odabrane presude suda pravde evropske unije o …uloga speu : pojam pravo evropske unije (pravo eu )...

ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA

UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE

Izdavač

Uprava za javne nabavke

Za Izdavača

doc dr Mersad Z Mujević, direktor

Prevod

Sanja Poleksić, dipl. politik. Dunja Bošković, dipl. ecc.

Lektura i korektura

Svetlana Tomović, prof.

Fotografija na koricama

Grb Crne Gore sa nazivom institucije Uprava za javne nabavke i Znak: Logo SIGMA OECD

Tiraž

500 primjeraka

ISBN

9090987685743

COBISS.CG-ID

128950279

Priprema i štampa

DPC Podgorica

Jovana Tomaševića broj 2 2 Ruc Andre Pascal 81000 Podgorica, Crna Gora 75775 Paris Cedex 16 France Emajl : [email protected] mailto:[email protected] Tel: +382 20 246 411 Tel: +33 (0) 1 45 248200 Fax: +382 20 245 549 Fax: + 33 (0)1 45 241305 www.ujn.gov.me www.sigmaweb.org


Sadržaj

Analiza presuda Suda pravde Evropske unije ................................................... 6

Uvodne napomene ........................................................................................ 7

Poglavlje 1 Uvod ............................................................................................ 9

1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije ............................................. 9

2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Opštim sudom ................................... 10

3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke ................................................ 11

4. Postupak pred SP – pokretanje postupka donošenja presude ................ 16

5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP ........................................................ 18

Poglavlje 2 Materijalno područje primjene .................................................... 21

Područje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju ................................................................................................. 21

Sudska praksa ......................................................................................... 25

C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ............. 33

C-451/08 Helmut Müller ......................................................................... 36

Poglavlje 3 Područje primjene – značenje “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” .............................................................................................. 42

Kontekst .................................................................................................. 42

Sudska praksa0, ...................................................................................... 45

C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns ............................................... 49

C-393/06 Ing. Aigner ............................................................................... 53

Poglavlje 4 “Interne” nabavke ....................................................................... 58

Kontekst .................................................................................................. 58

Sudska praksa ......................................................................................... 61

C-295/05 Asemfo .................................................................................... 69

C-324/07 Coditel Brabant ....................................................................... 71

C-196/08 Acoset ...................................................................................... 74

C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi ............... 77

Poglavlje 5 Izbor privrednih subjekata – osnovi za isključenje ....................... 80

Kontekst .................................................................................................. 80

Sudska praksa ......................................................................................... 83

C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact .................................................. 92

Poglavlje 6 Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija .................................... 96

4

č

č

ć

ćć

ć

ž

Jovana Tomaševića broj 2 2 Ruc Andre Pascal


Kontekst .................................................................................................. 96

Sudska praksa ......................................................................................... 98

C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction ......................................... 103

Poglavlje 7 Dodjela ugovora ....................................................................... 107

Kontekst ................................................................................................ 107

Sudska praksa ....................................................................................... 109

C-368/10 Komisija protiv Holandije ....................................................... 113

C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi .................................................... 118

Poglavlje 8 Tehničke specifikacije .............................................................. 123

Kontekst ................................................................................................ 123

Sudska praksa ....................................................................................... 126

C-6/05 Medipac-Kazantzidis .................................................................. 130

C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ....................................................... 134

Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru ................................................................... 138

Kontekst ................................................................................................ 138

Sudska praksa ....................................................................................... 139

C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur ............................................... 142

Poglavlje 10 Pravni ljekovi ......................................................................... 148

Kontekst ................................................................................................ 148

Sudska praksa ....................................................................................... 150

Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije .............................................. 162

C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler .............. 163

C-451/08 Helmut Müller .......................................................................... 177

C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns ........................................... 191

C-393/06 Ing. Aigner ................................................................................ 208

C-295/05 Asemfo ..................................................................................... 221

C-324/07 Coditel Brabant ........................................................................ 236

C-196/08 Acoset ...................................................................................... 247

C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi ................ 260

C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact .................................................. 270

C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction ............................................ 282

C-368/10 Komisija protiv Holandije ......................................................... 294

C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi ...................................................... 320

C-6/05 Medipac-Kazantzidis ..................................................................... 332

C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti .......................................................... 348

C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur .................................................. 357

5


ANALIZA PRESUDA SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE

6

Kontekst

Kontekst

Komisija protiv Holandije

č

Kontekst

Kazantzidis

561/12 Nordecon i Ramboll Eesti

Kontekst

Kontekst

274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler

368/10 Komisija protiv Holandije

Kazantzidis

561/12 Nordecon i Ramboll Eesti


Uvodne napomene

Ova publikacija o javnim nabavkama koju je pripremila SIGMA u saradnji sa Upravom za javne nabavke CG, bavi se važnim odlukama Suda pravde Evropske unije (SPEU) u devet različitih oblasti.

Period koji publikacija obuhvata; januara 2006, april 2014. I ako ne sve, većina relevantnih predmeta SPEU koji se odnose na ovih devet tema pomenuti su ovdje. Odluke Opšteg suda (OS) nijesu ođe razmatrane.

Poglavlje 1 je uvod u kojem se predstavlja: uloga i sastav SPEU, način na koji se pokreću i vode postupci pred SPEU, sadržaj i objavljivanje presuda SPEU i posljedice zbog nepoštovanja presuda.

U poglavljima od 2 do 10, obrađeno je sljedećih devet tema značajnih za javne nabavke:

Poglavlje 2 Materijalno područje primjene

Poglavlje 3 Područje primjene – pojam “tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava”

Poglavlje 4 “Interne” nabavke

Poglavlje 5 Izbor privrednog subjekta – osnove za isključenje

Poglavlje 6 Izbor privrednog subjekta – kvalifikacija

Poglavlje 7 Dodjela ugovora

Poglavlje 8 Tehničke specifikacije

Poglavlje 9 Izmjene ugovora

Poglavlje 10 Pravni ljekovi

U svakom poglavlju je u početku predstavljen kontekst spornog pitanja, te navedene relevantne odredbe Direktiva i kada je potrebno, komentari o pristupu SP na osnovu sudske prakse. Pregled sudske prakse dat je u svakom poglavlju, nakon koga slijedi detaljnija analiza.

Kada se radi o naročito važnom predmetu SP, on je sveobuhvatnije analiziran i uključen je cijeli tekst presude SP.

Terminologija

Koristiće se sljedeće skraćenice:

SPEU Sud pravde Evropske Unije

SP Sud Pravde

OS Opšti Sud

SLEU Službeni list Evropske Unije

Korišćene Direktive:

2004/18/EZ Direktiva klasičnim nabavkama roba, radova i usluga

2004/17/EZ Direktiva o komunalnim djelatnostima

2009/81/EZ Direktiva u oblasti odbrane i bezbjednosti

7


89/665/EZ Direktiva o pravnim ljekovima*

2007/66/EZ Direktiva kojom se mijenja Direktiva o pravnim ljekovima*

92/50/EEC Direktiva o uslugama

93/36/EEC Direktiva o robama

93/37/EEC Direktiva o radovima

2014/24/EU Direktiva javnog sektora iz 2014

2014/25/EU Komunalna direktiva iz 2014

2014/23/EU Direktiva o koncesijama

* Kada se direktno primjenjuju obje Direktive o pravnim ljekovima, navodiće se kao "Direktive o pravnim ljekovima".

8

žč

ć

đ

čć ž

đ ć č

č

č

č

č

č

Kada se radi o č žč

Koristić ć ć

ž

ćčnim n


Poglavlje 1 Uvod

1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske Unije

Evropska Unija (EU) jedinstveno je ekonomsko i političko partnerstvo 28 evropskih zemalja koje nazivamo državama članicama EU. EU se zaniva na dva ugovora koji imaju jednaku vrijednost:

• Ugovor o Evropskoj Uniji (TEU); • Ugovor o funkcionisanju Evropske Unije (TFEU).

EU ima niz institucija koje je opslužuju, a jedna od njih je Sud pravde EU (SPEU). SPEU ima sjedište u Luksemburgu. Njegova zvanična web stranica je http://curia.europa.eu.

Uloga SPEU: Pojam “pravo Evropske unije” (pravo EU) obuhvata korpus propisa koji se odnose na EU. Pravo EU uključuje pravo ranije Evropske zajednice (pravo Zajednice)1, koje je potpuno integrisano u pravo EU. Pravo EU prevladava nad domaćim pravom država članica EU2. Prema SPEU, razlikama u učincima prava EU u državama članicama ugrozilo bi se postizanje ciljeva utemeljenih u ugovorima.

SPEU je zadužen za:

• zaštitu i sprovođenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekršeno; • razvoj i tumačenje odredaba prava EU.

Struktura SPEU: SPEU se sastoji od više sudova:

• Sud pravde (SP); • Opšti sud (OS)3; • Drugi specijalizovani sudovi (trenutno postoji samo jedan specijalizovani

sud – Tribunal za državnu službu).

Sekretar SPEU zadužen je za administrativne funkcije i podršku. Svaki sud ima svog sekretara.

Poslovnik o radu Suda pravde (SP): Struktura i organizacija SP-a, kao i detaljna pravila postupka, propisani su u “Prečišćenoj verziji Poslovnika o radu Suda pravde od 25. septembra 2012.”, uz izmjene koje su uslijedile.4

Sastav SP- a: SP se sastoji od sudija i nezavisnih advokata (savjetnika). Ugovor o funkcionisanju Evropske Unije (TFEU) zahtijeva da se sudije i nezavisni advokati “biraju iz redova osoba čija je nezavisnost neosporna i koji ispunjavaju uslove koji se u njihovim zemljama zahtijevaju za obavljanje najviših pravosudnih funkcija ili koji su priznati pravni stručnjaci” (član 253. TFEU). Sve sudije i nezavisne advokate imenuju vlade država članica zajedničkom saglasnošću. Sudije i nezavisni advokati SP imaju jednak status.

1 Pravo zajednice odnosi se na bivšu Evropsku zajednicu, koja je uspostavljena 1957. godine kao Evropska ekonomska zajednica. 2 Na primjer, vidi presude SPEU u predmetima 26/62 Van Gend en Loos protiv Administratie der Belastingen i 6/64 Costa protiv E.N.E.L. 3 Prvostepeni sud (PS) uspostavljen je 1989. godine da pomogne u rješavanju rastućeg broja predmeta. Naziv mu je promijenjen u Opšti sud (OS) 2009. godine. 4 Poslovnik o radu Suda pravde od 25. septembra 2012. godine (SG L 265, 29.9.2012.), kako je izmijenjen 18. juna 2013. godine (SG L 173, 26.6.2013.).

9


Sudije SP- a: Svaka država članica ima po jednog sudiju u Sudu pravde. Sudije SP se imenuju na mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Sudije SP biraju jednog svog člana za Predsjednika Suda pravde, na mandat od tri godine koji je obnovljiv.

Nezavisni advokati: Devet nezavisnih advokata pomaže sudijama SP-a u njihovim zadacima. Nezavisni advokati imaju dužnost da daju pravna mišljenja o predmetima koji im se dodijele. Od 2003. godine se od njih zahtijeva da daju mišljenje o predmetu samo ukoliko SP smatra da taj predmet postavlja novo pravno pitanje.

Mišljenja nezavisnih advokata su savjetodavna i nijesu obavezujuća za SP. Međutim, ta mišljenja su veoma uticajna i u većini predmeta se slijede. Takođe mogu biti vrlo korisna za osobe iz struke jer pojašnjavaju presude SP-a. Često sadrže više činjenica o predmetima nego same presude i detaljnije razmatraju pravne argumente.

Zasijedanje SP- a: SP može zasijedati u punom sastavu, u Velikom vijeću koje se sastoji od 13 sudija, ili u vijećima od po tri ili pet sudija. SP zasijeda u Velikom vijeću kada to traži država članica ili institucija EU koja je strana u postupku, kao i u izuzetno složenim ili važnim predmetima. Ostale predmete, uključujući većinu predmeta javnih nabavki, rješavaju vijeća od po tri ili pet sudija.

Sastav Opšteg suda (OS): Svaka država članica ima po jednog sudiju u Opštem sudu. Sudije OS-a se imenuju na mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Imenuju se dogovorom država članica. Sudije OS - a imenuju se iz redova osoba čija je nezavisnost neosporna. Moraju ispunjavati uslove za obavljanje visoke sudske dužnosti (član 254. TFEU).

Za razliku od SP, u OS - u nema nezavisnih advokata. Međutim, sudija OS - a može biti pozvan da obavlja dužnosti nezavisnog advokata.

2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Opštim sudom

Tužbe pred Sudom pravde: Sljedeće vrste tužbi moguće je pokrenuti pred SP- om:

• tužba zbog neispunjavanja obaveza; • zahtjev za preliminarnu odluku; • tužba za poništenje sprovedene mjere EU; • tužba nepreduzimanja radnje institucije EU; • žalba na presude i naredbe Opšteg Suda.

Tužbe koje se odnose na javne nabavke: Najčešće se koriste dvije vrste tužbi u oblasti javnih nabavki:

• tužba zbog neispunjenja obaveza iz člana 258. TFEU; • zahtjev za preliminarnu odluku prema članu 267. TFEU.

Ove dvije vrste tužbi detaljnije su objašnjene u Odjeljku 3.

Tužbe pred Opštim Sudom: OS ima nadležnost da razmatra, ukratko:

• direktne tužbe koje podnosi fizičko ili pravno lice (tužitelj) zbog radnji, ili nepreduzimanja radnji, institucija, tijela, kancelarija ili agencija EU (kada

10

čž č

••

žč

č

ć ž č čž č

ž

• zaštitu i sprovođenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekršeno;• razvoj i tumačenje odredaba prava EU.

•••

Tribunal za državnu službu

ž

č ć

č

č čž č č ć

ć


su te radnje, ili nepreduzimanja radnji, usmjerene na tužitelje ili ih se direktno i pojedinačno tiču);

• tužbe koje pokreće država članica protiv Evropske Komisije; • tužbe kojima se traži naknada štete koju su prouzrokovale institucije EU

ili njihovi zaposleni; • tužbe koje se odnose na žigove Zajednice; • tužbe protiv odluka Tribunala za državnu službu; • tužbe zasnovane na ugovorima koje je sklopila EU, a koji izričito navode

da je nadležan OS.

Na prvostepene presude OS-a može se uložiti žalba SP-u. Rok za podnošenje žalbe je dva mjeseca od presude OS-a.

3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke

U ovom dijelu će se razmatrati detalji dva najčešća postupka u oblasti javnih nabavki. To su:

i) tužbe zbog neispunjavanja obaveza i ii) zahtjev za preliminarnu odluku.

3.1 Tužbe zbog neispunjavanja obaveza prema članu 258. TFEU (“postupci zbog prekršaja”)

Član 258. TFEU

“Ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu Ugovora, Komisija o tom predmetu, nakon što je dotičnoj državi dala priliku da se izjasni, daje obrazloženo mišljenje. „Ako dotična država ne postupi u skladu sa mišljenjem u roku koji odredi Komisija, Komisija taj predmet može uputiti Sudu pravde Evropske Unije.”

Evropska Komisija (dalje u tekstu “Komisija”) može pokrenuti tužbu zbog neispunjavanja obaveza iz člana 258. TFEU (“postupci zbog prekršaja”).

Te se tužbe mogu odnositi na:

• kršenje Ugovora, sprovedenog EU zakonodavstva ili opštih principa prava; • nepreduzimanje radnje – neusvajanje određenih odredbi; • djelovanje koje nije u skladu sa Ugovorima, sprovedenim EU

zakonodavstvom ili opštim principima prava.

Postupke zbog prekršaja prema članu 258. TFEU pokreće Komisija protiv države članice EU, a ne protiv pojedinačnog organa u državi članici.

Postupak zbog prekršaja obično inicira pojedinačni prigovor upućen Komisiji. Na primjer, privredno društvo koje učestvuje u postupku nabavki ili lokalni subjekat mogu uložiti prigovor Komisiji koji se odnosi na određeni postupak. Komisija takođe, prema članu 258. TFEU, može na sopstvenu inicijativu pokrenuti tužbu, kada dođe do saznanja o činjenicama i odredbama koje su navodno neusklađene sa pravom EU.

11


Može doći do kršenja prava EU koje se odnosi na javne nabavke kada, na primjer, Direktive o javnim nabavkama nijesu sprovedene na vrijeme ili kada su neispravno sprovedene. Takođe, može doći do kršenja u slučaju da naručilac posla ne poštuje pravila nabavki EU. U tom slučaju, država članica je odgovorna za radnje tog organa.

Predmet C-368/10 Komisija protiv Holandije (koji se razmatra u Poglavlju 7 - “Dodjela ugovora”) je primjer tužbe zbog prekršaja koju je Komisija podnijela protiv države članice. U ovom predmetu, Komisija je pokrenula postupak zbog prekršaja protiv Holandije, navodeći da je naručilac posla u Pokrajini Sjeverna Holandija prekršio pravila nabavki EU. Postupak nabavke odnosio se na ugovor za nabavku, postavljanje i funkcionisanje aparata za napitke. Navodno kršenje prvenstveno se odnosilo na zahtjev koje je kupac postavio, a prema kome su dotični proizvodi morali imati specifične oznake koje potvrđuju da su to organski proizvodi i da potiču iz poštene trgovine. Komisija je tvrdila da je korišćenje takvih oznaka suprotno Direktivi o nabavkama po više osnova.

Preliminarni postupak

Prije pokretanja formalne tužbe zbog prekršaja pred SP-, Komisija prvo sprovodi manje formalne procedure.

Od Komisije se zahtijeva da sprovede administrativnu fazu koja se naziva “preliminarni postupak”. Može, takođe, obaviti neformalan razgovor sa stalnim predstavnikom dotične države članice.

Sažetak preliminarnog postupka u tužbi zbog prekršaja

U slučajevima kada se problem ne riješi neformalnim razgovorom, Komisija svoje navode predočava državi članici u dopisu sa formalnim obavještenjem, u kome

Neformalni razgovor između Komisije i stalnog

predstavnika

Dopis sa formalnim

obavještenjem koji Komisija dostavlja

državi članici

Države članice se mogu izjasniti

Ukoliko se nijesu izjasnile ili je izjašnjenje

nezadovoljavajućeKomisija izdaje obrazloženo

mišljenje

Ukoliko ga država članica ne ispoštuje

Komisija predmet može uputiti Sudu

pravde

12

erene na tužitelje ili ih se direktno i pojedinačno tiču

• tužbe koje pokreće država članica protiv Evropske K• tužbe kojima se traži naknada

• tužbe koje se odnose na žigove Zajednice;• tužbe protiv odluka Tribunala za državnu službu;• tužbe zasnovane na ugovorima koje je sklopila EU, a koji izričito navode

da je nadležan OS.

ž ž ž u. Rok za podnož

ž

ć č ć

tužbe zbog neispunjavanja obaveza i

ž č

Član 258. TFEU

Ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu , Komisija o tom predmetu, nakon što je dotičnoj državi dala

izjasni, daje obrazloženo mi

Ako dotična država ne postupi u skladu sKomisija, Komisija taj predmet mož

Evropska K ž žč

ž

•• neusvajanje određenih odredbi;•

č će Komisija protiv držč č ž č

č č ćen Komisiji. Na č

žiti prigovor Komisiji koji se odnosi na određKomisija takođ č ž

ž đ čđ


ukazuje na navodne povrede prava EU. Država članica nakon toga ima mogućnost da se izjasni o navodnoj povredi.

Ako ne dobije odgovor na dopis sa formalnim obavještenjem ili ako su, prema mišljenju Komisije, primljena izjava države članice nezadovoljavajuća, Komisija državi članici dostavlja obrazloženo mišljenje. Obrazloženo mišljenje treba da uključi koherentan i detaljan prikaz pritužbi. Takođe treba postaviti rok u kome država članica treba na njega odgovoriti. Minimalni rok je dva mjeseca.

Ako Komisija ne dobije odgovor na obrazloženo mišljenje ili ako je taj odgovor nezadovoljavajući, Komisija ima diskreciono pravo da predmet uputi SP. Ne postoji obaveza da to uradi.

Napomena: Komisiju ne obavezuju bilo kakvi rokovi u smislu pokretanja i zaključivanja postupka zbog prekršaja.

Predmet C-17/09 Komisija protiv Njemačke5 odnosio se na postupak zbog prekršaja koji je Komisija pokrenula 10 godina nakon navodne povrede prava EU. Navodna povreda bila je dodjela ugovora koju je grad Bon izvršio bez objave obavještenja o nabavci. Njemačka je tvrdila da je pritužba Komisije nedopustiva zbog veoma dugog vremenskog perioda koji je prošao od saznanja Komisije za navodnu povredu i datuma pokretanja postupka (stav 13. odluke). SP je odlučio da Komisija, kao zaštitnica Ugovora, odlučuje o tome da li je adekvatno pokrenuti postupak (stav 20.).

Tužbe koje podnose države članice: Država članica može takođe pokrenuti predmet pred SP protiv druge države članice, u skladu sa Članom 259. TFEU. Postupci prema Članu 259. pokrenuti su samo nekoliko puta u istoriji SP i nijesu se odnosili na javne nabavke6. Prije nego država članica pokrene takav postupak, mora stvar izložiti Komisiji. Postoji specifična procedura koja se mora poštovati.

3.2 Zahtjev za preliminarnu odluku prema Članu 267. TFEU

SPEU je vrhovni zaštitnik prava EU, ali on nije jedino sudsko tijelo koje ima pravo i zadatak da primjenjuje pravo EU. Ovaj zadatak je dodijeljen i nacionalnim sudovima država članica. Procedura koja omogućava saradnju između SP i nacionalnih sudova propisana je Članom 267. TFEU. Naziva se postupak “preliminarne odluke”.

Zahtjev za preliminarnu odluku: Nacionalni sudovi mogu, a nekada i moraju, da upute zahtjev SP i traže pojašnjenje i tumačenje prava EU. Ova mjera ima cilj da obezbijedi efikasnu i jedinstvenu primjenu prava EU i da spriječi različita tumačenja. Ukoliko se pokrene pitanje tumačenja prava EU u predmetu pred nacionalnim sudom, sud taj postupak obustavlja, formuliše pitanje ili pitanja i upućuje ih SP, te čeka na njegov odgovor.

Nadležnost i prihvatljivost: Prema Članu 267. TFEU, SP ima nadležnost da donosi preliminarne odluke koje se odnose na:

• tumačenje Ugovora;

5 Presuda od 21. januara 2010. godine. 6 Najskoriji postupak prema članu 259. bio je predmet C-364/10 Mađarska protiv Slovačke.

13


• važenje i tumačenje akata institucija, tijela, kancelarija i agencija EU.

U postupku za preliminarnu odluku, pitanje ili pitanja za SP ne upućuju strane u domaćem predmetu, već to radi nacionalni sud. Ipak, strane se mogu pojaviti pred SP. Nacionalni sud, u zavisnosti od specifičnih karakteristika svakog predmeta, utvrđuje:

• potrebu za preliminarnom odlukom; • relevantnost pitanja ili više njih koje upućuje SP.

Pitanja koja nacionalni sud postavlja moraju se odnositi na tumačenje prava EU. Ako se ne radi o pravu EU, pitanje je neprihvatljivo. Ne mogu se postavljati pitanja o usklađenosti nacionalnih propisa sa propisima EU. Međutim, u predmetima u kojima se ovakvo pitanje pojavi, SP može biti voljan da to pitanje “preformuliše” tako da je prihvatljivo i da se može razmatrati.

U principu, SP ima obavezu da donese odluku o pitanjima koja nacionalni sud postavlja. Međutim, SP može odbiti da donese odluku o pitanju u sljedećim okolnostima:

• ako je očigledno da zahtjev za tumačenje prava EU nema veze sa stvarnim činjenicama glavne tužbe ili njene svrhe;

• ako je problem hipotetički; • ako SP nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da se da

adekvatan odgovor na pitanje.

Na primjer, u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi (koji se razmatra u Poglavlju 10 - “Pravni ljekovi”), SP je utvrdio da je jedno od pitanja upućenih sudu neprihvatljivo. Po mišljenju suda, tumačenje prava EU koje je zatražio nacionalni sud nije imalo veze sa predmetom spora u glavnom postupku.

Pravo upućivanja pitanja ograničeno je na sud ili tribunal: Samo sud ili tribunal države članice može uputiti pitanje SP.

Pojam “suda ili tribunala” je koncept EU prava. Prema ovom konceptu, utvrđivanje da li je neko tijelo sud/tribunal zavisi od prirode tog tijela. Da bi ovo utvrdilo, SP uzima u obzir niz faktora, od kojih svi moraju biti ispunjeni. Razmatraju se sljedeći:

• tijelo je osnovano zakonom; • tijelo je stalno; • nadležnost tijela je obavezna; • postupak tijela je inter partes7; • tijelo primjenjuje vladavinu prava; • tijelo je nezavisno8.

EU koncept “suda ili tribunala” može se odnositi i na tijela koja se prema propisima države članice ne smatraju sudovima.

7 Inter partes se odnosi na situaciju u kojoj sve zainteresovane strane primaju adekvatno obavještenje o raspravi i imaju razumnu priliku da svoja mišljenja i stavove izraze. 8 Vidi, na primjer, predmet C-54/96 Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft protiv Bundesbaugesellschaft Berlin, stav 23.

14

ž čć

mišljenju Komisije, primljena izjav ž č ća, Komisž č ž ž

č ž đž č

Ako K žći, Komisija ima diskreciono pravo da predmet uputi SP. Ne

Napomena: Komisiju ne obavezuju bilo kakvi rokovi u smislu pokretanja i č

čprekršaja koji je Komisija pokrenula 10 godina nakon navodne povrede prava

č žba Komisije nedopustiva ao od saznanja Komisije za

čda Komisija, kao za č

ž ž č ž č ž đž č Č

Čž č

žiti Komisiji. Postoji specifič

Č

ž č ćđ Č

ž čč č

č č

ć č

ž Č ž

• tumačenje Ugovora;

č đ č


SP je sljedeća tijela prepoznao kao sudove ili tribunale u skladu sa konceptom EU prava:

• sudije koji kombinuju funkcije javnog tužioca i nižeg sudije u krivičnim predmetima (pretori) u Italiji ( predmet 14/86 Pretore di Salò protiv X );

• univerzitetski odbor za žalbe (C-408/98 Abbey National ); • sud koji odlučuje o žalbi na arbitražnu odluku (C-393/92 Gemeente

Almelo i drugi protiv Energiebedrijf Ijsselmij ); • arbitražni tribunali, ukoliko strane imaju obavezu da spor upute u

arbitražu (C-125/04 Denuit i Cordenier). SP je odlučio da sljedeća tijela nijesu sudovi ili tribunali u skladu sa konceptom prava EU:

• obični arbitražni tribunal (predmet 102/81 Nordsee protiv Reederei Mond) • nacionalni konkurentni organ (C-53/03 Syfait i drugi) • nacionalna komisija za zaštitu od diskriminacije ( C-394/11 Belov )

Efekti odluke SP: Odluka SP- a ima formu presude ili obrazloženog naloga. Odluka ne predstavlja samo mišljenje. Nacionalni sud koji je uputio zahtjev obavezan je tumačenjem SP u rješavanju predmeta. Drugi sudovi ovu odluku mogu tretirati kao mjerodavnu.

Odluke SP kao odgovor na pitanja koja je uputio nacionalni sud imaju retrospektivan učinak (ex tunc ), što znači da se tumačenja SP uzimaju kao tumačenja koja su uvijek bila ispravna.

Države članice koje imaju odredbe na koje odluka SP utiče, moraju izmijeniti sve odredbe koje nijesu u skladu sa tumačenjem SP. Na primjer, u predmetu C-406/08 Uniplex (koji se razmatra u Poglavlju 10 - “Pravni ljekovi”), SP je razmatrao propise Ujedinjenog Kraljevstva o rokovima za pokretanje pravnog postupka u predmetima nabavki. SP je zaključio da formulacija tih propisa uzrokuje pravnu nesigurnost. Ujedinjeno Kraljevstvo je izmijenilo primarno zakonodavstvo da bi ispravilo pravne nesigurnosti koje je uočio SP.

15


4. Postupak pred SP – pokretanje postupka donošenja presude

Svi predmeti, bez obzira na njihovu vrstu, po pravilu, imaju pismenu fazu i usmenu fazu koje su javne. Međutim, postoje određene razlike u vođenju tužbe zbog prekršaja i zahtjeva za preliminarnu odluku.

4.1 Tužbe zbog prekršaja

Glavne faze tužbe zbog prekršaja

U tužbama zbog prekršaja, sudskoj fazi prethodi preliminarni postupak, kako je navedeno u Odjeljku 3.1 iznad. Sudska faza počinje pismenom procedurom prije prelaska na javnu raspravu u SP.

Pismena procedura: Glavne faze pismene procedure su:

• Podnosilac predstavke podnosi pismenu predstavku Sekretaru SP; • Sekretar SP objavljuje obavještenje o tužbi i navode podnositelja

predstavke u Službenom listu Evropske unije (SLEU); • Imenuju se sudija - izvjestilac i nezavisni advokat. Uloga sudije -

izvjestioca je da rukovodi vođenjem predmeta u procesu SP. • Predstavka se dostavlja drugoj strani, koja ima mjesec dana da podnese

odbranu; • Podnosilac predstavke može podnijeti odgovor, a tuženi na njega uzvratiti.

U svakom od slučajeva rok je jedan mjesec.

Usmena procedura: Glavne faze usmene procedure su:

• Kada se završi pismena procedura, od strana se traži da se izjasne, u roku od mjesec dana, da li žele da se organizuje rasprava;

• SP odlučuje, nakon čitanja preliminarnih izvještaja sudije - izvjestioca i saslušanja stanovišta nezavisnog advokata, o da li su potrebna bilo kakva pripremna ispitivanja;

Tužitelj podnosi

predstavku

Tuženom se uručuje

predstavka

Obavještenje se objavljuje u

SLEU

Podnosi se odbrana/odgovor

Sudija-izvjestilac sastavlja

preliminarni izvještaj

Generalni sastanak sudija

i nezavisnih advokata

Predmet se dodjeljuje i utvrđuje se datum za raspravu

Javna rasprava

Mišljenje nezavisnog advokata kada SP

smatra da je potrebno

Sudsko razmatranje predmeta

Presuda se čita u

otvorenoj sudnici

Presuda se dostavlja

stranama i objavljuje

16

edeća t

• sudije koji kombinuju funkcije javnog tužioca i nižeg sudije u krivičnim

• univerzitetski odbor za žalbe (• sud koji odlučuje o žalbi na arbitražnu odluku (

• arbitražni tribunali, ukoliko strane imaju obavezu da spor upute u arbitražu (

SP je odlučio da sl edeća t

• obični arbitražni tribunal (predmet 102/81 ••

a ima formu presude ili obrazloženog naloga.

obavezan je tumačenjem SP u r

retrospektivan učinak ( znači da se tumačenja SP uzimaju kao tumačenja koja su uv

ž č čč

razmatrao propise Ujedinjenog Kraljevstva o rokovima za pokretanje pravnog č

uzrokuje pravnu nesigurnost. Ujedinjeno Kraljevstvo je ič


o kom bi vijeću trebalo taj predmet dodijeliti.

• Predsjednik SP nakon toga utvrđuje datum za javnu raspravu; • Sudija - izvjestilac priprema izvještaj o raspravi, koji daje pregled

navedenih činjenica i argumenata strana i trećih strana, ukoliko postoje; • O predmetu se raspravlja na javnoj raspravi pred sudijama SP i

nezavisnim advokatom; • Kada SP odluči da je potrebno mišljenje nezavisnog advokata, to mišljenje

se iznosi SP u otvorenoj sudnici. Nezavisni advokat, u mišljenju, detaljno analizira pravne aspekte predmeta i nezavisno predlaže rješenje problema;

• Sudija - izvjestilac priprema prvi nacrt presude SP. Sve sudije SP koje razmatraju predmet raspravljaju o nacrtu presude. Sudska razmatranja su tajna. Presude SP se donose većinom glasova sudija SP. Ne objavljuju se izdvojena mišljenja. Sve sudije SP koja razmatraju predmet potpisuju presudu;

• Presuda se čita u otvorenoj sudnici i šalje nacionalnom sudu, državama članicama i relevantnim institucijama.

4.2 Zahtjev za preliminarnu odluku

Glavne faze u postupku zahtjeva za preliminarnu odluku

Nacionalni sud dostavlja pitanje ili pitanja za SP. Obično ovo pitanje ima oblik sudske odluke, u skladu sa nacionalnim proceduralnim pravilima.

Zahtjev nacionalnog suda se prevodi na sve zvanične jezike EU. Nakon toga se dostavlja stranama u glavnom postupku i o njemu se obavijeste države članice i institucije EU. Obavještenje koje navodi nazive uključenih strana i pitanja objavljuje se u SLEU.

Strane, države članice i institucije EU imaju dva mjeseca da SP dostave svoja pismena izjašnjenja.

Nacionalni sud podnosi SP zahtjev za preliminarnu odluku

o pitanju ili pitanjima

Prevodi se zahtjev nacionalnog suda

Objavljuje se obavještenje u

SLEU

Šalju se obavještenja svim stranama,

državama članicama i institucijama EU

Strane, države članice i institucije EU podnose

pismena izjašnjenja

Sudija-izvjestilac sačinjava preliminarni izvještaj

Proces se nastavlja na isti način kao u

postupku zbog prekršaja

17


Ostatak procedure je identičan proceduri zbog prekršaja. Sve strane koje imaju pravo da podnesu pismena izjašnjenja mogu takođe svoje argumente iznijeti usmeno, ukoliko se održava rasprava.

5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP

Reference predmeta: Predmeti koji su SPEU dostavljeni prije 1989. godine označavani su brojem predmeta i godinom upisa (na primjer, 101/81 ili 232/87).

Nakon uspostavljanja Prvostepenog Suda (današnji OS), uveden je nov način označavanja predmeta. Novo označavanje razlikuje predmete koje razmatra SP i one koje razmatra OS.

Predmeti SP se označavaju na sljedeći način:

• slovo “C” za “Court” (Sud); • redni broj; • godina upisa predmeta, (na primjer, C-406/08)

Predmeti OS-a se označavaju na sljedeći način:

• slovo “T” za „Tribunal ”, • redni broj, • godina upisa predmeta, (na primjer, T-21/2011).

Izgled i sadržaj presuda

Presude se sastavljaju u standardnom obrascu i po numerisanim stavovima. Član 87. Poslovnika o radu9 propisuje obavezni sadržaj presude.

Član 87. Poslovnika o radu

Član 87. Sadržaj presude

“Presuda mora sadržati:

(a) izjavu da se radi o presudi Suda, (b) navod o sastavu Suda, (c) datum donošenja, (d) imena predsjednika i sudija koji su učestvovali u razmatranju, uz navođenje

imena sudije - izvjestioca, (e) ime nezavisnog advokata, (f) ime sekretara, (g) opis strana ili zainteresovanih lica navedenih u Članu 23. Statuta koji su

učestvovali u postupku, (h) imena njihovih zastupnika, (i) u slučaju direktnih tužbi ili žalbi, izjavu o obliku naloga koju strane traže, (j) kada je primjenjivo, datum rasprave, (k) izjavu da je nezavisni advokat saslušan i, kada je to primjenjivo, datum

njegovog Mišljenja, (l) sažetak činjenica, (m) osnove za odluku,

9 Vidi stranu 1, fusnotu broj 2.

18

eću trebalo taj predmet dod

• ednik SP nakon toga utvrđuje datum za javnu raspravu;•

navedenih činjenica i argumenata strana i trećih s•

• Kada SP odluči da je potrebno mi

analizira pravne aspekte predmeta i nezavisno predlaže r•

većinom glasova sudija SP. Ne objavljuju

• Presuda se čita u otvorenoj sudnici i alje nacionalnom sudu, državama članicama i relevantnim institucijama.

č

čž č

č

ž č

ž čž čč

č


(n) operativni dio presude, uključujući, gdje je to adekvatno, odluku o troškovima.”

Neke presude sadrže i kratki sažetak koji priprema služba SP i kojem su navedeni glavni zaključci presude.

Objavljivanje presuda

Curia: Tekstovi presuda koje donose SP i OS, kao i mišljenja nezavisnih advokata, SPEU objavljuje na svakom od zvaničnih jezika Evropske unije. Tekstovi svih presuda dostupni su na web stranici Curia SPEU: http://www.curia.europa.eu.

Izvještaji Evropskog suda : Zvanični tekstovi presuda objavljuju se i u Izvještajima Evropskog suda (ECR). Tom I sadrži presude i mišljenja SP, kao i mišljenja nezavisnih advokata. Tom II sadrži presude OS-a.

SLEU: Operativni dio presude i bilješka o glavnim pitanjima kojima se presuda bavi takođe se objavljuju u Službenom listu Evropske unije (SLEU), u seriji “C”.

6. Posljedice zbog neusklađenosti sa presudama SP

Presude SP su obavezujuće za države članice EU i one ih moraju sprovoditi. Ukoliko država članica ne poštuje presudu SP, primenjuje se Član 260. TFEU.

Član 260. TFEU “1. Ako Sud pravde Evropske Unije ustanovi da država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu Ugovora, ta je država dužna da preduzme potrebne mjere kako bi postupila u skladu sa presudom Suda. 2. Ako smatra da dotična država članica nije preduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za izjašnjenje, može predmet uputiti Sudu. Komisija pri tom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. Utvrdi li Sud da država članica nije postupila u skladu sa njegovom presudom, može joj odrediti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne.”

Član 260. TFEU dozvoljava Komisiji da pokrene postupak protiv dotične države članice zahtijevajući plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne. Komisija u svom zahtjevu navodi vrstu plaćanja i njegov iznos. Prijedlog Komisije nije obavezujući za SP, ali svakako služi kao korisna referentna tačka10.

Računanje kaznenih plaćanja: Komisija je usvojila metod računanja kaznenog plaćanja čije nametanje traži od SP. Iznos predložene kazne se računa na sljedeći način:

• Prvo, primjenjuje se jedinstvena fiksna dnevna stopa za svaki dan kašnjenja u sprovođenju revidira u skladu sa stopom inflacije.

• Drugo, jedinstvena fiksna stopa se množi sa dva koeficijenta: o Koeficijent 1 se utvrđuje u odnosu na ozbiljnost prekršaja.

10 Vidi, na primjer, stav 103. presude u predmetu C-304/02 Komisija protiv Francuske.

19


o Koeficijent 2 se utvrđuje u odnosu na trajanje prekršaja. • Treće, rezultat se onda množi sa “specijalnim faktorom”, koji se određuje u

skladu sa mogućnošću te države članice da plati (na osnovu BDP-a) i brojem glasova koje ta država ima u Savjetu Evropske Unije. Na primjer, specijalni faktor trenutno iznosi 21,29 za Njemačku, 18,65 za Francusku, 7,75 za Poljsku i 0,35 za Maltu11.

Računanje paušalnog plaćanja: U slučaju paušalnog plaćanja, standardna fiksna stopa je EUR 220 po danu (u junu 2014 ). Ova stopa se revidira u skladu sa stopom inflacije.

Plaćanje kazni u javnim nabavkama

U predmetu iz 2004. godine C-275/03 Komisija protiv Portugala, SP je zaključio da je Portugal prekršio Direktivu o pravnim ljekovima. Povreda se odnosila na portugalsko zakonodavstvo koje je uslovilo dodjelu odštete za povrede zakonodavstva o nabavkama dokazom greške ili prevare naručioca.

Na dan 10. januara 2008. u predmetu C-70/06 Komisija protiv Portugalije, SP je Portugalu naložio da plati kaznu zbog nepoštovanja ranije odluke (C-275/03 Komisija protiv Portugalije). SP je Portugalu nametnuo kaznu u iznosu od EUR 19.932 dnevno. Kazna koju je primijenio SP bila je mnogo niža od one koju je tražila Komisija.

Kazna se odnosila na period od 10. januara 2008, od dana kada je donijeta odluka o kazni do dana na koji je ispoštovana presuda SP u predmetu C-275/03. Ustvari, Portugal je ukinuo sporno zakonodavstvo i usvojio nove odredbe o odšteti nekoliko dana prije 10. januara 2008. godine. Portugal je stoga smatrao da nema potrebe da plaća bilo kakvu kaznu.

Ali se priča tu ne završava. Komisija je tvrdila da novo zakonodavstvo koje je Portugal usvojio i dalje nije usklađeno sa pravilima EU. Komisija je odbila da povuče dnevnu kaznu. Da bi izbjegla produžavanje spora, Portugal je ponovo revidirao pravila javnih nabavki, koja su stupila na snagu u julu 2008. godine.

Nakon toga, Portugal je pokrenuo postupak protiv Komisije pred Opštim Sudom osporavajući kaznu koju joj je Komisija nametnula. Do ove faze, prema računici Komisije, kazna je iznosila EUR 3,6 miliona. OS je poništio odluku Komisije (T33/09).

Komisija se žalila SP protiv rješenja OS-a. Tvrdila je da nova pravila javnih nabavki nijesu usklađena sa prvobitnom odlukom SP-a u predmetu C-275/03 Komisija protiv Portugala.

Spor je okončan presudom SP-a od 15. januara 2014. godine. SP je odbacio prigovore Komisije (C-292/11P ). I OS i SP su bili stanovišta da ocjena novog zakonodavstva koje je usvojila država članica spada u isključivu nadležnosti SP. U slučaju neslaganja između Komisije i te države članice oko usklađenosti novog zakona sa odlukom suda, to neslaganje treba da bude predmet novog postupka na osnovu Člana 260. TFEU.

11 Saopštenje Komisije kojim se ažuriraju podaci koji se koriste za računanje paušalnog iznosa i novčane kazne koje Komisija predlaže Sudu pravde u postupcima zbog prekršaja [C(2013) 8101 final].

20

č ć o

ž ž žč

č

čECR ž

ž

đ ž

đć ž č

ž č Č

Član 260. TFEU

nije ustanovi da država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu Ugovora, ta je država dužna da preduzme pot

2. Ako smatra da dotična država članica nije preduzela potrebne mpostupila u skladu s presudom Suda, Komisija, nakon to toj državi pruži

njenje, može predmet uputiti Sudu. Komisija pri tom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica dužna

Utvrdi li Sud da država članica nije postupila u skladu sa njegovom presudom, može joj odrediti plaćanje pau alnog iznosa ili novčane kazne.

Član 260. TFEU dozvoljava Komisiji da pokrene postupak protiv dotične države č evajući plaćanje pau alnog iznosa ili novčane kazne. Komisija u

evu navodi vrstu plaćanja i njegov iznos. Prijedlog Komisije nije obavezujući za SP, ali svakako služi kao korisna referentna tačka

Računanje kaznenih plaćanja: Komisija je usvojila metod računanja kaznenog plaćanja čije nametanje traži od SP. Iznos predložene kazne se računa na

edeći način:

•kašnjenja u sprovođenju revidira u skladu sa stopom inflacije.

• Drugo, jedinstvena fiksna stopa se množi sa dva koeficijenta:Koeficijent 1 se utvrđuje u odnosu na ozbiljnost prekr


Poglavlje 2 Materijalno područje primjene

2.1. Područje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju

Definicija ugovora o javnoj nabavci i koncesija

Vrste ugovora koje obuhvataju: Direktive o javnim nabavkama EU pokrivaju tri osnovne vrste ugovora: za radove, robe i usluge. Postoje neke opšte karakteristike koje su zajedničke svim vrstama ugovora koje Direktive pokrivaju.

Da bi ugovor potpadao pod Direktive mora ispunjavati tri kriterijuma:

1) Ugovor mora imati finansijski interes, odnosno podrazumijevati naknadu, novac ili ekvivalent novca,

2) Ugovor mora biti u pisanoj formi, 3) Ugovor mora biti sklopljen između dvije strane – privrednog subjekta i

naručioca.

Finansijski vrijednosni razredi: Direktive obuhvataju ugovore čija je vrijednost jednaka ili veća od određenih iznosa (vrijednosni razredi EU ). Vrijednosni razredi EU utvrđuju se na period od dvije godine i svake dvije godine se mijenjaju, a stupaju na snagu od 1. januara. Izmjene se vrše Uredbom Komisije.

Trenutni vrijednosni razredi iz Direktive12, primjenjivi tokom perioda 2014 - 2015, iznose:

• EUR 134.000 za robe i usluge koje dodjeljuju centralni naručioci; • EUR 207.000 za robe i usluge koje dodjeljuju drugi naručioci; • EUR 5.186.000 za javne radove.

Vrjednosni razredi iz Direktive o komunalnim djelatnostima13 su: za ugovore o radovima, razred je isti kao u Direktivi; za ugovore o robama i uslugama, vrijednosni razred je veći (EUR 414.000) od onog u Direktivi.

Ugovori o uslugama: Direktiva propisuje dvije kategorije usluga koje su navedene u dva priloga Direktive (Aneksi IIA i IIB ). Usluge iz Aneksa IIA, koje se takođe nazivaju “prioritetnim” uslugama, podliježu svim odredbama Direktive. Usluge iz Aneksa IIB, takođe poznate kao “neprioritetne” usluge, podliježu samo veoma ograničenom broju odredaba Direktive.

Ugovori ispod vrjednosnih razreda: Direktiva ne obuhvata ugovore čija je vrijednost ispod razreda, ali ti ugovori mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da jesu ili bi mogli biti od interesa preduzećima u drugim državama članicama (prekogranični interes).

Isključenja i izuzeća: Čak i kada ugovori spadaju pod opštu definiciju javnog ugovora, neki od njih su isključeni iz opsega Direktiva iz niza razloga. Neki su isključeni jer po svojoj prirodi nijesu podložni konkurenciji. Neka isključenja se primjenjuju samo na ugovore posebne prirode, poput ugovora koji se odnose na određene vrste usluga.

Ugovor (član 346.) takođe propisuje izuzetke u kontekstu bezbjednosnih pitanja.

12 Direktiva javnog sektora 2004/18/EZ se u daljem tekstu navodi kao “Direktiva”. 13 Direktiva 2004/17/EZ.

21


Član 346. TFEU

“Odredbe Ugovora ne isključuju primjenu sljedećih pravila:

(a) nijedna država članica nije obavezna da daje informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo suprotno osnovnim interesima njene bezbjednosti;

(b) svaka država članica može preduzeti one mjere koje smatra potrebnim za zaštitu osnovnih interesa svoje bezbjednosti, koje su povezane sa proizvodnjom ili trgovinom oružjem, municijom i ratnom opremom.”

Napomena: Direktiva za odbranu i bezbjednost usvojena je 2009. godine. Praktična posljedica usvajanja Direktive bila je sve teže oslanjanje na izuzeće iz člana 346. Razlog tome je da je Direktiva za odbranu i bezbjednost propisala pravila posebno prilagođena dodjeli ugovora u ovim sektorima. Naručilac posla mora dokazati da čak ni ta specifična pravila iz Direktive ne garantuju zaštitu njegovih osnovnih bezbjedonosnih interesa.

Ugovori o koncesijama: Direktiva pokriva ugovore o javnim nabavkama i koncesije za radove u vrijednosti iznad finansijskih razreda EU za radove. Koncesije za radove su definisane na isti način kao ugovori o radovima, osim u dijelu koji se odnosi na plaćanje naknade. Kod ugovora o koncesiji za radove, naknada za privrednog subjekta može imati sljedeće oblike:

i) pravo na korišćenje radova ili ii) pravo na korišćenje radova uz plaćanje.

Prenos rizika je takođe ključni faktor. Koncesije za radove podliježu ograničenom broju odredbi Direktive. Koncesije za usluge su definisane na isti način kao koncesije za radove, ali su potpuno izuzete iz odredbi Direktive.

Koncesije za radove niže vrijednosti od one predviđene Direktivom i koncesije za usluge podliježu principima iz Ugovora svaki put kada podrazumijevaju prekogranični interes.

Nova Direktiva o koncesijama

Direktiva o koncesijama 2014/23/EU reguliše dodjelu koncesija za radove i koncesija za usluge koje su iznad vrjednosnog razreda EU u iznosu od EUR 5.186.000.

Šta je važno znati

1. Direktive o javnim nabavkama EU primjenjuju se na ugovore o radovima, robama i uslugama i na koncesije za radove iznad vrjednosnih razreda EU.

2. Direktive o nabavkama EU propisuju specifično značenje i ugovorima o javnim nabavkama i koncesijama. Dalje u tekstu će se razmatrati ove definicije na način na koji ih tumači SP. Nova Direktiva o koncesijama definiše i radove i usluge, a oslanja se na sudsku praksu SP.

3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo transponuje definicije ugovora o javnim nabavkama, kao i koncesija, tačno onako kako su postavljene Direktivama.

4. Naručioci posla moraju tumačiti definicije u skladu sa značenjima koje je dao SP da bi se obezbijedilo da svi javni organi potpadaju pod područje primjene pravila javnih nabavki.

5. Ugovori manjih vrijednosti i koncesije za usluge podliježu principima TFEU- a ukoliko podrazumijevaju prekogranični interes. Značenje pojma

22

č

č

č

Ugovor mora biti sklopljen između dvnaručioca.

čć đ

đene se vrše Uredbom Komisije.

• EUR 134.000 z eljuju centralni naručioci;• EUR 207.000 za robe i usluge koje dod eljuju drugi naručioci;• EUR 5.186.000 za javne radove.

ći (EUR 414.000) od onog u Direktivi.

đ žđ ž

č

č

ć žč č

č ć Čč

č ž č

đ

č đ


“prekogranični interes” objašnjeno je u sudskoj praksi SP koja se dalje u tekstu razmatra.

6. Obaveze naručioca posla (oglašavanje i druge pozitivne obaveze koje se primjenjuju na dodjelu ugovora ispod vrijednosnih razreda objašnjene su u sudskoj praksi koja se ovdje razmatra).

7. Jedini dozvoljeni izuzeci od primjene direktiva o javnim nabavkama su oni koji su iscrpno i izričito navedeni u pravu EU.

Sažetak pristupa i odluka SPEU

Objavljivanje i druge pozitivne obaveze prema Ugovoru: Odredbe o slobodnom kretanju iz Ugovora, o slobodi stavova i slobodi pružanja usluga, praćene su obavezom transparentnosti. Obaveza transparentnosti “sastoji se od obezbjeđenja, u korist bilo kojeg potencijalnog ponuđača, stepena oglašavanja koji je dovoljan da omogući otvaranje tržišta usluga konkurenciji i revidiranje nepristrasnosti procesa nabavke”.

Primjena principa Ugovora na ugovore ispod vrjednosnih razreda i ugovore koji samo djelimično podliježu direktivama: Direktive o nabavkama ne pokrivaju ugovore čija je vrijednost ispod vrjednosnih razreda EU, ali ti ugovori ipak mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da podrazumijevaju određeni prekogranični interes za kompanije koje se nalaze u drugim državama članicama (vidi, na primjer, C- 507/03 Komisija protiv Irske). U određenim okolnostima, čak i ugovori malih vrijednosti mogu podrazumijevati prekogranični interes. Na primjer, kada se nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obje zemlje (vidi C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso).

Isti princip koji se odnosi na prekogranični interes primjenjuje se na koncesije za usluge i na neprioritetne usluge koje, prema trenutnim pravilima EU, ne zahtijevaju objavljivanje obavještenja u SGEU (C-226/09 Komisija protiv Irske). SP smatra da u nekim slučajevima činjenica da postoji objavljivanje na nivou EU može pokazati dovoljan prekogranični interes (C-91/08 Wall).

U predmetu C-388/12 Opština Ankona, SP je prekogranični interes razmatrao u kontekstu dodjele koncesije. SP je zaključio da prekogranični interes nije isključen iz određenog aranžmana samo zato što on nije u stanju da ostvaruje dovoljnu dobit.

Definicija ugovora o javnim nabavkama: U predmetima C-220/05 Auroux i drugi i C-451/08 Helmut Müller, SP definiše uslove koji se moraju ispuniti da bi se aranžmani koji se odnose na koncesiju zemljišta klasifikovali kao ugovori o javnoj nabavci radova. SP je razmatrao ovo pitanje i u spojenim predmetima C-197/11 i C-203 Libert i drugi u kontekstu zakonodavnih uslova za izgradnju i prodaju socijalnog stanovanja.

Definicija koncesija: Razlika između ugovora o javnoj nabavci i ugovora o koncesiji utvrđuje se načinom na koji se ugovaraču daje naknada za izvršene radove ili usluge. U slučaju ugovora o javnoj nabavci, sam naručilac posla je odgovoran za tu naknadu. U slučaju koncesija, naknada se sastoji od prava na iskorišćavanje radova ili usluga. Ugovarač može naplaćivati korišćenje tih radova ili usluga. Stoga, kompletna naknada ili njen dio dolazi iz izvora koji nije naručilac posla. SP smatra da postoji koncesija za usluge kada se dogovorena

23


metoda nadoknađivanja sastoji od prava pružaoca usluga da koristi sopstvene usluge uz plaćanje (C-382/05 Komisija protiv Italije).

SP je uveo još jedan ključni element pri odlučivanju da li određeni ugovor predstavlja ugovor o koncesiji. Osnovna karakteristika koncesije je da koncesionar preuzima glavni ili makar značajni dio operativnog rizika (C-274/09 Privater Rettungsdienst i Krankentransport Stadler, C-348/10 Norma-A o Dekom, i C-206/08 Eurawasser). Rizik se mora tumačiti kao rizik izlaganja nepredvidivim promjenama tržišta, što može uključivati sljedeće:

• konkurencija drugih subjekata; • nedovoljno pružanje usluga da bi se odgovorilo na potražnju; • nemogućnost odgovornih da plate za pružene usluge; • nedovoljno prihoda za pokrivanje troškova tih usluga; • odgovornost za štetu koja je nastala zbog neadekvatnih usluga.

Rizici koji su povezani sa lošim upravljanjem ili greškama u procjeni privrednih subjekata nijesu odlučujući za klasifikovanje koncesije za usluge. Ti rizici su svojstveni svakom ugovoru, bilo da se radi o ugovoru o nabavci usluga ili ugovoru o koncesiji. Nacionalni sud ocjenjuje da li transakciju treba smatrati koncesijom za usluge ili ugovorom o nabavci usluga, uzimajući u obzir sve karakteristike transakcije. Vidi ispod napomenu o novoj Direktivi za koncesije.

Izuzeća: Direktive navode niz derogacija (izuzeća) od obaveze primjene transparentnih, konkurentnih postupaka. U skladu sa sudskom praksom, svaka derogacija mora se strogo tumačiti. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju leži na naručiocu posla koji tu derogaciju traži. SP je razmatrao niz predmeta koji se odnose na izuzeća iz Člana 346. TFEU na osnovu suštinskih bezbjedonosnih interesa, i potvrdio je strogo tumačenje izuzeća (C-337/05 Komisija protiv Italije). U predmetima u kojima se kupuje oprema za kombinovanu civilnu i vojnu upotrebu, izuzeće se ne može primijeniti (C-157/06 Komisija protiv Italije). Čak i kada se primjenjuje Član 346. TFEU, naručilac posla i dalje mora pokazati da je neophodna primjena izuzeća (C-615/10 Insinööritoimisto InsTiimi.)

Direktiva o koncesijama 2014/23/EU

Direktiva o koncesijama uključuje prenos operativnog rizika na privrednog subjekta kao jedan od elemenata definicije koncesije:

Član 5.

“Dodjela koncesija za radove ili usluge uključuje prenos na koncesionara operativnog rizika u korišćenju tih radova ili usluga koji obuhvata i rizik potražnje ili ponude, ili oba. Smatra se da je koncesionar preuzima rizik kada se, u normalnim uslovima poslovanja, ne garantuje povraćaj investicija ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da svaki potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemarljiv.”

24

prekogranični interes

baveze naručioca posla (

koji su iscrpno i izričito navedeni u pravu EU.

ž

žć

đ đ čć ž

č žč

đ č žč đ

čč

č ž

č

č čž č

čč č

č đ ž

ž

Razlika izmeđđ č č

č čč

ć č ž ć ć

č


Sudska praksa

Značenje prekograničnog interesa

C-507/03 Komisija protiv Irske

Komisija Evropskih Zajednica protiv Irske.

Presuda od 13. novembra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara 2006.

Tužba koju je podnijela Komisija.

Ova tužba, koju je podnijela Evropska Komisija, zasniva se na aranžmanu pružanja usluga koji se odnosi na plaćanje socijalne naknade. Usluge su smatrane neprioritetnim prema Direktivi o uslugama. Vlada je posao dodijelila Irskoj poštanskoj službi An Post, bez objavljivanja obavještenja. Komisija je smatrala da se ovim aranžmanom prekršila obaveza nabavke usluga na transparentan način, kako je predviđeno Članovima 43. i 49. Ugovora (sadašnji Članovi 49. i 56. TFEU).

SP je naveo izričita pravila iz Direktive o uslugama o objavljivanju obavještenja o nabavkama i činjenicu da ne postoji obaveza objavljivanja obavještenja o nabavkama za neprioritetne usluge. Utvrdio je da ovo izuzeće ne isključuje primjenu Članova 43. i 49. Ugovora. SP je smatrao da se obaveza transparentnosti, koja proizilazi iz principa jednakog tretmana, primjenjuje na ugovore o neprioritetnim uslugama kada postoji prekogranični interes. U ovom slučaju, nije došlo do kršenja obaveze transparentnosti jer Komisija nije dokazala da ugovor podrazumijeva prekogranični interes. SP je tvrdio da činjenica da je Komisija primila prigovor zbog neobjavljivanja nije bila dovoljna da pokaže prekogranični interes.


Evropska komisija protiv Irske.

Presuda od 18. novembra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. juna 2010.


Ovaj predmet se odnosio na ugovor o nabavci za Odjeljenje za pravdu, ravnopravnost i reformu prava u Irskoj. Predmet ugovora bila je nabavka usluga usmenog i pismenog prevoda za institucije koje se bave pitanjima azila. Navedene usluge su neprioritetne. Dodjela ugovora je stoga podlijegala samo ograničenim pravilima Direktive koja se odnose na tehničke specifikacije i objavljivanje obavještenja o dodjeli ugovora.

SP je zaključio da je ugovor bio od prekograničnog interesa na osnovu činjenica da je:

i) objavljen na nivou EU u SGEU, i ii) da su neke od pristiglih ponuda došle izvan Irske.

25


Direktiva javnog sektora 2014/24/EU

Direktiva javnog sektora iz 2014. godine ukida razliku između prioritetnih i neprioritetnih usluga i uvodi novi, slabiji režim za socijalne, zdravstvene i druge specifične usluge.

Sve ostale usluge, osim usluga izuzetih iz Direktive javnog sektora iz 2014. godine, i dalje podliježu cjelokupnom režimu.

C-91/08 Wall

Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH

Presuda od 15. maja 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 27. oktobra 2009.

Zahtjev za preliminarnu odluku.

U ovom predmetu, SP je zaključio da je ugovor od prekograničnog interesa zbog puke činjenice da je objavljen kao nabavka na nivou “cijele EU”. Obavještenje o nabavci objavljeno je u Službenom listu grada Frankfurta.

C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso

SECAP SpA i Sortorso Soc. Coop. arl protiv Comune di Torino

Presuda od 13. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 27. novembra 2007.


U ovim spojenim predmetima, SP je pokazao kako se identifikuje prekogranični interes u ugovoru. SP je naveo da zakonodavstvo na nacionalnom i lokalnom nivou može postaviti objektivne kriterijume za utvrđivanje da li takav interes postoji. Ti kriterijumi “mogu biti” činjenica da ugovor donosi značajnu vrijednost u kombinaciji sa mjestom u kome radove treba izvesti. SP je takođe naveo da kada se nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obje zemlje čak i ugovori male vrijednosti mogu biti od prekograničnog interesa.

C-388/12 Opština Ankona

Opština Ankona protiv Regiona Marke.

Presuda od 14. novembra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 5. septembra 2012.


Jedno od pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bila je primjena pravila TFEU o slobodnom kretanju. Kontekst je bio dodjela ugovora o koncesiji. Pitanje je bilo da li činjenica da koncesija nije u stanju da donosi značajne prihode ili veliku prednost za koncesionara ili naručilac posla znači da koncesija ne podrazumijeva prekogranični interes. SP je smatrao da aranžman nije spriječen

26

č č507/03

ž ela Komisija

ž ela Evropska K žž ć

ž eštenja. Komisija je ž

č đ ČČ

čč

ć čČ

čč enja obaveze transparentnosti jer Komisija ni

ččinjenica da je Komisija primila prigovor zbog neobjavljivanja nije bila dovoljna

ž č

226/09

ž ela Komisija

č č

č č č


da ima prekogranični interes samo zbog toga što ne može da ostvaruje “dovoljnu dobit” (stav 51. presude). SP je naveo da bi dodjela takvog ugovora o koncesiji mogla omogućiti firmi da se osnuje u državi članici u kojoj se koncesija dodjeljuje, čime bi se omogućio temelj za buduću aktivnost.

Definicija ugovora o javnoj nabavci

C-220/05 Auroux i drugi

Jean Auroux i drugi protiv Opštine Roan.

Presuda od 18. januara 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 15. juna 2006.


Do ovog predmeta je došlo u kontekstu dodjele ugovora za izgradnju zabavno - rekreativnog centra u mjestu Roan, Francuska. G. Auroux i osam drugih podnosilaca predstavke podnijeli su zahtjev da se poništi odluka opštine Roan kojom se načelnik ovlastio da potpiše sporazum sa Société d’équipement du département de la Loire (SEDL). Sporazum je predviđao razvoj zabavno - rekreativnog centra u sukcesivnim fazama. Prva faza se sastojala od izgradnje multipleks bioskopa i poslovnih prostora. Sporazum je predviđao da će se multipleks bioskop i poslovni prostori prenijeti na treće strane kada se završe građevinski radovi. Parking, pristupne ceste i javne površine trebalo je prenijeti na opštinu Roan. Kasnije faze, koje su zahtijevale potpisivanje dodatka na sporazum, uglavnom su se odnosile na izgradnju drugih poslovnih i uslužnih prostorija i hotela.

Prema sporazumu, SEDL - u je povjeren niz aktivnosti, uključujući: kupovinu zemljišta, organizaciju arhitektonskog i/ili građevinskog konkursa, organizaciju sprovođenja studija, preduzimanje građevinskih radova, izrada i ažuriranje određenih računovodstvenih i upravljačkih dokumenata, pronalaženje finansiranja, uvođenje efikasnih mjera za prodaju radova, obezbjeđenje cjelokupnog upravljanja i koordinacije projekta, i redovno informisanje opštine Roan o razvoju zabavno - rekreativnog centra.

Pitanje koje je nacionalni sud uputio imalo je cilj da utvrdi da li takav aranžman predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova. SP je naveo da, prema sporazumu, obaveza SEDL-a nije bila ograničena na administriranje i organizaciju radova, već je takođe obuhvatala izvršenje specifičnih radova.

SP je ponovio da nije neophodno da ugovarač iz ugovora o javnoj nabavci radova ima sposobnost da direktno izvrši radove koristeći vlastite resurse. Da bi se utvrdilo da je glavna svrha sporazuma izvršenje radova, nije relevantno da li sam SEDL izvršava radove ili ima podugovarače. Izgradnja centra mora se smatrati takvom da ispunjava zahtjeve koje je u sporazumu specificirala opština Roanne. SP je naveo da je rad koji je naveden u sporazumu cjelokupni zabavno - rekreativni centar, koji uključuje izgradnju multipleks kina, uslužne prostorije za aktivnosti zabave, parking i mogući hotel. Bilo je jasno iz sporazuma da putem izgradnje cijelog zabavno - rekreativnog centra, opština Roanne želi ponovno pozicionirati i regenerisati prostor oko željezničke stanice.

Bilo je jasno da je sporazum sklopljen sa finansijskim interesom. Prema uslovima sporazuma, SEDL je trebao primiti određeni iznos od opštine Roanne kao naknadu za prenos parkinga. Opština se takođe obavezala da će doprinijeti

27


troškovima svih radova koji su se trebali izvesti. Konačno, prema sporazumu, SEDL je imao pravo na prihod od trećih strana kao naknadu za prodaju izvršenih radova. Stoga, SP je odlučio da sporazum putem kojeg naručilac posla povjerava drugom tijelu izvršenje radova predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova, bez obzira da li je naručilac posla bio ili bi postao vlasnik svih ili dijela tih radova.

C-451/08 Helmut Müller

Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben

Presuda od 25. marta 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 17. novembra 2009.


Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

Postupak u Njemačkoj odnosio se na prodaju zemljišta na kome je ranije bila vojna kasarna. Prodajni proces je preuzeo Bundesanstalt, odnosno njemačka Savezna agencija za upravljanje javnom imovinom. Zemljište je prodato društvu GSSI koje se bavi razvojem nekretnina.

SP je utvrdio da samo ugovor koji je sklopljen sa finansijskim interesom predstavlja ugovor o javnoj nabavci koji podliježe Direktivi. “Finansijski interes u ugovoru” znači da naručilac posla koji je sklopio ugovor o javnoj nabavci radova dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamjenu za naknadu. Usluga se sastoji od izvršenja radova od kojih naručilac posla ima namjeru da izvuče korist. Ekonomska korist je jasno utvrđena kada se pokaže da će naručilac posla postati vlasnik radova koji su predmet ugovora. Takođe se smatra da postoji ekonomska korist kada naručilac posla ima zakonsko pravo na korišćenje radova tako da se oni mogu učiniti dostupnim javnosti. Ekonomska korist može postojati takođe putem ekonomskih prednosti koje naručilac posla može dobiti od budućeg korišćenja ili prenosa radova, finansijskog doprinosa organa izvršenju radova ili njegovog preuzimanja rizika od ekonomskog neuspijeha radova.

Spojeni predmeti

C-197/11 i C-203/11 Libert i drugi

Eric Libert, Christian Van Eycken, Max Bleeckx, Nacionalni sindikat vlasnika i suvlasnika ASBL, Olivier de Clippele protiv Flamanske vlade

Presuda od 8. maja 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 4. oktobra 2012.


Belgijski zakon o zemljištu i nekretninama nameće obavezu graditeljima da obezbjeđuju socijalno stanovanje u specifičnim, za to određenim, područjima (zajednicama). Ova obaveza proističe iz zakona svaki put kada se graditelju izda dozvola za gradnju na određenoj parceli. Graditelj tu obavezu može ispuniti putem jedne od sljedeće četiri opcije:

28

č ž

ć ž čč ć ć

220/05

estu Roan, Francuska. ev da se poništi odluka opštine Roan

kojom se načelnik ovlastio da potpi(SEDL). Sporazum je predviđao razvoj zabavno

multipleks bioskopa i poslovnih prostora. Sporazum je predviđao da će se eti na treće strane kada se zavr

građevinski radovi. Parking, pristupne ceste i javne povrtinu Roan. Kasnije faze, koje su zaht

osile na izgradnju drugih poslovnih i uslužnih

eren niz aktivnosti, uključujući: kupovinu ta, organizaciju arhitektonskog i/ili građevinskog konkursa, organizaciju

sprovođenja studija, preduzimanje građevinskih radova, izrada i ažuriranje određenih računovodstvenih i upravljačkih dokumenata, pronalaženje finansiranja, uvođenje efikasnih m eđenje

Roan o razvoju zabavno

Pitanje koje je nacionalni sud uputio imalo je cilj da utvrdi da li takav aranžman

a nije bila ograničena na već je takođ enje specifičnih radova.

SP je ponovio da nije neophodno da ugovarač iz ugovora o javnoj nabavci radova ima sposobnost da direktno izvrši radove koristeći vlastite resurse. Da bi se

sam SEDL izvršava radove ili ima podugovarače. Izgradnja centra mora se

Roanne. SP je naveo da je rad krekreativni centar, koji uključuje izgradnju multipleks kina, uslužne prostorije za aktivnosti zabave, parking i mogući hotel. Bilo je jasno iz sporazuma da

ina Roanne želi prostor oko željezničke stanice.

uslovima sporazuma, SEDL je trebao primiti određeni iznos od op ine Roanne ina se takođ obavezala da će doprinijeti


1. obezbijediti socijalno stanovanje ili placeve za socijalno stanovanje. U tom slučaju, automatska je zakonska obaveza da graditelj sklopi upravni sporazum sa organizacijom za socijalno stanovanje. Prema upravnom sporazumu, organizacija za socijalno stanovanje na tržištu reklamira prodaju socijalnog stanovanja, uz ograničenje cijena;

2. prodati zemljište koje će se koristiti za socijalno stanovanje organizaciji za socijalno stanovanje;

3. dati u zakup zemljište agenciji za iznajmljivanje socijalnog stanovanja; 4. kombinovati gore navedene mjere od 1 do 3.

Ugovor zaključen u pisanom obliku: SP je razmatrao da li upravni sporazum predstavlja ugovor o radovima prema Direktivi. SP je potvrdio da mora, da bi se utvrdilo da li određena vrsta ugovornog odnosa postoji, “sporazum o razvoju koji je zaključen između organa nadležnih za stanovanje i dotičnog privrednog subjekta u svrhu utvrđivanja rada koji treba da preduzme privredni subjekat i uslova koji se na njega odnose” (stav 112.).

SP je naveo da, kada se zaključuje takav sporazum, postojanje ugovornog odnosa nije onemogućeno činjenicom da je;

i) gradnja jedinica socijalnog stanovanja zahtjev koji direktno nameće nacionalno zakonodavstvo, i

ii) da je strana koja ugovara sa organima nužno vlasnik dotičnog zemljišta (stav 113.).

U ovom specifičnom slučaju, ipak, upravni sporazum nije regulisao odnos između naručioca posla i dotičnog privrednog subjekta. Pored toga, ne čini se da se upravni sporazum ticao gradnje jedinica socijalnog stanovanja. Činilo se da se odnosi samo na sljedeću fazu u procesu, a to je bio marketing nekretnina za prodaju (stav 114.).

Koncesije

C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler

Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau

Presuda od 10. marta 2011, mišljenje nezavisnog advokata od 9. septembra 2010.


Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

Postupak u ovom predmetu u Njemačkoj pokrenut je zbog odluke opštinske asocijacije Passau (Passau) da raskine ugovor sa Stadlerom. Prema ugovoru, Stadler je pružao usluge spašavanja građana u Passau. Stadler je osporio odluku koju je Passau donio.

Njemačko tijelo za žalbe uputilo je niz pitanja SP-u koja se odnose na tumačenje koncepta koncesije za usluge. Ovo pitanje je imalo cilj da utvrdi da li su aranžmani za usluge spasavanja bili koncesije za usluge koje su isključenje iz opsjega Direktive.

29


SP je prvo potvrdio, kako je navedeno u C-382/05 Komisija protiv Italije14, da je jedna karakteristika koncesije ta da naručilac posla ne plaća direktno naknadu pružaocu usluga, već da je on dobija korišćenjem tih usluga. SP je naveo da je ovaj uslov zadovoljen kada naknada dolazi od drugog vladinog tijela, a ne od korisnika tih usluga.

SP je nadalje potvrdio da se, da bi se radilo o koncesiji, dio ili cijelokupni rizik mora prenijeti na pružaoca usluga. SP je naveo da taj prenijeti rizik može biti poprilično ograničen kada je sam rizik koji prati aktivnost ograničen.

SP je odlučio, na osnovu činjenica u predmetu, da je prenos rizika dovoljan. Identifikovao je niz faktora koji ukazuju na prenos rizika, uključujući i sljedeće: moguće je da naknade za usluge neće pokriti troškove; nema garancije da će se troškovi pokriti iz drugih izvora, ponuda usluga bi mogla biti veća od potražnje, a neki korisnici možda ne ispune obavezu plaćanja naknade.

SP je odlučio da ugovori o koncesijama za usluge ne podliježu nijednoj od direktiva15. Međutim, javni organi koji zaključuju takve ugovore moraju poštovati osnovna pravila TFEU. Ova pravila uključuju Članove 49. i 56. TFEU i podrazumijevaju obavezu transparentnosti kada dotični ugovor ima transnacionalnu (prekograničnu) dimenziju.

C-206/08 Eurawasser

Wasser und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) protiv Eurawasser Aufbereitungs und Entsorgungsgesellschaft mbH

Presuda od 18. jula 2007, nema mišljenja nezavisnog advokata.


Postupak u ovom predmetu u Njemačkoj pokrenut je u vezi sa postupkom dodjele ugovora koji je sprovodio WAZV Gotha, asocijacija opština koje su zadužene za vodovod i kanalizaciju u regiji Gotha. Postupak dodjele odnosio se na dvadesetogodišnji ugovor za distribuciju pijaće vode i kanalizaciju. Ugovor je objavljen u SLEU. WAZV Gotha je smatrala da se Komunalna Direktiva ne primjenjuje, jer je aranžman predstavljao koncesiju za usluge i stoga nije potpadao pod Komunalnu direktivu. Jedan od potencijalnih ponuđača osporio je ovo stanovište. Njemačko tijelo za žalbe uputilo je pitanja SP koja se odnose na tumačenje koncepta koncesije za usluge u Komunalnoj Direktivi.

SP je naveo da prethodna sudska praksa ukazuje da pružalac usluga mora biti nosilac rizika od preduzete aktivnosti da bi se taj aranžman smatrao koncesijom. Činjenica da je preuzeti rizik “vrlo ograničen” ne onemogućuje da aranžman da bude koncesija jer se pružanje usluga reguliše pravilima javnog prava. Da bi se određeni aranžman kvalifikovao kao koncesija, samo je potrebno da naručilac posla prenese na pružaoca usluga “najmanje jedan značajan dio” postojećeg rizika.

15 Ovo više nije slučaj otkako je usvojena nova Direktiva o koncesijama 2014/23/EU.

30

slučaju, automatska je zakonska obaveza da grad

sporazumu, organizacija za socijalno stanovanje na tržiprodaju socijalnog stanovanja, uz ograničenje cprodati zemljište koje će se koristiti za soci

č

đč đ ž č

đ

čć č

ć

ž č

č čđ č č č

Čć

274/09

emačkoj pokrenut je zbog odluke op

je pružao usluge spa avanja građana u Passau.

emačko t elo za žalbe uputilo je niz pitanja SP u koja se odnose na tumačenje

aranžmani za usluge spasavanja bili koncesije za usluge koje su isključenje iz


Izuzeća iz Direktive prema Članu 346. TFEU – ključni bezbjednosni interesi

C-337/05 Komisija protiv Italije

Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije.

Presuda od 8. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 10. jula 2007.


U ovom predmetu, Komisija je pokrenula tužbu protiv Italije koja se odnosi na dodjelu 37 ugovora za kupovinu helikoptera kojim bi se zadovoljili zahtjevi brojnih vojnih i civilnih službi. Ugovori su dodijeljeni direktno bez tendera. Italija je smatrala da se na ove ugovore ne primijenjuju direktive jer oni potpadaju pod derogacije za nabavke vojne opreme.

Relevantna derogacija je data u Članu 10. Direktive o robama. Prema ovom članu, Direktiva o robama se primjenjuje na ugovore koje naručioci posla dodjeljuju u oblasti odbrane, a koji “podliježu Članu 296. Ugovora” (sada Član 346. TFEU ).

Član 296. (sada Član 346. TFEU)

Država članica “može preduzeti one mjere koje smatra potrebnima za zaštitu osnovnih interesa svoje bezbjednosti, koje su povezane sa proizvodnjom ili trgovinom oružjem, municijom i ratnom opremom…”.

Vlada Italije se oslanjala na Član 296. po osnovu toga da su kupljeni helikopteri imali dvojnu namjenu – i vojnu i civilnu.

SP je naglasio da Član 296. takođe navodi da država članica može primijeniti takve mjere, pod uslovom da one “nemaju negativan efekat po uslove konkurencije na zajedničkom tržištu u odnosu na proizvode koji nijesu specifično namijenjeni za vojne svrhe”. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da li će biti korišćena u vojne svrhe, neophodno je poštovati pravila koja se odnose na dodjelu ugovora o javnim nabavkama. Ova obaveza se primijenjuje i na nabavku helikoptera za vojne službe, ali za civilnu upotrebu. Zahtijeva se poštovanje ovih pravila čak i kada postoji obaveza povjerljivosti.

SP je iznio komentar o upotrebi pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja. Potvrdio je da se korišćenje ovog postupka svodi na izuzetne situacije i da se može primjenjivati samo u slučajevima koji su pobrojani u iscrpnoj listi. Direktiva o robama mora se strogo tumačiti da bi zadržala svoju efikasnost. Države članice ne mogu dozvoliti korišćenje pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja u slučajevima koji nijesu predviđeni tom Direktivom. Ne mogu dodavati nove uslove onim slučajevima koji su izričito navedeni u Direktivi samo da bi pojednostavili njenu upotrebu. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju od pravila nabavki leži na pojedincu koji se na te okolnosti namjerava osloniti.

31


C-157/06 Komisija protiv Italije

Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije.

Presuda od 2. oktobra 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata.


U ovom predmetu, SP je razmatrao italijansko zakonodavstvo koje je dozvolilo derogaciju od pravila nabavki EU. Dotični ugovor se odnosio na kupovinu helikoptera. Helikoptere je trebalo da koriste policijske snage i nacionalna vatrogasna služba. SP je smatrao da zahtjev povjerljivosti nije mogao ni na jedan način spriječiti primjenu konkurentskog tenderskog postupka za dodjelu ugovora. Takođe je naveo zahtjev da dati proizvodi moraju biti namijenjeni isključivo za vojne svrhe da bi se mogla primijeniti derogacija iz Ugovora. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da će imati vojnu upotrebu, neophodno je poštovati pravila koja upravljaju dodjelom ugovora o javnim nabavkama.

C-615/10 Insinööritoimisto InsTiimi

Insinööritoimisto InsTiimi Oy

Presuda od 7. juna 2012. mišljenje nezavisnog advokata od 19. januara 2012.


Do ovog predmeta je došlo na osnovu postupka pred nacionalnim tijelom za žalbe Finske. Postupak se odnosi na izmjenu u dodjeli ugovora koju je unio Tehnički istraživački centar odbrambenih snaga Finske. Ugovor je bio za nabavku nagibne obrtne opreme koja je dizajnirana da daje podršku objektima koji su podložni elektromagnetnim mjerenjima. Oprema omogućuje simulaciju i izučavanje borbenih situacija. Na primjer, vozila se postave na obrtnu platformu i nagnu da bi se testirali njihovi senzori za vazdušne opasnosti. Ugovor je dodijeljen u konkurentskom postupku, u koji su pozvane četiri firme. Nije bilo objave obavještenja o nabavci.

SP je prvo naveo da se, kao što je slučaj i sa drugim izuzećima iz odredbi Ugovora o slobodnom kretanju, izuzeća iz Člana 346. TFEU moraju strogo tumačiti.

SP je takođe naveo važno načelo da nije dovoljno za državu članicu da se jednostavno osloni na opštu izjavu o bezbjednosnim interesima. Oslanjanje na bezbjednost podliježe kontroli, čija je svrha ocijeniti da je moguće adekvatno se osloniti na te bezbjedonosne interese. Kontrola treba da ima za cilj da utvrdi;

i) da li dotični proizvod potpada pod Član 346. TFEU, ii) da li su potrebne mjere da se zaštite ključni bezbjednosni interesi; i iii) da li bi se mogle preduzeti druge mjere koje su manje intruzivne ili

manje restriktivne po trgovinu.

SP je razmatrao zahtjev da preduzete mjere ne mogu negativno uticati na uslove konkurencije na tržištu. Ključno pitanje u ovom smislu bilo je da li se može smatrati da proizvodi imaju specifično vojne svrhe. SP je naveo da ako proizvod ima tehničke primjene za civilnu upotrebu koje su faktički identične primjenama

32

ć Č č

337/05 Komisija protiv Italije

Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije

ž ela Komisija

U ovom predmetu, Komisija je pokrenula tuž

ž

Relevantna derogacija je data u Čč č

ž Č Č

Član 296. ( Č

ž č ž

ž

Č

Č đ ž č ž

č ž č”. Kada se radi o kupovini o

ć ć

žč

čć

ž čč ž

ž č ć čč đ

č č

ž


u vojnom kontekstu, onda se može smatrati “namijenjenim specifično za vojnu svrhu” samo ako:

i) naručilac posla namjerava proizvod koristiti samo za vojnu svrhu, i ii) proizvod ima intrinzičnu karakteristiku da je specijalno dizajniran,

izrađen i značajno modifikovan za te vojne svrhe.

SP se oslonio na Stav 20. Direktive u oblasti bezbjednosti i odbrane u zaključku da su modifikovani proizvodi među onima koji “su namijenjeni specifično za vojne svrhe”.

Konačno, SP je utvrdio da ako dotični proizvod potpada pod Član 346, od nacionalnog suda se zahtijeva da utvrdi da li država članica može pokazati da je “neophodno” posegnuti za derogacijom. Ako je tako, zahtijeva se razmatranje sljedećeg:

i) da li je bilo neophodno preduzeti mjere da se zaštite ključni bezbjednosni interesi, i

ii) da li se potreba da se zaštite ti ključni interesi nije mogla ispuniti putem nekog konkurentnog tenderskog postupka, kao što je postupak propisan Direktivom.

Čini se da ova prethodna odluka ukazuje na to da Član 346. zahtijeva primjenu testa “proporcionalnosti”. Vjerovatno je potrebno da država članica koja se želi pozvati na Član 346. ocijeni da li može svoje interese zaštititi putem mjera koje su manje restriktivne po trgovinu od onih koje predlaže. Takve mjere bi mogle uključivati, na primjer, primjenu postupka koji se oglašava javnim obavještenjem, ali podrazumijeva modifikovana pravila učešća.

Komentar

Sada nabavka vojne ili osjetljive opreme koju vrše naručioci, a čija vrijednost prelazi određeni vrijednosni razred, podliježe odredbama Direktive u oblasti odbrane i bezbjednosti. Naručilac posla i dalje može biti izuzet iz obaveze primjene postupaka javnih nabavki kada nabavku vrši u sektorima odbrane i bezbjednosti. Takvo izuzeće je moguće samo u specifičnom slučaju, ako su ispunjeni uslovi iz Člana 346. TFEU ili ako nabavka potpada pod izričito izuzeće koje predviđa Direktiva u oblasti odbrane i bezbjednosti. U praktičnom smislu, ova Direktiva bi trebalo da stavi nabavke u oblasti odbrane pod regulisani režim. Direktiva u oblasti odbrane i bezbjednosti predviđa rješenja koja su specifično prilagođena potrebama nabavki u oblasti odbrane i bezbjednosti. Iako opseg izuzeća iz Ugovora ostaje nepromijenjen, oslanjanje na to izuzeće je sada teže, jer zahtijeva od naručioca posla da dokaže da se čak i specifično prilagođena pravila Direktive u oblasti odbrane i bezbjednosti ne mogu koristiti zbog potrebe zaštite ključnih bezbjedonosnih interesa države članice.


Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau

Presuda od 10. marta 2011, mišljenje nezavisnog advokata od 9. septembra 2010.

33



Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:

Materijalno područje primjene – definicija koncesije.

Ključni djelovi presude za ovu temu su:

Pravni okvir – pravo Evropske Unije Stav 3.

Pravni okvir – zakonodavstvo Bavarske Stav 4.

Činjenice stavovi 5-19.

Pitanja upućena SPEU stav 20.

Analiza i presuda stavovi 21-49.

Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.

Sažetak činjenica (stavovi 5-19.)

U Pasauu (Bavarska, Njemačka), ugovori o pružanju usluga spasavanja građanstvu zaključuju se prema “modelu koncesije”. Model koncesije se dogovara između opštinskog organa Pasau (naručioca) i pružaoca usluga.

Iznos naknade za korišćenje koji se plaća pružaocu usluga za usluge spasavanja dogovara se između institucije socijalnog osiguranja i odabranog pružaoca usluga.

Prema Bavarskom zakonu, naknade za korišćenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzeća. Naknade moraju odgovarati propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Kada se institucija socijalnog osiguranja i pružalac usluga ne slažu oko iznosa navedenih naknada, stvar se može iznijeti pred odbor za arbitražu. Odluke arbitražnog odbora mogu se osporiti pred upravnim sudovima.

Pružalac usluga prima naknade od Centralnog biroa za obračun, koji je uspostavio bavarski ministar unutrašnjih poslova. Navedeni biro prebacuje uplate na račun pružaoca usluga, na neđeljnoj ili mjesečnoj osnovi. Uplate na račun se vrše na osnovu ukupnog godišnjeg iznosa naknade koji je izračunat unaprijed, nezavisno od broja stvarnih intervencija spašavanja. Ako se na kraju godine pojavi manjak, on podliježe naknadnim pregovorima. Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe (koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje zahtjev, čine 10% dužnika) plaćaju iste naknade za korišćenje kao i osobe koje su osigurane u okviru obavezne zakonske šeme.

Postupak u Njemačkoj zasniva se na odluci opštinskog udruženja Pasau (Passau) da raskine postojeći ugovor o pružanju usluga spasavanja građanima u Pasauu. Postojeći ugovor bio je zaključen sa Stadlerom. Pasau je odlučilo da povjeri drugom preduzeću pružanje usluga spasavanja. U početku je to radilo na osnovu privremenih ugovora. Dodijelilo je konačni ugovor primjenom postupka odabira iz člana 13.(3) Bavarskog zakona. Nije objavilo tenderski postupak za dodjelu ugovora.

34

ž č

naručilac posla namproizvod ima intrinzičnu karakteristiku da je specijalno dizajniran, izrađen i značajno modifikovan za

čđ č

Konač č Čž č ž

ć

tite ključni

tite ti ključni interesi nije mogla ispuniti

Č Čž č ž

Č žž

čč ć

č čđ ž

č ž

ć ć č čČ č ć

đ čž

đ čđ

ć ć žč ž č č đ

č ž č

274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport


Stadler je uložio prigovor tijelu za razmatranje žalbi u javnim nabavkama na osnovu toga da je dodjela bila suprotna pravu EU o nabavkama. Tijelo za žalbe je uputilo dva pitanja SP da bi utvrdilo;

i) da li se pružanje spornih usluga treba klasifikovati kao “koncesiju za usluge” ili “ugovor o javnoj nabavci usluga”, te

ii) koje su pravne posljedice te klasifikacije. Klasifikacija zavisi od tumačenja koncepta “koncesije za usluge” iz Direktive.

Pravo EU: član 1. Direktive 2004/18: definicija ugovora o javnoj nabavci, ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za usluge

Bavarski zakon (Njemačka) – odredbe o uslugama spašavanja.

Presuda (Stavovi 21-49.).

Definicija koncesije.

Zahtjev za plaćanje koje vrši strana koja nije naručilac: SP je prvo potvrdio da je jedna od karakteristika koncesije to da pružaocu usluge naknadu ne plaća naručilac posla direktno. Pružalac usluga naknadu dobija pravom na korišćenje usluga. Ova odredba uključuje situaciju u kojoj plaćanje vrši treća strana, a ne naručilac posla (Stav 25.).

U ovom predmetu, pružalac usluge je većinu naknada za korišćenje dobijao iz Centralnog biroa za obračun Vlade Bavarske. Ovo tijelo je plaćalo za korisnike usluga koji su bili osigurani po zakonskoj šemi. Takođe je dogovaralo nivo naknada koje su se utvrđivale pregovorima sa relevantnom institucijom socijalnog osiguranja. Nivo naknade zasnivao se na troškovima koji se utvrđuju u skladu sa ekonomskim principima i odgovaraju efikasnom pružanju usluga. Otprilike 10 % korisnika usluga, koji su privatno osigurani ili nijesu osigurani, sami su plaćali naknadu. Ove naknade su bile iste kao one koje su se naplaćivale osobama pokrivenim obaveznom zakonskom šemom.

Plaćanje koje vrši treća strana koja nije korisnik usluga: SP je naveo da je u ovim okolnostima ispunjen uslov za koncesiju prema kome pružalac usluga naknadu ne dobija direktno od naručioca posla (Stav 27.). Ovaj navod znači da definicija koncesije ne uključuje zahtjev da naknadu direktno plaćaju korisnici (Stav 28.). Kao što je ovdje slučaj, naknadu može plaćati drugo vladino tijelo.

SP je dodao da na status ovog aranžmana ne utiče činjenica da je javno tijelo koje nije naručilac posla pregovaralo o nivou naknade (Stav 28.).

Zahtjevi koji se odnose na prenos rizika na pružaoca usluga: SP je potvrdio da puki dokaz da je plaćanje izvršila treća strana nije dovoljan da se nešto klasifikuje kao koncesija. Bilo bi takođe neophodno prenijeti operativni rizik usluge na pružaoca usluge (Stav 26.).

SP navodi, kao opšte načelo, da je pitanje da li se prenos sa naručioca posla na ugovarača odnosi na cijelokupni rizik ili njegov značajan dio. Naveo je komentar da prenos čak i “veoma ograničenog” operativnog rizika može biti dovoljan (Stavovi 29. i 33.), na primjer u slučajevima kada je rizik povezan sa nekom aktivnošću inherentno ograničen (Stav 34.). SP je dodao da je izloženost nepredvidivim promjenama tržišta vrsta rizika koji je potreban da bi se određeni aranžman smatrao koncesijom. Rizik se može sastojati od:

• konkurencije drugih; • nedovoljne ponude da zadovolji potražnju;

35


• neplaćanja; • nedovoljnih prihoda da pokriju troškove; • odgovornosti za neadekvatnu uslugu (Stav 37.).

Rizik koji je povezan sa lošim upravljanjem ili sa pogrešnim procjenama pružaoca usluga, koje nosi svaki ugovor, nisu rizici zbog kojih bi se ugovor mogao smatrati koncesijom (Stav 38.).

SP je naglasio da nacionalni sud treba da odluči da li se ugovor klasifikuje kao koncesija. SP je, međutim, naveo da različiti rizici koje preuzima pružalac usluga u ovom konkretnom predmetu ukazuju na to da je aranžman zaista koncesija.

Prvo, SP je kao relevantnu naveo činjenicu da su naknade ispregovarane sa institucijama socijalnog osiguranja. Te institucije imaju motivaciju da utvrde najniže moguće stope naknade. Rizik koji iz toga proizilazi je da plaćene naknade možda neće pokriti troškove (Stavovi 39.-40.). SP je takođe naveo da se pružalac usluga ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvog rizika niskih naknada zato što na taj način ne bi nadoknadio uloženo i mogao bi snositi zakonske posljedice u skladu sa ugovorom. Pored toga, usluge spašavanja su specijalizovane usluge što znači da im je mogućnost angažovanja u alternativnim djelatnostima ograničena (Stav 41.). Takođe je relevantna činjenica da ukoliko se pružalac usluga suoči sa deficitom tokom ugovornog perioda, uključene institucije socijalnog osiguranja nemaju obavezu da plaćaju bilo kakav dodatni iznos. Pitanje deficita se rješava tokom sljedećih pregovora, a nema garancije da će se gubici potpuno nadoknaditi (Stav 44.).

Drugo, SP je naveo da pružalac usluga preuzima rizik mogućnosti neplaćanja za korišćenje usluga osoba koje nijesu osigurane ili su privatno osigurane (Stav 46.).

Treće, SP je naveo da nema zakonskog monopola na pružanje usluga i da su bila angažovana dva pružaoca usluga spašavanja u toj oblasti (Stavovi 46.-47.).

Odluka (parafrazirana)

Ugovor u kome odabrani privredni subjekat:

• prima punu naknadu od osoba koje nijesu naručilac posla koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga spasavanja;

• snosi operativni rizik, i ako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima; i

• kada mu nije zagarantovana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa principima utvrđenim domaćim zakonom, mora se klasifikovati kao “koncesija za usluga” u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ.

C-451/08 Helmut Müller

Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben



36

ž žž

da li se pružanje spornih usluga treba klasifikovati kao

e. Klasifikacija zavisi od tumačenja

: član 1. Direktive 2004/18: definicija ugovora o javnoj nabavci,

emačka)

ev za plaćanje koje vr i strana koja nije naručilac: da je jedna od karakteristika koncesije to da pružaocu usluge naknadu ne plaća naručilac posla direktno. Pružalac ćenje usluga. Ova odredba uključuje situaciju u kojoj plaćanje vr i treća strana, a ne naručilac posla (

U ovom predmetu, pružalac usluge je većinu naknada za kori ćenje dobijao iz Centralnog biroa za obračun elo je plaćalo za korisnike

emi. Takođe je dogovaralo nivo naknada koje su se utvrđivale pregovorima sa relevantnom institucijom socijalnog osiguranja. Nivo naknade zasnivao se na troškovima koji se utvrđuju

a ekonomskim principima i odgovaraju efikasnom pružanju usluga.

sami su plaćali naknadu. Ove naknade su bile iste kao one koje su se naplaćivale osobama p

Plaćanje koje vr i treća strana koja nije korisniovim okolnostima ispunjen uslov za koncesiju prema kome pružalac usluga naknadu ne dobija direktno od naručioca posla ( .). Ovaj navod znači da definicija koncesije ne uključuje zaht ev da naknadu direktno plaćaju korisn

.). Kao e slučaj, naknadu može plaćati drugo vladino t

SP je dodao da na status ovog aranžmana ne utiče činjenica da je javno tkoje nije naručilac posla pregovaralo o nivou naknade (

evi koji se odnose na prenos rizika na pružaoca usluga: da puki dokaz da je plaćanje izvr ila treća strana nije dovoljan da se nešto klasifikuje kao koncesija. Bilo bi takođe neophodno prenusluge na pružaoca usluge (

e načelo, da je pitanje da li se prenos sa naručioca posla na ugovarač lokupni rizik ili njegov značda prenos čak i veoma ograničenog operativnog rizika može biti dovoljan

er u slučajevima kada je rizik povezan sću inherentno ograničen ( SP je dodao da je izloženost

enama trži ta vrsta rizika koji je potreban da bi se određeni aranžman smatrao koncesijom. Rizik se može sastojati od:

•• nedovoljne ponude da zadovolji potražnju;



Materijalno područje primjene – definicija ugovora o javnoj nabavci radova i definicija koncesije.


Pravni okvir – pravo Evropske Unije Stavovi 3-5.

Pravni okvir – Njemačko zakonodavstvo Stavovi 6-7.

Činjenice stavovi 8.-32.

Pitanja upućenja SPEU stav 33.

Analiza i presuda stavovi 34.-89.


Sažetak činjenica (Stavovi 8-32.)

U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je objavio obavještenje u štampi i na internetu kojim je najavio da namjerava da proda određeno zemljište. Zemljište je imalo površinu od oko 24 hektara i nalazilo se u opštini Wildeshausen. Na zemljištu se nalazila bivša vojna kasarna koja više nije bila u funkciji. Obavještenje koje je objavio Bundesanstalt navelo je da će se namjena zemljišta unaprijed dogovoriti sa opštinom Wildeshausen.

Kompanija Helmut Müller GmbH (dalje u tekstu Müller) dostavila je ponudu u novembru 2006. godine da to zemljište kupi za EUR 4 miliona. Ponudu su dali pod uslovom da se plan izgradnje tog područja uskladi sa projektima društva Müller. Taj prijedlog nije prihvaćen.

U januaru 2007. godine, Bundesanstalt je pozvao zainteresovane strane da dostave ponude za zemljište bez ikakvog konačnog plana izgradnje. Müller je ponudio da kupi zemljište za EUR 1 milion. Drugo društvo, GSSI, ponudilo je da kupi zemljište za EUR 2,5 miliona. U maju 2007. godine, procjena koju je naručio Bundesanstalt utvrdila je vrijednost zemljišta u iznosu od EUR 2,33 miliona.

Opština Wildeshausen je naknadno tražila od mogućih kupaca da dostave svoje planove za korišćenje zemljišta. Planovi su razmatrani sa opštinskim vlastima u prisustvu Bundesanstalta. Dana 24. maja 2007, gradsko vijeće Wildeshausena izjasnilo se da preferira plan koji je dostavio GSSI i navelo da je spremno da pokrene formalnu proceduru izrade građevinskih planova za to područje na osnovu plana društva GSSI. Gradsko vijeće je izričito navelo da njegovu preferencu ne treba smatrati obavezujućom po lokalne vlasti koje se bave planiranjem. Gradsko vijeće je zadržalo pravo da vrši ovlasti planiranja po svojoj diskreciji.

37


Na dan 6. juna 2007. godine, Bundesanstalt je zemljište prodao društvu GSSI. U kupoprodajnom ugovoru se nije pominjala buduća namjena tog zemljišta. Müller je pokrenuo postupak pred nacionalnim sudom, osporavajući prodaju zemljišta. Tvrdio je da je prodaju trebalo izvršiti u skladu sa pravilima javnih nabavki EU. Müller je takođe tvrdio da je zemljište prodato sa namjerom vršenja specifičnih radova od javnog interesa koje je trebalo da utvrdi Opština. Tvrdio je da prodaja zemljišta predstavlja nabavku radova koju vrši Opština, a za koje se ugovarač bira putem aranžmana prodaje zemljišta.

Njemačko tijelo za žalbe kojem je podnijeta žalba u ovom predmetu, uputilo je devet pitanja SP. Tijelo za žalbe je htjelo da utvrdi da li prodaja zemljišta podliježe Direktivi i, posebno, da li potpada pod koncept ugovora o javnoj nabavci radova ili koncesije za radove.

Pravo EU (stavovi 3-5.): Direktiva 2004/18/EZ – Stav 2: načela dodjele ugovora o javnim nabavkama, Član 1.(2) i (3): definicija ugovora o javnoj nabavci radova i koncesije za javne radove, Član 16.(a): izuzeće koje se odnosi na kupovinu ili iznajmljivanje zemljišta, postojećih zgrada, itd.

Njemačko pravo (Stavovi 6-7.): Član 10.(1) Zakona o (Baugesetzbuch) od 23. septembra 2004. (BGBl. 2004 I, str. 2414; ‘the BauGB’)

Njemačko pravo

“Opština usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.

(…)

1. Opština može odlučiti, na osnovu građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta kada je, na osnovu plana koji je izrađen u dogovoru sa opštinom za izvođenje radova i obezbjeđenje komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede radove i, prije odluke iz Člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u potpunosti ili djelimično snosi troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju radova).

3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan radova utvrdi ... korišćenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste korišćenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u ugovoru o izvršenju radova …”

Presuda (stavovi 34-89.)

Definicija ugovora o javnoj nabavci radova.

Većina pitanja koje je postavio sud koji upućuje odnosila se na definiciju “ugovora o javnoj nabavci radova” prema Članu 1.(2)(b) Direktive. Ta odredba definiše ugovor o javnoj nabavci radova kao ugovor koji u pismenoj formi sklapaju naručilac posla i privredni subjekat za finansijski interes, "čiji je predmet izvođenje, ili oboje, i projektovanje i izvođenje radova ... ili posao ili realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo

38

edeću temu:

č

Ključni d

č

Č

ć

Sažetak činjenica

erava da proda određeno zemlji

navelo je da će se nam

Kompanija novembru 2006. godine da to zemljište kupi za EUR 4 miliona. Ponudu su dali

da se plan izgradnje tog područja uskladi sa projektima druedlog nije prihvaćen.

dostave ponude za zemljište bez ikakvog konačnog plana izgradnje. io da kupi zemljište za EUR 1 milion. Drugo društvo, GSSI, ponudilo je da

kupi zemljište za EUR 2,5 miliona. U maju 2007. godine, procnaručio ednost zemljišta u iznosu od EUR 2,33

naknadno tražila od mogućih kupaca da dostave svoje ćenje zemlji

eće Wildeshausena

pokrene formalnu proceduru izrade građevinskih planova za to područeće je izričito navelo da njegovu

preferencu ne treba smatrati obavezujućom po lokalne vlasti koje se bave eće je zadržalo pravo da vr


naručilac ”. U odgovorima na postavljena pitanja, SP je razmatrao aspekte kako slijedi u tekstu.

Zahtjev neposredne ekonomske koristi za naručioca

SP je naveo da samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može predstavljati ugovor o javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive. Finansijska priroda ugovora znači da naručilac posla koji je sklopio ugovor o javnim radovima dobija uslugu u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od izvođenja radova od kojih naručilac posla namjerava izvući korist (Stavovi 47-48.). Usluga mora naručiocu posla omogućavati “direktnu ekonomsku korist” (Stav 49.). Direktna ekonomska korist se može jasno utvrditi kada je predviđeno da organ postane vlasnik tih radova (Stav 50.).

Međutim, SP je potvrdio da ekonomska korist može postojati u bilo kom od sljedećih slučajeva, kada je naručilac:

- nosilac zakonskog prava na korišćenje radova da bi se mogli učiniti dostupnim javnosti (Stav 51.);

- može izvući ekonomske koristi iz budućeg korišćenja ili prenosa posla (Stav 52.);

- finansijski doprinio izvođenju radova (Stav 52.); ili

- preuzeo rizik ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspješni (Stav 52.).

Uzimajući u obzir činjenice predmeta, SP je zaključio da test Direktne ekonomske koristi nije zadovoljen pukim izvršavanjem oblasti urbanističkog planiranja organa da bi se radovi smatrali radovima od javnog interesa (Stav 57.).

Zahtjev direktne ekonomske koristi primjenjuje se na sve tri vrste ugovora o javnim nabavkama radova iz Direktive:

• izvođenje radova; • projektovanje i izvođenje radova; • realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je

naveo naručilac.

Zahtjev pravne obaveze da se radovi izvrše

SP je takođe naveo da koncept ugovora o javnoj nabavci radova prema Direktivi zahtjeva da ugovarač na sebe preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da radove izvede. Obaveza mora biti zakonski izvršiva (Stavovi 59-63.). SP je zauzeo stanovište da se zahtjev pravne obaveze da se radovi izvedu primjenjuje na sve tri vrste ugovora o javnoj nabavci radova iz Direktive.

Značenje “zahtjeva koje je naveo naručilac”

Drugo pitanje koje se razmatralo u ovom predmetu odnosi se na tumačenje koncepta “posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac”. Ovo tumačenje je relevantno za treću vrstu ugovora o javnoj nabavci radova, u kojoj se radi o “realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac”.

SP je naveo da je naručilac posla “morao preduzeti mjere da definiše vrstu posla, ili u najmanju ruku, imati odlučujući uticaj na njegov dizajn” (Stav 67. presude).

39


SP je naglasio da puka činjenica da naručilac, u vršenju svojih ovlašćenja urbanističkog planiranja, razmatra određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku koja zahtijeva primjenu tih ovlašćenja, nije dovoljna (Stav 68.).

Da li prodaja zemljišta kombinovana sa namjerom dodjele budućeg ugovora predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova?

Njemački sud je takođe pitao da li se Direktiva primjenjuje na prodaju zemljišta u drugim okolnostima. Te okolnosti uključuju situaciju u kojoj drugi javni organ ima namjeru da dodijeli ugovor o radovima na tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da to uradi.

SP je smatrao da, u principu, Direktiva može biti primjenjiva u takvim okolnostima. Direktiva bi se mogla primijeniti ukoliko se prodaja zemljišta koja će naknadno biti predmet ugovora o radovima i taj ugovor o radovima posmatraju kao jedna transakcija – “cjelina” (Stav 82. presude).

Međutim, SP je smatrao da ove situacije nema u predmetu koji razmatra (Stav 83.). SP je smatrao da relevantne strane nijesu preuzele bilo kakve obavezujuće ugovorne obaveze koje se odnose na radove te da nema dokaza u kupoprodajnom aktu da će dodjela ugovora “uslijediti” (Stavovi 86.-87.). Stoga, nije bilo elementa obaveze u transakciji, koji je potreban da bi se ona smatrala ugovorom o javnoj nabavci radova (Stav 88.). SP je takođe naveo da u ovom slučaju ne postoji ugovor o javnoj nabavci radova čak i ako drugi javni organ “namjerava” da dodijeli takav ugovor, ali još uvek o tome nije donio formalnu odluku (Stav 88.).

Definicija koncesije

Drugo pitanje se odnosilo na značenje koncesije za javne radove prema Članu 1.(3) Direktive. SP je naveo da kada privredni subjekat kojem se koncesija može dodijeliti već posjeduje zemljište, nije moguća koncesija za javne radove. SP smatra da sam naručilac posla mora biti u poziciji da koristi te radove da bi postojala mogućnost prenosa prava na korišćenje radova. To nije slučaj kada privredni subjekat posjeduje zemljište i ima pravo da ga koristi (Stav 74.).

Ugovori neodređenog trajanja

SP je takođe dao komentar na vremensko trajanje ugovora. Komentar je dat kao odgovor na pitanje da li se određeni aranžman neograničenog trajanja može smatrati koncesijom. SP je naveo da postoje ozbiljne osnove, uključujući i potrebu garantovanja konkurencije, da se smatra da je dodjela koncesije na neodređeno trajanje protivna pravu EU (Stav 79.).


• Koncept “ugovora o javnoj nabavci radova” ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora materijalno ili fizički izvedu za naručioca. Ali treba ih izvesti za neposrednu ekonomsku korist tog naručioca. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je naručilac posla izvršavao regulatorna ovlašćenja urbanističkog planiranja,

• Koncept “ugovora o javnoj nabavci radova” zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora. Ta

40

č

ev neposredne ekonomske koristi za naručioca

ž

č č

đ č ćč ć

ž đ

Međutim, SP je potvrdio da ekonomska korist može postojatiedećih slučajeva, kada naručilac

ć č

ž ć ć ć

đ

ć č čč

• izvođenje radova;• projektovanje i izvođenje •

naveo naručilac.

SP je takođe naveo da koncept ugovora o javnoj nabavci radova prema Direktivi eva da ugovarač na sebe

Značenje eva koje je naveo naručilac

Drugo pitanje koje se razmatralo u ovom predmetu odnosi se na tumačenje č

tumačenje je relevantno za treću vrstu ugovora o javnoj nabavci radova, u kojoj

č

SP je naveo da je naručilac posla č ć


obaveza mora biti zakonski izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom,

• “Zahtjevi koje je naveo naručilac” se ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju svojih regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja,

• Odredbe Direktive se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, i ako drugi javni organ namjerava da dodjeli ugovor o radovima na tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.

41


Poglavlje 3 Područje primjene – značenje “tijela kojim se upravlja na osnovu javnoj prava”

Kontekst

Direktiva je primijenjiva samo ukoliko naručilac posla dodjeljuje ugovor o javnoj nabavci. Definicija naručioca posla data je u Članu 1.(9) Direktive. Postoje dvije osnovne kategorije naručilaca – javni organi, poput državnih, regionalnih ili lokalnih organa, i tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.

Pojam “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” odnosi se na svako tijelo koje kumulativno ispunjava tri uslova propisana Članom 1.(9) Direktive, a koji se odnose na svrhu i prirodu tog tijela, njegov pravni status i način na koji se finansira, na koji se njime upravlja i vrši nadzor.

Član 1.(9) Direktive

“‘Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava“ znači svako tijelo koje;

a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni karakter;

(b) ima svojstvo pravnog lica; i

(c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, rukovodeći ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.

Da bi se neko tijelo klasifikovalo kao tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, mora ispunjavati kriterijume (a) i (b), te najmanje jedan od uslova navedenih u kriterijumu (c).


1. Direktive o nabavkama EU primijenjuju se samo na naručioce. Jedna od kategorija naručilaca je “tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava”.

2. “Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava” je koncept isključivo prava EU koji ima specifično značenje propisano Direktivom.

3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo: • transponuje preciznu definiciju kakva je data u Direktivi; • u praksi koncept tumači u skladu sa značenjem koje je dao SP.

4. Neispravno transponovanje u nacionalno zakonodavstvo ili pogrešno

tumačenje definicije i koncepta “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” može dovesti do situacija u kojima: • tijela koja bi trebalo da su obuhvaćena pravilima javnih nabavki nijesu

obuhvaćena u nacionalnom zakonodavstvu; ili • tijela koja ne potpadaju pod definiciju EU budu obuhvaćena nacionalnim

pravilima javnih nabavki.

42

koja su utvrđ• evi koje je naveo naručilac se ne mogu sastojati od puke činjenice da

javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju svojih regulatornih ovlasti urbanistič

•


Sažetak pristupa i odluke SP

SP ima funkcionalan pristup definiciji naručioca posla iz direktiva.

SP je potvrdio da je definicija “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” isključivo koncept prava EU i da se mora tumačiti u svijetlu odredbi EU (C-84/03 Komisija protiv Španije). Tri uslova moraju biti kumulativno ispunjena:

• postojanje pravnog lica; • da to lice obavlja nekomercijalne zadatke koji su u javnom interesu; • da to lice zavisi u najvećem dijelu od javnog organa.

(vidi C-44/96 Mannesmann, C-353/96 Komisija protiv Irske i C-328/96 Komisija protiv Austrije).

Svaki od ovih kriterijuma mora se tumačiti u funkcionalnom smislu, što znači da se svakom kriterijumu pripisuje tumačenje koje je nezavisno od formalnih uslova njegove primjene. Ovaj zahtjev treba shvatiti kao sredstvo stvaranja zavisnosti tijela od datog javnog organa (C-526/11 IVD).

Da bi se utvrdilo da li se neko tijelo smatra “tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava”, neophodno je jednostavno utvrditi da li to tijelo zadovoljava tri gore navedena kumulativna uslova. Status nekog tijela prema privatnom pravu ne sprečava ga da bude naručilac posla prema značenju Direktive (C-84/03 Komisija protiv Španije).

Postojanje pravnog lica: Kao prvi uslov (pravno lice), on vrlo rijetko stvara probleme u praksi i sudska praksa SP se fokusirala na druge kriterijume.

Nekomercijalni zadaci u javnom interesu: “Potrebe u opštem interesu, koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter” generalno

i) se zadovoljavaju na način koji ne podrazumijeva dostupnost roba i usluga na tržištu, i

ii) ih pruža država ili podliježu odlučujućem uticaju države zbog razloga u opštem interesu.

Ipak, ova dva faktora nijesu uvijek odlučujuća (vidi C-393/06 Ing. Ainger).

SP smatra da Direktiva pravi razliku između:

• potreba u opštem interesu koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter;

• potreba u opštem interesu koje imaju industrijski ili komercijalni karakter.

Neko tijelo se može klasifikovati kao tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava kada je ono osnovano sa ciljem ispunjavanja potreba u opštem interesu, a nema industrijski ili komercijalni karakter.

Aktivnosti prepoznate kao one koje ispunjavaju potrebe u opštem interesu: SP je prepoznao sljedeće vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u opštem interesu:

• univerzitetska djelatnost (C -380/98 Univerzitet u Kembridžu); • organizacija izložbi i sajmova (spojeni predmeti C- 223/99 i C-260/99

Agorà i Excelsior);

43


• obavljanje djelatnosti pogrebnih usluga (C-373/00 Adolf Truley); • izgradnja i kupovina nekretnina koje se nude komercijalnim firmama u

svrhu podsticanja ekonomskog rasta u opštini (C-18/01 Korhonen i drugi); • štampanje zvaničnih dokumenata (C-44/96 Mannesmann); • prikupljanje i odlaganje otpada (C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente

Rheden protiv BFI Holding); • upravljanje nacionalnim šumama i drvnom industrijom (C-353/96

Komisija protiv Irske i C-306/97 Connemara Machine Turf); • obezbjeđivanje stambenih jedinica sa niskom rentom (C-237/99 Komisija

protiv Francuske); • utvrđivanje i otplaćivanje troškova zatvora (C-283/00 Komisija protiv

Španije); • djelatnosti radio i televizijskog emitovanja (C-337/06 Bayerischer

Rundfunk i drugi); • obezbjeđivanje grijanja urbanom području primjenom ekološki

prihvatljivog procesa (C-393/06 Ing. Aigner).

Zavisnost od javnog organa – finansije: SP je u predmetu C-380/98 Univerzitet u Kembridžu, naveo sljedeće u odnosu na način finansiranja nekog tijela:

Pojam “većim dijelom” u Direktivi je kvantitativan i odnosi se na više od polovine (više od 50% ) relevantnog finansiranja.

• Ne uzimaju se u obzir sva plaćanja drugog naručioca posla kada se utvrđuje udio plaćanja tog organa, već samo ona koja imaju “efekat stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti”. Plaćanje nagrada ili grantova za podršku istraživačkog rada i plaćanje univerzitetskih školarina odabranim studentima koju vrše lokalne obrazovne ustanove mogu stvoriti odnos zavisnosti.

• Ukupni prihod koji se uzima u obzir pri utvrđivanju udjela tog prihoda koji dolazi od ugovornog organa, treba računati na način da uključuje sve prihode, uključujući i prihode od komercijalne aktivnosti.

• Vremenski period za koji se računa je budžetska godina tog organa. Potrebno je na početku budžetske godine utvrditi da li je organ pokriven za tu godinu, upućivanjem na cifre koje su dostupne na početku godine.

• U smislu Direktive, smatra se da tijelo predstavlja naručilac posla kada počne postupak javne nabavke. Direktiva se i dalje primjenjuje na proces javne nabavke sve dok se relevantni postupak ne okonča.

U C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi koji se odnosio na njemačke javne emitere, SP je odlučio da se koncept finansiranja koje vrši javni organ mora tumačiti u funkcionalnom smislu. SP je smatrao da se ne zahtijeva direktno finansiranje koje vrši država da bi se određeno tijelo smatralo tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Predmet C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns odnosio se na njemački fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. SP je potvrdio da se finansiranje navedeno u Direktivi može desiti i kada je određeno tijelo samo utvrdilo nivo doprinosa svojih članova. To je slučaj kada je primjenjiv niz okolnosti, uključujući: zakonski propisano članstvo tijela i plaćanje doprinosa; doprinosi se vrše bez specifične naknade; zakonom je utvrđen nivo doprinosa; i tijelu je zabranjeno da djeluje profitno.

44

ž

č

č č

••• da to lice zavisi u najvećem d

č čč

č č č

Kao prvi uslov (

čž

ž ž ž č ć ž

č ć

đ

•

•

ž

ć

• Univerzitet u Kembridžu• izložbi i sajmova (spojeni predmeti C


Nasuprot tome, u C-526/11 IVD, SP je smatrao da jedno profesionalno udruženje kojim se upravlja na osnovu javnog prava ne zadovoljava kriterijum finansiranja. To profesionalno tijelo se većinom finansiralo iz priloga svojih članova. Međutim, zakon koji zahtijeva plaćanje priloga i koji utvrđuje nivo tih doprinosa nije propisao djelokrug ni procedure za radnje koje to tijelo preduzima u obavljanju svojih zakonskih dužnosti.

Zavisnost od javnog organa – nadzor: SP je smatrao u C-373/00 Adolf Truley da je kriterijum nadzora ispunjen kada drugi naručilac posla kontroliše godišnje račune tog tijela i njegovo djelovanje u smislu ispravnog računovodstva, pravilnosti poslovanja, ekonomičnosti, efikasnosti i svrsishodnosti. Pored toga, organu je dozvoljeno da vrši inspekciju poslovnih objekata i/ili prostorija tog tijela i izvještava vlasnika o rezultatima tih inspekcija.

Sudska praksa

C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns

Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg

Presuda od 11. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 16. decembra 2008.


Cio tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

Njemački postupak je pokrenut zbog postupka dodjele ugovora koji je vodio AOK Rheinland/Hamburg (AOK) za nabavku ortopedske obuće i savjetodavnih usluga koje se na nju odnose. AOK je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pruža robu i savjetodavne usluge osiguranim osobama.

SP je razmatrao da li je AOK naručilac posla u skladu sa definicijom iz Direktive. SP je zaključio da je AOK tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, jer ga većim dijelom finansiraju naručioci, a ispunjava i druge kriterijume. Prema mišljenju SP, jasno je da je fond zdravstvenog osiguranja tijelo koje je pravno lice osnovana za specifičnu svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa i da nema industrijski ili komercijalni karakter. Ovaj zaključak je zasnovan na činjenici da se radilo o pravnom tijelu osnovanom prema javnom pravu da ispunjava potrebe koje se odnose na javno zdravlje. Dotične potrebe nijesu imale industrijski ili komercijalni karakter jer su neprofitne.

C-393/06 Ing. Aigner

Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH protiv Fernwärme Wien GmbH



Cio tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

45


Ovaj predmet je potekao iz postupka pred austrijskim tijelom za žalbe. Predmet se odnosio na postupak dodjele ugovora preduzeća Fernwärme Wien (FW), koje je u potpunom vlasništvu grada Beča. Preduzeće FW je zaduženo za snabdijevanje kuća, Vlade Austrije i privatnog sektora centralnim grijanjem, koristeći energiju proizvedenu iz otpada. Komunalna Direktiva reguliše ovu aktivnost. Međutim, postupak dodjele ugovora odnosio se na ugradnju rashladnih uređaja u poslovni kompleks, odnosno, odnosio se na aktivnost koja nije navedena u Komunalnoj Direktivi.

Pitanja upućena SP proistekla su iz potrebe da se utvrdi koja je Direktiva, ukoliko i jedna, primjenjiva na ovaj postupak dodjele ugovora.

SP je prvo odlučio da je snabdijevanje urbanog područja ekološki prihvatljivim procesom cilj u opštem interesu. Preduzeće FW je stoga osnovano u svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa. SP je potvrdio da se potrebe mogu smatrati potrebama od opšteg interesa i ako se tim aktivnostima bave i privatne kompanije.

SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Sud je razmatrao, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li su se te potrebe zadovoljavale u okolnostima konkurencije. SP je zaključio (potvrđujući time prethodnu sudsku praksu) da je postojanje “značajne konkurencije” bilo pokazatelj da su potrebe imale industrijski ili komercijalni karakter.

SP je prvo naveo da, i ako preduzeće FW može da ostvaruje dobit, stvaranje dobiti nije njegov primarni cilj. SP je nakon toga zaključio da to tijelo ne djeluje u uslovima značajne konkurencije jer je bilo jedino tijelo u stanju da ispuni dotične potrebe. U tom smislu, bilo je relevantno da su druga dva preduzeća koja djeluju u ovom sektoru bila zanemarljive veličine i ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Drugi relevantan faktor bila je činjenica da bi bilo teško zamijeniti sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji sistema. Grad Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog ekoloških razloga. U ovoj situaciji bi bilo teško zbog javnog mnjenja povući takav sistem, čak i ako posluje sa gubicima.

SP je takođe potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim delatnostima. Odnos “komercijalnih” i “nekomercijalnih” djelatnosti takođe nije relevantan za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava.

SP je takođe razmatrao situaciju u kojoj određeno tijelo koje jeste tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava provodi djelatnosti koje podliježu jednoj od direktiva o nabavkama, dok se neke njegove djelatnosti sprovode u uslovima konkurencije. U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da Direktive generalno pokrivaju sve djelatnosti tijela. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korišćenja nekomercijalnih djelatnosti da se subvencionišu komercijalne djelatnosti, što može biti opasno ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom i time diskriminatornom kupovinom.

46

žć

č đ ć đ

ž

čč č

č

300/07 Hans i Christophorus Oymanns

č ele ugovora koji je vodio AOK(AOK) za nabavku ortopedske obuć

koje se na nju odnose. AOK je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pruž

AOK naruččio da je AOK

ć č

čč

čč

393/06 Ing. Aigner


C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi

Bayerischer Rundfunk i drugi protiv GEWA – Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbH

Presuda od 13. decembra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 6. septembra 2007.


Postupak pred Njemačkim sudom se odnosi na dodjelu ugovora za usluge čišćenja koju je provodio GEZ. Ugovor je dodijeljen bez primjene konkurentnih postupaka iz Direktive o uslugama.

GEZ je centralna agencija koja naplaćuje naknade za javne emitere u Njemačkoj. Naknade plaćaju uglavnom građani koji posjeduju TV prijemnike. GEZ nije pravno lice. Uspostavljeno je administrativnim ugovorom između emiterskih organa da naplaćuje naknade u njihovo ime. Tvrdilo se da je ugovor u ovom predmetu trebao biti dodijeljen u skladu sa Direktivom.

Pitanja koja je uputilo Njemačko žalbeno tijelo postavljena su da bi se utvrdilo da li su Njemački javni emiterski organi “ugovorni organi” u smislu Direktiva.

Indirektno finansiranje: Prvo pitanje koje je uputilo Njemačko žalbeno tijelo odnosilo se na pojam "finansira… država". Da li ova formulacija uključuje indirektno finansiranje emitera putem plaćanja naknada koje vrše osobe koje posjeduju TV prijemnike? Nije bilo sporno da li ove naknade čine više od polovine prihoda, uz ostale prihode koji dolaze iz izvora poput reklama.

SP je zaključio da postoji finansiranje, u većem dijelu, države kada se aktivnosti javnih emiterskih tijela finansiraju iz naknada koje plaćaju lica koja posjeduju prijemnike. U tim okolnostima, naknada je “nametnuta, izračunata i naplaćuje se prema pravilima poput onih u glavnom postupku”. SP se osvrnuo na svrhu tih pravila, koja obuhvataju tijela koja zavise od države. Državni uticaj bi ih stoga mogao podstaknuti da favorizuju nacionalne ponuđače. SP je smatrao da se ne zahtijeva direktno finansiranje države jer Direktiva to pravilo nije postavila i ono nije relevantan uslov u smislu svrhe tih pravila.

U tom smislu, SP je razmatrao sljedeće elemente:

• Dotične naknade su nametnute kao državna mjera, a ne ugovorni aranžman sa klijentima, te je njihov iznos utvrdila država. SP je smatrao da je državno finansiranje bilo uključeno, i ako su naknade primarno utvrđene u skladu sa preporukom nezavisne komisije na osnovu potreba emitera. Državno finansiranje je bilo uključeno, iako je država imala ograničenu moć izmjene preporučenih naknada.

• Odgovornost za plaćanje zavisi od pukog posjedovanja prijemnika televizijskih usluga i nije bila utemeljena na stvarnom korišćenju tih usluga. SP je smatrao da se te naknade mogu razlikovati od naknada koje naplaćuju profesionalci poput ljekara, pravnika i arhitekata, koje takođe utvrđuje država Njemačka. Ova razlika se pravi jer klijenti tih profesionalnih usluga ulaze u ugovorni odnos svojom voljom i primaju stvarnu uslugu. Pored toga, država ne obezbjeđuje i ne finansira te profesije.

47


SP je takođe naglasio da nije relevantno da li sredstva prolaze kroz državni budžet.

Direktni upliv države: Drugo pitanje koje je upućeno SP bilo je da li je neophodan direktan upliv države u dodjelu ugovora da bi se definicija primijenila. SP je zaključio da nije potreban takav upliv. Zavisnost od finansiranja u širem smislu bila je dovoljna da nastane rizik od nacionalnih preferenci.

C-526/11 IVD

IVD GmbH & Co. KG protiv Ärztekammer Westfalen-Lippe

Presuda od 12. septembra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 30. januara 2013.


Nedavno je u predmetu C-526/11 IVD Sud pravde zaključio da jedno profesionalno udruženje kojim se upravlja na osnovu javnog prava nije tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Predmet se odnosio na ugovore za štampanje i distribuciju reklamnih materijala koji je zaključio Ärztekammer Westfalen-Lippe, udruženje ljekara u Vestfaliji-Lipe (dalje u tekstu “udruženje ljekara”).

SP je svoje zaključke zasnovao na činjenici da udruženje ljekara ne zadovoljava kriterijum da ga naručilac posla većim dijelom finansira. Udruženje ljekara se većinski finansira iz priloga članstva, a ovlašćeno je zakonom da utvrđuje i naplaćuje iznos tih članarina. Pored toga, kriterijum koji se odnosi na nadzor upravljanja koji vrši naručilac posla nije bio zadovoljen.

SP, pozivajući se na predmet C-373/00 Adolf Truley, naveo je da puka činjenica da se odluke koje tijelo donosi mogu revidirati ne zadovoljava kriterijum nadzora. Razlog za ovo je da revidiranje ne omogućuje javnom organu da utiče na odluke dotičnog tijela koje se odnose na ugovore o nabavkama. To je, u principu, slučaj kada se vrši opšta revizija zakonitosti usljed odluke nadzornog organa. Takođe je to slučaj kada nadzorni organ odobri odluku tijela kojom se utvrđuje iznos priloga iz kojih se tijelo većinski finansira. Odobrenje nadzornog tijela se svodi na utvrđivanje budžetskog bilansa tijela.


U svojoj preambuli Direktiva javnog sektora iz 2014. godine poziva se na bogatu sudsku praksu SP.

Stav 10. predviđa:

“Pojam ‘naručioci’, a posebno pojam ‘tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ više puta su razmatrani u okviru sudske prakse SP. Kako bi se pojasnilo da se područje primjene ove Direktive ratione personae ne bi trebalo mijenjati, prikladno je zadržati definiciju na kojoj se oslanja SP te uvrstiti određeni broj pojašnjenja dobijenih sudskom praksom kao ključni faktor za razumijevanje samih definicija, bez namjere da se mijenja značenja koncepata u skladu sa objašnjenjem sudske prakse. U tu svrhu trebalo bi pojasniti da se tijelo koje

48

337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi

čč ć

ć čć đ

đć

č žč

č žodnosilo se na pojam " ž ". Da li ova formulacija uključ

ćč

č ć žć

č ć

ž žđ č

ž

ć

• Dotične naknade su nametnute kao državna maranžman sa klijentima, te je njihov iznos utvrdila država. SP je smatrao da je državno finansiranje bilo uključeno, iutvrđene u skladu sa preporukom nezavisne komisije na osnovu potreba emitera. Državno finansiranje je bilo uključeno, iako je država imala ograničenu moć izm ene preporučenih naknada.

• Odgovornost za plaćanje zavisi od pukog postelevizijskih usluga i nije bila utemeljena na stvarnom korišćenju tih

naplaćuju profesionalci poput l ekara, pravnika i arhitekata, koje takođe utvrđuje država N emač

stvarnu uslugu. Pored toga, država ne obezb eđuje i ne finansira te


posluje pod uobičajenim tržišnim uslovima, čija je namjera ostvarenje dobiti te koje snosi gubitke koji proizlaze iz njegove djelatnosti, ne bi trebalo smatrati ‘tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ jer se potrebe u opštem interesu, koje su za njega određene ili koje treba ispuniti, mogu smatrati potrebama koje imaju industrijski ili komercijalni karakter.

Na sličan način, uslov vezan za porijeklo finansiranja dotičnog tijela takođe je preispitan u sudskoj praksi u sklopu koje je pojašnjeno, između ostalog, da finansiranje ‘većim dijelom’ podrazumijeva više od polovine te da takvo finansiranje može obuhvatati plaćanja od strane korisnika koja se primijenjuju, izračunavaju i prikupljaju u skladu sa propisima javnog prava.”

C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns

Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg

Presuda od 11. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra 2007.



Područje primjene – značenje “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”

Materijalno područje primjene – klasifikacija ugovora i koncesije za usluge.



Pravni okvir – zakonodavstvo Njemačke Stavovi 12-25.

Činjenice stavovi 26-38.

Pitanja upućena SPEU stav 39.

Analiza i presuda stavovi 40-76.



AOK Rheinland/Hamburg (AOK) je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. AOK je u jednom specijalizovanom časopisu pozvao proizvođače ortopedske obuće da dostave svoje ponude za program integrisanih usluga. Integrisane usluge su obuhvatale proizvodnju i isporuku individualno skrojene ortopedske obuće, kao i direktne savjetodavne usluge za pacijente prije i nakon isporuke obuće. Pacijenti koji pate od sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajući ljekarski recept trebalo je da direktno kontaktiraju sa proizvođačem. Količina cipela koju je trebalo isporučiti nije utvrđena u pozivu na

49


dostavljanje ponuda. Integrisane usluge je trebalo plaćati iz doprinosa pacijenata i AOK.

Hans i Christophorus Oymanns (Oymanns), društvo za proizvodnju ortopedske obuće, dostavilo je svoju ponudu. Nakon toga je podnijelo pritužbu AOK-u u vezi sa kršenjem prava EU i domaćih propisa o javnim nabavkama koje je AOK izvršio. AOK je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim nabavkama ne primjenjuju na ovaj slučaj. Oymanns se žalio tijelu za razmatranje žalbi u nabavkama.

Njemačko žalbeno tijelo uputilo je niz pitanja SP da bi utvrdilo da li se fond zdravstvenog osiguranja smatra “tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava”.

Njemačko žalbeno tijelo je takođe uputilo pitanja koje se odnose na klasifikaciju ugovora. Fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja u Njemačkoj predstavljaju sistem zdravstvenog osiguranja koji pokriva oko 90% Njemačkog stanovništva. Sistem djeluje na neprofitnoj osnovi. Osobe koje su osigurane preko sistema obaveznog osiguranja mogu birati jedan od brojnih fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja.

Pravo EU (Stavovi 3-11.): Direktiva 2004/18/EZ, Član 1.(2) – definicije “ugovora o javnoj nabavci”, “ugovora o javnoj nabavci robe”, “ugovora o javnoj nabavci usluga”, “koncesija za usluge”, “okvirnog sporazuma”; Član 1.(9) – definicija “naručioca posla” i “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”; Član 21. – usluge iz Aneksa IIB Direktive, Član 32. “okvirni sporazumi”.

Zakonodavstvo Njemačke (Stavovi 12–25.): Njemački “Zakon o socijalnoj politici”

Presuda (stavovi 40-76.).

Definicija “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”: značenje formulacije “osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni karakter”.

Jedna od kategorija tijela koje propisuje Direktiva u okviru definicije "naručioca posla" je i "tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava". Koncept "tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava" definisan je u Članu 1.(9) Direktive.

Član 1.(9) Direktive 2004/18/EZ

“‘Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ znači svako tijelo koje

a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni karakter;


(c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, rukovodeći ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.”

SP je prvo naveo da je jasno da fond zdravstvenog osiguranja;

50

posluje pod uobičajenim trži nim uslovima, čija je nam

eresu, koje su za njega određene ili koje treba ispuniti, mogu smatrati

Na sličan način, uslov vezan za por eklo finansiranja dotičnog t ela takođnjeno, između ostalog, da

većim dfinansiranje može obuhvatati plaćanja od strane korisnika koja se primizračunavaju i prikuplja

300/07 Hans i Christophorus Oymanns

edeću temu:

č č

č

Ključni d

č

Č

ć

Sažetak činjenica AOK (AOK) je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. AOK

č đ č ć

ćć

ćđ čem. Količ č đ


i) pravno lice; i ii) uspostavljeno za posebnu svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa,

koje nemaju ni industrijski niti trgovinski karakter.

To je slučaj jer je fond pravno lice kojim upravlja javno pravo i koji ispunjava potrebe u vezi sa javnim zdravstvom. Dotične potrebe nemaju industrijski ili komercijalni karakter jer sistem djeluje neprofitno (stav 49.).

Značenje formulacije “finansira, većim dijelom” u odnosu na koncept tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava.

SP je razmatrao da li se može smatrati da tijela poput fondova zdravstvenog osiguranja ispunjavaju kriterijum da ih većim dijelom finansira država. SP je zaključio da oni ne mogu ispuniti taj kriterijum. Fond iz ovog predmeta se finansira od doprinosa osiguranih osoba i poslodavaca. Doprinosi su zakonski propisani i, do određene mjere ih direktno pružaju savezni fondovi. U tom smislu, SP smatra da je sljedeće relevantno:

• Doprinosi za finansiranje su obavezni (Stav 52.). • Doprinosi se plaćaju bez ikakvog povraćaja pojedincima. Nijesu povezani

sa beneficijama koje se pružaju, već se temelje na sposobnosti svakog člana da doprinosi i na drugim faktorima, kao što su starosno doba i zdravstveno stanje (Stav 53.).

• Javno tijelo koje nadzire fond mora odobriti stopu doprinosa (Stav 55.). • Doprinosi koji osiguranici plaćaju fondu obavezno se ubiraju iz njihovih

plata. Plaća ih poslodavac, zajedno sa svojim doprinosom. Ukupni doprinos fondu se time ubire u skladu sa metodama javnog prava (Stav 56.).

SP je naveo da, za razliku od predmeta C-337/06 Bayerischer Rundfunk, stopu doprinosa u ovom predmetu ne utvrđuju organi javne vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Međutim, SP je smatrao da ovo ne utiče na njegovo stanovište. SP je takođe naveo da fond zdravstvenog osiguranja ima veoma ograničenu diskreciju. Cilj fonda je osiguravanje beneficija propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Nacionalni zakon propisuje te beneficije i troškove koji idu uz njih. Fond obavlja svoje funkcije na neprofitnoj osnovi. Stopa doprinosa mora biti definisana tako da obračunati prihodi budu jednaki troškovima (Stav 54.).

U ovakvim okolnostima, SP je zaključio da je država uspostavila finansiranje i da ga garantuje, te da se ubiranje tog finansiranja omogućuje metodama javnog prava. Stoga treba smatrati da postoji finansiranje države (Stav 57.).

Značenje koncepta “podložno nadzoru nad poslovanjem”.

Njemačko žalbeno tijelo je pitalo da li je fond zdravstvenog osiguranja podložan nadzoru nad poslovanjem od strane države. SP je zaključio da fond finansira država i da stoga smatra da nije neophodno ispitivati ispunjenost ovog kriterijuma.

Značaj Aneksa III za utvrđivanje da li je neko tijelo naručilac posla

Aneks III Direktive navodi različite organe u državama članicama koji se smatraju naručiocima. Ova lista uključuje Njemačke fondove zdravstvenog

51


osiguranja. Tvrdilo se da uključivanje u ovaj Aneks predstavlja nepobitnu pretpostavku da je u njemu navedeno tijelo naručilac. SP je taj argument odbio i zaključio da je tijelo navedeno u Aneksu naručilac posla ukoliko ispunjava materijalnu definiciju takvog tijela, kakvu je propisala Direktiva (Stav 45.).

Klasifikacija ugovora koji uključuju i robu i usluge

SP je takođe razmatrao pitanja u vezi sa klasifikacijom ugovora koji se odnose i na robe i na usluge. Direktiva navodi da se ugovor za robe i usluge smatra ugovorom o javnoj nabavci robe ukoliko je iznos naknade predviđene za robu veći od onog predviđenog za usluge. Ukoliko to nije slučaj, smatra se ugovorom o nabavci usluga [član 1.(2)(d)].

Drugačije pravilo se primjenjuje na ugovore koji uključuju i radove i usluge. Član 1.(2)(d), treća alineja glasi: “Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje djelatnosti u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o javnim uslugama”.

SP je potvrdio da pravilo o mješovitom ugovoru za robu/usluge podrazumijeva čisto kvantitativan test koji se odnosi na vrijednost robe ili usluge. Pravilo koje je primjenjivo na mješovite ugovore za radove/usluge, a koje se odnosi na glavni predmet ugovora, ne uzima se u obzir kada se utvrđuje klasifikacija mješovitih ugovora za robu/usluge (Stavovi 61-63.).

U ovom predmetu, ortopedske cipele su trebale biti namjenski proizvedene za svakog pojedinačnog osiguranika prema njegovim specifičnim potrebama i zahtjevima. SP je razmatrao da li činjenica da se proizvod pravi na pojedinačnoj osnovi, u skladu sa potrebama i preferencama osiguranika, proizvodnju tog proizvoda čini uslugom. Ukoliko je tako, to bi se moralo uzeti u obzir pri utvrđivanju vrijednosti koja se odnosi na usluge. SP je zaključio da proizvodnja u ovom slučaju ne predstavlja uslugu, već se treba klasifikovati kao “robni” dio ugovora (Stav 67.). SP je ovaj stav podržao pozivajući se na definiciju prodajnih ugovora iz člana 1.(4) Direktive 1999/44 o prodaji robe široke potrošnje.

Razlika između okvirnog sporazuma i koncesije za usluge

SP je takođe razmatrao pitanje da li ugovor o obući predstavlja koncesiju za usluge. SP je ustanovio da je jedan od uslova za klasifikaciju ugovora kao koncesije da pružalac usluge preuzme ekonomski rizik za djelatnost predviđenu ugovorom. SP je zaključio da u ovom slučaju pružalac usluga nije preuzeo dostatan rizik da bi se aranžman svrstao u koncesije (Stav 75.).

U ovom smislu, SP se pozvao na sljedeće faktore:

• Snabdjevač obućom preuzeo je obavezu da služi osiguranim licima na njihov zahtjev.

