od animacji do_rewitalizacji

��

nowa diagnoza 2/17/10 9:44 AM

Centrum Projektów EuropejskichKrajowy Ośrodek Europejskiego Funduszu Społecznegoul. Domaniewska 39A02-672 Warszawa

Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CALul. Mazowiecka 11 lok. 1400-052 Warszawa

Redakcja naukowa: dr Bohdan Skrzypczak

Zespół redakcyjny: Izabela Grabowskadr Bohdan SkrzypczakRafał KrenzBarbara Grześ

Autorzy:Grzegorz GorzelakJan Herbst Bohdan JałowieckiWojciech ŁukowskiBohdan Skrzypczak

nowa diagnoza 2/17/10 9:44 AM Page 2

Od animacji do rewitalizacji społecznej – dialog perspektyw i doświadczeń

Warszawa, marzec 2010 r.


2


Wydawca:Centrum Projektów EuropejskichKrajowy Ośrodek Europejskiego Funduszu Społecznegoul. Domaniewska 39A,02-672 Warszawa

e-mail: [email protected]

www.roEFS.pl

www.cpe.gov.pl

Infolinia EFS801 EFS 801801 337 801(płatne jak za połączenia lokalne)

Publikacja bezpłatna

Publikacja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Redakcja, skład, korekta i druk:Zakłady Graficzne TAURUS Stanisław Roszkowski Sp. z o.o.Kazimierów, ul. Zastawie 1205-074 HalinówTel. +48 22 783 66 82Fax +48 22 783 60 00e-mail: [email protected]

Nakład: 600 egz.

nowa diagnoza 2/17/10 9:44 AM Page 2 nowa diagnoza 2/17/10 9:44 AM Page 2

3

Spis treściStr.

Wstęp 5Dr Bohdan Skrzypczak, Izabela Grabowska

Rozdział 1. Zbiorowości lokalne a nowy paradygmat socjologii 10Prof. Bohdan Jałowiecki

Rozdział 2. Czynniki sukcesu lokalnego 13Prof. Grzegorz Gorzelak

Rozdział 3. Tożsamość lokalna. W poszukiwaniu źródeł i sensu(ów) zakorzenienia 29Prof. Wojciech Łukowski

Rozdział 4. Społeczności lokalne w Polsce. Bilans dwudziestolecia 44Prof. Wojciech Łukowski

Rozdział 5. Konwergencja „na ziemi”, czyli o wykorzystaniu(i niewykorzystaniu) programów rozwojowych w społecznościach lokalnych w Polsce 52Dr Jan Herbst

Podsumowanie 85Rafał Krenz, Barbara Grześ

4



5

Dr Bohdan SkrzypczakStowarzyszenie Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL

Izabela GrabowskaKrajowy Ośrodek EFS, Centrum Projektów Europejskich

Wstęp

Rewitalizacja – dialog perspektywStała Konferencja na Rzecz Aktywizacji i Rozwoju Społeczności Lokalnych, wspólne

przedsięwzięcie Krajowego Ośrodka EFS (funkcjonującego obecnie w strukturach Cen-trum Projektów Europejskich) i Stowarzyszenia CAL, spotyka się w 2010 r. po raz trzeci, a więc zgodnie z nazwą staje się trwałą i systematyczną przestrzenią refleksji nad kondycją i kierunkami ważnych zmian społeczno-kulturowych, które ujawniają się w świecie lokal-nych społeczności.1 Problematyka leżąca w obszarze naszego zainteresowania jest nie-zwykle rozległa i różnorodna. Próbując poradzić sobie z owym nadmiarem możliwych per-spektyw, proponujemy ogląd lokalnych problemów i innowacji poprzez wybór jednego, ale integrującego – naszym zdaniem – wiele zagadnień mechanizmu rozwoju lokalnego. Wiele wskazuje na to, że twórczym i mającym realną moc zmiany, a zarazem praktycznym paradygmatem aktywizacji społeczności lokalnej jest rewitalizacja społeczna.

Rewitalizacja (łac. re+vita – dosłownie: przywrócenie do życia, ożywienie) jest dzia-łaniem skupionym na ożywieniu zdegradowanych obszarów miast, np. poprzemysło-wych, którego celem jest znalezienie dla nich nowego zastosowania i doprowadzenie do stanu, w którym obszary zmieniają swoją funkcję. Pojęcie to stosuje się najczęściej w odniesieniu do części miasta lub zespołu obiektów budowlanych, które w wyniku prze-mian gospodarczych, społecznych, ekonomicznych i innych utraciły częściowo swoją pierwotną funkcję i przeznaczenie. Rewitalizacja łączy działania z zakresu budownictwa, planowania przestrzennego, przedsiębiorczości i polityki społecznej, które realizowane powinny być w oparciu o kompleksowe „lokalne programy rewitalizacji”. 1 Początki partnerskiej współpracy Krajowego Ośrodka EFS ze Stowarzyszeniem Centrum Wspierania Aktywności Lokal-nej CAL sięgają początków 2006 r. Krajowy Ośrodek EFS, który odpowiada za rozwój sieci Regionalnych Ośrodków EFS, stanął przed koniecznością budowy spójnej koncepcji dalszej ewolucji sieci i rozwoju pracowników Regionalnych Ośrodków EFS, uwzględniając cele i działania, do jakich zostały powołane. Do zadań Ośrodków należy z jednej strony wspieranie projektodawców do Europejskiego Funduszu Społecznego w celu jak najlepszego przygotowania i zrealizo-wania projektów. Z drugiej strony wspieranie rozwoju lokalnego i pomoc projektodawcom w identyfikowaniu proble-mów lokalnych oraz ich eliminowanie przy użyciu środków EFS. Rozwijając drugie z zadań, czyli rozwój lokalny, Krajowy Ośrodek kształci personel Regionalnych Ośrodków EFS do pełnienia ich animacyjnej roli. Tworząc system kształcenia personelu Regionalnych Ośrodków EFS, Krajowy Ośrodek EFS we współpracy ze Stowarzyszeniem CAL stworzył Aka-demię Rozwoju Lokalnego. Obecnie w ramach Akademii, obok szkoleń, zajmujemy się kwestiami merytorycznymi zwią-zanymi z rozwojem lokalnym, a w szczególności animacją na poziomie subregionalnym. Nasze partnerstwo wciąż ewo-luuje, pojawiają się nowe pomysły i inicjatywy, które staramy się rozwijać zarówno w nowych, jak i starych formach. Promując partnerstwo, chcemy pokazać, o ile więcej i lepiej można osiągnąć, jednocząc zasoby, doświadczenie i po-tencjał. Chcemy też pokazać, że możliwa jest współpraca, dobra współpraca pomiędzy organizacją pozarządową a jednostką administracji publicznej. Partnerstwo to przede wszystkim ludzie, którzy mając wspólny cel, posiadają również motywację do wspólnego działania i angażowania się we wspólne przedsięwzięcia.


6


Pojęcie rewitalizacji przywoływane było w dyskursie tranformacyjnym od początku lat 90. ubiegłego wieku, między innymi przy okazji programu „Mała Ojczyzna – tra-dycja dla przyszłości”. Pierwsza organizacja integrująca refleksję w tej dziedzinie – Stowarzyszenie Forum Rewitalizacji – powstała w 1998 r. Jednak dopiero w XXI wieku, kiedy rewitalizację powiązano z konkretnymi instrumentami związanymi z pla-nowaniem rozwoju, weszła szeroko do słownika i praktyki samorządów lokalnych.

W pierwszym okresie swoistego „boomu” rewitalizacyjnego uwaga koncentrowała się na renowacji (substancji mieszkaniowej, obiektów zabytkowych, architektonicznie definiowanej przestrzeni publicznej), a więc przede wszystkim stronie inwestycyjnej. Nieco później do głosu doszła perspektywa ożywienia gospodarczego, a więc ta-kiego rekonstruowania obszarów miejskich i wiejskich, by wytworzyć dla nich nowe perspektywy rozwoju ekonomicznego. Jedynie gdzieś w tle pojawiała się konieczność ożywienia życia społecznego, bez którego odnowione części miast nadal będą bez życia. Dziś wydaje się, że właśnie optyka społecznej zmiany – społecznej rewitalizacji – zaczyna być najbardziej inspirującym i kreatywnym elementem planowania i reali-zacji procesów rewitalizacji. Jak już nie raz się przekonaliśmy w innych sferach życia, przebudowa infrastruktury materialnej jest dużo łatwiejsza niż odbudowa lub zmiana mentalności i organizacji życia społecznego.

Upadek danego środowiska przestrzennego to zawsze, przede wszystkim, kryzys społeczny, a wraz z nim wykluczenie, bieda, patologie, bezradność i zwyczajna bier-ność. Proces odnowy przestrzeni miejskiej lub wiejskiej zawsze pociąga za sobą ko-nieczność przemyślanej inwestycji i edukacji społecznej. Bez obawy nadużycia można zaproponować więc hasło: „nie ma rewitalizacji bez animacji”.

Po wcześniej przedstawionych argumentach można przyjąć, że w procesie rewitali-zacji najważniejsi są ludzie. Należy jednak podkreślić, że widziani nie jako pojedyncze osoby, lecz przede wszystkim jako grupa, społeczność, która wspólnie zamieszkuje i tworzy dane terytorium. Taka perspektywa „inwestowania w ludzi” charakterystyczna jest dla będących przedmiotem zainteresowania Stałej Konferencji programów „ak-tywizacji i rozwoju społeczności lokalnych”, które w praktyce coraz częściej określane są mianem animacji społecznej będącej polskim odpowiednikiem międzynarodowych terminów: community work, community capacity building, community development.

Rewitalizacja czyli animacja wspólnotyCoraz powszechniejszym przekonaniem staje się poczucie, że wspólnota ludzi nie

może być dłużej narzucana z góry, lecz musi wynikać z dobrowolnego zapotrzebowania na nią, musi zostać wynegocjowana, uzasadniona, przeżywana oraz uświadomiona i przemyślana. Drogą do odnowienia zasobów i więzi społecznych oraz przygotowa-nia do twórczego i czynnego uczestnictwa w życiu zbiorowym jest edukacja, widziana z szerszej, społeczno-kulturowej perspektywy. Powiedzieć edukacja i aktywność, to


7

jednak ciągle mało. Niezbędna wydaje się aktywność zbiorowa – aktywność społecz-na mobilizująca ludzi do współdziałania dla wspólnego dobra.

Okazuje się, że ten sąsiedzki, lokalny świat to nadal żywa szkoła tworzenia i roz-wijania więzi i współpracy międzyludzkiej, wiedzy i żywej tradycji, przedsiębiorczości, a także obywatelskich partycypacji. Wspólnota współdziałania, która wykracza poza perspektywę doraźnego działania razem, wymaga spojrzenia długofalowego, oparte-go o proces społecznego „ucierania” wspólnych wartości, co stwarza możliwość rze-czywistej i pogłębionej mobilizacji lokalnego potencjału na rzecz rozwoju. Kiedy mó-wimy o aktywnej społeczności, zaczynamy myśleć o nawiązywaniu nowych „połączeń” z innymi osobami z naszej społeczności, uczymy się i zwiększamy wspólne kompetencje poprzez wymianę doświadczeń. Dzięki temu stajemy się wspólnotą współpracującą, a więc przestrzenią powiązań i pozytywnych więzi, w której każda osoba wchodząca w relację z inną powoduje ruch całej sieci – oddziałuje na całość.

Właśnie taka sieć/wspólnota komunikowania może stać się podstawą skutecznej edukacji, którą określa się jako edukację środowiskową (społecznościową, wspólnoto-wą lub lokalną). Polega ona na uruchamianiu długofalowego procesu kształtowania i rozwoju kompetencji własnych środowiska (indywidualnych, grupowych, środowisko-wych) w toku realizacji indywidualnych potrzeb i rozwiązywania lokalnych problemów polegających na odkrywaniu, ukierunkowywaniu i wyzwalaniu dynamik potencjału miej-scowego środowiska, które postrzegane jest jako źródło zmiany i rozwoju.

W życiu społecznym istnieją – jak definiuje Andrzej Szahaj2 – dwa podstawowe modele wspólnoty: organiczna i konstruktywistyczna. Pierwsza jest naturalna, dana z góry, wyższa wobec jednostek, samowystarczalna i z wyraźnymi granicami. Dobro ogółu jest w niej ważniejsze od dobra jednostki. Drugą trzeba sobie wymyślić/wyobra-zić. Jest rezultatem swobodnego ludzkiego wyboru. Nie obowiązuje w niej jedność za wszelką cenę. Ważny jest w niej wspólny interes, ale nie tylko. Ważne jest zacieka-wienie odmiennością, spotkaniem z Innym. Kiedy mówimy o rewitalizacji społecznej wspólnoty, pojawia się nam jeszcze inne podejście. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia ze społecznością funkcjonującą na jakimś terenie (wspólnotą organicz-ną), która jest w kryzysie (dekonstrukcji). Wyzwaniem określanym jako rewitalizacja społeczna jest jej przekonstruowanie, tak by położyć pomost pomiędzy jej „starym życiem” a zaangażowaniem w nowy „pomysł na życie”.

Poszukując pewnej ogólniejszej recepty istotnej w procesie konstruowania nowej wspólnoty, warto – naszym zdaniem – pamiętać o trzech ważnych wymiarach współ-pracującej i rozwijającej się społeczności, poprzez zadanie sobie pytania, czy „nasza społeczność” jest:

2 A. Szahaj, Jednostka czy wspólnota? Spór liberałów z komunitarystami a „sprawa polska”, Aletheia, Warszawa 2000 oraz A. Szahaj, Relatywizm i fundamentalizm oraz inne szkice z filozofii kultury i polityki, Wyd. Naukowe UMK, Toruń 2008.


8


• Przedsiębiorcza i solidarna, a więc taka, która ma wbudowany dwojaki mecha-nizm: z jednej strony odbudowuje społeczne współdziałanie, etos solidarności, czyli podstawowe cywilizacyjne i kulturowe kompetencje, z drugiej zaś przynosi realne roz-wiązania i wymierne korzyści (w tym ekonomiczne) pozostającym w trudnej sytuacji ludziom.

• Kreatywna i innowacyjna, czyli przeciwieństwo rutyny, naśladowania, schema- tyzmu. Czy umożliwia nam kreatywne przystosowanie do nowych wartości kulturo-wych, wiedzy, ulepszeń i sprzyja tworzeniu nowej wiedzy. Ważnym aspektem tak rozu-mianej innowacji jest jej emancypacyjny charakter, który podkreślał między innymi T. Kotarbiński, pisząc: ilekroć osiągnęło się jakieś nowe usprawnienia, tylekroć nabrało się umiejętności zrobienia czegoś, czego się przedtem zrobić nie umiało. Zyskało się więc wyzwolenie od pewnego skrępowania, od jakiejś przeszkody, od jakichś trudno-ści, jakiegoś ograniczenia3.

• Otwarta i ucząca się, a więc taka, która przy utrzymaniu poczucia własnej war-tości czerpie z doświadczeń innych i traktuje je jako inspiracje do swoich działań. W takim ujęciu uczenie się to stałe testowanie i nabywanie doświadczenia poprzez praktyczne współdziałanie, a następnie przekształcanie go w wiedzę dostępną całe-mu zespołowi, organizacji lub społeczności.

Rewitalizacja – dialog doświadczeńRewitalizacja społeczna, podejmując problematykę „ożywienia” społeczności,

jej wspólnotowego wymiaru, czerpie wprost z dorobku animacji kultury i animacji społecznej, a także z doświadczeń wielorakich działań, jakie były i są podejmowane w celu „aktywizowania społeczności lokalnych”. Dlatego publikacji pt. „Od animacji do rewitalizacji – dialog perspektyw i doświadczeń”, przygotowanej i wydanej z oka-zji kolejnego spotkania Stałej Konferencji, przyświeca cel przypomnienia i ukazania zagadnienia rewitalizacji społecznej w szerokim kontekście działań i przemian, jakie zachodziły w Polsce lokalnej w ciągu 20 lat demokratycznej transformacji. Publikacja nie odnosi się wprost do pojęcia rewitalizacji społecznej. Zawarte w niej artykuły mają być pewnego rodzaju „dialogiem doświadczeń”, tworząc razem szerszą refleksję nad społecznymi mechanizmami aktywizacji i rozwoju społeczności lokalnych.

Tak widziany dialog otwiera tekst prof. Bohdana Jałowieckiego, „Zbiorowości lo-kalne, a nowy paradygmat socjologii”, w którym autor zwraca uwagę na potrzebę spojrzenia na lokalne życie z perspektywy socjologii mobilności i przepływów. Ważną podbudowę dla projektowania działań z obszaru rewitalizacji społecznej zawiera tekst prof. Grzegorza Gorzelaka, „Czynniki rozwoju lokalnego”, będący syntetyczną anali-zą doświadczeń, jakie zebrano w ciągu ostatnich 20 lat dzięki różnego typu progra-

3 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1966, s. 290.


9

mom interwencji społeczno-ekonomicznych i edukacyjnych, które realizowane były w Polsce po 1989 r. Rozwinięciem tej problematyki jest artykuł dr Jana Herbsta, „Kon-wergencja na ziemi, czyli o wykorzystaniu (i niewykorzystaniu) programów rozwojo-wych w społecznościach lokalnych w Polsce”, podejmujący niewdzięczne zagadnienie zmierzenia efektywności wykorzystania funduszy przekazywanych w ramach progra-mów aktywizacyjnych, w tym szczególnie funduszy z Unii Europejskiej.

Po tekstach dotyczących „twardych” finansowo-strukturalnych aspektów stymu-lowania rozwoju lokalnego, kolejny tekst porusza się w „miękkiej” sferze tożsamo-ści. Prof. Wojciech Łukowski w artykule „Tożsamość lokalna. W poszukiwaniu źródeł i sensów zakorzenienia” rozpatruje zagadnienie społeczno-kulturowej identyfikacji w roli ważnego, prorozwojowego zasobu i siły lokalnego środowiska. Podejmuje nie-zwykle ważne, w kontekście rewitalizacji, zagadnienie budowania i przekształcania tożsamości przestrzennej mieszkańców różnych światów lokalnych.

Kolejny tekst – zapis dyskusji akademików i praktyków życia lokalnego – to z jed-nej strony podsumowanie dotychczasowej historii lokalnej, a z drugiej otwarcie na wspólne tworzenie nowego paradygmatu aktywizacji rozwoju społeczności lokalnych. Stała Konferencja będzie – naszym zdaniem – okazją do społecznej debaty, w której uczestnicy będą mogli w wielu perspektywach i odsłonach przyjrzeć się rewitalizacji społecznej jako potencjalnej inspiracji do refleksji i działania na rzecz rozwoju spo-łeczności lokalnych.

Publikację kończy podsumowanie dotyczące możliwości finansowania działań lo-kalnych w obecnej perspektywie finansowej Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględ-nieniem kwestii związanych z komplementarnością działań.

BibliografiaA. Szahaj, Jednostka czy wspólnota? Spór liberałów z komunitarystami a „sprawa polska”, Aletheia, Warszawa 2000. oraz

A. Szahaj, Relatywizm i fundamentalizm oraz inne szkice z filozofii kultury i polityki, Wyd. Naukowe UMK, Toruń 2008.T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1966, s. 290.


10


Prof. Bohdan JałowieckiUniwersytet Warszawski

Rozdział 1. Zbiorowości lokalne a nowy paradygmat socjologii

Brytyjski socjolog John Urry w swojej ostatnio wydanej po polsku książce „Socjologia mobilności” proponuje nie tylko nowy paradygmat socjologii, ale w ogóle zupełnie nową dyscyplinę. Uważa bowiem, że dotychczasowa socjologia zajmująca się społe-czeństwem i jego strukturą musi odejść w p rzeszłość zastąpiona przez nową socjologię mobilności i przepływów. Stara socjologia operowała, jak to definiuje Autor, czasem glacjalnym, nowa zaś operuje czasem momentalnym. Urry powołuje się też na znane powiedzenie Margaret Thatcher, że „nie ma czegoś takiego jak społeczeństwo”, ponie-waż istnieją jedynie interesy „konkretnych mężczyzn i kobiet oraz ich rodzin”. Stwierdze-nie to, które padło z ust liberalnego polityka, podważające sens dotychczas uprawianej socjologii, musiało wywołać sprzeciw socjologów. Nie był on jednak zbyt kategoryczny, ponieważ po doświadczeniach XX wieku stawało się coraz bardziej oczywiste, że pojęcie społeczeństwa jest w istocie artefaktem.

