Ozren Božić, Zagrebačka banka

RAZVOJ EUROPSKIH DRUŠTVENIH INSTITUCIJA TE NJIHOVA

OBILJEŽJA U HRVATSKOJ

Namjera ovog rada je prikaz povijesnog razvoja europskih institucija te razmatranje nekih

institucionalnih obilježja modernih državnih uprava. Cilj rada je prikazati neke važne

momente u uspostavi i funkcioniranju javnih institucija u Hrvatskoj i tranzicijskim zemljama s

naglaskom na njihovoj transparentnosti i efikasnosti.

“Svaki čovjek i svaka ljudska organizacija na svijetu ima pravo da sam upravlja svojim

djelovanjem (Thomas Jefferson, 1790 )

Uvod

Namjera ovog rada je prikaz povijesnog razvoja europskih institucija tijekom kasnog srednjeg

vijeka te razmatranje nekih institucionalnih obilježja modernih javnih administracija. Geneza

društvenog razvoja tog doba temelji se na društvenim transformacijama u Engleskoj i

Francuskoj obzirom da su one tada bile generatori promjena koje su se postupno širile

Europom.

Rad počinje upravo povijesnim razvojem društva jer se na taj način može uočiti što je bila

pokretačka snaga društvenih promjena i neki momenti ključni za društvene institucije

današnjice.

Interesantna je uloga poreza u tim promjenama, jer je na primjer u Francuskoj krajem 18.

stoljeća upravo pokušaj dodatnog oporezivanja stanovništva bila kap koja je prelila čašu

nezadovoljstva i dovela do čuvene Francuske revolucije. Možemo reći i da pad Bastilje 1789

godine simbolizira pad skupe i rastrošne države jer je time tadašnja vlast obezglavljena.

Doslovce.

Došao je kraj rasipničkom mentalitetu i samovolji države jer su novi ljudi donijeli promjene.

Potkupljivost je postala nepoželjna tako da su pojedinci koji su se borili protiv nje bili heroji.

Tako je npr. Robespierre, jedan od vođa Francuske revolucije imao nadimak “nepotkupljivi”.

Takav kadar bi danas dobro došao svim tranzicijskim zemljama.

Gotovo istovremeno u Engleskoj također dolazi do revolucije, ali ne političke već industrijske

jer je izum parnog stroja (1769 godine) i stroja za tkanje te njihova primjena u proizvodnji

odnosno transportu (parobrod, parna lokomotiva) otvorila put uspostavi novih društveno-

ekonomskih odnosa.

Dotad pretežno seosko stanovništvo se proletarizira - prodaju zemlju i kreću u grad potaknuti

novonastalim mogućnostima kapitalitičke privrede te se masovno zapošljavaju u

radnointenzivnim industrijama koje u to doba doživljavaju procvat.

Zemlja, dotadašnji osnov privređivanja postepeno prelazi iz vlasništva aristokracije u ruke

građanstva. Usporedno s razvojem građanskog društva crkva sve više gubi na važnosti u

političkom životu a institucije nad kojima je imala monopol prelaze u svjetovne ruke.

Počinje doba kapitala, poslovanje se internacionalizira a zapreke slobodi trgovine padaju

jedna za drugom. Konkurentske prednosti se počinju graditi na znanju i inovacijama u

proizvodnji, tako da se javlja potreba obrazovanja širokih slojeva stanovništva. Zemlje koje su

to prve uvidjele mnogo ulažu u razvoj infrastrukture, vlastiti obrazovni sustav te učinkovitu

institucionalnu podršku gospodarskim i obrazovnim aktivnostima, stoga u nastavku rada

promatramo neka bitna obilježja javnih organizacija.

Što su javne organizacije i zašto su nam interesantne? Javne organizacije možemo podijeliti

na državnu upravu i neprofitne organizacije (Reed, 1997) a interesantne su nam stoga što

često raspolažu znatnom materijalnom imovinom namijenjenoj raspodjeli (novac!) ili imaju

diskreciono pravo odlučivanja o korištenju te imovine (nekretnine). U zemljama u tranziciji

ovlasti državne uprave i paradržavnih tijela još su i veće obzirom da odlučuju i o privatizaciji

nekadašnjih državnih odnosno društvenih poduzeća kao i o njenim modusima, kriterijima i

dinamici.

Jedno od poželjnih obilježja državne uprave je transparentnost jer se time eliminira potreba

povećanja broja zaposlenih u javnoj administraciji a ujedno i smanjuje diskrecijska moć

djelatnih javnih službenika. Važna je i učinkovitost, da se postojećim brojem javnih

službenika može osigurati postojeća ili čak povećana razina javnih usluga.

Politička priroda državne uprave ogleda se u činjenici da javnost svoje stavove o njenom radu

iznosi na izborima, ocjenjujući tako minuli (ne)rad. Stoga nije rijedak slučaj da dužnosnici

državne uprave u predizborno vrijeme posegnu za mjerama dodvoravaanja pučanstvu s ciljem

“kupovanja glasova”. Te mjere mogu biti povećanje neoporezive osnovice, smanjenje porezne

stope za pojedine proizvode ili gospodarske grane, besplatni javni prijevoz i tome slično.

Ako želimo biti pragmatični na kineski način, u duhu čuvene Maove izreke:”Svejedno da li je

mačka crna ili bijela, glavno da lovi miševe”, možemo konstatirati da sa stajališta opće

društvene koristi nisu bitni predizborni potezi kratkog daha, niti je bitno kojoj političkoj

stranci pripadaju javni službenici, već isključivo kako obavljaju svoj posao.

S tehničkog aspekta funkcioniranja javne administracije važno je planiranje, prikupljanje i

redistribucija sredstava, stoga su nam interesantna i poželjna obilježja proračunskih prihoda.

Na kraju rada se razmatraju distinkcije između javnog i “osobnog” proračuna te navode neke

prepreke efikasnom prikupljanju i distribuciji javnih sredstava u Hrvatskoj.

