partidos politicos y su naturaleza 2

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Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina.

Lectura regional comparada

dDaniel Zovatto

I D E A I n t E r n A c I o n A l

Introduccin

En nuestros das, resulta imposible hablar de democracia sin referir-nos a los partidos polticos, pues stos se han constituido en los prin-cipales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad. Desempean un papel fundamental en la funcin de la representa-cin, la agregacin y la canalizacin de los intereses de la ciudadana. Es innegable su importancia cada vez mayor para las funciones de gobierno, como tambin lo es la crisis de legitimidad que atraviesan.

En efecto, despus de haber sido satanizados desde sus orgenes, o relativizada su importancia, los partidos polticos fueron ocupan-do un lugar cada vez ms central en los sistemas polticos moder-nos; tanto que se ha hecho difcil imaginar cmo podra desarrollar-se la poltica en los estados contemporneos sin la presencia de los partidos (Abal y Surez Cao, 2002: 33). Es por ello que se habla de la democracia de partidos. Como bien sealan Morodo y Murillo de la Cueva, la democracia representativa liberal queda, de esta manera, definida como democracia de partidos. De considerar a los partidos como definidores negativos del buen gobierno, se pasa a la convic-cin, basada en la prctica, de que no hay democracia pluralista si no hay partidos polticos (2001: 17).

1. Este artculo es un extracto del originalmente publicado en Daniel Zovatto (coord), Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, Mxico, idea-unam, 2006. La lectura regional comparada se ha realizado con base en los estudios nacionales contenidos en la publicacin mencionada. El autor agradece a Ileana Aguilar, Gonzalo Brenes y Steffan Gmez por su invaluable ayuda en la elaboracin de este artculo.

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este artculo pertenece al libro:Arturo Fontaine, Cristin Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los par-tidos polticos en Chile. Santiago: pnud, cep, Libertad y Desarrollo, Proyectamrica y cieplan, 2008.

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Hans Kelsen, uno de los principales tericos de la democracia de los partidos, afirm que slo por ilusin o hipocresa se puede sos-tener que la democracia es posible sin partidos polticos (1975: 37). Asimismo, Dahl otorga a stos un lugar privilegiado cuando indica que a travs de ellos se expresa la funcin de la representacin, opo-sicin y rivalidad pacfica que hacen funcionar a un rgimen demo-crtico (1966: 9). Sartori, por su parte, tambin seala que los parti-dos han encontrado su razn de ser fundamental y su papel irrem-plazable en el desempeo del gobierno representativo, y que se han convertido en medios de expresin en el proceso de democratizacin de la poltica (2000: 55).

Como vemos, la mayora de los estudiosos coinciden en que los partidos han llegado para quedarse y que son parte integral de la de-mocracia. Es por ello que regular su funcionamiento se ha converti-do en un ejercicio imperativo en la dinmica poltica actual, cuando se busca fortalecer la pluralidad, la representatividad y atender las demandas de una ciudadana cada vez ms crtica y exigente.

2. Sin embargo, no todos son tan optimistas respecto de su futuro. Por ejem-plo, Fernando Henrique Cardoso seala: Suele darse por sentado que los par-tidos son cruciales para la vida poltica moderna. Constituyen la base del sis-tema democrtico representativo desde finales del siglo xix. Sin embargo, sus perspectivas en las grandes democracias de hoy no son halageas. Es ms, es posible que esas poderosas mquinas polticas desaparezcan pronto. Y con-cluye: se encuentran en una coyuntura crtica: tienen que transformarse o se volvern irrelevantes. Para sobrevivir, deben elaborar agendas flexibles que no dependan de las tradicionales divisiones ideolgicas y de clase. Necesitarn volver a capturar la imaginacin del pblico. Y tendrn que aceptar que otros tambin merecen un sitio en la mesa poltica (Cardoso, 2005).

3. De acuerdo con Diamond y Gunther (2001: xiii), la literatura sobre parti-dos polticos es voluminosa. Una investigacin sobre este tema desde 1945 a la fecha, ha encontrado aproximadamente 11.500 artculos, monografas y libros publicados que tratan el tema de los partidos polticos o del sistema de partidos solamente para el caso europeo. Por su parte, Francisco de Andrea Snchez (2002: 188-189) seala que los primeros trabajos serios y profundos sobre los partidos polticos contemporneos fueron los ya clebres de Ostrogorski, Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca y Roberto Michels, que aparecieron a prin-cipios del siglo xx y que se ocuparon principalmente de las tendencias oligr-quicas de los partidos polticos. A los estudios clsicos se unieron, a partir de la dcada de 1940, los trabajos de Schumpeter, Schattschneider, Duverger, La Palombara, Sartori, Lijphart y Taagepera, entre otros. Por su parte, la literatura sobre partidos polticos en Amrica Latina tambin ha ido creciendo de mane-

161regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina

importancia de la regulacin jurdica de los partidos polticos

La regulacin legal de los partidos polticos determina los marcos jurdicos dentro de los cuales se desenvuelven estas agrupaciones, las normas que rigen su formacin, organizacin y financiamien-to, sus facultades y lmites, sus derechos y deberes, lo mismo que su estructura y sus principios de organizacin. En suma, determina los mbitos de accin, prerrogativas y limitaciones que rodean el accio-nar de los partidos polticos; es por ello que las dimensiones de esta regulacin han sido objeto de acalorados debates.

En el mundo en general, y en Amrica Latina en particular, la re-gulacin jurdica de los partidos es un tema de reciente aparicin en el mbito de los estudios jurdicos, debido a mltiples razones teri-cas, estructurales e, incluso, de rechazo profesional de los constitu-cionalistas de antao hacia la figura de los partidos polticos (Andrea Snchez, 2002: 25-26). Esta aversin inicial de los juristas y los le-gisladores hacia los partidos fue justamente una de las razones que propici que ste fuese un tema estudiado en un principio slo por la sociologa poltica y ms tarde por la ciencia poltica. Como bien expresa Pedro de Vega: constituyendo los partidos uno de los datos ms sobresalientes de la vida poltica en toda Europa, desde por lo menos la segunda mitad del siglo xix, es lo cierto que su existencia fue sistemticamente ignorada por el derecho (1977: 21).

Sobre el tema de la regulacin jurdica hay posturas divergentes. Fundamentalmente, existen dos grandes corrientes antagnicas. Una considera que el derecho no debe intentar regular detalladamente la vida de los partidos polticos, pues el tema rebasa el campo de lo jurdico. Para este sector de la doctrina, la legislacin no debe ex-tralimitarse, es decir, no ir ms all de asentar o sealar normas de

ra importante en los ltimos aos, sobre todo en las ltimas dos dcadas en el marco de la tercera ola democrtica.

4. Segn Francisco de Andrea Snchez, la reglamentacin legal de los parti-dos debe abarcar un mnimo de temas generales, como son: el concepto jur-dico de lo que es un partido poltico, sus funciones como grupo electoral y como grupo parlamentario, su naturaleza jurdica, su constitucin, registro, organizacin interna, sus derechos y obligaciones, su rgimen patrimonial, su financiamiento, su funcionamiento de acuerdo con el sistema electoral y el ac-ceso y administracin de la justicia electoral (2002: 324).

5. Citado en Andrea Snchez, 2002: 187.

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carcter general que permitan a los partidos polticos adquirir una estructura uniforme, y que, adems de esto, el legislador no debe en-trar en detalles.