• Cijena je utvrđena ugovorom. • Pružalac je snosio samo ograničeni rizik da osiguranici neće iskoristiti

njegove proizvode i usluge. • Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja plaća pun trošak naknade

pružaocu, što znači da je on pošteđen rizika koji se odnosi na mogući povraćaj plaćanja.

• Pružalac nije morao stvarati značajne izdatke unaprijed prije zaključenja ugovora sa osiguranim osobama.

52

To je slučaj jer potrebe u vezi sa javnim zdravstvom. Dotične potrebe nemaju industrijski ili

Značenje formulacije finansira, većim d

SP je razmatrao da li se može smatrati da tosiguranja ispunjavaju kriterijum da ih većim d elom finansira država. SP je zaključio da oni ne mogu ispunit

propisani i, do određene m ere ih direktno pružaju savezni fondovi. U tom edeće relevantno:

•• Doprinosi se plaćaju bez ikakvog povraćaja pojedincima. Ni

sa beneficijama koje se pružaju, već se temelje na sposobnosti svakog člana da doprinosi i na drugim faktorima, kao

•• Doprinosi koji osiguranici plaćaju fondu obavezno se ubiraju iz njihovih

plata. Plaća ih poslodavac, zajedno sa svojim doprinosom. Ukupni

doprinosa u ovom predmetu ne utvrđuju organi javne vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Međutim, SP je smatrao da ovo ne utiče na njegovo stanovište. SP je takođe naveo da fond zdravstvenog osiguranja ima veoma ograničenu diskreciju. Cilj fonda je osiguravanje beneficija propisanih u

Stopa doprinosa mora biti definisana tako da obračunati prihodi budu jednaki

U ovakvim okolnostima, SP je zaključio da je država uspostavila ga garantuje, te da se ubiranje tog finansiranja omogućuje metodama javnog prava. Stoga treba smatrati da postoji finansiranje države (

Značenje koncepta podložno nadzoru nad poslovanjememačko žalbeno t li je fond zdravstvenog osiguranja podložan

nadzoru nad poslovanjem od strane države. SP je zaključio da fond finansira država i da stoga smatra da nije neophodno ispitivati ispunjenost ovog

Značaj Aneksa III za utvrđivanje da li je neko t elo naručilac posla

Aneks III Direktive navodi različite organe u državama članicama koji se smatraju naručiocima. Ova lista uključ emačke fondove zdravstvenog


• Broj osiguranika koji pati od sindroma dijabetesnog stopala, kojima su potrebne posebne cipele, je poznat, tako da je pružalac mogao napraviti realnu procjenu broja potencijalnih kupaca (Stav 74.).

SP je razmatrao prirodu sporazuma. Napomenuo je da ugovor utvrđuje plaćanje, usluge koje je potrebno pružiti i trajanje ugovora. Usluge su se trebale pružati na zahtjev pojedinaca. SP je zaključio da priroda aranžmana u ovom predmetu upućuje na to da se radi o okvirnom sporazumu (Stav 76.).


Smatra se da postoji državno finansiranje “u većem dijelu” kada se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici. Ti su doprinosi nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj u glavnom postupku. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava. Prema tome, oni su naručioci posla u kontekstu primjene pravila iz Direktive.

U slučaju mješovitog ugovora o javnoj nabavci koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterijum kojim se treba rukovoditi kod klasifikovanja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na robe, odnosno na usluge unutar tog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gdje kupac prima savjete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračuna vrijednosti zasebnih djelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u dio ugovora koji se odnosi na “robu”.

Karakteristike sporazuma, kakav je ovaj zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, ukazuju da se on mora smatrati okvirnim sporazumom.


Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH v Fernwärme Wien GmbH




Područje primjene – značenje pojma “tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava”



53


Pravni okvir – zakonodavstvo Austrije Stav 14.

Činjenice Stavovi 15-21.

Pitanja upućena SPEU Stav 22.

Analiza i presuda Stavovi 23-59.



Predmet je proistekao iz postupka pred Austrijskim sudom. Odnosi se na postupak dodjele ugovora koji je sprovodilo preduzeće Fernwärme Wien GmbH (dalje u tekstu se navodi kao FW), koje je u potpunom vlasništvu grada Beča. Osnovano je u svrhu snabdjevanja kuća, javnih ustanova, kancelarija i privatnih kompanija, koristeći energiju proizvedenu od otpada. Istovremeno je preduzeće FW radilo na opštem planiranju ugradnje rashladnih postrojenja u velike projekte u prometu nekretninama. U tim aktivnostima ono se nadmetalo sa drugim preduzećima.

FW je raspisao tender za ugradnju rashladnih uređaja u budući poslovni kompleks u Beču. FW je smatrao da se Austrijsko zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor. Preduzeće Ing. Aigner je uzelo učešće u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. FW je informisalo Ing. Aigner da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci. Ing. Aigner je osporilo tu odluku. Sud je odlučio da obustavi žalbeni postupak i uputi SP tri pitanja koja se odnose na tumačenje propisa o javnim nabavkama EU.

Pitanjima se htjelo utvrditi koja se Direktiva, ako i jedna, primjenjuje na ovaj postupak dodjele. Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da:

• aktivnosti koje se odnose na rad fiksnih mreža daljinskog grijanja podliježu Komunalnoj Direktivi, a

• aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja ne podliježu Komunalnoj Direktivi.

Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li Komunalna Direktiva 2004/17/EZ pokriva aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja zbog toga što ih vrši tijelo koje se bavi drugim djelatnostima koje podliježu Direktivi.

Pravo EU (Stavovi 3-13.): Direktiva 2004/17/EZ, Član 2.(1)(a) – definicija “naručioca” i “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”; Član 2.(1)(b) – definicija “javnog preduzeća”; Član 2.(2) – lično područje primjene Direktive; Članovi 3-7. – “djelatnosti na koje se primjenjuje”; Član 9. – mješoviti ugovori; Član 20. – izuzeća od primjene direktive

Zakonodavstvo Austrije (Stav 14.): Savezni zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama (Bundesvergabegesetz), 2006. (Austrija)

54

•potrebne posebne cipele, je poznat, tako da je pružalac mogao napraviti

SP je razmatrao prirodu sporazuma. Napomenuo je da ugovor utvrđuje plaćanje, je potrebno pružiti i trajanje ugovora. Usluge su se trebale pružati

ev pojedinaca. SP je zaključio da priroda aranžmana u ovom predmetu upućuje na to da se radi o okvirnom sporazumu (

Smatra se da postoji državno f u većem d

koje plaćaju osiguranici. Ti su doprinosi nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj u glavnom postupku.

kojima se upravlja na osnovu javnog prava. Prema tome, oni su naručioci posla

U slučaju m

odnosi na robe, odnosno na usluge unutar tog ugovora. Kada se radi o nabavci oda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog

pojedinačnog kupca i gd ćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračuna vr

Karakteristike sporazuma, kakav je ovaj zaključen između fonda obaveznog

393/06 Ing. Aigner

edeću temu:

č č

Ključni d


Presuda (stavovi 23-59.).

Primjena Komunalne Direktive na djelatnosti koje u njoj nijesu navedene.

SP se prvo osvrnuo na razlike između područja primjene Direktive i Komunalne Direktive. Dok se Direktiva primjenjuje na naručioce, Komunalna Direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte. Pojam “ugovorni subjekt” obuhvata pojam “naručilac posla” (definisan na isti način kao u Direktivi). Takođe obuhvata javna preduzeća i preduzeća koja djeluju na osnovu specijalnih ili ekskluzivnih prava koje im dodjeljuje nadležni organ države članice. Ipak, Komunalna Direktiva ne pokriva sve sfere ekonomske djelatnosti, već samo posebno definisane sektore (“komunalne sektore”). Direktiva uključuje gotovo sve sektore ekonomske djelatnosti i zbog toga se naziva “opšta direktiva” (stav 26.).

SP je zaključio da opšte područje primjene Direktive i ograničeno područje primjene Komunalne Direktive zahtijevaju usko tumačenje odredbi Komunalne Direktive (Stav 27.). SP je naveo da, kako je područje primjene Komunalne Direktive strogo definisano, njeni postupci ne mogu prevazilaziti sektore na koje se ona odnosi. Komunalna Direktiva obuhvata samo ugovore;

i) koje dodjeljuje subjekat klasifikovan kao ugovorni subjekt u toj Direktivi i ii) koji se dodjeljuju u vezi sa djelatnostima i zbog vršenja djelatnosti u

sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive.

Djelatnosti koje se odnose na centralno grijanje spadaju u područje primjene Komunalne Direktive. Naručilac mora primjenjivati postupke koji su u toj Direktivi definisani za dodjelu ugovora koji se na te djelatnosti odnose. To nije slučaj sa rashladnim postrojenjima (Stav 33.).

Definicija “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”

Drugo pitanje je bilo da li subjekat poput preduzeća FW predstavlja “tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava” u značenju Direktive ili Komunalne Direktive. SP je napomenuo da je koncept "tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava" na identičan način definisan u obje Direktive.

U ovom slučaju, ispunjeni su kriterijumi koji se odnose na;

i) status pravnog lica; i ii) vlasništvo i nadzor tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, jer je

FW u potpunom vlasništvu Grada Beča. Stoga je bilo neophodno provjeriti da li je ispunjen treći kriterijum koji se odnosi na svrhu za koju je tijelo osnovano.

Koncept potreba u opštem interesu

SP je prvo zaključio da je djelatnost pružanja centralnog grijanja gradskom području primjenom ekološki prihvatljivog procesa cilj u opštem interesu. Preduzeće FW je stoga uspostavljeno u svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa (Stav 39.). SP je potvrdio da subjekat može ispunjavati potrebe od opšteg interesa i ako dotične djelatnosti takođe pružaju neke potpuno privatne kompanije. Važno je da se radi o potrebama “… koje su, zbog opšteg interesa, država ili regionalne vlasti odlučile same zadovoljiti ili nad kojima žele zadržati odlučujući uticaj …” (Stav 40.).

55


Potrebe koje imaju industrijski ili komercijalni karakter

SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Razmatrao je, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li se te potrebe realizuju u okolnostima konkurencije. SP je naveo da postojanje “značajne konkurencije” ukazuje na to da potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter (Stav 46.). SP je prvo naveo da, i ako preduzeće FW ostvaruje profit, stvaranje profita nije njegov primarni cilj (Stav 42.). SP je nakon toga zaključio da subjekat ne djeluje u uslovima značajne konkurencije jer je on jedini subjekat koji je u stanju da zadovolji date potrebe (Stav 45.). Relevantna je činjenica da su druga dva preduzeća koja djeluju u ovom sektoru zanemarljive veličine i ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Relevantna je i činjenica da bi bilo teško zamijeniti sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji sistema. Pored toga, Grad Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog ekoloških razloga, što znači da bi bilo teško zbog javnog mnjenja povući takav sistem, čak i ako posluje sa gubicima (Stav 44.).

Relevantnost nekomercijalnih aktivnosti

SP je takođe potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim djelatnostima. Odnos “komercijalnih” i “nekomercijalnih” djelatnosti takođe nije relevantan za definiciju “tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” (Stav 47.).

SP je zaključio da tijelo kao što je preduzeće FW predstavlja tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava kako prema Direktivi, tako i prema Komunalnoj Direktivi. Praktična posljedica ovog zaključka je da ugovorni subjekat, koji je i naručilac posla prema Direktivi, mora primjenjivati postupke definisane u toj direktivi kada dodjeljuje ugovore koji se odnose na djelatnosti koje Komunalna Direktiva ne obuhvata (kakav je slučaj sa FW i rashladnim postrojenjima).

Primjena direktiva na komercijalne djelatnosti tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava

Treće pitanje upućeno SP odnosilo se na situaciju u kojoj je moguće jasno razdvojiti:

• djelatnosti tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, a koje podliježu jednoj od Direktiva o javnim nabavkama,

• djelatnosti koje se sprovode u uslovima konkurencije.

U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da Direktive uopšte pokrivaju sve djelatnosti tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korišćenja nekomercijalnih djelatnosti da se subvencionišu komercijalne djelatnosti, što može biti opasno ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom (i time diskriminatornom) kupovinom.

Međutim, u ovom predmetu je SP morao razmatrati da li je moguće napraviti izuzetak iz ovog opšteg načela. Takav bi se izuzetak primjenjivao u situacijama u kojima su “komercijalne” djelatnosti jasno razdvojene od nekomercijalnih delatnosti, tako da se isključuje mogućnost međusobnog subvencionisanja.

SP je potvrdio stav Nezavisnog advokata da u stvarnosti moraju postojati ozbiljne sumnje u mogućnost razdvajanja različitih djelatnosti jednog tijela. SP

56

SP se prvo osvrnuo na razlike između područja prim ene Direktive i Komunalne enjuje na naručioce, Komunalna D

naručilac posla definisan na isti način kao u Direktivi). Takođe obuhvata javna preduzeća i preduzeća koja d

eljuje nadležni organ države članice. Ipak, Komunalna Delatnosti, već samo posebno definisane sektore

). Direktiva uključuje gotovo sve sektore ekonomsk

SP je zaključio da op te područje primjene Direktive i ograničeno područje Komunalne D evaju usko tumačenje odredbi Komunalne

kako je područje prim ene Komunalne

se ona odnosi. Komunalna D

sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive.

janje spadaju u područje primKomunalne Direktive. Naruč

slučaj sa rashladnim postrojenjima (

preduzeća FW predstavlja “” u značenju Direktive ili Komunalne

irektive. SP je napomenuo da je koncept "" na identičan način definisan u ob

slučaju, ispunjeni su kriterijumi koji se odnose na

FW u potpunom vlasništvu Grada Beča. Stoga je bilo neophodno eriti da li je ispunjen treći

SP je prvo zaključio da je d elatnost pružpodručju primPreduzeće

.). SP je potvrdio da subjekat može ispunjavati potrebe od ako dotične d elatnosti takođe pružaju neke potpuno privatne

kompanije. Važno je da se radi o podržava ili regionalne vlasti odlučile same zadovoljiti ili nad kojima žele zadržati odlučujući uticaj


je ukazao na praktične prepreke u utvrđivanju potpune razdvojenosti različitih sfera djelovanja. Naveo je da je to tijelo jedinstveno pravno lice sa jedinstvenim sistemom sredstava i imovine, i čije se upravne i poslovne odluke donose na jedinstven način (Stav 53.). SP je zaključio da iz razloga “pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti” (Stav 54.), svi ugovori, bilo koje prirode, koje sklapa naručilac, podliježu direktivama (Stav 50.).


1. Naručilac posla u smislu Komunalne Direktive 2004/17/EZ dužan je da primjenjuje postupke propisane u toj Direktivi samo za dodjelu onih ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekat sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te Direktive.

2. Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u opštem interesu, subjekat ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima. Ova mogućnost je ipak uslovljena time da subjekat i dalje mora da zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zahtjevaju.

3. Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava koje taj subjekat obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Komunalne Direktive podliježu postupcima utvrđenim u toj Direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekat dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi javnog sektora 2004/18/EZ.

4. Obje Direktive se primjenjuju, bez obzira da li se radi o;

i) djelatnostima koje taj subjekat obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa; ili

ii) djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima. Ovo je slučaj čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namijenjen tome da se jasno razdvoje te različite djelatnosti kako bi se izbjeglo uzajamno subvencionisanje između tih sektora.

57


Poglavlje 4 “Interne” nabavke

Kontekst

U osnovi postoje tri načina na koja javni organi (javna uprava) mogu da obavljaju različite zadatke u javnom interesu. Mogu da odaberu da ih obavljaju tako što:

• koriste sopstvene resurse;

• djeluju u saradnji sa drugim organima;

• zadatke prenose na privredne subjekte.

Direktive o javnim nabavkama EU ne obavezuju države članice da ugovaraju sa spoljašnjim subjektima usluge koje žele da sami pružaju. Nema javnih nabavki u slučajevima kada naručioci posla odluče da određene zadatke obavljaju koristeći vlastite resurse.

Pravila javnih nabavki postaju relevantna kada naručilac posla odluči da povjeri trećoj strani nabavku roba, usluga ili radova koju on sam ne može ili ne želi da obavlja. Opšte je pravilo da se Direktive primjenjuju na dodjelu ugovora kada naručilac posla dodijeli ugovor zasebnom pravnom licu.

U praksi, naručilac posla može, ukoliko postoje dobri razlozi za to, da osnuje, posjeduje i da kontroliše privredno društvo ili neku drugu vrstu zasebnog pravnog tijela koje obezbjeđuje takve robe, usluge ili radove. Na primjer, opštinski organ može da osnuje društvo koje će se baviti sakupljanjem i odlaganjem otpada za tu opštinu. Pravno gledajući, to je tijelo odvojeno od naručioca posla koji je njegov osnivač i vlasnik. Tijelo samo po sebi ima status pravnog lica. U takvom slučaju, naručilac posla mora da razmotri da li;

i) mu je dozvoljeno da dodijeli ugovor direktno tijelu koje je u njegovom vlasništvu, ili

ii) je neophodno da sprovede postupak nabavke u kojem svi zainteresovani privredni subjekti mogu da podnesu ponudu.

Direktiva ne daje odgovor na pitanje da li naručilac posla može da dodijeli ugovor direktno privrednom društvu ili drugom zasebnom pravnom tijelu koje je u njegovom vlasništvu ili koje kontroliše, bez primjene konkurentnog tenderskog procesa. Direktiva takođe ne predviđa mjeru do koje je naručiocima posla dozvoljeno da rade zajedno i dodjeljuju ugovore jedan drugom, bez primjene konkurentnog tenderskog procesa.

SP je utvrdio dva izuzetka od opšteg pravila koje predviđa da se direktive o nabavkama primjenjuju kada naručilac posla dodjeljuje ugovor zasebnog pravnom licu. Ovi izuzeci podliježu ispunjenju određenih uslova. Kada su ti uslovi ispunjeni, dodjela ugovora se može smatrati “internom” nabavkom i na nju se Direktiva ne primjenjuje.

Ta dva izuzetka od principa kojim se zahtjeva konkurentan tenderski proces često se nazivaju izuzetak “Teckal” i izuzetak “Hamburški otpad”. Ovi nazivi označavaju predmete SP-a u kojima su po prvi put ustanovljeni ovi principi. Izuzetak Teckal je relevantno kada naručilac posla osnuje ili učestvuje u zasebnom pravnom licu. Izuzetak Hamburški otpad je relevantno kada postoji saradnja između naručilaca posla, ali nije osnovano zasebno pravno lice.

58

je ukazao na praktične prepreke u utvrđivanju potpune razdvojenosti različitih

sistemom sredstava i imovine, i čije se upravne i poslovne odluke donose na jedinstven način ( .). SP je zaključio da iz razloga

aručilac, podl ežu direktivama (

Naručilac posla u smislu Komunalne Direktive 2004/17/EZ dužan je da

sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te Direktive.

Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u op

elatnostima. Ova mogućnost je imora da zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zaht

koje taj subjekat obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Čdo 7. Komunalne D ežu postupcima utvrđMeđutim, svi ostali ugovori koje takav subjekat dod

elatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi

elatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima. Ovo je slučaj čak i kada postoji računovodstveni se jasno razdvoje te različite dsubvencionisanje između tih sektora.


Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine propisuju odredbe koje uključuju izuzetak Teckal i izuzetak Hamburški otpad.


1. Naručilac posla uvijek ima mogućnost da obavlja povjerene mu zadatke u javnom interesu koristeći vlastite administrativne, tehničke ili druge resurse. U tom slučaju nema potrebe da se primjenjuju pravila koja se odnose na javne nabavke. Naručilac posla nema obavezu da poziva spoljašnje subjekte da te zadatke izvršavaju.

2. Pravila javnih nabavki se, generalno, primjenjuju kada naručilac posla povjeri nekom subjektu, koji je od njega pravno odvojen, pružanje usluga, radova ili isporuku roba.

3. Kada strana koja pruža usluge ili isporučuje robu (privredni subjekt) predstavlja tijelo koje je pravno odvojeno od naručioca posla, raspisivanje tendera ne mora da bude obavezno, pod uslovom da su ispunjeni posebni uslovi. Ti uslovi su definisani sudskom praksom o kojoj će dalje u tekstu biti riječ, a odnose se na dvije vrste okolnosti: internu dodjelu i saradnju između javnih institucija.

4. Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine sadrže odredbe o internoj dodjeli i saradnji između javnih institucija.

Sažetak pristupa i odluke SP-a

Interna dodjela Teckal

Koncept interne dodjele potiče iz presude SP-a iz 1999. u predmetu -107/98 Teckal. U toj je presudi SP potvrdio da, uglavnom, kada se ugovor sklapa između naručioca posla i pravno zasebnog tijela, on podliježe direktivama o nabavkama. SP je utvrdio, međutim, da se ugovor može klasifikovati kao “interni ” i time izuzeti iz primjene pravila o nabavkama ukoliko su ispunjena dva uslova. Ti uslovi su:

• Uslov kontrole: gdje naručilac posla vrši kontrolu nad tim zasebnim

tijelom koja je slična kontroli koju vrši nad vlastitim odjeljenjima;

• Uslov djelatnosti: gdje zasebno tijelo sprovodi osnovni dio svojih djelatnosti sa javnim organom koji ga kontroliše.

SP je naknadne presude bazirao na ovim uslovima i proširio je i revidirao koncept internih dodjela.

Strogo tumačenje uslova “Teckal”: Dva uslova Teckal moraju se strogo tumačiti. Teret dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na osobi koja na tu derogaciju želi da se osloni (C-410/04 ANAV).

Kontrola i privatno učešće: Kada privatno preduzeće ima udio u kapitalu kompanije u kojoj i naručilac posla ima udio, izuzeće Teckal nije primjenjivo. Ovo je slučaj čak i kada udio privatnog kapitala u kapitalu te kompanije isključuje mogućnost da naručilac posla vrši kontrolu nad tom kompanijom koja je “slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima”. Ova odredba je utvrđena jer svaka privatna kapitalna investicija ima privatni, ne javni interes i teži ciljevima druge vrste (C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau).

Naručilac posla mora da poštuje pravila javnih nabavki kada želi da dodjeli ugovor obuhvaćen Direktivom pravno zasebnoj kompaniji u kojoj ima udio

59


kapitala zajedno sa jednom ili više privatnih kompanija (C-29/04 Komisija protiv Austrije).

Mogućnost buduće privatne investicije ne isključuje klasifikaciju ugovora kao internog prema načelima Teckal. Ovo je slučaj ukoliko ne postoji stvarna mogućnost da će do takve investicije doći u kratkom roku (C-573/07 Sea).

Kontrola: Kontrola koju zajednički vrše opštine putem akcionarskih odbora, a koja ograničava nezavisnost direktora, dovoljna je da se zadovolji uslov kontrole Teckal. Puka mogućnost pružanja usluga privatnom sektoru ne sprečava postojanje takve kontrole (C-573/07 Sea).

Direktive ne dozvoljavaju direktnu dodjelu ugovora o robama ili ugovora o uslugama akcionarskom društvu koje ima;

i) odbor direktora sa značajnim upravljačkim ovlašćenjima koja mogu da vrše nezavisno, i u kojem je

ii) osnovni kapital potpuno u vlasništvu drugog akcionarskog društva čiji je većinski dioničar naručilac posla.

Da bi se ocijenilo da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno je uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i okolnosti. Naročito su važne okolnosti koje pokazuju da li uspješni ponuđač podliježe kontroli koja naručiocu posla omogućava da utiče na odluke kompanije (C-340/04 Carbotermo).

Uslov kontrole Teckal ispunjen je samo onda kada postoji mogućnost da organ koji vrši dodjelu efikasno doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne može isključivo bazirati na kontrolnoj moći organa koji ima većinu udjela u kompaniji (C-182/11 i C183/11 Econord).

Djelatnost: Kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju se uzeti u obzir sve djelatnosti koje tijelo sprovodi na osnovu dodjele koju je izvršio naručilac posla. Ovaj zahtjev važi bez obzira da li za te djelatnosti plaća sam naručilac posla ili korisnik usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se djelatnosti obavljaju. (C-340/04 Carbotermo)

Saradnja

Postupci javnih nabavki ne treba da se primjenjuju na aranžmane saradnje unutar javnog sektora, odnosno na saradnju između dva organa ili više njih, pod uslovom da su ispunjeni određeni zahtjevi, kako to opisuje sudska praksa SP-a (C-486/10 Komisija protiv Njemačke, C-159/11Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi, iC-368/11 Piepenbrock).

Izbor privatnog partner i dodjela ugovora javno-privatnom društvu:

Direktna dodjela javne usluge polu javnom društvu koje je osnovano specifično u svrhu pružanja te usluge i koje ima jedinstvenu korporativnu svrhu dozvoljena je prema Ugovoru, ukoliko se privatni učesnik u tom društvu bira putem javnog i otvorenog postupka (C-196/08 Acoset).

Direktiva javnog sektora iz 2014. Direktiva javnog sektora iz 2014/24/EU u članu 12. pod nazivom “Ugovori između subjekata u javnom sektoru” uvrštava u tekst sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke.

Član 12. odražava sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke i na aranžmane saradnje. Član 12. takođe proširuje sudsku praksu. Na neki način i

60

Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. goč

žNaručilac posla ima mogućnost javnom interesu koristeći vlastite administrativne, tehničke ili druge resurse. U tom slučaju nema potrebe

Naručilac posla

naručilac poslanekom subjektu, koji je od njega pravno odvojen, pružanje usluga,

Kada strana koja pruža usluge ili isporučuje robu (naručioca posla

sudskom praksom o kojoj će dalje u tekstu biti eč i saradnju između

Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine sadrže odredbe o internoj i saradnji između javnih institucija.

ž

Koncept interne čđ

č žđ ž

• naručilac poslam koja je slična kontroli koju vr

•

čč ž

ž

č ć Kada privatno preduzećč ć

č čč ć čč đ

ž

č žć


daje više jasnoće, recimo u utvrđivanju da pojam “djelatnost” označava više od 80% djelatnosti tog tijela i pojašnjava značenje pojma “kontrole”.

Iste odredbe su date i u članu 28. Komunalne Direktive iz 2014. godine (2014/25/EU), koji nosi naziv “Ugovori između ugovornih organa”.

Sudska praksa

Primjena uslova Teckal

C-410/04 ANAV

Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) protiv Comune di Bari and AMTAB Servizio SpA

Presuda od 6. aprila 2006, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara 2006.


Predmet pred italijanskom komisijom za zaštitu prava ponuđača odnosio se na osporavanje odluke opštine Bari u vezi sa pružanjem usluga javnog saobraćaja. Opština je uredila da usluge javnog saobraćaja pruža AMTAB Servizio, preduzeće koje je u potpunom vlasništvu i pod potpunom kontrolom opštine. Ovaj aranžman je utvrđen italijanskim zakonodavstvom, koje je propisalo mogućnost da lokalne vlasti bez nadmetanja dodjeljuju ugovore preduzećima koja u potpunosti pripadaju javnom sektoru. Ova odredba je uvrštena pod uslovom da;

i) javni organ ili organi koji imaju udio u kapitalu vrše kontrolu nad tim preduzećem koja je uporediva sa kontrolom koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, i

ii) da preduzeće glavni dio svojih djelatnosti sprovodi sa organom ili organima koji ga kontrolišu.

Nije bila sporna činjenica da je ovaj ugovor trebalo da bude klasifikovan kao koncesija za usluge, koja je izuzeta iz propisa Direktiva o nabavkama. Međutim, postavilo se pitanje da li je zakonodavstvo kojim se dozvoljava dodjela takve koncesije bez objavljivanja obavještenja i nadmetanja u skladu sa Ugovorom.

SP je odlučio da Ugovor ne sprečava takvu odredbu koja se odnosi na koncesije za javne usluge. SP je naveo da je nacionalno zakonodavstvo koje navodi formulaciju uslova Teckal teorijski usklađeno za pravo EU, pod uslovom da je i tumačenje tog zakonodavstva usklađeno sa zahtjevima prava EU (Stavovi 24. i 25.).

SP je potvrdio da se dva uslova Teckal moraju striktno tumačiti. SP je takođe potvrdio da teret dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na licu koje na tu derogaciju želi da se osloni. SP je naveo neke činjenične informacije u odnosu na vlasništvo nad preduzećem i potencijal za uključenost privatnog sektora u preduzeću. SP je naveo da je na sudu koji upućuje zahtjev da odluči, na osnovu činjenica, da li je opština Bari namjeravala da otvori kapital preduzeća AMTAB Servizio za privatne aktere. Ipak, Sud je dao određene smjernice sudu koji upućuje zahtjev.

61


SP je ponovio značaj osiguravanja da ne postoji učešće privatne kompanije u kapitalu preduzeća u kojem je učesnik i javni organ koji dodjeljuje koncesiju. Čak i manjinsko učešće privatne kompanije u takvom preduzeću isključuje mogućnost ispunjavanja uslova kontrole Teckal. Došlo bi do problema kada bi se, tokom trajanja ugovora, kapital preduzeća AMTAB Servizio otvorio za učešće privatnih aktera. Rezultat bi bio dodjela koncesije za usluge polujavnom preduzeću bez poziva na javno nadmetanje, čime bi se “narušili ciljevi prava [EU]” (Stavovi 30.-32.).

C-340/04 Carbotermo and Consorzio Alisei

Carbotermo SpA and Consorzio Alisei protiv Comune di Busto Arsizio and AGESP SpA

Presuda od 11. maja 2006, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara 2006.


Postupak pred Italijanskom komisijom za zaštitu prava ponuđača pokrenut je zbog dodjele ugovora o robama koju je izvršio Comune di Busto Arsizio. Ugovor se odnosio na nabavku goriva i na poslove na sistema grijanja u opštinskim zgradama. Ugovor je dodijeljen direktno društvu AGESP, običnom akcionarskom društvu. I ako je AGESP Holding imao 99,98% dionica u društvu AGESP, 99,98% dionica iz AGESP Holding je bilo u vlasništvu Comune di Busto Arsizio. Preostale dionice su bile u vlasništvu drugih Italijanskih opština.

Italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača, od koje se tražilo da odluči o tome da li ovaj ugovor o robama podliježe Direktivi o robama, uputila je niz pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na okolnosti u kojima naručilac posla može da dodjeli ugovor svojim podružnicama bez primjene Direktive, na osnovu toga da je dodjela predstavljala “interni” aranžman.

Uslov kontrole Teckal: SP je smatrao da je, kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i relevantne okolnosti. Ispitivanjem tih informacija, mora se utvrditi da li je tijelo podložno kontroli kojom se omogućuje naručiocu posla da utiče na odluke tog tijela. Kontrola mora da bude u obliku moći “odlučujućeg uticaja” kako nad strateškim ciljevima, tako i nad važnim odlukama tog tijela.

SP je smatrao da je važno da naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, drži kompletan osnovni kapital tog tijela. Ova činjenica je ukazivala na to da je naručilac posla vršio dovoljnu kontrolu da ispuni uslov kontrole Teckal. Međutim, Direktiva o robama sprečava dodjelu ugovora o javnoj nabavci roba i usluga akcionarskom društvu koje ima;

i) odbor direktora sa značajnim upravljačkim ovlašćenjima koja mogu nezavisno vršiti, i ii) osnovni kapital potpuno u vlasništvu drugog akcionarskog društva čiji je većinski akcionar naručilac posla.

Uslov djelatnosti Teckal: SP je zaključio da se, u utvrđivanju da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju uzeti u obzir sve djelatnosti koje to tijelo provodi na osnovu dodjele ugovora naručioca posla. Ovaj zahtjev važi bez obzira na to da li te djelatnosti plaća sam naručilac posla ili to čini korisnik pruženih usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se djelatnosti obavljaju.

62

ć đ čč

članu 28. Komunalne Dđ

410/04

đ čž ć

ć žć

ž đć ć

preduzećem koja

da preduzeće glavni d

čđ

č č

đč đ

č đž

ž č čć č

ć ć čč

ć đć


C-295/05 Asociación Nacional de Empresas Forestales

Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa) i Administración del Estado

Presuda od 19. aprila 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 28. 09. 2006.


Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

Ovaj predmet se odnosio na španska pravila prema kojima naručilac posla povjerava poslove određenom privrednom društvu. Prema nacionalnim pravilima, neki naručioci posla, uključujući Španske državne i autonomne zajednice, mogu određene poslove da povjeravaju javnom preduzeću Tragsa. To mogu činiti direktno, bez primjene postupaka javnih nabavki propisanih u direktivama.

SP je prvo napomenuo da ugovori o javnoj nabavci usluga, roba i radova podrazumijevaju postojanje finansijskog interesa i sklapaju se u pisanom obliku između privrednog subjekta i naručioca posla (Stav 48.). SP je zaključio da je Tragsa državno preduzeće, a da Autonomne zajednice mogu da imaju osnovni kapital. Preduzeće je bilo “instrument i tehnička služba” državne uprave i Autonomnih zajednica. Tragsa je dužna da obavlja poslove koje joj povjeri državna uprava, Autonomne zajednice ili javna tijela koja su im podređena. Nije joj dat izbor da prihvati ili odbije zahjteve koje su joj nametali relevantni organi. Nije slobodna da sama utvrđuje tarife za svoje usluge. Bilo je jasno da odnosi Tragse sa relevantnim organima nisu ugovorni, već prije “interni, zavisni i podređeni” (Stav 51.). Prema mišljenju SP-a, zahtjev postojanja ugovora iz Direktive nije zadovoljen.

SP se onda pozvao na uslove Teckal. Zaključio je da Tragsa ispunjava oba uslova:

• Uslov kontroleTeckal: Bilo je jasno iz dosijea predmeta da 99% osnovnog kapitala Tragse drži direktno država Španija, ali i putem holding društva i garancijskog fonda. Četiri autonomne zajednice, svaka sa po jednom dionicom, imaju 1% kapitala. Tragsa nema slobodu utvrđivanja tarifa za svoje usluge, a njen odnos sa relevantnim organima nije ugovorni. Tragsa se ne može smatrati trećom stranom u odnosu na Autonomne zajednice koje drže dio njenog kapitala.

• Uslov djelatnosti Teckal: Takođe je bilo jasno iz dosijea predmeta da Tragsa više od 55% svojih djelatnosti obavlja sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom. Uslov djelatnosti Teckal je ispunjen.

SP je zaključio da nacionalne odredbe koje se odnose na Tragsu nijesu suprotne Direktivama EU o javnim nabavkama. Te zakonske odredbe omogućavaju preduzeću Tragsa, koje je javno i djeluje kao instrument i tehnička služba brojnih javnih organa, da izvršava poslove bez podređenosti režimu koji uspostavljaju Direktive.

63


C-324/07 Coditel Brabant

Coditel Brabant SA protiv Commune d’Uccle and Région de Bruxelles-Capitale




Ovaj predmet se odnosio na aranžman za instalaciju i upravljanje kablovskom televizijskom mrežom u opštini Uccle u Belgiji. Dodjeljena je koncesija za usluge međuopštinskom zadružnom društvu u kojem je opština Uccle učestvovala.

SP je razmatrao Članove 43. i 49. Ugovora, načela jednakog tretmana i nediskriminacije na osnovu nacionalnosti i obavezu transparentnosti. U pogledu okolnosti ovog predmeta, SP je naveo da ta načela i obaveza ne sprečavaju javni organ da dodijeli koncesiju za usluge bez poziva na nadmetanje. Te okolnosti postoje kada;

i) se ugovor dodjeljuje međuopštinskom zadružnom društvu u kojem su svi članovi javni organi;

ii) ti javni organi vrše kontrolu nad tim međuopštinskim društvom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjeljenjima; i

iii) iii) to društvo glavni dio svojih djelatnosti sprovodi sa tim javnim organima.

SP je potvrdio da javni organi imaju moć odlučujućeg uticaja kako nad strateškim ciljevima, tako i nad važnim odlukama koncesionara. Nakon razmatranja činjenica u predmetu, SP je zaključio da postoji ta neophodna kontrola. Ovo stanovište podlijegalo je verifikaciji suda koji je uputio zahtjev.

SP je razmatrao situaciju u kojoj se javni organ pridružuje međuopštinskoj zadruzi da bi prenio upravljanje javnom uslugom na to tijelo. Posebno pitanje bilo je da li je ispunjen uslov kontrole Teckal u situaciji u kojoj kontrolu nad koncesionarom vrši zajednički nekoliko javnih organa. SP je potvrdio da ta kontrola mora biti slična kontroli koju vrši organ nad svojim odjeljenjima, ali ne mora u svakom smislu da bude identična njoj. Kontrola koja se vrši nad koncesionarom mora biti efikasna, ali nije neophodno da se ona vrši pojedinačno. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen kada kontrolu zajednički vrši nekoliko javnih organa.

C-196/08 Acoset

Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa

Presuda od 15. oktobra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 2. juna 2009.



Ovaj predmet je uključivao zahtjev za preliminarnu odluku koji je podnijela italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača. Postupak u Italiji se odnosio na

64

295/05

čđ

č č ć žđ ć

č

đ č čž ć

ć č ž žž

ž đ

đć

đ

č

•ž ž

Čđ

ž ćž

• đ

ž

čć

ć č žđ ž


aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su osnovali različiti javni organi u pokrajini Ragusa s ciljem da ono preuzme odgovornost za usluge vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavještenje u službenom glasniku o izboru preduzeća kojem će se kao manjinskom dioničaru u novom preduzeću (koje je u većinskom javnom vlasništvu) povjeriti upravljanje vodosnabdijevanjem. Trebalo je da partner u novom preduzeću takođe preuzeme i sa tim povezane radove. Italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača uputila je pitanja SP-u koja se odnose na postupak koji se, prema pravu EU, mora slijediti u slučaju takvih aranžmana.

SP je predmet dalje razmatrao pod pretpostavkom da dotični aranžman predstavlja koncesiju za usluge. SP je odlučio da može da se koristi jedinstven postupak dodjele koji je u skladu sa Ugovorom (uključujući njegova pravila transparentnosti, jednakog tretmana i konkurencije) za izbor privatnog partnera koji će postati dioničar u javno-privatnom preduzeću i za povjeravanje tom partneru radova koji su povezani sa zadacima preduzeća.

Spojeni predmeti C-182/11 i C-183/11 Econord

Econord SpA protiv Comune di Cagno and Comune di Varese (C-182/11)i Comune di Solbiate i Comune di Varese (C-183/11)

Presuda od 29. novembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 19. jula 2012.



Postupak se odnosio na aranžman dvije italijanske opštine, Comune di Cagno i Comune di Solbiate (dalje u tekstu “dvije opštine”). Te dvije opštine su odlučile da koriste preduzeće u javnom vlasništvu, Aspem, za pružanje gradskih higijenskih usluga, naročito usluga odlaganja otpada. Aspem je osnovao jedan drugi javni organ, Opštinsko vijeće Varese, koje je posjedovalo veliku većinu dionica u Aspemu. Pri odlučivanju da koriste Aspem za pružanje usluga odlaganja otpada, obje opštine su kupile po jednu dionicu u Aspemu. Prema dioničarskom sporazumu, te dvije opštine su dobile pravo da budu konsultovane i da imenuju jednog člana u nadzorno vijeće Aspema. Takođe su imale pravo da imenuju jednog člana u upravnom odboru, u dogovoru sa drugim učesnicima dioničarskog sporazuma.

Italijansko državno vijeće (komisija za zaštitu prava ponuđača, tijelo za žalbe) tražilo je preliminarnu odluku od SP-a. Zahtjev je trebalo da pomogne u utvrđivanju da li je gore pomenuti izuzet iz EU pravila o nabavkama na osnovu načela Teckal.

SP je naveo da je uslov kontrole Teckal ispunjen tek kada postoji mogućnost da organ koji ugovor dodjeljuje efikasno doprinosi toj kontroli. Kontrola ne može biti zasnovana na pukoj kontrolnoj moći organa koji je većinski dioničar u tom preduzeću. Italijanski sudovi treba da potvrde da li je to slučaj na osnovu činjenica.

SP je naveo da mora postojati stvarna mogućnost da organ koji dodjeljuje ugovor učestvuje u kontroli nad tim preduzećem. Nedostatak takve stvarne mogućnosti povećao bi potencijal za zaobilaženje pravila nabavki. Kao rezultat toga,

65


naručioci posla bi mogli da dodjeljuju ugovore javnim tijelima bez nadmetanja, jednostavno na osnovu “čisto formalne povezanosti” sa preduzećem. Učesnici (u ovom slučaju dvije opštine) moraju da budu u mogućnosti da “efikasno doprinose” kontroli.

Čini se da ova presuda ukazuje na to da u aranžmanu u kojem jedan od ugovornih organa koji zajednički kontrolišu preduzeće ima toliko veliki kapital i/ili ovlašćenja da može sam da efikasno vrši kontrolu nad tim preduzećem, uslov kontrole Teckal nije ispunjen. To ne znači da svaki pojedinačni organ mora biti u stanju da efikasno doprinosi, već da mora biti u stanju da to čini zajednički sa drugim organima.

Kako je gore navedeno, SP je smatrao da je zadatak italijanskih sudova da, na osnovu činjenica, potvrde da je to slučaj.

Saradnja između dva javna organa (javno-javna saradnja)

C-480/06 Komisija protiv Njemačke

Komisija Evropskih zajednica protiv Savezne Republike Njemačke

Presuda od 9. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 19. februara 2009.


Ova tužba, koju je podnijela Evropska Komisija, odnosila se na dvadesetogodišnji aranžman za odlaganje otpada koji je sklopljen između;

i) četiri administrativna okruga Donje Saksonije u Njemačkoj i ii) odjeljenje gradske čistoće Hamburga (dalje u tekstu “Hamburg”). Strane

su sklopile aranžman bez prethodnog poziva na javno nadmetanje.

Komisija je smatrala da je taj aranžman trebalo da bude predmet tenderskog postupka prema Direktivi o uslugama. SP je odbacio taj argument Komisije. SP je zaključio da se Direktiva o uslugama ne primjenjuje na takav aranžman saradnje između javnih organa.

SP je počeo naglašavajući opšte načelo koje Direktive o nabavkama primjenjuju, u principu, na ugovore između jednog javnog organa i drugog zasebnog tijela. Međutim, suštinski faktor u ovom predmetu bio je to da cilj saradnje prevazilazi puko ispunjavanje zahtjeva jedne strane prema drugoj. SP je naveo da je aranžman imao efekat postizanja izvodljivosti izgradnje predloženog postrojenja za obradu, zbog “udruživanja” zahtjeva za odlaganje otpada uključenih organa. Aranžman udruživanja značio je da se značajne količine otpada mogu slati predloženom postrojenju za preradu. Postrojenjem za preradu rukovodila je treća strana. U ovom smislu, SP je smatrao relevantnim da je sam aranžman podrazumijevao obaveze administrativnih okruga da isporučuju određene količine na preradu.

SP je takođe uočio da je aranžman podrazumijevao i druge obaveze po administrativne okruge koje su se direktno odnosile na cilj javne usluge odlaganja otpada. Na primjer, administrativni okruzi su Hamburgu stavili na raspolaganje kapacitet deponije koji nijesu sami koristili, a koji je pomogao u umanjenju mogućih deficita za Hamburg. Ovaj aranžman je takođe predviđao da

66

ž žčiti javni organi u pokrajini Ragusa s ciljem da ono preuzme odgovornost za

žć ć č

ć ćć đ

đ č

č ž

č žč ž

č ć

ć č ćć

182/11 i C 183/11

žč

ć žč

ć ćč ž

č

č ć đč č

č

ž ć đ č žžđ

č

ćdoprinosi toj kontroli. Kontrola ne možć ć č

ć čč

ćč ć ć

ć ž pravila nabavki. Kao rezultat toga,


strane jedna drugoj pomažu na različite načine u ispunjavanju cilja javne usluge odlaganja otpada. Ova pomoć je uključivala i to da administrativni okruzi smanje količine otpada koji se šalje u postrojenje za preradu, kada je u određenom trenutku došlo do problema sa kapacitetom.

Pored toga, SP je ukazao na činjenicu da je aranžman predviđao da plaćanje vrše administrativni okruzi trećoj strani koja vodi postrojenje. Nije uključivao finansijske transfere samom Hamburgu. Plaćanje Hamburgu se trebalo vršiti samo kao kompenzacija za naknade koje je on plaćao subjektu da bi okruzi mogli da koriste postrojenje za preradu.

SP je jasno naveo da se neće baviti statusom ugovora prema Direktivi o uslugama, koje je Hamburg dodijelio za preradu otpada (ako koji, po svoj prilici, podliježu pravilima EU o nabavkama). SP je komentarisao da u ovom predmetu saradnja između organa nije podrazumijevala preferiranje jednog privatnog preduzeća u odnosu na njegove konkurente. Nepostojanje štete se vjerovatno desilo jer je svako lice moglo da se nadmeće za stvarnu funkciju odlaganja otpada.

Stanovište koje je SP usvojio naknadno je razrađeno u sudskoj praksi. Poznato je kao Hamburg Waste Doctrine (Doktrina hamburškog otpada).

C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi

Azienda Sanitaria Locale di Lecce i Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi

Presuda od 19. decembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 23. maja 2012.



Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce, lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (“Univerzitet”). Prema konsultantskom aranžmanu, Univerzitet je trebalo da sprovede studiju da procijeni seizmičku ugroženost bolničkih zgrada u području nadležnosti zdravstvenog organa. Plaćanja izvršena pod ovim konsultantskim poslom trebalo je da pokriju troškove Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodjelu bez nadmetanja.

Aranžman je osporen pred italijanskim sudovima kao protivan pravilima nabavki EU. Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP da li Direktiva sprečava nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman ove vrste između ugovornih organa bez nadmetanja iz te Direktive.

SP je razmatrao da li se možda ne primijenjuju pravila nabavki EU zbog ograničenja njihove primjenjivosti na aranžmane između dva različita javna tijela koja proističu iz predmeta Teckal i Hamburški otpad.

Teckal: SP je utvrdio da nije ispunjen uslov kontrole Teckal i da se stoga ne primjenjuje izuzetak Teckal.

67


Hamburški otpad: SP je razmatrao da li je moguće izuzeti ovakvu vrstu aranžmana na osnovu presude u predmetu Hamburški otpad. Sud je dao preciznije informacije o pravnim uslovima za Doktrinu hamburškog otpada.

SP smatra da se ova doktrina uglavnom primjenjuje na aranžmane kojima se “uspostavlja saradnja između organa sa ciljem osiguravanja da će javni zadatak koji oni svi moraju obaviti biti obavljen”.

U ovom predmetu, SP je ukazao na to da dotični zadatak “čiji značajan ili veći dio” odgovara djelatnostima koje uobičajeno obavljaju arhitekte ili inženjeri. Zadatak se nije odnosio na akademsko istraživanje, iako se na njemu zasnivao. Iz tog razloga, SP nije smatrao da je zadatak koji je trebalo obaviti u okviru ovog aranžmana takav da su obje strane u aranžmanu morale da ga obave.

SP je razvio Doktrinu hamburškog otpada navodeći da je potrebno ispuniti tri dodatna uslova. Oni su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena da bi se Doktrina primijenila:

1) Ugovore sklapaju isključivo javni organi, bez učešća privatne strane.

2) Nijedan pružalac usluga nije stavljen u poziciju prednosti u odnosu na svoje konkurente.

3) Sprovođenje saradnje rukovodi se isključivo razmatranjima i zahtjevima koji se odnose na postizanje ciljeva u javnom interesu.

C-386/11 Piepenbrock

Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG protiv Kreis Düren

Presuda od 13. juna 2013, nema mišljenja nezavisnog advokata


Ovaj predmet se odnosi na predloženi aranžman pružanja usluga čišćenja kancelarija, administrativnih zgrada i škola. Predloženi aranžman bio je između udruženja lokalnih vlasti i jednog od njegovih članova. Prema aranžmanu, udruženje je povjerilo odgovornost za usluge čišćenja jednom svom članu-javnom organu na period od dvije godine putem pilot projekta. Aranžman je dozvoljavao tom organu da koristi usluge treće strane da bi ovaj zadatak ispunio. Organ je u tu svrhu planirao da uposli preduzeće koje je bilo u njegovom vlasništvu. Aranžman je predviđao samo naknadu troškova, ne element profita. Udruženje je zadržalo određenu moć nadzora nad povjerenim uslugama, jer je moglo jednostrano da raskine ugovor u slučaju neadekvatnog sprovođenja.

SP je zaključio da Direktiva pokriva aranžman ovog tipa. Smatrao je da uslovi Doktrine hamburškog otpada koji se odnose na određene javno-javne angažmane u ovom predmetu nijesu ispunjeni.

Prvo, SP je razmatrao svrhu aranžmana. SP je bio mišljenja da se ne čini da se aranžmanom uspostavlja saradnja između dva ugovorna javna tijela u svrhu obavljanja javnog zadatka koji su oba ta organa morala obaviti.

Drugo, SP je razmatrao činjenicu da je prema ovom aranžmanu dozvoljeno angažovanje usluga treće strane. Prema mišljenju SP-a, ova mogućnost znači da

68

ž č čć č

čđ

č ž đ ćć č

ćć

ć

žđ

ćć

đ

159/11

ž đ

žč ž č č

ž ć. Konsultantski aranž

žč

ž đ

žč ž đ č

č


se treća strana može naći u poziciji prednosti. Drugi uslov utvrđen u C-159/11Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi stoga nije ispunjen.

SP je zaključio da ugovor poput ovoga u trenutnom predmetu potpada pod područje primjene Direktive.

C-295/05 Asemfo

Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa), Administración del Estado

Presuda od 19. aprila 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 28. septembra 2006.

Zahtjev za preliminarnu odluku


“Interne” nabavke – analiza uslova Teckal

Ključni dijelovi presude za ovu temu su:

Pravni okvir – pravo Evropske Unije Stavovi 3.-5.

Pravni okvir – zakonodavstvo Španije Stavovi 6.-15.

Činjenice Stavovi 16.-23.


Analiza i presuda Stavovi 25.-66.

Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.

Sažetak činjenica (Stavovi 16.-23.)

Tragsa je javno preduzeće u kojem vlasništvo nad 99% dionica ima država Španija, bilo direktno ili putem holding kompanije i garancijskog fonda. Autonomne zajednice imaju 1% dionica. Prema nacionalnim pravilima, neki naručioci posla, uključujući državu Španiju i Autonomne zajednice, mogu da povjeravaju poslove preduzeću Tragsa direktno, bez primjene postupaka nabavke EU iz direktiva.

Javnom preduzeću Tragsa povjereni su poslovi koji se odnose na šumarstvo, ruralni razvoj i životnu sredinu. Jedno drugo preduzeće, Asemfo, je 1996. godine uložilo prigovor protiv Tragse. Asemfo je optužio Tragsu da zloupotrebljava svoj dominantni položaj na španskom tržištu šumarskih radova, usluga i projekata i tražio je odluku kojom se potvrđuje da ovaj položaj nije u skladu sa postupcima dodjele ugovora o javnim nabavkama prema španskim zakonima. Prema preduzeću Asemfo, poseban status Tragse joj omogućava da obavlja veliki broj poslova na direktni zahtjev španske administracije. Tvrdio je da je ovaj poseban status protivan principima koji se odnose na javne nabavke i slobodnu konkurenciju i da rezultira eliminacijom svake konkurencije na španskom

69


tržištu. Nadalje je tvrdio da Tragsa, kao javno preduzeće, ne može, prema pravu EU, imati pravo, pod izgovorom da je tehnička služba administracije, na privilegovani tretman u smislu pravila koja regulišu javne nabavke.

Španski sud je odbio prigovor Asemfa po osnovu da je Tragsa služba administracije. To je služba koja nema ovlašćenja da nezavisno odlučuje i od koje se zahtjeva da obavlja poslove koji se od nje traže. Tragsa djeluje van tržišta i stoga se pravila konkurencije ne odnose na njene djelatnosti.

Španski sud je, odlučujući po žalbi koju je pokrenuo Asemfo, odlučio da obustavi žalbeni postupak i da uputi SP-u tri pitanja koja se odnose na tumačenje prava EU. Komisija za zaštitu prava ponuđača je pitala da li direktive o nabavkama EU i odredbe Ugovora o konkurenciji dozvoljavaju da se dodjeli ugovor, bez održanog nadmetanja, javnom preduzeću poput Tragse.

Pravo EU: Član 1. Direktiva 92/50, 93/36 i 93/37 (prethodnice Direktive 2004/18/EZ); Direktiva 2014/24/EU – definicija “naručioca posla”; Članovi 43, 49. i 86. Ugovora o EZ (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije – sloboda poslovnog nastanjivanja, sloboda pružanja usluga i pravila konkurencije)

Zakonodavstvo Španije: Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas (zakon o ugovorima javnih uprava)

Presuda (Stavovi 25.-66.)

Primjena direktiva na ugovore koji se dodjeljuju drugom javnom tijelu

U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98Teckal, SP je odlučio da se, u principu, direktive o nabavkama primjenjuju na ugovore koje jedno javno tijelo dodjeljuje drugom javnom tijelu. Međutim, u ovom predmetu, SP je takođe utvrdio da se direktive ne primjenjuju ukoliko su ispunjena dva uslova:

• Naručilac posla vrši nad stranom kojoj je ugovor dodjeljen “kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima” (uslov “kontrole”).

• Strana kojoj je dodijeljen ugovor obavlja “glavni dio” svojih djelatnosti za organ koji je kontroliše (uslov “glavne djelatnosti”).

Kada su ovi uslovi ispunjeni, ugovor između te dvije strane smatra se “internim” administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa spoljašnjim pružateljem usluga na koji se primjenjuju direktive. U ovom predmetu, SP je morao da analizira da li su ta dva uslova ispunjena.

Uslov “kontrole”: SP je potvrdo princip koji je prihvaćen u predmetu C-340/04 Carbotermo da je test kontrole ispunjen ukoliko više organa dijeli kontrolu nad dotičnim subjektom (Stav 57.). SP je naveo da činjenica da naručilac posla ima – sam ili zajedno sa drugim naručiocima posla - 100% dioničkog kapitala “govori da, generalno” taj organ vrši dovoljnu kontrolu (Stav 57.). SP je izričito odbio taj argument tvrdeći da je činjenica da Autonomne zajednice zajedno imaju samo 1% dionica nedovoljna (Stav 59.).

Uslov “osnovne djelatnosti”: SP je potvrdio da je potrebno ispitati djelatnosti koje taj subjekt preduzima sa organima koji vrše kontrolu. Nije bilo neophodno ograničavati ispitivanje samo na djelatnost koju subjekt obavlja za organ koji vrši kontrolu i koji je predmetni ugovor dodijelio (Stav 62.). SP je nakon toga naveo da je činjenica da Tragsa obavlja više od 55% svojih delatnosti sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom dovoljna (Stav 63.).

70

ć ž ć đ

čč

295/05

edeću

Ključni

Č

ć

Sažetak činjenica

je javno preduzeće u kojem vlasni ima država

naruči , uključujući državu poslove preduzeću

Javnom preduzeću životnu sredinu. Jedno drugo preduzeće,

uložilo prigovor protiv je optužio dominantni položaj na panskom tržitražio je odluku kojom se potvrđuje da ovaj položaj nije u skladu sa postupcima

preduzeću joj omoguć


Ova ocjena ukazuje na to da je više nego dovoljno za ispunjenje uslova ako se oko 90% djelatnosti obavlja za organ koji vrši kontrolu.


Član 12. Direktive javnog sektora iz 2014. godine uključuje uslov kojim se zahtjeva da se 80% aktivnosti obavlja za organ ili organe koji vrše kontrolu.

Značenje pojma “ugovor” prema Direktivama

Direktive se primjenjuju samo kada se radi o postupku za dodjelu “ugovora”. SP je naveo da ukoliko Tragsa nije imala izbor da prihvati posao ili utvrdi cijenu za ovaj posao, Direktive se ne primjenjuju jer u tom slučaju “ugovor” ne postoji (Stav 54.).

Odluka (parafrazirana):

SP je zaključio da nacionalne odredbe koje regulišu poslovanje Tragse, a koje inkorporiraju uslove Teckal, nijesu suprotne Direktivama o javnim nabavkama EU.

Druga pitanja

Primjena člana 86. Ugovora na učešće internih tijela na tržištima javnih nabavki

Jedna od tvrdnji bila je da je režim u ovom predmetu suprotan Članu 86.(1) Ugovora (sadašnji Član 106. TFEU). Ovaj Član zabranjuje državama članicama da donose ili imaju na snazi bilo kakvu mjeru koja je suprotna Ugovoru, a odnosi se na javna preduzeća i preduzeća sa specijalnim ili ekskluzivnim pravima. Ovaj predmet je pokrenuo važno pitanje da li se dodjelom ugovora internim subjektima bez nadmetanja krši ta odredba. Međutim, SP nije razmatrao ovo pitanje jer je utvrdio da je neprihvatljivo iz tehničkih razloga.


Coditel Brabant protiv Commune d’Uccle and Région de Bruxelles – Capitale




“Interne” nabavke


Pravni okvir – zakonodavstvo Belgije Stavovi 3.-7.



71





Opština Uccle (dalje u tekstu “Uccle”) u Belgiji ovlastila je bila društvo Coditel da vrši instalacije i upravlja kablovskom televizijskom mrežom na teritoriji opštine Uccle u periodu od 30 godina prije 1999. godine. Godine 1999, Uccle je odlučila da kupi mrežu koja je trebalo da počne da funkcioniše 1. januara 2000. godine. Uccle je raspisala poziv za dostavljanje ponuda, sa namjerom da dodijeli pravo upravljanja mrežom koncesionaru. Četiri kompanije, uključujući i Coditel, dostavile su ponude.

Međutim, Uccle se predomislila i odlučila da neće dodjeljivati koncesiju za kablovsku televizijsku mrežu. Odlučila je da mrežu proda. Obavještenje o prodaji objavljeno je u Belgijskom Službenom listu. Pet kompanija, uključujući i Coditel, dostavilo je ponude. Pored toga, Brutélé, međuopštinsko zadružno društvo, dostavilo je ponudu o učlanjenju u svojstvu pridruženog člana, umesto ponude za kupovinu.

Uccle je zaključila da su četiri od pet ponuda neprihvatljive. Jedina prihvatljiva ponuda, koju je dostavio Coditel, bila je preniska. Uccle je odlučila da ne prodaje opštinsku kablovsku televizijsku mrežu već da stupi u članstvo u Brutélé i ovom zadružnom društvu povjeri upravljanje kablovskom televizijskom mrežom. Coditel je ovu odluku osporio.

Coditel je tvrdio da je Uccle trebalo da uporedi prednosti pridruživanja Brutélé-u sa prednostima dodjele koncesije. Coditel je takođe tvrdio da povjeravanje upravljanja mrežom društvu Brutélé bez obavljanja takvog uporednog istraživanja krši principe nediskriminacije i transparentnosti prema Ugovoru o EZ. Uccle je tvrdila da se Ugovor ovde ne primijenjuje, jer je dodjela bila “interni” aranžman tipa Teckal, koji ne podliježe Ugovoru.

Nacionalna komisija za zaštitu prava ponuđača koja je razmatrala žalbu Coditela odlučila je da obustavi postupak i uputiti tri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje pravila EU o primjeni “interne” doktrine.

Zakonodavstvo Belgije (Stavovi 3.-7.): Zakon od 22. decembra 1986. o međuopštinskim zadrugama (Loi relative aux intercommunales)


Primjena Direktiva i Ugovora na ugovore koji se dodeljuju drugom javnom tijelu

Dva uslova“ Teckal ”

U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98Teckal, SP je odlučio da se, u principu, Direktive o nabavkama primjenjuju na ugovore koje javno tijelo dodjeljuje zasebnom pravnom licu. Međutim, prema mišljenju SP-a, ovo pravilo se ne primjenjuje ukoliko su ispunjena dva uslova:

• Naručilac posla vrši nad stranom kojoj je ugovor dodjeljen “kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima”. Ta kontrola

72


Č č

Značenje pojma

jer u tom slučaju

č

č č ć ž

Jedna od tvrdnji bila je da je režim u ovom predmetu suprotan ČČ Član zabranjuje državama članicama

odnosi se na javna preduzeća i preduzeća sa specijalnim ili ekskluzivnim pravima. Ovaj predmet je pokrenuo važno pitanje da li se

krši ta odredba. Međutim, SP nije iz tehničkih r

324/07 Coditel Brabant

edeću

Ključni

Č

ć


podrazumijeva moć odlučujućeg uticaja na strateške ciljeve i na značajne odluke tijela kojem je ugovor dodjeljen (uslov “kontrole”).

• Strana kojoj je dodjeljen ugovor obavlja “osnovni dio” svojih djelatnosti za organ koji je kontroliše (uslov “osnovne djelatnosti”).

Kada su oba ova uslova ispunjena, ugovor između te dvije strane smatra se “internim” administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa spoljašnjim pružaocem usluge na koji se primjenjuju Direktive.

Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da je u ovom slučaju ispunjen drugi uslov Teckal, uslov “osnovnog dijela djelatnosti”. Tražio je mišljenje SP-a o prvom uslovu Teckal, uslovu “kontrole”.

Uslov kontrole Teckal: SP je zaključio da je, uz utvrđivanje činjenica od strane nacionalnog suda, uslov kontrole Teckal ispunjen. SP je smatrao da činjenica da je naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, vlasnik cijelokupnog dioničkog kapitala subjekta, upućuje “generalno, ali ne i definitivno” na to da je uslov kontrole ispunjen (Stav 31.).

SP je nakon toga utvrdio da je relevantno da se ispita i;

i) sastav tijela Brutélé-a koji donosi odluke, i ii) stepen moći njegovog upravnog vijeća.

Što se tiče prvog elementa, SP je uočio da se upravno vijeće sastoji od predstavnika povezanih opština koje je imenovala generalna skupština Brutélé-a. Predstavnike same generalne skupštine imenovala su opštinska vijeća iz reda opštinskih vijećnika, načelnika i odbornika. SP je smatrao da činjenica da su tijela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa pokazuje da su navedena tijela pod kontrolom tih javnih organa. Stoga, ti javni organi mogu da vrše odlučujući uticaj na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a (Stav 34.), kako to zahtjeva uslov kontrole Teckal.

SP je nakon toga razmatrao da li su vrlo široka ovlašćenja koja ima veće ipak takve da je Brutélé postao tržišno orijentisan. Ta ovlašćenja uključuju i ono da utvrđuje naknade za pružene usluge. SP je razmatrao da li su ova široka ovašćenja dovoljna da se kontrola smatra slabom te da se zaključi da uslov kontrole nije ispunjen.

SP je zaključio da to nije slučaj. U tom smislu je naveo da Brutélé ima poseban pravni oblik prema Belgijskom zakonodavstvu. Taj pravni oblik, međuopštinsko zadružno društvo, ne može imati komercijalni karakter. U kombinaciji sa njegovim specifičnim statutima, oblik zahtjeva od Brutélé-a da djeluje isključivo u interesima organa koji su s njima povezani (Stavovi 37.-38.).

Različiti odbori sektora i podsektora Brutélé-a bave se aktivnostima ograničenog broja opština. Vijeće svoja ovlašćenja koje se na ove aktivnosti odnose može da prenese na te odbore. SP je naveo da aspekti koji se odnose na usklađenost sa uslovom “kontrole” su “utoliko više primjenjivi” kada se odluke na ovaj način delegiraju. To je bio slučaj jer je vršena kontrola čak strožija nego kada kontrolu vrše generalna tijela koja donose odluke (Stav 40.). Međutim, SP nije smatrao da je postojanje takvih aranžmana delegiranja suštinsko da bi se uslov “kontrole” ispunio.

Kontrola koju zajednički vrši broj javnih tijela: SP je takođe potvrdio da se test kontrole može ispuniti kada više tijela zajednički vrši kontrolu nad

73


pružaocem usluge (Stav 50.). SP je prepoznao da i ako kontrola koju vrši organ koji dodjeljuje ugovor mora biti slična onoj koju taj organ vrši nad vlastitim odjeljenjima, ne mora da bude identična njoj u svakom pogledu. Moguće je kontrolu vršiti kolektivno, a ne individualno (Stav 46.). SP je takođe naveo da procedura za donošenje odluka u vršenju kontrole “nema nikakvog značaja” (Stav 51.). Naveo je posebno da činjenica da se odluke organa koji vrši kontrolu donose većinom glasova ne isključuje mogućnost ispunjenja uslova kontrole (Stavovi 51. i 54.).

SP je naveo da na njegov zaključak nije uticala presuda u C-231/03 Coname u kojoj je dionički udio od 0,97% smatrao premalim da bi organ vršio kontrolu nad subjektom. SP je naveo da u tom predmetu nije razmatrao mogućnost zajedničke kontrole. U predmetu C-295/05 Asemfo, manji udio od 0,25% prepoznat je kao dovoljan u nekim slučajevima (Stav 53.).


1. Javni organ može, bez poziva na nadmetanje, da dodijeli koncesiju za javne usluge međuopštinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi. Takva dodjela je dozvoljena kada su ispunjena oba uslova Teckal i kada se njome ne krše pravila EU.

2. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen ako odluke donose tijela formirana u skladu sa statutima društva i sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa.

3. Javni organi učlanjeni u međuopštinsko zadružno društvo mogu zajednički da ispune uslov kontrole Teckal, donoseći odluke većinom glasova.

C-196/08 Acoset

Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa




“Interne” nabavke –Teckal, izbor privatnog partnera i dodjela ugovora javno-privatnom društvu

Napomena: Aranžmani u kojima se uspostavlja javno-privatno društvo da pruža usluge, a koji uključuju privatnog partnera koji će i investirati u to društvo i pružati uslugu, često se nazivaju “institucionalizovana javno-privatna partnerstva” (IJPP). (Vidi Interpretativno saopštenje Komisije o primjeni prava Zajednice na javne nabavke i koncesije koje se dodjeljuju institucionalizovanim javno-privatnim partnerstvima).



Pravni okvir – zakonodavstvo Italije Stav 15.


74

moć odlučujućeg uticaja na strate ke ciljeve i na značajne

•

Kada su oba ova uslova ispunjena, ugovor između te ” administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa

pruž

smatrao je da je u ovom slučaju ispunjen drugi uslov ”. Tražio je mi

SP je zaključio da je, uz utvrđivanje činjenica ispunjen. SP je smatrao da činjenica da

naručilac poslaoničkog kapitala subjekta, upuću

tepen moći njegovog upravnog eća

Što se tiče prvog elementa, SP je uočio da se eće

ećaećnika, načelnika i odbornika. SP je smatrao da činjenica da su

odlučujući

razmatrao da li su vrlo široka ovlašćenja veće postao trži šćenja uključuju

utvrđuje naknade za pružene usluge. SP je razmatrao da li su ovovašćenja te da se zaključi da uslov

SP je zaključio da to nije slučaj. U tom smislu je naveo da međuop

zadružno dru tvo, ne može imati komercijalni karakter. U kombinaciji sa njegovim specifičnim statutima, oblik isključivo

Različiti odbori sektora i podsektora a bave se aktivnostima ograničenog eće a ovlašćenja koje se na ove aktivnosti odnose može

na te odbore. SP je naveo da aspekti koji se odnose na usklađenost sa ” kada se odluke na ovaj način

delegiraju. To je bio slučaj jer je vr ena kontrola čak strožija nego kada kontrol.). Međutim, SP nije smatrao da

je postojanje takvih aranžmana delegiranja su

Kontrola koju zajednički vr takođetest kontrole može ispuniti kada vi zajednički vr






Postupak u Italiji se odnosi na aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su osnovali različiti javni organi u italijanskoj pokrajini Ragusa. Bilo je zaduženo za usluge vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavještenje u Službenom listu Evropske unije (SLEU) o izboru partnera koji bi postao manjinski dioničar u novom preduzeću većinski u javnom vlasništvu. Novo preduzeće je u periodu od tri godine trebalo da preuzme;

i) upravljanje uslugom integrisanog vodosnabdijevanja i ii) radove koji se odnose na to ekskluzivno upravljanje uslugom. Italijansko

žalbeno tijelo je uputilo pitanje SP-u koje se odnosi na primjenu prava EU u slučaju takvih aranžmana.

Pravo EU (Stavovi 3.-14.)

Članovi 43, 49. 86. Ugovora o EZ (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije): pravo poslovnog nastanjivanja, pravo pružanja usluga, pravila koja se primjenjuju na preduzeća; Članovi 1, 3, 7. i 21. Direktive 2004/18/EZ i Članovi 1, 4, 9. i 18. Direktive 2004/17/EZ: područje primjene, definicija ugovora o uslugama, definicija koncesije za usluge, izuzimanje koncesije za usluge

Zakonodavstvo Italije (Stav 15.)

Član 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267 daje konsolidovani tekst zakona o organizaciji lokalnih vlasti:

“Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske Unije, a pravo na pružanje usluga se daje:

(a) kompanijama sa dioničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog tenderskog postupka;

(b) kompanijama sa dioničkim kapitalom sa mješovitim javnim i privatnim vlasništvom, u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano poštovanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa smjernicama koje su izdali nadležni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za široku upotrebu;

(c) kompanijama sa dioničkim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod uslovom da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni dionički kapital vrše kontrolu nad kompanijom koja je slična kontroli

75


koju vrše nad vlastitim odjeljenjima i da kompanija ključni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je kontrolišu.”


SP je predmet razmatrao pod pretpostavkom da aranžman predstavlja koncesiju za usluge. Stoga podliježe samo načelima Ugovora.

Opšte načelo Ugovora

SP je ponovio da je opšte načelo Ugovora da se ugovor ne može dodijeliti tijelu u kojem privatni subjekt ima dionice bez transparentnog postupka. Pozivajući se na predmet C-26/03 Stadt Halle, SP je potvrdio da, u principu, dodjela ugovora zasebnom pravnom licu podliježe pravu EU. Doktrina Teckal se ne primjenjuje kada privatno lice ima udio u preduzeću kojem je ugovor dodijeljen (Stav 56. presude).

Jedinstveni nasuprot dvostrukog postupka

Međutim, SP je zaključio da je dodjela ugovora javno-privatnom društvu dozvoljena kada je sam privatni partner u tom društvu odabran adekvatnim tenderskim postupkom. Ukoliko je to slučaj, ne zahtijeva se sprovođenje dva odvojena postupka nadmetanja: i) jedan za izbor učesnika privrednog društva kojem organ želi da povjeri usluge i ii) drugi za dodjelu upravljanja tim uslugama. Naručilac posla može da održi jedan, transparentan postupak nadmetanja za izbor privatnog partnera koji će biti učesnik u javno-privatnom društvu i koji će za to društvo da obavlja poslove (Stav 59.).

Prema mišljenju SP-a, bilo bi nepraktično i previše formalistički da se zahtijeva primjena dvostrukog postupka, odnosno dva odvojena postupka javnog nadmetanja (Stav 58.).

Koji su kriterijumi za izbor privatnog partnera?

SP je takođe naveo da kriterijumi koji se koriste za izbor privatnog partnera ne treba da budu ograničeni samo na njegov kapitalni udio. Kriterijumi prvenstveno treba da se odnose na tehnički kapacitet partnera da pruži uslugu te na ekonomske i druge prednosti koje njegova ponuda donosi u aranžman (Stav 59.). Kako je izbor javno-privatnog društva za koncesiju “indirektni” rezultat prvog postupka kojim se bira privatni partner u društvu, drugi postupak nije potreban (Stav 60.).

SP je takođe naveo da kompanija mora “da zadrži istu poslovnu namjeru” tokom trajanja koncesije. Ako dođe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, biće potrebno da se pokrene novi tenderski postupak (Stav 62.).

Uticaj presude na ugovore na koje se primjenjuju Direktive o nabavkama

Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora na koji se primjenjuje samo Ugovor, a ne Direktive. Međutim, čini se da je načelo prema kojem je moguće koristiti jedinstven tenderski postupak za izbor privatnog partnera koji će učestvovati u društvu i obavljati poslove za to društvo jednako primjenjivo i na ugovore koji podliježu Direktivi ili Komunalnoj direktivi.

76

ć

Sažetak činjenica

ž žčiti javni organi u italijanskoj pokrajini Ragusa.

žž

č ć ćć

žalbeno u slučaju takvih aranžmana.

Članovi 43 Č, pravo pružanja

na preduzeća; ČČ 9. i 18. Direktive 2004/17/EZ: područje

Član 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267 daje konsolid

“Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga o

nije, a pravo na pružanje usluga se daje:

onički

onički

domaćeg i zakonodavstva koje su izdali nadležni

oničkisektora, pod uslovom da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasni

onički kapital vrše kontrolu nad kompanijom koja je slična kontroli



Direktna dodjela javne usluge polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu dozvoljena je prema Ugovoru (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. TFEU) ukoliko su ispunjeni sljedeći uslovi:

• Privatni učesnik se bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva kao i operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu.

• Tenderski postupak je dosljedan principima transparentnosti, jednakog postupanja i konkurencije.

Direktiva o koncesijama 2014/23/EU

Nova Direktiva o koncesijama reguliše dodjelu koncesija za usluge i radove koji prelaze vrijednosni razred od EUR 5.186.000.


Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce

Presuda od 19. decembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 23. maja 2012.



“Interne” nabavke – saradnja između javnih organa



Pravni okvir – zakonodavstvo Italije Stavovi 10.-11.






Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce, lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (“Univerzitet”). Prema konsultantskom aranžmanu, Univerzitet je trebalo da

77


sprovede studiju da procijeni seizmičku ugroženost bolničkih zgrada u području nadležnosti zdravstvenog organa. Izvršena plaćanja trebalo je da pokriju troškove Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodjelu bez nadmetanja.

Aranžman je osporen u italijanskim sudovima kao povreda pravila nabavki EU. Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP da li Direktiva isključuje nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman ovog tipa između ugovornih organa, bez nadmetanja koji Direktiva zahtjeva.


Direktiva 2004/18/EZ: stav 2. preambule; Član 1. Stav 2a) i d), Stavovi 8.-9. – definicija “ugovora o javnoj nabavci” i “ugovora o javnoj nabavci usluga”; Član 2. – načela dodjele ugovora o javnim nabavkama; Član 7. – vrijednosni razredi za primjenu Direktive

Zakonodavstvo Italije (Stavovi 10.-11.)

Član 15.(1) Zakona br. 241, koji uvodi nova pravila upravnog postupka i pristupa administrativnim dokumentima, predviđa da javni upravni organi mogu u svakom trenutku da sklapaju međusobne sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se reguliše saradnja u aktivnostima od zajedničkog interesa. Presuda (Stavovi 22.-40.) Značenje finansijskog interesa u kontekstu definicije ugovora o javnoj nabavci: Aranžman između dva tijela samo je obezbijedio naknadu troškova Univerzitetu za obavljeni posao. SP je ukratko naveo da određeni aranžman nije isključen iz koncepta ugovora o javnoj nabavci samo zbog toga što se plaćena naknada svodi na nadoknadu troškova nastalih iz pružanja dogovorene usluge (Stav 29. presude). Obaveza proširenja poziva na tender za aranžmane između javnih tijela: SP je potvrdio da dvije vrste ugovora koje zaključuje javno tijelo ne potpadaju u područje primjene Direktive. Prva vrsta su ugovori koji podliježu Doktrini Teckal. SP je naveo dva uslova Teckal. SP je zaključio da, u ovom predmetu, nije ispunjen uslov kontrole (Stav 33.). Druga vrsta ugovora, koja je isključena iz područja primjene direktiva o nabavkama EU, podliježe Doktrini hamburškog otpada. Ta vrsta ugovora odnosi se na aranžmane kojima se uspostavlja saradnja između javnih tijela sa ciljem da se osigura obavljanje javnog zadatka koji oni svi moraju da ispune (Stav 34.). Uslovi saradnje između javnih tijela: SP je naveo da ovakva vrsta saradnje zahtijeva ispunjenje tri dodatna uslova (Stav 35.). Uslovi su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena:

• Ugovore isključivo sklapaju javni organi, bez učešća privatnog lica. • Nijedan privatni pružalac usluga se ne stavlja u povlašćen položaj u

odnosu na konkurente. • Sprovođenje saradnje se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u

okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa.

78

žČ

edeći

• Privatni učesnik se bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon finansijskih i tehničkih

a koji su specifični za datu uslugu.•

2014/23/EU

razred od EUR 5.186.000.

159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi

edeću

saradnja između javnih

Ključni

Č

ć

Sažetak činjenica

ž đ

ž


U ovom predmetu, SP je naveo da aranžman dozvoljava angažovanje spoljašnjih saradnika. SP je smatrao da ova mogućnost uključivanja privatnih pružaoca usluga može te pružatelje usluga staviti u povlašćeni položaj u odnosu na njihove konkurente. Međutim, nacionalna komisija za zaštitu prava ponuđača mora da utvrdi da li ovakvo uključivanje predstavlja prednost (Stav 38.). SP je naveo da zadatak koji je povjeren Univerzitetu odgovara “značajno ili u najvećem dijelu” aktivnostima koje uobičajeno vrše arhitekte ili inženjeri. Taj zadatak nije podrazumijevao akademsko istraživanje, iako je na njemu zasnovan. Iz tog razloga, SP nije smatrao da zadatak koji je trebalo obaviti prema aranžmanu predstavlja zadatak koji obje strane u aranžmanu moraju da sprovedu (Stav 37.). Primjena Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU) SP je pojasnio da je njegov stav o javno-javnoj saradnji relevantan samo za ugovore koji podliježu direktivama o nabavkama, ali i za ugovore malih vrijednosti koji su ispod vrijednosnog razreda EU i koji podliježu samo TFEU. U ovom predmetu, vrijednost ugovora bila je blizu vrijednosnog razreda za primjenu Direktive, ali nije bilo jasno da li je ugovor malo ispod ili malo iznad tog razreda. SP je smatrao da pojašnjenje ove dileme ne bi uticalo na utvrđivanje da li je bilo potrebno da se objavi poziv na tender (Stav 24. presude). Odluka (parafrazirana) Propisi Evropske Unije o javnim nabavkama dozvoljavaju sklapanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tijela bez objavljivanja tendera. Takav ugovor je dozvoljen ukoliko su kumulativno ispunjena sledeća tri uslova:

• Svrha takvog ugovora je da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva ta tijela moraju ispuniti.

• Ugovor se rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa.

• Ugovor ne stavlja privatnog pružaoca usluga u povlašćeni položaj u odnosu na konkurente.

Druga pokrenuta pitanja u ovom predmetu:

Još dva pitanja su postavljena, ali ih SP nije razmatrao:

• Vrijeme u koje se određuje vrijednost ugovora zbog vrijednosnih razreda, u slučaju kada nije bilo nadmetanja.

• Vrijeme u koje se određuje koja direktiva, odnosno verzija direktive, se primjenjuje kada se ne održava nadmetanje.

79


Poglavlje 5 Izbor privrednih subjekata – osnovi za isključenje

Kontekst

Svrha izbora privrednih subjekata je da se identifikuju oni privredni subjekti koji su u stanju da izvedu ugovor.

Izbor privrednih subjekata se uglavnom sastoji od dvije odvojene faze:

1. Naručilac posla utvrđuje da li postoje osnovi za isključenje privrednog subjekta iz učešća u postupku javne nabavke.

2. Naručilac posla razmatra da li privredni subjekti koji nijesu isključeni ispunjavaju minimalne uslove za izbor.

Ključni predmeti koji se odnose na drugu fazu izbora predstavljeni su u poglavlju 6 “Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija”.

U dvofaznim postupcima16, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude, pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su dostavili odabrani privredni subjekti.

Obavezne osnove za isključenje: Naručilac posla mora da isključi određene privredne subjekte iz učešća u postupku dodjele ugovora. Isključuju se privredni subjekti koji su pravosnažno osuđeni za jednu ili više krivičnih aktivnosti navedenih u Članu 45.(1) Direktive. Aktivnosti koje su navedene uključuju učešće u kriminalnoj organizaciji, korupciju, prevari i pranju novca. Nacionalno zakonodavstvo ne smije da sužava ovu listu iz Direktive.

Opcione osnove za isključenje: Naručiocu posla je dozvoljeno, ali mu to nije obaveza, da isključi iz učešća u postupku javne nabavke one privredne subjekte na koje se odnose situacije iz Člana 45.(2) Direktive. Te situacije se odnose na pitanja kao što su stečaj, prekršaji povezani sa profesionalnim ponašanjem, ozbiljni profesionalni prekršaj, neplaćanje poreza i obaveza socijalnog osiguranja, i ozbiljno netačno iznošenje podataka. Nacionalno zakonodavstvo može da odluči da neke ili svaku od ovih osnova stavi pod obavezne osnove za isključenje.

Države članice EU moraju da odluče i na koji će način da uvrste ove osnove u svoje nacionalno zakonodavstvo. Takođe imaju mogućnost da utvrde dodatne osnove za isključenje, osim onih koje se odnose na profesionalne kvalitete. Kada države članice utvrde dodatne osnove za isključenje, te mjere moraju biti proporcionalne predmetu i prirodi ugovora. Nacionalni zakoni o isključenjima bili su predmet sudske prakse SP-a, o kojoj ćemo detaljnije govoriti u nastavku teksta.

Dokazi da privredni subjekt ne potpada pod obavezne ili opcione osnove za isključenje: Naručilac posla mora u obavještenju o nabavci da navede osnove za obavezno i/ili opciono isključenje koje će da primijeni. Takođe mora da navede

16 Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obaveštenja o nabavci i postupak konkurentnog dijaloga.

80

U ovom predmetu, SP je naveo da aranžman dozvoljava angažovanje spoljasaradnika. SP je smatrao da ova mogućnost uključivanja privatnih pružaocausluga može te pružatelje usluga staviti u povlašćeni položaj u odnosu na njihove konkurente. Međutim, nacionalna komisija za zaštitu prava ponuđača

čznačajno ili u

najvećem ” aktivnostima koje uobičajeno arhitekte ili inžakademsko istraživanje, iako je na njemu

prema aranžm e strane u aranžmanu moraju

ežuežu

tog razreda. SP je smatrao da pojašnjenje ove dileme ne bi uticalo na utvrđivanje

đ đsledeća

•

• Ugovor se rukovodi isključivo razmatranjima i

• pružaoca povlašćeni položaj u

• eme u koje se određuje u slučaju kada nije bilo

• eme u koje se određuje koja direktiva, odnosno verzija direktive, se kada se ne održava


informacije koje se zahtijevaju od privrednih subjekata da dokažu da ne potpadaju pod osnove kojima se opravdava isključenje.

Naručilac posla je dužan da prihvati kao dovoljne dokaze dokumente koji su navedeni u Članu 45.(3) Direktive. U nekim slučajevima koji se odnose na opcione osnove za isključenje, naručilac posla može da utvrdi prihvatljive vrste dokaza.


1. Važno je da nacionalno zakonodavstvo napravi jasnu razliku između osnova za isključenje i kriterijuma za izbor: • Osnove za isključenje primjenjuju se na privredne subjekte, bez obzira na

njihovu prirodu, veličinu ili predmet ugovora. • Kriterijumi za izbor treba da se odnose na sposobnost privrednog subjekta

da izvrši ugovor i treba da su povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.

2. Ukoliko se primjenjuju obavezne osnove za isključenje, isključenje dotičnog subjekta je automatsko, npr. ako je privredni subjekt pravosnažno osuđen za pranje novca.

3. Ozbiljni profesionalni prekršaj kao razlog za isključenje naručioci posla moraju da dokazuju i mora se utvrđivati od slučaja do slučaja.

Liste za automatsko isključenje

Opšti principi prava EU i sudske prakse generalno ukazuju na to da primjena zvaničnih, automatskih lista za isključenje nije dozvoljena prema EU pravu.

Vidi, na primjer, C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur, C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili i C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact.


Isključenje na osnovu zahtjeva podobnosti koji se odnose na strukturu pravnog oblika privrednog subjekta

SP je razmatrao specifičnu formulaciju nacionalnog zakonodavstva koje isključuje određene vrste privrednih subjekata iz nadmetanja za ugovore o nabavkama. Odluka o isključenju u ovim slučajevima nije bila zasnovana na obaveznim ili opcionim osnovama za isključenje iz Direktive. Razlog za isključenje bila je struktura ili pravni oblik privrednog subjekta.

U C-357/06 Frigerio Luigi & C, SP je odlučio da Direktiva o uslugama ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje ograničava učešće na određenu vrstu kompanije sa dioničkim kapitalom. Takođe je potvrdio da se od grupa pružaoca usluga ne može zahtjevati da stvore određeni pravni oblik da bi mogli da dostave ponudu. U C-305/08 CoNISMa, SP je potvrdio princip da svako lice ili tijelo koje smatra da je u stanju da izvrši ugovor može da dostavi ponudu. Stanovište SP-a

81


je da Direktiva ne dozvoljava da nacionalno zakonodavstvo sprečava grupama univerziteta ili ministarstava da organizuju tenderska nadmetanja.

Isključenje po osnovama navedenim u Direktivama

SP je tokom niza godina razmatrao da li opcione osnove za isključenje navedene u Direktivi predstavljaju iscrpnu listu ili se ona može proširiti. Takođe je razmatrao način na koji države članice sprovode osnove za isključenje u praksi. SP je zaključio da se primjenjuju principi proporcionalnosti, transparentnosti i jednakog tretmana.

SP je odlučio da su osnove navedene u direktivama (sada u članu 45.(2) Direktive – vidi gore navedeni kontekst) iscrpne i ne uključuju osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete. Države članice ili naručioci posla ne smiju da dodaju bilo kakve osnove koje se odnose na profesionalne kvalitete na listu osnova za isključenje. Na primjer, u C-31/87 Beentjes, SP je odbio mogućnost isključenja kandidata za kojeg je naručilac posla smatrao da nije u stanju da ispuni uslov u vezi sa radnom snagom. Vidi ispod C-213/07 Michaniki za više detalja.

Dodatne osnove za isključenje

SP je pojasnio da su osnove za isključenje navedene u Direktivama iscrpne samo u odnosu na osnove za isključene u vezi sa profesionalnim kvalitetima. Države članice ili naručioci posla imaju stoga pravo da koriste dodatne mjere isključivanja koje su uvedene da se osigura poštovanje principa jednakog tretmana i transparentnosti. Princip proporcionalnosti znači da takve mjere ne mogu ići dalje od onoga što je neophodno i opravdano predmetom i prirodom ugovora.

Na primjer, u C-213/07 Michaniki, SP je dao komentar da pravo Zajednice ne isključuju usvajanje nacionalnih mjera koje imaju cilj izbjegavanje praksi koje bi mogle da ugroze transparentnost ili da naruše konkurenciju.

Mjera u C-213/07Michaniki odnosila se na isključenje ponuđača koji su takođe bili uključeni u medijski sektor. Isključenje po tim osnovama bilo je zasnovano na zabrinutosti da postoji rizik uplitanja moćnih medija u postupke dodjele ugovora. Takođe je bilo zabrinutosti oko prevare i korupcije. Kao mjere koje su donesene da osiguraju poštovanje principa jednakog tretmana i transparentnosti, ove vrste mjera mogu biti dopustive osnove za isključenje. Međutim, dodatne mjere podliježu veoma važnom uslovu da moraju biti proporcionalne i ne smiju da prevazilaze ono što je neophodno da se postigne taj cilj. U C-213/07 Michaniki, te mjere su smatrane neproporcionalnim te stoga i nezakonitim.

SP je u brojnim drugim predmetima odlučivao da su dodatne osnove za isključenje države članice neproporcionalne i da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (vidi ispod, C-538/07 Assitur i C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili). U C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact, SP je zaključio da se nacionalnim zakonom koji zahtijeva automatsko isključenje ugovarača zbog prethodnog lošeg izvršenja ugovora krši princip

82

žč

č žČ č

č č ž

ž

Važno je da nacionalno zakonodavstvo napravi jasnu razliku između osnova za isključenje i

• Osnove za isključenje njihovu prirodu, veličinu ili predmet ugovora.

• Kriterijum

obavezne osnove za isključenje, isključenje dotičnog pravosnažno osuđen za

Ozbiljni profesionalni prekršaj kao razlog za isključenje naručimora se utvrđivati od slučaja do slučaja.

č

č č

ž

č

čč đ

č ččenje iz Direktive. Razlog za

č

čč č ć đ

č đ žž đ

ž


proporcionalnosti. Osnov za isključenje bio je “ozbiljan profesionalni prekršaj”.

Načela transparentnosti i jednakog tretmana potvrđena su u odnosu na isključenje na osnovu neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Ove osnove su među opcionim osnovana navedene u Direktivi (vidi ispod, C-226/04 La Cascina i drugi).

U C-74/09 Bâtiments i Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, SP je razmatrao dokaze koji su se zahtjevali u svrhu dokazivanja plaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Posebno je razmatrao da li je dopušteno obavezati strane ponuđače da budu registrovani u državi članici u kojoj je sjedište naručioca. SP je zaključio da je ovaj zahtjev dopustiv, ali pod specifičnim uslovima povezanim sa jednakim tretmanom. U sažetku predmeta će biti predstavljeni ti uslovi.

Sudska praksa

Grupe privrednih subjekata – podobnost za učešće

C-357/06 Frigerio Luigi & C.

Frigerio Luigi & C. Snc protiv Comune di Triuggio

Presuda od 18. decembra 2007, nema mišljenja nezavisnog advokata


Ovaj predmet se odnosi na Italijanska nacionalna pravila kojima su se ograničavale vrste privrednih subjekata koji mogu da učestvuju u postupcima za dodjelu određenih vrsta ugovora. Efekat nacionalnih pravila bilo je automatsko isključenje određenih vrsta privrednih subjekata iz učešća u nekim tenderskim postupcima.

Comune di Triuggio (naručilac posla) predložio je dodjelu petogodišnjeg ugovora za usluge higijene životne sredine preduzeću u kojem je namjeravao da preuzme kontrolni interes. Predložena dodjela izvedena je bez konkurentnog tenderskog postupka. Druga kompanija, Frigerio Luigi (FL), ranije je pružala tu uslugu u trajanju od šest mjeseci putem privremenog partnerskog aranžmana joint venture.

FL je osporio predloženu dodjelu ugovora. Naručilac posla je tvrdio da je pritužba FL-a neprihvatljiva jer, prema italijanskom zakonu, naručilac posla može da dodjeli taj ugovor samo određenim vrstama privrednih društava sa dioničkim kapitalom. FL nije ispunjavao te zahtjeve podobnosti.

Zakonitost Italijanskih nacionalnih pravila razmatrana je u svijetlu Članova 26.(1) i 26.(2) Direktive o uslugama. Te odredbe su sada uključene u Direktivu u Članovima 4.(1) i 4.(2). U presudi se SP pozvao na osnovne namjere Direktive o uslugama, a to je promovisanje unutrašnjeg tržišta i, u tom kontekstu, osiguravanje slobodnog kretanja robe, osoba, usluga i kapitala te eliminisanje praksi koje ograničavaju konkurenciju.

Član 26.(1) Direktive o uslugama dozvoljava da ponude podnosi grupa pružaoca usluga. Taj Član predviđa da “od tih grupa ne smije da se zahtjeva da se organizuju u specifični pravni oblik da bi mogle da dostave ponudu…”. Član

83


26.(2) nadalje navodi da kandidati ili ponuđači koji imaju pravo da se bave relevantnom uslužnom djelatnošću u državi članici u kojoj su osnovani “ne smiju da budu odbijeni iz razloga što bi, u skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor sklapa, morali da budu ili fizičke ili pravne osobe”.

SP je presudio da Član 26.(2) isključuje nacionalno zakonodavstvo tipa onog koje je razmatrano u ovom predmetu. Takvo zakonodavstvo isključuje privredne subjekte iz tenderskog procesa na osnovu toga da nijesu imali određeni pravni oblik. Takođe je potvrdio da je značenje Člana 26.(1) Direktive o uslugama da se ne može zahtijevati od pružaoca usluga da se organizuju u specifični pravni oblik da bi dostavili ponudu.


Član 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine sadrži odredbe slične onim iz Člana 26. Direktive o uslugama i člana 4. Direktive:

Član 19.(1): “Privredni subjekti koji, u skladu sa pravom države članice u kojoj su poslovno nastanjeni, imaju pravo da pružaju odgovarajuće usluge, ne smiju se odbijati iz razloga što bi, u skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor dodjeljuje, morali biti ili fizičke ili pravne osobe.”

C-305/08 CoNISMa

Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) protiv Regione Marche



Do ovog predmeta je došlo zbog odluke italijanskog naručioca posla da isključi grupu neprofitnih tijela iz postupka dodjele ugovora.

Predmet se odnosio na poziv na nadmetanje koji je objavio Regione Marche za ugovor o pružanju usluga pomorskih i seizmičkih podataka i tome srodnih aktivnosti. CoNISMa je bila grupa od 14 univerziteta i vladinih ministarstava koja je željela da dostavi ponudu. Regione Marche je smatrao da italijansko zakonodavstvo isključuje ovu vrstu tijela iz onih koja se mogu prijaviti na nadmetanje. Stoga je isključio CoNISMu iz procesa nabavke. CoNISMa se žalila na ovu odluku.

SP je smatrao da Čan 45. Direktive ne sprečava grupu (konzorcijum) ove vrste da učestvuje u postupku nabavke. Naveo je da važi podobnost za učešće čak i kada je grupa (konzorcijum) pretežno neprofitna i nema organizovanu poslovnu strukturu niti redovno prisustvo na tržištu. SP je zaključio da je svako lice ili tijelo koje smatra da je sposobno da izvrši ugovor podobno da dostavi ponudu (Stav 42.). SP je prokomentarisao da “zakonodavstvo Zajednice nema namjeru da ograničava koncept ‘privrednog subjekta koji nudi svoje usluge na tržištu’ samo na subjekte koji su strukturirani kao kompanija niti da nameće posebne uslove koji mogu, od samog početka, da ograniče pristup tenderskim

84

č

č đč ć

đ

ć

đ č ž čč č č

ž ć

č ć

357/06 Frigerio Luigi & C.

č čđ

č đ č ć

č žž ć

žž

ž

ž čž č

ž đč

Čč

Čž

č

Č žČ đ

č Č


postupcima na osnovu pravnog oblika i unutrašnje organizacije subjekta” (Stav 35.).

SP je takođe smatrao da Direktiva isključuje tumačenje nacionalnog zakonodavstva poput onog koje se razmatra u ovom predmetu. Nacionalno zakonodavstvo je tumačeno kao ono koje zabranjuje tijelima poput univerziteta i istraživačkih instituta, koji primarno djeluju neprofitno, da učestvuju u tenderskim postupcima


Član 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine potvrđuje ovaj princip:

Član 19.(2) “Grupe privrednih subjekata, uključujući i privremena udruženja, mogu da učestvuju u postupcima nabavki. Naručioci posla od njih ne smiju da zahtijevaju da imaju određeni pravni oblik za podnošenje ponude ili zahtjeva za učešće.”

Komentar

Dalje u tekstu će biti predstavljeno pet predmeta. U prva tri predmeta (C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur iC-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili), SP je razmatrao pitanje isključenja kada ne postoje detaljne odredbe EU koje su relevantne. U takvim predmetima je od ključne važnosti razmatranje opštih principa. U poslednja dva predmeta (C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i C-74/09 Bâtiments i Ponts i WISAG Produktionsservice), opšti principi su primijenjeni u situacijama u kojima je postojalo relevantno zakonodavstvo EU o osnovama za isključenje, ali su države članice imale diskreciju u načinu na koji su detaljno primjenjivale Direktivu.

Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete i dodatne osnove za isključenje koje podliježu principu proporcionalnosti

C-213/ 07 Michaniki

Michaniki protiv Ethniko Simvoulio Raiditileorasis

Presuda od 16. decembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 8. oktobra 2008.


Ovaj predmet se odnosio na grčki zakon koji zabranjuje dodjelu ugovora o javnim nabavkama medijskim preduzećima ili određenim društvima i pojedincima koji su povezani za medijskim preduzećima ili za njih rade. Efekat nacionalnog zakona bilo je automatsko isključenje određenih vrsta privrednih subjekata iz učešće u postupcima javnih nabavki.

Michaniki je bio neuspješan ponuđač u konkurentnom procesu nabavke kojim se dodjeljivao ugovor o javnoj nabavci radova za izgradnju nasipa i tehničke infrastrukture za novu liniju brze željeznice. Direktiva o radovima se primjenjivala na postupak dodjele. Naručilac posla je donio odluku da dodijeli

85


ugovor Kompaniji S. Da bi sklopio ugovor sa Kompanijom S, naručilac posla je zahtijevao formalno uvjerenje koje izdaje zvanično tijelo. Uvjerenje je potvrđivalo da je Kompanija S prihvatljiva u skladu sa zakonom koji se odnosi na medijska preduzeća. Michaniki, neuspješan ponuđač, zahtijevao je poništenje uvjerenja koje se odnosilo na Kompaniju S.

Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: Član 24.(1) Direktive o radovima navodi sedam opcionih osnova za isključenje privrednih subjekata iz učešća, a koje se odnose na “profesionalne kvalitete”. Ti kvaliteti obuhvataju aspekte poput profesionalne časti, solventnosti kao i ekonomskog i finansijskog kapaciteta.

Osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete

Direktiva o radovima – Član 24.(1)

“Svaki ugovarač može biti isključen iz učešća u ugovoru ako:

(a) je u stečaju ili postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja sud, ako je u nagodbi sa povjeriocima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj analognoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;

(b) je predmet postupaka za otvaranje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe sa povjeriocima ili bilo kakvog sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i odredbama;

(c) je pravosnažnom presudom osuđen za djelo koje se tiče njegovog profesionalnog postupanja;

(d) je bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj što naručilac posla može da dokaže na bilo koji način;

(e) nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj je poslovno nastanjen ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;

(f) nije ispunio obaveze koje se tiču plaćanja poreza u skladu sa zakonskim obavezama zemlje u kojoj je poslovno nastanjen ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;

(g) je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka u skladu sa odredbama ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.”


Osnove za isključenje propisane su u Članu 57. Direktive javnog sektora iz 2014. Vidi napomenu na kraju ovog odjeljka za više detalja.

U vezi sa Članom 24. Direktive o radovima, SP je naglasio da je pristup zakonodavca bio da “usvoji samo one osnove za isključenje koje se zasnivaju na objektivnim nalazima činjenica ili ponašanju koje se vezuje za dotičnog ugovarača, a koji diskredituju njegov profesionalni ugled ili dovode u pitanje njegovu ekonomsku ili finansijsku sposobnost da završi radove predviđene ugovorom za koji se nadmeće” (Stav 42.).

86

đ č č

čž č č


Č đ

Č č ć žč č

đč ć

ć

čč ž

č ž č č

čč ž

213/ 07 Michaniki

čć đ

ćč đ

č ć

đ čč

žč


SP je presudio da je lista osnova za isključenje iz razloga koji se odnose na profesionalne kvalitete privrednog subjekta iscrpna. Državama članicama ili naručiocima posla nije dozvoljeno da dodaju na tu listu osnove za isključenje zasnovane na profesionalnim kvalitetima.

Prema SP-u, iscrpnost liste osnova “ne isključuje opciju da države članice imaju ili usvajaju materijalna pravila koja su tako smišljena da naročito osiguravaju ... poštovanje principa jednakog tretmana ... i transparentnosti ... u svakom postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci” (Stav 43.).

SP je nakon toga pojasnio da ti principi znače da privredni subjekti moraju biti u poziciji ravnopravnosti, i kada pripremaju ponude i kada se te ponude ocjenjuju. Ti principi čine temelj direktive o nabavkama i naručioci posla ih moraju poštovati. Naručioci posla takođe moraju da osiguraju da nema diskriminacije između privrednih subjekata (Stavovi 45. i 46.).

Dodatne osnove za isključenje koje podliježu principu proporcionalnosti: SP je zaključio da država članica ima pravo da propiše dodatne mjere za isključenje kojima se osigurava poštovanje principa jednakog tretmana i transparentnosti. Te dodatne mjere su dozvoljene kada se ne odnose na profesionalne kvalitete. SP je potvrdio da je državama članicama dozvoljeno da imaju određeni stepen diskrecije kada te mjere usvajaju. Međutim, u skladu sa principom proporcionalnosti, takve mjere ne mogu da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (Stavovi 47, 48. i 55.-57.).

U C-213/07 Michaniki, Grčka je smatrala da je postojao rizik da medijska preduzeća nezakonito utiču na odluku o dodjeli ugovora o javnoj nabavci, na primjer koristeći kampanje masovnog informisanja. SP je potvrdio da pravo Zajednice nije isključivalo primjenu nacionalnog prava koje ima namjeru da izbjegne prakse koje bi mogle da ugroze transparentnost i da naruše konkurenciju. Međutim, dotično grčko pravo imalo je za posljedicu automatsko isključenje privrednih subjekata zbog njihovih medijskih veza. Ti privredni subjekti nisu imali način da pokažu da nije postojao stvarni rizik da će doći do opasnosti koju ta mjera nastoji da izbjegne. SP je presudio da je automatska i apsolutna karakteristika zabrane neproporcionalna i da nije dozvoljena prema pravu EU (Stavovi 58.-68.).

C-538/07 Assitur

Assitur protiv Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano

Presuda od 19. maja 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 10. februara 2009.


SP je ponovo razmatrao pitanje dodatnih osnova za isključenje u odnosu na italijanski zakon. Ovim zakonom su isključeni iz učešća u postupku ponuđači kada postoje posebni odnosi kontrole i povezanosti među njima. Efekat nacionalnog zakona je automatsko isključenje određenih povezanih privrednih subjekata iz učešća u postupcima javnih nabavki.

Ovaj predmet se odnosio na dodjelu ugovora za kurirske usluge. Direktiva o uslugama se primjenjivala u vrijeme kada je postupak vođen. Naručilac posla je

87


pozvao tri ponuđača da učestvuju u tenderskom procesu: SDA, Poste Italiane i Assitur. Assitur je tražio od naručioca da izuzme SDA i Poste Italiane iz tenderskog procesa jer su ta dva društva međusobno povezana. Naručilac posla je istražio navodne veze. Odbio je zahtjev Assitura i odlučio da ugovor dodjeli SDA, koja je dostavila najnižu ponudu. Assitur je pokrenuo tužbu za poništenje odluke o dodjeli ugovora.

SP je zauzeo pristup kao i u predmetu C-213/07 Michaniki. Potvrdio je da je lista od sedam osnova za isključenje koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna. Međutim, ova lista nije sprječavala države članice da donesu materijalna pravila koja su imala za cilj da osiguraju transparentnost i jednak tretman ponuđača. Prema SP-u, bilo je jasno da je sporni nacionalni zakon imao namjeru da i) spriječi bilo kakvo dogovaranje između učesnika u postupku dodjele ugovora i ii) zaštiti jednak tretman i transparentnost. Ipak, nacionalno zakonodavstvo se mora ispitati u odnosu na princip proporcionalnosti (Stavovi 19.-24.).

U razmatranju principa proporcionalnosti, SP se takođe osvrnuo na potrebu osiguranja najvećeg mogućeg učešća ponuđača. SP je presudio da je nacionalno zakonodavstvo otišlo dalje nego što je to bilo potrebno za postizanje cilja osiguranja jednakog tretmana i transparentnosti (Stav 30.). Nacionalno pravo je sistematski isključivalo povezane ponuđače. Isključivanje se vršilo bez mogućnosti da ponuđači dokažu da nije postojao stvari rizik ugrožavanja transparentnosti i narušavanja konkurencije. Nacionalno zakonodavstvo bilo je neusklađeno sa pravom EU.

C-376/08 Serrantoni

Serrantoni Srl, Consorzio stabile edili Scrl v Comune di Milano



SP je ovo pitanje razmatrao dalje u vezi sa jednim drugim Italijanskim zakonom. Tim zakonom se zabranjivalo članovima stalnog konzorcijuma17 i pojedinačnim članovima konzorcijuma učešće u istom tenderskom postupku. Efekat nacionalnog zakona bio je automatsko isključenje stalnih konzorcijuma i njihovih članova iz učešća u određenim postupcima dodjele.

Do predmeta je došlo zbog poziva na dostavljanje ponuda za ugovor o radovima koji se odnosio na okružne matične kancelarije. Vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda EU za ugovore o radovima, što je značilo da se detaljne odredbe Direktive ne primjenjuju. SP je stoga svoje razmatranje ograničio na primjenu osnovnih principa.

Sporni Italijanski zakon tretirao je konzorcijume drugačije od ostalih zajedničkih poslovnih aranžmana između privrednih subjekata. SP je zaključio da

17 Prema italijanskom zakonu, stalni konzorcijum se stvara kada se privredni subjekti dogovore da zajednički učestvuju u ugovorima o javnim nabavkama. Ovim dogovorom se, koji važi najmanje pet godina, osniva zajednički poduhvat.

88

čž č

č č

č ž čč

č

č čč đ

đ

č žč ž č

č

ž čđ đ

čć č

ćč

đ č čč

č ž ć ć

538/07

čč č ć đ č

đč đ

č ć

đ č


automatsko isključenje koje se primjenjuje samo na jedan tip konzorcijuma ne predstavlja jednak tretman. SP je zaključio da čak i da je isključenje primjenjivo na sve bez razlike, odredba kojom se zahtijeva automatsko isključenje bila bi suprotna principu proporcionalnosti. SP je takođe smatrao da odredba ovog tipa vrlo vjerovatno ima odvraćajući efekat na privredne subjekte iz drugih država članica. Ta odredba bi mogla da odvrati privredne subjekte od namjere da se u određenoj državi članici poslovno nastane putem stalnih konzorcijuma sa nacionalnim privrednim subjektima. Ova odredba bi stoga mogla da narušava slobodu poslovnog nastanjivanja i slobodu pružanja usluga. Nacionalno zakonodavstvo je bilo neusklađeno s pravom EU.

Opcione osnove za isključenje i njihova primjena u praksi

U predmetu C-226/04 La Cascina i drugi18, SP je razmatrao na koji se način opcione osnove za isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje primjenjuju u praksi u Italiji.

SP je potvrdio da država članica može odabrati da ne primijeni opcione osnove za isključenje. Kada odabere da te osnove primijeni, ima diskreciju da odabere način na koji će ih primijeniti. SP je priznao da prakse mogu varirati među državama članicama (Stav 23.).

U ovom predmetu, u pitanju je bio datum do kojeg se moraju uplatiti porezi i doprinosi za socijalno osiguranje. SP je naveo niz opcija za utvrđivanje tog datuma. Potvrdio je da taj period može utvrditi nacionalno zakonodavstvo ili naručioci posla. Praktično govoreći, ključni nalaz SP-a bio je da principi transparentnosti i jednakog tretmana zahtijevaju da se [taj period] “odredi sa apsolutnom sigurnošću i učini javnim”. Ovom mjerom se osiguravalo da privredni subjekti znaju tačno koji su proceduralni zahtjevi te da se ti zahtjevi primjenjuju na sve podjednako (Stav 32.).

U jednom skorijem predmetu, SP je razmatrao na koji se način druge osnove za isključenje primjenjuju u praksi, ovog puta u Poljskoj. Predmet C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact19 odnosio se na osnove za isključenje propisane Članom 45.(2)(d) Direktive, koje se odnose na ozbiljan profesionalni prekršaj.

Član 45.(2)(d) Direktive

“Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt:

…

(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac posla može dokazati na bilo koji način…”

SP je razmatrao poljski zakon koji je obavezivao ugovorne organe da isključe privredne subjekte koji su loše izvršili ranije ugovore o javnim nabavkama.

18 Spojeni predmeti C-226/04 i C-228/04; Direktiva o uslugama se primjenjivala na ovaj postupak. 19 C- 465/11 Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska

89


Efekat ovog zakona bilo je automatsko isključenje određenih privrednih subjekata koji su loše izvodili ugovore iz postupaka javnih nabavki.

U svojoj presudi, SP je iznio svoje stanovište o tome šta podrazumijevaju “profesionalni prekršaj” i “ozbiljni prekršaj” u kontekstu Člana 45.(2)(1) Direktive. Zaključio je da odredbe poljskog ZoJN prevazilaze diskreciju koja je dostupna državama članicama EU u primijeni osnova za isključenje propisanih u Članu 45.(2) Direktive. Takođe je smatrao da se automatskom prirodom isključenja krši Direktiva jer se njom naručiocu posla uskraćuje pravo da ocijeni, za svaki slučaj posebno, ozbiljnost navodnog nepravilnog postupanja.

Cjelokupni tekst predmeta C-465/11Forposta i ABC Direct Contact i njegova detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

Napomena: Opšti principi prava EU i sudske prakse SP-a navode da primjena lista zvaničnih automatskih isključenja generalno nije dozvoljena prema pravu EU. Za više detalja o ovom pitanju, potražite Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion Lists in Public Procurement” [Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja u javnim nabavkama”] (2013.) – http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf


Osnove za isključenje propisane su u Članu 57. Direktive javnog sektora iz 2014.

Član 57.(4) navodi opcione osnove za isključenje, koje država članica može da propiše kao obavezne. Ta lista sada uključuje i osnov koji se odnosi na prethodno lošu izvršenje ugovora.

Član 57.(4)(g)

“…ako privredni subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tokom izvršenja ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o nabavci, ili prethodnog ugovora sa sektorskim ugovornim subjektom, ili prethodnog ugovora o koncesiji, čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije.”

Dokazi usklađenosti

C-74/09 Bâtiments et Ponts i WISAG Produktionsservice

Bâtiments et Ponts Construction and WISAG Produktionsservice GmbH protiv Berlaymont 2000

Presuda od 15. jula 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 15. aprila 2010.


U ovom predmetu, SP je razmatrao da li su dokazi koje je naručilac posla zahtijevao od ponuđača da dokažu plaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja dozvoljeni prema pravu EU.

90

čč č č

čđ

ć ć žč

đ ž č

žđ

č

čč ć

ž č žčenje. Kada odabere da te osnove

č ć đž č

đž

č č ć čju da se [taj period] “odredi sa

ć čč

čč

čČ

Č

ž č č ć

č žč

č


Predmet je proistekao iz drugog spora oko ugovora koji je dodjeljen 1995. godine za renoviranje glavne poslovne zgrade Evropske komisije (Berlaymont) u Briselu. Izmijenjeno obavještenje u Službenom listu Evropske Unije (SLEU) za radove renoviranja zahtijevalo je dokaze o plaćanju poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Od belgijskih firmi se zahtijevalo da budu unesene u poslovni registar u Belgiji. Od stranih firmi se zahtijevalo da dostave kopiju uvjerenja o prijavi podnesenoj nadležnom belgijskom organu (komisiji za registraciju). Komisija za registraciju je imala zadatak da ocijeni usklađenost, na osnovu dokaza koje joj dostavi strana firma. Obavještenje u SGEU je navelo sljedeće:

“Što se tiče validnosti ponude (u vrijeme njenog podnošenja), dovoljno će biti da se kopija prijave za registraciju priloži uz ponudu. Odluka o dodjeli ugovora neće se donositi prije donošenja odluke nadležnog organa o prijavi.”

BPC, Belgijska kompanija, i WIG, njemačka kompanija, ušle su u konzorcijum, BPC-WIG, da bi zajedno podnijele ponudu. BPC je bio uvršten u taj belgijski poslovni registar. WIG je podnio dokumente koje su izdali njemački organi da dokaže da je platio poreze i doprinose za socijalno osiguranje. Ni WIG ni BPC-WIG nijesu dostavili kopije prijave podnesene nadležnom belgijskom organu. Ustvari, nijesu ni podnijelii te prijave do isteka roka za podnošenje ponuda. Njihove registracije su tek potvrđene nakon dodjele ugovora.

Konzorcijum BPC-WIG bio je neuspješan u tenderskom procesu. Žalio se na tu odluku i tražio odštetu. Belgijski sud je smatrao da konzorcijum BPC-WIG nije mogao da učestvuje u nadmetanju jer nije dostavio tražene dokumente.

SP je potvrdio da je tekst Direktive o radovima20 jasan: naručilac posla može da isključi ponuđača koji nije ispunio obaveze države članice u kojoj se nalazi naručilac posla. Dozvoljena je i posebna provjera (Stav 48.). Zakonito je zahtijevati od ponuđača da se registruje u državi članici u kojoj se nalazi naručilac, pod uslovom da zahtjevi registracije i) ne komplikuju i ne odgađaju učešće dotičnog ponuđača, ili ii) ne dovode do previsokih administrativnih taksi (Stavovi 42. i 49.). U ovom predmetu je tražen dokaz samo u vidu kopije uvjerenja o prijavi. Odluka o dodjeli ne bi bila donesena dok se ne okonča registracija. SP je zaključio da je presuda belgijskog suda bila zakonita.

SP je potvrdio da je takođe dozvoljeno provjeriti da li su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje plaćeni u državi članici ponuđača. Direktiva o radovima izričito navodi da naručioci posla moraju da prihvataju uvjerenja o usklađenosti od nadležnih organa u drugim državama članicama kao konačan dokaz. Provjera se stoga svodi na formalna pitanja. Formalna pitanja podrazumijevaju provjeru da li su uvjerenja iz države članice ponuđača autentična i da li imaju noviji datum (Stavovi 63.-64.).

Ovaj predmet se odnosi na osnove za isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa socijalnog osiguranja. SP je jasno naveo da se njegova odluka široko primjenjuje i da se odnosi na svaku od osnova za isključenje navedenu u Direktivi o radovima21. Ova odluka se primjenjuje “pod uslovom da takva obaveza ne ograničava ili ne odlaže učešće ugovarača u ugovoru o javnoj nabavci

20 Ovaj predmet se odnosi na član 24. Direktive o radovima, sadašnji Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ. 21 Član 24. Direktive o radovima, sadašnji član 45.(2) Direktive.

91


i ne prouzrokuje previsoke administrativne takse, kao i pod uslovom da joj je jedini cilj provjera profesionalnih kvaliteta dotičnog ugovarača u svrhe te odredbe” (Stav 53.).


Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadrži proširene i revidirane odredbe koje se odnose na osnove za isključenje. Te odredbe su date u Članu 57.

Član 57.(1) propisuje nove obavezne osnove za isključenje, uključujući krivična djela dječijeg rada i trgovine ljudima i neplaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja.

Član 57.(4) propisuje nove dodatne opcione osnove za isključenje, uključujući dogovore između privrednih subjekata, sukob interesa i “značajne i postojane nedostatke” u izvršenju ugovora o nabavci.

Član 57.(6) propisuje da u nekim slučajevima naručiocu posla neće biti dozvoljeno da isključi neki privredni subjekt iz procesa nabavke iako su prepoznate osnove za isključenje. Ova odredba se primjenjuje kada privredni subjekt može da pokaže da je dovoljno pouzdan, usprkos postojanju relevantnih osnova za isključenje, i kada ispuni određene stroge uslove.

C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact

Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska




Izbor privrednih subjekata – opcione osnove za isključenje



Pravni okvir – zakonodavstvo Poljske

Stav 6.





92

žć

žKomisija za registraciju je imala zadatak da đ

ć

č ćž

ć ž

č

čž

ž

đ

Konzorcijum Žžč ž

č žč đ č ž č

čđ č ž č

č đč ć č đ č

žč

č

đć ž č đ č

č č đž ž č č

ž č đ č č

č ć

č

č ž č ć č

č ČČ č



U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbu Zakona o javnim nabavkama Poljske (Poljski ZoJN) kojom se zahtijeva automatsko isključenje kandidata ili ponuđača iz tenderskog postupka. Odredba se odnosila na isključenje na osnovu ozbiljnog profesionalnog prekršaja u određenim okolnostima.

Pošta Poljska (PP) je preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva finansija i koje djeluje u sektoru poštanskih usluga. Predstavlja naručioca posla u značenju Komunalne direktive. PP je sprovela otvoreni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci, u lotovima, za pružanje određenih poštanskih usluga.

PP je odabrala ponude koje su dostavili Forposta SA i ABC Direct Contract sp. z o.o (ABC) kao najpovoljnije u poređenju sa ostalim. PP je nakon toga ponudila ugovore društvima Forposta i ABC. Na dan roka za zaključenje ugovora, PP je poništila postupak nabavke na osnovu toga što je trebalo da Forposta i ABC budu obavezno isključeni iz postupka prema Članu 24.(1)(1a) poljskog ZoJN.


Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ – lična situacija kandidata ili ponuđača; Čan 53. Direktive 2004/17/EZ – kvalifikacija i kvalitativni izbor; i Član 54. Direktive 2004/17/EZ – kriterijumi za kvalitativni izbor

Zakonodavstvo Poljske (Stav 6.)

Član 24.(1)(1a) poljskog ZJN, koji se primjenjuje i na javni i na komunalni sektor, predviđa sljedeće:

“Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama biće isključeni:

(1a) privredni subjekti sa kojima je dotični naručilac posla poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada se to poništenje, raskid ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja postupka i kada vrijednost takvog neizvršenog dijela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne vrijednosti ugovora.”

Forposta i ABC su se žalili na odluku da se postupak poništi. Tvrdili su da je sporna odredba ZJN-a protivna Članu 45.(2)(d) Direktive.

Direktiva 2004/18/EZ

Član 45.(2)(d)

“Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt:

…

(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac posla može da dokaže na bilo koji način…”

Privredna društva su tvrdila da je opseg uslova koje propisuje poljski ZJN mnogo šire postavljen od uslova propisanih pravom EU. Tvrdili su da u ovom slučaju nije došlo do ozbiljnog profesionalnog prekršaja.

93



SP je potvrdio da se koncepti “profesionalni”, “ozbiljni” i “prekršaj” iz Člana 45.(2)(d) Direktive mogu “razraditi i objasniti” nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU (Stav 26.). SP je nakon toga razmatrao ove koncepte i odredbe poljskog ZJN u svijetlu prava EU.

Šta je “profesionalni prekršaj”? SP je potvrdio da “profesionalni prekršaj” obuhvata svaku vrstu pogrešnog postupanja koje ima učinak na profesionalni kredibilitet subjekta. Profesionalni prekršaj ne svodi se samo na kršenja etičkih standarda koje utvrđuje disciplinsko tijelo u toj struci. Ne svodi se ni na pravomoćnu presudu. SP se pozvao na zahtjev da naručilac posla mora da dokaže profesionalni prekršaj “na bilo koji način”. SP je smatrao da se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje ugovorne obaveze može, u principu, smatrati profesionalnim prekršajem (Stavovi 27.-29.).

Šta je “ozbiljan prekršaj”? SP je utvrdio da koncept “ozbiljnog prekršaja” treba uobičajeno shvatati kao ponašanje koje podrazumijeva “nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar”. Smatrao je da svako netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog djela može potencijalno da ukaže na ograničenu profesionalnu sposobnost. Međutim, takvo izvršenje ne predstavlja automatski “ozbiljni prekršaj” (Stav 30.).

Automatsko isključenje nije dozvoljeno: SP je naveo: “Da bi se utvrdilo da postoji ‘ozbiljan prekršaj’, mora se, u principu, sprovesti posebna i pojedinačna ocjena postupanja datog privrednog subjekta” (Stav 31.). Naveo je da Poljski ZoJN postavlja parametre koji zahtijevaju od naručioca posla da automatski isključi privredi subjekt zbog prethodnog postupanja. SP je naveo da poljski ZoJN oduzima naručiocu posla mogućnost da ocijeni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog nepravilnog ponašanja (Stav 34.).

Zakon o javnim nabavkama Poljske (poljski ZoJN): SP je smatrao da je u poljskom ZoJN koncept “okolnosti za koje je privredni subjekt odgovoran” veoma široko postavljen. Može da se odnosi i na situacije koje podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. SP je zaključio da se koncept “ozbiljnog prekršaja” ne može zamijeniti konceptom “okolnosti za koje je dati privredni subjekt odgovoran” u poljskom ZJN (Stav 33.).

SP je odlučio da Član 24.(1)(1a) poljskog ZoJN-a prevazilazi diskreciju koja je data državama članicama EU u implementaciji uslova za osnove isključenja propisane u Članu 45.(2) Direktive (Stav 40.).

Osnove za isključivanje iz Člana 24.(1)(1a) poljskog ZoJN:

• prevazilaze one koje su date iscrpnom listom;

• ne mogu se opravdati na osnovu zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa, ili zaštite fer konkurencije između privrednih subjekata;

• nijesu dozvoljene prema principima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (Stav 37.).

Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: SP je razmatrao listu osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete iz Člana 45.(2) Direktive. SP je potvrdio da je ova lista

94

ž č

čđ č č

đ

ćč č

Komunalne direktive. PP ž đ

đč

č Č

Č č đ č ČČ

Čđ ć

ć č

č č

žČ

Č

ž č č ć

č žž č

č


koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna te da stoga države članice ne mogu da dodaju osnove na ovu listu (Stav 40.).

Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata moguće je razmatrati da li su te osnove dopustive (Stav 39.).

Primjena na komunalni sektor: Tekst Komunalne direktive 2004/17/EZ u odnosu na osnove za isključenje nije isti kao onaj u Direktivi 2004/18/EZ. SP je ipak jasno naveo da osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete, uključujući i ozbiljni profesionalni prekršaj, mogu da se primjenjuju i na komunalni sektor (Stavovi 23.-24.).


1. Član 45.(2) Direktive ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo, poput poljskog ZoJN, koje definiše slučajeve ozbiljnog profesionalnog prekršaja koji vode automatskom isključenju privrednog subjekta iz postupka javne nabavke.

2. Principi i pravila nabavki EU ne dozvoljavaju da nacionalno zakonodavstvo automatski isključuje privrednog subjekta na osnovu:

(i) zaštite javnog interesa, (ii) zaštite legitimnih interesa naručilaca, ili (iii) zaštite fer konkurencije među privrednim subjektima.

Ostala pitanja razmatrana u ovoj presudi

Nadležnost poljskog donosioca odluka Stavovi 16.-18.

Dopustivost zahtjeva za preliminarnu odluku Stavovi 19.-21.

Vremenski učinak presude Stavovi 42.-49.

95


Poglavlje 6 Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija

Kontekst

Svrha izbora privrednih subjekata je da se identifikuju oni koji su podobni da izvrše ugovor.

Izbor privrednih subjekata generalno se sastoji od dvije odvojene faze.

1. Prvo, naručilac posla utvrđuje da li postoje osnove za isključenje privrednog subjekta iz učešća u postupku javne nabavke.

2. Drugo, naručilac posla razmatra da li privredni subjekti koji nijesu isključeni ispunjavaju minimalne uslove za izbor.

Najvažniji predmeti koji se odnose na prvu fazu izbora predstavljeni su u poglavlju 5 “Izbor privrednih subjekata – osnove za isključenje”.

U dvofaznim postupcima22, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude, pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su dostavili odabrani privredni subjekti.

Članovi 47. do 51. Direktive propisuju informacije i dokaze koje naručioci mogu da traže od privrednih subjekata kada biraju ponuđače da bi ocijenili da li oni zadovoljavaju minimalne zahtjeve za izbor. Postoje dvije faze ocjenjivanja, koje se odnose na:

• “ekonomsko i finansijsko stanje” (Član 47.) • “tehničku i/ili profesionalnu sposobnost” (Član 48.)

Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o Članovima 58.-64. nove Direktive javnog sektora 2014/24/EU, koji se odnose na izbor privrednih subjekata.

Naručiocima posla je dozvoljeno, ali im to nije obaveza, da razmatraju ekonomsko i finansijsko stanje i tehničku i/ili profesionalnu sposobnost.


1. Kriterijumi za izbor odnose se na kapacitet privrednog subjekta da izvrši dati ugovor.

2. Kriterijumi za izbor moraju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.

3. Kada privredni subjekt dokaže da ispunjava minimalne zahtjeve koje definiše naručilac posla, može da se oslanja na kapacitete drugih subjekata kada je to adekvatno i za specifični ugovor. Ovo je slučaj bez obzira na pravnu prirodu veza koje taj privredni subjekt ima sa drugim subjektima. Privredni subjekt se može osloniti na resurse drugih subjekata pod uslovom da može da dokaže da će mu neophodni resursi zaista biti na raspolaganju. Nacionalno zakonodavstvo mora da sadrži odredbe koje se na ovo odnose.

22 Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci i postupak konkurentnog dijaloga.

96

ž č

čć

Tekst Komunalne direktive 2004/17/EZ u č

čč ć

Čč

č

č

čđ

ž

č



Član 63.(1) propisuje da se, u vezi sa kriterijumima koji se odnose na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, “…privredni subjekti mogu, međutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni da obavljaju radove ili da pružaju usluge kod kojih se traže te sposobnosti”.


Ekonomsko i finansijsko stanje: Član 47.(1) Direktive propisuje listu informacija i dokaza koji se mogu tražiti od privrednih subjekata da bi dokazali adekvatno ekonomsko i finansijsko stanje. SP je potvrdio da ova lista nije iscrpna. SP je takođe naveo da nije svrha pravila o ekonomskom i finansijskom stanju da ograničavaju države članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju zahtjeve (C-76/81 Transporouteprotiv Ministère des travaux publics, C-29/86 Bellini, C-31/87 Beentjes protiv Države Holandije).

U predmetu C-218/11Édukövízig i Hochtief Construction, SP je potvrdo da je lista informacija ili dokaza kojim se dokazuje ekonomsko i finansijsko stanje neiscrpna. Takođe je potvrdio da države članice imaju diskreciju da postave dodatne zahtjeve u tom smislu.

Tehnička i/ili profesionalna sposobnost: Član 48.(2) Direktive propisuje listu informacija ili dokaza koji se mogu tražiti od privrednog subjekta da dokažu tehničku i/ili profesionalnu sposobnost. SP je potvrdio u ranijoj sudskoj praksi da je ova lista iscrpna. Ta odluka je potvrđena na SP-u u predmetu C-218/11Édukövízig i Hochtief Construction iC-368/10 Komisija protiv Holandije. SP je potvrdio da nije svrha propisa koji se odnose na tehničku i profesionalnu sposobnost da ograničavaju države članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju zahtjeve u ovom smislu (C-31/87 Beentjes protiv Države Holandije).

Oslanjanje na kapacitete drugih subjekata: Članovi 47.(2) i 47.(3) dozvoljavaju privrednom subjektu, kada je to adekvatno i za specifični ugovor, da se oslanja na kapacitete drugih subjekata pri dokazivanju da ispunjava zahtjeve u vezi sa ekonomskim i finansijskim stanjem koje utvrđuje naručilac posla. Ova dozvola se privrednom subjektu daje pod uslovom da će zaista imati na raspolaganju te neophodne resurse. Članovi 48.(3) i 48.(4) propisuju iste odredbe koje se odnose na tehničku i/ili profesionalnu sposobnost.

SP je potvrdio mogućnost oslanjanja na kapacitete drugih subjekata u C-218Édukövízig i Hochtief Construction. U C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino,SP je smatrao da nije dozvoljeno utvrđivanje opšteg pravila kojim se ograničava broj drugih subjekata na koji privredni subjekt može da se osloni. U C-95/10 Strong Segurança, međutim, SP je zaključio da se te odredbe ne podrazumijevaju u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B (neprioritetne).

Proceduralna pitanja koja se odnose na dostavljanje dokaza u fazi kvalifikacije: Predmet C-336/12 Manova odnosio se na fazu prijave u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B. SP je potvrdio da je dopušteno da naručilac posla zahtjeva i dobija informacije ili dokumente koji nedostaju u prvobitnoj prijavi. Međutim potrebno je objektivno pokazati da su ti dokumenti

97


iz perioda prije roka za prijavu. Pored toga, zahtjev ne smije nepravedno da favorizuje relevantnog kandidata ili da ga stavi u nepovoljan položaj.

Sudska praksa

Dokazi ekonomskog i finansijskog stanja i oslanjanje na kapacitete drugih subjekata

C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction

Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions protiv Magyarországi Fióktelepe

Presuda od 18. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata



U ovom predmetu SP je razmatrao zakonitost nacionalnih zahtjeva po pitanju dokaza o ekonomskom i finansijskom stanju. Predmet se odnosio na ograničeni postupak za dodjelu infrastrukturnih radova u Mađarskoj. Postupak je vođen prema Direktivi.

SP je razmatrao zakonitost minimalnih zahtjeva koji su se odnosili na dokaze o ekonomskom i finansijskom stanju. Dokazi koje je zahtjevao naručilac posla zasnivali su se na mađarskim računovodstvenim pravilima. Hochtief Hungary (HH) bila je podružnica koja je bila u potpunom vlasništvu jedne njemačke kompanije. HH nije mogao da ispuni minimalne zahtjeve kako ih je postavio naručilac posla zbog razlika između mađarskih i njemačkih računovodstvenih pravila.

Prema SP-u, Direktiva daje “značajan stepen slobode naručiocima posla” da odluče o minimalnim nivoima ekonomskog i finansijskog stanja. SP je naglasio da ova diskrecija nije neograničena te da minimalni nivo kapaciteta mora da bude povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (Stav 29.).

SP je smatrao da je u ovom slučaju jedina opcija za HH bila da se osloni na kapacitete drugog subjekta, svog matičnog društva Hochtief AG. Ova opcija je dozvoljena prema Direktivi.

Oslanjanje na kapacitete više od jednog subjekta

C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino

Swm Costruzioni 2 SpA, Mannocchi Luigino DI protiv Provincia di Fermo

Presuda od 10. oktobra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 28. februara 2013.


98

Direktiva javnog sektora 2014/24/EUČ

đć ž

ž

žČ

ž

đč ž č č

đž

đ ž č

čka i/ili profesionalna sposobnost: Čž ž

čđ

čč ž č č

đ ž

Čč

đ čć

Čč

ć

đč ž

đ č

čđ


Do ovog predmeta je došlo zbog odluke naručioca posla da isključi jedan konzorcijum iz postupka nabavke radova za modernizaciju i proširenje puta. Postupak je vođen prema Direktivi.

Konzorcijum je isključen na osnovu italijanskog zakona koji je ograničavao mjeru do koje privredni subjekt može da se osloni na druge subjekte u dokazivanju da ispunjava kvalifikacijske zahtjeve. U slučaju ugovora o radovima, privredni subjekt je mogao da se osloni na resurse samo jednog subjekta. Samo u izuzetnim slučajevima bilo je dozvoljeno privrednom subjektu da se osloni na resurse više od jednog subjekta.

SP je smatrao da se Direktiva mora tumačiti na način da isključuje takvo ograničenje. SP se pozvao na tekst iz Članova 47.(2) i 48.(3), koji izričito navodi da se privredni subjekt može osloniti na kapacitete drugih “subjekata” – u množini (Stavovi 30.-31.). SP je zaključio da Direktiva dozvoljava privrednom subjektu da se osloni na kombinaciju kapaciteta više od jednog subjekta u svrhe ispunjavanja minimalnih zahteva. Ova opcija je dozvoljena pod uslovom da privredni subjekt može da dokaže da će zaista imati te resurse na raspolaganju za izvršenje ugovora (Stav 33.).

SP je prepoznao mogućnost specifičnih slučajeva u kojima više privrednih subjekata nije odgovarajuće. To može biti neodgovarajuće u kontekstu specifičnih zahtjeva ugovora. Međutim, takvi slučajevi su izuzetak i ograničenje ne treba postavljati kao opšte pravilo (Stavovi 35. i 36.).

C-95/10 Strong Segurança

Strong Segurança SA protiv Município de Sintra

Presuda od 17. marta 2011, nema mišljenja nezavisnog


U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbe koje se odnose na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata u kontekstu dodjele ugovora za “neprioritetne” usluge (iz Aneksa II B). U Direktivi su neprioritetne usluge vrlo malo regulišene. Članovi 47. i 48. nijesu specifično namjenjeni za primjenu na dodjelu ugovora za neprioritetne usluge23.

Pitanje koje je razmatrao SP bilo je da li privredni subjekt može da se osloni na kapacitete drugih subjekata da bi ispunio minimalne kvalifikacijske zahtjeve za dodjelu ugovora za neprioritetne usluge.

Ugovor se u ovom slučaju odnosio na sigurnosne i nadzorne usluge opštinskog vijeća u Portugalu. Naručilac posla je objavio obavještenje u Službenom listu Evropske Unije (SLEU) i sproveo otvoreni postupak za dodjelu ugovora. Ugovor je prvobitno dodijeljen društvu Strong Segurança, ali je kasnije promijenjena odluka o dodjeli. Do promjene je došlo kada se jedan od neuspešnih ponuđača žalio tvrdeći da naručiocu posla nije bilo dozvoljeno da dodijeli ugovor društvu Strong Segurança. Pritužba se bazirala na tome da se Strong Segurança oslonio

23 Vidi SIGMA (januar 2011.),“Which Contracts are Covered by the Directives?”, Public Procurement Policy Brief br. 4, i SIGMA (2010.) Public Procurement Training Manual, modul D3, za objašnjenja u vezi primjene pravila nabavki na (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B.

99


na kapacitete drugog subjekta da dokaže svoju sposobnost izvršenja ugovora. Društvo Strong Segurança je osporilo odluku naručioca posla da mu ne dodijeli ugovor.

SP je smatrao da se odredbe Direktive kojima se dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na kapacitete drugih organa u ispunjavanju minimalnih kvalifikacijskih zahtjeva ne primjenjuju na dodjelu ugovora za neprioritetne usluge (Stav 34.). Takođe je smatrao da ni princip transparentnosti ni princip jednakog tretmana ne nameću obavezu naručiocu posla da dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na kapacitete drugih subjekata da bi oni ispunili minimalne kvalifikacijske zahtjeve pri dodjeli ugovora za neprioritetne usluge (Stav 39.).

Tehnička i/ili profesionalna sposobnost

C-368/10 Komisija protiv Holandije

Evropska komisija protiv Holandije

Presuda od 10. maja 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 15. decembra 2011.

Tužba koju je podnijela Komisija

Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Vidi poglavlje 7 “Dodjela ugovora”.

Ovaj predmet se odnosio na dodjelu ugovora pokrajine Severna Holandija za nabavku i upravljanje automatskim aparatima za čaj i kafu. Postupak je vođen prema Direktivi.

Naručilac posla je naveo u ugovornim dokumentima da privredni subjekti treba da ispunjavaju “kriterijume koji se odnose na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje”. Ovaj zahtev je uključen pod opštim naslovom “Uslovi podobnosti/minimalni uslovi”, i podnaslovom “Zahtjevi kvaliteta”. Naručilac posla je od privrednih subjekata tražio da objasne na koji način ispunjavaju ove kriterijume. Naručilac posla je takođe tražio da ukažu na koji način doprinose “unaprijeđenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe” (Stavovi 24. to 26.).

SP je bio mišljenja da se ovim zahtjevima postavlja minimalni nivo profesionalnog kapaciteta te da bi stoga trebalo da budu razmatrani u svijetlu Člana 48. Direktive (Stavovi 102. do 104.). SP je potvrdio da Član 48. daje iscrpnu listu informacija ili dokaza koje naručilac posla može da koristi za ocjenu tehničkih i profesionalnih sposobnosti ponuđača (Stav 105.). Zahtjevi koje je naručilac posla postavio u odnosu na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje nijesu uključeni u tu iscrpnu listu, te stoga ovi zahtjevi nijesu dozvoljeni kao kriterijumi za izbor.

SP je takođe potvrdio u ranijoj sudskoj praksi (C-496/99 Komisija protiv CAS Succhi di Frutta) da princip transparentnosti implicira da sva pravila postupka dodjele moraju biti jasna, precizna i nedvosmislena. Ovaj zahtjev treba osigurati da;

(i) svi adekvatno informisani ponuđači razumiju precizno značenje pravila i da ih tumače na isti način, i

100

č č

đ

Konzorcijum č čž

č

č

č č čč Č č

žž č

ž ž ć

ć č čć ž ć

č đ č č

95/10

Č č

ž

čć č ž

đ čž ć č

ž


(ii) da su naručioci u stanju da utvrde da li dostavljene ponude ispunjavaju kriterijume za izbor.

SP se složio s mišljenjem nezavisnog advokata da u ovom slučaju kriterijumi za izbor nijesu ispunjavali zahtjev transparentnosti (Stavovi 109. do 111.).

U predmetu C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction, SP je takođe naveo da, u odnosu na tehničke i profesionalne kapacitete, Direktiva uspostavlja “zatvoren sistem koji ograničava metode procjene i provjere koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahtjeve” (Stav 28.).