Povijesni razvoj

Da bismo shvatili važnost institucija u modernom društvu pogledajmo kako je tekao njihov

povijesni razvoj. Obzirom na ciljeve ovog rada, geneza stvaranja institucija će imati

ograničeni geografski i vremenski doseg jer obuhvaća “samo” područje Europe, uključujući i

Hrvatsku, u razdoblju kasnog srednjeg vijeka[1].

Naši krajevi su u to vrijeme bili relativno nerazvijeni u odnosu na zapadnu Europu, a naročito

u usporedbi s Engleskom i Francuskom. Te zemlje su bile generatori cjelokupnog europskog,

a možemo slobodno reći i svjetskog razvoja obzirom na njihove brojne kolonije širom svijeta

(Indija, Afrika..) koje su im bile neiscrpan izvor jeftine radne snage i sirovina, a ujedno i

veliko tržište za gotove proizvode. Gotovo nezamislivo iz današnje perspektive ali Sjeverna

Amerika je u to vrijeme vodila politiku izolacionizma i bila nevažan čimbenik svjetskog

društveno-ekonomskog poretka u smislu međunarodne razmjene jer su američke države još

bile usredotočene na nivelaciju međusobnih unutrašnjih suprotnosti[2].

Sliku našeg kontinenta u to doba upotpunjuje demografski podatak da je 1789. godine od 90%

pa čak do 97% europskog stanovništva živjelo na selu. Podatak se u punoj mjeri odnosi na

carsku Rusiju, područje Skandinavije i Balkan, a rijetke iznimke od navedenog se odnose na

neka vrlo razvijena područja u zapadnoj i središnjoj Europi.

Ovce su pojele ljude

Uzmimo za primjer Englesku kao pionira industrijalizacije i razvoja tog doba, obzirom da je

otkrićima parnog stroja[3] i stroja za tkanje (vreteno) te njihovom implementacijom u

proizvodnji i transportu[4] otvorila put uspostavi novih društveno-ekonomskih odnosa. Dolazi

do migracije ljudi sa sela u gradove. Seljaci se proletariziraju obzirom da prodaju zemlju od

koje su dotad živjeli. Ta zemlja je potrebna za ispašu ovaca, čija vuna služi kao sirovina

rastućoj tekstilnoj industriji. Navedenu pojavu Thomas More naziva jedenjem ljudi (“ovce su

pojele ljude”).

To je bilo vrijeme velikih promjena u Engleskoj i Francuskoj. Prema teoriji dvije revolucije

(Hobsbawm, 1987), u Engleskoj se radilo o industrijskoj revoluciji a u Francuskoj o

političkoj. Razlika je bila u tome što je u Engleskoj politička vlast dogovorno podijeljena

između plemstva i građanstva pa su se mogli posvetiti industrijskom razvoju (“industrijskoj

revoluciji”) dok je u Francuskoj građanstvo preuzelo vlast “političkom revolucijom”. De

facto, u Engleskoj je ekonomska promjena prethodila društvenoj, a u Francuskoj je redoslijed

bio obrnut. Kap koja je prelila čašu u Francuskoj je bio pokušaj Luja XVI da oporezivanjem

svih društvenih slojeva namakne sredstva u iscrpljenu državnu riznicu, što dovodi do pobune

(pad Bastilje 14.07.1789.) i konačne političke afirmacije tad već ekonomski jakog

građanstva[5].

Uspostavom i razvojem građanskog društva crkva sve više gubi na važnosti u političkom

životu a društvo se sekularizira[6]. Crkvena dobra i institucije prelaze u svjetovne ruke tako

da npr. obrazovanje više nije u isključivoj nadležnosti crkve, već postaje javno dobro. Ista je

stvar i sa brakom koji postaje građanska institucija.

Unatoč brojnim ekonomski uvjetovanim migracijama stanovništva sa sela u gradove i

područja gdje su postojale ili stvarane određene proizvodnje (tekstilna industrija, rudarstvo), u

Engleskoj je tek 1851. godine urbano stanovništvo brojčano nadmašilo seosko stanovništvo.

Dva najveća europska grada su London (1 milijun stanovnika) i Pariz (0,5 milijuna), a postoji

još 20-ak gradova sa preko 100.000 žitelja. Među njima prednjače sredozemni gradovi

obzirom da je to područje tradicionalno “domovina gradova” zahvaljujući vrlo razvijenoj

trgovini koja se odvijala morskim putevima.

Nama bliži primjer zemlje u kontinentalnoj Europi može biti Austrija, koja je 1848. godine

imala 19% stanovništva u gradovima s manje od 20.000 stanovnika, a polovica njih u

gradovima od 2.000 - 5.000 stanovnika. Takvi gradovi nisu bili izloženi vanjskim utjecajima

te su zato stagnirali u razvoju ali su upravo zbog te stoljetne stagnacije bili očuvani poput

kukaca u jantaru. Međutim, upravo iz takovih, pomalo pasivnih gradića diljem kontinenta

dolazili su ljudi koji su trebali promjenu, koji su željeli promjenu i koji su navještali

promjenu. Mnogi od njih su bili i aktivni sudionici velikih društvenih promjena u Europi 18. i

19. stoljeća. Spomenimo samo neke od njih poput Robespierrea[7], jednog od vođa Francuske

revolucije, koji je u ostvarenje svoje povijesne uloge krenuo iz Arrasa, malog provincijskog

gradića. Ili Napoleona[8] koji je na put svjetske slave krenuo iz Ajaccia (Korzika).

Neki od tih ambicioznih mladih ljudi su željeli vladati, neki su samo htjeli bogatstvo, a neki i

jedno i drugo. Ti pojedinci su osjećali dah promjena, osjećali su dolazak novog doba - doba

promjena.

Osnov privređivanja - zemlja nalazila se u vlasništvu aristokracije. Pripadnici tog društvenog

staleža dobro su živjeli od rada seljaka, koji su im plaćali rentu za korištenje njihove zemlje.

Ta renta je u početku bila naturalna da bi kasnije, razvojem monetarnog sustava i privrede

općenito, postupno prerasla u novčanu. Stoga je i razumljivo da je najznačajnija ekonomska

škola 18. stoljeća - fiziokrati, svoje učenje temeljila na zemlji kao glavnom izvoru bogatstva.

