un nivel mnimo, para algunos llamado operacin ,
otr as acciones o sub-acciones. Para Makon (1987) ,
compromiso de hacer algo que asume determinado actor o conjunto de actores
En consecuencia, en los planes del sector pblico ese nivel mnimo (operacin,
accin, sub-accin), viene a ser la clula que se vincul a con el presupuesto, a
travs de su o sus productos. De ah que esa articulacin tiene un propsito :
asegurar la coherencia econmica, financiera y garantizar que l os productos del
plan tengan asignados los recursos en el presupuesto . Adems, que la
estructura de las metas de ese plan se corresponda con las unidades de
medicin establecidas en cada categora presupuestaria . En este orden de ideas
Albano (1993) dice:
La programacin de operaciones es el nexo entre la
planificacin y el presupue sto. A nivel institucional implica
traducir los objetivos y prioridades de la entidad en resultados
concretos a alcanzar, en tareas especficas a cumplir, en
procedimientos a emplear y en medios y recursos a utilizar en
funcin del tiempo y del espacio (p. 17).
Alto
Costo del
Asfalto
Alto
Costo del
Asfalto
Causa # 1
Causa # 2
Causa # 3
Bajo
Rendimiento
del
Personal
Causa #4
Servicio de Bacheo
Ineficiente
Servicio de Bacheo
Ineficiente
Deficiencia en la
Supervisin
Deficiencia en la
Supervisin
Deficiencia en
la Contratacin
de las
Obras Pblicas
Deficiencia en
la Contratacin
de las
Obras Pblicas
Congestiona-
miento
del transito de
vehculo
Deterioros
de
Vehculos
Malestar
de la
Ciudadana
Deterioro
del
Ambiente
Efecto # 1
Efecto # 2
Efecto # 3
Efecto # 4
PROBLEMA
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Makon (1987), reforzando esa idea sostiene que las operaciones se
materializan en los planes de diversas maneras : pueden ser reguladoras, si se
dirigen a vigilar o a establecer normas; financieras, si se establecen para
asignar recursos para que otra s instituciones desarrollen las acciones; de
inversin, si se destinan recursos para ejecutar proyectos que aumenten la
capacidad de produccin; de produccin, cuando generan un bien o un servicio
en forma directa (p.3).
Grfico No.2
Se puede afirma r , entonces, que los planes de gestin se vinculan con el
presupuesto anual a travs de la programacin de operaciones, acciones o sub-
acciones, lo que implica establecer la correspondencia entre esos niveles
previst os y las categoras presupuestari as o programticas del presupuesto para
atacar las causas del problema. De ah la necesidad de conocer esos conceptos y
expresiones, las cuales necesariamente hay que describir .
La ejecucin de los planes institucionales anuales tiene que llevarse a
cabo a travs de una clase especial de acciones que, agrupadas de acuerdo con su
naturaleza y volumen en un presupuesto, conforman los diferentes niveles
programticos de ste. Pero, cualqu iera sea la estructura selecciona da para
definir y establecer las me tas, sea esta por programas o por proyectos, ellas
deben tener un alto contenido programtico de manera que precisen la
produccin y el grado de vinculacin con la estructura de los planes.
2.2.- L as estructuras pres upuestarias
En el caso venezolano, si bien es cierto que el Reglamento No. 1 de la Ley
Ampliacin
Capacidad
Planta de
Asfalto
Ampliacin
Capacidad
Planta de
Asfalto
OPERACIONES OBJETIVO RESULTADOS O LOGROS
Op # 1
Op # 2
Op # 3
Sistema de
Evaluacin y
Remuneracin e
Incentivacin del
Personal
Op #4
Eficiente
Servicio de
Bacheo
Eficiente
Servicio de
Bacheo
Sistema de
Coordinacin y
Supervisin del
Servicio
Sistema de
Coordinacin y
Supervisin del
Servicio
Sistema de Control,
Evaluacin y
Contratacin de
Obras
Sistema de Control,
Evaluacin y
Contratacin de
Obras
Transito
Fluido de
Vehculos
Ciudadanos
Contentos y
Satisfechos
Vehculos
en buen
Estado
Ambiente
Agradable
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Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico establece la tcnica
de elaboracin de presupuesto por proyectos para el Poder Nacional, no es
menos cierto que la actual Ley del Poder Pbli co Municipal la establece por
sectores y programas para el nivel municipal. De ah la necesidad de analizar
cada una de ellas ms adelante.
2.2.1.-L a estructura del presupuesto por programas.
rie de acciones
organizadas conducidas por instituciones gubernamentales para conseguir los
Se observa entonces que, de acuerdo con esta
definicin, los programas son los elementos del proceso presupuestario ms
inmedia tos para cumplir con la misin institucional. Adems, cumplen un papel
muy importante en la implantacin de los planes y presupuestos institucionales.
Como se ha podido ver, existe una relacin entre las polticas, los niveles
programticos del plan y l os programas del presupuesto; por ello es necesario
detallar, para una mejor comprensin, la estructura interna de los programas y
analizar los elementos que hacen que tal vinculacin sea la ms acertada
posible.
Surgen entonces, una serie de interroga ntes; cmo estn esos programas
organizados internamente?, que clase de ac ciones estn envueltas en ellos ?,
cmo estn interrelacionados sus elementos para generar las metas? Para
responder todas estas interrogantes es necesario analizar cada uno de eso s
elementos. Como ejemplo se puede citar el caso de una institucin
descentralizada cuya misin es el control y la regulacin de la vialidad, el
transporte y el trnsito de una ciudad. All se establecen acciones como la
demarcacin de calles y avenidas, i nstalacin y conservacin de semforos,
diseo y control de rutas, permisos de transporte, instalacin de seales areas
de la ciudad, el control y regulacin de estacionamientos , etc.
Todas esas acciones generan individualmente un producto medible en
trminos fsicos y financieros que, sumados en su conjunto, llegan a conformar
la produccin final de los programas institucionales .
En la accin especfica de demarcacin de calles y avenidas, por ejemplo,
encontramos personas deteniendo el trfico y pin tando seales; pero si se trata
de una ciudad pequea, no todas ellas son lo suficientemente relevantes como
para asignarles recursos individualmente; tienen entonces que se consideradas
en su conjunto. No sucede lo mismo cuando se trata de una ciudad gra nde, all
se tienen que construir centros de gestin mas especializados para generar todos
los productos intermedios directos mencionados en el programa.
De lo anterior se deduce que los programas puede n ser simples o
complejos, dependiendo del tipo y tamao de la institucin.
Los programas simples presentan una estructura interna sencilla ; es
decir, en algunos casos, estn conformados por acciones de menor nivel cuya
produccin es intermedia directa , lo que significa un programa estructurado
por actividades especficas. En instituciones muy pequeas, este tipo de
programa se caracterizan por tener un centro de gestin diversificado y por lo
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tanto no poseen acciones presupuestarias de menor nivel. Vase el siguiente
grfico.