La otra corriente es encabezada por quienes opinan que esas dis-posiciones deben rebasar lo meramente estructural y, antes bien, deben entrar al detalle en la bsqueda de precisin y no quedarse en aspectos meramente conceptuales. El argumento que valida esta posicin es que tcnicamente es ms adecuado regularlos en el m-ximo nivel jurdico, como una garanta eficaz para el asentamiento y buen funcionamiento del sistema democrtico (Morodo y Murillo de la Cueva, 2001: 35). Encontramos las mismas posiciones cuando se discute sobre las normas que aparecen en la Constitucin: la tesis maximalista se refiere a la necesidad de una normativa detallada e integral en el mbito constitucional, y la minimalista aboga por dis-posiciones generales que dejen a la legislacin secundaria la tarea de regular aspectos ms especficos.

Aparte de las tesis que acabamos de mencionar, a nuestro juicio hay dos factores importantes que trascienden la simple extensin de la legislacin. El primero se refiere a los lmites que el Estado debe observar con respecto a la regulacin jurdica de los partidos polticos, y plantea el reto de racionalizar efectivamente esta par-cela de la realidad poltica, introduciendo en ella los parmetros del estado de derecho, y respetar la libertad de actuacin de los parti-dos (Morodo y Murillo de la Cueva, 2001: 58). El segundo factor se refiere a la necesidad de que haya coherencia entre la ideologa democrtica que se sustenta en nuestras sociedades (y que est plas-mada en la Constitucin) y la organizacin y funcionamiento de los partidos.

De ah la importancia de establecer normas que ayuden a los par-tidos a convertirse en instituciones polticamente relevantes, con de-mocracia interna y con reglas claras que favorezcan la equidad, la competencia libre, la representacin y la mediacin entre ellos y la sociedad.

6. Vase sobre este tema Garca Laguardia, 1986, y Sabsay, 1989, citados en Bendel, 1998: 386.


la constitucionalizacin de los partidos polticos en Amrica latina

Los partidos polticos, presentes en varios pases de Amrica Latina desde los albores de la Independencia, han ido evolucionando a lo largo de ya casi dos siglos de activa vida pblica, siguiendo diferen-tes patrones y ajustndose al contexto poltico en que se han visto insertos.

En su proceso de constitucionalizacin, Amrica Latina ha obser-vado las mismas etapas que los estados europeos. Garca Laguardia habla de la existencia de tres fases: en la primera, similar a la de los clsicos liberales europeos y estadounidenses, se observ una rgida oposicin al reconocimiento de la existencia de los partidos, basada en la desconfianza hacia los grupos intermedios entre el Estado y la ciudadana. Despus, con motivo de la ampliacin de los derechos que recogieron las constituciones liberales de la segunda mitad del siglo xx, se inaugur la segunda fase, en la que se incorpor el de-recho de asociacin con fines polticos. En la tercera etapa se dio la regulacin legal y constitucional de los partidos (Garca Laguardia, 2003: 256-257).

Sin perjuicio de ello, un anlisis ms desagregado, de carcter comparado, permite identificar tres etapas:

La primera, que podramos denominar de regulacin tempra-na, desde la segunda mitad del siglo xix hasta finales del siglo xx, donde la regulacin jurdica se da ms bien en el mbito de leyes electorales, con dos excepciones: Uruguay en 1934 y Repblica Dominicana en 1942, pases que en esas fechas constitucionalizaron a los partidos polticos.

La segunda etapa se caracteriza por el proceso de incorporacin o ingreso constitucional de los partidos polticos en Amrica Latina. Abarca desde la Segunda Guerra Mundial hasta 1978, con la llegada de la tercera ola democrtica. En esta fase se produce la incorporacin constitucional en 12 pases.

La tercera se inicia a partir de 1978. En ella se da un proceso muy rico de reformas constitucionales, promulgacin de leyes electorales y, en algunos pases, la adopcin de leyes de parti-dos polticos, que tienen como consecuencia una regulacin

7. Vase al respecto Alcntara, 2004a: 73-123.

a.

b.

c.

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ms detallada de estas instituciones. En este periodo se produ-ce la incorporacin constitucional de los partidos polticos en cuatro pases y la adopcin de leyes especficas en otros seis.

El proceso evolucion con diversa magnitud en los pases de la regin. En algunos se empez con alusiones breves, mientras que en otros fue motivo de un tratamiento ms detallado, pero en ambos ca-sos estas agrupaciones adquirieron rango constitucional. Se trata de una evolucin progresiva que reconoce la importancia de la presen-cia de los partidos en la vida de cada Estado y, como onda expansiva, stos se van haciendo presentes cada vez en mayor nmero y con mayor detalle en las constituciones.

Si bien es posible identificar en algunos pases de Amrica Latina la etapa de oposicin a los partidos polticos, iniciaremos el an-lisis a partir de la etapa de indiferencia, durante la cual se dictaron leyes para regular las elecciones en distintos niveles, pero sin ha-ber hecho ninguna referencia a los partidos polticos. Ciertamente, stos existen, tienen vida y actividad desde el siglo xix en varios pases, pero su presencia en trminos jurdicos es desdeada. Este comportamiento se observa con claridad en Colombia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana, Paraguay y Uruguay, entre otros.

En Nicaragua, por ejemplo, ni las constituciones de 1838 y 1858, ni las normas ordinarias que en esos momentos histricos regulaban los asuntos electorales, contenan la menor referencia a los partidos polticos.

De manera similar, la primera Constitucin Poltica de Repblica Dominicana, adoptada el 16 de noviembre de 1844, consagr un am-plio listado de derechos, libertades y garantas fundamentales (cap-tulo ii, ttulo iii), entre los cuales se encontraba el derecho a la par-

8. De forma ilustrativa, Augusto Hernndez (Caso nacional, en Zovatto, 2006) seala que en Colombia el Libertador Simn Bolvar, ya moribundo, en su lecho de la quinta de San Pedro Alejandrino en la ciudad de Santa Marta, manifest en diciembre de 1830 que si su muerte contribua a que cesaran los partidos y se consolidara la unin, l descendera tranquilo al sepulcro.

9. Decreto del 21 de diciembre de 1838, que reglamenta las elecciones de su-premas autoridades; Decreto del 18 de diciembre de 1851, que reglamenta las elecciones de diputados a la Asamblea Nacional Constituyente; Ley Electoral de 30 de agosto de 1858 y su reforma por Decreto del 30 de enero de 1859 (Gabriel lvarez, caso nacional, en Zovatto, 2006).


ticipacin poltica, pero ningn artculo de este texto fundamental hizo mencin especfica de los partidos polticos.10

Por su parte, en Uruguay la Constitucin de 1918 presupuso la ac-tuacin de los partidos, pero sin hacer referencia a ellos. Al respecto indica Gros Espiell:

La segunda Constitucin uruguaya no poda ya ignorar la existen-cia de los partidos polticos. Por eso, y aunque no encar directa-mente la cuestin de su estatuto jurdico, incluy nuevas normas referentes al voto libre, es decir, las garantas del sufragio y pre-supuso la actuacin de los partidos polticos en cuanto tales en lo relativo a la integracin de los rganos del Poder Legislativo.11

En una etapa posterior de reformas constitucionales, varios pases latinoamericanos empezaron a incluir menciones en trminos gene-rales a los partidos polticos. As, en el caso de Nicaragua:

La Constitucin de 1893 que, aunque parece limitar el derecho de asociacin a finalidades religiosas, morales o cientficas (artculo 52), establece por primera vez el carcter constitutivo de la Ley Electoral (artculo 155). sta y otras normas de la poca se refie-ren ya, aunque de manera escueta, a los partidos.1

En las primeras dcadas del siglo xx, en otros pases aparecen menciones relativas a los partidos polticos en la legislacin: en Bolivia en el Reglamento Electoral de 1908; en Panam en el Cdigo Administrativo de 1916; en Mxico en la Ley Electoral de 1916; en Repblica Dominicana en la Ley Electoral de 1923, y en Argentina en un Decreto Ley emitido en agosto de 1931.