S aspekta društvenog razvoja interesantan je taj dualizam vlasništva zemlje i njenog

korištenja, mogli bismo reći posjeda zemlje, u smislu da ti seljaci koji obrađuju zemlju, žive

na njoj i od nje, za razliku od aristokracije koja je vlasnik zemlje i živi u gradovima. Pruska je

čak napravila i administrativnu podjelu na gradske i seoske aktivnosti želeći imati svoje

oporezovane podanike (danas se to zove: porezne obveznike) pod potpunim nadzorom.

Tijekom vremena se instituti vlasništva odnosno posjeda i pravno reguliraju a ti pojmovi su

danas već bliski i širem sloju stanovništva. Ako ne prije, onda kada se obrate banci u namjeri

podizanja stambenog kredita, za što je uz druge instrumente osiguranja potrebno dati i

hipoteku na nekretninu ili izvršiti fiducijarni prijenos vlasništva. Da bi se navedeno moglo

obaviti potreban je zemljišno-knjižni izvadak iz gruntovnog ureda. Tada se u A i B dijelu

navedenog izvadka[9] jasno uočavaju eksplicite navedeni instituti vlasništva odnosno posjeda.

Obzirom na postojeće stanje u zemljišnim knjigama u velikim gradovima a naročito u

Zagrebu, postoji velika rezerva u vjerodostojnost tih podataka zbog neažurnosti evidencije

promjena, no možda bi ipak bilo bolje da ne otvaramo Pandorinu kutiju bez prijeke potrebe,

stoga predlažem da se vratimo na nešto izvjesnije.

18. stoljeće na Balkanu. Vrijeme kad nije bilo takvih problema obzirom da je većim dijelom

bio pod upravom Turaka, koji nisu previše marili za razvoj ekonomske teorije i prakse.

Obzirom da su imanja bila u posjedu turskih velikaša, seljaci ovih krajeva nisu bili toliko

opterećeni vlasništvom za razliku od njihovih emancipiranih kolega seljaka u središnjoj i

zapadnoj Europi, koji su dodijeljenu im zemlju pod određenim okolnostima mogli dobiti i u

trajno vlasništvo.

Hrvatska je tada bila banovina u sklopu Habsburške Monarhije. U odsutnosti bana, njegovu

funkciju je obnašao zagrebački biskup (“viceban”). Pripadnici vladajuće habsburške

kraljevske dinastije Marija Terezija i Franjo Josip II[10] potiču razvoj manufaktura (a

naročito svilarstvo), što je odgovaralo interesima plemstva i građanstva koji uviđaju potrebu

tranzicije proizvodnje sa ratarske na industrijsku.

Kao da je netko startnim pištoljem označio početak utrke, krajem 18. stoljeća dolazi do

ubrzanog razvoja manufaktura i industrije, a u utrci sudjeluje cijela Europa od Portugala do

Rusije. Veliku prepreku razvoju je predstavljao strah viših društvenih slojeva, koji su se bojali

obrazovanja siromašnih, dakle većine stanovništva.

Kmetovi su postajali više ili manje slobodni seljaci koji su mogli uzimati zemlju u zakup te

dijelom prinosa, novcem ili kombinirano plaćati zakupninu. Dakle već su se počeli

uspostavljati određeni ugovorni odnosi za ostvarivanje ekonomskog interesa obiju strana

(vlasnika i seljaka) putem instituta zakupa.

Dok su krajevi južno od Dunava i Save lišeni turske dominacije tek početkom 20. stoljeća, u

većini zemalja zapadne Europe već krajem 18. a naročito tijekom 19. stoljeća feudalni sustav

zbog svoje ekonomske nedjelotvornosti ustupa mjesto kapitalističkoj proizvodnji i

građanskom društvu. Da se ne bi zavaravali da su se u Europi privilegirani staleži olako

odricali svojih povlastica, moramo se prisjetiti brojnih revolucija kojima su se dotad politički

ili ekonomski obespravljeni staleži izborili za svoja prava.

To je doba obilježeno i velikom akumulacijom kapitala koji se zasićenjem domaćeg tržišta

počeo i “izvoziti” u sjevernu i južnu Ameriku, Grčku i drugdje gdje je postojala glad za

kapitalom, a uvijek postoje zemlje koje mogu apsorbirati neograničene količine kapitala.

Obično se radilo o “ratnim” zajmovima (za oporavak zemlje od ratova) ili ulaganjima u

južnoameričke rudnike. Ta prekomorska ulaganja su toliko obećavala, a često su završavala

kao hrpa bezvrijednog papira. Od 25 zajmova ukupnog iznosa približno 42 milijuna britanskih

funti, s očekivanim prinosom 7-9% godišnje, koji su u te zemlje plasirani između 1818. i

1831. godine, čak ih je 16 bilo loših (“bad debts”). Poučeni tim iskustvom, ulagači se vraćaju

domaćim, sigurnijim tržištima.

Počelo je doba kapitala. Poslovanje se internacionalizira a zapreke slobodi trgovine padaju

jedna za drugom. Cehovi i gilde[11], interesna udruženja obrtnika i trgovaca, koja su dotad

uspješno nadzirala obrtničku proizvodnju i trgovinu postupno počinju gubiti utjecaj. Ukidaju

se i smanjuju carine i porezi. Stvaraju se velike monetarne zone (npr. Latinska monetarna

unija), a osnivanje poduzeća postaje puno jednostavnije. Dotad je na primjer za osnivanje

dioničkog društva, između ostalog, bila potrebna i suglasnost parlamenta.

Počela je konkurencija znanjem. Konkurentske prednosti i razvoj ostvaruju se obrazovanjem i

inovacijama u proizvodnji. Postala je važna sposobnost ovladavanja znanjem jer znanost na

velika vrata prodire u industriju (struja, eksplozivi, telefon). Od toga trenutka zemljama bez

masovnog obrazovanja, vlastitih visokoobrazovnih ustanova i transparentne, učinkovite

institucionalne podrške postaje sve teže uhvatiti i održati korak sa suvremenim trendovima u

razvoju gospodarstva i društva u cjelini.