Grfico No.3
Los programas complejos estn conformados por acciones de menor
nivel que generan produccin final, pero parcial del programa, tales son los
casos de los subprogramas y proyectos. Generalmente se presentan en
ministerios y entes descentralizados d e gran magnitud.
Los subprogramas , generan una produccin final, pero son condicin
exclusiva de un programa; es decir, no pueden ser considerados como
estructuras separadas en el presupuesto. Para que un programa sea divisible en
subprogramas, el centr o de gestin del programa debe ser divisible en centros de
gestin de menor nivel, cada uno de los cuales debe dar origen a una produccin
fin al, pero parcial del programa ( Matus, Makon y Arrieche, 1979, p.85). Este
tipo de estructura se utiliza en organiz aciones grandes, escasamente la
observamos en instituciones medianas y pequeas.
El proyecto es igualmente, dentro de la estructura por programas, una
categora legal del presupuesto en Venezuela y es condicin tambin de un
programa o subprograma pero se diferencia de ellos, en que se refiere ,
fundamentalmente, a una accin que genera un bien de capital. Es decir, un
proyecto siempre producir un bien o un servicio capitalizable, como por
ejemplo: construccin de escuelas, lagunas, edificios, etc .
Grfico No. 4
Direccin
y
Administracin
Direccin
y
Administracin
ComercializacinComercializacin
ProduccinProduccin
InversionesInversiones
Direccin
y
Administracin
Direccin
y
Administracin
ComercializacinComercializacin
ProduccinProduccin
InversionesInversiones
Institucin X
Actividades y Programas
Demarcacin de Calles y Avenidas
Instalacin y Mantenimiento
de Semforos
Instalacin de Seales Areas
Diseo y Control de Rutas
Permiso y Regulacin del
Transito Colectivo
Control de Estacionamientos
Servicios de Control
y Regulacin de
la Vialidad
Servicios de Control
y Regulacin del
Transporte y Transito
Servicios de
Control y
Regularizacin
de la Vialidad
el Transporte
y el Transito
de la ciudad.
Misin
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Existen , adems, otras categoras programticas dentro de las
instituciones pblicas, cuya produccin es intermedia . Son categoras formales
ms no legales para la asignacin de recursos. Entre ellas se puede n mencionar:
las actividades y las obras. Las primeras, pueden ser centrales, comunes y
especficas.
Tanto las actividades centrales, como las comunes generan produccin
intermedia indirecta, pues son las que condicionan toda o una parte de la
produccin institucion al y se manifiestan en la organizacin a travs de las
unidades de apoyo; mientras que las actividades especficas generan una
produccin intermedia directa ya que son exclusivas de un programa,
subprograma o un proyecto.
Las obras, si bien es cierto q ue generan produccin intermedia directa,
existe una excepcin cuando provienen de proyectos relacionados con la
construccin de infraestructura, pues en tales casos una de las obras , puede ser
un producto final pero parcial de un proyecto.
Para algun os tratadistas del tema presupuestario, en las instituciones
pblicas se presentan dos tipos de programas: los llamados programas bsicos
cuya produccin contribuye directamente al logro del objetivo de las polticas
bsicas de la institucin y los program as de apoyo, relacionados con los aspectos
administrativos. Estos ltimos pueden generar una produccin final para el
sector, pero desde el punto de vista institucional, representan actividades
centrales o comunes cuya produccin , en este caso, es intermedia.
En Venezuela, este tipo de actividades han venido conformando las
programa s y su uso se reserva de manera exclusiva,
para imputar los crditos presupuestarios de las actividades, obras y proyectos
centrales y comunes, que auxilian o apoyan a la produccin de los programas,
subprogramas y proyectos especficos de un organismo.
Grafico No.5
Direccin y
CoordinacinDireccin y
Coordinacin
Asesora LegalAsesora Legal
Administracin y ApoyoAdministracin y Apoyo
Planificacin y presupuestoPlanificacin y presupuesto
Servicios de Control Servicios de Control
Servicios
CentralesServicios
Centrales
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2.2.2.-L a estructura del presupuesto por proyectos .
La utilizacin de esta tcnica para la elaboracin del presu puesto en Venezuela
es reciente. La estructura presupuestaria por proyectos la conforman un
conjunto de categoras presupuestarias relativas a proyectos, sus acciones
especficas y todas aquellas otras acciones que no son posibles de definir en
trminos de proyectos, pero necesarias para garantizar el funcionamiento de las
instituciones pblicas, as como el cumplimiento de otros compromisos del
Estado.
El proyecto. Definicin
El proyecto, dentro de este contexto, se define como la categora
presupuestaria de mayor nivel en la asignacin de los recursos financieros y
representa la expresin sistematizada de un conjunto delimitado de acciones de
menor nivel que permiten, en un tiempo determinado, con recursos asignados,
el logro de un resultado, que puede estar dirigido a satisfacer las necesidades y
demandas de la poblacin o mejorar los procesos y sistemas de trabajo de la
Institucin o del sector pblico en su conjunto.
L as acciones centralizadas .
Son aquellas acciones cuya produccin es in termedia indirecta y de apoyo a toda
la produccin y en consecuencia, sus recursos no son directamente asociables a
un nico proyecto. Se constituye como una categora presupuestaria equivalente
y como se dijo antes, no es posible definir en trminos de p royectos, pero
necesarias para garantizar el funcionamiento de las Instituciones Pblicas, as
como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. Dentro de ellas se
pueden citar:
Accin Centralizada : Direccin y Coordinacin de los gastos de los
trabaj adores.
Accin Centralizada: Gestin Administrativa.
Accin Centralizada: Previsin y Proteccin Social.
Accin Centralizada: Asignaciones Predeterminadas.
Accin Centralizada: Direccin y Coordinacin del servicio de la deuda
pblica nacional
Accin Centr alizada: Otras
L as acciones espec ficas.
Las acciones especficas son aquellas acciones de menor nivel que detallan y
concretan la produccin final o intermedia generada tanto por los proyectos
como por las acciones centralizadas. En el caso de las acciones especficas de los
proyectos, representan las operaciones concretas y cuantificables. En lo que se
refiere a las acciones centralizadas, ellas detallan las actividades que realiza la
Institucin en funcin de su gestin.
Como ejemplo de las acciones especficas se pueden citar:
a) las relacionadas a los proyectos :
1. Proyecto: construccin de lagunas de oxidacin.
2. Accin Especfica: construccin de la laguna de oxidacin Matatere
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b) las relacionadas con las acciones centralizadas:
1. Accin centralizada: Previsin y Proteccin Social.
2. Accin especfica: Asignacin y control de los recursos para gastos de los
pensionados y jubilados
La suma de los crditos presupuestarios asigna dos a las acciones especficas,
ser igual al monto de total asignado a la ca tegora presupuestaria de mayor
nivel a la cual estn asociadas.