Proceduralna pitanja

C-336/12 Manova

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser protiv Manova A/S



Ovaj predmet se odnosio na poziv za dostavljanje ponuda za dodjelu okvirnog sporazuma za vođenje sedam centara za profesionalnu orijentaciju i savjetovanje. Usluge su bile neprioritetne (Aneks II B)24. Direktiva je u vrijeme sprovođenja tog postupka bila na snazi.

Naručilac posla je od kandidata zahtijevao da dostave specifične informacije uz svoje preliminarne prijave. Među tim informacijama bio je i bilans stanja kandidata.

Dva od devet kandidata nijesu dostavili kopije bilansa stanja do utvrđenog roka. Naručilac posla je naknadno tražio od ta dva kandidata da dostave dokumente koji su nedostajali. Oba kandidata su to učinila, završili su proces aplikacije, bili su imenovani u okvirni sporazum i dodjeljeni su im ugovori. Jedan od neuspješnih privrednih subjekata koji je učestvovao u procesu osporio je odluke o dodjeli.

Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP “da li princip jednakog tretmana označava da naručilac posla, nakon roka za prijave za učešće u tenderskom postupku, ne može da traži od kandidata da dostavi kopiju svog najsvježijeg bilansa stanja... ukoliko kandidat te dokumente nije dostavio sa prijavom”.

SP je pitanje razmatrao u svijetlu principa jednakog tretmana i transparentnosti. Pozvao se na opšte principe i pravila koja je utvrdio u predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi25 (detaljnije predstavljeni u poglavlju 7, “Dodjela ugovora”). Ovi principi i pravila uključuju i opšte pravilo da se ponuda ne može mijenjati nakon što je podnesena (Stav 31.). Direktiva, međutim, ne isključuje ispravke ili “razjašnjenja” (odnosno pružanje dodatnih informacija) u ponudi, u ograničenim i specifičnim okolnostima. Ovo je posebno slučaj kada je jasno da

24 Vidi gore komentar o primjeni pravila nabavki na neprioritetne usluge (iz Aneksa II B), u predmetu C-95/10 Strong Segurança.

101


izmjena predstavlja puko “pojašnjenje” ili ispravku očigledne materijalne greške (Stav 32.).

U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je dao detaljne smjernice po pitanju dozvoljenih pojašnjenja u kontekstu kriterijuma dodjele. U C-336/12 Manova, SP je razmatrao ove smjernice i primijenio ih na fazu prijave (izbora) (Stav 38.).

SP je zaključio da naručilac posla može da zahtijeva ispravku ili razjašnjenje detalja prijave, u ograničenim i specifičnim okolnostima. Ova izmjena je dozvoljena sve dok se zahtjev odnosi na detalje ili informacije za koje se objektivno vidi da su izrađene prije roka za podnošenje prijava (Stav 39.). SP je takođe naglasio jedan vrlo važan uslov: zahtjev za informacije koje nedostaju ne smije nepravedno da favorizuje ili da stavlja dotičnog kandidata u nepovoljan položaj (Stav 42.).

SP je primijenio ove uslove na činjenice u C-336/12 Manova. Potvrdio je da je bilans stanja već postojao i bio objavljen prije roka za prijave. Zaključio je da naručilac posla, time što je prihvatio kopije bilansa stanja nakon isteka roka za prijavu, nije prekršio princip jednakog tretmana. SP je objasnio da ovo ne bi bio slučaj, međutim, da su ugovorni dokumenti naveli da bi prijave bile odbijene ukoliko se specifični dokumenti ne dostave sa prijavom.


Članovi 58. do 64. Direktive javnog sektora iz 2014. godine odnose se na fazu izbora.

Član 58. uključuje niz novih odredbi koje nijesu predviđene Direktivom. One se odnose na:

• minimalni nivo finansijskog prometa koji se može zahtijevati od privrednog subjekta;

• informacije o godišnjim finansijskim izvještajima; • Primjena ekonomskih i finansijskih kriterijuma za izbor u kontekstu

lotova i okvirnih sporazuma; • neophodne profesionalne kvalifikacije u situaciji u kojoj postoji sukob

interesa koji može negativno da utiče na izvršenje ugovora.

Član 59. uvodi novi koncept i dokument: Evropska jedinstvena dokumentacija o nabavki (ESPD).

ESPD je standardni elektronski dokument koji će da izradi Evropska komisija. Sadržaće formalnu izjavu koju privredni subjekt daje naručiocu posla. Privredni subjekt će moći da koristi ESPD da bi potvrdio da ispunjava sljedeće uslove:

• da nije u jednoj od situacija na koje se primjenjuju osnove za isključenje. • da ispunjava relevantne kriterijume za izbor. • da ispunjava, kada je to primjenjivo, pravila i kriterijume koji su

postavljeni za smanjenje broja inače kvalifikovanih kandidata koji će biti pozvani da učestvuju.

Naručioci posla imaju obavezu da prihvate ESPD kao preliminarni dokaz umjesto uvjerenja koja izdaju javni organi ili treće strane. ESPD se može koristiti više puta.

102

č

ž č

đčč

ć ć

336/12 Manova

đ

đ

č čđ

đč ž

č

č

čč č ć

ž ž ž

č žđ č

žč č č


Naručilac posla može naknadno da traži od ponuđača ili kandidata da dostavi sve ili određeni broj popratnih dokumenata. Prije dodjele ugovora, naručilac posla mora da traži od uspješnog ponuđača da dostavi ažurirane propratne dokumente. U slučaju da naručilac posla može da dobije uvjerenja besplatno putem nacionalne baze podataka u bilo kojoj državi članici, ne može da traži te dokumente od privrednog subjekta.

Član 63.(1) odnosi se na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata. Član propisuje da se, u vezi kriterijuma u odnosu na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, “…privredni subjekti mogu, međutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti”.

Pogledaj cjelokupni tekst Direktive javnog sektora iz 2014. godine i druge članove koji se odnose na proces izbora.


Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG protiv Magyarországi Fióktelepe




Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija: ekonomsko i finansijsko stanje



Pravni okvir – zakonodavstvo Nemačke; zakonodavstvo Mađarske

Stav 9.






U julu 2006, naručilac posla Édukövízig pokrenuo je ograničeni postupak za dodjelu radova na transportnoj infrastrukturi u Mađarskoj. Procijenjena vrijednost radova je bila između EUR 23.300.000 i EUR 24.870.000. Direktiva se primijenjivala na sprovođenje postupka.

U okviru kvalifikacijskih zahtjeva, Édukövízig je obavezao privredne subjekte da dostave jedinstven finansijski dokument u skladu sa mađarskim računovodstvenim pravilima. Edukövízig je utvrdio minimalni zahtjev koji se

103


odnosio na ekonomsko i finansijsko stanje. Taj minimalni zahtjev bio je da bilans uspijeha ne smije biti negativan više od jedne godine u protekle tri godine. Ova informacija je morala da bude dokazana jedinstvenim finansijskim dokumentom.

Društvo Hochtief Hungary (HH) željelo je učestvovati u tenderskom procesu. HH bilo je podružnica društva Hochtief Construction (HC), koje je bilo u potpunom vlasništvu podružnice Hochtief AG. Oba privredna društva su konstituirana u Njemačkoj.

Njemačka računovodstvena pravila koja se primijenjuju na grupacije konstituirane u Njemačkoj dozvoljavaju da određeno društvo prenosi profit na drugo društvo u grupaciji. Ovo pravilo znači da je moguće da privredno društvo ima pozitivan bilans uspjeha nakon poreza, iako u bilansu stanja pokazuje negativan odnos računa dobitaka i gubitaka. Mađarska računovodstvena pravila ne dozvoljavaju ovu mogućnost.

Društvo HC je imalo sporazum o transferu profita prema kojem je svoje dobitke prenosio na Hochtief AG. Stoga je imalo nulti ili negativni račun dobitaka i gubitaka u bilansu stanja. Društvo HH je željelo da se osloni na finansijsko stanje kompanije HC da bi zadovoljilo minimalne zahtjeve koje je postavio Édukövízig. Zbog tretmana računa kompanije HC, kompanija HH nije bila u mogućnosti da ispuni zahtjeve Édukövízig-a koji se odnose na dobitke i gubitke.

Društvo HH je osporilo zakonitost zahtjeva Édukövízig-a pred mađarskim sudovima. Ti sudovi su uputili niz pitanja SP-u i tražili preliminarnu odluku.


Direktiva 2004/18/EZ: Stavovi 2, 39. i 40 preambule i Članovi 2, 44, 47. i 48.; Četvrta direktiva Saveta EU 78/660/EEZ od 25. jula 1978. na osnovu Člana 54.(3)(g) Ugovora o završnim godišnjim računima određenih vrsta društava.


Hochtief AG matično društvo

Hochtief

Construction

Hochtief

Hungary

Transfer

profita

HH se oslanja na HC

104

č ž ž đ č vi đ č

ž đ č žč č ž

ž č ž ž

Č Č

đ ćž ž

č

218/11 Édukövízig i Hochtief Construction

edeću

Ključni

č đ

Č

ć

ž čč č

đđu EUR 23.300.000 i EUR 24.870.000. Direktiva se

đ

đč


SP je razmatrao sljedeća pitanja (parafrazirana):

Minimalni nivoi ekonomskog i finansijskog stanja: Da li Direktiva dozvoljava naručiocu posla da utvrdi minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja upućujući na određenu stavku u bilansu stanja? Da li je ovo dozvoljeno čak i ako zakonodavstvo o završnim godišnjim računima varira među državama članicama i, kao rezultat toga, bilansi stanja se takođe mogu razlikovati (Stav 25.)?

Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: Koje su odredbe Direktive koje se primjenjuju kada privredni subjekt ne može da ispuni minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji zahtjeva naručilac posla?

U odnosu na zahtjev bilansa stanja u ovom slučaju, da li je privrednom subjektu dozvoljeno da se osloni na kapacitete treće strane? Da li, prema odredbama Direktive, privredni subjekt mora da dokaže svoje ekonomsko stanje podnošenjem adekvatnog dokumenta?


Minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je potvrdio da Direktiva dozvoljava naručiocu posla da zahtjeva minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja (Stav 26.).

SP je takođe naveo da Direktiva dozvoljava naručiocu posla da zahtijeva od privrednih subjekata da dostave dokaze o tom stanju putem bilansa stanja. SP je nadalje primijetio da se minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja ne može utvrditi upućivanjem na bilans stanja. Naručilac posla može, stoga, da zatraži uvid u jedan ili više konkretnih aspekata bilansa stanja (Stavovi 26.-27.).

SP je potvrdio da, u ovom kontekstu, Direktiva ostavlja “značajan stepen slobode naručiocima posla”. Prema SP-u, Direktiva “izričito ovlašćuje naručioca posla da izabere dokazne reference koje [privredni subjekti] moraju da dostave kao dokaz svoje ekonomske i finansijske sposobnosti.”

SP je naglasio da sloboda ugovornih organa nije neograničena. Minimalni nivo kapaciteta koju utvrđuje naručilac posla mora biti povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (Stav 29.). Aspekti bilansa stanja koje je naručilac posla izabrao da utvrdi minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja moraju:

• da daju objektivne informacije o tom stanju; • da budu prilagođeni veličini dotičnog ugovora; • da ne prevazilaze ono što je razumno za datu svrhu (Stav 29.).

SP je uporedio ocjenu ekonomskog i finansijskog stanja sa ocjenom tehničke i profesionalne sposobnosti. SP je naveo da, u odnosu na tehničku i profesionalnu sposobnost, Direktiva propisuje “zatvoreni sistem koji ograničava metode procjene i provjere koje su dostupne, a time ograničava mogućnosti [naručilaca] da nameću zahtjeve” (Stav 28.).

SP je naveo da zakonodavstvo država članica koje se odnosi na završne godišnje izvještaje privrednih društava ne podliježe potpunoj harmonizaciji. Stoga se ne može isključiti mogućnost da postoje razlike u odnosu na određene aspekte bilansa stanja. Mogu postojati razlike u aspektima bilansa stanja kojima naručilac posla utvrđuje minimalni nivo kapaciteta. SP je naveo da, u odnosu na

105


dokaz ekonomskog i finansijskog stanja, naručioci posla mogu legitimno da zahtjevaju određenu potvrdu “…čak i onda kada, objektivno, ne može svaki kandidat ili ponuđač da je dostavi…zbog razlika u zakonima”. SP je smatrao da se “takav zahtjev ne može, sam po sebi, smatrati diskriminacijom” (Stavovi 30.-31.).

Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je smatrao, na osnovu činjenica u predmetu, da je postojala samo jedna opcija dostupna privrednom subjektu (HH) da bi on mogao da ispuni zahtjev bilansa stanja. Ta opcija je bila da se osloni na kapacitete drugog subjekta, u ovom slučaju svoje matične kompanije. Kada se privredni subjekt oslanja na kapacitete drugog subjekta, Direktiva [član 47.(2)] zahtijeva dokaz u obliku pravne obaveze (Stav 39.).

Razlike u zakonodavstvu država članica u odnosu na završne godišnje račune i transfer profita nijesu relevantne (Stav 39.).


1. Prema odredbama Direktive, naručilac posla može da zahtijeva minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja. U tome se može pozivati na jedan ili više aspekata bilansa stanja. Ti aspekti moraju da se odnose na ekonomsko i finansijsko stanje privrednog subjekta.

2. Nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji se zahtijeva mora biti prilagođen veličini dotičnog ugovora. Zahtijevani nivo ne može biti veći od onog koji je razumno neophodan za svrhu utvrđivanja stanja.

3. Zahtjev minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja ne može se zanemariti samo zbog razlika u zakonodavstvima država članica.

4. Na osnovu činjenica u ovom predmetu, dotični privredni subjekt ima samo jednu opciju. Mora da se osloni na kapacitete drugog subjekta u skladu sa Članom 47.(2) Direktive. Razlike u zakonodavstvu između država članica u odnosu na završne godišnje račune i transfer profita nijesu relevantne.

Druga pitanja koja su razmatrana u ovoj presudi

Prihvatljivost pitanja upućenih SPEU Stavovi 20.-24.

106

ć

čć ć đ č

č đ žč đ

Koje su odredbe žč

čć

ž

č

đ č

ž ć č žž

čč č ć č

koje [privredni subjekti] moraju

čđ č

č

•• prilagođeni veličini dotičnog ugovora;•

čč

čč ć č ]

ć

ž čž

ž č ć đ

č đ


Poglavlje 7 Dodjela ugovora

Kontekst

Kriterijumi za dodjelu predstavljaju osnovu prema kojoj naručilac posla odlučuje o najboljoj ponudi. Naručilac posla ove kriterijume mora da utvrdi i da ih unaprijed saopšti potencijalnim ponuđačima. Kriterijumi za dodjelu ne smiju ići na uštrb fer konkurencije.

Član 53. (1) Direktive ograničava kriterijume koje naručilac posla može da primjeni na dodjelu javnih ugovora. Kriterijumi koji se mogu koristiti su i) najniža cijena ili ii) ekonomski najpovoljnija ponuda (ENPP), na koje se primijenjuju i neki dodatni kriterijumi, osim kriterijuma cijene.

Direktiva, takođe, propisuje opšta pravila vezana za formulisanje konkretnih kriterijuma koji se mogu primijenjivati u slučaju kada se koristi kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude. Ona uspostavlja obavezu informisanja u vezi s ovim kriterijumima. Glavni cilj je da se osigura da trgovina unutar Zajednice nije ograničena diskriminatornim kriterijumima dodjele.

Kod postavljanja i primjene kriterijuma za dodjelu, naručilac posla mora, takođe, da postupa u skladu sa načelima Ugovora, a naročito da osigura:

• jednak tretman i nediskriminaciju: kriterijumi za dodjelu ne smiju da budu diskriminatorni i ne smiju da idu na štetu fer konkurencije;

• transparentnost: kriterijumi za dodjelu moraju biti unaprijed postavljeni i saopšteni ponuđačima kako bi se osiguralo: oda ponuđači mogu da pripremes voje ponude na način da što bolje

ispune navedene prioritete naručioca posla; oda naručilac posla izvrši ocjenu ponuda na transparentan, pouzdan i što

objektivniji način; oda relevantni akteri kao što su revizorska tijela, tijela za zaštitu prava

ponuđača i druga vladina tijela ili privredni subjekti prate proces i spriječe upotrebu diskriminatornih ili neovlašćenih kriterijuma za dodjelu.

Naručiocu posla se, uglavnom, prepušta da odluči o izboru između kriterijuma najniže cijene i kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude. U postupku konkurentnog dijaloga ili u postupku u kojem naručilac posla prihvata alternativne ponude mora se koristiti kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude. Naručilac posla je dužan da u obavještenju o ugovoru naznači da li će koristiti kriterijum najniže cijene ili kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude.


1. Naručioci posla mogu da biraju između kriterijuma najniže cijene i kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude, osim u situacijama kada je primjena kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude obavezna (konkurentni dijalog i varijante).

2. Nacionalno zakonodavstvo ne bi trebalo naručiocima posla da nameće dodatne uslove za korišćenje kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude kao što su opravdanja ugovornih organa ili odobrenja relevantnih tijela.

107


3. Mora se napraviti jasna razlika između kriterijuma za izbor i kriterijuma za dodjelu. Kriterijumi za izbor ne mogu se koristiti kao kriterijumi za dodjelu i obrnuto.

Vidi napomene na kraju ovog poglavlja o relevantnim odredbama Direktive o javnom sektoru iz 2014. (2014/24/EU).

Sažetak pristupa i odluka SP EU

Razlika između kriterijuma za izbor i kriterijuma za dodjelu: SP je u svojoj ranijoj sudskoj praksi jasno istakao da izbor privrednih subjekata i dodjela ugovora predstavljaju dvije, uzajamno različite faze postupka nabavke, sa jasno izraženim svrhama. U svakoj od ove dvije faze primijenjuju se različiti kriterijumi.

U predmetu C-532/06 Lianakis i drugi, SP je potvrdio da su kriterijumi koji su korišteni u fazi izbora bili povezani s ocjenom sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor. Cilj kriterijuma korištenih u fazi dodjele ugovora bio je da se identifikuje najbolja ponuda.

Priroda kriterijuma za dodjelu i opšta načela transparentnosti: Lista kriterijuma za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude koja je data u Direktivi nije iscrpna. U predmetu C-368/10 Komisija protiv Holandije, SP je potvrdio dobro ustanovljeno načelo da kriterijumi za dodjelu moraju biti povezani sa predmetom ugovora, sa ciljem i da moraju biti u skladu sa načelima jednakog tretmana i transparentnosti.

Zahtjev transparentnosti je, takođe, razmatran u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi. U ovom predmetu, SP je potvrdio da potencijalni ponuđači moraju biti u poziciji da prilikom pripreme svojih ponuda, doznaju sve elemente koje naručilac posla uzima u obzir kod utvrđivanja ekonomski najpovoljnije ponude.

Transparentnost pondera i potkriterijuma: SP je u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi takođe potvrdio da naručilac posla ne može da primijenjuje pravila ponderisanja i/ili potkriterijuma o kojima ponuđači nijesu prethodno informisani.

Socijalni i ekološki kriterijumi: Pitanje dopuštenosti kriterijuma za dodjelu koji se odnose na socijalna i ekološka pitanja razmatrano je u predmetu C-368/10 Komisija protiv Holandije. SP je smatrao da kriterijumi za dodjelu mogu biti kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriterijumi za dodjelu mogu uključivati ekološke karakteristike, kao i “kriterijume zasnovane na razmatranjima socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmet ugovora, ali i na druge osobe.”

U predmetu C-226/09 Komisija protiv Irske, SP je propisao niz važnih načela koja se tiču korišćenja i saopštavanja kriterijuma za dodjelu ugovora za pružanje (neprioritetnih) usluga iz Aneksa II B.

Proceduralna pitanja – pojašnjenje ponuda: U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je razmatrao u kojoj su mjeri naručioci posla bili obavezni, odnosno u kojoj mjeri im je bilo dozvoljeno da traže pojašnjenje ponuda. Takvo pojašnjenje se zahtijeva u situacijama kada su, po njihovom mišljenju, ponude neprecizne ili kada ne ispunjavaju zahtjeve specifikacije. SP je zaključio da, u kontekstu ograničenog postupka, naručilac posla nije obavezan da traži pojašnjenje. U nekim okolnostima, međutim, mogu se

108

Kriterijum č čč

đ č Kriterijum ć

Č č č žKriterijum

ž

đč

č

Kod postavljanja i čđ č č

•

•đ č

đ č čč

čč

đ čč ć

č č đž

č

č ž č ćž

žč đ ž

č ćć


dopustiti pojašnjenja i dodatne izmjene i dopune.

Sudska praksa

Razlika između kriterijuma za izbor i kriterijuma za dodjelu ugovora – saopštavanje pondera i potkriterijuma

C-532/06 Lianakis i drugi

Emm. G. Lianakis AE i drugi protiv Dimos Alexandroupolis i drugih

Presuda od 24. januara 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata


U ovom predmetu se radilo o postupku dodjele ugovora za usluge za “projekt izrade katastra, urbanističkog plana i implementacione mjere” za dio jedne grčke opštine. Postupak je sproveden u skladu sa Direktivom o uslugama.

Kriterijumi za dodjelu ugovora su bili sljedeći, navedeni prema redoslijedu prioriteta:

1. dokazano iskustvo stručnjaka na projektima u protekle tri godine, 2. ljudski resursi i oprema preduzeća, 3. sposobnost za izvršenje projekta u propisanom roku, zajedno sa

obavezama preduzeća, i stručni potencijal.

Po primanju ponuda, u fazi ocjenjivanja ponuda, naručilac posla je dodijelio pondere za svaki od tri gore navedena kriterijuma. Utvrdio je, takođe, i šemu bodovanja. Prema bodovnoj šemi ponuđačima su dodjeljivani različiti bodovi, u zavisnosti od nivoa iskustva ponuđača, veličini njegovog tima i vrijednosti njegovih postojećih ugovornih obaveza.

Kriterijumi za izbor i kriterijumi za dodjelu ugovora: SP je napravio jasnu razliku između izbora privrednih subjekata i postupka ocjenjivanja ponuda (Stav 26). Istakao je razliku između kriterijuma koji se koriste u fazi izbora i kriterijuma koji se koriste za ocjenu ponuda. Kriterijumi koji se koriste u fazi izbora povezani su sa ocjenom sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor. Cilj kriterijuma za ocjenu ponuda je da se utvrdi ekonomski najpovoljnija ponuda (Stav 29.). SP je konstatovao da su kriterijumi za dodjelu ugovora koje je naručilac posla naveo u ovom predmetu bili nedozvoljeni prema Direktivi o uslugama (Stavovi 30.-32.) jer su se odnosili na ocjenjivanje sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor.

Potkriterijumi i ponderi: SP je potvrdio da, kada pripremaju svoje ponude, privredni subjekti moraju biti upoznati sa svim elementima koje će naručilac posla uzeti u obzir u postupku utvrđivanja ekonomski najpovoljnije ponude (Stavovi 36.-37.). Naručilac posla ne može da primjenuje pravila ponderisanja i/ili potkriterijuma o kojima ponuđači nijesu ranije bili informisani (Stav 37.). Zabranjeno mu je da “naknadno propisuje pondere i podkriterijume koji se odnose na kriterijume za dodjelu koji su navedeni u ugovornoj dokumentaciji ili obavještenju o ugovoru” (Stav 45.). Ovo načelo je ugrađeno u Član 53. Direktive.

Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o odredbama Člana 67. Direktive javnog sektora iz 2014. o kriterijumima za dodjelu ugovora.

109


C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi

SAG ELV Slovensko i drugi protivÚrad pre verejné obstarávanie

Presuda od 29. marta 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata.


Cjelokupni tekst presude C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugii njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

U ovom predmetu, SP je razmatrao da li može i da li treba naručilac posla , u određenim okolnostima, da traži pojašnjenje od privrednog subjekta koji je dostavio ponudu u ograničenom postupku. Relevantne okolnosti nastaju kada naručilac posla smatra da je dostavljena neprirodno niska ponuda ili ponuda koja ne ispunjava tehničke uslove tenderske specifikacije.

Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je naručilac posla bio obavezan da traži od privrednog subjekta da objasni neprirodno nisku ponudu (Stavovi 32-34). Ovakva odluka se zasnivala na odredbama Člana 55. Direktive, koji se odnosi na neprirodno niske ponude.

Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove specifikacije: SP je zaključio da naručilac posla nije bio dužan da traži pojašnjenje ponude za koju je smatrao da je neprecizna, odnosno da ne ispunjava tehničke uslove specifikacije. Nadalje, on po tom osnovu može i da odbije ponudu (Stavovi 38.-39.).

Dozvoljeno pojašnjenje: SP je smatrao da Direktiva dozvoljava, u izuzetnim slučajevima, “ispravku ili proširivanje ponude u smislu detalja, gdje je to potrebno.” Međutim, takve izmjene su dozvoljene samo kada se ispuni određeni broj dodatnih uslova. Ti uslovi su razrađeni u detaljnijoj analizi predmeta C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, koja je obuhvaćena ovom publikacijom.

Ekološke i socijalne karakteristike kao kriterijumi za dodjelu ugovora


Evropska komisija protiv Holandije



Cjelokupni tekst presude C-368/10 Komisija protiv Holandije i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.

Ova tužba, koju je podnijela Evropska komisija, odnosila se na ugovor za nabavku i upravljanje automatima za čaj i kafu, koji je dodijelila pokrajina Sjeverna Holandija. Postupak je sproveden u skladu sa Direktivom.

U izvornoj tenderskoj dokumentaciji, naručilac posla je kao uslov utvrdio korišćenje čaja i kafe dobijenih iz organske proizvodnje i fer trgovine, koji nose određene oznake (EKO i MAX HAVELAAR). Naveo je, takođe, da bi, po mogućnosti, i drugi sastojci trebalo da budu u skladu sa ovim oznakama.

110

đ

532/06 Lianakis

č č

Kriterijum ć

čć

ć č

čđ

đ č čđ č č

ć

đđ

Kriterijumđ č

č

đ č

ć čđ

č žđ č

č đ Č

Č


Naručilac posla je, u bodovnoj šemi, rasporedio bodove na način da isti oslikavaju ove preferencije. U naknadnim pojašnjenjima, naručilac posla je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti navedenih oznaka.

SP je primijetio da je naručilac posla utvrdio kriterijum za dodjelu koji zahtijeva da i sastojci koji su predmet nabavke, takođe, moraju da nose oznaku EKO i MAX HAVELAAR.

SP je smatrao da kriterijumi za dodjelu ugovora mogu da budu kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriterijumi za dodjelu mogu da uključuju ekološke karakteristike, kao i “kriterijume zasnovane na razmatranjima socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmet ugovora, ali i na druge osobe” (Stav 85.). SP je potvrdio da kriterijumi za dodjelu moraju da budu povezani sa predmetom ugovora, sa ciljem i u skladu sa načelima jednakog tretmana i transparentnosti.

Imajući na umu ta načela, SP je razmatrao i karakteristike na kojima počivaju oznake EKO i MAX HAVELAAR. Zaključio je da se radi o karakteristikama ekološke i socijalne prirode, te da su, shodno tome, ti kriterijumi dozvoljeni. One nijesu morale da budu suštinski dio proizvoda (Stav 91.). Budući da su se odnosile na sastojke koji su predmet nabavke, one predstavljaju sastavni dio predmeta ugovora (Stav 90.). Međutim, SP je zaključio da je isključivo pozivanje na te oznake bilo nezakonito prema Direktivi, jer je time prekršeno načelo jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.

Ovaj zaključak se može uporediti sa stavom SP-a o zahtjevu naručioca posla u vezi sa opštom politikom nabavke ponuđača. SP je ustanovio da ovaj kriterijum predstavlja nezakonit zahtjev za kvalifikaciju (vidi poglavlje 6, “Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija”).

Jednak tretman i transparentnost kod dodjele ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B


Evropska komisija protiv Irske.

Presuda od 18. decembra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. juna 2010.


U ovom predmetu se radilo o tenderskom postupku koji je sprovelo irsko Ministarstvo pravde, ravnopravnosti i zakonodavne reforme kod dodjele ugovora za prevodilačke usluge. U vrijeme kada je sproveden postupak, Direktiva je već bila na snazi. Prevodilačke usluge spadaju u (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B, te su, shodno tome, u veoma malom procentu uređene Direktivom.

Naručilac posla je objavio obavještenje o ugovoru u Službenom listu Evropske unije (SLEU), i ako nije bio obavezan da to uradi. U obavještenju o ugovoru je naznačio sedam kriterijuma koji će se koristiti kod izbora ekonomski najpovoljnije ponude. Istakao je da redoslijed po kojem je tih sedam kriterijuma navedeno ne odražava redoslijed njihove važnosti. U obavještenju o ugovoru nijesu bili navedeni pripadajući ponderi uz navedene kriterijume.

111


Na dan roka za podnošenje ponuda, članovi komisije za ocjenjivanje dobili su matricu za ocjenjivanje. U ovoj matrici su bili predloženi ponderi za svaki od sedam kriterijuma. Svrha matrice je bila da članovima komisije omogući da sprovedu individualnu početnu ocenu ponuda pre prvog sastanka komisije. Na prvom sastanku, članovi su se složili da izmjene predložene pondere. Nakon toga su pristupili ocjeni tendera na osnovu revidiranih pondera.

Evropska komisija je uložila žalbu. S obzirom da je Komisija, kasnije, bila nezadovoljna odgovorima koje je dobila od irske vlade, pokrenula je postupak. Komisija je tvrdila da je Irska prekršila načela Ugovora o transparentnosti i jednakom tretmanu.

SP je propisao niz veoma važnih načela u vezi sa korišćenjem i objavljivanjem kriterijuma za dodjelu ugovora kada se radi o dodjeli ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B:

• Ne postoji obaveza da se unaprijed utvrde ponderi za kriterijume za ocjenjivanje (Stav 43.).

• Ako naručilac posla odredi pondere, nije dužan da o istima obavijesti ponuđače prije nego oni dostave svoje ponude (Stav 44.).

• Kada naručilac posla navede kriterijume za dodjelu, ne navodeći jesu li isti navedeni redoslijedom po važnosti, to ne podrazumeva da su ti kriterijumi navedeni po važnosti ili da imaju jednake pondere (Stav 47.).

• Kada se za kriterijume odrede pripadajući ponderi, isti se više ne mogu mijenjati tokom postupka ocjenjivanja (Stavovi 60.-62.).

U ovom slučaju, došlo je do povrede načela jednakog tretmana. Ta povreda nije rezultat činjenice da ponderi nijesu bili objavljeni unaprijed, jer to uopšte nije uslov kada se radi o (neprioritetnim) uslugama iz Aneksa II B. Povreda je nastala usljed mijenjanja pondera nakon što je postupak ocjenjivanja ponuda već počeo.


Članovi 67. do 69. Direktive javnog sektora propisuju odredbe koji se odnose na dodjelu ugovora.

Kriterijumi za dodjelu ugovora: Član 67. predviđa da naručioci posla moraju da zasnivaju dodjele ugovora na kriterijumu ekonomski najpovoljnije ponude. Značajno je naglašena primjena kvalitativnih kriterijuma.

Član 67.(2):

“Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stanovišta naručioca utvrđuje se na osnovu cijene ili troška, primjenom pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog ciklusa, u skladu sa Članom 68. i može da uključuje najbolji odnos između cijene i kvaliteta, koji se ocjenjuje na osnovu kriterijuma, uključujuci kvalitativne aspekte, aspekte životne sredine i/ili socijalne aspekte, koji su povezani sa predmetom dotičnog javnog ugovora. Ti kriterijumi mogu da obuhvataju, na primjer:

(a) kvalitet, uključujuc i tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne karakteristke, dostupnost, rješenje za sve korisnike, društvene i inovativne karakteristike, karakteristike životne sredine i trgovinu i uslove trgovine;

(b) organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažovanog na izvršenju određenog ugovora, ako kvalitet angažovanog osoblja može znac ajno da utiče

112

č čč

čđ oznaku EKO i

MAX HAVELAAR.

Kvalitativni č

č

ć č čEKO i MAX HAVELAAR č

ć

đ č čč

č ž čđ č

226/09

ž Komisija

č ćč

đ

č ž

č ć

ž žć


na nivo uspješnosti izvršenja ugovora; ili

(c) usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, uslovi isporuke kao što su datum isporuke, proces isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja.

Element troška može biti i u obliku fiksne cijene ili troška na osnovu kojeg se privredni subjekti nadmeću samo po kriterijumima kvaliteta.

Države članice mogu da odrede da naručioci posla ne smiju da koristite samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterijum za dodjelu ili mogu da ograniče njihovu primjenu na određene kategorije naručilaca ili određene vrste ugovora.”

Član 67. takođe obuhvata odredbu koja povezuje “proces proizvodnje, nabavke ili trgovine” sa predmetom ugovora. Ove odredbe odražavaju odluku SP-a u C-368/10Komisija protiv Holandije. Direktiva javnog sektora iz 2014. godine takođe uključuje izmjenjene odredbe koje se odnose na korišćenje oznaka (Član 43.), pod uticajem odluke u C-368/10Komisija protiv Holandije.

Član 67. obuhvata odredbu kojom se, u određenim okolnostima, dozvoljava ocjena organizacije, kvalifikacija i iskustva osoblja. Ova odredba je važna za ugovore u kojima kvalitet osoblja ima značajan uticaj na nivo izvedbe ugovora. Jedan od uslova za primjenu kriterijuma za dodjelu je da se oni ne mogu koristiti kao kriterijumi za izbor. Ova odredba se odnosi na pitanja koja su proistekla iz predmeta C-532/06 Lianakis i drugi.

Član 68. definiše “trošak životnog ciklusa” te ukazuje na način na koji se ova vrsta troška koristi u ocjeni ponuda.

Neprirodno niske ponude: Član 69. propisuje neprirodno niske ponude. Naručioci posla imaju obavezu da od privrednih subjekata traže objašnjenja ponuda koje se čine neprirodno niskim. Ova odredba odražava odluku SP-a u C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi.


Evropska komisija protiv Kraljevine Holandije


Tužba koju je podnela Evropska komisija.

Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeće teme:

- Tehničke specifikacije

- Dodjela ugovora

- Izbor privrednog subjekta - kvalifikacija

Ključni djelovi presude za ove teme su:




113


Analiza i presuda:

- Tehničke specifikacije Stavovi 58.-79.

- Dodjela ugovora Stavovi 84.-97.

- Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija Stavovi 98.-111.



Pokrajina Severna Holandija je 2008. godine pokrenula postupak javnih nabavki za nabavku i upravljanje automatima za kafu. Obavještenje o ugovoru je objavljeno u SLEU. Kriterijum za dodjelu je bio ekonomski najpovoljnija ponuda.

Pokrajina Severna Holandija je objasnila, u obavještenju o ugovoru, da veoma važan aspekt tendera predstavlja “želja pokrajine Severne Holandije da poveća upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje i poštene trgovine u automatima za kafu”. U obavještenju o ugovoru je stajalo da će se ponude ocjenjivati “ne samo u odnosu na kvalitativne i ekološke kriterijume već i u odnosu na cijenu”.

Opšti socijalni i ekološki zahtjevi: U obavještenju o ugovoru se pozivalo na specifikacije, koje su obuhvatale i “minimalne uslove/uslove o podobnosti”. Prema specifikacijama, ponuđači su morali da zadovolje uslove podobnosti/minimalne uslove da bi se njihove ponude uzele u razmatranje. U presudi SP-a je zabilježeno da su ovi uslovi “bili istaknuti kao osnov za diskvalifikaciju ili minimalni uslovi” (Stav 24.). Od ponuđača se tražilo da odgovore na konkretna pitanja vezana za uslove podobnosti/minimalne uslove. Jedno od pitanja na koju su ponuđači morali da odgovore bilo je: “Na koji način ispunjavate kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja?” Od ponuđača se tražilo, takođe, da navedu na koji način doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, društveno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe” (Stavovi 23.-26.).

Specifikovane oznake: Specifikacije su sadržavale poglavlje o “standardima kvalitete”, koje se pozivalo na “Listu zahtjeva” koje su ponuđači morali da ispunjavaju. U listi zahtjeva navedene su konkretne ekološke oznake (EKO) i oznake poštene trgovine (MAX HAVELAAR) za čaj i kafu koji su predmet nabavke (za više informacija pogledati napomenu o ovim oznakama ispod). U naknadnim pojašnjenjima, naručilac posla je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti navedenih oznaka.

U listi uslova je navedeno da, po mogućnosti, i drugi sastojci koji se koriste u pripremi napitaka kao što su mlijeko, šećer i kakao, takođe treba da ispunjavaju uslove ovih oznaka. U matrici za ocjenjivanje određeni su i pripadajući ponderi koji su odražavali ovu preferenciju (Stavovi 26.-31.).

Napomena

Karakteristike specifikovanih oznaka: EKO je oznaka koja se koristi u Holandiji. Ona se dodjeljuje proizvodu koju sadrži najmanje 95% sastojaka koji dolaze iz organske poljoprivredne proizvodnje. MAX HAVELAAR oznaka je u mnogo široj upotrebi u mnogim državama članicama Evropske unije, a ima za

114

č ć

žć

ž č čč

đ č đ

Č đž

đ č ć Č

Č đž

č

Č ž č

Čč ž

č ž

368/10 Holandije

ž

edećeč

Ključni

Č

ć


cilj da promoviše prodaju proizvoda iz fer trgovine. Ona potvrđuje da je proizvod koji nosi MAX HAVELAAR oznaku nabavljen, po fer cijeni i u fer uslovima, od malih proizvođača iz zemalja u razvoju.

Evropska komisija je podnijela tužbu protiv Holandije. Istakla je niz pitanja u vezi za socijalnim i ekološkim zahtjevima koje je naručilac posla tražio. Pitanja koje je Komisija istakla u tužbi dodatno su pojašnjena u komentaru presude u nastavku teksta.


Direktiva 2004/18/EZ: Stavovi preambule 2, 5, 29, 33, 39.i 46.; Članovi 2, 23, 26, 39.(2), 44.(1), 48.(1), 48.(2) i 53.


Korišćenje EKO oznake kao tehničke specifikacije (Stavovi 58.-70.)

Komisija je tvrdila da je zahtjev da čaj i kafa posjeduju EKO oznaku ili ekvivalentnu oznaku predstavljao tehničku specifikaciju iz člana 23. Direktive.

Član 23.(6) Direktive dozvoljava korišćenje eko-oznake u svrhu specifikovanja ekoloških karakteristika. Obje strane su se složile da EKO oznaka nije ekološka oznaka koja potpada pod ovu odredbu. Ipak, Komisija je smatrala da ova odredba ne dozvoljava da se ekološka oznaka koristi kao tehnička specifikacija.

Holandija je tvrdila da su svi privredni subjekti u ovom sektoru dobro upoznati sa EKO oznakom. Stoga bi bilo jasno da se ova oznaka odnosi na proizvode iz organske proizvodnje. Tvrdili su, takođe, da je svaki iole pažljiviji privredni subjekt mogao lako da pronađe opis uslova za sticanje EKO oznake. Privredni subjekt je te informacije mogao pronaći na internetu ili je mogao da ih traži od naručioca posla. Holandija je smatrala da pozivanjem na EKO oznaku nije narušila načelo jednakog tretmana.

Stav SP-a je bio da je naručilac posla, insistirajući na EKO oznaci za čaj i kafu koji su predmet nabavke, utvrdio tehničku specifikaciju. Po mišljenju SP-a, tehnička specifikacija:

• mora da omogući jednak pristup ponuđačima; • ne smije da predstavlja neopravdanu prepreku otvaranju javnih nabavki

za nadmetanje; • mora biti dovoljno precizna da ponuđačima omogući da utvrde predmet

ugovora i razumiju sve zahtjeve naručioca posla.

SP je smatrao da je naručilac posla imao pravo da očekuje da privredni subjekti budu informisani i prilično upoznati. Međutim, to očekivanje ne oslobađa naručioca posla obaveze iz Direktive.

Direktiva zahtjeva izričito naznačavanje detaljnih ekoloških karakteristika na kojima se insistira. Pozivanje na neku određenu oznaku nije dovoljno. Naručioci posla moraju da objasne svoje specifične zahtjeve, a ako je neka konkretna oznaka relevantna, moraju da koriste detaljnu specifikaciju te oznake umjesto da se samo pozivaju na istu (Stavovi 64.-70.).

115


Korišćenje MAX HAVELAAR oznake kao tehničke specifikacije (Stavovi 71.-79 )

Komisija je tvrdila da je zahtjev da čaj i kafa poseduju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalentnu oznaku predstavljao tehničku specifikaciju iz Člana 23. Direktive. Taj zahtjev bi predstavljao povredu Člana 23. (8) Direktive, koji zabranjuje da se u tehničkim specifikacijama navode “konkretan proizvođač ili izvor, ili određeni proces …ili konkretno porijeklo …sa efektom favorizovanja ili eliminisanja određenih preduzeća ili proizvoda”.

Holandija je tvrdila da su kriterijumi na kojima se bazira MAX HAVELAAR oznaka zasnovani na socijalnim zahtjevima koji su obuhvaćeni konceptom “uslova za izvršenje ugovora” prema Članu 26. Direktive. Ovi kriterijumi nijesu zahtjevi koji se odnose na proces ili način proizvodnje. Alternativno je tvrdila, ukoliko se ta oznaka smatra tehničkom specifikacijom, da u tom slučaju Član 23. (8) nije primijenjiv.

SP je smatrao da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničku specifikaciju. Po mišljenju SP-a, definicija tehničke specifikacije se odnosi isključivo na karakteristike samih proizvoda, a ne na uslove u kojima je dobavljač te proizvode nabavio od proizvođača. MAX HAVELAAR oznaka se odnosi na uslove nabavke, a ne na način proizvodnje.

SP je zaključio da ovi zahtjevi ne potpadaju pod koncept “uslova izvršenja ugovora” iz Člana 26. Direktive. SP nije razmatrao legitimnost zahtjeva kao uslova za izvršenje ugovora. Budući da Komisija ovo pitanje nije postavila u fazi formiranja obrazloženog mišljenja, ovo pitanje nije bilo prihvaćeno. Za pojašnjenje pitanja koja su prihvaćena pred SP-om, vidi poglavlje 1, “Uvod”.

Kriterijumi za dodjelu ugovora – povezanost s predmetom ugovora (Stavovi 84.-92.)

Prilikom ispitivanja činjenica ovog predmeta, SP je zaključio da je naručilac posla utvrdio kriterijum za dodjelu. Taj kriterijum se sastojao od zahtjeva da sastojci koji su predmet nabavke treba da nose EKO i MAX HAVELAAR oznake.

Komisija je tvrdila da je ovaj kriterijum nedozvoljen jer nije povezan sa predmetom ugovora, budući da se zahtjevi za sticanje ovih oznaka tiču opšte politike ponuđača, a ne proizvoda kao takvih. Odsustvo povezanosti s predmetom ugovora je naročito prisutno u odnosu na oznaku MAX HAVELAAR.

SP je odbacio argumente Komisije. Potvrdio je da kvalitativni kriterijumi za dodjelu mogu obuhvatati ekološke karakteristike, kao i “kriterijume zasnovane na razmatranjima socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmet ugovora, ali i na druge osobe” (Stav 85.).

SP je zaključio da se taj kriterijum za dodjelu odnosi na socijalne i ekološke karakteristike, koje potpadaju pod opseg dozvoljenih kriterijuma za dodjelu. Taj kriterijum se odnosi na sastojke koji su predmet nabavke, a koji predstavljaju sastavni dio predmeta ugovora (Stavovi 89.-90.).

Prema stavu SP-a, “ne postoji zahtjev da kriterijum za dodjelu mora da se odnosi na suštinske karakteristike proizvoda, odnosno na nešto što predstavlja njegov suštinski materijal” (Stav 91.).

116

đ je MAX HAVELAAR oznaku nabavljen, po fer

đ č

žč ž

koje je Komisija istakla u tuž

Č

ć čKomisija je tvrdila da je č EKO oznaku ili

č č

Č ćžile da EKO oznaka nije ekolo

oznaka koja potpada pod ovu odredbu. Ipak, Komisija je smatrala dač

sa EKO oznakom. Stoga bi bilo jasno da se ova oznaka odnosi na proizvode iz đ ž

đ a za sticanje EKO oznake. Privredni ć ž

č je smatrala da pozivanjem na EKO oznaku nije č

č ći na EKO oznaci čč

č

• ć đ č•

• đ č ćč

č čč đ č đ

č

č čđ č

č


Kriterijumi za dodjelu ugovora – puko pozivanje na oznake (Stavovi 84.-88. i 93.-97.)

Nakon što je razmotrio činjenice ovog predmeta, SP je odbacio argument Holandije da je pozivanje na oznake bilo samo ilustrativno. SP je smatrao da značenje zahtjeva naručioca posla mora da se odredi usvajanjem perspektive potencijalnih ponuđača. U ovom slučaju, zahtjevi se moraju shvatiti kao zahtjevi koji se odnose na posjedovanje pomenutih oznaka.

SP je prokomentarisao da naknadno pojašnjenje naručioca posla da su i ekvivalentne oznake prihvatljive nije bilo samo jednostavno pojašnjenje. Njime su promijenjeni suštinski uslovi na koje su se privredni subjekti oslanjali kada su odlučivali da dostave svoje ponude i učestvuju u nadmetanju. Ova promjena je predstavljala povredu principa jednakog tretmana i transparentnosti, koji zahtijevaju da kriterijumi za dodjelu moraju da budu jasno definisani na samom početku postupka dodjele (Stavovi 54.-56.).

SP je zaključio da su originalnim ugovorom i tenderskom dokumentacijom određeni i predmet ugovora kao i kriterijumi kojima se rukovodi dodjela ugovora. Ovi uslovi su zahtijevali da kafa i čaj moraju da imaju EKO i MAX Havelaar oznake, i naznačili preferenciju da i ostali sastojci koji su predmet nabavke nose iste oznake.

SP je zaključio da je samo pozivanje na oznake kao kriterijum dodjele bilo nezakonito prema Direktivi, jer se time krše principi jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.

SP je uvažio argument Komisije da su prekršeni principi jednakog pristupa, nediskriminacije i transparentnosti jer su potencijalni ponuđači izvan Holandije ili oni čiji proizvodi nemaju oznake EKO i/ili MAX HAVELAAR stavljeni u nepovoljan položaj (Stav 97.).

Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija (Stavovi 98.-111.)

SP je razmatrao i zahtjev da ponuđači moraju da dokažu kako ispunjavaju “kriterijume održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja” i kako doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe”. SP je utvrdio da se ovi zahtjevi odnose na minimalne nivoe profesionalnih kapaciteta u smislu Članova 44.(2) i 48. Direktive. SP je potom procjenjivao zakonitost zahtjeva u tom kontekstu.

SP je smatrao da kriterijumi održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja nijesu bili povezani sa faktorima navedenim u Članu 48. Direktive. Naručilac posla je ove kriterijume koristio kako bi postavio minimalni nivo tehničke sposobnosti, što nije dozvoljeno Direktivom. Korišćenje ovih kriterijuma je bilo nezakonito (Stavovi 105.-108.).

SP je, takođe, potvrdio da “načelo transparentnosti [podrazumijeva] da svi uslovi i detaljna pravila postupka dodjele [moraju] biti napisani jasnim, preciznim i nedvosmislenim jezikom.” Cilj ovog zahtjeva je da se osigura:

• “da svi dobro informisani ponuđači razumiju njihov tačan značaj i da ih tumače na isti način”;

• “da je naručilac posla u stanju da utvrdi da li ponuđači ispunjavaju kriterijume koji su propisani relevantnim ugovorom”. (Stav 109.)

117


SP je zaključio da kriterijumi održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja nijesu bili dovoljno jasni, precizni i nedvosmisleni. Kriterijumi nijesu ispunili princip transparentnosti.


Kraljevina Holandija je propustila da ispuni svoje obaveze prema pravilima nabavki.

Ovaj propust u konkretnom tenderskom postupku može se pripisati sljedećim radnjama pokrajine Sjeverne Holandije:

• Naručilac posla (pokrajina Sjeverna Holandija) je utvrdio tehničku specifikaciju u suprotnosti sa Članom 23.(6) Direktive. Zahtijevao je da proizvodi nose konkretno imenovanu ekološku oznaku umesto da definiše detaljnu specifikaciju kojom će pojasniti svoje zahtijeve.

• Naručilac posla je utvrdio kriterijume za dodjelu koji su u suprotnosti sa Članom 53.(1)(a) Direktive. Kod ocjene ponuda, omogućio je dodjeljivanje dodatnih bodova proizvodima koji imaju pomenute oznake. Ovo dodjeljivanje je izvršeno, a da pri tom nisu navedeni kriterijumi na osnovu kojih se stiču te oznake niti je omogućeno da ponuđači dokažu, bilo kojim drugim odgovarajućim sredstvom, da njihov proizvod ispunjava te kriterijume.

Zahtijevajući od ponuđača da moraju da pokažu kako to oni ispunjavaju “kriterijume održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja” i kako doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe”:

• prekršeni su Član 44.(2) i 48. Direktive, jer se tim zahtjevima uspostavlja minimalni nivo, što nije dozvoljeno prema ovim Članovima;

• prekršen je princip transparentnosti propisan u Članu 2. Direktive.

Napomena: Vidi poglavlje Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) u komentaru poglavlja 7, “Dodjela ugovora”.

C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi

SAG ELV Slovensko i drugi protivÚrad pre verejné obstarávanie

Presuda od 29. marta 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata



Dodjela ugovora – neprirodno niska ponuda

Tehničke specifikacije



Pravni okvir – zakonodavstvo Slovačke

Stav 6.

118

č

č čđ č č

č

č č

č

čđ

č EKO i MAX č

č

ž rgument Komisije da su prekršeniđ č

čiji proizvodi nemaju oznake EKO i/ili MAX HAVELAAR stavljeni u ž

đ č žž

đ ž ž

Č

žČ č

čKorišć

đ č ] da svi [moraju] biti napisani jasnim, preciznim i

• đ č č čč č

• č đ č



Pitanja upućena SPEU Stavovi 22.-26.

Analiza i presuda - Dodjela ugovora Stavovi 27.-34.

- Tehničke specifikacije Stavovi 35.-44.

Pozivanje na Stavove ispod (u zagradama) odnosi se na Stavove presude.


NDS je državno preduzeće za upravljanje autoputevima koje je u 100% vlasništvu države Slovačke. U septembru 2007. godine, NDS je pokrenuo tenderski postupak za dodjelu ugovora za usluge naplate putarina na autoputevima i određenim putevima. Vrijednost ugovora je procijenjena na preko 600 miliona eura. Postupak dodjele je podložan odredbama Direktive.

NDS je objavio ugovor u SLEU i sproveo ograničeni postupak. U toku tog postupka, naručilac posla je poslao zahtjeve za pojašnjenja ponuda dvijema grupama privrednih subjekata koji su dostavili svoje ponude. Naručilac posla je svaku grupu pitao da;

i) pojasni neprirodno nisku cijenu svojih ponuda i ii) ii) odgovori na određena tehnička pitanja koja su bila specifična za svaku

pojedinačnu ponudu.

Obje grupe su naknadno isključene iz tenderskog postupka i uložile su žalbe na tu odluku. Pritužbe su podnijeli nadležnom upravnom tijelu, Úradu (Upravi za javne nabavke).

Úrad je zaključio da su dva osnova po kojima je NDS isključio dvije grupe ponuđača bila opravdana. Prvo, te dvije grupe nijesu dostavile adekvatne odgovore na zahtjev za pojašnjenje neprirodno niskih cijena koje su predložile u svojim ponudama. Dugo, ti ponuđači nijesu ispunili određene uslove koji su postavljeni tenderskim specifikacijama. U jednom slučaju, propust se odnosio na parametre za obračun putarina. U drugom slučaju, propust se odnosio na zahtjev za posjedovanje generatora električne energije sa dizelskim motorom.

Ove dvije grupe su se žalile na odluku Úrada, a predmet je na kraju završio pred Vrhovnim sudom Republike Slovačke. Vrhovni sud je obustavio postupak i uputio SP-u niz prethodnih pitanja.


Članovi 2. i 55. Direktive 2004/18/EZ

Dio člana 55. Direktive 2004/18/EZ

“1. Ako su, za dati ugovor, ponude neprirodno niske u odnosu na robu, radove ili usluge, naručilac posla će, prije nego što odbije takve ponude, tražiti u pisanom obliku podatke o sastavnim elementima ponude koje smatra bitnim.

Ti podaci se mogu posebno odnositi na:

(a) ekonomičnost u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pružanju usluga;

119


(b) izabrana tehnička rješenja i/ili izuzetno povoljne uslove dostupne ponuđaču pri izvođenju radova, isporuci robe ili pružanju usluga;

(c) originalnost radova, robe ili usluga koje nudi ponuđač;

(d) pridržavanje odredaba koje se odnose na zaštitu radnog mjesta i radne uslove na snazi na mjestu na kojem će se izvoditi radovi, pružati usluge ili isporučivati roba;

(e) mogućnost da ponuđač prima državnu pomoć.

2. Naručilac posla provjerava te sastavne elemente kroz savjetovanje sa ponuđačem, uzimajući u obzir dostavljene dokaze.”

Slovački zakon (Stav 6.)

Zakon br. 25/2006 o javnim nabavkama.

Član 42. – Postupak za ocjenu ponuda: Ukratko, ovaj Član propisuje da komisija ponude ocjenjuje in camera tj. na zatvorenom sastanku. Ponude koje ne ispunjavaju zahtjeve ugovora biće isključene.

Član 37.(3) – Ocjenjivanje ponuda: Ukratko, ova odredba omogućava komisiji da od ponuđača zatraži da pojasne svoje ponude u pismenoj formi. Međutim, ne može da traži niti može da prihvati prijedlog ponuđača da napravi promjenu u ponudi koja bi mu dala prednost. Kada ponuda sadrži neprirodno nisku cijenu, Komisija je dužna da traži od ponuđača da, u pismenoj formi, pojasni ponuđenu cijenu.


SP je razmatrao sljedeća pitanja (parafrazirano):

Kontekst: U ograničenom postupku javnih nabavki, naručilac posla dobija ponudu koju smatra i) neprirodno niskom, ili ii) nepreciznom ili manjkavom u pogledu ispunjavanja uslova iz tehničke specifikacije.

Da li je naručiocu posla, u bilo kojoj od ove dvije situacije, dozvoljeno, odnosno da li mora da traži objašnjenje od ponuđača? Može li naručilac posla da tvrdi da nije u obavezi da traži objašnjenje od ponuđača o neprirodno niskoj cijeni?

Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je naručilac posla bio u obavezi da traži od ponuđača da pojasni neprirodno nisku cijenu svoje ponude (Stavovi 32.-34.). Ova odluka je donešena na osnovu izričitih odredbi Člana 55. Direktive. SP je potvrdio da je zahtjev za ispitivanjem pojedinosti o neprirodno niskoj ponudi i traženjem pojašnjenja od ponuđača obavezan.

SP je istakao da “postojanje odgovarajuće razmjene mišljenja … kako bi se [ponuđaču] omogućilo da dokaže da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtjev Direktive 2004/18…”. Cilj ovog zahtjeva je “da spriječi naručioce da proizvoljno postupaju i da osigura zdravu konkurenciju između preduzeća” (Stavovi 28.-29.).

SP je, takođe, istakao da lista iz Člana 55. (1) nije iscrpna, ali da nije ni “isključivo indikativna” (Stav 30.). Zaključio je da naručiocima posla nije ostavljena sloboda da utvrđuju relevantne faktore koje treba uzeti u obzir prije odbijanja ponude koja se čini neprirodno niskom. Pored toga, SP je potvrdio da je naručilac posla morao jasno definisati zahtjev koji je upućivao ponuđaču, a da

120

Č

ć

č

ž čž ć

ž č

đž

čč

č

na određena tehnička pitanja koja su bila specifičpojedinačnu ponudu.

č ž žž ž

č čđ č

žđ č đ

čč č

č

žVrhovnim sudom Republike Slovač

Č

č 2004/18/EZ

č ć ž

č č ž


ponuđači “moraju biti u poziciji da u potpunosti i efikasno pokažu da su njihove ponude ozbiljne” (Stav 31.).

Direktiva zahtijeva da se domaćim zakonom propiše odredba koja će obavezati naručioca posla da u slučaju neprirodno niske ponude o tome zatraži objašnjenje od ponuđača (Stav 33.). Direktiva ne dopušta naručiocu posla da se ograđuje od obaveze da od ponuđača traži objašnjenje za neprirodno nisku cijenu (Stav 34.).

Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove iz specifikacije: SP je istakao da Direktiva ne sadrži nikakve odredbe koje izričito propisuju postupak koji treba slijediti u slučaju ovakve situacije (Stav 35.).

SP je naglasio da sama priroda ograničenog postupka podrazumijeva, kada se ponude jednom dostave, da se iste više ne mogu mijenjati. Principi jednakog tretmana i transparentnosti znače da naručilac posla ne može da pregovara sa ponuđačima.

SP je zaključio da naručilac posla nije bio obavezan da traži objašnjenje ponude za koju je smatrao da je neprecizna ili da ista ne ispunjava zahtjeve iz tehničke specifikacije. On je po tim osnovama mogao da ponudu odbije (Stavovi 38.-39.).

Dozvoljeno pojašnjenje: SP je smatrao da Direktiva, u izuzetnim situacijama, dozvoljava “ispravke ili proširivanje ponude dodatnim detaljima” (Stav 39.). Ova dozvola se dodjeljuje kada je jasno da naručilac posla traži “samo pojašnjenje” ili ispravku “očigledne materijalne greške” (Stav 40.).

Ovo pojašnjenje je dozvoljeno samo kada:

• takva izmjena u stvarnosti ne rezultira podnošenjem potpuno nove ponude (Stav 40.);

• su svi ponuđači tretirani jednako i pravično. Zahtjev za pojašnjenje ne smije da ostavi utisak da se njime favorizuje ponuđač kojem je zahtjev upućen (stav 41.).

SP je postavio i dodatne uslove koji se primijenjuju na naručioca koji traži pojašnjenje:

• Zahtjev za pojašnjenje ponude može se uputiti tek nakon što naručilac posla pregleda sve ponude (Stav 42.).

• Zahtjev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim u slučaju kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u tom smislu (Stav 43.).

• Zahtjev se mora odnositi na sve djelove ponude koji su neprecizni ili koji ne ispunjavaju tehničke zahtjeve iz tenderskih specifikacija (Stav 44.).

• Naručilac posla ne može da odbije ponudu zbog nejasnoća u ponudi koje nijesu naznačene u zahtjevu za pojašnjenje (Stav 44.).


1. Neprirodno niske ponude • Direktiva zahtjeva da se domaćim zakonom propiše obaveza da naručilac

posla traži pojašnjenje neprirodno niske ponude. • Na domaćim sudovima je da utvrde je li zahtjev za pojašnjenje omogućio

ponuđaču da dostavi adekvatno pojašnjenje.

121


• Direktiva ne dopušta naručiocu posla da se ograđuje od obaveze da od ponuđača traži objašnjenje za neprirodno nisku cijenu.

2. Pojašnjenje nepreciznih ponuda ili ponuda koje ne ispunjavaju zahtjeve iz tehničkih specifikacija • Direktiva ne isključuje domaće zakone na osnovu kojih naručilac posla

može da traži od ponuđača da dostave pojašnjenja svojih ponuda, bez obaveze da traži i prima bilo kakve izmjene i dopune ponude.

• Kod pojašnjavanja ponuda, naručilac posla mora sve ponuđače da tretira jednako i pravično. Zahtjev za pojašnjenje ne smije da izgleda kao da ide u prilog ili na štetu ponuđača od kojeg se pojašnjenje traži.

Ostala pitanja koja je presuda razmatrala

Analiza i presuda o prihvatljivosti upućenih pitanja

Stavovi 15.-21.

Suspenzivni učinak presude Stavovi 46.-47.

122

đ č ž

ć ćč č ž

đ č čđ đ č ž

ž čč

č

č č žđ č

č č žč

č žč

•

• đ č čđ č

ć

č ž

• ž č

• č ćč

č đ č•

č• č ž ć

č

• ć čž

• ć ćđ č


Poglavlje 8 Tehničke specifikacije

Kontekst

Ispravan opis ugovora o javnoj nabavci predstavlja suštinski dio režima javnih nabavki. Glavna svrha pravila nabavki EU, otvaranje ugovora o nabavkama konkurenciji, ne bi se mogla postići ukoliko bi bilo moguće da se neselektivno definišu predmeti javnih nabavki.

Opis predmeta javne nabavke predstavlja definiciju onoga što kupac želi da kupi. Da bi nabavio potrebne proizvode, usluge i radove, naručilac posla treba precizno da definiše svoja očekivanja u vezi sa proizvodima/uslugama/radovima koji se nabavljaju. Ova definicija treba da uključuje opseg, veličinu, kvalitet i uslove izvođenja. Pravila javnih nabavki EU, uglavnom, ne ograničavaju odluku kupca o kupovini. Pravilima služe da bi spriječila sprovođenje postupka nabavke na način koji narušava tržište.


Kada opisuju predmet javne nabavke, naručioci posla koriste “tehničke specifikacije”. Tehničke specifikacije se obično shvataju kao ukupnost tehničkih zahtjeva. Tehničkim specifikacijama se definišu karakteristike koje se zahtijevaju od radova, proizvoda ili usluga, a koji ispunjavaju potrebu za koju ih je naručilac posla namijenio. Tehnički zahtjevi često uključuju nivoe kvaliteta, izođenja radova, sigurnost ili dimenzije, osiguranje kvaliteta, terminologiju, simbole, testiranje i metode testiranja, kao i pakovanje, označavanje i etiketiranje. Takođe mogu uključivati pravila koja se odnose na projektovanje i proračune troškova; testiranje, inspekciju i prihvatanje radova kao i metode ili tehnike izgradnje; i sve druge tehničke uslove koje je naručilac posla u poziciji da propiše, u skladu sa opštim i posebnim propisima.

Načini formulisanja tehničkih specifikacija

Član 23.(3) Direktive propisuje da se tehničke specifikacije mogu formulisati upućivanjem na;

i) specifične standarde;

ii) izvedbene i funkcionalne zahtjeve, uključujući i ekološke karakteristike; ili

iii) kombinacijom ove dvije metode.

Zabranjena upućivanja

Član 23.(2) navodi da “tehničke specifikacije moraju da omoguće jednak pristup ponuđačima i ne smiju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji”.

Član 23.(8) zabranjuje naručiocima posla da primijenjuju tehničke specifikacije koje “upućuju na određenu marku ili izvor, ili određeni proces, žigove, patente,

123


tipove ili određeno porijeklo ili proizvodnju ako bi to imalo učinak favorizovanja ili isključivanja određenih preduzeća ili proizvoda”.

Derogacija od ovog pravila je dozvoljena, ali samo u izuzetnim okolnostima. Derogacija je dozvoljena ukoliko naručilac posla ne može dati opis predmeta nabavke koji je dovoljno precizan i potpuno razumljiv koristeći objektivne tehničke specifikacije. U takvom slučaju, naručilac posla mora da navede da će prihvatiti proizvode, usluge ili metode koje su ekvivalentne u smislu svojih karakteristika dodavajući frazu “ili ekvivalent”.

Primjena eko-oznaka

Kada naručioci posla uključuju ekološke karakteristike u zahtjeve o izvršenju ili funkcionalne zahtjeve, mogu da se služe detaljnim specifikacijama ili njihovim djelovima, kako to definišu eko-oznake [Član 23.(6) Direktive]. Ti zahtjevi mogu da se zasnivaju na evropskim, multinacionalnim ili nacionalnim eko-oznakama ili bilo kojim drugim eko-oznakama. Eko-oznake su dozvoljene pod uslovom da su:

• te specifikacije prikladne za definisanje karakteristika roba ili usluga koje su predmet ugovora;

• zahtjevi za oznaku sastavljeni na osnovu naučnih informacija; • eko-oznake donešene u postupku u kojem mogu da učestvuju sve

zainteresovane strane, kao što su državna tijela, potrošači, proizvođači distributeri i organizacije za zaštitu životne sredine;

• dostupne svim zainteresovanim stranama.

Naručioci posla mogu navesti da će se za proizvode i usluge koje nose eko-oznaku pretpostavljati da ispunjavaju tehničke specifikacije utvrđene ugovornim dokumentima. Ipak, moraju da prihvate svako drugo adekvatno sredstvo dokazivanja, poput tehničkog dosijea proizvođača ili ispitnog izvještaja priznatog tijela.


1. Naručioci posla moraju osigurati da su tehničke specifikacije napisane tako da otvaraju javne nabavke za konkurentno nadmetanje.

2. Tehničke specifikacije moraju da omogućavaju jednak pristup ponuđačima i ne smiju imati efekat stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju nabavki za konkurentno nadmetanje.

3. Korišćenje određenog porijekla, žiga ili proizvodnje nije dozvoljeno, osim ako je opravdano predmetom nabavke, a i tada samo u izuzetnim, definisanim okolnostima. Takvo upućivanje mora biti praćeno frazom “ili ekvivalent”.

Sažetak pristupa i presuda SPEU

Korišćenje tipova ili određenog porijekla ili proizvodnje je zabranjeno, osim u slučaju kada ga prati fraza “ili ekvivalent”.

U predmetima poput C-45/87 Komisija protiv Irske, C-359/93 Komisija protiv Holandije iC-59/00 Vestergaard, naručioci posla su zahtijevali posebne žigove ili sertifikate usklađenosti sa nacionalnim standardima. Te zahtjeve nije pratila fraza “ili ekvivalent”. SP je zaključio da su ti zahtjevi suprotni Članu 28. Ugovora

124

č

ž

ć ć

žč

čč č

đ čž č đ

č ž

č

Kada opisuju predmet javne nabavke, č čč č č

č

č č č čđ

čđ č

čč č

Načini tehničkih specifikacija

Član 2 .(3) Direktive propisuje da se tehničke specifikacije mogu upućivanjem na

specifične standarde;

e, uključujući i

Zabranjena upućivanja

Član 2 tehničke specifikacije moraju omogućponuđač imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju

Član 2 naručiocima posla tehničke upućuju na određenu marku ili izvor, ili određeni proces, žigove, patente,


(sadašnji Član 34. TFEU), jer su imali učinak ograničavanja ugovora na one dobavljače koji su namjeravali da koriste precizno navedene sisteme.

U predmetu C-225/98 Komisija protiv Francuske, SP je zaključio da princip jednakog tretmana ne zabranjuje samo otvorenu diskriminaciju na osnovu nacionalnosti, već i sve oblike prikrivene diskriminacije koji imaju isti učinak. U predmetu Komisija protiv Francuske, naručilac posla je zahtijevao usklađenost sa francuskim standardom. SP je smatrao da su specifikacije koje je utvrdio naručilac posla toliko specifične i nejasne da su samo nacionalni ponuđači mogli isprva da shvate njihovu relevantnost. Zbog toga je korišćenje tog upućivanja moglo imati učinak pružanja većeg broja informacija domaćim kompanijama, čime im se omogućuje lakši način dostavljanja ponuda.

Tehničke specifikacije moraju da omogućavaju jednak pristup ponuđača i ne smiju imati efekat stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki za konkurentno nadmetanje. U predmetima C-6/05Medipac-Kazantzidis i C-489/06 Komisija protiv Grčke, SP je razmatrao pitanje konkurencije i javnih nabavki u kontekstu sučeljavanja pravila javnih nabavki i Direktive o medicinskim uređajima (MDD). Prema MDD-u, zahtijeva se da medicinski uređaji koji ispunjavaju određene standarde budu zakonito prihvaćeni za prodaju u svim državama članicama. SP je smatrao da praksa u grčkim bolnicama da se odbijaju, na osnovu bezbjednosti, medicinski uređaji koji ispunjavaju standarde koje je propisala MDD krši obaveze jednakog tretmana i transparentnosti.

Tehničke specifikacije moraju biti dovoljno precizne da omoguće ponuđačima da odrede predmet ugovora i razumiju sve zahtjeve naručioca posla. Direktiva zahtijeva da se potrebne ekološke karakteristike izričito navedu. Upućivanje na određeni znak nije dovoljno (C-368/10 Komisija protiv Holandije). Vidi dolje napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) i komentare o novim odredbama o upotrebi oznaka.

Direktive o nabavkama ne dozvoljavaju naručiocu posla da pregovara o ponudama koje nijesu u skladu sa obaveznim zahtjevima propisanim tehničkim specifikacijama (C-561/12 Nordeconi Ramboll Eesti).

Direktiva javnog sektora iz 2014. i Komunalna direktiva iz 2014. Član 42. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) propisuje “tehničke specifikacije”. Iste odredbe su, u Članu 60. uključene u Komunalnu direktivu iz 2014. (2014/25/EU).

Član 42. Direktive javnog sektora iz 2014. dozvoljava naručiocima posla da formulišu tehničke specifikacije upućivanjem na specifične standarde, izvedbene/funkcionalne zahtjeve, ili kombinaciju to dvoje.

Član 43. propisuje upotrebu oznaka (društvenih, ekoloških i drugih). Iste odredbe su u Članu 61. uključene u Komunalnu direktivu iz 2014.

Član 43. navodi da ako naručilac posla namjerava da kupi radove, robu ili usluge sa određenim ekološkim, društvenim i drugim karakteristikama, može zahtijevati određene oznake kao dokaz da radovi, usluge ili robe odgovaraju traženim karakteristikama. Ti zahtjevi po pitanju oznaka moraju ispunjavati određene uslove koji se odnose na način na koji se oznake utvrđuju i dodjeljuju.

125


Naručilac posla koji zahtijeva određenu oznaku takođe mora da prihvata oznake koje potvrđuju da radovi, robe ili usluge ispunjavaju ekvivalentne zahtjeve oznake [Član 43.(1)].

Sudska praksa

Korišćenje tehničkih specifikacija – obaveza prihvatanja ponuda koje su u skladu sa EU standardima

C-6/05 Medipac-Kazantzidis

Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)




Ovaj predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci hirurških konaca u jednoj grčkoj bolnici. Procijenjena vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda relevantne direktive EU o nabavkama. Grčki nacionalni zakon je ipak zahtijevao da se postupak nabavke sprovede u skladu sa Direktivom o robama.

Tehničke specifikacije su zahtijevale da dotični hirurški konci budu u skladu sa Direktivom o medicinskim uređajima 93/42 (MDD). MDD je, pak, zahtijevala da ti hirurški konci ispunjavaju određene osnovne zahtjeve, potvrđene znakom CE, da bi se zakonito prodavali u EU. Konci koji ispunjavaju ove standarde mogli su se zakonito prodavati u svim državama članicama EU. Ovaj zahtjev je podlegao mogućnosti da se država članica pozove na posebnu “zaštitnu” proceduru ukoliko smatra da direktiva adekvatno ne štiti javno zdravlje. MDD takođe predviđa da ovi zahtjevi predstavljaju evropski standard za dotični proizvod.

SP je smatrao da je naručilac posla prekršio princip jednakog tretmana i obavezu transparentnosti kada je odbio ponudu na osnovu zaštite javnog zdravlja, jer su proizvodi iz ponude bili usklađeni sa relevantnim standardima i nosili su CE znak.

SP je naveo da usklađenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotični proizvodi adekvatni za svrhe za koje su namijenjeni. SP je nakon toga naveo da naručilac posla ne može da odbje sredstva za koja je potvrđeno da su usklađeni sa MDD-om. Međutim, osnove za ovaj zaključak nijesu bile potpuno jasne. Konkretno, SP nije pojasnio da li je njegov zaključak zasnovan na činjenici da su tenderski dokumenti samo zahtijevali da hirurški konci ispunjavaju standarde MDD-a te da je stoga naručilac posla obavezan prihvatiti ponudu koja je bila u skladu sa specifikacijama naručioca.

SP je presudio da naručilac posla ima pravo da odbije ponudu medicinskih sredstava koje nose CE znak na osnovu tehničke neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zaštitne procedure koju propisuje MDD. Organ mora da informiše relevantnu državu članicu, koja onda mora da se pozove na zaštitnu proceduru i da uputi to pitanje Komisiji.

126

Č č čč

č

ć čč đ

č č đ čć ć

č ž ć ćč ć č

č ć đ č

čč

đđ đ ć

ž č čđ

č ć đ čč

č ćđ

čč

Direktiva javnog sektora iz 2014. i Komunalna direktiva iz 2014.Č č

Č čene u Komunalnu direktivu

Č čč ć č

ČČ čene u Komunalnu direktivu iz 2014.

Č čđ žđ

žđ č đ


C-489/06 Komisija protiv Grčke

Komisija Evropskih Zajednica protiv Republike Grčke



Ovaj predmet se odnosio na praksu određenih bolnica u Grčkoj da odbijaju u određenim slučajevima ponude za nabavku hirurških konaca na osnovu toga da nijesu ispunjavali zdravstvene potrebe. Ova praksa se primijenjivala usprkos činjenici da su dotični proizvodi nosili CE znak (vidi C-6/05Medipac-Kazantzidis iznad za objašnjenje zahtijeva koji se odnose na CE znak i medicinska sredstva).

SP je utvrdio da ova praksa predstavlja povredu odredbe o tehničkim specifikacijama iz Direktive o robama. Odredba je zahtijevala da su tehničke specifikacije definisane upućivanjem na nacionalne standarde kojima se primjenjuju evropski standardi ili upućivanjem na evropske tehničke dozvole ili zajedničke tehničke specifikacije. Ipak, potrebno je napomenuti da se ova obaveza više ne primjenjuje prema Direktivi.

U predmetu C-6/05Medipac-Kazantzidis, SP je zaključio da se odbijanjem ponude prekršila obaveza transparentnosti i princip jednakog tretmana. Do ovog zaključka je došlo jer su dotični proizvodi bili usklađeni da Direktivom o medicinskim uređajima (MDD). U ovom slučaju, Vlada Grčke se nije izjasnila da je željela da usvoji standarde koji su viši od onih u MDD-u. Osporavala je da su ti proizvodi ispunjavali MDD standarde iako nije ispoštovana procedura provjere koju propisuje MDD.

Predmet C-489/06 Komisija protiv Grčke nije jasno utvrdio da li specifikacija standarda viših od onih propisanih MDD-om krši Ugovor o EZ. Ovo pojašnjenje je nedostajalo jer je Vlada Grčke prihvatila da se postupanjem grčkih bolnica prekršilo pravo EU. Međutim, SP je naveo, pozivajući se na prethodnu presudu, da naručilac posla ne može da odbije medicinsko sredstvo koje nosi CE znak. Ovaj zaključak može ukazivati na to da postoji ograničenje diskrecije u utvrđivanju specifikacija o zaštiti zdravlja u odnosu na medicinska sredstva koja podležu MDD-u. Drugim rečima, može se tvrditi da naručiocu posla nije dozvoljeno da odbije medicinska sredstva koja su usklađena sa MDD-om, čak i kada organ postavi više zahtjeve u tehničkim specifikacijama.

Napomena o promjenama u tekstu direktiva: Navod o povredi prava EU i njegovo utvrđivanje bilo je zasnovano u ovom predmetu na Čanu 8.(2) Direktive o robama. Ova odredba zahtijeva od ugovornih organa uglavnom da specifikuju proizvode u ugovorima koji su im potrebni upućivanjem na evropske standarde ili druge evropske specifikacije kada one postoje. Ta obaveza više ne važi. Prema Direktivi, naručioci posla imaju slobodu da opišu predmet nabavke upućivanjem ili na razne standarde ili na izvedbene zahtjeve. Isti pristup je zauzet u Direktivi javnog sektora iz 2014. godine (vidi gore napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014.).

127


Upućivanje na eko-oznake i oznake fer trgovine u tehničkim specifikacijama


Evropska komisija protiv Kraljevine Holandije



Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji (poglavlje 7, “Dodjela ugovora”).

Tužba je pokrenuta postupkom Evropske komisije koji se odnosio na tenderski postupak prema Direktivi koji je provela pokrajina Sjeverna Holandija za nabavku automatskih aparata za čaj i kafu i njihovo upravljanje.

Tenderski dokumenti su uključivali zahtjev da čaj i kafa koji se nabavljaju moraju da imaju:

• EKO oznaku: EKO oznaka se koristi u Holandiji. Dodjeljuje se proizvodu koji ima najmanje 95% sastojaka koji potiču iz organske poljoprivredne proizvodnje.

• MAX HAVELAAR oznaku: MAX HAVELAAR oznaka se više koristi u mnogim državama članicama. Ima cilj da promoviše proizvode fer trgovine. Ona potvrđuje da su proizvodi koji imaju ovu oznaku kupljeni po poštenoj cijeni i u fer uslovima od organizacija koje okupljaju male proizvođače u zemljama u razvoju.

Korišćenje oznake EKO kao tehničke specifikacije (Stavovi 58.-70.): Član 23.(6) Direktive odobrava upotrebu eko-oznaka za opise ekoloških karakteristika. U ovom slučaju su se obje strane složile da je EKO oznaka jedna vrsta eko-oznake koja potpada pod značenje ove odredbe. Komisija je smatrala da ova odredba ipak ne dozvoljava korišćenje eko-oznake kao tehničke specifikacije.

SP je zauzeo stav da je, zahtijevanjem EKO oznake za nabavku čaja i kafe, naručilac posla utvrdio tehničku specifikaciju. Tehnička specifikacija mora:

• da omogućava jednak pristup ponuđačima; • da izbjegava stvaranje neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki za

konkurentno nadmetanje; • da koristiti dovoljno preciznu formulaciju koja omogućava ponuđačima da

odrede predmet ugovora i razumeju sve zahtjeve naručioca posla.

(Stavovi 61.-62.)

Direktiva zahtijeva izričito navođenje detaljnih ekoloških karakteristika koje se traže. Upućivanje na određenu oznaku nije dovoljno. Naručioci posla moraju da objasne svoje specifične zahtjeve i, ukoliko je relevantna određena oznaka, da koriste detaljne specifikacije koje ta oznaka definiše, a ne samo da se pozivaju na oznaku (Stavovi 64.-70.).

Korišćenje oznake MAX HAVELAAR kao tehničke specifikacije (Stavovi 71.-79.): Komisija je tvrdila da je zahtjev da čaj i kafa imaju MAX HAVELAAR oznaku

128

489/06 Komisija protiv Grč

Komisija Evropskih Z Republike Grč

ž Komisija

đ čđ č

č č

čč

ćć č

č č

č

č č đđ č č

ž

č

č čđ ć

č žč ž č

đž č ž č

đ čč

đ Č

ćž

č ć


ili ekvivalent takođe tehnička specifikacija koja potpada pod Član 23. Komisija je smatrala da se tim zahtjevom krši Član 23.(8), koji zabranjuje da se tehničke specifikacije pozivaju na “određenu marku ili izvor, ili određeni proces...ili određeno porijeklo, ako bi to imalo učinak favorizovanja ili isključivanja određenih preduzeća ili proizvoda”.

SP je zaključio da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničku specifikaciju. Ovaj zaključak je zasnovan na činjenici da se definicija tehničke specifikacije isključivo odnosi na karakteristike samog proizvoda, a ne na uslove pod kojim dobavljač nabavlja proizvode od proizvođača. MAX HAVELAAR oznaka se odnosi na uslove nabavke, a ne metode proizvodnje.

SP je zaključio da zahtjevi ne potpadaju pod koncept “uslova izvršenja ugovora” iz Člana 26. Direktive. SP nije dalje razmatrao legitimnost zahtjeva kao uslova izvršenja ugovora, jer Komisija ono pitanje nije iznijela u fazi postupka koji se odnosi na obrazloženo mišljenje. Stoga je ovo pitanje bilo neprihvatljivo.


Direktiva javnog sektora iz 2014. godine u Članu 43. uključuje i odredbu koja se odnosi na korišćenje oznaka.

Pregovori sa ponuđačima čije ponude nijesu u skladu sa obaveznim zahtjevima

C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti

Nordecon AS i Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium

Presuda od 5. decembra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata.



Glavno pitanje estonijskog suda u ovom predmetu bilo je da li Član 30.(2) Direktive dozvoljava pregovore sa ponuđačem koji je dostavio ponudu koja nije bila u skladu sa obaveznim zahtjevima iz tehničkih specifikacija.

Član 30. propisuje slučajeve u kojima je opravdano koristiti pregovarački postupak bez prethodne objave obavještenja o nabavci.

Član 30.(2) propisuje da naručilac posla, kada je opravdano da taj postupak koristi, mora “da pregovara sa ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih prilagodili zahtjevima navedenim u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju ponudu…”

SP je naglasio da, u određenim slučajevima, Član 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka da bi se podnesene ponude prilagodile zahtjevima koji su utvrđeni u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnim dokumentima.

U isto vrijeme, prema Članu 2, naručioci posla su dužni da privredne subjekte tretiraju jednako i na nediskriminišući način i postupaju transparentno.

129


Obaveza transparentnosti ima cilj da spijreči svaki rizik od favorizovanja ili proizvoljnosti od strane naručioca posla. Naručilac posla ima nadležnost da pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka. Ipak, i dalje ima obavezu da osigura usklađenost sa obaveznim zahtjevima ugovora. Da to nije slučaj, prekršila bi se obaveza transparentnosti.

Pored toga, prihvatanje ponude od samo jednog ponuđača koji nije ispoštovao obavezne zahtjeve znači da naručilac posla nije pregovarao sa svim ponuđačima na jednakoj osnovi. Prihvatanje takve ponude predstavljalo bi nejednak tretman.

SP je zaključio da Član 30.(2) ne dozvoljava naručiocu posla da pregovara o ponudama koje nijesu u skladu sa obaveznim zahtjevima koji su utvrđeni u tehničkim specifikacijama.


Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)







Pravni okvir – zakonodavstvo Grčke Stav 20.






Predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci različitih hirurških konaca za jednu grčku bolnicu. Procijenjena vrijednost ugovora iznosila je EUR 131.500 sa PDV-om, što je bilo ispod relevantnih vrijednosnih razreda EU. Grčki nacionalni zakon je ipak zahtijevao da se postupak nabavke sprovede u skladu sa Direktivom o nabavkama. Ugovor se trebao dodijeliti na osnovu najniže cijene kao jedinog kriterijuma za dodjelu.

Obavještenje o nabavci navelo je da hirurški konci moraju da budu sertifikovani u skladu sa Evropskom farmakopejom i da imaju CE znak. Devet kompanija je

130

đ č Č . Komisija je Č č

đ đđ č čđ ć

čio da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničč č č

čč đ ča. MAX HAVELAAR oznaka se odnosi

čČ

ugovora, jer Komisija ono pitanje nije ž

Direktiva javnog sektora 2014/24/EUČ č

ć

đ č č

561/12

Čđ č

č

Č č č

Č čđ č

đ č Čč

đ

Č č žć č


dostavilo ponude, uključujući i Medipac. Materijali koje je nudio Medipac nosili su traženi CE znak. Komisija za javne nabavke izdala je preporuku bolnici da hirurške konce tipa PGA26, koje je nudio Medipac treba isključiti jer se čvorovi koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle često iskrivljuju ili lome, i da navedeni konci ne drže šav dovoljno čvrsto. Bolnica je odbila ponudu Medipac-a uz obrazloženje da hirurški konci tipa PGA koje nudi ne ispunjavaju tehničke specifikacije ugovora.

Medipac je uložio žalbu na ovu odluku. Tvrdio je da tehničke specifikacije na osnovu kojih je njegova ponuda odbijena nijesu utvrđene u pozivu na dostavljanje ponuda. Pored toga, tehničke specifikacije su bile neprecizne do granice nerazumljivih. Nijesu omogućavale adekvatnu procijenu zahtjeva koji se odnose na tražene materijale. Takođe su odudarale od tehničkih karakteristika za takve materijale, koje su navedene u Direktivi 93/42/EEZ, Direktivi o medicinskim uređajima (MDD). Medipac je takođe smatrao da materijali koje je ponudio, a koji su ispunjavali zahtjeve Evropske farmakopeje, nemaju i ne mogu imati takve tehničke nesavršenosti koje je bolnica navela.

Grčka komisija za zaštitu prava ponuđača odlučila je da obustavi postupak i uputiti SP-u zahtjev za preliminarnu odluku. Komisija za zaštitu prava ponuđača pitala je da li je naručiocu posla dozvoljeno da odbije ponudu medicinskih sredstava koji nose znak CE i koji su prošli provjeru kvaliteta nadležnog tijela za sertifikaciju. Da li je, u ovim okolnostima, dozvoljeno odbiti ponudu kao tehnički neprihvatljivu na osnovu zamjerki koje se odnose na adekvatnost proizvoda u smislu kvaliteta ili neprilagođenosti za upotrebu?

Pravo EU (Stavovi 3.-19.): Član 5.(1) Direktive 93/36/EEZ (sadašnji Član 7. Direktive 2004/18/EZ); Direktiva 93/42/EEZ, i Direktiva o medicinskim uređajima (MDD)

Zakonodavstvo Grčke (Stav 20.): Zajednička ministarska uredba br. DI7/ik.2480 od 19. augusta 1994, kojom se transponira Direktiva 93/42/EEC (MDD) od 14. juna 1993.


Primjena opštih principa EU na ugovore ispod vrijednosnih razreda

Procijenjena vrijednost ugovora bila je ispod relevantnog vrijednosnog razreda EU. Grčki zakon je ipak zahtijevao da se sprovede postupak nabavke u skladu sa Direktivom o robama.

SP nije smatrao relevantnim da razmatra direktno pravila direktiva o nabavkama, jer je ugovor bio ispod vrijednosnog razreda. Ali je razmatrao da li je postupak bio u skladu sa opštim principima prava EU (Ugovorom), kao i sa principom jednakog tretmana (Stavovi 30.-36.).

Zahtjevi Direktive o medicinskim uređajima 93/42/EEC (MDD) i Primjena principa iz Ugovora

26 Hirurški konci napravljeni od poliglikolida ili poliglikolidske kiseline – biorazgradivog, termoplastičnog polimera.

131


Tehničke specifikacije ugovora zahtijevale su da dati hirurški konci budu u skladu sa MDD-em. MDD je pak zahtijevala da hirurški konci ispunjavaju određene osnovne zahtjeve (potvrđeni znakom CE) da bi se mogli zakonito prodavati u državama članicama EU. Konci koji ispunjavaju te standarde moraju biti zakonito prihvaćeni u prodaji u svim državama članicama. Ova odredba podliježe mogućnosti da se države članice pozovu na specijalnu “zaštitnu” proceduru ukoliko smatraju da MDD ne štiti javno zdravlje na adekvatan način. MDD takođe propisuje da zahtijevi iz MDD-a predstavljaju evropski standard za dotične proizvode.

MDD ima cilj da promoviše slobodno kretanje medicinskih sredstava koji imaju sertifikat da su u skladu sa MDD-em. Sloboda kretanja je trebalo postići tako što bi se na ovaj način zamijenile različite mjere koje su ovoj oblasti nametale države članice. Pojedinačne mjere mogu predstavljati prepreku za slobodno kretanje. Potrebno je pomiriti slobodu kretanja ovih sredstava sa zaštitom zdravlja pacijenata. Potreba da se ta dva interesa pomire podrazumijeva da svaki put kada se pojavi rizik koji je povezan sa određenim sredstvom koje ima sertifikat da je usklađeno sa MDD-om, država članica može da sprovede zaštitnu proceduru. Procedura je propisana Članom 8. MDD-a. Tijelima koja nemaju ovlašćenja da sprovode zaštitnu proceduru nije dozvoljeno da jednostrano postupaju u takvim okolnostima.

Kada predloženi proizvodi sa CE znakom uzrokuju zabrinutost za zdravlje ili bezbjednost pacijenata, mora da se primijeni zaštitna procedura da bi se izbjeglo proizvoljno ponašanje. Princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti sprečavaju da naručilac posla direktno odbije dotičnu ponudu. Princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti se primijenjuju bez obzira da li se Direktiva primjenjuje. Primijenjuju se i na ugovore ispod vrijednosnih razreda EU.

Svrha zaštitne procedure je da osigura objektivnu i nezavisnu ocjenu i provjeru navodnih rizika. Princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti zabranjuju naručiocu posla da odbije ponudu koja ispunjava zahtjeve poziva na tender na osnovama koje;

i) nijesu utvrđene u tenderskim specifikacijama, i ii) na koje se organ oslanja nakon podnošenja ponude.

Diskrecija pri utvrđivanju tehničkih specifikacija, uključujući i situaciju kada postoje standardi EU

SP je naveo da usklađenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotični proizvodi prikladni za svrhe za koje su namijenjeni (Stav 42.). SP je nakon toga utvrdio da naručilac posla ne može da odbje sredstva koja imaju sertifikat da su u skladu sa MDD-em (Stav 52.).

Nije bilo jasno da li je SP smatrao da ovo ograničenje treba uvijek primjenjivati ili tek trenutno, jer je usklađenost sa MDD-em bila jedini relevantan zahtjev u tehničkim specifikacijama koje je utvrdio naručilac posla.

Ukoliko naručilac posla ima obavezu da prihvata proizvode koji su u skladu sa MDD-em, ova obaveza može da implicira da je diskrecija naručioca posla ograničena. Može se tvrditi da naručilac posla ne može da izabere da postavi više zdravstvene i bezbjednosne standarde – ili neke druge, poput ekoloških – osim

132

č ćženi CE znak. Komisija za javne nabavke izdala je preporuku bolnici da

č č

č ž čž

č

ž ž čđ

čć

ž đ č

đ đ

č

č đ č čKomisija

đ č č

žč

đ

Č Član 7

uređajima (MDD)

Zakonodavstvo Grčke Zajednička ministarska uredba br.

EU. Grčki zakon je ipak

i Direktive o medicinskim uređajima 93/42/EEC (MDD) i

č


onih koji su propisani direktivama ovog tipa, koja postavlja standarde za prijem na jedinstveno tržište i takođe djeluje kao evropski standardi.

To čak može da implicira, uopštenije, da javni organi moraju da prihvataju proizvode koji ili i) ispunjavaju evropske standarde za nivoe bezbjednosnih i ekoloških karakteristika, ili ii) moraju biti usklađeni sa nivoima zdravstvene zaštite i i bezbjednosti koji su dovoljni da bi osigurali prijem u slobodni promet na tržištu EU. To ograničenje bi značilo da naručioci posla moraju da prihvataju proizvode nižih standarda u smislu bezbjednosti ukoliko je njihova prodaja dozvoljena širom EU. Međutim, moguće je još jedno tumačenje: da je presuda SP-a zasnovana na činjenici da dotični proizvod podliježe MDD-u, a da Vlada Grčke nije izrazila želju da usvoji standarde više od onih propisanih Direktivom. Ako je tako, javnim organima je dozvoljeno da postavljaju vlastite standarde kada upotreba proizvoda ne potpada pod MDD ili druge propise.

Primjena zaštitne procedure iz MDD-a u kontekstu javnih nabavki

MDD propisuje proceduru za opovrgavanje pretpostavke da su proizvodi koji imaju CE znak usklađeni sa osnovnim zahtjevima MDD-a koji se odnose na zdravlje i bezbjednost. Takođe propisuje proceduru za tretiranje proizvoda za koje se smatra da ne ispunjavaju zahtjeve CE znaka koji im je dodijeljen.

Države članice EU koje identifikuju rizik povezan sa proizvodom koji nosi CE znak imaju obavezu da taj nalaz prijave Komisiji koja donosi odluku o adekvatnosti proizvoda. U međuvremenu, dok se čeka odluka Komisije, država članica može da preduzme zaštitne mjere da zaštiti javno zdravlje. Grčki sud je pitao SP kako se ove mjere primjenjuju u kontekstu postupka javne nabavke.

SP je presudio da naručilac posla ima pravo da odbije ponudu medicinskih sredstava koja nose CE znak na osnovu tehničke neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zaštitne procedure koju propisuje MDD (Stavovi 57.-58. presude). Naručilac posla mora da obavijesti relevantne organe u državi članici, koji se, s druge strane, moraju da pozovu na zaštitnu proceduru i da upute pitanje Komisiji. Prema SP-u, naručilac posla mora takođe da obustavi dotični postupak dodjele dok se čeka odluka Komisije. Ova procedura daje ponuđaču šansu da mu se ponuda adekvatno razmotri.

Odluka Komisije je obavezujuća za naručioca posla. Ukoliko odluka Komisije potvrdi da korišćeni materijali nijesu u skladu sa zahtjevima MDD-a, naručiocu posla će biti dozvoljeno da nastavi postupak i odbije ponuđene proizvode.

SP je, međutim, naglasio da, ukoliko obustava postupka dodjele uzrokuje probleme u radu bolnice, moguće je pozvati se na derogaciju po pitanju javnog zdravlja iz odredbi o slobodnom kretanju robe (Stav 60.). U hitnoj situaciji, naručilac posla ima pravo da nametne privremene mjere da omogući nabavku medicinskih sredstava koji su neophodni za njegovo funkcionisanje.

U takvim slučajevima, naručilac posla mora da bude u stanju da dokaže da postoji situacija hitnosti, kojom opravdava derogaciju od principa slobodnog kretanja robe. Naručilac posla mora takođe da dokaže i da su preduzete mjere proporcionalne (Stav 61.). SP nije, međutim, objasnio šta znači pojam “proporcionalan”. Nezavisni advokat je naglasio da svaka derogacija mora biti “na strogo ograničenoj osnovi i na ograničeno vrijeme” (Stav 118. Mišljenja) i da

133


se ne može primijeniti ukoliko ne postoji “stvarna hitnost” kao i ukoliko javno zdravlje nije “direktno kompromitovano” (Stav 120. Mišljenja).


1. Kada naručilac posla navede da medicinska sredstva moraju da budu u skladu sa Evropskom farmakopejom i moraju da nose znak CE, nije mu dozvoljeno da odbije ponudu na osnovu ugrožavanja javnog zdravlja ukoliko proizvodi iz ponude ispunjavaju tehničke zahtjeve. Direktno odbijanje takve ponude protivno je principu jednakog tretmana i obavezi transparentnosti. Ukoliko naručilac posla smatra da ti proizvodi mogu da ugroze javno zdravlje, mora o tome da obavijesti nadležno nacionalno tijelo sa ciljem pokretanja zaštitnog postupka koji predviđa MDD.

2. Naručilac posla, koji je stvar uputio nadležnom državnom tijelu kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka mora da obustavi tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka. Ishod zaštitnog postupka je obavezujući za naručioca posla. Ako sprovođenje takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi, naručilac posla ima pravo da preduzme sve potrebne privremene mjere kako bi omogućio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice. Privremene mjere podležu poštovanju principa proporcionalnosti.

C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti

Nordecon AS, Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium

Presuda od 5. decembra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata.





Pravni okvir – pravo Evropske Unije Stavovi 3.-7

Pravni okvir – zakonodavstvo Estonije Stavovi8.-11.

Činjenice Stavovi12.-25.





134

ž đ

č ž

đ

ž č č čž

đ ć čč č ž

č ž

imaju CE znak usklađeni sa osnovnim Takođe

Države članice EU koje prijave Komisiji koja donosi odluku o

adekvatnosti proizvoda. U međuvremenu, dok se čeka odluka Komisije, država članica može da zaštiti javno zdravlje. Grčki sud je

naručilac poslatehničke neadekvatnosti, ali

Naručilac posla relevantne organe u državi članici, koji se, s

Komisiji. Prema SP naručilac posla takođe i dotični postupak dok se čeka odluka Komisije. Ova procedura daje ponuđaču

Odluka Komisije je obavezujuća za naručioca posla odluka Komisije da korišć naručiocu

će biti dozvoljeno da nastavi postupak i odbije ponuđene proizvode.

SP je, međutim, naglasio damoguće je

naručilac posla da omogući nabavku

U takvim slučajevima, naručilac posla da dokaže

čilac posla takođe da dokaže .). SP nije, međutim, objasnio ta znači pojam

“na strogo ograničenoj osnovi i na ograničeno


Uprava za autoputeve Estonije pokrenula je pregovarački postupak bez prethodne objave obavještenja o nabavci. Ugovor je bio za planiranje i izgradnju jedne dionice autoputa. Tenderske specifikacije su dozvoljavale podnošenje alternativnih ponuda, osim za izgradnju površinskih struktura glavnog puta, uključujući i njegove prilazne puteve. Ugovor je trebalo da bude dodijeljen ponuđaču koji nudi najnižu cijenu. Cijena je bila jedini kriterijum.

U skladu sa specifikacijama, središnji razdjelni koridor te dionice trebalo je da bude širok 13,5 metara od oznake za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra. Trebalo je da bude širok šest metara od oznake za 32 kilometra do oznake za 40 kilometra.

Podnešene su četiri ponude. Ponuda konzorcijuma Nordecon smatrala se prihvatljivom. Bila je prihvatljiva iako je ponuda predlagala da središnji razdjelni koridor bude širok šest metara cijelom dužinom te dionice puta.

Tokom pregovora koji su uslijedili nakon podnošenja ponuda, Uprava za autoputeve je pozvala ponuđače, osim konzorcijuma Nordecon, da izmijene svoje ponude. Pozvala ih je da izmijene širinu središnjeg razdjelnog koridora i postave je na šest metara za cijelu dužinu dotične dionice puta. Ova revidirana specifikacija bila je u skladu sa ponudom koju je dobio od Nordecon-a. Ostali ponuđači su dostavili svoje revidirane ponude. Uprava za autoputeve je donijela dvije odluke:

i) proglasila je sve ponude prihvatljivim, i

ii) prihvatila je ponudu konzorcijuma Lemminkäinen, koja je imala najnižu cijenu.

Nakon prigovora Nordecon-a, komisija za zaštitu prava ponuđača poništila je obije odluke i razmatrala je sprovođenje pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja o nabavci. Zaključila je da se pregovori koje je vodio naručilac posla u kontekstu ovog postupka nisu odnosili na zahtjeve koji su javno i nedvosmisleno utvrđeni u ugovornim dokumentima. Ti zahtjevi su uključivali specifikaciju koja se odnosi na širinu središnjeg razdjelnog koridora.

Uprava za autoputeve je nakon toga odbila ponudu konzorcijuma Lemminkäinen i prihvatila ponudu Nordecon-a, koja je imala drugorangiranu ponudu po cijeni.

Konačno, cio postupak nabavke je poništen na osnovu toga

i) da je naručilac posla nezakonito proglasio ponudu konzorcijuma Nordecon prihvatljivom, i

ii) da su pregovori koje je vodio naručilac posla bili nedozvoljeni.

Nordecon se žalio na poništenje odluke pred estonskim sudom. Sud je odlučio da obustavi žalbeni postupak i uputio je četiri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje Direktive, posebno Člana 30.(2) koji se odnosi na pregovarački postupak bez prethodne objave obavještenja o nabavci.

135


Pravo EU (Stavovi 3.-7.): Direktiva 2014/18, član 1.(11) – definicija pregovaračkog postupka; Član 2. – principi dodjele ugovora o javnim nabavkama; Član 23. – tehničke specifikacije; Član 24. – alternativne ponude; Član 30. – slučajevi u kojima je opravdana primjena pregovaračkog postupka bez prethodne objave

Zakonodavstvo Estonije (Stavovi 8.-11.): definicija pregovaračkog postupka, Primjena alternativnih ponuda, sprovođenje pregovaračkog postupka


Mogućnost pregovaranja sa ponuđačem o ponudi koja ne zadovoljava obavezne zahtjeve

Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li Član 30.(2) Direktive dozvoljava naručiocu posla da pregovara sa ponuđačima koji nijesu ispunili obavezne zahtjeve utvrđene u tehničkim specifikacijama.

Estonski sud je uputio tri dodatna pitanja SP-u. Estonski sud je tražio odgovore na dodatna pitanja samo ukoliko odgovor na prvo pitanje bude afirmativan. To žalbeno tijelo je konkretno pitalo da li:

• Član 30.(2) dozvoljava naručiocu posla da, tokom pregovora i nakon što su ponude otvorene, mijenja obavezne zahtjeve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom da se ne mijenja predmet ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuđača;

• Član 30.(2) isključuje, nakon što su ponude otvorene, izmjene obaveznih zahtjeva iz tehničkih specifikacija tokom pregovora;

• naručilac posla može da prihvati ponudu koja, na kraju pregovora, nije ispunjavala obavezne zahtjeve iz tehničkih specifikacija.

Član 30. obuhvata slučajeve u kojima upotreba pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o nabavci može biti opravdana. Član 30.(2) predviđa da naručilac posla, kada postoji opravdanje da koristi taj postupak, mora “da pregovara sa ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih prilagodili zahtjevima navedenim u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju ponudu...”.

Prema sudu koji upućuje zahtjev, nije osporeno;

i) da naručilac posla nije dozvolio podnošenje alternativnih rješenja, i

ii) da je evaluacija ponuda bila zasnovana samo na najnižoj cijeni.

SP je naglasio da, u određenim slučajevima, Član 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka da bi se podnesene ponude prilagodile zahtjevima utvrđenim u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnim dokumentima. Istovremeno, prema Članu 2, naručioci posla moraju da tretiraju privredne subjekte jednako i na nediskriminišući način kao i da na transparentan način djeluju.

136

č

č ćđ č ž

č

ž

đ č

ž č

đ č

ž

đ čđ č

čč

đč

Konač

č

č

ž čž č

č Čč


Pozivajući se na sudsku praksu, SP je naveo da obaveza transparentnosti ima cilj da spriječi rizik od favorizovanja ili proizvoljnosti na strani naručioca posla. U odnosu na vođenje potencijalnih pregovora, SP je primijetio da naručilac posla ima ovlašćenje da pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka. Naručilac, međutim, i dalje mora da osigurava poštovanje obaveznih zahtjeva ugovora. Da to nije slučaj, prekršio bi se princip po kome naručioci posla moraju da postupaju transparentno, i ne bi mogao biti postignut cilj transparentnosti postupka (Stav 37.).

Pored toga, prihvatanjem ponude koja ne ispunjava obavezne zahtjeve narušava se svrha utvrđivanja obaveznih uslova u pozivu na podnošenje ponuda. To bi značilo da naručilac posla ne pregovara sa svim ponuđačima na jednakoj osnovi. Predstavljalo bi nejednak tretman privrednih subjekata (Stav 38.).

SP je zaključio da Član 30. (2) ne dozvoljava naručiocu posla da pregovara o ponudama koje ne ispunjavaju obavezne zahtjeve utvrđene tehničkim specifikacijama ugovora.

Kako je odgovor na ključno pitanje bio negativan SP nije odgovarao na tri dodatna pitanja.


Član 30.(2) Direktive ne dozvoljava naručiocu posla da pregovara sa ponuđačima o ponudama koje ne ispunjavaju obavezne zahtjeve utvrđene tehničkim specifikacijama ugovora.

137


Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru

Kontekst

U ovom poglavlju razmatraju se odluke SP-a o na temu utvrđivanja da li izmjene u zaključenom ugovoru predstavljaju novu dodjelu ugovora. Ovo pitanje je važno jer svaki put kada naručilac posla dodijeli novi ugovor, generalno se zahtijeva tenderski proces u skladu sa pravilima EU za takvu dodjelu.

Direktiva ne sadrži konkretne odredbe o tome do koje mjere su izmjene uslova iz zaključenog ugovora dozvoljene.

Međutim, Direktiva navodi okolnosti koje opravdavaju upotrebu pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o tenderu. U nekim slučajevima, izmjene uslova u zaključenom ugovoru potpadaju pod te odredbe. U takvim situacijama se izmjene koje se naprave u ugovoru ne smatraju novom dodjelom ugovora.

Okolnosti u kojima je dozvoljeno primijeniti pregovarački postupak bez objave obavještenja o tenderu propisane su Članom 31. Direktive. U kontekstu izmjena posle zaključenja ugovora, okolnosti za koje postoji najveća vjerovatnoća da će potpasti pod ove odredbe su sljedeće (sažete i podložne uslovima iz Člana 31.):

• situacije izuzetne hitnosti [Član 31.(1)(b)]; • dodatne isporuke robe koje se zahtijevaju kao djelimična zamjena ili

proširenje postojećih zaliha robe, ako bi promjena dobavljača rezultirala drugačijim tehničkim specifikacijama materijala, koje bi značile neusklađenosti ili nesrazmjerne tehničke poteškoće [Član 31.(2)(b)];

• dodatni radovi ili usluge koje su postale nužne zbog nepredviđenih okolnosti, ako se takvi dodatni radovi ili usluge ne mogu odvojiti od osnovnog ugovora, a da ne uzrokuju značajne poteškoće, ili kada su nužno potrebni za njegov završetak [Član 31.(4)(a)];

• novi radovi ili usluge koji se sastoje od ponavljanja sličnih radova ili usluga koji su u skladu sa osnovnim projektom [Član 31.(4)(b)].

Okolnosti navedene u Članu 31. su situacije u kojima je naručiocima posla dozvoljeno da odstupe od uobičajenih obaveza iz Direktive koje se odnose na otvorenu konkurenciju i transparentnost. SP je presudio i) da okolnosti u kojima je ovo odstupanje od uobičajenih obaveza dozvoljeno moraju da budu strogo tumačene; i ii) da se mora zauzeti strog pristup po pitanju njihove primjene jer naručilac posla nosi teret dokazivanja da je primjena ovakve procedure opravdana27.

Ovaj odjeljak se ne bavi sudskom praksom u vezi sa Članom 31. On predstavlja sudsku praksu u vezi sa izmjenama u zaključenim ugovorima koje nisu obuhvaćene situacijama predviđenim u Članu 31.

Predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, koji se detaljno razmatra u ovoj publikaciji, bio je prvi značajan predmet SP-a koji je utvrdio jasne principe koji se primjenjuju na izmjene u ugovornim uslovima i promjene ugovornog partnera i u kojem se ispitivalo da li takve izmjene predstavljaju novu dodjelu ugovora.

27 Vidi, na primjer, predmet C-385/02 Komisija protiv Italije.

138

ćč č

đ čć č č

đč č

đč č đ č

č Č čđ č

Kako je odgovor na ključ

Član 30 naručiocu posla da pregovara sa ponuđačima e utvrđene tehničkim



1. Principi jednakog tretmana i transparentnosti se i dalje primjenjuju nakon zaključenja ugovora. Naručilac posla, stoga, nema slobodu da mijenja postojeći ugovor, čak i ukoliko je u ovom smislu postignut dogovor sa dobavljačem.

2. Ovi principi su postavili granice za izmjene koje naručilac posla može da pravi u postojećem ugovoru. Ukoliko su te izmjene materijalne, zahtijeva se novi postupak dodjele ugovora.

3. Nacionalno zakonodavstvo mora da propisuje ne samo fazu dodjele u procesu nabavke, već i fazu izvršenja ugovora.

Član 72. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) kodifikuje i proširuje odluku u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur. Sada su uspostavljene detaljne pravne odredbe u odnosu na izmjene ugovora tokom njegovog trajanja.


U predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, SP je potvrdio da izmjene u ugovoru o nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su one “materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog ugovora... takve da pokazuju namjeru strana da ponovo pregovaraju o suštinskim uslovima tog ugovora”.

SP je utvrdio niz principa koji se primjenjuju kada se utvrđuje da li su izmjene u ugovoru materijalne. Principi utvrđeni u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentursu kasnije primijenjeni u predmetima C-160/08 Komisija protiv Njemačke iC-91/08 Wall.

U C-160/Komisija protiv Njemačke, SP je primijenio principe utvrđene u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur u odnosu na proširenje ugovora o uslugama. Odlučio je da proširenje ugovora predstavlja materijalnu izmjenu koja predstavlja novu dodjelu ugovora. Ugovor je proširen na način da obuhvata značajno veće geografsko područje, pa je njegova vrijednost povećana za više od 15%.

U C-91/08 Wall, SP je primijenio principe utvrđene u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur na ugovor o koncesiji za usluge koji je podlegao samo principima iz Ugovora. SP je odlučio da promjena podugovarača, u izuzetnim slučajevima, predstavlja izmjenu jedne od suštinskih odredbi ugovora o koncesiji. Ovaj izuzetak bi se mogao primijeniti kada je priroda ugovora takva da je određeni podugovarač odlučujući faktor u dodjeli ugovora.

Sudska praksa

C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur

pressetext Nachrichtenagentur GmbH protiv Republik Österreich (Bund) i drugih

Presuda od 19. juna 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 13. marta 2008.


139



U ovom predmetu, SP je razmatrao da li, u situaciji u kojoj su izmijenjeni uslovi osnovnog ugovora, te izmijene predstavljaju novu dodjelu ugovora.

SP je potvrdio da izmjene u odredbama ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su te izmjene “materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog ugovora...takve da pokazuju namjeru strana da ponovo pregovaraju o suštinskim uslovima tog ugovora”.

SP je utvrdio okolnosti u kojima se izmjena može smatrati “materijalnom”. Izmjena se smatra materijalnom kada:

• uvodi uslove koji bi, da su bili dio prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuđača koji nijesu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaćena; ili

• značajno proširuje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nijesu bile prvobitno pokrivene ; ili

• mijenja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen uslovima prvobitnog ugovora .

SP je nakon toga razmatrao tri specifična scenarija i u svakom slučaju zaključio, na osnovu činjenica, da izmjene nijesu materijalne i da se ne radi o novoj dodjeli ugovora.

Principi utvrđeni u predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur primijenjeni su u predmetima C-160/08 Komisija protiv Njemačke iC-91/08 Wall koji su dati dalje u tekstu.

C-160/08 Komisija protiv Njemačke

Evropska komisija protiv Savezne Republike Njemačke

Presuda od 29. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 11. februara 2010.


Jedno od prvih pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bilo je da li dodjela niza ugovora za usluge hitne pomoći potpada pod derogacije iz pravila nabavki EU. Tvrdilo se da se pravila nabavki EU ne primjenjuju na dodjelu dotičnih ugovora zbog toga što oni;

i) potpadaju pod vršenje zvaničnog ovlašćenja ili ii) bave se pružanjem usluga od opšteg ekonomskog interesa. SP je zaključio

da se, ipak, nijedna od ovih derogacija ne može primijeniti. Različiti ugovori, koji su dodjeljivani tokom niza godina, podlijegali su Direktivi o uslugama ili Direktivi.

SP je takođe razmatrao pitanje proširenja postojećih ugovora. U odnosu na jedan od ugovora, SP je utvrdio da je lokalna podružnica njemačkog Crvenog krsta godinama bila pružalac javnih administrativnih usluga za okrug Uelze. Ugovor za te usluge naknadno je proširen da obuhvata i rad dodatne ambulante, bez prethodne objave obavještenja o nabavci. Proširenje se primijenjivalo i na geografski prostor i na vrijednost. Ukupna vrijednost izmijenjenog ugovora bila je EUR 4,45 milion godišnje, a vrijednost dodatnih usluga EUR 670.000 godišnje

140

ž

zaključenja ugovora. aručilac poslapostojeći ugovor, čak i ukoliko je u ovom smislu postignut dogovor sa dobavljačem.

naručilac posla može u postojećem ugovoru. Ukoliko su te

nabavke, već i fazu izv

Č

ž

č

đđ

č

č đ

čč

č ć č ć

đ

č čč

đ č č ć

454/06 pressetext Nachrichtenagentur


(Stav 32.). SP je presudio da, primjenom principa utvrđenih u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, ovo proširenje predstavlja materijalnu izmjenu te stoga i novu dodjelu ugovora. Izmjenama se značajno proširio opseg ugovora tako da obuhvata usluge koje nijesu bile prvobitno predviđene (Stavovi 98.-99.).

C-91/08 Wall

Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH

Presuda od 13. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 27. oktobra 2009.


SP je razmatrao niz pitanja u ovom predmetu, uključujući i to da li promjena podugovarača predstavlja novu dodjelu ugovora o koncesiji za usluge.

Predmet se odnosio na dodjelu ugovora za rad i održavanje javnih toaleta u Frankfurtu. Pružalac usluga je naknadu dobijao kombinacijom i) novca koji korisnici toaleta plaćaju; i ii) naknada za korišćenje reklamnih prostora u toaletima i na drugim javnim mjestima.

Ugovor je dodijeljen kompaniji FES. Ugovorom je bilo predviđeno da će određeni podugovarač, Wall, da obezbjedi toalete i da se bavi reklamnim prostorima. Nakon dodjele ugovora, FES je dobio saglasnost od naručioca posla da promijeni podugovarača. Wall je pokrenuo tužbu, tražeći odluku kojom će se naručioca posla sprečiti da to uradi.

SP je potvrdio da ovaj aranžman predstavlja koncesiju za usluge sa mogućim prekograničnim interesom. Stoga su se postavljena pitanja morala razmatrati u kontekstu opštih principa jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.

SP je primijenio princip utvrđen u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur da se izmjena u ugovoru za koncesiju tokom njenog trajanja može smatrati materijalnom izmjenom ukoliko “uvodi uslove koji bi, da su bili dio prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuđača koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaćena”.

SP je zaključio da izmjena podugovarača može predstavljati, samo u izuzetnim slučajevima, izmjenu jedne od osnovnih odredbi ugovora o koncesiji za usluge. Ova odluka se primjenjuje čak i kada ugovor predviđa mogućnost promjene. Promjena podugovarača smatra se materijalnom izmjenom ukoliko je angažovanje tog podugovarača, a ne nekog drugog, bilo odlučujući faktor za zaključenje ugovora (Stav 39.).


Član 72. Direktive javnog sektora iz 2014. kodifikuje i proširuje odluku u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur. Utvrđene su detaljne odredbe koje se odnose na izmjene ugovora tokom njihovog trajanja.

Član 72. takođe sadrži niz odredbi iz Člana 31. Direktive o upotrebi pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o tenderu.

141



pressetext Nachrichtenagentur GmbH protivRepublik Österreich (Bund) i drugih

Presuda od 19. juna 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 13. marta 2008.



Izmjene u ugovoru




Pitanja upućena SPEU Stavovi 25.-27.

Analiza i presuda

- Principi Stavovi 28.-38.

- Izmjene u ugovorima

i) ugovorni partner Stavovi 39.-54.

ii) cijena i indeksiranje Stavovi 55.-70.

iii) odricanje od prava na raskid i rabat

Stavovi 71.-88.



U ovom predmetu, SP je razmatrao da li različite izmjene u ugovoru tokom njegovog trajanja treba smatrati novom dodjelom ugovora.

APA je bila davno uspostavljena, registrovana zadruga ograničene odgovornosti koja je pružala usluge novinskim agencijama. Gotovo sve dnevne novine, kao i austrijska radio-televizijska emiterska korporacija, bile su članice zadruge APA.

Osnovni ugovor: Godine 1994, prije pristupanja Austrije EU 1995. godine, Republik Österreich (Bund) zaključio je ugovor (“osnovni ugovor”) sa APA-om. Osnovni ugovor je naručiocu posla omogućavao pristup bazi podataka APA-e i raznim aktuelnim vijestima, arhivi i tekstualnim uslugama. Trajanje osnovnog ugovora bilo je na neograničeno vrijeme, uz utvrđeni minimum od 10 godina tokom kojih se obje strane odriču od prava na raskid ugovora.

Osnovni ugovor uključivao je odredbe koje se odnose na datum prvog povećanja cijene, maksimalni iznos tog povećanja, kao i na o indeksiranje cena pozivanjem na jasno određen indeks potrošačkih cena.

142

đ

čđ

91/08 Wall

č ćč

žž

ć ć

đ ć đč

čč ž ž ć ć č

č

ž ćč

đž

đ čč ć

č č žč

č đ ćč

ž č č ćč

Direktiva javnog sektora 2014/24/EUČ

đ

Č đ ž Čč


Prenos na novo privredno društvo: U septembru 2000. godine, APA je osnovala društvo podružnicu APA-OTS u u svom potpunom vlasništvu. Ta dva društva, APA i APA-OTS, bila su povezana ugovorom koji je predviđao da će APA-OTS biti finansijski, organizaciono i ekonomski integrisana u društvo APA. APA-OTS je takođe vodila poslovanje na osnovu instrukcija APA-e i svoje godišnje dobiti prenosila na APA-u.

U septembru 2000. godine, APA je prenijela na APA-OTS vođenje tekstualnih usluga koje su se pružale prema osnovnom ugovoru. Naručilac posla je obaviješten o ovoj izmjeni u osnovnom ugovoru. Naručilac posla je obaviješten da će, nakon prenosa, APA i APA-OTS biti zajedno i solidarno odgovorni. Takođe je rečeno da neće biti nikakvih izmjena u uslugama koje se pružaju.

Naručilac posla je odobrio da ubuduće APA-OTS pruža tekstualne usluge. Naknada za te usluge je kasnije plaćana društvu APA-OTS.

Izmjene u cijenama: Osnovni ugovor je izmijenjen 2001. godine prvim dopunskim ugovorom. Prvi dopunski ugovor je prilagodio osnovni ugovor na sljedeći način:

• Godišnje naknade i utvrđene cijene za određene usluge je trebalo da se pretvore u evre i da se primjenjuju od 1. januara 2002. godine kada je Austrija pristupila Euro zoni. Pretvorena cifra je zaokružena na niži iznos.

• Indeks koji je korišćten kao referenca za indeksiranje trebalo je da bude promijenjen.

• Neke cijene nisu podlijegale indeksiranju, već su fiksirane na period od dvije godine. Te fiksne cijene rezultirale su smanjenjem cijena.

Izmjene u drugim uslovima ugovora: U oktobru 2005. godine, osnovni ugovor je ponovo izmijenjen drugim dopunskim ugovorom. Drugi dopunski ugovor prilagodio je osnovni ugovor na sljedeći način:

• Dogovoreno je dodatno odricanje od prava na raskid ugovora za period od tri godine, do decembra 2008. godine.

• Rabat od 15%, koji je ranije utvrđen za određene informacijske usluge, trebalo je da se poveća na 25%.

Austrijska novinska agencija PN je 2004. godine ponudila svoje usluge novinske agencije naručiocu posla. Ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.

PN je 2006. godine tražio izjašnjenje od Savezne uprave za nabavke (stručno tijelo za zaštitu prava ponuđača). PN je tvrdio da razdvajanje osnovnog ugovora nakon restrukturiranja društva APA 2000. godine i dva dopunska ugovora predstavljaju de facto dodjele i da su bili nezakoniti. Savezni ured za nabavke je uputio niz pitanja SP-u na preliminarnu odluku.


Direktiva o uslugama 92/50/EZ: Član 3.(1) – Primjena postupaka za dodjelu ugovora: Članovi 8.-10. – tretiranje ugovora za prioritetne/neprioritetne usluge; Član 11.(3) – dodjela ugovora putem pregovaranja bez prethodne objave obavještenja o tenderu.

143



SP je razmatrao tri izmjene ugovora. U svakom od slučajeva je razmatrao da li se izmjene mogu smatrati novom dodjelom ugovora u značenju Direktive o uslugama.

Te tri izmjene su se odnosile na;

i) ugovornog partnera, ii) ii) cijenu i indeksiranje, i iii) iii) druge uslove ugovora u vezi sa odricanjem od prava na raskid i

plaćanjem rabata.

SP je prepoznao da Direktiva o uslugama ne daje konkretan odgovor na postavljena pitanja. (Napomena: Ovo je i dalje slučaj s Direktivom, ali Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadrži odredbe koje se odnose na izmjene u ugovorima.) Stoga je bilo važno da se ovo pitanje razmotri u kontekstu cjelokupnog okvira pravila Zajednice kojima se rukovode javne nabavke, uključujući slobodu kretanja i otvaranje za nesmetanu konkurenciju, nediskriminaciju, jednak tretman i transparentnost (Stavovi 28.-33.).

Materijalna izmjena: SP je utvrdio osnovne principe koji se odnose na pitanje materijalne izmjene koja predstavlja novu dodjelu ugovora.

SP je potvrdio da izmjene u odredbama ugovora o nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su izmjenjene odredbe “materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog ugovora...takve da pokazuju namjeru ugovornih strana da ponovo pregovaraju o suštinskim uslovima tog ugovora ” (Stav 34).

SP je nakon toga utvrdio okolnosti u kojima se izmjena može smatrati “materijalnom”. Izmjena se smatra materijalnom kada

• “uvodi uslove koji bi, da su bili dio prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuđača koji nijesu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaćena” (Stav 35.); ili

• značajno proširuje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nijesu bile prvobitno pokrivene (Stav 36.); ili

• mijenja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen uslovima prvobitnog ugovora (Stav 37.).

SP je nastavio sa razmatranjem tri specifična pitanja (ovdje parafrazirana).

Pitanje 1: Promjena ugovornog partnera (Stavovi 39.-54.): Da li je promjena ugovornog partnera 2000. godine, kada je APA prenijela izvršenje dijela ugovora na APA-OTS, bila nova dodjela ugovora u značenju Direktive o uslugama?

SP je smatrao da “U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je naručilac posla prvobitno dodijelio ugovor mora se smatrati promjenom osnovnih uslova datog ugovora...osim ukoliko ta zamjena nije predviđena uslovima prvobitnog ugovora...”(Stav 40.).

U ovom predmetu, međutim, SP je smatrao da su “neke od specifičnih karakteristika prenosa dotične djelatnosti” dovele do zaključka da nije došlo do

144

žđ ć

đ

đž č

čć đč ć ž

č ć žć

ć č

• Godišnje naknade i utvrđene za određene usluge

Austrija pristupila Euro zoni. Pretvorena cifra je zaokružena na niži iznos• ć

• egale indeksiranju, već su fiksirane na period od

ć č

•

• Rabat od 15% koji je ranije utvrđen za određenetrebalo je da se poveća

č

ž čđ č

ČČ

Č


bilo kakve izmjene u osnovnim uslovima ugovora. Prema SP-u, prenos je “u suštini, predstavljao unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom se temeljno ne mijenjaju uslovi osnovnog ugovora” (Stavovi 43.-45.).

Prenos dionica tokom trajanja ugovora (Stavovi 46.-49.): SP je nakon toga razmatrao jedno više teorijsko pitanje. Pitanje je bilo da li nastaju pravne posljedice iz činjenice da naručilac posla nije imao osiguranje u odnosu na buduće vlasništvo dionica. Nije imao konkretno osiguranje da se dionice društva APA-OTS neće prenijeti na neko treće lice tokom trajanja ugovora.

SP je smatrao da, ukoliko dođe do takvog prenosa, to više neće predstavljati unutrašnju reorganizaciju već stvarnu promjenu ugovornog partnera. Po pravilu, ovakva promjena predstavlja izmjenu osnovnog uslova ugovora. Stoga bi to predstavljalo novu dodjelu ugovora u značenju Direktive o uslugama. Međutim, situacija je drugačija kada postoji mogućnost nekog budućeg prenosa akcija. U tom slučaju, stvarni prenos koji se desio nije predstavljao materijalnu izmjenu.

Akcije kojima se trguje na berzi i ekvivalentne situacije (Stavovi 50.-54.): SP je takođe razmatrao situaciju u kojoj je ugovor dodijeljen kompaniji koja je registrovana na berzi. U takvim okolnostima , akcijama se redovno trguje i vrlo je vjerovatno da se sastav akcionara može promijeniti bilo kada. Stoga ne postoji garancija kada se ugovor dodjeljuje da neće biti nikakvih promjena u sastavu akcionara.

SP je naveo da “po pravilu, takva situacija ne utiče na valjanost dodjele ugovora o javnoj nabavci takvoj kompaniji”. SP je takođe komentarisao da se ovaj princip primjenjuje u ekvivalentnoj situaciji kada se ugovor dodjeljuje registrovanoj zadruzi ograničene odgovornosti i kada dolazi do promjena u vlasništvu.

SP je naveo da ovo možda nije pravilo u izuzetnim situacijama, poput one kada postoji jasna namjera da se time izbjegavaju pravila javnih nabavki.

Pitanje 2: Cijene i indeksiranje (Stavovi 55.-70.): Da li izmjene u cijenama i cijenovnom indeksu koje su dogovorene 2001. godine predstavljaju novu dodjelu ugovora?

Konverzija cijena u Euro (stav 55.-63.): SP je smatrao da konverzija cijena u Euro koja je uslijedila nakon promjene valute ne predstavlja materijalnu izmjenu, već samo prilagođavanje da bi se ispoštovale promjene u spoljašnjim okolnostima. Ovaj zaključak važi pod uslovom da se cijene zaokruže u skladu sa relevantnim važećim odredbama, uključujući i one koje se odnose na uvođenje Eura.

SP je izrazio mišljenje da kada zaokruživanje cijena prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe, nova cijena u eurima time predstavlja izmjenu prvobitne cijene iz ugovora. Tada je pitanje da li takva promjena cijena predstavlja novu dodjelu ugovora.

SP je potvrdio da je cijena važan uslov ugovora o javnoj nabavci. Izmjena uslova cijene tokom trajanja ugovora, a bez izričitog odobrenja u osnovnom ugovoru da se to uradi, može narušiti principe transparentnosti i jednakog tretmana.

145


Međutim, dozvoljena je konverzija cijena u Euro koja takođe podrazumijeva promjenu prvobitne ugovorne cijene. Dozvoljena je pod uslovom da je prilagođavanje minimalno i objektivno opravdano. SP je smatrao da je to bio slučaj sa izmjenama osnovnog ugovora među stranama u ovom predmetu. SP je takođe prokomentarisao da su izmjene urađene na štetu ugovarača.

Izmjene u odredbama o indeksiranju cijena (Stavovi 64.-69.): Da li je uvođenje novog cjenovnog indeksa predstavljalo novu dodjelu ugovora?

SP je utvdio da je osnovni ugovor postavio indeks cijena i da je predvidio naknadnu zamjenu tog indeksa novijim. Prvi dopunski ugovor je samo primijenio uslove osnovnog ugovora ažuriranjem indeksa cijena. SP je potvrdio da, u ovom slučaju, uvođenje novog indeksa cijena ne predstavlja izmjenu u osnovnim uslovima. Ne predstavlja ni novu dodjelu ugovora.

Pitanje 3: Izmjene drugih uslova ugovora (Stavovi 71.-88.): Da li odricanje od prava na raskid ugovora ili promjene u rabatu koji su dogovoreni 2005. godine predstavljaju novi ugovor?

Odricanje od prava na raskid (Stavovi 73.-80.): SP je prvo naveo da je praksa zaključivanja ugovora o javnoj nabavci na neodređeno vrijeme sama po sebi “suprotna šemi i svrsi pravila Zajednice kojima se uređuju ugovori o javnim nabavkama”. Prokomentarisao je da “takva praksa, vremenom, može da ometa konkurentno nadmetanje...i da narušava primjenu odredbi direktiva...koje uređuju oglašavanje postupaka za dodjelu ugovora o javnim nabavkama”.

SP je naveo, međutim, da pravo Zajednice ne zabranjuje zaključivanje ugovora o javnoj nabavci usluga na neodređeno vrijeme. Klauzula koja stranama omogućuje da odluče da ne raskidaju ugovor određeni vremenski period nije nezakonita prema propisima o javnim nabavkama (Stavovi 73.-75.).

SP je nakon toga razmatrao klauzulu koja je dogovorena 2005. godine i kojom se stranama omogućuje da se odreknu prava na raskid ugovora u trogodišnjem periodu, do 31. decembra 2008. (“period odricanja”). Potvrdio je da ništa u dosijeu predmeta ne ukazuje na to da bi naručilac posla razmišljao o raskidanju ugovora i raspisivanju novog tendera ukoliko to odricanje ne bi bilo dogovoreno. Pored toga, mišljenje je SP-a da taj period odricanja nije bio predug.

Na osnovu činjenica, SP je zaključio da takvo odricanje ne narušava konkurenciju i ne djeluje na štetu potencijalnih novih ponuđača. SP je, međutim, uključio uslov da ova odluka važi “pod uslovom da se [odricanje] sistematski ne obnavlja u ugovoru”.

Promjena rabata (Stavovi 81.-88.): SP je primijetio da osnovni ugovor predviđa da se cijene određenih usluga zasnivaju na zvaničnoj tarifi umanjenoj za 15% (rabat). Ovaj cjenovni aranžman bio je zasnovan na silaznoj tarifi, u skladu s kojom se cijene umanjuju kada se korišćenje usluga povećava. Takođe je utvrdio da je povećanje rabata sa 15% na 20% ekvivalentno smanjenju cijene te stoga ne narušava ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača. Takođe to nije uzrokovalo narušavanje konkurencije koje bi moglo biti štetno po potencijalne ponuđače. SP je zaključio da se povećanje rabata može tumačiti na način da potpada u opseg klauzule propisane osnovnim ugovorom. Nije predstavljalo materijalnu izmjenu i stoga se ne može smatrati novom dodjelom ugovora.

146

č čć

ć ć

đ ćć

čđ č ć ć

č

đ

žć

čđ

č

ž

ć đč ž ž

ž ć č ć đ

ž

žč

ž



Nema nove dodjele ugovora kada:

1. se usluge koje naručiocu posla pruža prvobitni pružalac usluga (A) prenesu na drugog pružaoca usluga (B) ukoliko: • je A jedini dioničar u B; i • A kontroliše B i daje mu instrukcije; i • A nastavlja da preuzima odgovornost za usklađenost sa ugovornim

obavezama.

2. prilagođavanje osnovnog ugovora ima cilj: • prilagođavanja promijenjenim spoljašnjim okolnostima, poput konverzije

u Euro; ili • da dozvoli minimalno smanjenje cijena da bi ih zaokružila; ili • da uputi na novi indeks cijena kada odredba osnovnog ugovora predviđa

zamjenu ranijeg indeksa cijena.

3. naručilac posla koristi dopunski ugovor tokom trajanja ugovora da: • obnovi odricanje od prava na raskid ugovora obavještenjem; ili • dogovori veći rabat od onog koji je prvobitno predviđen u odnosu na

određene cijene koje se povezuju sa količinom.

Napomena: Gore navedeni sažetak treba razumjeti u svijetlu posebnih činjenica koje je razmatrao SP. Direktiva javnog sektora (2014/24/EU) u Članu 72.sadrži konkretne odredbe koje se na ovo pitanje odnose – izmjene ugovora tokom njegovog trajanja.

147


Poglavlje 10 Pravni ljekovi

Kontekst

Pravni ljekovi su pravne radnje kojima se privrednim subjektima omogućava da zahtijevaju primjenu pravila javnih nabavki i zaštitu svojih prava predviđenih tim pravilima.

Pravni okvir EU za pravne ljekove propisan je:

• Direktivom 89/665/EEZ, koja se odnosi na postupke dodjele ugovora u javnom sektoru;

• Direktivom 92/13/EEZ, koja se odnosi na postupke dodjele ugovora u komunalnom sektoru.

Obje direktive su izmijenjene Direktivom 2007/66/EZ.

Određena proceduralna pravila su utvrđena direktivama o pravnim ljekovima, ali je većina detalja i specifičnih proceduralnih pravila prevedena u nacionalnom zakonodavstvu.

Ciljevi i principi: Cilj direktive o pravnim ljekovima je da omogući da se nepravilnosti do kojih dođe u postupku dodjele ospore i isprave čim do njih dođe.

Sve nacionalne procedure pravnih ljekova moraju biti:

• jasne i razumljive; • dostupne svim privrednim subjektima koji žele da učestvuju u postupku

dodjele ugovora bez diskriminacije, naročito na osnovu nacionalnosti; • efikasne u sprečavanju ili ispravljanju slučajeva nezakonitosti na strani

privrednih subjekata/naručilaca.

Države članice EU moraju da poštuju opšte principe nediskriminacije, efikasnosti i transparentnosti u primijeni direktiva o pravnim ljekovima. Te principe moraju da poštuju i komisije za zaštitu prava ponuđača (žalbena tijela) u državama članicama, kao i naručioci posla u svojim postupcima nabavki.

Dostupnost pravnih ljekova: Pravni ljekovi moraju da budu dostupni svakom privrednom subjektu koji;

i) ima ili je imao interes da dobije određeni ugovor; i ii) je oštećen ili postoji rizik da će biti oštećen navodnim kršenjem pravila

nabavki.

Generlano, nacionalni zakoni o aktivnoj legitimaciji i o zastupanju u pravnim postupcima su primijenjivi do mjere do koje ne narušavaju zahtjeve direktive o pravnim ljekovima.

Vrste pravnih ljekova: Detaljne odredbe koje se odnose na vrste pravnih ljekova koji su dostupni generalno su propisane nacionalnim zakonodavstvom. Direktive o pravnim ljekovima zahtijevaju od država članica da osiguraju da su tri vrste pravnih ljekova dostupne: privremene mjere, ukidanje i odšteta.

148

č ž žž

• č•• đ

đ• đ

• ž• đ

č•• ć đ

đ č

ž čČ ž


Mirovanje: Za većinu ugovora koje reguliše direktiva o pravnim ljekovima, od naručioca posla se zahtijeva da u pisanoj formi obavijesti ponuđače i/ili kandidate o odluci o dodjeli. To obavještenje mora da uključuje konkretne informacije. Naručilac posla ima obavezu da čeka minimalno 10 dana prije zaključenja ugovora sa uspješnim ponuđačem. Tokom ovog “perioda mirovanja”, ponuđači i/ili kandidati mogu da traže revidiranje odluke o dodjeli. Mogu zahtijevati privremene mjere ili ukidanje odluke o dodjeli.


1. Glavni cilj nacionalnog sistema za žalbe i pravne ljekove je da osigura da su dostupni efikasni i brzi pravni ljekovi protiv odluka koje donose naručioci posla. Ovaj cilj se primijenjuje ne samo tokom procesa nabavke, već i nakon zaključenja ugovora.

2. Nacionalna pravila o pravnim ljekovim ne bi smjela da ograničavaju dostupnost pravnih ljekova iz direktiva o pravnim ljekovima na one osobe koje na njih imaju pravo.


SP je razmatrao niz pitanja koja se odnose na pravne ljekove.

Aktivna legitimacija: U predmetu C-100/12 Fastweb, SP je razmatrao pitanje aktivne legitimacije privrednih subjekata. Prema nacionalnim pravilima, privrednom subjektu može biti odbijena legitimacija na osnovu kasnije odluke suda. SP je zaključio da ovakvo osporavanje nije dozvoljeno prema direktivama o pravnim ljekovima. Privredni subjekt mora da ima mogućnost da ospori odluku suda.

SP je takođe razmatrao aktivnu legitimaciju u drugom kontekstu, u kojem je naručilac posla htio da ospori odluku vansudskog tijela. U C-570/08Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias, SP je smatrao da se od država članica EU ne zahtijeva da naručiocima posla daju pravo da traže sudsku reviziju odluka koje donose vansudska tijela. Država članica ipak može da odabere da naručiocu posla da takvo pravo.

Rokovi: U predmetima koji se odnose na rokove, SP je smatrao da je dopustivo da nacionalni zakon nametne rokove za podnošenje žalbenog zahtjeva. Međutim, nacionalni rokovi ne mogu biti takvi da “učine gotovo nemogućim ili pretjerano teškim” ostvarivanje prava. Rokovi se ne trebaju utvrđivati na način da isteknu prije nego je moguće identifikovati nepravilnosti u praksi (C-241/06 Lämmerzahl). Pored toga, način na koji se utvrđuju rokovi mora biti “dovoljno precizan, jasan i predvidljiv da omogući pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze” (C-406/08Uniplex UK).

Mirovanje: SP je u više predmeta smatrao da je dotična država članica propustila da adekvatno primijeni odredbe direktiva o pravnim ljekovima koje se odnose na zahtijeve mirovanja. Ključno je da nacionalno zakonodavstvo osigura da je dostupna stvarna i efikasna mogućnost da se ospori odluka o dodjeli ugovora pre zaključenja tog ugovora. Taj zahtjev se mora ispuniti čak i u slučajevima kada je možda moguće poništiti odluku o dodjeli ugovora (C-444/06 Komisija protiv Španije, C-327/08 Komisija protiv Francuske).Takođe je

149


od ključne važnosti da su ponuđači i kandidati potpuno informisani o razlozima za odluku o dodjeli ugovora (C-455/08 Komisija protiv Irske).

Pravni ljekovi i privremene mjere: Odluka SP-a u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi potvrdila je da države članice imaju značajnu diskreciju u odlučivanju o tome na koji će način voditi sistem pravnih ljekova i privremenih mjera, pod uslovom da je taj sistem usklađen sa osnovnim principima. Međutim, nemaju diskreciju po pitanju toga da li pravni lijek odštete može da zavisi od greške naručioca posla. U C-314/09 Strabag, SP je vrlo jasno utvrdio da pravni lijek odštete ne smije biti povezan sa zahtjevom krivice.