Moderna javna administracija

Pogledajmo sad neke aspekte funkcioniranja moderne javne administracije sa ekonomskog

stajališta, te u kojoj mjeri ona ispunjava potrebe korisnika ali i fiskusa kao financijskog

ishodišta i kvantitativnog izraza javnih potreba. U nastavku rada slijede neka razmatranja o

sadašnjim ali i poželjnim obilježjima državne uprave te koji su mogući putevi do ostvarivanja

tog ideala.

Možemo si postaviti pitanje što su uopće javne organizacije i zašto su nam interesantne?

Načelno, javne organizacije možemo podijeliti na državnu upravu i neprofitne organizacije

(Reed, 1997), a interesantne su nam stoga što često raspolažu znatnom materijalnom

imovinom i velikim iznosima sredstava namijenjenih raspodjeli raznim institucijama ili

određenim skupinama pojedinaca u cilju ostvarivanja nekog općeg društvenog interesa.

Predmet našeg specifičnog interesa je državna uprava, dakle javni dužnosnici (public

officials) i javna administracija (public administration).

Ukoliko krenemo od transparentnosti kao jednog od poželjnih obilježja državne uprave, jedan

od puteva za povećanjem transparentnosti državnog aparata može biti pojednostavljenje

postojećih propisa tako da se izbjegnu dvosmislenosti u njihovom tumačenju. Time se

eliminira potreba za povećanjem broja zaposlenih u javnoj administraciji i smanjuje

diskrecijska moć i utjecaj djelatnih javnih službenika.[12] Štoviše, u postojećim uvjetima u

Hrvatskoj, u okviru mjera koje je potrebno poduzeti za smanjivanje javne potrošnje trebalo bi

djelovati u smjeru smanjivanja državnog aparata te povećanja njegove učinkovitosti, što bi se

svakako lakše ostvarilo kad bi postojao egzaktan način za mjerenje njihovog učinka. Ponekad

je to i moguće, što ćemo vidjeti na primjeru rada sudaca, međutim uglavnom je učinak teško

mjerljiv.

Posljedica smanjivanja stvarnih i prikrivenih troškova državne uprave je njen sve manji udio u

društvenom proizvodu, što poticajno djeluje na povećanje konkurentske sposobnosti

gospodarstva.

Povećanje transparentnosti i učinkovitosti administracije može i mora dovesti do pozitivnog

učinka na rashodnoj strani poreznih obveznika iz dva razloga. Kao prvo, smanjuje se

vjerojatnost uvođenja dodatnog poreznog opterećenja, a drugi razlog je što poduzetnici mogu

ostvariti znatne uštede jer ne moraju angažirati već postojeće ili dodatne resurse za tumačenje

velikog broja propisa ili za “dogovor” s administracijom. Ograničavanje javne potrošnje je

ujedno i prvi korak ka njenom smanjivanju što stvara preduvjete za porezno rasterećenje

gospodarstva ali i stanovništva.

“Svejedno da li je mačka crna ili bijela, glavno da lovi miševe”

Mao Ce Tung

Primijenimo li poznatu kinesku mudrost i pragmatizam na javnu administraciju, možemo reći

da sa stajališta opće društvene koristi nije bitno kojoj političkoj stranci pripadaju javni

dužnosnici, već kako obavljaju svoj posao. Dužnost javne administracije je da pažnjom

dobrog gospodara upravlja javnim sredstvima i obvezama te da pripremi adekvatnu

informacijsku podlogu javnim dužnosnicima za donošenje utemeljenih odluka o osiguravanju

razine javnih usluga s kojom je suglasna većina “glasača”.

Pritom su jednako važni i politički i porezni glasači jer i jedni i drugi, svaki na svoj način,

utječu na javnu administraciju. Politički glasači na izborima odlučuju tko će voditi državu, pa

tako i javnu administraciju, a porezni glasači svoje neslaganje s aktualnom poreznom

politikom mogu izraziti legalnim izbjegavanjem plaćanja poreza ili čak prelaskom u sivu

zonu. Ukoliko je porezno opterećenje veliko, sve je veća porezna evazija. Porezna baza se

smanjuje, a ukoliko se želi zadržati ista razina prihoda, postojeći porezi se moraju povećavati

a naravno mogu se uvesti i neki novi porezi. Zaključno, primijenimo li isti kineski

pragmatizam ali ovaj put na proračun, za proračun je načelno svejedno da li se koriste legalne

ili “sive” opcije izbjegavanja porezne obveze ako on u konačnici ostane prazan.

Politička priroda javnih organizacija

Politička priroda javnih organizacija ogleda se u činjenici da javnost svoje stavove prema

javnoj administraciji iznosi na izborima, pa nije rijedak slučaj da država u predizborno

vrijeme posegne za mjerama dodvoravanja pučanstvu s ciljem “kupovanja glasova”.

Mogućnosti je bezbroj a spomenimo samo neke primjere iz domaće prakse. Evo, upravo je

uvedena nulta stopa PDV-a za određen broj prehrambenih proizvoda, a bilo je riječi i o

smanjenju opće stope na 19 pa čak i na 18 posto. Ponovo se aktualiziraju obećanja turističkom

gospodarstvu o nužnosti njihovog posebnog statusa oporezivanjem po sniženoj stopi PDV-a.

Konstatira se nužnost oslobađanja od poreza na dobit onog dijela dobiti koji se reinvestira, a

umirovljenici možda opet dobiju besplatne karte za prijevoz vlakom. Nekako u predizborno

vrijeme donijeta je i odluka o besplatnom javnom gradskom prijevozu na području Zagreba za

osobe starije od 65 godina. U svakom slučaju, iako su takvi postupci “kupovanja glasova”

vremenski ograničenog dosega, očigledno imaju efekta obzirom da se ponavljaju. Navedeno

nas upućuje na zaključak da jedan dio biračkog tijela uvijek vjeruje predizbornim obećanjima

bez obzira na realne mogućnosti njihove realizacije. Doduše, čak kad bi i postojala volja da se

to provede, ostvareni učinak često nije lako izmjeriti obzirom da nema niti jedinstvene

metodologije, a niti detaljnog popisa obećanja i osoba odgovornih za njihovo izvršenje.