Natomiast politycy lubią używać tego pojęcia, wypowiadają się w imieniu społeczeń-stwa, wygłaszając opinie o tym, czego sobie ono życzy. Według polityków życzenia te są wyrażane na co dzień w sondażach, a od święta przy urnie wyborczej, gdzie margi-nes wyboru jest jednak coraz bardziej wąski. Oczywiście Urry ma rację, pisząc, że nie ma nic takiego jak społeczeństwo, są tylko różne konfliktowe grupy interesów ukonsty- tuowane na podstawie zawodu, wykształcenia, płci, orientacji seksualnej i więzi etnicz-nej, której rola we współczesnym świecie bynajmniej nie słabnie. Grupy te lepiej lub go-rzej funkcjonują w strukturach państw narodowych, akceptując narzucone reguły gry lub przeciwnie je kontestując. Państwa narodowe w globalnym świecie wydają się być ana-chronizmem. Jednakże dwieście lat istnienia państw narodowych wytworzyło określone nawyki. Widać to doskonale w obliczu kolejnych kryzysów, które znacznie lepiej byłoby opanować, gdyby przezwyciężyć partykularne narodowe interesy i działać wspólnie. Nie jest to niestety możliwe, gdyż zagrażałoby interesom „narodowych klas” politycznych, które działają głównie we własnym interesie. Kwestionując istnienie społeczeństwa i stwierdzając zanik wielkich struktur społecznych, takich jak naród czy klasy, należy zauważyć, że społeczny świat nie jest jednak całkowicie płynny. W ludzkich zbiorowo-ściach można wciąż zauważyć istnienie pierwotnych struktur rodzinno-koleżeńskich, w których istniejące więzi są zwalczane przez biurokratyczne aparaty państwowe. Obok tych struktur wciąż istnieją zbiorowości terytorialne, których względna spójność oparta jest o wspólne interesy. Manifestuje się ona najczęściej w aktach protestu przeciw na-rzuconym przez aparat państwowy rozwiązaniom. Ogląd społecznego świata zawsze


11

zależał od punktu widzenia, obecnie jednak można obserwować coraz większą jego polaryzację. Wynika ona z powiększających się różnic między światem metropolitalnym a światem lokalnym, prowincjonalnym. Ideologowie globalizacji twierdzą, że proces ten obejmuje całą kulę ziemską i że korzystają z niej także zacofane kraje peryferyjne. Obej-muje, ale bardzo nierównomiernie. Większość mieszkańców Afryki, Oceanii, Azji żyje na marginesie tego globalnego świata. Zróżnicowana, choć znacznie mniej, jest także Europa, w której istnieją centrum i peryferie. „Płynna nowoczesność”, o której pisze Zyg-munt Bauman, przestrzenie przepływów, które charakteryzował Manuel Castells to me-tropolitalny sposób oglądu rzeczywistości. Ale jest też inna rzeczywistość poza głównym nurtem wydarzeń. Zresztą zawsze tak było. Społeczności lokalne dostawały się na karty historii jedynie sporadycznie, wtedy kiedy splot okoliczności wciągał je w wir toczących się w innej skali wydarzeń. Instytucje zewnętrzne: monarchia i kościół ingerowały w życie społeczności lokalnych od przypadku do przypadku i wtedy społeczność lokalna miała szansę znaleźć się na kartach historii. Jednej z takich interwencji dokonanych przez in-kwizycję zawdzięczamy np. dokładną charakterystykę społeczności lokalnej – Montaillou w Akwitanii. Dokładne rejestry policyjne pozwalają zrekonstruować zarówno wewnętrz-ną strukturę społeczności, jak i jej życie codzienne w latach 1294-13244. Przykładu tego nie można traktować dosłownie, Montaillou jest metaforą, ale obserwacja zbiorowości lokalnych w krajach peryferyjnych ujawnia dwa na pozór sprzeczne procesy trwania i zmiany. Choć zmiany są widoczne, to często są one powierzchowne, nie urucha-miając procesów przystosowawczych do płynnej nowoczesności. Wspólne dla peryferii jest nieprzystosowanie w podwójnym wymiarze zarówno materialnym, jak i mentalnym. Do tej drugiej, peryferyjnej Europy przenikają z zewnątrz różne nowinki, są wprawdzie samochody, ale nie ma odpowiednich dróg. Na wielu domach sterczą telewizyjne an-teny, ale zrozumiały jest, i to nie do końca jedynie przekaz seriali. W środku zaś nie ma kanalizacji, a często i wody bieżącej. Te i inne przedmioty są nie tyle niezbędnymi elementami codziennego życia, ile odświętnymi gadżetami. Wycofany gdzieś z obiegu kilkunastoletni samochód okazuje się tańszy od konia i wozi właściciela na niedzielną mszę. „Wieśniacy nie potrafią budować miast. Wychodzą im totemy jakichś obcych bóstw. Środek jest jeszcze jako tako zmałpowany, ale przedmieścia zawsze wyglądają jako poroniony przysiółek” – pisze Andrzej Stasiuk5.

Niewidzialna bariera utrudnia przenikanie wiedzy, wartości, stylu życia, sposobu zachowań, czyli wszystkich tych cech, które decydują o tym, w jakim czasie żyjemy. Ludzie tej drugiej Europy zamknięci w swoich społecznościach i grupach rodzinno--koleżeńskich, uciekający w odwieczne wierzenia, zwróceni są ku przeszłości, która jest dla nich jedyną wartością, bo innych nie mają. „Trudno nam Europę jako całość uznać za swoją własność – pisze w Fado Andrzej Stasiuk – za swoją ojczyznę, za swoje dziedzictwo. Jesteśmy w niej obcy, przychodzimy z zewnątrz, z krain, o których Euro-pa ma mgliste pojęcie, traktując je raczej jak zagrożenie niż część samej siebie (...).

4 E. Le Roy Ladurie, Un objet local: Montaillou (w:) L’objet local, Union Générale d’Edition, Paris 1977.5 A. Stasiuk, Jadąc do Babadag, Wydawnictwo „Czarne”, Wołowiec 2004, s. 251.


12


Czy da się scalić dwa nurty dziejów, które tak długo biegły oddzielnie, obok siebie? W dodatku często, gdy jeden przyspieszał, ten drugi wręcz zamierał, wysychał albo zamieniał się w podziemny strumień. Narody nie pamiętają historii powszechnej i żywią się swoją własną. Podobnie jest z przyszłością. Możemy ją planować jako wspólną, ale gdy nadchodzi, natychmiast zamienia się w przeszłość i wówczas staje się tylko naszą osobistą własnością. Ponieważ nie mamy niczego więcej”6.

Zbiorowości lokalne wykazują natomiast duże zdolności radzenia sobie z codzien-nością. Socjologiczne badania pokazują przemyślne strategie wykorzystywania nada-rzających się okazji, chociaż niektóre z nich mają charakter antyrozwojowy7. Wiele z nich jest w mniejszym lub większym stopniu włączona w obiegi globalne, ale zwią-zek ten ma charakter punktowy, obejmujący jedynie układy gospodarcze, i to jedynie niektóre. Charakterystyczne są pod tym względem wyniki sondażu na temat polskiego oblicza obecnego kryzysu światowego. „Zdaniem większości respondentów w bada-nych kilkudziesięciu ośrodkach nie można mówić o kryzysie. Szczególnie z perspektywy mniejszych miejscowości kryzys uznawany jest za wydarzenie, przynajmniej na razie, głównie medialne. Na 24 tylko 5 spośród nich sygnalizuje pojawienie się oznak kryzysu: przewidywane zmniejszenie zamówień, zapowiadane możliwe redukcje zatrudnienia itp. W miastach dużych i średnich oraz ośrodkach przemysłowych odpowiednio 6 na 15 i 7 na 16 dostrzega oznaki kryzysu. Na ogół, podobnie jak w małych gminach, wymienia się jednak raczej zapowiedzi niż rzeczywiste zjawiska kryzysowe już zachodzące w danym środowisku. Wiele osób wprost zwraca uwagę, że bardzo trudno ocenić, czy są to – np. na rynku pracy – zwykłe zmiany sezonowe, czy też istotnie świadectwa pogorszenia ko-niunktury i zapowiedź sytuacji kryzysowej8. Zwraca się uwagę na nowe i kontynuowane inwestycje (np. Przemyśl, Legnica, Pionki, Lublin, Słupsk) oraz na obserwowany niedobór rąk do pracy (np. Zamość, Legnica). W Nowej Soli wprawdzie zamknięto zakład Groclin (150 miejsc pracy), ale było to wynikiem strategii firmy, nie zaś kryzysu”9. Ta dwoistość rzeczywistości i jej podział na metropolie i peryferie ma także konsekwencje poznawcze. Proponowany zatem przez Johna Urry, ale także innych uczonych, nowy paradygmat socjologii ma zastosowanie do badania zbiorowości metropolitalnych, gdzie mobilność jest główną specyfiką, a zarazem centralnym polem badawczym, nie bardzo natomiast pasuje do oglądu zbiorowości lokalnych, gdzie zastosowanie mają bardziej tradycyjne sposoby opisu rzeczywistości.

BibliografiaGo rzelak G. (red), Geografia polskiego kryzysu. Kryzys peryferii czy peryferia kryzysu? EUROREG UW, na zlecenie Mini-

sterstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009. Le Roy Ladurie E., Un objet local: Montaillou (w:) L’objet local, Union Générale d’Edition, Paris 1977.Łukowski W., Bojar H., Jałowiecki B., Społeczność na granicy, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2009.Stasiuk A., Fado, Wydawnictwo „Czarne”, 2006.Stasiuk A., Jadąc do Babadag, Wydawnictwo „Czarne”, Wołowiec 2004.

6 A. Stasiuk, Fado, Wydawnictwo „Czarne”, 2006, s. 86. 7 Por. Łukowski W., Bojar H.,Jałowiecki B., Społeczność na granicy, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2009.8 O sezonowym charakterze nieznacznego wzrostu bezrobocia mówi się np. w Elblągu, Nowej Soli, Sieradzu, Siedlcach.9 Opracowanie pt. Geografia polskiego kryzysu. Kryzys peryferii czy peryferia kryzysu? Wykonane w EUROREG na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, pod kierunkiem Grzegorza Gorzelaka, Warszawa 2009.


13

Prof. Grzegorz GorzelakUniwersytet Warszawski

Rozdział 2. Czynniki sukcesu lokalnego

WprowadzenieMamy za sobą dwadzieścia lat funkcjonowania „prawdziwego”, nieokrojonego

w swoich istotnych kompetencjach samorządu terytorialnego. Trwa kolejna kaden-cja samorządu lokalnego, powstało szerokie środowisko samorządowe, poszerzone w 1999 roku o samorządowców na szczeblu powiatu i województwa, nagromadzono bogate doświadczenia, pojawiło się wiele samorządowych sukcesów i porażek.

Nie może być jednej, obiektywnej, powszechnie obowiązującej oceny samorzą-du, ocena taka zawsze musi bowiem być subiektywna. Ocena taka wynika bardziej z przekonań niż z obiektywnego dowodu, i każdemu subiektywnemu sądowi można przedstawić sąd przeciwstawny, równie subiektywny.

Powiedziawszy powyższe, jednoznacznie stwierdzam, że jestem głębokim, za-deklarowanym zwolennikiem samorządu terytorialnego w Polsce i uważam, że jest on jednym z najważniejszych czynników sukcesu polskiej transformacji. Zespół EUROREG Uniwersytetu Warszawskiego sformułował wręcz tezę, iż na jej sukces składają się dwa czynniki: samorząd terytorialny i prywatna przedsiębiorczość – a publiczny sektor gospodarczy oraz władze centralne są czynnikami co najwy-żej neutralnymi, a w pewnych sytuacjach nawet wręcz negatywnie oddziałującymi na możliwości rozwoju danej społeczności lokalnej i całego kraju.

Na poparcie tej tezy można przytoczyć wiele dowodów, począwszy od wysiłku inwe-stycyjnego samorządów pierwszej edycji (Gilowska, 1998) przez szybkie uruchomienie nowych instrumentów wspierania rozwoju lokalnego oraz stosowanie nowych, nie-znanych gospodarce realnego socjalizmu, sposobów kierowania sprawami lokalny-mi (Gorzelak, Jałowiecki, 1998). Należy pamiętać, że nowe samorządy terytorialne były w zupełnie specyficznej sytuacji, trudniejszej niż ta, w której znaleźli się politycy i przedsiębiorcy: nowe władze lokalne musiały uczyć się zarówno demokracji przed-stawicielskiej, jak i gospodarki rynkowej. Doskonałym przykładem jest tu postawa ówczesnego burmistrza Biłgoraja, który pytał się miejscowych przedsiębiorców „jak ci mogę pomóc – i jak mogę przestać przeszkadzać” (wielka szkoda, że podobnej po-stawy nie reprezentują posłowie i przedstawiciele kolejnych rządów, którzy stopniowo ograniczają swobodę działalności gospodarczej i utrudniają funkcjonowanie polskiej gospodarki).


14


Czynniki sukcesu lokalnegoKażdy układ lokalny został w pewien określony sposób wyposażony przez Naturę

i Historię w określony zestaw uwarunkowań rozwoju. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć: położenie (dostępność), zasoby naturalne (bogactwa kopalne, gle-by, lasy, walory krajobrazu), walory dziedzictwa kulturowego (zabytki, znaczenia symboliczne), poziom zagospodarowania materialnego (wyposażenie w urządze-nia infrastruktury techniczno-ekonomicznej i społecznej, majątek produkcyjny), ce-chy społeczności lokalnych. Nie każdy jednak układ lokalny swoje warunki rozwoju wykorzystał w jednakowy sposób – nie każdy zdołał zidentyfikować i zastosować w praktyce „właściwą kombinację” czynników rozwoju wynikających z obiektywnych uwarunkowań.

„Sukces lokalny” jest zjawiskiem względnym. O sukcesie mogą mówić te układy lokalne, które lepiej od innych wykorzystują obiektywne warunki rozwoju. W najprost-szym ujęciu sukces osiągają więc te jednostki, które rozwijają się lepiej niż „sąsiedzi” – którymi są bądź to gminy okoliczne, bądź też dalej położone, lecz charakteryzujące się podobnym wyposażeniem przez Naturę i Historię.

Władze lokalne wybrane w 1990 r., uzyskując znaczną samodzielność w zakresie sterowania własnym rozwojem, znalazły się w różnych sytuacjach wyjściowych warun-kujących ten rozwój. Niektóre z nich miały sytuację wyjątkowo korzystną, inne zaś od początku napotkały na trudne do przekroczenia bariery. W ciągu siedmiu lat funkcjo-nowania samorządu terytorialnego okazało się jednak, że wiele spośród tych miast i gmin, które powinny rozwijać się bez większych przeszkód, właśnie dzięki korzystnej sytuacji wyjściowej – nie osiągnęło znaczącego postępu; i odwrotnie – istnieje wiele przykładów na to, że niektóre gminy były w stanie przezwyciężyć obiektywne trudności, które były stworzone przez niekorzystne warunki wyjściowe.

Badając funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce, ponad 10 lat temu sformułowałem kilka czynników jego sukcesu. Oto one:

1. Lider lokalny, zdolny do sformułowania długofalowej wizji rozwoju – ustalenia „kompozycji” właściwej dla danego układu lokalnego – i do jej realizacji.

2. Aktywna elita lokalna, w której skład wchodzą przywódcy miejscowych organi-zacji politycznych, szefowie najważniejszych przedsiębiorstw i organizacji, auto-rytety nieformalne. Pożądane jest prorozwojowe nastawienie elity.

3. Organizacje wspierające prorozwojowe działania lidera i elity: • wspierania przedsiębiorczości (inkubatory, agencje rozwoju, fundusze pożycz-

kowe i gwarancji kredytowych itp.), • organizacje społeczeństwa obywatelskiego (stowarzyszenia, kluby, towarzy-

stwa, zespoły itp.).4. Zintegrowana społeczność miejscowych przedsiębiorców, zdolnych do wspiera-

nia lidera w poczynaniach prorozwojowych.


15

5. Zintegrowana społeczność lokalna, skłonna do współpracy wokół wspólnych celów, organizująca się „ku”, a nie wyłącznie „przeciw”.

6. Współpraca międzygminna, umożliwiająca podejmowanie przedsięwzięć prze-kraczających możliwości jednego układu lokalnego.

W dalszym ciągu niniejszego tekstu omówię te czynniki, posługując się konkretnymi przykładami zaobserwowanymi w Polsce oraz zaczerpniętymi z literatury.

Lider lokalny

Co jest przyczyną tego, że niektóre gminy były w stanie wydobyć się z ogromnych trudności, a inne nie wykorzystały istniejącej szansy? Wiele badań oraz obserwacji pozwala na stwierdzenie, iż czynnikiem tym jest człowiek – lider lokalny, który potrafi umiejętnie wykorzystać miejscowe warunki rozwoju: zintegrować miejscowe elity i po-budzić je do podjęcia nieszablonowych działań, dzięki którym dany układ lokalny wy-grywa konkurencję o inwestorów, środki publiczne, turystów itp., a także dzięki którym może rozwijać się miejscowa przedsiębiorczość i samozaradność obywateli. W ten sposób wykorzystuje się dany wszystkim czas, który może stać się „dla spóźnionych” poważnym ograniczeniem.

Nie znam ani jednego przypadku (co oczywiście nie znaczy, że one nie mogą wy-stąpić, albo że nie występują w rzeczywistości), w którym niewątpliwy sukces lokalny nie mógłby zostać przypisany konkretnemu liderowi.

Definicje leadership (prawdopodobnie najlepszym tłumaczeniem jest „przywódz-two”) podkreślają, iż liderem jest osoba, która jest zdolna do skłonienia innych do postępowania zgodnie z celami przez siebie wyznaczonymi i przy wykorzystaniu za-proponowanych środków. Jest to więc osoba umiejąca wpłynąć na innych, przekonać ich, że sugerowane sposoby postępowania są właściwe.

W złożonym procesie rozwoju, w tym także rozwoju lokalnego (a skala złożoności niekoniecznie rośnie wraz z powiększaniem się skali terytorialnej), przywództwo po-lega na umiejętności określenia najlepszej kombinacji czynników rozwoju danego układu lokalnego, przełożenia tej kombinacji na program rozwoju (strategię) oraz zaprojektowanie ścieżki dojścia do celów sformułowanych w strategii.

Należy się z kolei zapytać, co to jest „właściwa kombinacja” czynników rozwoju układu lokalnego? Nie ma tu jednej, powszechnie obowiązującej recepty. Najbardziej ogólne ujęcie tych czynników zaproponował M.Porter (2001), wskazując, że są dwie ich grupy:

• tradycyjne, takie jak: ziemia, lokalizacja, zasoby naturalne (surowce, energia), siła robocza, liczba ludności, wielkość rynku. Czynniki te trudno poddają się zmianom, wpływ na nie jest ograniczony. Mają dlatego znaczenie pasywne, bo-wiem ich poziom i działanie zależą od odziedziczonego potencjału;


16


• nowe czynniki rozwoju („kluczowe” albo wyspecjalizowane), które są wytworzo-ne, nie odziedziczone. Należą do nich: wykwalifikowana siła robocza, kapitał, infrastruktura.

Tradycyjne czynniki rozwoju mogą być uzyskane i wykorzystywane przez każdego producenta, natomiast czynniki nowe, wyspecjalizowane, wymagają wytworzenia i są „własnością” tylko niektórych miejsc i układów terytorialnych. Są ponadto trudne do powielania.

W miarę możności lider lokalny powinien więc skłaniać się do takiego kształtowa-nia ścieżki rozwoju danego układu lokalnego, by polegała ona głównie na wytwarza-niu wyspecjalizowanych czynników rozwoju, nie zaś czynników tradycyjnych.

Szczególnie interesujące jest umiejętne połączenie tych dwóch grup. Instruktywny jest tu przykład Tarnowa Podgórnego, która to podpoznańska gmina swój sukces za-wdzięcza swojemu pierwszemu liderowi – Waldiemu Dzikowskiemu.

Największym zasobem gminy było niewątpliwie jej położenie przy międzynarodo-wej drodze A2, po „dobrej”, zachodniej stronie Poznania (przewaga lokalizacyjna nieco zmalała po wybudowaniu autostradowej obwodnicy Poznania – gmina jest teraz omijana przez główne potoki ruchu, choć jest ciągle łatwo dostępna i korzysta z bliskości wielkiego miasta). Z położenia tego wójt gminy uczynił jej najważniejszy, inicjalny czynnik rozwoju.

Pierwszym krokiem było odrolnienie pasa wzdłuż drogi, łącznie 400 ha. Opraco-wano program budowy infrastruktury dla potrzeb przyszłych inwestorów, a następ-nie skompletowano pełną informację o każdej z potencjalnych działek inwestycyj-nych. Zainteresowani inwestorzy otrzymywali pełną dokumentację, w tym informacje o własności, możliwościach inwestycyjnych, wyposażeniu w media.

Negocjacje były prowadzone sprawnie m.in. dlatego, że W. Dzikowski biegle mó-wił po angielsku. Miał on ponadto pełne poparcie w radzie gminy i decyzje zapadały szybko i sprawnie. Po wybudowaniu pierwszego zakładu przez prominentnego, nie-mieckiego przedsiębiorcę kolejni inwestorzy zaczęli budować tu swoje przedsiębior-stwa – pod koniec lat 90. w Tarnowie zainwestowano ok. 1 mld dolarów. Tarnowo jest obecnie jedną z najbogatszych gmin w Polsce.

Istotą sukcesu było więc wykorzystanie lokalizacji, a jednym z najważniejszych środ-ków do tego było prawdziwe „biznesowe” podejście do potencjalnych inwestorów: danie im pełnej, wyczerpującej informacji i szybkie podejmowanie decyzji. Warto zauważyć, że rolę informacji w rozwoju lokalnym w gminie docenia się do dzisiaj – na jej stronie internetowej znajduje się wyczerpujący poradnik zakładania firmy, który może okazać się niezwykle przydatny w codziennej mitrędze polskiego inwestora, przedzierającego się przez gąszcz niejasnych, a często sprzecznych przepisów – zob. http://www.tarnowo-podgorne.pl/index.php?sct=1&mod=group&att_id=379.