Sudska praksa

U prva dva predstavljena predmeta, SP je razmatrao pitanja koja se odnose na aktivnu legitimaciju.

Aktivna legitimacija (locus standi) – privredni subjekt

Činjenice i odluku SP-a u predmetu C-100/12 Fastweb poprilično je teško slijediti. Predmet je jednostavnije razumijeti u kontekstu ranije odluke SP-a u C-249/01 Hackermüller. Stoga ćemo prvo predstaviti C-249/01 Hackermüller prije razmatranja C-100/12 Fastweb.

C-249/01 Hackermüller

Werner Hackermüller protiv Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) i Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum AG (WED)

Presuda od 13. juna 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 25. februara 2003.


G. Hackermüller (G.H) bio je ponuđač koji je dostavio prijedlog u prvoj fazi konkursa za izradu idejnog projekta za novu zgradu Tehničkog univerziteta u Beču. U prvoj fazi procesa, naručilac posla je prihvatio prijedlog G.H kao usklađen. Nakon toga je G. H pozvan da učestvuje u drugoj fazi i da dostavi konačni prijedlog projekta. Nije mu dodijeljen ugovor.

G. H je osporio odluku o dodjeli. Smatrao je da je odlučivanje u drugoj fazi bilo nezakonito. Komisija za zaštitu prava ponuđača je razmatrala tvrdnju G.H i ispitivala je relevantnu tendersku dokumentaciju. Zaključilo je da je naručilac posla postupio nezakonito time što je prihvatio G.H u drugu fazu procesa. Komisija za zaštitu prava ponuđača je stoga odlučilla da G.H nema aktivnu legitimaciju da osporio odluku o dodjeli ugovora koja je donešena u drugoj fazi procesa. Ova odluka je donešena na osnovu toga da G.H nije bio oštećen niti je postojao rizik da će biti oštećen odlukom koju želi da ospori. Prema mišljenju žalbenog tijela, on stoga nije imao pravo da dostavi ponudu.

SP je smatrao da odluka žalbenog tijela da ospori pravo G.H na osporavanje krši Direktivu o pravnim ljekovima, jer je sama dovela do nove odluke koju G.H ne može da ospori. Nova odluka je bila da G.H nema aktivnu legitimaciju. Svojim radnjama, komisija za zaštitu prava ponuđača je;

150

ćč đ č

čč č

č đ čđ č ž

žGlavni cilj nacionalnog sistema za žalbe i pravne

naručine samo tokom procesa nabavke, već i nakon

zaključenja ugovora.ograničava

ž

žč

ć

đč

ž čč ž

ž č ž č

žđ č ć

teškim” ostvarivanje prava. Rokovi se ne trebaju utvrđ čć

č đć

č ž č

. Ključć

č čč ž ć

đ


i) osporilla pravo G.H da ospori odluku o dodjeli ugovora, i ii) ii) takođe osporila pravo G. H da ospori raniju odluku (odluku da se

isključi).

Ove radnje predstavljale su povredu Direktive o pravnim ljekovima.

Prema odluci SP-a, ponuđaču koji osporava odluku “mora biti dozvoljeno da ospori osnove za isključenje na osnovu kojih komisija za zaštitu prava ponuđača namjerava da zaključi da on nije oštećen te da ne postoji rizik da bude oštećen odlukom za koju tvrdi da je nezakonita”.

C-100/12 Fastweb

Fastweb SpA protiv Azienda Sanitaria Locale di Alessandria

Presuda od 4. jula 2013, nema mišljenja nezavisnog advokata


U ovom predmetu, SP je razmatrao da li je praksa italijanskih sudova koja se odnosi na razmatranje prigovora u javnim nabavkama u skladu sa zahtjevima direktiva o pravnim ljekovima.

Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora putem okvirnog sporazuma. Dvije kompanije, FastwebiTelecom Italia (TI), pozvane su da dostave ponude za ugovor pružanja glasovnih usluga i usluga čuvanja podataka jednom lokalnom zdravstvenom organu.

Ugovor je dodijeljen kompaniji TI. Fastwebje osporio odluku o dodjeli. Tvrdio je da ugovor nije trebalo dodijeliti kompaniji TI jer nije dostavila prihvatljivu ponudu. TI je uložio protivtužbu na istim osnovama, tvrdeći da Fastweb nije dostavio prihvatljivu ponudu.

Jedna prethodna odluka italijanskog Državnog vijeća (sud na žalbenom nivou) obavezala je lokalni italijanski sud koji je predmet vodio da prvo ispita protivtužbu. Ukoliko se dokaže da je protivtužba osnovana, od lokalnog suda se tražilo da proglasi glavnu tužbu neprihvatljivom. Od suda se zahtijevalo da ovo uradi bez razmatranja merituma glavne tužbe. Ovaj zahtjev je značio da će, ukoliko tvrdnja kompanije TI bude tačna, prvobitna pritužba kompanije Fastweb biti odbačena bez da je lokalni sud razmatra.

SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim ljekovima da osigura da se odluke koje donose naručioci posla, a koje su protivne pravu Evropske unije efikasno revidiraju. Uputio je na Član 1.(3) te Direktive. Prema toj odredbi, države članice moraju da osiguraju da su žalbeni postupci dostupni “barem svakom subjektu koji je ili koji je bio zainteresovan da dobije određeni ugovor a koji je pretrpio ili je u opasnosti da pretrpi štetu zbog navodnoga kršenja”.

SP se osvrnuo na specifične okolnosti predmeta. Okolnosti su bile takve da su i tužitelj (Fastweb) i protivtužitelj (TI) tvrdili da ona druga ponuda nije bila u skladu sa zahtjevima i da treba biti odbijena. SP je odlučio da, u ovim okolnostima, pravo na žalbeni postupak iz Direktive o pravnim ljekovima sprečava situaciju u kojoj se tužitelju osporava aktivna legitimacija, te se stoga samo razmatra protivtužba. U okolnostima predmeta, prvobitna pritužba koju je podnio Fastweb takođe mora biti razmotrena, kao i da treba utvrditi usklađenost obje ponude.

151


Aktivna legitimacija (locus standi) – naručioci posla i pravo osporavanja odluka vansudskog tijela

C-570/08 Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias

Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias protiv Anatheoritiki Arkhi Prosforon



U ovom predmetu, SP je razmatrao da li direktive o pravnim ljekovima zahtijevaju da se naručiocima posla da pravo na osporavanje odluka koje su donijela vansudska žalbena tijela (komisije za zaštitu prava ponuđača).

Žalbeno tijelo (komisija za zaštitu prava ponuđača) Kipra imalo je nadležnost da rješava žalbe protiv odluka naručilaca. To tijelo je osnovano prema zakonima Kipra kao vansudsko tijelo koje svoje nadležnosti vrši u skladu za propisima Kipra o javnim nabavkama. U određenim slučajevima, naručioci posla su imali pravo da se žale na odluke koje donosi komisija za zaštitu prava ponuđača (žalbeno tijelo za nabavke) Vrhovnom sudu Kipra.

Do ovog predmeta je došlo nakon postupka dodjele ugovora za projektovanje, izgradnju i održavanje postrojenja za tretman otpadnih voda na Kipru. Jedan od neuspješnih ponuđača je tražio od komisije za zaštitu prava ponuđača da nametne privremenu mjeru kojom se suspenduje odluka o dodjeli ugovora.

Zakon o nabavkama Kipra nije predviđao automatsku suspenziju postupka dodjele od datuma kada neki ponuđač podnese žalbu na odluku o dodjeli. Naručilac posla je stoga dodijelio ugovor. Komisija za zaštitu prava ponuđača poništila je odluku naručioca posla. Naručilac posla je uložio žalbu Vrhovnom sudu Kipra protiv odluke komisije za zaštitu prava ponuđača. Vrhovni sud Kipra je tražio preliminarnu odluku od SP-a.

Pitanje koje je razmatrao SP bilo je sljedeće (parafrazirano): da li Član 2.(8) Direktive o pravnim ljekovima predviđa da država članica mora naručiocima posla da omogući pravo da traže sudsku reviziju odluka vansudskog tijela? Ovo pitanje se odnosi na situaciju u kojoj je vansudsko tijelo odgovorno za žalbene postupke koji se odnose na dodjelu ugovora o javnoj nabavci.

SP je analizirao odredbe Direktive o pravnim ljekovima. Zaključio je da nema zahtijeva da države članice daju naručiocima posla takvo pravo na reviziju. Države članice, ipak, mogu odlučiti da ovo pravo omoguće naručiocima posla.

Rokovi

SP je takođe razmatrao pitanje rokova za osporavanje.

C-241/06 Lämmerzahl

Lämmerzahl GmbH protiv Freie Hansestadt Bremen



152

takođeisključi

đ čč đ č

č ć ć

100/12 Fastweb

ž č

ž ž ć

ž ć ž

ž ž žž ž

ž č ćč ž

č

čČ ž č

žđ

čž ž

čž

č žž žđ

đ


Ovaj predmet je pokrenuo niz pitanja koja se odnose na to da li nacionalni zakon može nametnuti rok za podnošenje žalbi na odluke u oblasti javnih nabavki.

Do predmeta je došlo u kontekstu nacionalnog postupka za dodjelu ugovora koji je sprovodio grad Bremen. Postupak se odnosio na dodjelu ugovora za kompjuterizovano vođenje predmeta u oblasti socijalnih usluga za odrasle.

Ugovor je oglašen na nacionalnom nivou u martu 2005. godine. Obavještenje o ugovoru nije sadržavalo bilo kakve informacije o vrijednosti ugovora, količini ili opsegu. Obavještenje o ugovoru je navelo da je ugovorne dokumente moguće skinuti sa web stranice grada Bremena. Ugovorni dokumenti na web stranici sadržavali su informacije o broju zaposlenih osoba od kojih se očekuje da sistem koriste. Nije bilo informacije o broju softverskih licenci koje se zahtijevaju. Ponuđač je u ponudi morao da dostavi jediničnu cijenu po jednoj licenci (a ne za ukupni broj).

Lämmerzahl (L), jedan od ponuđača, tražio je pojašnjenje od grada Bremena o konkretnom broju licenci koje se traže. Grad Bremen nije dao tu informaciju već je zatražio od L da da ukupnu cijenu.

L nije bio uspješan na tenderu i u julu 2005. godine tražio je od lokalnog Odbora za javne nabavke da revidira postupak. L je tvrdio da je bilo potrebno organizovati evropski tender jer je iznos vrijednosnog razreda od EUR 200.000 prekoračen.

Odbor za javne nabavke je odbacio zahtjev za revidiranje na osnovu toga da je L bio u poziciji da to kršenje utvrdi od datuma objave obavještenja o nabavci. L je time tražio revidiranje nakon isteka roka, prema nacionalnim pravilima o rokovima za podnošenje pritužbi. Odbor je takođe zaključio da, kako je zahtjev dostavljen nakon roka, L ne može da traži pravni lijek od žalbenih tijela koja imaju nadležnost u oblasti javnih nabavki. L se na ove odluke žalio. Viši regionalni sud je uputio niz pitanja SP-u.

SP je razmatrao niz pitanja, kako slijedi (parafrazirano):

• Koje zahtjeve nameće pravo EU u odnosu na informacije u obavještenju o nabavci o procijenjenoj vrijednosti ugovora? Koji pravni ljekovi moraju postojati u situaciji u kojoj zahtijevane informacije nijesu date u obavještenju o nabavci?

• Da li pravo EU dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje nameće rok za podnošenje žalbenih zahtjeva u vezi sa odlukama o izboru postupka dodjele i procijeni vrijednosti ugovora? Te odluke se donose u prvim fazama postupka dodjele.

Napomena: U ovom predmetu je nacionalni zakon propisivao rok koji se završava na dan isteka perioda u kojem se podnose ponude ili prijave za učešće u postupku dodjele.

• Ukoliko je takav rok (vremensko ograničenje) dozvoljen, da li se onda može generalno primijeniti na pravne ljekove protiv odluka naručioca posla? Da li takvo proširenje primijene uključuje odluke koje su donesene u kasnijim fazama postupka dodjele?

153


Informacije o procijenjenoj vrijednosti ugovora i pravni ljekovi: SP je utvrdio da se Direktiva o robama primjenjuje na dodjelu ugovora. Odredbe te direktive zahtijevaju da se obavještenja sastavljaju koristeći standardni model obavještenja o nabavci koji uključuje referentnu informaciju o ukupnoj količini ili opsegu ugovora.

SP je smatrao da obavještenje o nabavci za ugovor o robama koji podliježe Direktivi o robama mora navesti ukupnu količinu ili opseg ugovora. Nedostatak takve informacije mora da podliježe žalbenom postupku iz Direktive o pravnim ljekovima (Stavovi 38.-44.).

Dozvoljeni rokovi: SP je potvrdio da Direktiva o pravnim ljekovima ne sprečava nacionalno zakonodavstvo koje nameće konkretne rokove za pokretanje žalbenog postupka. Ti rokovi moraju da omoguće i efikasnu i brzu reviziju. Međutim, nacionalni rokovi ne smiju biti takvi “da učine gotovo nemogućim ili prejterano teškim” ostvarivanje prava koja proističu iz prava EU (Stavovi 50.-52.).

Rokovi koji se primjenjuju na način koji nije dozvoljen: SP je zaključio da Direktiva o pravnim ljekovima ne dozvoljava propisivanje pravila vremenskog ograničenja u nacionalnom zakonodavstvu, poput ovog koje se razmatra u ovom slučaju. Efekat pravila vremenskog ograničenja u ovom predmetu bio je da se ponuđačima ospori pristup žalbama koje se odnose na izbor postupka ili procijenjenu vrijednost ugovora u situaciji u kojoj naručilac posla nije jasno naveo ukupnu količinu ili opseg (Stavovi 52.-57.).

Na osnovu činjenica ovog predmeta, SP je zaključio da je L tražio pojašnjenje informacija, ali odgovori naručioca posla nijesu bili jasni, čak suprotno, bili su dvosmisleni i nejasni. Obavještenje o nabavci u kojem nema informacija o procijenjenoj vrijednosti ugovora za kojom je uslijedilo postupanje naručioca posla koje je dvosmisleno, dovelo je do situacije u kojoj je društvu L “izuzetno teško” da ostvari svoja prava (Stav 54.).

Utvrđivanje opštih rokova: SP je takođe zaključio da period koji ističe na kraju perioda datog za podnošenje ponuda ili poslednji dan za podnošenje prijava za učešće u postupku dodjele mora biti ograničen u svom učinku. Zastarjelost se može primijeniti samo na nepravilnosti koje su se mogle utvrditi prije isteka tog perioda. Na ovaj način utvrđena zastarijelost ne može se generalno proširivati. Ne može se primjenjivati na nepravilnosti do kojih, po definiciji, može doći samo u kasnijim fazama postupka dodjele ugovora, poput nepravilnosti koje se mogu otkriti tek na otvaranju ponuda (Stav 58.-64.).

C-406/08 Uniplex (UK)

Uniplex (UK) Ltd protiv NHS Business Services Authority

Presuda od 28. januara 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. oktobra 2009.


Ovaj predmet se odnosio na utvrđivanje tačnog datuma od kojeg je započeo period za pokretanje žalbenog postupka u postupku javnih nabavki.

154

ž ž

đ

ž čć

ž č

đ č č

đ č žž ć

ž

ž

EUR 200.000 č

žž đ č

ž ž žž ž

• Koje e nameće pravo EU u odnosu na informacije u i ugovora? Koji pravni

• Da li pravo EU dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje nameće rok za enje žalbenih

č ć

• vremensko ograničenje) dozvoljen, da li se onda može naručioca posla

uključuje odluke koje su donesene u


Do predmeta je došlo u kontekstu dodjele okvirnog ugovora za nabavku medicinske opreme koju je vršila Nacionalna zdravstvena služba Ujedinjenog Kraljevstva.

Dana 22. novembra 2007. godine, naručilac posla je poslao dopis društvu Uniplex sa obavještenjem da njegova ponuda nije bila uspješna. Organ je informisao Uniplex da je bio trećerangiran i da su tri provorangirana ponuđača odabrana za okvirni sporazum. Dopis je takođe sadržavao informacije o kriterijumima, ponderiranju i bodovima koje su dobili Uniplex i ostali ponuđači.

Dana 23.novembra, Uniplex je zahtijevao pojašnjenja od naručioca posla. Naručilac posla je odgovorio 13. decembra i dao dodatne informacije o svom pristupu evaluaciji kriterijuma za dodjelu u smislu karakteristika i relativnih prednosti uspješnih ponuda.

Dana 28.januara 2008,Uniplex je naručiocu posla dostavio zvanični pravni dopis u kojem navodi svoju namjeru da pokrene pravni postupak. U svom dopisu Uniplex je naveo da je, prema njegovom mišljenju, tromjesečni period za pokretanje postupka počeo da teče 13. decembra 2007. Dana 11. februara, naručilac posla je informisao Uniplex da je otkrio da jedna od ponuda nije bila prihvatljiva. Stoga je četvrti rangirani ponuđač dobio okvirni sporazum.

Dana 12. marta 2008, Uniplex je pokrenuo pravni postupak pred sudovima UK-a. Uniplex je tražio odštetu, tvrdeći da je naručilac posla prekršio pravila nabavki.

SP je razmatrao sljedeća pitanja koja mu je uputio Visoki sud UK-a (parafrazirana):

• Da li Direktiva o pravnim ljekovima zahtijeva da period za pokretanje postupka počne da teče; i) od datuma povrede pravila nabavki; ili ii) od datuma kada je tužitelj saznao, ili je trebalo da sazna, za tu

povredu?

• Propisi o nabavkama u Ujedinjenom Kraljevstvu zahtijevaju da se postupak pokrene “bez odlaganja, a u svakom slučaju u roku od tri mjeseca” od datuma nastanka osnova za taj postupak. Da li Direktiva o pravnim ljekovima isključuje takvu odredbu iz propisa o nabavkama Ujedinjenog Kraljevstva?

• Do koje mjere Direktiva o pravnim ljekovima utiče na diskreciju nacionalnog suda da produži period u kojem se postupak mora pokrenuti?

Datum kada počinje period za pokretanje postupka: SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim ljekovima da garantuje dostupnost efikasnih pravnih ljekova. Potvrdio je da nema konkretnih odredbi koje se odnose na rokove za podnošenje žalbenog zahtjeva. Države članice treba da utvrde te zahtjeve (Stavovi 25.-26.).

SP je takođe potvrdio da Direktiva o pravnim ljekovima zahtijeva od država članica da garantuju da će nezakonite odluke ugovornih organa buti podvrgnute efikasnoj reviziji što je prije moguće. Činjenica da kandidat ili ponuđač (“tužitelj”)

155


sazna da je njegova prijava ili ponuda odbijena ne stavlja ga u poziciju da pokrene postupak. Odbijanje nije dovoljno da omogući tužitelju da utvrdi da li se desila nezakonita radnja koja bi mogla predstavljati predmet žalbenog postupka. Tek kada je tužitelj obavješten o razlozima svoje eliminacije, on može imati informisano stanovište (Stavovi 29.-31.).

SP je zaključio da je period za pokretanje postupka počeo da teče od datuma kada je tužitelj saznao, ili je trebalo da sazna, za navodnu povredu.

Napomena: Ovaj predmet se odnosi na postupak nabavke koji je započet prije stupanja na snagu Direktive 2007/66/EZ. Ta direktiva je uvela konkretne rokove za period mirovanja.

Nacionalne odredbe koje zahtijevaju da se postupak “pokrene bez odlaganja”: SP je potvrdio da države članice mogu da nametnu rok zastarijevanja za osporavanje odluka. Ovaj rok je dozvoljen da bi se postigao cilj brzine u kontekstu efikasnih žalbenih postupaka. Sistem zastarijevanja mora biti “dovoljno precizan, jasan i predvidiv da omogući pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze”. Zahtjev efikasnosti označava da nacionalni sistem zastarijevanja “ne smije da učini nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje bilo kojeg prava… koje proističe iz prava Zajednice…” (Stavovi 38.-40.).

SP je zaključio da zahtjevi Ujedinjenog Kraljevstva da se postupak pokrene “bez odlaganja, a u svakom slučaju u roku od tri mjeseca” uzrokuje nesigurnost. Ti zahtjevi stoga nisu dozvoljeni prema Direktivi o pravnim ljekovima. SP je zaključio da je moguće da nacionalni sudovi te odredbe tumače na način da im dozvoljavaju da odbace tužbu na osnovu toga da je propušten rok čak i prije isteka perioda od tri mjeseca. Odbacivanje se može desiti kada sudovi zauzmu stanovište da tužba, koja je dostavljena prije isteka roka od tri mjeseca, nije podnešena dovoljnoj mjeri “bez odlaganja”.

Diskrecija nacionalnih sudova da produže vremenske rokove u okviru kojih se mora pokrenuti postupak: SP je zaključio, u ovom predmetu, da Direktiva o pravnim ljekovima zahtijeva od nacionalnog suda da diskreciju primjenjuje u smislu produženja roka zastarijevanja. Rok zastarijevanja se mora produžiti tako da teče od datuma na koji je tužitelj saznao, ili je trebalo da sazna, za povredu pravila javnih nabavki. Ukoliko nacionalne odredbe nijesu prilagođene tumačenju u skladu sa Direktivom o pravnim ljekovima, nacionalni sud se mora suzdržati od primjene nacionalnih odredbi. Nacionalni sudovi moraju da ispoštuju ovo pravilo da bi u potpunosti primijenjivali pravo EU i da bi zaštitili prava pojedinaca, kako to nalaže pravo EU.

Period mirovanja

U svakom od tri predmeta koji su dalje u tekstu ukratko predstavljeni, SP je odlučio da nacionalno zakonodavstvo nije usklađeno sa obaveznim zahtjevima obavještavanja i mirovanja iz direktiva o pravnim ljekovima.

Napomena: Detaljni zahtjevi za mirovanje propisani Direktivom 2007/66/EZ nijesu bili na snazi kada je Evropska komisija pokrenula postupke protiv svake od navedenih država članica.

156

žKraljevstva.

č

ć đ čđ ž

đ č

čč

č č

čč č

čč đ č

je pokrenuo pravni postupak pred sudovima UKž ć č

ć pitanja koja mu je uputio Visoki sud UK

•postupka počne da teče

od datuma kada je tužitelj saznao, ili je treba

• Ujedinjenom Kraljevstvu dlaganja, a u svakom slučaju u r

ma isključuje takvu odredbu iz propisa o nabavkama Kraljevstva

• ma utiče na diskreciju nacionalnog suda da produži period u kojem se postupak mora

č

ž ž č

đ žč ć

ć Č đ č ž


C-444/06 Španija – mirovanje

Evropska komisija protiv Kraljevine Španije

Presuda od 3. aprila 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata.

Tužba koju je podnela Komisija.

U ovoj tužbi koju je podnijela Evropska Komisija, SP je zaključio da relevantno špansko zakonodavstvo ne omogućava zainteresovanim stranama da efikasno pokrenu reviziju odluke o dodjeli ugovora prije zaključenja ugovora.

Dotično zakonodavstvo je predviđalo da se ugovori sačine pri dodjeli, a finalizuju u roku od 30 dana nakon obavještenja o dodjeli. Ugovori nijesu mogli da se izvršavaju i prije finalizacije. Španski zakon je dozvoljavao žalbene postupke protiv radnji naručilaca prije dodjele ugovora. Naručioci posla su imali obavezu da obavijeste ponuđače o odluci o dodjeli ugovora. Takođe je bilo moguće da ponuđači pokrenu postupak protiv proceduralnih akata i da dobiju privremene mjere, uključujući i suspenziju tih akata.

SP je smatrao da je način na koji se primjenjuje španski zakon označavao da odluka o dodjeli ugovora ne može biti predmet konkretnog žalbenog postupka prije zaključenja ugovora (Stav 42.). SP je naveo da je, prema španskom zakonu, takođe moguće da se ugovor finalizuje i da njegovo izvršenje započne prije dostavljanja svih obavještenja. Rezultat toga je da se, u određenim slučajevima, nije mogao pokrenuti efikasan žalbeni postupak u odnosu na dodjelu ugovora prije nego započne izvršenje tog ugovora (Stavovi 43.-44.).

SP je takođe zaključio da činjenica da postoji opcija pokretanja postupka za poništenje ugovora ne kompenzuje za nemogućnost osporavanja dodjele ugovora prije njegovog zaključenja.

C-327/08 Francuska – mirovanje

Evropska komisija protiv Republike Francuske

Presuda od 11. juna 2009, nema mišljenja nezavisnog advokata


U ovom predmetu, SP je smatrao da određene odredbe francuskog zakona o nabavkama koje primjenjuju direktive o pravnim ljekovima ne ispunjavaju zahtjeve tih direktiva.

Relevantne odredbe iz zakona o nabavkama propisivale su minimum od 10 dana za period mirovanja između obavještenja i dodjele. Međutim, odredbe su takođe zahtijevale da strana koja namjerava da ospori odluku mora poslati zvanični pravni dopis o svojoj namjeri naručiocu posla. Naručilac posla nakon toga ima 10 dana za razmatranje tog dopisa. Na ovaj drugi desetodnevni period se ne primjenjuje nikakav formalan period mirovanja. Stoga je bilo moguće da naručilac posla tokom tog perioda dodjeli ugovor, uprkos tome što je primio zvanični dopis o namjeni. Zakon je takođe predviđao skraćivanje minimalnog desetodnevnog perioda mirovanja u hitnim slučajevima.

157


Desetodnevni period za razmatranje: SP je zaključio da su odredbe zakona protivne pravilima mirovanja iz Direktive o pravnim ljekovima.

Skraćivanje perioda mirovanja u slučajevima hitnosti: SP je zaključio da je bilo prihvatljivo da se dozvoli skraćivanje perioda mirovanja od minimalno deset dana u slučajevima hitnosti, pod uslovom da ostane razuman period odlaganja koji privrednim subjektima omogućuje djelovanje (Stav 44.). Sud nije ispitivao definiciju “razumnog perioda odlaganja” u ovakvim okolnostima.

C-455/08 Irska – mirovanje

Evropska komisija protiv Republike Irske



U ovom predmetu, SP je smatrao da određene odredbe irskog zakona kojim se primjenjuju direktive o pravnim ljekovima ne ispunjavaju zahtjeve tih direktiva.

Irski zakon o nabavkama predviđao je zahtjev obavještavanja ponuđača o dodjeli ugovora. Pisano obavještenje trebalo je da obuhvati “osnovni razlog, ili razloge, zašto ta ponuda nije odabrana ponuda”. Od ugovornih organa se takođe zahtijevalo da utvrde period mirovanja od 14 dana od datuma obavještenja. Nije im bilo dozvoljeno da zaključuju ugovor tokom perioda mirovanja.

Međutim, zakon nije propisao nikavu obavezu da se u to prvo pismeno obavještenje uključe informacije o i) karakteristikama i relativnim prednostima odabrane ponude, i ii) nazivu uspješnog ponuđača. Ponuđači koji su te informacije željeli da saznaju morali su da ih traže od naručioca posla. Naručilac posla je imao 15 dana da na to odgovori.

SP je zaključio da odredbe irskog zakona ponuđačima osporavaju pravo na efikasne privremene mjere (Stavovi 31.i 34.) i stoga nijesu u skladu sa zahtjevima direktiva o pravnim ljekovima.

Pravni ljekovi – privremene mjere i odšteta

C-568/08 Combinatie Spijker

Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie,Van Spijker Infrabouw BV, De Jonge Konstruktie BV protiv Provincie Drenthe



U ovom predmetu, SP je razmatrao prirodu pravnog sistema za primjenu privremenih mjera. Takođe se osvrnuo na mogućnost da različiti sudovi koji odlučuju o privremenim mjerama i o materijalnom predmetu mogu doći do različitih zaključaka. Pored toga, SP je ispitivao pitanje odgovornosti države da plati odštetu.

158

444/06 Španija

Evropska komisija protiv Kraljevine Španije

ž Komisija

ž Evropska K čć

č

č đ č

žč č

đ č đ ćđ č

č ć

č čž ž

čđ ć č

. Rezultat toga je da se, u određ čž

č

đ č čć

č

327/08 Francuska

isija protiv Republike Francuske

ž Komisija

đ

Relevantne odredbe iz zakona o nabavkama propisivale su minimum od 10 dana đ đ đ

čč č

ćčč đ đ ć

č


Do predmeta je došlo zbog postupka dodjele ugovora o radovima za renoviranje dva mosta preko velikog plovnog puta. Naručilac posla je dodjelio ugovor privrednom društvu MFE. Nekoliko neuspješnih ponuđača, uključujući i Combinatie Spijker (Combinatie), osporilo je odluku o dodjeli. Combinatie je tvrdio da je ponuda MFE-a nevažeća. Tvrdio je da postoji ozbiljna sumnja da MFE ne ispunjava kriterijume za dodjelu, čime je dodjela nezakonita. Naručilac posla je nakon toga pisao svim ponuđačima, navodeći da je odlučio da povuče poziv na dostavljanje ponuda zbog proceduralnih grešaka. MFE se umiješao u pritužbu društva Combinatie.

Na raspravi o privremenim mjerama, sud je zaključio da MFE zaista ispunjava zahtjeve naručioca posla. Sud je utvrdio, s trenutnim učinkom, da je naručiocu posla zabranjeno da dodjeljuje ugovor bilo kome osim društvu MFE. Naručilac posla je nakon toga dodijelio ugovor društvu MFE.

Dodjela ugovora uzrokovala je dodatnu tužbu društva Combinatie i drugih. Sud koji je primio tužbu je zaključio da je ugovor dodjeljen društvu MFE pravno važeći. Jedina tužba koja je bila dostupna društvu Combinatie i drugima bila je, stoga, tužba za naknadu štete.

Sud koji je odlučivao o tužbi za naknadu štete uputio je niz poprilično složenih pitanja SP-u. SP nije razmatrao sva dostavljena pitanja, već je odlučio da se fokusira samo na nekoliko ključnih stvari, kao što slijedi:

Sistem brzog donošenja odluka o privremenim mjerama: Direktiva o pravnim ljekovima ne isključuje uspostavljanje sistema u kojem, da bi se dobila brza odluka, jedina dostupna procedura je ona koja ima sljedeće karakteristike:

• Usmjerena je na primjenu brze, obavezne mjere. • Pravnici nemaju pravo da razmjenjuju mišljenja. • Ne iznose se dokazi, u pravilu, osim u pisanoj formi. • Nisu primjenjiva zakonska pravila o dokazima. • Presuda ne vodi konačnom utvrđivanju pravne situacije i ne predstavlja

dio procesa donošenja odluke koji vodi konačnoj odluci.

Razlike u odlukama sudova na raspravama o privremenim mjerama i materijalnim raspravama: Nerazdvojivo je od žalbenog sistema koji uspostavlja Direktiva o pravnim ljekovima da sud koji razmatra materijalni predmet može da usvoji tumačenje prava EU koje se razlikuje od rasprave suda o primjeni privremenih mjera. Te razlike u ocjenama ne impliciraju da sudski sistem nije usklađen sa zahtjevima Direktive o pravnim ljekovima.

Direktiva o pravnim ljekovima ne sprečava sud koji razmatra primjenu privremenih mjera da tumači Direktivu o pravnim ljekovima na način na koji neki drugi sud koji naknadno razmatra materijalni predmet smatra pogrešnim.

Odgovornost države za štetu koja nastane zbog povreda prava EU: Kada povrede prava EU uzrokuju štetu pojedincima za koju država može biti odgovorna, oštećeni pojedinci imaju pravo na obeštećenje kada:

• vladavina prava EU koja je prekršena ima svrhu da im da prava; i • povreda pravila je dovoljno ozbiljna; i • postoji direktan uzročno-posledični odnos između povrede i gubitka ili

štete koju su pojedinci pretrpjeli.

159


U nedostatku bilo kakvih odredbi prava EU, unutrašnji pravni poredak svake države članice utvrđuje kriterijume za naknadu štete do koje dođe zbog povrede propisa o nabavkama EU. Naknada štete podliježe ispunjavanju zahtjeva koji su gore navedeni i usklađenosti sa principima ekvivalentnosti i efikasnosti.

C-314/09 Strabag

Stadt Graz protiv Strabag AG, Teerag-Asdag AG, Bauunternehmung Granit GesmbH

Presuda od 30. septembra 2010, nema mišljenja nezavisnog advokata


U ovom predmetu, SP je razmatrao da li pravni lijek odštete koji je dostupan prema Direktivi o pravnim ljekovima može biti uslovljen dodatnim zahtjevom o krivici od strane naručioca posla.

Do ovog predmeta je došlo 1998. godine u kontekstu postupka dodjele ugovora za kupovinu asfalta. Podneseno je ukupno 14 ponuda, a ugovor je dodijeljen društvu HFB. Strabag je bio drugorangirani ponuđač.

Strabagi nekoliko drugih neuspješnih ponuđača pokrenuli su žalbeni postupak pred tijelom za razmatranje žalbi u nabavkama (komisijom za zaštitu prava ponuđača). Tvrdili su da je ponuda društva HFB trebalo da bude isključena jer ono nije posedovalo neophodno postrojenje za izvršenje ugovora.

U isto vrijeme, Strabag i drugi su podnijelii zahtjev za privremene mjere komisiji za zaštitu prava ponuđača. Tražili su od tog tijela da zabrani naručiocu posla da dodijeli ugovor dok se čeka odluka o materijalnom aspektu žalbe.

Komisija za zaštitu prava ponuđača je odbacila žalbeni postupak i zahtjev za privremene mjere 10. juna 1999. godine. Četiri dana nakon toga, naručilac posla je dodijelio ugovor društvu HFB.

U oktobru 2002. godine, viši sud je poništio odluku komisije na osnovu toga što ponuda društva HFB nije usklađena sa pozivom na dostavljanje ponuda. Viši sud je smatrao da je ponuda neusklađena zbog toga što je društvo HFB moglo da koristi postrojenje za mješanje asfalta tek kasnije tokom trajanja ugovora. U svojoj odluci iz 2003. godine, viši sud je zaključio da je dodjela ugovora društvu HFB bila nezakonita.

Strabag i drugi su nakon toga podnijelii tužbu protiv naručioca posla za odštetu u iznosu od EUR 300.000. Tvrdili su da je ponuda društva HFB trebalo da bude isključena na osnovu nepopravljivog nedostatka. Stoga je ponuda društva Strabag trebalo da bude prihvaćena. Naručilac posla je pogrešio jer nije odbio ponudu HFB kao neusklađenu sa uslovima poziva na dostavljanje ponuda. Odluka tijela za žalbe u nabavkama nije mogla da oslobodi od optužbe naručioca posla koji je djelovao na sopstveni rizik. Naručilac posla je tvrdio da je bio obavezan odlukom komisije za zaštitu prava ponuđača i da to, stoga, nije njegova greška.

Nacionalno zakonodavstvo je predviđalo da je odšteta dostupna samo kada se radi o krivici naručioca posla. Međutim, prema tom zakonodavstvu, krivica na strani naručioca posla se pretpostavljala, a teret dokazivanja je bio na naručiocu

160

čđ č č ć

ž ćč č

đ č ć č čž

čč č č

č

žž č

ž ć žž

č ž č žć č

č

čć

••••• č đ

č

žž

č

đ

čč č

ž Kada ž ž

ć ć

••• č č đ


posla da bi izbjegao odgovornost.

Predmet se nastavio, po žalbi, pred austrijskim sudovima. Vrhovni sud pravde Austrije uputio je niz pitanja SP-u. SP je razmatrao dolje navedeno pitanje. U svijetlu odluke o ovom prvom pitanju, SP je odlučio da nema potrebe da razmatra ostala pitanja koja je uputio nacionalni sud.

Da li Direktiva o pravnim ljekovima isključuje nacionalno pravilo prema kojem zahtjev za naknadu štete zbog kršenja propisa o nabavkama Zajednice koje je izvršio naručilac posla podliježe zahtjevu krivice?

SP je smatrao da pravni lijek odštete treba biti oslobođen zahtjeva krivice. Direktiva o pravnim ljekovima isključuje nacionalno pravilo koje zahtijeva krivicu na strani naručioca posla da bi se dozvolilo pravo na naknadu štete. Ovo pravilo se primjenjuje čak i slučaju pretpostavljanja krivice. Princip da krivica nije relevantna omogućuje utvrđivanje efikasnog pravnog lijeka kada se drugi pravni ljekovi ne mogu dobiti. Ovo je slučaj, na primjer, kada postoji vremensko ograničenje ili kada je jedini dostupni pravni lijek dodjela odštete zbog vremena podnošenja zahtjeva (Stavovi 30.-45.).

161


Tekstovi presuda Suda pravde Evropske Unije

162

ž

č

č

č ž

đč

čč čć đ

čč



PRESUDA SUDA (Treće vijeće)

10. mart 2011. (*)

Javne nabavke – Direktiva 2004/18/EZ – Koncesija za javne usluge – Usluge spašavanja – Razlika između ‘ugovora o javnoj nabavci usluga’ i ‘koncesije za usluge’

U predmetu C 274/09,

Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio Oberlandesgericht München (Njemačka), odlukom od 2.7.2009., koju je Sud primio 20.7.2009., u postupku

Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler

protiv

Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau,

Treće strane:

Malteser Hilfdienst eV, Bayerisches Rotes Kreuz,

SUD (Treće vijeće),

u sastavu K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, D. Šváby, E. Juhász (izvestilac), G. Arestis i T. von Danwitz, sudije,Nezavisni advokat: J. Mazák, Sekretar suda: B. Fülöp, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.6.2010.,

po razmatranju izjašnjenja koja su podnijeli: Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler - B. Stolz i P. Kraus, advokati, Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau - M. Kuffer i D. Bens, advokati, Malteser Hilfsdienst eV, W. Schmitz-Rode - advokat, Bayerisches Rotes Kreuz, E. Rindtorff - advokat, Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika, Vlada Češke - M. Smolek, u svojstvu zastupnika, Vlada Švedske - S. Johannesson, u svojstvu zastupnika, Evropska komisija - C. Zadra i G. Wilms, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 9.9.2010. godine, donosi sljedeću;

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje člana 1.(2)(a) i (d) i člana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinisanju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci

163


radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114.).

2 Zahtjev je upućen u okviru postupka između strana Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler (‘Stadler’) i Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau (Opštinsko udruženje za usluge spasavanja i protivpožarni alarm, Passau; ‘Opštinsko udruženje Passau’) u vezi sa dodjelom ugovora o nabavci usluga u oblasti spasavanja. Strane se naročito spore oko kategorizacije navedenih ugovora kao ‘ugovora o javnim uslugama’ ili ‘koncesije za usluge’.

Pravni okvir

Zakonodavstvo Evropske Unije

3 Član 1. Direktive 2004/18 glasi:

‘…

2. (a) “Ugovori o javnoj nabavci” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanoj formi između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.

…

(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nijesu ugovori o javnim radovima, ni ugovor o javnoj nabavci robe, čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Aneksu II.

…

4. “Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem…”.

…’

Nacionalno zakonodavstvo

4 Bavarski zakon o uslugama spašavanja (Bayerisches Rettungsdienstgesetz; ‘Bavarski zakon’) je stupio na snagu 1.1.2009. godine. U nastavku su date relevantne odredbe ovog zakona za potrebe ovog predmeta.

‘Član 1. Predmet i svrha

Ovim Zakonom je regulisano hitno spašavanje, prevoz pacijenata u pratnji ljekara, prevoz bolesnika, spašavanje u planini i pećinama i spašavanje iz

164

274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler

PRESUDA SUDA (Treće v eće)

Koncesija za javne usluge Razlika između

evu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je emačka), odlukom od 2.7.2009., koju je

Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau,

Treće strane:

Hilfdienst eV, Bayerisches Rotes Kreuz,

SUD (Treće v eće),

u sastavu K. Lenaerts, preds eća, D.


Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler Kraus, advokati,Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau Kuffer i D. Bens,

Rode Bayerisches Rotes Kreuz, E. Rindtorff emačke

Vlada Če

nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održedeću

na tumačenje člana 1.(2)(a) i (d) i člana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Sav


vode (spasilačka služba). Pružanje usluga spašavanja na cijelom području je javni zadatak i obezbjeđuje ga javna služba spašavanja…

…

Član 4. Tijela kojima se zadatak povjerava

(1) Okruzi i opštine koje nijesu dio okruga zadužene su da osiguraju pružanje javne usluge spašavanja u područjima koja pokrivaju službe spašavanja u skladu sa ovim Zakonom …

(2) Najviši organ službe spašavanja, nakon konsultovanja uključenih krovnih opštinskih organizacija, propisom utvrđuje područja službi spašavanja, tako da služba spašavanja može funkcionisati na djelotvoran i ekonomičan način.

(3) Okruzi i opštine koje nijesu dio okruga, a nalaze se u istom području službe spašavanja svoje zadatke utvrđene ovim Zakonom izvršavaju zajedno sa opštinskim udruženjem za usluge spasavanja i protivpožarni alarm.

…

Član 13. Dodjela ugovora o hitnom spašavanju, prevozu pacijenata u pratnji ljekara i prevozu bolesnika

(1) Opštinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm će izvršavanje zadataka hitnog spašavanja, prevoza pacijenata u pratnji ljekara i prevoza bolesnika na kopnu povjeriti sljedećim organizacijama:

1. Bayerisches Rotes Kreuz (Bavarski Crveni krst)

2. Arbeiter-Samariter-Bund (Radnički samarićanski savez)

3. Malteser-Hilfsdienst (Malteška služba za pomoć),

4. Johanniter-Unfall-Hilfe (Pomoć Sv. Jovana u nesreći) ili

5. slične organizacije za pomoć.

…

(2) Ukoliko organizacije za pružanje pomoći nijesu spremne ili nijesu u poziciji da preuzmu taj zadatak, opštinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm će pružanje usluga spašavanja na kopnu povjeriti trećim licima ili će ih pružati samo ili putem svojih članova.

(3) Opštinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm po vlastitom nahođenju, a nakon propisne procjene okolnosti, donosi

165


odluku o odabiru privrednog subjekta i obimu dodijeljenog ugovora. Odluka o odabiru se donosi na transparentan način, u skladu sa objektivnim kriterijumima. Opštinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm propisno objavljuje predstojeće donošenje odluke o odabiru, kako bi se mogli prijaviti zainteresovani pružaoci usluga.

(4) Pravni odnos između opštinskog udruženja za usluge spašavanja i protivpožarni alarm i lica kojem se povjeri pružanje usluga spašavanja regulisan je ugovorom javnog prava.

…

Član 21. Zahtjev za ovlašćenje

(1) Svakom licu koje je angažovano na hitnom spašavanju, prevozu pacijenata u pratnji ljekara ili prevozu bolesnika potrebno je ovlašćenje.

…

Član 24. Uslovi za davanje ovlašćenja

…

(2) Ovlašćenje za pružanje usluga hitnog spašavanja, prevoza pacijenata u pratnji ljekara ili prevoza bolesnika u javnoj službi spašavanja izdaje se ako … ugovor javnog prava prema Članu 13.(4) … dostavljen …

…

(4) Ovlašćenje za prevoz bolesnika izvan službe javnog spašavanja neće se izdati ako se predviđa da će javni interes u efikasnoj službi spašavanja… biti kompromitovan izvršavanjem navedenog ovlašćenja …

…

Član 32. Naplata i osnova naknada za korišćenje

Naknade za korišćenje se naplaćuju pri pružanju usluga spašavanja, uključujući angažman ljekara. Naknade za korišćenje su bazirane na troškovima koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji su primijenjivi na preduzeća, i u skladu su sa propisnim pružanjem usluga, ekonomičnim upravljanjem i efikasnom organizacijom …

…

Član 34. Naknade za korišćenje usluga subjekta koje se odnose na hitno spašavanje, prevoz pacijenata u pratnji ljekara i prevoz bolesnika

166

vode (spasilačka služba). Pruž elom području eđuje ga javna služ

Član 4. T

o okruga zadužene su da osiguraju pruž avanja u područjima koja pokrivaju služ

Najviši organ služ avanja, nakon konsultovanja uključenih tinskih organizacija, propisom utvrđuje područja služ

avanja, tako da služ avanja može funkcionisati na elotvoran i ekonomičan način.

području služ avanja svoje zadatke utvrđene ovim Zakonom tinskim udruženjem za usluge spasavanja

i protivpožarni alarm.

Član 13. Dod

Opštinsko udruž avanja i protivpožarni alarm će

edećim

es Rotes Kreuz (Bavarski Crveni krst)

Bund (Radnički samarićanski savez)

Hilfsdienst (Malteška služba za pomoć),

Hilfe (Pomoć Sv. Jovana u nesreći) ili

slične organizacije za pomoć.

ganizacije za pružanje pomoći nitinsko udruž

avanja i protivpožarni alarm će pružeriti trećim licima ili će ih pružati samo ili putem svojih

članova.

Opštinsko udruž avanja i protivpožarni alarm po vlastitom nahođenju, a nakon propisne proc


…

(2) Ustanove socijalnog osiguranja će se sa osobama koje vode službu spašavanja ili svojim lokalnim organima uprave (Lander Federation) usaglasiti oko jednoobraznih naknada za korišćenje, koje će naplaćivati za hitno spašavanje, prevoz pacijenata u pratnji ljekara i prevoz bolesnika ...

(3) Sporazum o naknadama za korišćenje se zaključuje unaprijed za svaku godinu.

(4) Troškovi hitnog spašavanja, prevoza pacijenata u pratnji ljekara i prevoza bolesnika pripisuju se korisnicima u skladu sa jednoobraznim standardima. Privredni subjekti će naknade za korišćenje usaglašene sa ustanovama socijalnog osiguranja naplaćivati i od svih drugih lica i tijela koja zatraže usluge javne službe spašavanja.

(5) Naknade za korišćenje se u svakom slučaju baziraju na procijenjenim dozvoljenim troškovima pružanja usluga u oblastima hitnog spašavanja, prevoza pacijenata u pratnji ljekara i prevoza bolesnika iz druge rečenice Člana 32., te procijenjenom broju operacija u periodu rada. Troškovi pružanja usluga uključuju i troškove angažmana ljekara u službi spašavanja, … te troškove aktivnosti Centralnog biroa za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj, u skladu sa Stavom 8. Ustanove socijalnog osiguranja u svakom od slučajeva posebno dogovaraju procijenjene troškove u relevantnom periodu sa individualnim subjektima, sa subjektima sa integrisanim sjedištima i Centralnim biroom za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj. Troškovi se mogu dogovoriti u vidu budžeta.

(6) Ako se sporazum o naknadi za korišćenje iz Stava 2. ili sporazum iz Stava 5. ne realizuje do 30. novembra u finansijskoj godini koja prethodi periodu naplate naknade, organizovaće se arbitražni postupak pred arbitražnim odborom za naknade … o iznosu procjenjenih troškova i naknada za korišćenje … Naknade za korišćenje se neće retroaktivno korigovati.

(7) Procijenjeni troškovi dogovoreni sa ustanovama socijalnog osiguranja ili troškovi koji su utvrđeni kao obavezujući će se plaćati od naknada primljenih za hitno spašavanje, prevoz pacijenata uz pratnju ljekara i prevoz bolesnika (obračun prihoda). Nakon isteka perioda naplate naknada, svaki subjekat, svaki subjekat sa zajedničkim sjedištem i Centralni biro za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj će u konačnom izvještaju dokazati stvarne troškove i uporediti ih sa onim utvrđenim u sporazumu o troškovima (ispostavljanje računa). Ako se pojavi razlika između stvarnih i procijenjenih troškova koje institucije socijalnog osiguranja priznaju u okviru sporazuma o troškovima, rezultat ispostavljanja računa će se rješavati u narednim pregovorima o

167


mogućim naknadama; navedeno nije moguće ako su troškovi subjekta … ili Centralni biro za obračun … dogovoreni u vidu budžeta.

(8) U primjeni Stavova 2. – 7. i Člana 35, tražiće se usluge Centralnog biroa za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj, koji naročito:

1. učestvuje kao savjetnik u dogovaranju naknada za korišćenje u skladu sa Stavom 2. i u vezi sa sporazumima iz Stava 5;

2. na osnovu procijenjenih troškova uključenih strana i predviđenog broja aktivnosti javne službe spašavanja, obračunava potrebne naknade za korišćenje i predlaže ih uključenim stranama za dogovor; to se odnosi i na potrebne korekcije naknada za korišćenje tokom tekuće finansijske godine;

3. naplaćuje naknade za korišćenje usluga službe javnog spašavanja … od osoba koje su odgovorne za plaćanje troškova …;

4. vrši obračun prihoda;

5. vrši [isplate privrednom subjektu po osnovu] troškova pružanja usluga …;

6. analizira … ispostavljanje računa od strane subjekata u pogledu njihove prihvatljivosti i ispravnosti obračuna;

7. priprema revidirani opšti izvještaj o računu za javnu službu spašavanja.

Centralni biro za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj pruža navedene usluge na neprofitnoj osnovi. Sve uključene strane su dužne da podrže Centralni biro za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj u izvršenju njegovih zadataka i da mu pružite informacije i pisanu dokumentaciju koja je potrebna za te svrhe.

…

Član 48. Odbori za arbitražu

…

(3) Pored predsjedavajućeg, Odbor za arbitražu čine:

1. u sporovima o naknadama za korišćenje usluga spašavanja na kopnu, tri člana za subjekte za spašavanje na kopnu i tri člana za ustanove socijalnog osiguranja …

…

168

Ustanove socijalnog osiguranja će se sa osobama koje vode služ

ćenje, koje će naplać

Sporazum o naknadama za korišćenje se zaključuje unapr

jednoobraznim standardima. Privredni subjekti će naknade za ćenje usagla

naplaćivati i od svih drugih lica i t ela koja zatraže usluge javne služ

korišćenje se u svakom slučaju baziraju na enjenim dozvoljenim troškovima pružanj

bolesnika iz druge rečenice Člana 32., te prockovi pružanja usluga uključuju i

kove angažmana l ekara u služaktivnosti Centralnog biroa za obračun za Služ

svakom od slučajeva pos

edištima i Centralnim biroom za obračun za Službudžeta.

um o naknadi za korišćenje iz Stava 2. ili sporazum iz

prethodi periodu naplate naknade, organizovaće se arbitražni postupak pred arbitražnim odborom za naknade

ćenje ćenje se neće retroaktivno korigovati.

osiguranja ili troškovi koji su utvrđeni kao obavezujući će se plaćati

ekara i prevoz bolesnika (obračun prihoda). Nakon isteka

zajedničkim s tem i Centralni biro za obračun za Službu avanja u Bavarskoj će u konačnom izvje

kove i uporediti ih sa onim utvrđenim u sporazumu o troškovima (ispostavljanje računa). Ako se pojavi razlika između

ispostavljanja računa će se r


(5) Predsjedavajućeg odbora za arbitražu o naknadama i njegovog opunomoćenika imenuju zajednički subjekti koji pružaju javne usluge spašavanja, Bavarsko udruženje ljekara zdravstvenog osiguranja, osobe koje su zadužene da osiguraju prisustvo ljekara u pratnji pacijenata koji se transportuju i ustanove socijalnog osiguranja.

Član 49. Organi nadležni za službe spašavanja

(1) Organi nadležni za sprovođenje ovog Zakona … su:

1. Bavarsko ministarstvo unutrašnjih poslova kao najviši organ nadležan za službe spašavanja, …

…

Član 53. Propisi i upravne odredbe

(1) Najviši organ nadležan za službe spašavanja može propisom:

…

11. uspostaviti Centralni biro za obračun za Službu spašavanja u Bavarskoj …

…’

Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja

5 Stadler je pružao usluge spašavanja opštinskom udruženju Passau u Bavarskoj do 31.12.2008., kada je prekinut njihov ugovor s udruženjem. Osporio je valjanost tog prekida pred Upravnim sudom (Verwaltungsgericht, Njemačka) i zatražio privremeni nalog koji će mu omogućiti da sprovede ugovor dok se čeka na odluku u glavnom postupku. Svi njegovi navodi su odbačeni.

6 Tokom navedenog postupka, opštinsko udruženje Passau je navelo da je namjeravalo, bez prethodnog objavljivanja javnog poziva za nabavku usluga, da povjeri pružanje usluga spašavanja drugim preduzećima, prvobitno na osnovu privremenih ugovora, prije dodjele konačnog ugovora u postupku zasnovanom na postupku odabira iz Člana 13.(3) Bavarskog zakona.

7 Opštinsko udruženje Passau je napravilo privremene ugovore sa Malteser Hilfsdienst eV i Bayerisches Rotes Kreuz.

8 Stadler je pismom od 17.12.2008. godine osporio postupak koji je sprovelo opštinsko udruženje Passau i pokrenuo tužbu pred Odborom za javne nabavke (Vergabekammer), koji je tužbu odbacio kao neprihvatljivu.

9 Stadler je potom uložio žalbu na navedenu odluku Višem regionalnom

169


sudu u Minhenu (Oberlandesgericht München, Njemačka).

10 Prema sudu koji upućuje zahtjev, svrha postupka je da se utvrdi da li se pružanje spornih usluga u Bavarskoj mora klasifikovati kao ‘koncesija za pružanje usluga’ ili ‘ugovor o pružanju usluga’ i koje su zakonske posljedice takve klasifikacije. Navedena klasifikacija zavisi od tumačenja Člana 1.(4) Direktive 2004/18, u kojem je definisan koncept ‘koncesije za pružanje usluga’.

11 U Passau, ugovori o pružanju usluga spašavanja građanstvu zaključuju se prema tzv. ‘modelu koncesije’ između ugovornog organa, opštinskog organa Passau i pružaoca usluga.

12 Iznos naknade za korišćenje navedenih usluga spašavanja dogovara se između ustanove socijalnog osiguranja i odabranog pružaoca usluga. Prema drugoj rečenici Člana 32. Bavarskog zakona, naknade za korišćenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzeća i odgovaraju propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Dogovoreni procijenjeni troškovi plaćaju se od naknada primljenih za hitno spašavanje, prevoz pacijenata uz pratnju ljekara i prevoz bolesnika. Kada se ustanova socijalnog osiguranja i pružalac usluga ne slažu oko iznosa navedenih naknada, stvar se može iznijeti pred odbor za arbitražu, čije se odluke mogu osporiti pred upravnim sudovima.

13 Odabrani pružalac usluga prima naknade od Centralnog biroa za obračun, koji je uspostavio bavarski ministar unutrašnjih poslova, i čije je usluge obavezan da koristi po zakonu. Navedeni biro prebacuje uplate na račun pružaoca usluga, svake nedjelje ili mjeseca, na osnovu ukupnog godišnjeg iznosa naknade koji je izračunat unaprijed, nezavisno od broja stvarnih intervencija spašavanja. Ako se na kraju godine pojavi manjak, on je predmet naknadnih pregovora.

14 Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje zahtjev, čine 10% dužnika, plaćaju iste naknade za korišćenje kao i osobe koje su osigurane u okviru obaveznog zakonskog plana.

15 Sud koji upućuje zahtjev napominje da u Njemačkoj postoji alternativna metoda za pružanje usluga spašavanja, poznata pod nazivom ‘tenderski model’. U nekim pokrajinama (Länder), uključujući Saksoniju, naručilac posla odgovoran za službe spašavanja direktno plaća pružaocima usluga. Javni organi koji su odgovorni za službe spašavanja dogovaraju navedenu naknadu u pregovorima sa ustanovama socijalnog osiguranja i potom je isplaćuju pružaocima usluga. Taj model je Bundesgerichtshof (Savezni sud pravde u Njemačkoj) već klasifikovao kao ‘ugovor o nabavci usluga’.

16 Razlike između ‘tenderskog modela’ u pokrajinama poput Saksonije i ‘koncesijskog modela’ u pokrajinama poput Bavarske su u tome što se, u prvom slučaju, o zakonskim naknadama za korišćenje pregovara između

170

edavajućeg odbora za arbitražu o naknadama i njegovog opunomoćenika imenuju zajednički subjekti koji pruž

avanja, Bavarsko udruženje losiguranja, osobe koje su zadužene da osiguraju prisustvo l

Član 49. Organi nadležni za služ

Organi nadležni za sprovođenje ovog Zakona

nadležan za službe spa

Član 53. Propisi i upravne odredbe

Najviši organ nadležan za služ avanja može propisom:

uspostaviti Centralni biro za obračun za Služ


Stadler je pruž tinskom udruženju Passau u Bavarskoj do 31.12.2008., kada je prekinut njihov ugovor s udruženjem.

emačka) i zatražio privremeni nalog koji će mu omogućiti da sprovede ugovor dok se čeka na odluku u glavnom postupku. Svi njegovi navodi su odbačeni

Tokom navedenog postupka, opštinsko udruženje Passau je navelo da je

eri pruž avanja drugim preduzećima, ele konačnog ugovora

u postupku zasnovanom na postupku odabira iz Člana 13.(3) Bavarskog

Opštinsko udruženje Passau je napravilo privremene ugovore sa Malteser dienst eV i Bayerisches Rotes Kreuz.

opštinsko udruženje Passau i pokrenuo tužbu pred Odborom za javne nabavke (Vergabekammer), koji je tužbu odbacio kao neprihvatljivu.

otom uložio žalbu na navedenu odluku Vi


naručioca posla odgovornog za službe spašavanja i drugog naručioca (ustanova socijalnog osiguranja), a pružaoca usluga navedeni sporazum obavezuje, dok u drugom slučaju pružalac usluga dogovara iznos naknade za korišćenje sa drugim naručiocem (ustanova socijalnog osiguranja).

17 Stoga se za sud koji upućuje zahtjev pojavljuje pitanje da li jednostavan odabir drugačije metode pregovaranja može značiti da se, u jednom slučaju, mora objaviti tender za nabavku usluga spašavanja i dodjelu ‘ugovora o nabavci usluga’, u skladu sa Direktivom 2004/18 i, u drugom slučaju, da li bi se primjena pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavci usluga mogla isključiti na osnovu činjenice da navedeni ugovor predstavlja ‘koncesiju za pružanje usluga’.

18 Pored toga, sud koji upućuje zahtjev smatra da se iz sudske prakse Suda pravde može zaključiti da ugovarač preuzima rizik u pružanju date usluge, kada naknadu plaća treće lice, a da bi se to pružanje usluge okarakterisalo kao koncesija za pružanje javnih usluga. Dakle, ako se u razlikovanju ‘koncesije za pružanje usluga’ i ‘ugovora o nabavci usluga’ odlučujućim kriterijumom smatra preuzimanje ekonomskog rizika od strane ugovarača, javlja se pitanje da li je navedeno preuzimanje rizika u bilo kom obliku dovoljno, sve dok se preuzima cjelokupan rizik koji inače snosi naručilac posla.

19 Navedena razlika je još suptilnija zato što, kako naglašava sud koji upućuje zahtjev, kod ‘koncesijskog’ modela pružalac usluga snosi samo ograničen ekonomski rizik.

20 U tim okolnostima, Oberlandesgericht München je odlučio da obustavi postupak i Sudu pravde uputi zahtjev za preliminarnu odluku o sljedećim pitanjima:

‘(1) Da li se ugovor o pružanju usluga (ovde, usluge spašavanja) pod uslovima u kojima naručilac posla naknadu ne isplaćuje direktno ugovaraču, nego:

(a) naknada za korišćenje usluga se utvrđuje pregovorima između ugovarača i trećih lica, odnosno naručilaca posla (ovdje, ustanove socijalnog osiguranja),

(b) ako se ne postigne sporazum, odluku donosi odbor za arbitražu formiran za te svrhe, čija odluka podliježe reviziji na državnim sudovima, i,

(c) naknada se plaća ugovaraču, ne direktno od strane korisnika, nego putem redovnih isplata na račun od strane Centralnog biroa za obračun, čije usluge ugovarač mora da koristi u skladu sa zakonom,

isključivo iz tog razloga smatra koncesijom za pružanje usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive, koja se razlikuje od ugovora za nabavku usluga iz Člana 1.(2)(a) i (d) Direktive?

171


(2) Ako je odgovor na prvo postavljeno pitanje negativan, postoji li koncesija za pružanje usluga kada je operativni rizik povezan za javnim uslugama ograničen zbog toga što:

(a) u skladu sa zakonskom odredbom, naknade za korišćenje usluga baziraju se na troškovima koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzeća i odgovaraju propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji,

(b) naknade za korišćenje plaćaju solventne ustanove socijalnog osiguranja,

u oblasti regulisanoj ugovorom garantuje se određeni nivo ekskluziviteta, ali ugovarač u potpunosti preuzima taj ograničeni rizik?’

Pitanja postavljena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku

21 S obzirom da su dva pitanja suda koji je uputio zahtjev povezana, primjereno je da se zajedno analiziraju.

22 Preliminarno se mora napomenuti da su ugovori o pružanju usluga spašavanja građanstvu, koje je dodijelilo opštinsko udruženje Passau zaključeni u formi tzv. ‘koncesijskog modela’. Taj model nabavke se može razlikovati od ‘tenderskog’ modela, koji predstavlja metodu dodjele ugovora o javnoj nabavci usluga (u tom smislu, vidi predmet C-160/08 Komisija v. Njemačke [2010.] ECR I-0000, stav 131.), u činjenici da u okviru koncesijskog modela naknada ne potiče od ugovornog organa, nego od suma koje je od korisnika usluge naplatio Centralni biro za obračun. Naknade za korišćenje usluge dogovaraju se između ustanove socijalnog osiguranja i pružaoca usluga kojeg odabere opštinski organ u Passau.

23 U tom smislu, na početku se mora napomenuti da se pitanje da li se neka aktivnost može svrstati pod ‘koncesiju za pružanje usluga’ ili ‘ugovor o javnoj nabavci usluga’ mora razmatrati isključivo u svetlu prava Evropske unije (vidi, između ostalog, predmet C-382/05 Komisija protiv Italije [2007.] ECR I-6657, Stav 31, i predmet C-196/08 Acoset [2009.] ECR I-9913, Stav 38.).

24 Iz poređenja definicija ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za pružanje usluga iz Člana 1.(2)(a) i (d), odnosno Člana 1.(4) Direktive 2004/18 slijedi da je razlika između ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za pružanje usluga u naknadi za pružanje usluga. Ugovor o nabavci usluga podrazumijeva naknadu koju, iako nije jedina, naručilac posla direktno plaća pružaocu usluga (u tom smislu, vidi predmet C-458/03 Parking Brixen [2005.] ECR I-8585, Stav 39, i Komisija protiv Italije, Stavove 33. i 40.), dok se u slučaju koncesije za pružanje usluga naknada za pružanje usluga sastoji od prava na korišćenje usluge, samog ili zajedno sa plaćanjem (u tom smislu, vidi predmet C-206/08 Eurawasser [2009.] ECR I-8377, Stav 51.).

172

naručioca posla odgovornog za služ avanja i drugog naručioca (ustanova socijalnog osiguranja), a pružaoca usluga navedeni sporazum

u drugom slučaju pružalac usluga dogovara iznos naknade ćenje sa drugim naručiocem (ustanova socijalnog osiguranja).

Stoga se za sud koji upućuje zahtodabir drugačije metode pregovaranja može značiti da se, slučaju, mora objavi

slučaju, da li bi se primusluga mogla isključiti na osnovu činjenice da navedeni ugovor predstavlja koncesiju za pružanje usluga

Pored toga, sud koji upućuje zahtpravde može zaključiti da ugovarač preuzima rizik u pružanju date usluge, kada naknadu plaća treće lice, a da bi se to pružanje usluge okarakterisalo kao koncesija za pružanje javnih usluga. Dakle, ako se u razlikovanju koncesije za pružanje usluga odlučujućim kriterijumom smatra preuzimanje ekonomskog rizika od strane ugovarača,

elokupan rizik koji inače snosi naručilac

Navedena razlika je još suptilnija zato što, kako naglašava sud koji upućuje modela pružalac usluga snosi samo ograničen

U tim okolnostima, Oberlandesgericht München je odlučio da obustavi edećim

‘(1) Da li se ugovor o pružuslovima u kojima naručilac posla naknadu ne isplaćuje direktno ugovaraču, nego:

naknada za korišćenje usluga se utvrđuje pregovorima između ugovarača i trećih lica, odnosno naručilaca posla (ovd

ako se ne postigne sporazum, odluku donosi odbor za arbitražu formiran za te svrhe, čija odluka podl eže reviziji na državnim

naknada se plaća ugovaraču, ne direktno od strane korisnika, nego putem redovnih isplata na račun od strane Centbiroa za obračun, čije usluge ugovarač mora da koristi u skladu

isključivo iz tog razloga smatra koncesijom za pružanje usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive, koja se razlikuje od ugovora za nabavku usluga iz Člana 1.(2)(a) i (d)


25 Kada se radi o ugovoru o javnoj nabavci usluga, činjenica da pružaocu usluge naknadu ne plaća ugovorni organ direktno, nego ima pravo da je naplaćuje od trećih lica, ispunjava zahtjev u pogledu naknade iz Člana 1.(4) Direktive 2004/18 (vidi Eurawasser, Stav 57.).

26 Dakle, iako je metod naplate naknada jedan od faktora koji određuju klasifikaciju koncesije za pružanje usluga, iz sudske prakse takođe slijedi da koncesija podrazumijeva da pružalac usluga preuzima rizik kod pružanja date usluge i da činjenica da se rizik kod pružanja date usluge na prenosi na pružaoca usluge pokazuje da predmetna transakcija predstavlja ugovor o javnoj nabavci usluga, a ne koncesiju za pružanje usluga (Eurawasser, Stavovi 59. i 68. i citirana sudska praksa).

27 U glavnom postupku je iz naloga za upućivanje zahtjeva očigledno da pružalac usluga spašavanja takođe ne prima naknadu od naručioca posla koji je dodijelio predmetni ugovor, nego da, prema bavarskom zakonu, ima pravo na naknade za korišćenje od institucija socijalnog osiguranja od kojih su osigurane osobe primile usluge spašavanja, ili čak od osoba sa privatnim osiguranjem ili neosiguranih osoba koje su primile takve usluge.

28 Činjenica da iznos naknade za korišćenje ne određuje jednostrano pružalac usluga spašavanja, nego putem sporazuma sa ustanovama socijalnog osiguranja koje same imaju status naručioca posla (u tom smislu, vidi predmet C-300/07 Hans & Christophorus Oymanns [2009.] ECR I-4779, stavovi 40. do 59.), i da te naknade ne plaćaju direktno korisnici navedenih usluga odabranom pružaocu usluge, nego putem Centralnog biroa za obračun, koji je zadužen za naplatu i doznačavanje tih naknada putem redovnih uplata na račun, ne utiče na taj zaključak. Ostaje činjenica da sve naknade koje pružalac usluge dobije potiču od osoba koje nijesu naručilac koji je dodjelio ugovor.

29 U predmetu poput ovog u glavnom postupku, da bi se utvrdilo postojanje koncesije za pružanje usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18, još je potrebno utvrditi da li je dogovorena metoda plaćanja naknade u obliku prava pružaoca usluga na korišćenje usluge i da li podrazumijeva da on preuzima rizik u pružanju predmetne usluge. Iako taj rizik na početku može biti vrlo ograničen, da bi se ugovor svrstao pod koncesiju za pružanje usluga, potrebno je da naručilac posla na vlasnika koncesije prenese sav ili značajan dio rizika sa kojim se suočava (u tom smislu, vidi Eurawasser, Stavovi 77. i 80.).

30 U glavnom postupku, opštinski organ u Passau je odabranim pružaocima usluga u periodu od nekoliko godina povjerio potpunu tehničku, administrativnu i finansijsku realizaciju usluga spašavanja za koje je bio odgovoran, u skladu sa Članom 4.(1) Bavarskog zakona.

31 Odabrani pružaoci usluga su tako odgovorni za pružanje usluge spašavanja u upravnom okrugu opštinskog organa Passau, u skladu sa uslovima utvrđenim ugovorom i Bavarskim zakonom.

32 Stadler osporava tvrdnju da je pomenutom transakcijom opštinski organ Passau prenio i rizik pružanja datih usluga na odabrane pružaoce usluga.

173


33 U tom smislu, mora se napomenuti da je, kada naknada pružaoca dolazi isključivo od trećeg lica, prenos „veoma ograničenog“ poslovnog rizika od strane naručioca dovoljan za utvrđivanje koncesije za pružanje usluga (vidi Eurawasser, Stav 77.)

34 Nije neuobičajeno da određeni sektori poslovanja, naročito sektori koji uključuju javne komunalne usluge, poput onih u glavnom postupku, podležu pravilima koja mogu uticati na ograničavanje povezanih finansijskih rizika. Naročito se mora ostaviti otvorenim naručiocima, koji djeluju u dobroj vjeri, da osiguraju pružanje usluga putem koncesije, ako smatraju da je to najbolji metod za osiguravanje navedene usluge, čak i ako je rizik koji je povezan sa takvim radom veoma ograničen (Eurawasser, Stavovi 72. i 74.).

35 U takvim sektorima, naručilac posla nema uticaja na detaljna pravila iz javnog prava kojim je usluga regulisana, a time ni na nivo rizika koji se prenosi, niti bi bilo razumno očekivati da javni organ koji daje koncesiju stvori uslove koji bi bili konkurentniji i uključivali veći finansijski rizik od uslova koji, na račun pravila kojima je regulisan dati sektor, već postoje u tom sektoru (vidi Eurawasser, stavove 75. i 76.).

36 Takođe, mora se napomenuti da Sud pravde nije taj koji bi trebalo da konkretno razvrsta transakcije koje su predmet glavnog postupka. Uloga Suda je ograničena na davanje tumačenja zakona Evropske unije domaćem sudu, koje će biti korisno za odluku koju domaći sud mora donijeti u sporu koji je pred njim (vidi Parking Brixen, stav 32.). Konkretna klasifikacija ugovora spada pod nadležnost domaćeg suda, koji mora odrediti da li utvrđene činjenice zadovoljavaju opšte kriterijume koje je utvrdio Sud.

37 U tom pogledu, mora se navesti da se na ekonomski rizik pružanja datih usluga mora gledati na kao rizik izloženosti promjenjivom tržištu (u tom smislu, vidi Eurawasser, Stavove 66. i 67.), koji može uključivati rizik od konkurencije drugih subjekata, rizik da ponuda usluga neće odgovarati potražnji, rizik da oni koji su odgovorni za plaćanje neće moći da plate pružene usluge, rizik da troškovi pružanja usluga neće biti u potpunosti pokriveni prihodom ili, na primjer, rizik od odgovornosti za oštećenja ili štetu nastalu zbog neadekvatnosti usluge (u tom smislu, vidi predmet C-234/03 Contse i drugi [2005.] ECR I-9315, Stav 22, i Hans & Christophorus Oymanns, Stav 74.)

38 Nasuprot tome, rizici poput onih koji su povezani sa lošim upravljanjem ili pogrešnim procjenama privrednog subjekta nijesu odlučujući za klasifikaciju ugovora o javnoj nabavci usluga ili koncesija za pružanje usluga, jer svaki ugovor nosi navedene rizike, bilo da je u pitanju ugovor o javnoj nabavci usluga ili koncesija za pružanje usluga.

39 U predmetu u glavnom postupku, prvo se mora primijetiti da iznos naknade za korišćenje ne određuje jednostrano pružalac usluga spašavanja, na osnovu pregovora koji se obavezno vode svake godine. Navedeni pregovori, čiji se rezultati ne mogu u potpunosti predvidjeti, uključuju rizik suočavanja pružaoca usluga sa ograničenjima koja su nametnuta tokom trajanja ugovora. Navedena ograničenja mogu, između

174

Kada se radi o ugovoru o javnoj nabavci usluga, činjenica da pružaocu usluge naknadu ne plaća ugovorni organ direktno, nego ima pravo da je naplaćuje od trećih lica, ispunjava za ev u pogledu naknade iz Člana 1.(4)

Dakle, iako je metod naplate naknada jedan od faktora koji određuju klasifikaciju koncesije za pružanje usluga, iz sudske prakse takođe sl

da pružalac usluga preuzima rizik kod pružanja date usluge i da činjenica da se rizik kod pružanja date usluge na prenosi na pružaoca usluge pokazuje da predmetna transakcija predstavlja ugovor o javnoj nabavci usluga, a ne koncesiju za pružanje usluga

U glavnom postupku je iz naloga za upućivanje zaht eva očigledno da pruž avanja takođe ne prima naknadu od naručioca posla

pravo na naknade za korišćenje od institucija socijalnog osiguranja od avanja, ili čak od osoba sa

Činjenica da iznos naknade ćenje ne određuje jednostrano pruž

osiguranja koje same imaju status naručioca posla (u tom smislu, vidi [2009.] ECR I

40. do 59.), i da te naknade ne plaćaju direktno korisnici navedenih usluga odabranom pružaocu usluge, nego putem Centralnog biroa za obračun, koji je zadužen za naplatu i doznačavanje tih naknada putem redovnih uplata na račun, ne utiče na taj zaključak. Ostaje činjenica da sve naknade koje pružalac usluge dobije potiču od osoba koje ni su naručilac

koncesije za pružanje usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive 2potrebno utvrditi da li je dogovorena metoda plaćanja naknade u obliku prava pružaoca usluga na kori ćenje usluge i da li podrazumpreuzima rizik u pružanju predmetne usluge. Iako taj rizik na početku može biti vrlo ograničen, da bi se ugovor svrstao pod koncesiju za pružanje usluga, potrebno je da naručilac posla na vlasnika koncesije prenese sav ili znač o rizika sa kojim se suočava (u tom smislu, vidi

ssau je odabranim pružaocima erio potpunu tehničku,

odgovoran, u skladu sa Članom 4.(1) Bavarskog zakona.

Odabrani pružaoci usluga su tako odgovorni za pružanje u

uslovima utvrđenim ugovorom i Bavarskim zakonom.

o i rizik pružanja datih usluga na odabrane pružaoce usluga.


ostalog, proizići iz potrebe za kompromisima tokom pregovora, ili iz arbitražnog postupka kojim se utvrđuje nivo naknada za korišćenje.

40 Budući da, kao što je naveo sam sud koji podnosi zahtjev, ustanove socijalnog osiguranja sa kojima pružalac usluga pregovara pridaju važnost utvrđivanju najnižih mogućih naknada za korišćenje u okviru svojih zakonskih obaveza, pružalac usluga je takođe pod rizikom da navedene naknade neće biti dovoljne da pokriju sve operativne troškove.

41 Pružalac usluga se ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvih mogućnosti zato što, prvo, na taj način ne bi nadoknadio uloženo i, drugo, mogao bi snositi zakonske posledice zbog odluke da prijevremeno prekine ugovor. U svakom slučaju, preduzeće koje je specijalizovano za usluge spašavanja ima ograničenu fleksibilnost na transportnom tržištu.

42 Drugo, iz Bavarskog zakona je očigledno da se njime ne garantuje potpuno pokrivanje troškova privrednog subjekta.

43 Ako u datom periodu troškovi subjekta premaše procijenjene troškove, koji služe kao osnova za izračunavanje naknada za korišćenje, navedeni subjekat bi se mogao suočiti sa deficitom i morao bi osigurati avansno finansiranje navedenih troškova iz sopstvenih izvora. Činjenica je da potražnja za uslugama spašavanja može varirati.

44 Pored toga, ako se pojavi razlika između stvarnih i procijenjenih troškova koje su ustanove socijalnog osiguranja priznale, o rezultatu ispostavljanja računa će se govoriti tek na narednim pregovorima, čime se ustanove socijalnog osiguranja ne obavezuju da uzmu u obzir mogući deficit tokom naredne godine, te time i ne garantuju potpunu nadoknadu.

45 Potrebno je dodati da, ako su troškovi planirani u budžetu, preduzeće ne može prenijeti višak ili manjak u narednu finansijsku godinu.

46 Treće, odabrani pružalac usluga je u određenoj mjeri izložen riziku od kašnjenja u plaćanju naknada za korišćenje. Iako je velika većina korisnika usluga osigurana kod ustanova socijalnog osiguranja, značajan broj je neosiguran ili ima privatno osiguranje. Iako je Centralni biro za obračun odgovoran za tehničku naplatu njihovih dugova, nije odgovoran za dugove neosiguranih ili privatno osiguranih lica i ne garantuje da će navedene osobe zaista i platiti naknade za korišćenje. Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, Centralni biro nema ovlašćenja javnog organa.

47 Na kraju, mora se napomenuti da, prema izjavama suda koji upućuje zahtjev, bavarski zakon ne isključuje mogućnost da nekoliko subjekata pružaju usluge u istom području. Dakle, u glavnom postupku, opštinski organ Passau je zaključio ugovore sa dva pružaoca usluga.

48 Dakle, odgovor na upućena pitanja mora biti da, kada odabrani privredni subjekat prima punu naknadu od osoba koje nijesu naručilac koji je dodjelio ugovor za nabavku usluga spašavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima, i

175


kada mu nije zagarantovana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa principima utvrđenim domaćim zakonom, navedeni ugovor se mora klasifikovati kao ‘koncesija za pružanje usluga’ u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18.

49 Treba dodati da, iako se prema važećem pravu Evropske unije na ugovore o koncesiji za pružanje usluga ne primjenjuje nijedna od direktiva kojima su u zakonodavstvu Evropske unije regulisane javne nabavke, javni organi koji ih zaključuju dužni su da poštuju temeljna pravila Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU), uključujući Članove 49. TFEU i 56. TFEU, i prateću obavezu transparentnosti, gdje – a o tome odlučuje sud koji je uputio zahtjev – dati ugovor ima određenu transnacionalnu dimenziju (u tom smislu, vidi predmet C-91/08 Wall [2010.] ECR I-0000, Stavove 33. i 34, i citiranu sudsku praksu).

Troškovi

50 Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.

Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:

Član 1.(2)(d) (4) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, javnoj nabavci robe i javnoj nabavci usluga moraju tumačiti na način da, kada odabrani privredni subjekt prima punu naknadu od osoba koje nijesu naručilac posla koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga spašavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima, i kada mu nije zagarantirana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa principima utvrđenim domaćim zakonom, navedeni ugovor se mora klasifikovati kao ‘koncesija za pružanje usluga’ u smislu Člana 1.(4) navedene Direktive.

176

ostalog, proizići iz potrebe za kompromisima tokom pregovora, ili iz arbitražnog postupka kojim se utvrđuje nivo na ćenje.

Budući da, kao socijalnog osiguranja sa kojima pružalac usluga pregovara pridaju važnost utvrđivanju najnižih mogućih naknada za kori ćenje u okviru svojih zakonskih obaveza, pružalac usluga je takođe pod rizikom da navedene naknade neće biti dovoljne da pokriju sve operativne troškove.

Pružalac usluga se ne može prestankom poslovanja zamogućnosti zato to, prvo, na taj način ne bi nadoknadio uloženo i, drugo,

ugovor. U svakom slučaju, preduzeće koje je speavanja ima ograničenu fleksibilnost na transportnom trži

Drugo, iz Bavarskog zakona je očigledno da se njime ne

služe kao osnova za izračunavanje naknada za kori ćenje, navedeni subjekat bi se mogao suočiti sa deficitom i morao bi osig

kova iz sopstvenih izvora. Činjenica je da potražnja za uslugama s avanja može varirati.

Pored toga, ako se pojavi razlika između stvarnih i proc

računa će se govoriti tek na narednim pregovorima, čime se ustanove socijalnog osiguranja ne obavezuju da uzmu u obzir mogući deficit tokom

troškovi planirani u budžetu, preduzeće ne može pren

Treće, odabrani pružalac usluga je u određenoj m eri izložen riziku od njenja u plaćanju naknada za kori ćenje. Iako je velika većina korisnika

usluga osigurana kod ustanova socijalnog osiguranja, značajan broj je neosiguran ili ima privatno osiguranje. Iako je Centralni biro za obračun odgovoran za tehničku naplatu njihovih dugova, nije odgovoran za dugove

a i ne garantuje da će navedene ćenje. Prema informacijama koje su

dostavljene Sudu, Centralni biro nema ovlašćenja javnog organa.

Na kraju, mora se napomenuti da, prema izjavama suda koji upućuje kon ne isključuje mogućnost da nekoliko subjekata

pružaju usluge u istom području. Dakle, u glavnom postupku, oporgan Passau je zaključio ugovore sa dva pružaoca usluga.

Dakle, odgovor na upućena pitanja mora biti da, kada odabrani privredni su naručilac koji je

iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih naknada ćenje zavisi od rezultata godi regovora sa trećim licima, i


C-451/08 Helmut Müller PRESUDA SUDA (Treće vijeće)

25. mart 2010. (*)

Postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova – Ugovori o javnoj nabavci radova – Koncept – Prodaja zemljišta koju vrši javni organ, a na kojem kupac naknadno namjerava vršiti radove – Radovi koji su usklađeni sa ciljevima urbanističkog planiranja opštinskog organa

U predmetu C-451/08,

Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf (Njemačka), odlukom od 2.10.2008., koju je Sud primio 16.10.2008., u postupku

Helmut Müller GmbH

protiv

Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,

Treće strane:

Gut Spascher Sand Immobilien GmbH, municipality of Wildeshausen,


u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvjestilac), predsjednik Drugog Vijeća, u svojstvu predsjednika Trećeg Vijeća, P. Lindh, A. Rosas, A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,

Nezavisni advokat: P. Mengozzi,

Sekretar Suda: B. Fülöp, administrator,


po razmatranju očitovanja koja su podnijeli: Helmut Müller GmbH - O. Grübbel, advokat, Bundesanstalt für Immobilienaufgaben - S. Hertwig, advokat, Opština Wildeshausen -J. Lauenroth, advokat, Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika, Vlada Francuske - G. de Bergues i J.-S. Pilczer, u svojstvu zastupnika, Vlada Italije - G. Fiengo, pravobranitelj, Vlada Nizozemske - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika, Vlada Austrije - E. Riedl i M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - G. Wilms i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 17.11.2009., donosi sljedeću

177


Presudu

1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje koncepta ‘ugovora o javnoj nabavci radova’ u značenju Direktive 2004/18/EC Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. godine o koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114).

2 Zahtjev je upućen u kontekstu postupka između Helmut Müller GmbH (‘Helmut Müller’) i Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (federalna agencija nadležna za upravljanje javnom imovinom; ‘Bundesanstalt’), a koji se odnosi na prodaju zemljišta koju je izvršio Bundesanstalt na kojem je kupac naknadno trebao vršiti radove u skladu sa ciljevima urbanističkog planiranja lokalnog organa, u ovom konkretnom slučaju Opštine Wildeshausen.

Pravni okvir

Zakonodavstvo Evropske unije

3 Prema stavu 2. preambule Direktive 2004/18:

‘Dodjela ugovora sklopljenih u državi Članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava podliježe poštivanju načela Ugovora [o EZ], a posebice načela slobode kretanja roba, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga, te načelima koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavci iznad određene vrijednosti, preporučljivo je sastaviti na nivou Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabavke natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.’

4 Član 1.(2) i (3) direktive propisuje:

‘2. (a) “Ugovori o javnoj nabavci” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.

(b) “Ugovori o javnim radovima” su ugovori o javnoj nabavci čiji je predmet izvođenje, ili oboje, i projektovanje i izvođenje radova vezanih za jednu od djelatnosti u smislu Aneksa I ili posao ili realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac posla. “Posao” je rezultat gradnje ili

178

451/08 Helmut MüllerPRESUDA SUDA (Treće v eće)

Koncept Radovi koji su usklađeni sa ciljevima

urbanističkog planiranja op

prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf (Njemačka), odlukom od 2.10.2008., koju

Helmut Müller GmbH

Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,

Treće strane:

ien GmbH, municipality of Wildeshausen,


u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izv eća, u ednika Trećeg V eća, P. Lindh, A. Rosas, A.

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane

po razmatranju očitovanja koja su podn

Vlada Njemačke

E. Riedl i M. Komisija Evropskih zajednica

nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj edeću


građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehničku funkciju.

…

3. “Koncesija za javne radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se izvesti sastoji ili samo od prava na iskorištavanja radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.’

5 Član 16.(a) Direktive 2004/18 navodi:

‘Ova Direktiva ne primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavci usluga za:

(a) sticanje ili zakup, bilo kakvim finansijskim sredstvima, zemljišta, postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine ili prava koja se njih tiču; …’


6 Član 10.(1) Građevinskog zakona (Baugesetzbuch) od 23.9.2004. (BGBl. 2004 I, str. 2414; ‘BauGB’) propisuje:

‘Opština usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.’

7 Član 12. BauGB-a propisuje sljedeće:

‘1. Opština može odlučiti, temeljem građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta kada je, na osnovu plana koji je izrađen u dogovoru sa opštinom za izvođenje radova i osiguranje komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede radove i, prije odluke iz Člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u potpunosti ili djelimično snosi troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju radova) ...

…

3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan radova utvrdi ... korišćenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste korišćenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u ugovoru o izvršenju radova

…’


8 Bundesanstalt bio je vlasnik imovine pod nazivom ‘Kasarna Wittekind’ koja zauzima površinu od nešto manje od 24 hektara u Wildeshausenu, Njemačka.

179


9 U oktobru 2005. godine, gradsko vijeće Wildeshausena donijelo je odluku da izradi studije izvodljivosti za projekat urbanističkog planiranja, sa namjerom da to zemljište, koje pokriva oko 3% razvijenih i nerazvijenih područja grada, vrati u civilnu upotrebu.

10 U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je u izjavama prenesenim na internetu i u štampi naveo da namjerava prodati Kasarnu Wittekind.

11 Helmut Müller, društvo za razvoj nekretnina, je 2.11.2006. godine ponudilo da zemljište kupi za 4 miliona evra, ali pod uslovom da se urbanistički razvojni plan izradi na osnovu njegovog projekta za korišćenje zemljišta.

12 Kasarna Wittekind zatvorena je početkom 2007. godine.

13 U januaru 2007., Bundesanstalt je raspisao poziv na dostavljanje ponuda sa ciljem da tu imovinu proda što je prije moguće u stanju u kojem se tada nalazila.

14 Helmut Müller je 9.1.2007. godine dostavio ponudu u iznosu od 400.000 evra, koju je 15.1.2007. godine povećao na 1 milion evra.

15 Jedno drugo društvo za razvoj nekretnina, Gut Spascher Sand Immobilien GmbH (‘GSSI’), koje se u to vreme uspostavljalo, dostavilo je ponudu u iznosu od 2,5 miliona evra.

16 Dostavljene su još dvije ponude.

17 Prema izvještaju vještaka koji je Bundesanstalt predočio nacionalnom sudu, vrijednost datog zemljišta na dan 1.5.2007. godine iznosila je 2,33 miliona evra.

18 Nalog za upućivanje zahtjeva navodi da su planovi ponuđača dostavljeni i da se o njima raspravljalo sa opšinskim organima Wildeshausena, u prisustvu Bundesanstalta.

19 U međuvremenu, Bundesanstalt je ocijenio planove koje su dostavili Helmut Müller i GSSI i izjasnio se da preferira projekat GSSI-a na osnovu njegovih urbanističko-razvojnih elemenata, imajući na umu da bi takav projekat učinio grad Wildeshausen atraktivnijim. O tome je adekvatno informisao opštinske organe.

20 Dogovoreno je tada da se imovina neće prodavati dok gradsko vijeće Wildeshausena ne odobri projekat. Bundesanstalt je potvrdio da će ispoštovati odluku gradskog vijeća.

21 Kako se dalje vidi iz upućenoga zahtjeva, gradsko vijeće Wildeshausena odlučilo je u korist projekta GSSI-a i dana 24.5.2007. godine odlučilo je, između ostalog:

180

građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan ili tehničku funkciju.

“Koncesija za javne radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se izvesti sastoji ili samo od prava na iskori

zajedno s plaćanjem.

Č

postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine ilitiču;

Č đ

Č ć

Opština može odlučiti, temeljem građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta kada je, na osnovu plana koji je izrađen u

tinom za izvođenje radova i osiguranje komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i s

e odluke iz Člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u potpunosti ili djelimično snosi

kove komunalija (ugovor o izvođenju

3. (a) Ukoliko, u određivanju građevnačinom, građevinski plan radova utvrdi ... kori ćenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste kori ćenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvr enje ugovarač obavezao u ugovoru o


Bundesanstalt bio je vlasnik imovine pod nazivom ‘Kasarna Wittekind’ koja

č


‘Gradsko vijeće Wildeshausena je spremno da ispita projekat koji je dostavio g. R. [direktor GSSI-a] te da pokrene postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana za to područje ...

Ne postoji zakonsko pravo dobijanja građevinskog plana (moguće povezanog sa projektom).

Nezakonito je [da Opština Wildeshausen] nameće obaveze po pitanju korišćenja nekretnine ili da ograničava svoju diskreciju (koja je, nadalje, podložna zakonskim ograničenjima) prije zaključivanja adekvatnih procedura urbanističkog planiranja.

Gorenavedene odluke stoga nijesu na koji način obavezujuće u odnosu na bilo koji plan korišćenja zemljišta [Opštine Wildeshausen].

Ugovarač i sva ostala lica koja su uključena u projekat snose odgovornost za rizike koji se odnose na troškove planiranja i druge troškove.’

22 Odmah nakon odluke od 24.5.2007. godine, gradsko vijeće Wildeshausena ukinulo je svoju odluku iz oktobra 2005. godine da preduzme preliminarne studije urbanističkog planiranja.

23 Notarskim aktom od 6.6.2007. godine, Bundesanstalt je, uz saglasnost Opštine Wildeshausen, prodao Kasarnu Wittekind društvu GSSI. O prodaji je informisao društvo Helmut Müller 7.6.2007. godine. U januaru 2008., GSSI je upisan u zemljišne knjige kao vlasnik imovine. Notarskim aktom od 15.5.2008. godine, Bundesanstalt i GSSI su overili kupoprodajni ugovor od 6.6.2007.

24 Helmut Müller je podnio tužbu pred tijelom Vergabekammer (tijelo koje ima prvostepenu nadležnost u predmetima javnih nabavki), tvrdeći da nisu poštovana pravila javnih nabavki iako je prodaja kasarne podlijegala zakonu o javnim nabavkama. Helmut Müller je tvrdio da je kupoprodajni ugovor ništavan jer društvo Helmut Müller nije bilo adekvatno informisano u svojstvu potencijalnog kupca zemljišta.

25 Vergabekammer je odbacio tužbu CU kao neprihvatljivu na osnovu tvrdnje, u suštini, da društvu GSSI nije dodjeljen ugovor o radovima.

26 Helmut Müller se protiv te odluke žalio pred Oberlandesgericht Düsseldorf (Viši regionalni sud, Diseldorf), tvrdeći da se u datim okolnostima treba smatrati da se društvu GSSI dodjeljuje ugovor o radovima u obliku ugovora o koncesiji. Prema društvu Helmut Müller, relevantne odluke su zajednički donijeli Bundesanstalt i Opština Wildeshausen.

27 Oberlandesgericht Düsseldorf se slaže sa tim argumentom. Smatra da će u jednom trenutku u relativno bliskoj budućnosti, koji se ne može još uvek precizno utvrditi, Opština Wildeshausen da primijeni svoje diskreciono pravo i da izradi građevinski plan za radove u skladu sa Članom 12. BauGB i da dodjeli društvu GSSI ugovor za izvršenje radova u značenju tog Člana, što znači da se radi o ugovoru o javnoj nabavci radova.

181


28 Kako Opštini Wildeshausen nije dozvoljeno da plati bilo kakvu naknadu, Oberlandesgericht Düsseldorf smatra da ugovor o javnoj nabavci radova treba dodeliti u pravnom obliku koncesije o javnim radovima kao i da društvo GSSI treba da snosi ekonomski rizik koji takva transakcija podrazumeva. Oberlandesgericht Düsseldorf takođe smatra da prenos vlasništva nad zemljištem i dodela ugovora o javnoj nabavci radova čine celinu u smislu zakona o javnim nabavkama. Koraci koje su preduzeli Bundesanstalt i Opština Wildeshausen samo su preduzeti u različito vreme.

29 Oberlandesgericht Düsseldorf dodaje da je isto stanovište usvajao i u ranijim predmetima, naročito u presudi od 13.6.2007. godine koja se odnosila na aerodrom u Ahlhornu (Njemačka). Međutim, ta analiza nije dočekana sa jednoglasnim odobravanjem; nemačka sudska praksa uglavnom se ne slaže sa tim tumačenjem. Pored toga, prema zahtevu za preliminarnu odluku, nemačka Savezna vlada je nameravala da izmeni zakonodavstvo o javnim nabavkama u Nemačkoj i to na način koji je suprotan stanovištu koje zagovara Oberlandesgericht.

30 Nacrtom zakonodavstva koje je pomenuo Oberlandesgericht nastoji se da se pojasni definicija koncepta ‘ugovora o javim radovima’ iz Člana 99.(3) Zakona o zabrani ograničavanja konkurencije (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) od 15.7.2005. godine (BGBl. 2005 I, str. 2114) kako sledi (predložene izmene su naglašene kurzivom):

‘Ugovori o radovima su ugovori koji se odnose na izvođenje, ili oboje, i projektovanje i izvođenje, za naručioca posla, radova ili rada koji predstavlja ishod visokogradnje ili niskogradnje i kojim se ispunjava ekonomska ili tehnička funkcija, ili rada koji predstavlja neposrednu ekonomsku korist za naručioca posla, a izvode ga treće strane u skladu sa zahtevima koje utvrdi taj naručilac.’

31 Član 99. je takođe trebalo proširiti uvođenjem novog Stava 6. koji sadrži sledeću definiciju koncesije za javne radove:

‘Koncesija za radove je ugovor koji se odnosi na izvršenje ugovora o radovima u kojem se naknada za radove ne sastoji od plaćanja već od prava na korišćenje datog objekta u utvrđenom vremenskom periodu ili, u određenim slučajevima, od tog prava zajedno sa plaćanjem.’

32 Ubrzo nakon podnošenja ovog zahteva za preliminarnu odluku, Zakon o modernizaciji zakona o javnim nabavkama (Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts) od 20.4.2009. (BGBl. 2009 I, str. 790) uveo je izmene i dopune u tom smislu.

33 U takvim okolnostima, Oberlandesgericht Düsseldorf odlučio je da obustavi postupak i da sledeća pitanja uputi Sudu pravde za preliminarnu odluku:

‘1. Da bi se radilo o ugovoru o javnim radovima prema Članu 1.(2)(b) … Direktive [2004/18] …, da li je uslov da se radovi fizički izvrše za naručioca posla i da mu osiguraju neposrednu ekonomsku korist?

182

eće Wildeshausena je spremno da ispita projekat koji je dostavio g. R. [direktor GSSI a] te da pokrene postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana za to područje

Ne postoji zakonsko pravo dobijanja građevinskog plana (moguće

Nezakonito je [da Opština Wildeshausen] nameće obaveze po pitanju ćenja nekretnine ili da ograničava svoju diskreciju (koja je, nadalje,

podložna zakonskim ograničenjima) pr e zaključivanja adekvatnih procedura urbanističkog planiranja.

su na koji način obavezujuće u odnosu na ćenja zemlji tine Wildeshausen].

Ugovarač i sva ostala lica koja su uključena u

ć

č

Opštine Wildeshausen, prodao Kasarnu Wittekind društvu GSSI. O prodaji

žž ć

ž

žć

č

ž ćć ž

đ Čč

Č č


2. Sve dok je, prema definiciji ugovora o javnim radovima iz Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18], nužan element nabavke, da li se smatra da je došlo do nabavke, u skladu sa drugom varijantom odredbe, ukoliko nameravani radovi za javnog naručioca posla ispunjavaju specifičnu javnu svrhu (na primer, razvoj dela grada) i javni naručilac posla ima zakonsko pravo prema ugovoru da osigura postizanje javne svrhe i dostupnost svih neophodnih radova?

3. Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa prvom i drugom varijantom Članom 1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahteva da se ugovarač direktno ili indirektno obaveže na pružanje tih radova? Ukoliko zahteva, da li mora postojati zakonski izvršiva obaveza?

4. Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa trećom varijantom Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahteva da se ugovarač obaveže na izvođenje radova ili da radovi čine predmet ugovora?

5. Da li ugovori kojima se, putem uslova koje utvrdi javni naručilac posla, namerava da osigura dostupnost radova koji će se izvesti za određenu svrhu i kojima (ugovornim odredbama) naručiocu daje pravno ovlašćenje da osigura (za svoj indirektni interes) dostupnost radova za javnu svrhu, spadaju u treću varijantu Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18]?

6. Da li je koncept “zahtjeva koje je naveo naručilac posla” iz Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18] ispunjen ukoliko radove treba izvesti u skladu sa planovima koje je javni naručilac posla ispitao i odobrio?

7. Da li se mora smatrati da se ne radi o koncesiji za radove, prema Članu 1.(3) Direktive [2004/18], ukoliko je koncesionar vlasnik, ili će postati vlasnik, zemljišta na kome će se izvesti radovi, ili ukoliko se koncesija dodeljuje na neodređeni vremenski period?

8. Da li se Direktiva [2004/18], sa pravnom posledicom u obavezi javnog naručioca posla da pozove na dostavljanje ponuda, primenjuje ukoliko se prodaja zemljišta koju vrši treća strana i dodela ugovora o javnim radovima obavljaju u različito vreme, a po zaključivanju prodaje zemljišta još uvek nije dodeljen ugovor o javnim radovima, ali je postojala, u pomenuto vreme, namera javnog organa da takav ugovor dodeli?

9. Da li bi odvojene, ali povezane transakcije koje se odnose na prodaju zemljišta i na [dodelu] ugovora o javnim radovima trebalo posmatrati, iz pozicije propisa o dodeli ugovora, kao celinu, ukoliko je u vreme sklapanja ugovora o prodaji zemljišta postojala namera dodele ugovora o javnim radovima, a učesnici su namerno ove ugovore povezali u materijalnom, a moguće i temporalnom, smislu (vidi predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705)?’

Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku

Preliminarna zapažanja

183


34 U većini jezičkih verzija Direktive 2004/18, postoje varijante koncepta ‘ugovora o javnim radovima’ koji je dat u Članu 1.(2)(b) Direktive. Prva se sastoji od izvođenja, a može biti i zajedno sa projektovanjem, građevinskih radova koji spadaju u jednu od kategorija navedenih u Aneksu I Direktive. Druga se odnosi na izvođenje posla, koje može biti zajedno sa projektovanjem. Treća varijanta je izvođenje, bilo kojim sredstvima, posla koji ispunjava zahteve koje je naveo naručilac posla.

35 ‘Posao’, u značenju te odredbe, definiše se kao ‘rezultat gradnje ili građevinskih radova uzetih u celini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehničku funkciju’.

36 Dok većina jezičkih verzija koristi termin ‘rad’ i za drugu i za treću varijantu, nemačka verzija koristi dva različita termina, ‘Bauwerk’ (rad) za drugu varijantu i ‘Bauleistung’ (gradnja) za treću.

37 Pored toga, nemačka verzija Člana 1.(2)(b) je jedina koja navodi da se aktivnost u trećoj varijanti mora izvesti ne samo ‘bilo kojim sredstvima’ već takođe da je izvode ‘treće strane’ (‘durch Dritte’).

38 Ustanovljena je sudska praksa da formulacije koje se koriste u jednoj jezičkoj varijanti odredbe prava Evropske unije ne mogu služiti kao jedini osnov za tumačenje te odredbe niti mogu u tom smislu nadjačati druge jezičke verzije. Takav bi pristup bio protivan zahtevu jedinstvene primene prava Evropske unije. Kada postoji neslaganje između različitih jezičkih verzija, sporna odredba se mora tumačiti pozivanjem na svrhu i opštu šemu pravila čiji je deo (vidi predmet C-372/88 Cricket St Thomas [1990] ECR I-1345, Stavovi 18. i 19.; predmet C-149/97 Institute of the Motor Industry [1998] ECR I-7053, Stav 16.; i predmet C-239/07 Sabatauskas i drugi [2008] ECR I-7523, Stavovi 38. i 39.).

39 Na pitanja koja je sud uputio mora biti odgovoreno u svetlu tih postavki.

Prvo i drugo pitanje

40 Sa prva dva pitanja, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtev pita, u suštini, da li koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahteva da se radovi koji su predmet ugovora fizički izvedu za naručioca posla u njegovom neposrednom ekonomskom interesu ili da li je dovoljno da radovi ispunjavaju određenu javnu svrhu, poput razvijanja dela grada.

41 Potrebno je napomenuti na samom početku da prodaja nerazvijenog zemljišta ili zemljišta na kojem je već izvršena gradnja koju vrši javni organ određenom društvu ne predstavlja ugovor o javnim radovima u smislu Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18. Prvo, takav ugovor zahteva da javni organ zauzme poziciju kupca, a ne prodavca. Drugo, cilj takvog ugovora mora biti izvođenje radova.

42 Odredbe Člana 16.(a) Direktive 2004/18 potvrđuju takvu analizu.

184

Sve dok je, prema definiciji ugovora o javnim radovima iz Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18], nužan element nabavke, da li se smatra

ukoliko nameravani radovi za javnog naručioca posla ispunjavaju specifičnu javnu svrhu (na primer, razvoj dela grada) i javni naručilac

varijantom Članom 1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahteva da se ugovarač direktno ili indirektno obaveže na pružanje tih radova?

Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa trećom varijantom Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahteva da se ugovarač obaveže na izvođenje radova ili da radovi čine predmet ugovora?

Da li ugovori kojima se, putem uslova koje utvrdi javni naručilac posla, namerava da osigura dostupnost radova koji će se izvesti za određenu svrhu i kojima (ugovornim odredbama) naručiocu daje

ćenje da osradova za javnu svrhu, spadaju u treću varijantu Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18]?

eva koje je naveo naručilac posla iz Člana 1.(2)(b) Direktive [2004/18] ispunjen ukoliko radove treba izvesti u skladu sa planovima koje je javni naručilac posla ispitao i odobrio?

Članu 1.(3) Direktive [2004/18], ukoliko je koncesionar vlasnik, ili će ta na kome će se izvesti radovi, ili ukoliko se

koncesija dodeljuje na neodređeni vremenski period?

Da li se Direktiva [2004/18], sa pravnom posledicom u obavezi javnog naručioca posla da pozove n

i treća strana i dodela ugovora o javnim radovima obavljaju u različito vreme, a po zaključivanju prodaje

zemljišta i na [dodelu] ugovora o javnim radovima trebalo posmatrati,

o javnim radovima, a učesnici su namerno ove ugovore povezali u materijalnom, a moguće i temporalnom, smislu (vidi predmet C

[2005] ECR

Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku



43 Posledično, prodaja, poput prodaje Kasarne Wittekind društvu GSSI koju je u glavnom postupku izvršio Bundesanstalt, sama po sebi ne može da čini ugovor o javnim radovima u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18.

44 Međutim, ova pitanja koja je sud dostavio u zahtevu ne odnose se na odnos prodavac-kupac, već se odnose na odnos između Opštine Wildeshausen i društva GSSI, odnosno, odnos između javnog organa koji ima ovlašćenja za gradsko planiranje i kupca Kasarne Wittekind. Sud koji je uputio zahtev želi da zna da li taj odnos može da predstavlja ugovor o javnim radovima u značenju navedene odredbe.

45 U tom smislu je potrebno naglasiti da su, prema Članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18, ‘ugovori o javnoj nabavci’ ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku.

46 Koncept ugovora je ključni za definisanje djelokruga Direktive 2004/18. Kako je navedeno u Stavu 2 preambule Direktive, primjena pravila prava Evropske unije na dodjelu ugovora sklopljenih u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava. Direktiva ne navodi druge vrste aktivnosti za koje su javni organi odgovorni.

47 Pored toga, samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može da predstavlja ugovor o javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive 2004/18.

48 Finansijska priroda ugovora znači da naručilac posla koji je sklopio ugovor o javnim radovima dobija uslugu u skladu sa tim ugovor u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od izvođenja radova od kojih naručilac posla namjerava da izvuče korist (vidi predmet C-399/98 Ordine degli Architetti i drugi [2001] ECR I-5409, Stav 77., i predmet C-220/05 Auroux i drugi [2007] ECR I-385, Stav 45.).

49 Takva usluga, po svojoj prirodi i u smislu šeme i ciljeva Direktive 2004/18, mora da ugovornom organu omogućava direktnu ekonomsku korist.

50 Ta ekonomska korist je jasno utvrđena kada je predviđeno da javni organ postane vlasnik tih radova ili posla koji je predmet ugovora.

51 Može se takođe smatrati da postoji takva ekonomska korist kada je predviđeno da će naručilac posla biti nosilac zakonskog prava na korišćenje radova koji su predmet ugovora, da bi se mogli učiniti dostupnim javnosti (vidi u tom smislu Ordine degli Architetti i drugi, Stavovi 67., 71. i 77.).

52 Ekonomska korist takođe može da leži u ekonomskim prednostima koje naručilac posla može da izvuče iz budućeg korišćenja ili prenosa posla, u činjenici da je finansijski doprineo izvođenju radova ili u preuzimanju rizika ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspješni (vidi u tom smislu Auroux i drugi, Stavovi 13., 17., 18. i 45.).

53 Sud je već ranije utvrdio da sporazum prema kojem prvi naručilac posla povjerava drugom naručiocu posla izvođenje radova može da predstavlja ugovor o javnim radovima, bez obzira da li se očekuje da je prvi naručilac

185


posla vlasnik, ili da će postati vlasnik, cjelokupnog posla ili njegovog dijela (Auroux i drugi, Stav 47.).

54 Iz gore navedenog slijedi da koncept ‘ugovora o javnim radovima’ u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18 zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora izvedu u svrhu neposredne ekonomske koristi naručioca posla; međutim, nije neophodno da takva usluga bude u obliku sticanja materijalnog ili fizičkog objekta.

55 Postavlja se pitanje da li su ti uslovi ispunjeni kada je svrha namjeravanih radova da se ispuni cilj u javnom interesu, a čije je postizanje dužnost naručioca posla, poput razvijanja ili koherentnog planiranja dijela nekog urbanog područja.

56 U državama članicama Evropske unije, izvođenje građevinskih projekata, makar onih koji su određene veličine, obično zahtijeva prethodnu dozvolu javnog organa koji je nadležan za urbanističko planiranje. Taj organ mora da procijeni, u vršenju svojih regulatornih ovlašćenja, da li je izvođenje tih radova u javnom interesu.

57 Međutim, nije svrha pukog izvršavanja ovlašćenja urbanističkog planiranja kojima se primjenjuje javni interes, da se dobije ugovorna usluga ili neposredna ekonomska korist za naručioca posla, kako se zahtijeva prema Članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.

58 Na osnovu navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje glasi da koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora materijalno ili fizički izvedu za naručioca posla, pod uslovom da se izvedu za neposrednu ekonomsku korist tog naručioca. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je naručilac posla izvršavao regulatorna ovlašćenja u oblasti urbanističkog planiranja.

Treće i četvrto pitanje

59 Trećim i četvrtim pitanjem, za koja je adekvatno da budu razmatrana zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u suštini, da li koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahtijeva da ugovarač bude u direktnoj ili indirektnoj obavezi da izvede radove koji su predmet ugovora i da li ta obaveza treba da bude zakonski izvršiva.

60 Kako je navedeno u Stavovima 45. i 47. ove presude, Član 1.(2)(a) Direktive 2004/18 definiše ugovor o javnim radovima kao ugovor sa finansijskim interesom. Taj koncept se zasniva na premisi da se ugovarač obavezuje da izvede uslugu koja je predmet ugovora u zamjenu za naknadu. Sklapanjem ugovora o javnim radovima, ugovarač se time obavezuje da izvodi, ili da je izveo, radove koji čine predmet tog ugovora.

61 Nevažno je da li ugovarač radove izvodi sam ili za to koristi podugovarače (vidi u tom smislu Ordine degli Architetti i drugi, Stav 90. i Auroux i drugi, Stav 44.).

186

čno, prodaja, poput prodaje Kasarne Wittekind druž č

č Č

đć đ

đ ćgradsko planiranje i kupca Kasarne Wittekind. Sud koji je uputio zahtev ž ž

č

Č

Koncept ugovora je ključKako je navedeno u Stavu 2 preambule Direktive, prim

ž

ž

č č

đ čč

[2001] ECR[2007] ECR

ć

đ đ

ž đđ ć č ć

č

đ ž žč ž č ć ć

č đ

ć čč đ ž

č č


62 Kako su obaveze u ugovoru zakonski obavezujuće, njihovo izvođenje mora biti zakonski izvršivo. U nedostatku pravila u pravu Evropske unije i u skladu sa principom proceduralne autonomije, detaljna pravila koja regulišu sprovođenje tih obaveza stvar su nacionalnog zakonodavstva.

63 Na osnovu navedenog, odgovor na treće i četvrto pitanje glasi da koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora i da je ta obaveza zakonski izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom.

Peto i šesto pitanje

64 Petim i šestim pitanjem, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u suštini, da li se ‘zahtjevi koje je naveo naručilac posla’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, mogu sastojati od izvršenja ovlašćenja ugovornog organa da osigura da se radovi koji će se izvesti odnose na javni interes ili u izvršenju ovlašćenja koje je prepoznao u ispitivanju i odobravanju građevinskih planova.

65 Ova pitanja dolaze iz činjenice da, u predmetu u glavnom postupku, pretpostavljeni naručilac posla, odnosno, Opština Wildeshausen, nije izradio listu zahtjeva koji se odnose na radove koje bi trebalo izvesti na zemljištu na kojem se nalazi Kasarna Wittekind. Prema zahtjevu za preliminarnu odluku, ta Opština je samo donijela odluku da namjerava da ispita projekat društva GSSI i da započne postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana.

66 Međutim, treća varijanta iz Člana 1.(2) (b) Direktive 2004/18 propisuje da je cilj ugovora o javnim radovima realizacija ‘posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac posla’.

67 Da bi bilo moguće utvrditi da je naručilac posla precizirao svoje zahtjeve u značenju ove odredbe, naručilac je morao makar da preduzme mjere da definiše vrstu posla, ili u najmanju ruku, da ima odlučujući uticaj na njegov dizajn.

68 Puka činjenica da javni organ, u vršenju svojih ovlašćenja urbanističkog planiranja, razmatra određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku o primjeni svojih ovlašćenja u toj sferi, ne ispunjava obavezu da postoje ‘zahtjevi koje je naveo naručilac posla’, u značenju ove odredbe.

69 Odgovor na peto i šesto pitanje je, stoga, da se ‘zahtjevi koje je naveo naručilac posla’, u značenju treće varijante iz Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju svojih regulatornih ovlašćenja urbanističkog planiranja.

Sedmo pitanje

187


70 Sedmim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u suštini, da li je koncesija za radove, u značenju Člana 1.(3) Direktive 2004/18, isključena u slučaju kada je jedini privredni subjekat kojem se koncesija može dodeliti već vlasnik zemljišta na kojem bi se izvodili radovi ili kada se koncesija dodjeljuje na neodređeni vremenski period.

71 Prema Članu 1.(3) Direktive 2004/18, koncesija za radove predstavlja ‘ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se izvesti sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem’.

72 Da bi naručilac posla mogao da prenese pravo iskorišćavanja radova na drugu ugovornu stranu u smislu ove odredbe, taj naručilac posla mora biti u poziciji da iskorišćava te radove.

73 To obično neće biti slučaj kada je jedini osnov za pravo na iskorišćavanje pravo vlasništva datog privrednog subjekta.

74 Vlasnik zemljišta ima pravo na iskorišćavanje tog zemljišta u skladu sa primjenjivim zakonskim pravilima. Sve dok privredni subjekt ima pravo da iskorišćava zemljište koje je u njegovom vlasništvu, u principu je nemoguće da javni organ dodijeli koncesiju koja se odnosi na to iskorišćavanje.

75 Pored toga, potrebno je naglasiti da je ključna karakteristika koncesije to da je koncesionar taj koji snosi glavni, ili makar značajan, operativni rizik (vidi u tom smislu, u odnosu na koncesije koje se odnose na javne usluge, predmet C-206/08 Eurawasser [2009] ECR I-0000, Stavovi 59. i 77.).

76 Komisija Evropskih zajednica tvrdi da taj rizik može biti koncesionarova neizvjesnost u smislu da li će služba za urbanističko planiranje lokalnih vlasti odobriti njegove planove ili ne.

77 Taj argument se ne može prihvatiti.

78 U scenariju poput ovog koji navodi Komisija, rizik bi bio povezan sa regulatornim ovlašćenjima naručioca posla u odnosu na urbanističko planiranje, a ne sa ugovornim odnosom koji proizlazi iz koncesije. Stoga, rizik nije povezan sa iskorišćavanjem.

79 U svakom slučaju, u odnosu na trajanje koncesije, postoje ozbiljne osnove, uključujući i potrebu da se garantuje konkurencija, da se smatra da je dodjela koncesije u neograničenom trajanju suprotna pravnom poretku Evropske unije, kako navodi nezavisni advokat u tačkama 96. i 97. svog mišljenja (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, Stav 73.).

80 Na osnovu navedenog, odgovor na sedmo pitanje je da u okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za javne radove u značenju Člana 1.(3) Direktive 2004/18.

Osmo i deveto pitanje

188

Kako su obaveze u ugovoru zakonski obavezujuć đ

đ

ć čč Č

č

đ

čč Čć ć

ćđ

čč

tu na kojem se nalazi Kasarna Wittekind. Prema zaht

č ćđ

đ ć Č

č

ć čč č

č ć

č ć čđ đ

ćč

č

č č ć Čč

đ đć č


81 Osmo i deveto pitanje koje je dostavio sud koji upućuje zahtjev razmatraće se zajedno. Osmim pitanjem sud koji upućuje zahtjev pita, u suštini, da li se odredbe Direktive 2004/18 primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava da dodijeli ugovor o radovima koji se odnosi na to zemljište, ali još uvijek nije formalno odlučio da taj ugovor dodijeli. Deveto pitanje se odnosi na mogućnost posmatranja, sa pravnog stanovišta, prodaje zemljišta i naknadne dodjele ugovora o radovima na tom zemljištu kao cjeline.

82 U tom smislu, razumno je ne isključivati odmah primjenu Direktive 2004/18 na dvofazni postupak dodjele u formi prodaje zemljišta koje će naknadno biti predmet ugovora o radovima, posmatrajući te dvije transakcije kao cjelinu.

83 Međutim, u okolnostima ovog predmeta u glavnom postupku, nema ništa čime bi se potvrdilo da postoje preduslovi za primjenu te Direktive.

84 Kako je Vlada Francuske dostavila u svom pismenom zapažanju strane u glavnom postupku nisu preuzele bilo kakve pravno obavezujuće ugovorne obaveze.

85 Prvo, Opština Wildeshausen i GSSI nisu preuzeli nikakve obaveze takve prirode.

86 Drugo, društvo GSSI nije dalo nikakvo obećanje da će izvesti planove ekonomskog razvoja zemljišta koje je kupilo.

87 Konačno, nema dokaza u notarskim aktima za prodaju koji bi ukazivali na to da će uslijediti dodjela ugovora o javnim radovima.

88 Namjere koje su sadržane u dokumentima iz dosijea ovog predmeta nisu obavezujuće i ne mogu ni na jedan način da ispune uslov postojanja pisanog ugovora koji je nerazdvojiv element samog koncepta ugovora o javnoj nabavci prema Članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.

89 Odgovor na osmo i deveto pitanje je, stoga, da se, u okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, odredbe Direktive 2004/18 ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava da dodijeli ugovor o radovima na tom zemljištu, ali još uvek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.

Troškovi

90 Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.

189


Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:

1. Koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18 Evropskog parlamenta i Saveta ministara od 31. marta 2004. godine o koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga, ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora materijalno ili fizički izvedu za naručioca posla, pod uslovom da se izvedu za neposrednu ekonomsku korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je naručilac posla izvršavao regulatorna ovlašćenja u oblasti urbanističkog planiranja.

2. Koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora i ta je obaveza zakonski izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom.

3. ‘Zahtjevi koje je naveo naručilac posla’ se, u značenju treće varijante iz Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju svojih regulatornih ovlašćenja urbanističkog planiranja.

4. U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za javne radove u značenju Člana 1.(3) Direktive 2004/18.

5. U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, odredbe Direktive 2004/18 se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava da dodeli ugovor o radovima na tom zemljištu, ali još uvek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.

190

ć ćć

čć

čć

ć

đč

Kako je Vlada Francuske dostavila u svom pismenom zapažć

ć ć

Konačć

žć č

Č

Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim sudom, taj sud ć


C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns

PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)

11. juni 2009. (*)

Direktiva 2004/18/EZ - Ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori o javnim uslugama - Fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja – Tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava – Naručioci posla - Poziv na tender - Proizvodnja i isporuka ortopedske obuće individualno prilagođene potrebama pacijenata – Detaljno savetovanje pacijenata


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234 EZ, koji je uputio Žalbeni sud (Oberlandesgericht) iz Dusseldorfa (Njemačka) na osnovu odluke od 23.5.2007., a koju je Sud primio 27.6.2007. u postupku

Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik,

protiv

AOK Rheinland/Hamburg,

SUD (Četvrto vijeće),

u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Veća, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (izvestilac) i G. Arestis, sudije,

Nezavisni advokat: J. Mazák,

Sekretar Suda: C. Strömholm, administrator,


po razmatranju podnesaka koje su podnijeli: Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik - H. Glahs i U. Karpenstein, advokati, AOK Rheinland/Hamburg - A. Neun, advokat, Komisija evropskih zajednica - G. Wilms i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 16.12.2008., donosi sljedeću:

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Člana 1.(2)(c) i (d), Člana 1.(4), Člana 1.(5) i prve i druge alternative tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114).

191


2 Zahtjev je upućen u postupku između društva Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie Schuhtechnik i fonda AOK Rheinland/Hamburg u vezi sa sljedećim pitanjima: prvo, predstavljaju li njemački fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja naručioce posla u smislu primjene pravila iz Direktive 2004/18; drugo, da li treba nabavku ortopedskih cipela, koje je proizvođač cipela napravio i prilagodio shodno potrebama pacijenata na osnovu ugovora sa fondom obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i detaljne savjete koji se daju pacijentima prije i posle takve nabavke, smatrati dijelom ugovora o javnim nabavkama robe ili ugovora o javnim uslugama; i treće, ako se nabavka ortopedskih cipela treba smatrati uslugom, da li bi, u okolnostima ovog slučaja, trebalo da bude tretirana kao ‘koncesija za usluge’ ili ‘okvirni sporazum’ u smislu značenja odredbi Direktive 2004/18.

Pravni okvir

Pravila Zajednice

3 Član 1. Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Definicije’, propisuje:

‘…

2. (a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više naručilaca i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.

…

(c) “Ugovori o javnim nabavkama robe” su javni ugovori o javnoj nabavci koji nijesu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupovina, najam, zakup ili kupovinu na otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.

…

(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nijesu ugovori o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Aneksu II.

Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa II smatra se “ugovorom o javnim uslugama”, ako vrijednost tih usluga prelazi vrijednost proizvoda obuhvaćenih ugovorom.

Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje djelatnosti u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o javnim uslugama.

192

300/07 Hans and Christophorus Oymanns

PRESUDA SUDA (Četvrto v eće)

Naručioci posla Proizvodnja i isporuka ortopedske obuće individualno prilagođene potrebama

evu za preliminarnu odluku prema Članu 234 Žalbeni emačka) na osnovu odluke od

Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik,

AOK Rheinland/Hamburg,

SUD (Četvrto eće

K. Lenaerts, ednik Veća, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta,


GbR, Orthopädie Schuhtechnik H. Glahs i U. Karpenstein, advok AOK Rheinland/Hamburg Komisija evropskih zajednicaWilms i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,


tumačenje Člana 1.(2)(c) i (d), Člana 1.(4), Člana 1.(5) i prve i druge alternative tačke (c) drugČlana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i V eća od

ž


4. “Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.

5. “Okvirni sporazum” je sporazum između jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više privrednih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uslova pod kojima se sklapaju ugovori tokom određenog perioda, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.

…’

4 Član 1.(9) Direktive 2004/18 propisuje sljedeće:

‘“Naručilac posla” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.

“Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava” znači svako tijelo koje:

(a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter;


(c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.

Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava koja ispunjavaju kriterijumume navedene u drugom podstavu u tačkama (a), (b) i (c) navedena je u Aneksu III. Države članice periodično obavještavaju Komisiju o bilo kakvim promjenama u njihovim listama tijela i kategorija tijela.’

5 Poglavlje III Aneksa III uz Direktivu, koje nosi naslov ‘Njemačka’, Stav 1., ‘Kategorije’, tačka 1.1 ‘Tijela’, četvrti pasus, pominje ‘Sozialversicherungen (Krankenkassen, Unfall- und Rentenversicherungstrager)/[ustanove socijalnog osiguranja: fondovi osiguranja od nesreće, zdravstvenog i penzionog osiguranja]’.

6 Član 21. Direktive propisuje:

‘Na ugovore čiji su predmet usluge navedene u Aneksu II B primjenjivaće se samo Članovi 23. i 35.(4).’

7 Predmet Aneksa II B, Kategorija 25, su ‘Zdravstvene i socijalne usluge’.

193


8 Prema Članu 22. Direktive 2004/18:

‘Ugovori čiji su predmet usluge koje su navedene u Aneksu II A i Aneksu II B sklapaju se u skladu sa Članovima od 23. do 55. ako je vrijednost usluga navedenih u Aneksu II A veća od vrijednosti usluga navedenih u Aneksu II B. U ostalim slučajevima, ugovori se sklapaju u skladu sa Članom 23. i Članom 35.(4).’

9 Prema Članu 32.(2) Direktive:

‘Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, naručioci posla slijede proceduralna pravila navedena u ovoj Direktivi …’

10 Član 79. Direktive, koji nosi naslov ‘Izmjene’ propisuje sljedeće:

‘U skladu s postupkom navedenim u Članu 77.(2), Komisija može izmijeniti:

…

(d) popis tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava u Aneksu III, kada se, na osnovu obavještenja dobijenog od država članica, to pokaže neophodnim;

…’

11 Konačno, Član 1.(4) Direktive 1999/44/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 25.5.1999. o određenim aspektima prodaje robe široke potrošnje i o garancijama za takvu robu (Službeni list 1999 L 171, str. 12) propisuje:

‘Ugovori za nabavku robe široke potrošnje koja se tek proizvodi ili izrađuje takođe se smatraju prodajnim ugovorima u smislu ove Direktive.’


12 Sažetak relevantnih domaćih propisa koji slijedi preuzet je iz spisa koji je dostavljen Sudu u vezi s ovim predmetom, a osobito sa zahtjevom za preliminarnu odluku.

13 Javni zdravstveni sistem u Njemačkoj, organizacija i finansiranje fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uređeni su tomovima IV i V (‘SGB IV’ i ‘SGB V’) Zakona o socijalnoj politici (Sozialgesetzbuch). Zadatak koji je zakonodavac dao fondovima obaveznog zdravstvenog osiguranja definisan je u Članu 1.(1) SGB V, na sljedeći način:

‘Kao zajednica koja počiva na načelu solidarnosti, sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja ima zadatak da održava, obnavlja ili unapređuje zdravstveno stanje osiguranika.’

14 Iz Člana 4.(1) SGB V se može vidjeti da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja korporacije čije djelovanje uređuje javno pravo, da imaju

194

Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje

ćavanje usluga ili od tog plaćanjem

Okvirni sporazum” je sporazum između jednog ili viprivrednih subjekata, a čija je svrha

utvrđivanje uslova pod kojima se sklapaju ugovori tokom određenog ene i, po potrebi, predviđenih količina

Član 1.(9) Direktive 2004/18 propisuje sl edeće

Naručilac posla je država, regionalne ili lokalne vlasti, t

lja na osnovu javnog prava” znači svako t

je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u op, koje nema industrijski ili trgovački karakter

finansira, većim d država, ela kojima se upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno

upravljački ili nadzorni odbor, čijih je vi e od polovine članova ržava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga t

tačkama (a), (b) i (c) navedena je u Aneksu III. Države članice periodično tavaju Komisiju o bilo kakvim prom

jemačkaKategorije , tačka , četvrti pasus, pominje (Krankenkassen, Unfall und Rentenversicherungstrager)/[ustanove

od nesreće, zdravstvenog i osiguranja]

Član 21. Direktive propisuje

ugovore čiji su predmet usluge navedene u Aneksu II B prim enjivaće se samo Članovi 23. i 35.(4)

Predmet Aneksa II B, Kategorija 25, su ‘Zdravstvene i socijalne usluge’


svojstvo pravnog lica, kao i prava na samoupravljanje. Uspostavljeni su u skladu sa Članovima 1. i 3. SGB V. Prema navodima istaknutim u zahtjevu, velika većina stanovništva u Njemačkoj (oko 90%) ima obavezno osiguranje preko fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja. Osobe koje su osigurane preko sistema obaveznog osiguranja mogu da biraju fond obaveznog zdravstvenog osiguranja preko kojeg žele da se osiguraju, ali ne mogu da biraju između privatnog i javnog zdravstvenog osiguranja.

15 Pravila o finansiranju fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja sadržana su u Članovima 20. do 28. SGB IV i Članovima 3. i 220. et seq. SGB V. Finansiranje se osigurava preko obaveznih doprinosa osiguranika, direktnih uplata Savezne države i kompenzacijskih uplata iz sistema finansijskih kompenzacija između obaveznih fondova i preko mehanizma kompenzacija za rizike između tih fondova.

16 Prema zahtjevu za preliminarnu odluku, doprinosi koje uplaćuju osobe koje su u sistemu obaveznog osiguranja i njihovi poslodavci čine veći dio finansiranja fondova obaveznog osiguranja. Iznos doprinosa zavisi isključivo od prihoda osiguranika, odnosno, od njegove sposobnosti da doprinosi. Drugi faktori, kao što su starosna dob, prethodne bolesti ili broj suosiguranih lica, su nebitni. U praksi, poslodavac zadržava dio doprinosa osiguranog lica od njegove plate i uplaćuje ga fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja zajedno sa dijelom doprinosa koji padaju na teret poslodavca. To su obaveze koje proizlaze iz javnog prava, te se ti doprinosi obavezno ubiraju na osnovu odredbi javnog prava.

17 Stopu doprinosa, međutim, ne utvrđuje država već fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Kao što je navedeno u relevantnim propisima, ovi fondovi moraju da izračunaju doprinose na način da njima pokriju, u kombinaciji sa drugim sredstvima, troškove koji su propisani zakonom i da osiguraju da su operativna sredstva i zakonske rezerve dostupne. Utvrđene stope doprinosa moraju prethodno odobriti nadzorna tijela svakog pojedinačnog fonda. Prema navodima u zahtjevu za prethodnom odlukom, iznos doprinosa je, u određenoj meri, utvrđen zakonom, budući da isti mora da se odredi na način da obračunati prihod ne može biti ni manji ni veći od rashoda. S obzirom da je, prema njemačkom sistemu zdravstvenog osiguranja, velika većina zagarantovanih beneficija propisana zakonom, dotični fond obaveznog zdravstvenog osiguranja ne može, u velikoj mjeri, direktno da utiče na iznos rashoda.

18 Da bi se stopa doprinosa za osigurana lica zadržala na istom nivou, Članovi 266. do 268. SGB V omogućavaju godišnja kompenzacijska plaćanja između svih fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja koja proizlaze iz mehanizma kompenzacije prema strukturi rizika. Prema zapažanjima domaćeg suda, među fondovima postoji uzajamna solidarna obaveza, gdje svaki fond ima pravo da dobije kompenzaciju, odnosno od svakog fonda može da traži da osigura kompenzaciju do određenog iznosa.

19 Prema Članu 4.(1) SGB V, fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja imaju ovlašćenja za samoupravljanje, ali su podložni državnom nadzoru.

195


Prema zahtjevu za prethodnom odlukom, taj nadzor nije ograničen na puko ispitivanje zakonitosti nakon događaja.

20 Neke mjere koje su usvojili fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao što su izmjene i dopune statuta fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja, definisanje stopa doprinosa, imovinske transakcije i transakcije koje se tiču objekata i kupovine softvera zahtijevaju odobrenje nadzornih tijela, što je vidljivo iz Članova 195.(1), 220.(2) i 241. SGB V. Nadzorni organi moraju, barem svakih pet godina, da naprave pregled komercijalnog, računovodstvenog i operativnog, odnosno upravljačkog poslovanja fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja koji su pod njihovom nadležnošću. Taj nadzor, koji između ostalog obuhvata i pregled ekonomske efikasnosti djelovanja dotičnog fonda, može biti i češći (Članovi 69.(2) i 88.(1) SGB IV i Član 274.(1) SGB V). U okviru tog nadzora, Član 88.(2) SGB IV, od fondova zahtijeva da nadzornim organima dostave sve neophodne dokumente i informacije. Osim toga, prema Članovima 37. i 89.(3) SGB IV, ako samoupravni organi fondova odbiju da izvrše zadatke koji su im povjereni, onda će obavezu izvršenja tih zadataka preuzeti nadzorni organ.

21 Konačno, svaki fond obaveznog zdravstvenog osiguranja dužan je da svoj privremeni budžet blagovremeno dostavi nadležnom nadzornom organu (Član 70.(5) SGB IV), koji može neodržive fondove da pripoji drugim fondovima ili da ih ugasi (Član 146.a, Stav 3. prve alineje Člana 153., Član 156., Stav 3. prve alineje Člana 163., druga alineja Člana 167., i Član 170. SGB V).

22 S obzirom da, u kontekstu ovog sistema, osigurana lica nemaju pravo na povraćaj novca od fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja već samo pravo na besplatan pristup odgovarajućim uslugama (Član 2.(2) SGB V), u skladu sa načelom davanja u naturi fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja se podstiču da, sa različitim dobavljačima/pružaocima usluga, zaključuju poslove koji su multisektorski i interdisciplinarni. Ovi ‘integrirani aranžmani’, koji su propisani u Članovima 140.a do 140.e SGB V, zaključuju se između fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja i različitih dobavljača koji su kvalifikovani da pružaju usluge osiguranim licima. Oni definišu naknade za različite vidove integrisanih programa, koje su namijenjene da pokriju ukupne pogodnosti koje osiguranik može da zatraži u kontekstu tog programa. Ugovorna strana u ugovorima o integrisanim programima usluga je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, koji je dužan da plati naknadu pružaocu usluga. Učešće osiguranika u različitim programima usluga je fakultativno, ali kada se osiguranik jednom opredijeli za neki program, dužan je da koristi usluge pružaoca usluga sa kojim je njegov fond obaveznog osiguranja zaključio takav ugovor.

23 Tokom postupka pred Sudom, pomenute su, takođe, još dvije presude Ustavnog suda (Bundesverfassungsgericht) u vezi sa misijom fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja u Njemačkoj.

24 U svojoj odluci od 9. juna 2004. (2 BvR 1248/03 i 2 BvR 1249/03), Ustavni sud (Bundesverfassungsgericht) je istakao:

196

sa Članovima 1. i 3. SGB V. Prema navodima istaknutim u evu, velika većina stanovni emačkoj (oko 90%) ima obavezno

obaveznog zdravstvenog osiguranja preko kojeg žele da se osiguraju, ali ne mogu da biraju između privatnog i javnog zdravstvenog osiguranja

Pravila o finansiranju fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja sadržana su u Članovima 20. do 28. SGB IV i Članovima 3. i 220. et seq. SGB V.

direktnih uplata Savezne države i kompenzacijskih uplata iz sistema finansijskih kompenzacija između obaveznih fondova i preko mehanizma

za rizike između tih fondova

evu za preliminarnu odluku, doprinosi koje uplaćuju osobe koje su u sistemu obaveznog osiguranja i njihovi poslodavci čine već

isključivo od

suosiguranih lica, su nebitni. U praksi, poslodavac zadržosiguranog lica od njegove plate i uplaćuje ga

Stopu doprinosa, međutim, ne utvrđuje država već fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Kao fondovi moraju da izračunaju doprinose na način da njima pokriju, u

osiguraju da su operativna sredstva i zakonske rezerve dostupne. Utvrđene

pojedinačnog fonda. Prema navodima u zahtosa je, u određenoj meri, utvrđen zakonom, budući da isti

mora da se odredi na način da obračunati prihod ne može biti ni manji ni veći od rashoda. S obzirom da je, prema n emačkom sistemu zdravstvenog osiguranja, velika većina zagarantovanih beneficija prdotični fond obaveznog zdravstvenog osiguranja ne može, u velikoj mdirektno da utiče na iznos rashoda

Da bi se stopa doprinosa za osigurana lica zadrž , Članovi 266. do 268. SGB V omogućavaju godi ska plaćanja između svih fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja koja proizlaze iz mehanizma kompenzacije prema strukturi rizika. Prema zapažanjima domaćeg suda, među

može da traži da osigura kompenzaciju do određenog iznosa

Prema Članu 4.(1) SGB V, fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja ćenja za samoupravljanje, ali su podložni državnom nadzoru.


‘Socijalni zakon je jedan od najvažnijih instrumenata državne socijalne politike. U društvenom poretku države, koji je utvrđen Ustavom (Grundgesetz), zaštita građana u slučaju bolesti jedan je od temeljnih zadataka države. Zakonodavac je taj zadatak izvršio time što je osigurao zaštitu većeg dijela stanovništva kroz uvođenje obaveznog zdravstvenog osiguranja, odnosno obaveznog programa javnog osiguranja, koje je uređeno javnim pravom, i kroz donošenje detaljnih pravila o sprovođenju te zaštite. Osnovni zadatak fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja, prema zakonu, je dosljedno sprovođenje socijalnih propisa koji su donešeni u kontekstu izvršenja tog temeljnog zadatka države.’

25 Konačno, u svojoj odluci od 31. januara 2008. (1 BvR 2156/02), Ustavni sud je zaključio da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja tijela javnog prava koja su integrisana u državu i koja, zapravo, indirektno sprovode misije javne uprave.


26 Putem javnog obavještenja objavljenog u junu 2006. u jednom specijalizovanom časopisu, AOK Rheinland/Hamburg, fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, pozvao je proizvođače ortopedske obuće da dostave svoje ponude za program integrisanih usluga u smislu stava 140.a et seq. SGB V za razdoblje od 1. septembra do 31. decembra 2006. Tražene usluge su klasifikovane prema troškovima u različite grupe, za koje je trebalo da ponuđači ponude cijene.

27 Količina cipela koju je trebalo isporučiti nije utvrđena. Navedeno je da će pacijenti koji pate od sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajući ljekarski recept direktno kontaktirati proizvođače ortopedskih cipela. Zadatak proizvođača cipela je bio da naprave i provjere individualno skrojenu ortopedsku obuću, a detaljni savjeti bi se davali prije i posle isporuke obuće. Pored doprinosa koje plaćaju pacijenti, plaćanje bi vršio fond obaveznog zdravstvenog osiguranja.

28 Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie Schuhtechnik, društvo za proizvodnju ortopedske obuće, dostavilo je svoju ponudu i dva dana kasnije, uložilo je pritužbu u vezi sa kršenjem domaćih propisa o javnim nabavkama i propisa Zajednice o javnim nabavkama. Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim nabavkama ne primjenjuju na ovaj slučaj. Budući da je tužba društva za proizvodnju obuće protiv takve odluke odbijena u prvom stepenu, društvo se žalilo Odeljenju za nabavke Žalbenog suda (Oberlandesgericht) u Dusseldorfu.

29 Domaći sud navodi da u Njemačkoj pravnoj literaturi i sudskoj praksi ne postoji saglasnost o tome da li fondove obaveznog zdravstvenog osiguranja, iako su pomenuti u Aneksu III uz Direktivu 2004/18, treba smatrati ‘tijelima kojima se upravlja na osnovu javnog prava’, a time i ‘ugovornim organima’ u smislu Direktive. Stoga je istakao problem koji ima u vezi s različitim uslovima koji su propisani u drugoj alineji Člana 1.(9) te direktive.

30 Domaći sud smatra da su uslovi iz tačaka (a) i (b) te odredbe ispunjeni, utoliko

197


što su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja pravna lica čije djelovanje uređuje javno pravo, a koja su uspostavljena s ciljem da održavaju, obnavljaju ili unapređuju zdravlje osiguranika, odnosno, da udovoljavaju potrebama od opšteg interesa. Osim toga, te potrebe nijesu industrijske ni trgovačke prirode jer fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja nemaju komercijalnu djelatnost već svoje usluge pružaju na neprofitnoj osnovi.