“Sva jaja nikad ne držati u istoj košari”

Nije svejedno niti gdje se čuvaju i ulažu javna sredstva jer financijska institucija gdje su ona

pohranjena tako može nezasluženo steći javno povjerenje i poziciju na tržištu jer javnost

podrazumijeva da ta sredstva moraju biti u prvoklasnim bankama. Nije rijedak slučaj da je

javna uprava sva sredstva držala samo u jednoj instituciji, što je u suprotnosti s osnovnim

pravilom upravljanja rizicima da se “nikad sva jaja ne drže u istoj košari”. Tada je u slučaju

propasti te banke od povjerenja onemogućeno funkcioniranje šire društvene zajednice, za što

imamo bezbroj primjera u novijoj (Komercijalna, Županjska i Glumina banka) i starijoj

povijesti.[13]

Temelji javne administracije

Što su uopće temelji javne administracije? To su politički preduvjeti, relevantni zakoni,

tehnike te organizacijski ustroj koji osigurava njihovo provođenje i kontrolu.[14]

Tri značajna segmenta funkcioniranja javne administracije su planiranje, prikupljanje poreza

te upravljanje rashodima. Planiranje se odnosi na predviđanje budućih potreba te

analiziranjem mogućnosti njihove realizacije. Drugi značajni segment je procjena porezne

baze te prikupljanje poreza, čime se treba baviti Uprava prihoda (“revenue administration”),

dok se treći segment javne administracije, upravljanje rashodima (“expenditure

administration”), treba baviti praćenjem utroška proračunskih sredstava po pojedinim

korisnicima, programima, projektima, proizvodima i uslugama.

Predmet našeg interesa na prihodnoj strani proračuna nije samo podatak o visini prihoda već i

koja su njegova poželjna obilježja. Sljedeća obilježja proračunskih prihoda možemo izdvojiti

kao poželjna:[15]

- dobar prinos

- politička prikladnost

- jednostavno administriranje

- konzistentnost s ekonomskim i socijalnim ciljevima

- direktnost

- jednakost

Obzirom da prve četiri točke govore same za sebe, samo bih se želio osvrnuti na posljednje

dvije točke - direktnost i jednakost.

Direktnost

je vidljivi utjecaj prihoda neke javne institucije na pojedinca tako da se točno zna koliko

sredstava izdvaja za rad te institucije (npr. doprinos za vodoprivredu). Sa stajališta poreznog

obveznika smatram da je potrebno znati tko troši koliki dio sredstava prikupljenih od poreznih

obveznika kroz izdvajanja iz plaće i na plaće te koja je korist od njihovog rada za pojedinca i

širu društvenu zajednicu. Na taj način se u slučaju javljanja zahtjeva za njihovom promjenom

(čitaj: povećanjem) može javnom raspravom utvrditi ima li za to opravdanja (cost-benefit

analiza), te točno locirati namjena njihovog trošenja. Naravno, analogija je ista i za

smanjivanje ili ukidanje tih izdvajanja u slučaju da za to postoji mogućnost zbog provedenih

racionalizacija ili prestanka potrebe za takvom institucijom. Primjer navedenog može biti

neko hipotetsko javno tijelo, osnovano na nacionalnoj razini s ciljem da omogući

funkcioniranje i neometan prijelaz svih vitalnih društvenih i infrastrukturnih funkcija u 2.000

godinu. Po izvršenom poslu, navedeno tijelo potrebno je ukinuti. Obzirom na fantastičan

nagon za samoodržanjem jednom uvedenih javnih institucija, predlažem utvrđivanje točnog

datuma njihovog ukidanja, po mogućnosti već pri njihovom osnivanju, tako da se odmah

razbije iluzija o njihovoj vječnosti.

Jednakost

može biti horizontalna i vertikalna. Horizontalnom smatramo jednakost ljudi približno

jednakih ekonomskih mogućnosti, dok se vertikalna odnosi na ljude različitih ekonomskih

mogućnosti. Umijeće zakonodavca je pomiriti suprotstavljene porezne preferencije ljudi

različitih imovinskih stanja rukovodeći se prijavljenim dohotkom i imovinskom karticom.

Utvrđivanje porezne snage pojedinih poreznih obveznika u nas nije nimalo lako utvrditi

obzirom na tumačenja i tvrdnje nekih eminentnih domaćih stručnjaka da npr. novac uopće

nije imovina i da se kao takav ne mora nalaziti u imovinskoj kartici, usprkos svjetskih

iskustava koja govore suprotno. Prema tome, ako slijedimo tezu da novac nije imovina,

zaključujemo da netko tko ima puno novaca nije bogat. Prema tome, više nitko ne bi trebao

plaćati porez na (zarađeni) novac. U ovom trenutku se neizbježno nameću dva pitanja na koja

u ovom trenutku nemam odgovora. Prvo, tko je onda s poreznog stajališta bogat čovjek

odnosno što je uopće bogatstvo (naturalna dobra, nekretnine, plemeniti metali ili možda

duhovne vrijednosti)? I drugo, kakva u tom slučaju može biti struktura i apsolutni iznosi

proračunskih prihoda te u čemu bi se izražavali?

Obzirom da je na rashodnoj strani proračuna dosad bio isključivo novac, bila bi interesantna

reakcija korisnika državnog proračuna (osobito onih privilegiranih, koji tvrde da novac nije

imovina) kad bi osobni dohodak umjesto u kunama dobili na primjer u duhovnim

vrijednostima, naravno, u neto iznosu.

Distinkcije između javnog i “osobnog” proračuna

Smatra se da javni dužnosnici nemaju iste motive kao poduzetnici i privatna lica da

racionalno upravljaju povjerenim im sredstvima. Razlog tome je što se gubitak ili neka

pogreška koji su nastali njihovim izravnim ili neizravnim utjecajem ne odražava direktno na

njihov financijski položaj, za razliku od poduzetnika i privatnih lica (Reed, 1997). Stoga je

vrlo važno što prije uspostaviti učinkovit i transparentan sustav javnog nadzora nad trošenjem

javnih sredstava obzirom da uvijek neki od dužnosnika imaju neodoljivu potrebu da u svrhu

osobne političke promocije realiziraju svoje grandiozne zamisli i projekte. Dok se ti projekti

od “nacionalnog interesa” moraju realizirati pa makar i pod cijenu zaduživanja, istovremeno

su ti isti pojedinci na mikro razini i više nego štedljivi. Svojim privatnim novcem gospodare

pažnjom dobrog bankara, ostvarujući pritom takve stope akumulacije da bi im pozavidjeli i

mnogi gospodarski subjekti.