10. Flavio Daro Espinal, Estudio de caso nacional (Repblica Dominicana) en Zovatto, 2006..

11. Hctor Gros Espiell, Estudio de caso nacional (Uruguay), en Zovatto, 2006.

12. Gabriel lvarez (en Zovatto, 2006) explica tambin que, no obstante ese avance, luego desaparece la mencin de los partidos polticos en la legislacin nicaragense, como acontece en la Constitucin que sucedi a la de 1893, con fecha de 1905. Esta ltima guard absoluto silencio sobre el derecho de aso-ciacin y no haca referencia alguna respecto a los partidos polticos. De igual forma, la Ley Electoral del 1 de noviembre de 1910 tampoco hizo mencin a los partidos. Por tanto, parecera que hubo una especie de regresin en el tema.

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Ms adelante y de manera progresiva se fueron introduciendo disposiciones referidas a los partidos polticos hasta completarse la etapa de su incorporacin constitucional, que en muchos pases de la regin se vio consolidada y fortalecida con la llegada de la tercera ola democrtica en 1978.

Como se observa en el cuadro 1, la mayora de los pases latinoa-mericanos ya haba constitucionalizado a los partidos polticos antes de la tercera ola, con excepcin de cuatro casos: Per y Nicaragua (1979), Colombia (1991) y Argentina (1994).

El primer pas en regular los partidos polticos en el mbito constitucional fue Uruguay en 1934; seis pases los hicieron en la dcada de 1940 (Brasil, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Panam y Repblica Dominicana); dos pases en la dcada de 1950 (El Salvador y Honduras); tres pases en la dcada de 1960 (Bolivia, Paraguay y Venezuela); y dos pases en la de 1970, antes de 1978 (Chile y Mxico).

Sin embargo, con la llegada de la tercera ola, la regulacin jur-dica de los partidos polticos cobr nuevo impulso, que implic una regulacin ms detallada. En efecto, el reconocimiento jurdico de los partidos se aceler a partir de 1978, cuando se inici el proce-so de abandono de regmenes autoritarios y la transicin hacia la democracia. La mayor parte de estas transiciones tuvo como punto de partida la celebracin de las llamadas elecciones de apertura que en general fueron catalogadas como libres y limpias, pero que tambin pusieron en evidencia la necesidad de realizar profundos cambios institucionales y polticos dirigidos a superar la exclusin poltica que imperaba hasta ese momento.

Estas necesidades generadas por la transicin dieron origen a una serie de reformas constitucionales que pretendieron abrir la compe-tencia partidista, ampliar la participacin y asegurar el pluralismo y la representacin. As, la constitucionalizacin de los partidos en la regin cobr nuevo empuje, consolidndose en los pases en que ya se haba iniciado y regularizndose en aquellos otros en que an no se haba avanzado hacia ese estadio de la regulacin, y ello tanto en el nivel constitucional como en el de leyes electorales, y en ciertos pases, en leyes de partidos polticos.

Un dato que hay que destacar es que, durante todo este proceso de constitucionalizacin, muchos pases regularon expresamente con criterios de exclusin hacia algunas fuerzas partidistas, sobre todo en razn de su ideologa. Con los argumentos de que los partidos po-lticos no deban sustentar principios contrarios a los fundamentales


de la Constitucin Poltica, al orden pblico o al orden democrtico, pases como Guatemala (1946), Costa Rica (1949), Chile (1980) y Paraguay (1982), entre otros, excluyeron claramente las posibilida-des de participacin y representacin de agrupaciones de ideologa comunista, e incluso, en algunos casos, a los que tuviesen algn nivel de organizacin internacional.

PasAo de inclusin en laConstitucin Poltica

Uruguay 1934

Repblica Dominicana 1942

Ecuador 1945

Guatemala 1945

Brasil 1946

Panam 1946

Costa Rica 1949

El Salvador 1950

Honduras 1957Bolivia 1961

Venezuela1 1961

Paraguay 1967

Chile 1970

Mxico 1977

Per 1979

Nicaragua2 1979

Colombia 1991

Argentina 19941 De acuerdo con Allan Brewer-Caras (Caso nacional en Zovatto, 2006), si bien es cierto en la Constitucin de 1961 se estableci por primera vez el derecho poltico de los ciudadanos de asociarse en partidos polticos (art.114) disponindose los principios bsicos para asegurar su carcter democrtico, debe indicarse que fue en la Constitucin de 1947 en la cual por primera vez se hizo referencia a los partidos polticos, al regular en su artculo 83, que la ley reglamentar el principio de la representacin proporcional de las minoras y propender a que en los organismos electorales no predomine ningn partido o agrupacin poltica. En ese sentido, se puede afirmar que en Venezuela se inicia la referencia constitucional a los partidos en la dcada de los cuarenta.2 En sentido estricto, en 1979 no haba Constitucin Poltica, sino un Estatuto de Derechos y Garantas de los nicaragenses que funcionaba como tal, y cuyo artculo 25 consagraba el derecho a organizar partidos o agrupaciones polticas o a formar parte de ellas. Formalmente hablando, la Constitucin que plasma expresamente tal derecho es la Constitucin Poltica de 1987 en su artculo 55.Fuente: Elaboracin propia con base en los estudios de caso nacionales en Zovatto, 2006.

Cuadro 1Ingreso constitucional de los partidos polticos en Amrica Latina

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Al respecto, Garca Laguardia ha sealado que con la creciente presencia de los partidos en la vida pblica se dio un proceso de control de la actividad partidista cada vez mayor, en orden a la im-portancia del proceso poltico y a la necesidad de controlar su com-portamiento (Garca Laguardia, 1986: 24).1 Ello desemboc en la prohibicin de cierto tipo de partidos (comunistas, por ejemplo), lo que represent una represin ideolgica. Sin embargo, con la llega-da de la democracia la mayora de estas disposiciones desapareci, observndose un esfuerzo por garantizar un pluralismo mayor y la igualdad de oportunidades entre los partidos.

La inclusin de ese tipo de menciones en las constituciones lati-noamericanas no ha sido ajena a cuestionamientos sobre el control del Estado respecto del tipo de partidos que pueden existir y si ello no interfiere con la libertad de pensamiento. Sobre este particular, hay muchas y variadas opiniones; sin embargo, la mayor parte de los argumentos a favor de su inclusin indicaba que esas restricciones eran necesarias y correctas en el entendido de que se enmarcaban en la lgica de la proteccin del estado de derecho y la democracia.1

Por ltimo cabe sealar que, como resultado de este proceso de constitucionalizacin, en la actualidad todos los pases de la regin regulan, en menor o mayor grado, el funcionamiento de los partidos polticos. La identificacin de hasta dnde hemos avanzado en este proceso reformador se describe en lo que sigue en este anlisis.

13. Citado en Bendel, 1998: 386.14. En realidad, la comprensin de la necesidad de establecer o no restric-

ciones constitucionales a la existencia de algunos partidos polticos depender mucho de la coyuntura y la experiencia histrica de cada pas. En ese sentido, es pertinente la apreciacin de Bidart Campos cuando seala: En materia de par-tidos polticos, el tema de la supremaca adquiere relieve porque se discute si el Estado puede o no controlar cualitativamente la ideologa y el programa de los partidos polticos para verificar si son o no compatibles con la Constitucin. Doctrinariamente sera una abdicacin de la doctrina de la supremaca el pos-tular que los partidos pueden adoptar y practicar ideologas que, en su accin, transgreden la Constitucin. En la prctica, si se exime de censura y de control a las ideologas (aun las discrepantes con aqulla) al amparo de la libertad de expresin, cabe sostener que reconocer o no a un partido de doctrina y pro-grama contrarios a la Constitucin es una cuestin eminentemente emprica, y que se debe resolver prudencialmente en cada caso segn la regla del peligro real y presente que el partido signifique para el sistema poltico que se apoya en la Constitucin (Bidart Campos, 1988, tomo 1: 87).