31 Ono što treba razmotriti su, dakle, uslovi iz tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18.

32 Kada je riječ o prvom uslovu, odnosno, uslovu da takva tijela treba, najvećim djelom, da finansira, država, domaći sud se poziva na karakteristike dotičnog nacionalnog sistema, kako je navedeno u stavovima 13. do 18. ove presude.

33 Kada je riječ o uslovu nadzora javnih vlasti nad upravljanjem fondovima, domaći sud se poziva na relevantne aspekte sistema, kako je navedeno u Stavovima 19. i 20. ove presude.

34 Ako se zaključi da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja naručioci posla, onda se postavlja drugo pitanje, odnosno da li je tada riječ o ugovoru o javnim nabavkama robe ili o ugovoru o javnim uslugama. Domaći sud navodi da druga alineja Člana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 propisuje vrijednost usluga ili proizvoda kao kriterijum za određivanje. Na osnovu tog kriterijuma, domaći sud smatra da je suštinski bitno da se zna položaj koji dotični proizvođač obuće iz glavnog postupka ima u ukupnoj usluzi, koja obuhvata kupovinu materijala i proizvodnju, kao i savjetovanje i davanje informacija pacijentima.

35 Ako bi dotičnu, individualizovanu proizvodnju obuće smatrali dijelom nabavke robe, domaći sud smatra da bi vrijednost nabavke obuće bila vijeća od vrijednosti usluga. Ako, s druge strane, vrijednost robe čini samo sirovinski materijal, onda bi vrijednost usluga bila veća od vrijednosti robe. Ističe da se čini da Član 1.(4) Direktive 1999/44, koji ‘ugovore za nabavku roba široke potrošnje koje se tek proizvode ili izrađuju’ smatra prodajnim ugovorima, favorizuje prvi pristup bez obzira da li se radi o standardizovanoj robi ili robi koja se individualno kroji prema određenoj svrsi, tj. nezamjenjivim predmetima. Međutim, možda se može zaključiti iz sudske prakse Suda da kvalitativni aspekti takođe igraju ulogu (predmet C-220/05 Auroux [2007] ECR I-385, Stav 46.). S tim u vezi valja imati na umu da se savjetovanje pacijenata ne ograničava na odabir i korišćenje proizvoda.

36 Po mišljenju domaćeg suda i ta razlika je naročito važna budući da klasifikacija spornog ugovora iz glavnog postupka kao ugovora o nabavci robe podrazumijeva da su odredbe Direktive 2004/18 u potpunosti primjenjive.

37 Ukoliko se sporni ugovor iz glavnog postupka ne bi tretirao kao ugovor o nabavci robe, domaći sud pita da li bi onda ugovor trebalo tretirati kao ugovor o javnim uslugama ili koncesiju za pružanje usluga? U poslednjem slučaju, iz Člana 17. iste slijedi da Direktiva 2004/18 nije primjenjiva. Prvostepeni sud koji se bavio ovim predmetom je smatrao da je ta mogućnost isključena zbog činjenice da je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent, odgovoran za plaćanje dobavljača. Međutim, domaći sud koji je uputio zahtjev

198

od najvažnijih instrumenata državne socijalne politike. U društvenom poretku države, koji je utvrđen Ustavom

tita građana u slučaju bolesti jedan je od temeljnih zadataka države. Zakonodavac je taj zadatak izvr

titu većeg d tva kroz uvođenje obaveznog zdravstvenog

uređeno javnim pravom, i donošenje detaljnih pravila o sprovođenju te

edno sprovođenje enja tog temeljnog zadatka države.

Konačno, u svo od 31. januara 2008. (1 BvR 2156/02), Ustavni sud je zaključio da su fondovi ojavnog prava koja su integrisana u državu i koja, zapravo, indirektno

ć

specijalizovanom časopisu, AOK Rheinland/Hamburg, fond zdravstvenog osiguranja, pozvao je proizvođače ortopedske obuće da

et seq. SGB V za razdoblje od 1. septembra do 31. decembra 2006. Tražene u različite grupe, za koje je

trebalo da ponuđači ponude c

Količina cipela koju je trebalo isporučiti nije utvrđena će

osiguranja i odgovarajući recept direktno kontaktirati proizvođače ortopedskih cipela. Zadatak proizvođača cipela je bio da naprave i prov

topedsku obuću, a detaljni savi posle isporuke obuće. Pored doprinosa koje plaćaju , plaćanje bi

Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie Schuhtechnik, društvo za dnju ortopedske obuće, dostavilo je svoju ponudu i dva dana kasnije,

uložilo je pritužbu u vezi sa kr enjem domaćih propisa o javnim nabavkama i

osiguranja je odbacio te pritužbe, navodeći enjuju na ovaj slučaj. Budući da je tužba dru

obuće protiv takve odluke odbijena u prvom stepenu, društvo se žalilo Odeljenju za nabavke Žalbenog suda (Oberlandesgericht) u Dusseldorfu.

Domaći emačkoj pravnoj literaturi i sudskoj praksi ne

smislu Direktive. Stoga je istakao problem koji ima u vezi s različitim uslovima Člana 1.(9) te direktive.

Domaći sud smatra da su uslovi iz tačaka (a) i (b) te odredbe ispunjeni, u


smatra da u obzir, takođe, treba uzeti i kriterijum onoga ko snosi operativni rizik. Valja imati na umu, s jedne strane, da upravo zbog toga što fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent, snosi odgovornost za plaćanje dobavljača, pacijenti su oslobođeni rizika vezanog za naplatu potraživanja i prezaduženost dužnika. S druge strane, međutim, dobavljač snosi rizik da pacijenti neće željeti da koriste njegove proizvode i usluge. Upravo po ovom faktoru se ovaj predmet razlikuje od običnih okvirnih sporazuma. Po mišljenju domaćeg suda koji je uputio zahtjev, ključna stvar zbog koje bi se sporni ugovor iz glavnog postupka mogao klasifikovati kao koncesija za pružanje usluga je činjenica da dobavljač ne mora da postavlja i održava skupu infrastrukturu, kao što su izgradnja objekata, troškovi radne snage i opreme koji kasnije moraju biti amortizovani kroz ‘pravo na korišćenje vlastitih usluga uz naknadu’ (predmet C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, Stav 30.).

38 Konačno, domaći sud ističe, ako se sporni ugovor iz glavnog postupka tretira kao ugovor o uslugama, onda će se, zbog toga što se radi o zdravstvenoj usluzi prema Članu 21. i Aneksu II B, Kategorija 25 Direktive 2004/18, na njega primjenjivati samo Član 23. i Član 35.(4) direktive, čije kršenje nije istaknuto u ovom predmetu. Međutim, u slučaju takve klasifikacije primjenjivale bi se određene odredbe domaćeg zakona, koje koriste isti koncept ‘ugovora o uslugama’, na osnovu kojih bi podnositelj tužbe u glavnom postupku bio djelimično uspješan.

39 S obzirom na gore navedeno, Žalbeni sud u Dusseldorfu je odlučio da prekine postupak i uputi sljedeće pitanje Sudu za preliminarnu odluku:

1. (a) Da li zahtjev “državnog finansiranja” koji se spominje u prvoj alternativi tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da obuhvata situaciju u kojoj država propisuje Članstvo u fondu zdravstvenog osiguranja i obavezu plaćanja doprinosa – čiji iznos zavisi od prihoda – relevantnom fondu zdravstvenog osiguranja, koji definiše stope doprinosa, ali su fondovi zdravstvenog osiguranja uzajamno povezani putem sistema solidarnog finansiranja, koji je detaljnije opisan u direktivi, tako da je izmirenje obaveza svakog pojedinačnog fonda zdravstvenog osiguranja zagarantovano?

(b) Da li zahtjev iz druge alternative tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) [Direktive 2004/18] da Tijelo “podložno upravljačkom nadzoru takvih tijela” treba tumačiti na način da je državni pravni nadzor, koji se tiče postojećih i budućih transakcija – sa drugim mogućim načinima intervencije države opisanim u direktivi – dovoljan da se ispuni taj zahtjev?

2. Ako je odgovor na prvo pitanje – u delu (a) ili (b) – afirmativan, da li tačke (c) i (d) Člana 1.(2) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da se pružanje robe koja je individualno proizvedena i skrojena, u pogledu oblika, prema potrebama konkretnog kupca i o kojoj će kupac biti savjetovan, treba klasifikovati kao “ugovor o nabavkama robe” ili kao “ugovor o uslugama”? Da li se u obzir uzima samo

199


vrijednost konkretne usluge?

3. Ako se odredba iz drugog pitanja treba ili može klasifikovati kao “usluga”, treba li onda Član 1.(4) [Direktive 2004/18] – za razliku od “okvirnog sporazuma” u smislu Člana 1.(5) direktive – tumačiti na način da “koncesija za usluge” takođe obuhvata dodjelu ugovora u obliku gdje:

• odluku o tome da hoće li se i, u kojem slučaju, izvođaču dodijeliti konkretan ugovor ne donosi naručilac posla već treće strane,

• izvođača plaća naručilac posla jer, po zakonu, samo taj organ je odgovoran za plaćanje naknada i dužan je pružiti uslugu trećim stranama, i

• izvođač ne mora da pruži, ili ponudi, ako su dostupne, bilo kakve usluge prije nego treće strane počnu da koriste iste?’

Pitanja upućena Sudu

Prvo pitanje

40 Svojim prvim pitanjem, domaći sud pita, u suštini, da li se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao što su ovi koji su strana u glavnom postupku, s obzirom na njihove karakteristike koje su navedene u zahtjevu za prethodnom odlukom, mogu smatrati ugovornim organima u kontekstu primjene odredbi Direktive 2004/18.

41 Da bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je prvo razmotriti osnovno prethodno pitanje, koje je očigledno već iz same osnove za upućivanje zahtjeva za prethodnom odlukom i problema koji ističe domaći sud, a to je pitanje da li je to što su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog postupka izričito pomenuti u Aneksu III Direktive 2004/18 dovoljno da bi se oni, samo na osnovu toga, smatrali, tijelima kojima se upravlja na osnovu javnog prava, a time i naručiocima.

42 Podnosilac predstavke u glavnom postupku i Komisija Evropskih zajednica tvrde da je samo obuhvatanje nekog tijela Aneksom III uz Direktivu 2004/18 dovoljan uslov da se to tijelo smatra tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Uključivanje na listu predstavlja neoborivu pretpostavku da se to tijelo tako može klasifikovati, zbog čega je svako dodatno razmatranje prirode i karakteristika tog tijela suvišno.

43 Taj argument ne može biti prihvaćen.

44 Iz tačke (b) prvog Stava Člana 234. Ugovora o EZ se može vidjeti da domaći sud može, u bilo koje vrijeme, da traži od Suda da donese odluku o valjanosti nekog akta institucija Evropske zajednice ukoliko smatra da je takva odluka Suda neophodna da bi mogao da donese presudu.

45 U tom smislu treba naglasiti da sporna pravila Zajednice, odnosno

200

takođe

plaćanje dobavljača, pacijenti su oslobođeni rizika vezanog za naplatu potraživanja i prezaduženost dužnika. S druge strane, međutim, dobavljačsnosi rizik da pacijenti neće žel

razlikuje od običnih okvirnih a. Po mišljenju domaćeg suda koji je uputio zaht ev, ključna stvar

koncesija za pružanje usluga je činjenica da dobavljač ne mora da postavlja i održava skupu infrastrukturu, kao

vo na korišćenje

[2000] ECR I

Konačno, domaći sud ističe, ako se sporni ugovor iz glavnog postupka tretira kao ugovor o uslugama, onda će se, zbog toga prema Članu 21. i Aneksu II B, Kategorija 25 Direktive 2004/18, na njega

enjivati samo Član 23. i Član 35.(4) direktive, čije krovom predmetu. Međutim, u slučaju takve klasifikacije primdređene odredbe domaćeg zakona, koje koriste isti koncept

, na osnovu kojih bi podnositelj tužbe u glavnom postupku bio elimično usp

S obzirom na gore navedeno, Žalbeni sud u Dusseldorfu je odlučio da prekine edeće pitanje Sudu za preliminarnu odluku:

ev “državnog finansiranjaalternativi tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da obuhvata situaciju u kojoj država propisuje Članstvo u fondu zdravstvenog osiguranja i obavezu plaćanja

čiji iznos zavisi od prihoda

obaveza svakog pojedinačnog fonda zdravstvenog osiguranja

ev iz druge alternative tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) [Direktive 2004/18] da T podložno upravljačkom nadzoru takvih

treba tumačiti na način da je državni pravni nadzor, koji se tiče postojećih i budućih transakcija sa drugim mogućim načinima intervencije države opisanim u direk

tačke (c) i (d) Člana 1.(2) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da se pružanje robe koja je individualno proizvedena i skrojena, u pogledu oblika, prema potrebama konkretnog kupca i o kojoj će


Direktive 2004/18, sadrže kako materijalna pravila, poput onih u drugoj alineji Člana 1.(9) Direktive, koja propisuju uslove koje neko tijelo mora da zadovolji da bi bilo smatrano naručiocem posla u smislu Direktive, tako i mjere za sprovođenje tih materijalnih pravila, poput uvrštavanja nepotpune liste javnih tijela za koje se smatra da ispunjavaju te uslove u Aneks III te Direktive. U takvom kontekstu, pravosuđe Zajednice, kada primi obrazložen zahtjev u tom smislu od domaćeg suda, mora da osigura da je dotična mjera Zajednice interno konzistentna, provjeravajući predstavlja li uključivanje datog tijela na gore spomenutu listu ispravnu primjenu materijalnih kriterijuma propisanih u gore navedenoj odredbi. Intervencija Suda u tom smislu je zahtjev pravne sigurnosti, koji predstavlja opšte načelo prava Zajednice.

46 U ovom slučaju, domaći sud postavlja pitanje, premda ne izričito, o valjanosti uvrštavanja dotičnog fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog postupka na listu u Aneksa III Direktive 2004/18. Ukazuje na razlike između sudske prakse i pravne literature u Njemačkoj po pitanju da li takvo uvrštavanje predstavlja dovoljan i isključivi uslov da se takvi fondovi tretiraju kao tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava i jasno izražava vlastite sumnje u tom pogledu. Zbog toga svoje prvo pitanje stavlja u kontekst materijalnih uslova propisanih u tački (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18.

47 Prema tome, domaći sud želi da Sud odluči o valjanosti uvrštavanja spornog tijela iz glavnog postupka na listu u Aneksu III Direktive 2004/18 u svijetlu materijalnih uslova propisanih u toj odredbi.

48 Da bi se odgovorilo na to pitanje, treba naglasiti da su, prema ustanovljenoj sudskoj praksi Suda, ta tri uslova iz tačaka (a), (b) i (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18, koji moraju biti zadovoljeni da bi se neko tijelo smatralo tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava, kumulativna (predmet C-393/06 Ing. Aigner [2008] ECR I-2339, Stav 36. i u njemu citirana sudska praksa).

49 Kao što jasno proizlazi iz zahtjeva, uslovi propisani u tačkama (a) i (b) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18 su u ovom slučaju ispunjeni. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja su pravna lica, čije je djelovanje uređeno javnim pravom, a uspostavljena su sa posebnom svrhom da udovolje potrebama vezanim za javno zdravstvo, što su potrebe od opšteg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovački karakter budući da se iste osiguravaju na neprofitnoj osnovi. Ostaje, dakle, da se razmotri da li je, u ovom slučaju, ispunjen makar jedan od alternativnih uslova propisanih u tri alternative u tački (c) druge alineje Člana 1.(9), a prije svega, uslov da su isti finansirani, najvećim dijelom, iz državnih sredstava.

50 U pogledu tog uslova, valja podsjetiti, kao što je vidljivo iz domaćeg sistema i odluke saveznog Ustavnog suda citirane u Stavovima 24. i 25. ove presude, da je zaštita javnog zdravlja temeljni zadatak države, a da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja integrisani u državu i, da zapravo, indirektno izvršavaju misije javne uprave.

201


51 Nadalje, u skladu sa sudskom praksom Suda, prva alternativa u tački (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18 ne sadrži nikakve pojedinosti o postupcima finansiranja na koje se ta odredba odnosi. Tako, dakle, ne postoji zahtjev da država ili neko drugo javno tijelo direktno finansira aktivnosti dotičnih tijela u svrhu ispunjavanja relevantnih uslova. Metoda indirektnog finansiranja je, dakle, dovoljna (vidi u tom smislu Predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi [2007] ECR I-11173, Stavovi 34. i 49.).

52 Prvo, treba napomenuti da se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog predmeta finansiraju, prema pravilima relevantnih domaćih propisa, iz doprinosa osiguranika, uključujući i doprinose koje u njihovo ime uplaćuju poslodavci, iz direktnih uplata federalnih vlasti i kompenzacijskih uplata između fondova koje proizilaze iz sistema novčanih naknada za pokrivanje rizika. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja se, najvećim dijelom, finansiraju iz obaveznih doprinosa osiguranika.

53 Drugo, jasno je iz zahtjeva za prethodnom odlukom da se obavezni doprinosi plaćaju bez ikakvih očekivanja povrata u smislu sudske prakse Suda (vidi u tom smislu predmet C-380/98 University of Cambridge [2000] ECR I-8035, Stavovi 23. do 25.). Uz ta plaćanja ne dolaze nikakve ugovorne obaveze jer ni obaveza plaćanja doprinosa ni iznos doprinosa nijesu rezultat nekog dogovora između fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja i osiguranika, budući da su i Članstvo u fondovima kao i plaćanje doprinosa obaveze propisane zakonom (vidi u tom smislu Bayerischer Rundfunk i drugi, prethodno citiran, Stav 45.). Osim toga, iznos doprinosa se temelji isključivo na sposobnosti svakog Člana da doprinosi, dok su drugi faktori kao što su starosna dob osiguranika, njegovo zdravstveno stanje ili broj suosiguranih lica u tom smislu potpuno irelevantni.

54 Treće, domaći sud naglašava da, za razliku od sporne naknade za dozvolu u predmetu Bayerischer Rundfunk i drugi, stopu doprinosa u ovom predmetu ne utvrđuju organi javne vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Međutim, ističe, sasvim ispravno, da fondovi imaju vrlo ograničenu diskreciju u tom smislu, budući da je njihova misija osiguravanje beneficija propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Budući da zakon propisuje beneficije i troškove koji idu uz njih, a da fondovi obavljaju svoje funkcije na neprofitnoj osnovi, stopa doprinosa mora biti definisana tako da obračunati prihodi ne budu ni veći ni manji od troškova.

55 Četvrto, valja naglasiti da, u svakom slučaju, stope doprinosa koje utvrde fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja moraju da dobiju saglasnost javnog tijela koje je odgovorno za njihov nadzor. Dakle, iznos doprinosa je, kako je to domaći sud formulisao, u određenoj mjeri već propisan zakonom. Konačno, što se tiče drugih izvora prihoda fondova, direktne uplate federalnih organa, iako u manjem iznosu, neosporno predstavljaju direktno državno finansiranje.

56 Na kraju, što se tiče aranžmana za ubiranje doprinosa, jasno je vidljivo iz

202

Direktive 2004/18, sadržalineji Člana 1.(9) Direktive, koja propisuju uslove koje neko tzadovolji da bi bilo smatrano naručiocem posla u smislu Direktive, tako i

ere za sprovođenje tih materijalnih pravila, poput uvrštavanja nepotpune

vom kontekstu, pravosuđe Zajednice, kada primi obrazložen ev u tom smislu od domaćeg suda, mora da osigura da je dotična

eravajući predstavlja li uključivanje datog t

načelo prava Zajednice.

U ovom slučaju, domaći sud postavlja pitanje, premda ne izričito, o tavanja dotičnog fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja iz

razlike između sudske prakse i pravne literature u N emačkoj po pitanju da isključivi uslov da se takvi

jasno izražava vlastite sumnje u tom pogledu. Zbog toga svoje prvo pitanje stavlja u kontekst materijalnih uslova propisanih u tački (c) druge alineje Čla

Prema tome, domaći sud želi da Sud odluči o valjanosti uvr

tri uslova iz tačaka (a), (b) i (c) druge alineje Člana

[2008] ECR I

Kao što jasno proizlazi iz zaht eva, uslovi propisani u tačkama (a) i (b) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18 su u ovom slučaju ispunjeni. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja su pravna lica, čije je duređeno javnim pravom, a uspostavljena su sa posebnom svrhom da

industrijski niti trgovački karakter budući da se

u ovom slučaju, ispunjen makar jedan od alternativnih uslova propisanih u tri alternative u tački (c) druge alineje Člana 1.isti finansirani, najvećim d elom, iz državnih sredstava.

etiti, kao što je vidljivo iz domaćeg sistema

zaštita javnog zdravlja temeljni zadatak države, a da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja integrisani u državu i, da


odluke o upućivanju zahtjeva da, u praksi, poslodavac zadržava dio osiguranikove plate i uplaćuje ga relevantnom fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja, zajedno sa dijelom doprinosa koji padaju na teret poslodavca. Doprinosi se, dakle, ubiraju bez ikakve mogućnosti osiguranika da interveniše u tom smislu. Domaći sud ističe, s tim u vezi, da se doprinosi prisilno ubiraju na osnovu odredbi javnog prava.

57 Stoga se mora uzeti u obzir, kako je Sud zaključio u Stavu 48. predmeta Bayerischer Rundfunk i drugi, da finansiranje programa obaveznog zdravstvenog osiguranja, poput ovoga iz glavnog postupka, koji je ustanovljen odlukom države, u praksi garantuju javne vlasti, a osigurava se kroz ubiranje koje je uređeno odredbama javnog prava, čime se zadovoljava uslov državnog finansiranja, u najvećem dijelu, u svrhu primjene pravila Zajednice o dodjeli ugovora o javnim nabavkama.

58 U svijetlu tog zaključka i s obzirom na alternativnu prirodu uslova propisanih u tački (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18, nema potrebe da se ispituje da li je uslov da organi javne vlasti vrše nadzor nad upravljanjem fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja ispunjen u ovom predmetu.

59 Odgovor na prvo pitanje je, stoga, da prva alternativa iz tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da se radi o državnom finansiranju, u najvećem dijelu, jer se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici, a koji su nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj sa fondovima iz glavnog postupka. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranja treba tretirati kao tijela javnog prava, pa prema tome i naručiocima posla u kontekstu primjene pravila iz pomenute direktive.

Drugo pitanje

60 Ovim pitanjem domaći sud, u suštini, pita koji kriterijum treba primjeniti da bi se utvrdilo da li mješovite ugovore, koji obuhvataju i nabavku robe i pružanje usluga, treba tretirati kao ugovore o javnim nabavkama ili ugovore o pružanju usluga i da li je u tom smislu jedini kriterijum koji treba primjenjivati vrijednost različitih djelova koji čine taj mješoviti ugovor. Iz odluke o upućivanju zahtjeva je vidljivo, međutim, da domaći sud takođe pita može li se, u slučaju nabavke proizvoda koji se proizvode i izrađuju individualno, prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i o kojima svaki kupac dobija odgovarajuće savjete, proizvodnja takvih proizvoda svrstati pod ‘robe’ ili ‘usluge’ u smislu izračunavanja vrijednosti svakog pojedinačnog dijela mješovitog ugovora.

61 Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, potrebno je, prije svega, naglasiti da kada se radi o ugovoru koji se tiče i nabavke roba i pružanja usluga, druga alineja Člana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 sadrži posebno pravilo za utvrđivanje kriterijuma za određivanje ugovora, tako da se ugovor može tretirati ili kao ugovor o proizvodima ili ugovor o uslugama, a to je vrijednost proizvoda i usluga obuhvaćenih ugovorom. Taj kriterijum je po prirodi kvantitativan, tj.

203


odnosi se na pripadajuće naknade za dio ugovora koji se tiče ‘proizvoda’ i dio koji se tiče ‘usluga’.

62 S druge strane, u slučaju javnih ugovora o pružanju usluga i izvođenju radova, treća alineja Člana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 uvodi još jedan kriterijum za klasifikaciju, a to je glavni predmet datog ugovora. Taj kriterijum je primijenjen u predmetu Auroux i drugi (Stavovi 37. i 46.), u kojem se konkretno radilo o mješovitom ugovoru za izvođenje radova i pružanje usluga.

63 Ne proizlazi ni iz primjenjivih pravila Zajednice, a ni iz sudske prakse Suda da se taj kriterijum mora primjenjivati u slučajevima mješovitog ugovora za nabavke robe i pružanje usluga.

64 Treba istaći da, u skladu sa definicijom pojma ‘ugovora o javnim nabavkama robe’ iz prve alineje Člana 1.(2)(c) Direktive 2004/18, taj pojam obuhvata i transakcije kao što su, na primjer, kupovina ili davanje u najam ‘proizvoda’, bez ikakvih konkretnih detalja u tom smislu, i ne praveći razliku između proizvoda koji su proizvedeni na standardizovan način ili individualno, tj. prema preferencijama i potrebama kupca. Shodno tome, pojam ‘proizvoda’, na koji se uopšte ova odredba odnosi, obuhvata, takođe, proces proizvodnje, bez obzira je li dotični proizvod isporučen kupcima kao gotov proizvod ili nakon što je isti proizveden prema njihovim zahtjevima.

65 Taj pristup je potvrđen i u Članu 1.(4) Direktive 1999/44, koji u opštem smislu i bez razlike, ‘ugovore o nabavkama roba široke potrošnje koji su još uvek u fazi proizvodnje ili izrade ’klasifikuje kao ‘prodajni ugovor’.

66 Odgovor na drugo pitanje je, dakle, da u slučaju mješovitog javnog ugovora koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterijum kojim se treba rukovoditi kod klasifikovanja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na proizvode, odnosno na usluge unutar tog mješovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gdje kupac prima savjete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračunavanja vrijednosti zasebnih djelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u dio ugovora koji se odnosi na ‘nabavke’.

Treće pitanje

67 Trećim pitanjem se, u suštini, pita, ako je pružanje usluga bitnije od nabavke roba u konkretnom ugovoru iz glavnog postupka i s obzirom na karakteristike navedene u odluci o upućivanju zahtjeva, hoće li se tada zaključivanje ugovora između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i proizvođača ortopedske obuće smatrati ‘koncesijom za usluge’ u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18 ili ‘okvirnim sporazumom’ u smislu Člana 1.(5) te direktive.

68 Prema definiciji sadržanoj u Članu 1.(4) Direktive 2004/18, koncesija za usluge je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se

204

odluke o upućivanju zaht eva da, u praksi, poslodavac zadržuranikove plate i uplaćuje ga relevantnom fondu obaveznog

bez ikakve mogućnosti osiguranika da interveniše u tom smislu. Domaći sud ističe, s tim u vezi

Stoga se mora uzeti u obzir, kako je Sud zaključio u Stavu 48. predmeta

ustanovljen odlukom držkroz ubiranje koje je uređeno odredbama javnog prava, čime se zadovouslov državnog finansiranja, u najvećem d

etlu tog zaključka i s obzirom na alternativnu prirodu uslova propisanih u tački (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive

čČ č č

ž ć

ć č ćč

č

ć

žž

č čć đ ć đ

ž č đč

ćč č

č žČ ž đ

đ ž

ć


samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje tih usluga ili od tog prava zajedno sa plaćanjem.

69 Okvirni sporazum je, međutim, definisan u Članu 1.(5) Direktive 2004/18 kao sporazum između jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više privrednih subjekata, čija je svrha utvrditi uslove kojima se uređuju ugovori koji se dodjeljuju tokom određenog perioda, naročito u pogledu cijene i, prema potrebi, predviđenih količina.

70 Iz definicija jasno proizilazi da ova dva pojma imaju prilično slične karakteristike, te da u tom smislu nije lako unaprijed napraviti jasnu razliku. Pravna klasifikacija ugovora, dakle, zavisi od specifičnih faktora koji određuju konkretan slučaj.

71 U svakom slučaju, iz gore navedene definicije koncesije za pružanje usluga proizlazi da takvu koncesiju određuje situacija u kojoj pravo na pružanje određene usluge naručilac posla prebacuje na koncesionara, a da koncesionar uživa, u okviru zaključenog ugovora, određenu ekonomsku slobodu da određuje uslove pod kojim će se to pravo ostvarivati jer je koncesionar, istovremeno, u velikoj mjeri izložen rizicima svojstvenim za pružanje konkretne usluge. S druge strane, karakteristika po kojoj se izdvaja okvirni sporazum je to što je aktivnost subjekta koji je zaključio takav ugovor ograničena u smislu da svi ugovori zaključeni sa tim subjektom tokom datog perioda moraju da slijede uslove koji su utvrđeni tim sporazumom.

72 Taj faktor razlike potvrđuje i sudska praksa Suda, prema kojoj koncesija za pružanje usluga postoji kada se dogovoreni način plaćanja sastoji od prava datog pružaocu usluga da iskorišćava, uz naknadu, vlastite usluge, čime on preuzima rizik vezan za pružanje pomenutih usluga (predmet C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, Stav 34. i u njemu citirana sudska praksa).

73 U konkretnom slučaju, dotični ugovor iz glavnog postupka predstavlja ‘program integrisane nabavke’, iz Članova 140. do 140. e SGB V, zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta. Prema tom ugovoru, privredni subjekt preuzima obavezu da pruži usluge osiguranicima koji mu se obrate. U isto vrijeme, u ugovoru su fiksirane cijene za različite vrste usluga, kao i njihovo trajanje. Količine različitih usluga nijesu fiksirane, ali pojam koncesija za pružanje usluga i ne zahtijeva takvu odredbu. Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja je isključivo obavezan za plaćanje usluga prema pružaocu usluge. Čini se, dakle, da su uslovi pod kojima privredni subjekt sprovodi svoju djelatnost propisani ugovorom koji je predmet glavnog postupka, i prema njemu privredni subjekt ne uživa stepen ekonomske slobode, koji je tipičan za koncesiju, niti je izložen značajnom riziku vezanom za usluge koje pruža.

74 Sa sigurnošću se može primijetiti da je privredni subjekt u takvom slučaju izložen određenom riziku u onoj mjeri u kojoj osigurane osobe odluče da ne koriste njegove proizvode i usluge. Taj rizik je, međutim, ograničen. Privredni subjekt ne snosi rizik vezan za naplatu potraživanja i

205


nesolventnost druge strane u pojedinačnom ugovoru budući da je, prema zakonu, isključivo fond obaveznog zdravstvenog osiguranja odgovoran za plaćanje obaveza prema privrednom subjektu. Prema tome, iako privredni subjekt mora da bude zadovoljavajuće opremljen da osigura traženu uslugu, on ne mora da stvara značajne izdatke unaprijed, odnosno prije zaključenja pojedinačnih ugovora sa osiguranikom. Konačno, broj osiguranika koji pati od sindroma dijabetesnog stopala i koji bi se mogli obratiti dotičnom privrednom subjektu unaprijed je poznat, te se u tom smislu može napraviti realna prognoza broja potencijalnih kupaca.

75 Shodno tome, privredni subjekt u konkretnom slučaju ne snosi glavni teret rizika vezanog za sporne aktivnosti, koji predstavlja faktor koji karakteriše koncesionara u kontekstu koncesije za pružanje usluga.

76 Odgovor na treće upućeno pitanje je, stoga, ako se, u dotičnom ugovoru, dio ugovora o uslugama smatra bitnijim od dijela ugovora o nabavci robe, tada se sporazum koji je zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz glavnog postupka, koji utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži kao i njihovo trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za sprovođenje ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća isključivo fond, mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu Člana 1.(5) Direktive 2004/18.

Troškovi

77 Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se vodi pred domaćim sudom, o troškovima će odlučiti taj sud. Troškovi nastali podnošenjem podnesaka Sudu, koji nijesu troškovi spomenutih stranaka, neće biti nadoknađeni.

Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) odlučuje:

1. Prva alternativa iz tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EC Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama mora se tumačiti na način da se radi o državnom finansiranju, u najvećem dijelu, jer se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici, a koji su nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj sa fondovima iz glavnog postupka. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranja treba tretirati kao tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, pa prema tome i ugovornim organima u kontekstu primjene pravila iz pomenute direktive.

2. U slučaju mješovitog javnog ugovora koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterijum kojim se treba rukovoditi kod klasifikovanja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o

206

samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od ćavanje tih usluga ili od tog prava zajedno sa plaćanjem

Okvirni sporazum je, međutim, definisan u Članu 1.kao sporazum između jednog ili viprivrednih subjekata, čija je svrha utvrditi uslove kojima se uređuju

eljuju tokom određenog perioda, naročito u pogledu potrebi, predviđenih količina.

Iz definicija jasno proizilazi da ova dva pojma imaju prilično slične

razliku. Pravna klasifikacija ugovora, dakle, zavisi od specifičnih faktora određuju konkretan slučaj.

U svakom slučaju, iz gore navedene definicije koncesije za pružanje usluga proizlazi da takvu koncesiju određuje situacija u kojoj pravo na pružanje određene usluge naručilac posla prebacuje na koncesionara, a da

živa, u okviru zaključenog ugovora, određenu ekonomsku slobodu da određuje uslove pod kojim će se to pravo ostvarivati jer je

eri izložen rizicima svojstvenim za pružanje konkretne usluge. S druge strane, karakteristik

to je aktivnost subjekta koji je zaključio takav ugovor ograničena u smislu da svi ugovori zaključeni sa tim

ede uslove koji su utvrđeni

r razlike potvrđuje i sudska praksa Suda, prema kojoj koncesija za pružanje usluga postoji kada se dogovoreni način plaćanja sastoji od prava datog pružaocu ćava, uz naknadu, vlastite usluge, čime on preuzima rizik vezan za pružanje pomenu

[2007] ECR I

U konkretnom slučaju, dotični ugovor iz glavnog postupka predstavlja , iz Članova 140. do 140. e SGB V, zaključen

između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta. Prema tom ugovoru, privredni subjekt preuzima obavezu da pruži usluge

ene za različite vrste usluga, kao i njihovo trajanje. Količine različitih su fiksirane, ali pojam koncesija za pružanje usluga i ne

isključivo obavezan za plaćanje usluga prema pružaocu usluge. Čini se,

privredni subjekt ne uživa stepen ekonomske slobode, koji je tipičan za koncesiju, niti je izložen značajnom riziku vezanom za usluge koje pruža.

Sa sigurnošću se može prim etiti da je privredni subjekt u takvom slučaju izložen određenom riziku u onoj m odlučene koriste njegove proizvode i usluge. Taj rizik je, međutim, ograničenPrivredni subjekt ne snosi rizik vezan za naplatu potraživanja i


uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na proizvode, odnosno na usluge unutar tog mješovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gdje kupac prima savjete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračunavanja vrijednosti zasebnih djelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u dio ugovora koji se odnosi na ‘nabavke’.

3. Ako se, u dotičnom ugovoru, dio ugovora o uslugama smatra bitnijim od dijela ugovora o nabavci robe, tada se sporazum koji je zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz glavnog postupka, koji utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži kao i njihovo trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za sprovođenje ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća isključivo fond, mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu Člana 1.(5) Direktive 2004/18.

207



PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)

10. april 2008. (*)

Javni ugovori - Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ – Ugovorni subjekti koji obavljaju aktivnosti koje dijelom potpadaju u područje primjene Direktive 2004/17/EZ, a dijelom u područje primjene Direktive 2004/18/EZ – Tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava - Naručilac posla


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio Vergabekontrollsenat des Landes Wien (Austrija), odlukom od 17.8.2006., koju je Sud primio 22.9.2006., u postupku

Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH

protiv

Fernwärme Wien GmbH,

SUD (Četvrto veće),

u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, G. Arestis, E. Juhász (izvestilac), J. Malenovský i T. von Danwitz, sudije,

Nezavisni advokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

Sekretar Suda: B. Fülöp, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 11.10.2007., po razmatranju podnesaka koje su podnijeli: Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH - S. Sieghartsleitner i M. Pichlmair, advokati, Fernwärme Wien GmbH - P. Madl, advokat, Vlada Mađarske - J. Fazekas, u svojstvu zastupnika, Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika, Vlada Finske - A. Guimaraes-Purokoski, u svojstvu zastupnika, Vlada Švedske - A. Falk, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis, u svojstvu zastupnika, uz pomoć advokata M. Núñez-Müller,

nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 11.10.2007., donosi sljedeću;

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka nabavke subjekata koji djeluju u sektoru vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga (Službeni list 2004, L134, str. 1) i Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta

208

nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni jedinačnog kupca i gd

ćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračunavanja vr

dotič

zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i

utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži kao i njihovo trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za sprovođenje ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća isključivo fond, mora smČlana 1.(5) Direktive 2004/18


ministara od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114).

2 Zahtjev je upućen u postupku između društva Ing. Aigner, Wasser-Warme-Umwelt GmbH (‘Ing. Aigner’) i društva Fernwarme Wien GmbH (‘Fernwarme Wien’) u vezi sa ispravnošću postupka javnih nabavki, koji je pokrenulo posljednje društvo.

Pravni okvir

Zakonodavstvo Zajednice

3 Direktiva 2004/17 koordinira postupke nabavki u specifičnim sektorima, odnosno, u sektorima vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga. Ona ukida i zamjenjuje Direktivu Savjeta 93/38/EEZ od 14.6.1993. koja je koordinirala postupke nabavki subjekata koji djeluju u sektorima vodoprivrede, energije, transporta i telekomunikacija (Službeni list 1993, L 199, str. 84), koja se bavila istim pitanjima.

4 Posebna obilježja sektora obuhvaćenih Direktivom 2004/17 istaknuta su u uvodnoj izjavi u preambuli direktive, kojom se navodi da je postupke nabavke u ovim sektorima potrebno koordinirati zbog zatvorene prirode tržišta na kojem ovi ugovorni subjekti djeluju i postojanja posebnih ili isključivih prava koja su im države članice dale u pogledu snabdijevanja, pružanja ili upravljanja mrežama za pružanje predmetnih usluga.

5 Drugi dio Člana 2.(1) Direktive 2004/17 i drugi dio Člana 1.(9) Direktive 2004/18 propisuju da su ‘naručioci posla’, između ostalog, ‘tijela čije je djelovanje uređeno javnim pravom’, odnosno

‘… svako Tijelo koje:

– je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter,

– koje ima svojstvo pravnog lica; i

kojeg najvećim dijelom finansiraju država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela javnog prava; ili koje je podložno upravljačkom nadzoru tih tijela; ili koje ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor, čijih više od polovine članova imenuje država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela javnog prava’.

6 Prema Članu 2.(1)(b). Direktive 2004/17:

‘U smislu ove Direktive,

…

209


(b) “javno preduzeće” je svako preduzeće na koje nadležni naručioci posla mogu imati, direktno ili indirektno, dominantan uticaj na osnovu svog vlasništva u njemu, finansijskog udjela ili pravila kojima se uređuje njegovo djelovanje.’

7 Član 2. (2) direktive propisuje:

‘Ova direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte:

(a) koji su naručioci posla ili javna preduzeća koja se bave jednom od djelatnosti navedenih u Članovima 3. do 7.;

(b) koji, ako nijesu naručioci posla ili javna preduzeća, kao jednu od svojih djelatnosti imaju bilo koju od djelatnosti navedenih u Članovima 3. do 7. ili kombinaciju istih i koji djeluju na osnovu posebnih ili isključivih prava koja im je dodjelilo nadležno tijelo države članice.’

8 U Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 navedeni su sektori na koje se direktiva primjenjuje. To su gas, toplotna i električna energija (Član 3.), voda (Član 4.), transportne usluge (Član 5.), poštanske usluge (Član 6.), traženje ili vađenje nafte, plina, uglja ili drugih čvrstih goriva, te luke i aerodromi (Član 7.).

9 Član 3. (1) direktive propisuje:

‘Kad je riječ o gasu i toplotnoj energiji, ova direktiva se primjenjuje na sljedeće djelatnosti:

(a) osiguravanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namjerom pružanja usluge javnosti u vezi s proizvodnjom, prenosom ili distribucijom plina ili toplotne energije; ili

(b) snabdijevanje takvih mreža plinom ili toplotnom energijom.’

10 Član 9. te direktive propisuje sljedeće:

‘1. Na ugovor koji ima za namjeru da obuhvati nekoliko djelatnosti primjenjuju se pravila koja se primjenjuju na djelatnost za koju je on prvenstveno namijenjen.

Međutim, ne smije se vršiti izbor između dodjele jednog ugovora i dodjele nekoliko zasebnih ugovora sa namjerom da se [ugovor] isključi iz područja primjene ove Direktive ili, prema potrebi, Direktive 2004/18/EZ.

2. Ako se na jednu od djelatnosti za koju je ugovor namijenjen primjenjuje ova Direktiva, a na druge naprijed navedena Direktiva 2004/18/EZ i ako je objektivno nemoguće odrediti za koju je djelatnost ugovor prvenstveno namijenjen, ugovor se dodjeljuje u skladu s naprijed navedenom Direktivom 2004/18/EZ.

210

uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114)

ć đ

ć

Direktiva 2004/17 koordinira postupke nabavki u specifičnim sektorima,

sektorima vodoprivrede, energije, transporta i telekomunikacija (Službeni

ežja sektora obuhvaćenih Direktivom 2004/17

tržiisključivih prava koja su im države članice dale u pogledu snabdpružanja ili upravljanja mrežama za pružanje predmetnih usluga.

Č Čč đ č

đ

je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u op, koje nema industrijski ili trgovački karakter

kojeg najvećim d finansiraju država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga ela javnog prava; ili koje je podložno upravljačkom nadzoru tih t

koje ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor, čijih vičlanova imenuje država, regionalne ili lokal

Č


…’

11 Član 20.(1) Direktive, koji nosi naslov ‘Ugovori koji se dodjeljuju u svrhe koje ne uključuju obavljanje obuhvaćene djelatnosti ili svrhu obavljanja takve djelatnosti u trećoj zemlji’, propisuje:

‘Ova Direktiva se ne primjenjuje na ugovore koje ugovorni subjekti dodjeljuju u svrhe koje ne uključuju obavljanje njihovih djelatnosti koje su opisane u Članovima 3. do 7. ili radi obavljanja takvih djelatnosti u trećoj zemlji u uslovima koji ne uključuju fizičku upotrebu mreže ili geografskog područja unutar Zajednice.’

12 Konačno, Član 30. Direktive 2004/17, koji nosi naslov ‘Postupak za utvrđivanje da li je određena djelatnost direktno izložena tržišnom nadmetanju’, propisuje:

1. Ugovori koji imaju za namjeru da omoguće obavljanje djelatnosti koja se spominje u Članovima 3. do 7. ne podliježu ovoj Direktivi ako je u državi članici u kojoj se ta djelatnost obavlja ona direktno izložena nadmetanju na tržištima kojima pristup nije ograničen.

2. Za potrebe Stava 1., o pitanju da li je neka djelatnost direktno izložena tržišnom nadmetanju odlučuje se na osnovu kriterijuma koji su u skladu sa odredbama Ugovora koje se odnose na tržišno nadmetanje kao što su svojstva pomenutih roba i usluga, postojanje alternativnih roba ili usluga, cijene i stvarno ili potencijalno postojanje više od jednog dobavljača pomenutih roba ili usluga.

…’

13 U Glavi II, Poglavlje II, Član 3. Direktive 2004/18 data je lista ugovora koji ne potpadaju pod polje primjene te direktive. Ti ugovori obuhvataju ugovore u sektorima vode, energije, transporta i poštanskih usluga. Član 12., koji se bavi tim ugovorima, propisuje sljedeće:

‘Ova direktiva se ne primjenjuje na ugovore o javnim nabavkama koje, prema Direktivi 2004/17/EZ, dodjeljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili više djelatnosti navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive i koji su dodijeljeni za obavljanje tih djelatnosti, ...

…”

14 Prethodno pomenuto zakonodavstvo Zajednice transponirano je u austrijsko pravo kroz savezni Zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama (Bundesvergabegesetz) 2006.


15 Preduzeće Fernwärme Wien GmbH osnovano je osnivačkim aktom od 22. januara 1969. u svrhu snabdijevanja kuća, javnih ustanova, kancelarija, preduzeća i sl. u gradu Beču centralnim grijanjem. U tu svrhu koristi

211


energiju proizvedenu iz otpada, umjesto energije iz neobnovljivih izvora.

16 Preduzeće Fernwarme Wien, koje ima svojstvo pravnog lica, je u 100% vlasništvu grada Beča, koji imenuje i razrješava dužnosti direktore i članove nadzornog odbora preduzeća. Osim toga, kroz Kontrollamt der Stadt Wien (Ured za nadzor grada Beča), grad je, takođe, ovlašćen da prati ekonomsko i finansijsko poslovanje preduzeća.

17 Paralelno s aktivnostima daljinskog grijanja, preduzeće Fernwarme Wien je uključeno u opšte planiranje rashladnih postrojenja za velike projekte u prometu nekretninama. U tim aktivnostima ono se nadmeće sa drugim preduzećima.

18 Dana 1. marta 2006., preduzeće Fernwarme Wien je raspisalo tender za ugradnju rashladnih uređaja u budući poslovni kompleks u Beču, navodeći da se austrijsko zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor. Preduzeće Ing. Aigner je uzelo učešća u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. Nakon što je, 18. maja 2006., obavješteno da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci, preduzeće je tu odluku osporavalo pred domaćim sudom koji je uputio zahtjev za preliminarnu odluku, tvrdeći da na postupak treba primijenjivati pravila Zajednice o javnim nabavkama.

19 Domaći sud konstatuje da djelatnosti preduzeća Fernwarme Wien, koje se odnose na rad fiksnih mreža daljinskog grijanja, neosporno potpadaju u djelokrug primjene Direktive 2004/17. Međutim, njegove aktivnosti vezane za rashladne uređaje su izvan polja primjene te direktive. Dakle, sud pita da li su posljednje djelatnosti, takođe, pokrivene odredbama te direktive u smislu primjene, mutatis mutandis, načela navedenih u Predmetu C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi [1998] ECR I-73, Stavovi 25. i 26., što je pristup koji se u pravnoj literaturi najčešće naziva ‘teorija zaraze’. Prema tumačenju te presude koje je dao domaći sud, ako jedna djelatnost koju obavlja neko tijelo potpada pod opseg direktiva o javnim nabavkama, tada su sve ostale djelatnosti kojima se to tijelo bavi, bez obzira na njihov mogući industrijski ili komercijalni karakter, takođe obuhvaćene tim direktivama.

20 Ako se presuda u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi odnosi samo na naručioce posla i konkretnije, na pojam ‘tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava’, u smislu da, ako neko tijelo zadovoljava potrebe od opšteg interesa, koje nijesu industrijskog ili komercijalnog karaktera, onda se ono mora smatrati ‘tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ u smislu pravila Zajednice, bez obzira da li ono paralelno obavlja i djelatnosti druge prirode, domaći sud pita predstavlja li onda preduzeće Fernwarme Wien Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, odnosno, naručioca posla u smislu direktiva 2004/17 i 2004/18.

21 Konačno, domaći sud pita, u slučaju kada neko tijelo obavlja djelatnost koja nije industrijskog ili komercijalnog karaktera i kada paralelno s tim obavlja djelatnosti u konkurentnim uslovima, da li je moguće, s ciljem da

212

Član 20.(1) Direktive, koji nosi naslov koje ne uključuju obavljanje obuhvaćene d

trećoj zemlji

svrhe koje ne uključuju obavljanje njihovih dČlanovima 3. do 7. ili radi obavljanja takvih d elatnosti u trećoj zemlji uslovima koji ne uključuju fizičku upotrebu mreže ili geografskog područja unutar Zajednice.

Konačno, Član 30. Direktive 2004/17, koji nosi naslov utvrđivanje da li je određena d elatnost direktno izložena trži

eru da omoguće obavljanje dspominje u Članovima 3. do 7. ne podl ežu ovoj Direktivi ako je u državi članici u kojoj se ta d elatnost obavlja ona direktno izložena nadmetanju na trži istup nije ograničen.

elatnost direktno izložena trži nom nadmetanju odlučuje se na osnovu kriterijuma koji su u skladu sa odredbama Ugovora koje se odnose na trži

dobavljača pomenutih roba ili usluga.

U Glavi II, Poglavlje II, Član 3. Direktive 2004/18 data je lista ugovora

ugovore u sektorima vode, energije, transporta i poštanskih usluga. Član edeće:

eljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili elatnosti navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive i koji su


Preduzeće Fernw rme Wien GmbH osnovano je osnivačkim aktom od 22. evanja kuća, javnih ustanova, kancelarija,

preduzeća i sl. u gradu Beč


se posljednje djelatnosti odvoje i izuzmu od primjene propisa Zajednice o javnim nabavkama da se utvrdi razlika između te dvije vrste djelatnosti i shodno tome odsustvo ekonomskog mješanja među njima. U tom smislu, domaći sud se poziva na tačku 68. mišljenja nezavisnog advokata Jacobsa, od 21. aprila 2005. u predmetu koji je, nakon povlačenja zahtjeva za prethodnom odlukom, izbrisan iz registra 23. marta 2006. (predmet C-174/03 Impresa Portuale di Cagliari, nije objavljen u ECR), u kojem se sugeriše da se načelo koje proizilazi iz presude u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi na taj način ublažava.

22 S obzirom na gore navedeno, Komisija za zaštitu prava ponuđača u postupku javnih nabavki za Bečku pokrajinu (Vergabekontrollsenat des Landes Wien) odlučila je da obustavi postupak i uputi sljedeća pitanja Sudu za preliminarnu odluku:

‘1. Da li Direktiva 2004/17 ... mora da se tumači na način da ugovorni subjekt koji sprovodi jednu od sektorskih delatnosti iz Člana 3. te direktive takođe spada u djelokrug primjene te direktive u odnosu na djelatnost koju obavlja paralelno, pod konkurentnim uslovima?

2. Ako je to slučaj samo kada je riječ o naručiocu posla, da li preduzeće kao što je [Fernwarme Wien] mora biti okarakterisano kao tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, ako ono pruža usluge daljinskog grijanja u određenom području bez prave konkurencije, ili se u obzir mora uzeti i tržište za daljinsko grijanje, koje takođe obuhvata izvore energije kao što su plin, nafta, ugalj i sl.?

3. Moraju li da se, pored neindustrijskih i nekomercijalnih djelatnosti kojima se preduzeće bavi, u polje primjene direktiva 2004/17 ili 2004/18 uključe i djelatnosti koje se obavljaju u konkurentnim uslovima, ako se, kroz efektivne mjere opreza, kao što su odvojeni bilansi i računi, ove aktivnosti koje se odvijaju u konkurentnim uslovima mogu isključiti?’

Pitanja upućena u okviru zahtjeva za preliminarnu odluku

Prvo pitanje

23 Ovim pitanjem domaći sud pita da li ugovorni subjekt mora u smislu Direktive 2004/17 koji obavlja djelatnosti u jednom od sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive, da primjenjuje postupak koji je propisan tom direktivom za dodjelu ugovora za djelatnost kojom se i taj organ paralelno bavi, u konkurentnim uslovima, u sektorima koji nijesu regulisani tim odredbama.

24 Da bi se odgovorilo na to pitanje, treba istaći da direktive 2004/17 i 2004/18 sadrže značajne razlike kako u pogledu subjekata koji su obavezni da je primjenjuju tako i u pogledu njihove prirode i opsega.

25 Prvo, što se tiče subjekata na koje se direktive direktno primjenjuju, treba napomenuti da se, za razliku od Direktive 2004/18 koja se, na osnovu prve alineje Člana 1.(9) direktive, odnosi na ‘ugovorne subjekte’,

213


Direktiva 2004/17, kako se navodi u Članu 2., odnosi na ‘naručioce posla’. Iz Člana 2.(2) (a) i (b) te direktive je vidljivo da se Direktiva 2004/17 odnosi ne samo na ugovorne subjekte koji su ‘naručioci posla’, već i na ona ‘javna preduzeća’ ili preduzeća koja djeluju na osnovu ‘posebnih ili isključivih prava koja su im dodijelili nadležni organi države članice’, sve dok se svi ti subjekti bave djelatnostima koje su navedene u Članovima 3. do 7.

26 Drugo, iz Članova 2. do 7. Direktive 2004/17 proizlazi da se koordinacija koju ona uređuje ne proteže na sve sfere ekonomske djelatnosti već samo na posebno definisane sektore, koji su, štaviše, potvrđeni činjenicom da se ta direktiva obično naziva ‘sektorskom direktivom’. Međutim, opseg Direktive 2004/18 obuhvata gotovo sve sektore ekonomskog života, zbog čega se s pravom naziva ‘opšta direktiva’.

27 U takvim okolnostima, u vrlo ranoj fazi treba istaći da i opšti opseg Direktive 2004/18 i ograničeni opseg Direktive 2004/17 zahtijevaju da se odredbe ove posljednje usko tumače.

28 Granice između područja primjene ove dvije direktive su takođe definisane izričitim odredbama. Dakle, Član 20.(1) Direktive 2004/17 propisuje da se isti ne primjenjuje na ugovore koje ugovorni subjekti dodjele za djelatnosti koje ne uključuju obavljanje njihovih djelatnosti, koje su opisane u Članovima 3. do 7. Ekvivalent te odredbe u Direktivi 2004/18 je prvi Stav Člana 12., koji propisuje da se ta direktiva ne primjenjuje na javne ugovore koje dodjeljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili više djelatnosti navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17.

29 Dakle, područje primjene Direktive 2004/17 je strogo ograničeno i ne dopušta da se postupci koje ona propisuje prošire izvan tog područja primjene.

30 Shodno tome, gore navedene odredbe ne ostavljaju prostora za primjenu pristupa ‘teorije zaraze’ u kontekstu Direktive 2004/17, koji je nastao nakon presude u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi. Tu presudu je Sud donio u kontekstu Direktive Savjeta 93/37/EEZ od 14. juna 1993 o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima (Službeni list 1993 L 199, str. 54), tj. u oblasti koja trenutno spada u opseg Direktive 2004/18.

31 Prema tome, kao što su s pravom primijetili, između ostalih, mađarska, austrijska i finska vlada, kao i Komisija Evropskih zajednica, samo oni ugovori koje je dodijelio subjekt koji je ‘ugovorni subjekt’ u smislu Direktive 2004/17, u vezi sa i radi obavljanja djelatnosti u sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te direktive, potpadaju u područje primjene iste.

32 Štaviše, to je zaključak koji proizlazi iz spojenih predmeta C-462/03 i C-463/03 Strabag i Kostmann [2005] ECR I-5397, Stav 37. U toj presudi, Sud je smatrao da, ako se ugovor ne tiče obavljanja jedne od aktivnosti

214

javnim nabavkama da se utvrdi razlika između te dvanja među njima. U tom smislu,

domaći sud se poziva na tačku 68. miJacobsa, od 21. aprila 2005. u predmetu koji je, nakon povlačenja

nije objavljen u ECR), u kojem se sugeriše da se načelo koje proizilazi iz presude u predmetu

na taj način ublažava.

S obzirom na gore navedeno, Komisija za zaštitu prava ponuđačpostupku javnih nabavki za Bečku pokrajinu (Vergabekontrollsenat des Landes Wien) odlučila je da obustavi postupak i uputi sl edeća pitanja

‘1. Da li Direktiva 2004/17 ... mora da se tumači na način da ugovorni subjekt sprovodi jednu od sektorskih delatnosti iz Člana 3. te direktive

takođe spada u d

2. Ako je to slučaj samo kada je r eč o naručiocu posla, da li preduzeće kao je [Fernwarme Wien] mora biti okarakterisano kao t

ako ono pruž janja u određenom području bkonkurencije, ili se u obzir mora uzeti i tržitakođe obuhvata izvore energije kao

preduzeće bavi, u ene direktiva 2004/17 ili 2004/18 uključe i

ere opreza, kao što su odvojeni bilansi i računi, ove aktivnosti koje se odvijaju u konkurentnim uslovima mogu isključiti

Pitanja upućena u okviru zaht

Ovim pitanjem domaći sud pita da li ugovorni subjekt mora u smislu

u Članovima 3. do 7. te direktive, da pr

Da bi se odgovorilo na to pitanje, treba istaći da 2004/18 sadrže značajne razlike kako u pogledu subjekata koji su

Prvo, što se tiče subjekata na koje se direktive direktno prim

osnovu prve alineje Člana 1.(9) direktive, odnosi na


kojima se bavi sektorska direktiva, onda će se isti rukovoditi pravilima propisanim u direktivama za dodjelu ugovora za javne nabavke roba, radova ili usluga, u zavisnosti od toga šta je primjenjivo.

33 S obzirom na gore navedeno, odgovor na prvo pitanje je da ugovorni subjekt, u smislu Direktive 2004/17, mora da primjenuje proceduru propisanu u toj direktivi samo za dodjelu ugovora koji se odnose na djelatnosti koje obavlja taj subjekt u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive.

Drugo pitanje

34 Drugim pitanjem domaći sud pita da li bi subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien trebalo smatrati tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18.

35 U tom smislu, treba imati na umu da, kao što je vidljivo iz Stava 5. ove presude, odredbe druge alineje Člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18 sadrže identične definicije pojma 'tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava'.

36 Jasno je iz tih odredbi da je 'tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava' svako tijelo koje je, prvo, osnovano sa posebnom svrhom da zadovoljava potrebe od opšteg interesa i koje nema industrijski ili komercijalni karakter, drugo, koje ima svojstvo pravnog lica i, treće, koje se finansira, u najvećem dijelu, iz sredstava državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili drugih tijela javnog prava ili koje podliježe nadzoru tih tijela, ili ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor, čijih više od polovine članova imenuju državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga tijela javnog prava. Prema sudskoj praksi Suda, ta tri uslova su kumulativna (Predmet C-237/99 Komisija protiv Francuske [2001] ECR I-939, Stav 40. i u njemu citirana sudska praksa).

37 Nadalje, budući da je cilj direktive u pogledu dodjele javnih ugovora da se, između ostalog, tijelu koje finansira ili kontroliše država, organ regionalne ili lokalne vlasti ili neko drugo tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava ne ostavi mogućnost da se rukovodi bilo čime osim ekonomskim kriterijumima, koncept 'tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava' se mora tumačiti u smislu funkcionalnosti (predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi [2007] ECR I-0000, Stavovi 36. i 37., i u njemu citirana sudska praksa).

38 U ovom slučaju, zajedničko je stanovište da su posljednja dva kriterijuma, utvrđena pravilima iz Stava 36. ove presude, ispunjena, budući da preduzeće Fernwarme Wien ima svojstvo pravnog lica, te da je grad Beč 100% vlasnik osnovnog kapitala tog subjekta i da nadzire njegovo ekonomsko i finansijsko poslovanje. Ostaje da se ispita da li je ovaj subjekt osnovan u svrhu zadovoljavanja određenih potreba od opšteg interesa, koje nijesu industrijske ili komercijalne prirode.

39 Prvo, što se tiče svrhe osnivanja predmetnog subjekta i prirode potreba

215


koje taj subjekt zadovoljava, potrebno je napomenuti da je, kao što je vidljivo iz dokumenata koji su predočeni Sudu, preduzeće Fernwarme Wien osnovano konkretno za snabdijevanje daljinskim grijanjem domova, javnih ustanova, kancelarija, preduzeća i sl. na području grada Beča korišćenjem energije iz otpada. Na ročištu pred Sudom istaknuto je da sistem daljinskog grijanja opslužuje 250,000 domova, brojne kancelarije i industrijska postrojenja i, praktično, sve javne zgrade. Osigurati grijanje za urbano područje putem ekološki prihvatljivog procesa predstavlja cilj koji je neosporno u opštem interesu. Prema tome, neosporno je da je preduzeće Fernwarme Wien osnovano kako bi zadovoljilo potrebe od opšteg interesa.

40 U tom smislu, nije važno što takve potrebe takođe zadovoljavaju ili bi mogla da zadovolje i privatna preduzeća. Važno je da se radi o potrebama koje su, zbog opšteg interesa, država ili regionalne vlasti odlučile da same zadovolje ili nad kojima žele da zadrže odlučujući uticaj (vidi u tom smislu predmet C-360/96 BFI Holding [1998] ECR I-6821, Stavovi 44., 47., 51. i 53., i spojeni predmeti C-223/99 i C-260/99 Agora i Excelsior [2001] ECR I-3605, Stavovi 37., 38. i 41.).

41 Drugo, kako bi se provjerilo imaju li potrebe koje subjekt u glavnom postupku zadovoljava neki drugi karakter, osim industrijskog ili komercijalnog, u obzir treba uzeti svo relevantno pravo i činjenice kao što su okolnosti koje su prevladavale u vrijeme kada je predmetno tijelo osnovano i uslovi pod kojima ono obavlja svoju djelatnost. U tom smislu, važno je provjeriti, između ostalog, da li predmetni subjekt ssprovodi svoju djelatnost u konkurentnim uslovima (predmet C-18/01 Korhonen [2003] ECR I-5321, Stavovi 48. i 49.).

42 Kao što je navedeno u Stavu 39. ove presude, preduzeće Fernwarme Wien je osnovano konkretno u svrhu snabdijevanja Grada Beča daljinskim grijanjem. Zajedničko je stanovište da ono nije osnovano sa ciljem ostvarivanja profita. Premda nije nemoguće da takve djelatnosti generišu profit koji se dioničarima tog subjekta dijeli u vidu dividendi, ostvarivanje profita nikada ne može biti njegov glavni cilj (vidi, u tom smislu, Korhonen, Stav 54.).

43 Što se tiče relevantnog ekonomskog okruženja ili, drugim riječima, relevantnog tržišta koje treba uzeti u obzir kod provjere da li je predmetni subjekt svoje djelatnosti sprovodio u konkurentnim uslovima, mora se voditi računa, kao što je nezavisni advokat istakao u tačkama 53. i 54. svoga mišljenja, uzimajući u obzir funkcionalno tumačenje pojma 'tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava', o sektoru za koji je preduzeće Fernwarme Wien osnovano, tj. za snabdijevanje daljinskih grijanjem uz pomoć energije koja se dobija spaljivanjem otpada.

44 Iz odluke o upućivanju zahtjeva je očigledno da preduzeće Fernwarme Wien ima virtuelni monopol u tom sektoru, budući da su druga dva preduzeća koja djeluju u tom sektoru zanemariva u pogledu veličine i prema tome, ne mogu da predstavljaju stvarnu konkurenciju. Osim toga, u tom sektoru postoji značajan stepen autonomije jer bi bilo izuzetno

216

kojima se bavi sektorska direktiva, onda će se isti rukovoditi pravilima

Č

Drugim pitanjem domaći sud pita da li bi subjekt kao što je preduzeće

presude, odredbe druge alineje Člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18 sadrže identične definicije pojma

komercijalni karakter, drugo, koje ima svojstvo pravnog lica i, treće, koje se finansira, u najvećem d elu, iz sredstava državne, regionalne ili

eže nadzoru tih ela, ili ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor, čijih vi

članova imenuju državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga t

[2001] ECR I

Nadalje, budući da je cilj direktive u pogledu dodse, između ostalog, t elu koje finansira ili kontroliše država, organ

osnovu javnog prava ne ostavi mogućnost da se rukovodi bilo čime osim

javnog prava' se mora tumačiti u smislu funkcionalnosti (predm[2007] ECR I

U ovom slučaju, zajedničko je stanovikriterijuma, utvrđena pravilima iz Stava 36. ove presude, ispunjena, budući da preduzeće Fernwarme Wien ima svojstvo pravnog lica, te da je grad Beč 100% vlasnik osnovnog kapitala tog subjekta i da nadzire

ovaj subjekt osnovan u svrhu zadovoljavanja određenih

Prvo, što se tiče svrhe osnivanja predmetnog subjekta i prirode potreba


teško da se sistem daljinskog grijanja zamijeni nekim drugim oblikom energije, budući da bi to zahtijevalo ogroman posao preinačavanja sistema. Na kraju, grad Beč pridaje posebnu važnost ovom sistemu grijanja, naročito zbog ekoloških aspekata. Dakle, s obzirom na pritisak javnog mnjenja, ne bi dozvolili njegovo gašenje, čak i kada bi sistem poslovao sa gubitkom.

45 S obzirom na različite nalaze koje je dostavio domaći sud i, kao što je nezavisni advokat primijetio u tački 57. svoga mišljenja, preduzeće Fernwarme Wien je trenutno jedino preduzeće koje je u stanju da zadovolji takve potrebe od opšteg interesa u predmetnom sektoru, tako da može da izabere da se kod dodjele svojih ugovora rukovodi nekim drugim kriterijumima koji nisu ekonomski.

46 U presudama u predmetima BFI Holding (Stav 49.) i Agora i Excelsior (Stav 38.), Sud je zaključio da postojanje značajne konkurencije može biti dokaz u prilog činjenici da ne postoji potreba za opštim interesom koji nije industrijskog ili komercijalnog karaktera. U okolnostima predmeta iz glavnog postupka, jasno je iz odluke o upućivanju zahtjeva za preliminarnu odluku, da je kriterijum koji zahtijeva postojanje značajne konkurencije daleko od ispunjenog.

47 Valja imati na umu da je nevažno da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u opštem interesu, subjekt ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima, pod uslovom da i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zahtijevaju. Udio tih profitabilnih djelatnosti koje subjekt obavlja kao dio svoje djelatnosti u cjelini takođe nije bitan kada je riječ o klasifikaciji takvog subjekta kao tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava (vidi u tom smislu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi, Stav 25.; Korhonen, Stavovi 57. i 58.; i predmet C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931, Stav 56.).

48 U svijetlu navedenih razmatranja, odgovor na drugo pitanje je da subjekt kakav je preduzeće Fernwarme Wien treba smatrati tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu druge alineje Člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18.

Treće pitanje

49 Trećim pitanjem domaći sud pita da li su svi ugovori koje dodijeli tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, podložni pravilima jedne ili druge direktive ako je, kroz efikasne mjere opreza, moguće jasno razdvojiti djelatnosti koje subjekt sprovodi u kontekstu zadovoljavanja potreba od opšteg interesa od djelatnosti koje taj subjekt sprovodi u konkurentnim uslovima, na način da se isključi uzajamno subvencioniranje između te dvije vrste djelatnosti.

50 Valja imati na umu, u tom smislu, da je problem sadržan u tom pitanju Sud prvi put ispitivao u predmetu koji je rezultirao presudom u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi koji se ticao tumačenja Direktive

217


93/37 o ugovorima o javnim radovima, i da je Sud došao do zaključka, u Stavu 35. te presude, da su svi ugovori, koji su zaključeni sa naručiocem posla, bez obzira na prirodu, podložni pravilima te direktive.

51 Sud je ponovio svoj zaključak po pitanju ugovora o javnim uslugama u presudama u predmetima BFI Holding (Stavovi 55. i 56.) i Korhonen (Stavovi 57. i 58.) i po pitanju ugovora o javnim nabavkama roba, u predmetu Adolf Truley (Stav 56.). Taj se zaključak, takođe, odnosi na Direktivu 2004/18, koja predstavlja novi oblik odredbi svih ranijih direktiva o dodjelama javnih ugovora, koje je ista naslijedila (vidi u tom smislu Bayerischer Rundfunk, Stav 30.).

52 Taj zaključak je neizbježan i u odnosu na subjekte koji koriste računovodstveni sistem da jasno interno razdvoje djelatnosti koje subjekt sprovodi u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa od djelatnosti koje se obavljaju u konkurentnim uslovima.

53 Kao što nezavisni advokat ističe u tačkama 64. i 65. svoga mišljenja, postoji ozbiljna sumnja da je, u stvarnosti, moguće napraviti takvu podjelu između različitih djelatnosti unutar jednog subjekta, koji je pravno lice i koje ima jedan sistem sredstava i imovine, i čije se upravne i poslovne odluke donose na jedinstven način, čak i ako ostavimo po strani mnoge druge praktične prepreke u vezi s pregledom stanja prije i posle ukupnog razdvajanja između različitih sfera djelatnosti predmetnog subjekta i razvrstavanje dotične djelatnost u jedno od tih područja.

54 Dakle, imajući u vidu razloge pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti koji uređuju sprovođenje postupaka za sve javne nabavke, mora se slijediti sudska praksa Suda navedena u tačkama 50. i 51. ove presude.

55 Ipak, kao što je očigledno iz Stava 49. ove presude, pitanje koje postavlja domaći sud odnosi se istovremeno na Direktivu 2004/17 i na Direktivu 2004/18.

56 U tom smislu, treba napomenuti da se, u kontekstu ispitivanja drugog pitanja upućenog na preliminarno odlučivanje, zaključuje da subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien treba smatrati tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17 i Direktive 2004/18. Nadalje, u razmatranju prvog pitanja upućenog za preliminarnu odluku, Sud je zaključio da je ugovorni subjekt, u smislu Direktive 2004/17, dužan da primjenjuje postupak propisan u toj direktivi samo za dodjelu ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekt sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive.

57 Primjereno je napomenuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, ugovori koji su dodijeljeni u sferi jedne od djelatnosti izričito navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 i ugovori koji, premda različiti po prirodi, pa kao takvi obično potpadaju pod opseg Direktive 2004/18 i koriste se u vršenju djelatnosti definisanih u Direktivi 2004/17,

218

energije, budući da bi to zaht evalo ogroman posao preinačavanja sistema. Na kraju, grad Beč pridaje posebnu važ

janja, naročito zbog ekolo, ne bi dozvolili njegovo gašenje, čak i kada bi sistem

S obzirom na različite nalaze koje je dostavio domaći sud i, kao etio u tački 57. svoga mi ljenja, preduzeće

reduzeće koje je u stanju da

da može da izabere da se kod dod

(Stav 38.), Sud je zaključio da postojanje značajne konkurencije može biti dokaz u prilog činjenici da ne postoji potreba za op

upka, jasno je iz odluke o upućivanju zahteva postojanje značajne

Valja imati na umu da je nevažno da li, pored svoje dužnosti

zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zaht

elini takođ č o klas

[2003] ECR I

ćČ

Č

Treće pitanje

Trećim pitanjem domaći sud pita da li su svi ugovori koje dod

Direktive 2004/18, podložni pravilima jedne ili druge ere opreza, moguće jasno razdvojiti d

način da se isključi uzajamno subvencioniranje između te dv

Valja imati na umu, u tom smislu, da je problem sadržan u tom pitanju

čenja Direktive


potpadaju pod opseg posljednje direktive (vidi u tom smislu Strabag i Kostmann, Stavovi 41. i 42.).

58 Prema tome, ugovori koje je dodijelio subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/17, jer su povezani s djelatnostima koje taj subjekt sprovodi u sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18.

59 Odgovor na treće pitanje je, dakle, da svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekt obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 podliježu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18. Obje ove direktive se primjenjuju bez obzira da li se radi o djelatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa ili djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namijenjen da se jasno razdvoje te različite djelatnosti kako bi se izbjeglo uzajamno subvencionisanje između tih sektora.

Troškovi

60 Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se vodi pred domaćim sudom, o troškovima će odlučiti taj sud. Troškovi nastali podnošenjem podnesaka Sudu, koji nijesu troškovi pomenutih stranaka, neće biti nadoknađeni.

Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) odlučuje sljedeće:

1. Ugovorni subjekt u smislu Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka nabavki za subjekte koji djeluju u sektorima vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga dužan je da primjenjuje postupke propisane u toj direktivi samo za one ugovore koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekt sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive.

2. Subjekt poput društva Fernwarme Wien GmbH treba smatrati tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim nabavkama roba, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnim radovima.

3. Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se

219


odnose na djelatnosti koje taj subjekt obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 podliježu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18. Obje direktive se primjenjuju, bez obzira da li se radi o djelatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa ili djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namijenjen da se jasno razdvoje te različite djelatnosti kako bi se izbjeglo uzajamno subvencionisanje između tih sektora.

220

elio subjekt kao što je preduzeće ernwarme Wien obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi

sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive. Međutim, svi


Odgovor na treće pitanje je, dakle, da svi ugovori koje dod

u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive ežu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi


pa čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namjasno razdvoje te različite dsubvencionisanje između tih sektora.

ćć ć č

ć đ

Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto v eće) odlučuje sl edeće:

Ugovorni subjekt u smislu Direktive 2004/17/EZ Evropskog eta ministara od 31. marta 2004. o koordinaciji

dužan je da

e sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive.

Subjekt poput društva Fernwarme Wien GmbH treba

alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i eta od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dod

prava, u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se


C-295/05 Asemfo

PRESUDA SUDA (Drugo vijeće)

19. april 2007. (*)

Zahtjev za preliminarnu odluku – Prihvatljivost – Član 86.(1) Ugovora o EZ – Nema nezavisnog efekta – Materijali kojima su utvrđeni dozvoljeni faktori, a koji Sudu omogućavaju da pruži koristan odgovor na upućena pitanja – Direktive 92/50/EEZ, 93/36/EEZ i 93/37/EEZ – Nacionalno zakonodavstvo koje javnom preduzeću omogućava da posluje prema direktnim uputstvima javnih organa, bez poštovanja opštih pravila za dodjelu ugovora o javnim nabavkama – Interna upravljačka struktura – Uslovi – Javni organ mora nad pomenutim subjektom da vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad sopstvenim odjeljenjima – Navedeni subjekt mora glavni dio svoje djelatnosti da sprovodi sa javnim organom ili organima koji ga kontrolišu


Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunal Supremo (Španija), odlukom od 1.4.2005., koju je Sud primio 21.7.2005., u postupku

Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)

protiv

Transformación Agraria SA (Tragsa), Administración del Estado,

SUD (Drugo vijeće),

u sastavu C.W.A. Timmermans, predsjednik Vijeća, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis (izvjestilac) i L. Bay Larsen, sudije,

Nezavisni advokat: L.A. Geelhoed,

Sekretar Suda: H. von Holstein, zamjenik Sekretar Suda,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 15.6.2006, po razmatranju podnesaka koje su podnijeli: Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) - D.P. Thomas de Carranza y Méndez de Vigo, zastupnik, i R. Vázquez del Rey Villanueva, advokat, Transformación Agraria SA (Tragsa) - S. Ortiz Vaamonde i I. Pereña Pinedo, advokati, Vlada Španije - F. Díez Moreno, u svojstvu zastupnika, Vlada Litvanije - D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis i F. Castillo de la Torre, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 28.9.2006. godine, donosi sljedeću;

221


Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na pitanje da li, uzimajući u obzir Član 86.(1) Ugovora o EZ, država Članica može javnom preduzeću da uvede pravni režim koji mu omogućava da posluje bez primjene Direktiva Savjeta 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordinisanje postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga (Službeni list 1992 L 209, str. 1.), 93/36/EEZ od 14.6.1993. godine o koordinisanju postupaka dodjele javnih ugovora o nabavci robe (Službeni list 1993 L 199, str. 1.) i 93/37/EEZ od 14.6.1993. godine o koordinisanju postupaka dodjele ugovora o izvođenju javnih radova (Službeni list 1993 L 199, str. 54.), i da li se navedenim direktivama zabranjuje takav režim.

2 Zahtjev je upućen u okviru postupka između Asociación Nacional de Empresas Forestales (Nacionalno udruženje šumarskih preduzeća “Asemfo”) i Administración del Estado (Državna administracija) povodom žalbe na pravni režim koji se primjenjuje na Transformación Agraria SA (‘Tragsa’).

Pravni okvir

Relevantne odredbe iz prava Zajednice


‘U svrhu ove Direktive:

(a) ugovori o javnim uslugama su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj formi između pružaoca usluge i naručioca posla …

…

(b) naručiloci posla su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.

… ’



(a) “ugovori o javnim nabavkama robe” su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj formi, koji obuhvataju kupovinu, najam, zakup ili kupovinu na otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda između dobavljača (fizičke ili pravne osobe) i jednog od naručilaca utvrđenih u Stavu (b) ovog Člana. Pored toga, dostava takvih proizvoda može osim toga uključivati poslove smještanja i instaliranja;

222

295/05

PRESUDA SUDA (Drugo v eće)

Član 86.(1) Ugovora o EZ Materijali kojima su utvrđeni dozvoljeni faktori, a koji

Sudu omogućavaju da pruži koristan odgovor na upućena pitanja

preduzeću omogućava da posluje prema dire

upravljačka struktura i kontrolu sličnu onoj koju vr

Č

eće),

eća, R. , R.

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 15.6.2006

R. Vázquez del Rey Villanueva, advokat,Ortiz Vaamonde i I. Pereña Pinedo, advokati,

D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika,Komisija Evropskih zajednica X. Lewis i F. Castillo de la Torre, u svojstvu

pravi održanoj edeću


(b) “naručioci posla” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava;

...’



(a) “ugovori o javnim radovima” su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj formi između izvođača i naručioca posla definisanog pod (b), koji imaju za predmet izvođenje, ili izvođenje i projektovanje, radova koji se odnose na jednu od djelatnosti iz Aneksa II ili radova definisanih pod (c), ili izvođenje, bilo kojim sredstvima, radova koji odgovaraju zahtjevima koje utvrdi naručilac posla;

(b) “naručioci posla” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava;

…’

Relevantne odredbe nacionalnih zakona

Zakonodavstvo o javnim nabavkama

6 Član 152. zakona Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas od 18.5.1995. godine (Zakon 13/1995 o javnim nabavkama) (BOE br. 119 od 19.5.1995. godine, str. 14601), u verziji koju je kodifikovao Real Decreto Legislativo 2/2000 od 16.6.2000. (BOE br. 148 od 21.6.2000., str. 21775), (u daljem tekstu: “Zakon 13/1995”), glasi:

‘1. Administracija može da izvodi radove koristeći sopstvene službe i ljudske ili materijalne resurse, ili u saradnji sa privatnim izvođačima, pod uslovom da je, u ovom drugom slučaju, vrijednost predmetnih radova niža od …, kada se radi o jednoj od sljedećih situacija:

(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili industrijske službe pogodne za izvođenje predviđenih radova, obično treba da se primijeni takva metoda izvođenja.

…’

7 Prema Članu 194. Zakona 13/1995:

‘1. Administracija može da proizvede pokretnu imovinu koristeći sopstvene službe i ljudske ili materijalne resurse, ili u saradnji sa privatnim izvođačima, pod uslovom da je, u drugom slučaju, vrijednost predmetnih radova niža od maksimalnih iznosa iz Člana 177.(2), u jednoj od sljedećih situacija:

223


(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili industrijske službe pogodne za izvođenje predviđenih radova, obično treba da se primijeni takva metoda izvođenja.

…’

Propisi kojima je regulisan rad Tragse

8 Formiranje Tragse je odobreno Članom 1. Decreto Real (Kraljevska uredba) 379/1977 od 21.1.1977. godine (BOE br. 65 od 17.3.1977., str. 6202).

9 Propisi kojima je regulisan rad Tragse koja je uspostavljena navedenom Kraljevskom uredbom sukcesivno su mijenjani do usvajanja Ley 66/1997 de Medidis Fiscales Adminstrativas y del Orden Social (Zakon 66/1997 o fiskalnim, administrativnim i socijalnim mjerama) od 30.12.1997. (BOE br. 313 od 31.12.1997., str. 38589), dopunjenog putem Ley 53/2002 od 30.12.2002. (BOE No 313 od 31.12.2002., str. 46086), i Ley 62/2003 od 30.12.2003. (BOE br. 313 od 31.12.2003., str. 46874), (u daljem tekstu: “Zakon 66/1997”).

10 Prema Članu 88. Zakona 66/1997, pod naslovom “Pravni status”:

‘1. [Tragsa] je državna kompanija … koja pruža osnovne usluge u oblasti ruralnog razvoja i ekološke zaštite, u skladu sa odredbama ovog Zakona.

2. Autonomne zajednice mogu da učestvuju u dioničarskom kapitalu Tragse kupovinom dionica, za čije je raspolaganje potrebno odobrenje Ministerio de Economía y Hacienda (Ministarstvo finansija), na prijedlog Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene industrije) i Ministerio de Medio Ambiente (Ministarstvo za zaštitu prirodne okoline).

3. Tragsa se bavi sljedećim djelatnostima:

(a) sprovođenje svih vrsta aktivnosti, radova i pružanje usluga u oblasti poljoprivrede, stočarstva, šumarstva, ruralnog razvoja, očuvanja i zaštite prirode i prirodne okoline, akvakulture i ribarstva, kao i aktivnosti potrebnih za unapređenje korišćenja i upravljanje prirodnim resursima, a naročito izvođenje radova na očuvanju i obogaćivanju istorijskog nasleđa Španije u seoskim područjima … ;

(b) priprema studijskih planova i projekata i svih vrsta savjeta i tehničke pomoći i obuke u oblasti poljoprivrede, šumarstva, ruralnog razvoja, očuvanja i unapređenja okoline, akvakulture i ribarstva, očuvanja prirode, kao i korišćenja i upravljanja prirodnim resursima;

(c) poljoprivredne djelatnosti, stočarstvo, šumarstvo i akvakultura i plasman proizvoda navedenih djelatnosti na tržište, administriranje i upravljanje farmama, planinskim područjima, centrima za poljoprivredu, šumarstvo i zaštita prirode i prirodne okoline, kao i

224

(b) “naručioci posla su država, regionalne ili lokalne vlasti, t

Član 1. Direktive 93/37 glasi

č đ đ č čđ đ

đč

(b) “naručioci posla ržava, regionalne ili lokalne vlasti, t

Č

ž ć žđ č

č žć

(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili industrijske službe pogodne za izvođenje predviđenih

dova, obično treba da se prim eni takva metoda izvođenja.

Prema Članu 194. Zakona 13/1995

ž ćžđ č č

ž Č ć


upravljanje otvorenim prostorima i prirodnim resursima;

(d) promovisanje, razvoj i usvajanje novih tehnika, nove poljoprivredne, šumarske, ekološke, akvakulturne ili ribarske opreme i sistema za zaštitu prirode, kao i sistema za logičko korišćenje prirodnih resursa;

(e) proizvodnja i plasman pokretnih roba istog karaktera;

(f) prevencija i kampanje protiv stradanja i bolesti biljaka i životinja i protiv šumskih požara, i izvršenje radova i zadataka na pružanju hitne tehničke podrške;

(g) finansiranje izgradnje ili eksploatacija poljoprivrednih i ekoloških infrastruktura i opreme za ruralno stanovništvo, kao i formiranje kompanija i učešće u već formiranim kompanijama u svrhe koje odgovaraju socijalnim ciljevima preduzeća;

(h) sprovođenje, na zahjtev trećih lica, aktivnosti, radova, pružanje tehničke pomoći, savjeta i ruralnih, poljoprivrednih, šumarskih i ekoloških usluga unutar i izvan državne teritorije, direktno ili putem organizacionih jedinica.

4. Kao instrument i tehnička služba Administracije, Tragsa će ekskluzivno, sama ili putem organizacionih jedinica, da izvodi radove koje joj povjere Administración General del Estado (Opšta državna administracija), autonomne zajednice ili njihova javna tijela, u oblastima koje spadaju u djelokrug kompanije, a naročito radove hitne prirode, ili one koji su naređeni zbog proglašenih vanrednih stanja.

…

5. Niti Tragsa, a ni njene organizacione jedinice ne mogu da učestvuju u postupcima javne nabavke koje objave državni organi vlasti čiji su instrument. Međutim, u slučaju da nema ponuđača, Tragsi se može povjeriti sprovođenje aktivnosti koja je predmet javnog poziva za dostavljanje tenderskih ponuda.

6. Vrijednost bitnih radova, projekata, studija i usluga koje pruža Tragsa određuje se primjenom odgovarajućih tarifa na izvršene faze, a navedene tarife utvrđuje nadležni organ vlasti. Tarife se obračunavaju na način da odražavaju stvarne troškove izvođenja radova, a njihova primjena na izvršene faze će biti dovoljan dokaz o izvršenom ulaganju ili pruženim uslugama.

7. Na ugovor o izvođenju radova, nabavci robe, pružanju savjeta, pomoći i usluga koji Tragsa i njene organizacione jedinice zaključe sa trećim licima primjenjuju se odredbe [Zakona 13/1995], koje se odnose na javnost, postupke nabavke i njihov oblik, pod uslovom da je vrijednost ugovora jednaka ili veća od vrijednosti utvrđenih Članovima 135.(1), 177.(2) i 203.(2) pomenutog [Zakona].’

225


11 U Decreto Real 371/1999 od 5.3.1999. godine kojim se utvrđuju pravila rada Tragse (BOE br. 64 od 16.3.1999., str. 10605, “Kraljevska uredba 371/1999”) navedena su zakonska, finansijska i administrativna pravila koja se primjenjuju na odnose pomenute kompanije i njenih organizacionih jedinica sa javnim organima u pogledu administrativnog djelovanja unutar ili izvan državne teritorije u svojstvu instrumenta i tehničke službe navedenih organa.

12 Prema Članu 2. Kraljevske uredbe 371/1999, cjelokupan akcionarski kapital Tragse drže lica regulisana javnim pravom.

13 Član 3. Kraljevske uredbe 371/1999 pod naslovom “Pravni status”, glasi:

‘1. Tragsa i njene podružnice su instrument i tehnička služba Generalne državne administracije i svake od relevantnih autonomnih zajednica.

Različita odjeljenja ili ministarstva autonomnih zajednica pomenutih javnih administracija, kao i tijela koja su im podređena i njihovi povezani subjekti bilo koje vrste mogu, za potrebe sprovođenja svojih akcionih planova, Tragsi ili njenim organizacionim jedinicama povjeriti izvođenje radova i aktivnosti za potrebe izvršavanja njihovih ovlašćenja i dužnosti, kao i dopunskih ili pomoćnih radova i aktivnosti, u skladu sa režimom uspostavljenim navedenom Kraljevskom uredbom.

2. Tragsa i njene organizacione jedinice izvršavaju radove i aktivnosti koje im povjeri administracija. Ova obaveza isključivo obuhvata zahtjeve koji su im povjereni kao instrumentu i tehničkoj službi u okvirima utvrđenih djelatnosti Tragse.

3. Obavezno hitno djelovanje po osnovu odluke nadležnog organa, zbog katastrofa ili nepogoda bilo koje vrste, prioritet je za Tragsu i njene organizacione jedinice.

U vanrednim situacijama, u kojima javni organi moraju da preduzimaju hitne mjere, oni mogu direktno pozvati Tragsu i njene organizacione jedinice i naložiti im da preduzmu potrebne mjere kako bi obezbijedili najefikasniju moguću zaštitu lica i imovine i pružanje usluga.

U tom cilju, Tragsa i njene organizacione jedinice će se integrisati u postojeće aranžmane za prevenciju opasnosti i akcione planove, i podliježu primjeni protokola. U takvoj situaciji, one će na zahtjev mobilisati sva raspoloživa sredstva.

4. Kada se radi o njihovim odnosima ili saradnji sa drugim organima vlasti ili tijelima kojima se upravlja na osnovu javnog prava, javni organi mogu da predlože usluge Tragse i njenih organizacionih jedinica, koje se smatraju njihovim instrumentom, kako bi ih ti drugi organi ili tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava koristila kao svoj instrument …

5. … funkcije organizacije, nadzora i kontrole Tragse i njenih podružnica vrše Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

226

č ć

žž ž

č

č ć ćć

đ ć žč ć

ž

Kao instrument i tehnička služba Administracije, Tragsa će

(Opšta državna

elokrug kompanije, a naročito radove hitne prirode, ili one koji su naređeni zbog progla

ne mogu da učestvuju u postupcima javne nabavke koje objave državni organi vlasti čiji su instrument. Međutim, u slučaju da nema ponuđača, Tragsi se može

eriti sprovođenje aktivnosti koja je predmet javnog poziva za

ednost bitnih radova, projekata, studija i usluga koje pruža Tragsa određuje se prim enom odgovarajućih tarifa na izvrnavedene tarife utvrđuje nadležni organ vlasti. Tarife se obračunavaju na način da odražavaju stvarne tro kove izvođenja r

ene faze će biti dovoljan dokaz o izvr enom ulaganju ili pruženim

Na ugovor o izvođenju radova, nabavci robe, pružanju savpomoći i usluga koji Tra zaključe sa trećim lic enjuju se odredbe [Zakona 13/1995], koje se odnose na

ugovora jednaka ili veća od vr ednosti utvrđenih Članovima 135.(1), 177.(2) i 203.(2) pomenutog [Zakona].’


(Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene industrije) i Ministerio de Medio Ambiente (Ministarstvo za zaštitu prirodne okoline).

6. Odnosi Tragse i njenih organizacionih jedinica sa drugim organima vlasti, u svojstvu instrumenta i tehničke službe, po prirodi su instrumentalni, a ne ugovorni. Stoga su u svakom pogledu interni, zavisni i podređeni.’

14 Član 4. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom “Finansijska struktura” glasi:

‘1. Prema Članu 3. ove Kraljevske uredbe, Tragsa i njene organizacione jedinice će za izvršene radove, pruženu tehničku pomoć i savjete, te robe i usluge za koje su zadužene, primiti iznos koji odgovara iznosu nastalih troškova, primjenom tarifnog sistema utvrđenog u ovom Članu …

2. Tarife se obračunavaju i primjenjuju po fazama izvršenja, tako da odražavaju ukupne stvarne troškove izvršenja, bilo direktne ili indirektne.

…

7. Nove tarife, izmjenu postojećih tarifa i procedura, mehanizme i formule za njihovo revidiranje usvaja svaki javni organ kojem Tragsa i njene organizacione jedinice predstavljaju instrument i tehničku službu.

…’

15 Na kraju, Član 5. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom “Administrativna pravila djelovanja”, glasi:

“1. Obavezne mjere povjerene Tragsi ili njenim organizacionim jedinicama na izvršenje po potrebi su predmet nacrta, memoranduma ili drugih tehničkih dokumenata …

2. Prije finaliziranja zahtjeva, nadležni organi odobravaju navedene dokumente i primjenjuju obavezne procedure i tehničke, pravne, budžetske, nadzorne i formalnosti u pogledu odobravanja troškova.

3. Organi vlasti formalno šalju zahtjev za sprovođenje svake obavezne aktivnosti Tragsi ili njenim organizacionim jedinicama, putem instrukcije koja pored odgovarajućih informacija sadrži i naziv organa vlasti, period za izvršenje instrukcije, podatak o njenoj vrijednosti, budžetsku liniju koja joj odgovara i, ako je prikladno, godišnje iznose na kojima se zasniva finansiranje i odgovarajući predmetni iznos, kao i ime direktora zaduženog za sprovođenje aktivnosti. …

…”

Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u zahtjevu za preliminarnu odluku

227


16 Kao što je navedeno u odluci o upućivanju zahtjeva, činjenice se mogu rezimirati na sljedeći način.

17 Na dan 23.2.1996. godine, Asemfo je uložio žalbu protiv Tragse, uz tvrdnju da Tragsa zloupotrebljava svoj dominantan položaj na španskom tržištu šumarskih radova, usluga i projekata, zbog nepoštovanja postupaka za dodjelu ugovora utvrđenih Zakonom 13/1995. Prema tvrdnjama Asemfa, poseban status je Tragsi omogućio da izvrši veliki broj radova na direktan zahtjev Administracije, kršenjem principa javne nabavke i slobodne konkurencije, čime se eliminiše svaka konkurencija na španskom tržištu. Kao javno preduzeće u smislu zakona Zajednice, Tragsa nije mogla da ima pravo na povlašćen tretman u odnosu na pravila javne nabavke pod izgovorom da predstavlja tehničku službu Administracije.

18 Odlukom nadležnog organa od 16.10.1997. godine, navedena žalba je odbačena na osnovu činjenice da Tragsa predstavlja službu Administracije, bez ovlašćenja za nezavisno donošenje odluka, koja je morala da izvrši radove koji su od nje zatraženi. Tragsa posluje izvan tržišta, te stoga njeno poslovanje ne podliježe zakonu o konkurenciji.

19 Asemfo se žalio na navedenu odluku pred Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurencijski sud). Presudom od 30.3.1998. godine, ovaj sud je odbacio žalbu, zaključivši da je sama Administracija vršila aktivnosti koje je provela Tragsa, i da stoga nije moglo da dođe do kršenja zakona o konkurenciji, izuzev ako je navedena kompanija poslovala nezavisno.

20 Asemfo se žalio pred Audiencia Nacional (Nacionalni visoki sud) koji je svojom presudom od 26.9.2001. godine potvrdio prvostepenu presudu.

21 Asemfo je radi pogrešne primjene prava uputio žalbu na Tribunal Supremo (Vrhovni sud), tvrdeći da se Tragsa kao javno preduzeće nije mogla tretirati kao služba Administracije, što bi joj omogućilo da odstupi od pravila javne nabavke, i da pravni status ove kompanije, prema Članu 88. Ley 66/1997, nije mogao biti spojiv sa pravom Zajednice.

22 Smatrajući da je Tragsa ‘instrument’ Administracije i da se ograničava na izvršenje instrukcija javnih organa vlasti, koje ne može da odbije, niti da odredi cijenu svojih aktivnosti, Tribunal Supremo je iznio sumnje u pogledu spojivosti pravnog statusa Tragse sa pravom Zajednice, u svijetlu sudske prakse Suda kada se radi o primjeni odredaba Zajednice o javnim nabavkama i slobodnoj konkurenciji na javna preduzeća.

23 Pored toga, prisjećajući se da je u predmetu C-349/97 Španija protiv Komisije [2003] ECR I-3851 Sud zaključio, u odnosu na Tragsu, da se ona mora smatrati sredstvom putem kojeg Administracija direktno djeluje, sud koji je uputio zahtjev navodi da u predmetu koji je sada pred Sudom postoje činjenične okolnosti koje nijesu razmatrane u navedenoj presudi, kao što je intenzivno javno učešće na tržištu poljoprivrednih radova, što dovodi do značajnog poremećaja tržišta, čak i ako poslovanje Tragse zakonski nije povezano sa tržištem, u mjeri u kojoj je sa pravnog stanovišta Administracija ta koja sprovodi aktivnosti.

228

vlasti, u svojstvu instrumenta i tehničke službe, po prirodi su

podređeni.’

Član 4. Kraljevske uredbe

Članu 3. ove Kraljevć ž č ć

žđ Č

čž

ć

č ž

Na kraju, Član 5. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom

č

žč

ž

đ

ć žž

ć žđ

Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u zaht


24 To su bile okolnosti u kojima je Tribunal Supremo odlučio da obustavi postupak i Sudu uputi sljedeća pitanja za preliminarnu odluku:

‘(1) Da li je Članom 86.(1) Ugovora o EZ državi Članici Evropske unije dozvoljeno da javnom preduzeću dodjeli ex lege pravni status koji mu omogućava da izvodi javne radove bez primjene opštih pravila o dodjeli javnih ugovora putem tenderskog postupka, kada nijesu prisutne posebne vanredne ili okolnosti od javnog interesa, i ispod i iznad finansijskog razreda utvrđenog evropskim direktivama u tom smislu?

(2) Da li je takav pravni režim spojiv sa odredbama direktiva Saveta EU 93/36/EEZ i 93/37/EEZ i Direktive Evropskog parlamenta i Savjeta 97/52/EZ od 13.10.1997. godine [(Službeni list 1997 L 328, str. 1)] i Direktivom Komisije 2001/78 [EK od 13.9.2001. (Službeni list 2001 L 285, str. 1)] kojom su izmijenjene tri prethodne direktive – sa zakonodavstvom koje je nedavno preinačeno Direktivom Evropskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31.3.2004. [o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114)]?

(3) Da li su izjave iz presude … u predmetu Španija protiv Komisije u svakom slučaju primjenjive na Tragsu i njene podružnice, u svijetlu ostatka sudske prakse Suda u pogledu javnih nabavki i činjenice da Administracija Tragsi povjerava veliki broj radova koji ne podliježu pravilima slobodne konkurencije, i da bi takva situacija mogla dovesti do značajnog poremećaja relevantnog tržišta?’


Prihvatljivost

25 Tragsa, Španska vlada i Komisija Evropskih zajednica osporavaju nadležnost Suda za donošenje preliminarne odluke o upućenom pitanju i, oslanjajući se na nekoliko argumenata, dovode u sumnju prihvatljivost pitanja koja je uputio domaći sud.

26 Prvo, navedena pitanja se odnose samo na procjenu nacionalnih mjera i stoga ne spadaju u nadležnost Suda.

27 Dalje, ta pitanja su hipotetička u mjeri u kojoj traže odgovor na probleme koji nijesu primjereni ili relevantni za ishod glavnog postupka. Ako se jedini relevantan zakonski prigovor koji je uputio Asemfo odnosi na kršenje pravila javne nabavke, takvo kršenje samo po sebi ne može biti temelj za tvrdnju da Tragsa zloupotrebljava svoj dominantan položaj na tržištu. Pored toga, čini se da se Sud ne bi mogao uvjeriti da direktive o javnim nabavkama tumači za potrebe nacionalnog postupka kojim se utvrđuje da li je kompanija zloupotrebila navodno dominantan položaj.

28 Konačno, odluka o upućivanju zahtjeva ne sadrži informacije u vezi sa relevantnim tržištem ili Tragsinim navodno dominantnim položajem na

229


njemu. Takođe ne sadrži nijedan detaljan argument o primjenjivosti Člana 86. Ugovora o EZ, niti komentar o njegovoj primjeni u vezi sa Članom 82. Ugovora o EZ.

29 Na prvom mjestu, primjereno je prisjetiti se da, prema ustanovljenoj sudskoj praksi, iako je tačno da nije na Sudu da odlučuje o spojivosti nacionalnih pravila sa odredbama Zajednice u postupcima prema Članu 234. Ugovora o EZ, jer je tumačenje takvih pravila stvar domaćih sudova, Sud je nadležan da domaćim sudovima daje smjernice za tumačenje prava Zajednice, koje su im potrebne da bi mogli da odlučuju o spojivosti takvih pravila sa odredbama Zajednice (predmet C-506/04 Wilson [2006] ECR I-0000, Stavovi 34. i 35., i tu citirana sudska praksa).

30 Drugo, prema jednako ustanovljenoj sudskoj praksi, u kontekstu saradnje između Suda pravde i domaćih sudova regulisane Članom 234. Ugovora o EZ, domaći sud pred kojim je pokrenut spor i koji mora da preuzme odgovornost za naknadnu sudsku odluku, jedini određuje, u svijetlu konkretnih okolnosti u predmetu, potrebu za preliminarnom odlukom kako bi mu se omogućilo donošenje presude i relevantnost pitanja koje upućuje Sudu. Stoga, kada se pitanja koja uputi domaći sud odnose na tumačenje neke odredbe prava Zajednice, Sud pravde je u principu dužan da donese odluku (vidi naročito predmet C‑286/02 Bellio F.lli [2004] ECR I‑3465, Stav 27. i predmet C‑217/05 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio [2006] ECR I‑0000, Stavove 16. i 17., i citiranu sudsku praksu u navedenim predmetima).

31 Treće, prema ustanovljenoj sudskoj praksi, zahtjev domaćeg suda se može odbaciti jedino ako je sasvim očigledno da traženo tumačenje zakona Zajednice nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama tužbe ili njenom svrhom, ili kada je problem hipotetički ili Sud pred sobom nema neophodan činjenični ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (predmet C-238/05 Asnef-Equifax and Administración del Estado [2006] ECR I-0000, Stav 17., i citirana sudska praksa u predmetu).

32 Osim toga, Sud takođe smatra da je, zbog potrebe za tumačenjem prava Zajednice koje će biti od koristi domaćem sudu, neophodno da domaći sud utvrdi činjenični i zakonodavni kontekst pitanja koja postavlja, ili da bar objasni činjenične okolnosti na kojima su pitanja zasnovana (predmet C-205/05 Nemec [2006] ECR I-0000, Stav 25., i Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Stav 26., i citirana sudska praksa u navedenim predmetima).

33 U tom smislu, prema sudskoj praksi Suda, od ključnog je značaja da domaći sud pruži bar neko objašnjenje razloga zbog kojih je odabrao odredbe Zajednice čije tumačenje traži, kao i veze koju uspostavlja između navedenih odredbi i nacionalnog zakonodavstva koje je primjenjivo na predmetni spor (Nemec, Stav 26., i spojeni predmeti C-94/04 i C-202/04 Cipolla i ostali [2006] ECR I-0000, Stav 38.).

230

To su bile okolnosti u kojima je Tribunal Supremo odlučio da obustavi edeća pi

Da li je Članom 86.(1) Ugovora o EZ državi Članici Evropske unije dozvoljeno da javnom preduzeću dodomogućava da izvodi javne radove bez prim

finansijskog razreda utvrđenog evropskim direktivama u tom smislu?

Da li je takav pravni režim spojiv sa odredbama direktiva Saveta EU

97/52/EZ od 13.10.1997. godine [(Službeni list 1997 L 328, str. 1)] i Direktivom Komisije 2001/78 [EK od 13.9.2001. (Službeni list 2001 L 285, str. 1)] kojom su izmzakonodavstvom koje je nedavno preinačeno Direktivom Evropskog

eća 2004/18/EZ od 31.3.2004. [o koordiniranju

žbeni list 2004 L 134, str. 114)]?

svakom slučaju prim enjive na Tragsu i njene podružnice, u svostatka sudske prakse Suda u pogledu javnih nabavki i činjenice da

ežu

do značajnog poremećaja relevantnog trži


Španska vlada i Komisija Evropskih zajednica osporavaju nadležnost Suda za dono enje preliminarne odluke o upućenom pitanju i, oslanjajući se na nekoliko argumenata,pitanja koja je uputio domaći sud

stoga ne spadaju u nadležnost Suda

Dalje, ta pitanja su hipotetička u m eri u kojoj traže odgovor na probleme

enje samo po sebi ne može biti temelj za tvrdnju da Tragsa zloupotrebljava svoj dominantan položaj na tržiPored toga, čini se da se Sud ne bi mogao uvnabavkama tumači za potrebe nacionalnog postupka kojim se utvrđuje da li je kompanija zloupotrebila navodno dominantan položaj

Konačno, odluka o upućivanju zaht eva ne sadrži informacije u vezi sa relevantnim trži no dominantnim položajem na


34 U predmetu o kojem se vodi glavni postupak, iako je tačno da sam Sud ne može da donese odluku o spojivosti pravnog statusa Tragse sa zakonima Zajednice, ništa ga ne sprečava da navede kanone na kojima se zasniva pravo Zajednice, koji će omogućiti domaćem sudu da odluči o spojivosti pravnog statusa Tragse sa propisima Zajednice.

35 U tim okolnostima, neophodno je da se ispitata da li, u svijetlu sudske prakse spomenute u Stavovima od 31. do 33. ove presude, Sud pred sobom ima neophodan činjenični i pravni materijal da bi mogao da pruži koristan odgovor na upućena pitanja.

36 Što se tiče drugog i trećeg pitanja, važno je istaći da su u odluci o upućivanju zahjteva kratko, ali precizno navedene činjenice na kojima se zasniva glavni postupak, kao i relevantne odredbe primjenjivog domaćeg zakona.

37 Zaista, iz te odluke je jasno da je spomenuti postupak pokrenut nakon žalbe koju je Asemfo podnio u vezi sa pravnim statusom Tragse, jer ona, prema tvrdnjama Asemfa, može da obavlja veliki broj poslova na direktan zahtjev Administracije, bez poštovanja pravila o javnosti, utvrđenih direktivama o javnim nabavkama. U navedenom postupku, Asemfo takođe navodi da Tragsa, kao javno preduzeće, ne može da ima pravo na povlašćen tretman u odnosu na pravila o javnim nabavkama, pod izgovorom da predstavlja tehničku službu Administracije.

38 Pored toga, što se tiče drugog i trećeg pitanja, u odluci o upućivanju zahtjeva su navedeni, pozivajući se na sudsku praksu Suda, prvo, razlozi zbog kojih domaći sud traži tumačenje direktiva o javnim nabavkama, i drugo, povezanost između relevantnog zakonodavstva Zajednice i domaćeg zakonodavstva primjenjivog na predmetnu stvar.

39 Što se tiče prvog pitanja, tj. da li su pravila kojima se reguliše rad Tragse u suprotnosti sa Članom 86.(1) Ugovora o EZ, primjereno je istaći da, prema navedenom Članu, kada se radi o javnim preduzećima i preduzećima kojima države članice daju posebna ili ekskluzivna prava, države članice ne smiju da donesu niti da drže na snazi mjere koje su u suprotnosti sa pravilima iz Ugovora o EZ, a naročito pravilima iz Člana 12. Ugovora o EZ, te Članova 81. do 89. Ugovora o EZ.

40 Prema odredbama Člana 86.(1) Ugovora o EZ, jasno je da on nema nezavisnog uticaja u smislu da se mora tumačiti zajedno sa relevantnim pravilima iz Ugovora.

41 Iz odluke o upućivanju zahtjeva slijedi da je relevantna odredba na koju se domaći sud poziva Član 86.(1) Ugovora o EZ, zajedno sa Članom 82. Ugovora o EZ.

42 U tom smislu, u odluci o upućivanju zahtjeva nema preciznih informacija o postojanju dominantnog položaja, njegovom protivzakonitom iskorišćavanju od strane Tragse ili uticaju takvog položaja na trgovinu između država članica.

231


43 Pored toga, čini se da se u prvom pitanju domaći sud u osnovi poziva na aktivnosti koje se mogu smatrati javnim ugovorima, pretpostavku na osnovu koje se od Suda u svakom slučaju traži da odluči o drugom pitanju.

44 Iz navedenog slijedi da, za razliku od drugog i trećeg pitanja, Sud pred sobom nema neophodan činjenični ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na prvo pitanje.

45 Na osnovu navedenog, iako se prvo pitanje mora proglasiti neprihvatljivim, zahtjev za preliminarnu odluku o preostala dva pitanja je prihvatljiv.

Suština

Drugo pitanje

46 U drugom pitanju, sud koji je uputio zahtjev pita Sud da li su pravila poput onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da posluje bez primjene režima utvrđenog navedenih direktivama, u suprotnosti sa direktivama 93/36 i 93/37.

47 Na samom početku se mora naglasiti da, bez obzira na zahtjeve koje je uputio domaći sud u vezi sa direktivama 97/52, 2001/78 i 2004/18, imajući u vidu kontekst i datum činjenica spora u glavnom postupku i prirodu poslovanja Tragse, kao što je opisano u Članu 88.(3), Ley 66/1997, primjereno je analizirati drugo pitanje, imajući u vidu pravila iz direktiva o javnim nabavkama, naime direktiva 92/50, 93/36 i 93/37, koje su u ovom slučaju relevantne.

48 U tom smislu, mora se primijetiti da, prema definicijama iz Člana 1.(a) svake od direktiva navedenih u prethodnom Stavu, javni ugovor o nabavci usluga, robe ili radova pretpostavlja postojanje pismenog ugovora od novčanog interesa između pružaoca usluge, dobavljača ili izvođača radova s jedne, i naručioca posla u smislu Člana 1.(b) pomenutih direktiva s druge strane.

49 U ovom slučaju, primjereno je smatrati, prvo, da je prema Članu 88.(1) i (2), Ley 66/1997, Tragsa državna kompanija čiji dionički kapital može biti u vlasništvu autonomnih zajednica. U Članu 88.(4) i prvom podstavu Člana 3.(1) Kraljevske uredbe 371/1999 navedeno je da je Tragsa instrument i tehnička služba Opšte državne administracije i administracije svake od datih autonomnih zajednica.

50 Dalje, kao što se jasno da zaključiti iz Članova 3.(2) do (5), i 4.(1), (2) i (7) Kraljevske uredbe 371/1999, Tragsa mora da izvršava naloge Opšte državne administracije, autonomnih zajednica i javnih organa koji su im podređeni, u okvirima svojih utvrđenih djelatnosti, i nema pravo da slobodno utvrđuje tarifu za poslove koje obavlja.

51 Konačno, prema Članu 3.(6) Kraljevske uredbe 371/1999, odnosi Tragse sa navedenim javnim organima, u mjeri u kojoj je ova kompanija instrument i

232

U predmetu o kojem se vodi glavni postupak, iako je tačno da sam Sud ne može da donese odluku o spojivosti pravnog statusa Tragse sa zakonima

ta ga ne sprečava da navede kanone na kojima se zasniva pravo Zajednice, koji će omogućiti domaćem sudu da odluči o spojivosti

ima neophodan činjenični i pravni materijal da bi mogao da pruži koristan odgovor na upućena pitanja

Što se tiče drugog i trećeg pitanja, važno je istaći da su u odluci o upućiva teva kratko, ali precizno navedene činjenice na kojima se

enjivog domaćeg

žprema tvrdnjama Asemfa, može da obavlja veliki broj poslova na direktan

tovanja pravila o javnosti, utvrđenih direktivama o javnim nabavkama. U navedenom postupku, Asemfo takođe

Tragsa, kao javno preduzeće, ne može da ima pravo na povla ćen

predstavlja tehničku službu Administracije

Pored toga, što se tiče drugog i trećeg pitanja, u odluci o upućivanju su navedeni, pozivajući se na sudsku praksu Suda, prvo, razlozi

zbog kojih domaći sud traži tumačenje direktiva o javnim nabavkama, i drugo, povezanost između relevantnog zakonodavstva Zajednice i domaćeg

to se tiče prvog pitanja, tj. da li su pravila kojima se regulisuprotnosti sa Članom 86.(1) Ugovora o EZ, prim ereno je istaći da, prema navedenom Članu, kada se radi o javnim preduzećima i preduzećima kojima države članice daju posebna ili ekskluzivna prava, države č

u da donesu niti da drže na snazi mpravilima iz Ugovora o EZ, a naročito pravilima iz Člana 12. Ugovora o EZ, te Članova 81. do 89. Ugovora o EZ

Prema odredbama Člana 86.(1) Ugovornezavisnog uticaja u smislu da se mora tumačiti zajedno sa relevantnim

Iz odluke o upućivanju zahtdomaći sud poziva Član 86.(1) Ugovora o EZ, zajedno sa Č

U tom smislu, u odluci o upućivanju zahtpostojanju dominantnog položaja, njegovom protivzakonitom iskorišćavanju od strane Tragse ili uticaju takvog položaja na trgovinu između država članica


tehnička služba navedenih organa, nijesu ugovorni, nego su u svakom pogledu interni, zavisni i podređeni.

52 Asemfo tvrdi da zakonski odnos koji proističe iz naloga koje Tragsa prima, iako je formalno jednostran, u stvari otkriva nespornu ugovornu vezu sa ograničenim partnerom, što je jasno iz sudske prakse Suda. Asemfo se u tom smislu poziva na predmet C-399/98 Ordine degli Architetti i drugi [2001] ECR I-5409. U tim okolnostima, čak i ako se čini da Tragsa djeluje prema instrukcijama javnih organa vlasti, ona je u stvari strana u ugovoru sa Administracijom, te bi stoga trebalo primijenjivati pravila o javnim nabavkama.

53 U tom smislu, primjereno je napomenuti da, u Stavu 205. presude u predmetu Španija protiv Komisije, Sud smatra da, u drugačijem kontekstu od onog u glavnom postupku, kao instrument i tehnička služba španske administracije, Tragsa mora da obavlja, sama ili putem svojih organizacionih jedinica, samo poslove koje joj povjeri Opšta državna administracija, autonomne zajednice ili javni organi koji su im podređeni.

54 Mora se primijetiti da, ako Tragsa nema izbora, a što utvrđuje sud koji je uputio zahtjev, bilo u pogledu prihvatanja zahjteva nadležnih organa vlasti ili utvrđivanja tarife za svoje usluge, onda nije ispunjen uslov za primjenu relevantnih direktiva koje se odnose na postojanje ugovora.

55 U svakom slučaju, važno je prisjetiti se da, prema ustanovljenoj sudskoj praksi Suda, poziv na dostavljanje tenderskih ponuda, u skladu sa direktivama o javnim nabavkama, nije obavezan, čak i ako je ugovorna strana subjekt koji je pravno različit od naručioca posla, kada su ispunjena dva uslova. Prvi je da javni organ u svojstvu naručioca mora nad takvim odvojenim subjektom da vrši kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima, a drugi da subjekt mora osnovni dio svojih djelatnosti da vrši sa lokalnim organom ili organima vlasti koji ga kontrolišu (vidi predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, Stav 50.; predmet C-26/03 Stadt Halleand RPL Loclau [2005] ECR I-1 Stav 49.; predmet C-84/03 Komisija protiv Španije [2005] ECR I-139, Stav 38.; predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, Stav 34.; i predmet C-340/04 Carbotermo i Consorzio Alisei [2006] ECR I-4137, Stav 33.).

56 Prema tome, primjereno je da se ispita da li su u slučaju Tragse ispunjena dva uslova koja su obavezna u skladu sa sudskom praksom citiranom u prethodnom Stavu.

57 Što se tiče prvog uslova, koji se odnosi na kontrolu od strane javnog organa vlasti, iz sudske prakse Suda slijedi da činjenica da je naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, vlasnik cjelokupnog akcionrskog kapitala u kompaniji koja je najuspješniji ponuđač govori da, generalno, naručilac posla nad spomenutom kompanijom vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima (Carbotermo i Consorzio Alisei, Stav 37.).

233


58 U slučaju koji je predmet glavnog postupka, iz predmetnog spisa je jasno, ali to mora da potvrdi sud koji je uputio zahtjev, da je 99% Tragsinog akcionarskog kapitala u vlasništvu same države Španije, putem holding kompanije i garantnog fonda, i da su četiri autonomne zajednice, svaka sa po jednom akcijom, vlasnice 1% takvog kapitala.

59 U tom smislu, ne može se prihvatiti argument da je taj uslov ispunjen samo za ugovore koji se sprovode na zahtjev države Španije, isključujući one koji su predmet zahtjeva autonomnih zajednica, u kojima se Tragsa mora smatrati trećim licem.

60 Čini se da iz Člana 88.(4), Ley 66/1997 i Članova 3.(2) do (6) i 4.(1) i (7) Kraljevske uredbe 371/1999 slijedi da Tragsa mora da ispunjava naloge javnih organa vlasti, uključujući autonomne zajednice. Takođe se čini da iz nacionalnog zakonodavstva slijedi, kao i u slučaju države Španije, u kontekstu svojih aktivnosti sa navedenim zajednicama, da Tragsa kao instrument i tehnička služba ne može slobodno da određuje tarifu za poslove koje izvrši i da njeni odnosi sa njima nijesu ugovorni.

61 Stoga se čini da se Tragsa ne može smatrati trećim licem u odnosu na autonomne zajednice koje imaju udjela u njenom kapitalu.

62 Što se tiče drugog uslova, u vezi sa činjenicom da Tragsa mora da osnovni dio svog poslovanja obavlja sa organom ili organima vlasti u čijem je vlasništvu, iz sudske prakse proizlazi da, kada nekoliko javnih organa kontroliše neko preduzeće, taj se uslov može ispuniti ako navedeno preduzeće obavlja osnovni dio svojih djelatnosti, ne sa nekim od navedenih organa, nego sa svim tim organima zajedno (CarbotermoandConsorzio Alisei, Stav 70.).

63 U slučaju koji se razmatra u glavnom postupku, što je jasno iz predmetnog spisa, Tragsa obavlja preko 55% svojih djelatnosti sa anonimnim zajednicama i skoro 35% sa državom. Stoga se čini da osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organima i tijelima koja je kontrolišu.

64 U tim okolnostima, što sud koji je uputio zahtjev treba da potvrdi, mora se smatrati da su u ovom slučaju ispunjena dva uslova koja nalaže sudska praksa citirana u Stavu 55. ove presude.

65 Iz svih navedenih razmatranja proizlazi da odgovor na drugo pitanje mora biti da pravila poput onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da kao javno preduzeće koje funkcioniše kao instrument i tehnička služba nekoliko javnih organa posluje bez primjene režima utvrđenog navedenih direktivama, nisu u suprotnosti sa direktivama 92/50, 93/36 i 93/37 zato što, prvo, spomenuti javni organi vrše kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjeljenjima i, drugo, navedeno preduzeće obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa tim istim organima.

Treće pitanje

234

tehnička služba navedenih organa, nipogledu interni, zavisni i podređeni

Asemfo tvrdi da zakonski odnos koji proističe iz naloga koje Tragsa prima,

ograničenim partnerom,

[2001] ECR I 5409. U tim okolnostima, čak i ako se čini da Tragsa d

, Sud smatra da, u drugačijem kontekstu nt i tehnička služba

ta državna administracija, autonomne zajednice ili javni organi koji su im podređeni

etiti da, ako Tragsa nema izbora, a što utvrđuje sud koji je teva nadležnih organa vlasti

ili utvrđivanja tarife za svoje usluge, onda nije ispunjen uslov za prim

U svakom slučaju, važno je pris

direktivama o javnim nabavkama, nije obavezan, čak i ako je ugovorna no različit od naručioca posla, kada su ispunjena

dva uslova. Prvi je da javni organ u svojstvu naručioca mora nad takvim i kontrolu koja je slična onoj koju vr

[1999] ECR I[2005] ECR I

[2005] ECR I[2005] ECR I

[2006] ECR I

ereno je da se ispita da li su u slučaju Tragse ispunjena

Što se tiče prvog uslova, koji se odnosi na kontrolu od strane javnog organa edi da činjenica da je naručilac posla, sam

niji ponuđač govori da, generalno, naručilac posla nad spomenutom kompanijom vr i kontrolu sličnu onoj


66 Imajući u vidu odgovor na drugo pitanje koje je uputio domaći sud, nema potrebe da se odgovara na treće pitanje.

Troškovi

67 Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim sudom, taj sud će donijetii odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.

Na osnovu navedenog, Sud (Drugo vijeće) donosi odluku:

Direktivama Vijeća 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordiniranje postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga, 93/36/EEZ od 14.6.1993. godine kojom se koordiniraju postupci za dodjelu javnih ugovora o nabavci robe i 93/37/EEZ od 14.6.1993. godine koja se odnosi na koordiniranje postupaka za dodjelu javnih ugovora o izvođenju radova ne isključuju se pravila poput onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da kao javno preduzeće koje funkcioniše kao instrument i tehnička služba nekoliko javnih organa posluje bez primjene režima utvrđenog navedenim direktivama zato što, prvo, pomenuti javni organi vrše kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjeljenjima i, drugo, navedeno preduzeće obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa tim istim organima.

235




13. novembar 2008. (*)

Javne nabavke – Tenderski postupci – Koncesije za javne usluge – Koncesija za rad opštinske kablovske televizijske mreže – Opština je dodijelila međuopštinskom zadružnom društvu – Obaveza transparentnosti – Uslovi – Da li je kontrola koju organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Conseil d’État (Belgija), odlukom od 3.7.2007. godine, koju je Sud primio 12.7.2007., u postupku

Coditel Brabant SA

protiv

Commune d’Uccle,

Région de Bruxelles-Capitale,

Treća strana:

Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé),


u sastavu A. Rosas, predsjednik Vijeća, A. Ó Caoimh, J.N. Cunha Rodrigues (izvjestilac), J. Klučka i A. Arabadjiev, sudije,

Nezavisni advokat: V. Trstenjak,

Sekretar Suda: C. Strömholm, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 9.4.2008, po razmatranju podnesaka koje su podnijeli: Coditel Brabant SA - F. Tulkens i V. Ost, advokati, the Commune d’Uccle - by P. Coenraets, advokat, Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé) - N. Fortemps i J. Bourtembourg, advokati, Vlada Belgije - J.C. Halleux, CU svojstvu zastupnika, uz pomoć B. Staelens, advokat, Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika, Vlada Holandije - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - B. Stromsky i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 4.6.2008. godine, donosi sljedeću;

236

Imajući u vidu odgovor na drugo pitanje koje je uputio domaći sud, nema potrebe da se odgovara na treće pitanje

Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim sudom, taj sud će don

eće

eća 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na

93/36/EEZ od 14.6.1993. godine kojom se koordiniraju postupci za elu javnih ugovora o nabavci robe i 93/37/EEZ od 14.6.1993. godine

izvođenju radova ne isključuju se Tragsa, koja joj omogućavaju da kao javno preduzeće koje funkcioniinstrument i tehnička služba nekoliko javnih organa posluje bez primrežima utvrđenog navedenim direktivama zato

e kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli koju vreljenjima i, drugo, navedeno preduzeć


Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 43. i 49. Ugovora o EZ i principa jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, kao i prateće obaveze transparentnosti.

2 Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenuo Coditel Brabant SA (‘Coditel’) protiv Commune d’Uccle (Opština Uccle; ‘Opština Uccle’), Région de Bruxelles-Capitale i Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé) (‘Brutélé’), u vezi sa dodjelom koncesije za upravljanje opštinskom kablovskom televizijskom mrežom međuopštinskom zadružnom društvu od strane Opštine Uccle.

Pravni okvir


3 Član 1. Zakona od 22.12.1986. godine o međuopštinskim zadrugama (loi relative aux intercommunales) (Moniteur belge od 26.6.1987., str. 9909; ‘Zakon o međuopštinskim zadrugama’) glasi:

‘Dvije ili više opština mogu, u skladu sa odredbama ovog Zakona, da formiraju udruženja sa specifičnim ciljevima koji su od opštinskog interesa. Navedena udruženja se u daljem tekstu nazivaju međuopštinskim zadrugama.’

4 Član 3. Zakona glasi:

‘Međuopštinske zadruge su pravna lica kojima se upravlja na osnovu javnog prava, i nijesu komercijalnog karaktera, bez obzira na njihov oblik ili djelokrug.’

5 Član 10. Zakona glasi:

‘Svaku međuopštinsku zadrugu čini generalna skupština, upravno vijeće i odbor revizora.’

6 Prema Članu 11. Zakona:

‘Bez obzira na iznose udjela različitih lica u odobrenom kapitalu, Opštine će uvjek držati većinu glasova i predsjedavanje nad raznim međuopštinskim upravnim i kontrolnim tijelima.’

7 Član 12. Zakona o međuopštinskim zadrugama glasi:

‘Predstavnike udruženih opština u generalnoj skupštini imenuje opštinsko vijeće svake od Opština iz reda opštinskih vjećnika, načelnika i odbornika.

Za svaku opštinu, broj glasačkih prava na generalnoj skupštini proporcionalan je broju dionica koje su u vlasništvu date opštine.’

237



8 U periodu od 1969. do 1999. godine, Opština Uccle je ovlastila Coditel da instalira i upravlja kablovskom televizijskom mrežom na njenoj teritoriji. Opština je 28.10.1999. godine odlučila da kupi mrežu koja bi počela da funkcioniše od 1.1.2000. godine.

9 U tom cilju, Opština Uccle je objavila poziv na dostavljanje tenderskih ponuda, i odlukom od 28.10.1999., sa namjerom da koncesionaru dodjeli pravo na upravljanje mrežom. Četiri kompanije su dostavile ponude, uključujući Coditel.

10 Dana 25.5.2000. godine, Opština Uccle je odlučila da ne dodjeljuje koncesiju za upravljanje njenom kablovskom televizijskom mrežom, i da je umjesto toga proda.

11 Poziv na dostavljanje ponuda za kupovinu je objavljen u biltenu Bulletin des adjudications 15.9.2000. godine. Pet kompanija, uključujući Coditel, dostavilo je ponude za kupovinu. Pored toga, Brutélé, međuopštinsko zadružno društvo je Opštini Uccle dostavilo ponudu o učlanjenju u svojstvu pridruženog člana, umjesto ponude za kupovinu.

12 Zaključivši da je četiri od pet ponuda neprihvatljivo, i da je jedina prihvatljiva ponuda, koju je dostavio Coditel, preniska, Opština Uccle je 23.11.2000. odlučila da neće prodati opštinsku kablovsku televizijsku mrežu.

13 Takođe, odlukom od 23.11.2000., Opština Uccle je odlučila da postane član društva Brutélé, povjerivši navedenom društvu upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom.

14 Među razlozima za navedenu odluku su, konkretno, sljedeća razmatranja:

‘Budući da Brutélé predlaže Opštini Uccle da, po učlanjenju, ona predstavlja nezavisan operativni podsektor sa autonomnim ovlašćenjima za odlučivanje;

Budući da se ta autonomija naročito odnosi na:

– izbor programa koji se prenose;

– iznos pretplate i naknada za konekciju;

– politiku o ulaganjima i radovima;

– popuste ili povlastice koje se odobravaju određenim kategorijama lica;

– prirodu i uslove koji se odnose na druge usluge koje će se pružati putem mreže i mogućnost povjeravanja projekata od opštinskog interesa međuopštinskoj zadruzi, koji su u skladu sa djelokrugom aktivnosti utvrđenim njenim statutima, kao što je kreiranje opštinskog intraneta, web stranice i obuka osoblja u te svrhe.

238

ev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 43. i 49.

državljanstva, kao i prateće obaveze transparentnosti

ev je upućen u okviru postupka koji je pokrenuo Coditel Brabant SA (‘Coditel’) protiv Commune d’Uccle (Opština Uccle; ‘Opština Uccle’), Région

opštinskom kablovskom televizijskom mrežom međuopzadružnom dru

Član 1. Zakona od 22.12.1986. godine o međuop

‘Zakon o međuop

formiraju udruženja sa specifičnim ciljevima koji su od opNavedena udruženja se u daljem tekstu nazivaju međuopštinskim

Član 3. Zakona glasi

‘Međuop

Član 10. Zakona glasi

‘Svaku međuop tinsku zadrugu čini generalna skup eće i

Prema Članu 11. Zakona

ela različitih lica u odobrenom kapitalu, Op tine će ek držati većinu glasova i preds avanje nad raznim međuop

Član 12. Zakona o međuop

‘Predstavnike udruženih opeće svake od Op ećnika, načelnika i

Za svaku opštinu, broj glasačkih prava na generalnoj skup


Budući da bi u navedenom okviru:

– Brutélé pripremala bilans uspeha i bilans stanja za poslove na mreži Opštine Uccle;

– [Opština] Uccle bi imala direktora u upravnom savjetu Brutélé-a i tri direktora u odboru operativnog sektora u Briselu, jednog predstavnika u odboru revizora i jednog u svojstvu opštinskog eksperta.

Budući da se Brutélé obavezuje da će pokrivati cjelokupnu mrežu Opštine Uccle i povećati kapacitet mreže, kako bi ona, u roku od najviše godinu dana, ako Opština to želi, mogla da ponudi sljedeće usluge:

– širenje TV dometa: dodatni programi i “buket”;

– pay-per-view (plati pa gledaj) programi;

– pristup internetu;

– glasovna telefonija;

– video nadzor;

– izuzetno brzi prenos podataka;

Budući da se predložena godišnja naknada sastoji od:

(a) fiksne naknade koja iznosi 10% prihoda od osnovne pretplate na kablovsku televiziju (na osnovu 31.000 pretplatnika i godišnje pretplate u iznosu od 3.400 BEF (bez PDV-a i taksi): 10.540.000 BEF godišnje);

(b) plaćanja 5% od prometa kanala Canal+ i buketa;

(c) isplate ukupne dobiti po osnovu svih pruženih usluga.’

15 Iz odluke o upućivanju zahtjeva je jasno da je Opština Uccle morala da upiše 76 akcijau društvu Brutélé, u iznosu od 200.000 BEF po akciji. Osim toga, Opština je tražila i dobila od Brutélé-a mogućnost da se jednostrano povuče iz međuopštinske zadruge u bilo kom trenutku.

16 Iz odluke o upućivanju zahtjeva je takođe jasno da je Brutélé međuopštinsko zadružno društvo, čiji su Članovi Opštine, kao i međuopštinsko udruženje čiji su članovi isključivo Opštine. Brutélé nije otvoren za privatne članove. Njegovo upravno vijeće čine predstavnici opština (maksimalno tri po opštini), koje imenuje generalna skupština, koju čine predstavnici opština. Upravno vijeće ima najšira ovlašćenja.

17 U odluci o upućivanju zahtjeva se dalje jasno navodi da su Opštine podijeljene u dva sektora, od kojih jedan okuplja opštine iz regije Brisela, i može se podijeliti u podsektore. Svaki sektor ima odbor sastavljen od

239


direktora koje imenuje generalna skupština iz reda kandidata koje predlože Opštine, a koji sjede u odvojenim grupama predstavljajući dioničare za svaki od sektora. Upravno vijeće može odborima sektora da delegira svoje nadležnosti u pitanjima koja utiču na podsektore, kao što su uslovi za primjenu naknada, program radova i ulaganja, njihovo finansiranje, reklamne kampanje i problemi koji su zajednički raznim podsektorima u okviru operativnog sektora. Među osnivačka tijela prema statutima Brutélé-a (‘statutarna tijela’) spadaju i generalna skupština, čije su odluke obavezujuće za sve članove; generalni direktor; odbor eksperata – opštinskih službenika čiji je broj jednak broju direktora kojima su zaduženi da pomažu; i odbor revizora. Generalnog direktora, eksperte i revizore imenuje upravno vijeće ili generalna skupština.

18 Osim toga, prema odluci o upućivanju zahtjeva, Brutélé osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa svojim članovima.

19 Putem aplikacije podnešene 22.1.2001. godine, Coditel je uputio žalbu pred Conseil d’État (Državno vijeće) (Belgija), između ostalog, tražeći poništenje odluke od 23.11.2000. kojom je Opština Uccle postala članica Brutélé-a. U navedenoj žalbi, Coditel se ne slaže sa opštinom zbog učlanjenja u Brutélé i povjeravanja upravljanja njenom kablovskom televizijskom mrežom ovom društvu, bez upoređivanja prednosti navedenog aranžmana sa prednostima dodjele koncesije za upravljanje mrežom drugom operateru. Coditel je tvrdio da je na taj način Opština Uccle, između ostalog, prekršila princip nediskriminacije i obavezu transparentnosti iz propisa Zajednice.

20 Brutélé je osporio ove navode, tvrdeći da je ‘čisto’ međuopštinska zadruga, čije su aktivnosti namijenjene i rezervisane za opštine članice, i da se njegovim statusom dozvoljava Opštini Uccle, kao operativnom podsektoru, da vrši neposrednu i preciznu kontrolu nad aktivnostima Brutélé-a u tom podsektoru, identičnu kontroli koju bi ova opština vršila nad sopstvenim internim odjeljenjima.

21 Conseil d’État smatra da učlanjenje Opštine Uccle u Brutélé ne predstavlja javni ugovor o nabavci usluga, nego javni ugovor o koncesiji u smislu zakona Zajednice. Iako se direktive Zajednice o javnim nabavkama ne primjenjuju na koncesije javnih usluga, princip nediskriminacije po osnovu državljanstva podrazumeva obavezu transparentnosti u dodjeljivanju koncesija, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, koja proizlazi iz presude u predmetu C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745. Da bi ispunila zahtjeve utvrđene zakonima Zajednice, Opština Uccle je u principu trebalo da objavi poziv za nadmetanje, kako bi ispitala da li bi dodjela koncesije za upravljanje njenom kablovskom televizijom drugim privrednim subjektima pored Brutélé-a bila atraktivnije rješenje od odabranog. Conseil d’État postavlja pitanje da li se navedeni zahtjevi iz zakona Zajednice stavljaju na stranu u svijetlu presude u predmetu C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, prema kojoj se navedeni zahtjevi ne primjenjuju kada javni organ koji daje koncesiju vrši kontrolu nad koncesionarom i kada koncesionar obavlja osnovni dio svoje djelatnosti sa navedenim organom.

240

Budući da bi u navedenom okviru:

Brutélé pripremala bilans uspeha i bilans stanja za poslove na mreži

[Opština] Uccle bi imala direktora u upravnom sav

Budući da se Brut obavezuje da će pokrivati c elokupnu mrežu OpUccle i povećati kapacitet mreže, kako bi ona, u roku od najvi

tina to želi, mogla da ponudi sl edeće usluge:

Budući da se predložena godi

ć

ž

ć

ž ćč đ

ć đđ ž č Čđ ž č č č

č ć č

č ć ć

ć

ž


22 U tim okolnostima, Conseil d’État je odlučio da obustavi postupak i Sudu pravde uputi zahtjev za preliminarnu odluku sa sljedećim pitanjima:

‘1. Može li opština, bez poziva na nadmetanje, da se učlani u zadružno društvo koje okuplja isključivo druge opštine i udruženja opština (tzv. “čista” međuopštinska zadruga), kako bi na to zadružno društvo prenijela upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom, znajući da zadružno društvo obavlja osnovni dio svojih djelatnosti za svoje članove i sa svojim članovima, i da odluke o navedenim djelatnostima donose upravno vijeće i odbori sektora u granicama ovlašćenja koje im je dalo upravno vijeće, statutarna tijela sastavljena od predstavnika javnih organa, čije se odluke donose većinom glasova navedenih predstavnika?

2. Može li se smatrati da kontrola koju na taj način vrše svi članovi zadružnog društva nad odlukama zadružnog društva putem statutarnih tijela – ili, u slučaju operativnih sektora ili podsektora, neki od navedenih članova – omogućava članovima da nad zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima?

3. Da bi se ta kontrola smatrala sličnom, mora li da je vrši svaki član pojedinačno, ili je dovoljno da to čini većina članova?’

Upućena pitanja


23 Zbog međusobne povezanosti, prvo i drugo pitanje treba zajedno razmatrati.

24 Iz odluke o upućivanju je jasno da je, postavši član zadruge Brutélé, Opština Uccle povjerila navedenoj zadruzi upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom. Takođe je jasno da Opština ne plaća naknadu Brutélé-u, nego se ona zasniva na uplatama korisnika navedene mreže. Takav metod isplate je karakterističan za koncesiju za usluge (predmet C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8585, Stav 40.).

25 Ugovori o koncesijama za javne usluge ne podliježu primjeni Direktive Savjeta 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine o koordiniranju postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga (Službeni list 1992 L 209, str. 1), koja je bila primjenjiva u materijalnom vremenu. Bez obzira na činjenicu da se navedena direktiva ne primjenjuje na takve ugovore, organi koji ih zaključuju dužni su da poštuju osnovna pravila Ugovora o EZ, principe jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, i prateću obavezu transparentnosti (u tom smislu, vidi Telaustria i Telefonadress, Stavovi 60. do 62., i predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I-7287, Stavovi 16. do 19.). Iako ne mora da podrazumijeva obavezu objavljivanja poziva na dostavljanje tenderskih ponuda, navedena obaveza transparentnosti nalaže organu koji dodjeljuje koncesiju da osigura, za dobrobit potencijalnog koncesionara, dovoljan stepen oglašavanja, kako bi koncesija za uslugu

241


bila otvorena za nadmetanje, i kako bi se mogla razmatrati nepristranost postupka nabavke (u tom smislu, vidi Telaustria i Telefonadress, Stav 62. i Coname, Stav 21.).

26 Pravila utvrđena Članovima 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opšti principi čiji su konkretan odraz, ne primjenjuju se ako je kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima i ako, u isto vrijeme, taj subjekt obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa organom ili organima koji ga kontrolišu (u tom smislu, vidi Teckal, Stav 50., i Parking Brixen, Stav 62.).

27 Što se tiče drugog od navedenih uslova, domaći sud je u odluci o upućivanju zahtjeva naveo da Brutélé obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa svojim članovima. Prema tome, potrebno je ispitati ispunjenost prvog uslova – da kontrola koju javni organ ili organi koji dodjeljuju koncesiju vrše nad koncesionarom mora biti slična onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima.

28 Da bi se utvrdilo da li kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima, neophodno je uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i relevantne okolnosti. Zaključak tog razmatranja mora biti da koncesionar podliježe kontroli koja javnom organu koji mu je dodijelio koncesiju omogućava da utiče na odluke tog subjekta. Mora da se radi o odlučujućem uticaju na strateške ciljeve i značajne odluke navedenog subjekta (u tom smislu vidi Parking Brixen, Stav 65., i predmet C-340/04 Carbotermo i Consorzio Alisei [2006] ECR I-4137, Stav 36.).

29 Od relevantnih činjenica koje se mogu utvrditi iz odluke o upućivanju zahtjeva, primjereno je razmotriti, prvo, kapital koncesionara, drugo, sastav njegovih tijela koja donose odluke, i treće, količinu ovlašćenja koju ima njegovo upravno vijeće.