3.- La estuctura de los planes
En Venezuela, hasta el ao 2008, los planes nacionales, sectoriales e
institucionales no haban tenido una estructura definida, tampoco, hasta esa
fecha se tuvo conocimiento de un instructivo nico para la elaboracin y
formulacin de los mismos. No obstante, es importante mencionar que hace
algunos aos, el Ministerio de l Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo
difundi una metodologa para conform ar las estructuras de los Planes
Operativos Institucionales basada en una adecuacin del Marco Lgico. A travs
de este instrumento, el gobierno nacional cre una matriz (ver grfico) para
vincular la planificacin operativa con el presupuesto anual. Para ello defini
una serie de conceptos como los que sealan a continuacin:
Estructura Enunciado Indicadores de
progreso
Medios de
verificacin
Supuestos
rea
estratgica
Directriz
estratgica
Objetivo
Producto
Asignacin
financie ra
rea estratgica : mbito de accin donde se enfatiza la gestin del gobierno.
Directriz estratgica : enunciado breve, descriptivo y comprensivo de lo que se
pretende alcanzar en el rea estratgica.
Objetivo : propsito especfico que en tr minos de un resultado esperado, se
debe alcanzar en el marco de la directriz estratgica definida.
Producto : bien o servicio obtenido que concreta el objetivo previsto y debe ser
cuantificado en trminos de metas.
Asignacin Financiera: es la asignacin de recursos financieros necesarios para
obtener el bien o servicio deseado.
Indicador de progreso : instrumento que permite medir y evaluar lo alcanzado
a travs de los productos, los objetivos y las directrices previstas.
Medios de verificacin : mecanismos a travs de los cuales se pueden
constatar los resultados sealados por los indicadores de progreso.
Supuestos : elemento que indica las condiciones externas que deben darse para
alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros.
La actual Ley Orgnica de Planificacin venezolana, en sus artculos 50 y 51,
establece la obligatoriedad de los rganos y entes de la administracin pblica
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de elaborar sus respectivos planes operativos, donde se concreten los programas,
proyectos y acciones a desarrollar en el ao fiscal correspondiente, en
conformidad con las directrices del Plan Operativo Anual Nacional. Para tal
efecto, dicho Ministerio debera dictar las respectivas resoluciones e
instructivos; sin embargo, como se plante antes, hasta ahora se desconoce de
alguna publicacin o instructivo que oriente a las instituciones en tal sentido.
Lo que s es necesario resaltar es que, a partir del ao 2008 se comienza a exigir
con mayor fuerza a las organizaciones descentralizadas la vinculacin de su s
presupuestos a los planes operativos. Y ms an, el documento: L ineamientos
para la Formulacin de los Planes Operativos Anual Nacional e Institucional
a incorporar en el P OAN y POAI 2010, se elaborarn a partir de la metodologa
de presupuesto por proyectos, logrando as una mayor coherencia de toda la
accin anual del Gobierno, articulada en los distintos instrumentos que por ley
debe elaborar el Ejecutivo Nacional, cada a
Esta norma, se puede interpretar como dirigida a las instituciones nacionales,
pues para las Alcaldas no sera posible, pues ellas todava presentan sus
presupuestos estructurados por programas, tal como lo establece la actual Ley
Orgnica del Poder Pblico Municipal.
4.- los i ndicadores de gesti n
Antes de cerrar este captulo es necesario destacar y analizar el
significado, contenido e importancia de los indicadores de gestin o tambin
llamados indicadores de progreso, como instrument os de fundamentales del
proceso de vinculacin del plan con el presupuesto.
Los indicadores de gestin son instrumentos de la gerencia que permiten
medir, en trminos cuantitativos y cualitativos, la gestin de una organizacin,
as como los niveles de eficacia y eficiencia con los cuales se han logrado o
lograrn las metas. De ah que los indicadores se estructuren en funcin de las
variables de medicin que son , finalmente , los elementos que permiten expresar
cuantitativamente los valores necesarios par a diagnosticar y evaluar los
recursos empleados o previstos, en funcin de las metas y objetivos, as como
medir el grado de efectividad de los resultados alcanzados.
4.1.-Importancia de los i ndicadores de gestin
Los indicadores de gestin son importan tes en todas las fases de la gerencia. De
ah que su construccin comienza en la fase de planificacin de la produccin
institucional. En esta fase, todos los involucrados, ya sea en la prestacin de un
servicio o en la produccin de bienes, adems de prog ramar sus metas fsicas y
financieras, definirn tambin los instrumentos que le permitirn medir los
resultados tanto de de su gestin (eficacia y eficiencia), como del propio
producto generado a travs de ella (efectividad).
Una vez elaborado el plan y el presupuesto del ao, all aparecern reflejados
todos esos indicadores fsicos y financieros para informar y orientar no solo a los
gerentes y operadores, sino a todos los que recibirn los beneficios de esa
gestin.
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Los indicadores de gestin son im portantes tambin en las fases de ejecucin,
control y evaluacin porque el registro ordenado de las variables y metas que
los generan, permiten llevar el seguimiento de los mismos y conocer de las
desviaciones que en la realidad se presentan. Estos result ados permiten
adecuar procesos, redefinir metas, rendir cuenta y apoyar al proceso de
planificacin.
4.2.- Como se construyen los indicadores de gestin?
Como se puede observar, los indicadores de gestin contribuyen a la evaluacin
no solo de los aspectos internos de las organizaciones, sino tambin a los
elementos que traspasan su esfera interna. Por tanto, par poder construirlos es
necesario fundamentarlos en los conceptos de eficacia, eficiencia y efectividad.
En los dos primeros, siempre habr una relacin entre el producto que se
genera y el insumo empleado e su produccin. Mientras que en el segundo,
medir el impacto de la meta lograda en la sociedad.
La eficacia es un trmino utiliz ado para medir el grado de
cumplimie nto de las metas alcanzad as con respecto a las previstas ,
relacionndolas con los recursos asignados. Por tanto es una relacin
insumo -producto, donde el valor o los valores determinados, a travs del
coeficiente establecido, indicar el resultado que se espera lograr. De ah
que si la institucin prev, por ejemplo, incrementar la cobertura de
alimentacin a los ancianos en un 10% con los recursos asignados y lo
logra, estamos frente a un resultado alcanzado con eficacia.
La eficiencia, al igual que el trmino anterior, es un concepto de
relacin insumo -producto, pero con la particularidad de que el resultado
est condicionado por otra variable que interviene para que dicho
resultado sea mejor o mayor logrado. En el sector pblico esa relacin se
puede plantear de dos maneras: lo grar el objetivo empleando menores
recursos, o con los mismos recursos lograr ms o mejor el objetivo.
La efectividad se define como aquella que permite medir el grado de
cumplimiento de los objetivos y metas previstas, la calidad del bien
producido o servicio prestado, as como la intensidad del impacto que
ese resultado ha tenido o tendr en la sociedad. Siguiendo con el
ejemplo, si el indicador mide que ese incremento en la cobertura de en la
alimentacin a los ancianos alcanz disminuir el nmero de muertes por
falta de alimentacin, estamos frente a un indicador de efectividad y por
tanto, se podr decir que se produjo una mayor efectividad en el gestin.