Partidos polticos: concepto, naturaleza jurdica y funciones

Su concepto en la constitucin, en la ley y en la jurisprudencia

Mltiples han sido los intentos acadmicos por definir lo que es un partido poltico. La bsqueda de esta definicin ha significado un ver-dadero dolor de cabeza, a tal punto que el propio Maurice Duverger (1987) omiti esbozar una definicin de ellos en su obra clsica sobre los partidos polticos.

La dificultad para elaborar una definicin surge, entre otras razo-nes, por la falta de precisin lingstica y etimolgica que caracteriza al vocablo partido; por la aversin sentida hacia los partidos du-rante el siglo xviii; por la variedad de entidades existentes en todo el mundo que se autodenominan partidos, y por lo reciente de su apari-cin en la escena poltico-constitucional (Andrea Snchez, 2002: 59).

En la actualidad, los partidos se definen fundamentalmente en el marco del funcionamiento de los sistemas polticos. Como ha sea-lado Fernndez Baeza, prcticamente no existen definiciones globa-les de ellos, sino conceptualizaciones referidas a problemas acotados (representacin, articulacin de intereses, legitimidad, ideologas, etctera) (2003: 976).

Sin embargo, como marco de referencia, en el cuadro 2 expone-mos algunas definiciones contemporneas de lo que es un partido poltico. Si bien no son exhaustivas, ofrecen una idea clara de las principales funciones que se han adjudicado a estas organizaciones en las democracias actuales.

Por nuestra parte, compartimos la definicin de Sartori, para quien un partido es cualquier grupo poltico identificable mediante un membrete oficial que se presenta en las elecciones, y que es capaz de colocar a travs de elecciones (libres o no) a candidatos para los cargos pblicos (Sartori, 2000: 89).

En el constitucionalismo latinoamericano comparado tampoco encontramos un concepto unvoco de partido poltico, sino mlti-ples definiciones. En la mayora de los casos la definicin se refiere a su naturaleza jurdica (Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per). En otros pases, en cambio, sta guarda relacin con las funciones de los partidos (repre-sentacin, participacin poltica, formacin de la voluntad popular, entre otros). En algunas legislaciones tambin se observa la combi-nacin de ambos criterios (cuadro 3).

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Cuadro 2Algunas definiciones acadmicas de partido poltico

Autor Definicin

Carl J. Friedrich

Un partido poltico es un grupo de seres humanos que tiene una organizacin estable con el objeto de conseguir o mantener para sus lderes el control de un gobierno y con el objeto ulterior de dar a los miembros del partido, por medio de tal control, beneficios y ventajas ideales y materiales.

Max Weber

Un partido es la forma de socializacin que, descansando en un reclutamiento libre, tiene como fin proporcionar poder a su dirigente dentro de una asociacin y, por ese medio, otorgar a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales.

Hans Kelsen Formaciones que agrupan a los hombres de la misma opinin para asegurarles una influencia verdadera en los asuntos pblicos.

Paolo Biscaretti di Ruffia

Los partidos polticos son organizaciones sociales espontneas caracterizadas por una comunidad de intereses o concepciones polticas en sus propios adheridos, ya sea inscritos o simpatizantes, que intenten influir en la determinacin de los principios generales del gobierno.

H. Joseph La PalombaraOrganizacin formal que tiene como meta primordial y consciente colocar y mantener en un cargo pblico a personas que controlarn, individualmente o en coalicin, la maquinaria gubernamental.

Fuente: Andrea Snchez (2002).

Cuadro 3Definicin de partido poltico en la legislacin

Pas Definicin en la legislacin

Argentina

Constitucin Poltica. Artculo 38. Los partidos polticos son instituciones fundamentales del sistema democrtico.Ley Orgnica de los Partidos Polticos. Artculo 2. Los partidos son instrumentos necesarios para la formulacin y realizacin de la poltica nacional.

Bolivia

Constitucin Poltica. Artculo 222. La Representacin Popular se ejerce a travs de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, con arreglo a la presente Constitucin y las Leyes.Ley de Partidos. Artculo 3. (Partidos polticos) Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho pblico y sin fines de lucro.

Brasil

Ley de Partidos Polticos. Art. 1. Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho privado, destinados a asegurar los intereses del rgimen democrtico, a legitimar el sistema representativo y a defender los derechos fundamentales definidos en la Constitucin Federal.

ChileLey de Partidos Polticos. Artculo 1. Los partidos polticos son asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad jurdica, formadas por ciudadanos que comparten una misma doctrina poltica de gobierno.

Colombia

Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos. Artculo 2o. Definicin. Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo poltico, promueven y encauzan la participacin de los ciudadanos y contribuyen a la formacin y manifestacin de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de eleccin popular y de influir en las decisiones polticas y democrticas de la Nacin.Los movimientos polticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formacin de la voluntad poltica o para participar en las elecciones.Los partidos y movimientos polticos constituidos que hayan cumplido todos los requisitos constitucionales y legales tendrn personera jurdica.


Costa RicaConstitucin Poltica. Artculo 98. Los partidos polticos expresarn el pluralismo poltico, concurrirn a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y sern instrumentos fundamentales para la participacin poltica.

Ecuador Ley de Partidos Polticos. Artculo 3. Los partidos son organizaciones poltico-doctrinarias, integradas por personas que libremente se asocian para participar en la vida del Estado.

El SalvadorConstitucin Poltica. Artculo. 85. El Gobierno es republicano, democrtico y representativo. El sistema poltico es pluralista y se expresa por medio de los partidos polticos, que son el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo dentro del Gobierno.

Guatemala

Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 18. Los partidos polticos legalmente constituidos e inscritos en el Registro de Ciudadanos son instituciones de derecho pblico, con personalidad jurdica y de duracin indefinida, salvo los casos establecidos en la presente ley, y configuran el carcter democrtico del rgimen poltico del Estado.

Honduras

Constitucin Poltica. Artculo 47. Los partidos polticos legalmente inscritos son instituciones de derecho pblico, cuya existencia y libre funcionamiento garantiza esta Constitucin y la Ley, para lograr la efectiva participacin poltica de los ciudadanos.Ley Electoral y de Organizaciones Polticas. Artculo 62. Los partidos polticos son instituciones de derecho pblico.

Mxico Constitucin Poltica. Artculo 41. I. Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar las formas especficas de su intervencin en el proceso electoral.

Nicaragua Ley Electoral. Artculo 61. Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho pblico constituidos por ciudadanos nicaragenses.

PanamCdigo Electoral. Artculo 38. Partido Poltico es la asociacin de ciudadanos en goce de sus derechos polticos, con principios, objetivos y programas definidos, que se organice de acuerdo con este Cdigo.

Paraguay

Constitucin Poltica. Artculo 124. Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho pblico. Deben expresar el pluralismo y concurrir a la formacin de las autoridades electivas, a la orientacin de la poltica nacional, departamental o municipal y a la formacin cvica de los ciudadanos.Cdigo Electoral. Artculo 10. Los partidos y movimientos polticos son personas jurdicas de derecho pblico interno.