30 Što se tiče prve od navedenih činjenica, treba imati na umu da, kada privatno preduzeće ima udio u kapitalu koncesionara, time se onemogućava javnom organu koji dodjeljuje koncesiju da nad koncesionarom vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima (u tom smislu, vidi predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I-1, Stav 49.).

31 S druge strane, činjenica da je javni organ koji dodjeljuje koncesiju, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, vlasnik cjelokupnog dioničkog kapitala koncesionara, upućuje, generalno, ali ne i definitivno, na to da navedeni naručilac posla nad pomenutom kompanijom vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima (Carbotermo i Consorzio Alisei, Stav 37., i predmet C-295/05 Asemfo [2007] ECR I-2999, Stav 57.).

32 Iz odluke o upućivanju zahtjeva je jasno da je, u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev, koncesionar međuopštinsko zadružno društvo čiji su članovi opštine i međuopštinsko udruženje čiji su članovi isključivo opštine, te da nije otvoren za privatne članove.

242

U tim okolnostima, Conseil d’État je odlučio da obustavi postupak i Sudu edećim pitanjima

Može li op nadmetanje, da se učlani u zadružno tvo koje okuplja isključivo druge op tine i udruženja op

čista međuop tinska zadruga), kako bi na to zadružno društvo ela upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom,

znajući da zadružno drsvoje članove i sa svojim članovima, i da odluke o navedenim

eće i odbori sektora u granicama ovlašćenja koje im je dalo upravno v eće, statutarna t

avnika javnih organa, čije se odluke donose većinom glasova

Može li se smatrati da kontrola koju na taj način vr e svi članovi zadružnog dru tva nad odlukama zadružnog dru

ili, u slučaju operativnihneki od navedenih članova omogućava članovima da nad zadružnim

e kontrolu sličnu onoj koju vr

Da bi se ta kontrola smatrala sličnom, mora li da je vr i svaki član pojedinačno, ili je dovoljno da to čini većina članova?’

Upućena pitanja

đ

ć č

ž đ ćž

č[2005] ECR I

ž

žč

č žž ć

[2005] ECR I

ž


33 Drugo, iz spisa je jasno da upravno vijeće Brutélé-a čine predstavnici opština članica, koje imenuje generalna skupština, koja je opet sastavljena od predstavnika povezanih opština. Prema Članu 12. Zakona o međuopštinskim zadrugama, predstavnike u generalnoj skupštini imenuje opštinsko vijeće svake Opštine iz reda opštinskih načelnika i odbornika.

34 Činjenica da su tijela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika javnih organa koji su povezani sa Brutélé-om pokazuje da su navedena tijela pod kontrolom javnih organa, koji stoga mogu da vrše odlučujući uticaj na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a.

35 Treće, iz spisa je evidentno da upravno vijeće Brutélé-a ima najšira ovlašćenja. Između ostalog, ono utvrđuje naknade. Takođe je ovlašćeno, ali ne i dužno, da odborima sektora ili podsektora delegira rješavanje određenih pitanja koja se odnose na navedene sektore ili podsektore.

36 Postavlja se pitanje da li je Brutélé time postao tržišno orijentisan i stekao stepen nezavisnosti koji bi kontrolu koju nad njim vrše povezani javni organi učinio beznačajnom.

37 U tom smislu, treba istaći da Brutélé nema oblik société par actions, ili société anonyme, koja mogu ostvarivati ciljeve nezavisno od svojih akcionara, nego međuopštinskog zadružnog društva, koje podleže Zakonu o međuopštinskim zadrugama. Osim toga, prema Članu 3. navedenog Zakona, međuopštinske zadruge ne smiju imati komercijalni karakter.

38 Iz navedenog Zakona, koji nadopunjuju statuti Brutélé-a, čini se jasnim da je njegov cilj, u skladu sa statutom, ostvarivanje opštinskog interesa, da je to raison d’être njegovog formiranja, i da ne radi na ostvarivanju drugih interesa koji se razlikuju od interesa javnih organa koji su povezani s njim.

39 Iz toga slijedi, a te činjenice treba da potvrdi sud koji je uputio zahtjev, da uprkos širini ovlašćenja koje je prenio na svoje upravno vijeće, Brutélé nema potreban stepen nezavisnosti koji bi povezane opštine onemogućio da nad njim vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima.

40 Navedena razmatranja su naročito primjenjiva kada odluke o aktivnostima međuopštinskog zadružnog društva donose odbori sektora ili podsektora, u granicama ovlašćenja koje im je dalo upravno vijeće. Kada je priznato da jedna ili više povezanih opština čine sektor ili podsektor djelatnosti navedenog društva, kontrola koju te opštine mogu vršiti nad pitanjima delegiranim odborima takvih sektora ili podsektora još je i strožija nego ona koju vrše zajedno sa svim članovima u okviru plenarnih tijela navedenog društva.

41 Iz navedenog slijedi, a sud koji je uputio zahtjev potvrđuje činjenice o stepenu nezavisnosti datog međuopštinskog zadružnog društva, da se u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev može smatrati da kontrola koju su putem statutarnih tijela vršili javni organi koji pripadaju takvom međuopštinskom zadružnom društvu nad odlukama tog društva omogućava navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim

243


odjeljenjima.

42 Stoga, odgovor na prvo i drugo pitanje mora glasiti:

– Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, i pratećom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodijeli koncesiju za javne usluge međuopštinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi, kada navedeni javni organi nad takvim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, i kada takvo društvo osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa navedenim javnim organima;

– Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi činjenice o nezavisnosti koju uživa predmetno međuopštinsko zadružno društvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev, u kojima odluke o aktivnostima međuopštinskog zadružnog društva koje je u isključivom vlasništvu javnih organa donose tijela formirana u skladu sa statutima društva, sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, može se smatrati da kontrola koju nad navedenim odlukama vrše javni organi omogućava navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad sopstvenim odjeljenjima.

Treće pitanje

43 U trećem pitanju, domaći sud u osnovi pita sljedeće: kada se javni organ učlani u međuopštinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na navedeno zadružno društvo prenio upravljanje nekom javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, da li je neophodno da takvu kontrolu pojedinačno vrši svaki od navedenih javnih organa ili je mogu vršiti zajednički, na osnovu odluka donešenih većinom glasova.

44 Prvo, treba istaći da, prema sudskoj praksi Suda, kada nekoliko javnih organa kontroliše koncesionara, uslov koji se odnosi na osnovni dio poslovanja navedenog subjekta može se ispuniti ako se uzmu u obzir aktivnosti koje subjekt vrši sa svim navedenim organima (vidi u tom smislu Carbotermo i Consorzio Alisei, Stavovi 70. i 71., i Asemfo, Stav 62.).

45 Prema argumentima koji stoje iza navedene sudske prakse, bilo bi primjereno razmotriti i mogućnost da se uslov koji se odnosi na kontrolu koju vrše javni organi može zadovoljiti i ako se uzme u obzir kontrola koju kontrolni javni organi zajednički vrše nad koncesionarom.

46 Prema sudskoj praksi, kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom mora bili slična onoj koju taj organ vrši nad vlastitim odjeljenjima, ali ne mora biti u svakom pogledu identična (vidi u tom smislu Parking Brixen, Stav 62.). Kontrola koja se vrši nad koncesionarom mora biti efikasna, ali nije od presudnog značaja da se ona vrši pojedinačno.

244

ć čč

Čđ

ć č

Č

č ć

ć ćć đ đ đ ć

žđ

ž

č č

ć

đ ž žđ Č

đ

č

čć ć

ćč

čđ ž

ć će. Kada je priznato da č

žč

đ čđ ž

žđ ž

ćž č


47 Drugo, kada nekoliko javnih organa odabere da svoje poslove na pružanju javnih usluga povjeri opštinskom koncesionaru, obično nije moguće da jedan od tih organa, osim ako nema većinski interes u takvom subjektu, vrši odlučujuću kontrolu nad njegovim odlukama. Zahtjev da u takvom slučaju javni organ vrši individualnu kontrolu imao bi efekat obaveznog poziva na nadmetanje u većini slučajeva u kojima javni organ želi da se pridruži grupi sastavljenoj od drugih javnih organa, kao što je međuopštinsko zadružno društvo.

48 Međutim, takav rezultat ne bi bio dosljedan pravilima Zajednice o javnim nabavkama i ugovorima o koncesiji. Uistinu, javni organ ima mogućnost da zadatke od javnog interesa koji su mu povjereni vrši korišćenjem vlastitih administrativnih, tehničkih i drugih resursa, bez obaveze da se oslanja na spoljašnje subjekte koji ne spadaju u njegova vlastita odjeljenja(Stadt Halle i RPL Lochau, Stav 48.).

49 Javni organi mogu da koriste mogućnost korišćenja vlastitih resursa za obavljanje zadataka od javnog interesa koji su im povjereni u saradnji sa drugim javnim organima (vidi u tom smislu Asemfo, Stav 65.).

50 Stoga se mora priznati da, kada nekoliko javnih organa posjeduje koncesionara kome povjeravaju vršenje jednog od svojih zadataka na pružanju javnih usluga, takvi javni organi mogu da vrše zajedničku kontrolu nad navedenim subjektom.

51 Što se tiče tijela za kolektivno odlučivanje, procedura koja se primjenjuje kod usvajanja odluka, kao što je, između ostalog, usvajanje većinom glasova, nema nikakvog značaja.

52 Taj zaključak se ne dovodi u pitanje presudom u predmetu Coname. Opštepoznato je da je Sud u toj presudi smatrao da je udio od 0,97% toliko mali da ne omogućava Opštini da vrši kontrolu nad koncesionarom koji pruža javnu uslugu (vidi Coname, Stav 24.). Međutim, kod donošenja navedene presude, Sud se nije bavio pitanjem da li je takva kontrola mogla da se vrši zajednički.

27 Osim toga, u jednoj kasnijoj presudi, u predmetu Asemfo, Stavovi 56. do 61., Sud je priznao da se u određenim okolnostima uslov koji se odnosi na kontrolu koju vrši javni organ može zadovoljiti kada takav organ posjeduje samo 0,25% kapitala u javnom preduzeću.

53 Stoga, odgovor na treće pitanje mora biti da, kada se javni organ učlani u međuopštinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na to zadružno društvo prenio upravljanje javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad sopstvenim odjeljenjima, moguće je da takvu kontrolu navedeni organi vrše zajednički, na osnovu odluka donešenih većinom glasova.

Troškovi

55 Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima.

245


Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.

Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi presudu:

1. Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, i pratećom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodjeli koncesiju za javne usluge međuopštinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi, kada navedeni javni organi nad takvim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, i kada takvo društvo osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa navedenim javnim organima.

2. Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi činjenice o nezavisnosti koju uživa predmetno međuopštinsko zadružno društvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev, u kojima odluke o aktivnostima međuopštinskog zadružnog društva koje je u isključivom vlasništvu javnih organa donose tijela formirana u skladu sa statutima društva, sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, može se smatrati da kontrola koju nad navedenim odlukama vrše javni organi omogućava navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima.

3. Kada se javni organ učlani u međuopštinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na to zadružno društvo prenio upravljanje javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, moguće je da takvu kontrolu navedeni organi vrše zajednički, na osnovu odluka donešenih većinom glasova.

246

žč ć

ćč ć

čć č ž

žđ ž

đć

ćč

ć ć

ž č

č čđ ć

č

Taj zaključak se ne

mali da ne omogućava Oppruža javnu uslugu (vidi , Stav 24.). Međutim, kod dono

i zajednički

đž

ć

ć čđ č č

žč č

ćč ć



C-196/08 Acoset


15. oktobar 2009. (*)

Članovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ – Dodjela javnih ugovora – Dodjela ugovora o upravljanju vodama poluprivatnoj kompaniji –Postupak javnog nadmetanja – Imenovanje privatnog partnera odgovornim za pružanje usluge – Ugovor je dodjeljen bez uzimanja u obzir pravila o dodjeli javnih ugovora


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italija), odlukom od 13.3.2008., koju je Sud primio 14.5.2008., u postupku

Acoset SpA

protiv

Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa, Provincia Regionale di Ragusa, Comune di Acate (RG), Comune di Chiaramonte Gulfi (RG), Comune di Comiso (RG), Comune di Giarratana (RG), Comune di Ispica (RG), Comune di Modica (RG), Comune di Monterosso Almo (RG), Comune di Pozzallo (RG), Comune di Ragusa, Comune di Santa Croce Camerina (RG), Comune di Scicli (RG), Comune di Vittoria (RG),

Treća strana:

Saceccav Depurazioni Sacede SpA,


u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvjestilac), predsjednik Drugog Vijeća, u svojstvu predsjednika Trećeg Vijeća, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus i A. Ó Caoimh, sudije,

Nezavisni advokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

Sekretar Suda: M. Ferreira, glavni administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 2.4.2009., po razmatranju podnesaka koje su podnijeli: Acoset SpA - A. Scuderi i G. Bonaventura, advokati, Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i drugi - N. Gentile, advokat, Comune di Vittoria (RG) - A. Bruno i C. Giurdanella, advokati, Vlada Italije - R. Adam, u svojstvu agenta, i G. Fiengo, pravobranitelj, Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika, Vlada Poljske - M. Dowgielewicz, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - C. Zadra i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,

247


nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 2.6.2009. godine,donosi sljedeću;

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ.

2 Zahtjev je upućen u okviru postupka između strana Acoset SpA (‘Acoset’) i Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. Ragusa (Konferencija gradonačelnika i predsjednika Regionalne pokrajine Ragusa, ‘Conferenza’) i ostali povodom otkazivanja tenderskog postupka Conferenze za odabir privatnog manjinskog učesnika u polujavnoj kompaniji kojoj je direktno dodijeljen ugovor o integrisanom upravljanju vodama (‘servizio idrico integrato’) za pokrajinu Ragusa.

Pravni okvir


Direktiva 2004/18

3 Član 1. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 31.3.2004. godine o koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114) glasi:

‘…

2. (a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više ugovornih organa i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.

...

(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Aneksu II.

…

4. “Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.

…’


248

196/08 Acoset

PRESUDA SUDA (Treće v eće)

Članovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ

Imenovanje privatnog partnera odgovornim za pružanje usluge

Č

Treća strana:

SUD (Treće eće),

u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izv eća, u ednika Trećeg V eća, P. Lindh, A. Rosas, U. L

Ruiz


Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i drugi Comune di Vittoria (RG)

R.

Komisija Evropskih zajednica C. Zadra i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,


‘Ako naručilac posla dodijeli posebna ili isključiva prava za obavljanje djelatnosti javne usluge subjektu koji nije naručilac posla, u aktu kojim se to pravo dodjeljuje mora biti određeno da u smislu ugovora o nabavci robe koje sklapa s trećim stranama kao dio svojih djelatnosti taj subjekt mora da poštuje načelo zabrane diskriminacije na osnovu državljanstva.’

5 U Članu 7. Direktive je navedeno:

‘Ova Direktiva se primjenjuje na ugovore o javnoj nabavci… čija je procijenjena vrijednost bez poreza na dodatnu vrijednost (PDV) jednaka ili veća od sljedećih vrijednosnih razreda:

…

(b) 249.000 eura:

– za ugovore o javnoj nabavci robe i javnim uslugama koje dodjeljuju naručioci posla, osim onih navedenih u Aneksu IV [“centralni organi vlasti”],

…’

6 Uredbom Komisije (EK) br. 2083/2005 od 19.12.2005. godine, kojom su izmjenjene Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara u pogledu vrijednosnih razreda primjene u postupcima dodjele ugovora (Službeni list 2005 L 333, str. 28), izmijenjen je Član 7.(b) Direktive 2004/18 u verziji koja je rezultat Uredbe komisije (EK) br. 1874/2004 od 28.10.2004. (Službeni list 2004 L 326, str. 17), tako što je iznos od 236.000 eura zamijenjen iznosom od 211.000 eura za period od 1.1.2006. do 1.1.2007. godine.

7 Prema Članu 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4.12.2007. godine, kojom su izmjenjene Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara u pogledu primjene vrijednosnih razreda u postupcima dodjele ugovora (Službeni list 2007 L 317, str. 34.), taj je iznos iznosio 206.000 eura, a stupio je na snagu od 1.1.2008. godine.


‘Ne dovodeći u pitanje primjenu Člana 3. ova Direktiva se ne primijenjuje na koncesije za usluge definisane Članom 1.(4).’


‘Ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga navedenih u Aneksu II B podliježu samo Članovima 23. i 35.(4).’

10 ‘Ostale usluge’ spadaju u kategoriju 27. u okviru Aneksa II B spomenute Direktive, izuzev ugovora o zapošljavanju, ugovora o nabavci, izradi, produkciji ili koprodukciji programskih materijala od strane emitera, te ugovora koji se odnose na vrijeme emitovanja.

249


Direktiva 2004/17

11 Članom 1.(2) i (3) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 31.3. 2004. kojom se koordiniraju postupci nabavke subjekata koji posluju u sektorima vodosnabdjevanja, energije, transporta i poštanskih usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 1) definisano je sljedeće:

‘2. …

(b) “Ugovori o radovima” su ugovori čiji je predmet izvođenje radova ili projektovanje i izvođenje radova koji se odnose na jednu ili više djelatnosti u smislu Aneksa XII, ili posao ili realizacija, bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac posla. “Posao” je rezultat gradnje ili građevinskih radova uzetih u cjelini, koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehničku funkciju;

(c) “Ugovori o javnim nabavkama robe” su javni ugovori o javnoj nabavci koji nijesu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupovina, najam, zakup ili kupovinu na otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.

(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nijesu ugovori o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Aneksu II.

Ugovor čiji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa XVII smatra se “ugovorom o nabavci usluga” ako vrijednost takvih usluga prelazi vrijednost proizvoda obuhvaćenih ugovorom.

Ugovor čiji su predmet usluge u smislu Aneksa XVII i koji uključuje radove smislu Aneksa XII koji su samo sporedni uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o nabavci usluga.

3. (a) “Koncesija za radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za radove koji se izvode sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem;

(b) “Koncesija za usluge” je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.’


‘1. Ova Direktiva se primjenjuje na sljedeće djelatnosti:

(a) pružanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namjerom

250

‘Ako naručilac posla dod eli posebna ili isključiva prava za obavljanje nije naručilac posla, u aktu kojim se

eljuje mora biti određeno da u smislu ugovora o nabavci robe lapa s treć

tuje načelo zabrane diskriminacije na osnovu državljanstva.’

U Članu 7. Direktive je navedeno

č

ć ć

naručioci posla, osim onih navedenih u Aneksu IV [“centralni lasti”],

Uredbom Komisije (EK) br. 2083/2005 od 19.12.2005. godine, kojom su

ž ČDirektive 2004/18 u verziji koja je rezultat Uredbe komisije (EK) br.

ž

Članu 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4.12.2007. godine,

ž


‘Ne dovodeći u pitanje prim enu Člana 3. ova Direktiva se ne primusluge definisane Članom 1.(4).’


‘Ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga navedenih u Aneksu II B ežu samo Članovima 23. i 35.(4).’


pružanja usluge javnosti u vezi s proizvodnjom, prevozom ili distribucijom pitke vode; ili

(b) snabdjevanje takvih mreža pitkom vodom.

…’

13 Članom 9.(1) Direktive 2004/17 utvrđeno je:

‘Na ugovor koji ima za namjeru da obuhvati nekoliko djelatnosti primjenjuju se pravila koja se primjenjuju na djelatnost koja je njegova osnovna svrha.

Međutim, izbor između dodjele jednog ugovora i dodjele više odvojenih ugovora ne smije se napraviti s ciljem da se takav ugovor isključi iz područja primjene ove Direktive ili, prema potrebi, Direktive 2004/18/EZ.’


‘Ova Direktiva se ne primjenjuje na koncesije za radove i usluge koje dodjeljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili više djelatnosti iz Članova 3. do 7., ako se te koncesije dodjeljuju za obavljanje navedenih djelatnosti.’


15 Članom 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267, kojom se utvrđuje konsolidivani tekst zakona o organizaciji lokalnih organa vlasti (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) od 18.8.2000. (Obični dodatak uz GURI br. 227 od 28.9.2000.), izmijenjene Uredbom - Zakonom br. 269. kojim se utvrđuju hitne mjere za promovisanje razvoja i korekciju stanja javnih finansija (disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici) od 30.9.2003. godine (Obični dodatak uz GURI br. 229 od 2.10.2003.) koji je pretvoren u zakon, nakon izmjena i dopuna putem Zakona br. 326 od 24.11.2003. godine (Obični dodatak uz GURI br. 274 od 25.11.2003.) (‘Zakonodavna uredba br.267/2000’), definisano je sljedeće:

‘Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti] dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na pružanje usluga se daje:

(a) kompanijama sa dioničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog tenderskog postupka;

(b) kompanijama sa dioničkim kapitalom sa pomiješanim javnim i privatnim vlasništvom, u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano poštovanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa smjernicama koje su izdali nadležni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za široku upotrebu;

251


(c) kompanijama sa akcionarskim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod uslovom da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni akcionarski kapital vrše kontrolu nad kompanijom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, te da kompanija ključni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je kontrolišu.’

Spor u glavnom postupku i upućeno prethodno pitanje

16 Provincija Regionale di Ragusa (Regionalna pokrajina Ragusa) i opštinska vijeća jugoistočne Sicilije su 10.7.2002. godine sklopili ugovor o saradnji, kojim se uspostavlja ‘Ambito Territoriale Ottimale’ (Optimalna teritorijalna granica) (‘ATO’) Idrico di Ragusa (ATO za vodosnabdjevanje Raguse), lokalno Tijelo odgovorno za integrisano vodosnabdijevanje Raguse.

17 Conferenza, upravno Tijelo ATO-a je 26.3.2004. godine kao oblik za upravljanje datom uslugom odabrala “polujavnu kompaniju sa akcionarskim kapitalom koji je pretežno u javnom vlasništvu”, kao što je utvrđeno Članom 113.(5)(b) Zakonodavne uredbe br. 267/2000.

18 Conferenza je 7.6.2005. godine odobrila nacrt statuta nove kompanije kao i osnivački akt i nacrt ugovora o upravljanju uslugom, čijim je Članom 1. utvrđeno da će se usluga povjeriti direktno i isključivo polujavnoj kompaniji koja se formira (koja će upravljati integrisanim vodosnabdijevanjem).

19 Nakon toga je objavljeno obavještenje o ugovoru, između ostalog i u Službenom listu Evropskih zajednica od 8.10.2005. godine (Službeni list 2005 S 195), radi odabira preduzeća kojem će se kao manjinskom privatnom akcionaru povjeriti upravljanje integrisanim vodosnabdijevanjem i izvođenje radova u vezi sa ekskluzivnim upravljanjem navedenom uslugom, odnosno radova pomenutih, između ostalog, u trogodišnjem operativnom planu koji su odobrili gradonačelnici na sastanku održanom 15.12.2003. godine.

20 U Članu 1.(8) pravila tenderskog postupka navedeno je da su ‘radovi koji se obavljaju radovi iz Trogodišnjeg operativnog plana, izmijenjeni i/ili prošireni tenderskom ponudom, kao i naknadnim informacijskim projektom datim u okviru razvojnog plana …’, a ‘kod dodjeljivanja ugovora o radovima koje ne izvodi direktno privatni učesnik, primjenjuju se javni i otvoreni tenderski postupci utvrđeni zakonom’.

21 U tenderskom postupku su učestvovale tri privremene grupacije preduzeća koja djeluju u ime svojih matičnih kompanija, naime Saceccav Depurazioni Sacede SpA, Acoset i Aqualia SpA. Naručilac posla je isključio Aqualia SpA, a preostale dvije prihvatio u proceduru. Osoba odgovorna za navedeni postupak je potom pozvala dvije navedene grupacije da potvrde da su i dalje zainteresovane. Samo Acoset je odgovorio potvrdno.

22 Iz odluke o upućivanju zahtjeva je očigledno da, umjesto formalnog konstatovanja dodjele ugovora i formiranja polujavne upravljačke kompanije, kako bi pokrenula datu uslugu i ostvarila koristi od finansijskih sredstava Zajednice, Conferenza je, u strahu da bi primijenjeni postupak

252

ž

evanje takvih mreža pitkom vodom.

Članom 9.(1) Direktive 2004/17 utvrđeno je

Međutim, izbor između dodisključi iz

područja prim


eljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili vi tnosti iz Članova

Članom 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267, kojom se utvrđuje

ordinamento degli enti locali) od 18.8.2000. (Obični dodatak uz GURI br. 227 od 28.9.2000.), izmkojim se utvrđuju hitne m

correzione dell’andamento dei conti pubblici) od 30.9.2003. godine (Obični dodatak uz GURI br. 229 od 2.10.2003.) koji je pretvoren u zakon, nakon

(Obični dodatak uz GURI br. 274 od 25.11.2003.) (

edeće

‘Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti] dod

avstvom Evropske unije, a pravo na pružanje usluga se daje:

oničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i

oničkim kapitalom sa pom

otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano poštovanje domaćeg i

izdali nadležni organi u okviru konkretnih m


mogao biti suprotan propisima Zajednice, a time i protivzakonit, na sastanku održanom 26.2.2007. godine odlučila da preduzme potrebne korake na poništavanju tenderskog postupka koji je završen odabirom Acoseta. Sekretarijat za tehničke operacije ATO-a je stoga, putem memoranduma od 28.2.2007. godine, obavijestio Acoset o pokretanju postupka za poništenje, a Acoset je iznio svoje argumente u tom smislu putem memoranduma od 26.3.2007. godine.

23 Conferenza je 2.10.2007. godine odobrila poništenje datog tenderskog postupka i usvojila model konzorcijuma kao model upravljanja integrisanom uslugom vodosnabdjevanja za Ragusu. Memorandumom od 9.10.2007. godine Acoset je obavješten da je tenderski postupak poništen.

24 U tužbi u okviru glavnog postupka povodom odluke od 2.10.2007. godine i ostalih akata koji su doveli do nje, Acoset traži priznavanje njegovog prava na odštetu u vidu dodjele ugovora, proporcionalno šteti koju je pretrpio kao rezultat osporavanih akata. Acoset traži i privremenu obustavu navedenih akata.

25 Prema navodima Acoseta, direktno prenošenje upravljanja lokalnim javnim uslugama na polujavne kompanije u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka usklađenog s pravilima Zajednice o konkurenciji, prema Članu 113.(5)(b) Zakonodavne uredbe br. 267/2000, u skladu je sa zakonima Zajednice.

26 S druge strane, tužene strane u glavnom postupku stanovišta su da propisi Zajednice dozvoljavaju takav direktan prenos, bez poziva na dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku radova i usluga, samo na kompanije koje su u potpunosti u javnom vlasništvu, i koje ključni dio svojih djelatnosti obavljaju sa lokalnim organom ili organima vlasti koji ih kontrolišu, i koji nad njima vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše u vlastitim odjeljenjima. Učešće, čak i manjinsko, privatnog preduzeća u kapitalu kompanije u kojoj i dati naručilac posla ima učešće u svakom slučaju onemogućava kontrolu ugovornog organa nad tom kompanijom, sličnu onoj koju vrši u vlastitim odjeljenjima (vidi, između ostalog, predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I-1).

27 Tribunale amministrativo regionale della Sicilia smatra da je pitanje koje je pokrenuo Acoset, odnosno da li je direktna dodjela datog ugovora u skladu sa propisima Zajednice, relevantno i da se odgovor na njega ne može jasno izvesti iz iz sudske prakse Suda.

28 U tim okolnostima, Tribunale amministrativo regionale della Sicilia je odlučio da obustavi zahtjev za obustavom radnji u glavnom postupku i da uputi Sudu zahtjev za preliminarnu odluku sa sljedećim pitanjem:

‘Da li je model polujavne kompanije koja je specijalno formirana kako bi pružala određenu javnu uslugu od industrijskog značaja i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, zbog koje joj se navedena usluga direktno dodjeljuje, čiji se privatni “industrijski’ i “operativni” učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu

253


službu i usluge koje će se pružati, u skladu sa propisima Zajednice, a naročito sa obavezama transparentnosti i slobodne konkurencije iz Članova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ?’

Prihvatljivost

29 Austrijska vlada tvrdi da zahtjev za preliminarnu odluku treba proglasiti neprihvatljivim zbog toga što nalog za upućivanje zahtjeva ne sadrži dovoljno informacija o zakonskoj i činjeničnoj pozadini glavnog postupka da bi omogućio Sudu da pruži odgovor na upućeno pitanje koji će biti od koristi domaćem sudu. Naročito nijesu date nikakve informacije o konkretnim detaljima predmetne usluge ili usluga, sadržaju poziva za dostavljanje tenderskih ponuda, postupku dodjele ugovora ili nekim od koncepata na koje se pitanje poziva.

30 Treba napomenuti da informacije koje se moraju dostaviti sudu u kontekstu zahtjeva za preliminarnu odluku ne služe samo kako bi omogućile Sudu da obezbijedi odgovore koji će biti od koristi za domaći sud; one moraju da omoguće i vladama država članica i ostalim zainteresovanim stranama da dostave svoje podneske u skladu sa Članom 23. Statuta Suda pravde. Prema ustanovljenoj sudskoj praksi, u ove svrhe je neophodno, prvo, da domaći sud definiše činjenični i zakonodavni kontekst pitanja koja upućuje ili bar da objasni činjenične okolnosti na kojima se navedena pitanja zasnivaju. Drugo, sud koji upućuje zahtjev mora da navede tačne razloge zbog kojih nije siguran oko tumačenja zakona Zajednice, kao i zbog čega je smatrao potrebnim da sudu uputi pitanja u okviru zahtjeva za preliminarnu odluku. Stoga je ključno da sud koji upućuje zahtjev dostavi bar neko objašnjenje razloga zbog kojih je odabrao određene odredbe zakona Zajednice čije tumačenje traži kao i veze koju pravi između navedenih odredaba i domaćeg zakonodavstva primjenjivog na spor u glavnom postupku (vidi, između ostalog, spojene predmete C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i ostali [2007] ECR I-1891, Stav 34.).

31 Odluka za upućivanje zahtjeva suda Tribunale amministrativo regionale della Sicilia zadovoljava navedene zahtjeve.

32 Sud koji upućuje zahtjev poziva se na primjenjive odredbe nacionalnog zakonodavstva, a odluka za upućivanje zahtjeva sadrži opis činjenica koji je, iako sažet, dovoljan za Sud da donese odluku. Osim toga, taj sud navodi razloge zbog kojih upućivanje zahtjeva za preliminarnu odluku Sudu smatra neophodnim, jer nalog za upućivanje zahtjeva sadrži detaljan opis suprotnih stanovišta strana u glavnom postupku u pogledu tumačenja odredaba propisa Zajednice koje su predmet upućenog pitanja, i jasno ukazuje na to da sud smatra da odgovor na upućeno pitanje ne može jasno da se izvede na osnovu sudske prakse Suda.

33 Pored toga, Conferenza ulaže prigovor da, budući da je postupak odabira privatnog učesnika koji je predmet glavnog postupka poništen, Acoset nema pravnog interesa za pokretanje postupka za dobijanje odgovora na upućeno pitanje.

254

ž č

č

evanja za Ragusu. Memorandumom od

žž

ž

đČ

ž

č

čč ć č ć

č č ć č ćč

đ[2005] ECR I

ž

čć

pružala određenu javnu uslugu od industrijskog značaja i koja ima samo

eljuje, čiji se privatni i “operativni” učesnik bira putem ijskih i tehničkih

eva koji su specifični za datu


34 S tim u vezi, dovoljno je istaći da je Članom 234. Ugovora o EZ uspostavljena direktna saradnja između Suda pravde i sudova i tribunala država članica, postupkom koji je potpuno nezavisan od bilo koje inicijative strana, koje se jednostavno pozivaju da se tokom postupka izjasne u vezi sa pitanjima koja domaći sud sam može pokrenuti (u tom smislu vidi, između ostalog, predmet 44/65 Singer [1965] ECR 965).

35 Stoga je neophodno razmotriti pitanje koje je uputio Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.

Pitanje upućeno u okviru zahtjeva za preliminarnu odluku

36 Sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita da li se Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ onemogućava direktna dodjela ugovora o pružanju javne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu, kao i karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretnih usluga koje će se pružati.

37 Treba napomenuti, prvo, da direktna dodjela ugovora o pružanju lokalne javne usluge integrisanog upravljanja vodama, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, može da potpada, u zavisnosti od specifičnih detalja koji se uzimaju u obzir kod navedene usluge, pod definiciju ‘ugovora o nabavci javnih usluga’ ili ‘koncesije za usluge’ u smislu Članova 1.(2)(d), odnosno 1.(4) Direktive 2004/18 ili Članova 1.(2)(d), odnosno 1.(3)(b) Direktive 2004/17, čijim je Članom 4.(1)(a) utvrđeno da se navedena Direktiva primjenjuje na pružanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namjerom pružanja usluge javnosti u vezi s proizvodnjom, prevozom ili distribucijom pitke vode ili snabdijevanje takvih mreža pitkom vodom.

38 Pitanje da li se takvo upravljanje klasifikuje kao ‘koncesija za usluge’ ili ‘ugovor o nabavci javnih usluga’ mora se razmotriti isključivo u svijetlu zakona Zajednice (vidi, između ostalog predmet C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, Stav 31.)

39 Razlika između ugovora o nabavci usluga i koncesije za usluge leži u naknadi za pružanje usluga (vidi, između ostalog, predmet C-206/08 WAZVGotha [2009] ECR I-0000, Stav 51.) Ugovor o nabavci javnih usluga u smislu Direktiva 2004/18 i 2004/17 uključuje naknadu koju naručilac posla plaća direktno pružaocu usluge (vidi, između ostalog, predmet C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8585, Stav 39.) U slučaju koncesije za usluge, dogovoreni metod isplate naknade sastoji se od prava na iskorišćavanje usluge, a pružalac usluge preuzima rizik upravljanja datim uslugama (vidi, između ostalog, presudu od 13.11.2008. u predmetu C-437/07 Komisija protiv Italije , Stavovi 29. i 31., i WAZV Gotha, Stavovi 59. i 68.).

255


40 Tribunale amministrativo regionale della Sicilia polujavnu kompaniju koja je trebalo da bude formirana naziva ‘koncesionarom’ (affidataria in concessione) za usluge integrisanog upravljanja vodama. Dokumenti koji su dostavljeni Sudu pokazuju da je navedeno upravljanje trebalo da traje 30 godina.

41 Slično tome, Vlada Italije tvrdi da je jasno da je sporna dodjela javne usluge putem koncesije u trajanju od 30 godina, za koju je osnovna naknada bila mogućnost naplate vodne tarife koja se u okviru tenderskog postupka nazivala naknadom za pružanje usluge.

42 Sud će stoga nastaviti rad pod pretpostavkom da je koncesija predmet spora.

43 Sud priznaje postojanje koncesije za pružanje usluga, između ostalog, u slučajevima u kojima je naknada pružaocu usluge bila zasnovana na naknadi koju su korisnici plaćali za javni parking, usluge javnog prevoza i kablovske televizijske mreže (vidi Parking Brixen, Stav 40.; predmet C‑410/04 ANAV [2006] ECR I‑3303, Stav 16.; i predmet C‑324/07 Coditel Brabant [2008] ECR I‑0000, Stav 24.)

44 Prema Članu 17. Direktive 2004/18, ne dovodeći u pitanje primjenu Člana 3., Direktiva nije primjenjiva na koncesije za usluge. Slično tome, Članom 18. Direktive 2004/17 utvrđeno je da se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge koje dodjeljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili više djelatnosti iz Članova 3. do 7. Direktive, kada se navedene koncesije dodjeljuju za obavljanje takvih djelatnosti.

45 Osim toga, nije sporno da se radovi u vezi sa ekskluzivnim integrisanim upravljanjem vodama koje je predmet glavnog postupka obavljaju usputno, uz glavni predmet date koncesije, kako bi se omogućilo pružanje navedene usluge, te takvi radovi ne mogu biti okarakterisani kao ‘koncesija za javne radove’ (u tom smislu vidi, između ostalog, predmet C-331/92 Gestión Hotelera Internacional [1994] ECR I-1329, Stavovi 26. do 28., i Član 9.(1) Direktive 2004/17).

46 Bez obzira na činjenicu da se Direktive 2004/18 i 2004/17 ne primjenjuju na ugovore o koncesiji za javne usluge, javni organi koji sklapaju takve ugovore ipak su dužni da poštuju temeljna pravila Ugovora o EZ uopšte, kao i princip nediskriminacije, naročito po osnovu državljanstva (između ostalog, vidi ANAV, Stav 18.)

47 Odredbe Ugovora koje se konkretno primjenjuju na koncesije za javne usluge uključuju, naročito, Članove 43. i 49. Ugovora o EZ (između ostalog, vidi ANAV, Stav 19.)

48 Pored principa nediskriminacije, naročito na osnovu državljanstva, na koncesije za javne usluge se primjenjuje i princip jednakog postupanja između ponuđača, čak i kada nema diskriminacije na osnovu državljanstva (između ostalog, vidi ANAV, Stav 20.)

49 Principi jednakog postupanja i nediskriminacije na osnovu državljanstva

256

ć Čđ

ž č

ć žđ [1965] ECR 965).

Pitanje upućeno u okviru zaht

novi pita da li se Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ onemogućava direktna dod ela ugovora o pružanju javne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge

formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu enu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i

ere finansijskih i tehničkih zahteva koji su specifič

karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretnih usluga koje će se pružati.

ž

ž č

ČČ

č Č đž ž

ž ž

ž

čđ

[2007] ECR I

Razlika izmeđ žž đ

[2009] ECR Ič č

ć ž đ[2005] ECR I č

ć žđ


naročito podrazumijevaju obavezu transparentnosti, koja javnom organu koji dodjeljuje koncesiju omogućava da osigura poštovanje navedenih principa. Obaveza transparentnosti navedenog organa podrazumijeva osiguravanje, za dobrobit svih potencijalnih ponuđača, stepena oglašavanja koji je dovoljan da koncesija za usluge bude otvorena za nadmetanje i kontrolu nepristranosti postupka javne nabavke (između ostalog, vidi ANAV, Stav 21.).

50 Osim toga, iz Člana 86.(1) Ugovora o EZ slijedi da države članice ne smiju da održavaju na snazi nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava dodjela koncesija za javne usluge bez postupka nadmetanja, jer je takva dodjela u suprotnosti sa Članovima 43. ili 49. Ugovora o EZ ili principima jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti (između ostalog, vidi ANAV, Stav 23.).

51 Međutim, primjena pravila iz Članova 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opštih principa čiji su konkretan odraz ne dolazi u obzir ako je kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom slična kontroli koju navedeni organ vrši nad vlastitim odjeljenjima, i ako istovremeno navedeni subjekt ključni dio svojih djelatnosti obavlja sa organom koji ga kontroliše (između ostalog, vidi ANAV, Stav 24.) U takvom slučaju, poziv na dostavljanje tenderskih ponuda nije obavezan, čak i ako je druga strana u ugovoru subjekt koji je zakonski odvojen od ugovornog organa (između ostalog, vidi predmet C-573/07 Sea [2009] ECR I-0000, Stav 36.).

52 Navedena sudska praksa je relevantna za tumačenje Direktiva 2004/18 i 2004/17, kao i Članova 43. i 49. Ugovora o EZ i opštih principa koji su konkretno utvrđeni spomenutim Članovima (između ostalog, vidi Sea, Stav 37.).

53 Kada privatno preduzeće ima udio, čak i manjinski, u kapitalu kompanije u kojoj i naručilac posla ima udjela, nemoguće je da taj naručilac posla vrši kontrolu nad pomenutom kompanijom sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima (između ostalog, vidi Sea, Stav 46.).

54 To je slučaj sa koncesijom koja je predmet glavnog postupka, jer je privatni učesnik morao upisati 49% akcionarskog kapitala u polujavnu kompaniju kojoj je trebalo dodijeliti predmetna koncesija.

55 U takvim okolnostima, neophodno je konkretnije odrediti da li je dodjela predmetne javne usluge polujavnoj kompaniji bez poziva na učešće u tenderskom postupku u skladu sa zakonima Zajednice u mjeri u kojoj je tenderski postupak za odabir privatnog učesnika odgovornog za integrisano upravljanje vodama sproveden u skladu sa Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ i principima jednakog postupanja i nediskriminacije na osnovu državljanstva, kao i pratećom obavezom transparentnosti.

56 Prema sudskoj praksi, očigledno je da bi dodjela javnog ugovora polujavnoj kompaniji bez poziva na dostavljanje tenderskih ponuda uticala na cilj objektivnog i nesmetanog nadmetanja i princip jednakog postupanja, jer bi se takvim postupkom privatno preduzeće koje ima udio u kapitalu

257


navedene kompanije stavilo u povlašćen položaj u odnosu na konkurente (Stadt Halle i RPL Lochau, Stav 51., i predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, Stav 48.).

57 Osim toga, kao što je navedeno u Stavu 2.1 Saopštenja Komisije o tumačenju primjene propisa Zajednice o javnim nabavkama i koncesijama na institucionalizovana javno-privatna partnerstva (IPPP) (Službeni list 2008 C 91, str. 4.), činjenica da privatni subjekt i naručilac posla sarađuju u okviru poluprivatnog subjekta ne može da služi kao opravdanje naručiocu za nepoštovanje zakonskih odredbi o koncesijama prilikom dodjele koncesija navedenom privatnom subjektu ili odgovarajućem poluprivatnom subjektu.

58 Međutim, kao što navodi nezavisni advokat u tački 85. svog mišljenja, teško je uskladiti primjenu duplog konkurentnog tenderskog postupka u cilju smanjenja procesnih formalnosti, koji leži u osnovi institucionalizovanih javno-privatnih partnerstava, a što je i predmet glavnog postupka, čije uvođenje uključuje primjenu istog postupka u odabiru privatnog privrednog učesnika, kao i dodjeli koncesija javno-privatnom subjektu koji će se formirati isključivo u tu svrhu.

59 Iako se čini da je nepostojanje konkurentnog tenderskog postupka u vezi sa dodjelom usluga nespojivo sa Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ i principima jednakog postupanja i nediskriminacije, ta situacija se može ispraviti odabirom privatnog učesnika u skladu sa pomenutim zahtjevima iz Stavova 46. do 49. i biranjem odgovarajućih kriterijuma za odabir privatnog učesnika, jer ponuđači moraju da dostave dokaze ne samo o svom kapacitetu da postanu akcionari, nego prvenstveno o svojim tehničkim kapacitetima za pružanje usluge, kao i o ekonomskim i drugim prednostima svoje ponude.

60 Sve dok su kriterijumi za odabir privatnog učesnika bazirani ne samo na njegovom kapitalnom udjelu, nego i tehničkom kapacitetu učesnika i karakteristikama njegove ponude u pogledu određenih usluga koje će se pružati i, kao što je slučaj u glavnom postupku, učesniku se povjerava obavljanje date usluge, a time i upravljanje uslugom, odabir koncesionara može se smatrati indirektnim rezultatom odabira navedenog učesnika, izvršenog po zaključenju postupka sprovedenog u skladu sa principima prava Zajednice, pa je drugi konkurentni tenderski postupak za odabir koncesionara nepotreban.

61 Primjenom duplog postupka u takvoj situaciji, prvo, za odabir privatnog učesnika u poluprivatnoj kompaniji i, drugo, za dodjelu koncesije navedenoj kompaniji, privatni subjekti i javni organi bi se mogli odvratiti od formiranja institucionalizovanih javno-privatnih partnerstava, kao što je slučaj u glavnom postupku, zbog dužine primjene takvog postupka i pravne nesigurnosti u pogledu dodjele koncesije prethodno odabranom privatnom učesniku.

62 Treba napomenuti da kompanija sa akcionarskim kapitalom sa mješovitim javnim i privatnim vlasništvom, kao što je slučaj u glavnom postupku,

258

čć

đ č

đ

Č ž čž

Čđ

đ Čč

č

čđ

č č

đ [2009] ECR I

čČ

đ Č đ

Kada privatno preduzeć čč ć č

čđ

čč

č ć

čČ

ž ć

č

ć


mora da zadrži istu poslovnu namjenu tokom trajanja koncesije, a ako dođe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, biće potrebno da se pokrene novi tenderski postupak (u tom smislu, vidi predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, Stav 34.).

63 U pogledu navedenog, odgovor na upućeno pitanje je da se Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ ne zabranjuje direktna dodjela javne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva, kao i operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom da je dati tenderski postupak dosljedan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja, utvrđenim Ugovorom u odnosu na koncesije.

Troškovi


Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi odluku:

Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ se ne zabranjuje direktna dodjela javne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom da je dati tenderski postupak dosljedan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja, utvrđenim Ugovorom o EZ u odnosu na koncesije.

259



PRESUDA SUDA (Veliko vijeće)

19. decembar 2012. (*)

Ugovori o javnim nabavkama – Direktiva 2004/18/EZ – Član 1.(2.)(a) i (d) – Usluge – Studija i procjena seizmičke ugroženosti bolničkih struktura – Ugovor zaključen između dvije javne institucije, od kojih je jedna univerzitet – Javna institucija koja se može klasifikovati kao privredni subjekt – Ugovor sa finansijskim interesom – Naknada ne premašuje iznos nastalih troškova


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 267. Sporazuma o funkcionisanju EU, koji je uputio Consiglio di Stato (Italija), odlukom od 9.11.2010., koju je Sud primio 1.4. 2011., u postupku

Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Università del Salento

protiv

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi,

SUD (Veliko vijeće),

u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, A. Tizzano, M. Ilešič, L. Bay Larsen, J. Malenovsky, predsjednici Veća, U. Lõhmus, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, J.-J. Kasel, M. Safjan i D. Šváby (izvjestilac), sudije,

Nezavisni advokat: V. Trstenjak,

Sekretar Suda: A. Impellizzeri, administrator,


po razmatranju podnesaka koje su podnijeli: Azienda Sanitaria Locale di Lecce - M. de Stasio i V. Pappalepore, advokati, Università del Salento - E. Sticchi Damiani i S. Sticchi Damiani, advokati, Consiglio Nazionale degli Ingegneri - P. Quinto, advokat, Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico Economica (OICE) i drugi - A. Clarizia i P. Clarizia, advokati, Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC) - F. Sciaudone, M. Sanino, R. Sciaudone i A. Neri, advokati, Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomoć C. Colelli, pravobranitelja, Vlada Češke - M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu zastupnika, Vlada Poljske - M. Szpunar i M. Laszuk, u svojstvu zastupnika, Vlada Švedske - K. Petkovska, S. Johannesson i A. Falk, u svojstvu zastupnika, Evropska komisija - E. Kružiková i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,

260

mora da zadrži istu poslovnu namdođe ene ugovora, biće potrebno da se

[2008] ECR I

navedenog, odgovor na upućeno pitanje je da se Član

povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge koja je

formirana kako bi pružala navedenu uslugenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i

ere finansijskih i tehničkih zahteva koji su specifični za datu uslugu, te

tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom da je dati tenderski postupak doslslobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja, utvrđenim

Budući da jetužbi pred domaćim sudom, taj sud će don

Na osnovu navedenog, Sud (Treće eće) donosi odluku:

Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ se ne zabranjuje direktna dodjavne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput

kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo enu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i

ere finansijskih i tehničkih zahteva koji su specifični za datu

karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom da je dati tenderski postupak doslslobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja, utvrđenim



Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenja Člana 1.(2.)(a) i (d), Člana 2. i Člana 28., i kategorija 8. i 12. u Aneksu II A Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta ministara od 31.3.2004. o koordinisanju postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list L 134, str. 114.), izmijenjene Uredbom Komisije (EK) br. 1422/2007 od 04.12.2007. (Službeni list 2007 L 317, str. 34; ‘Direktiva 2004/18’).

2 Zahtjev je podnešen u okviru postupka između Azienda Sanitaria Locale di Lecce (lokalna institucija zdravstvene zaštite u pokrajini Lecce; ‘ASL’) i Università del Salento (Univerzitet u Salentu; ‘Univerzitet’), s jedne strane, i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Red arhitekata pokrajine Lecce) i ostalih, s druge strane, u vezi sa ugovorom o pružanju konsultantskih usluga sklopljenim između ASL i Univerziteta (‘ugovor o pružanju konsultantskih usluga’) u vezi sa studijom i procjenom seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u pokrajini Lecce.

Pravni okvir

Pravo Evropske unije

3 Prema Stavu 2. u preambuli Direktive 2004/18:

‘Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava podliježe poštovanju načela Ugovora [o EZ], a osobito načela slobode kretanja roba, načela slobode poslovnog nastanjivanja i načela slobode pružanja usluga, te načelima koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo proporcionalnosti, kao i načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavci iznad određene vrijednosti, preporučljivo je sastaviti na nivou Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji se baziraju na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se garantovalo otvaranje javne nabavke za nadmetanje …’


‘...

(2) (a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.

...

261


(d) “Ugovori o javnim uslugama" su ugovori o javnoj nabavci koji nijesu ugovori o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Aneksu II.

...

(8) Izraz "izvođač radova", "dobavljač" i "pružalac usluga" znači fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skup takvih osoba i/ili tijela koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, odnosno proizvode ili usluge.

Izraz "privredni subjekt" obuhvata u jednakoj mjeri pojmove izvođača radova, dobavljača i pružaoca usluga. On se koristi samo radi pojednostavljivanja.

...

(9) “Naručilac posla” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.

...’

5 Prema Članu 2. Direktive 2004/18, ‘naručioci posla postupaju s privrednim subjektima na jednak i nediskriminišući način i postupaju transparentno’.

6 Prema Članu 7.(b) Direktive 2004/18, ova Direktiva se između ostalog primjenjuje na ugovore o pružanju usluga koje dodjeljuju naručioci posla, izuzev centralnih organa vlasti nabrojanih u Aneksu IV Direktive, sve dok se radi o ugovorima koji nijesu isključeni jer spadaju u izuzetke utvrđene navedenim Članom, a njihova vrijednost bez poreza na dodatnu vrijednost (PDV) iznosi 206.000 evra ili više.

7 Prema Članu 9.(1) i (2) navedene Direktive, obračun procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj nabavci bazira se na ukupnom plativom iznosu, bez PDV-a, kako ga procijeni naručilac posla u trenutku u kojem je poslata objava tendera o nabavci ili u trenutku kada započne postupak dodjele ugovora.

8 Članom 20. Direktive 2004/18 utvrđeno je da se ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga navedenih u Aneksu II A dodjeljuju u skladu s Članovima 23. do 55. Direktive, a Član 28. Direktive glasi: ‘Pri dodjeljivanju ugovora o javnoj nabavci, naručioci posla primjenjuju nacionalne postupke prilagođene za potrebe ove Direktive’.

9 Aneks II A Direktive 2004/18 između ostalog sadrži sljedeće kategorije usluga:

– Kategorija 8, istraživačke i razvojne usluge, osim istraživačkih i razvojnih usluga koje ne spadaju u one od kojih korist ima isključivo naručilac posla za svoje potrebe u obavljanju vlastitih poslova, pod uslovom da je naručilac posla isplatio punu naknadu za pružanu uslugu;

262


ev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenja Člana 1.(2.)(a) i (d), Člana 2. i Člana 28., i kategorija 8. i 12. u Aneksu II A Direktive

žbeni list L 134, enjene Uredbom Komisije (EK) br. 1422/2007 od

04.12.2007. (Službeni list 2007 L 317, str. 34;

en u okviru postupka između Azienda Sanitaria Locale di

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Red arhitekata pokrajine ružanju

konsultantskih usluga sklopljenim između ASL i Univerziteta (‘ugovor o pružanju konsultantskih usluga enom seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u pokrajini Lecce

ela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili eže po tovanju načela

Ugovora [o EZ], a osobito načela slobode kretanja roba, načela slobode nog nastanjivanja i načela slobode pružanja usluga, te načelima koja

iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo proporcionalnosti, kao i načelo transparentnosti. Međutim, za određene vr ednosti, preporučljivo je sastaviti na nivou Zajednice odredbe

baziraju na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se


interesom sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili viugovornih organa, čiji je

predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u


– Kategorija 12, arhitektonske usluge; inženjerske i integrisane inženjerske usluge; usluge prostornog i planiranja pejzaža; srodne naučne i tehničke savjetodavne usluge; usluge tehničkog testiranja i analize.


10 Prema Članu 15.(1) Zakona br. 241 od 07.08.1990. godine, kojim su uvedena nova pravila upravnog postupka i pristupa upravnim dokumentima (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI br. 192 od 18.08.1990. godine, str. 7.), ‘javni upravni organi mogu u svakom trenutku da sklapaju međusobne sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se reguliše saradnja u aktivnostima od zajedničkog interesa’.

11 Član 66. Uredbe Predsjednika Republike br. 382 od 11.07.1980. godine o reorganizovanju univerzitetskog obrazovanja, koji se odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne metodologije (riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica, standardni dodatak uz GURI br. 209 od 31.07.1980.), glasi:

‘Univerziteti mogu da vrše istraživanja i konsultantske aktivnosti u okviru ugovora sa javnim i privatnim subjektima, pod uslovom da se time ne narušava njihova akademska funkcija širenja znanja. Sprovođenje navedenih ugovora se u pravilu povjerava [univerzitetskim] odsjecima ili, kada takvi odsjeci ne postoje, institutima ili univerzitetskim klinikama, ili redovnim profesorima.

Zarada od sprovođenja ugovora iz prethodnog Stava raspodjeljuje se prema pravilima koja odobri upravni odbor univerziteta na osnovu pravila … koja je utvrdilo Ministarstvo obrazovanja.

Nastavno i nenastavno osoblje koje sarađuje na pružanju takvih usluga može biti nagrađeno godišnjim iznosom do maksimalno 30% od ukupne plate. U svakom slučaju, tako isplaćen iznos osoblju ne može biti veći od 50% od ukupne zarade od pružanja takvih usluga.

Pravilima iz drugog Stava utvrđuje se iznos koji se izdvaja za opšte troškove univerziteta, kao i kriterijumi za isplatu iznosa iz trećeg Stava osoblju. Ostatak prihoda se izdvaja za kupovinu nastavnih i istraživačkih materijala i operativne troškove odsjeka, instituta ili klinika koje su sprovele takve ugovore.

Troškovi univerziteta koji nastanu tokom pružanja usluga unaprijed se odbijaju od prihoda ostvarenog od svake usluge, u skladu sa pravilima utvrđenim u drugom Stavu.

Zarada od aktivnosti opisanih u prethodnom Stavu predstavlja prihod u budžetu univerziteta.’


263


12 Odlukom od 7.10.2009. godine, generalni direktor ASL-a odobrio je specifikaciju kako bi univerzitet sproveo studiju i napravio procjenu seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u Pokrajini Lecce, u svijetlu nedavno donešenih nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a naročito građevina od strateškog značaja (u daljem tekstu: ‘specifikacija’ i ‘studija’).

13 Prema specifikaciji, navedena studija se sastoji od sledeća tri dijela za svaku od građevina:

– identifikacija strukturne topologije materijala korišćenih tokom gradnje i usvojenih metoda izračunavanja; kratka provjera stanja u svijetlu dostupne projektne dokumentacije;

– provjera čvrstine konstrukcije; kratka analiza opšte seizmičke otpornosti građevine; kada je primjereno, analiza konstrukcijskih elemenata na lokaciji, ili podsistema koji su od značaja za utvrđivanje ukupne seizmičke otpornosti; i

– prikupljanje rezultata navedene analize i priprema tehničkih podataka o dijagnozi konstrukcije, a naročito: izvještaja o zabilježenoj strukturnoj topologiji, materijalima i očuvanosti konstrukcije, s posebnim osvrtom na aspekte koji značajno utiču na reakcije konstrukcije u odnosu na seizmički rizik lokacije radova; priprema tehničkih podataka za klasifikaciju seizmičke ugroženosti bolnica; tehnički izvještaji o konstrukcijskim elementima ili podsistemima koji su identifikovani kao ključni u provjeri seizmičke ugroženosti; preliminarni predlozi i kratak opis radova koji mogu biti potrebni da bi građevine ispunjavale standarde ili da bi se unaprijedile u pogledu seizmičke otpornosti, sa posebnim osvrtom na tehničke i ekonomske prednosti i ograničenja različitih mogućih tehnologija.

14 Ugovorom o pružanju konsultantskih usluga od 22.10.2009. godine u vezi sa studijskim projektom između ostalog je utvrđeno sljedeće:

– maksimalno trajanje ugovora od 16 mjeseci;

– studijski projekat će biti povjeren grupi za tehničku izgradnju, koja može da angažuje kvalifikovane spoljne saradnike;

– projekat se sprovodi u bliskoj saradnji između radnih grupa koje formiraju ASL i Univerzitet, kako bi postigli ciljeve zacrtane u trećem dijelu navedenog projekta;

– svaka od strana imenovaće dvije osobe koje će nositi akademsku odgovornost;

– vlasništvo nad svim rezultatima eksperimentalnog rada pripada ASL-u, koji se obavezuje da će u slučaju objavljivanja rezultata u tehničkom ili akademskom kontekstu jasno spomenuti Odsjek Univerziteta;

264

Kategorija 12, arhitektonske usluge; inženjerske i integrisane inženjerske rostornog i planiranja pejzaža; srodne naučne i

tehničke sav etodavne usluge; usluge tehničkog testiranja i analize.

Prema Članu 15.(1) Zakona br. 241 od 07.08.1990. godine, kojim su

, GURI br. 192 od 18.08.1990.

međusobne sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se regulisaradnja u aktivnostima od zajedničkog interesa

Član 66. Uredbe Preds ednika Republike br. 382 od 11.07.1980. godine o

, standardni dodatak uz GURI br. 209 od

eti mogu da vrše istraživanja i konsultantske aktivnosti u okviru

narušava njihova akademska funkcija širenja znanja. Sprovođenje erava [univerzitetskim]

Zarada od sprovođenja ugovora iz prethodnog Stava raspod

Nastavno i nenastavno osoblje koje sarađuje na pružanju takvih usluga može biti nagrađeno godiplate. U svakom slučaju, tako isplaćen iznos osoblju ne može biti veći od 50% od ukupne zarade od pružanja takvih usluga.

Pravilima iz drugog Stava utvrđuje se iznos koji se izdvaja za opšte troškove univerziteta, kao i kriterijumi za isplatu iznosa iz trećeg Stava osoblju.

aživačkih materijala

Troškovi univerziteta koji nastanu tokom pružanja usluga unapr

utvrđenim

budžetu univerziteta.’



Univerzitet ima pravo da uz odobrenje ASL-a koristi navedene rezultate u publikacijama ili akademskoj komunikaciji;

– ASL će Univerzitetu platiti iznos od 200.000 eura bez PDV-a za sve usluge, i to u četiri rate. U slučaju ranijeg prekida ugovora, Univerzitetu pripada iznos koji zavisi od obima izvršenog posla, koji odgovara nastalim troškovima i troškovima po osnovu preuzetih zakonskih obaveza u kontekstu sprovođenja studijskog projekta.

15 Prema dosijeu koji je dostavljen Sudu, navedena suma od 200.000 evra se može raščlaniti na sljedeći način:

– nabavka i korišćenje tehničke opreme: 20.000 evra;

– troškovi misija osoblja: 10.000 evra;

– troškovi osoblja: 144.000 evra;

– opšti troškovi: 26.000 evra.

16 Takođe je jasno da troškovi osoblja u iznosu od 143.999,58 eura, zaokruženi na 144 000 eura, odgovaraju sljedećim procjenama:

– aktiviranje tri stipendije za istraživanje u trajanju od godinu dana: 57.037,98 eura;

– troškovi vanrednog profesora za 180 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 45,81 eura) i 641 sat u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 48,93 eura): 39.609,93 eura;

– troškovi starijeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 25,91 eura) i 573 sata u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 32,23 eura): 22.936,95 eura;

– troškovi mlađeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 20,50 eura) i 584 sata u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 26,48 eura): 18.949,32 eura;

– troškovi laboratorijskog tehničara za 70 sati u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 20,48 eura) i 190 sati u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 21,22 eura): 5.465,40 eura.

17 Različiti redovi, profesionalna udruženja i preduzeća žalili su se na odluku o odobravanju specifikacije i sve povezane ili rezultirajuće pripremne mjere pred Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Lecce (Regionalni upravni sud Puglia, sa sjedištem u pokrajini Lecce), navodeći, između ostalog, da je došlo do kršenja nacionalnih i propisa Evropske unije o javnim nabavkama. Sud je u svojoj presudi prihvatio navedene žalbe, smatrajući da studijski projekat predstavlja ugovor o pružanju inženjerskih usluga u smislu italijanskih zakona.

265


18 U žalbama protiv navedene presude, ASL i Univerzitet u osnovi tvrde da, prema zakonima Italije, ugovor o pružanju konsultantskih usluga predstavlja sporazum o saradnji između organa javne uprave u aktivnostima od opšteg interesa. Učešće Univerziteta u takvom ugovoru iz finansijskog interesa, ali za naknadu u iznosu nastalih troškova, potpada pod njegove institucionalne aktivnosti. Oslanjaju se i na činjenicu da je studijski projekt povjeren istraživačkim tijelima, kao i činjenicu da se projekat odnosi na istraživanje koje se vrši putem eksperimenata i analiza koje se sprovode izvan standardiziovane metodologije ili procedure koja je kodifikovana ili utvrđena u akademskoj literaturi. Zakonitost takvih sporazuma o saradnji između javnih organa prema propisima Evropske unije rezultat je sudske prakse Suda.

19 Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je cilj sporazuma između javnih organa iz Člana 15. Zakona br. 241 od 7.8.1990. godine koordiniranje aktivnosti različitih upravnih tijela, od kojih svako radi na ostvarenju određenog javnog interesa, i da oni predstavljaju oblik saradnje čija je funkcija da upravljanje javnim službama učini što efektivnijim i ekonomičnijim. Takav sporazum može biti zaključiten kada javna institucija namjerava, u zamjenu za određeni finansijski interes, da pruža usluge drugom javnom tijelu, i kada takva usluga spada u zaduženja navedenog tijela, u skladu sa institucionalnim ciljevima subjekata koji su strane u sporazumu.

20 The Consiglio di Stato ipak postavlja pitanje da li je zaključivanje sporazuma između javnih organa suprotno principu slobodnog nadmetanja, kada jedan od navedenih organa može da se smatra privrednim subjektom, koji je klasifikovan kao svaki javni organ koji nudi usluge na tržištu, bez obzira na to da li je njegov primarni cilj sticanje dobiti, bilo da je strukturiran kao preduzeće ili kontinuirano prisutan na tržištu. Sud koji je uputio zahtjev se u tom pogledu poziva na predmet C-305/08 CoNISMa [2009] ECR I-12129. Iz te perspektive, pod uslovom da Univerzitet ima kapacitet da učestvuje u postupku nabavke, ugovori koje sa njim zaključe naručioci posla potpadaju pod pravila Evropske unije o javnoj nabavci koja se odnose, kao što je slučaj u glavnom postupku, na usluge istraživanja koje nijesu u skladu sa uslugama nabrojanim u kategorijama 8 i 12 u Aneksu II A Direktive 2004/18.

21 U navedenim okolnostima, Consiglio di Stato je odlučio da obustavi postupak i Sudu postavi sljedeće pitanje:

‘Da li [Direktiva 2004/18], a naročito Član 1.(2)(a) i (d), Član 2. i Član 28. navedene Direktive i kategorije 8 i 12 iz Aneksa II[A] isključuju nacionalne propise kojima se dozvoljava sklapanje pismenih sporazuma između dva ugovorna organa o proučavanju seizmičke ugroženosti bolničkih struktura i njenu procjenu u svijetlu nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a naročito građevina od strateškog značaja, za naknadu koja ne premašuje nastale troškove tokom pružanja usluga, kada organ koji pruža usluge može djelovati kao privredni subjekt?’

Prethodno pitanje

266

ASL će Univerziusluge, i to u četiri rate. U slučaju

zakonskih obaveza u kontekstu sprovođenja studijskog projekta.

može ra članiti na sl edeći način

nabavka i korišćenje tehničke opreme: 20.000 evra;

Takođe je jasno da trzaokruženi na 144 000 edećim proc

aktiviranje tri stipendije za istraživanje u traj

troškovi starijeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (trošk

troškovi mlađeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (tro

troškovi laboratorijskog tehničara za 70 sati u 2009. godini (tro

Različiti redovi, profesionalna udruženja i preduzeća žalili su seo odobravanju specifikacije i sve povezane ili rezultirajuće pripremne m

(Regionalni upravni sud Puglia, sa s edištem u pokrajini Lecce), navodeći, između ostalog, da je doo javnim nabavkama. Sud je u svojoj presudi prihvatio navedene žalbe, smatrajući da studijski projekat predstavlja ugovor o pružanju inženjerskih


22 Sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita da li Direktiva 2004/18 mora da se tumači tako da isključuje nacionalne zakone kojima se dozvoljava zaključivanje ugovora bez objavljivanja tendera, kojim se uspostavlja neki oblik saradnje između dva javna tijela, kao što je slučaj u glavnom postupku.

23 Preliminarno treba napomenuti da je primjena Direktive 2004/18 na ugovor o javnoj nabavci uslovljena činjenicom da njegova procjenjena vrijednost doseže prag utvrđen Članom 7.(b) navedene Direktive, uzimajući u obzir uobičajenu vrijednost na tržištu radova, robe ili usluga na koje se odnosi predmetni javni ugovor. U suprotnom se primjenjuju osnovna pravila i opšti principi Sporazuma o funkcionisanju EU, a naročito principi jednakog postupanja i nediskriminacije na osnovu državljanstva i prateća obaveza transparentnosti, pod uslovom da ugovor ima određeni prekogranični interes u svijetlu, između ostalog, njegove vrijednosti i mjesta izvršenja (vidi, između ostalog: spojeni predmeti C‑147/06 i C‑148/06 SECAP i Santorso [2008.] ECR I‑3565, Stavovi 20., 21. i 31. i citiranu sudsku praksu).

24 Međutim, činjenica da ugovor koji je predmet glavnog postupka može da potpada pod Direktivu 2004/18 ili osnovna pravila i opšte principe Sporazuma o funkcionisanju EU ne utiče na odgovor na upućeno pitanje. Kriterijumi koji su utvrđeni u sudskoj praksi Suda kako bi se odredilo da li je objavljivanje tendera obavezno ili ne, relevantni su za tumačenje navedene Direktive, kao i za tumačenje navedenih osnovnih pravila i opštih principa Sporazuma o funkcionisanju EU (u tom smislu, vidi predmet C-573/07 Sea [2009.] ECR I-8127, Stavovi 35. do 37.).

25 Nakon navedenog, treba istaknuti da, prema Članu 1.(2) Direktive 2004/18, pismeni ugovor sa finansijskim interesom koji je zaključen između privrednog subjekta i ugovornog organa, a odnosi se na pružanje usluga iz Aneksa II A spomenute Direktive, predstavlja ugovor o javnoj nabavci.

26 U tom smislu, nebitno je da li je navedeni privredni subjekt naručilac posla (vidi predmet C-107/98 Teckal [1999.] ECR I-8121, Stav 51.). Takođe je nebitno da li je predmetni subjekt prvenstveno profitna organizacija, da li je struktuiran kao preduzeće i da li je kontinuirano prisutan na tržištu (u tom smislu, vidi CoNISMa, Stavovi 30. i 45.).

27 Dakle, kada se radi o subjektima kao što su državni univerziteti, Sud smatra da takvi subjekti u principu imaju pravo da učestvuju u tenderskom postupku za dodjelu javnog ugovora o nabavci usluga. Međutim, države članice mogu da regulišu poslovanje navedenih subjekata i, između ostalog, dati im ili ne dati ovlašćenje da posluju na tržištu, uzimajući u obzir njihove ciljeve kao institucija, kao i ciljeve utvrđene njihovim statutima. Ipak, ako takvi subjekti imaju pravo da nude određene usluge na tržištu, ne mogu biti spriječeni da učestvuju u tenderskom postupku za nabavku takvih usluga (vidi u tom smislu CoNISMa, Stavovi 45., 48., 49. i 51.). U predmetnom slučaju, sud koji je uputio zahtjev navodi da se u Članu 66., prvom Stavu Uredbe Predsjednika Republike br.

267


382 od 11.7.1980. godine o reorganizovanju univerzitetskog obrazovanja, koja se odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne metodologije, javnim univerzitetima daje izričito ovlašćenje da pružaju usluge javnim ili privatnim tijelima, pod uslovom da takva aktivnost ne ometa njihovu obrazovnu ulogu.

28 Drugo, aktivnosti poput onih koje su predmet ugovora u glavnom postupku – bez obzira na činjenicu, koju navodi sud koji je uputio zahtjev, da one mogu da potpadaju pod akademsko istraživanje – po svojoj stvarnoj prirodi spadaju ili u okvire istraživačkih i razvojnih usluga obuhvaćenih Aneksom II A, u okviru kategorije 8 Direktive 2004/18 ili u okvire inženjerskih i sličnih naučnih i tehničkih konsultantskih usluga iz kategorije 12 navedenog Aneksa.

29 Treće, kao što navodi nezavisni advokat u Stavovima 32. i 34 svog mišljenja, i kao što je jasno iz uobičajenog značenja fraze ‘finansijski interes’, ugovor ne može biti izvan koncepta javnog ugovora samo zbog činjenice da je naknada koja se isplaćuje u okviru takvog.

30 Podložno provjerama koje vrši sud koji je uputio zahtjev, čini se da ugovor koji je predmet glavnog postupka nema sve karakteristike opisane u Stavovima 26. do 29. ove presude.

31 Međutim, iz sudske prakse Suda slijedi da dvije vrste ugovora koje sklapa javno tijelo ne podliježu propisima Evropske unije o javnim nabavkama.

32 Prva vrsta ugovora su oni koje javno Tijelo zaključuje sa licem koje je zakonom odvojeno od njega, dok takvo tijelo istovremeno ima kontrolu nad navedenim licem, sličnu kontroli nad sopstvenim odjeljenjima, i kada navedeno lice obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa subjektom ili subjektima koji ga kontrolišu (vidi u tom smislu Teckal, Stav 50.).

33 Međutim, navedeni izuzetak obično nije primjenjiv u kontekstu koji je predmet glavnog postupka, zato što je iz naloga za upućivanje zahtjeva očigledno da ASL nema nikakvu kontrolu nad Univerzitetom.

34 Druga vrsta ugovora su oni kojima se uspostavlja saradnja između javnih tijela u cilju osiguravanja izvršenja njihovog javnog zadatka (vidi u tom smislu predmet C-480/06 Komisija protiv Njemačke [2009.] ECR I-4747, Stav 37.).

35 U navedenim okolnostima, pravila Evropske unije o javnim nabavkama nijesu primjenjiva kada takve ugovore isključivo sklapaju javna tijela, bez učešća privatnog lica, nijedno privatno lice koje se bavi pružanjem usluga ne stavlja se u povlašćen položaj u odnosu na konkurente, a navedena saradnja se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa (u tom smislu, vidi Komisija protiv Njemačke, Stavovi 44. i 47.).

36 Kako navodi sud koji je uputio zahtjev, iako se čini da ugovor poput onog koji je predmet glavnog postupka zadovoljava neke od kriterijuma iz dva

268

tumači tako da isključuje nacionalne zakone kojima se dozvoljava zaključivanje ugovora bez objavljivanja tendera, kojim se uspostavlja neki oblik saradnje između dva jav to je slučaj u glavnom

ugovor o javnoj nabavci uslovljena činjenicom da njegova procednost doseže prag utvrđen Članom 7.(b) navedene Direktive, uzimajući

u obzir uobičajenu vr ednost na trži

ti principi Sporazuma o funkcionisanju EU, a naročito principi acije na osnovu državljanstva i prateća

obaveza transparentnosti, pod uslovom da ugovor ima određeni prekogranični interes u sv tlu, između ostalog, njegove vr

enja (vidi, između ostalog: spojeni predmeti C‑ ‑[2008.] ECR I‑

Međutim, činjenica da ugovor koji je predmet glavnog postupka može da

iče na odgovor na upućeno pitanje. Kriterijumi koji su utvrđeni u sudskoj praksi Suda kako bi se odredilo da li je objavljivanje tendera obavezno ili ne, relevantni su za tumačenje navedene Direktive, kao i za tumačenje navedenih osnovnih pravila i opštih

[2009.] ECR I

Nakon navedenog, treba istaknuti da, prema Članu 1.(2) Direktive koji je zaključen

između privrednog subjekta i ugovornog organa, a odnosi se na pružanje

U tom smislu, nebitno je da li je navedeni privredni subjekt naručilac posla [1999.] ECR I 8121, Stav 51.). Takođe je

struktuiran kao preduzeće i da li je kontinuirano prisutan na trži

ada se radi o subjektima kao što su državni univerziteti, Sud smatra da takvi subjekti u principu imaju pravo da učestvuju u

Međutim, države članice mogu da regulii, između ostalog, dati im ili ne dati ovla ćenje da posluju na tržiuzimajući u obzir njihove ciljeve kao institucija, kao i ciljeve utvrđene njihovim statutima. Ipak, ako takvi subjekti imaju pravo da nude određene usluge na trži ečeni da učestvuju u tenderskom

45., 48., 49. i 51.). U predmetnom slučaju, sud koji je uputio zahtnavodi da se u Članu 66., prvom Stavu Uredbe Preds ednika Republike br.


prethodna Stava ove presude, na takav ugovor se ne primjenjuju pravila Evropske unije o javnim nabavkama samo ako on ispunjava sve navedene kriterijume.

37 U tom smislu, čini se da iz informacija iz naloga za upućivanje zahtjeva slijedi, prvo, da navedeni ugovor sadrži seriju materijalnih aspekata, čini značajan ili čak najveći dio odgovara aktivnostima koje obično vrše inženjeri i arhitekte i koji, iako imaju akademske temelje, ipak ne predstavljaju akademsko istraživanje. Stoga, suprotno mišljenju Suda iz Stava 37. u predmetu Komisija protiv Njemačke, čini se da javni zadatak koji je predmet saradnje između javnih tijela definisane navedenim ugovorom ne osigurava sprovođenje javnog zadatka koji moraju ispuniti ASL i Univerzitet.

38 Drugo, ugovor koji je predmet glavnog postupka može donijeti prednost privatnim preduzećima ako visoko kvalifikovani vanjski saradnici koje Univerzitet može angažovati za pružanje određenih usluga uključuju privatne pružatelje usluga.

39 Međutim, sud koji je uputio zahtjev vrši sve potrebne provjere u tom smislu.

40 Dakle, odgovor na upućeno pitanje je da propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju prednost nad nacionalnim zakonima kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tijela bez objavljivanja tendera kada – a to utvrđuje sud koji je uputio zahtjev – svrha takvog ugovora nije da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva takva tijela moraju ispuniti, i kada se takav ugovor ne rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa, ili kada se njime privatni pružalac usluga stavlja u povlašćeni položaj u odnosu na konkurente.

Troškovi

41 Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred nacionalnim sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.

Na osnovu navedenog, Sud (Veliko vijeće) donosi odluku:

Propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju prednost nad nacionalnim zakonima kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tijela bez objavljivanja tendera kada – a to utvrđuje sud koji je uputio zahtjev – svrha takvog ugovora nije da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva takva tijela moraju da ispunjavaju, i kada se takav ugovor ne rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa, ili kada se njime privatni pružalac usluga stavlja u povlašćeni položaj u odnosu na konkurente.

269


C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact


13. decembar 2012. (*)

Direktiva 2004/18/EZ – Član 45.(2), prvi podstav, tačka (d) –Direktiva 2004/17/EZ – Članovi 53.(3) i 54.(4) – javne nabavke – sektor poštanskih usluga – kriterijumi za isključenje iz postupka dodjele ugovora – ozbiljni profesionalni prekršaj – zaštita javnog interesa – zaštita pravične konkurencije


Po zahtjevu za preliminarnu odluku po Članu 267. Ugovora o funkcionisanju EU (TFEU) koji je uputila Krajowa Izba Odwoławcza (Poljska), odlukom od 30.8.2011, koju je Sud primio 9.9.2011., u postupku

Forpos ta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o.

protiv

Poczta Polska SA,


u sastavu K. Lenaerts, u svojstvu predsjednika Trećeg vijeća, E. Juhász (izvjestilac), G. Arestis, J. Malenovský i T. von Danwitz, sudije,

Nezavisni advokat: J. Mazák,

Sekretar suda: M. Aleksejev, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 26.9.2012, po razmatranju izjašnjenja koja su podnijeli: Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o. - P. Gruszczyński i A. Starczewska-Galos, advokati, Poczta Polska SA - P. Burzyński i H. Kornacki, advokati, Vlada Poljske - M. Szpunar, B. Majczyna, M. Laszuk i E. Gromnicka, u svojstvu zastupnika, Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomoć S. Varone, pravobranioca, Evropska komisija - K. Herrmann i A. Tokár, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanja Nezavisnog advokata, uz odluku da postupak nastavi bez Mišljenja, donosi sljedeću

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta

270

U tom smislu, čini se da iz informacija iz naloga za upućivanje zahtedi, prvo, da navedeni ugovor sadrži seriju materijalnih aspekata, čini

značajan ili čak najveć o odgovara aktivnostima koje obično vrinžpredstavljaju akademsko istraživanje. Stoga, suprotno mi

Komisija protiv Njemačke, čini se da jakoji je predmet saradnje između javnih tugovorom ne osigurava sprovođenje javnog zadatka koji moraju ispuniti

Drugo, ugovor koji je predmet glavnog postupka može donzećima ako visoko kvalifikovani vanjski saradnici koje

Univerzitet može angažovati za pružanje određenih usluga uključuju privatne pružatelje usluga

Međutim, sud koji je uputio zaht

Dakle, odgovor na upuće

zaključivanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih ta to utvrđuje sud koji je uputio zaht

ela moraju ispuniti, i kada se takav ugovor ne rukovodi isključivo

pružalac usluga stavlja u povla ćeni položaj u odnosu na konkurente

Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred nacionalnim sudom, taj sud će don

eće) donosi odluku:

kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tto utvrđuje sud koji je uputio zaht

ovodi isključivo razmatranjima i

njime privatni pružalac usluga stavlja u povla ćeni položaj u odnosu na


od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114), koja se razmatra u vezi sa Članovima 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka nabavke subjekata koji posluju u sektoru vodoprivrede, energetike, transporta i poštanskih usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 1).

2 Zahtjev je upućen u okviru postupka između Forposta SA, raniji naziv Praxis sp. z o.o., i ABC Direct Contact sp. z o.o., s jedne strane, i Pošta Poljska SA (‘Poczta Polska’) s druge, u vezi sa odlukom Pošta Poljske da isključi Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o iz postupka dodjele ugovora, za koji je Pošta Poljska objavila poziv na dostavu ponuda.

Pravni okvir


3 Odjeljak 2. Poglavlja VII Direktive 2004/18, koji se odnosi na ‘Kriterijume za kvalitativni odabir’, sadrži Član 45. pod nazivom ‘Lična situacija kandidata ili ponuđača’. Stav 1. tog člana propisuje kriterijume koji vode automatskom isključivanju kandidata ili ponuđača iz dodjele ugovora, dok Stav 2. istog Člana utvrđuje kriterijume koji mogu dovesti do takvog isključenja. Drugi stav glasi:

‘Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u dodjeli ugovora ako je taj privredni subjekt:

(a) u stečaju ili u postupku likvidacije, ako njegovim poslovanjima upravlja sud, ako je u nagodbi sa povjeriocima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj srodnoj situaciji koja proizilazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;

(b) predmet postupka za pokretanje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe s povjeriocima ili bilo kog sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;

(c) pravosnažnom presudom osuđen za djelo koje se odnosi na njegovo profesionalno postupanje;

(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac može dokazati na bilo koji način;

(e) nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovno sjedište ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;

(f) nije ispunio obaveze koje se odnose na plaćanje poreza u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovno sjedište ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;

271


(g) kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju potrebnih podataka u skladu sa odredbama ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.

Države članice utvrđuju, u skladu sa njihovim nacionalnom zakonom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, uslove sprovođenja za ovaj stav.’

4 Odjeljak 1. Poglavlja Direktive 2004/17 naslovljen je ‘Kvalifikacija i kvalitativni odabir’. Član 53, koji je sastavni dio ovog odjeljka, pod naslovom ‘Sistemi kvalifikacije’ propisuje sljedeće:

‘1. Naručioci posla koji to žele, mogu uspostaviti i voditi sistem kvalifikacije privrednih subjekata.

Naručioci posla koji uspostave ili vode sistem kvalifikacije moraju se postarati da privredni subjekti u svakom trenutku budu u mogućnosti da zahtijevaju kvalifikaciju.

…

3. Kriterijumi i pravila za kvalifikaciju iz Stava 2. mogu uključivati i kriterijume za eliminaciju koji su navedeni u Članu 45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima navedenim u njemu.

Ako je ugovorna strana naručilac posla u smislu Člana 2.(1)(a), ti kriterijumi i pravila uključuju kriterijume za isključenje koji su navedeni u Članu 45.(1) Direktive 2004/18/EZ.

…’

5 Član 54. Direktive 2004/17, koji je sastavni dio Odjeljka 1. i nosi naziv ‘Kriterijumi za kvalitativni odabir’, navodi u Stavovima 1. i 4:

‘1. Naručioci posla koji utvrđuju kriterijume za odabir u otvorenom postupku to čine u skladu sa objektivnim pravilima i kriterijumima koji su dostupni zainteresovanim privrednim subjektima.

…

4. Kriterijumi navedeni u Stavovima 1. i 2. mogu uključivati kriterijume za isključenje navedene u Članu 45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima koji su u njemu navedeni.

U slučajevima kada je ugovorna strana naručilac posla u smislu Člana 2.(1)(a), kriterijumi i pravila iz Stavova 1. i 2. ovog Člana moraju uključivati kriterijume za isključenje koji su navedeni u Članu 45.(1) Direktive 2004/18/EZ.’

Poljsko zakonodavstvo

272

(Službeni list Č

Službeni

ev je upućen u okviru postupka između

č

eljak 2. Poglavlja VII Direktive 2004/18, koji se odnosi na ‘Kriterijume ž Č č

đ č čč đ č

Č đč

t može biti isključen iz uče ća u dod

u stečaju ili u postupku likvidacije, ako njegovim poslovanjima

iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;

predmet postupka za pokretanje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe s

eriocima ili bilo kog sličnog

pravosnažnom presudom osuđen za d

bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac može dokazati na bilo koji način;

obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno

edište ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;

nije ispunio obaveze koje se odnose na plaćanje poreza u skladu sa

koje su na snazi u državi naručioca posla;


6 Zakon o javnim nabavkama od 29.1.2004. godine (Službeni glasnik br. 113, Stav 759, ‘Zakon o javnim nabavkama’) propisuje načela i postupke za dodjelu ugovora o javnim nabavkama i utvrđuje nadležne organe. Zakonom o izmjenama i dopunama zakona od 25.2.2011. godine (SG br. 87, stava 484), koji je stupio na snagu 11.5.2011., uveden je podstav (1a) u Članu 24.(1) Zakona o javnim nabavkama. Ta odredba, odnosno izmjena, glasi:

‘1. Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama biće isključeni:

…

(1a) privredni subjekti sa kojima je dotični naručilac posla poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci usljed okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada se to poništenje, raskid ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja postupka i kada vrijednost takvog neizvršenog djela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne vrijednosti ugovora;

…’


7 Pošta Poljska, preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva finansija i koje djeluje u sektoru poštanskih usluga, predstavlja naručioca posla u značenju Direktive 2004/17. Pošta Poljska sprovela je otvoreni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci ‘za dostavljanje poštanskih paketa, inostranih i domaćih, prioritetnih poštanskih paketa, artikala koji se plaćaju pouzećem i poštanskih paketa na koje se primjenjuju posebni uslovi’. Prema činjeničnim nalazima u zahtjevu za preliminarnu odluku, vrijednost ugovora prelazi vrijednosni razred iznad kog se primjenjuju pravila o javnim nabavkama Evropske unije (‘EU’).

8 Pošta Poljska smatrala je da su ponude koje su dostavila društva Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o. bile najpovoljnije za određene partije i pozvala ih je na zaključenje ugovora. Nijedan učesnik postupka nije osporio tu odluku. Međutim, 21.7.2011. godine, na dan isteka roka za zaključenje ugovora, Pošta Poljska je poništila postupak nabavke navodeći da privredni subjekti koji su dostavili izabrane ponude podliježu obaveznom isključenju iz postupke prema Članu 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama.

9 Ta dva društva su se žalila na odluku Uredu za javne nabavke Poljske (Krajowa Izba Odwoławcza), tvrdeći da je navedena nacionalna odredba suprotna tački (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18. Posebno je, prema njihovom mišljenju, opseg uslova propisanih u domaćoj odredbi mnogo šire postavljen nego uslov koji je propisalo pravo EU, koje navodi samo ‘ozbiljan profesionalni prekršaj’ kao osnov za isključenje: takav profesionalni prekršaj nije počinjen u predmetu u glavnom postupku.

10 Sud koji upućuje zahtjev navodi da je, u vreme usvajanja Člana 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama, nacionalni zakonodavac tvrdio da je ova odredba zasnovana na tački (d) prvog podstava 45.(2) Direktive 2004/18 te

273


da sud izražava sumnju u usklađenost te nacionalne odredbe sa pravom EU na kom je zasnovana, sumnja koju smatra opravdanom u smislu sljedećih razmatranja.

11 Prvo, osnov za isključenje koji je propisan tom odredbom u Direktivi 2004/18 je ozbiljan profesionalni prekršaj, koncept koji se, u pravnom smislu, više odnosi na kršenje načela u vezi sa etikom, dostojanstvom i profesionalnom savješću. Takvo kršenje dovodi do profesionalne odgovornosti na strani lica koje ga je počinilo putem, između ostalog, pokretanja disciplinskog postupka od strane nadležnih profesionalnih tijela. Stoga, ta tijela ili sudovi odlučuju da li je došlo do ozbiljnog profesionalnog prekršaja, a ne naručilac posla kako je propisano navedenom nacionalnom odredbom.

12 Drugo, koncept okolnosti ‘za koje je subjekat odgovoran’, kreiran Članom 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama, značajno je širi od koncepta ozbiljnog prekršaja ‘koji je počinio subjekt’, kako je navedeno tačkom (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive, te se stoga ne treba koristiti u odredbama kojima se namjerava nametnuti sankcija.

13 Treće, imajući na umu da tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 zahtijeva da je prekršaj ozbiljan, pitanje je da li se neizvršenje u iznosu od 5% vrijednosti ugovora može smatrati ozbiljnim prekršajem. Sud koji upućuje zahtjev ističe da je, u ovom smislu, kada su uslovi propisani u nacionalnoj odredbi koja je sporna u glavnom postupku ispunjeni, naručilac posla mora isključiti dotičnog privrednog subjekta i ne može uzeti u razmatranje pojedinačnu situaciju tog subjekta, što može rezultirati kršenjem načela srazmjernosti.

14 Sud koji upućuje zahtjev navodi, konačno, da u skladu sa sudskom praksom Suda pravde (predmet C-213/07 Michaniki [2008] ECR I-9999 i predmet C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili [2009] ECR I-12169), Direktiva 2004/18 ne sprečava državu članicu da propiše druge osnove za isključenje, pored onih koje su navedene u Članu 45.(2) Direktive, i koji nisu zasnovani na objektivnim razmatranjima profesionalnih kvaliteta privrednih subjekata, do mjere do koje su srazmjerne cilju koji se želi postići. Međutim, u skladu sa sudskom praksom Suda (spojeni predmeti C-21/03 i C-34/03 Fabricom [2005] ECR I-1559 i spojeni predmeti C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso [2008] ECR I-3565), pravo EU sprečava nacionalna pravila kojima se propisuje automatsko isključenje subjekta iz učešća u postupku dodjele ugovora ili automatsko odbijanje ponuda, te sprečava primjenu mjera koje su nesrazmjerne cilju. Ne samo da se dotična nacionalna odredba primjenjuje automatski već ona ide dalje od onoga što je neophodno da se postigne cilj zaštite javnog interesa, odnosno da se eliminišu ponuđači koji su istinski nepouzdani.

15 U svijetlu ovih zapažanja, Krajowa Izba Odwoławcza odlučila je da obustavi postupak i uputiti sljedeća pitanja Sudu pravde za preliminarnu odluku:

‘1. Može li Član 45.(2), [prvi podstav], tačka (d) Direktive 2004/18 …, koja navodi da svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u

274

žč

đ ž

Č

ele ugovora o javnim nabavkama biće isključeni:

privredni subjekti sa kojima je dotični naručilac posla poni


ćč

č

ćć ć

č č

đč č

đ čć

ž čČ

ž(Krajowa Izba Odwoł ć

č Čć

čč

ć Č

č


dodjeli ugovora ako je taj privredni subjekt ... kriv za ozbiljni profesionalni prekršaj koji naručioci posla mogu dokazati na bilo koji način, u vezi sa Članovima 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 …, tumačiti da znači da je moguće smatrati ozbiljnim profesionalnim prekršajem situaciju u kojoj je sporni naručilac poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt odgovoran, a gdje se poništenje, raskid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije pokretanja postupka, a vrijednost neizvršenog djela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora?

2 Ukoliko je odgovor na prvo pitanje negativan - ako država članica može da uvodi osnove, pored onih navedenih u Članu 45. Direktive 2004/18 …, za isključenje privrednih subjekata iz učešća u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci, koje smatra neophodnim za zaštitu javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla i zaštitu pravične konkurencije među privrednim subjektima, da li je moguće smatrati usklađenom s tom Direktivom i Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije situaciju u kojoj se isključuju privredni subjekti sa kojima je taj naručilac poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt odgovoran, a gdje se poništenje, raskidanje ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije pokretanja postupka, a vrijednost neizvršenog djela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora?’


Nadležnost Suda

16 Pošta Poljske smatra da Krajowa Izba Odwoławcza nije sud ni tribunal u značenju Člana 267. TFEU, jer obavlja i sudsku i savjetodavnu funkciju.

17 U vezi s ovom tačkom, treba imati na umu da, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, da bi Sud utvrdio da li je tijelo koje upućuje zahtjev ‘sud ili tribunal’ u značenju Člana 267. TFEU, a to je pitanje za koje je isključivo mjerodavno pravo EU, on uzima u obzir niz faktora, poput onoga da li je tijelo zakonski uspostavljeno, da li se radi o stalnom tijelu, da li je njegova nadležnost obavezna, da li mu je postupak inter partes, da li primjenjuje pravila prava i da li je nezavisno (vidi predmet C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961, Stav 23. i predmet C-443/09 Grillo Star [2012] ECR I-0000, Stav 20. i citiranu sudsku praksu).

18 U ovom predmetu, potrebno je naglasiti, a što je očito iz dokumenata predočenih Sudu da Krajowa Izba Odwoławcza, tijelo uspostavljeno Zakonom o javnim nabavkama, koje ima isključivu nadležnost da saslušava i odlučuje u prvostepenim sporovima između privrednih subjekata i nadležnih organa, a za čije funkcionisanje su mjerodavni Članovi od 172. do 198. tog Zakona, jeste sud ili tribunal u značenju Člana 267. TFEU, u vršenju svoje nadležnosti u odnosu na te odredbe, kakav je slučaj u glavnom postupku. Činjenica da neke druge odredbe propisuju ovom tijelu savjetodavnu ulogu u ovom smislu nema značaja.

275


Prihvatljivost

19 Vlada Poljske smatra da je zahtjev za preliminarnu odluku neprihvatljiv jer je hipotetički i jer ima cilj, u suštini, da utvrdi da li je navedeno nacionalno zakonodavstvo u glavnim načelima usklađeno sa odredbama Direktive 2004/18, a ne da dobije tumačenje prava EU s ciljem rešavanja spora koji se mora rješiti na temelju nacionalnog zakonodavstva. Međutim, nije zadatak Suda pravde u postupku za preliminarnu odluku da ocjenjuje usklađenost nacionalnog zakona sa pravom EU niti da tumači odredbe nacionalnog zakona.

20 U tom smislu, prvenstveno je potrebno navesti da sud koji je uputio zahtjev nije zahtijevao od Suda pravde da ocijeni usklađenost nacionalnog zakonodavstva sa pravom EU niti da to zakonodavstvo tumači. On samo traži tumačenje pravila o javnim nabavkama EU u svrhe ocjene da li, u glavnom postupku, Član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama ne treba primijeniti. Drugo, treba navesti da su upućena pitanja relevantna za rješavanje spora jer je Pošta Poljske poništila tenderski postupak za navedeni ugovor na osnovu toga da privredni subjekti koji su dostavili izabrane ponude podliježu obaveznom isključenju iz postupka prema to nacionalnoj odredbi.

21 U takvim okolnostima, zahtjev za preliminarnu odluku je dopustiv, a na upućena pitanja se mora odgovoriti.

Prvo pitanje

22 Ovim pitanjem, sud koji upućuje zahtjev pita, u suštini, da li da se tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 tumači na način da onemogućuje nacionalno zakonodavstvo koje propisuje da do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je dotični naručilac poništio, raskinuo ili odustao od nekog prethodnog ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a gdje se poništenje, raskid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije pokretanja postupka a vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora.

23 U svjetlu izjašnjenja koje je dostavila Vlada Poljske na raspravi pred Sudom, prema kojem se predmet poput onog u glavnom postupku, a koji se odnosi na rationae materiae Direktive 2004/17, treba ocjenjivati samo prema toj Direktivi, potrebno je naglasiti da je, u skladu sa nalazima suda koji upućuje zahtjev, sam nacionalni zakonodavac ukazao da je Član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama, na temelju koga su dotična društva isključena iz postupka za dodjelu ugovora usvojen na osnovu tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18. Nadalje, Članovi 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 izričito upućuju na Član 45. Direktive 2004/18.

24 Stoga je očigledno da je Republika Poljska iskoristila mogućnost koja je data u tim odredbama Direktive 2004/17 i uvrstila u svoje domaće

276

aj koji naručioci posla mogu dokazati na bilo koji način, u vezi sa Članovima 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 tumačiti da znači da je moguće smatrati ozbiljnim profesionalnim prekršajem situaciju u kojoj je sporni naručilac poni

ako država članica može da uvodi osnove, pored onih navedenih u Članu 45. Direktive 2004/18 …, za isključenje privrednih subjekata iz uč ća u postupku

javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla i za titu pravične konkurencije među privrednim subjektima, da li je moguće smatrati usklađenom s tom Direktivom i Ugounije situaciju u kojoj se isključuju privredni subjekti sa kojima je taj naručilac poni


Nadležnost Suda

smatra da Krajowa Izba Odwołč Č

čć

č Čč

ž

[1997] ECR I [2012] ECR I

ččenih Sudu da Krajowa Izba Odwoł

č žč đž č

Č č Čž

č Čč


zakonodavstvo osnov za isključenje koji je propisan u tački (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18.

25 Potrebno je navesti da se tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18, za razliku od odredbi koje se odnose na osnove za isključenje u tačkama (a), (b), (e) i (f) istog podstava, ne odnosi na nacionalno zakonodavstvo ili pravila, već da se drugim podstavom Člana 45.(2) predviđa da će države članice razraditi svoje uslove primjene, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom i imajući u vidu pravo EU.

26 Stoga se koncepti ‘profesionalni’ ‘ozbiljan’ ‘prekršaj’ iz tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) mogu razraditi i objasniti nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU.

27 Treba naglasiti da je Vlada Poljske ispravno uočila da ‘profesionalni prekršaj’ obuhvata svaku vrstu pogrešnog postupanja koje ima uticaj na profesionalni kredibilitet subjekta, a ne samo na kršenja etičkih standarda u stogom smislu struke kojoj subjekt pripada, a koje utvrđuje disciplinsko tijelo u toj struci ili pravosnažna presuda.

28 Zaista, tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava naručiocima posla da dokažu prekršaj bilo kojim sredstvima. Pored toga, za razliku od tačke (c) tog podstava, ne zahtijeva se pravosnažna presuda da bi se dokazao profesionalni prekršaj u značenju tačke (d) tog podstava.

29 Stoga se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje ugovorne obaveze može, u principu, smatrati profesionalnim prekršajem.

30 Ipak, koncept ‘ozbiljnog prekršaja’ se mora shvatati kao nešto što se obično odnosi na ponašanje privrednog subjekta koje podrazumijeva nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. Stoga, svako netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog djela može potencijalno ukazati na ograničenu profesionalnu sposobnost datog privrednog subjekta, ali ne predstavlja automatski ozbiljan profesionalni prekršaj.

31 Pored toga, da bi se utvrdilo da postoji ‘ozbiljan prekršaj’, mora se, u principu, sprovesti posebna i pojedinačna ocjena postupanja datog privrednog subjekta.

32 Ipak, pravila koja se razmatraju u glavnom postupku obavezuju naručioca da isključi privredni subjekat iz postupka dodjele ugovora kada je, zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt odgovoran, naručilac posla poništio ili raskinuo ugovor sa tim privrednim subjektom u okviru prethodnog ugovora o javnoj nabavci.

33 U ovom smislu, važno je napomenuti, imajući na umu specifične karakteristike nacionalnih pravnih sistema u odnosu na građansku odgovornost, koncept ‘okolnosti za koje je privredni subjekt odgovoran’ veoma je široko postavljen i može se odnositi i na situacije koje podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar dotičnog privrednog subjekta. Ipak, prvi podstav Člana 54.(4) Direktive 2004/17 odnosi se na

277


moć primjene kriterijuma za isključenje navedenih u Članu 45. Direktive 2004/18 ‘prema uslovima koji su u njemu navedeni’, što znači da se koncept ‘ozbiljnog prekršaja’, kako je naveden u Stavu 25. iznad, ne može zamijeniti konceptom ‘okolnosti za koje je dati privredni subjekt odgovoran’.

34 Nadalje, nacionalno zakonodavstvo koje se razmatra u glavnom postupku postavlja parametre koji zahtijevaju od naručioca posla da isključi privrednog subjekta iz novopokrenutog postupka za dodjelu ugovora zbog prethodnog postupanja tog subjekta, bez date mogućnosti da naručilac ocijeni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog nezakonitog ponašanja tog subjekta u izvršenju prethodnog ugovora.

35 Stoga, jasno je da nacionalna pravila koja se razmatraju u glavnom postupku ne slijede samo opšti okvir za primjenu tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18, već nameću naručiocima obavezne zahtjeve i zaključke koji se moraju donijeti u određenim okolnostima, čime prekorače diskreciju koju države članice imaju, u skladu sa drugim podstavom Člana 45.(2) te Direktive, u utvrđivanju uslova sprovođenja za osnove za isključenje propisane tačkom (d) prvog podstava Člana 45.(2) u odnosu na pravo EU.

36 U svijetlu gore navedenog, odgovor na prvo pitanje je da se tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 mora tumačiti kao odredba koja sprečava nacionalno zakonodavstvo koje propisuje da dolazi do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je naručilac poništio, prekinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se poništenje, prekid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i kada je vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.

Drugo pitanje

37 U suštini, ovim pitanjem, koje je postavljeno samo za slučaj da je odgovor na prvo pitanje negativan, pita se da li načela i pravila propisa o javnim nabavkama EU dozvoljavaju, na temelju zaštite javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla ili zaštite pravične konkurencije među privrednim subjektima, nacionalno zakonodavstvo, poput onog koje se razmatra u glavnom postupku, koje od naručilaca zahtijeva da isključe privrednog subjekta iz dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji poput ove koja je opisana u prvom pitanju.

38 Iako je zaista jasno iz Člana 54.(4) Direktive 2004/17 da naručioci posla mogu propisati kriterijume za kvalitativni odabir pored osnova za isključenje datih u Članu 45. Direktive 2004/18, činjenica je da, u skladu sa sudskom praksom Suda, Član 45.(2) Direktive 2004/18 iscrpno navodi temelje na kojima je opravdano isključenje ponuđača iz učešća u ugovoru iz razloga zasnovanih na objektivnim faktorima, a koji se odnose na njegove profesionalne kvalitete i stoga sprečava države članice da dodaju na listu

278

č čČ

č Čč

čć Č

đ ć ž čć

čČ

č

čđ

ž

č Čč ž

č žč č

ž

č

čž

č

č

čč

č

ž ć čđ

žč

Č


sadržanu u toj odredbi druge osnove za isključenje na temelju kriterijuma koji se odnose na profesionalne kvalitete (vidi spojene predmete C-226/04 i C-228/04 La Cascina i drugi [2006] ECR I-1347, Stav 22.; Michaniki, Stav 43.; i predmet C-74/09 Bâtiments et Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, [2010] ECR I-7271, Stav 43.).

39 Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata i, stoga, ne potpadaju pod iscrpnu listu, moguće je smatrati da ti osnovi mogu biti prihvatljivi prema načelima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (vidi u tom smislu Fabricom, stavovi 25. do 36.; Michaniki, stavovi 44. do 69.; i predmet C-538/07 Assitur [2009] ECR I-4219, Stavovi 21. do 33.).

40 Međutim, u ovom predmetu, Član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama postavlja temelj za isključenje koji se odnosi na profesionalni kvalitet datog privrednog subjekta, a što potvrđuje i činjenica navedena u Stavovima 10. do 23. iznad - da se poljski zakonodavac oslanjao na tačku (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 pri usvajanju te nacionalne odredbe. Takva osnova za isključenje, koja prekoračuje opseg iscrpne liste u prvom podstavu, što je vidljivo iz odgovora na prvo pitanje, dakle, nije dozvoljena prema načelima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU.

41 Stoga je odgovor na drugo pitanje da načela i pravila propisa o javnim nabavkama EU ne dozvoljavaju, na temelju zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zaštite pravične konkurencije među privrednim subjektima, donošenje nacionalnog zakonodavstva, poput ovog koje se razmatra u glavnom postupku, a koje zahtijeva od ugovornih organa da automatski isključe privredni subjekat iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji poput one koja je navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upućeno zahtjevom za preliminarnu odluku.

Vremenski efekti ove presude

42 Vlada Poljske je na raspravi zatražila od Suda da ograniči vremensko dejstvo ove presude ukoliko Sud protumači da tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 sprečava nacionalno zakonodavstvo poput onog koje je u pitanju u glavnom postupku.

43 U prilog svojoj predstavci, Vlada Poljske se pozvala na navodnu nejasnoću te odredbe prava EU, koja nije ranije tumačena na Sudu, te na rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija na nacionalnom nivou koje bi takvo tumačenje prouzrokovalo.

44 U ovom smislu, potrebno je imati na umu da tumačenje koje Sud, vršeći svoju nadležnost koja mu je data Članom 267. TFEU, daje o pravilu prava EU pojašnjava i definiše značenje i opseg tog pravila, kako se ono mora ili kako bi se trebalo razumjevati i primjenjivati od vremena kada je stupilo na snagu, te da Sud veoma iznimno može, primjenjujući opšti princip pravne sigurnosti koji je svojstven pravnom poretku EU, odlučiti da ograniči bilo

279


kom licu mogućnost oslanjanja na odredbu za koju je dao tumačenje, imajući na umu da se time mogu dovesti u pitanje pravni odnosi koji su uspostavljeni u dobroj vjeri (vidi, između ostalih, spojene predmete C-338/11 to C-347/11 Santander Asset Management SGIIC i drugi [2012] ECR I-0000, Stavovi 58. i 59. i predmet C-525/11 Mednis [2012] ECR I-0000, Stavovi 41. i 42.).

45 Tačnije, Sud je ovaj korak preduzimao samo u veoma specifičnim okolnostima, kada je postojao rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija, posebno zbog velikog broja pravnih odnosa koji su sklopljeni u dobroj vjeri na osnovu pravila koja su se smatrala važećim i kada se ispostavilo da su pojedinci i nacionalni organ navedeni da usvoje prakse koje nijesu u skladu sa pravom EU zbog objektivne, značajne nesigurnosti u vezi sa implikacijama odredbi EU, a čemu je možda doprinijelo i postupanje drugih država članica ili Evropske komisije (vidi, između ostalih, Santander Asset Management SGIIC i drugi, Stav 60. i Mednis, Stav 43.).

46 Navodno postojanje značajne objektivne nesigurnosti u vezi sa implikacijama relevantnih odredbi prava EU ne može se prihvatiti u predmetu u glavnom postupku. Prvo, situacija ‘ozbiljnog profesionalnog prekršaja’ u značenju tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 očito ne uključuje osnov za isključenje koji je propisan Članom 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama. Drugo, očigledno je iz sudske prakse, koja je u vrijeme usvajanja sporne nacionalne odredbe u glavnom postupku bila dosta razvijena, da se takav osnov za isključenje ne može opravdati pozivanjem na načela ili druga pravila propisa o javnim nabavkama EU.

47 Po pitanju finansijskih posljedica koje mogu uslijediti po državu članicu u kontekstu zahtjeva za preliminarnu odluku, one same po sebi ne opravdavaju ograničavanje vremenskih efekata presude (Santander Asset Management SGIIC i drugi, Stav 62. i Mednis, Stav 44.).

48 Treba napomenuti da, u svakom slučaju, Vlada Poljske nije dostavila nikakve činjenične dokaze koji bi Sudu omogućili da ocijeni da li postoji, kao rezultat ove presude, rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija za Republiku Poljsku.

49 Prema tome, nema potrebe ograničavati vremenske efekte ove presude.

Troškovi



280

ž č

[2006] ECR I

, [2010] ECR I

čć

č

[2009] ECR I

đ Čč

đ čč

Čč č

č

č

č đ

č

ć

ž čč č

Č č

ćč

č

č ćž Č

č

ž ćč č


1. Tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga, mora se tumačiti kao odredba koja sprečava nacionalno zakonodavstvo koje propisuje da dolazi do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je naručilac poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se poništenje, prekid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i kada je vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.

2. Načela ili pravila propisa o javnim nabavkama EU ne dozvoljavaju, na temelju zaštite javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla i zaštite pravične konkurencije među privrednim subjektima, donošenje nacionalnog zakonodavstva, poput ovog koje je sporno u glavnom postupku, koje zahtijeva od ugovornih organa da automatski isključe privredni subjekt iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji poput one koja je navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upućeno zahtjevom za preliminarnu odluku.

281



PRESUDA SUDA (Sedmo vijeće)

18. oktobar 2012. (*)

Direktiva 2004/18/EZ – ugovori o javnim radovima, ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori o javnim uslugama - Članovi 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5) – ekonomska i finansijska sposobnost ponuđača – minimalni kapacitet utvrđen na osnovu jedinstvenog računovodstvenog pokazatelja – računovodstveni pokazatelj podložan uticajima razlika između nacionalnih zakona koji se tiču završnih godišnjih računa društava.


Po zahtjevu za preliminarnu odluku u skladu sa Članom 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU), koji je uputio Fővárosi Ítélőtábla (Mađarska), odlukom od 20.4.2011., koju je Sud evidentirao 11.5.2011. u postupku

Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe,

protiv

Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság,

treće strane:

Vegyépszer Építő és Szerelő Zrt, MÁVÉPCELL Kft,

SUD (Sedmo vijeće),

u sastavu G. Arestis, predsjedavajući Vijeća, J. Malenovský i D. Šváby (izvjestilac), sudije,

Nezavisni advokat: Y. Bot,

Sekretar suda: K. Sztranc-Sławiczek, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 29.3.2012.,po razmatranju izjašnjenja koja su podnijeli: Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig) - G. Buda, A. Cséza i D. Kuti, advokati, Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe - Z. Mucsányi, advokat, Vlada Mađarske - Z. Fehér, K. Szíjjártó i G. Koós, u svojstvu zastupnika, Vlada Češke - M. Smolek i T. Müller, u svojstvu zastupnika, Vlada Njemačke - T. Henze i J. Möller, u svojstvu zastupnika, Evropska komisija - A. Tokár i A. Sipos, u svojstvu zastupnika,

282

Tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18/EZ eta od 31.3.2004. o koordinaciji

tumačiti kao odredba koja sprečava nacionalno zakonodavstvo

aja, koji vodi automatskom isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodnaručilac poni

Načela ili pravila propisa o javnim nabavkama EU ne dozvoljavaju, tite javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca ite pravične konkurencije među privrednim

organa da automatski isključ

navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upućeno zaht



Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114).

2 Zahtjev je uputio Apelacioni sud u Budimpešti (Fovarosi ftelotabla), zasijedajući u postupku po žalbi protiv odluke upravnog arbitražnog tijela, odnosno Arbitražne komisije za javne nabavke pri Vijeću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Odluka je donešena u sporu između društva Hochtief Construction AG Magyarorszagi Fioktelepe, sada Hochtief Solutions AG Magyarorszagi Fioktelepe (‘Hochtief Hungary’), mađarske organizacione jedinice društva Hochtief Solutions AG, koja je registrovana prema njemačkom zakonu, i Direkcije za zaštitu okoline i upravljanje vodama u slivu Sjevernog Podunavlja - ‘Edukovizig’ (Eszak-dunantuli Kornyezetvedelmi es Vizugyi Igazgatosag - Edukovizig) u vezi s ograničenim postupkom nadmetanja koji je objavilo spomenuto tijelo. U tom postupku, koji je pokrenulo društvo Hochtief Hungary, arbitražno tijelo je tužena strana, a Edukovizig je podnosilac predstavke, zajedno sa društvom Hochtief Hungary.

Pravni okvir


Direktiva 2004/18

3 Direktiva 2004/18 uključuje i sljedeći stav:

‘...

(2) Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a naročito načela slobode kretanja roba, načela slobode poslovnog sjedišta i načela slobode pružanja usluga, te načelima koja iz toga proizilaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo srazmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vrijednosti, poželjno je izraditi, na nivou Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se garantovalo da se javne nabavke otvore za nadmetanje. Ove koordinirajuće odredbe bi stoga trebalo

283


tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i načelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.

...

(39) Provjera kvalifikacija ponuđača u otvorenim postupcima i kandidata u ograničenim i pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o nabavkama i u konkurentskom dijalogu, i njihov odabir trebalo bi sprovesti u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu trebalo navesti nediskriminišuće kriterijume kojima se naručioci posla mogu koristiti pri odabiru ponuđača u nadmetanju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da dokažu da su zadovoljili te kriterijume. U istom duhu transparentnosti, od naručioca posla bi se trebalo zahtijevati da, čim je ugovor otvoren za tržišno nadmetanje, naznači kriterijume odabira kojima ce se služiti i nivo određenih sposobnosti koje može ili ne mora zahtijevati od privrednih subjekata prije nego ih primi u postupak nabavke.

(40) Naručilac posla može ograničiti broj kandidata u ograničenim i pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o nabavkama i u konkurentskom dijalogu. Takvo smanjenje broja kandidata trebalo bi se odvijati na temelju objektivnih kriterijuma navedenih u obavještenju o nabavkama. ...

...’

4 Prema Članu 2. Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Načela dodjele ugovora’:

‘Naručioci posla dužni su jednako i na nediskriminišući način tretirati privredne subjekte i postupati na transparentan način.’

5 Član 44. Direktive, koji nosi naslov ‘Provjera ispravnosti, izbora učesnika i dodjele ugovora’, propisuje sljedeće:

‘1. Ugovori se dodjeljuju na temelju kriterijuma propisanih u Članovima 53. i 55. ... nakon što naručilac posla provjeri sposobnost privrednog subjekta u skladu sa kriterijumima ekonomskog i finansijskog stanja, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti naznačenim u Članovima 47. do 52, i po potrebi, u odnosu na pravila o zabrani diskriminacije i kriterijume iz Stava 33.

2. Naručioci posla mogu zahtijevati da kandidati i ponuđači zadovolje minimalne nivoe kapaciteta u skladu sa Članovima 47. i 48.

Opseg informacija navedenih u Članovima 47. i 48. i minimalne nivoe sposobnosti koji se traže za određeni ugovor moraju biti vezani uz predmet ugovora i srazmjerni sa istim.

Ovi minimalni nivoi moraju biti naznačene u objavi tendera.

284


ev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 44.(2) i

ugovora o javnim uslugama (Službeni

edajući u postupku po žalbi protiv odluke upravnog arbitražnog todnosno Arbitražne komisije za javne nabavke eću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Odluka je

ena u sporu između dru

), mađemačkom zakonu, i Direkcije za za

dunantuli Kornyezetvedelmi es Vizugyi Igazgatosag vezi s ograničenim postupkom nadmetanja koji je objavilo spomenuto tU tom postupku, koji je pokrenulo društvo Hochtief Hungary, arbitražno

elo je tužena strana, a Edukovizig je podnosilac predstavke, zajedno sa

č ć

ela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih eže po

načela Ugovora, a naročito načela slobode kretanja roba, načela ta i načela slobode pružanja usluga, te

načelima koja iz toga proizilaze, kao to je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo

ernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vr ednosti, poželjno je izraditi, na

ljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se garantovalo da se javne nabavke otvore za nadmetanje. Ove koordinirajuće odredbe bi stoga trebalo


3. U ograničenim postupcima, pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o nabavkama i u postupku konkurentskog dijaloga, naručioci posla mogu ograničiti broj kvalifikovanih kandidata koje ce pozvati da dostave ponude, ili da s njima pregovaraju ili vode razgovore, pod uslovom da na raspolaganju imaju dovoljan broj kvalifikovanih kandidata. Naručioci posla dužni su navesti u obavještenju o nabavkama cilj i kriterijume nediskriminacije ili pravila koja namjeravaju da primijene …

...’

6 Član 47. Direktive, koji nosi naslov ‘Ekonomsko i finansijsko stanje’, propisuje:

‘1. U pravilu, dokaz o ekonomskom i finansijskom stanju privrednog subjekta može biti potkrijepljen jednom ili više sljedećih potvrda:

(a) odgovarajući bankovni izvodi ili, po potrebi, dokaz o osiguranju od relevantnog profesionalnog rizika;

(b) bilans stanja i uspjeha ili izvodi iz istih, ukoliko je objavljivanje bilansa stanja i uspjeha obavezno u zemlji u kojoj privredni subjekat ima sjedište;

(c) izjava o ukupnom prometu društva i, po potrebi, s prometom u području koje je obuhvaćeno ugovorom za razdoblje od maksimalno tri posljednje finansijske godine, zavisno o datumu osnivanja društva ili početka djelovanja privrednog subjekta, ako je informacija o ovim prometima dostupna.

2. Privredni subjekt se može, po potrebi i za posebne ugovore, osloniti na kapacitete drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu veza koje s njima ima. U tom slučaju mora naručiocu posla dokazati da c e imati na raspolaganju neophodne resurse, tako što će, npr. predočiti poslove tih subjekata.

3. Pod istim uslovima, grupa privrednih subjekata navedena u Članu 4. može se osloniti na kapacitete učesnika u grupi ili drugih subjekata.

4. Naručioci posla dužni su da navedu, u obavještenju o nabavkama ili pozivu na nadmetanje, koju potvrdu ili potvrde iz Stava 1. su izabrali i koje druge potvrde se moraju dostaviti.

5. Ukoliko, iz bilo kojeg valjanog razloga, privredni subjekt nije u mogućnosti da dostavi potvrde koje naručilac traži, on svoju ekonomsku ili finansijsku sposobnost može dokazati bilo kojim drugim dokumentom koji naručilac smatra prikladnim.’

Direktiva 78/660/EEZ

7 Kao što je vidljivo već u preambuli, Četvrta direktiva Savjeta 78/660/EEZ od 25. jula 1978. o završnim godišnjim računima određenih vrsta društava (Službeni list 1978 L 222, str. 11), na osnovu Člana [44.(2)(g)] podstiče na

285


harmonizaciju nacionalnih odredbi koje se tiču, između ostalog, prikaza i sadržaja završnih godišnjih računa određenih društava ograničene odgovornosti i načina njihove procjene i objave. Član 1.(1) te Direktive, koji taksativno navodi vrste društava, kada je u pitanju Savezna Republika Njemačka, obuhvata ‘Aktiengesellschaft’.

8 Međutim, harmonizacija na koju poziva ta Direktiva samo je djelimična. Dakle, ona obuhvata odredbu u Članu 6. na osnovu koje države članice mogu odobriti ili zahtijevati prilagođavanje izgleda bilansa stanja i bilansa uspjeha na način da isti obuhvate i raspodjelu dobiti.

Njemačko i mađarsko pravo

9 Iz odluke o upućivanju zahtjeva je jasno da i njemačko i mađarsko zakonodavstvo o završnim godišnjim računima zahtijevaju da se u bilansu, na računu dobiti i gubitka, u obzir uzme i isplata dividendi. Međutim, dok mađarsko zakonodavstvo takvu praksu dozvoljava samo ako ona ne proizvodi negativan rezultat u bilansu, njemačko zakonodavstvo nema nikakvih ograničenja, barem ne kada je riječ o prenosu dobiti podružnice prema matičnoj kompaniji.

Spor u glavnom postupku i pitanja upućena na preliminarnu odluku

10 Obavještenjem objavljenim u Službenom listu Evropske unije 25. jula 2006, Edukovizig je pokrenuo ograničeni postupak za dodjelu javnog ugovora za izvođenje radova na saobraćajnoj infrastrukturi. Prema dostavljenom spisu, procijenjena vrijednost tih radova iznosi između 7,2 i 7,5 milijardi mađarskih forinti, što je otprilike između 23,3-24,87 miliona eura.

11 Što se tiče ekonomske i finansijske sposobnosti kandidata, naručilac je zahtijevao da kandidati dostave jedinstven dokument sačinjen u skladu sa računovodstvenim pravilima i odredio je minimalni nivo na način da je zahtijevao da račun dobiti i gubitka ne smije biti negativan u više od jedne godine u toku poslednje tri zaključene finansijske godine (‘ekonomski zahtjev’).

12 Društvo Hochtief AG je matično društvo grupacije kojoj Hochtief Solutions AG pripada u 100%-nom vlasništvu. To društvo je osnovano u skladu sa njemačkim zakonom. Društvo Hochtief Hungary je mađarska organizaciona jedinica društva Hochtief Solutions AG. Prema odluci o upućivanju zahtjeva, društvo Hochtief Hungary, u najmanju ruku ima opciju da se u pogledu ekonomskog zahtjeva osloni isključivo na položaj društva Hochtief Solutions AG.

13 Temeljem sporazuma o prenosu dobiti društvo Hochtief Solutions AG mora, svake godine, prenijeti svu dobit koju ostvari svojoj matičnoj kompaniji, tako da društvo Hochtief Solutions AG ima sistematski iskazanu nultu dobit ili gubitak.

286

U ograničenim postupcima, pregovaračkim postupcima s objavom tenja o nabavkama i u postupku konkurentskog dijaloga, naručioci

posla mogu ograničiti b

da na raspolaganju imaju dovoljan broj kvalifikovanih kandidata. Naručioci posla dužni su navesti u obav

Član 47. Direktive, koji nosi naslov

subjekta može biti potkr edećih potvrda:

odgovarajući bankovni izvodi ili, po potrebi, dokaz o osiguranju od

području koje je obuhvaćeno ugovorom za razdoblje od maksimalno tri

četka d

t se može, po potrebi i za posebne ugovore, osloniti

njima ima. U tom slučaju mora naručiocu posla dokazati da c to će, npr. predočiti poslove tih

Pod istim uslovima, grupa privrednih subjekata navedena u Članu 4. može se osloniti na kapacitete učesnika u grupi ili drugih

Naručioci posla dužni su da navedu, u obav

mogućnosti da dostavi potvrde koje naručilac traži, on svoju ekonomsku ili finansijsku sposobnost može dokazati bilo kojim drugim dokumentom koji naručilac smatra prikladnim.’

Kao što je vidljivo već u preambuli, Četvrta njim računima određenih vrsta dru

(Službeni list 1978 L 222, str. 11), na osnovu Člana [44.(2)(g)] podstiče na


14 Društvo Hochtief Hungary osporavalo je zakonitost ekonomskog zahtjeva tvrdeći da je isti diskriminatoran i da krši određene odredbe mađarskog zakona kojim se sprovodi Direktiva 2004/18.

15 Nacionalni sud je objasnio s tim u vezi da, prema pravilima o završnim godišnjim računima koja se primjenjuju na društva osnovana na osnovu njemačkog zakona, ili barem na grupe društava koje su osnovane po njemačkom zakonu, društva mogu iskazati pozitivan rezultat na računu dobiti i gubitka nakon oporezivanja, s tim da rezultat na računu dobiti i gubitka nakon isplate dividendi ili prenosa dobiti nakon oporezivanja može biti negativan, dok mađarsko zakonodavstvo zabranjuje svaku isplatu dividendi koja bi rezultirala negativnim rezultatom na računu dobiti i gubitka u bilansu.

16 Društvo Hochtief Hungary je osporavalo zakonitost ekonomskog zahtjeva pred Arbitražnim odborom za javne nabavke pri Vijeću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Društvo Hochtief Hungary pokrenulo je postupak protiv odluke pomenutog tijela pred prvostepenim sudom, a naknadno se žalilo i pred nacionalnim sudom koji je uputio prethodno pitanje.

17 Pred nacionalnim sudom koji je uputio zahtjev za prethodno pitanje, društvo Hochtief Hungary je tvrdilo da ekonomski zahtjev ne dozvoljava nediskriminatorsko i objektivno poređenje kandidata, budući da pravila o završnim godišnjim računima društava u dijelu koji se odnosi na isplatu dividendi unutar grupe društava mogu varirati od jedne države članice do druge. To je zasigurno bio slučaj sa Mađarskom i Saveznom Republikom Njemačkom. Ekonomski zahtjev indirektno diskriminiše one kandidate koji nisu u stanju da zadovolje taj zahtjev ili ga mogu zadovoljiti samo uz izvjesne poteškoće jer su ti kandidati, u državama članicama u kojima imaju sjedište, podložni zakonima koji se razlikuju od onog koji se primjenjuje u državi članici naručioca.

18 Nacionalni sud smatra, prvo, da je iz Članova 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 jasno da naručilac posla može odrediti minimalni nivo ekonomske i finansijske sposobnosti, pozivajući se na određenu poziciju u bilansu i, drugo, da Član 47. uzima u obzir razlike koje se mogu pojaviti između nacionalnih zakona koji uređuju završne godišnje račune društava. Nacionalni sud, dakle, pita kako je moguće definisati minimalni nivo ekonomske i finansijske sposobnosti koja bi bila uporediva bez obzira na mjesto sjedišta društva, ako se taj nivo mora dokazati dokumentima koji sadrže potvrde pomenute u Članu 47.(1)(b), a čiji se sadržaj i informacije razlikuju od jedne države članice do druge.

19 U tom smislu, Apelacioni sud (Fovarosi ftelotabla) je odlučio da obustavi postupak i uputi Sudu sljedeća preliminarna pitanja:

‘1. Moraju li se nivoi minimalnih kapaciteta iz Člana 44.(2) Direktive 2004/18 ... koje moraju biti u skladu sa Članom 47.(1)(b) te Direktive, obavezno tumačiti na način da naručilac posla ima pravo da nivoe minimalnih kapaciteta vezuje za jedinstveni pokazatelj u

287


računovodstvenom dokumentu (bilansu) koji on izabere u smislu utvrđivanja ekonomske i finansijske sposobnosti?

2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, je li tada uslov dosljednosti iz te Direktive ... ispunjen ako su dostavljeni izabrani podaci za ocjenu nivoa minimalnih kapaciteta (račun dobiti i gubitka iz bilansa), gdje su takvi podaci po sadržaju drugačiji prema računovodstvenim zakonima pojedinačnih država članica?

3. Je li dovoljno, u svrhu ispravke odstupanja koja nesumnjivo postoje među državama članicama, da naručilac osigura mogućnost angažovanja spoljnih resursa (Član 47. [(2) Direktive 204/18]), pored dokumenata koji su izabrani kao dokaz ekonomskog i finansijskog položaja, ili pak naručilac mora, u cilju zadovoljavanja uslova dosljednosti u pogledu svih izabranih dokumenata, da se postara da se taj kapacitet mora potkrijepiti na neki drugi način (član 47.(5) [te Direktive])?’

Prihvatljivost upućenog zahtjeva o preliminarnom pitanju

20 Direkcija Edukovizig je primarno tvrdila da je upućivanje zahtjeva za odlučivanje o prethodnim pitanjima neprihvatljivo po dva osnova. Prvo, tiče se pravnih pitanja koja, budući da nisu raspravljana tokom postupka koji je prethodio postupku pred sudom koji je uputio zahtjev za preliminarno pitanje, nijesu bitna za spor koji se razmatra pred sudom. Drugo, ekonomski zahtjev ne predstavlja, kako direkcija navodi, nikakve poteškoće s obzirom da se društvo Hochtief Hungary moglo osloniti na sopstveni bilans, čime bi ispunio ovaj zahtjev, ili je moglo nastupiti u ime društva Hochtief Solutions AG, koje se, u svjetlu sporazuma o prenosu dobiti svojoj matičnoj kompaniji, društvu Hochtief AG, i prema pozitivnim propisima, trebalo osloniti na ekonomsko i finansijsko stanje tog društva, koje je pravno odgovorno, a što bi bilo dovoljno za ispunjavanje ekonomskog zahtjeva.

21 Što se tiče prvog navedenog osnova nedopustivosti, treba napomenuti da se on tiče opsega predmeta koji se razmatra pred sudom koji je uputio preliminarno pitanje, koji je utvrđen primjenom nacionalnih pravila postupka, a što je pitanje koje ne potpada pod nadležnost Suda.

22 Što se tiče drugog osnova neprihvatljivosti, on se zasniva na navodnim posljedicama procjene činjeničnih pitanja koja se tiču mađarskog zakona, odnosno, mogućnosti društva Hochtief Hungary da samo zadovolji ekonomski uslov, ili njemačkog privrednog prava, odnosno, mogućnosti društva Hochtief Solutions AG da zadovolji isti taj zahtjev kao rezultat obaveze da se poziva na ekonomsko stanje svoje matične kompanije, a što su pitanja kojima se Sud ne bavi.

23 Što se tiče ostatka zahtjeva, valja imati na umu da su domaći sudovi dužni da utvrde, u okviru saradnje između Suda pravde i domaćih sudova i tribunala, koji su uspostavljeni u skladu sa Članom 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, u svijetlu određenih okolnosti svakog

288

tvrdeći da je isti diskriminatoran i da kr i određene odredbe mađarskog

godišnjim računima koja se primjenjuju na drunjemačkog zakona, ili barem na grupe dru

emačkom zakonu, dru tva mogu iskazati pozitivan rezultat na računu dobiti i gubitka nakon oporezivanja, s tim da rezultat na računu dobiti i

dobiti nakon oporezivanja može biti negativan, dok mađarsko zakonodavstvo zabranjuje svaku isplatu dividendi koja bi rezultirala negativnim rezultatom na računu dobiti i

pred Arbitražnim odborom za javne nabavke pri V eću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Dru

prvostepenim sudom, a naknadno se žalilo i

ređenje ući da pravila o njim računima dru

tava mogu varirati od jedne države članice do druge. To je zasigurno bio slučaj sa Mađarskom i Saveznom Republikom

emačkom. Ekonomski zaht

koće jer su ti kandidati, u državama članicama u kojima te, podložni zakonima koji se razlikuju od onog koji se

enjuje u državi članici naručioca

Nacionalni sud smatra, prvo, da je iz Članova 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 jasno da naručilac posla može odrediti minimalni nivo ekonomske i finansijske sposobnosti, pozivajući se na određenu poziciju u bidrugo, da Član 47. uzima u obzir razlike koje se mogu pojaviti između nacionalnih zakona koji uređuju zavr nje račune druNacionalni sud, dakle, pita kako je moguće definisati minimalni nivo

sadrže potvrde pomenute u Članu 47.(1)(b), a čiji se sadržaj i informacije razlikuju od jedne države članice do druge

ovarosi ftelotabla) je odlučio da obustavi edeća preliminarna pitanja

‘1. Moraju li se nivoi minimalnih kapaciteta iz Člana 44.(2) Direktive 2004/18 ... koje moraju biti u skladu sa Članom 47.(1)(b) te Direktive, obavezno tumačiti na način da naručilac posla ima pravo da nivoe


pojedinačnog predmeta, potrebu za utvrđivanjem prethodnih pitanja u cilju donošenja presude i potrebu za utvrđivanjem bitnosti pitanja koje dostavlja Sudu. Sud može odbiti zahtjev nacionalnih sudova samo kada je vrlo očigledno da odluka koju taj sud nastoji da donese u vezi sa tumačenjem prava Evropske unije nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama glavne radnje ili njene svrhe ili kada je problem opšte ili hipotetičke prirode (vidi, između ostalog, predmet C-203/09 Volvo Car Germany [2010] ECR I-10721, Stav 23. i citiranu sudsku praksu).

24 Budući da u ovom predmetu nije prisutna ni jedna od pomenutih situacija, na pitanja koja je uputio nacionalni sud mora se dati odgovor.

Upućena preliminarna pitanja


25 Prvim i drugim pitanjem, koje treba razmatrati zajedno, nacionalni sud u suštini pita da li se Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 moraju tumačiti na način da naručilac može odrediti minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji mora biti dokazan određenom stavkom na bilansu, čak iako u pogledu te stavke mogu postojati različita zakonodavna rješenja među državama članicama, a time i u bilansima društava, zavisno od zakona kojih se moraju pridržavati u smislu pripreme svojih završnih godišnjih izvještaja.

26 Prema prvom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18, naručilac može zahtijevati minimalne nivoe ekonomskog i finansijskog položaja u skladu sa Članom 47. te Direktive. Član 47.(1)(b) propisuje da naručilac može tražiti od kandidata i ponuđača da prilože dokaz o svom stanju u vidu bilansa stanja i uspjeha.

27 Međutim, valja primijetiti da se minimalni nivo ekonomske i finansijske sposobnosti ne može odrediti u odnosu na bilans stanja i uspjeha uopšte. Iz toga slijedi da se opcija koja je data u prvom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18 može sprovesti, u smislu Člana 47.(1)(b), uzimajući u obzir samo jedan ili više određenih aspekata bilansa stanja i uspjeha.

28 Kada je u pitanju izbor tih aspekata, Član 47. Direktive 2004/18 naručiocima ostavlja prilično široko polje slobode. Za razliku od Člana 44. Direktive koji, u pogledu tehničkih i stručnih kapaciteta, uspostavlja zatvoreni sistem koji ograničava metode procjene i provjere koje su dostupne naručiocima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahtjeve (vidi slične odredbe u ranijim direktivama, pre Direktive 2004/18, predmet 76/81 Transporoute et travaux [1982] ECR 417, Stavovi 8. do 10. i 15.), Član 47.(4) izričito ovlašćuje naručioca da izabere uslovne potvrde koje kandidati i ponuđači moraju dostaviti kao dokaz svoje ekonomske i finansijske sposobnosti. Budući da Član 44.(2) Direktive 2004/18 upućuje na Član 47, ista sloboda izbora data je i u odnosu na minimalne nivoe ekonomskog i finansijskog stanja.

289


29 Ta sloboda, međutim, nije neograničena. Prema drugom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18 minimalni nivo kapaciteta mora biti povezan i srazmjeran sa predmetom ugovora. Iz toga slijedi da aspekat, odnosno aspekti bilansa koje naručilac izabere kao kriterijum za utvrđivanje minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja moraju biti objektivni u smislu davanja informacija o takvom stanju privrednog subjekta i da prag koji je time određen mora biti prilagođen vrijednosti dotičnog ugovora u smislu da objektivno sadrži pozitivni pokazatelj postojanja dovoljnog ekonomskog i finansijskog osnova za izvršenje ugovora, ne insistirajući međutim na osnovi koja je izvan one koja je razumno neophodna za tu svrhu.

30 Budući da zakoni država članica koji uređuju završne godišnje račune društava nisu u cjelosti usklađeni, ne može se zanemariti da možda postoje razlike između tih zakona u pogledu određenih aspekata bilansa na osnovu kojih je naručilac ustanovio minimalni nivo kapaciteta. Međutim, treba naglasiti, a što je očigledno iz formulacije Člana 47.(1)(b) i (c), i (5), da Direktiva 2004/18 sadrži koncepciju da, u pogledu dokaza ekonomskog i finansijskog stanja kandidata i ponuđača, naručilac može legitimno zatražiti određenu potvrdu čak i onda kada, objektivno, ne može svaki kandidat ili ponuđač obezbijediti istu, ako ni zbog čega drugog onda, u slučaju Člana 47.(1)(b), zbog razlika u zakonima. Prema tome, takav se zahtjev, ne može, sam po sebi, smatrati diskriminacijom.

31 Iz toga proizilazi da se zahtjev za minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja ne može, u načelu, odbaciti samo na osnovu toga što se dokaz tog nivoa mora potkrijepiti konkretnim aspektom bilansa, u pogledu koga mogu postojati razlike u zakonima različitih država članica.

32 Shodno tome, odgovor na prvo i drugo pitanje je da se Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 moraju tumačiti na način da naručilac može zahtijevati minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koje se dokazuje jednim ili više konkretnih aspekata bilansa, pod uslovom da su ti aspekti objektivni u smislu davanja informacija o takvom stanju privrednog subjekta i da prag koji je time određen mora biti prilagođen veličini dotičnog ugovora u smislu da objektivno sadrži pozitivni pokazatelj postojanja dovoljnog ekonomskog i finansijskog osnova za izvođenje ugovora, ne insistirajući, međutim, na osnovi koja je izvan one koja je razumno neophodna za tu svrhu. Uslov minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja se ne može, u načelu, odbaciti samo na osnovu toga što se taj nivo odnosi na aspekat bilansa u pogledu kojeg mogu postojati razlike u zakonima različitih država članica.

Treće pitanje

33 Svojim trećim pitanjem, nacionalni sud u suštini pita mora li se Član 47. Direktive 2004/18 tumačiti na način da, kada privredni subjekat ne može da zadovolji minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja zbog razlika u zakonima država članica u kojima on, odnosno naručilac, ima sjedište, u smislu stavke na temelju koje je definisan minimalni kapacitet, dovoljno je da se taj privredni subjekt osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa

290

pojedinačnog predmeta, potrebu za utvrđivanjem prethodnih pitanja u cilju enja presude i potrebu za utvrđivanjem bitnosti pitanja koje dostavlja

Sudu. Sud može odbiti zahtjev nacionalnih sudova samočigledno da odluka koju taj sud nastoji da donese u vezi sa tumačenjem prava Evropske unije nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama glavne radnje ili njene svrhe ili kada je problem opšte ili hipotetičke prirode (vidi, između ostalog, pre [2010] ECR I

Budući da u ovom predmetu nije prisutna ni jedna od pomenutih situacija,

Upućena preliminarna pitanja

suštini pita da li se Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 moraju tumačiti na način da naručilac može odrediti minimalni nivo ekonomskog i

stanja koji mora biti dokazan određenom stavkom na bilansu, čak iako u pogledu te stavke mogu postojati različita zakonodavna rmeđu državama članicama, a time i u bilansima društava, zavisno od zakona kojih se moraju pridržavati u smislu pripreme

Prema prvom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18, naručilac može evati minimalne nivoe ekonomskog i finansijskog položaja u skladu sa

Članom 47. te Direktive. Član 47.(1)(b) propisuje da naručilac može tražiti od kandidata i ponuđača da prilože dokaz o svom stanju u vidu bilansa

Međutim, valja primsposobnosti ne može odrediti u odnosu na bilans stanja i usp

edi da se opcija koja je data u prvom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18 može sprovesti, u smislu Člana 47.(1)(b), uzimajući u

e određenih aspekata bilansa stanja i usp

Kada je u pitanju izbor tih aspekata, Član 47. Dirnaručiocima ostavlja prilično iroko polje slobode. Za razliku od Člana 44. Direktive koji, u pogledu tehničkih i stručnih kapaciteta, uspostavlja zatvoreni sistem koji ograničava metode procdostupne naručiocima, a time i njihove mogućnosti da nameću zaht(vidi slične odredbe u ranijim direktivama, pre Direktive 2004/18, predmet

[1982] ECR 417, Stavovi 8. do 10. i 15.), Član 47.(4) izričito ovla ćuje naručioca da izabere uslovne potvrdkandidati i ponuđači moraju dostaviti kao dokaz svoje ekonomske i finansijske sposobnosti. Budući da Član 44.(2) Direktive 2004/18 upućuje na Član 47, ista sloboda izbora data je i u odnosu na minimalne nivoe


Članom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti, da svoje ekonomsko i finansijsko stanje dokaže nekim drugim dokumentom u skladu sa Članom 47.(5).