En resumen, se pudiera decir que la efectividad es la resultante de
combinar la eficacia y la e ficiencia institucional en el logro de la gestin.
4.3.- Requisitos de los i ndicadores de gestin.
Evitar el exceso de uso
Poseer un buen sistema de informacin
Que se definan en funcin de los objetivos y metas
Ser relevates .
Fundamentados en estadst icas, encuestas, censos, etc.
Grafico No.6
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REVISIN
POAN
PPTO *
OBJETIVOS ESTRATGICOS (LGPDESN / Lineamientos POAN, POAI,
Sector e Inst.)
INDI CADOR (S ob )
METAS (Ao fiscal)
EJECUCIN EVALUACIN
ACCIONES ESPECFICAS
RESULTADOS (Bien o Servicio)
OBJETIVO ESPECFICO PROYECTOS
* ACCIONES CENTRALIZADAS
POAI
L i n e a m i e n t o
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CAPITULO III
EL PROCESO DE FORMULACIN
PRESUPUESTARIA .
1.- Aspectos generales.
Como se mencion en el primer captulo, el sector descentralizado es
muy amplio. Por tanto, encontramos entes de muy variados tipos donde las
tecnologas institucionales de produccin de sus bienes o servicios, la estructura
de sus ingresos y los fines para los cuales fueron creados s on diferentes. Por
tanto, e n el presente captulo nos limitaremos a explicar los procesos de
formulacin del presupuesto en los entes descentralizados con y sin fines
empresariales haciendo nfasis en los entes de servicio, industriales y
comerciales.
En Venezuela, la mayor parte del s ector pblico descentralizado, tanto a
nivel de la Repblica, como en los dems niveles territoriales del pas, est
conformado por organizaciones sin fines empresariales. Estos entes planifican y
ejecutan los servicios pblicos m s diversos bajo figuras j urdicas diferentes,
tales como: Institutos Autnomos, Universidades, F undaciones, Asociaciones
Civiles , etc. Por tanto, La Oficina Nacional de Presupuesto, a fin de unificar
criterios y procesos en la formulacin del presupuesto de estas instituciones,
elabor un instructivo para la
Sin quedarse muy atrs, en esta ltima dcada, el sector descentralizado con
fines empresariales ha venido creciendo vertiginosamente con la expropiacin de
un sin nmero de empresa que antes pertenecan al sector privado ,
especialmente, empresas de los sectores: financiero, industrial y comercial. De
ah que. se ha tenido que revisar normas y desarrollar sistemas, procedimientos
e instructivos de orden presup uestario y contable para controlar dicho sector.
Dentro de la normativa ex istente, se establece que sus presupuestos deben estar
fundamentados en la ley del marco plurianual , los Planes Operativos Anuales y
por ende, responder al conjunto de polticas que dicte el Ministerio d Finanzas.
Por otra parte , la aprobacin de sus proyectos de presupuesto le
corresponde a los directorios o a la mxima autoridad del ente. No obstante, los
presupuestos, una vez aprobados por ellos, deben ser enviados a la Ofic ina
Nacional de Presupuesto para su publicacin.
En todo caso, tanto a los entes sin fines como los con fines empresariales se les
ha desarrollado toda una normativa tomando en cuenta sus diferencias en
cuanto a los procesos propios de produccin, pero considerando tambin que sus
presupuestos se formulen dentro de ciertos parmetros que le son comunes. En
consecuencia, tambin existe uno o varios instructivos para este tipo de
instituciones. Pero, dentro los aspectos ms resaltantes y que so comunes a los
dos niveles de entes, estn:
La poltica presupuestaria
Estructura presupuestaria institucional
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Descripcin de cada categora pr esupuestaria.
Cuadros referentes a los recursos humanos.
Crditos pr esupuestarios.
Indicadores de gestin
Resumen de las metas
Los estados financieros proyectados.
2.- L a poltica presupuestaria .
Las organizaciones descentralizadas, antes de elaborar sus presupuestos,
deben definir, en una primera etapa, una poltica que comprenda sus
lineamientos programticos, crite rios, mtodos y procedimientos a los cuales
deben sujetarse los responsables de las distintas unidades ejecutoras, con el fin
de conformar los respectivos anteproyectos de presupuesto.
Esta primera parte del proceso es lo que en Venezuela se denomin a
poltica presupuestaria. Ella sirve de marco de referencia para la orientacin en
el clculo y la asignacin del ingreso, las estimaciones de gastos del ao para el
cual se elabora el presupuesto y debe reflejar, igualmente, los lineamientos
establecidos en los planes a mediano y largo plazo y ser acatada
obligatoriamente por cada una de las unidades que integran la estructura
administrativa del organismo.
Adems, la poltica presupuestaria est fundamentada en la vinculacin
del plan operativo inst itucional previamente definido y debe ser clara, en
relacin con los programas prioritarios que , en coordinacin con los Ministerios,
Gobernaciones del estado, las Alcaldas del Municipio y cualquier otro
organismo, se incorporan al presupuesto y se ejecut an en el ejercicio para el cual
se programa. En efecto, en este paso de la formulacin del presupuesto se
destacan un conjunto de tareas especficas de suma importancia dentro de las
cuales se mencionan:
La adopcin de los objetivos y metas en concordancia con los lineamientos
contenidos en los planes.
Una primera estimacin de los ingresos, lo cual implica un clculo del
probable producto de todas y cada una de las fuentes de ingreso del
organismo , y un exmen sobre los efectos de la poltica de financia miento,
para poder evaluar la coherencia interna.
El estudio de la tendencia del gasto as como su composicin econmica,
institucional, programtica y por partidas.
La determinacin de las cifras topes de gastos que son posibles de incorporar
al presupu esto, con base en las consideraciones anteriores y su
desagregacin por unidades administrativas o programticas.
La fijacin de los programas y o proyectos prioritarios, con especificacin de
la unidad ejecutora.
La mxima autoridad del organismo conj untamente con su equipo de
trabajo, analiza las polticas, programas, proyectos, obras y servicios
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ejecutados por el ente durante los dos o tres ltimos aos, as como los del
ao vigente, a objeto de redefinir si es necesario, nuevos objetivos y metas y
determinar la continuacin de otros. En dicha revisin se deben tomar en
cuenta tanto las acciones que tienden al desarrollo interno del organismo,
como aquellas que tienen que ver con el crecimiento del municipio, el estado
y del Pas.