Efikasnost prikupljanja i distribucije javnih sredstava

Kao glavnu prepreku efikasnom prikupljanju, distribuciji i kontroli prikupljanja i trošenja

javnih sredstava kod zemalja u tranziciji izdvojio bih sljedeće elemente:

1. nedostatak institucija

2. neadekvatna zakonska rješenja

3. neučinkovita izvršna vlast

4. nestabilan politički sustav

1. Nedostatak institucija

koje mogu obavljati efikasnu kontrolu prikupljanja i trošenja javnih sredstava obzirom da je

prelazak sa planske na tržišnu privredu gospodarskim subjektima i pojedincima koji su

spremni za prilagodbu novonastalim uvjetima otvorio nove mogućnosti djelovanja na tržištu.

Te mogućnosti se prije svega odnose na sljedeće:

· Porast međunarodne trgovine zbog liberalizacije uvoza i izvoza rezultira određenim

količinama uvozne robe koja je van nadzora državnih organa zbog takozvane “meke granice”,

što rezultira smanjenim iznosom prikupljenih carina i PDV-a. Osim toga, manji je iznos

prikupljenog poreza na dohodak građana kao i poreza na dobit poduzeća jer mnogo poduzeća

propada zbog nelojalne konkurencije na tržištu. Čak i inozemna trgovačka poduzeća koja u

potpunosti legalno posluju, u pravilu ostvaruju znatno bolje prodajne rezultate od domaćih

trgovačkih poduzeća.

· Uvoz stranog kapitala i tehnologija (know-how) - dotadašnji veliki proizvodni subjekti

postaju nekonkurentni stranim kompanijama koji sa znatno manjim brojem zaposlenih

ostvaruju iste ili bolje prodajne rezultate.

· Osnivanje ili akvizicija kompanija u inozemstvu

- akvizicijom stranih kompanija (Zagrebačka banka kupila Hrvatsku banku Mostar, Pliva

kupila češku Lachemu)

- osnivanjem vlastitih kompanija (Podravka u Poljskoj)

- osnivanjem joint-venture-a (Podravka u Mađarskoj)

- osnivanjem off-shore kompanija u inozemstvu (Večernji list je kupljen od fonda s

Djevičanskih otoka čiji vlasnik može biti netko iz Hrvatske), gdje se u slučaju npr. off-shore

kompanije, dobit može transferirati van zemlje, izvan dohvata domicilnih poreznih vlasti.

2. Neadekvatna zakonska rješenja

Nedostatak zakona ili njihova nedorečenost stvaraju pravni vakum i daju mogućnost njihove

slobodne interpretacije, što stvara veliku nesigurnost u poslovanju i otvara vrata neslužbenom

gospodarstvu i korupciji administrativnog aparata. Tako je npr. u Ukrajini od proglašenja

samostalnosti stupilo na snagu približno 18.000 različitih poreznih zakona, pravila, uputa i

propisa, a poreznici se služe dvosmislenostima u njihovu tumačenju tako da je ponekad

moguća nagodba: ili platiti porez (u nekorektnom iznosu) ili biti kažnjen (Ledomska i

Naumenko, 1999.).

3. Neučinkovita izvršna vlast

za provedbu odluka koje sankcioniraju povredu zakona. Tome može biti više uzroka:

- nedovoljan broj sudaca

- nedostatak iskustva sudaca

- nedovoljna efikasnost sudaca (npr. zbog nedostatka motivacije)

- neadekvatna tehničko-tehnološka opremljenost sudova

- nedovoljan stupanj neovisnosti izvršne vlasti od zakonodavne.

Nedovoljan broj sudaca - podatak govori sam za sebe. Velik broj sudaca je otvorio vlastite

odvjetničke kancelarije ili javnobilježničke urede a neki su samo promijenili poslodavca

obzirom da su u pojedinim državnim ustanovama ili u gospodarstvu znatno bolji uvjeti za

zaradu.

Zapošljavanjem novih sudaca mogao se riješiti kvantitativni problem sudstva u pogledu broja

sudaca ali se nije mogao riješiti kvalitativni problem - njihovo iskustvo, obzirom da su za to

potrebne godine rada u praksi.

Zbog neadekvatnih primanja neki suci su izgubili motivaciju za rad. Bilo je i slučajeva

negativne selekcije - da na sudu ostaju samo kadrovi koji nemaju dovoljno ambicije,

hrabrosti, znanja, iskustva, kapitala ili jednostavno poznanstava za prijelaz na neko drugo,

atraktivnije radno mjesto.

Već je i izvan sudskih kuloara poznata činjenica da, najblaže rečeno, sudovi nisu opremljeni

najsuvremenijom informatičkom opremom kao i da nedostaje kvalitetnih programskih

rješenja, što dodatno usporava i otežava rad sudova.

Činjenica je da u svakoj velikoj promjeni društvenog sustava određen broj ljudi poleti na

krilima promjene, naročito ako su bliski ideolozima te promjene, tako da je ponekad kriterij

stručnosti djelomično upotpunjen ili čak u potpunosti supstituiran kriterijem podobnosti.

Jedan od pokazatelja neučinkovitosti je povećanje broja neriješenih slučajeva (Kregar, 1999),

što je i navedeno kao najveći problem hrvatskog pravosuđa u službenom izvještaju

Ministarstva pravosuđa (Stanje u pravosuđu Republike Hrvatske - raščlamba i prijedlozi

mjera, studeni 1998.). Tako je 1996. godine na području Republike Hrvatske bilo je 586.668

neriješenih slučajeva, a godinu dana kasnije već 697.410, što predstavlja povećanje od 18,9%.