Per

Ley de Partidos Polticos. Artculo 1. Los partidos polticos expresan el pluralismo democrtico. Concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular, y a los procesos electorales. Son instituciones fundamentales para la participacin poltica de la ciudadana y base del sistema democrtico.Los partidos polticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurdicas de derecho privado. La denominacin partido se reserva a los reconocidos como tales por el Registro de Organizaciones Polticas.

RepblicaDominicana

Ley Electoral. Artculo 41. Podr ser reconocida como partido poltico toda agrupacin de ciudadanos que se organice de conformidad con las disposiciones de la Constitucin y las leyes, con el fin primordial de participar en la eleccin de ciudadanos aptos para los cargos pblicos y de propender a la realizacin de programas trazados conforme a su ideologa particular, con el objetivo de alcanzar los puestos electivos del Estado.

Uruguay La Constitucin Poltica uruguaya no contiene definicin expresa de los partidos polticos.

Venezuela

Ley de Partidos Polticos, Reuniones Pblicas y Manifestaciones. Artculo 2. Los partidos polticos son agrupaciones de carcter permanente cuyos miembros convienen en asociarse para participar, por medios lcitos, en la vida poltica del pas, de acuerdo con programas y estatutos libremente acordados por ellos.

Fuente: Elaboracin propia con base en los estudios de casos nacionales, en Zovatto, 2006.

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Naturaleza jurdica de los partidos polticos

A continuacin nos referiremos a la naturaleza jurdica de los parti-dos polticos, procurando lograr una sntesis del tratamiento que re-cibe esta figura con base en: a) las diferentes Constituciones latinoa-mericanas, haciendo uso de conceptos utilizados explcitamente por esas normas, b) la jurisprudencia, c) el concepto implcito surgido de la interpretacin armnica de esas disposiciones, y d) la interpreta-cin doctrinaria.

Al considerarlos personas jurdicas de derecho privado, son asociaciones civiles en los trminos del Cdigo Civil, y deben cumplir con requisitos para el lanzamiento de candidaturas, en especial la inscripcin correspondiente.

Por su parte, al encuadrarlos como instituciones de derecho pblico no estatal, entes pblicos no estatales o entidades de in-ters pblico, los partidos polticos no dictan actos administra-tivos, y su funcin tpica no reviste naturaleza administrativa. En estos casos estaran sometidos, en la mayor parte de las le-gislaciones, a la jurisdiccin electoral, y excepcionalmente a la ordinaria en casos de contratacin privada.

Por ltimo, la categora de asociaciones voluntarias significa el reflejo de la evolucin histrica del reconocimiento de estas organizaciones. En efecto, consideradas inicialmente asocia-ciones de carcter privado, se les otorga ahora personalidad jurdica para participar en la vida del Estado o contribuir al funcionamiento del rgimen democrtico.

En todo caso, cabe advertir que la diferenciacin entre personas jurdicas de derecho privado y asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurdica es una lnea sutil que se seala, pero que en la prctica est vinculada principalmente con el enfoque que se le da en la legislacin de cada pas.

Desde el punto de vista de la naturaleza jurdica de los partidos polticos, y a la luz de su regulacin en el constitucionalismo compa-rado latinoamericano, la legislacin, la jurisprudencia y la interpre-tacin doctrinaria, podemos ubicar a los partidos polticos en tres grandes grupos:

Personas jurdicas de derecho privado: Brasil, Ecuador, Per y Venezuela (por jurisprudencia) (4 pases).


Asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurdica: Chile, Colombia, El Salvador, Panam y Repblica Dominicana (5 pases).

Instituciones de derecho pblico, organizaciones de derecho pblico no estatales, entes pblicos no estatales o entidades de inters pblico: Argentina (por jurisprudencia), Bolivia, Costa Rica (por jurisprudencia), Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Uruguay (por doctrina) (9 pases).

Como se aprecia, slo en cuatro pases Brasil, Ecuador, Per y Venezuela los partidos polticos son considerados como personas jurdicas de derecho privado. En el caso de Brasil, se les otorga el monopolio constitucional de la intermediacin de la representacin electoral. En Ecuador se determina que son organizaciones polti-co-doctrinarias, integradas por personas que se asocian libremente para participar en la vida del Estado. Per, a su vez, los define como asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurdicas de derecho privado que concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular, y su inscripcin en el registro correspondiente les concede personalidad jurdica. En Venezuela, aparte de conside-rarlos como agrupaciones de carcter permanente cuyos miembros convienen en asociarse para participar, por medios lcitos, en la vida poltica del pas, por jurisprudencia se ha determinado que son per-sonas de derecho privado no estatales.

Con respecto al grupo que considera a los partidos como asocia-ciones voluntarias, podemos sealar lo siguiente:

Chile: son asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad jurdica, cuya finalidad es contribuir al funcionamiento del r-gimen democrtico constitucional.

Colombia: son instituciones permanentes que reflejan el plu-ralismo poltico y contribuyen a la formacin y manifesta-cin de la voluntad popular con el objeto de llegar al poder. Asimismo, a los movimientos polticos otra forma de par-ticipacin poltica vigente en el pas se les considera como asociaciones de ciudadanos, constituidos libremente para in-fluir en la formacin de la voluntad poltica o para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos constituidos con todos los requisitos constitucionales y legales gozan de personera jurdica.

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El Salvador: son una forma asociativa con fines polticos, y ti-tulares de la representacin del pueblo dentro del gobierno.

Panam: son asociaciones de ciudadanos en goce de sus de-rechos polticos con principios, objetivos y programas defini-dos, que se organizan de acuerdo con los objetivos del Cdigo Electoral.

Repblica Dominicana: son agrupaciones de ciudadanos orga-nizados con el fin primordial de participar en elecciones, pro-pender a la realizacin de programas y alcanzar puestos electi-vos del Estado.

Por su parte, en nueve pases Argentina, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Uruguay los partidos son considerados instituciones de derecho pblico, entes pblicos no estatales o entidades de inters pblico. ste es el grupo ms numeroso. En ese marco, los textos legales, la jurisprudencia, o bien la doctrina, los califican de la siguiente forma:

Argentina: son instituciones fundamentales del sistema demo-crtico, o instrumentos necesarios para la formulacin y reali-zacin de la poltica nacional. Por jurisprudencia, son organi-zaciones de derecho pblico no estatal.

Bolivia: son personas jurdicas de derecho pblico y estructu-ras de representacin popular facultadas para participar en la actividad poltica, en la formacin de la voluntad popular y en la conformacin de los poderes pblicos.

Costa Rica: por jurisprudencia, son entes pblicos no estatales. Expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumentos fun-damentales para la participacin poltica.

Guatemala: son instituciones de derecho pblico con persona-lidad jurdica y duracin indefinida.

Honduras: son instituciones de derecho pblico para la parti-cipacin poltica.

Mxico: son entidades de inters pblico que deben obtener su registro como partido poltico. Por jurisprudencia, son cuer-pos intermedios de la sociedad que contribuyen a integrar la representacin nacional y la formacin del poder pblico.


Nicaragua: son personas jurdicas de derecho pblico consti-tuidas por ciudadanos nicaragenses.

Paraguay: son personas jurdicas de derecho pblico interno que deben expresar el pluralismo y concurrir a la formacin de autoridades electivas, entre otros objetivos.

Uruguay: son personas jurdicas de derecho pblico (por doc-trina), cuyo estatuto resulta de la Constitucin y de la Ley.

Por ltimo, cabe destacar que la jurisprudencia sobre el concep-to de partido poltico es exigua y cuando se ha dado es coincidente con la norma, y explica o profundiza, segn sea el caso, los trminos de la Constitucin Poltica o de la Ley Electoral. Los anlisis nacio-nales mencionan la existencia de casos resueltos y jurisprudencia en Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam, Uruguay y Venezuela.