17

Podobnych przykładów sprawnego, a nawet twórczego wykorzystania dobrej loka-lizacji jest więcej, że wymienimy tylko dwa: Kobierzyce pod Wrocławiem i Mszczonów na przecięciu dróg nr 7 i 50. Są to gminy o znaczących inwestycjach zagranicznych, ulokowanych w znacznym stopniu dzięki zapobiegliwości i przedsiębiorczości swoich liderów.

Można wskazać na inne pozytywne przykłady. Jednym z najważniejszych czynników rozwoju we współczesnej gospodarce są kwalifikacje. Wiele miast podejmuje przed-sięwzięcia zmierzające do wzmocnienia swojego potencjału edukacyjnego, angażu-jąc się nawet we wspomaganie szkolnictwa akademickiego, co jest trudne w miastach średnich. Jednym z przykładów udanego rozwoju zaplecza akademickiego jest Rybnik, którego władze kładą duży nacisk na edukację, owocem czego jest zaadaptowanie dawnego szpitala na kampus akademicki skupiający filie Politechniki Śląskiej, Uniwer-sytetu Śląskiego i Akademii Ekonomicznej. Istnienie nowego, świetnie urządzonego kampusu bardzo ułatwia młodym mieszkańcom Rybnika uzyskanie wykształcenia bez ponoszenia kosztów związanych z dojazdem i noclegami w innym mieście.

Istotne jest, by lider lokalny umiejętnie łączył endo- i egzogenne czynniki rozwoju. Jak wskazują przykłady nie tylko z Polski, poszukiwanie szans poza danym układem terytorialnym (układem lokalnym, regionem, nawet krajem) jest orientacją błędną. Tyl-ko umiejętne przygotowanie układu lokalnego do korzystnych impulsów zewnętrznych i ich skuteczne rozciągnięcie może spowodować takie ich wykorzystanie, że rozwój ulegnie przyspieszeniu. Historia zna wiele przykładów negatywnego oddziaływania takich impulsów w systemach społeczno-gospodarczych, które wykorzystały je nie dla przyspieszenia zmiany strukturalnej, ale dla jej opóźnienia, a nawet odwrócenia (por. Landes, 2000).

Niewielkie miasteczko Pikeville we wschodniej części stanu Kentucky, będące stolicą powiatu Pike dającego znaczące wydobycie węgla, było nękane powodzia-mi w wyniku wylewów rzeki płynącej środkiem miasta przesmykiem między górami. Wzdłuż doliny rzecznej biegła droga i kolej, a miasto nie miało wolnych terenów dla rozwoju.

Wizjonerski burmistrz, W. Hambley, wpadł na pomysł przekopania góry i skiero-wania do przekopu nowego koryta rzeki, a także kolei i drogi, co mogło otworzyć nowe perspektywy przed Pikeville. Burmistrz Humbley wykazał niezwykle wysoką sprawność w przekonywaniu poszczególnych urzędników i dysponentów odpowied-nich funduszy – prowadził nawet bezpośrednią korespondencję z prezydentem Ri-chardem Nixonem.

W latach 1973-1986 dokonano przekopu. Wielkość robót ziemnych była rów-na jednej dziesiątej robót wykonanych podczas budowy Kanału Panamskiego. Do przekopu skierowano nowe koryto rzeki, zbudowano nową drogę i linię kolejową. Kosztowało to ok. 80 mln ówczesnych dolarów, co w przeliczeniu na obecne ceny


18


wynosi ok. 500 mln. Jedynie bardzo niewielka część tej sumy (poniżej pięciu pro-cent) pochodziła z samego Pikeville i jego okolicy.

Pikeville stało się sławne dzięki skali przedsięwzięcia i dzięki działalności samego burmistrza Hambleya. Sława ta ma jednak dwa oblicza.

Z jednej strony przykład ten zasługuje na niezwykłe uznanie. Oto małe, nikomu nieznane, peryferyjnie położone miasteczko zdołało zmobilizować bardzo znaczne środki publiczne. Sukces ten osiągnęło dzięki przedsiębiorczości jednego czło-wieka, który był w stanie zmobilizować swych współmieszkańców oraz przekonać dysponentów funduszy publicznych, iż ich przekazanie dla Pikeville jest słuszną decyzją. Pikeville wygrało konkurencję o te fundusze. W systemie opartym na pro-mowaniu przedsiębiorczości i zaradności Pikeville uzyskało należną nagrodę.

Z drugiej jednak strony, przeznaczenie tak dużych funduszy na jedno małe mia-steczko było marnotrawstwem środków publicznych. Znacznie tańszym rozwiąza-niem byłoby przeniesienie całego miasta w inne, bardziej dogodne miejsce czy też wspomożenie mieszkańców w przeprowadzeniu się do innych miejscowości. Mimo wykonania przekopu, zabezpieczeniu miasta przed powodziami oraz uzyskaniu nowych terenów, Pikeville nie stało się znaczącym ośrodkiem w skali regionalnej. Można więc uznać wydatkowanie tak znaczących środków za rezultat ugięcia się strażników publicznych funduszy przed (nieodpowiedzialną?) wizją jednego czło-wieka.

Są też przykłady pozytywne, pokazujące jak upór i wizjonerstwo mogą przyczynić się do przełamania obiektywnych trudności i zapoczątkowania nowego modelu roz-woju układu lokalnego.

W 1955 r. wielka powódź zalała kopalnię węgla w Hazleton w północno--wschodniej Pensylwanii, rujnując w ten sposób podstawę gospodarczą regio-nu. Odbudowa wielu kopalni okazała się nieopłacalna – zostały one zamknięte, a górnicy zwolnieni z pracy.

Wydarzenie to było kolejnym niepowodzeniem dla miasta Hazleton. Począw-szy od końca II wojny światowej popyt na węgiel kamienny (antracyt) stale malał, a pozostałe wydobycie było w coraz większym stopniu mechanizowane. W rezulta-cie rosło bezrobocie, a szanse na pojawienie się nowych miejsc pracy były zniko-me. W 1947 r. przedsiębiorcy z Hazleton i najbliższej okolicy powołali Korporację Rozwoju Przemysłu w Hazleton, która zebrała w ciągu czterech miesięcy 650 tys. dolarów (wg obecnej siły nabywczej to ponad 5 mln dolarów). Środki te przekazano jednej firmie, która po kilku latach upadła. Ostateczne zamknięcie kopalni w 1955 r. postawiło Hazleton w tragicznym położeniu – miasto poczęło się wyludniać, stało się miastem wymarłym (ghost town), z zamkniętymi sklepami i zakładami usługowy-mi, z opuszczonymi domami. Liczba ludności spadła z ok. 60 do 25 tys.

Z kolejną inicjatywą zebrania funduszy na rozwój wystąpił prezes miejscowej izby handlowej, Edgar L. Dessen. Wydawało się, że inicjatywa ta jest bez szans


19

– ludność była zmęczona nieudanymi próbami „zaszczepienia” w mieście przemy-słu. Miejscowi liderzy zaproponowali jednak skromną kontrybucję mieszkańców: 10 centów tygodniowo, czyli jedynie 5,20 dolarów rocznie. Rozpoczęto aktywną kam-panię na rzecz zbiórki, której ukoronowaniem było ułożenie mili dziesięciocentówek przyklejanych do taśmy przebiegającej przez całe miasto. Zebrano wtedy ponad 14 tys. dolarów od tysięcy osób – cała ludność Hazleton uczestniczyła w tej zbiórce, dzieci przyklejały swoje niewielkie oszczędności itp. Mila dziesięciocentówek (mile of dimes) zapoczątkowała późniejszy rozwój Hazleton i stała się jego symbolem, a L. Dessen jej głównym animatorem.

Zebrano potem kolejne fundusze, za co założono park przemysłowy. Zbiórka była przeprowadzona przez nowo powstałą organizację CAN DO, która wyda-ła też obligacje. Skupiała ona miejscowych przedsiębiorców, przedstawicieli wol-nych zawodów, kluby pracodawców, reprezentantów samorządu gospodarczego itp. Wkrótce CAN DO stała się ogólnoamerykańskim symbolem zapoczątkowania odrodzenia gospodarki lokalnej przez wysiłek samej społeczności lokalnej, nawet przy obojętności władz lokalnych. Dziś CAN DO zarządza kilkoma parkami prze-mysłowymi, a miasto odzyskało dawną prosperity.

Ważnym czynnikiem w powodzeniu CAN DO było również to, że obszar ten nie był uznawany za ważny przez polityków federalnych wybieranych z tego właśnie te-renu. Politycy ci swą uwagę koncentrowali na północy okręgu wyborczego powiatu Luzerne, w silniej zaludnionych terenach. Społeczność Hazleton i jego najbliższych okolic została pozostawiona sama sobie i musiała liczyć jedynie na siebie, co – jak wskazuje doświadczenie miasta – stało się niezwykle korzystnym czynnikiem jego rozwoju.

Gdy mówimy o liderach, nie musimy ograniczać się jedynie do wójtów czy bur-mistrzów. Każde poważne przedsięwzięcie wymaga swego „przywódcy”, osoby, któ-ra swój sukces z tym właśnie działaniem łączy. Wiele cennych inicjatyw pozostałoby w sferze planów, gdyby nie upór i konsekwencja pojedynczych osób. Być może jednym z najlepszych przykładów (przynajmniej spośród mi znanych) jest realizacja pomysłu programu kompleksowej gospodarki odpadami w okolicach Słubic, tzw. CZG12 (Ce-lowego Związku Gmin), skupiającego obecnie już 15 gmin10 (ciekawe – same Słubice do niego nie należą!). Gdyby nie upór i wizjonerstwo Czesława Kozłowskiego, nie byłoby zakładu utylizacji odpadów w Długoszynie, powszechnej edukacji nt. ochrony środowiska, systemu zbierania odpadów itd.

Oczywiście, mamy do czynienia nie tylko z przykładami pozytywnymi. W 1997 r.

zaproponowaliśmy kilku gminom b. województwa olsztyńskiego założenie między- gminnego związku edukacyjnego, który utrzymywałby – z pieniędzy przeznaczonych na pomoc społeczną, nie zawsze dobrze wykorzystywanych przez bezrobotnych odbior-ców – internat zlokalizowany w mieście położonym centralnie względem tych gmin.

10 http://www.czg12.profit.pl/index2.


20


W internacie mieszkaliby uczniowie szkół ponadpodstawowych, którzy, pozostając w domu, nie byliby w stanie kontynuować nauki po szkole podstawowej, a tym samym dziedziczyliby niskie wykształcenie swoich rodziców oraz zależność od pomocy społecznej. Wszystko było już prawie załatwione, nawet zostały znalezione środki z funduszy unijnych na wspomożenie tej inicjatywy. Niestety – burmistrz miasta, w którym miał być ów internat, odszedł nagle do innej pracy, a pionierska wtedy inicjatywa załamała się w pięć minut. Zabrakło lidera – co tym bardziej potwierdza jego rolę w procesie rozwoju.

Endo- i egzogenne czynniki rozwoju lokalnegoDotykamy tu niezwykle istotnego problemu – relacji czynników endo- i egzogen-

nych w rozwoju lokalnym i szerzej – w rozwoju w ogóle. Hazleton to przykład do-minującej roli czynników endogennych, wspomniane wcześniej Pikeville – czynników egzogennych. Te dwa przykłady nie upoważniają oczywiście do wyciągania żadnych uogólniających wniosków, ale są one uprawnione na gruncie szerszych obserwacji i analiz. Można sformułować następujące przesłanie: w rozwoju konieczne jest za-istnienie korzystnego splotu czynników egzo- i endogennych. Te pierwsze to głównie zewnętrzny popyt na zasoby danego układu terytorialnego: jego produkty, usługi, zasoby ludzkie i rzeczowe. Te drugie to takie cechy tego układu, które są zgodne z obowiązującymi w danym modelu rozwoju kryteriami lokalizacji – czyli warunkami prowadzenia działalności gospodarczej wymaganymi przez firmy, ostatnio szczególnie firmy innowacyjne. Jedną z najważniejszych cech układu terytorialnego są postawy jego elit: korzystne są te, które pozytywne czynniki zewnętrzne wykorzystują do przy-spieszenia zmiany strukturalnej i zbliżenia cech tego układu do owych kryteriów lo-kalizacji. Szczególnie niekorzystne są natomiast takie postawy elit, które wykorzystują pozytywne sploty zewnętrznych okoliczności do opóźnienia tych zmian albo nawet do ich całkowitego odrzucenia (por. Gorzelak, 2003).

W ramach badań powadzonych w 2007 r. w ponad 60 miastach i gminach Pol-ski (Gorzelak, 2008) napotkano bardzo wiele przykładów pozytywnej roli lidera lo-kalnego, który we właściwy sposób przewodzi elitom lokalnym i całej społeczności. Zdarzają się jednak i przykłady przeciwne, pokazujące na upatrywanie szans rozwoju w wykorzystywaniu politycznych relacji z układem centralnym przy nikłej wiedzy o mie-ście, którym się zarządza i mechanizmach rozwoju lokalnego, nawet tych, które kiedyś w tym mieście były w nowatorski sposób stosowane.

W Starachowicach widoczne było (lato 2007 – przyp. GG) silne polityczne powiązanie ekipy rządzącej miastem z władzami centralnymi. Związki polityczne w ramach PiS bezpośrednio przekładają się na korzyści dla miasta, których głów-nym animatorem jest Przemysław E. Gosiewski. Przez wielu rozmówców był on trak-towany jak prawdziwy dobroczyńca, zdolny do uruchomienia znaczących środków rządowych (np. 16,5 mln zł na dokończenie budowy szpitala). Można postawić hi-potezę, że było to odrodzenie się klientelistycznych relacji góra-dół w nowym ukła-


21

dzie politycznym – podobnie jak to miało miejsce podczas rządów SLD. W obydwu tych przypadkach władze lokalne upatrywały znacznie większych korzyści w dobrych politycznych relacjach z władzami centralnymi niż w budowaniu społeczeństwa oby-watelskiego i przedsiębiorczości u siebie w mieście.

Pamięć o odmiennych strategiach podejmowanych przez pierwsze władze samo-rządowe – które przedstawicieli politycznego i administracyjnego Centrum traktowa-ły jako partnerów, nie zaś jako „dobroczyńców” – wśród ówczesnych władz miasta już nie istniała, choć była przechowywana w instytucjach mających swoje korzenie w tamtym właśnie okresie. Niezrozumienie głębszych mechanizmów rozwoju lokal-nego ma swoje szersze uwarunkowania – wielu rozmówców wskazywało, iż ludzie dużo sobie obiecywali po ówczesnej władzy – co wskazuje, iż reakcja na zaniechania poprzedniej ekipy przesłaniała trzeźwą ocenę postaw ekipy ówczesnej.

Nie wszystkie endogenne czynniki rozwoju są równie korzystne. Wielu układom lokalnym – ale nie tylko im – grozi „pułapka” miejsc pracy niskiej jakości.

W pobliżu wspomnianego już Pikeville powstały centra usługowe obsługujące kilka okolicznych miasteczek. W samym mieście nie zlokalizowano znaczącego przemysłu, bowiem, podobnie jak placówki usługowe i handlowe, zakłady przemy-słowe umiejscawiają się przy drodze. Rozwój usług i handlu, polegający na otwie-raniu nowych placówek w ramach ogólnokrajowych sieci sklepów, przynosi mało płatne, niewymagające wysokich kwalifikacji miejsca pracy i jest wręcz traktowa-ny jako zagrożenie dla gospodarki lokalnej. Ograniczony zostaje lokalny popyt, a niskie kwalifikacje zniechęcają potencjalnych inwestorów – tak wewnętrznych, jak i z zewnątrz – do podejmowania bardziej technologicznie zaawansowanej, a więc przynoszącej więcej dochodów działalności gospodarczej.

Jest oczywiste, że nie każda gmina czy miasto może dążyć do uzyskania miejsc pracy wy-sokiej jakości – ale powinno to być ogólną dyrektywą. Tym bardziej wątpliwe stają się dąże-nia np. Łodzi zmierzające do rozwijania usług logistycznych wokół planowanego (jak długo jeszcze tylko planowanego, a nie zbudowanego?) skrzyżowania autostrad pod Strykowem, a także zmierzające do posiadania zakładu montowania sprzętu AGD. Takie kierunki rozwoju zdecydowanie nie odpowiadają społeczno-zawodowej strukturze układu metropolitalnego.

Przeglądu roli endo- i egzogennych czynników rozwoju dostarczyła analiza do-świadczeń jednego z pierwszych, bardzo ważnego programu wspierania rozwoju lo-kalnego, jakim był Program Inicjatyw Lokalnych finansowany ze środków Unii (jeszcze wtedy Wspólnoty) Europejskiej w połowie lat 90. XX wieku (por. Gorzelak, 2001).

W połowie lat 90. piętnaście polskich gmin uzyskało wsparcie intelektualne w przygotowywaniu spójnych strategii rozwoju, a dziewięć spośród nich uzyskało dość znaczące środki zewnętrzne (od 10 do nawet 80% swojego rocznego budże-


22


tu), które miały sfinansować przedsięwzięcia zawarte w opracowanych strategiach. Co zrobiono:

• w 8 gminach utworzono agencje rozwoju lokalnego (doradztwo, projekty, fun-dusze, poręczenia itd.),

• agencje uruchomiły fundusze poręczeń (od 30 do ponad 200 poręczeń dla małych i średnich miejscowych firm),

• w jednej (potem w dwóch) powołano fundusze gwarancji wzajemnych,• w jednej gminie odnowiono rynek z nadzieją na pobudzenie turystyki.Z porównania aktywności gmin przed przystąpieniem do programu ze skutka-

mi, jakie przyniósł on w poszczególnych przypadkach, wyraźnie wynika, że stopień powodzenia był proporcjonalny do stopnia uprzedniego przygotowania elit lokal-nych do podjęcia zadań zawartych w strategiach przygotowanych w ramach PIL. W gminie, która otrzymała relatywnie największe środki (ok. 80 procent swojego rocznego budżetu), efekty programu były najmniejsze – gmina ta okazała się za mała na wchłonięcie tak znacznych funduszy, a jej przywódcy zbyt mało kompetent-ni do wykorzystania ich w sensowny sposób.

Spośród gmin ostatecznie niezakwalifikowanych do programu, jedynie w Lubar-towie władze lokalne wykazywały dość znaczną aktywność w latach 1990–1993; żadna z gmin, w których PIL nie zakończył się sukcesem, nie przejawiała aktywności przed pojawieniem się programu.

We wszystkich tych przypadkach, w których PIL przyczynił się do trwałej dynami-zacji rozwoju lokalnego, samorząd terytorialny wykazywał znaczną – i kompetentną – aktywność już od samego początku funkcjonowania, a więc od 1990 r.

Wyniki PIL-u wskazały, że opieranie rozwoju na środkach zewnętrznych nie prowa-dzi do sukcesu i że owszem, mogą one być istotne, ale jedynie jako wsparcie własnych wysiłków i pod warunkiem, że zostaną sensownie spożytkowane.

Elity i przedsiębiorcyLider lokalny wyłania się ze społeczności, której znaczna część musi go zaakcep-

tować. Nawet najbardziej zdolne osoby nie osiągną sukcesu, jeżeli nie zyskają od-powiedniego poparcia, jeżeli nie będą w stanie wytworzyć wokół siebie względnie zintegrowanej grupy współpracowników. Istnienie elit, które potrafią, bez nadmier-nych konfliktów, wyłonić ze swojego grona liderów umiejących pokierować rozwojem gmin czy miast, jest ważnym warunkiem lokalnego sukcesu. Nie jest on jednak gwa-rantowany na stałe – o ile bowiem w stosunkowo krótkim czasie, krótszym od cyklu wyborczego, taka wewnętrznie skonsolidowana ekipa przywódcza nie uzyska sukcesu widocznego dla wyborców, to ci w następnym głosowaniu mogą nie dać jej drugiej szansy. Wsparcie lidera musi być więc stałe, skonsolidowane i efektywne.

W skali kraju czy regionu mówi się często o „złotym trójkącie” rozwoju: władze publiczne – biznes – nauka (trójkąt ten jest często nazywany „Triple Helix”). W małych


23

i średnich układach lokalnych sektor nauki z reguły nie jest obecny, choć zdarzają się miasta średniej wielkości, w których placówka akademicka osiąga wysoki standard i przyczynia się do rozwoju lokalnego (Pułtusk, Nowy Sącz, Siedlce, Rybnik, że wymie-nię tylko kilka polskich przykładów). Pozostaje więc oś władza–przedsiębiorcy, ważni przedstawiciele elity lokalnej.