Simult neamente a la labor anterior, la oficina de presupuesto, o la que
haga sus veces, prepara una primera proyeccin de los ingresos de la
institucin , tomando como base la historia de los ingresos obtenidos en los
tres (3) ltimos aos, as como los dems factores de c recimiento de los
mismos. Por otra parte, formula
Finalmente, la mxima autoridad del organismo recibe la informacin antes
sealada y proceden a compatibilizar dichas estimaciones con lo s programas,
proyectos, obras y servicios considerados como prioritarios. En poltica de
ingresos, podr incorporar los ajustes de precio de los servicios prestados o
bienes vendidos, con el fin de establecer definitivamente el volumen total de
recursos as como la estimacin del monto total de las inversiones para el
nuevo ejercicio econmico.
Todo este proceso viene a conformar la llamada poltica presupuestaria
institucional que adems de orientar a los tcnicos en la preparacin de sus
anteproyectos de presupuesto, contribuye a redefinir la estructura
presupuestaria global del ente.
3.- De fini ci n o redefinicin de la estructura pr esupuestaria .
La estructura pr esupuestaria de estas instituci ones representa el
conjunto organizado de acciones qu e genera la produccin de los servicios
intermedios y finales previstos para cada ejercicio fiscal. Es decir, si se trata de
una estructura por programas, ella estar conformada por la red de programas,
subprogramas, proyectos, actividades y obras, que van a servir de medio para
producir los servicios que justifican la razn de ser del ente. Si se refiere a una
estructura por proyectos, entonces reflejar todos los proyectos, acciones
centralizadas y acciones especficas que le correspondan en cada caso. De ah
que la complejidad de esta estructura vendr dada por el tamao y volumen de
dichas organizaciones.
Cuado se trata de un ente sin fines empresariales, toda su estructura estar
formulada en funcin de su razn de ser. Es decir, tanto los proyectos , si se trata
de un ente del Poder Nacional o sus programas bsicos, si se trata de un ente
descentralizad o del poder Municipal, debern identificar la produccin final
prevista para el ao. Ver grafico No.4
Al referi rnos a los entes con fines empresaria les, en cualquiera de los poderes
mencionados, se nos presenta una estructura presupuestaria donde en la mayor
parte de ellas se incorporan programas o proyectos de: comercializacin,
produccin, Inversi n y administracin. Ver grafico No.3
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4.- Descripc in de las categoras presupuestarias
Al determinar y establecer el ndice de categoras presupuestarias de la
institucin , es necesario llenarlos de contenido programtico, porque de nada
sirven dejarlas slo representadas. Se tiene que describir cada una de ellas,
determinando su finalidad, objetivos y metas o tareas a emprender.
Si la descripcin se refiere a la de un programa, subprograma o proyecto,
se tendrn que responder las siguientes preguntas:
En qu operacin o conjunto de acciones del Plan Operativo
Institucional, se inserta la categora presupuestaria?
Cul es su alcance?
Cuales son sus limitaciones?
Qu relaciones mantiene la unidad ejecutora de la categora
presupuestaria o programtica con otras que generan igual o sim ilar tipo
de bienes o servicios?
De cuntos recursos humanos y financieros dispone el programa o el
proyecto para el ao para el cual se presupuesta?
De no cumplirse o llevarse a cabo el programa o el proyecto tal como se
plantea. Que consecuencias acarreara?
Grfico No. 7
Programa o proyecto: ATENCION INTEGRAL AL DEPORTISTA
DESCRIPCION:
Las acciones, objetivos y metas previstas en el presente programa estn
insertas en el Marco del Plan Operativo Anual 2011 del Municipio.
Igualmente, se vincula con las oper aciones, proyectos y acciones
especficas: Servicios de Atencin Mdico Odontolgica al Deportista y
Atencin Socio Econmica al Deporte Comunal, Especial, Estudiantil y
de Alta Competencia, previstas en el mencionado plan operativo.
Para el ao 2011, el programa cubrir un 70% de la poblacin
deportiva, a lo largo de los cinco (5) Parroquias del Municipio. Pero
fundamentalmente a aquellos deportistas sin ningn tipo de ingresos o
recursos econmicos, los cuales de acuerdo con las estadsticas bsicas,
se estiman en 36.000 jvenes en todas las disciplinas deportivas. De ah
que el programa atender:
2.500 deportistas en la Parroquia A
8.500
El 30% restante ser cubierto a travs de los programas de
atencin al deportista establecidos por las Parr oquias en sus respectivos
presupuestos. Para ello, la unidad ejecutora del programa definir y
establecer los mecanismos de coordinacin a fin de hacer ms eficientes
el uso de los recursos as como efectiva la accin del programa y evitar la
redundancia en la gestin.
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El programa cuenta con tres mdicos especialistas, dos
odontlogos, as como tres unidades mviles de atencin ambulatoria y
dos trabajadores sociales. Adems, los crditos presupuestarios son
suficientes para cubrir la alimentacin, viticos, pasajes y dems ayudas
de carcter socio econmico.
Como ejemplo para la descripcin de un proyecto o programa en un ente con
fines empresariales , se puede enmarcar dentro de las siguientes
consideraciones:
El programa de comercializacin debe contener el conjunto de objetivos,
acciones y recursos relacionados con las polticas de ventas, precios,
mercados y ganancias de las empresas. De all su relevancia como centro
de gestin en el mbito de la empresa.
El programa de produccin en su generalidad, est referido a la
fabricacin de uno o varios productos intermedios directos y finales, lo
que implica una complejidad de acciones y procesos tales como la
programacin de los costos directos e indirectos, pr oduccin, inventario, y
las adquisiciones.
El programa de inversin se refieren fundamentalmente a aquellas
acciones cuyos objetivos, metas y recursos estn relacionados con el
crecimiento de la empresa y los dems recursos de apoyo cientfico y
tecnolgico.
El programa de administracin implica acciones de apoyo a toda la
gestin.
5.- El aboracin de ante -proyectos de presupuesto
Una vez recibida y anali zada la poltica presupuestaria y ajustada la
estructura presupuestaria del organismo , sea esta por programas o por
proyectos, la oficina de presupuesto o la que haga sus veces, distribuye y explica
los formularios e instructivos a cada una de las unidades ejecutoras que se
encargarn de elaborar sus respectivos anteproyectos de presupuesto.
Las unida des ejecutoras, con base en la estructura presupuestaria y en el
techo financiero establecido, conforman su anteproyecto de presupuesto,
contando con la asesora del personal de la oficina de presupuesto o la que haga
sus veces.
Cada unidad ejecutora, pr evio anlisis de coherencia y factibilidad, enva
sus anteproyectos a la oficina encargada de la consolidacin tcnica del proyecto
de presupuesto, segn las instrucciones emanadas de la mxima autoridad del
ente.
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Es importante resaltar que, los instr uctivos utilizados en esta fase de
programacin no necesariamente tienen que ser los mismos para la elaboracin
del proyecto, pues los primeros deben estar diseados de forma tal que permitan
transmitir una informacin lo suficientemente detallada para el anlisis y su
consolidacin. En aquellos casos en los cuales dicho sistema est automatizado,
el mismo debe ser sencillo y preciso para operarlo y programar lo deseado.