Funciones atribuidas a los partidos polticos

Como ya se mencion, al definir a los partidos polticos muchos tex-tos constitucionales sealan algunas de las funciones que se les atri-buyen, y que por lo general se amplan en la respectiva Ley Electoral o de partidos polticos.

Sin perjuicio de las diferentes clasificaciones realizadas,1 en este estudio nos basaremos en la categorizacin de Bendel, que abarca las siguientes funciones: a) representacin; b) participacin; c) compe-tencia por cargos pblicos; d) formulacin de polticas; e) formacin y socializacin; y f) vigilancia del proceso electoral (Bendel, 1998: 390).

15. Diferentes autores han sealado las funciones asignadas a los partidos po-lticos. De acuerdo con Diamond y Gunther, las funciones principales que los partidos desarrollan usualmente en la democracia son siete: 1) reclutar y no-minar candidatos para puestos electivos; 2) movilizar el apoyo electoral hacia esos candidatos y alentar la participacin electoral; 3) estructurar las opciones entre los grupos de candidatos competidores; 4) representar a los diferentes grupos sociales y sus intereses; 5) agregar los intereses especficos en amplias coaliciones y de gobierno; 6) formar y mantener el gobierno; y 7) integrar a los ciudadanos en el proceso poltico de nacin-Estado (Diamond y Gunther, 2001: xiv).

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Como se observa en el cuadro 4, en Amrica Latina la funcin que se menciona con ms frecuencia es la de competencia por cargos pblicos (14 pases). Slo El Salvador, Panam, Uruguay y Venezuela no hacen mencin expresa a esta funcin.

Asimismo, la funcin de participacin se menciona en 12 de los 18 pases, y la de representacin en 9 pases. En menor medida, se indican las funciones de formacin y socializacin (8 pases), forma-cin de polticas (7 pases) y vigilancia del proceso electoral, que ni-camente se atribuye de manera expresa a los partidos polticos de El Salvador, Guatemala y Honduras.

Una aproximacin por pas muestra que Bolivia, Paraguay y Per, son los pases donde la legislacin establece mayores funciones a los partidos (5 funciones), mientras que en Panam y Repblica Dominicana estas instituciones tienen expresamente una sola fun-cin: la de participacin para el primero, y la de competencia por cargos pblicos para el ltimo.

Cabe destacar el caso de Uruguay, donde no se define ninguna fun-cin para los partidos, debido a que no hay regulacin sobre el tema.

Diagnstico comparado

Tendencias

La lectura regional comparada que hemos realizado sobre la regu-lacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina permite enumerar algunas tendencias principales, a saber:

1. Los partidos polticos tienen rango constitucional en todos los pases de la regin. Si bien hay diversos grados de regulacin, en to-dos los casos se ha conferido a los partidos el papel de sujetos de la representacin poltica y la participacin popular.

2. En el nivel de la legislacin secundaria, todos los pases cuentan con una ley o un cdigo electoral que norma el funcionamiento de los partidos polticos. Asimismo, en 50% de los pases, adems de la ley electoral, se han promulgado leyes de partidos polticos. A lo anterior se suma una amplia potestad reglamentaria otorgada a los organismos rectores encargados del control de los partidos.

3. Cabe sealar, sin embargo, que en algunos pases latinoamerica-nos la legislacin no es suficientemente clara o exhaustiva en ciertas reas y, por tanto, puede resultar ambigua y prestarse a diversas inter-pretaciones cuando se intenta hacer un anlisis ms pormenorizado.


Cuadro 4Funciones de los partidos polticos en la legislacin latinoamericana1

Pas Representacin ParticipacinCompetencia

cargos pblicos

Formulacin de polticas

Formacin y socializacin

Vigilancia del proceso

electoralArgentina X X X

Bolivia X X X X X

Brasil X X

Chile X X X

Colombia X X X X

Costa Rica X X X

Ecuador X X X X

El Salvador X X

Guatemala X X X X

Honduras X X X

Mxico X X X

Nicaragua X X

Panam X

Paraguay X X X X X

Per X X X X X Repblica

Dominicana X

Uruguay2

Venezuela X X X

TOTAL 9 12 14 7 8 31 Se toman en cuenta los casos donde la legislacin hace referencia expresa a que los partidos polticos tienen estas funciones. Sin embargo, cabe anotar que en la prctica en todos ellos se da la funcin de representacin, as como la vigilancia de los procesos electorales mediante personeros de los partidos polticos debidamente acreditados.2 Debido a que en Uruguay no existe una legislacin dedicada exclusivamente a los partidos polticos, no es posible encontrar funciones expresas como se encuentran en los dems pases. Sin embargo, ello no significa que no se les otorguen dichas funciones. Estas se encuentran a lo largo de la legislacin, en artculos que se relacionan con los partidos polticos. Cabe sealar, a manera de ejemplo los artculos 77, 88, 271, 272, entre otros de la Constitucin Poltica de Uruguay que hacen referencia a las funciones de representacin y competencia para los cargos pblicos.Fuente: Elaboracin propia con base en la legislacin.

4. En cuanto al concepto o definicin de los partidos polticos, as como a su naturaleza jurdica, no hay una corriente dominante en el constitucionalismo latinoamericano. Nueve pases los conciben como instituciones de derecho pblico, cinco como asociaciones vo-luntarias con personalidad jurdica y cuatro como personas jurdicas de derecho privado.

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5. En la regin existe una amplia libertad para la constitucin o formacin de partidos polticos, as como para su funcionamiento. Asimismo, han comenzado a ser reconocidas otras formas de orga-nizacin que pueden participar en la competencia por el poder, y que gozan tambin de amplias libertades de constitucin y funciona-miento: las llamadas candidaturas independientes.

6. Uno de los problemas que afectan a los partidos polticos de la regin y sobre el que no hay regulacin, a excepcin de Bolivia y Ecuador, es el tema del transfuguismo, cuyo estudio y regulacin jurdica es una de las tareas prioritarias pendientes.

Clasificacin de la regulacin

Considerando el diagnstico realizado por los investigadores nacio-nales, y tomando en cuenta las caractersticas de la legislacin en los pases latinoamericanos, se ha elaborado una clasificacin de la re-gulacin jurdica sobre los partidos polticos a partir de los criterios de Vanossi (2000: 258) y de Andrea Snchez (2002: 335-337), que hacen referencia a la intensidad de la legislacin, al tipo de control ejercido sobre los partidos y a la adecuacin entre la teora jurdica y la realidad. Estos criterios son los siguientes.

Criterio de intensidad normativa

Regulaciones maximalistas. Regulan minuciosamente todos los as-pectos previsibles de un partido, desde los requisitos o exigencias de su reconocimiento legal (personalidad jurdico-poltica), hasta las pautas indispensables para el encauzamiento de sus actividades (or-ganizacin y funcionamiento). En esta categora se encuentran todos los pases de la regin, con excepcin de Uruguay.

Regulaciones minimalista. Se limitan a establecer generalidades o, a veces, ni siquiera tienen un carcter explcito, pues resultan de la aplicacin de otras normas que se refieren a etapas del proceso pol-tico que en su aplicacin suponen la existencia de los partidos polti-cos (es el caso de las leyes que regulan las elecciones legislativas y las presidenciales). sta es la situacin de Uruguay, donde los partidos polticos no estn regulados en detalle.