Podaci su alarmantni pogotovo ako uzmemo u obzir činjenicu da je u isto vrijeme broj novih

slučajeva porastao za svega 10,4%. Ako se taj trend nastavi istom stopom rasta, 2.003 godine

ćemo imati 50% više novih slučajeva i čak dvostruko više neriješenih slučajeva nego 1997.

godine, što čini brojku od približno 1.395.000 slučajeva.

4. Nestabilan politički sustav

Razdoblju tranzicije često prethodi razdoblje dugogodišnje vladavine jedne stranke koja od

svojeg vođe stvara kult ličnosti (Rusija, Poljska, Indonezija, Kina, bivša Jugoslavija). Na

prvim slobodnim izborima glasači se u pravilu opredjeljuju za dijametralno suprotnu političku

opciju, koja u pravilu također mora imati jaku ličnost na čelu jer je narod generacijama

navikao imati “oca nacije”. To je bio slučaj u Hrvatskoj i Poljskoj. Sve je u redu dok traju

nacionalne strasti. Kad se one stišaju i problemi se počnu sagledavati realno, s aspekta

svakodnevnog života, postepeno se dolazi do spoznaje da ti ljudi nemaju znanja (Lech

Walesa, vođa poljskog pokreta “Solidarnost” je po struci električar) ili volje za promjenu. A

promjena je nužna. Potrebno je restrukturirati gospodarstvo tako da bude konkurentno i

izvozno orijentirano. Potrebno je smanjiti nezaposlenost, prilagoditi porezni sustav svjetskim

standardima, omogućiti transparentnost i jednake uvjete ulaganja za sve, poticati dotok

stranog kapitala. Nakon nekog vremena kad se ostvari svojevrsni balans političkih opcija i

kad se isprofilira nekoliko jakih stranaka, nužna je podjela vlasti na način da se te stranke

međusobno dogovaraju o optimalnoj alokaciji svih resursa u zemlji, pa tako i o prikupljanju

odnosno trošenju poreznih prihoda. Ostvarenjem takvog balansa temeljenog na mogućnosti

više stranaka da sudjeluju u donošenju odluka, stranke bi se ujedno međusobno kontrolirale a

sredstva poreznih obveznika trošila bi se racionalnije. Nakon takve političke, ekonomske i

društvene katarze zemlje, nastupa razdoblje političke stabilnosti i prave demokracije te slijedi

integracija zemlje u sve svjetske tokove.

Zaključak

Rad počinje upravo povijesnim razvojem nekih institucija i društva u cjelini na području

Europe osamnaestog stoljeća, jer se na taj način može uočiti što je bila pokretačka snaga

brojnih promjena koje su se odvijale u to vrijeme, obzirom na njihovu važnost za

razumijevanje društva današnjice.

Već krajem 18 stoljeća na vrlo radikalan način (Francuska revolucija) dolazi do izražaja

nužnost pravovremenog percipiranja socijalnog senzibiliteta društva u cjelini. To se naročito

odnosi na donošenje nekih važnih političko-ekonomskih odluka kao što je npr. uvođenje

dodatnog oporezivanja te se ujedno ukazuje na mogući scenario u slučaju nepoštivanja volje

većine stanovništva.

Djelovanje javne administracije ne može biti usmjereno na zadovoljenje vlastitih potreba, već

na pružanje određene razine javnih dobara ostvarujući pritom šire društvene ciljeve. To je

uvjetovano kako političkim tako i ekonomskim uvjetima u kojima djeluje.

Politička priroda javne administracije naglašeno se očituje na izborima, gdje glasači

uspješnost državne uprave, dakle i javne administracije i javnih dužnosnika ocjenjuju

glasovanjem i time direktno iskazuju svoje (ne)povjerenje obzirom da svaka (novo)izabrana

stranka koja dobije mandat sastavlja svoju ekipu za upravljanje državom.

Ekonomska priroda javne administracije ogleda se u uspješnosti da se uspostavi funkcionalan

porezni sustav koji sa što manjim troškovima ostvaruje optimalno porezno opterećenje i pruža

zadovoljavajuću razinu javnih dobara. Ocjenu njegove uspješnosti daju “porezni” glasači

putem prihvaćanja ili izbjegavanja svoje porezne obveze.

Što čini javne organizacije, dakle državnu upravu i neprofitne organizacije, predmetom našeg

interesa? Interesantne su nam stoga što često upravljaju znatnom materijalnom imovinom

namijenjenoj raspodjeli (novac!) ili korištenju (nekretnine). Državna uprava dodatno dobiva

na važnosti u zemljama gdje još nije provedena ili je u tijeku privatizacija. Obzirom na (ratne)

okolnosti uspostave zemalja poput Hrvatske, diskrecijska moć državnih a naročito

paradržavnih tijela često je veća nego što je uobičajeno, zbog još neuspostavljene neovisne

javne kontrolne mehanizama njihovog djelovanja.

Poželjna obilježja državne uprave su transparentnost i učinkovitost jer se time ograničava

diskrecijska moć djelatnih javnih službenika i smanjuje mogućnost korupcije uz zadržavanje

ili poboljšanje kvalitete javnih usluga.

S tehničkog aspekta funkcioniranja javne administracije važno je planiranje, prikupljanje i

redistribucija sredstava, stoga su, između ostalog, obrađena i neka poželjna obilježja

proračunskih prihoda.

Na kraju rada se promatraju neke karakteristike planiranja i trošenja javnog i “osobnog”

proračuna te se nameće zaključak da se vlastitim sredstvima racionalnije gospodari nego

društvenim.

Glavnim preprekama efikasnom prikupljanju, distribuciji i kontroli korištenja javnih sredstava

u Hrvatskoj ali i drugim zemljama u tranziciji smatram nedostatak ili neadekvatno djelovanje

institucija, neadekvatna zakonska rješenja, neučinkovitu izvršnu vlast te nestabilnost

političkog sustava.

Prevladavanjem navedenih prepreka stvaraju se pretpostavke za ubrzani društveni i

gospodarski razvoj tih zemalja te, posljedično, njihovo uključivanje u regionalne i globalne

integracijske tokove.