Na sukces wspomnianego już miasta Hazleton i jego najważniejszej organizacji gospodarczej CAN DO złożyło się kilka czynników: względnie korzystne położe-nie makroregionalne; już relatywnie wysokie zainwestowanie terenu; tradycje prze-mysłowe. To dzięki tym tradycjom w Hazleton istniała cała warstwa miejscowych przedsiębiorców, a oni właśnie stali się motorem całego przedsięwzięcia. Oczywi-ście istotne znaczenie miało również przywództwo założyciela CAN DO, Edgara L. Dessena, jak również wysoka samoświadomość i ofiarność miejscowej ludności. Jednak to grupa przedsiębiorców, którzy we własnym interesie zainicjowali długo-trwały proces odrodzenia gospodarczego miasta, wydaje się być źródłem sukcesu CAN DO i regionu Hazleton.

Podobnie korzystnie układała się jakiś czas temu współpraca władz Iławy z miejsco-wym środowiskiem biznesowym (co w znacznym stopniu było także, choć nie wyłącz-nie, zasługą ówczesnego burmistrza tego miasta, Adama Żylińskiego). Mimo tego, że znaczną część rady tworzą przedsiębiorcy, ustalono, że od miejscowych firm pobiera-ne będą maksymalne stawki podatków lokalnych. Władze zresztą bardzo skutecznie ściągały podatki od przedsiębiorców. Jedynie sporadycznie, i tylko po indywidualnym rozpatrzeniu sprawy, inwestorzy mogli liczyć na przyznanie ulg. Było to możliwe dlate-go, że wśród miejscowych przedsiębiorców dominowało przekonanie, iż istnieje silna, dodatnia współzależność między rozwojem miasta, jego estetyzacją i atrakcyjnością, a ich własnym sukcesem biznesowym. Ponadto, jak jeden z nich powiedział (ówczesny przewodniczący rady miasta): „to nie jest tylko miasto, w którym prowadzę przedsię-biorstwo – to także miasto, w którym mieszka moja rodzina, dzieci chodzą do szkoły, i chcę, żeby było dobrze urządzone, ładne i bezpieczne”.

Nieco inne są korzenie sukcesu Biłgoraja – miasta o najsilniejszym chyba „duchu przedsiębiorczości” w Polsce Wschodniej. Nie pojawił się on znienacka – miasto ma długie tradycje rzemieślnicze. Mimo trudnej sytuacji po 1990 r., wynikającej z upadku znaczących przedsiębiorstw państwowych, Biłgoraj zdołał obronić, a także rozwinąć swoje podstawy gospodarcze – obok kilku dużych, nowych przedsiębiorstw w mieście funkcjonuje ponad 2 tysiące małych i średnich firm, co daje jeden z naj-wyższych wskaźników „gęstości” firm w odniesieniu do liczby mieszkańców. Można to przypisać z jednej strony historii, z drugiej zaś konsolidacji środowiska przed-siębiorców, ich współpracy z władzami miasta i prorozwojowemu nastawieniu tych ostatnich oraz umiejętnej instytucjonalizacji wysiłków na rzecz rozwoju gospodar-czego.


24


Szczególnie niebezpieczny dla rozwoju lokalnego jest konflikt elit, niezdrowa rywa-lizacja na najwyższych szczeblach władzy lokalnej. Przypadków takich jest wiele, a są one dla gminy często bardzo szkodliwe.

Klasycznym przykładem niech będzie opór części społeczności jednej z gmin w Polsce Zachodniej przeciwko umiejscowieniu na jej terenie nowoczesnego zakła-du utylizacji odpadków, który miał zostać zbudowany przez związek międzygmin-ny, którego gmina ta była także członkiem. Zakład miał być zupełnie nieuciążliwy i miał dać pracę kilkudziesięciu osobom w gminie o dość dużym bezrobociu. Rzeczywistym podłożem tego masowego (na skalę gminy) konfliktu było dążenie do obalenia wójta, który popierał ideę lokalizacji zakładu. Opozycja wyszła więc z problemem „na ulicę”, wykorzystując małą wiedzę o zagrożeniach ekologicznych, wyolbrzymiając je i sugerując, że wójt chce zatruć całą gminę. W konsekwencji gmina przegrała proces sądowy, a zupełnie nieszkodliwy zakład został zlokalizo-wany gdzie indziej – we wspomnianym już Długoszynie, dając pracę kilkudziesięciu osobom i przynosząc podatki do budżetu gminy.

Jak wskazują badania, edukacja jest jednym z najbardziej efektywnych sposobów na demokratyczne wyłanianie kompetentnych elit lokalnych. Badania wskazują także, że edukacja jest jednym z najważniejszych – o ile nie najważniejszym – czynników przyspieszających rozwój regionów słabiej rozwiniętych, przełamuje bowiem niedo-statki ich kapitału kulturowego. Proces edukowania społeczeństwa jest jednak długi, wymaga znacznych nakładów, a jego efekty są widoczne dopiero po pewnym okresie – co oznacza, że należy rozpocząć go możliwie wcześnie.

InstytucjeInstytucje lokalne są w pewnym sensie gwarantem sukcesu, jego stabilizatorem.

Nawet najlepszy lider lokalny kiedyś odejdzie, zmieni się układ władzy – i nie powinno to radykalnie wpłynąć na procesy rozwoju gminy. Właściwe, aktywne i „okrzepnięte” instytucje lokalne stabilizują więc poczynania lidera i elity, utrzymując osiągniętą dy-namikę i strukturę rozwoju lokalnego nawet po ich odejściu lub głębokich zmianach w składzie elity. Można wymienić następujące zasadnicze typy instytucji lokalnych:

• wspierania przedsiębiorczości: inkubatory dla nowo zakładanych firm, agen-cje rozwoju prowadzące promocję, doradztwo, szkolenia, udzielające gwarancji i poręczeń kredytowych itp.;

• instytucje wzbogacające tkankę społeczeństwa obywatelskiego, takie jak stowa-rzyszenia, towarzystwa, kluby zainteresowań, zespoły artystyczne i sportowe itp.

Instytucje wspierania przedsiębiorczości są szczególnie ważnym elementem lokal-nego krajobrazu gospodarczego w nowej gospodarce, często nazywanej gospodar-ką sieciową. Instytucje te pozwalają na nawiązanie i zacieśnienie kontaktów między podmiotami gospodarczymi, powodując pojawienie się nowych procesów gospodar-


25

czych wspomagających wysiłki pojedynczych podmiotów. Już tych kilka przytoczonych przykładów – można je wzbogacić o dynamiczne agencje rozwoju takich miast jak Biłgoraj, Nidzica czy Zelów, a jest ich znacznie więcej – wskazują, jak wiele może wyniknąć z instytucjonalizacji działań i przedsięwzięć podejmowanych w celu intensy-fikacji rozwoju lokalnego.

Formy wspierania lokalnej gospodarki są już dobrze znane – inkubatory przed-siębiorczości, parki przemysłowe, fundusze gwarancji, w tym gwarancji wzajemnych, agencje rozwoju lokalnego, firmy szkolące i przeszkalające itd. Bez wnikania w szcze-góły – formy te są dość dobrze opisane w literaturze – warto jednak zauważyć, że często nadużywane są „modne” metody promowania rozwoju lokalnego. Oto słyszy się często, że rozwój obszarów zapóźnionych będzie się promować przez zakładanie na nich parków technologicznych. Jest to oczywisty absurd, bowiem innowacja to nie jest tylko proces technologiczny czy naukowy, ale jest uwarunkowana społecznie – nie darmo ponad 20 lat temu Philippe Aydalot ukuł termin „środowisko innowacyjne”, obrazujący konieczność zaistnienia klimatu społecznego korzystnego dla zacieśniania się sieci współpracy i twórczości. Podobnie nadużywane są takie instrumenty rozwoju jak klastry – których się nie zakłada, ale które można wspierać, o ile pojawią się same. Działalność taka przypomina czasem to, co w gospodarce przemysłowej nazywano budowaniem „katedr na pustyni” (np. huty na południu Włoch, która nigdy nie roz-poczęła produkcji). Nadużywanie takich form instytucjonalnych, jak parki technolo-giczne i klastry to nic innego, jak pojawianie się nowych „katedr” dostosowanych do obowiązujących obecnie kierunków rozwoju.

Szczególne, choć dla rozwoju lokalnego mniej bezpośrednie znaczenie mają instytu-cje społeczne. Są czynnikiem budującym to, co obecnie tak często i chętnie się wspo-mina (czasem popełniając pewne nadużycia) – „społeczeństwo obywatelskie”. Nie wdając się w dyskusję znaczenia tego pojęcia, wskażmy, że jest oczywiste, iż umiejęt-ności współdziałania wokół wspólnych celów – współdziałania „za”, a nie „przeciw”, a także spokojnego, demokratycznego rozwiązywania konfliktów to czynniki uspraw-niające procesy rozwoju lokalnego.

Szczególną rolę w animacji takich instytucji mają liderzy lokalni. Często mobiliza-cja i organizacja miejscowej społeczności jest najważniejszą sferą ich działalności, co dzieje się w układach lokalnych o nikłym potencjale rozwojowym.

Piotr Łączny, po objęciu funkcji burmistrza Dierzgonia u progu lat 90., znalazł miasto i gminę w sytuacji prawie beznadziejnej – ponad 40-procentowe bezrobo-cie, zamknięte zakłady przemysłowe (większość z nich była filiami przedsiębiorstw Trójmiejskich), brak kwalifikowanych kadr (została tylko jednak osoba z uprawnie-niami księgowej), upadła większość PGR-ów. P. Łączny powiedział wtedy: jedyne, co możemy teraz zrobić, to posprzątać miasto i gminę. Był to początek mobilizacji


26


mieszkańców i organizowania się ich w różnych formach społecznej aktywności. Jedną z pierwszych takich organizacji było stowarzyszenie osób niepełnosprawnych – wiele z nich po raz pierwszy wyjechało poza gminę z okazji zorganizowanej przez to stowarzyszenie wycieczki do Zakopanego. Burmistrz Łączny był także inicjatorem organizacji wspierania przedsiębiorczości, a Dzierzgoń stał się sławny w całej Pol-sce jako „łowca grantów”, co było możliwe dzięki aktywności władz gminy, jej elity oraz dobrego funkcjonowania istniejących organizacji.

Nie tylko w gminach osiągających sukces gospodarczy inicjowanie organizacji społecznych i stymulowanie inicjatyw obywatelskich jest czynnikiem rozwoju.

Podkielecka gmina Kije szanse rozwoju gospodarczego ma niewielkie, ale dzięki aktywności swojego wójta, Krzysztofa Słoniny, może poszczycić się wieloma intere-sującymi formami społecznej aktywności. Poza tradycyjnymi kierunkami wspoma-gania rozwoju w gminie, szczególnie dużo uwagi przykłada się pobudzaniu świa-domości mieszkańców. Wójt ujmuje to następująco: „...podniesienie świadomości, podniesienie uczucia własnej wartości, wartości silniejszego... inaczej: chcieliśmy osiągnąć poczucie większej godności, że jest się mieszkańcem tej gminy.” W tym celu organizowany jest dorocznie wybór Kijanina roku, co stało się lokalną tradycją angażującą większość mieszkańców.

Gmina Kije daje dobry przykład dążeń do integracji społeczności lokalnej wokół tradycji, imprez i animowanych wydarzeń, które mogą ją połączyć wokół wspól-nych celów. Jest to kolejny przykład na wiodącą rolę lidera, jakim jest wójt gminy – przywódca społeczności lokalnej o nieszablonowych wizjach i zdolności do ich realizacji.

Mobilizacja społecznaDochodzimy w ten sposób do kolejnego – często jednak przecenianego – czynnika

sukcesu lokalnego. Powszechnie uważa się, że jego warunkiem jest wysoka aktywność mieszkańców, jak to mówiono u progu polskiej samorządności – to, by „wzięli swoje sprawy w swoje ręce”. Jest to pewna metafora i nie należy traktować jej literalnie.

Po pierwsze, wybraliśmy system demokracji przedstawicielskiej, a nie bezpośred-niej. „Głos ludu” powinien być słyszany podczas wyborów, a nie na co dzień – bowiem to radni, wójt czy burmistrz wraz ze swoją administracją mają zarządzać gminą czy miastem. Owszem, w wyjątkowych przypadkach można odwołać się do wszystkich mieszkańców w formie referendum, ale możliwość tę należy zostawiać na rzeczywiście te sprawy, których nie może rozstrzygnąć inaczej.

Po drugie, nie należy wymagać, by mieszkańcy angażowali się w rutynowe sprawy gminy. Jak wynika z badań (prowadzonych co prawda ponad 10 lat temu, ale można sądzić, że sytuacja nie zmieniła się istotnie), tylko ok. co piąty mieszkaniec interesuje


27

się na bieżąco sprawami gminy. Owszem, gdy idą one niedobrze – zainteresowanie to rośnie, ale w badanych gminach sukcesu, których liderzy mieli powszechne poparcie, codzienna aktywność mieszkańców nie była masowa.

Zdarzają się jednak sytuacje, w których mobilizacja mieszkańców może mieć duże znaczenie. Dzieje się tak z reguły w dwóch przypadkach: starań o zwiększenie bez-pieczeństwa i ochrony wspólnego mienia oraz wspólnych działań na rzecz pewnej wąskiej społeczności, związanych z konkretnym projektem (budowy drogi wodociągu, szkoły itp.).

We wspomnianych już Kijach mieszkańcy poszczególnych wsi czasem składają się (np. po 5 zł) na wspólne przedsięwzięcia albo też dają własną pracę. Dzięki temu mieszkańcy czują się współodpowiedzialni za swoje otoczenie. Wójt podaje taki przykład: „Prawie we wszystkich miejscowościach w ten sposób zostały wymie-nione wiaty przystankowe. Zebrali się faceci w sobotę, czy kiedy nie mieli roboty, porobili przystanki. I znowu wiąże się z tym jedna anegdota: w jednej miejscowości po takim zrobieniu przystanku, nowy sobie stał. Szedł sobie tam pan z synem, a tam siedzi sobie trzech skurczybyków – przepraszam – i kopią po tym przystanku. Pan mówi: „Synu, biegnij na policję, a ja spróbuję tu coś zrobić. (...) Sprawa skończyła się w sądzie. Wyłapali tych trzech chuliganów.”

Podobne inicjatywy spotyka się też i w innych układach lokalnych.

Wąsoszy, gdzie nie ma żadnej organizacji pozarządowej, mieszkańcy organizują się zmobilizowani przykładem holenderskiej gminy partnerskiej. Realizują projekt „Sami sobie”. Zauważyli, że wiele zrobionych rzeczy jest niszczonych. Wywniosko-wali, że jeżeli ludzie będą sami robić, to chyba swojej pracy nie zniszczą. Przyjęto zasadę, że kto ma pomysł i chce dobrze dla wsi zrobić, chce coś zrealizować, to burmistrz zakupuje materiał, a oni go wykorzystują. Do tej pory w gminie zrealizo-wano 20 projektów, wszystkie pracą własną mieszkańców przy wsparciu holender-skich miast partnerskich i miejscowych władz lokalnych. W wyniku programu „Sami sobie” w każdej wsi powstał plac zabaw i odnowiono świetlice dla dzieci i młodzie-ży. Kolejne projekty są w trakcie realizacji.

Związki międzygminneWedług wykazu MSWiA w Polsce funkcjonuje prawie 300 związków międzygmin-

nych i jeden związek powiatów. Mimo tego że, jak wskazują analizy, część z nich to struktury „martwe”11, to ta forma aktywności samorządu terytorialnego jest niewątpli-wie jednym z ważniejszych sposobów promowania rozwoju lokalnego i uzyskiwania efektów, które przekraczają bądź to technologiczne, bądź też ekonomiczne możliwości jednej gminy.

11 http://samorzad.infor.pl/finanse/budzet/52875,Zwiazki-miedzygminne-realizuja-zadania-sprzeczne-z-ich-statutem.html.


28


Związki międzygminne powstają dla uzyskania wielorakich efektów – wspomniany już CZG12 jest jednym ze związków o największym sukcesie. Jest to przykład związ-ku powołanego do rozwiązania określonego problemu z zakresu gospodarki komu-nalnej. Wiele jest takich, które powstają na czas określony po to, by przeprowadzić jakiś projekt inwestycyjny. Jeszcze inne zostają powołane do bardziej ogólnych celów – w latach 90. XX wieku znana była „Turystyczna 6” – pierwszy w Polsce związek o takim profilu zrzeszający 6 gmin Kotliny Kłodzkiej wspólnie rozwijających turystykę na funkcjonalnie powiązanym, a różnorodnym pod względem turystycznego poten-cjału i atrakcyjności terenie. Niestety, w 2002 r. związek ten został zlikwidowany. Form i celów współpracy jest wiele, a korzyści z reguły są znaczące.

Zamiast podsumowaniaW niniejszym szkicu przedstawiłem tylko kilka – moim zdaniem – najważniejszych

czynników rozwoju lokalnego. Czytelnik może wyrazić zdziwienie, że nie wspomina-łem o takich, jak: inwestycje zewnętrze, pomoc publiczna, innowacje, kwalifikacje itd. Było to zamierzeniem celowym. Odwołując się do M. Portera (Porter, 2001), można powiedzieć, że ważniejsze są własne czynniki rozwoju, wytworzone w danym układzie terytorialnym niż te, które są dane przez Naturę czy Historię. Ponadto, od uruchomie-nia tych czynników rozwoju, które tu zostały wymienione i pokrótce opisane, zależy powstanie i wykorzystanie tych, o których tu nie mówiliśmy. Co więcej, niekompetent-na władza lokalna może zmarnować najlepsze nawet obiektywne możliwości rozwoju – a władza sprawna, wsparta progresywnymi i prorozwojowo zorientowanymi elitami, umiejąca instytucjonalizować własne i cudze inicjatywy, zdolna do mobilizacji społecz-nej i skłonna do współpracy z sąsiadami może największe nawet bariery przełamywać, a przynajmniej ograniczać ich negatywne znaczenie.

BibliografiaGilowska Z., System ekonomiczny samorządu terytorialnego, MUNICIPIUM, Warszawa 1998.Go rzelak G., Jałowiecki B. (red.), Koniunktura gospodarcza i mobilizacja społeczna w gminach, Seria „Studia Regionalne

i Lokalne”, EUROREG, t. 22(55), Warszawa 1998.Go rzelak G., Zewnętrzna interwencja jako czynnik rozwoju lokalnego (na przykładzie Programu Inicjatyw Lokalnych), Studia

Regionalne i Lokalne, z. 3, 2001.Gorzelak G., Bieda i zamożność regionów (założenia, hipotezy, przykłady), Studia Regionalne i Lokalne, z. 1, 2001.Gorzelak G. (red.), Polska Lokalna 2007, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa 2008.Landes D.S., Bogactwo i nędza narodów. Dlaczego jedni są tak bogaci, a inni tak ubodzy, MUZA, Warszawa 2000.Porter M., Porter o konkurencji, PWE, Warszawa 2001.


29

Prof. Wojciech ŁukowskiUniwersytet Warszawski

Rozdział 3. Tożsamość lokalna. W poszukiwaniu źródeł i sensu(ów) zakorzenienia

WprowadzenieTożsamość stanowi jedną z centralnych kategorii nauk społecznych, humanistycznych

oraz psychologii. Podzielam pogląd, że zainteresowanie tożsamością rośnie wraz z rosną-cymi trudnościami w utrzymywaniu czy uzyskiwaniu przez jednostki, grupy czy zbiorowości poczucia zakorzenienia oraz jest konsekwencją osłabienia reguł, które kierowały postrze-ganiem Innego, jak również autopercepcją jednostki (Bokszański, 2005). Można za Zbi-gniewem Bokszańskim powiedzieć, że „proces powstawania nowych, niekiedy kluczowych pojęć w socjologii to zracjonalizowane odzwierciedlenie podstawowego procesu zmiany społecznej“ (Bokszański, 2005: 13).

U podstaw myślenia o tożsamości leży przekonanie, że jest ona czymś wyjątkowym, jej posiadanie daje poczucie stabilności, harmonii, stanowi źródło poczucia bezpieczeń-stwa i szczęśliwości czy sensu życia. Można by rzec, że im więcej w życiu społecznym jest zmienności, czego przejawem jest na przykład mobilność terytorialna, ale także zmienność i niedookreśloność reguł instytucjonalnych, tym dobrem bardziej deficytowym, rzadkim i pożądanym staje się właśnie tożsamość. Za takim podejściem kryje się jednak również taka przesłanka, że tożsamość jest czymś „z natury“ dobrym, pożądanym, idealnym. Zawiera bowiem w sobie odpowiedź na pytanie, kim jestem i jest to odpowiedź pozytywna, oczekiwana i nagradza-na. Tymczasem, gdy zaczniemy przyglądać się chociażby własnemu życiowemu doświadczeniu, to raczej trudno jest dostrzec, aby opierało się ono jedynie na takiej wyidealizowanej, a więc też w taki czy inny sposób zafałszowanej podstawie tożsamościowej. Jak wiadomo, idealizacja jest jednym z kluczowych, psychicznych mechanizmów obronnych. I właśnie sąsiedztwo, najbliższe otoczenie, rodzinny krajobraz są obiektami wyjątkowo dobrze nadającymi się do podejmowa-nia zabiegów idealizacyjnych. Jednostka podejmująca taki wysiłek nie jest w tym „osamotnio-na“, może bez większego trudu odwołać się do zabiegów podejmowanych przez inne osoby, do różnorodnych opowieści, symboli, zdarzeń i opinii, współtworzących mit małej ojczyzny. W polskich realiach, szczególnie na Ziemiach Północnych i Zachodnich, a więc terenach, na których podjęto po 1945 roku wysiłek integracji tych „ziem z macierzą“, możliwości fundo-wania lokalnej tożsamości, zwłaszcza w atmosferze początków lat 90., wydawały się wręcz nieograniczone, a w tym możliwości nawiązywania do historycznego dziedzictwa regionów i światów lokalnych. Dobrze to było widać przykładowo na Warmii i Mazurach, gdzie podej-mowano często niezależnie od siebie liczne i w swej istocie jednak podobne do siebie próby fundowania lokalnej (regionalnej) tożsamości.