6.- El presupuesto econmico -financiero e los entes descetralizados .
La oficina de presupuesto, al recibir los anteproyectos de presupuesto, procede a
estudiarlos a fin de establecer su relacin con la poltica presupuestaria
institucional, analizar la coherencia entre los objetivos y metas planteadas y de
stos con los recursos disponibles.
Debido a que la estructura presupuestaria se efecta a nivel
institucional y los anteproyectos se formulan por cada uno de las unidades
ejecutoras de los proyectos o programas establecidos, ser necesario
consolidarlos para proceder a su anlisis d e acuerdo con la estructura general.
Esto permitir apreciar la diferencia entre las metas adoptadas en la poltica
presupuestaria institucional y las que aparecen en el proyecto de presupuesto, e
investigar las causas de dicha variacin y finalmente, se i nicia el proceso de
programacin y formulacin del presupuesto de recursos, gastos y aplicaciones.
Fue a partir del ao 1.982 cuando surge una propuesta para que dichos
presupuestos se elaboren reflejando todos los orgenes de los recursos as como
sus gastos y aplicaciones y as convertir este documento en un instrumento
econmico-financiero y cumplir con el principio de universalidad. Dicha tcnica
permite que se cambie el modelo de presupuesto de ingresos por el de
financiamiento y el presupuesto de g astos; por el concepto de gastos y
aplicaciones. Por tanto, dentro de este contexto, son fuentes de recursos, adems
de los ingresos, las disponibilidades de caja, los inventarios, las cuentas a
cobrar, los prstamos, etc. Son aplicaciones financieras, la s inversiones
financieras y las disminuciones de pasivos.
Grafico No. 8
PRESUPUESTO DE RECURSOS
INGRESOS CORRIENTES
.1. INGRESOS TRIBUTARIOS
.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS
.3. TRANSFENNCIAS
RECURSOS DE CAPITAL
2.1. RECURSOS PROPIOS
2.2.1. VENTA DE ACTIVOS FIJOS
2.2.2. DISMINUCIO DE EXISTENCIAS
2.2.3. INCREMENTO DE DEPRECIACION Y AMORTIZACION
FUENTES FINANCIERAS
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3.1 DISMINUCION DE ACTIVOS FINACIEROS
DISM. CAJA
DISM CUENTAS A COBRAR
3.2. INCREMENTO DE PASIVO S
OBTENCION DE PRESTAMOS
OTROS INCREMENTOS
Grfico No.9
GASTOS Y APLICACIONES
1. GASTOS CORRIENTES
1.1. GASTOS DE CONSUMO
REMUNERACIOES
BIENES Y SERVICIOS
TRANSFERENCIAS
2. GASTOS DE CAPITAL
2.1. FORMACION DIRECTA DE CAPITAL
1. FORMACION BRUTA DE CAPITAL FIJO
2. INCREMENTODE EXISTENCIAS
3. TIERRAS Y TERRENOS
4. ACTIVOS ITANGIBLES
2.3.TRANSFEENCIAS
3. APLICACIONES FINANCIERAS
3.1 INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS
INVERSION FINANCIERA
OTRAS INCREMENTOS
3.2. DISMINUCION DE PASIVOS
AMORTIZACION DE DEUD AS
OTRAS DISMIUCIONES
6.1.- El presupuesto econmico -financiero en los entes sin
fines empresariales.
Tradicionalmente los presupuestos de los entes descentralizados en Venezuela
se elaboraban atendiendo solo a la expresin financiera de las transaccio nes. Es
decir, reflejaban solamente los ingresos y gastos que se efectuaran en el ao.
Pero, esta forma de presupuestar dejaba un vaco profundo en dichos
documentos, pues los anulaba como herramientas de planificacin, control y
evaluacin. Las razones son obvias, al presupuestar solo los ingresos del perodo,
tanto las disponibilidades de caja, las existencias de inventarios y la
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disminucin de cuentas a cobrara se quedaban por fuera del presupuesto, lo que
permita descontrol y por ende mal manejo de l os fondos. Parecida situacin se
presentaba en lo referente a los gastos.
6.1.1.-L a programacin del presupuesto de r ecursos.
Para al gunos tratadistas del tema presupuestario, el proceso de formulacin de l
presupuesto en las empresas privadas comienza po r estimar el volmen de los
ingresos, mientras que en las pblicas, se inicia con las estimaciones de gastos.
Aqu no se est de acuerdo con tal posicin, pues es casi imposible que una
organizacin, cualquiera sea su finalidad, pueda comenzar a formular su
presupuesto sin conocer, aunque sea de una manera referencial su monto de
ingresos; de lo contrario, todo el trabajo realizado estara perdido. An en la
preparacin del Presupuesto Nacional, elaborar la programacin de recursos, los
gastos y aplicaciones, es un proceso simult neo. Lo que sucede es que se
confunden los trminos: anteproyecto y proyecto de presupuesto con el
presupuesto propiamente dicho.
Entonces, como se esbozo anteriormente, son fuentes de recursos, adems
de los ingresos, las disp onibilidades de caja, los inventarios, las cuentas a
cobrar, los prstamos y toda aquella fuente financiera que se efecte dentro del
periodo presupuestario. Ver grafico No 8 .
6.1.2. La programacin de l presupuesto de gast os y aplicaciones
Programaci n de los gastos de personal
La programacin de los recursos humanos en los entes sin fines empresariales,
es un proceso arduo. Si en verdad se desea programar el gasto relativo al
personal de una manera racional y con mayor precisin, tal labor es an m s
amplia, especialmente en aquellas con alto volumen de personal . El instructivo
diseado para formular el presupuesto en relacin con el Recurso Humano
exige:
Cuadro de recursos humanos por escala salaria l
Cuadro de recursos humanos proyectos
Cuadro de recursos humanos por niveles de cargos
La p rogramaci n de materiales y suministros
Existe una tendencia en nuestra administracin pblica a no programa r
estos gastos, pues los responsables de esta tarea slo se limitan a estimar un
porcentaje de increm ento para cada subpartida especfica, contribuyendo de esta
manera al incrementalismo presupuestario. Es comn or de boca de muchos:
ponle ah un porcentaje ms de lo gastado en lo que va de ao...!
Esta manera emprica de elaborar los presupuestos ha sido una
constante, y no es conveniente. No obstante, es importante destacar que en los
ltimos aos el S ervicio Nacional de Contratistas ( SNC) en Venezuela, obliga a
todas las instituciones del sector pblico a programar las compras y aunque no
se este de acuerdo con el objetivo de tal disposicin, creemos que ha sido bueno
para las organizaciones iniciar el proceso de programacin de este segmento del
presupuesto de gastos.
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La p rogramacin de los servicios no personales
Los servicios no personales se refieren a aquellos gastos que se generan
en un ente cuya contraprestacin es un servicio prestado por una persona
jurdica distinta al rgano que lo solicita o consume. Entre ellos se pueden
mencionar : los servicios de electricidad, agua, telfono, a sesoras, conservaciones
reparaciones y mantenimiento de equipos , etc.