Criterio de control16

Control cuantitativo. Limita los recaudos legales para el reconoci-miento de un partido poltico al cumplimiento de exigencias forma-les (carta orgnica, declaracin de principios, plataforma electoral), y a la reunin de cierta cantidad de afiliados o miembros cuyo nmero se establece en una proporcin fija sobre el total del cuerpo electo-ral del distrito o del pas, segn corresponda. Este tipo de control se encuentra en Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Control cualitativo. Suma a las exigencias cuantitativas la necesidad de la conformidad ideolgica de las postulaciones del partido con los fines del Estado constitucional que lo ha de reconocer como tal: as, nicamente alcanzarn el reconocimiento de partidos aquellas agrupaciones que acrediten fehacientemente su homogeneidad ideo-lgica con el sistema imperante, es decir, con las pautas dominantes del rgimen poltico vigente, de tal forma que resulta inconcebible para este criterio que sean admitidos partidos de tendencia au-tocrtica o monocrtica en un Estado que garantiza el pluralismo o, inversamente, que sean legalizados partidos de orientacin plura-lista en un Estado cuyas bases de sustentacin corresponden a una autocracia o monocracia. Los pases que ejercen este control son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.

Adecuacin entre el texto jurdico y la realidad poltica

Legislaciones normativas. Una legislacin ser normativa si la rea-lidad del proceso poltico especficamente del sistema de par-tidos se adecua a lo sealado en el texto de la legislacin sobre partidos. Segn los autores, este tipo de adecuacin se observa en la mayora de los pases de la regin: Bolivia, Brasil, Chile, Costa

16. Somos conscientes de que esta segunda clasificacin (criterio de control), es compleja y se presta a diversas interpretaciones, de ah que en algunos casos los autores hayan ubicado a su pas en ambos criterios (cuantitativo y cualitati-vo). Cabe destacar, que en aquellos pases en los que los autores han manifesta-do la predominancia del control cualitativo, debe interpretarse que tambin se ejerce el control cuantitativo.

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Rica, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.

Legislaciones nominales. Se dan cuando no existe una concordancia absoluta entre la realidad poltica de un sistema poltico dado y las normas sobre partidos polticos, a causa de una serie de factores de ndole social, econmica y poltica, como la falta de educacin gene-ral, la inexistencia de una clase media independiente, el predominio del poder ejecutivo, la existencia de un partido hegemnico y la fal-ta de tradicin poltica de un pueblo. En otras palabras, la realidad desborda los diques formales del derecho. Segn los autores, ste es el caso de Argentina, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela.

Legislaciones semnticas. Estaremos en presencia de un orden parti-dario semntico cuando el sistema poltico observado en la realidad social est congelado en beneficio de quienes efectivamente detentan el poder. Esto es: no hay concordancia entre la realidad y la norma escrita. Ningn pas tiene regulaciones con esta caracterstica.

El cuadro 5 refleja la clasificacin descrita sobre la regulacin ju-rdica de los partidos, por pas.

conclusiones

Todo lo hasta aqu analizado sobre la regulacin jurdica de los parti-dos polticos en Amrica Latina arroja 9 conclusiones principales:

1. Actualmente en Amrica Latina todos los pases regulan el fun-cionamiento de los partidos polticos. Durante los ltimos aos se han logrado avances importantes en la materia, al regularse prctica-mente todos los aspectos principales de la vida jurdica de estas or-ganizaciones. Si bien hay diferencias en el grado de regulacin entre los distintos pases de la regin, es evidente el auge y la importancia que lo relacionado con estas organizaciones va adquiriendo, tanto en la vida poltica como en la vida jurdica de los Estados.

2. El proceso de regulacin jurdica y constitucionalizacin de los partidos en Amrica Latina se dio, al igual que en el resto del mundo, de manera paulatina. Las primeras constituciones slo recogieron el dere-cho poltico de elegir y ser electo para los ciudadanos. Posteriormente, en el siglo xix, y sobre todo en el xx, tuvo lugar un movimiento conti-nuado que legaliz la actividad partidaria, incluida su regulacin cons-


titucional. A partir de ese momento se inici en la regin un frondoso proceso de regulacin de los partidos, que se intensific a partir de la llegada de la tercera ola democrtica en 1978.

3. Esta evolucin entraa, empero, una paradoja: si bien el ini-cio de la tercera ola vino acompaado de un resurgir de los partidos polticos y de un incremento de la regulacin y la consolidacin del proceso de su constitucionalizacin, curiosamente y al mismo tiem-po fue decreciendo su legitimidad y credibilidad. En efecto, la pr-dida del monopolio y de la legitimidad de los partidos polticos ha coincidido con el aumento de su regulacin y, en algunos pases, con una clara intervencin del Estado en su vida interna.

4. Asimismo, como ya sealamos en el punto 3 de las tendencias observadas en la regin, algunas legislaciones no son suficientemen-te claras y explcitas, lo cual complica su interpretacin y aplicacin

PasCriterio de Intensidad Criterio de Control Criterio de adecuacin entre teora y realidadMaximalista Minimalista Cuantitativo Cualitativo Normativo Nominal Semntico

Argentina S No No S No S No

Bolivia S No S S S No No

Brasil S No No S S No No

Chile S No S S S No No

Colombia S No S No No S No

Costa Rica S No S No S No No

Ecuador S No No S No S No

El Salvador S No S No S No No

Guatemala S No S S No S No

Honduras S No S No S No No

Mxico S No S No S No No

Nicaragua S No S S No S No

Panam S No S No S No No

Paraguay S No No S No S No

Per S No No S S No NoRepblica

Dominicana S No S S S No No

Uruguay No S S S S No No

Venezuela S No S No No S NoFuente: Elaboracin propia con base en los criterios de los autores nacionales participantes en Zovatto, 2006.

Cuadro 5Clasificacin de la regulacin jurdica de los partidos polticos

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5. La regulacin jurdica de los partidos polticos es un tema com-plejo y en continua evolucin, cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas ms que por amplias y muy ambicio-sas iniciativas de reforma. Se trata de un asunto fundamental para el ordenamiento de los partidos polticos, su funcionamiento y, por ende, para la calidad y buena marcha de la democracia.

6. La regulacin de los partidos polticos debe ser vista como par-te integral de la reforma poltico-electoral en su conjunto, debido a la estrecha relacin e interdependencia que esta materia tiene con el sistema electoral y con el rgimen de gobierno.

7. Esto quiere decir, a su vez, que toda reforma en materia de regu-lacin jurdica de partidos polticos no debe ser realizada de manera general, sino en funcin de un pas, un momento y una situacin determinada (institucionalismo contextualizado) (Nohlen, 2006).

8. El objetivo principal de toda regulacin jurdica de los parti-dos polticos (sin perjuicio de los especficos que puedan existir para cada pas determinado) debe ser el mejoramiento de la representa-cin, la gobernabilidad y el fortalecimiento del rgimen democrti-co; todo lo cual supone, como requisito sine qua non, la existencia de un sistema de partidos debidamente institucionalizado.

9. Un buen marco jurdico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudas ayuda (y viceversa, su ausencia complica). Sin embargo, hay que poner nfasis en la importancia de que exista plena coincidencia entre las normas y las buenas prcticas (vigencia real y no meramen-te formal), y en este tema las lites polticas tienen una cuota de res-ponsabilidad muy importante.

Un comentario final

La doctrina no es pacfica sobre el tema de los partidos polticos. Hay opiniones para todos los gustos. Desde los optimistas que consideran que es posible, mediante reingeniera poltica, reformas jurdicas y cambio en el comportamiento de las lites, mejorar su performance y fortalecer sus niveles de legitimidad, hasta los escpticos.