30


Nasza życiowa trajektoria ulega co najmniej kilka razy istotnym zwrotom, niektóre z nich projektujemy czy przewidujemy ich nadejście, inne przychodzą niespodziewa-nie, ograniczając, a w niektórych przypadkach wręcz podważając możliwości realizo-wania dotychczasowych planów życiowych. Zwłaszcza w dobie późnej nowoczesności (Giddens, 2002) te zwroty, kamienie milowe, zaczynają zdarzać się coraz częściej i w coraz większym stopniu uniezależniają się od kulturowych scenariuszy, przypisa-nych ról społecznych, a w coraz większym stopniu zależą od naszej refleksyjności, negocjowania własnego statusu, czasami też mody i trendów.

Gdy próbujemy opanować (często nadmierną) zmienność naszych tożsamościo-wych trajektorii, to być może czasami sięgamy „po ostatnią deskę ratunku“, jaką ma być tożsamość lokalna, utożsamianie się z miejscem, niezmienna „mała ojczy-zna“ będąca niewyczerpanym zasobnikiem dobrych emocji i odwołań, które może-my przywoływać w trudnych życiowych chwilach. Warto przywołać tutaj doświadcze-nie Niemców wyrażające się w utrwalonym językowym i kulturowym rozróżnieniu na Hei-mat i Vaterland. To pierwsze pojęcie na wiele powojennych lat stało się określe-niem niepoprawnym politycznie, bowiem wcześniej znalazło swoje poczesne miejsce w nazistowskiej frazeologii, ale także skutecznie przynajmniej do pierwszych lat II woj-ny realizowanej prospołecznej polityki, która jawiła się wielu Niemcom jako obja-wienie po latach kryzysu i chaosu republiki weimarskiej. Gdybyśmy to odnieśli do wspomnianych już Mazur, obecnie polskich, a wtedy w granicach Prus Wschodnich i III Rzeszy, okres ten w rozumieniu wielu mieszkańców uchodził za najlepszy w całych dziejach prowincji. Wtedy bowiem nazistowskie władze wprowadziły wiele reform, jak np. stałe, minimalne ceny na produkty rolne, tanie kredyty, tanie budownictwo miesz-kaniowe. Z tym wszystkim w parze szło również odwołanie się do tożsamości, w stro-nę mieszkańców Mazur popłynęło z Berlina wyraźne przesłanie: Jesteście wiernymi, pełnoprawnymi obywatelami Rzeszy, a nie obywatelami drugiej kategorii, skazanymi albo na nędzę w rodzinnych stronach, albo na migracyjną niedolę i wykorzenienie w przemysłowym, górniczym i hutniczym krajobrazie Nadrenii i Westfalii. W języku re-fleksji socjologicznej można by sformułować to przesłanie w następujący sposób: Ma-zury są Heimatem, są przestrzenią realizacji szans życiowych, ale także przestrzenią, w której uzyskuje się i pielęgnuje poczucie bezpieczeństwa. Logika funkcjonowania nazistowskiego państwa, spirala zbrodni i wojny przyczyniła się do tego, że pojęcie Heimat zostało na dziesiątki lat wyparte z oficjalnego niemieckiego dyskursu, co jed-nak nie oznaczało, że zniknęły potrzeby związane z jego istnieniem czy posiadaniem. Uprawnione jest twierdzenie, że wyrwa, turbulencje terytorialne, wypędzenia i ucieczki jeszcze bardziej nasiliły tęsknotę, często wyidealizowaną, za posiadaniem lokalnej przestrzeni bezpieczeństwa i samorealizacji. Powojenna gorączka modernizacyjna za-równo w Republice Federalnej, jak i Republice Demokratycznej wiązała się ze znaczną ruchliwością społeczną. Przez co najmniej kilkanaście powojennych lat kluczowym, negatywnym punktem odniesienia pozostawały doświadczenia wojenne. W latach 80. XX wieku Heimat zaczął powracać do powszechnego obiegu, chociażby poprzez drzwi


31

kultury popularnej, czego przykładem był telewizyjny serial Edgara Reitza Heimat, któ-ry obejrzało dziesiątki milionów widzów. Treści, które można przypisać temu pojęciu, pozwalają zrelatywizować znaczenie geopolitycznych, ideologicznych czy ogólnona-rodowych kontekstów. Mówiąc innymi słowy, pozwalają na przywrócenie niezbęd-nej autonomii lokalnemu wymiarowi życia zarówno zawartemu we wspomnieniach, przeszłości i pamięci o niej, jak również w codziennym życiu przebiegającym właśnie przede wszystkim w przestrzeni lokalnej.

W realiach polskich oznaczało to m.in. zdejmowanie ideologiczno-administracyj-nego gorsetu integracji Ziem Zachodnich i Północnych z Macierzą, który wyznaczał pole możliwych identyfikacji, obiecywał powszechny awans społeczny, ale też, jeśli nie wykluczał, to poważnie ograniczał możliwość autonomicznej identyfikacji w przestrze-niach lokalnych. Była ona możliwa, ale jedynie czy przede wszystkim wtedy, gdy była zgodna z oficjalną doktryną integracyjną.

Warto przywołać w kontekście zmian przełomu lat 80. i 90. XX wieku liczne pró-by nadawania „lokalnego“ charakteru pojęciu ojczyzna właśnie wtedy, gdy zanika konieczność i przymus sięgania do jedynej słusznej doktryny. Znaczną użyteczność miało przy tym wielokrotnie cytowane rozróżnienie Stanisława Ossowskiego na ojczy-znę ideologiczną i ojczyznę prywatną. Pomagało ono w tworzeniu małych ojczyzn, które były autentycznym ruchem społecznym, ale również swoistą ideologią transfor-macyjną skierowaną do społeczności lokalnych. Podkreślano, że wraz z wprowadze-niem samorządu lokalnego w 1990 roku stworzone zostały wręcz idealne warunki do rozwijania i pielęgnowania małych ojczyzn właśnie. Tak jakby transformacja nie oznaczała brutalnej niekiedy gry interesów, bolesnego rozpadu struktur, w miejsce których nie pojawiały się bynajmniej upragnione małe ojczyzny.

W końcu XX wieku mamy już do czynienia z zanikiem idealizacyjnej nośności poję-cia małej ojczyzny. Jej miejsce niemal całkowicie „zajmuje“ profesjonalne, zadaniowe zarządzanie sprawami lokalnych społeczności. Profesjonalizacja przy tym całkowicie niesłusznie utożsamiana jest głównie z pozyskiwaniem zewnętrznych środków i wy-pełnianiem przestrzeni lokalnych infrastrukturą – basenami, boiskami, amfiteatrami, pasażami, portami. To wszystko dzieje się za sprawą lokalnych władz, wójtów/bur-mistrzów/prezydentów, którzy jak na warunki demokratyczne uzyskują władzę bliską absolutnej.

Na margines refleksyjnego pola wypierane są natomiast tematy związane ze spo-łeczną, a więc również tożsamościowo-kulturową konstrukcją społeczności lokalnych. W niewielkim stopniu w debacie lokalnej (jeśli w ogóle ma ona miejsce) obecne są takie tematy jak przemiany demograficzne, a w tym procesy migracyjne i starzenie się populacji, relacje między lokalnymi decydentami a przestrzenią aktywności społecznej – lokalnego społeczeństwa obywatelskiego etc.


32


Obserwacja tych procesów uzasadnia sformułowanie hipotezy o pogłębiającej się przepaści między wyposażaniem infrastrukturalnym przestrzeni lokalnych a poczuciem przynależności, identyfikacji czy po prostu przywiązaniem do miejsca zamieszkania. Za Chaskinem (2001) warto przypomnieć, że na zasoby/potencjały społeczności lokalnej składają się: poczucie identyfikacji, zdolność do rozwiązywania proble-mów, zaangażowanie oraz bezpieczeństwo, które wzajemnie na siebie oddziaływują. A wyposażenie infrastrukturalne stanowi jedynie fizyczne ramy dla kształtowania się względnie erozji czy utraty tychże zasobów. Na przykład sprawny system miejskiego monitoringu zapewniany przez nowoczesne kamery obejmuje być może istotną, ale również niewielką część tego, co składa się na poczucie bezpieczeństwa. Poczucie bezpieczeństwa ma swoje źródło również w rozwijanych i pielęgnowanych więziach społecznych, w istnieniu przejrzystych reguł rekrutacji na lokalnym rynku pracy czy z przewagi więzi horyzontalnych nad wertykalnymi, także w relacjach między lokal-ną władzą a społecznością. Tak więc oddziaływanie na siebie tychże potencjałów może mieć charakter pozytywnych, ale również negatywnych sprzężeń zwrotnych. Na przykład spadające poczucie bezpieczeństwa będzie negatywnie oddziaływało na pozostałe trzy zasoby/potencjały. I odwrotnie, wzrost volumenu i jakości któregoś z zasobów/potencjałów będzie zwrotnie pozytywnie oddziaływał na wzrost volumenów i jakości pozostałych zasobów i potencjałów.

Warto również uwzględniać konsekwencje procesów indywidualizacyjnych (Beck, Giddens 2002), których ważnym następstwem staje się wysuwanie się na pierwszy plan w ocenie jakości życia, nie tylko w przestrzeniach lokalnych, ocena indywidual-nych szans życiowych. W ocenie tej istotną rolę nadal odgrywają takie wskaźniki, jak: oczekiwana średnia długość życia, produkt brutto na głowę mieszkańca etc. Jedno-cześnie jednak ta ocena wyraźnie przesuwa się w stronę ocen opartych na bardziej subiektywnych wskaźnikach oraz możliwości realizacji własnego stylu życia, a nie po-dążania po trajektorii życiowej wyznaczanej przez kulturowe scenariusze, ściśle zwią-zane z pochodzeniem społecznym. Liczy się przy tym zarówno ilość szans życiowych, ich różnorodność oraz jakość (Landry, 2008). Przestrzeń lokalna jest ważną, jeśli nie najważniejszą przestrzenią, w której te szanse się posiada lub nie.

Ich posiadanie sprzyja niewątpliwie zakorzenieniu, identyfikacji, a ich brak prze-kształca się w znaczący potencjał migracyjny. Warto przy tym zaznaczyć, że błędne byłoby również takie podejście, w którym zakorzenienie vs. potencjał migracyjny trak-tujemy jako coś, co się wzajemnie wyklucza. Swego rodzaju idealnym rozwiązaniem byłaby natomiast taka sytuacja, w której zakorzenienie, identyfikacja lokalna, skłon-ność do pozostawania w miejscu zamieszkania tworzą z migracją coś na kształt kon-tinuum. Zapobiegałoby to tworzeniu się takiej ryzykownej identyfikacyjnej konstrukcji, w której miejsce pochodzenia stanowi negatywny punkt odniesienia i nawet wtedy, gdy na migracji się nam nie powiodło, czy też nie powodzi najlepiej, nasze powroty wykorzystywane są głównie do racjonalizacji migracyjnych decyzji.


33

Należy dostrzegać, że może występować również ambiwalentna ocena szans ży-ciowych, a tym samym identyfikacje lokalne o ambiwalentnej treści. Z jednej strony można czerpać z lokalnej identyfikacji poczucie bezpieczeństwa, dumy, satysfakcji z realizowanych aspiracji życiowych, z drugiej zaś inne aspekty lokalnego życia mogą być powodem frustracji, niespełnienia, wstydu czy wręcz strachu, a nawet lęku.

Chciałem w powyższych rozważaniach wskazać na konieczność postrzegania pro-

blematyki tożsamości lokalnej w szerszym kontekście i nie sprowadzać jej wyłącznie do w istocie tylko jednego aspektu, a mianowicie identyfikacji lokalnych, i to tych, które można by określać jako „pozytywne“. Zjawisko jest znacznie bardziej złożone, a jego diagnozowanie ma kluczowe znaczenie dla rozwoju społecznego.

Tożsamość, identyfikacje jako zasób (potencjał) społeczności lokalnejPodkreślmy to jeszcze raz: tożsamość czy identyfikację należy traktować jako zasób

(potencjał) społeczności lokalnej. Jeszcze raz przypomnijmy tezę Chaskina, zgodnie z którą jest to zasób na równi istotny z takimi zasobami jak zaangażowanie, zdol-ność do rozwiązywania problemów i bezpieczeństwo. Gdy zastosujemy taką właśnie perspektywę, pozwoli to nam skuteczniej omijać „pułapkę idealizacyjną“, w której lokalność będzie przede wszystkim odwzorowaniem naszych tęsknot, a więc również wtedy, gdy będziemy chcieli odwołać się do niej w trudnych chwilach, których przecież w naszym życiu nie brakuje i trafimy raczej na rozczarowanie, bowiem tak właśnie działa owa „pułapka idealizacyjna“. Przypisujemy wtedy obiektom fizycznym, a w tym przestrzeni lokalnej nie takie cechy, jakie ona posiada, ale cechy, które posiada ona w naszym wyobrażeniu o niej. Paradoksalnie, im więcej mieliśmy dotkliwych czy na-wet traumatycznych doświadczeń, tym ta skłonność do idealizacji może być większa. A przestrzeń lokalna wybitnie się do tego nadaje, bowiem na nią możemy przenieść nasze oczekiwania, wyobrażenia, bez obawiania się, że otrzymamy taką czy inną ne-gatywną informację zwrotną. Przecież przestrzeń „nie mówi“, natomiast my możemy z nią „rozmawiać“, przenosić na nią różne nasze oczekiwania czy marzenia. Ważne jest dostrzeganie, że te cztery zasoby (potencjały) kształtują się w trzech wymiarach: w relacjach między jednostkami, w kooperacji mającej charakter sieci społecznych czy również na poziomie organizacyjnym.

W tym artykule skupiam się jednak głównie nad próbie pokazania, czym jest toż-samość lokalna i lokalne identyfikacje, odnosząc to do empirycznych prób badania tych zjawisk w Polsce. Zdaję sobie sprawę, że kryje się za tym analityczne ograniczenie czy nawet zubożenie, ale przecież im lepiej objaśnimy fragment złożonej tkanki spo-łecznej lokalnego świata, tym uzyskamy lepszy dostęp do zrozumienia mechanizmów określających funkcjowanie całości.

Przez analogię ze stanami emocjonalnymi, które mamy wobec różnych obiektów (samych siebie, bliskich osób, wytworów kultury czy sztuki), możemy również mówić


34


o stanach emocjonalnych wobec takiego obiektu, jakim jest społeczność lokalna wraz z terytorium, które zamieszkuje. I tak możemy powiedzieć, że stany te mają charakter pozytywny, negatywny i ambiwalentny.

Narzędzia o charakterze sondażowym „wychwytują“ z przestrzeni lokalnej raczej pozytywne niż negatywne identyfikacje. Na pierwszy rzut oka widać, że mieszkamy w Polsce w bardzo różnych miejscach, różniących się często wyraźnie pod względem jakości życia, atrakcyjności, związanych z tym miejscem szans życiowych. Niejako wbrew temu, a może zupełnie niezależnie od tego, deklarujemy w badaniach sonda-żowych wyjątkowy poziom identyfikacji z miejscem zamieszkania.

W badaniach przeprowadzonych przeze mnie w 2007 roku w Gołdapi12 – czternasto-tysięcznym, peryferyjnie położonym mieście na północno-wschodnim pograniczu Polski wynika, że zadowolenie z życia w tej miejscowości deklarują niemal wszyscy mieszkańcy (89%) (Łukowski, 2009b). W znanym badaniu ogólnopolskim Diagnoza społeczna (Czapiński, Panek, 2007) wskaźnik ten wynosił 86,5%.

Przypominam, że mamy tutaj do czynienia z deklaracjami, jednak zdziwienie może budzić fakt, że zadowolenie z życia w „trudnej“ miejscowości, dotkniętej różnymi pla-gami transformacyjnymi jest nawet wyższe niż wśród ogółu Polaków. Nie dysponujemy raczej żadnym sensownym sposobem weryfikacji tych deklaracji, z drugiej jednak stro-ny musimy się po prostu pogodzić z tym, że takie one właśnie są. Jak można interpre-tować tak wysoki wskaźnik zadowolenia z życia w miejscu, które pod względem wielu zobiektywizowanych wskaźników niekorzystnie odbiega od średniej krajowej?

Przypuszczam, że za odpowiedziami na to pytanie kryć się może rodzaj „lokalnej poprawności“. Trudności codziennego życia identyfikowane są raczej z konkretnymi osobami, funkcjonowaniem rynku pracy, a nie z uogólnionym postrzeganiem prze-strzeni lokalnej. Małą ojczyznę wypada po prostu mieć. W niej zaspokajane są po-trzeby wypoczynku, kontaktów społecznych. To właśnie lokalna przestrzeń zapewniać może poczucie bezpieczeństwa i ładu, posiadania trwałych punktów identyfikacyjnych. Zostaje więc niejako uwolniona od wad, które można przypisać innym sferom życia.

Zaryzykowałbym następującą tezę: identyfikacje lokalne zależą w znacznym stopniu od poziomu satysfakcji zaznawanej w innych sferach życia. Nie mają zatem jakiegoś niezmiennego charakteru, tym samym należy przypuszczać, że wszelkie próby nada-wania im takiego znaczenia mają idealizacyjny/dezidealizacyjny charakter. Widać też wyraźnie, że oddziaływanie na zapewnienie szans życiowych w takich sferach życia jak edukacja czy położenie materialne może przyczynić się do wyraźniejszych pozytywnych identyfikacji lokalnych.

12 Nieuprawnione byłoby uogólnianie wyników uzyskanych w jednej miejscowości na sytuację istniejącą w innych miej-scowościach czy na konstrukt nazywany społeczeństwem polskim. Przywoływanie tutaj wyników tych badań ma – moim zdaniem – taki sens, że pozwala uchwycić pewne, zakładam, bardziej uniwersalne mechanizmy określające tworzenie się i istnienie tożsamości lokalnej.


35

Identyfikacje lokalne, regionalne, narodoweW „idealistycznej“ wersji tożsamości terytorialnych przyjmują one wręcz postać

koncentrycznych kół. Centralnym, najbardziej wewnętrznym kołem jest tożsamość lo-kalna, następny jej wymiar to tożsamość regionalna, narodowa, europejska, a nawet ogólnoświatowa. Trudno byłoby jednak odnaleźć w badaniach empirycznych potwier-dzenia tego wyobrażenia. Prawdopodobnie bowiem w tak zmiennym świecie, przy takiej ruchliwości przestrzennej, nikt czy już prawie nikt nie funkcjonuje w takim „lo-kalnocentrycznym“ świecie.

Za istotne jednak należy uznać rozpoznawanie zależności między właśnie lokalnym a regionalnym wymiarem tożsamości. I tutaj napotykamy – w polskich realiach – na istotne problemy i wyzwania. Wiążą się one z diagnozą, którą odnajdujemy między inny-mi w badaniach Bohdana Jałowieckiego i Marka Szczepańskiego (2001, s. 191-218), zgodnie z którą tożsamość regionalna Polaków jest słaba i rozmyta, a ich identyfikacja ma charakter werbalny. Istotnie wiele wskazuje na to, że małą (lokalną) czy regionalną ojczyznę po prostu wypada mieć, więc w badaniach o charakterze sondażowym, zwłasz-cza gdy pytania mają charakter zamknięty, otrzymuje się sporo wskazań, które mogłyby sugerować istnienie ukształtowanej tożsamości lokalnej (np. jestem suwalszczaninem, olsztynianinem) czy regionalnej (jestem Warmiakiem, Mazurem, Podlasianinem).

Zapewne mogą występować znaczące różnice w charakterze identyfikacji zarówno

lokalnej, jak i regionalnej między mieszkańcami tzw. terenów zasiedziałych (np. Pod-karpacia czy Małopolski), a terenami Ziem Zachodnich i Północnych. Brakuje jednak wiarygodnych, pogłębionych badań na ten temat. Z przeprowadzanych przeze mnie badań na Ziemiach Zachodnich i Północnych (wschodnie Mazury) wynika, że identy-fikacje ponadlokalne, które ostrożnie można by nazywać regionalnymi, mają właśnie raczej słaby niż ustabilizowany i ugruntowany charakter. Wiąże się to niewątpliwie z postmigracyjnym charakterem regionu.