Sažetak

Namjera ovog rada je prikazati stvaranje moderne državne institucionalne infrastrukture u

Hrvatskoj i drugim zemljama u tranziciji putem povijesnog razvoja društva i društvenih

institucija na području Europe. Pritom se navode važna obilježja suvremene javne

administracije i ukazuje na određene izazove i poteškoće u njenom funkcioniranju.

Glavnim preprekama efikasnom prikupljanju, distribuciji i kontroli korištenja javnih sredstava

u Hrvatskoj ali i drugim zemljama u tranziciji smatram nedostatak ili neadekvatno djelovanje

institucija, neadekvatna zakonska rješenja, neučinkovitu izvršna vlast te nestabilnost

političkog sustava.

Njihovim prevladavanjem stvaraju se pretpostavke za opći društveni, politički i ekonomski

razvoj tih zemalja te njihovo uključivanje u sve svjetske integracijske tokove.

Ključne riječi: institucije, obilježja javnih organizacija, javna administracija i dužnosnici,

efikasnost, prepreke efikasnom prikupljanju i distribuciji javnih sredstava

Literatura:

Bajo, Anto (1999) Zašto i kako mjeriti fiskalni kapacitet lokalnih jedinica. Financijska praksa

3/99. Zagreb: Institut za javne financije.

Bejaković, Predrag (1999) Očuvanje dohotka i osiguranje protiv siromaštva. Financijska

praksa 3/99. Zagreb: Institut za javne financije.

Dibb, Sally (1991) Marketing. Zagreb: Mate.

Eggertsson, Thrain (1999) Ekonomika institucija u tranzicijskim gospodarstvima. Financijska

praksa 1/99. Zagreb: Institut za javne financije.

Ekonomski pregled (1991) brojevi 10, 11 i 12. Zagreb: Informator

Faucett, A.; Kleiner, Brian H. (1994) New developments in performance measures of public

programmes.The international journal of public sector management, Vol 7, No 3

Faulend, Mihael; Šošić, Vedran (1999) Je li neslužbeno gospodarstvo izvor korupcije?

Financijska praksa 4-5/99. Zagreb: Institut za javne financije.

Flyn, J. M. (1985) New York’s Performance Measurement System. The Bureaucrat.

Hobsbawm, Eric (1987) Doba revolucije: Europa 1789-1848. Zagreb: Školska knjiga.

Hobsbawm, Eric (1989) Doba kapitala: Europa 1848-1875. Zagreb: Školska knjiga.

Kesner-Škreb, Marina (1999) Javne financije. Financijska praksa 3/99. Zagreb: Institut za

javne financije.

Kregar, Josip (1999) Institucije i novac za njih: protuslovlja financija i institucija. Financijska

praksa 3/99. Zagreb: Institut za javne financije.

Kregar, Josip (1999) Sudstvo u Hrvatskoj: problemi i perspektive. Financijska praksa 4-5/99.

Zagreb: Institut za javne financije.

Ledomska, Lyubov; Naumenko, Alexsander (1999) Utjecaji i problemi oporezivanja u

Ukrajini. Financijska praksa 4-5/99. Zagreb: Institut za javne financije.

Leksikon (1974) Zagreb: Grafički zavod Hrvatske.

Long range planning (1996) The International Journal of Strategic Management

Musgrave, Richard A. (1998) Kratka povijest fiskalne doktrine. Zagreb: Institut za javne

financije.

Reed, B. J.; Swain John W. (1997) Public Finance Administration. London: Sage

Publications.

Vađić, Ozren (1997) Krah karlovačke štedionice. Karlovac: Matica hrvatska.

[1] Od kraja 18. do kraja 19. stoljeća

[2] Engleskog kolonijalizma su se riješili u ratu za nezavisnost (1775-1783) ali su postojale

velike tenzije između industrijskog Sjevera i robovlasničko-plantažerskog Juga poglavito

zbog različitih stavova o ropstvu crnaca, što je riješeno tek 100 godina kasnije u Američkom

građanskom ratu (1861-1865).

[3] James Watt (1736-1819) je izumitelj parnog stroja (1769)

[4] Robert Fulton (1765-1815) je konstruirao parobrod (1803), a G. Stephenson parnu

lokomotivu (1829)

[5] Francusko je društvo bilo podijeljeno na tri staleža: svećenstvo, plemstvo i građanstvo, a

problem je bio što je građanstvo ekonomski znatno ojačalo te je htjelo sudjelovati i u

političkom životu zemlje (donošenje zakona), a apsolutistički vladari im to nisu dopuštali već

su i dalje provodili svoju samovolju, financijski iscrpljivali državu i dodatno se zaduživali u

inozemstvu

[6] Sekularizacija (lat.)= posvjetovljenje, prelazak u svjetovne ruke

[7] Maximilien Robespierre (1758-1794), zvan nepotkupljivi.

[8] Napoleon I Bonaparte (1769-1821) za vrijeme svoje vladavine u Francuskoj proveo je

brojne političko-administrativne reforme, centralizirao financije i kodificirao zakone (Code

civil), a u svim zemljama gdje je vladao umjesto feudalne aristokracije uvodi ideje građanske

ravnopravnosti.

[9] postoji i C dio zemljišno-knjižnog izvadka, u kojemu je zabilježen eventualni teret na

nekretnini.

[10] vladari Habsburške Monarhije, dakle i Hrvatske u drugoj polovini 18. stoljeća. Marija

Terezija je vladala punih 40 godina, od 1740-1780. godine a Franjo Josip II od 1780 - 1790.

godine

[11] cehovi su udruge obrtnika, a gilde udruge trgovaca

[12] više informacija o neslužbenom gospodarstvu i izvorima korupcije može se naći u

članku Faulenda i Šošića “Je li neslužbeno gosdpodarstvo izvor korupcije?” objavljenom u

Financijskoj praksi 4-5/99

[13] preporučam članak “Krah Karlovačke štedionice” objavljen u časopisu Svjetlo br.2-3,

1997., u kojem sam obradio propast najznačajnije financijske institucije tog kraja početkom

stoljeća

[14] Public Finance Administration

[15] Public Finance Administration