34 Treba, međutim, napomenuti da, kao što je jasno vidljivo iz odluke o upućivanju zahtjeva, sporne razlike u zakonodavstvu u toku glavnog postupka nisu se odnosile na opseg bilansne pozicije koja je obuhvaćena ekonomskim zahtjevom, odnosno na opseg računa dobiti i gubitka iskazanog u bilansu. I njemačko i mađarsko zakonodavstvo propisuju da na toj poziciji treba uzeti u obzir dobit ili gubitak finansijske godine i isplatu dividendi. Međutim, ovi zakoni se razlikuju po tome što mađarski zakon zabranjuje isplatu dividendi ili prenos dobiti ukoliko bi to za posljedicu imalo negativan rezultat u bilansu, dok njemački zakon to ne zabranjuje, a naročito ne u situaciji kada se radi o organizacionoj jedinici kakva je Hochtief Solutions AG, koje je vezana za svoje matično društvo ugovorom o prenosu dobiti.

35 Dakle, ta razlika u zakonodavstvu tiče se činjenice da, za razliku od mađarskog zakona, njemački zakon ne ograničava mogućnost matičnog društva da odluči da preuzme dobit koju je ostvarila njegova organizaciona jedinica, čak i kada bi to za posljedicu imalo negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu, međutim, ne zahtijeva da se taj prenos dobiti i obavi.

36 Prema tome, mora se konstatovati da nacionalni sud svojim pitanjem nastoji da sazna mora li se Član 47. Direktive 2004/18 tumačiti na način da je u situacijama, kada privredni subjekt nije u stanju zadovoljiti minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji je naveden u ekonomskom zahtjevu zbog ugovora prema kojem privredni subjekt sistematski vrši prenos dobiti svom matičnom društvu, dovoljno da se taj privredni subjekt može osloniti na kapacitete drugog tijela u skladu sa Članom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti da svoje ekonomsko stanje dokaže drugim odgovarajućim dokumentom, u skladu sa Članom 47.(5), s obzirom na činjenicu da je takav ugovor odobren bez ograničenja zakonom države članice u kojoj privredni subjekt ima sjedište, dok bi prema zakonu države članice u kojoj naručilac ima sjedište to bilo dozvoljeno samo pod uslovom da takav prenos dobiti neće za posledicu imati negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.

37 Čini se da je, u takvoj situaciji, činjenica da organizaciona jedinica nije u stanju da zadovolji minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji je definisan u odnosu na određeni aspekat bilansa, u konačnoj analizi, posljedica odluke matičnog društva da od svoje organizacione jedinice sistematski preuzima svu njenu dobit, a ne rezultat razlika u zakonima.

38 U takvoj situaciji, takva organizaciona jedinica ima samo opciju koju joj nudi Član 47.(2) Direktive 2004/18, da se osloni na ekonomsko i finansijsko stanje drugog tijela tako što će dostaviti obećanje tog tijela da će mu staviti na raspolaganje neophodna sredstava. Jasno je da je ovakva opcija naročito prikladna za tu situaciju, budući da matično društvo samo

291


po sebi, može, popraviti činjenicu da je svoju podružnicu dovelo u situaciju da ne može zadovoljiti minimalni nivo kapaciteta.

39 Odgovor na treće pitanje je, dakle, da se Član 47. Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da, kada privredni subjekt ne može da zadovolji minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja, koja zahtijeva da rezultat računa dobiti i gubitka u bilansu kandidata ili ponuđača ne može biti negativan u više od jedne godine u protekle tri zaključene finansijske godine, zbog ugovora prema kojem taj privredni subjekt mora sistematski da prebacuje dobit svom matičnom društvu, taj privredni subjekt nema drugog načina da zadovolji minimalni nivo kapaciteta osim da se osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa Članom 47.(2). U tom smislu nebitno je što se zakonodavstvo države članice u kojoj privredni subjekt ima sjedište i države članice u kojoj naručilac posluje razlikuju u smislu da je takav ugovor odobren, bez ograničenja, u prvoj državi članici dok je prema zakonodavstvu druge države članice to moguće samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvede negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.

Troškovi


Na osnovu navedenog, Sud (Sedmo vijeće) donosi odluku:

1. Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama moraju se tumačiti na način da naručilac može zahtijevati minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja pozivanjem na jedan ili više aspekata bilansa, pod uslovom da su ti aspekti takvi da pružaju informacije o takvom položaju privrednog subjekta te da je taj nivo prilagođen veličini dotičnog ugovora po tome što predstavlja objektivno pozitivan pokazatelj postojanja dovoljne ekonomske i finansijske osnove za izvršenje ugovora, ne insistirajući, međutim, na nivou koji je veći od onog koji je razumno neophodna za tu svrhu. Uslov minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja ne može se, u načelu, zanemariti samo zato što se taj nivo odnosi na aspekat bilansa u vezi sa kojim mogu postojati razlike u zakonima različitih država članica.

2. Član 47. Direktive 2004/18 mora se tumačiti na način da kada privredni subjekt nije u stanju da ispuni minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja, koja podrazumijeva da račun dobiti i gubitka kandidata ili ponuđača ne sme biti negativan više od jedne godine u toku poslednje tri zaključene finansijske godine, zato što prema sporazumu taj privredni subjekt

292

Članom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti, da svoje ekonomsko i finansijsko stanje dokaže nekim drugim dokumentom u skladu sa Članom

Treba, međutim, napomenuti da, kao upućivanju zahtpostupka nisu se odnosile na opseg bilansne pozicije koja je obuhvaćena

evom, odnosno na opseg računa dobiti i gubitka emačko i mađarsko zakonodavstvo propisuju da

isplatu dividendi. Međutim, ovi zakoni se razlikuju po tome to mađarski

emački zakon to ne zabranjuje, a naročito ne kakva je Hochtief Solutions AG, koje je vezana za svoje matično dru

ta razlika u zakonodavstvu tiče se činjenice da, za razliku od mađarskog zakona, n emački zakon ne ograničava mogućnost matičnog

tva da odluči da preuzme dobit, čak i kada bi to za posljedicu imalo negativan rezultat na računu

dobiti i gubitka u bilansu, međutim, ne zaht

nastoji da sazna mora li se Član 47. Direktive 2004/18 tumačiti na način

i prenos dobiti svom matičnom drut može osloniti na kapacitete drugog t

Članom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti da svoje ekonomsko stanje dokaže drugim odgovarajućim dokumentom, u skladu sa Članom 47.(5), s obzirom na činjenicu da je takav ugovor odobren bez ograničenja zakonom države čdržave članice u kojoj naručilac ima suslovom da takav prenos dobiti neće za posledicu imati negativan rezultna računu dobiti i gubitka u bilansu

Čini se da je, u takvoj situaciji, č

definisan u odnosu na određeni aspekat bilansa, u konačnojedica odluke matičnog dru

nudi Član 47.(2) Direktive 2004/18, da se osloni na ekonomsko i ela tako što će dostaviti obećanje tog t ela da će

opcija naročito prikladna za tu situaciju, budući da matično dru


sistematski prenosi svoju dobit svojoj matičnoj kompaniji, onda taj privredni subjekt nema drugog načina da ispuni te uslove nego da se osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa Članom 47.(2). Nebitno je, u tom smislu, da se zakonodavstvo države članice u kojoj taj privredni subjekt ima sjedište i države članice u kojoj posluje naručilac razlikuju u tome što je takav sporazum odobren, bez ograničenja, prema zakonodavstvu prve države članice, dok, prema zakonodavstvu druge, isti može biti odobren samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvodi negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.

293




10. maj 2012. (*)

Propust države članice da ispuni obaveze — Direktiva 2004/18/EZ — postupci za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama roba i ugovora o javnim nabavkama usluga — ugovor za nabavku, ugradnju i održavanje automata za točenje toplih napitaka i nabavku zaliha čaja, kafe i drugih sastojaka — Član 23.(6) i 23.(8) — tehničke specifikacije — Član 26. — uslovi za izvođenje ugovora — Član 53.(1) — kriterijumi za dodjelu ugovora — ekonomski najpovoljnija ponuda — proizvodi organske poljoprivredne proizvodnje i poštene trgovine — korišćenje oznaka kod formulisanja tehničkih specifikacija i kriterijuma za dodjelu — Član 39.(2) — koncept ‘dodatne informacije’ — Član 2. — načela za dodjelu ugovora — načelo transparentnosti — Član 44.(2) i 48. — provjera podobnosti i izbora učesnika — minimalni nivo tehničkih ili stručnih sposobnosti — usklađenost sa ‘kriterijumima održive javne nabavke i društveno odgovornog poslovanja’


TUŽBA zbog neispunjenja obaveza iz Člana 258. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, podnijeta 22.7.2010. godine.

Evropska komisija, koju zastupaju C. Zadra i F. Wilman, u svojstvu zastupnika, sa adresom u Luksemburgu, podnosilac predstavke, protiv

Kraljevine Holandije, koju zastupaju C. Wissels i M. de Ree, u svojstvu zastupnika, tužena strana,


u sastavu K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, G. Arestis i D. Šváby (izvjestilac), sudije,

Nezavisni zastupnik: J. Kokott,

Sekretar suda: M. Ferreira, glavni administrator

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 26.10.2011, nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 15.12.2011. donosi sljedeću;

Presudu

1 Svojom pretpostavkom Evropska komisija od Suda traži da proglasi da je zato što je, u postupku nadmetanja za javni ugovor za nabavku i

294

sistematski prenosi svoju dobit svojoj matičnoj kompat nema drugog načina da ispuni te uslove nego

ela, u skladu sa Članom lu, da se zakonodavstvo države

članice u kojoj taj priv edište i države članice u kojoj posluje naručilac razlikuju u tome odobren, bez ograničenja, prema zakonodavstvu prve države članice, dok, prema zakonodavstvu druge, isti može biti odobren

rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu


upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio predmet obavještenja o nabavkama objavljenom u Službenom listu Evropske unije 16.8.2008, pokrajina Sjeverna Holandija:

– uvrstila u tehničke specifikacije uslov kojim zahtijeva Max Havelaar i EKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se temelje na sličnim ili istim kriterijumima;

– kod procjene sposobnosti subjekata, koristila kriterijume i dokaze koji se odnose na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje, i

– kod formulisanja kriterijuma za dodjelu ugovora, uključila pozivanje na Max Havelaar i/ili EKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se temelje na istom kriterijumu,

Kraljevina Holandija propustila je da ispuni svoje obaveze iz Člana 23.(6) i (8), Člana 2, Člana 44.(2), Člana 48.(1) i (2) i Člana 53.(1) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114, ispravka Službenog lista 2004 L 351, strana. 44), koja je dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007. (Službeni list 2007 L 317, str. 34) (‘Direktiva 2004/18’).

I – Pravni okvir

2 Direktiva 2004/18 u svojoj preambuli, između ostalog, navodi sljedeće:

‘(2) Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a naročito načela slobode kretanja roba, načela slobode poslovnog sjedišta i načela slobode pružanja usluga, te načelima koja iz toga proizilaze kao sto je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo srazmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vrijednosti, poželjno je izraditi, na nivou Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osiguralo njihovo dejstvo i kako bi se zajamčilo da se javne nabavke otvore za nadmetanje. Ove koordinirajuće odredbe stoga treba tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i načelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.

...

(5) Na osnovu Člana 6. Ugovora [EZ] [koji odgovara članu 11. TFEU], zahtjevi za zaštitu okoline moraju se ugraditi u definiciju i sprovođenje politike i aktivnosti Zajednice navedene u Članu 3. tog ugovora [EZ] [koji, u suštini, odgovara Članovima 3. do 6. i Članu 8. UFEU], naročito radi promovisanja održivog razvoja. Ova Direktiva, prema

295


tome, pojašnjava kako naručioci posla mogu doprinijeti zaštiti okoline i promociji održivog razvoja, ujedno obezbjeđujući mogućnost dobijanja najboljeg odnosa cijene i kvaliteta za svoje ugovore.

...

(29) Tehničke specifikacije koje sastavljaju javni kupci treba da dozvole da javne nabavke budu otvorene za tržišno nadmetanje. U tom smislu, mora biti moguće predati ponude koje odražavaju raznolikost tehničkih rješenja. Prema tome, mora biti moguće sastaviti tehničke specifikacije u smislu funkcionalnosti i zahtjeva, a ukoliko se navodi pozivanje na evropske norme ili, u odsustvu takvih normi, pozivanje na nacionalne norme, naručioci posla moraju razmotriti ponude koje su zasnovane na ekvivalentnim rješenjima. Ponuđačima treba dozvoliti da ekvivalentnost potkrijepe bilo kojim dokazima. Naručioci posla moraju biti u mogućnosti da objasne razlog za odluku da u datom slučaju ne postoji ekvivalentnost. Naručioci posla koji žele da definišu ekološke zahtjeve za tehničke specifikacije datog ugovora mogu navesti ekološke karakteristike, poput zadate metode proizvodnje i/ili određene ekološke učinke grupe proizvoda ili usluga. Oni mogu, ali nisu obavezni, da koriste odgovarajuće specifikacije koje su definisane u ekološkim oznakama, poput Evropske ekološke oznake, (multi)nacionalne ekološke oznake ili bilo koje druge ekološke oznake pod uslovom da su zahtjevi za oznaku sastavljeni i usvojeni na temelju naučnih informacija koristeći postupke u kojima mogu učestvovati interesne grupe poput vladinih tijela, potrošača, proizvođača, distributera i ekoloških organizacija, i pod uslovom da je oznaka dostupna i raspoloživa svim zainteresovanim stranama. Tehničke specifikacije bi trebalo jasno navesti tako da svi ponuđači znaju šta obuhvataju zahtjevi koje su postavili naručioci posla.

...

(33) Uslovi izvršenja ugovora usklađeni su sa ovom Direktivom pod uslovom da nijesu direktno ili indirektno diskriminišući i da su navedeni u obavještenju o nabavkama ili u ugovornim dokumentima. Oni mogu biti namijenjeni, naročito, da daju prednost praktičnoj obuci na radnom mjestu, zapošljavanju ljudi koji imaju posebnih poteškoća da se integrišu, borbi protiv nezaposlenosti ili zaštiti životne sredine. Na primjer, mogu se, između ostalog, navesti zahtjevi – koji su primjenjivi tokom izvršenja ugovora – da se zapošljavaju osobe koje su dugo na birou za zapošljavanje ili da se sprovode mjere obuke za nezaposlene ili mlade osobe, da se postupa u skladu sa odredbama osnovnih konvencija Međunarodne organizacije rada (engl. International Labour Organisation - ILO), ukoliko takve odredbe nijesu sprovedene u okviru domaćeg zakona, i da se zaposli više lica sa posebnim potrebama nego što to traži domaće zakonodavstvo.

...

(39) Provjera podobnosti ponuđača u otvorenim postupcima i kandidata u ograničenim i pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o

296

Službenom listu Evropske unije

uvrstila u tehničke specifikacije uslov kojim zahtEKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se temelje na sličnim ili

se odnose na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje, i

elu ugovora, uključila pozivanjena Max Havelaar i/ili EKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se

Kraljevina Holandija propustila je da ispuni svoje obaveze iz Člana 23.(6) i (8), Člana 2, Člana 44.(2), Člana 48.(1) i (2) i Člana 53.(1) Direktive

javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114, ispravka Službenog lista 2004 L 351, strkoja je dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007. (Službeni list 2007 L 317, str. 34) (

Direktiva 2004/18 u svojoj preambuli, između ostalog, navodi sl edeće

klopljenih u državi članici u ime države, regionalnih eže po

načela Ugovora, a naročito načela slobode kretanja roba, načela ta i načela slobode pružanja usluga, te

načelima koja iz toga proizilaze kao sto je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo

ernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vr ednosti, poželjn

elu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osiguralo njihovo dejstvo i kako bi se zajamčilo da se javne nabavke

rajuće odredbe stoga treba tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i načelima, ali i s

Na osnovu Člana 6. Ugovora [EZ] [koji odgovara članu 11. TFEU], ovođenje

politike i aktivnosti Zajednice navedene u Članu 3. tog ugovora [EZ] tini, odgovara Članovima 3. do 6. i Članu 8. UFEU],

naročito radi promovisanja održivog razvoja. Ova Direktiva, prema


tenderu i u konkurentskom dijalogu, i njihov odabir treba da se sprovedu u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu trebalo navesti nediskriminišuće kriterijume kojima se naručioci posla mogu koristiti pri odabiru ponuđača u nadmetanju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da dokažu da su zadovoljili te kriterijume. U istom duhu transparentnosti, od ugovornog organa bi trebalo zahtijevati da, čim je ugovor otvoren za tržišno nadmetanje, naznači kriterijume odabira kojima će se služiti i nivo određenih sposobnosti koje može ili ne mora zahtijevati od privrednih subjekata prije nego što ih primi u postupak nabavke.

...

(46) Ugovore bi trebalo dodjeljivati na osnovu objektivnih kriterijuma koji obezbjeđuju poštovanje načela transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog tretmana i koji garantuju da su ponude procijenjene u uslovima tržišne konkurencije. Prema tome, primjereno je dozvoliti primjenu samo dva kriterijuma za dodjelu ugovora: kriterijum “najniže cijene” i “ekonomski najpovoljnije ponude”.

Kako bi se obezbjedilo poštovanje načela jednakog tretmana kod dodjele ugovora, primjereno je propisati obavezu obezbjeđenja nužne transparentnosti, koja je uspostavljena sudskom praksom i kojom će se osigurati da su svi ponuđači razumno informisani o kriterijumima i rješenjima koja će se primjenjivati u cilju utvrđivanja ekonomski najpovoljnije ponude. Stoga je naručilac dužan da pravovremeno naznači kriterijume za dodjelu ugovora i težinu svakog od tih kriterijuma kako bi ponuđači bili valjano upoznati s istim prilikom pripreme svojih ponuda. ...

Ako naručioci posla izaberu da ugovor dodjele ekonomski najpovoljnijoj ponudi, tada su dužni da ocjenjuju ponude s ciljem utvrđivanja koja od ponuda nudi najbolji odnos cijene i kvaliteta. Da bi to uradili, treba da utvrde ekonomske kriterijume i kriterijume kvaliteta koji, posmatrano u cjelini, moraju da omoguće naručiocu da utvrdi koja od ponuda je ekonomski najpovoljnija. Utvrđivanje ovih kriterijuma zavisi od predmeta ugovora jer ti kriterijumi moraju da omoguće procjenu nivoa učinka i odnosa cijene i kvaliteta koju svaka od ponuda nudi u svijetlu predmeta ugovora.

Da bi se garantovao jednak tretman, kriterijumi za dodjelu ugovora treba da omoguće objektivno upoređivanje i ocjenjivanje ponuda. Ako su ovi uslovi ispunjeni, ekonomski i kvalitativni uslovi za dodjelu ugovora, kao što su ispunjavanje ekoloških uslova, mogu omogućiti naručiocima da zadovolje potrebe dotične javnosti, kako je navedeno u specifikacijama ugovora. Pod istim uslovima, naručilac može da koristi kriterijume s ciljem udovoljavanja socijalnim zahtjevima, odgovarajući na određene potrebe naročito ugroženih grupa ljudi – koje su definisane u specifikacijama ugovora – u koje spadaju oni koji primaju/koriste radove, robe i usluge koje su predmet ugovora.’

297


3 Prema Članu 1.(2)(c) Direktive 2004/18, ugovori o javnim nabavkama su javni ugovori koji nijesu navedeni u tački (b) tog podstava, a čiji je predmet kupovina, uzimanje u najam, davanje u zakup, kupovina na otplatu sa ili bez opcije kupovine proizvoda, a koji takođe obuhvata popratne poslove postavljanja i instalacije, kao dio ugovora o javnim nabavkama robe. Prema Članu 7. te direktive, Direktiva je primjenjiva na takve ugovore, osim kada su isti dodijeljeni u oblasti odbrane ili ako ih dodjeljuje centralni nabavni organ, i čija se vrijednost, bez poreza na dodatnu vrijednost, procijenjuje na iznos koji je jednak ili veći od 206.000 eura, a koje dodjeljuje naručilac koji nije obuhvaćen Aneksom IV Direktive. Taj se prilog ne odnosi na pokrajine u slučaju Kraljevine Holandije.

4 Član 2. Direktive 2004/18 propisuje:

‘Načela dodjele ugovora

Naručioci posla dužni su da jednako i na nediskriminišući način tretiraju privredne subjekte i postupaju na transparentan način.’

5 Stav 1.(b) Aneksa VI Direktive 2004/18 definiše koncept ‘tehničke specifikacije’, u slučaju ugovora o javnim nabavkama, kao ‘specifikaciju u dokumentu koji definiše potrebne karakteristike proizvoda ... kao što su nivoi kvaliteta, uticaj na okolinu, dizajn svih zahtjeva ... i ocjenu usklađenosti, učinak, korišćenje proizvoda, bezbjednost ili dimenzije, uključujući i zahtjeve koji su bitni za proizvod u smislu imena pod kojim se proizvod prodaje, terminologije, simbola, testiranja i načina testiranja, pakovanja, označavanja i oznaka (etiketa), uputstva za korišćenje, procesa proizvodnje i načina i procedura za ocjenu usaglašenosti.’

6 Član 23. te Direktive propisuje:

‘1. Tehničke specifikacije, kako su definisane u tački 1. Aneksa VI, moraju se navesti u ugovornoj dokumentaciji …

2. Tehničke specifikacije moraju obezbijediti jednak pristup svim ponuđačima i ne smiju stvarati neopravdane prepreke za otvaranje javne nabavke za tržišnu konkureciju.

3. ... tehničke se specifikacije formulišu:

...

b) ili u vidu performansi ili funkcionalnih zahtjeva; ovi drugi mogu uključivati ekološke karakteristike. Međutim, takvi parametri moraju biti dovoljno precizni da ponuđačima omoguće da utvrde predmet ugovora, a naručiocima da dodjele ugovor;

...

6. Ako naručioci posla odrede ekološke karakteristike u vidu performansi ili funkcionalnih zahtjeva, kako je navedeno u stavu 3.(b), mogu se koristiti detaljnim specifikacijama ili, po potrebi, njihovim

298

uće kriterijume kojima se naručioci posla mogu koristiti pri odabiru ponuđača u nadmetanju kao i sredstava kojsubjekti mogu koristiti da dokažu da su zadovoljili te kriterijume. U

evati da, čim je ugovor otvoren za tržišno nadmetanje, naznači kriterijume odabira kojima će se služiti i nivo određenih sposobnosti koje može ili ne mora zaht

eđuju poštovanje načela transparentnosti, z

enjene u uslovima trži

kriterijum “najniže c

Kako bi se obezb edilo poštovanje načela jednakog tretmana kod eđenja nužne

transparentnosti, koja je uspostavljena sudskom praksom i kojom će se osigurati da su svi ponuđač

enjima koja će se prim enjivati u cilju utvrđivanja ekonomski najpovoljnije ponude. Stoga je naručilac dužan da pravovremeno naznači kriterijume za dod elu ugovora i težinu svakog od tih kriterijuma kako bi ponuđači

Ako naručioci posla izaberu da ugovor dodnajpovoljnijoj ponudi, tada su dužni da ocutvrđivanja koja od ponuda nudi najbolji odnos c

elini, moraju da omoguće naručiocu da utvrdi koja od ponuda je ekonomski najpovoljnija. Utvrđivanje ovih

omoguće proc enu nivoa učinka i odnosa c

treba da omoguće objektivno upoređivanje i oc

ugovora, kao što su ispunjavanje ekoloških uslova, mogu omogućiti naručiocima da zadovolje potrebe dotične javnosti, kako je navedeno u

uslovima, naručilac može da koristi evima, odgovarajući

na određene potrebe naročito ugroženih grupa ljudi


djelovima, kako je definisano evropskim i (multi)nacionalnim ekološkim oznakama ili bilo kojim drugim ekološkim oznakama, pod uslovom:

– da su te specifikacije prikladne za definisanje karakteristika roba i usluga koje su predmet ugovora,

– da su zahtjevi za oznaku sastavljeni na temelju naučnih informacija,

– da su eko-oznake usvojene u postupku u kojem mogu učestvovati sve interesne grupe kao što su vladina tijela, potrošači, proizvođači, distributeri i ekološke organizacije, i,

– da su dostupne svim zainteresovanim stranama.

Naručioci posla mogu naznačiti da će se smatrati da proizvodi i usluge koji nose ekološku oznaku udovoljavaju tehničkim specifikacijama navedenim u ugovornim dokumentima; oni moraju prihvatiti bilo koji drugi prikladan dokaz kao što su tehnička dokumentacija proizvođača ili izvještaj s testiranja koje je obavilo priznato tijelo.

...

8. Osim ako je to opravdano predmetom ugovora, tehničke specifikacije neće sadržati pozivanje na određenu izradu ili izvor ili na određeni postupak ili na robne žigove, patente, tipove ili određeno porijeklo ili proizvodnju u smislu da daje prednost ili eliminiše određena preduzeća ili određene proizvode. Takva referenca je dopuštena samo u izuzetnim slučajevima, kada nije moguće dati dovoljno precizan i razumljiv opis predmeta ugovora u skladu sa Stavovima 3. i 4.; takva referenca mora biti praćena riječima “ili ekvivalent(an)”.’


‘Uslovi za izvršenje ugovora

Naručioci posla mogu utvrditi posebne uslove vezane za izvršenje ugovora pod uslovom da su oni u skladu sa pravom Zajednice i da su navedeni u obavještenju o nabavkama ili u specifikacijama. Uslovi koji uređuju izvršenje ugovora mogu se naročito odnositi na socijalna i ekološka pitanja.’

8 Član 39.(2) Direktive 2004/18 navodi:

‘Pod uslovom da su zatražene pravovremeno, naručioci posla ili nadležna odjeljenja dužni su da dostave dodatne informacije vezane za specifikacije i sva druga propratna dokumenta najkasnije šest dana prije roka utvrđenog za dostavu ponuda.’

9 Član 44.(1) Direktive 2004/18, naslovljen ‘Provjera podobnosti i izbora učesnika i dodjele ugovora’, propisuje da će naručioci posla, nakon što provjere podobnost ponuđača koji nisu eliminisani u skladu sa kriterijumima koji se tiču, između ostalog, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti navedenih u Članu 48. Direktive dodijeliti ugovore na osnovu

299


kriterijuma suštinski navedenih u Članu 53. te Direktive. Prema Članu 44.(2) Direktive:

‘Naručioci posla mogu tražiti od kandidata i ponuđača da zadovolje minimalne nivoe sposobnosti u skladu sa članovima 47. i 48.

Opseg informacija navedenih u Članovima 47. i 48. i minimalnog nivoa sposobnosti potrebne za određeni ugovor moraju biti vezane za i srazmjerne sa predmetom ugovora.

...’

10 Član 48.(1) Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Tehničke i/ili stručne sposobnosti’:

‘Tehničke i/ili stručne sposobnosti privrednih subjekata procjenjuju se i ispituju u skladu sa Stavovima 2. i 3.’

11 Prema Članu 48.(2), tehničke sposobnosti privrednih subjekata mogu biti dokazane jednim ili više sljedećih elemenata, u zavisnosti od vrste, prirode, količine ili važnosti i upotrebe radova, roba ili usluga. Što se tiče ugovora o javnim nabavkama robe, tačke (a)(ii), (b) do (d) i (j) te odredbe odnose se na sljedeće elemente:

– dostavljanje popisa najznačajnijih radova izvedenih u protekle tri godine;

– naznaka o tehničarima ili tehničkim tijelima koja su učestvovala u tim radovima, a koja ne pripadaju direktno preduzeću, a naročito oni koji su bili odgovorni za kontrolu kvaliteta;

– opis tehničkih postrojenja i mjera koje je dobavljač koristio da obezbijedi kvalitet i postrojenja koje preduzeće koristi za proučavanje i istraživanje;

– ako su proizvodi ili usluge koje treba isporučiti složene ili, izuzetno, ako se isti traže u posebne namjene, naručioci posla sprovode, ili se u njihovo ime sprovodi, provjera proizvodnih kapaciteta dobavljača i, po potrebi, sredstava koja su mu dostupna za proučavanje i istraživanje, kao i mjera kontrole kvaliteta koje će dobavljač koristiti;

– kad su u pitanju proizvodi koji su predmet nabavke, dostavljaju se uzorci, opisi i/ili fotografije ili potvrde kojima se potvrđuje usklađenost proizvoda sa određenim specifikacijama ili normama.

12 Prema ranije pomenutom Članu 48.(6), naručilac posla dužan je da navede, u obavještenju ili u pozivu za dostavljanje ponuda, koje reference iz Stava 2. želi da primi.


300

evi za oznaku sastavljeni na temelju naučnih informacija,

vojene u postupku u kojem mogu učestvovati sve ači, proizvođači,

Naručioci posla mogu naznačiti da će se smatrati da pnose ekološku oznaku udovoljavaju tehničkim specifikacijama navedenim u

to su tehnička dokumentacija proizvođača ili izv

Osim ako je to opravdano predmetom ugovora, tehničke specifikacije neće sadržati pozivanje na određenu izradu ili izvor ili na određeni postupak ili na robne žigove, patente, tipove ili određeno por

mislu da daje prednost ili eliminiše određena preduzeća ili određene proizvode. Takva referenca je dopuslučajevima, kada nije moguće dati dovoljno precizan i razumljiv opis

praćena r ečima “ili ekvivalent(an)”.’

Član 26. Direktive 2004/18 propisuje

Naručioci posla mogu utvrditi posebne uslove vezane za izvr

tenju o nabavkama ili u specifikacijama. Uslovi koji uređuju enje ugovora mogu se naročito odnositi na socijalna i ekolo

Član 39.(2) Direktive 2004/18 navodi

‘Pod uslovom da su zatražene pravovremeno, naručioci posla ili nadležna eljenja dužni su da dostave dodatne informacije vezane za specifikacije i

e roka utvrđenog

Član 44.(1) Direktive 2004/18, naslovljen učesnika i dod , propisuje da će naručioci posla, nakon

ere podobnost ponuđača koji nisu eliminisani u skladu sa kriterijumima koji se tiču, između ostalog, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti navedenih u Članu 48. Direktive do


‘Kriterijumi dodjele ugovora

1. ... [K]riterijumi na kojima naručioci posla zasnivaju dodjelu javnih ugovora su:

a) kada se ugovor dodjeljuje ponudi koja je, s tačke gledišta naručioca, ekonomski najpovoljnija, razni kriterijumi vezani za predmet dotičnog ugovora o javnim nabavkama, na primjer, kvalitet, cijena, tehničke prednosti, estetske i funkcionalne karakteristike, ekološke karakteristike, tekući troškovi, ekonomičnost, servisiranje nakon kupovine i tehnička pomoć, datum isporuke ili rok završetka radova;

...’

II – Pozadina tužbe

A – Obavještenje o tenderu

14 Dana 16. avgusta 2008, na zahtjev pokrajine Sjeverna Holandija (Noord Holland) u Holandiji, u Službenom listu Evropske unije objavljen je poziv na nadmetanje za javnu nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, počev od 1.1.2009.(‘poziv na nadmetanje’).

15 Odjeljak II, tačka 1.5 tog poziva na nadmetanje opisuje kako slijedi:

‘Pokrajina Sjeverna Holandija sklopila je ugovor za upravljanje automatima za kafu. Taj ugovor ističe 1.1.2009. Pokrajina namjerava da zaključi novi ugovor od 1.1.2009. putem evropskog postupka javnog nadmetanja. Važan aspekat ugovora je želja pokrajine Sjeverne Holandije da poveća upotrebu proizvoda organske poljoprivredne proizvodnje i poštene trgovine automatima za kafu.’

16 Odjeljak III, tačka 1. poziva na nadmetanje navodi uslove koji se odnose na ugovor. U tački 1.4 ovog odjeljka koja nosi naslov ‘Drugi posebni uslovi za izvršenje ugovora’, nakon informacija o depozitima i garancijama, glavnim uslovima finansiranja i plaćanja, te zahtjevima koji se odnose na pravni oblik odnosa sa kooperantima, navedeno je da isti nijesu potrebni.

17 U odjeljku IV, tačka 2.1 poziva na nadmetanje navodi se da će se ugovor dodjeliti ekonomski najpovoljnijoj ponudi. Iz tačke 3.4 istog odjeljka proizilazi da je rok za dostavu ponuda 26.9.2008. u 12 sati.

B – Specifikacije

18 Poziv na nadmetanje se poziva na specifikacije pod naslovom ‘Poziv za dostavljanje ponuda’, od 11.8.2008. (‘specifikacije’).

19 Pod naslovom ‘Kontekst ugovora’, podtačka 1.3 specifikacije, u svom prvom stavu, ponavlja sadržaj tačke 1.5 odjeljka II poziva na nadmetanje. Drugi stav te podtačke navodi sljedeće:

301


‘Ponude će se ocjenjivati na osnovu kvalitativnih i ekoloških kriterijuma i na osnovu cijene.’

20 Podtačka 1.4 specifikacije opisuje sadržaj ugovora u sažetom obliku, kako slijedi:

‘Pokrajina Sjeverna Holandija raspisuje tender za nabavku, ugradnju i održavanje poluautomatskih (potpuno funkcionalnih) aparata za pripremu toplih i hladnih napitaka, po osnovu najma. Pokrajina Sjeverna Holandija takođe raspisuje nadmetanje za nabavku sastojaka za aparate ... Održivost i funkcionalnost su veoma važni aspekti.’

21 Prema odjeljku 1.5 specifikacije, dotični ugovor bi se zaključio na period od tri godine, sa mogućnošću produženja na još godinu dana.

22 Alternativne ponude u skladu sa podtačkom 3.4 specifikacije, koje se odnose na uslove za registraciju ponuda, nijesu prihvaćene. Zainteresovane strane i ponuđači dužni su da ispitaju sve bitne tržišne uslove, između ostalog, da dostave pitanja ugovornom organu, koji je dužan dostaviti odgovore u okviru dodatnih informacija.

23 Dodatne informacije su definisane u odjeljku 5. podtačke 2.3 specifikacija kao dokument koji sadrži odgovore na pitanja koje su zainteresovane strane postavile uz eventualne izmjene i dopune specifikacija ili drugih ugovornih dokumenata, a isti predstavlja sastavni dio specifikacija i ima prednost u odnosu na njihove druge djelove, uključujući i anekse. U odjeljcima 3. i 5. te podtačke je takođe navedeno da će dodatne informacije biti objavljene na internet stranici javnog nadmetanja Pokrajine Sjeverne Holandije, a da će sve zainteresovane strane dobiti obavještenje elektronskom poštom čim odgovori budu objavljeni na internet stranici.

24 Podtačka 4.4 specifikacije naslovljena je ‘Uslovi podobnosti/minimalni uslovi’. Ti uslovi su definisani u uvodnom djelu specifikacija kao uslovi koje ponuđač mora ispuniti da bi njegova ponuda bila uzeta u razmatranje i istaknuti su ili kao osnova za eliminaciju ili kao minimalni uslovi.

25 Odjeljci od 1. do 5. prethodno pomenute podtačke 4.4 tiču se prometa, osiguranja od profesionalne odgovornosti, iskustva ponuđača, zahtjeva za kvalitet i ocjene zadovoljstva kupaca.

26 Odjeljak 4. prethodno pomenute podtačke 4.4, koja nosi naslov ‘Zahtjevi za kvalitet’ u svojoj tački 2. navodi sljedeće:

‘U kontekstu održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja Pokrajina Sjeverna Holandija zahtijeva da dobavljač ispuni kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja. Kako ispuniti kriterijum održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja? Neophodno je, takođe, navesti kako to dobavljač doprinosi unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe …’

302

‘Kriterijumi dod

... [K]riterijumi na kojima naručioci posla zasnivaju dod

eljuje ponudi koja je, s tačke gledi ta naručekonomski najpovoljnija, razni kriterijumi vezani za predmet dotičnog

ena, tehničke

karakteristike, tekući tro kovi, ekonomičnost, kupovine i tehnička pomoć, datum isporuke ili rok završetka radova;

Pozadina tužbe

Holland) u Holandiji, u Službenom listu

kafu, počev od 1.1.2009.(

eljak II, tačka 1.5 tog poziva na nadmetanje opisuje kako sl

za kafu. Taj ugovor ističe 1.1.2009. Pokrajina nam erava da zaključi novi ugovor od 1.1.2009. putem evropskog postupka javnog nadmetanja. Važan aspekat ugovora je želja pokrajine S everne Holandije da poveća up

eljak III, tačka 1. poziva na nadmetanje navodi uslove koji se odnose na ugovor. U tački 1.4 ovog od

uslovima finansiranja i plaćanja, te zaht

eljku IV, tačka 2.1 poziva na nadmetanje navodi se da će se ugovor eliti ekonomski najpovoljnijoj ponudi. Iz tačke 3.4 istog od

Pod naslovom ‘Kontekst ugovora’, podtačka 1.3 specifikacije, u svom prvom stavu, ponavlja sadržaj tačke 1.5 odstav te podtačke navodi sl edeće


27 Taj zahtjev je ponovljen i u odjeljku 6., u poslednjoj tački iste podtačke 4.4, koja, između ostalog sadrži sažetak ‘Zahtjeva za kvalitet’ koji glasi:

‘11. Održive nabavke i [društveno odgovorno poslovanje: eliminatorni kriterijum]’.

28 Naslov ‘Minimalni zahtjev 1: Raspored zahtjeva’, odjeljak 1. podtačke 5.2 specifikacija poziva se na zasebni aneks i zahtjeva od ponuđača da se pridržavaju rasporeda zahtjeva, kako je navedeno u aneksu.

29 Aneks A uz specifikacije, naslovljen ‘Raspored zahtjeva’ sadrži, između ostalog, sljedeće stavke:

’31 Pokrajina Sjeverna Holandija koristi oznake Max Havelaar i EKO za kafu i čaj. ... [Ocjena:] zahtjev [.]

...

35 Po mogućnosti, sastojci bi trebalo da budu u skladu sa oznakama EKO i/ili Max Havelaar. ... [Maksimalno] 15 [stav. Ocjena:] preferirano[.]’

30 Prema prilozima i opštem rasporedu specifikacija, ta tačka 35. odnosi se na određene sastojke koji se koriste za pripremu napitaka s izuzetkom čaja i kafe, kao što su mlijeko, šećer i kakao (‘sastojci’).

C – Dodatna obavještenja

31 Dana 9.9.2008. Pokrajina Sjeverna Holandija objavila je stavke 11. i 12. dodatnih obavještenja vezanih za podtačku 2.3 specifikacija. Te stavke se odnose na pitanje u vezi sa tačkama 31. i 35. Aneksa A uz specifikaciju, koja glasi: ‘Možemo li pretpostaviti, u vezi s navedenim oznakama, da se primjenjuju one “ili njihov ekvivalent”[?]’ Naručilac je odgovorio na sljedeći način:

‘00011 ... [stav] 31 ...

...

U mjeri u kojoj su kriterijumi ekvivalentni ili identični.

00012 ... [stav] 35 ...

...

Sastojci mogu imati oznaku koja se temelji na istim kriterijumima.’

32 Prema obavještenju koje je objavljeno u Službenom listu Evropske unije 24.12.2008., ugovor je dodjeljen holandskoj kompaniji Maas International.

D – EKO i MAX HAVELAAR oznake

303


33 Prema tvrdnjama Komisije, koje Kraljevina Holandija u tom smislu nije pobijala, EKO i MAX HAVELAAR oznake imaju sljedeće karakteristike.

1. EKO oznaka

34 Privatna oznaka Holandije, EKO, dodjeljuje se za proizvode koji su napravljeni od najmanje 95% sastojaka iz organske poljoprivredne proizvodnje. Oznakama upravlja fondacija koja je uspostavljena prema holandskom građanskom pravu, čiji je cilj promocija organske poljoprivrede poput one obuhvaćene, u činjenično vrijeme u glavnom postupku, Uredbom Saveta (EEZ) br. 2092/91 od 24.6.1991. o organskoj proizvodnji poljoprivrednih proizvoda i označavanja tako proizvedenih poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda (SG 1991 L 198, str. 1), koja je izmijenjena Uredbom Savjeta (EZ) br. 392/2004 od 24.2.2004.(SG 2004 L 65, str. 1) (‘Uredba br. 2092/91’) i borbi protiv prevara. Ta fondacija je određena da bude nadležno tijelo za provjeru usklađenosti s obavezama propisanim tom uredbom.

35 EKO je žig registrovan u Kncelariji za harmonizaciju na unutrašnjem tržištu (žigovi i dizajn) (OHIM).

2. MAX HAVELAAR oznaka

36 MAX HAVELAAR oznaka je takođe privatna oznaka koju dodjeljuje fondacija osnovana prema holandskom građanskom pravu, u skladu s pravilima koja je utvrdila krovna međunarodna organizacija, Fairtrade Labelling Organisation [Organizacija za obilježavanje poštene trgovine] (FLO). Koristi se u mnogim zemljama, uključujući i Holandiju.

37 Ova oznaka je namijenjena za promovisanje proizvoda iz poštene trgovine i potvrđuje da su proizvodi kojima je ta oznaka dodijeljena kupljeni od organizacija malih proizvođača u zemljama u razvoju, po fer cijenama i pod poštenim uslovima. U tom smislu, dodjeljivanje te oznake se temelji na poštovanju četiri kriterijuma: cijena mora pokriti sve troškove; mora biti viša od tržišne cijene; proizvodnja mora biti unaprijed finansirana i uvoznik mora imati dugoročni poslovni odnos sa proizvođačima. FLO provodi i kontrolu i sertifikaciju.

38 MAX HAVELAAR je takođe žig registrovan u Kancelariji za harmonizaciju na unutrašnjem tržištu (OHIM).

III – Prethodni postupak i postupak pred Sudom pravde

39 Komisija je Kraljevini Holandiji uputila formalno obavještenje 15.5.2009. Prema tom obavještenju, specifikacije koje je propisala Pokrajina Sjeverna Holandija u kontekstu dotičnog ugovora predstavljaju kršenje Direktive 2004/18 jer iste nameću MAX HAVELAAR i EKO oznake ili oznake koje se temelje na uporedivim ili identičnim kriterijumima u odnosu na čaj ili kafu koji su predmet nabavke, koristeći ove oznake kao kriterijum za dodjelu ugovora za sastojke i ocjenjujući tehničke i stručne sposobnosti ponuđača

304

eljku 6., u poslednjoj tački iste podtačke 4.4, koja, između ostalog sadrži sažetak

Održive nabavke i [drukriterijum]

ev 1: Raspored zaht eljak 1. podtačke 5.2 eva od ponuđača da se

pridržavaju rasporeda zaht

Aneks A uz specifikacije, naslovljen ‘Raspored zaht eva’ sadrži, između edeće stavke

everna Holandija koristi oznake Max Havelaar i EKO za kafu i čaj. ... [Oc ena:] zaht ev [.]

Po mogućnosti, sastojci bi trebaEKO i/ili Max Havelaar. ... [Maksimalno] 15 [stav. Oc ena:] preferirano[.]’

Prema prilozima i opštem rasporedu specifikacija, ta tačka 35. odnosi se na određene sastojke koji se koriste za pripremu napitaka s izuzetkom ča

ećer i kakao (

eštenja vezanih za podtačku 2.3 specifikacija. Te stavke se odnose na pitanje u vezi sa tačkama 31. i 35. Aneksa A uz specifikaciju,

Možemo li pretpostaviti, u vezi s navedenim oznakama, da se ili njihov ekvivalent”[?]’ Naruč edeći

način

‘00011 ... [stav]

eri u kojoj su kriterijumi ekvivalentni ili identični.

00012 ... [stav]

objavljeno u Službenom listu Evropske unije


na osnovu kriterijuma ispravnosti, koji ne predstavlja dio zatvorenog sistema, koji u tom kontekstu direktiva propisuje.

40 Dopisom od 17.8.2009. Kraljevina Holandija je priznala da dotični ugovor sadrži propuste u vezi sa pomenutom Direktivom, ali da oni, međutim, nisu stavili u nepovoljan položaj određene privredne subjekte koji su eventualno bili zainteresovani, osporavajući brojne prigovore Komisije.

41 Dana 3.11.2009. Komisija je Holandiji uputila obrazloženo mišljenje u kome je ponovila ranije prigovore, pozivajući Holandiju da preduzme neophodne mjere i postupi u skladu s navedenim mišljenjem u periodu od dva mjeseca od prijema istog.

42 Dopisom od 31.12.2009. država članica je osporavala osnovanost mišljenja Komisije.

43 Slijedom toga, Komisija je odlučila da podnese ovu tužbu.

44 Po nalogu predsjednika Suda od 11.2.2011. Kraljevini Danskoj je odobreno da interveniše u prilog zahtjevu Kraljevine Holandije. Sačinjena je zabilješka o povlačenju te intervencije po nalogu Trećeg vijeća Suda iz novembra 2011.

IV – Tužba

45 Komisija svoju tužbu temelji na tri prigovora.

46 Prvi i treći prigovor tiču se korišćenja EKO i MAX HAVELAAR oznaka, prvo u kontekstu tehničkih specifikacija spornog ugovora za nabavku kafe i čaja, i drugo, u kontekstu kriterijuma za dodjelu ugovora za nabavku sastojaka. Prvi prigovor se sastoji iz dva dijela, gdje prvi ukazuje na povredu člana 23.(6) Direktive 2004/18, u vezi s korišćenjem EKO oznaka, a drugi na povredu člana 23.(8) te direktive u vezi sa korišćenjem oznake MAX HAVELAAR. Treći prigovor se odnosi na povredu Člana 53.(1) direktive i temelji se na dva prigovora kojima Komisija tvrdi da posljednja odredba isključuje primjenu oznaka i da gore pomenute oznake nisu povezane sa predmetom dotičnog ugovora.

47 Drugi prigovor se odnosi na zahtjev da ponuđači moraju da poštuju ‘kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’. Prigovor je podijeljen na tri dijela, koji ukazuju na povredu Člana 44.(2), prvi podstav i Člana 48. Direktive 2004/18, s obzirom da taj zahtjev ne odgovara zahtjevima koji su vezani za predmet ugovora niti zahtjevima za transparentnost iz Člana 2. te Direktive jer koncepti ‘održive nabavke’ i ‘društveno odgovornog poslovanja’ nisu bili dovoljno jasni.

A – Preliminarna zapažanja

1. Primjenjivost Direktive 2004/18

305


48 Prije svega treba napomenuti da dotični ugovor, kojim se traži korišćenje pod zakup i održavanje automata za napitke i nabavka proizvoda koji su potrebni za njihov rad, predstavlja ugovor o javnim nabavkama u smislu Člana 1.(2) (c) Direktive 2004/18.

49 Drugo, Kraljevina Holandija ne osporava procjenu Komisije, koja je ugovor procjenila na 760.000 eura. Stoga se mora konstatovati da se Direktiva primjenjuje na ovaj ugovor u svijetlu pragova propisanih u članu 7. Direktive.

2. Razmatranje opsega zahtjeva i preference navedene u prvom i trećem prigovoru

50 Strane se ne slažu u pogledu značenja zahtjeva i preference pomenutih u Stavovima 31. i 35. Aneksa A uz specifikaciju. Pozivajući se na ove stavove, Komisija tvrdi da se taj zahtjev i preferenca, u kontekstu tačaka 11. i 12. dodatnih objašnjenja odnose na činjenicu da se traži da dotični proizvodi nose oznaku EKO i/ili MAX HAVELAAR, ili barem oznake koje se temelje na ekvivalentnim ili identičnim kriterijumima. Suprotno tome, Kraljevina Holandija tvrdi da je očito, prema odjeljku II, Stav 1.5 poziva na nadmetanje i podtački 1.3 specifikacija da je naručilac tražio ili izrazio preferencu da se nabave proizvodi iz organske proizvodnje i poštene trgovine, te da je pominjanje tih oznaka ili ekvivalentnih oznaka samo ilustracija kriterijuma koji se moraju zadovoljiti.

51 Prvo, valja konstatovati da se specifikacije ne mogu tumačiti na način kako to predlaže Kraljevina Holandija.

52 U tom smislu, valja napomenuti da se opseg specifikacija mora odrediti prema perspektivi potencijalnih ponuđača, budući da je cilj postupka za dodjelu ugovora o javnim radovima, koji je propisan Direktivom 2004/18, upravo da se potencijalnim ponuđačima sa sjedištem u Evropskoj uniji zagarantuje pristup javnim ugovorima koji su im od interesa (vidi predmet C-220/05 Auroux i drugi [2007] ECR I-385, stav 53.). Dakle, u ovom slučaju, potencijalni ponuđači nijesu mogli shvatiti specifikacije nikako drugačije nego da se iste odnose na posjedovanje pomenutih oznaka u kontekstu zahtjeva ili pomenute preference.

53 Taj zahtjev i preferenca su izraženi u Aneksu uz specifikacije, koji sadrži ‘Raspored zahtjeva’ kog se, prema podtački 5.2, odjeljak 1. specifikacija, potencijalni ponuđači moraju pridržavati, kako je predviđeno. Tačke 31. i 35. tog rasporeda tiču se izričito i bez izuzetka EKO i MAX HAVELAAR oznaka, isključujući sve alternative, koje su svakako zabranjene prema podtački 3.4 specifikacija. U takvim okolnostima, ne može se prihvatiti da je namjera reference, koja nije bila jasna, a prema kojoj je ‘važan aspekat nastojanje Pokrajine Sjeverne Holandije da poveća upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje i poštene trgovine u automatima za kafu’, koji se nalazi u odjeljku II, tačka 1.5 poziva na nadmetanje i podtačke 1.3 specifikacija, odnosno, koja nije dio ugovorne dokumentacije koja se bavi zahtjevima ili preferencama naručioca, bila takva da pomenutim zahtjevima

306

Dopisom od 17.8.2009. Kraljevina Holandija je priznala da dotični ugovor sadrži propuste u vezi sa pomenutom Direktivom, ali da oni, međutim, nisu stavili u nepovoljan položaj određene privredne subjekte koji su eventualno bili zainteresovani, osporavajući brojne prigovore Komisije

Dana 3.11.2009. Komisija je Holandiji uputila obrazloženo mikome je ponovila ranije prigovore, pozivajuć

od 31.12.2009. država članica je osporavala osnovanost miKomisije

edom toga, Komisija je odlučila da podnese ovu tužbu

ednika Suda od 11.2.2011. Kraljevini Danskoj je odobreno evu Kraljevine Holandije. Sač

ka o povlačenju te intervencije po nalogu Trećeg v eća Suda iz

Tužba

Komisija svoju tužb

Prvi i treći prigovor tiču se kori ćenja EKO i MAX HAVELAAR oznaka, prvo u kontekstu tehničkih specifikacija spornog ugovora za nabavku kafe i čaja, i drugo, u kontekstu kriterijuma za dod

povredu člana 23.(6) Direktive 2004/18, u vezi s kori ćenjem EKO oznaka, a drugi na povredu člana 23.(8) te direktive u vezi sa kori ćenjem oznake MAX HAVELAAR. Treći prigovor se odnosi na povredu Člana 53.(1) direktive

kojima Komisija tvrdi da posljednjisključuje primpredmetom dotičnog ugovora.

ev da ponuđači moraju kriterijume održive nabavke i dru

ela, koji ukazuju na povredu Člana 44.(2), prvi podstav i Člana 48. Direktive 2004/18, s obzirom da taj zaht

transparentnost iz Člana 2. te Direktive jer koncepti održive nabavke



i preferencama aludira na generičku prirodu dotičnih proizvoda kao organskih ili proizvoda iz poštene trgovine.

54 Drugo, kasnija pojašnjenja u tačkama 11. i 12. dodatnih objašnjenja, prema kojima je pozivanje na EKO i MAX HAVELAAR oznake unutar zahtjeva i preferenci takođe obuhvata ekvivalentne oznake, odnosno one koje se temelje na identičnim ili uporedivim kriterijumima za dodjelu, ne mogu se uzeti u obzir prema Članu 39.(2) Direktive 2004/18.

55 Iako, kako navodi nezavisni advokat (savjetnik) u stavu 71. svog mišljenja, dodatne informacije o specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, koji se pominju u toj odredbi, mogu pojasniti određene tačke ili dati određene podatke, one ne mogu promijeniti, čak ni putem korekcija, značenje bitnih ugovornih uslova u koje spadaju i tehničke specifikacije i kriterijumi za dodjelu, jer su ti zahtjevi formulisani u specifikacijama na koje se dotični privredni subjekti legitimno oslanjaju kod odlučivanja o tome hoće li pripremiti ponudu ili će, s druge strane, odlučiti da ne učestvuju u dotičnom postupku nabavki. To takođe proizilazi iz koncepta ‘dodatne informacije’ iz člana 39.(2), kao i iz kratkog vremenskog razdoblja, odnosno šest dana, koliko može proteći od dana dostave ove informacije i isteka roka za primanje ponuda, u skladu sa tom odredbom.

56 U tom smislu, i načelo jednakog postupanja i načelo transparentnosti, koje proizilazi iz njega, zahtijevaju da predmet svakog ugovora i kriterijumi za dodjelu budu jasno definisani već na samom početku postupka dodjele (vidi u tom smislu predmet C-299/08 Komisija protiv Francuske [2009] ECR I-11587, stavovi 41. i 43.).

57 Dakle, mora se konstatovati da su ugovorna dokumenta koji utvrđuju predmet i kriterijume za dodjelu dotičnog ugovora zahtijevala, prvo, da kafa i čaj koji se nabavljaju nose oznaku EKO i MAX HAVELAAR i, drugo, izrazili su želju da sastojci koji se nabavljaju nose istu oznaku.

B – Prvi prigovor, kojim se navodi povreda Člana 23.(6) i (8) Direktive 2004/18 u vezi s tehničkim specifikacijama za kafu i čaj koji su predmet nabavke

58 Prvi prigovor Komisije odnosio se na zahtjev pomenut u tački 31. Aneksa A uz specifikaciju, koji kaže da ‘Pokrajina Sjeverna Holandija koristi oznaku kvaliteta MAX HAVELAAR i EKO za kafu i čaj’.

1. Prvi prigovor Komisije kojim se navodi povreda Člana 23.(6) Direktive 2004/18 zbog upotrebe EKO oznaka u tehničkim specifikacijama za kafu i čaj koji su predmet nabavke.

a) Izjašnjenja strana

59 U prvom djelu prigovora Komisija tvrdi, u suštini, da zahtjev da kafa i čaj treba da nose EKO oznaku ili ekvivalentnu oznaku, odnosno potvrdu da su proizvodi organske proizvodnje, predstavlja opis traženih karakteristika dotičnih proizvoda, a time i tehničke specifikacije iz Člana 23. Direktive

307


2004/18. Član 23.(6) Direktive koji, u određenim uslovima, dopušta upotrebu eko-oznaka u cilju definisanja ekoloških svojstava, ne dopušta međutim, da se takve eko-oznake propisuju.

60 Kad je riječ o Kraljevini Holandiji, budući da je privrednim subjektima koji djeluju u ovom sektoru to dobro poznato, eko-oznake se nedvosmisleno odnose, po shvatanju privrednih subjekata, na proizvode organske proizvodnje na koje se, u vrijeme definisanja ugovornih dokumenata, pozivalo u Uredbi br. 2092/91. U svakom slučaju, prosječno radoznao zainteresovani privredni subjekat bi bez imalo poteškoća na internetu pronašao opis kriterijuma koji se odnose na tu oznaku ili bi se o tome mogao raspitati kod naručioca posla. Dakle, bilo bi nerealno smatrati da pozivanje na EKO oznaku predstavlja rizik od podrivanja načela jednakog tretmana na temelju činjenice da potencijalni ponuđač može, zbog nerazumijevanja ove reference, da izgubi interesovanje za dotični ugovor ili odlučno odloži svoje radnje.

b) Nalazi Suda

61 Na početku treba napomenuti da, prema Članu 23.(3)(b) Direktive 2004/18, tehničke specifikacije mogu biti formulisane u smislu performansi ili funkcionalnih zahtjeva, koji mogu obuhvatati i ekološke aspekte. Prema uvodnoj izjavi 29. u preambuli te Direktive, određeni način proizvodnje može predstavljati jednu takvu ekološku karakteristiku. Dakle, među stranama nije bilo sporno da EKO oznaka, u mjeri u kojoj se ista temelji na ekološkim karakteristikama i ispunjava uslove navedene u Članu 23.(6) Direktive 2004/18, predstavlja ‘eko-oznaku’ u smislu te odredbe. Drugo, postavljajući zahtjev da se karakteristika kafe i čaja koji se nabavljaju vezuje za tu oznaku, Pokrajina Sjeverna Holandija je odredila, u tom smislu, tehničku specifikaciju. Stoga se ovaj dio prvog prigovora mora razmotriti u svijetlu te posljednje pomenute odredbe.

62 Treba napomenuti da su prema Članu 2. Direktive 2004/18, koji propisuje načela dodjele ugovora, naručioci posla dužni da djeluju transparentno i tretiraju privredne subjekte na jednak i nediskriminišući način. Ta načela su od presudne važnosti kada je riječ o tehničkim specifikacijama zbog rizika od diskriminacije povezane s izborom tih specifikacija ili načinom na koji su iste formulisane. Dakle, Član 23.(2) i (3)(b) i posljednja rečenica izjave 29. u preambuli Direktive 2004/18 navode da tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup ponuđačima i ne smiju predstavljati neopravdanu prepreku za otvaranje javne nabavke tržišnom nadmetanju, da moraju biti dovoljno precizne da ponuđačima omoguće da odrede predmet ugovora, a ugovornim organima da dodjele ugovor, i da moraju biti jasno navedene tako da svi ponuđači znaju šta obuhvataju zahtjevi koje je postavio naručilac. Dakle, Član 23.(6) Direktive 2004/18 treba tumačiti u svijetlu tih razmatranja.

63 Tekst prvog podstava te odredbe, u pogledu zahtjeva koji se tiču ekoloških karakteristika, nudi naručiocima mogućnost da koriste detaljnu specifikaciju eko-oznake, ali ne i eko-oznaku kao takvu. Zahtjev preciznosti, koji je propisan Članom 23.(3)(b) Direktive 2004/18 — a na

308

i preferencama aludira na generičku prirodu dotičnih proizvoda kao

tačkama 11. i 12. dodatnih objaprema kojima je pozivanje na EKO i MAX HAVELAAR oznake unutar

eva i preferenci takođkoje se temelje na identičnim ili uporedivim kriterijumima za dod

zeti u obzir prema Članu 39.(2) Direktive 2004/18

pominju u toj odredbi, mogu pojasniti određene tačke ili dati određene eniti, čak ni putem korekcija, značenje bitnih

ugovornih uslova u koje spadaju i tehničke specifikacije i kriterijumi za evi formulisani u specifikacijama na koje se dotični

ekti legitimno oslanjaju kod odlučivanja o tome hoće li pripremiti ponudu ili će, s druge strane, odlučiti da ne učestvuju u dotičnom postupku nabavki. To takođe proizilazi iz koncepta

iz člana 39.(2), kao i iz kratkog vremenskog razdest dana, koliko može proteći od dana dostave ove informacije i isteka roka

U tom smislu, i načelo jednakog postupanja i načelo transparentnosti, koje

elu budu jasno definisani već na samom početku postupka dod[2009] ECR I

dokumenta koji utvrđuju elu dotičnog ugovora zaht

i čaj koji se nabavljaju nose oznaku EKO i MAX HAVELAAR i, drugo, izrazili su želju da sastojci koji se nabavljaju nose istu oznaku

jim se navodi povreda Člana 23.(6) i (8) Direktive 2004/18 u vezi s tehničkim specifikacijama za kafu i čaj koji su predmet

Prvi prigovor Komisije odnosio se na zaht ev pomenut u tački 31. Aneksa A uz specifikaciju, koji kaže da kvaliteta MAX HAVELAAR i EKO za kafu i čaj

Prvi prigovor Komisije kojim se navodi povreda Člana 23.(6) Direktive 2004/18 zbog upotrebe EKO oznaka u tehničkim specifikacijama za kafu i čaj koji su predmet nabavke.

elu prigovora Komisija tvrdi, u suštini, da zaht ev da kafa i čaj treba da nose EKO oznaku ili ekvivalentnu oznaku, odnosno potvrdu da su proizvodi organske proizvodnje, predstavlja opis traženih karakteristika dotičnih proizvoda, a time i tehničke specifikacije iz Člana 23. Direktive


koji se poziva i Član 23.(6) Direktive — i jasnog navođenja, koji su istaknuti u posljednjoj rečenici izjave 29. u preambuli Direktive isključuje široko tumačenje ove odredbe.

64 Doduše, da bi se omogućilo udovoljavanje takvom zahtjevu, drugi podstav Člana 23.(6) takođe dozvoljava naručiocima da naznače da će se proizvodi koji nose eko-oznaku, a čiju su detaljnu specifikaciju oni koristili, smatrati proizvodima koji udovoljavaju zahtjevima dotičnih specifikacija. Taj drugi podstav, međutim, ne proširuje opseg Člana 23.(6) jer dozvoljava da se eko-oznake koriste samo indirektno, kao dokaz usklađenosti sa zahtjevima ‘tehničke specifikacije u ugovornoj dokumentaciji’.

65 Prema tom drugom podstavu Člana 23.(6) Direktive 2004/18, naručioci posla moraju prihvatiti svaki prikladan dokaz, kao što je tehnička dokumentacija proizvođača ili izveštaj s testiranja koje je obavilo akreditovano tijelo.

66 Što se tiče ostatka prigovora, valja napomenuti da, iako, kako je istakla Kraljevina Holandija, naručilac ima pravo da očekuje da se zainteresovani privredni subjekti valjano informišu i razumno upoznaju sa zahtjevima, takvo legitimno očekivanje ipak pretpostavlja da i sam naručilac jasno definiše svoje zahtjeve (vidi u tom smislu, predmet C-423/07 Komisija protiv Španije [2010] ECR I-3429, stav 58.). Štaviše, to očekivanje ne lišava ugovorne organe njihovih obaveza koje im nameće Direktiva 2004/18.

67 Nadalje, obaveza ugovornog organa da izričito navede detaljne ekološke karakteristike koje namjerava da nametne, čak i kada se radi o karakteristikama koje su definisane kao eko-oznake, ne predstavlja pretjeranu formalnost već je neophodna da bi se potencijalnim ponuđačima omogućilo da se pozivaju na jedan, službeni dokument koji izdaje naručilac, umjesto da se izlažu nesigurnom traganju za informacijama i mogućim vremenskim varijacijama u kriterijumima koji se primjenjuju na određenu eko-oznaku.

68 Osim toga, treba napomenuti da je prigovor Kraljevine Holandije u kom navodi da, budući da EKO oznaka pruža informacije o organskom porijeklu proizvoda koji nosi tu oznaku, a da bi pozivanje na detaljne karakteristike zahtijevalo da se navede čitava lista zahtjeva iz Uredbe br. 2092/91, što bi bilo mnogo neodređenije od pozivanja na tu oznaku, irelevantan. Direktiva 2004/18 u načelu ne isključuje mogućnost pozivanja, u pozivu na nadmetanje ili ugovornim dokumentima, na zakonodavne ili regulatorne odredbe za određene tehničke specifikacije gdje je takvo pozivanje, u praksi, neizbježno, pod uslovom da je popraćeno svim dodatnim informacijama koje propisuje ta Direktiva (vidi po analogiji, Komisija protiv Španije, stavovi 64 i 65). Dakle, budući da marketing proizvoda dobijenih iz organske poljoprivrede, koji se plasiraju kao takvi u Evropskoj uniji, mora biti u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije, naručilac može, gdje je to moguće, ne zanemarujući koncept ‘tehničke specifikacije’ u smislu tačke 1.(b) Aneksa VI uz Direktivu 2004/18, navesti u ugovornoj dokumentaciji da proizvod koji je predmet nabavke mora biti u skladu sa Uredbom br. 2092/91, odnosno bilo kojom naknadnom uredbom koja ju je zamijenila.

309


69 Što se tiče kasnijeg pojašnjenja iz tačke 11. dodatnog obavještenja, prema kome je pozivanje na EKO oznaku obuhvatilo i ekvivalentne oznake, treba napomenuti, pored onoga što je navedeno u tačkama 54. do 56. ove presude, da takvo pojašnjenje ne može, ni u kom slučaju, da nadoknadi propust da se navedu detaljne tehničke specifikacije koje odgovaraju dotičnoj oznaci.

70 Iz gore navedenog proizilazi da je Pokrajina Sjeverna Holandija, zahtijevajući, u ugovornim dokumentima, da određeni proizvod koji je predmet nabavke nosi određenu eko-oznaku, umjesto da pribjegne detaljnim specifikacijama koje su definisane tom eko-oznakom, odredila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive 2004/18. Prema tome, prvi dio prvog prigovora je osnovan.

2. Drugi dio prvog prigovora, kojim se navodi povreda Člana 23.(8) Direktive 2004/18 u vezi s korišćenjem oznake MAX HAVELAAR u tehničkoj specifikaciji za nabavku kafe i čaja

a) Izjašnjenja strana

71 U drugom dijelu prvog prigovora, Komisija tvrdi, u suštini, da zahtjev da kafa i čaj koji se isporučuju treba da nose oznaku MAX HAVELAAR ili ekvivalentnu oznaku, odnosno oznaku koja pokazuje da se radi o proizvodima poštene trgovine, predstavlja opis traženih karakteristika dotičnog proizvoda, a time i tehničku specifikaciju koja je uređena Članom 23. Direktive 2004/18. Taj zahtjev bi predstavljao povredu Člana 23.(8) koja, u načelu, zabranjuje da se u tehničkim specifikacijama ‘navodi[] određeni ... izvor ili određeni proces ili robni žig ili određeno porijeklo ili proizvodnja u svrhu favorizovanja ili eliminacije određenih preduzeća ili proizvoda’: gore pomenuta oznaka, koja odgovara registrovanoj oznaci, spada u svaku od tih kategorija.

72 Prvo, Kraljevina Holandija osporava da se kriterijumi na kojima se temelji MAX HAVELAAR oznaka mogu se tumačiti kao zahtjevi koji se odnose na postupak ili način proizvodnje, tvrdeći da se radi o društvenim uslovima koji se primjenjuju na nabavku traženog proizvoda u kontekstu izvršenja dotičnog ugovora, koji su obuhvaćeni konceptom 'uslovi za izvršenje ugovora" u smislu Člana 26. Direktive 2004/18. Alternativno, pod pretpostavkom da se zahtjev vezan za oznaku smatra tehničkom specifikacijom, ona poriče da je Član 23.(8) primjenjiv.

b) Nalazi Suda

73 Kao što je navedeno u stavu 37. gore, oznaka MAX HAVELAAR označava proizvode iz poštene trgovine kupljene od organizacija malih proizvođača iz zemalja u razvoju po povoljnoj cijeni i pod uslovima koji su povoljniji od onih koji se utvrđuju tržišnim uslovima. Iz spisa je vidljivo da se oznaka temelji na četiri kriterijuma, odnosno: da cijena mora pokriti sve troškove; mora biti viša od tržišne cijene (mora sadržavati dodatnu premiju u odnosu na tržišnu cijenu); proizvodnja mora biti unaprijed finansirana i uvoznik mora imati dugoročne poslovne odnose sa proizvođačima.

310

koji se poziva i Član 23.(6) Direktive i jasnog navođenja, koji su istaknuti ednjoj rečenici izjave 29. u preambuli Direktive isključuje

tumačenje ove

Doduše, da bi se omogućilo udovoljavanje takvom zahtČlana 23.(6) takođe dozvoljava naručiocima da naznače da će se proizvodi

oznaku, a čiju su detaljnu specifikaciju oni koristili, smatrati evima dotičnih specifikacija. Taj drugi

podstav, međutim, ne pro iruje opseg Člana 23.(6) jer dozvoljava da se ekooznake koriste samo indirektno, kao dokaz usklađenosti sa zahttehničke specifikacije u ugovornoj dokumentaciji

ema tom drugom podstavu Člana 23.(6) Direktive 2004/18, naručioci to je tehnička

dokumentacija proizvođača ili izve

Što se tiče ostatka prigovora, Kraljevina Holandija, naručilac ima pravo da očekuje da se zainteresovani

takvo legitimno očekivanje ipak pretpostavlja da i sam naručilac jas

[2010] ECR I 3429, stav 58.). Štaviše, to očekivanje ne liugovorne organe njihovih obaveza koje im nameće Direktiva 2004/18

a izričito navede detaljne ekoloerava da nametne, čak i kada se radi o

eranu formalnost već je neophodna da bi se potencijalnim ponuđačima omogućilo da se pozivaju na jedan, službeni dokument koji izdaje naručilac, um esto da se izlažu nesigurnom traganju za informacijama i mogućim vremenskim varijacijama u kriterijumima koji se primodređenu eko

Kraljevine Holandije u kom navodi da, budući da EKO oznaka pruža informacije o organskom por

evalo da se navede čitava lista zahto mnogo neodređenije od pozivanja na tu oznaku, irelevantan. Direktiva

2004/18 u načelu ne isključuje mogućnost pozivanja, u pozivu na

odredbe za određene tehničke specifikacije gdežno, pod uslovom da je popraćeno svim dodatnim

informacijama koje propisuje ta Direktiva (vidi po analogiji, Komisija protiv panije, stavovi 64 i 65). Dakle, budući da marketing proizvoda dobijenih iz

biti u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije, naručilac može, gdmoguće, ne zanemarujući koncept tehničke specifikacije u smislu tačke


74 Ti kriterijumi ne odgovaraju definiciji tehničke specifikacije iz stava 1.(b) Aneksa VI uz Direktivu 2004/18, jer se ta definicija odnosi isključivo na karakteristike samih proizvoda, njihovu proizvodnju, pakovanje ili upotrebu, a ne na uslove pod kojima ih je dobavljač nabavio od proizvođača.

75 Naprotiv, usklađenost s ovim kriterijumima ne potpada pod opseg koncepta ‘uslova za izvršenje ugovora’ u smislu Člana 26. te Direktive.

76 Prema tom Članu, uslovi izvođenja ugovora mogu se, naročito, odnositi na društvene kriterijume. Dakle, zahtjev da čaj i kafa koji se nabavljaju moraju dolaziti od malih proizvođača iz zemalja u razvoju i da su predmet trgovine u uslovima koji su po njih bili povoljni, spada u te kriterijume. Shodno tome, zakonitost takvog zahtjeva se mora ispitati u svijetlu navedenog Člana 26.

77 Treba, međutim, konstatovati da je, u kontekstu pretparničnog postupka i prijedloga za pokretanje postupka, Komisija kritikovala odredbu o specifikacijama isključivo na temelju Člana 23.(8) te Direktive, tvrdeći tek u svom odgovoru da se argumenti razvijeni u tom smislu na odgovarajući način primjenjuju na zahtjev za izvođenje, koji je uređen Članom 26. Direktive.

78 Budući da je predmet postupka prema Članu 258. EFEU TFEU definisan pretparničnim postupkom koji je predviđen tom odredbom, taj se postupak mora zasnivati na istim osnovama i prigovorima kao i obrazloženo mišljenje, što znači da ako prigovor nije bio obuhvaćen obrazloženim mišljenjem, isti neće biti dopušten u fazi postupka pred Sudom (vidi u tom smislu predmet C-305/03 Komisija protiv Ujedinjenog Kraljevstva [2006] ECR I-1213, stav 22. i citirana sudska praksa).

79 Prema tome, drugi dio prvog prigovora mora biti odbačen kao neprihvatljiv.

C – Treći prigovor, kojim se navodi povreda Člana 53.(1) Direktive 2004/18 u vezi s dodjelom ugovora za nabavku sastojaka

80 Treći prigovor je povezan s prvim, budući da se Komisija u njemu poziva na korišćenje EKO i MAX HAVELAAR oznaka u ugovornim dokumentima, ali kao kriterijuma za dodjelu u smislu Člana 53. Direktive 2004/18.

81 Prvo treba napomenuti da je, kako je navedeno u stavovima 51. do 57. gore, na osnovu tenderske dokumentacije koja utvrđuje kriterijume za dodjelu ugovora Pokrajina Sjeverna Holandija odredila kriterijum za dodjelu kojim se zapravo traži da sastojci koji se nabavljaju moraju nositi oznake EKO i/ili MAX HAVELAAR.

1. Izjašnjenja strana

82 Komisija, u suštini, tvrdi da takav kriterijum za dodjelu krši Član 53. Direktive 2004/18 na dva načina. Prvo, nije povezan sa predmetom ugovora utoliko što se kriterijumi na kojima se temelje EKO i MAX

311


HAVELAAR oznake ne tiču proizvoda koji su predmet nabavke već opšte politike ponuđača, naročito kad je riječ o MAX HAVELAAR oznaci. Drugo, kriterijum dodjele nije u skladu sa zahtjevima o jednakom pristupu, transparentnosti i zabrani diskriminacije, jer, između ostalog, stavlja u nepovoljan položaj potencijalne ponuđače koji nijesu iz Holandije i koji nemaju na svojim proizvodima EKO i/ili MAX HAVELAAR oznake.

83 Prema navodima Kraljevine Holandije, sporni kriterijum za dodjelu je transparentan, objektivan i nediskriminatoran. Te oznake su dobro poznate privrednim subjektima koji djeluju u dotičnom sektoru, temelje se na kriterijumima koji proizilaze iz zakonodavstva Evropske unije koje uređuje organsku proizvodnju poljoprivrednih proizvoda (u smislu EKO oznake), ili ih je utvrdilo tijelo koje dodjeljuje oznake, a potencijalno su dostupne svim zainteresovanim privrednim subjektima (u smislu MAX HAVELAAR oznake) i potencijalni ponuđači koji žele mogu lako pronaći informacije o tim kriterijumima. Osim toga, Direktiva 2004/18 u smislu kriterijuma za dodjelu ne nameće iste zahtjeve kao za tehničku specifikaciju, kako je predviđeno Članom 23. te direktive, što je i logično jer nisu nužno svi ponuđači u stanju da zadovolje kriterijum za dodjelu. Konačno, sporni kriterijum za dodjelu jeste povezan sa predmetom ugovora koji se tiče, između ostalog, nabavke organskih proizvoda iz poštene trgovine i usklađenosti sa tim kriterijumom, koja svjedoči o kvalitetu ponuda i omogućava procjenu odnosa cijene i kvaliteta.

2. Nalazi Suda

84 Prvo, treba napomenuti da prema Članu 53.(1)(a) Direktive 2004/18, kada naručilac odluči, kao u ovom slučaju, da ugovor dodjeli ponuđaču koji je dao ekonomski najpovoljniju ponudu iz perspektive tog naručioca, onda taj naručilac svoju odluku mora da bazira na različitim kriterijumima kako bi obezbijedio, uzimajući u obzir zahtjeve Direktive, da odredba sadrži, kao što slijedi iz upotrebe pojma ‘na primjer’, neiscrpnu listu mogućih kriterijuma.

85 Član 53. Direktive 2004/18 je nadalje pojašnjen u uvodnoj izjavi 46. u preambuli Direktive, čiji treći i četvrti stav navode da kriterijumi za dodjelu mogu, u načelu, biti ne samo ekonomski već i kvalitativni. Shodno tome, jedan od primjera navedenih u Članu 53.(1)(a) direktive, su ekološke karakteristike. Kao što nezavisni advokat navodi u tački 103. svog mišljenja, četvrti stav te uvodne izjave takođe navodi da se ‘naručilac može koristiti kriterijumima da zadovolji društvene zahtjeve, a naročito kao odgovor na potrebe - definisane u specifikacijama ugovora - ugroženih grupa kojima ljudi koji primaju/koriste radove, robe i usluge pripadaju’. Stoga treba prihvatiti da naručioci posla takođe imaju pravo da biraju kriterijume za dodjelu na osnovu društvenih faktora, koji se mogu odnositi ne samo na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmet nabavki već i na druge osobe.

86 Drugo, Član 53.(1)(a) Direktive 2004/18 zahtijeva da kriterijumi za dodjelu budu povezani sa predmetom ugovora. U tom smislu, uvodna izjava 46. u preambuli navodi, u svom trećem stavu, da ‘određivanje tih kriterijuma zavisi od predmeta ugovora s obzirom da oni moraju omogućiti procjenu

312

Ti kriterijumi ne odgovaraju definiciji tehničke Aneksa VI uz Direktivu 2004/18, jer se ta definicija odnosi isključivo na

upotrebu, a ne na uslove pod kojima ih je dobavljač nabavio od proizvođača

v, usklađenost s ovim kriterijumima ne potpada pod opseg koncepta u smislu Člana 26. te Direktive

Prema tom Članu, uslovi izvođenja ugovora mogu se, naročito, odnositi na ev da čaj i kafa

moraju dolaziti od malih proizvođača iz zemalja u razvoju i da su predmet

navedenog Člana 26

Treba, međutim, konstatovati da je, u kontekstu pretparničnog postupka i edloga za pokretanje postupka, Komisija kritikovala odredbu o

specifikacijama isključivo na temelju Člana 23.(8) te Direktive, tvrdeći tek u ijeni u tom smislu na odgovarajući

način prim ev za izvođenje, koji je uređen Članom 26.

Budući da je predmet postupka prema Članu 258. EFEU TFEU definisan pretparničnim postupkom koji je predviđen tom odredbom, taj se postupakmora zasnivati na istim osnovama i prigovorima kao i obrazloženo

to znači da ako prigovor nije bio obuhvaćen obrazloženim ljenjem, isti neće biti dopu

[2006] ECR I

o prvog prigovora mora biti odbačen kao neprihvatljiv

Treći prigovor, kojim se navodi povreda Člana 53.(1) Direktive 2004/18 u

Treći prigovor je povezan s prvim, budući da se Komisija u njemu poziva na ćenje EKO i MAX HAVELAAR oznaka u ugovornim dokumentima, ali

elu u smislu Člana 53. Direktive 2004/18

gore, na osnovu tenderske dokumentacije koja utvrđuje kriterijume za

kojim se zapravo traži da sastojci koji se nabavljaju moraju nositiEKO i/ili MAX HAVELAAR

Komisija, u suštini, tvrdi da takav kriterijum za dod elu krši Član 53. Direktive 2004/18 na dva načina. Prvo, nije povezan sa predmetom

to se kriterijumi na kojima se temelje EKO i MAX


nivoa izvođenja koju je ponudio svaki ponuđač u svijetlu predmeta ugovora, kako je definisano u tehničkim specifikacijama, te omogućiti procjenu svake ponude sa aspekta odnosa cijene i kvaliteta’, pri čemu je ‘ekonomski najpovoljnija ponuda’ ona ‘[koja] ... nudi najbolji odnos cijene i kvaliteta’.

87 Treće, kao što proizilazi iz prvog i četvrtog stava te uvodne izjave, poštovanje načela transparentnosti, jednakosti i zabrane diskriminacije zahtijeva da kriterijumi za dodjelu budu objektivni, da osiguraju da se ponude upoređuju i ocjenjuju objektivno, odnosno u uslovima djelotvorne tržišne utakmice. To ne bi bio slučaj ako se radi o kriterijumima koji naručiocu daju neograničenu slobodu izbora (vidi slične odredbe direktiva koje su prethodile Direktivi 2004/18, predmet C-513/99 Concordia Bus Finland [2002] ECR I-7213, stav 61. i citirana sudska praksa).

88 Četvrto i konačno, kao što je navedeno u drugom stavu te uvodne izjave, ista ta načela zahtijevaju da naručilac obezbijedi da postupak dodjele javnih ugovora u svakoj fazi bude u skladu sa načelom jednakog tretmana potencijalnih ponuđača i načelom transparentnosti kriterijuma za dodjelu, a da kriterijumi za dodjelu budu formulisani tako da omoguće ponuđačima da se valjano informišu o opsegu tih kriterijuma i da ih svi tumače na isti način (vidi, između ostalog, odredbe iz direktiva koje su prethodile Direktivi 2004/18, predmet C-448/01 EVN i Wienstrom [2003] ECR I-14527, stavovi 56. do 58.).

89 Da bi se ocjenila osnovanost prigovora u pogledu nedovoljne veze između spornog kriterijuma za dodjelu i predmeta ugovora, neophodno je, prvo, uzeti u obzir kriterijume na kojima se zasnivaju EKO i MAX HAVELAAR oznake. Kao što je navedeno u stavovima 34. i 37. ove presude, ti temeljni kriterijumi karakterišu proizvode porijeklom iz organske poljoprivrede, odnosno poštene trgovine. S obzirom da način organske proizvodnje podliježe zakonodavstvu Evropske unije, odnosno, u relevantno vrijeme to je bila Uredba br. 2092/91, uvodne izjave (2) i (9) u preambuli tog propisa navode da taj način proizvodnje promoviše zaštitu životne sredine, između ostalog jer podrazumijeva značajna ograničenja u pogledu korišćenja đubriva i pesticida. Što se tiče poštene trgovine, iz stava 37. ove presude je jasno da kriterijumi koje je postavila fondacija koja dodjeljuje MAX HAVELAAR oznaku nastoje da promovišu interese malih proizvođača u zemljama u razvoju, održavajući pri tom sa njima poslovne odnose i vodeći računa o stvarnim potrebama tih proizvođača, a ne samo o zahtjevima tržišta. Iz tih izjava proističe da se sporni kriterijum za dodjelu odnosi na ekološke i društvene karakteristike, koje potpadaju pod opseg Člana 53.(1)(a) Direktive 2004/18.

90 Drugo, valja primijetiti da se, prema opisu ugovora iz podtačke 1.4 specifikacija, taj ugovor odnosio, naročito, na nabavku kafe, čaja i drugih sastojaka potrebnih za pripremu napitaka koji su dostupni u aparatima. Iz teksta spornog kriterijuma za dodjelu proističe da se on odnosi samo na sastojke koje treba nabaviti u okviru tog ugovora, bez ikakvog uticaja na opštu politiku ponuđača o nabavkama. Prema tome, ti kriterijumi se odnose na proizvode čija nabavka je predstavljala dio predmeta ugovora.

313


91 Na kraju, kao što proizilazi iz tačke 110. mišljenja nezavisnog advokata, kriterijumi dodjele ne moraju se odnositi na unutrašnja obilježja proizvoda, odnosno na nešto što je sastavni dio njegovog materijalnog sadržaja. U stavu 34. predmeta EVN i Wienstrom Sud je presudio da zakonodavstvo Evropske unije o javnim nabavkama ne isključuje mogućnost, u kontekstu ugovora za snabdijevanje električnom energijom, da naručila posla primijeni kriterijum dodjele koji zahtijeva da se električna energija koja se isporučuje mora proizvesti iz obnovljivih izvora. Prema tome, u načelu ne postoji ništa što sprečava da se takav kriterijum poziva na činjenicu da dotični proizvod dolazi iz poštene trgovine.

92 Stoga se mora konstatovati da je sporni kriterijum za dodjelu povezan – kako nalaže Član 53.(1)(a) Direktive 2004/18 — sa predmetom ugovora, pa je tužba Komisije u tom smislu neosnovana.

93 Kad je riječ o prigovoru da je Pokrajina Sjeverna Holandija kriterijumom za dodjelu zahtijevala posjedovanje određene oznake, treba napomenuti da je, prema tački 35. Aneksa A uz specifikacije, naručilac utvrdio će sastojci koji budu nosili EKO i/ili MAX HAVELAAR oznaku dobiti određen broj bodova kod rangiranja konkurentskih ponuda u svrhu dodjele ugovora. Taj uslov se mora ispitati u svijetlu zahtjeva preciznosti i objektivnosti, koji se u tom smislu odnosi na naručioce.

94 S obzirom na specifičan problem upotrebe oznaka, zakonodavstvo Evropske unije dalo je precizne pokazatelje o implikacijama tih zahtjeva u kontekstu tehničkih specifikacija. Kao što je vidljivo iz stavova 62. do 65. ove presude, nakon što je istakao u Članu 23.(3)(b) Direktive 2004/18, da te specifikacije moraju biti dovoljno precizne da ponuđačima omoguće da odrede predmet ugovora, a ugovornim organima da dodijele ugovor, zakonodavac je u članu 23.(6) Direktive dozvolio naručiocima da se koriste kriterijumima na kojima se temelji eko-oznaka u svrhu utvrđivanja određenih karakteristika proizvoda, ali ne i da od eko-oznake prave tehničku specifikaciju, jer je upotreba takvih oznaka dozvoljena samo u svrhu stvaranja pretpostavke da proizvodi koji nose takvu oznaku zadovoljavaju karakteristike koje su njome definisane, a koje se izričito mogu dokazati i bilo kojim drugim odgovarajućim dokazom.

95 Suprotno onome što tvrdi Kraljevina Holandija, ne postoje razlozi koji dovode do zaključka da načela jednakosti, nediskriminacije i transparentnosti imaju različit učinak s obzirom na kriterijume za dodjelu, koji su takođe bitni uslovi ugovora o javnim nabavkama, budući da će oni odlučiti o uspješnoj ponudi koja će biti izabrana među onima koje ispunjavaju zahtjeve koje je naručilac istakao u tehničkim specifikacijama.

96 Što se tiče pojašnjenja koje je naknadno dato u stavu 12. dodatnih informacija, prema kojim pozivanje na EKO i MAX HAVELAAR oznake obuhvata takođe i ekvivalentne oznake, pored onoga što je navedeno u stavovima 54. do 56. ove presude, treba napomenuti da takvo pojašnjenje ne može, ni u kom slučaju, nadoknaditi nedostatak preciznosti u pogledu kriterijuma na kojima se temelje dotične oznake.

314

nivoa izvođ uđač u svugovora, kako je definisano u tehničkim specifikacijama, te omogućiti

, pri čemu je [koja] ... nudi najbolji odnos c

Treće, kao to proizilazi iz prvog i četvrtog stava te uvodne izjave, tovanje načela transparentnosti, jednakosti i zabrane diskriminacije

ponude upoređuju i octrži ne utakmice. To ne bi bio slučaj ako se radi o kriterijumima koji naručiocu daju neograničenu slobodu izbora (vidi slične odredbe direktiva

[2002] ECR I

Četvrto i konačno, kao ista ta načela zaht evaju da naručilac obezbjavnih ugovora u svakoj fazi bude u skladu sa načelom potencijalnih ponuđača i nač

elu budu formulisani tako da omoguće ponuđačima u o opsegu tih kriterijuma i da ih svi tumače na isti

način (vidi, između ostalog, odredbe iz direktiva koje su prethodile Direktivi [2003] ECR I

enila osnovanost prigovora u pogledu nedovoljne veze između

uzeti u obzir kriterijume na kojima se zasnivaju EKO i MAX HAVELAAR oznake. Kao što je navedeno u stavovima 34. i 37. ove presude, ti temeljni

no poštene trgovine. S obzirom da način organske proizvodnje eže zakonodavstvu Evropske unije, odnosno, u relevantno vr

navode da taj način proizvodnje promovi itu životne sredine, između eva značajna ograničenja u pogledu kori ćenja

đubriva i pesticida. Što se tiče poeljuje MAX

HAVELAAR u interese malih proizvođača u zemljama u razvoju, održavajući pri tom sa njima poslovne odnose i vodeći računa o stvarnim potrebama tih proizvođača, a ne samo o zahttrži ta. Iz tih izjava proističe da se sporni kriterijum

tvene karakteristike, koje potpadaju pod opseg Člana

etiti da se, prema opisu ugovora iz podtačke 1.4 specifikacija, taj ugovor odnosio, naročito, na nabavku kafe, čaja

elu proističe da se on odnosi samo na

tu politiku ponuđača o nodnose na proizvode č


97 Iz gore navedenog proizilazi da je time što je, u specifikacijama, omogućila da se određenim proizvodima koji su predmet nabavke, a koji nose određene oznake dodijeli određeni broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, ne navodeći pri tom kriterijume na kojima se temelje te oznake i ne dopuštajući da se zadovoljavanje tih kriterijuma dokaže nekih drugim odgovarajućim sredstvima, Pokrajina Sjeverna Holandija je odredila kriterijum za dodjelu koji nije u skladu sa Članom 53.(1)(a) Direktive 2004/18. Slijedom toga, treći prigovor je u tom smislu osnovan.

D – Drugi prigovor, kojim se navodi povreda Člana 2, Člana 44.(2) i Člana 48. Direktive 2004/18 u vezi sa zahtjevom za poštovanje kriterijuma ‘održivih nabavki’ i ‘društveno odgovornog poslovanja’

98 Drugi prigovor, koji ima četiri djela, tiče se zahtjeva, koji je postavljen u tački 2. odjeljka 4 podtačke 4.4. specifikacija, a koji naručiocima nameće da, u suštini, postupaju u skladu sa ‘kriterijumima održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, između ostalog, doprinoseći time poboljšanju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe, a gde se od ponuđača traži da dokažu kako ispunjavaju te kriterijume.

1. Izjašnjenja strana

99 U prvom dijelu prigovora, Komisija tvrdi da dotični zahtjev predstavlja minimalni nivo tehničke sposobnosti nasuprot prvog stava Člana 44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18, jer izlazi iz opsega kriterijuma propisanih u tom Članu, koji uspostavlja zatvoreni sistem. Kraljevina Holandija tvrdi, prvo, da taj zahtjev u stvarnosti predstavlja uslov za izvršenje ugovora, koji je uređen Članom 26. Direktive. Alternativno, pozivajući se na Član 48.(2)(c) Direktive 2004/18, Kraljevina smatra da taj zahtjev predstavlja sistem utvrđen Članom 48. direktive, koji se odnosi na opis tehničkih postrojenja i mjera koje dobavljač ili pružalac usluga koriste u cilju obezbjeđenja kvaliteta i postrojenja preduzeća za sprovođenje naučno-istraživačkih studija. Kroz isti ovaj uslov ponuđači mogu pokazati da su u mogućnosti da izvrše ugovor i zadovolje tražene kvalitativne kriterijume.

100 Drugi dio ovog prigovora, koji navodi povredu drugog stava Člana 44.(2) Direktive 2004/18 ukazuje na nepostojanje veze, ili barem nepostojanje suštinske veze, između dotičnog zahtjeva i predmeta ugovora, koji tužena država članica osporava, budući da je, po njenom mišljenju, održivost nabavki i društveno odgovorno poslovanje u skladu sa ugovorom koji se odnosi, između ostalog i sa ugovorom za na nabavku kafe i čaja iz organske poljoprivrede i poštene trgovine.

101 U trećem dijelu drugog prigovora, Komisija tvrdi da je Član 2. Direktive 2004/18 prekršen u smislu da izrazi ‘održivost nabavki’ i ‘društveno odgovorno poslovanje’ nijesu dovoljno jasni. Kraljevina Holandija tvrdi da to nije slučaj jer, između ostalog, te izraze razumiju sva razumno informisana preduzeća, a o tome su dostupne i veoma iscrpne informacije na internetu.

2. Nalazi Suda

315


a) Klasifikacija dotične odredbe u specifikacijama

102 Stranke se ne slažu u pogledu klasifikacije spornog zahtjeva, prema kome ponuđači moraju da zadovolje ‘kriterijum održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, između ostalog, podržavajući održivost tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornu proizvodnju kafe. Komisija tvrdi da se taj zahtjev odnosi na opštu politiku ponuđača i da se shodno tome odnosi na njihovu tehničku i stručnu sposobnost u smislu Člana 48. Direktive 2004/18. Nasuprot tome, Kraljevina Holandija smatra da se taj zahtjev odnosi na sporno pitanje, u smislu da isti predstavlja uslov za izvršenje ugovora u smislu Člana 26. te Direktive.

103 Ovaj poslednji zahtjev se ne može prihvatiti. Sporna odredba se pojavljuje u podtački 4.4. specifikacija, koji nosi naziv ‘zahtjevi održivosti/minimalnog nivoa’, koji korespondira sa terminologijom koja je korišćena, između ostalog, u naslovu i tekstu Člana 44.(2) Direktive 2004/18, koji se poziva na Članove 47. i 48. Direktive, čiji su naslovi ‘Ekonomski i finansijski položaj’, odnosno ‘Tehnička i/ili stručna sposobnost’. Osim toga, prva tri stava te podtačke tiču se minimalnih nivoa koje naručilac traži u pogledu prometa, obezbjeđenja od profesionalnog rizika i iskustva ponuđača, drugim riječima faktora koji se eksplicitno navode u Članovima 47. i 48. Pored toga, ‘zahtjevi održivosti’ su definisani u uvodnom dijelu specifikacija kao zahtjevi koji su izraženi u vidu osnova za eliminaciju ili minimalnog nivoa koje ponuđač mora da zadovolji da bi se njegova ponuda uzela u razmatranje, čime su dakle izdvojeni od ponude kao takve. U konačnom, sporni zahtjev je uopšteno formulisan i ne odnosi se konkretno na sporni ugovor.

104 Iz tih razmatranja slijedi da su potencijalni ponuđači mogli shvatiti da se ovaj zahtjev odnosio isključivo na minimalni nivo stručne sposobnosti koju naručilac traži u smislu Člana 44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18. Stoga se zakonitost ovog zahtjeva treba cijeniti u svijetlu tih odredbi.

b) Navodna povreda Člana 44.(2) i Člana 48. Direktive 2004/18

105 Kao što je vidljivo iz Člana 48.(1) do 48.(6), Član 48. navodi iscrpnu listu faktora na osnovu kojih naručilac može da procijeni i ocijeni tehničku i stručnu sposobnost ponuđača. Štaviše, dok Član 44.(2) daje pravo naručiocu da utvrdi minimalni nivo kapaciteta koje ponuđači moraju da zadovolje da bi se njihove ponude uzele u razmatranje za dodjelu ugovora, ti nivoi se mogu utvrditi samo u skladu sa prvim Stavom Člana 44.(2), pozivajući se na faktore koji su navedeni u Članu 48. Direktive u vezi s tehničkim i stručnim sposobnostima.

106 Nasuprot tvrdnjama Kraljevine Holandije, zahtjev za poštovanje ‘kriterijuma održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ nije povezan sa tim faktorima.

107 Konkretno, informacija koja se traži unutar ovog zahtjeva, tj. izjava o tome ‘[kako ponuđač] ispunjava kriterijume održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja [i] doprinosi unapređenju održivosti tržišta kafe i

316

Iz gore navedenog proizilazi da je time što je, u specifikacijama, omogućila da se određenim proizvodima koji su podređene oznake dod eli određeni broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, ne navodeći pri tom kriterijume na kojima se temelje te oznake i ne dopuštajući da se zadovoljavanje tih kriterijuma dokaže

im odgovarajućim sredstvima, Pokrajina Sodredila kriterijum za dodjelu koji nije u skladu sa Članom 53.(1)(a)

edom toga, treći prigovor je u tom smislu osnovan

Drugi prigovor, kojim se navodi povreda Člana 2, Člana 44.(2) i Člana 48. održivih

Drugi prigovor, koji ima četiri d ela, tiče se zahttački 2. od eljka 4 podtačke 4.4. specifikacija, a koji naručiocima nameće

kriterijumima održivih nabavki i , između ostalog, doprinoseći time

anju održivosti tržiodgovorne proizvodnje kafe, a gde se od ponuđača traži da dokažu kako

elu prigovora, Komisija tvrdi da dotični zahtminimalni nivo tehničke sposobnosti nasuprot prvog stava Člančlana 48. Direktive 2004/18, jer izlazi iz opsega kriterijuma propisanih u tom Članu, koji uspostavlja zatvoreni sistem. Kraljevina Holandija tvrdi,

je uređen Članom 26. Direktive. Alternativno, pozivajući se na Član 48.(2)(c) Direktive 2004/18, Kraljevina smatra da taj zahtsistem utvrđen Članom 48. direktive, koji se odnosi na opis tehničkih

era koje dobavljač ili pružalac usluga koriseđenja kvaliteta i postrojenja preduzeća za sprovođenje naučno

istraživačkih studija. Kroz isti ovaj uslov ponuđači mogu pokazati da su u mogućnosti da izvrše ugovor i zadovolje tražene kvalitativne kriterijume

a, koji navodi povredu drugog stava Člana 44.(2)

tinske veze, između dotičnog zaht eva i predmeta ugovora, koji tužena država članica osporava, budući da je, po njenom mi živost

odnosi, između ostalog i sa ugovorom za na nabavku kafe i čaja iz organske

U trećem d elu drugog prigovora, Komisija tvrdi da je Član 2. Dirodrživost nabavki

su dovoljno jasni. Kraljevina Holandija tvrdi da to nije slučaj jer, izmeđpreduzeća, a o tome su


ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe’ ne može se izjednačiti sa ‘opisom tehničkih postrojenja i mjera kojima ponuđači ili pružatelji usluga obezbjeđuju kvalitet i naučnih i istraživačkih kapaciteta preduzeća’ iz Člana 48.(2)(c) Direktive 2004/18. Pojam ‘kvaliteta’, koji se osim u toj odredbi pojavljuju i u podstavovima (b), (d) i (j) tog Stava, mora se, u kontekstu Člana 48, tumačiti kao tehnički kvalitet usluge ili roba koji je sličan uslugama ili robama koje su predmet dotičnog ugovora o javnim nabavkama, a da naručilac ima pravo da traži od ponuđača da ga obavijeste o tome kako provjeravaju i garantuju kvalitet tih usluga ili roba, u mjeri u kojoj je to propisano u tim podstavovima.

108 Iz prethodnih razmatranja slijedi da je postavljanjem zahtjeva, na temelju kriterijuma održivosti i minimalnih nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači moraju ispoštovati kriterijum održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja i navesti kako oni ispunjavaju te kriterijume i doprinose boljoj održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnji kafe, Pokrajina Sjeverna Holandija utvrdila minimalni nivo tehničke sposobnosti koja nije u skladu sa Članovima 44.(2) i 48. Direktive 2004/18. Prema tome, prvi dio drugog prigovora je osnovan.

c) Navodna povreda Člana 2. Direktive2004/18

109 Načelo transparentnosti podrazumijeva da svi uslovi i detaljna pravila postupka za dodjelu moraju biti jasno, precizno i nedvosmisleno napisani u pozivu na tender ili ugovornim dokumentima kako bi, prvenstveno, svi valjano informisani ponuđači shvatili njihov tačan opseg i kako bi ih tumačili na isti način, a zatim da bi i naručilac bio u stanju da utvrdi ispunjavaju li dostavljene ponude kriterijume koji su propisani relevantnim ugovorom (vidi, između ostalog, predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801).

110 Kao što je nezavisni advokat istakao u stavu 146. svog mišljenja, mora se konstatovati da zahtjevi koji se odnose na ‘kriterijume održivosti nabavki i društveno odgovornog poslovanja’ i obaveza da se ‘doprinese poboljšanju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe’ nijesu sasvim jasni, precizni i nedvosmisleni da bi svi razumno informisani ponuđači bili potpuno sigurni koji su to kriterijumi koji uređuju te zahtjeve. Isto važi, ako ne i više, za zahtjev kojim se od ponuđača traži da navedu u svojoj ponudi ‘na koji način [oni] ispunjavaju’ te kriterijume ili ‘na koji način [oni] doprinose’ ciljevima koji naručilac nastoji postići u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, a koji pri tome ne navodi precizno koje to oni informacije treba da dostave.

111 Dakle, zahtijevajući od ponuđača, u dotičnim specifikacijama, da zadovolje ‘kriterijume održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, da ‘doprinesu unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’ i da u svojoj ponudi navedu ‘na koji način [oni] ispunjavaju’ te kriterijume ili ‘na koji način [oni] doprinose’ ciljevima koji naručilac nastoji da postigne u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, pokrajina Sjeverna Holandija je utvrdila odredbu koja

317


nije u skladu sa obavezom transparentnosti koje je propisana u članu 2. Direktive 2004/18.

112 Prema tome, iz svega ranije navedenog slijedi da je zbog tenderskog postupka za dodjelu ugovora za javne nabavke i održavanje aparata za kafu, koji je objavljen u okviru poziva za nadmetanje u Službenom listu Evropske unije 16. augusta 2008., Pokrajina Sjeverna Holandija:

– utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive 2004/18 jer je zahtijevala da određeni proizvodi koji su predmet nabavke moraju nositi eko-oznaku, umjesto da je koristila detaljne specifikacije;

– utvrdila kriterijume za dodjelu koji nisu u skladu sa Članom 53.(1)(a) te Direktive time što je navela da će se određenim proizvodima koji nose određene oznake dodijeliti određeni broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, pri čemu nije navela listu kriterijuma na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila da se nekim drugim zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod zadovoljava te temeljne kriterijume;

– utvrdila minimalni nivo tehničke sposobnosti koja nije dozvoljena Članom 44.(2) i Članom 48. te Direktive jer je zahtijevala, na temelju zahtjeva održivosti i minimalnog nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači zadovolje ‘kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’, i

– propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz Člana 2. te Direktive time što je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterijum održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnji kafe’,

Kraljevina Holandija je propustila da ispuni svoje obaveze koje ima prema navedenim odredbama. Iz tih razloga slijedi da se ostatak tužbenog zahtjeva mora odbaciti.

V – Troškovi

113 Prema Članu 69.(2) Poslovnika o radu, neuspješnoj stranci (koja izgubi spor) će biti naloženo da plati troškove, ukoliko je uspješna stranka (koja dobije spor) to zahtijevala u svom zahtjevu. Budući da je Komisija podnijela zahtjev za troškove i da je Kraljevina Holandija bila neuspješna u svojim prigovorima, posljednja je dužna da izmiri troškove.

Na osnovu toga, Sud (Treće vijeće) ovim:

318

ne može se izjednačiti sa opisom tehničkih postrojenja i m era kojima ponuđači ili pružatelji usluga obezb eđuju kvalitet i naučnih i istraživačkih kapaciteta preduzeća iz Člana 48.(2)(

se, u kontekstu Člana 48, tumačiti kao tehnički kvalitet usluge ili roba koji je sličan uslugama ili robama koje su predmet dotičnabavkama, a da naručilac ima pravo da traži od ponuđača da ga

kriterijuma održivosti i minimalnih nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači moraju ispo tovati kriterijum održivih

kriterijume i doprinose boljoj održivosti trži

utvrdila minimalni nivo tehničke sposobnosti koja nije u skladu sa Članovima 44.(2) i 48. Direkt

Navodna povreda Člana 2. Direktive2004/18

Načelo transparentnosti podrazum

valjano informisani ponuđači shvatili njihov tačan opseg i kako bi ih tumačili na isti način, a zatim da bi i naručilac bio u stanju da utvrdi

ugovorom (vidi, između ostalog, predmet C[2004] ECR I

Kao što je nezavisni advokat istakao u stavu 146. svog mišljenja, mora se rijume održivosti nabavki i

održivosti trži

misani ponuđači bili potpuno sigurni koji su to kriterijumi koji uređuju te zaht eve. Isto važi, ako ne i viponuđača traži da navedu u svojoj ponudi na koji način [oni] ispunjavaju

na koji način [oni] ciljevima koji naručilac nastoji postići u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, a koji pri tome ne

evajući od ponuđača, u dotičnim specifikacijama, da zadovolje ume održivih nabavki i dru

doprinesu unapređenju održivosti trži

koji način [oni] ispunjavaju koji način [oni] doprinoseciljevima koji naručilac nastoji da postigne u vezi s ugovorom i


1. Proglašava, na temelju činjenica, da je, u postupku nadmetanja za javni ugovor za nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio predmet obavještenja o nabavkama objavljenog u Službenom listu Evropske unije 16.8.2008, Pokrajina Sjeverna Holandija:

– utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive 2004/18 Evropskog parlamenta i Savjeta od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama roba i ugovora o javnim nabavkama usluga, koja je dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007, time što je zahtijevala da određeni proizvodi koji su predmet nabavke moraju nositi eko-oznaku, umjesto da je koristila detaljne specifikacije;

– utvrdila kriterijume za dodjelu koji nisu u skladu sa Članom 53.(1)(a) te direktive time što je navela da će se određenim proizvodima koji nose određene oznake dodijeliti određen broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, pri čemu nije navela listu kriterijuma na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila da se nekim drugim zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod zadovoljava te temeljne kriterijume;

– utvrdila minimalni nivo tehničke sposobnosti koji nije dozvoljen Članom 44.(2) i Članom 48. te Direktive jer je zahtijevala, na osnovu zahtjeva održivosti i minimalnog nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači zadovolje ‘kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’, i

– propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz Člana 2. Direktive 2004/18 time što je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterijum održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’,

da je Kraljevina Holandija propustila da ispuni svoje obaveze u skladu sa gore pomenutim odredbama;

2. Odbacuje ostatak tužbenog zahtjeva;

3. Nalaže Kraljevini Holandiji da plati navedene troškove.

319


C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)

29. mart 2012. (*)

Javne nabavke — Direktiva 2004/18/EZ — postupci dodjele ugovora — ograničeni postupak odabira i dodjele — ocijenjivanje ponude — zahtjevi naručioca za pojašnjenje ponude — uslovi


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU), koji je uputio Vrhovni sud Republike Slovačke (Najvyšší súd Slovenskej republiky), odlukom od 9.11.2010., koju je Sud primio 17.12.2010., u postupku

SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s., TESLA Stropkov a.s., Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG, Stalexport Autostrady SA

protiv

Úrad pre verejné obstarávanie,

treća strana:

Národná dial’ničná spoločnost’ a.s.,


U sastavu J.-C. Bonichot (izvestilac), predsjednik Vijeća, A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader i E. Jarašiūnas, sudije,

Nezavisni advokat: J. Kokott,

Sekretar suda: K. Malacek, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 14.12.2011., po razmatranju izjašnjenja koje su podnijeli: SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. i TESLA Stropkov a.s. - R. Gorej, L. Vojčík i O. Gajdošech, advokati, Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA - L. Poloma i G.M. Roberti, advokati, Úrad pre verejné obstarávanie - B. Šimorová, u svojstvu zastupnika, Národná diaľničná spoločnosť a.s. - D. Nemčíková i J. Čorba, advokati, Vlada Slovačke - B. Ricziová, u svojstvu zastupnika, Evropska komisija - C. Zadra i A. Tokár, u svojstvu zastupnika,

odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog advokata, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja, donosi sljedeću;

320

Proglašava, na temelju činjenica, da je, u postupku nadmetanja za

Službenom listu Evropske unije 16.8.2008, Pokrajina SHolandija

utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive 2004/18 Evropskog parlamenta i Sav31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dod

Uredbom Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007, evala da određeni proizvodi koji su predmet

elu koji nisu u skladu sa Članom to je navela da će se određenim

proizvodima koji nose određene oznake dod eliti određen

pri čemu nije navela listu kriterijuma na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila da se nekim drugim zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod zadovoljava te temeljne

tehničke sposobnosti koji nije dozvoljen Članom 44.(2) i Članom 48. te Direktive jer je

eva održivosti i minimalnog nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači

kriterijume održive nabavke i dru

kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti trži

iz Člana 2. Direktive 2004/18 time to je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterijum održive nabavke i dru

doprinose unapređenju održivosti trži

da je Kraljevina Holandija propustila da ispuni svoje obaveze u

Odbacuje ostatak tužbenog zaht

Nalaže Kraljevini Holandiji da plati navedene tro


Presudu

1 Ovaj zahtjev za prethodno mišljenje odnosi se na tumačenje Članova 2, 51. i 55. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114).

2 Zahtjev je upućen u postupku između Uprave za javne nabavke (Urad pre verejne obstaravanie; ‘Urad’) i preduzeća koja nijesu prošla u postupku javnih nabavki za usluge naplate putarina na autoputevima i određenim putevima, koji je tokom 2007. pokrenula Nacionalna agencija za puteve (Narodna diaFnicna spolocnost a.s. - ‘NDS’), privredno društvo u stopostotnom vlasništvu Republike Slovačke.

Pravni okvir



‘Naručioci posla dužni su da ravnopravno i na nediskriminišući način tretiraju privredne subjekte i postupaju na transparentan način.’

4 Član 51. te Direktive koji, u okviru Glave II, Poglavlja VII, čini sastavni dio odjeljka 2. koji nosi naslov ‘Kriterijumi za kvalitativni izbor’, propisuje:

‘Naručilac posla može pozvati privredne subjekte da dopune ili pojasne potvrde i dokumenta koje su dostavili u skladu sa Članovima od 45. do 50.’

5 Član 55. te Direktive, koji je sastavni dio odjeljka 3., koji nosi naslov ‘Dodjela ugovora’, glasi:

‘1. Ukoliko se za dati ugovor ponude učine neprirodno niskim u odnosu na robu, radove ili usluge, ugovorni naručilac je dužan, prije nego što odbije takve ponude, da zatraži u pisanoj formi pojedinosti o sastavnim elementima te ponude koje smatra bitnim.

Te pojedinosti mogu se, naročito, odnositi na:

(a) mjere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim uslugama;

(b) izabrana tehnička rješenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuđaču za izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;

(c) originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;

321


(d) poštovanje odredbi koje se odnose na zaštitu pri zapošljavanju i radne uslove koji su na snazi u mjestu gdje se izvode radovi i usluge, odnosno gdje se vrši isporuka;

(e) mogućnost ponuđača da ostvari državnu pomoć.

2. Naručilac je dužan da provjeri sve te sastavne elemente u komunikaciji s ponuđačem, uzimajući u obzir dostavljene dokaze.

…’


6 Član 42. Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, koji nosi naslov ‘Postupak za ocjenu ponuda’, u verziji koju domaći sud smatra mjerodavnom u glavnom postupku, glasi:

‘1. Komisija će ponude ocjenjivati na zatvorenom sastanku. Komisija će ponude ocjenjivati u smislu ispunjavanja zahtjeva naručioca posla ili ugovornog tijela u vezi sa predmetom ugovora i isključiće one ponude koje ne udovolje tim zahtjevima, koji su navedeni u obavještenju o javnom nadmetanju ili u obavještenju koje se koristi kao sredstvo poziva na tender i u ugovornoj dokumentaciji. …

Kod ocjenjivanja ponuda sa varijantama, primijenjuje se Član 37.(3).

2. Komisija može tražiti od ponuđača da, u pisanoj formi, pojasne svoje ponude. Međutim, ne može tražiti niti može prihvatiti prijedlog ponuđača da u ponudi napravi promjenu koja bi mu dala prednost.

3. Kada ponuda sadrži pretjerano nisku cijenu, Komisija je dužna da traži od ponuđača da, u pismenoj formi, pojasni ponuđenu cijenu. Zahtjev treba formulisati na način da se dobiju pojedinosti o osnovnim elementima ponude koje Komisija smatra bitnim, a naročito one koje se odnose na:

(a) mjere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim uslugama;

(b) izabrana tehnička rješenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuđaču za izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;

(c) originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;

(d) poštovanje odredbi koje se odnose na zaštitu pri zapošljavanju i radne uslove koji su na snazi u mjestu gde se izvode radovi i usluge, odnosno gde se vrši isporuka,

(e) mogućnost ponuđača da ostvari državnu pomoć.

(4) Komisija je dužna da uzme u obzir pojašnjenje ponude ili neprirodno niske cijene, kao i dokaze koje ponuđač dostavi. Komisija će ponudu odbiti u slučaju kada:

322

prethodno mišljenje odnosi se na tumačenje Članova 2, 51.

užbeni list 2004 L

ev je upućen u postupku između Uprave za javne nabavke (Urad pre ) i preduzeća koja ni

javnih nabavki za usluge naplate putarina na autoputevima i određenim

tvu Republike Slovačke

Član 2. Direktive 2004/18 propisuje

‘Naručioci posla dužni su da ravnopravno i na nediskrimini ući način tretiraju privredne subjekte i postupaju na transparentan način.’

Član 51. te Direktive koji, u okviru Glave II, Poglavlja VII, čKriterijumi za kvalitativni izbor

‘Naručilac posla može pozvati privredne subjekte da dopune ili pojasne potvrde i dokumenta koje su dostavili u skladu sa Članovima od 45

Član 55. t

Ukoliko se za dati ugovor ponude učine neprirodno niskim u odnosu na robu, radove ili usluge, ugovorni naručilac je dužan, pr

bije takve ponude, da zatraži u pisanoj formi pojedinosti o sastavnim

Te pojedinosti mogu se, naročito, odnositi na:

ere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim

tehnička rdostupni ponuđaču za izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;

originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;


(a) ponuđač propusti dostaviti pisano pojašnjenje u roku od tri (3) radna dana od primanja zahtjeva za pojašnjenje, osim ako Komisija nije utvrdila duži rok, ili

(b) dostavljeno pojašnjenje ne udovolji zahtjevima propisanim u stavovima (2) ili (3).

…

(7) Komisija će ocijeniti ponude koje nisu isključene prema kriterijumima naznačenim u obavještenju o javnom nadmetanju ili obavještenju koje se koristi kao poziv na tender ili u ugovornoj dokumentaciji i po pravilima njihove primjene, kako je navedeno u tenderskoj dokumentaciji, koja zabranjuju diskriminaciju i promovišu poštenu konkurenciju.

…’

Tužbe u glavnom postupku i pitanja upućena na preliminarnu odluku

7 NDS je, objavljivanjem obavještenja u Službenom listu Evropske unije od 27. septembra 2007, pokrenuo ograničeni postupak odabira i dodjele s ciljem zaključivanja ugovora o javnoj nabavci usluga naplate putarina na autoputevima i određenim putevima čija je vrijednost procijenjena na preko 600 miliona evra.

8 U toku tog postupka, NDS je od dva konzorcijuma među kandidatima zatražio da dostave pojašnjenje svojih ponuda. Radilo se, prvo, o konzorcijumu koji je obuhvatao društva SAG ELV Slovensko a.s, FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. i TESLA Stropkov a.s. (‘SAG ELV i drugi’), i, drugo, o konzorcijumu u kome su bila društva Autostrade per l’ltalia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA (‘Slovakpass’). Osim pitanja koja se odnose na tehničke aspekte svake od ponuda, od ova dva konzorcijuma se tražilo da pojasne neprirodno nisku cijenu koju su ponudili. Na ova pitanja su dostavljeni odgovori.

9 Konzorcijumi SAG ELV i drugi i Slovakpass naknadno su isključeni iz postupka na osnovu odluka od 29.4.2008.

10 Protiv ovih odluka je izjavljena žalba NDS-u, koji je odluke potvrdio, a kasnije i nadležnom upravnom žalbenom tijelu, “Urad”, koje je 2.7.2008. odbacilo tu žalbu.

11 Úrad je smatrao da, iako je jedan od razloga koje je NDS istakao kao razlog za isključenje ova dva konzorcijuma iz postupka nadmetanja, konkretno nedostavljanje potvrda za uređaje koji još uvek nisu odobreni, neosnovan, druga dva navedena razloga, međutim, jesu opravdavala to isključenje. Prvo, ta dva konzorcijuma su propustila da dostavite adekvatan odgovor na zahtjev za pojašnjenje neprirodno niske cijene u svojim ponudama. Drugo, te ponude nijesu zadovoljile određene uslove koji su navedeni u tenderskim

323


specifikacijama, konkretno one iz člana 11.1. P 1.20 u slučaju konzorcijuma SAG ELV i drugi, koji, u suštini, zahtijevaju utvrđivanje parametara za izračun putarine za temelju putnih dionica po godišnjim dobima, danima u sedmici, satima u danu, odnosno one iz člana 12. T. 1.5 u slučaju konzorcijuma Slovakpass, koji zahtijevaju rezervni akumulator s dizelskim motorom za vanredne situacije.

12 Konzorcijum SAG ELV i drugi je osporavao ove odluke pred Okružnim sudom u Bratislavi (Krajsky sud Bratislava, Republika Slovačka). Presudom od 6.5.2009, taj sud je odbacio tužbu koju je podnio konzorcijum SAG ELV i drugi. Slično tome, presudom od 13.10.2009, odbacio je prethodno spojene tužbe konzorcija Slovakpass, kojima se tražilo, prvo, ukidanje odluke “Urad-a” od 2.7.2008. i drugo, ukidanje odluke kojom je NDS potvrdio valjanost svoje mjere postavljanja komisije za ocjenu ponuda, koju je konzorcijum Slovakpass takođe osporavao.

13 Žalbe protiv te dvije presude izjavljene su pred Vrhovnim sudom Republike Slovačke (Najvyssf sud Slovenskej republiky). S obzirom na argumente koje su iznijeli konzorcijumi SAG ELV i drugi i Slovakpass, a u svijetlu zahtjeva na koje se pozivala Evropska komisija u tužbi protiv Republike Slovačke zbog neispunjenja obaveza i nepravilnosti u glavnom postupku vezanom za sporni postupak javnih nabavki, domaći sud sumnja u usklađenost odluka NDS-a sa načelima prava Evropske unije u pogledu zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim nabavkama. Konkretno, nije siguran da li ta načela sprečavaju naručioca da odbaci ponudu po osnovu navodne neusklađenosti ponude sa tenderskim specifikacijama, a da prethodno ne zatraži od ponuđača da pojasne razloge neispunjavanja ili po osnovu neprirodno niske cijene, a da ne zatraže od ponuđača da dodatno pojasne tu tačku.

14 U takvim okolnostima, Vrhovni sud Republike Slovačke odlučio je da prekine postupak i uputi sljedeća pitanja Sudu na preliminarnu odluku:

‘1. Da li je u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je važila u relevantno vrijeme, tumačenje prema kojem je, u svetlu Člana 51, u vezi s Članom 2. Direktive, imajući u vidu načel[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim nabavkama, naručilac posla dužan da traži pojašnjenje o ponudi, poštujući subjektivno procesno pravo pojedinca da dopuni i pojasni potvrde i dokumenta koje je dostavio u skladu sa Članovima 45. do 50. te direktive, gdje sporno ili nejasno razumijevanje ponuđačeve ponude može rezultirati isključenjem tog ponuđača iz nadmetanja?

2. Da li je u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je važila u relevantno vrijeme, tumačenje prema kojem, u svijetlu Člana 51, u vezi s Ćlanom 2. Direktive, imajući u vidu načel[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim nabavkama, naručilac posla nije dužan da traži pojašnjenje o ponudi ako naručilac smatra da je ustanovio da uslovi iz ugovora nijesu ispunjeni?

324

ponuđač propusti dostaviti pisano pojašnjenje u roku odeva za pojašnjenje, osim ako Komisija nije

utvrdila duži rok, ili

Komisija će oc eniti ponude koje nisu isključene prema ima naznačenim u obav

Tužbe u glavnom postupku i pitanja upućena na preliminarnu odluku

eštenja u Službenom listu Evropske unije od 27. septembra 2007, pokrenuo ograničeni postupak odabira i dodciljem zaključivanja ugovora o javnoj nabavci usluga naplate putarina na autoputevima i određenim putevima čija je vr

, NDS je od dva konzorcijuma među kandidatima zatražio da dostave poja njenje svojih ponuda. Radilo se, prvo, o

su bila društva Autostrade per l’ltalia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA (‘Slovakpass’). Osim pitanja koja se odnose na tehničke aspekte svake od ponuda, od ova dva konzorcijuma se tražilo

Konzorcijumi SAG ELV i drugi i Slovakpass naknadno su isključeni iz

Protiv ovih odluka je izjavljena žalba NDSkasnije i nadležnom upravnom žalbenom todbacilo tu žalbu

za isključenje ova dva konzorcijuma iz postupka nadmetanja, konedostavljanje potvrda za uređaje koji jodruga dva navedena razloga, međutim, jesu opravdavala to isključenje.

su zadovoljile određene uslove koji su navedeni u tenderskim


3. Da li je odredba domaćeg prava, prema kojoj komisija za procjenu ponuda od ponuđača može tražiti samo da pismeno pojasne svoje ponude, u skladu sa Članom 51. i Članom 2. [Direktive 2004/18] u verziji koja je bila važeća u relevantnom periodu?

Da li je postupak naručioca posla, prema kome on nije dužan da od ponuđača traži da pojasni neprirodno nisku cijenu, u skladu sa Članom 55. [Direktive 2004/18], i, u vezi s načinom na koji je naručilac formulisao pitanje upućeno podnosiocima predstavke o neprirodno niskoj cijeni, imaju li [podnosioci predstavke] priliku da na zadovoljavajući način pojasne osnovne karakteristike dostavljene ponude?’

Prihvatljivost upućenih pitanja

15 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanja u vezi s tumačenjem prava Evropske unije, koja uputi domaći sud u činjeničnom i zakonodavnom kontekstu koji definiše taj sud i u kontekstu ispravnosti, kojom se Sud ne bavi, uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti da presudi o pitanju koje mu je uputio domaći sud samo kada je veoma očigledno da tumačenje prava Evropske unije koje traži taj sud nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama ili predmetom spora u glavnom postupku, odnosno kada je problem hipotetičke prirode ili kada Sud pred sobom nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da bi mogao pružiti koristan odgovor na pitanja koja su mu upućena (vidi, između ostalog, spojene predmete C-188/10 i C-189/10 Melki i Abdeli [2010] ECR I-5667, stav 27. i citiranu sudsku praksu).

16 U svijetlu navedenih načela, Vlada Slovačke je tvrdila, u svojim pismenim zapažanjima, da je zahtjev za preliminarnu odluku neprihvatljiv, prvenstveno zato što u sporu koji je pred domaćim sudom pokrenuo konzorcijum SAG ELV i drugi, niko od ponuđača nije izjavio prigovor u vezi s pojašnjenjem ponuda u postupku javne nabavke.

17 Nesporno je, međutim, da je Sud od domaćeg suda primio jedan zahtjev za preliminarnu odluku koji se tiče dva spora koja su pokrenuta pred tim sudom u isto vrijeme i koja su spojena. Prema tome, činjenice na koje se poziva Vlada Slovačke u pogledu žalbe koju je izjavio konzorcijum SAG ELV i drugi mogla bi, svakako, uticati na prihvatljivost ovog zahtjeva samo ukoliko se utvrdi da prigovor koji se odnosi na pojašnjenje ponude ponuđača u postupku javnih nabavki nije izjavljen u nekom drugom predmetu pred domaćim sudom. Budući da to nije slučaj, niti postoje navodi u tom smislu, prvi prigovor koji se odnosi na prihvatljivost se mora odbiti.

18 Drugo, Vlada Slovačke tvrdi da dio trećeg pitanja domaćeg suda, koji se odnosi na zahtjev za pojašnjenje neprirodno niske ponude, kako ga je definisao naručilac, nema nikakve veze sa postupkom koji je pokrenuo konzorcijum Slovakpass, u kojem osporava sudsku ocjenu tog zahtjeva u prvostepenom postupku.

325


19 Iako Vlada Slovačke tvrdi, u tom smislu, da, u skladu sa domaćim procesnim pravom, domaći sud ne može razmatrati druge prigovore osim onoga koji mu je predočen, takva tužba, koja se dakle temelji na pravilu domaćeg prava, ne znači nužno da je upućeno pitanje očigledno nepovezano sa činjenicama ili predmetom dotičnog spora.

20 Konačno, nesporno je da su, u glavnom postupku, neuspješni ponuđači proglašeni neuspješnima nakon što je naručilac procijenio njihove odgovore na zahtjeve za pojašnjenje ponuda koje su dostavili. U tim okolnostima, pitanja koja je uputio domaći sud, a koja se odnose na uslove u kojima se takvi zahtjevi treba ili mogu da upute u svijetlu zahtjeva prava Evropske unije.

21 Shodno tome, Sud može odlučivati u ovoj stvari.

Upućena prethodna pitanja


22 Kao što su Vlada Slovačke i Komisija naglasile, valja napomenuti, prvo, da je Član 51. Direktive 2004/18 među odredbama koje čine sastavni dio odjeljka 2, koji se tiče kriterijuma za kvalitativni izbor ponuđača. Odredbe tog člana, prema tome, ne utiču na ocjenu koju Sud treba da donese u pogledu upućenih pitanja, a koja se odnosi, s obzirom na okolnosti slučaja u kontekstu glavnog postupka, isključivo na tu fazu ograničenog postupka nadmetanja u kojem je naručilac taj koji, nakon što izabere ponuđače koji imaju pravo da dostave ponudu, treba da ocijeni te ponude. Postoji, dakle, potreba da Sud presudi o tumačenju Člana 51. Direktive 2004/1818.

23 Drugo, činjenica da je naručilac, u ovom slučaju, formirao komisiju koja je odgovorna da u njegovo ime ocijeni ponude koje su dostavili ponuđači ne oslobađa ga odgovornosti da poštuje zahtjeve prava Evropske unije u oblasti javnih nabavki. Stoga, iako domaći sud postavlja pitanje da li je odredba domaćeg prava, koja omogućava da formirana komisija za ocjenjivanje ponuda može samo tražiti od ponuđača da svoju ponudu pojasni u pisanom obliku, u skladu sa pravom Evropske unije, to pitanje treba shvatiti kao jedno opšte pitanje koje je postavljeno kao da se sam naručilac našao u tom položaju.

24 U takvim okolnostima, Sud pitanja koja su mu upućena mora shvatiti, gledano u cjelini, kao da se njima nastoji utvrditi u kojoj mjeri naručioci posla, u ograničenom postupku javne nabavke, kada zauzmu svoje stanovište da se radi o ponudi koja je neprirodno niska ili neprecizna ili da ne ispunjava zahtjeve iz tenderskih specifikacija, mogu ili treba da traže pojašnjenje od ponuđača, u svijetlu Člana 2. i Člana 55. Direktive 2004/.

25 Što se tiče Člana 2. Direktive 2004/18, treba imati na umu da je glavna svrha pravila Evropske unije u oblasti javnih nabavki da se osigura slobodno kretanje usluga i otvaranje prema nenarušenoj konkurenciji u svim državama članicama. Da bi se postigla ta dvostruka svrha, pravo

326

Da li je odredba domaćeg prava, prema kojoj komisija za procponuda od ponuđača može tražiti samo da pismeno pojasne svoje ponude, u skladu sa Članom 51. i Članom 2. [Direktive 2004/18] u verziji koja je bila važeća u

Da li je postupak naručioca posla, prema kome on nije dužan da od ponuđača traži da pojasni neprirodno nisku cČlanom 55. [Direktive 2004/18], i, u vezi s načinom na koji je naručilac formulisao pitanje upućeno podno

eni, imaju li [podnosioci predstavke] priliku da na zadovoljavajući način pojasne osnovne karakteristike dostavljene

upućenih pitanja

ačenjem prava Evropske unije, koja uputi domaći sud u činjeničnom i zakonodavnom

bavi, uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti da presudi o aći sud samo kada je veoma očigledno da

tumačenje prava Evropske unije koje traži taj sud nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama ili predmetom spora u glavnom postupku, odnosno kada je problem hipotetičke prirode ili kada Sud pred sobom nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da bi mogao pružiti koristan odgovor na pitanja koja su mu upućena (vidi, između ostalog,

[2010] ECR I

navedenih načela, Vlada Slovačke je tvrdila, u svojim pismenim zapažanjima, da je zaht

to u sporu koji je pred domaćim sudom pokrenuo konzorcijum SAG ELV i drugi, niko od ponuđača nije izjavio prig

Nesporno je, međutim, da je Sud od domaćeg suda primio jedan zahtpreliminarnu odluku koji se tiče dva spora koja su pokrenuta pred tim

činjenice na koje se poziva Vlada Slovačke u pogledu žalbe koju je izjavio konzorcijum SAG ELV

ponuđača u postupku jpredmetu pred domaćim sudom. Budući da to nije slučaj, niti postoje

Drugo, Vlada Slovač o trećeg pitanja domaćeg

definisao naručilac, nema nikakve veze sa postupkom koji je pokrenuo


Evropske unije primjenjuje, između ostalog, načela jednakog tretmana ponuđača i obavezu transparentnosti koja iz njega proizilazi (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, stavovi 31. i 32. i citiranu sudsku praksu). Obaveza transparentnosti je, sa svoje strane, suštinski namijenjena da spriječi rizik od favorizovanja ili proizvoljnosti naručioca (vidi u tom smislu predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stav 111.). Što se tiče dodjele ugovora, Član 2. Direktive 2004/18 zahtijeva od naručilaca da poštuju ista ova načela i obaveze.

26 Upravo u svijetlu ovih razmatranja treba odgovoriti na pitanja koja su upućena Sudu, ispitujući situaciju u kojoj naručilac smatra da je ponuda neprirodno niska, kao i situaciju u kojoj smatra da je ponuda neprecizna ili da ne ispunjava tehničke zahtjeve iz tenderskih specifikacija.

Neprirodno niska ponuda

27 Treba imati na umu da, prema Članu 55. Direktive 2004/18, ako se, u slučaju nekog ugovora, ponude za robe, radove ili usluge učine neprirodno niskima, naručilac mora, prije nego odbije takve ponude, ‘tražiti, u pisanoj formi, pojedinosti o sastavnim elementima ponude koje smatra bitnima’.

28 Iz tih odredbi, koje su definisane kao obavezne, jasno proizilazi da je namjera zakonodavca Evropske unije bila da organu koji dodjeljuje ugovore nametne obavezu da ispita pojedinosti ponuda koje su neprirodno niske, te ga u tom smislu obavezuje da od ponuđača zatraži neophodna pojašnjenja kojima će dokazati da se radi o pravim ponudama (vidi u tom smislu, spojene predmete C-285/99 i C-286/99 Lombardini i Mantovani [2001] ECR I-9233, stavovi 46. do 49.).

29 Dakle, postojanje odgovarajuće razmjene mišljenja između naručioca i ponuđača, u odgovarajuće vrijeme u postupku ispitivanja ponuda, kako bi se potonjem omogućilo da dokaže da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtjev Direktive 2004/18, čiji je cilj da spriječi naručioce da postupaju proizvoljno i obezbijedi zdravu konkurenciju između preduzeća (vidi u tom smislu Lombardini i Mantovani, stav 57.).

30 U tom smislu, treba imati na umu, prvo, premda lista u drugom podstavu Člana 55.(1) Direktive 2004/18 nije iscrpna, ona nije ni čisto informativna, pa stoga ne ostavlja naručiocima slobodu da određuju koje faktore treba uzeti u obzir prije odbijanja ponude koja se čini neprirodno niskom (presuda iz aprila 2009. u predmetu C-292/07 Komisija protiv Belgije, stav 159.).

31 Drugo, da bi Član 55.(1) Direktive 2004/18 bio djelotvoran, naručilac mora jasno formulisati zahtjev koji upućuje ponuđačima kako bi oni bili u poziciji da u potpunosti i djelotvorno pokažu da su njihove ponude ozbiljne.

32 Međutim, isključivo je domaći sud nadležan da utvrdi, u svijetlu svih dokumenata u spisu koji mu je predočen, je li zahtjev za pojašnjenje zaista

327


omogućio dotičnim ponuđačima da dostave valjano pojašnjenje sastavnih elemenata svojih ponuda.

33 Nadalje, Član 55. Direktive 2004/18, ne samo da ne isključuje odredbe domaćeg zakona, kao što je Član 42.(3) Zakona br. 25/2006, koji, u suštini, određuje da naručilac, u slučaju kada mu ponuđač dostavi neprirodno nisku ponudu, mora tražiti od ponuđača da u pisanoj formi pojasni svoju ponudu, već zahtijeva da takva odredba bude uključena u domaće zakonodavstvo o javnim nabavkama (vidi u tom smislu Komisija protiv Belgije, stav 161.).

34 Prema tome, Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta, a naročito ne ugovornom organu, da tvrdi, kako je domaći sud istakao u svom trećem pitanju, kako nije obavezan da traži od ponuđača da pojasni neprirodno nisku cijenu u ponudi.

Neprecizna ponuda ili ponuda koja ne ispunjava tehničke zahtjeve navedene u tenderskim specifikacijama

35 S tim u vezi valja napomenuti da, za razliku od situacije sa neprirodno niskim ponudama, Direktiva 2004/18 ne sadrži nikakve odredbe koje izričito propisuju postupak koji treba slijediti u slučaju kada naručilac utvrdi, u ograničenom postupku javne nabavke, da je ponuđač dostavio nepreciznu ponudu ili da ta ponuda ne zadovoljava tehničke zahtjeve sadržane u tenderskim specifikacijama.

36 Po svojoj prirodi, ograničeni postupak javnih nabavki podrazumijeva da, kada se izvrši izbor kandidata i kada oni dostave svoje ponude, u načelu te se ponude više ne mogu mijenjati ni na zahtjev naručioca niti na zahtjev ponuđača. Načelo jednakog tretmana ponuđača i obaveza transparentnosti koja iz njega proizilazi ne dozvoljava bilo kakve pregovore između naručioca i jednog ili više ponuđača u tom postupku.

37 Omogućiti ugovornom organu da od ponuđača čija je ponuda neprecizna ili ne ispunjava tehničke zahtjeve sadržane u tenderskim specifikacijama traži da pojasni svoju ponudu podrazumeva rizik od stvaranja utiska da naručilac pregovara sa ponuđačem u tajnosti, naročito ako bi takav ponuđač bio izabran kao uspješni ponuđač, na štetu drugih ponuđača i kršenjem načela ravnopravnog tretmana.

38 Osim toga, ni Član 2. ni druge odredbe Direktive 2004/18, a ni načelo jednakog tretmana i obaveze transparentnosti ne ukazuju da je, u takvoj situaciji, naručilac obavezan da kontaktira sa dotičnim ponuđačima. Takvi ponuđači se, štaviše, ne mogu žaliti na to što naručilac nema takvu obavezu jer se nejasnoće u njihovim ponudama mogu pripisati isključivo njihovom propustu da se pažljivo informišu prilikom pripreme ponude, što je bila njihova obaveza, kao i svih drugih ponuđača.

39 Član 2. Direktive 2004/18, dakle, ne isključuje činjenicu da u domaćem zakonodavstvu ne postoji odredba koja naručioca obavezuje da od ponuđača, u ograničenom postupku nadmetanja, zatraži pojašnjenje

328

enjuje, između ostalog, načela jednakog tretmana ponuđača i obavezu transparentnosti koja iz njega proizilazi (vidi u tom

[2008] ECR I

eči rizik od favorizovanja ili proizvoljnosti naručioca (vidi u tom smislu predmet C

[2004] ECR I 3801, stav 111.). Što se tiče ele ugovora, Član 2. Direktive 2004/18 eva od naručilaca da

tuju ista ova načela i obaveze

upućena Sudu, ispitujući situaciju u kojoj naručilac smatra da je ponuda

da ne ispunjava tehničke zaht

Treba imati na umu da, prema Članu 55. Direktive 2004/18, ako se, u slučaju nekog ugovora, ponude za robe, radove ili usluge učine nepriniskima, naručilac mora, prije nego odbije takve ponude, tražiti, u pisanoj

ga u tom smislu obavezuje da od ponuđača zatraži neophodna pojakojima će dokazati da se radi o pravim ponudama (vidi u t

[2001] ECR

Dakle, postojanje odgovarajuće razm ljenja između naručioca i ponuđača, u odgovarajuće vrijeme u postupku ispitivanja ponuda, kako bi e potonjem omogućilo da dokaže da je njegova ponuda ozbiljna,

ev Direktive 2004/18, čiji je cilj da spr eči naručioce da postupaju proizvoljno i obezbizmeđu preduzeća (vidi u tom smislu

Člana 55.(1) Direktive 2004/18 nije iscrpna, ona nije ni čisto informativna, pa stoga ne ostavlja naručiocima slobodu da određuju koje faktore treba

e odbijanja ponude koja se čini neprirodno niskom

Drugo, da bi Član 55.(1) Direktive 2004/18 bio d elotvoran, naručilac mora ev koji upućuje ponuđačima kako bi oni bili u

elotvorno pokažu da su njihove ponude ozbiljne

Međutim, isključivo je domaći sud nadležan da utvrdi, u svdokumenata u spisu koji mu je predočen, je li zaht


njihovih ponuda u svijetlu tehničkih zahtjeva iz tenderskih specifikacija prije nego što odbiju ponude zbog toga što su neprecizne ili zato što ne ispunjavaju te zahtjeve.

40 Ipak, Član 2. te Direktive ne sprečava ispravke ili proširivanje pojedinosti ponude, prema potrebi i u izuzetnim situacijama, naročito kada je jasno da je potrebno obično pojašnjenje ponude ili ispravka očigledne materijalne greške, pod uslovom da takva izmjena u stvarnosti ne rezultira podnošenjem potpuno nove ponude. Taj član takođe ne isključuje ni odredbu domaćeg zakonodavstva, kao što je ona iz Člana 42.(2) Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, naručilac može tražiti od ponuđača da u pisanoj formi pojasne svoje ponude, ali ne i zahtijevati ili prihvatati bilo kakve izmjene ponude.