Problem symbolicznej spójności i symbolicznego domykania społeczności lokalnych a zagadnienie tożsamości

Refleksja nad przemianami określanymi jako globalizacja zawiera w sobie również próbę odpowiedzi na pytanie, co to oznacza dla tożsamości, a tym samym jej prze-strzennych, a więc również lokalnych odniesień. Powszechnie podzielane jest przeko-nanie, że w nowych, zglobalizowanych warunkach nastąpiło bardzo wyraźne zmniej-szenie roli czynników terytorialnych w odniesieniu do życia ludzkiego. Uniwersalne symbole, wzory i sposoby konsumpcji zaczynają działać niezależnie od lokalnego podłoża kulturowego. Coraz częściej możliwa jest rozłączność między doświadcze-niem społecznych sytuacji a miejscem, w którym one się realizują (Misztal, 2000).

Procesy globalizacyjne prowadzą do standaryzacji światów życia, co przejawia się w uniformizacji możliwości działania, konsumpcji, udziale w kulturze. Osłabieniu ule-


36


gają tradycyjne więzi. Życiowe możliwości jednostki zależą od rynku pracy, na którym możliwe są już tylko zestandaryzowane i zinstytucjonalizowane sytuacje życiowe (Beck, 2004). Oznacza to również, że osłabiają się przestrzenne odniesienia tożsamości (lo-kalne, regionalne). Konstruowanie tożsamości przestrzennej staje się przede wszyst-kim indywidualnym zadaniem i w coraz mniejszym stopniu można się odwołać do sprawdzonych wcześniej norm i ofert identyfikacyjnych, takich jak rasa, klasa, stan społeczny, grupa pierwotna, religia etc. Z jednej więc strony nadal istnieje wielka potrzeba zakorzenienia, identyfikacji i tożsamości, z drugiej zaś coraz większy jest de-ficyt możliwości identyfikacyjnych. Skutkiem tego ma być kryzys tożsamości jednostki (Frey, Haußer, 1987). W przestrzeni bez właściwości jednostka odczuwa wyobcowa-nie, nieprzejrzystość, kryzys sensu, utratę ojczyzny i… tęsknotę za ojczyzną (Weichart, 1990). Prowadzić to może do renesansu lokalności, regionalizmu, swego rodzaju „ojczyźnianego boomu“. Wzrost znaczenia więzi lokalnych i regionalnych zaczyna być postrzegany jako kompensacyjna odpowiedź na negatywne konsekwencje mo-bilności przestrzennej. Jednak ta mobilność, łatwość pokonywania dużych dystansów, stwarza także możliwość powrotów. Będąc mobilnym, nie traci się ojczyzny. Wojciech J. Burszta (1996) twierdzi wręcz, że świadomość zakorzenienia w konkretnym, własnym świecie – który jednak najczęściej nie został wybrany przez daną jednostkę – powo-duje pragnienie konfrontacji z odmiennością. W ludziach tkwi potrzeba, zaspokajana przynajmniej w wyobraźni, szukania swego miejsca w inności. Natomiast Bernhard Waldenfels (1990) zwraca uwagę na policentryczność związków z przestrzenią, co może stanowić raczej argument za procesami identyfikacji z przestrzenią niż przeciw nim. Emocjonalne związanie z daną przestrzenią miałoby wtedy nie tylko wymiar wer-tykalny (od narodowego do lokalnego), ale również horyzontalny (zorientowany na spluralizowane formy społeczne).

Posiadanie tożsamości przestrzennej stwarza możliwość kreowania wizerunku da-nej przestrzeni. Przestrzeń lokalna i regionalna ma wartość rynkową, zatem i tożsa-mość zaczyna mieć taką wartość. Kształtowanie wizerunku zaczyna być traktowane jako istotny czynnik rozwoju. Może mu zatem towarzyszyć inscenizowanie tożsamości. Istotny przy tym jest cel, czyli nadawanie danej przestrzeni indywidualnego charakteru, odróżniającego ją od innych przestrzeni lokalnych czy regionalnych.

Tworzenie wizerunków przestrzeni lokalnych i regionalnych winno uwzględniać en-dogeniczne potencjały rozwojowe o subiektywnym charakterze (tożsamość lokalna i regionalna). Tworzenie pozytywnego wizerunku staje się przedmiotem zabiegów podejmowanych przez lokalne i regionalne elity polityczne i kulturowe. Nie zawsze (a raczej bardzo rzadko) są to działania skoordynowane i wpisane w plan przemyśla-nej strategii. Paweł Starosta (1995) pisał, że na początku lat 90. XX wieku dominował zadaniowy system mobilizacji społecznej i trudno jest znaleźć w Polsce przykłady prze-myślanych strategii na poziomie lokalnym. Od tamtego czasu niewiele się zmieniło. Zmieniła się natomiast radykalnie ilość środków, którymi dysponują lokalne samo-


37

rządy na realizację nieprzemyślanych i nieskoordynowanych pomysłów. Zwiększyła się zatem skala i liczba możliwych do popełnienia błędów.

Niekiedy te działania mają charakter akcyjny, podejmowane są w sposób dość przypadkowy, wypływający jednak z potrzeby dania wyrazu swej tożsamości. Jednostki i grupy mogą w takich warunkach identyfikować się z daną przestrzenią, uwzględnia-jąc nie tyle stabilne, kulturowo ugruntowane punkty orientacyjne, ile przede wszystkim jej rynkowy, a więc podlegający koniunkturalnym wahaniom wizerunek. Identyfikacje lokalne będą więc zależały również od koniunktury. W praktyce oznaczać to może np. przywiązanie do określonego krajobrazu, gdyż właśnie ten krajobraz miałby w okre-ślonych warunkach znaczną wartość rynkową, przyciągając rzesze turystów i potencjal-nych nabywców nieruchomości (fragmentów tego krajobrazu). Relatywny spadek jego wartości, uwarunkowany zanieczyszczeniem środowiska naturalnego, zmianą prefe-rencji wypoczynkowych, będzie oznaczał także spadek wartości przestrzeni lokalnej w subiektywnym odczuciu jego „posiadaczy“.

Warto zwrócić również uwagę na znaczenie uzyskiwania wpływu i poczucia pano-wania nad przestrzenią społeczną, które w codziennym życiu może sprowadzać się do uzyskiwania poczucia satysfakcji z zamieszkiwania w danym miejscu i urzeczywistnia-nia w nim swoich aspiracji. Z tego punktu widzenia warto przyglądać się ożywieniu, jakie przyniósł początek lat 90. XX wieku. Wprowadzony został wówczas w przestrzeń społeczną tak duży potencjał możliwości, że ludzie ze swoimi kapitałami kulturowymi i społecznymi mieli znakomite możliwości do ich inwestowania. Jednak ta „gra“, również, a może przede wszystkim, w społecznościach lokalnych okazała się o wiele trudniejsza niż się spodziewano. Często, może zbyt często, kończyła się porażkami. Wiadomo, że nie wszyscy mogli wygrywać, ale przegrywających (przegranych) było zbyt wielu. W takich warunkach oddolna instytucjonalizacja – polegająca zdaniem Anny Gizy-Poleszczuk, Mirosława Marody i Andrzeja Rycharda (2000) na tworzeniu oddolnych kryteriów racjonalności i podejmowaniu zgodnych z nim działań, które są reakcją na nieskuteczność i niedopasowanie kulturowe instytucjonalizacji na poziomie systemu – sprowadzać się może do swoistego „opuszczania“ lokalnych przestrzeni (z braku kulturowego i społecznego wyposażenia również bez fizycznej zmiany loka-lizacji). Mogą dla wielu osób, a może nawet całych społeczności, zostać utracone szanse na wytworzenie się tożsamościowej lokalnej i regionalnej odrębności, czerpa-nia sensu podejmowanych działań właśnie z tego, że rozgrywają się one nie w jakiejś amorficznej przestrzeni, ale w rozpoznawalnym wymiarze lokalnym i regionalnym. Paradoksalnie, a może wcale nie paradoksalnie, wejście Polski do Unii Europejskiej może osłabiać jeszcze możliwości tworzenia spójnych tożsamości lokalnych czy regio-nalnych, stanowiących ważny zasób danej społeczności i będących ważnym składni-kiem podmiotowości społecznej i politycznej.


38


Domknięcie symboliczne i status symboliczny społeczności lokalnej jako niezbędny warunek tworzenia się lokalnej tożsamości

W refleksji nad społecznościami lokalnymi przyjmowana jest często zewnętrzna perspektywa aksjologiczna opierająca się na założeniu, że istnieją dobre wzory społeczności lokalnej i zasobów lokalnych, które powinny być wnoszone do tych społeczności, jeśli chcą one się rozwijać. Ta perspektywa w ograniczonym czy też niedostatecznym stopniu uwzględnia diagnozę stanu danej społeczności lokalnej, tego, jakimi rzeczywistymi zasobami ona dysponuje. Niezwykle istotną rolę przy tym odgrywają zarówno zasoby, które są uświadamiane, poddawane refleksyjne-mu oglądowi, jak również te, do których sięga się w sposób nawykowy, często nie-uświadamiany. Może się również zdarzyć, że na poziomie świadomym zaprojek-towano wykorzystanie danego zasobu w określony sposób, jednak aktorzy lokalni wykorzystają go w sposób zmodyfikowany albo zgoła odmienny lub, co też się mo-że zdarzyć, nie podejmą w ogóle próby kapitalizowania danego zasobu. Bardziej pogłębione badania terenowe uprawniają do przyjęcia takiej właśnie perspektywy w refleksji nad zasobami lokalnymi, co nie oznacza, że całkowicie eliminowane są zewnętrzne kryteria oceny tego, co się w tych społecznościach dzieje.

Dlaczego kluczowy, rozstrzygający niejako w ostatniej instancji o atrakcyjności/braku atrakcyjności jest status symboliczny danej społeczności lokalnej? Dlatego, że można go definiować jako wypadkową statusu ekonomicznego (poziom życia mieszkańców), społecznego (charakter więzi społecznych, integracja), kulturowe-go (poziom wykształcenia, wyobrażenia o życiu, cechy mentalne). Wypadkowa ta nie ma charakteru, który da się jednoznacznie skwantyfikować. Nader często możemy mieć też do czynienia ze statusem ambiwalentnym, gdzie cechy negatyw-ne towarzyszą cechom pozytywnym. Zdarzyć się również może, że jakaś jedna czy kilka cech negatywnych (stygmatyzujących) przysłoni cechy pozytywne.

Status symboliczny (ale także statusy cząstkowe) określany jest w dwojaki spo-sób, przy czym te dwa sposoby mają komplementarny, a często wręcz nakładający się na siebie charakter. W pierwszym wymiarze jest określany przez porównanie z innymi społecznościami, grupami, środowiskami, także przez porównanie ze stanem przeszłym (czy kiedyś było lepiej, czy gorzej). W drugim wymiarze zwra-ca się uwagę na wyjątkowość, specyfikę, niepowtarzalne cechy danego miejsca. W drugim wymiarze ten status kształtuje się poprzez tworzenie i pielęgnowanie symbolicznej specyfiki, symbolicznej odrębności i atrakcyjności.

Ten status jest określany intersubiektywnie. Mogą służyć temu zobiektywizowane wskaźniki, jak np. średni dochód, dostępność komunikacyjna, poziom edukacji, ale także potoczne i zdroworozsądkowe porównania. Pierwszy i drugi wymiar od-działywują na siebie zwrotnie, wzmacniając lub osłabiając swoje znaczenie.


39

Symboliczne domknięcie jest stanem lokalnej społeczności. Polega on na wytwo-rzeniu się poczucia odrębności, samowiedzy i energii emocjonalnej związanej z daną społecznością. Dlatego może być zarówno stanem pożądanym jak i niepożądanym, gdyż w pierwszym przypadku rozgrywa się na skali atrakcyjności, w drugim zaś na skali stygmatyzacji, poczucia izolacji czy marginalizacji.

Domykanie się społeczności lokalnej prowadzi do osiągania przez nią spójności symbolicznej. Zasoby, które się porównuje, pozwalają ulokować daną społeczność w większej przestrzeni społecznej lub/i w odniesieniu do innych przestrzeni. One jednak nie domykają jeszcze danej społeczności, określają jednak, czy żyje się lepiej/gorzej niż gdzie indziej, posiada się większe/mniejsze szanse życiowe. Domknięcie symboliczne powstaje natomiast w wyniku wytworzenia się specyfiki danej społeczności, naładowa-nia jej skojarzeniami poznawczymi oraz energią emocjonalną. Dokonuje się ono na poziomie refleksyjnych działań, także zabiegów o charakterze marketingowym, jednak znaczna część tych działań ma charakter nawykowy, ujawnia się w rutynowych działa-niach dnia codziennego. Służy jednak osiąganiu, utrzymywaniu, zmianie statusu symbo-licznego. Ponieważ w lokalnej przestrzeni społecznej działa wielu aktorów, tworzą różne, często odrębne środowiska, to istotne wydaje się poszukiwanie pytania, czy kreowany, oficjalny status symboliczny danej społeczności lokalnej koresponduje z symbolicznymi statusami poszczególnych środowisk tworzących tę społeczność? Czy w poszczególnych środowiskach wykorzystywane są podobne, czy takie same wzory tworzenia tych statu-sów, czy też sięga się po wzory odmienne? Jakie wzory przeważają, dominują?

Domykanie symboliczne mikroregionu – przykład z MazurNa proces symbolicznego domykania warto spojrzeć właśnie w dłuższej perspek-

tywie historycznej, a także próbować uwzględniać konteksty, w jakich podejmowane były próby uzyskiwania spójności symbolicznej. Należy przy tym również uwzględniać założenie sformułowane przez Barbarę Lewenstein (2006), zgodnie z którym treści, które będą się składały na symboliczną przestrzeń, nie muszą być, a nawet nie mogą być ulokowane wyłącznie na ograniczonym administracyjnie terytorium. Mogą po-chodzić z odległych, także terytorialnie źródeł. Istotne jest natomiast to, w jaki sposób i dlaczego wypełniają przestrzeń danego regionu?

Istotnym, chociaż nie zawsze w pełni uświadamianym wyzwaniem, przed jakim sto-ją ludzie zamieszkujący lokalne przestrzenie społeczne na Mazurach (a szerzej na Ziemiach Północnych i Zachodnich), jest podejmowanie różnorakich wysiłków na rzecz ustanowienia ciągłości historycznej własnej przestrzeni. Można by rzec, że cią-głość jest albo jej nie ma i nie można jej ustanawiać. Jednak właśnie w przypadku Mazur (szerzej Ziem Zachodnich i Północnych) podejmowane były i są próby jej usta-nawiania. Wiąże się to z psychologicznie uzasadnioną potrzebą stworzenia poczucia międzypokoleniowej ciągłości, ale także wpisania się w dyskurs legitymizujący prawo zamieszkiwania danego miejsca.


40


Do roku 1989 trudno było sobie wyobrazić, aby mogło się to dokonywać ina-czej niż w ramach projektu administracyjno-politycznego integracji Ziem Zachod-nich i Północnych z Macierzą. Po roku 1989 nie pojawił się żaden inny projekt, który byłby alternatywą dla niego na poziomie ogólnokrajowym, natomiast po-jawiły się projekty na poziomie regionalnym czy lokalnym. Można to wyjaśnić nie tylko zmianą ustrojową i zmianą charakteru dyskursu publicznego, ale również ograniczeniem potrzeby legitymizowania przynależności tych ziem do Polski (także w wyniku przemian międzynarodowych: uregulowanie stosunków z Niemcami, pro-cesy integracji europejskiej). Wytworzyła się jednak swego rodzaju pustka legitymiza-cyjna, której wypełnianie przeniosło się na poziom lokalny. Na Mazurach można było dostrzec, przede wszystkim na szczeblu lokalnym, różnorakie działania zmierzające w zasadzie w jednym kierunku, a mianowicie w stronę otwarcia się na dziedzictwo kulturowe. Otwieranie się na nie właśnie na poziomie lokalnym pozwalało na wyłą-czanie czy marginalizowanie znaczenia czynnika narodowego, nie traktowanie tego dziedzictwa jako fragmentu trudnego splotu polsko-niemieckiej historii, ale raczej jako wspólnego dziedzictwa o charakterze lokalnym, a więc także niepoddającym się tak łatwo wykorzystywaniu w dyskursie politycznym opartym na schemacie polsko--niemieckiej odwiecznej wrogości. W przypadku społeczności lokalnych, graniczących z obwodem kaliningardzkim, mógł się pojawić i pojawiał się kontekst rosyjski.

Prawdopodobnie również czynnikiem sprzyjającym tej reorientacji była reforma sa-morządowa dająca poczucie, przynajmniej elitom lokalnym, siły sprawczej i znacznej autonomii w działaniu. Znaczna część wyzwolonej po 1990 roku energii indywidual-nej i społecznej mogła zostać skierowana właśnie na działania, zmierzające do nowe-go odczytania lokalnej historii i na tym również – w mazurskich warunkach – polegało odzyskiwanie wolności. Nie byłoby to zapewne możliwe bez nawiązania kontaktów z byłymi mieszkańcami danego miejsca, ale także poszukiwania punktów odniesienia w przestrzeni byłych Prus Wschodnich, a szczególnie Królewca i uwzględnienie faktu, że Królewiec i znaczna część byłych Prus Wschodnich stanowią obecnie obwód kalinin-gradzki Federacji Rosyjskiej, którego mieszkańcami są obywatele rosyjscy.

Próby tworzenia z tych dość różnych elementów, przynależących do różnych kultur i kontekstów, spójnej całości nie mogły być przedsięwzięciem łatwym. Nawet jednak, gdy już taka spójna całość zostanie wykreowana, pozostaje do wykonania jeszcze jedno trudne zadanie, a mianowicie podjęcie próby społecznego zakorzenienia tego projektu.

Katalizatorem ściślejszej identyfikacji z lokalnymi przestrzeniami społecznymi stały się przemiany przełomu lat 80. i 90. XX stulecia. Zbiegło się to z reformą samorządo-wą. Zainteresowanie lokalnymi historiami było długim procesem, ale uległo intensy-fikacji wtedy, gdy zostały w końcu lat 80. nawiązane kontakty z Niemcami – dawnymi mieszkańcami Mazur. Wcześniej nawiązywanie takich kontaktów mogło się w „najlep-


41

szym razie“ zakończyć wzmożonym zainteresowaniem służby bezpieczeństwa. To otwie-rało również drogę na myślenie o przeszłości w kategoriach ciągłości, czyli myślenie o tym, że Mazury nie zaczęły się w roku 1945.

W niektórych miastach postawiono pomniki mające zaświadczać istnienie tej hi-storycznej ciągłości. Przykładowo w Gołdapi – małym mazurskim miasteczku poło-żonym na północno-wschodnim skraju województwa warmińsko-mazurskiego, na zachowanym fragmencie niemieckiego cmentarza ustawiono kamień z napisem 16 pokoleniom gołdapian, którzy żyli na tej ziemi. Pomnik ten można uznać za symbo-liczną klamrę spinającą niemiecką przeszłość i polską teraźniejszość Gołdapi. Jest bez wątpienia próbą ustanowienia ciągłości historycznej, a także wskazaniem, że obec-ne władze otwierają się na współpracę z dawnymi mieszkańcami tej ziemi. Znacz-na część przybyszy na Mazury i do takich miejsc jak Gołdap trafiała po 1945 roku w sposób przypadkowy, także z nakazu pracy, co utrudniało procesy identyfikacyjne. Takie miasta jak Gołdap były w wyniku działań wojennych w ogromnym stopniu zruj-nowane. Początkowy potencjał rozwojowy zostaje też osłabiony przez rozcięcie po-wiatu gołdapskiego granicą polsko-rosyjską. W ten sposób zniszczona zostaje kształ-tująca się przez stulecia struktura komunikacyjna i gospodarcza. To, co pozostało, było niszczone świadomą sowiecką akcją rabunkową, zawłaszczaniem wszystkiego, co dało się wywieźć. Do tego doszedł jeszcze szaber.

Warto przypomnieć, że przez co najmniej dwa dziesięciolecia stosunkowo niewie-le działo się w takich miejscowościach jak Gołdap. Do lat 60. XX wieku nie poradzo-no sobie jeszcze z całkowitym uprzątnięciem ruin. Dokonywano także permanentnej rozbiórki – cegły, kostkę brukową wywożono do stolicy kraju i stolicy województwa – Białegostoku. Po roku 1990 marginalizacji ulegał cały pas nadgraniczny. Bezrobo-cie osiągało tutaj najwyższy poziom w kraju, sięgając 40%. Było to i nadal jest rów-nież konsekwencją zapóźnień z czasów PRL-u, nie było wtedy pomysłu, co robić z ca-łym tym regionem. Jednak opóźnienie gospodarcze było zjawiskiem wpisującym się w długie historyczne trwanie. Trudno oszacować wpływ dalszej przeszłości, ale również przed wojną trwałym i strukturalnym zjawiskiem było opóźnienie gospodarcze Mazur i Prus Wschodnich. W takich miejscowościach jak Gołdap, reprezentowany przez lokalną elitę samorządową, sposób myślenia, ale także realizowany sposób dzia-łania, wpisuje się w to, co nazywam domykaniem symbolicznym społeczności lokal-nej. Chodzi tutaj głównie o wymiar ekonomiczny, zarówno o nadrobienie zaległości w stosunku do lepiej i bardziej centralnie ulokowanych miejscowości, jak również o tworzenie tego, co unikatowe i specyficzne. Podejmują one próbę atrakcyjnego i jednocześnie unikatowego ulokowania miasteczka w przestrzeni lokalnej, regional-nej, polsko-rosyjsko-litewskiej, europejskiej, a zapewne i globalnej. Warto też pytać o rzeczywisty przebieg procesów instytucjonalizacji lokalnej przestrzeni społecznej, a więc również stworzenie instytucjonalnych kotwic dla tożsamości lokalnej. Za Pierrem Bourdieu warto przypomnieć, że działania jednostek i grup oznaczają w praktyce mo-


42


bilność społeczną, a w tym mobilność przestrzenną. Możliwości kapitalizowania zaso-bów określane są przez treść habitusów – nawykowych sposobów działania, myślenia i komunikowania się (Bourdieu, 2006).