La p rogramacin de los g astos de capital
Este rubro de gastos loco forma todas aquellas erogaciones relacionadas
con la formacin bruta de capital fijo, el incremento de las existenc ias,
adquisicin de tierras, terrenos, los activos intangibles y las transferencias de
capital.
Programacin de las aplicaciones financieras
Forman parte de este rubro tod os los incrementos financieros, tales como
las relacionadas co las inversiones financieras y las disminuciones de pasivos.
6.2.- El presupuesto econmico financiero en los entes con fines
empresariales.
Para una mejor comprensin en el desarrollo de este punto del tema, es
importante separar los procesos de formulacin del presup uesto en las empresas
pblicas industriales de las comerciales, aun cuando los instructivos de
presentacin sean similares.
6.2.1.- La formulacin del presupuesto en las empresas industriales :
La elaboracin del presupuesto en las empresas pblicas indu striales es
un proceso complejo. Algunas de ellas, como la industria petrolera, presentan
unas caractersticas muy particulares en cuanto al sistema contable y
presupuestario . Pero, aqu slo se tratarn los aspectos ms relevantes de ese
proceso en las empresas industriales ms comunes.
En todos los casos, la formulacin del presupuesto implica un trabajo conjunto e
integrado donde se definen e interrelacionan claramente las polticas de
comercializacin, produccin, inversin y de gerencia. Adems, se concretan los
volmenes de venta, costos y sus precios. De ah la importancia que le da Iristy
(1979), a la programacin de la gestin cuando expresa:
La programacin de la gestin de una empresa pblica y por
ende la elaboracin de su presupuesto, significa un esfuerzo de
anlisis y redefinicin anual de su viabilidad y de la funcin que
cumple en el contexto sectorial como entidad estatal y por ende
de las condiciones operacionales para alcanzar los objetivos y
metas deseadas (p.16) .
En cuan to a la programacin de costos y gastos, se utilizan las tcnicas o
mtodos de clculo y asignacin, igual que las empresas pertenecientes al sector
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privado. Esto es, la determinacin de los costos directos e indirectos que
conforman el costo global de un producto, as como la programacin de los bienes
y servicios a ser adquiridos para esa produccin.
DIAGRAMA DE PROGRAMACION
PRESUPUESTARIA
Objetivos
Polticos y Econmicos
Metas de
Produccin-Ventas-Ganancias
Estrategias
Trayectoria -Enfoque
Programacin de ventas Programacin de la produccin
Programacin de las Programacin de las
Inversiones Compras
Programacin
Financiera
6.2.1.1.- El presupuesto de venta s
En las empresas pblicas industriales el presupuesto de ventas viene a
ser la base sobre la cual descansan los dems presupuestos. De ah que sea una
gua para la gestin, pues constituye el eje de todo el proceso presupuestario.
En su elaboracin es necesario formular una serie de premisas y
determinar el conjunto de factores que condicionan las ventas del ao. Por
tanto, en una fase previa a su estimacin, se deben considerar las disposiciones
del gobierno en cuanto al producto que se va a generar; se definen los objetivos y
metas a alcanzar por la institucin en cuanto a mercados a cubrir y volmenes
a vender. En una segunda etapa, se definen las estrategias de ventas y precios;
y, finalmente , se pronostican las ventas del ao por cada subperodo,
considerando los diversos factores condicionantes de dichas ventas.
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Los f actores condicionantes
Los factores condicionantes de la comercializacin de un producto los
conforman el conjunto de eventos de carcter interno y exte rno que de una
manera positiva o negativa modifican los pronsticos de ventas de una empresa
en un lapso de tiempo.
Factores i nterno s: Son aquellos que alteran negativa o positivamente las
proyecciones de ventas por decisiones de la propia empresa. Como ejemplo
podemos citar:
Estrategias de ventas mal concebidas
Volmenes de ventas sobrestimadas o subestimadas
Plan de produccin equivocado
Incoherencia en los programas financieros
Mala poltica de distribucin y venta.
Factores externos : Son todos aquellos que influyen en forma positiva o
negativa en los pronsticos de ventas, pero por variables o decisiones ajenas a la
empresa. Dentro de estas se pueden citar:
Inflacin
Poltica de precios
Restricciones o elasticidad de la liquidez monetaria
Casos fortuitos como: huelgas, terremotos, etc .
Elasticidad o restriccin en las polticas de demanda interna o de otras
latitudes.
Polticas especficas de preparacin
Determinacin de los precios unitarios de venta.
Determinacin de ventas por zonas y volmene s
Poltica crediticia
Polticas de previsin y de cobranza
Poltica de descuentos
6.2.1.2.- El presupuesto de produccin.
El presupuesto de produccin es un instrumento bsico del proceso
presupuestario, pues en l se plasman las polticas, objetivos y metas de
produccin y sus costos. Adems, permite ordenar los medios y procesos de
produccin y programar los inventarios. En este sentido, Felice (1.970), dice:
En suma, el presupuesto de produccin es el documento de
gestin que debe marcar toda l a poltica de los costos industriales
y con ella toda la organizacin de los medios de produccin
disponibles o que podrn ponerse a punto a lo largo del periodo
correspondiente (p.86 ).
En fin, el presupuesto de produccin, al igual que el de ventas es una
gua para la gestin, pero muy especialmente, en el proceso productivo
institucional.
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Los f actores condicionantes.
Representan el conjunto de elementos que modifican positiva o
negativamente los pronsticos de produccin durante un per odo determin ado. A
continuacin se citan algunos de los ms comunes:
Presupuesto de ventas.
La capacidad de produccin.
Los aspectos tcnicos y financieros.
Los niveles existentes y deseables de inventarios.
Las cantidades a producir.
Consideraciones especficas de programacin
La programacin del presupuesto de produccin requiere de la definicin
y aplicacin de polticas muy especficas que orienten el proceso. Entre ellas se
pueden mencionar:
Poltica de inventarios.
Caractersticas tcnicas del producto.
Poltica de salarios.
Poltica de depreciacin y amortizacin.
Standard de materias primas.
Standard de mano de obra directa.
Standard de carga fabril.
Atendiendo a ese conjunto de consideraciones, el presupuesto de
produccin conduce al clculo y determinac in de todas las variables que lo
contienen, tales como : el presupuesto de mano de obra directa, materia prima,
gastos de fabricacin, compras y otros.
6.2.1.3.- El presupuesto de compras
Es el Instrumento que permite informar acerca de las necesidad es de
insumos reales para la produccin y la gestin en general. Por otra parte,
orienta en la adquisicin econmica, precisa y oportuna de dichos insumos para
un determinado perodo. Por lo tanto, viene tambin a ser una gua fsico-
financiera para la adq uisicin y el suministro de los materiales y servicios
requeridos por la empresa.