41 U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je dužan da tretira različite ponuđače ravnopravno i pravično i formuliše zahtjev za pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svijetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizovao ili stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtjev upućen.

42 Da bi se domaćem sudu dao koristan odgovor, treba dodati da se zahtjev za pojašnjenje ponude može uputiti tek nakon što naručilac posla prije gleda sve ponude (vidi u tom smislu Lombardini i Mantovani, stavovi 51 i 53).

43 Nadalje, taj zahtjev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim u slučaju kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u tom smislu, a naročito ako se ta ponuda mora, u svakom slučaju, zbog drugih faktora odbiti.

44 Pored toga, zahtjev se mora odnositi na sve djelove ponude koji su neprecizni ili koji ne ispunjavaju tehničke zahtjeve iz tenderskih specifikacija, jer naručilac posla nema pravo da odbije ponudu zbog nejasnoća u ponudi koje nisu naznačene u zahtjevu.

45 U svijetlu svega prethodno navedenog, odgovor na upućena pitanja je da:

– Član 55. Direktive 2004/18 mora se tumačiti na način da zahtijeva da se u domaće zakonodavstvo mora uključiti odredba kao što je ona iz Člana 42.(3) Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, koja, u suštini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude, naručilac posla mora tražiti od ponuđača, u pisanoj formi, da pojasni ponuđenu cijenu. Domaći sud je taj koji utvrđuje, u svijetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen, da li je zahtjev za pojašnjenje omogućio ponuđaču da dostavi valjana pojašnjenja o sastavnim djelovima svoje ponude;

– Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta naručiocu da zauzima stav prema kojem nema obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku ponudu;

329


– Član 2. Direktive 2004/18 dopušta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz Člana 42.(2) Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, naručilac posla može tražiti od ponuđača u pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtijevajući i ne prihvatajući, međutim, nikakve izmjene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je dužan da tretira različite ponuđače na ravnopravan način i pravično, i da formuliše zahtjev za pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svijetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizovao ili stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtjev upućen.

Zahtjev za odlaganje pravosnažnosti presude

46 Vlada Slovačke je tražila od Suda da ograniči vremensko dejstvo ove presude, ukoliko opšta načela iz Člana 2. Direktive 2004/18 tumači na način da iz njih proizilazi obaveza naručioca da od ponuđača traži, u kontekstu ocjene usklađenosti ponude sa zahtjevima koji se odnose na predmet ugovora, kao što je definisano u tenderskim specifikacijama, da pojasni svoju ponudu.

47 Međutim, tumačenje Člana 2. Direktive 2004/18 utvrđeno u ovoj presudi ne nameće takav zaključak. Zahtjev Vlade Slovačke je, shodno tome i u svakom slučaju, irelevantan.

Troškovi


Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) donosi odluku:

Član 55. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama mora se tumačiti na način da zahtijeva da se u domaće zakonodavstvo mora uključiti odredba kao što je ona iz Člana 42.(3) slovačkog Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, u verziji koja je primjenjivana u glavnom postupku, a koja, u suštini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude, naručilac posla mora tražiti od ponuđača, u pisanoj formi, da pojasni ponuđenu cijenu. Domaći sud je taj koji utvrđuje, u svijetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen, da li je zahtjev za pojašnjenje omogućio ponuđaču da dostavi valjana pojašnjenja o sastavnim djelovima svoje ponude.

330

etlu tehničkih zaht

Ipak, Član 2. te Direktive ne sprečava ispravke ili proponude, prema potrebi i u izuzetnim situacijama, naročito kaje potrebno obično poja njenje ponude ili ispravka očigledne materijalne

enjem potpuno nove ponude. Taj član takođe ne isključuje ni odredbu domaćeg zakonodavstva, kao je ona iz Člana 42.(2) Zakona br.

tini, naručilac može tražiti od ponuđača da u

U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je dužan da tretira različite ponuđače ravnopravno i pravično i formulina takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svu nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtupućen

Da bi se domaćem sudu dao koristan odgovor, treba dodati da se zahtnjenje ponude može uputiti tek nakon to naručilac posla

ev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim u slučaju kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u tom smislu, a naročito ako se ta ponuda mora, u svakom slučaju, zbog drugih faktora odbiti

neprecizni ili koji ne ispunjavaju tehničke zahtcija, jer naručilac posla nema pravo da odbije ponudu zbog

nejasnoća u ponudi koje nisu naznačene u zaht

etlu svega prethodno navedenog, odgovor na upućena pitanja je da

Član 55. Direktive 2004/18 mora se tumačiti na način da zahtse u domaće zakonodavstvo mora uključiti odredba kao Člana 42.(3) Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, koja, u

tini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude, naručilac posla mora tražiti od ponuđača, u pisanoj formi, da pojasni ponuđenu

enu. Domaći sud je taj koji utvrđuje, u svev za pojašnjenje omogućio

ponuđaču da dostavi valjana poja

Član 55. Direktive 2004/ ta naručiocu da zauzima stav prema kojem nema obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno


Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta naručiocu da zauzima stav prema kome nema obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku ponudu. Član 2. Direktive 2004/18 dopušta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz Člana 42.(2) gore pomenutog Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, naručilac posla može tražiti od ponuđača u pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtijevajući i ne prihvatajući, međutim, nikakve izmjene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je dužan da tretira različite ponuđače na ravnopravan način i pravično, i formuliše zahtjev za pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svijetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizovao ili stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtjev upućen.

331



PRESUDA SUDA (Prvo vijeće)

14. jun 2007. (*)

Slobodno kretanje roba – Direktiva 93/42/EEZ – bolnička nabavka medicinskih uređaja sa oznakom CE – zaštitne mjere – ugovor o javnoj nabavci robe – ugovor ispod vrijednosnog razreda za primjenu Direktive 93/36/EEZ – princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti

U predmetu C-6/05,

Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Simvoulio tis Epikratias (Grčko državno vijeće), odlukom od 17.11.2004, koju je Sud primio 5.1.2005, u postupku

Medipac-Kazantzidis AE

protiv

Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS),

SUD (Prvo vijeće),

u sastavu P. Jann, Predsednik veća, K. Lenaerts, E. Juhász (izvestilac), K. Schiemann i M. Ilešič, sudije,

Nezavisni advokat (savetnik): E. Sharpston,

Sekretar suda: L. Hewlett, glavni administrator,

Imajući u vidu pisanu proceduru, nakon rasprave održane 22.6.2006,

po razmatranju izjašnjenja koje su podnijeli: Medipac-Kazantzidis AE - K. Giannakopoulos, advokat, Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) - V. Chasouraki-Damanaki, advokat, i M. Ntourountakis, direktor, Vlada Grčke - S. Spyropoulos i Z. Chatzipavlou i D. Tsagkaraki, u svojstvu zastupnika, Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - M. Patakia i X. Lewis, u svojstvu zastupnika, nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 21.11.2006. godine donosi sljedeću;

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Savjeta 93/36/EEZ od 14.6.1993, kojom se koordiniraju postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci robe (Službeni list 1993 L 199, str. 1), dopunjene

332

Član 55. Direktive 2004/18 ne dopu ta naručiocu da zauzima kome nema obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku

Član 2. Direktive 2004/18 dopu ta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz Člana 42.(2) gore pomenutog Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u

tini, naručilac posla može tražiti od ponuđača u pisanoj formi da evajući i ne prihvatajući, međutim, nikakve

ene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je dužan da tretira različite ponuđače na ravnopravan način i pravično, i

njenje na takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svda se njime favorizovao ili stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zaht ućen


odlukom Evropskog parlamenta i Direktivom Savjeta 97/52/EZ od 13.10.1997. (Službeni list 1997 L 328, str. 1) (“Direktiva 93/36”), i Direktive Savjeta 93/42/EEZ od 14.6.1993. o medicinskim uređajima (Službeni list 1993 L 169, str. 1.), izmijenjene Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Savjeta od 29.9. 2003. (Službeni list 2003 L 284, str. 1) (“Direktiva 93/42”).

2 Zahtjev je uputio Simvoulio tis Epikratias (Grčko državno vijeće) u okviru postupka između kompanije Medipac-Kazantzidis AE (“Medipac”) i Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) („Venizelio-Pananio“), opšte bolnice u Heraklionu, povodom poziva na dostavljanje tenderskih ponuda koji je objavila navedena bolnica, a na koji se kompanija javila.

Pravni okvir


3 Član 5.(1) Direktive 93/36 glasi:

‘(a) Glave II., III. i IV. te članovi 6. i 7. primijenjuju se na ugovore o javnim nabavkama robe koje dodjeljuju:

(i) naručioci posla iz člana 1.(b), … pod uslovom da procijenjena vrijednost bez PDV-a nije manja od 200.000 Specijalnih prava vučenja (SPV) iskazanih u ekvivalentnom iznosu u evrima;

…

(b) Ova Direktiva se odnosi na ugovore o javnim nabavkama robe čija je procijenjena vrijednost jednaka ili veća od utvrđenog praga u vrijeme objavljivanja obavještenja u skladu s Članom 9.(2);

…

(d) Pragovi utvrđeni u podstavu (a) i vrijednosti pragova izražene u [eurima] i nacionalnim valutama, objavljuju se u Službenom listu Evropskih zajednica početkom mjeseca novembra, nakon izmjene utvrđene u prvom stavu podstava (c).”

4 Vrijednosti pragova utvrđenih direktivama o javnim ugovorima, koje se primjenjuju od 1.1.2002. objavljene su u Službenom listu Evropskih zajednica od 27.11.2001. (Službeni list 2001 C 332, str. 21.). Tabela iz tačke 1. navedenog obavještenja pokazuje da je 200.000 SPV ekvivalentno iznosu od 249.681 eura.

5 U 3, 5, 8, 13, 17. i 21. uvodnoj izjavi u okviru preambule Direktive 93/42 se navodi:

‘Budući da je nacionalne odredbe o bezbjednosti i zaštiti zdravlja pacijenata, korisnika i, gdje je to primjereno, drugih osoba u odnosu na

333


korišćenje medicinskih uređaja potrebno uskladiti da bi se garantovalo slobodno kretanje takvih uređaja na unutrašnjem tržištu;

…

Budući da medicinski uređaji treba da pružaju pacijentima, korisnicima i trećim osobama visok nivo zaštite i postižu nivoe funkcionalnosti kakve im pripisuje proizvođač; budući da je, stoga, održavanje ili poboljšanje nivoa zaštite dostignutog u državama članicama jedan od osnovnih ciljeva ove Direktive;

…

S obzirom da se, u skladu s principima iz Rezolucije Savjeta od 7.5.1985. godine o novom pristupu tehničkom usklađivanju i standardizaciji..., propisi o projektovanju i proizvodnji medicinskih uređaja moraju ograničiti na odredbe potrebne da bi se ispunili bitni zahtjevi; a budući da su bitni, takvi bi zahtjevi trebalo da zamijene odgovarajuće nacionalne odredbe; budući da je bitne zahtjeve potrebno obazrivo primjenjivati, kako bi se uzeo u obzir postojeći tehnološki nivo u vrijeme projektovanja, te tehnički aspekti i privredne okolnosti kompatibilne s visokim nivoom zaštite zdravlja i bezbjednosti;

…

Budući da, za potrebe ove Direktive, usklađeni standard je tehnička specifikacija (evropski standard ili potvrda o usaglašenosti) koju je, uz ovlašćenje Komisije, donio [Evropski odbor za standardizaciju (CEN) ili Evropski odbor za elektrotehničku standardizaciju (CENELEC) ] ili oba ova tijela, u skladu s Direktivom Savjeta 83/189/EEZ od 28.3.1983. o utvrđivanju postupaka obavještavanja u području tehničkih standarda i propisa..., i prema... [opštim smjernicama o saradnji između Komisije i dva navedena tijela potpisanim 13.11.1984. ]; ... Budući da je, za posebna područja, ono što već postoji u vidu monografija u Evropskoj farmakopeji potrebno uključiti u okvir ove Direktive; budući da se, stoga, nekoliko monografija Evropske farmakopeje može smatrati jednakima navedenim usklađenim standardima;

…

Budući da medicinski proizvodi u pravilu trebaju nositi CE oznaku koja ukazuje na njihovu usklađenost s odredbama ove Direktive, kako bi im se omogućilo slobodno kretanje u Zajednici i stavljanje u upotrebu u skladu s njihovom namjenom;

…

Budući da se djelotvornost zaštite zdravlja i pratećih kontrola može poboljšati pomoću sistema alarmnog nadzora uređaja integrisanih na nivou Zajednice’.

334

Službeni list 1997 L 328, str. 1eta 93/42/EEZ od 14.6.1993. o medicinskim uređajima (Službeni l

Službeni list 2003 L 284, str. 1)

Grčko državno v ećeeđu kompanije Medipac Kazantzidis AE (

Član 5.(1) Direktive 93/36 glasi

Glave II., III. i IV. te članovi 6. i 7. prim

naručioci posla iz člana 1.(b),

vučenja (SPV) iskazanih u ekvivalentnom iznosu u evrima;

Ova Direktiva se odnosi na ugovore o javnim nabavkama robe čija je ednost jednaka ili veća od utvrđenog praga u vr

tenja u skladu s Članom 9.(2);

Pragovi utvrđeni u podstavu (a) i vr ednosti pragova izražrima] i nacionalnim valutama, objavljuju se u Službenom listu

početkom mrđene u prvom stavu podstava (c).

ednosti pragova utvrđenih direktivama o javnim ugovorima, koje se Službenom listu Evropskih

od 27.11.2001. (Službeni list 2001 C 332, str. 21.). Tabela iz tačke 1. navedenog obav

‘Budući


6 Članom 1.(1) Direktive 93/42 utvrđeno je da se ona odnosi na medicinske uređaje i njihov pribor. U svrhe navedene Direktive, pribor se sam po sebi smatra medicinskim uređajem.

7 Prema Članu 2. Direktive 93/42, države članice preduzimaju sve potrebne korake kako bi omogućile da se medicinski uređaji stave u promet i/ili staviti u upotrebu samo ako ispunjavaju zahtjeve utvrđene navedenom Direktivom, kada su ispravno dostavljeni i instalirani, održavani i upotrebljavani u skladu sa svojom namjenom.

8 Prema Članu 3. navedene Direktive, medicinski uređaji moraju biti u skladu s osnovnim zahtjevima propisanim u Aneksu I koji se na njih odnose, vodeći računa o namjeni tih proizvoda.

9 Članom 4.(1) Direktive 93/42 se državama članicama zabranjuje da stvaraju bilo kakve prepreke stavljanju u promet ili stavljanju u upotrebu na svojoj teritoriji medicinskih uređaja koji nose oznaku CE iz Člana 17. iste Direktive, što znači da su prošli procjenu usklađenosti u skladu s odredbama člana 11. Direktive.

10 Prema Članu 5.(1) Direktive 93/42, države članice pretpostavljaju usklađenost s osnovnim zahtjevima iz Člana 3. u vezi s medicinskim uređajima koji ispunjavaju odgovarajuće nacionalne standarde donijete na osnovu usklađenih standarda, koji su u vidu referenci objavljeni u Službenom listu Evropskih zajednica.

11 Članom 5.(2) je utvrđeno da, u smislu Direktive 93/42, upućivanje na usklađene standarde uključuje i monografije Evropske farmakopeje, posebno o hirurškim koncima, a reference na navedeno su objavljene u Službenom listu Evropskih zajednica.

12 Član 5.(3) Direktive 93/42 poziva se na Član 6.(2) Direktive u pogledu procedure koju su države članice dužne da primjenjuju kada smatraju da usklađeni standardi u potpunosti ne ispunjavaju osnovne zahtjeve iz Člana 3. Direktive.

13 Član 8. navedene Direktive, koji nosi naslov “Zaštitna klauzula”, glasi:

‘1. Ako neka država članica utvrdi da uređaji iz Člana 4.(1) i (2), druga alineja, kada su ispravno instalirani, održavani i upotrebljavani u skladu s njihovom namjenom, mogu ugroziti zdravlje i/ili sigurnost pacijenata, korisnika ili, gdje je to primjenjivo, drugih osoba, dužna je da preduzme sve odgovarajuće privremene mjere da povuče takve uređaje sa tržišta ili zabrani ili ograniči njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. Navedena država članica odmah obavještava Komisiju o svim takvim mjerama, ukazujući na razloge za svoju odluku, a posebno o tome da li je nepoštovanje ove Direktive uzrokovano:

(a) neispunjavanjem osnovnih zahtjeva iz Člana 3.;

335


(b) pogrešnom primjenom standarda iz Člana 5, u mjeri u kojoj se tvrdi da su ti standardi primijenjeni;

(c) nedostacima u samim standardima.

2. Komisija će što prije započeti konsultacije sa stranama. Kada Komisija, nakon navedenih konsultacija, zaključi:

– da su mjere opravdane, odmah će o tome obavijestiti državu članicu koja je pokrenula inicijativu i druge države članice; kada se odluka iz stava 1. pripisuje nedostacima u pogledu standarda, Komisija će nakon konsultacija sa stranama stvar izložiti Odboru iz Člana 6.(1) u roku od dva mjeseca, ako država članica koja je donijela odluku namjerava nastaviti aktivnosti u tom pravcu i pokrenuti postupke iz Člana 6,

– da su mjere neopravdane, odmah će o tome obavijestiti državu članicu koja je pokrenula inicijativu i proizvođača ili njegovog ovlašćenog zastupnika u Zajednici.

3. Kada uređaj koji ne ispunjava standarde nosi oznaku CE, nadležna država članica preduzima odgovarajuće mjere protiv onoga ko je stavio navedenu oznaku i o tome obavještava Komisiju i ostale države članice.

4. Komisija će osigurati redovno obavještavanje država članica o napretku i ishodu ovog postupka.’


‘1. Države članice preduzimaju sve potrebne mjere kako bi obezbijedile da se svaki podatak koji saznaju, u skladu s odredbama ove Direktive, a odnosi se na dolje navedene štetne događaje s uređajima klase rizika I, IIa, II.b ili III, zabilježi i procijeni na jednom centralnom mjestu:

(a) svaku neispravnost ili slabije karakteristike i/ili funkcionisanje uređaja, kao i nepravilnosti u etiketiranju ili uputstvima za upotrebu koje bi mogle dovesti ili su mogle dovesti do smrti pacijenta ili korisnika ili do ozbiljnog pogoršanja njegovog zdravstvenog stanja;

(b) svaki tehnički ili medicinski uzrok u vezi s svojstvima ili djelotvornošću proizvoda u vezi s razlozima iz podstava (a) koji dovede do sistematskog povlačenja iz prometa proizvoda istog tipa od strane proizvođača.

2. Ako neka država članica zahtijeva od ljekara ili zdravstvenih ustanova da izvijeste nadležna tijela o bilo kakvom štetnom događaju iz Stava 1. ovog Člana, ona preduzima potrebne korake kako bi osigurala da proizvođač datog uređaja ili njegov ovlašćeni zastupnik s poslovnim sjedištem u Zajednici takođe bude obaviješten o navedenom štetnom događaju.

3. Nakon izvršene procjene, po mogućnosti zajedno s proizvođačem, države članice, ne dovodeći u pitanje Član 8. ove Direktive, odmah obavještavaju

336

Članom 1.(1) Direktive 93/42 utvrđeno je da se ona odnosi na medicinske uređaje i njihov pribor. U svrhe navedene Direktive, pribor se sam po sebi smatra medicinskim uređaje

Prema Članu 2. Direktive 93/42, države članice preduzimaju sve potrebne korake kako bi omogućile da se medicinski uređaji stave u promet i/ili

eve utvrđene navedenom i instalirani, održavani i

Prema Članu 3. navedene Direktive, medicinski uređaji moraju biti u

odnose, vodeći računa o nam

Članom 4.(1) Direktive 93/42 se državama članicama zabranjuje da

na svojoj teritoriji medicinskih uređaja koji nose oznaku CE iz Člana 17. to znači da su pro enu usklađenosti u skladu s

odredbama člana 11. Direktive

Prema Članu 5.(1) Direktive 93/42, države članice pretpostavljaju usklađenost s osnovnim zaht evima iz Člana 3. u vezi s medicinskim uređajima koji ispunjavaju odgovarajuće nacionalne standaosnovu usklađenih standarda, koji su u vidu referenci objavljeni u Službenom listu Evropskih zajednica

Članom 5.(2) je utvrđeno da, u smislu Direktive 93/42, upućivanje na usklađene standarde uključuje i monografije Evropske farmakopeje

Službenom listu Evropskih zajednica

Član 5.(3) Direktive 93/42 poziva se na Član 6.(2) Direktive u pogledu procedure koju su države članice dužne da prim

lađeni standardi u potpunosti ne ispunjavaju osnovne zaht eve iz Člana

Član 8. navedene Direktive, koji nosi naslov

‘1. Ako neka država članica utvrdi da uređaji iz Člana 4.(1) i (2), druga ispravno instalirani, održavani i upotrebljavani u skladu s

enjivo, drugih osoba, dužna je da preduzme sve odgovarajuće privremene m ere da povuče takve uređaje sa tržizabrani ili ograniči njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. Navedena država članica odmah obav tava Komisiju o svim takvim mukazujući na razloge za svoju odluku, a posebno o tome da li je

eva iz Člana 3.;


Komisiju i druge države članice o štetnim događajima iz Stava 1. ovog Člana za koje su preduzete ili se razmatraju odgovarajuće mjere.’

15 Članom 11. Direktive 93/42 regulisana je procedura procjene usklađenosti medicinskih uređaja sa zahtjevima iz navedene Direktive. U tom smislu, kao što je navedeno u 15. uvodnoj izjavi Direktive, medicinski uređaji su svrstani u četiri klase proizvoda, a testovi kojima podliježu su sve strožiji zbog osjetljivosti ljudskog tijela, uzimajući u obzir moguće rizike povezane sa tehničkim dizajnom i proizvodnjom uređaja.

16 Član 14.b navedene Direktive glasi:

‘Kada država članica smatra, u vezi sa datim proizvodom ili grupom proizvoda, da bi u cilju zaštite zdravlja i bezbjednosti i/ili osiguravanja poštovanja zahtjeva u pogledu javnog zdravlja, u skladu sa Članom 36. Sporazuma, dostupnost takvih proizvoda trebalo zabraniti, ograničiti ili podvrgnuti određenim zahtjevima, može preduzeti sve neophodne i opravdane tranzicijske mjere. Ona obavještava Komisiju i sve ostale države članice, navodeći razloge za svoju odluku. Komisija će, kad god je moguće, konsultovati zainteresovane strane i države članice i, kada su nacionalne mjere opravdane, usvojiti neophodne mjere Zajednice, u skladu sa procedurom iz Člana 7.(2).’

17 Prema Članu 17.(1) Direktive 93/42, medicinski uređaji, osim onih izrađenih po narudžbi za određenog korisnika ili namijenjenih kliničkim ispitivanjima, za koje se smatra da su u skladu s osnovnim zahtjevima iz Člana 3, moraju nositi CE oznaku usaglašenosti kada se plasiraju na tržište.

18 Prema članu 18. navedene Direktive:

‘Ne dovodeći u pitanje Član 8:

(a) ako neka država članica utvrdi da je CE oznaka stavljena neopravdano, proizvođač ili njegov ovlašćeni zastupnik s poslovnim sjedištem u Zajednici dužan je da prestane s takvom povredom pod uslovima koje propiše ta država članica;

(b) ako se nepridržavanje nastavi, navedena država članica mora preduzeti sve odgovarajuće mjere da ograniči ili zabrani stavljanje u promet predmetnog proizvoda ili da obezbijedi njegovo povlačenje s tržišta u skladu s postupkom iz Člana 8.

…’.

19 Aneksom I Direktive 93/42, pod naslovom “Osnovni zahtjevi”, utvrđeno je sljedeće u Odjeljku I pod naslovom ‘Opšti uslovi’:

‘1. Uređaji moraju biti projektovani i proizvedeni tako da, kada se koriste pod uslovima i za predviđenu namjenu, ne ugrožavaju kliničko stanje ni bezbjednost pacijenata, niti bezbjednost i zdravlje korisnika ili, gde je primjenjivo, drugih osoba, pod uslovom da svi rizici koji se

337


eventualno povezuju s njihovom upotrebom predstavljaju prihvatljive rizike u poređenju s koristima za pacijenta, i da su kompatibilni s visokim nivoom zaštite zdravlja i bezbjednosti.

2. Rješenja koja proizvođač usvoji za projektovanje i izradu proizvoda moraju biti u skladu s principima bezbjednosti, vodeći računa o opštepriznatim najnovijim dostignućima tehnike.

Pri izboru najprikladnijih rješenja, proizvođač mora primijeniti sljedeće principe ovim redosljedom:

– eliminisati ili smanjiti rizike koliko je moguće (u osnovi bezbjedna izvođenja i izrada),

– po potrebi preduzeti odgovarajuće zaštitne mjere, uključujući alarmne uređaje ako je potrebno, za rizike koji se ne mogu isključiti,

– upozoriti korisnike na preostale rizike zbog eventualnih nedostataka usvojenih zaštitnih mjera.

3. Uređaji moraju ostvariti funkcije koje im je proizvođač namijenio, a moraju biti projektovani, proizvedeni i upakovani tako da su pogodni za obavljanje jedne ili više funkcija iz Člana 1.(2)(a), prema proizvođačevoj specifikaciji.

…’.

Nacionalni propisi

20 Zajedničkom ministarskom uredbom br. DI7/ik.2480 od 19.8.1994. (FEK B’ (Službene novine Grčke) 679) o usklađivanju grčkog zakonodavstva sa Direktivom Savjeta 93/42/EEZ od 14.6.1993. godine u vezi sa medicinskim uređajima, navedena Direktiva je transponovana u zakonodavstvo Grčke.

Glavni postupak i upućena prethodna pitanja

21 Putem obavještenja br. 146/2003 od 8.12.2003. godine, bolnica Venizelio-Pananio je objavila javni poziv za dostavljanje tenderskih ponuda, na osnovu najniže cijene kao kriterijuma za dodjelu ugovora o snabdijevanju različitim hirurškim koncima u vrijednosti od 131.500 eura (uključujući PDV). U obavještenju je navedeno da konci moraju biti sertifikovani u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku.

22 Medipac je bio jedna od devet kompanija koje su dostavile tenderske ponude. Materijali koje je predložio Medipac su nosili potrebnu oznaku.

23 Komisija koja je vodila tenderski postupak je 17.3.2004. godine dala preporuku Upravnom odboru bolnice Venizelio-Pananio, u kojoj je ponovila sugestiju hirurga navedene bolnice da konci tipa PGA koje predlaže Medipac budu isključeni. Prema navedenoj preporuci, utvrđeno je da se

338

Komisiju i druge države članice o im događajima iz Stava 1. ovog Člana za koje su preduzete ili se razmatraju odgovarajuće m

Članom 11. Direktive 93/42 regulisana je procedura proc ene usklađenosti medicinskih uređaja sa zaht

navedeno u 15. uvodnoj izjavi Direktive, medicinski uređaji su svrstani u četiri klase proizvoda, a testovi kojima podl ežu su sve stroži

ela, uzimajući u obzir moguće rizike povezane sa tehničkim dizajnom i proizvodnjom uređaja

Član 14.b navedene Direktive glasi

‘Kada država članica smatra, u vezi sa datim proizvodom ili grupom

eva u pogledu javnog zdravlja, u skladu sa Članom Sporazuma, dostupnost takvih proizvoda trebalo zabraniti, ograničiti ili podvrgnuti određenim zaht evima, može preduzeti sve neophodne i

tava Komisiju i sve ostale države članice, navodeći razloge za svoju odluku. Komisija će, kad god je moguće, konsultovati zainteresovane strane i države članice i, kada su nacionalne

procedurom iz Člana 7.(2).’

Prema Članu 17.(1) Direktive 93/42, medicinski uređaji, osim onih izrađenih po narudžbi za određenog korisnika ili nam enjenih kliničkim

Člana 3, moraju nositi CE oznaku usaglatrži

Prema članu 18.

‘Ne dovodeći u pitanje Član 8:

ako neka država članica utvrdi da je CE oznaka stavljena neopravdano, proizvođač ili njegov ovla ćeni zastupnik s poslovnim

tem u Zajednici dužan je da prestane s takvom povredom pod e ta država članica;

ako se nepridržavanje nastavi, navedena država članica mora preduzeti sve odgovarajuće m ere da ograniči ili zabrani stavljanje u

edi njegovo povlačenje s trži kom iz Člana 8.

evi”, utvrđeno je edeće u Od

Uređaji moraju biti projektovani i proizvedeni tako da, kada se koriste pod uslovima i za predviđenu nam enu, ne ugrožavaju kliničko stanje


čvorovi koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle često iskrivljuju ili lome, i da navedeni konci ne drže šav dovoljno čvrsto.

24 U Odluci br. 108 od 24.3.2004. godine, Upravni odbor bolnice Venizelio-Pananio naveo je da konci tipa PGA koje je predložio Medipac ne zadovoljavaju tehničke specifikacije ugovora, i u skladu s tim je odbacio njihovu ponudu.

25 Medipac je 5.4.2004. godine podnio žalbu protiv navedene odluke upravi bolnice Venizelio-Pananio. U žalbi je naveo, između ostalog, da tehničke specifikacije na osnovu kojih je njegova ponuda odbačena nijesu navedene u pozivu za dostavljanje ponuda, da su u tolikoj mjeri neprecizne da su čak nerazumljive, da ne dozvoljavaju adekvatnu procjenu zahtjeva koji se odnose na predmetne materijale, te da odstupaju od tehničkih karakteristika takvih materijala, navedenih u Direktivi 93/42. Medipac je takođe tvrdio da materijali koje je predložio, a koji ispunjavaju zahtjeve iz Evropske farmakopeje, nemaju i nisu mogli imati tehničke nedostatke koje je navela bolnica. Bolnica je prvobitno odbacila žalbu odlukom od 7.4.2004. godine, koja je naknadno poništena i zamijenjena drugom odlukom usvojenom 28.4.2004. godine.

26 Povodom navedene odluke o odbacivanju ponude podnijeta je tužba Vrhovnom upravnom sudu (Simvoulio tis Epikratias). U tužbi Medipac iznosi iste razloge koje je naveo u svojoj žalbi.

27 U tim okolnostima, Simvoulio tis Epikratias je odlučio da privremeno obustavi postupak i Sudu uputi sljedeća pitanja u zahtjevu za preliminarnu odluku:

‘(1) Kada se tenderski postupci, regulisani … Direktive 93/36/EEZ o nabavci medicinskih uređaja, u skladu sa Direktivom 93/42/EEZ sprovode po sistemu najniže cijene, da li naručilac posla kao naručilac odgovarajuće robe može, prema Direktivi 93/42/EEZ, koja se tumači u vezi sa Direktivom 93/36/EEZ, odbaciti ponudu za snabdijevanje medicinskim uređajima koji nose CE oznaku i koji su prošli kontrolu kvaliteta od strane nadležnog sertifikacionog tijela, kao tehnički neprihvatljivu u fazi tehničke procjene, oslanjajući se na čvrste primjedbe na njihovu adekvatnost u pogledu kvaliteta, povezane sa zaštitom javnog zdravlja i specifičnim oblikom korišćenja za koje su ovi uređaji namijenjeni, zbog kojih su materijali smatrani neprimjerenim i neadekvatnim za takvu upotrebu (sa očiglednim preduslovom da navedene primjedbe podležu razmatranju valjanosti pred nadležnim sudom, ako postoji spor oko toga da li su primjenjive)?

(2) Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, da li naručilac posla kao naručilac relevantne robe može, iz pomenutog razloga, direktno smatrati medicinske uređaje koji nose CE oznaku neadekvatnim za upotrebu za koju su namijenjeni, ili se prvo moraju primijeniti zaštitne klauzule iz Direktive 93/42/EEZ i … Zajedničke ministarske uredbe DI7/ik.2480/1994, koje omogućavaju relevantnom nadležnom organu

339


– u Grčkoj je to Ministarstvo zdravlja, socijalnog staranja i socijalnog osiguranja koje djeluje putem Direkcije za biomedicinsku tehnologiju – da preduzme mjere u skladu sa procedurom utvrđenom Članom 8. Direktive, ako ispravno instalirani i održavani medicinski uređaji mogu ugroziti život ili bezbjednost pacijenata ili korisnika, ili Članom 18. Direktive, ako se utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena?

(3) U svijetlu odgovora na drugo pitanje, a u slučaju da se prvo moraju primijeniti pomenute sigurnosne klauzule, da li je naručilac posla dužan da sačeka ishod postupka pokrenutog u skladu sa Članom 8. ili Članom 18. Direktive 93/42/EEZ; takođe, da li ga taj ishod obavezuje u smislu da je dužan da nabavi predmetni artikal, iako je dokazano da njegovo korišćenje nosi rizike po javno zdravlje i uopšte je neadekvatan za namjenu naručioca?’

Prihvatljivost zahtjeva za preliminarnu odluku

Argumenti Vlade Austrije

28 Austrijska vlada smatra da odgovor na pitanja domaćeg suda ne može pomoći tom sudu da presudi u glavnom postupku i da je stoga zahtjev za preliminarnu odluku neprihvatljiv. Prvo, navedena pitanja se izričito odnose na tumačenje Direktive 93/36, ali tenderski postupak koji je predmet glavnog postupka ne podliježe primjeni navedene Direktive, jer je iznos ugovora koji je predmet poziva za dostavljanje ponuda niži od praga utvrđenog Članom 5. navedene Direktive.

29 Drugo, zahtjev za preliminarnu odluku ne sadrži informacije koje su Sudu potrebne da bi mogao odgovoriti na upućena pitanja na način da pomogne nastavku glavnog postupka. Austrijska vlada primjećuje da u zahtjevu nije navedeno da li se predmetni hirurški konci zaista smatraju opasnim po zdravlje ljudi ili jednostavno ne ispunjavaju očekivanja hirurga u pogledu kvaliteta, što je ključni faktor u procjeni prava i obaveza naručioca.

Nalazi suda

30 Što se tiče, na prvom mjestu, primjenjivosti Direktive 93/36, sporazumno je prihvaćeno da se ona odnosi samo na ugovore čija je vrijednost jednaka ili veća od praga utvrđenog Članom 5.(1) navedene Direktive (u tom smislu, vidi nalog u Predmetu C-59/00 Vestergaard [2001] ECR I-9505, stav 19.) Prema predmetnom spisu, vrijednost ugovora koji je predmet glavnog postupka iznosi 131.500 eura (uključujući PDV), što je ispod praga primjene utvrđenog u navedenoj Direktivi.

31 U tim okolnostima, Sud je, u skladu sa Članom 104.(5) svog Poslovnika, poslao domaćem sudu pisani zahtjev za pojašnjenja razloga zbog kojih smatra da je Direktiva 93/36 primjenjiva na ugovor. Domaći sud je odgovorio da, iz procesnih razloga, ne može odgovoriti na takav zahtjev. Stoga je Sud odlučio da održi raspravu, na kojoj je grčka vlada potvrdila da je vrijednost ugovora bila ispod praga za primjenu navedene Direktive, kao i da Direktiva nije primjenjiva na glavni postupak. U skladu s tim, Sud

340

čvorovi koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se često iskrivljuju ili lome, i da navedeni konci ne drže

av dovoljno čvrsto

Pananio naveo je da konci tipa PGA koje je predložio Medipac ne zadovoljavaju tehničke specifikacije ug

o žalbu protiv navedene odluke upravi Pananio. U žalbi je naveo, između ostalog, da tehničke

specifikacije na osnovu kojih je njegova ponuda odbačena neri neprecizne da su čak

odnose na predmetne materijale, te da odstupaju od tehničkih

takođe tvrdio da materijali koje je predložio, a koji ispunjavaju zahtEvropske farmakopeje, nemaju i nisu mogli imati tehničke nedostatke koje je navela bolnica. Bolnica je prvobitno odbacila žalbu odlukom od

eta je tužba Vrhovnom upravnom sudu (Simvoulio tis Epikratias). U tužbi Medipac

koje je naveo u svojoj žalbi

U tim okolnostima, Simvoulio tis Epikratias je odlučio da privremeno edeća pitanja u zaht

Kada se tenderski postupci, regulisani … Direktive 93/36/EEZ o bavci medicinskih uređaja, u skladu sa Direktivom 93/42/EEZ

sprovode po sistemu najniže c ene, da li naručilac posla kao naručilac odgovarajuće robe može, prema Direktivi 93/42/EEZ, koja se tumači

medicinskim uređajima koji nose CE oznaku i koji su prokvaliteta od strane nadležnog sertifikacionog t ela, kao tehnički neprihvatljivu u fazi tehničke proc ene, oslanjajući se na čvrste

zaštitom javnog zdravlja i specifičnim oblikom kori ćenja za koje su ovi uređaji nam

erenim i neadekvatnim za takvu upotrebu (sa očiglednim edbe podležu razmat

pred nadležnim sudom, ako postoji spor oko toga da li su prim

Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, da li naručilac posla kao naručilac relevantne robe može, iz pomenutog razloga, direktno smatrati medicinske uređaje k

klauzule iz Direktive 93/42/EEZ i … Zajedničke ministarske uredbe DI7/ik.2480/1994, koje omogućavaju relevantnom nadležnom organu


nalazi da austrijska vlada ispravno tvrdi da, u navedenim okolnostima, tumačenje Direktive 93/36 nema nikakvu težinu kada se radi o ishodu postupka.

32 Međutim, da bi se dao koristan odgovor na pitanja koja je uputio domaći sud, potrebno je razmotriti određene opšte principe koji se primjenjuju na javne nabavke.

33 Sud napominje da je domaći sud kategorizovao bolnicu Venizelio-Pananio kao ‘naručioca posla’. Takvu klasifikaciju je prihvatila i Grčka vlada, koja je na raspravi navela da je bolnica tijelo regulisano javnim pravom koje se izjednačava s državom. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, čak i kada vrijednost ugovora koji je predmet poziva za dostavljanje tenderskih ponuda ne doseže prag za primjenu Direktiva kojima zakonodavstvo Zajednice reguliše oblast javnih nabavki, a predmetni ugovor stoga ne podliježe primjeni navedenih direktiva, naručioci posla koji dodjeljuju ugovore ipak su dužni da poštuju opšte principe utvrđene zakonima Zajednice, kao što je princip jednakog postupanja i rezultirajuća obaveza transparentnosti (u tom smislu vidi predmet C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61.; nalog u predmetu Vestergaard, stavovi 20. i 21.; predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I-7287, stavovi 16. i 17., i predmet C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8585, stavovi 46. do 48.).

34 Doduše, domaći sud se u svom zahtjevu za preliminarnu odluku ne poziva direktno na opšte principe utvrđene zakonima Zajednice. Međutim, prema prihvaćenoj sudskoj praksi, da bi dao zadovoljavajući odgovor domaćem sudu koji mu je uputio pitanje, Sud može smatrati neophodnim da razmotri pravila utvrđena zakonima Zajednice na koja se domaći sud nije pozvao u svom zahtjevu (predmet 35/85 Tissier [1986] ECR 1207, stav 9.; predmet C-315/88 Bagli Pennacchiotti [1990] ECR I-1323, stav 10,; predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, stav 39, i Telaustria i Telefonadress, stav 59.).

35 Drugo, što se tiče argumenata austrijske vlade koji se odnose na nedovoljnu količinu informacija o činjenicama u glavnom postupku, Sud navodi da su informacije sadržane u zahtjevu za preliminarnu odluku dopunjene izjašnjenjem koji je dostavljen Sudu. Osim toga, održan je pretres, na kojem su grčka i austrijska vlada i Komisija mogle dostaviti dodatne podneske. Na taj način, Sud je dobio dovoljno informacija da bi mogao da odgovori na upućena pitanja.

36 U svijetlu navedenog, Sud zaključuje da je zahtjev za preliminarnu odluku prihvatljiv i da je primjereno odgovoriti na pitanja koja je uputio domaći sud.



341


37 U prvom i drugom pitanju, koja su blisko povezana i moraju se zajedno razmatrati, domaći sud u osnovi pita da li, prema opštim principima utvrđenim zakonima Zajednice koji se odnose na tenderske postupke, naručilac posla koji je pokrenuo takav postupak radi nabavke medicinskih uređaja može direktno isključiti ponudu za snabdijevanje proizvodima iz razloga koji se odnose na zaštitu javnog zdravlja, iako ti proizvodi nose CE oznaku, u skladu sa specifikacijama objavljenim u pozivu na dostavljanje ponuda, odnosno da li naručilac posla prvo mora primijeniti zaštitne klauzule iz Članova 8. i 18. Direktive 93/42.

Podnesci dostavljena Sudu

38 U odnosu na Direktivu 93/42, Medipac navodi da države članice ne mogu zabraniti, ograničiti ili spriječiti stavljanje u promet medicinskih uređaja koji ispunjavaju odredbe navedene Direktive i nose CE oznaku. Dalje tvrdi, kao i Komisija, da kombinovano tumačenje Članova 3. i 17. Direktive 93/42 upućuje na zaključak da medicinski uređaji koji nose navedenu oznaku ispunjavaju sve zahtjeve u pogledu usklađenosti i bezbjednosti, navedene u Aneksu I Direktive. Iz toga slijedi da se navedenom Direktivom uvodi pretpostavka da proizvodi koji nose CE oznaku ispunjavaju sve potrebne zahtjeve, što se može pobiti jedino u kontekstu zaštitnog postupka iz Članova 8. i 18.

39 Venizelio-Pananio i grčka i austrijska vlada navode da je svrha Direktive 93/42 da osigura da medicinski uređaji nude visok nivo zaštite pacijentima, korisnicima i trećim licima. Iz toga zaključuju da, ako je ponuda za snabdijevanje medicinskim uređajima sertifikovanim u skladu sa navedenom Direktivom neadekvatna sa tehničkog stanovišta, naručilac posla ima pravo direktno isključiti navedene uređaje iz tenderskog postupka. Međutim, austrijska vlada dodaje da je naručilac posla dužan da obavijesti nadležno nacionalno tijelo o navedenom isključenju, kako bi ono moglo preduzeti odgovarajuće privremene mjere i pokrenuti postupak iz Člana 8. Direktive.

40 Grčka vlada dodaje da se Direktivom 93/42 u principu utvrđuju samo minimalni zahtjevi koje medicinski uređaj mora ispuniti, kako bi mogao nositi CE oznaku u okviru Zajednice. Austrijska vlada navodi da naručilac posla slobodno može uvesti zahtjeve u pogledu kvaliteta koji prevazilaze minimalne zahtjeve na nivou Zajednice.

Nalazi Suda

41 Sud preliminarno zaključuje da predmetni spis ne navodi na zaključak u glavnom postupku da je naručilac posla nametnuo naročite zahtjeve koji prevazilaze minimalne zahtjeve utvrđene zakonom Zajednice.

42 Iz odredaba pomenutih u Stavovima 5. – 19. ove presude slijedi da su Direktivom 93/42 usklađeni osnovni zahtjevi koje moraju ispunjavati medicinski uređaji na koje se Direktiva odnosi. Kada takvi uređaji ispune usklađene standarde i dobiju sertifikat u skladu sa procedurama utvrđenim navedenom Direktivom, smatra se da ispunjavaju osnovne

342

tumačenje Direktive 93/36 nema nikakvu težinu kada se radi o ishodu

Međutim, da bi se dao koristan odgovor na pitanja koja je uputio domaći određene op

Sud napominje da je domaći sud kategorizovao bolnicu Venizelionaručioca posla . Takvu klasifikaciju je prihvatila i Grčka vlada, koja je

izjednačava s državom. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, čak i kada

ponuda ne doseže prag za prim

eže prim eni navedenih direktiva, naručioci posla koji dodugovore ipak su dužni da po te principe utvrđene zakonima

to je princip jednakog postupanja i rezultirajuća obav

[2000] ECR I[2005] ECR I[2005] ECR I

Doduše, domaći sud se u svom zahtte principe utvrđene zakonima Zajednice. Međutim, prema

prihvaćenoj sudskoj praksi, da bi dao zadovoljavajući odgovor domaćem sudu koji mu je uputio pitanje, Sud može smatrati neophodnim da razmotri pravila utvrđena zakonima Zajednice na koja se domaći sud nije

[1986] ECR 1207, stav 9.; [1990] ECR I

[1999] ECR I

Drugo, što se tiče argumenata austrijske vlade koji se odnose na nedovoljnu količinu informacija o činjenicama u glavnom navodi da su informacije sadržane u zahtdopunjene izjašnjenjem koji je dostavljen Sudu. Osim toga, održan je pretres, na kojem su grčka i austrijska vlada i Komisija mogle dostaviti dodatne podneske. Na taj način, mogao da odgovori na upućena pitanja

etlu navedenog, Sud zaključuje da je zahtereno odgovoriti na pitanja koja je uputio domaći

Pitanja upućena u okv


zahtjeve, te su stoga adekvatni za korišćenje u svrhe za koje su namijenjeni. Slobodno kretanje takvih medicinskih uređaja se mora omogućiti u okvirima Zajednice.

43 Iz prihvaćene prakse Suda slijedi da su obaveze koje proizilaze iz direktiva Zajednice između ostalog obavezujuće za tijela ili subjekte koji podliježu ovlašćenjima ili kontroli javnih organa ili države (u tom smislu, vidi predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723, stav 49.; predmet 103/88 Fratelli Costanzo [1989] ECR 1839, stavovi 30 i 31; predmet C-188/89 Foster i ostali [1990] ECR I-3313, stav 18.; nalog u predmetu C-297/03 Sozialhilfeverband Rohrbach [2005] ECR I-4305, stav 27.) Stoga se obaveza pretpostavljanja da medicinski uređaji koji ispunjavaju usklađene standarde i nose CE oznaku ispunjavaju zahtjeve iz Direktive 93/42 odnosi i na bolnicu Venizelio-Pananio kao tijelo regulisano javnim pravom.

44 Međutim, Sud navodi, kao što je istakla Nezavisna advokatica u tački 92. svog Mišljenja, da se navedena pretpostavka o usklađenosti medicinskih uređaja može opovrgnuti. U tom pogledu, Direktiva 93/42 omogućava primjenu zaštitnih mjera kada se otkrije da određeni medicinski uređaji koji nose CE oznaku možda ipak nose rizik za pacijente ili korisnike.

45 Prema članu 10. ove Direktive, države članice su dužne preduzeti potrebne korake kako bi obezbjedile da se informacije o neželjenim događajima koji su se desili nakon stavljanja u promet medicinskih uređaja koji mogu nositi rizik po zdravlje pacijenta ili korisnika evidentiraju i procjenjuju na jednom centralnom mjestu. Ako nakon takve procjene države članice preduzmu ili razmatraju preduzimanje mjera, o tome odmah moraju obavjestiti Komisiju.

46 Članom 8.(1) Direktive 93/42 se od država članica koje otkriju rizike povezane s medicinskim uređajima koji posjeduju potvrdu o usaglašenosti s navedenom Direktivom traži da preduzmu sve adekvatne privremene mjere kako bi takve medicinske uređaje povukle s tržišta ili zabranile ili ograničile njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. U tim okolnostima, prema pomenutoj odredbi, data država članica je dužna odmah da obavijesti Komisiju o preduzetim mjerama, naročito navodeći razloge za navedene mjere. Prema Članu 8.(2) Direktive 93/42, Komisija zauzvrat mora ispitati da li su takve privremene mjere opravdane i, ako jesu, odmah o tome obavijestiti državu članicu koja ih je pokrenula i ostale države članice.

47 Prema Članu 8.(3) Direktive 93/42, kada medicinski uređaj koji nosi CE oznaku ipak ne ispunjava osnovne zahtjeve iz navedene Direktive, relevantna država članica je dužna da preduzme odgovarajuće mjere i o tome obavijesti Komisiju i ostale države članice. Osim toga, prema Članu 18. iste Direktive, kada država članica utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena, proizvođač ili njegov ovlašćeni zastupnik s poslovnim sjedištem na teritoriji Zajednice je dužan da prekine navedeno kršenje propisa, i to pod uslovima koje odredi država članica.

343


48 Iz formulacije Člana 8.(1) navedene Direktive, jasno je da se utvrđene obaveze iz tog člana odnose na tijelo koje je država članica ovlastila da utvrdi rizike po javno zdravlje i/ili bezbjednost koje uređaji koji su u skladu s navedenom Direktivom ipak mogu nositi, i da po potrebi preduzme opšte primjenjive mjere utvrđene navedenim članom za rješavanje takve situacije.

49 Budući da je jasno da grčka država nije dala takva ovlašćenja bolnici Venizelio-Pananio, ona nema pravo da sama sprovodi zaštitne mjere iz Člana 8. Direktive 93/42. Iz ovoga slijedi da, kada je bolnica posumnjala u tehničku pouzdanost hirurških konaca koje je predložio Medipac, u skladu sa svojim obavezama kao tijela regulisanog javnim pravom, bila je dužna da pomogne u ispravnoj primjeni Direktive 93/42, obavijesti nadležno državno tijelo, kako bi ono moglo da obavi sopstvene provjere, i po potrebi sprovede takve zaštitne mjere. Prema predmetnom spisu, bolnica Venizelio-Pananio je u glavnom postupku uputila pitanje o adekvatnosti konaca za planiranu upotrebu državnom tijelu Grčke koje nadgleda medicinske proizvode, i ovo tijelo je potvrdilo da konci ispunjavaju važeće standarde. Navedeno pitanje je upućeno tek 5.5.2004. godine, odnosno nakon što je bolnica već bila odbacila ponudu Medipac-a. Bolnica Venizelio-Pananio je na taj način sopstvenim postupkom pobila pretpostavku o usaglašenosti, a da nije primijenila zaštitni postupak propisan pomenutom Direktivom.

50 Međutim, ne samo formulacija Člana 8. Direktive 93/42, nego i svrha sistema usklađivanja koji je uspostavljen navedenim članom uskraćuju naručiocu pravo da, izvan zaštitnog postupka i na temelju tehničke neadekvatnosti, odbaci medicinske uređaje koji posjeduju potvrdu o ispunjavanju osnovnih zahtjeva iz navedene Direktive.

51 Svrha Direktive 93/42, do stepena u kome se odnosi na mjeru usklađivanja usvojenu u skladu sa Članom 100.a Ugovora EEZ (koji je postao Član 100.a Ugovora o EZ, a nakon izmjena Član 95. Ugovora o EZ), je da promoviše slobodno kretanje medicinskih uređaja koji poseduju potvrdu o usklađenosti sa pomenutom Direktivom, i to tako što zamjenjuje razne mjere u ovoj oblasti koje su preduzimane u državama članicama, a koje mogu predstavljati prepreku slobodnom kretanju.

52 U tom kontekstu, potreba da se slobodno kretanje navedenih uređaja uskladi sa zaštitom zdravlja pacijenata podrazumijeva da, u slučaju da se pojavi rizik povezan sa uređajima koji posjeduju potvrdu o usaglašenosti sa Direktivom 93/42, data država članica mora sprovesti zaštitni postupak iz Člana 8. pomenute Direktive; tijela koja nemaju ovlašćenja da to urade ne mogu sama jednostrano odlučivati o mjerama koje će se preduzeti u takvim okolnostima.

53 Osim toga, kada predloženi proizvodi, iako nose CE oznaku, kod ugovornog organa izazivaju bojazan u vezi sa zdravljem ili bezbjednošću pacijenata, princip jednakog postupanja sa ponuđačima i obaveza transparentnosti, koji se primjenjuju bez obzira na to da li je Direktiva 93/36 primjenjiva ili ne, u cilju izbjegavanja proizvoljnosti ne dozvoljavaju naručiocu da sam direktno odbaci predmetnu ponudu, i nalažu mu da primijeni odgovarajući

344

eve, te su stoga adekvatni za korišćenje u svrhe za koje su enjeni. Slobodno kretanje takvih medicinskih uređaja se mora

omogućiti u okvirima Z

Iz prihvaćene prakse Suda slZajednice između ostalog obavezujuće za t ežu

ćenjima ili kontroli javnih organa ili države (u tom smislu, vidi [1986] ECR 723, stav 49.; predmet 103/88

[1989] ECR 1839, stavovi 30 i 31; predmet C[1990] ECR I

[2005] ECR Ipretpostavljanja da medicinski uređaji koji ispunjavaju usklađene

Međutim, Sud navodi, kao la Nezavisna advokatica u tački 92. ljenja, da se navedena pretpostavka o usklađenosti medicinskih

uređaja može opovrgnuti. U tom pogledu, Direktiva 93/42 omogućava era kada se otkrije da određeni medicinski uređaji

CE oznaku možda ipak nose rizik za pacijente ili korisnike

Prema članu 10. ove Direktive, države članice su dužne preduzeti potrebne edile da se informacije o neželjenim događajima koji

medicinskih uređaja koji mogu

ene države članice

estiti Komis

Članom 8.(1) Direktive 93/42 se od država članica koje otkriju rizike povezane s medicinskim uređajima koji poss navedenom Direktivom traži da preduzmu sve adekvatne privremene

ere kako bi takve medicinske uređaje povukle s tržiograničile njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. U tim okolnostima, prema pomenutoj odredbi, data država članica je dužna odmah da

esti Komisiju o preduzetim m erama, naročito navodeći razloge za Prema Članu 8.(2) Direktive 93/42, Komisija zauzvrat

estiti državu članicu koja ih je pokrenula i ostale države članice

Prema Članu 8.(3) Direktive 93/42, kada medicinski uređaj koji nosi CE

relevantna država članica je dužna da preduzme odgovarajuće mesti Komisiju i ostale države članice. Osim toga, prema Članu

kada država članica utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena, proizvođač ili njegov ovla ćeni zastupnik s poslovnim sna teritoriji Zajednice je dužan da prekine navedeno krpod uslovima koje odredi država članica


postupak, kao što je zaštitni postupak iz Člana 8. Direktive 93/42, kojim se osigurava objektivna i nezavisna procjena i provjera navodnih rizika.

54 Takođe, navedenim principom i obavezom se naručiocu zabranjuje da odbaci ponudu koja ispunjava njegove zahtjeve navedene u pozivu za dostavljanje tenderskih ponuda po osnovama koje nijesu pomenute u tenderskim specifikacijama, a koje su se pojavile nakon dostavljanja ponude.

55 U svijetlu navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje mora biti da princip ravnopravnog postupanja sa ponuđačima i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju naručiocu, koji je objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih uređaja i naveo da ti uređaji moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku, da direktno i bez primjene zaštitnog postupka iz Članova 8. i 18. Direktive 93/42 odbaci predložene materijale iz razloga koji se tiču zaštite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju utvrđene tehničke zahtjeve. Ako naručilac posla smatra da navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, dužan je o tome obavijestiti nadležno državno tijelo, kako bi omogućio pokretanje pomenutog zaštitnog postupka.

Treće pitanje

56 U trećem pitanju, domaći sud pita Sud kako naručilac posla mora primjeniti zaštitne mjere iz Direktive 93/42 u kontekstu tenderskog postupka koji je u toku. Naročito pita da li naručilac posla mora sačekati završetak zaštitnog postupka i da li ga ishod tog postupka obavezuje.

57 Kao što se vidi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, naručilac posla ima pravo da zbog tehničke neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih uređaja koji nose CE oznaku isključivo u okviru zaštitnog postupka utvrđenog Direktivom 93/42.

58 Konkretnije, ovlašćenje naručioca da zbog tehničke neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih uređaja koji nose CE oznaku zavisi od ishoda zaštitnog postupka, odnosno od odluke Komisije kojom se utvrđuje, u skladu sa članom 8.(2) navedene Direktive, da je usvajanje mjera kojima se zabranjuje stavljanje uređaja u promet ili upotrebu opravdano.

59 Iz navedenog slijedi da naručilac, kada odluči da stvar prebaci nadležnom državnom tijelu, mora da obustavi postupak dodjele ugovora, kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz Direktive 93/42 i sačekao završetak tog postupka. Odluka Komisije je obavezujuća za naručioca. Ako bi zaštitni postupak doveo do zaključka da materijali ne ispunjavaju zahtjeve ove Direktive, opšte primjenjive mjere koje preduzme država članica bi povlačile i isključivanje navedenih proizvoda iz postupka dodjele ugovora koji je bio obustavljen.

60 Naravno, obustava tenderskog postupka za nabavku medicinskih uređaja može dovesti do odlaganja koji mogu izazvati probleme u radu bolnice kao što je Venizelio-Pananio. Međutim, kao što je istakla Nezavisna advokatica

345


u tački 118. svog Mišljenja, a u skladu sa Članom 14.b Direktive 93/42, cilj zaštite javnog zdravlja predstavlja najvažniji zahtjev od javnog interesa, koji državama članicama daje pravo da odstupe od principa slobodnog kretanja roba, pod uslovom da preduzete mjere budu u skladu sa principom proporcionalnosti (vidi predmet 120/78 Rewe-Zentral [1979] ECR 649 (‘Cassis de Dijon’), stav 8.; predmet C-270/02 Komisija protiv Italije [2004] ECR I-1559, stavovi 21. i 22.; i spojene predmete C-158/04 i C-159/04 Alfa Vita Vassilopoulos i Carrefour-Marinopoulos [2006] ECR I-8135, stavovi 20. – 23.).

61 Prema tome, u hitnoj situaciji, bolnica kao što je Venizelio-Pananio ima pravo da preduzme sve potrebne privremene mjere kojima će omogućiti nabavku medicinskih uređaja koji su joj potrebni za rad. Međutim, u takvim slučajevima, mora biti u stanju da dokaže postojanje hitne situacije koja opravdava takvo odstupanje od principa slobodnog kretanja robe, kao i da dokaže da su preduzete mjere srazmjerne.

62 U svijetlu navedenog, odgovor na treće pitanje mora biti da naručilac, koji je stvar uputio nadležnom državnom tijelu kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz Članova 8. i 18. Direktive 93/42 u vezi sa medicinskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za naručioca. Ako sprovođenje takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi, naručilac posla ima pravo da preduzme sve privremene mjere kako bi omogućio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice, uz poštovanje principa srazmjernosti.

Troškovi


Na osnovu navedenog, Sud (Prvo vijeće) donosi odluku:

1. Princip ravnopravnog postupanja i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju naručiocu, koji je objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih uređaja i naveo da ti uređaji moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku, da direktno i bez primjene zaštitnog postupka iz Članova 8. i 18. Direktive Savjeta 93/42 od 14.6.1993. godine o medicinskim uređajima, izmijenjene Uredbom (EK) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Savjeta od 29.9.2003. godine, odbaci predložene materijale iz razloga koji se tiču zaštite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju utvrđene tehničke zahtjeve. Ako naručilac posla smatra da navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, dužan je da o tome obavijesti nadležni državni

346

titni postupak iz Člana 8. Direktive 93/42, kojim se

Takođe, navedenim principom i obavezom se naručiocu zabranjuje da

ravnopravnog postupanja sa ponuđačima i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju naručiocu, koji je objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih uređaja i naveo da ti uređaji moraju biti u

titnog postupka iz Članova 8. i 18. Direktive 93/42 odbaci predložene materijale iz razloga koji se tiču za

ali ispunjavaju utvrđene tehničke zahtjeve. Ako naručilac posla smatra da navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, dužan je o tome

estiti nadležno državno t elo, kako bi omogućio pokretanje

Treće pitanje

trećem pitanju, domaći sud pita Sud kako naručilac posla mora

postupka koji je u toku. Naročito pita da li naručilac posla mora sačekati

Kao što se vidi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, naručilac posla ima pravo da zbog tehničke neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih uređaja koji nose CE oznaku isključivo u okviru za titnog postupka utvrđenog

Konkretnije, ovlašćenje naručioca da zbog tehničke neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih uređaja koji nose CE oznaku zavisi od ishoda

titnog postupka, odnosno od odluke Komisije kojom se utvrđuje, u skladu sa članom 8.(zabranjuje stavljanje uređaja u promet ili upotrebu opravdano

edi da naručilac, kada odluči da stvar prebaci nadležnom državnom tomogućio pokretanje za titnog postupka iz Direktive 93/42 i sačekao

etak tog postupka. Odluka Komisije je obavezujuća za naručioca. Ako titni postupak doveo do zaključka da materijali ne ispunjavaju

ere koje preduzme država članica bi povlačile i isključivanje navedenih proizvoda iz postupka dod

Naravno, obustava tenderskog postupka za nabavku medicinskih uređaja može dovesti do odlaganja koji mogu izazvati probleme u radu bolnice kao

Pananio. Međutim, kao


organ, kako bi omogućio pokretanje pomenutog zaštitnog postupka.

2. Naručilac, koji je stvar uputio nadležnom državnom tijelu kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz članova 8. i 18. Direktive 93/42, izmijenjene Uredbom br. 1882/2003 u vezi sa medicinskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za naručioca. Ako sprovođenje takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi, naručilac posla ima pravo da preduzme sve privremene mjere kako bi omogućio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice, uz poštovanje principa srazmjernosti.

347


C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)

5. decembar 2013. (*)

Javne nabavke – pregovarački postupak sa objavom obavještenja o nabavci – da li naručilac posla može pregovarati o ponudama koje nijesu u skladu sa obaveznim zahtjevima tehničkih specifikacija koje se odnose na ugovor


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 267. Ugovora u funkcionisanju EU (TFEU) koji je uputio Riigikohus (Estonija), odlukom od 23.11.2012, koju je Sud primio 5.12.2012, u postupku

Nordecon AS, Ramboll Eesti AS

protiv

Rahandusministeerium,


u sastavu L. Bay Larsen (izvestilac), predsjednik Vijeća, M. Safjan, J. Malenovský, A. Prechal i S. Rodin, sudije,

Nezavisni advokat: N. Wahl,

Sekretar suda: A. Calot Escobar,

Imajući u vidu pisanu proceduru, po razmatranju izjašnjenja koja su podnijeli: Nordecon AS - A. Ots, Vlada Estonije - M. Linntam i N. Grünberg, u svojstvu zastupnika, Vlada Češke - M. Smolek i T. Müller, u svojstvu zastupnika, Vlada Španije - A. Rubio González, u svojstvu zastupnika, Evropska komisija - A. Tokár i L. Naaber-Kivisoo, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanja Nezavisnog advokata, uz odluku da postupak nastavi bez Mišljenja, donosi sljedeću;

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Člana 30.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114).

348

n, kako bi omogućio pokretanje pomenutog za

Naručilac, koji je stvar uputio nadležnom državnom tomogućio pokretanje za titnog postupka iz članova 8. i 18. Direktive 93/42, izm br. 1882/2003

nskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za naručioca. Ako sprovođenje takvog

e i zdravlje ljudi, naručilac posla ima pravo da ere kako bi omogućio nabavku


2 Zahtjev je upućen u okviru postupka između Nordecon AS, zakonskog nasljednika društva Nordecon Infra AS, (‘Nordecon’) i Ramboll Eesti AS (‘Ramboll Eesti’), s jedne strane, i Rahandusministeerium (Ministarstva finansija), s druge, u vezi sa poništenjem pregovaračkog postupka za dodjelu ugovora sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci.

Pravni okvir


3 Član 1.(11) Direktive 2004/18 propisuje:

‘“Pregovarački postupci” su oni postupci u kojima naručioci posla konsultuju privredne subjekte po svom izboru i pregovaraju o uslovima ugovora sa jednim ili više njih.’

4 Član 2. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Načela dodjele ugovora’ glasi:

‘Naručioci posla se prema privrednim subjektima ponašaju jednako i nediskriminišuće i djeluju na transparentan način.’

5 Član 23. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Tehničke specifikacije’, u Stavovima 1. i 2. navodi:

‘1. Tehničke specifikacije, kako su definisane u tački 1. Aneksa VI, navode se u ugovornoj dokumentaciji, kao što su obavještenja o nabavci, ugovorna dokumenta ili dodatna dokumenta. …

2. Tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup ponuđačima i ne smiju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji.’

6 Član 24. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Alternativne ponude’, u Stavovima od 1. do 4. glasi:

‘1. Ako je kriterijum za dodjelu ugovora ekonomski najpovoljnija ponuda, naručioci posla mogu dopustiti ponuđačima da dostave alternativne ponude.

2. Naručioci posla moraju navesti u obavještenju o nabavci da li dopuštaju ili ne alternative ponude: alternativne ponude nijesu dopuštene bez ovog navoda.

3. Naručioci posla koji dopuštaju alternativne ponude navode u ugovornim dokumentima minimalne zahtjeve koje alternativne ponude treba da ispune, te bilo koje posebne zahtjeve za njihovo podnošenje.

4. Razmatraju se samo one alternativne ponude koje ispunjavaju minimalne zahtjeve koje su utvrdili dotični naručioci posla.

...’

349


7 Član 30. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Slučajevi koji opravdavaju upotrebu pregovaračkog postupka sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci’, u Stavovima od 1. do 3. glasi:

‘1. Naručioci posla mogu dodjeliti svoje ugovore o javnim nabavkama putem pregovaračkog postupka, nakon objave obavještenja o nabavci, u sljedećim slučajevima:

(a) u slučaju nepravilnih ponuda ili dostave ponuda koje su neprihvatljive u skladu sa nacionalnim odredbama koje su usklađene sa Članovima 4., 24., 25. i 27. i Poglavljem VII, kao odgovor na otvoreni ili ograničeni postupak ili konkurentski dijalog ako se izvorni uslovi ugovora bitno ne mijenjaju.

...

(b) u izuzetnim slučajevima, kada priroda radova, robe ili usluge ili rizika koji su uz njih vezani ne omogućava prethodno cjelovito određivanje cijene;

(c) u slučaju usluga, između ostalog, usluga koje spadaju u kategoriju 6 Aneksa II A, i intelektualnih usluga poput usluga koje uključuju projektovanje radova, pod uslovom da je priroda tih usluga takva da se specifikacije ugovora ne mogu utvrditi s dovoljnom preciznošću da omoguće dodjelu ugovora odabirom najpovoljnije ponude u skladu sa uslovima otvorenih ili ograničenih postupaka;

...

2. U slučajevima navedenim u Stavu 1, naručioci posla pregovaraju sa ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bih ih prilagodili zahtjevima navedenim u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju ponudu u skladu sa Članom 53.(1).

3. Tokom pregovora, naručioci posla moraju osigurati jednak tretman svim ponuđačima. Naročito ne smiju davati informacije na diskriminišući način kojim bi se moglo pogodovati pojedinim ponuđačima u odnosu na druge.’

Zakonodavstvo Estonije

8 Član 27.(1) Zakona o javnim nabavkama (riigihangete seadus; ‘RHS’) glasi:

‘Pregovarački postupak sa objavom obavještenja o nabavci je postupak javne nabavke u kom svako zainteresovano lice može dostaviti prijavu da učestvuje u postupku i u kojem naručilac posla dostavlja poziv najmanje za troje kandidata, koje naručilac posla bira na osnovu objektivnih, nediskriminišućih kriterijuma, da dostave ponude i o tim ponudama pregovara sa kandidatima da bi ih prilagodio zahtjevima koji su predviđeni u specifikacijama i odabrao najuspješniju ponudu.’

9 Član 31.(5) RHS-a glasi:

350

ev je upućen u okviru postupka između Infra AS, (‘Nordecon’) i Ramboll Eesti AS

(‘Ramboll Eesti’), s jedne strane, i Rahandusministeerium (Ministarstva č

Č

‘“Pregovarački postupci” su oni postupci u kojima naručioci posla

Č č

‘Naručioci posla se prema privrednim subjektima ponašaju jednako i nediskriminišuće i d eluju na transparentan način.

Č č

‘1. Tehničke specifikacije, kako su definisane u tački 1. Aneksa VI, navode

2. Tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup ponuđačju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne

Č

naručioci posla mogu dopustiti ponuđačima da dostave alternativne

2. Naručioci posla moraju navesti u obav

3. Naručioci posla koji dopu

4. Razmatraju se samo one alternativne ponude koje eve koje su utvrdili dotični naručioci posla.


‘Kada naručilac posla dodijeli ugovor ponuđaču koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu, a obavještenje o nabavci predviđa mogućnost dostave u ponudi i alternativnih ponuda, pored rješenja koji su u skladu sa svim uslovima utvrđenim u obavještenju o nabavci i specifikacijama, naručilac posla mora definisati u specifikacijama uslove koji se odnose na alternativne ponude i uslove pod kojima se one podnose.’


‘Naručilac posla ocjenjuje alternativne ponude kada dodjeljuje ugovor ponuđaču koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu i kada obavještenje o nabavci dozvoljava podnošenje alternativnih ponuda.’


‘Naručilac posla mora otvoriti sve ponude, osim u slučajevima navedenim u Članu 65.(4) ovog Zakona, i pregovarati da ponuđačima o podnešenim ponudama da bi ih prilagodio, ukoliko je potrebno, zahtjevima utvrđenim u obavještenju o nabavci i u specifikacijama i odabrao uspješnu ponudu.’

Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u okviru zahtjeva za preliminarnu odluku

12 Dana 25.9.2008., Maanteeamet (Uprava za autoputeve Estonije) pokrenula je pregovarački postupak sa objavom obavještenja o nabavci pod nazivom ‘Planiranje i izgradnja dionice [puta] E263 od mjesta Aruvalla do mjesta Kose’.

13 U skladu sa tačkama 4.3.1 i 4.7.1 Aneksa III specifikacija koje se odnose na nabavku u glavnom postupku, središnji razdjelni koridor te dionice puta trebalo je da bude širok 13,5 metara od oznake za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra, te 6 metara širok od oznake za 32 kilometra do oznake za 40 kilometara.

14 Dana 20.1.2010. godine, Maanteeamet je izjavio da su četiri podnijete ponude, odnosno ponude konzorcijuma Lemminkäinen i Marko, zajednička ponuda Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS, Binders SIA i Insenierbuve SIA, i ponuda konzorcijuma Nordecon, koji je sastavljen od Nordecon Infra AS i Ramboll Eesti, prihvatljive, iako ponuda iz posljednjeg navedenog konzorcijuma predlaže središnji razdjelni koridor širine 6 metara duž cijele dužine te dionice puta.

15 Tokom pregovora koji su uslijedili nakon podnošenja ponuda, Maanteeamet, dopisom od 26.4.2010. godine, pozvao je sve ponuđače, osim konzorcijuma Nordecon, da izmijene širinu središnjeg razdjelnog koridora u svojim prvobitnim ponudama i da ga postave na 6 metara za cijelu dužinu date dionice puta, kako je predložio konzorcijum Nordecon. Nakon pregovora sa svim ponuđačima, svi su svoje ponude dostavili do 27.5.2010., što je bio datum koji je odredio naručilac, nakon što su promijenili cijene u skladu sa traženom izmjenom.

351


16 Dvijema odlukama od 10.6.2010., Maanteeamet se prvom izjasnio da su sve ponude prihvatljive, a drugom da prihvata zajedničku ponudu konzorcijuma Lemminkäinen koja je imala najnižu cijenu.

17 Na dan 21.7.2010., kao odgovor na žalbu koju je podnio Nordecon Infra AS, te dvije odluke je poništio Odbor za žalbe Rahandusministeeriuma, koji je utvrdio da se u pregovaračkom postupku sa objavom obavještenja o nabavci pregovori koje vodi naručilac posla ne mogu odnositi na elemente koji ispunjavanju zahtjeve koji su jasno i nedvosmisleno utvrđeni u ugovornim dokumentima, poput elementa širine središnjeg razdjelnog koridora. Dana 27.9.1010. godine, generalni direktor Maanteeameta odbio je zajedničku ponudu konzorcijuma Lemminkäinen i prihvatio ponudu konzorcijuma Nordecon, koja je imala najnižu cijenu nakon ponude konzorcijuma Lemminkäinen.

18 Nakon što je konzorcijum Merko podnio zahtjev za poništenje, Rahandusministeerium je odlukom od 26.10.2010. poništio postupak javne nabavke iz glavnog postupka prvenstveno na osnovu toga što je naručilac posla nezakonito proglasio ponudu konzorcijuma Nordecon prihvatljivom i odlučio da je ta ponuda, koja je imala alternativnu ponudu koja nije bila dozvoljena prema obavještenju o nabavci, prihvatljiva te da se pregovori koje vodi naručilac posla ne mogu ticati elemenata koji ispunjavaju zahtjeve koji su jasno i nedvosmisleno utvrđeni u ugovornim dokumentima, poput onog koji se odnosi na širinu središnjeg razdjelnog koridora sporne dionice puta.

19 Nordecon, koji je u međuvremenu postao zakonski nasljednik Nordecon Infra AS, i Ramboll Eesti podnijeli su tužbu protiv te odluke pred Tallina halduskohus (Upravni sud, Talin), koji je tužbu odbacio presudom od 2.3.2011. Prema Tallina halduskohus, ponudu žalioca u glavnom postupku trebalo je proglasiti neprihvatljivom jer obavještenje o nabavci nije predviđalo, suprotno Članovima 31.(5) i 52. RHS-a, da postoji mogućnost dostavljanja alternativnih ponuda i dodjele ugovora ponuđaču koji ponudi ekonomski najpovoljniju ponudu, već uzimanje u obzir najniže cijene. Nadalje, u pregovaračkom postupku sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci, pregovori se mogu odnositi samo na elemente koji nisu bili definisani u vrijeme podnošenja ponude ili koji se nijesu pojavljivali u ugovornim dokumentima.

20 Nordecon i Ramboll Eesti uložili su žalbu na presudu Tallina halduskohuss pred Tallina ringkonnakohus (Regionalni sud, Talin). Presudom od 21.12.2011. godine, Tallina ringkonnakohus potvrdio je presudu Tallina halduskohuss.

21 Po pitanju tačke 8.1 tenderskih specifikacija koje se odnose na sporni ugovor u glavnom postupku, prema kojoj je Maanteeamet dozvolio alternativne ponude, osim za izgradnju površinskih struktura glavnog puta (uključujući i pristupne puteve), Tallina ringkonnakohus smatra da obavještenje o nabavci ne daje mogućnost podnošenja alternativnih ponuda ili dodjele ugovora ponuđaču koji nudi ekonomski najpovoljniju ponudu. Maanteeamet je stoga dozvolio, suprotno Članovima 31.(5) i 52.(1) RHS-a,

352

‘Kada naručilac posla dod eli ugovor ponuđaču koji je dostavio ekonomski eštenje o nabavci predviđa mogućnost

svim uslovima utvrđenim u obavnaručilac posla mora definisati u specifikacijama uslove koji se odnose na

Član 52.(1) RHS

‘Naručilac posla ocponuđaču koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu i kada

Član 67.(1) RHS

aručilac posla mora otvoriti sve ponude, osim u slučajevima navedenim u Članu 65.(4) ovog Zakona, i pregovarati da ponuđač

evima utvrđenim u

Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u okviru zaht

čonice [puta] E263 od mjesta Aruvalla do mjesta

Kose

č

čč

ponuda Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS, Binders SIA i Insenierbuve SIA, i

Ramboll Eesti, prihvatljive, iako ponuda iz poslž ž

ž

đ č

žž

đ čč

ž


dostavljanje alternativnih ponuda. Nadalje, prvobitna ponuda žalioca u glavnom postupku trebalo je da bude odbijena.

22 Nordecon AS i Ramboll Eesti AS žalili su se Riigikohus (Vrhovnom sudu), tražeći da ukine presudu Tallina ringkonnakohus, donese novu presudu i odluku Rahandusministeerium od 26.10.2010. proglasi nezakonitom.

23 Prema sudu koji upućuje zahtjev, nije sporno da dostavljanje alternativnih ponuda nije bilo dozvoljeno obavještenjem o nabavci niti da ocjena ponuda nije sprovedena u skladu sa ekonomski najpovoljnijom ponudom.

24 Iako dopušta da, u pregovaračkom postupku sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci, pitanja koja se odnose na uslove prema kojima se ugovor dodjeljuje mogu, makar djelimično, biti otvorena za pregovore, bez neophodnosti razmatranja alternativnih ponuda, sud koji upućuje zahtjev pita da li naručilac posla takođe može pregovarati kada postoje ponude koje ne ispunjavaju zahtjeve iz ugovornih dokumenata, te da li ti pregovori moraju, u najmanju ruku, voditi do usklađenosti uspješne ponude sa tim obaveznim zahtjevima.

25 U tom smislu, sud koji upućuje zahtjev navodi da Član 30.(2) Direktive 2004/18 ostavlja otvoreno pitanje da li se, tokom takvih pregovora, ponude mogu prilagođavati obaveznim zahtjevima tehničkih specifikacija. Ako je moguće takvo prilagođavanje, sud koji upućuje zahtjev pita da li je takođe moguće voditi pregovore na osnovu ponuda koje, u svom prvobitnom obliku, ne ispunjavaju u potpunosti obavezne zahtjeve. Niti, prema mišljenju suda koji upućuje zahtjev, direktiva jasno ukazuje da li prilagođavanje nakon pregovora mora rezultirati ponudom koja je potpuno u skladu sa tehničkim specifikacijama te da li, da bi se takva usklađenost postigla, naručilac posla takođe može mijenjati tehničke specifikacije.

26 Na osnovu toga je Riigikohus odlučio da obustavi postupak i uputiti sljedeća pitanja Sudu na preliminarnu odluku:

‘1. Mora li se Član 30.(2) Direktive [2004/18] tumačiti na način da dozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama koje se odnose na ugovor?

2. Ukoliko je odgovor [na prvo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive 2004/18 tumačiti na način da dozvoljava naučiocu da tokom pregovora, nakon što se ponude otvore, mijenja obavezne zahtjeve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom da se ne mijenja predmet ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuđača?

3. Ako je odgovor [na drugo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive 2004/18 tumačiti na način da sprečava zakonodavstvo kojim se, nakon otvaranja ponuda, isključuje mijenjanje obaveznih zahtjeva iz tehničkih specifikacija tokom pregovora?

353


4. Ako je odgovor [na prvo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive 2004/18 tumačiti na način da zabranjuje naručiocu da kao najbolju ponudu prihvati onu koja, na kraju pregovora, ne ispunjava obavezne zahtjeve iz tehničkih specifikacija?’

Prihvatljivost zahtjeva za preliminarnu odluku

27 Nordecon, iako ne dovodi u pitanje prihvatljivost, osporava relevantnost pitanja koja su upućena na preliminarnu odluku, tvrdeći da rješavanje spora u glavnom postupku ne zavisi od odgovora koji bi se mogli dobiti na ta pitanja. Posebno, tvrdi da glavno pitanje koje je uputio Riigikohus, odnosno prvo pitanje sa kojim su sva ostala povezana, nije relevantno jer pregovori nijesu vođeni sa ponuđačima koji su dostavili neispravne ponude. Stoga, ta pitanja se temelje na pogrešnim pretpostavkama.

28 U tom smislu, sudska praksa je da u postupcima prema Članu 267. TFEU, Sud ima ovlašćenja da donosi odluke o tumačenju ili valjanosti odredbe Evropske unije samo na osnovu činjenica koje mu predoči nacionalni sud (vidi predmet 104/77 Oehlschlger [1978] ECR-791, stav 40; predmet C-11/07 Eckelkamp i drugi [2008] ECR I-6845, stav 52; i Nalog od 8. novembra 2012. u predmetu C-433/11 SKP [2012] I-0000, stav 24.).

29 U kontekstu tih postupaka, koji su zasnovani na jasnoj razdvojenosti funkcija nacionalnih sudova i Suda, svaka ocjena činjenica u predmetu zadatak je nacionalnog suda. Na sličan način je isključivo zadatak nacionalnog suda pred kojim je pokrenut spor i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će uslijediti, da utvrdi, u svijetlu specifičnih okolnosti predmeta, kako potrebu za preliminarnu odluku da bi mogao donijeti presudu tako i relevantnost pitanja koja podnosi Sudu. Stoga, kada se podnijeta pitanja odnose na tumačenje prava Evropske unije, Sud, u principu, ima obavezu da donese odluku o toj stvari (vidi u tom smislu Eckelkamp i drugi, stav 27.).

30 Sud može odbiti da donese odluku o pitanju koje je nacionalni sud uputio na preliminarnu odluku ukoliko je veoma očito da traženo tumačenje prava Evropske unije nema nikakve veze sa činjenicama iz tužbe ili sa njenim predmetom, kada je problem hipotetički ili kada Sud pred sobom nema činjenični ili pravni materijal koji mu je potreban da da koristan odgovor na upućena pitanja (Eckelkamp i drugi, stav 28.).

31 U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev polazi od nalaza da je naručilac posla pregovarao o ponudama koje nijesu bile u skladu sa obaveznim zahtjevima iz specifikacija, a nije zadatak Suda da to dovodi u pitanje. Nadalje, u ovome predmetu nije utvrđena nijedna od situacija navedenih u stavu 30. ove presude, a u kojima bi Sud mogao odbiti da donese odluku o pitanjima koja su upućena za preliminarnu odluku.

32 Zahtjev za preliminarnu odluku se stoga mora smatrati prihvatljivim.

354

ž

Nordecon AS i Ramboll Eesti AS žalili su se Riigikohus (Vrhovnž ć

odluku Rahandusministeerium od 26.10.2010. proglasi nezakonitom.

ć

č

čć

č đ ž

đ

ć Č

đ čć đ ć đć

ćđ

č đč đ ž č

Na osnovu toga je Riigikohus odlučć

Mora li se Član 30.(2) Direktive [2004/18] tumačiti na način dadozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama

evima utvrđenim u tehničkim

Ukoliko je odgovor [na prvo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član ive 2004/18 tumačiti na način da dozvoljava naučiocu da

eve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom da se ne mpredmet ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuđača?

odgovor [na drugo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive 2004/18 tumačiti na način da sprečava zakonodavstvo kojim se, nakon otvaranja ponuda, isključuje

eva iz tehničkih specifikacija tokom


Razmatranje upućenih pitanja

33 Prvim pitanjem sud koji upućuje zahtjev pita da li Član 30.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.

34 U tom smislu, potrebno je reći da, u određenim slučajevima, Član 30.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka da bi se ponude koje su ponuđači dostavili prilagodile zahtjevima utvrđenim u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnim dokumentima, ako postoje, i da bi se odabrala najbolja ponuda.

35 U skladu sa Članom 2. Direktive 2004/18, naručioci posla se prema privrednim subjektima moraju ponašati jednako i nediskriminišuće i moraju djelovati na transparentan način.

36 Sud je naveo da je obaveza transparentnosti u suštini namijenjena da spriječi svaki rizik od favorizovanja ili proizvoljnosti u djelovanju naručioca (predmet C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi [2012] ECR I-0000, stav 25.).

37 Stoga, iako naručilac posla ima ovlašćenja da pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka, i dalje ima obavezu da obezbijedi da zahtjevi ugovora koje je postavio kao obavezne budu ispoštovani. Ukoliko to nije slučaj, krši se princip prema kome naručioci posla moraju da djeluju transparentno i time se ne može postići cilj pomenut u stavu 36. iznad.

38 Nadalje, ako se dozvoli da je ponuda koja nije usklađena sa obaveznim zahtjevima prihvatljiva, onda utvrđivanje obaveznih kriterijuma u pozivu na dostavljanje ponuda nema nikakve korisne efekte i time se ne omogućava naručiocu da sa ponuđačima pregovara na osnovi koja je zbog tih uslova jednaka za sve ponuđače te se, stoga, onemogućava ravnopravan tretman.

39 Imajući na umu ova razmatranja, odgovor na prvo pitanje je da Član 30.(2) Direktive 2004/18 ne dozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nijesu u skladu sa obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.

40 Imajući u vidu odgovor na prvo pitanje, nema potrebe davati odgovor na drugo, treće i četvrto pitanje.

Troškovi


355


Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) donosi odluku:

Član 30.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga ne dozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.

356

tranje upućenih pitanja

ć Čč đ č

đč

ć đ č Čč

đ č đ

Č čć

č

č č[2012] ECR I

č ćč

č čž ć

đđ

ćč đ č

đ č ć

ć Čč

đ čđ č

ćć č





19. juni 2008. (*)

Javne nabavke – Direktiva 92/50/EEZ – postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga – koncept ‘dodjele ugovora’


Po zahtjevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio Bundesvergabeamt (Austrija), odlukom od 10.11.2006., koju je Sud primio 13.11.2006., u postupku

pressetext Nachrichtenagentur GmbH

protiv

Republik Österreich (Bund), APA-OTS Originaltext – Service GmbH, PA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung,


u sastavu A. Rosas, predsjednik Vijeća, U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues (izvestilac), A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,


Sekretar suda: B. Fülöp, administrator,

Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.1.2008, po razmatranju izjašnjenja koja su podnijeli; pressetext Nachrichtenagentur GmbH - G. Estermann, advokat, Republik Österreich (Bund) - A. Schittengruber i C. Mayr, u svojstvu zastupnika, APA-OTS Originaltext-Service GmbH i APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung - J. Schramm, advokat, Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika, Vlada Francuske - J.-C. Gracia, u svojstvu zastupnika, Vlada Litvanije - D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica - D. Kukovec i R. Sauer, u svojstvu zastupnika,

nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 13.3.2008, donosi sljedeću;

Presudu

1 Zahtjev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Savjeta 92/50/EEZ od 18.6.1992. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o

357


javnoj nabavci usluga (Službeni list 1992 L 209, str. 1) Direktive Savjeta 89/665/EEZ od 21.12.1989. o koordinaciji zakona, uredbi i administrativnih odredbi koje se odnose na primjenu žalbenih postupaka u dodjeli ugovora o javnoj nabavci robe i radova (Službeni list 1989 L 395, str. 33), kako je izmijenjena (‘Direktivom 89/665’).

2 Zahtjev je upućen u okviru postupka između pressetext Nachrichtenagentur GmbH (‘PN’), s jedne strane, i Republik Österreich (Bund), APA-OTS Originaltext – Service GmbH (‘APA-OTS’) i APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung (‘APA’), s druge strane, a odnosi se na ugovor za usluge novinske agencije.

Pravni okvir


3 Član 3.(1) Direktive 92/50 glasi:

‘1. U dodjeli ugovora o javnoj nabavci usluga ili organizaciji konkursa za izradu idejnog rješenja, naručioci posla moraju primjenjivati postupke koji su prilagođeni odredbama ove Direktive.’

4 Prema članu 8. te Direktive:

‘Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I A moraju se dodjeljivati u skladu sa odredbama Glave III i IV’.

5 Član 9. te Direktive navodi:

‘Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I B moraju se dodjeljivati u skladu sa Članovima 14. i 16.’

6 Član 10. iste Direktive navodi:

‘… Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksima I A i I B moraju se dodjeljivati u skladu sa odredbama Glave III i IV kada je vrijednost usluga navedenih u Aneksu I A veća od vrijednosti usluga navedenih u Aneksu I B. Ukoliko to nije slučaj, moraju se dodjeljivati u skladu sa Članovima 14. i 16...’

7 Član 11.(3) te Direktive glasi:

‘Naručioci posla mogu dodijeliti ugovor o javnoj nabavci usluga putem pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o nabavci u sljedećim slučajevima:

…

(e) za dodatne usluge koje nijesu uključene u početni projekat ili u početni ugovor, ali su, zbog nepredviđenih okolnosti, postale

358

454/06 pressetext PRESUDA SUDA (Treće v eće)

evu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je

pressetext Nachrichtenagentur GmbH

OTS Originaltext Service GmbH,

Haftung,


Rosas, preds eća, U. L hmus, J.N. Cunha Rodrigues


Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.1.2008,

Republik Österreich (Bund)

D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika, Komisija Evropskih zajednica D. Kukovec i R.


ev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Sav


neophodne za pružanje usluga opisanih u njima, pod uslovom da se ugovor dodijeli pružaocu usluga koji te usluge pruža:

– kada takve dodatne usluge nije moguće tehnički ili ekonomski odvojiti od osnovnog ugovora, a da to naručiocima ne uzrokuje značajne poteškoće,

ili

– kada su takve usluge, iako odvojive od izvršenja osnovnog ugovora, nužno potrebne za njegov završetak.

Međutim, ukupna procijenjena vrijednost ugovora dodijeljenih za dodatne usluge ne smije preći 50% vrijednosti osnovnog ugovora;

(f) za nove usluge koje se sastoje od ponavljanja sličnih usluga koje se povjeravaju pružaocu usluga kojem je isti naručilac posla dodijelio osnovni ugovor, po uslovom da su te usluge u skladu sa osnovnim projektom za koji je dodijeljen prvi ugovor u skladu sa postupcima iz stava 4. Čim se prvi projekat stavi u tenderski postupak, naručilac posla mora objaviti mogućnost primjene pregovaračkog postupka te uzeti u obzir ukupni procijenjeni trošak naknadnih usluga kada primjenjuje odredbe Člana 7. Ovaj postupak se može odvijati samo unutar tri godine nakon sklapanja osnovnog ugovora.’


8 APA je osnovana u Austriji kao registrovana zadruga ograničene odgovornosti nakon Drugog svjetskog rata. Gotovo sve austrijske dnevne novine, kao i austrijski radio i televizijski emiter, ORF, bili su članovi ove zadruge. Zajedno sa svojim organizacionim jedinicama, APA je glavni operater tržišta novinskih agencija u Austriji i tradicionalno pruža Republici Austriji (Bund) različite usluge novinske agencije.

9 PN je prisutan na austrijskom tržištu novinskih agencija od 1999. godine, ali je do sada samo u ograničenoj mjeri izdavao saopštenja za austrijske savezne vlasti. PN ima manje zaposlenih novinara nego APA i nema dostupne tako velike arhive kakve ima APA.

10 Godine 1994, prije pristupanja Evropskoj uniji, Republika Austrija (Bund) zaključila je ugovor (‘osnovni ugovor’) sa APA-om koji se odnosi na pružanje određenih usluga za naknadu. Taj ugovor, u suštini, omogućuje austrijskim saveznim vlastima da pristupaju tekućim informacijama i da ih koriste (takozvana ‘osnovna usluga’), da traže istorijske informacije i prethodna saopštenja za štampu iz baze podataka APA-e, poznate pod nazivom ‘APADok’, te da koriste originalne tekstualne usluge APA-e, poznate kao ‘OTS’, kako za informacije koje pružaju, tako i za diseminaciju vlastitih saopštenja za štampu. APADok baza podataka sadrži podatke iz osnovne usluge od 1.1.1988. godine, a saopštenja za štampu kojima se bavi OTS služba od 1.1.1989. godine.

359


11 Osnovni ugovor je sklopljen na neodređeni vremenski period, uz klauzulu da su se obje strane odrekle prava na raskid do 31.12.1999. godine.

12 Član 2.(c) osnovnog ugovora navodi:

‘Za online zahtjeve za informativne usluge APA-e definisane u članu 1., APA će naplaćivati prihode za licenciranje za korišćenje sistema za elektronsku obradu podataka, po minuti (neto) CPU, što je cijena koja odgovara najnižoj potrošačkoj cijeni zvanične tarife (trenutno ATS 67, HT po minuti CPU) umanjena za 15%.’

13 Ugovor takođe sadrži odredbe koje se odnose na datum prvog povećanja cijena, maksimalni iznos za svako povećanje i indeksiranje cijena na temelju indeksa potrošačkih cijena za 1986. godinu, gdje je referentna vrijednost cifra u indeksu izračunata za 1994. godinu. Član 5.(3) ugovora navodi, između ostalog: ‘… izričito je dogovoreno da se garantuje da će vrijednosti naknade iz Člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks potrošačkih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni zavod za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili sljedeći indeks koji će ga zamijeniti.’

14 U septembru 2000, APA je osnovala organizacione jedinice u svom potpunom vlasništvu, APA-OTS, kao društvo ograničene odgovornosti. Dva društva su povezana ugovorom koji isključuje dobiti i gubitke, koji, prema društvima APA i APA-OTS, omogućava društvu APA-OTS da bude finansijski, organizaciono i ekonomski integrisano u društvo APA i omogućuje društvu APA-OTS da vodi svoje poslovanje i njim upravlja na osnovu instrukcija koje dobije od APA-e. APA-OTS nadalje mora svoje godišnje dobiti proslijediti APA-i, dok APA mora nadoknaditi sve godišnje gubitke koje napravi APA-OTS.

15 U septembru 2000, APA je prenijela na APA-OTS poslovanje svoje OTS službe. O ovoj promjeni je obaviještena Republika Austrija (Bund) u oktobru 2000. godine. Ovlašćeni predstavnik APA-e uvjerio je austrijske vlasti da će, nakon prenosa, APA biti zajedno i solidarno odgovorna sa APA-OTS, te da neće doći do bilo kakve promjene u ukupnoj pruženoj usluzi. Austrijske vlasti su nakon toga odobrile da u budućnosti usluge OTS službe pruža APA-OTS, a da se naknada za tu uslugu od tada plaća direktno APA-OTS.

16 Nadalje, odredbe osnovnog ugovora su izmijenjene početnim dopunskim ugovorom koji je potpisan 2001. godine i stupio na snagu 1.1.2002. godine. Kada je došlo do prelaska na valutu euro, taj je dopunski ugovor prilagodio početni ugovor kako je opisano od stava 17. do stava 20. ove presude.

17 Prvo, iznos godišnje naknade za korišćenje uredničkih članaka i medijskih arhiva, ATS 10.080.000, zamijenjen je iznosom od EUR 800.000. Prema klauzuli o indeksiranju, cijena za 2002. godinu trebalo je da bude ATS 11.043.172 (pretvoreno u EUR 802.538,61 zbog prelaska na euro). Donijeta je odluka da se ne koristi taj iznos, već zaokruženi iznos od EUR 800.000, što je bilo umanjenje od 0,3%.

360

neophodne za pružanje usluga opisanih u njima, pod eli pružaocu usluga koji te usluge pruža:

kada takve dodatne usluge nije moguće tehnički ili ekonomski odvojiti od osnovnog ugovora, a da to naručiocima ne uzrokuje značajne pote koće,

ugovora, nužno potrebne za njegov zavr

Međutim, ukupna proce preći 50% vr

za nove usluge koje se sastoje od ponavljanja sličnih usleravaju pružaocu usluga kojem je isti naručilac posla dod

stava 4. Čim se prvi projekat stavi u tenderski postupak, naručilac posla mora objaviti mogućnost prim ene pregovaračkog postupka te

enjuje odredbe Člana 7. Ovaj postupak se može odvijati samo


č

novine, kao i austrijski radio i televizijski emiter, ORF, bili su č

ž žRepublici Austriji (Bund) različ

žč

e pristupanja Evropskoj uniji, Republika Austrija (Bund) č ž

đ ćć

ž

žž

ž


18 Drugo, cijena utvrđena za online zahtjeve za informativne usluge APA-e, koja je bila ATS 67 po minuti, zamijenjena je cijenom od EUR 4,87 po minutu. Osim zaokruživanja koje je napravljeno u vrijeme prelaska na euro, osnovni iznos te cijene nije se mijenjao.

19 Treće, za izračunavanje indeksiranja, indeks koji je izračunat za 1994. godinu na osnovu indeksa potrošačkih cijena za 1986. godinu zamijenjen je, kao referentnom tačkom, indeksom koji je izračunat za 2001. na temelju indeksa potrošačkih cijena za 1996. godinu. U tom smislu, prvi dopunski ugovor izmijenio je, između ostalih, Član 5.(3) osnovnog ugovora, kako slijedi:

‘Izričito je dogovoreno da se garantuje da će vrijednosti naknade iz Člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks potrošačkih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni zavod za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili sljedeći indeks koji će ga zamijeniti.’

20 Četvrto, odstupajući od mehanizma indeksiranja, neke cijene su odmah utvrđene za godine od 2002. do 2004. godinu. Cijena od ATS 8,50 po redu za uvrštavanje saopštenja za štampu u OTS uslugu zamijenjena je fiksnom cijenom od EUR 0,66 po redu za 2002, EUR 0,67 za 2003. i EUR 0,68 za 2004. godinu. Da je primijenjena klauzula o indeksiranju, cijena bi za 2002. godinu trebalo da bude ATS 9,31 po redu (zaokruženo na EUR 0,68 po redu). Cijena je stoga umanjena za 2,94% za 2002. i 1,47% za 2003. godinu.

21 Drugi dopunski ugovor, potpisan u oktobru 2005. godine i na snazi od 1.1.2006. godine, uveo je dvije dodatne izmjene u osnovni ugovor. Tim drugim dopunskim ugovorom, osnovni ugovor je izmijenjen kako je opisano u stavovima 22. i 23. ove presude.

22 Prvo, odricanje od prava na raskid ugovora, koje je u osnovnom ugovoru bilo postavljeno do 31.12.1999. godine, ovim je dogovoreno do decembra 2008. godine.

23 Drugo, umanjenje cijene za online zahtjeve za informativne usluge APA-e, koje je bilo utvrđeno na 15% u osnovnom ugovoru, sada je povećano na 25%. U tom smislu, drugi dopunski ugovor izmijenio je Član 2.(c) osnovnog ugovora kako slijedi:

‘Sljedeće odredbe [osnovnog ugovora koji je izmijenjen prvim dopunskim ugovorom] mijenjaju se kako slijedi od 1.1.2006. godine:

1. Član 2.(c): procenat od 15% mijenja se procentom od 25%.

…’.

24 PN je 2004. godine ponudio svoje usluge novinske agencije Republici Austriji (Bund), ali ta ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.

361


25 Tužbama koje su podnijete 4. i 19. jula 2006. godine, PN je, putem glavnog zahtjeva, tražio od Bundesvergabeamt (Savezne uprave za javne nabavke) da proglasi da su razdvajanje osnovnog ugovora, koje je uslijedilo nakon restrukturiranja APA-e 2000. godine, i dopunski ugovori iz 2001. i 2005. godine, koje je nazvao ‘de facto dodjelama’, nezakoniti te da je, alternativno, izbor različitih spornih postupaka dodjele nezakonit.

26 U smislu rokova za podnošenje tužbe, Bundesvergabeamt navodi da je, iako su se transakcije koje su predmet tužbe desile 2000, 2001. i 2005. godine, pravni lijek koji je dostupan prema domaćem pravu za nezakonite dodjele ugovora, odnosno primjenu izjašnjenja koje za posljedicu ima raskid ugovora, stvoren tek naknadno, odnosno s dejstvom od 1.2.2006. Period koji je dat za ovaj pravni lijek je šest mjeseci od datuma nezakonite dodjele. Bundesvergabeamt smatra da je adekvatno da se primijeni Član 1496. Građanskog zakonika Austrije (Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch – ABGB), prema kojem zastarijevanja ne teku ukoliko nije dostupan neophodni pravni lijek, pod uslovom da je ta primjena u skladu sa pravom Zajednice.

27 U takvim okolnostima, Bundesvergabeamt je odlučio da obustavi postupak i uputi sljedeća pitanja Sudu pravde na preliminarnu odluku:

‘(1) Da li pojmove “dodjeljivanja” u Članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodjeljivati” u članovima 8. i 9. te Direktive treba tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima naručilac posla namjerava da u budućnosti dobije usluge od pružaoca usluga koji je osnovan kao društvo ograničene odgovornosti, a kada je te usluge prethodno pružao drugi pružalac usluga koji je jedini akcionar u budućem pružaocu usluga i kojima ima kontrolu na budućim pružaocem usluga? Da li je u takvom slučaju pravno relevantno da naručilac posla nema garanciju da tokom cijelog perioda prvobitnog ugovora, akcije u budućem pružaocu usluga neće biti prodate u cjelini ili dijelom trećim stranama te da nadalje nema garanciju da će članstvo prvobitnog pružaoca usluga, koji ima oblik zadrugarskog društva, ostati nepromijenjeno tokom cjelokupnog trajanja ugovora?

(2) Da li pojmove “dodjeljivanje” u Članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodjeljivati” u Članovima 8. i 9. te Direktive treba tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima se, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period sa određenim pružaocima usluga koji te usluge zajednički pružaju, naručilac posla slaže sa izmjenama tih pružalaca usluga u naknadi za usluge utvrđene u ugovoru i sa preformulisanjem klauzule koja ih povezuje sa indeksom, a kada te izmjene rezultiraju različitim naknadama i napravljene su po prelasku na valutu euro?

(3) Da li pojmove “dodjeljivanju” u Članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodjeljivati” u Članovima 8. i 9. te Direktive treba tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima se, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period sa određenim pružaocima usluga koji te usluge zajednički pružaju, naručilac posla

362

đenom od EUR 4,87

ž

ć č čč

č čč

đ Č

‘Izričito je dogovoreno da se garantuje da će vr ednosti naknade iz Člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks potrošačkih c

Ö edeći indeks koji će ga zam

Č ćđ

enom od EUR 0,66 po redu za 2002, EUR 0,67 za 2003. i EUR 0,68 za

ženo na EUR 0,68

đ ćČ

edeće odredbe [osnovnog ugovora koji je izmugovorom] m

1. Član 2.(c): procenat od 15% m

PN je 2004. godine ponudio svoje usluge novinske agencije Republici


slaže da ti pružaoci usluga izmijene ugovor, prvo tako da obnove za period od tri godine odricanje od prava na raskid ugovora putem obavještenja, i drugo, da utvrde veći rabat nego ranije za određene naknade vezane za količinu u određenom području usluga?

(4) Ako je odgovor na bilo koje od ova tri pitanja da se radi o dodjeli: da li Član 11.(3)(b) Direktive 92/50…, ili bilo koje druge odredbe prava Zajednice, poput, posebno, načela transparentnosti, treba tumačiti na način da dozvoljavaju naručiocu da dobije usluge dodjelom jednog ugovora pregovaračkim postupkom bez objave obavještenja o nabavci, kada su djelovi tih usluga pokriveni ekskluzivnim pravima iz Člana 11.(3)(b) Direktive 92/50/EEZ? Ili načelo transparentnosti ili bilo koje druge odredbe prava Zajednice zahtijevaju u slučaju dodjele ugovora uglavnom neprioritetnih usluga da se obavještenje o nabavci ipak objavi prije dodjele ugovora, da bi se omogućilo preduzećima u dotičnim sektorima da ocijene da li se u stvari dodjeljuju usluge koje su predmet ekskluzivnog prava? Ili da li odredbe prava Zajednice koje se odnose na dodjelu ugovora o javnim nabavkama zahtijevaju da se u takvom slučaju usluge mogu samo dodijeliti u posebnim tenderskim postupcima, u skladu s tim da li podliježu ili ne ekskluzivnim pravima, da bi se makar u dijelu omogućio konkurentan tenderski postupak?

(5) Ako je odgovor na četvrto pitanje da naručilac posla može dodijeliti usluge koje ne podliježu ekskluzivnim pravima u jedinstvenom postupku nabavke zajedno sa uslugama koje podliježu ekskluzivnom pravu: može li preduzeće koje nema nikakvo pravo da se bavi podacima koji podliježu ekskluzivnom pravu koje posjeduje preduzeće koje ima dominantnu poziciju na tržištu, utvrditi da u tom smislu ima kapacitet, u smislu propisa o nabavkama, da pruža sveobuhvatnu naručiocu, oslanjajući se na Član 82. EZ i obavezu izvedenu iz te odredbe o preduzeću koje dominira tržištem koje ima ovlašćenja da raspolaže podacima i osnovano je u državi članici da te podatke pruža pod razumnim uslovima?

(6) Ako je odgovor na prvo, drugo i treće pitanje da parcijalni prenos ugovora iz 2000. godine i/ili jedna ili obje navedene izmjene ugovora predstavljaju nove dodjele; i nadalje, da li bi na četvrto pitanje trebalo odgovoriti da jeste, bilo kad se dodjeljuje ugovor za usluge koje ne podliježu ekskluzivnim pravima putem posebnog postupka dodjele ili kad se dodjeljuje kombinovani ugovor (u ovom predmetu za saopštenja za štampu, osnovnu uslugu i prava na korišćenje APADok), naručilac posla prvo trebalo da objavi obavještenje o nabavci da bi osigurao da je planirana dodjela ugovora transparentna i da ju je moguće revidirati:

Da li se termin “oštećen” iz Člana 1.(3) Direktive 89/665… i člana 2.(1)(c) te Direktive treba tumačiti na način da znači da je preduzeće u slučaju poput ovog oštećeno, u značenju tih odredbi Direktive 89/665…, jednostavno kada mu je uskraćena prilika da učestvuje u postupku javne nabavke jer naručilac posla nije, prije dodjele, objavio obavještenje o nabavci, na osnovu čega se preduzeće moglo nadmetati

363


za ugovor koji se dodjeljuje, moglo dostaviti ponudu ili moglo podnijeti zahtjev da dotična ekskluzivna prava revidira nadležno tijelo za žalbe u javnim nabavkama (Komisija za zaštitu prava ponuđača)?

(7) Da li princip ekvivalencije prava Zajednice i zahtjev prava Zajednice za efikasnom pravnom zaštitom, odnosno princip djelotvornosti, treba tumačiti, imajući na umu svaku relevantnu odredbu prava Zajednice, na način da daju pojedinačno i bezuslovno pravo preduzeću protiv države članice da ima najmanje šest mjeseci, od vremena kada je moglo znati da se dodjelom ugovora prekršio zakon o nabavkama, da pokrene pravni postupak pred nadležnim nacionalnim organom kojim traži odštetu nakon dodjele ugovora na osnovu kršenja propisa o nabavkama Zajednice, a mora mu se dozvoliti dodatno vrijeme za periode u kojima nije moglo podnijeti takvo potraživanje zbog nepostojanja zakonske osnove u nacionalnom pravu, u okolnostima u kojima, prema nacionalnom zakonu, potraživanja naknade štete koja se zasnivaju na kršenju nacionalnog zakona obično podliježu zastarijevanju tri godine od datuma saznavanja za prekršioca i štetu i, u nedostatku pravne zaštite u posebnom području prava, zastarijevanje ne (nastavlja da) teče?’


28 Sud kao preliminarni stav iznosi da se, iako je sporni ugovor u glavnom postupku zaključen prije pristupanja Republike Austrije Evropskoj uniji, relevantna pravila Zajednice primijenjuju na taj ugovor od datuma pristupanja države (vidi u tom smislu predmet C-76/97 Tögel [1998] ECR I-5357, stav 14.).

29 Bundesvergabeamt sa prva tri pitanja pita, u suštini, u kojim okolnostima se izmjene postojećeg ugovora između ugovornog organa i pružaoca usluga mogu smatrati novom dodjelom ugovora o javnoj nabavci usluga u značenju Direktive 92/50.

30 Direktiva 92/50 ne daje specifične odgovore na ova pitanja, ali sadrži niz relevantnih pokazatelja koji bi se trebali staviti u opšti okvir pravila Zajednice koja se odnose na javne nabavke.

31 Jasno je iz sudske prakse da je glavni cilj pravila Zajednice u oblasti javnih nabavki da osiguraju slobodu kretanja usluga i otvaranje nesmetanoj konkurenciji u svim državama članicama (vidi predmet 26/03 Stadt Halle and RPL Lochau [2005] ECR I-1, stav 44.). Ovaj dvostruki cilj izričito je naveden u drugom, šestom i dvadesetom stavu preambule Direktive 92/50.

32 Da bi se ispunio takav dvostruki cilj, pravo Zajednice primjenjuje, između ostalog, princip nediskriminacije na osnovu nacionalnosti, princip jednakog tretmana ponuđača i obavezu transparentnosti koja iz toga proističe (vidi u tom smislu predmet C-275/98 Unitron Scandinavia i 3-S [1999] ECR I-8291, stav 31; predmet C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-

364

slaže da ti pružaoci usluga izm

eštenja, i drugo, da utvrde veći rabat nego ranije za određene naknade vezane za količinu u određenom području usluga?

Član 11.(3)(b) Direktive 92/50Zajednice, poput, posebno, načela transparentnosti, treba tumačiti na način da dozvoljavaju naručiocu da dobije usluge dodugovora pregovaračkim postupkom bez objave obav

elovi tih usluga pokriveni ekskluzivnim pravima iz Člana ačelo transparentnosti ili bilo koje

evaju u slučaju dod

ele ugovora, da bi se omogućilo preduzećima u dotičnim sektorima da

takvom slučaju usluge mogu samo dodežu ili ne ekskluzivnim

elu omogućio konkurentan tenderski

Ako je odgovor na četvrto pitanje da naručilac posla može dodežu ekskluzivnim pravima u je

ežu ekskluzivnom pravu: može li preduzeće koje nema nikakvo pravo da se bavi

ežu ekskluzivnom pravu koje pos eduje preduzeće koje ima dominantnu poziciju na tržikapacitet, u smislu propisa o nabavkama, da pruža sveobuhvatnu naručiocu, oslanjajući se na Član 82. EZ i obavezu izvedenu iz te odredbe o preduzeću koje dominira trži ćenja da raspolaže podacima i osnovano je u državi članici da te podatke pruža

Ako je odgovor na prvo, drugo i treće pitanje da parcijalni prenos

ele; i nadalje, da li bi na četvrto pitanj

ežu ekskluzivnim pravima putem posebnog postupka dod

ćenje APADok), naručilac posla prvo trebalo da objavi obav

moguće revidirati:

Da li se termin “oštećen iz Člana 1.(3) Direktive 89/665 i člana treba tumačiti na način da znači da je preduzeće u

slučaju poput ovog o tećeno, u značenju tih odredbi Direktive , jednostavno kada mu je uskraćena prilika da učestvuje u

postupku javne nabavke jer naručilac posla nije, prtenje o nabavci, na osnovu čega se preduzeće moglo nadmetati


10745, stavovi 60. i 61; i predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stavovi 108. i 109.).

33 Direktiva 92/50 sprovodi ove principe i obavezu transparentnosti u odnosu na ugovore koji potpadaju u opseg njene primjene i koji se odnose, bilo isključivo ili u najvećem dijelu, na usluge navedene u Aneksu I A, zahtijevajući, između ostalog, određene postupke dodjele. Za ugovore koji potpadaju pod opseg direktive i koji se odnose, bilo isključivo ili u najvećem dijelu, na usluge navedene u Aneksu I B, Direktiva ne nameće ista pravila za postupke dodjele, ali ta kategorija ugovora o javnoj nabavci ipak podliježe temeljnim pravilima prava Zajednice i obavezi transparentnosti koja iz njih proističe (vidi u tom smislu predmet C-507/03 Komisija protiv Irske [2007] ECR I-0000, stavovi 26, 30. i 31.).

34 Da bi se obezbijedila transparentnost postupaka i jednak tretman ponuđača, izmjene odredbi ugovora o javnoj nabavci tokom trajanja ugovora predstavljaju novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50 kada su one materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog ugovora i, stoga, takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o suštinskim uslovima tog ugovora (vidi u tom smislu predmet C-337/98 Komisija protiv Francuske [2000] ECR I-8377, stavovi 44. i 46.).

35 Izmjena ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja može se smatrati materijalnom ako uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuđača koji nijesu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaćena.

36 Isto tako, izmjena prvobitnog ugovora se može smatrati materijalnom ukoliko značajno proširuje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nijesu bile prvobitno pokrivene. Ovo drugo tumačenje potvrđeno je u Članu 11.(3)(e) i (f) Direktive 92/50, koji nameće, za ugovore koji se potpuno ili u većem dijelu odnose na usluge navedene u Aneksu I A, ograničenja na mjeru do koje naručioci posla mogu koristiti pregovarački postupak za dodjelu dodatnih usluga onim koje su obuhvaćene prvobitnim ugovorom.

37 Izmjena se takođe može smatrati materijalnom kada mijenja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen uslovima prvobitnog ugovora.

38 Sud će odgovoriti na upućena mu pitanja u skladu sa gore navedenim razmatranjima.

Prvo pitanje

39 Prvo pitanje Bundesvergabeamta se odnosi na prenos OTS usluga, koje je do tada pružala APA, na APA-OTS 2000. godine. On, u suštini, pita da li promjena ugovornog partnera, u okolnostima poput ovih u glavnom predmetu, predstavlja novu dodjelu ugovora u značenju Članova 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50.

365


40 U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je naručilac posla prvobitno dodijelio ugovor mora se smatrati promjenom osnovnih uslova datog ugovora o javnoj nabavci, osim ukoliko ta zamjena nije predviđena uslovima prvobitnog ugovora, na primjer, putem odredbe o podugovaranju.

41 Prema upućenom zahtjevu, društvo APA-OTS je osnovano kao društvo ograničene odgovornosti i stoga je pravno lice odvojeno od APA-e, prvobitnog ugovarača.

42 Takođe je jasno da naručilac posla, kako su OTS usluge prenešene sa APA-e na APA-OTS 2000. godine, plaćanje tih usluga vrši direktno društvu APA-OTS, ne APA-i.

43 Međutim, neke od specifičnih karakteristika prenosa dotične djelatnosti dozvoljavaju zaključak da te izmjene, napravljene u situaciji poput one u glavnom postupku, ne predstavljaju promjenu osnovnih uslova ugovora.

44 Prema informacijama u spisu predmeta, APA-OTS je organizaciona jedinica u potpunom vlasništvu APA-e i APA ima ovlašćenja da usmjerava APA-OTS u poslovanju i upravljanju te su ta dva društva povezana ugovorom prema kome se dobiti i gubici prenose na APA-u i ona ih na sebe preuzima. Spis predmeta takođe pokazuje da je lice koje je ovlašćeno da predstavlja APA-u uvjerilo naručilac posla da je APA, nakon prenosa usluga OTS, solidarno odgovorna sa APA-OTS i da stoga neće doći do bilo kakve promjene u sveukupnom izvršenju ugovora.

45 Ovaj aranžman, u suštini, predstavlja unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom se temeljno ne mijenjaju uslovi osnovnog ugovora.

46 U tom kontekstu, Bundesvergabeamt pita da li proističu pravne posljedice iz činjenice da naručilac posla nema garanciju da se akcije društva APA-OTS neće prenijeti na treće strane u bilo koje vrijeme tokom trajanja ugovora.

47 Ukoliko se akcije društva APA-OTS prenesu na treću stranu tokom trajanja spornog ugovora u glavnom postupku, to više ne bi predstavljalo unutrašnju reorganizaciju prvobitnog ugovornog partnera, već stvarnu promjenu ugovornog partnera, koja bi, u pravilu, predstavlja izmjenu osnovnih uslova ugovora. Taj događaj bi predstavljao novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.

48 Slično rasuđivanje se odnosi i na slučaj kada se već u vrijeme prenosa djelatnosti na organizacionu jedinicu desio prenos akcija organizacione jedinice na treću stranu (vidi u tom smislu predmet C-29/04, Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stavovi 38. do 42.).

49 Dok se to ne desi, međutim, analiza iz stava 45. ove presude važi, odnosno činjenica da ova situacija predstavlja unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera. Na ovaj zaključak ne utiče činjenica da nema garancije da se

366

[2004] ECR

č ćć đ đ

č ćć

žč

[2007] ECR I

đ čč

č

[2000] ECR

ž

đ čč

ć

žč

č đ Čć

ć čč č

ć

đ žž č č đ

ć ć

ž

č Č


akcije organizacione jedinice neće prenijeti na treću stranu tokom trajanja ugovora.

50 Bundesvergabeamt takođe pita koje pravne posljedice nastaju za naručioca posla zbog nepostojanja garancije da neće doći do promjena u sastavu akcionara u pružaocu usluga u bilo koje vrijeme tokom trajanja ugovora.

51 Ugovori o javnoj nabavci se obično dodjeljuju pravnim licima. Ako je pravno lice osnovano kao javna kompanija registrovana na berzi, iz same njene prirode proističe da je sastav njenih akcionara podložan promjeni u bilo koje vrijeme. Po pravilu, takva situacija ne utiče na valjanost dodjele ugovora o javnoj nabavci takvoj kompaniji. Situacija može biti drugačija u izuzetnim slučajevima, kada, na primjer, postoje prakse kojima se namjeravaju izbjeći pravila Zajednice koja regulišu ugovore o javnim nabavkama.

52 Slično razmatranje se primjenjuje u slučaju ugovora o javnoj nabavci koji se dodjeljuju pravnim licima osnovanim ne kao kompanije koje se javno kotiraju na berzi, već kao registrovane zadruge ograničene odgovornosti, poput one u glavnom postupku. Bilo kakva promjena u sastavu akcionara u takvoj zadruzi neće, po pravilu, rezultirati materijalnom izmjenom ugovora.

53 Stoga, ni ova razmatranja ne utiču na zaključak iz stava 45. ove presude.

54 Iz navedenog slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanje’ i ‘dodjeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u kojoj se usluge koje prvobitni pružalac usluga pruža naručiocu prenose na drugog pružaoca usluga, koji je osnovan kao društvo ograničene odgovornosti, a čiji je jedini akcionar prvobitni pružalac usluga koji kontroliše novog pružaoca usluga i usmjerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pružalac usluga nastavi da preuzima odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.

Drugo pitanje

55 Drugo pitanje Bundesvergabeamta odnosi se na izmjene napravljene u osnovnom ugovoru putem prvog dopunskog ugovora, potpisanog 2001. godine i na snazi od 1.1.2002. U suštini se pita da li određene izmjene cijene predstavljaju novu dodjelu ugovora u smislu Direktive 92/50.

56 Ovo se pitanje odnosi, prvo, na konverziju cijena u euro bez promjene njihovog originalnog iznosa, a drugo, na konverziju cijena u euro koja je dovela do umanjenja prvobitnog iznosa i, treće, preformulisanje klauzule o indeksiranju cijena.

57 Odgovor mora biti da u slučaju kada je, nakon prelaska na euro, postojeći ugovor promijenjen u smislu da su cijene koje su prvobitno bile izražene u nacionalnoj valuti, pretvorene u euro, promjena ne predstavlja materijalnu ugovornu izmjenu, već samo prilagođavanje ugovora spoljnim okolnostima,

367


pod uslovom da je zaokruživanje iznosa u euro valuti urađeno u skladu sa odredbama koje su na snazi, uključujući i one iz Uredbe Savjeta (EZ) br. 1103/97 od 17.6.1997. o određenim odredbama koje se odnose na uvođenje eura (Službeni list 1997 L 162, str. 1).

58 Kada zaokruživanje cijena pretvorenih u euro prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe, tada to predstavlja izmjenu u prvobitnom iznosu cijena koje je utvrdio prvobitni ugovor. Tada je pitanje da li takva promjena cijena predstavlja novu dodjelu ugovora.

59 Jasno je da je cijena značajan uslov ugovora o javnoj nabavci (vidi u tom smislu, Komisija protiv CAS Succhi di Frutta, stav 117.).

60 Promjena tog uslova tokom perioda važenja ugovora, u nedostatku izričitog ovlašćenja da se ona napravi u okviru uslova osnovnog ugovora, može značajno narušiti načela transparentnosti i jednakog tretmana ponuđača (vidi u tom smislu, Komisija protiv CAS Succhi di Frutta, stav 121.).

61 Međutim, konverziju ugovornih cijena u euro valutu tokom trajanja ugovora može pratiti prilagođavanje njihovih originalnih iznosa bez dovođenja do nove dodjele ugovora, pod uslovom da je to prilagođavanje minimalno i objektivno opravdano; to je slučaj kada prilagođavanje olakšava izvršenje ugovora tako što, na primjer, pojednostavljuje procedure naplate.

62 U situaciji koja je u pitanju u glavnom postupku, godišnja naknada za korišćenje uredničkih članaka i medijskih arhiva umanjena je za samo 0,3% da bi se postigla zaokružena cifra kojom se olakšava izračunavanje. Dalje, cijene po redu za uvrštavanje saopštenja za štampu u OTS usluge umanjene su za 2,94% i 1,47% za 2002. i 2003. godinu, da bi se postigle zaokružene cifre koje takođe olakšavaju izračunavanje. Ne samo da su se ta prilagođavanja cijena odnosila na male iznose, već su prije bile na štetu nego u korist ugovarača koji se složio sa smanjenjem cijena u odnosu na one koje se dobiju u skladu sa uobičajeno primjenjivim pravilima konverzije i indeksiranja.

63 U takvim okolnostima, može se utvrditi da prilagođavanje cijena u ugovoru o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja ne predstavlja izmjenu osnovnih uslova ugovora koja bi predstavljala novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.

64 U odnosu na preformulisanje klauzule o indeksiranju, Sud smatra da je član 5.(3) osnovnog ugovora propisao, između ostalog, da ‘[z]a izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks potrošačkih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni ured za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili sljedeći indeks koji će ga zamijeniti.’

65 Slijedi da je osnovni ugovor predvideo da će se indeks cijena na koji se poziva zamijeniti naknadnim indeksom.

368

ć ć

đ čć ć

ž

č

č žč

ž čč

ć

č č

ć č

ć

č č

ć Čč č

ž žč ž

č č žž

žđ

đ

ć

č ćž

ć đ


66 Prvi dopunski ugovor zamijenio je indeks cijena koji je naveden u osnovnom ugovoru, odnosno indeks potrošačkih cijena 1986 (VPI 86) koji je objavio ÖSTAT, novijim indeksom, odnosnom indeksom potrošačkih cijena 1996 (VPI 96), koji je takođe objavio ÖSTAT.

67 Kako je navedeno u stavu 19. ove presude, taj dopunski ugovor je kao polaznu tačku koristio indeks izračunat za 2001. godinu, odnosno godinu kada je i zaključen, umjesto onog za 1994. godinu, odnosno godinu u kojoj je osnovni ugovor zaključen. Ažuriranje polazne tačke u skladu je sa ažuriranjem indeksa cijena.

68 Slijedi da je prvi dopunski ugovor samo primijenio odredbe osnovnog ugovora koje su se odnosile na ažuriranje klauzule o indeksiranju.

69 U takvim okolnostima, Sud smatra da pozivanje na novi indeks cijena ne predstavlja izmjenu osnovnih uslova prvobitnog ugovora koja bi činila novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.

70 Slijedi iz navedenog da odgovor na drugo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanje’ i ‘dodjeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju prilagođavanje osnovnog ugovora koja predstavlja odgovor na promijenjene spoljne okolnosti, poput konverzije cijena koje su na početku bile navedene u nacionalnoj valuti u euro, minimalnog umanjenja cijena u svrhe zaokruživanja, i pozivanja na novi indeks cijena kada je u osnovni ugovor uvrštena odredba koja predviđa zamjenu starijeg indeksa cijena novijim.

Treće pitanje

71 Treće pitanje Bundesvergabeamta odnosi se na izmjene koje su napravljene u osnovnom ugovoru drugim dopunskim ugovorom, koji je potpisan u oktobru 2005. godine, a stupio na snagu 1.1.2006. godine.

72 Bundesvergabeamt u biti pita da li dolazi do nove dodjele ugovora, prvo, zbog obnove odricanja od prava na raskid ugovora obavještenjem strana i, drugo, zbog povećanja rabata koji se daje na cijene za određene usluge predviđene ugovorom.

73 Prvo, što se tiče zaključenja novog odricanja od prava na raskid ugovora tokom perioda trajanja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period, Sud smatra da je praksa zaključivanja ugovora o javnoj nabavci usluga na neodređeni period sama po sebi suprotna šemi i svrsi pravila Zajednice kojima se uređuju ugovori o javnim nabavkama. Takva praksa, vremenom, može ometati konkurenciju između potencijalnih pružalaca usluga i može narušavati primjenu odredbi direktiva Zajednice koje uređuju oglašavanje postupaka za dodjelu ugovora o javnim nabavkama.

74 Uprkos tome, pravo Zajednice, u svom današnjem obliku, ne zabranjuje zaključivanje ugovora o javnoj nabavci usluga na neograničen vremenski period.

369


75 Na isti način, klauzula na koju su se strane obavezale, da određeno vrijeme ne raskidaju ugovor koji je zaključen na neograničen vremenski period, ne smatra se automatski nezakonitom prema propisima Zajednice o javnim nabavkama.

76 Kako je očito iz stava 34. ove presude, u utvrđivanju da li zaključivanje takve klauzule predstavlja novu dodjelu ugovora, relevantni kriterijum je da li se ta klauzula mora smatrati materijalnom izmjenom osnovnog ugovora (vidi u tom smislu Komisija protiv Francuske, stavovi 44. i 46.).

77 Sporna klauzula u glavnom postupku formalno propisuje odricanje od svakog prava na raskid ugovora u periodu od 2005. do 2008.

78 Sud navodi, međutim, da je, nakon što je 31.12.1999. isteklo odricanje od prava na raskid sadržano u osnovnom ugovoru, dotični ugovor u glavnom postupku mogao biti raskinut u svakom trenutku, uz prethodno obavještenje. Ipak, ostao je na snazi u periodu od 2000. do 2005. godine, jer ni naručilac posla ni pružalac usluga nisu iskoristili svoje pravo da ugovor raskinu.

79 U spisu predmeta nema ništa što bi ukazalo na to da bi, tokom perioda od 2005. do 2008. koji pokriva odricanje od prava na raskid ugovora, naručilac posla zaista razmatrao raskidanje ugovora tokom njegovog trajanja i objavljivanje novog tenderskog postupka da nije postojala takva klauzula. Čak i da je namjeravao to da uradi, vremenski period na koji se odnosi odricanje, odnosno tri godine, ne bi ga spriječio u nekom ozbiljnijem vremenskom smislu, imajući na umu koliko vremena je potrebno da se jedan takav postupak organizuje. U takvim okolnostima, nije pokazano da ovakvo odricanje od prava na raskid ugovora, pod uslovom da se ono sistematski ne obnavlja u ugovoru, uzrokuje rizik od narušavanja konkurencije na štetu potencijalnih novih ponuđača. Stoga se ne može smatrati materijalnom izmjenom osnovnog ugovora.

80 Iz navedenog slijedi da, u okolnostima iz glavnog postupka, postojanje odricanja od prava na raskid ugovora u periodu od tri godine tokom trajanja ugovora o uslugama koji je zaključen na neodređeni vremenski period, ne predstavlja novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.

81 Drugo, u odnosu na veći rabat predviđen drugim dopunskim ugovorom, Sud navodi da je osnovni ugovor propisao, u odnosu na sporne usluge, ‘cijenu koja odgovara najnižoj potrošačkoj cijeni zvanične tarife ... umanjena za 15%.’

82 Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, ovdje se radi o silaznoj tarifi koju primjenjuje APA, a u čijoj primjeni se cijene datih usluga umanjuju kada se povećava korišćenje tih usluga od strane APA-inog ugovornog partnera.

83 Prema tim istim informacijama, povećanje stope rabata sa 15% na 25%, koje je predviđeno drugim dopunskim ugovorom, ekvivalentno je primjeni

370

čÖ č

đ Ö

Kako je navedeno u stavu 19. ove presude, taj č č

čč ž č

ž

ž

čč

ć Čč č đ

č

žđ

Treće pitanje

ć

ć đđ

č čč đ

čđ

đž đ ž

žđ

č č


nižih cijena. Iako se formalno drugačije predstavljaju, smanjenje cijene i povećanje rabata imaju uporediv ekonomski efekat.

84 U takvim okolnostima, povećanje rabata se može tumačiti na način da potpada u opseg klauzule propisane osnovnim ugovorom.

85 Nadalje, povećanje rabata, koje ima efekat smanjenja naknade koju ugovarač prima u odnosu na onu koja je prvobitno utvrđena, ne pomjera ekonomski balans ugovora u korist ugovarača.

86 Pored toga, puka činjenica da je naručilac posla dobio veći rabat za usluge pokrivene ugovorom ne uzrokuje narušavanje konkurencije na štetu potencijalnih ponuđača.

87 Iz navedenog slijedi da, u situaciji poput ove u glavnom postupku, činjenica da se u dopunskom ugovoru utvrdio rabat koji je veći od prvobitno utvrđenog za određene naknade vezane za količinu u određenom području usluga, ne smatra se materijalnom ugovornom izmjenom i stoga ne predstavlja novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.

88 Stoga, odgovor na treće pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanje’ i ‘dodjeljivati’, korišćeni u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju poput ove u glavnom postupku, gde se naručilac, korišćenjem dopunskog ugovora, dogovori sa ugovaračem da, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora obavještenjem, a gdje u vrijeme ovog dogovora odricanje više nije bilo na snazi, i dogovori da utvrde veće rabate od onih prvobitno utvrđenih za određene cijene vezane za količinu u određenom području usluga.

89 Uzimajući u obzir odgovore date na prvo, drugo i treće pitanje, nije potrebno odgovarati na četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje.

Troškovi



1. Iz navedenog slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanju’ i ‘dodjeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive Savjeta 92/50/EEZ od 18.6.1992. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u kojoj se usluge koje prvobitni

371


pružalac usluga pruža naručiocu prenose na drugog pružaoca usluga, koji je osnovan kao društvo ograničene odgovornosti, a čiji je jedini akcionar prvobitni pružalac usluga koji kontroliše novog pružaoca usluga i usmjerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pružalac usluga nastavi da preuzima odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.

2. Pojmovi ‘dodjeljivanje’ i ‘dodjeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju se tumačiti na način da ne obuhvataju prilagođavanje osnovnog ugovora koja predstavlja odgovor na promijenjene spoljne okolnosti, poput konverzije cijena koje su prvobitno bile navedene u nacionalnoj valuti u euro, minimalnog umanjenja cijena u svrhe zaokruživanja, i pozivanja na novi indeks cijena kada je u osnovni ugovor uvrštena odredba koja predviđa zamjenu starijeg indeksa cijena novijim.

3. Pojmovi ‘dodjeljivanju’ i ‘dodjeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju se tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju poput ove u glavnom postupku, gdje se naručilac, korišćenjem dopunskog ugovora, dogovori sa ugovaračem da, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora obavještenjem, a gdje u vrijeme ovog dogovora odricanje više nije bilo na snazi, i dogovori da utvrde veće rabate od onih prvobitno utvrđenih za određene cijene vezane za količinu u određenom području usluga.

372

ž čć

ć ž č č

ćč đ

č

č č ć

đ č

čć

đ đ č đ č

č

ćć č

č čč ć

č ž čđ

ćđ đ č đ

č

ć ćč


Na osnovu navedenog, Sud (Treć će) donosi odluku:

eljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive Sav eta 92/50/EEZ od 18.6.1992. o

usluga, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju


SIGMA

SIGMA (Podrška unaprijeđenju vladavine i upravljanja) je zajednička inicijativa organizacije OECD i EU, koju uglavnom finansira EU. SIGMA već više od 20 godina radi sa različitim zemljama na jačanju sistema javnog upravljanja i kapaciteta javnih uprava.

SIGMA trenutno radi sa: Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Bivšom Jugoslovenskom Republikom Makedonijom, Kosovom*, Crnom Gorom, Srbijom i Turskom, kao državama kandidatima i potencijalnim kandidatima za pridruživanje EU, Alžirom, Jermenijom, Azerbejdžanom, Egiptom, Gruzijom, Jordanom, Libanonom, Moldavijom, Marokom, Tunisom i Ukrajinom kao državama susedstva EU, Hrvatskom kao novom državom članicom EU.

SIGMA pruža pomoć u 5 ključnih oblasti:

i. organizacija i funkcionisanje državne službe i javne uprave

ii. izrada politika djelovanja

iii. javne finansije i revizija

iv. javne nabavke

v. strategije i reforme

SIGMA vrši procjenu stanja:

- sistema i institucija upravljanja

- pravnih okvira

- reformskih strategija i akcionih planova

- napretka u sprovođenju reformi i

- radi na izradi: metodologija i instrumenata za podršku reformama, preporuka za unapređenje zakona i upravnih rješenja, savjeta za planiranje i sprovođenje reformi, mogućnosti za razmjenu dobrih praksi mnogobrojnih zemalja, dokumenata politika i studija koje uključuju više zemalja.

Za više informacija o programu SIGMA, posjetite web stranicu: www.sigmaweb.org

373



Upravne i sa njima povezane stručne poslove u oblasti javnih nabavki vrši Uprava za javne nabavke, i to: 1) prati ostvarivanje sistema javnih nabavki; 2) prati usaglašenost propisa kojima se uređuju javne nabavke sa pravom Evropske Unije, priprema stručne osnove, inicira i učestvuje u pripremi propisa o javnim nabavkama; 3) daje saglasnost naručiocima o ispunjenosti uslova za sprovođenje odgovarajućeg postupka javne nabavke, u skladu sa ovim zakonom; 4) pruža savjetodavnu pomoć na zahtjev naručioca; 5) organizuje i sprovodi stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih i drugih lica za vršenje poslova javnih nabavki; 6) organizuje polaganje stručnog ispita za vršenje poslova u oblasti javnih nabavki; 7) uspostavlja i održava portal javnih nabavki radi obezbjeđivanja transparentnosti javnih nabavki; 8) objavljuje planove javnih nabavki, tendersku dokumentaciju za sprovođenje postupka po pozivu za javno nadmetanje, odluke o kvalifikaciji kandidata, odluke o izboru najpovoljnije ponude, odluke o obustavi postupka javne nabavke, odluke o poništavanju postupka javne nabavke, ugovore o javnoj nabavci, izmjene, odnosno dopune plana javnih nabavki, poziva za javno nadmetanje, odluka i ugovora, i druge akte u skladu sa ovim zakonom; 9) priprema i objavljuje na portalu javnih nabavki Listu naručilaca; 10) promoviše sprovođenje javnih nabavki u elektronskoj formi; 11) ostvaruje saradnju sa međunarodnim organizacijama, institucijama i stručnjacima u oblasti sistema javnih nabavki; 12) priprema i dostavlja Vladi godišnji izvještaj o javnim nabavkama, za prethodnu godinu; 13) priprema i objavljuje na portalu javnih nabavki listu ponuđača na osnovu odluka o izboru najpovoljnije ponude; 14) priprema i objavljuje na portalu javnih nabavki jedinstveni rječnik javnih nabavki; 15) izdaje publikacije i drugu stručnu literaturu; 16) vrši i druge poslove, u skladu sa zakonom. Za više informacija o Upravi za javne nabavke Crne Gore, posjetite web stranicu:

www.ujn.gov.me

374

eđenju vladavine i upravljanja) je zajednička inicijativa organizacije OECD i EU, koju uglavnom finansira EU. SIGMA već vigodina radi sa različitim zemljama na jačanju sistema javnog upravljanja i

Jugoslovenskom Republikom Makedonijom, Kosovom*, ž

ž ž ž

ž Hrvatskom kao novom državom članicom EU

ž ć č

državne službe i javne uprave

đ

đđ ć

č


Originalna verzija ovog dokumenta je realizovana uz finansijsku pomoć EU. Stavovi iznešeni ovdje ni na koji način ne odražavaju zvanično mišljenje EU, niti obavezno odražavaju mišljenja OECD-a i njenih zemalja članica ili zemalja korisnica koje učestvuju u Programu SIGMA. Ovaj dokument i svaka mapa uključena ovdje ne mogu nanijeti štetu po status ili suverenitet bilo koje teritorije, razgraničenje između međunarodnih granica i nazive bilo koje teritorije, grada ili oblasti. Kvalitet prevoda i njegova usklađenost sa tekstom rada na originalnom jeziku je isključiva odgovornost autor(a) Prevoda. U slučaju bilo kakvog neslaganja između originalnog Rada i Prevoda, tekst originalnog Rada će preovladati. Izvorno objavljeno od strane OECD na engleskom jeziku pod naslovom: “Selected Judgements of the Court of Justice of the European Union on Public Procurement“ , SIGMA Paper http://sigmaweb.org/publications/Judgements-CourtJustice -31 July 2014 - Eng.pdf © 2014 OECD © 2015 Uprava za javne nabavke, Crna Gora www.ujn.gov.me

375


uz finansijsku pomoć EU

Stavovi iznešeni ovdje ni na koji način ne odražavaju zvanično mišljenje EUobavezno odražavaju mišljenja OECD a i njenih zemalja članica ili zemalja korisnica koje učestvuju u Programu SIGMA.

svaka mapa uključena ovdje ne mogu nanijeti štetu po status ili suverenitet bilo koje teritorije, razgraničenje između međunarodnih granica i nazive

Kvalitet prevoda i njegova usklađenost sa tekstom rada na originaisključiva odgovornost autor(a) Prevoda. U slučaju bilo kakvog neslaganja između originalnog Rada i Prevoda, tekst originalnog Rada će preovladati.

odabrane presude suda pravde evropske unije o …uloga speu : pojam pravo evropske unije (pravo eu )...

Documents