Wizje kreślone przez tych liderów lokalnych są wizjami wymarzonego kształtu prze-strzeni społecznej. Powstaje pytanie, w jakim stopniu i w jakim rzeczywistym kształtcie te wizje trafiały/trafiają do obywateli-mieszkańców.

Ważnym wskaźnikiem tego skądinąd pożądanego sposobu myślenia jest odno-szenie go do obecnych i przyszłych szans życiowych mieszkańców. Chodzi również o to, aby nie występowały znaczące różnice między celami i tożsamością lokalnych elit, a celami i tożsamością mieszkańców. Warto jednak zakładać, że być może naj-ważniejszym kołem zamachowym lokalnego rozwoju – rozumianym jako ilość, jakość i dostępność szans życiowych – jest sposób myślenia i działania lokalnych elit – sa-morządowców, przedsiębiorców, obywateli zaangażowanych społecznie, entuzjastów lokalnego świata życia.

Odwołując się do komunitariańskiego sposobu rozumienia rzeczywistości, można by wyrazić to również w następujący sposób: należy przyglądać się temu, w jaki spo-sób toczą się lokalne opowieści i jaki kształt przybierają lokalne praktyki? W jakim stopniu zachowują one swoją autonomię wobec innych pól czy fragmentów przestrze-ni społecznej?

Wokół tych pytań powinna koncentrować się ważna część refleksji nad społeczno-ściami lokalnymi w Polsce, nad tożsamością obywateli-mieszkańców.

BibliografiaBeck U., Społeczeństwo ryzyka. Na drodze w inną nowoczesność, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2004.Erikson E., Tożsamość i cykle życia, Wydawnictwo Zysk i S-ka, Poznań 1996.Bokszański Z., Tożsamości zbiorowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005.Bourdieu P., Dystynkcja. Społeczna krytyka sądzenia, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006.Bur szta J.W., Nostalgia i mit albo o mechanizmie powrotu, w: J.W. Burszta, Czytanie kultury, Pięć szkiców, Instytut Etnologii

i Antropologii UAM w Poznaniu, Łódź 1996.Chaskin R.J., Brown P., Vienkatesh S., Vidal A., Building Community Capacity, Walter de Gruyter, Nowy Jork 2001.Cza piński J., Panek T. (red.), Diagnoza społeczna 2007: warunki i jakość życia Polaków, Rada Monitoringu Społecznego,

Vizja Press&IT, Warszawa 2007.Frey H-P., Haußer K., Entwicklungslinien sozialwissenschaftlicher Identitätsforschung w: K. Haußer (red.), H.-P. Frey, Identi-

tät. Entwicklungslinien psychologischer und sozioogischer Forschung, Enke, Stuttgart 1987.Giz a-Poleszczuk A., Marody M., Rychard A., Strategie i system. Polacy w obliczu zmiany systemowej, Wydawnictwo Nauko-

we PWN, Warszawa 2000.Landry Ch., The Creative City. A toolkit for Urban Innovators, Sterling, VA: Comedia. Earthscan, Londyn 2008.Lew enstein B., Nowe paradygmaty rozwoju układów lokalnych – w stronę obywatelskich wizji społeczności lokalnych,

w: Kurczewska J. (red.), Oblicza lokalności. Różnorodność miejsc i czasu, Wydawnictwo Instytutu Socjologii i Filozofii Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006.

Łuk owski W., Społeczne tworzenie ojczyzn. Studium tożsamości mieszkańców Mazur, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002.

Łuk owski W., Miasto na granicy w poszukiwaniu symbolicznej spójności w: B. Jałowiecki (red.), W. Łukowski, H. Bojar, Spo-łeczność na granicy. Zasoby mikroregionu Gołdap i mechanizmy ich wykorzystywania, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2009a.


43

Łuk owski W., Społeczność mikroregionu Gołdap w świetle badania sondażowego [w]: B. Jałowiecki (red.), W. Łukowski, H. Bojar, Społeczność na granicy. Zasoby mikroregionu Gołdap i mechanizmy ich wykorzystywania, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2009b.

Misztal B., Teoria socjologiczna a praktyka społeczna, Universitas, Kraków 2000.Sakson A., Stosunki narodowościowe na Warmii i Mazurach 1945-1997. Instytut Zachodni, Poznań 1998.Starosta P., Poza metropolią. Wiejskie i małomiasteczkowe zbiorowości lokalne a wzory porządku makrospołecznego. Wy-dawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1995.Wa ldenfels B., Heimat in der Fremde, w: Heimat. Analysen, Themen, Perspektiven, Bundeszentrale für politische Bildung,

Bonn 1990.We ichart P., Raumbezogene Identität. Bausteine zu einer Theorie räumlich-sozialer Kognition und Identifikation, Franz Ste-

iner Verlag, Stuttgart 1990.


44


Wojciech ŁukowskiUniwersytet Warszawski

Rozdział 4. Społeczności lokalne w Polsce. Bilans dwudziestolecia13

Z inicjatywy Krajowego Ośrodka EFS i Stowarzyszenia Centrum Aktywności Lokal-nej CAL w dniu 22 czerwca 2009 roku odbyła się debata pod hasłem Społeczności lokalne w Polsce. Bilans dwudziestolecia. Jej celem była próba pokazania kierunków przemian społeczności lokalnych w Polsce od początków procesów transformacji. Po-niżej przedstawiamy wypowiedzi ekspertów zajmujących się społecznościami lokalny-mi z różnych perspektyw, na tematy poruszane podczas dyskusji w dwóch panelach:

• Panel 1: Społeczności lokalne w minionym dwudziestoleciu, próba diagnozy.• Panel 2: Dokąd zmierzamy?

Panel 1: Społeczności lokalne w minionym dwudziestoleciu, próba diagnozy

Dr Hanna Bojar, Instytut Filozofii i Socjologii PAN, dokonała próby ukazania tradycyjnych ujęć w badaniach nad społecznościami lokalnymi i stwierdziła, że już na początku XX wieku prowadzono na ziemiach polskich takie badania, które można by nazwać badaniami lokalnymi:

• Monografie Franciszka Bujaka, w których nacisk był kładziony na bezpośredni kontakt badacza z mieszkańcami.

• Badania monograficzne Kazimierza Dobrowolskiego nad miejscowościami w południowej Polsce metodą integralną opartą na założeniu, że należy uwzględ-niać historyczne, społeczne i geograficzne czynniki, które decydują o charakterze tej społeczności. W tych badaniach wskazano na potrzebę tworzenia zespołów badawczych złożonych z przedstawicieli kilku dyscyplin. Można powiedzieć, że już wtedy pojawiał się postulat interdyscyplinarności.

• Józef Chałasiński skupiał się na problemie najważniejszym dla danej społecz-ności lokalnej i jego opisie w szerszym kontekście społecznym i kulturowym. To podejście można odnaleźć również we współczesnych nam badaniach.

• Badania skupiające się na funkcjonowaniu różnego rodzaju struktur terytorial-nych w kontekście intensywnych procesów industrializacji i urbanizacji pierw-szych lat powojennych oraz badania procesów integracji na nowych obszarach w sytuacji pojawiania się nowych społeczności postmigracyjnych i zderzenia się różnych tradycji kulturowych.

• Analizy dotyczące kondycji społecznej, ekonomicznej etc. procesów integracji i dezintegracji oraz badania struktur władzy lokalnej, także w kontekście zjawisk patologicznych.

13 Wypowiedzi uczestników nie były autoryzowane.


45

Zdaniem H. Bojar przemiany społeczności lokalnych w okresie ostatnich dwudzie-stu lat można by ująć w następujący sposób:

• Zmiana ustrojowa dostarcza społecznościom lokalnym, ale też i badaczom, no-wych zadań, otwiera nowe przestrzenie, ale też stawia nowe wyzwania. Pojawiają się nowe warunki brzegowe funkcjonowania społeczności lokalnych.

• Zmiana ustrojowa w zasadniczy sposób zmieniła status społeczności lokal-nych: zasada decentralizacji, rewaloryzacja samorządności i samorządu te-rytorialnego, budowanie społeczeństwa obywatelskiego, samoorganizującego się przez tworzenie różnego rodzaju organizacji, stowarzyszeń, systemu wielo-partyjnego z reprezentacjami na poziomie lokalnym, duża niezależność jedno-stek terytorialnych, demonopolizacja kultury, rewaloryzacja kultur lokalnych, regionalnych, mniejszościowych, otwarcie granic jako doświadczenie zbiorowe i indywidualne, prawne ramy swobody poruszania się, rozwijanie współpracy transgranicznej.

• Procesy globalizacji, które z jednej strony mogą rodzić postawę obronną pole-gającą na podkreślaniu odmienności kulturowej lub co najmniej uświadamianiu sobie jej, ale mogą także skłaniać do wykorzystania tej odrębności jako zasobu, jako atutu społeczności lokalnej. Wejście do Układu Schengen z jednej stro-ny oznacza likwidację wewnętrznych granic, z drugiej zaś uszczelnianie granic zewnętrznych, procesy akcesji do UE i integracji europejskiej.

Według H. Bojar można wskazać na następujące wybrane obszary badań nad rozwojem społeczności lokalnych, chociaż ta lista nie wyczerpuje zapewne wszystkich podejść:

• Badania dotyczące działań zbiorowych, samoorganizacji, samopomocy, samo-rządności. Początek temu dały badania Anny Turskiej, Elżbiety Łojko, Ireny Ma-chaj, a kontynuowane były w licznych wariantach. U ich podstaw leżało optymi-styczne założenie, że obywatelskie działania zbiorowe mogą być ujmowane jako istota życia społecznego.

• Przemiany ustrojowe na poziomie lokalnym, mechanizmy kształtowania się wła-dzy lokalnej, kształtowanie się elit (np. badania elit Jerzego Bartkowskiego, Jacka Wasilewskiego czy badania Mirosławy Grabowskiej nad partiami politycznymi).

• Kondycja ekonomiczna społeczności lokalnych, m.in. badania Bohdana Jało-wieckiego i Grzegorza Gorzelaka.

• Badania nad szeroko rozumianą kulturą lokalną (np. badania Joanny Kurczew-skiej) czy analizy dotyczące pamięci społecznej, procesów rewitalizacji związa-nych z dziedzictwem oraz aktywnością na rzecz zachowania dziedzictwa; wąsko rozumianej przestrzeni kultury jako uczestnictwa w kulturze; kultury jako ele-mentu szerszych koncepcji, np. koncepcji kultury publicznej jako determinanty sytuacji społecznej, procesu odzyskiwania po 1989-1990 roku lokalnych toż-samości, wpływu tradycji długiego trwania, np. tradycji zaborowych wpływają-cych do chwili obecnej na specyfikę społeczności lokalnych; tożsamości spo-


46


łeczności lokalnych na Ziemiach Zachodnich i Północnych w nowych warunkach w kontekście zjednoczenia Niemiec, integracji z Unią Europejską i likwidacji granic.

• Podejścia, które łączą zainteresowania władzą lokalną, samorządową, społe-czeństwem obywatelskim, rolą tradycji i pamięci, wychodzące m.in. od koncep-cji demokracji, kapitałów społecznych, lokalnego społeczeństwa obywatelskie-go czy zrównoważonego rozwoju (m.in. badania Jacka Kurczewskiego, Marka Szczepańskiego czy Andrzeja Sadowskiego), koncepcje zasobów lokalnych czy aktywności lokalnej, powstające na bazie różnych ujęć teoretycznych, traktowane jako narzędzie strategii wprowadzania określonych zmian społecznych.

• Badania „od praktyki do teorii”. Przykładem są analizy wprowadzanych na po-ziomie lokalnym i realizowanych programów społecznych, np. reintegracji spo-łecznej jako odpowiedzi na procesy marginalizacji i wykluczenia wraz z analizą czynników sukcesu tego typu programów.

• Nowe obszary badań: Miejsce kobiet w społecznościach lokalnych. Wcześniejsze analizy pokazywały, że jest to czynnik znaczący, ale do tej pory niedoceniany.

• Procesy europeizacji w wymiarze społeczności lokalnych.

Te badania odzwierciedlają rzeczywiste zjawiska społeczne zachodzące w ostatnim dwudziestoleciu w społecznościach lokalnych. To, co działo się w nich, decydowało o rzeczywistym przebiegu transformacji, porażkach i problemach w odniesieniu do wizji idealnych i modelowego społeczeństwa obywatelskiego, poziomu partycypacji. Gdy przyjmuje się jako punkt wyjścia do analiz modele idealne, to formułowana jest konkluzja, że istnieje zbyt duży rozdźwięk między władzą lokalną a obywatelem, oby-watele „oddają” swoje prerogatywy władzy lokalnej, formułując niejako komunikat „zróbcie to za nas”, z drugiej strony zwraca się uwagę na to, że władza lokalna chce mieć dużo takich kompetencji i nie bierze pod uwagę faktu, że obywatele powinni być jej rzeczywistymi partnerami.

Krzysztof Więckiewicz, dyrektor Departamentu Pożytku Publicznego w Mi-nisterstwie Pracy i Polityki Społecznej, wskazał na znaczenie warunków brzego-wych, które z pozycji centrum są traktowane jako instrumenty umożliwiające trakto-wanie rozwoju lokalnego jako rozwoju kraju. Dotyczy to przede wszystkim tworzenia ładu społecznego, a mianowicie tworzenia się sektora obywatelskiego. Na przełomie lat 80. i 90. XX wieku instytucjonalizacja aktywności obywatelskiej dokonywała się w kategoriach odreagowania wcześniejszej rzeczywistości. Jednak już w 1990 roku gminy były instytucjami realizującymi zadania publiczne, które posiadały instrumenty do realizacji pewnych polityk szczegółowych. Tworzyła się infrastruktura usług spo-łecznych, poszukiwano partnerów, którzy obok instytucji publicznych byliby w stanie te usługi wykonywać. To współtworzyło nowy ład, nowe relacje między obywatelami a władzą publiczną, a organizacje pozarządowe potraktowano jako ważnego part-nera. Próbowano ten sektor dowartościować, tworząc system wsparcia, np. poprzez regionalne ośrodki wspierania organizacji pozarządowych – cały czas w takim rozu-


47

mieniu, że będzie to partner pozostający w dobrych relacjach w stosunku do władzy publicznej w tworzeniu lokalnego ładu społecznego. Istotne było poszukiwanie odpo-wiedzi na pytanie, jak z punktu widzenia praktyki życia publicznego wykorzystać ten ogromny potencjał, który się wyzwolił, jak go uporządkować w relacjach z władzą publiczną. Szybko dostrzeżono konieczność wprowadzenia spójnych regulacji praw-nych. Pojawiły się pierwsze projekty współpracy administracji publicznej z organizacja-mi pozarządowymi. Pojawiały się zręby dobrej współpracy między władzą publiczną a sektorem pozarządowym. Tak też powstawały regulacje współpracy przy realizacji zadań publicznych w zakresie pomocy społecznej, pojawiły się prawnie usankcjo-nowane zasady. Zwieńczeniem tego procesu stało się przyjęcie ustawy o działalno-ści pożytku publicznego. Za fundamentalne rozwiązania należy uznać uwzględnienie w preambule konstytucji zasady pomocniczości, a jej 7 rozdział przesądza o samo-rządowym ustroju Rzeczypospolitej, kładąc nacisk właśnie na decentralizację. Ad-ministracja publiczna zaczyna budować ład społeczny w oparciu o porozumienia, tworzone są zespoły konsultacyjne, podejmowane jest wzajemne informowanie się o przedsięwzięciach. Praktyka ta staje się ważną zasadą w realizowaniu polityk szcze-gółowych w środowisku lokalnym. Partnerstwo, jawność, suwerenność stron stają się warunkami brzegowymi współdziałania ze sobą. Pojawiają się propozycje zapisów prawnych zobowiązujących samorząd terytorialny do współpracy z organizacjami po-zarządowymi poprzez tworzenie rocznych programów współpracy. Te warunki brze-gowe są wystarczające do tego, aby kształtować ład społeczny według pewnych mo-delowych rozwiązań, aż do myślenia w kategoriach projektów. Opracowana została strategia wspierania społeczeństwa obywatelskiego, w której najważniejszym priory-tetem są aktywni i świadomi obywatele. Rządowy program wspierania inicjatyw oby-watelskich wskazuje na to, że z poziomu tworzenia strategii przeszliśmy na poziom myślenia operacyjnego. Powstał projekt operacyjny, który w swoich założeniach silnie uwzględnia kontekst lokalny. Akcentuje się w nim dostęp do środków publicznych. Realizowanych jest wiele projektów, potwierdzających zasadność wykorzystywania ta-kich właśnie instrumentów finansowych o dużej wartości dla społeczności lokalnych. Te instrumenty znajdują swoje uzupełnienie w instytucjonalizacji dialogu społecznego w postaci Rady Działalności Pożytku Publicznego, a w nowelizacji ustawy przewidu-je się też powołanie takich rad na poziomie regionalnym, powiatowym i gminnym. System, który został stworzony, nie jest systemem endogennym, ciągle wymaga zasilania z zewnątrz. Ale, aby wszystko rozwijało się w pożądanym kierunku, potrzebni są ludzie – liderzy, zarówno na poziomie lokalnym, jak i na innych poziomach życia społecznego.

Marek Miros, burmistrz Miasta i Gminy Gołdap, wskazał na kilka najważniej-szych osiągnięć ostatnich dwudziestu lat:

• Reforma samorządowa jest powszechnie traktowana jako najlepsza z polskich reform. Warto przypomnieć kamienie milowe rozwoju samorządności w Polsce. Był nim podział administracyjny z 1999 roku i utworzenie dużych województw – regionów, które dały możliwość realizacji strategii właśnie na takim poziomie.


48


Takim kamieniem było również wejście do Unii Europejskiej oraz wybór bezpo-średni wójtów/burmistrzów/prezydentów. Samorządy pracują dla obywateli, waż-nym narzędziem w tej pracy stała się komunalizacja majątku. Wcześniej, przed rokiem 1990, rady narodowe operowały na majątku państwowym, nie istniał tak jak obecnie samodzielny budżet.

• Za szczególne osiągnięcie należy uznać bezpośredni wybór. Obywatele mogą personalizować swój wybór. Wtedy częściej idą do wyborów, a ponadto powta-rzalność wyboru jest większa. Wejście do Unii Europejskiej to ogromny zastrzyk nie tylko pieniędzy, ale i ćwiczenie umiejętności absorpcji tych środków.

Za porażki ostatnich dwudziestu lat można natomiast uznać: • Kojarzenie, nie zawsze sprawiedliwe, lokalnej sceny politycznej z jałowymi spo-

rami, niedostateczny lobbing na rzecz samorządności oraz coś, co można by nazwać szaleństwem antykorupcyjnym, które prowadzi też do opóźnień w ab-sorpcji środków unijnych.

• Podział na powiaty należy uznać za bardzo dobre rozwiązanie, bo uwzględnia on podziały historyczne, ale porażką są zbyt małe pieniądze na zbyt małe powiaty. Problemy wiążą się też z utrzymaniem dróg, niedopracowana jest ustawa regu-lująca tę kwestię.

Panel 2: Dokąd zmierzamy?Dr Maria Theiss z Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego

zwróciła uwagę na to, że środowisko lokalne to obszar, w którym z jednej strony arty-kułowane są problemy, a z drugiej podejmowane są próby ich rozwiązywania. Mamy do czynienia ze zmieniającymi się formami artykulacji, a z drugiej strony odpowiada-nia na wyartykułowane potrzeby w lokalnej polityce społecznej. Na czym te zmiany polegają? Po stronie artykulacji zwiększa się mobilizacja i kompetencje obywatelskie. Wpływ na to mają też nowe formy komunikacji, np. lokalne sieci radiowe, dziennikar-stwo internetowe czy telewizja internetowa.

Istotne są również regulacje prawne, które zmuszają np. do prowadzenia konsulta-cji społecznych, ale także konsultacje społeczne są prowadzone wówczas, gdy sprawy zostaną uznane za ważne, niezależnie od przymusu prawnego. Jednak właśnie praw-ne uwarunkowania w sferze odpowiadania na potrzeby społeczne odgrywają tutaj dużą rolę, szczególnie w dostarczaniu usług we współpracy z sektorami, wspieraniu samopomocy, organizacji wolontariatu. Z tymi zmianami można wiązać duże nadzie-je, że będzie to m.in. zapobiegało wykluczeniu społecznemu. Zmiany w tych sferach wiążą się jednak też z ryzykiem. Z jednej strony widać, że zwiększają się kompetencje obywateli w artykułowaniu swoich potrzeb i problemów, jednak pogłębiają się też swego rodzaju nierówności w posiadaniu tych kompetencji. Pojawia się też zjawi-sko, które można by określić jako burżuazja kapitału społecznego (np. przyjezdni do gmin podwarszawskich, którzy wywierają taką presję, że w jednej klasie są wyłącznie


49

dzieci wiejskie, a jednocześnie są tworzone klasy dla dzieci zamożnych przyjezdnych). Zdarza się, że nadużywa się kompetencji, np. robi się badania potrzeb społecznych w taki sposób, żeby potem nic nie robić, bo z „odpowiednio“ przeprowadzonych ba-dań wyłania się doskonały obraz istniejącej rzeczywistości. Ważnym wyzwaniem pozo-stanie zatem również umiejętność prowadzenia analiz dotyczących artykulacji potrzeb i odpowiedzi na nie – zarówno dla badań jak i dla praktyki.