6.2.1.4.- El presupuesto de materiales d irectos
Los materiales directos conforman la materia prima que se emplea en la
fabricacin de una unidad de producto. Por tanto, ellos una vez combinados con
otros insumos en el proceso de produccin , se transforman en los productos
terminados. Pero, previo a la programacin de la produccin, se determina el
standard unitario para as conocer con precisin la cantidad de mater ia prima
que necesita una unidad de producto a generar.
Los standares de materiales desempea n una funcin muy importante en
la preparacin del presupuesto de produccin. Para su determinacin se debe
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proceder con mucho cuidado, pues una equivocacin en los clculos puede traer
consecuencias graves en todo el proceso presupuestario.
La frmula para el clculo del presupuesto de materiales estar dada:
multiplicando el standard de material requerido por el nmero de unidades a
produci r, esto es:
6.2.1.5.- El presupuesto de mano de obra directa
La elaboracin de este presupuesto implica definir y determinar la
cantidad, calidad y valor del recurso humano necesario para combinarlo con los
dems insumos en la generacin de un producto.
En efecto, en la determinacin de la mano de obra se tienen que
responder fundamentalmente dos interrogantes. La primera , Cuntas horas
de mano de obra directa son necesarias para alcanza r la meta de produccin
deseada?; la segunda, conocido el standard Cuntas unidades se tienen que
producir ?
En la primera interrogante, la respuesta estar dada por el anlisis y
clculo del standard de tiempo de mano de obra directa que una persona o grupo
destina a la produccin de un bien o un servicio, as como el costo que involucra.
Para la segunda, slo bastar multiplicar dicho standard por las unidades a
producir.
6.2.1.6.- El presupuesto de carga fabril
La carga fabril est conformada por todos aquellos costos fijos y variables
que an cuando no forman p arte del costo direct o del producto, contribuyen al
proceso de produccin y a la transformacin de la materia prima. Los de
naturaleza variable se gastan o aplican en funcin de las unidades producidas;
los fijos permanecen constantes, independientemente d e las variaciones en la
produccin. Adems, exis te otro grupo de ellos que son de naturaleza mixta
pues, una parte vara en funcin de las unidades producidas y otra permanece
constante. Como ejemplo de estos ltimos se citan:
Arrendamientos de maquinarias y equipos de fbrica.
Impuestos a la propiedad
Seguros de planta y equipo de produccin
Gastos de investigacin de produccin
Lubricantes, gas, agua.
Su distribucin se realiza en l a mayor parte de los casos, as:
PM = Programacin de Materiales SMR= Standard de Material Requerido NUP = Numero de Unidades a Producir PM= SMR X NUP
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Se genera, entonces, un standard el cual se aplica al volumen de
unidades.
6.2.1.7.- El presupuesto de gastos de administracin y venta
Son aquellos en los cuales incurre una empresa, pero que condicionan
pluri direccionalmente toda la gestin. Es decir, contribuyen de una forma
indirecta al desarrollo de todos los procesos productivos. De ah que estn
relacionados con:
Los gastos de personal del rea administrativa de cada centro de gestin y del
personal destinado a la comercializacin.
Los servicios no personales, tales como seguros, comisiones, servicios bsicos
generales, etc.
Los costos de equipos, mobiliari o y enseres destinados, igualmente, a la
administracin y la comercializacin.
Los materiales y efectos destinados a las reas mencionadas
Otros costos y gastos.
Los gastos de administracin
Los costos y gastos de administracin propiamente dichos, son todos
aquellos que estn asociados con las polticas administrativas, financieras y
gerenciales de la empresa, as como con las actividades y recursos asignados a
ella. Entonces, son costos y gastos de administracin los relativos a:
Gastos de personal administrativo general de la empresa.
Costos de los activos fijos de la administracin.
Materiales y suministros de carcter general.
Los servicios no personales contratados para la totalidad de la gestin, tales
como primas de segur os, asesoras, servicios bsicos generales, etc.
L os gastos de venta
Son todos aquellos gastos asociados con las actividades de
comercializacin y distribucin de los productos de la empresa. Por tanto,
forman parte de este grupo:
Los gastos de personal de las reas de venta y promocin
Los costos de los activos destinados a la distribucin
Los materiales y suministros de venta.
Los servicios no personales contratados para la comercializacin y promocin.
Carga Fabril = Monto Total de la Carga Fabril Nmero de Unidades a Producir
CF= MTCF NUP
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6.2.1.8.- La programacin f inanci era
Una vez elaborados cada uno de los presupuestos, se deben programar los
diferentes estados fi nancieros. En las empresas industriales del sector pblico,
esta informacin se presenta a travs de un instructivo emanado de la Oficina
Nacional de Pre supuesto. Pero para programarlos es necesario conocer, adems
de las polticas financieras de la empresa, los resultados del ao anterior, as
como un ltimo estimado del ao
6.2.2.- La formulacin en las empresas pblicas comerciales.
Dentro del c onjunto de organizaciones que conforman el sector
descentralizado del pas, especficamente en el grupo de empresas de car cter
comercial, nos encontramos con algunas cuyo objeto fundamental es la
comercializacin de bienes. Muchas de ellas venden una mult iplicidad de
productos, tales como alimentos y otros productos; otras estn destinadas a
expender uno o dos productos solamente.
En el caso de las primeras, debido a la cantidad de productos a
comercializar, es casi imposible presupuestar por unidad de producto , por lo que
slo se preparan presupuestos por la totalidad de ellos. Aqui se har referencia
a una de de esas organizaciones.
6.2.2.1.- El pres upuesto de compras
Es el instrumento que permite informar sobre las necesidades de
mercancas a ser adquirid as para la venta; adems, orienta en la precisin y
oportunidad de la compra.
6.2.2.2.- El presupuesto de gastos operacionales.
En las empresas comerciales los gastos operacionales estn conformados
por tod as aquell as erogaciones que contrib uyen a generar las ganancias de la
empresa. Entre ell as podemos citar: los gastos generales, administracin y los de
venta.
Los g astos generales y de administracin
Son todos aquellos gastos que se realizan en la empresa a travs de las
diferentes actividades administrativas, pero que no son especfic os de la
comercializacin.
Los g astos de comercializacin
Se refieren a todos aquellos gastos que inciden directamente en el proceso
de comercializacin de los productos expendidos por la empresa .
Finalmente, la estructura del presupuesto de este tipo de ente, se har de
acuerdo con lo visto en los gr ficos Nos. 8 y 9
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CAPITULO IV
CASOS PRACTICOS DE FORMULACION DE
PRESUPUESTOS
1.- Aspectos generales.
En el presente captulo se presentan tr es planteamientos de casos de
formulaci n de presupuestos con sus respectivas soluciones, las cuales ayudarn
a comprender an ms lo visto a trav s de todos los captulos anteriores.
Planteamiento del Primer Caso : FUNDADEPORTE
El siguiente enunciado correspond