As, por ejemplo Linz, al referirse a los problemas y las parado-jas de los partidos en las democracias contemporneas, duda acerca de la posibilidad de que la imagen de los polticos y de los parti-dos pueda ser mejorada sustancialmente. Este autor, sintetizando las principales y ambivalentes actitudes de las sociedades latinoameri-canas en torno a los partidos, los describe como necesarios pero no crebles, particularistas e idnticos a la vez, interesados en opiniones


o en votos, representativos de intereses o de intereses especiales y corruptos. Una vez que proclama su escepticismo en el sentido de que algunos de los problemas con respecto a los partidos polticos son prcticamente inherentes a su naturaleza y por tanto difciles, si no imposibles, de corregir mediante ingeniera institucional, aboga por la necesidad de ampliar el foco de investigacin para as enten-der mejor el trabajo de los partidos polticos y las imgenes que los ciudadanos tienen de stos y de los polticos.1

Pero ms all de si uno es optimista o escptico en relacin con el cambio de los partidos polticos, lo cierto es que la experiencia comparada de Amrica Latina evidencia que para lograr la consoli-dacin de la democracia, el crecimiento econmico y el desarrollo, importa, y mucho, la calidad de las instituciones y de la poltica. Y no es posible tener instituciones y poltica de mejor calidad si no forta-lecemos, democratizamos, profesionalizamos e institucionalizamos a los partidos polticos.

Este fortalecimiento, profesionalizacin e institucionalizacin de los partidos polticos es, asimismo, de capital importancia para la contencin del populismo. Como sostiene Patricio Navia, los pases donde existen formaciones partidarias estables y fuertes tienen me-nos riesgos de experimentar fenmenos populistas,1 sin embargo, para lograr que los partidos polticos se constituyan en remedios efectivos contra el populismo no podemos simplemente contentar-nos con la existencia de sistemas de partidos estables. Adems, estos sistemas tienen que ser dinmicos y responsables. De lo contrario no lograrn evitar la aparicin del populismo (2003: 29).

Por ello, en mi opinin, y siguiendo en este punto a Lipset (2000), nada contribuye tanto a la credibilidad y a la consolidacin de la de-mocracia como el prestigio y la institucionalizacin de un sistema de partidos; y a la inversa, nada erosiona ms la vida democrtica como el desprestigio y la parlisis de los partidos y su incapacidad para ofrecer respuestas eficaces a las demandas de la ciudadana.1

17. Alcntara, 2004: 117. Vase tambin .

18. Navia sugiere que las experiencias populistas en dichos pases slo apare-cen asociadas al debilitamiento de los partidos polticos. As, la existencia de verdaderos partidos polticos es una condicin necesaria, no suficiente, para evitar la irrupcin del populismo (Navia, 2003: 19).

19. Para Lipset (2000), los partidos son centrales y claves para el buen funcio-namiento de la democracia.

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En efecto, como advierte Ludolfo Paramio:

El xito de la reforma del Estado, tanto en el sentido de las refor-mas de la segunda generacin como en la bsqueda de una nueva democracia ciudadana, pasara por una transformacin radical de lo que se ha dado en llamar la clase poltica. No slo se trata de reformar las instituciones de la democracia para lograr parlamen-tos ms eficientes y gobiernos ms responsables, o de modificar los sistemas bajo los que se eligen legisladores y gobernantes.

Todo ello puede ser necesario pero insuficiente mientras los di-rigentes polticos traten a los ciudadanos como menores de edad durante el periodo electoral, para pedirles despus paciencia y comprensin ante las limitaciones que los gobiernos encuentran en un mundo muy complejo y con unos recursos muy limitados. En este sentido, una reforma prioritaria debera ser la reforma de los partidos, para hacerlos ms responsables y menos tentados de sacrificarlo todo a la rentabilidad electoral inmediata.

Ciertamente, como se seala en La democracia en Amrica Latina (2004), los partidos polticos no atraviesan su mejor mo-mento en ninguna parte del mundo por razones ms complejas que las que ya se han enumerado aqu pero, por mucho que se potencie la participacin ciudadana y la movilizacin de la so-ciedad, sin partidos serios y confiables es difcil imaginar que se puedan formar gobiernos eficientes. En particular, no tiene dema-siado sentido tratar de erradicar la corrupcin de los gobiernos si no se buscan mecanismos que desincentiven las formas ilegales de financiacin electoral. Desgraciadamente, no se puede esperar a contar con una nueva clase poltica y con partidos responsables y honestos para tratar de plantear una nueva agenda democrti-ca. Como tampoco es posible postergar la respuesta a demandas sociales, o las reformas de Estado, hasta un momento futuro en que estuviera garantizada la financiacin de los gobiernos y la es-tabilidad financiera de los pases. Hay que reconstruir el barco en alta mar (Paramio, 2004: 19-24).

En suma hay que reformar las instituciones y las reglas, hay que crear ciudadana, pero tambin hay que ayudar a cambiar, y para bien, a la clase poltica. La sostenibilidad de la democracia, su profundi-zacin y consolidacin demandan el fortalecimiento e instituciona-lizacin de los partidos polticos, no su extincin. Los problemas de la democracia se solucionan con mejores partidos, no con outsiders,


con poltica de mejor calidad, no con antipoltica. De ah la impor-tancia de recuperar la credibilidad en la poltica, de mejorar su cali-dad, de hacerla ms transparente, de volverla ms eficaz, de acercarla a la tica, pero sobre todas las cosas de reconectarla con la gente. Hay que poner fin, y de manera urgente, a este proceso perverso y absur-do de una poltica vaciada de sociedad y de una sociedad vaciada de poltica. Es urgente y prioritario construir capital poltico.

Esta importancia de las instituciones polticas, de la calidad de los liderazgos para la salud de la democracia es ampliamente comparti-da por los propios lderes polticos, tal como consta en el Informe del pnud sobre la Democracia en Amrica Latina (2004). Hay una fuerte autocrtica de parte de la clase poltica latinoamericana sobre la crisis que atraviesan los partidos polticos, as como un consenso bastante generalizado de que las soluciones a los problemas de la democracia hay que encontrarlos dentro de la democracia y dentro de la poltica. Por ello, la reforma poltica es vista por el 45% de los entrevistados (primer lugar) como el principal instrumento para dar respuesta a los problemas que aquejan a la democracia.

Pero cuidado con poner demasiadas expectativas en las institu-ciones. Hay que evitar caer en el simplismo monocausal, tan comn en Amrica Latina, de responsabilizar demasiado a las instituciones o esperar mucho de ellas. Hay que poner atencin a otros dos facto-res: la calidad de los liderazgos y la cultura poltica. Ciertamente, los contextos culturales y los liderazgos no slo cuentan en el momento de disear las instituciones, sino tambin en su manejo y funcio-namiento. En otras palabras, hay que establecer un balance entre lderes polticos efectivos e instituciones fuertes, capaces de poder dar respuestas a las demandas de la sociedad (Dilogo democrtico, 2004).

Por ltimo, quisiera retomar las preguntas que Duverger se hi-ciera hace ya ms de cuatro dcadas y que siguen teniendo plena actualidad:

Sera ms satisfactorio un rgimen sin partidos? He ah la verda-dera cuestin. Estara mejor representada la opinin si los candi-datos se enfrentaran individualmente a los electores sin que stos pudieran conocer realmente las tendencias de aquellos? Estara mejor preservada la libertad si el gobierno no encontrara ante s ms que individuos aislados, no coligados en formaciones polti-cas? (Duverger, 1987).

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En mi opinin, la respuesta es un no rotundo, tal como claramente surge de la experiencia latinoamericana del ltimo cuarto de siglo.

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partidos politicos y su naturaleza 2

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