Dr Bohdan Skrzypczak, przewodniczący Stowarzyszenia Centrum Wspiera-nia Aktywności Lokalnej CAL, stwierdził, że wyzwaniem jest i będzie diagnozowa-nie społeczne. Animatorzy lokalni nie dysponują danymi do diagnozy lokalnej. Na przykład brak jest danych o niepełnosprawności, także o kwestii równości kobiet i mężczyzn. To są kwestie, które są ważne, ale brakuje diagnozy, nie ma danych licz-bowych albo są one trudno uchwytne. Czasami społecznicy próbują sami robić dia-gnozę, brakuje jednak profesjonalnego wsparcia. Brakuje też przełożenia, powiązań między wiedzą, którą my pozyskujemy, a światem nauki.

Społeczności lokalne, co dobrze widać na przykładzie małych miast mają duże trudności z „wytwarzaniem miejsca”. Wiele małych miast przeżywa regres demogra-ficzny, zmienia się kształt przestrzeni publicznej, najważniejszymi punktami orientacyj-nymi i miejscami „spotkań” stają się supermarkety. Bez wątpienia warto też inwesto-wać w inne miejsca, zwłaszcza te, które będą miały charakter publiczny.

W wielu miejscowościach widać zaczątki kształtowania się przedsiębiorczości spo-łecznej. Warto stymulować te zmiany.

Wytwarza się pole napięć między aktywnością w Internecie, a aktywnością w świe-cie rzeczywistym. Można powiedzieć wręcz, że w Internecie rozwija się aktywność oby-watelska, przy jej stosunkowo niewielkiej obecności w życiu realnym. Z jednej strony cieszyć może aktywność internetowa, z drugiej niepokoi jej uwiąd w życiu „realnym“. Poważnym wyzwaniem będzie zatem wytwarzanie silniejszych powiązań między aktyw-nością w Internecie, a tą dokonującą się poza nim.

Za problem do rozwiązania należy uznać również to, że w wielu miejscowościach można odnaleźć wiele wizji rozwojowych, ale brakuje jednej spójnej koncepcji. Gmina i powiat pozostają często przestrzenią niezdrowej rywalizacji, nie stanowią natomiast przestrzeni konsensusu, uzgadniania tożsamości etc. Wyraźnie wyłania się również potrzeba współpracy na poziomie subregionalnym, przekraczającym często granice powiatów czy nawet województw.

Zwiększać się powinna rola edukacji środowiskowej, prawdziwa wiedza ulo-kowana jest bowiem pomiędzy aktorami, praktyczną sferą tej działalności stanie się też animacja społeczna, czyli wprowadzenie do środowiska, ludzi kompetent-nych, którzy doprowadzać będą do synergicznego integrowania się różnych sfer życia.


50


Człowiek, który mediuje w środowisku, wytwarza prorozwojową energię, dlatego po-winna się poszerzać sfera działalności takich osób, które będą sprzyjać wytwarzaniu się przestrzeni do zmiany i rozwoju. Konieczne jest wytworzenie dialektyki napięć między aktorami działającymi w przestrzeni lokalnej. Te napięcia powinny prowadzić do refleksji, a następnie do działań nastawionych na konsensus, a nie konflikt.

Cezary Miżejewski, niezależny ekspert z zakresu polityki społecznej, zauwa-żył, że warto podjąć próbę spojrzenia na szanse i możliwości od drugiej strony, od strony państwa. Kluczową zmianą stała się szansa europejska. Przyniosła ona też wiele wyzwań, w tym dotyczących polityki społecznej. Zostaliśmy zmuszeni do działań, które wcześniej nie były podejmowane, związanych z szeroko rozumianą integracją społeczną, ale także aktywnością lokalną. Z poziomu bardziej globalnego wprowa-dza się, a nawet wręcz wymusza, działania na poziomie lokalnym. W tych działaniach wyodrębniono specjalny komponent, który nazywany jest działaniami lokalnymi, ale inicjatywa lokalna nie jest możliwa bez aktywnego udziału samych uczestników. Ak-tywna integracja zakłada, że osoba, z którą pracujemy, spotyka się w relacji bardziej partnerskiej z pracownikiem samorządowym czy socjalnym i tworzone są zupełnie nowe relacje.

Remigiusz Karpiński, przewodniczący Rady Miasta Gołdapi, zwrócił uwagę na to, że bezpośrednie wybory burmistrza sprzyjają współpracy z radą gminy, a z per-spektywy pogranicza, na którym leży Gołdap, widać, że będą pogłębiać się procesy integracyjne. Gołdap, Mazury zaczynają tworzyć jeden wspólny obszar z Litwą. Społe-czeństwa po obu stronach granicy będą się przyciągały wzajemnie. Podobna sytuacja jest też na granicy zachodniej. Można przewidywać tworzenie wspólnej infrastruktury komunalnej czy też wspólnych instytucji na przykład w opiece społecznej.

Głosy w dyskusjiProf. Joanna Kurczewska z Uniwersytetu Warszawskiego, rozpoczynając dys-

kusję, pytała, co zrobić, aby stworzyć system monitoringu programów pojawiających się w lokalnej przestrzeni publicznej? Czy nie wytworzą się lokalne elity, które będą autarkiczne i będą reprodukowały się same dla siebie? Jednocześnie zdecydowana większość obywateli będzie ograniczała swoją aktywność do przysłowiowego już cho-dzenia do supermarketów.

Prof. Wojciech Łukowski z Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu War-

szawskiego powiedział, że obecnie w wyposażeniu instytucjonalnym społeczności lokalnych występują poważne luki sprzyjające temu, że może je wypełniać populizm czy „wizjonerstwo“. Brakuje także skutecznych mechanizmów dostarczania do spo-łeczności lokalnej refleksji społecznej, ale także wytwarzania przez nią autorefleksji. Na przykład wiedza o migracjach jest ważnym elementem refleksji nad rozwojem. Praktycznie nie istnieje na poziomie lokalnym, podobnie jest z diagnozą demograficz-


51

ną. Warto przyglądać się temu, co dzieje się w „lokalnym“ Internecie. Istotnie można zaobserwować wzmożoną aktywność np. na lokalnych forach internetowych, które jednak często działają jakby zupełnie „obok“ lokalnych instytucji, a w tym przede wszystkim obok instytucji samorządowych.

Dr Maria Theiss mówiła o tym, że nie ma co liczyć na „samorództwo“ obywatela „lokalnego”, potrzebne są systemowe działania, na przykład w sferze edukacji, bo automatycznie ten „lokalny” obywatel się nie pojawi. Dotyczy to również tych, którzy nie są aktywni, np. młodzieży wycofującej się z życia publicznego.

Dr Bohdan Skrzypczak podkreślał, że działania powinny opierać się na kon-sensusie, a nie na konflikcie, a konsensus wynika z refleksji, a refleksja opiera się na napięciach. W wielu miejscach brakuje np. świadomie wytworzonego napięcia między bardzo aktywną władzą samorządową a społecznością lokalną. Jeśli np. stra-tegia rozwoju jest dorobkiem samorządu, to jest to z punktu widzenia funkcjonowania lokalnego społeczeństwa obywatelskiego niekorzystne, jeśli zaś jest to skutek wzajem-nego dialogu, to należy to ocenić pozytywnie. Edukacja środowiskowa powinna swój początek brać właśnie z tej dialektyki napięcia. Należałoby świadomie tworzyć taki mechanizm dla dobra całej społeczności. Takie mechanizmy nazywamy animacją, tworzeniem społeczności uczącej się.

Prof. Joanna Kurczewska zwróciła uwagę, że brakuje niezaangażowanego ob-serwatora, który miałby znaczną wrażliwość społeczną na tworzenie systemu, bilanso-wanie korzyści i dysponowałby społeczną bezinteresownością, aby móc zobaczyć, co z tych napięć może wyniknąć.

Dr Krzysztof Herbst z Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych zauważył, że zmiana lokalna dokonuje się przy wielkim udziale inwestorów, ludzi napływowych, np. inwestora, który wkłada kapitał w biznes turystyczny. Oni są często źle przyjmowa-ni przez społeczność, a przez to niedostatecznie wpływają na zmiany (to jest hipoteza niepoparta badaniami – komentarz autora). Poza inwestorami niezmiernie ważną rolę pełnią organizacje zewnętrzne zakładane w danym miejscu. Warto się temu uważniej przyglądać jako czynnikowi lokalnej zmiany społecznej.


52


Dr Jan HerbstUniwersytet Warszawski

Rozdział 5. Konwergencja „na ziemi”, czyli o wykorzystaniu (i niewykorzystaniu) programów rozwojowych w społecznościach lokalnych w Polsce

WprowadzenieMija 10 lat od momentu, kiedy w Ustawie o zasadach wspierania rozwoju regional-

nego pierwszy raz sformułowano explicite obowiązujące do dziś założenia dotyczące modelu rozwoju regionalnego Polski. Założenia te w sposób otwarty odwoływały się do sprawiedliwościowej logiki „wyrównywania różnic” pomiędzy regionami. Mimo iż filo-zofia ta spotkała się z dość krytyczną oceną części środowiska ekspertów skłaniających się ku „rynkowo-liberalnemu” scenariuszowi polityki rozwoju14, nie miała niebudzącej silnego sprzeciwu społecznego i politycznego alternatywy. Także późniejsze strategie rozwojowe, opracowane w dobie akcesji Polski do Unii Europejskiej i spójne z jej regu-lacjami (Narodowy Program Rozwoju 2004-2006 oraz Narodowa Strategia Spójności 2007-2013), wyraźnie podporządkowane były celowi zmniejszania różnic w poziomie rozwoju regionów. Przesłanki te wpływały na alokację wszelkich środków przeznaczo-nych na rozwój społeczny i ekonomiczny Polski w dobie poprzedzającej rozszerzenie UE, jak i po akcesji. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie były to jedyne kryteria wpływające na ostateczny kształt polityki regionalnej. Można powiedzieć, że próbowano w niej pogodzić dwie poniekąd sprzeczne filozofie – konwergencji i stymulowania rozwoju. Ta pierwsza zakładała wyrównywanie różnic między regionami o najniższym i najwyższym poziomie rozwoju, ta druga – szczególne wsparcie dla tzw. „lokomotyw rozwojowych”. Wydaje się, że nadszedł czas, aby przyjrzeć się bliżej historii tego specyficznego melan-żu i spróbować odpowiedzieć na pytanie, jakie były jego rezultaty?

Pytanie to łączy w sobie trzy istotne zagadnienia, których osobne rozpatrzenie wyda-je się cenne zarówno z punktu widzenia refleksji nad rozwojem regionalnym w ogóle, jak i – w szczególności – nad polityką jego wspierania. Zagadnienie pierwsze dotyczy tego, w jaki sposób zdefiniowanie rozwoju jako „zasypywania przepaści” przełożyło się na ostateczne zróżnicowanie absorpcji publicznych środków w regionach? Drugie – pytania, czy polityka ta istotnie uruchomiła dotąd procesy wyrównywania się między-regionalnych różnic w poziomie rozwoju, jeśli zaś nie uruchomiła, czy można oczeki-wać, że je uruchomi? Trzecie – ewentualnych lekcji wynikających z dotychczasowych

14 P. Swianiewicz, J. Herbst, M. Lackowska, A. Mielczarek, Szafarze Darów Europejskich. Kapitał społeczny a realizacja polityki regionalnej w polskich województwach, Scholar, Warszawa 2008, str. 127.


53

wzorów wykorzystania instrumentów rozwojowych, zwłaszcza takich, które pozwoliłyby w przyszłości zwiększyć ich efektywność.

Te właśnie kwestie wyznaczają kierunek poniższych analiz. Trzeba od razu odno-tować, że należą one do najbardziej klasycznych wątków w debacie nad rozwojem regionalnym i że poświęcono im już niejedno bardziej drobiazgowe omówienie. Głównym celem tego tekstu jest analiza unikalnego (choć nieco niepełnego, o czym więcej niżej) materiału empirycznego, który umożliwia spojrzenie na procesy związa-ne z oddziaływaniem programów rozwojowych w ich właściwej skali – na poziomie lokalnych aktorów i przenikania się rozmaitych dedykowanych im inicjatyw. Opi-suje on lokalne wzory dystrybucji środków z publicznych programów rozwojowych – od programów dla organizacji pozarządowych po te, z których korzystały jedno-stki samorządu terytorialnego – z intencją określenia prawidłowości tej dystrybucji, w szczególności zaś zidentyfikowania obszarów „terytorialnego wykluczenia” z reali-zowanej za ich pomocą polityki. Celem ostatecznym jest sformułowanie konkluzji dotyczących rezultatów tej polityki oraz rekomendacji umożliwiających zwiększenie jej efektywności.

Mówiąc o lokalnych aktorach, mam na myśli trzy typy instytucji, które odgrywa-ją kluczową rolę w rozwoju lokalnym: administrację samorządową, przedsiębiorców oraz społeczeństwo obywatelskie. Ich aktywność – lub jej brak – identyfikowana jest od lat15 jako najistotniejszy czynnik rozwoju lokalnego. Bez ich udziału jakakolwiek polityka rozwojowa – niezależnie od jej przesłanek i instrumentów – skazana będzie na niepowodzenie. Poniżej postaram się przedstawić dostępne dane na temat ich do-tychczasowej roli w wykorzystaniu programów rozwojowych. Zanim to zrobię, warto podkreślić podstawową przesłankę, ze względu na którą pytanie o to, jak owe typy podmiotów radzą sobie z programami unijnymi, wydaje się ważne. Mówi ona, że ich zdolność do pozyskiwania środków rozwojowych determinuje nie tylko ich własne losy, ale także rozwój ich otoczenia – wyznacza bliższą i odleglejszą przyszłość obszarów, na których są zlokalizowane. Dotyczy to nie tylko jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku których to stwierdzenie jest oczywistością, ale również przedsiębiorców i innego rodzaju podmiotów.

DanePoniższe analizy odwołują się do czterech źródeł danych opisujących aktywność lo-

kalnych aktorów w pozyskiwaniu środków z programów publicznych – przede wszyst-kim europejskich, choć nie tylko. Ich dobór podporządkowany był trzem podstawo-wym kryteriom: kompletności informacji, ich wiarygodności oraz adekwatności dla celów analizy przestrzennej. Innymi słowy, potrzebne były dane, które umożliwiają precyzyjną lokalizację projektodawców i/lub beneficjentów wsparcia z programów

15 G. Gorzelak, B. Jałowiecki (red.), Koniunktura gospodarcza i mobilizacja społeczna w gminach, EUROREG, Warszawa 1998.


54


publicznych i pozwalają porównywać pod tym względem różne części kraju. Ponieważ (wciąż) nie ma dostępu do odpowiedniej jakości danych na temat wszystkich progra-mów europejskich i wszystkich ich beneficjentów (system SIMIK), należało zdecydować się na źródła, które umożliwiają prowadzenie takich analiz, nawet jeśli nie opisują całego spektrum tego rodzaju aktywności – nie zawierają informacji o wszystkich be-neficjentach wsparcia.

Wykorzystane źródła najłatwiej opisać poprzez odniesienie do typów aktorów, których dotyczą. Pierwszy z nich to przedsiębiorcy. Ich aktywność w dziedzinie ab-sorpcji środków pomocowych i strukturalnych opisano na podstawie danych Pol-skiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). Pamiętając, że Agencja nie jest jedynym dystrybutorem wsparcia dla przedsiębiorców, trzeba odnotować, iż należy z pewnością do najważniejszych jego dystrybutorów. Od początku dziesięciolecia była głównym administratorem programów pomocowych i przedakcesyjnych dla przedsiębiorców (PHARE 2000-2003 SSG16), a po akcesji także części programów strukturalnych: SPO WKP17 2.1., 2.2.1., 2.2.3., SPO RZL18 czy obecnie działań w ramach PO IG19, PO KL20 czy PO RPW21 . Historię tych programów można z pew-nością traktować jako „papierek lakmusowy” zróżnicowań związanych z aktywnością przedsiębiorców w ubieganiu się o środki europejskie – zwłaszcza w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw. Na potrzeby poniższych analiz wykorzystano tylko dane z tych programów prowadzonych przez PARP, w których przedsiębiorcy byli bene-ficjentami bezpośrednimi. Oznaczało to wykluczenie z analiz danych na temat nie-których wnioskodawców/beneficjentów (np. odbiorców szkoleń w ramach SPO RZL, instytucji szkoleniowych lub ośrodków akademickich, jednostek samorządu teryto-rialnego – np. dofinansowanych w ramach PHARE – Inicjatywy III, Punktów Kon-sultacyjnych dofinansowanych w ramach PO KL 2.2.1., Regionalnych Ośrodków Europejskiego Funduszu Społecznego itp.).

Ze względu na zróżnicowany charakter tych programów, wyodrębniono dwie ich grupy: programy o charakterze ogólnopolskim, które nie zakładały żadnych dyspro-porcji w dostępie do środków w poszczególnych regionach oraz programy regional-ne, które takie dysproporcje zakładały. Ostatecznie w analizach uwzględniono więc informacje o 18 192 projektach z programów o zasięgu ogólnopolskim i sektorowym (w bazach PARP ich liczba sięgała niemal 20 tysięcy, jednak część projektów nie była opatrzona niezbędnymi informacjami lokalizacyjnymi i musiała być usunięta z anali-zy), złożonych w okresie od 2002 do 2009 roku, a także o 24 819 projektach regio-nalnych komponentów programów PHARE 2000-2003 (złożonych w latach 2002--2006). Zestawienie ukazujące strukturę zbioru obrazuje tabela 1.

16 Phare (ang. Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their economies) Spójność Społeczna i Gospodarcza.17 Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw.18 Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich.19 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka.20 Program Operacyjny Kapitał Ludzki.21 Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej.


55

Tablica nr 1a. Dane PARP wykorzystane w analizie – liczba wniosków wg typów programów

Programy ogólnopolskieRok (wg daty złożenia wniosku)

Ra-zem2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Phare 2000, program „Promocji eksportu” 834 – – – – – – – 834

Phare 2000, program „Wprowadzenie do eksportu”

216 – – – – – – – 216

Phare 2000-2003, „Innowacje i techno-logie dla rozwoju przedsiębiorstw”

296 1907 – – – – – – 2203

Phare 2000-2003, pogram „Rozwój i modernizacja przedsiębiorstw w opar-ciu o nowe technologie – Wsparcie na doradztwo”

– – – 76 – – – – 76

Phare 2000-2003, program „Ścieżki od innowacji do biznesu – Wsparcie na do-radztwo”

– – – 7 – – – – 7

Phare 2000-2003, „Fundusz Wsparcia na Doradztwo”

– – 2058 – – – – – 2058

Phare 2000-2003, „Wstęp do jakości” 453 4104 – – – – – – 4557

POIG 1.4-4.1.4.2. – – – – – – 102 – 102

POIG 4.2. – – – – – – 92 – 92

POIG 4.4. – – – – – – 502 325 827

POIG 5.1. – – – – – – 2 – 2

WKP 2.1. – – 212 1233 1317 – – – 2762

WKP 2.2.1. – – 31 32 31 461 – – 555

WKP 2.3. – – 752 2360 3 – – – 3115

Razem 1799 6011 3839 3708 1351 461 698 325 17406

Tablica nr 1b. Dane PARP wykorzystane w analizie – programy regionalne PHARE

PodprogramLiczba wniosków

w latach 2002-2006

Program Rozwoju Przedsiębiorstw 2549

Program Rozwoju Przedsiębiorstw Eksportowych 2828

Fundusz Dotacji Inwestycyjnych 17669

Tworzenie Środowiska Wspierającego Rozwój Regionalnej Przedsiębiorczości 86

Program Rozwoju Przedsiębiorstw Internetowych 485

Technologie Informatyczne dla Przedsiębiorstw 525

Program Rozwoju BHP 677

Ogółem 24819

Aktywność drugiego z wyróżnionych typów aktorów – organizacji pozarządowych – opisano poprzez odniesienie do danych z dwóch najważniejszych programów dla organizacji pozarządowych ostatnich lat – państwowego programu Fundusz Inicjatyw


56


Obywatelskich oraz I komponentu programu Fundusz dla Organizacji Pozarządo-wych (programu pomocowego finansowanego w ramach tzw. Norweskiego Mecha-nizmu Finansowego)22. W analizie wykorzystano dane o ponad 6,5 tys. projektach dofinansowanych w ramach FIO w latach 2006-2008 oraz ponad 800 projektach dofinansowanych w ramach trzech pierwszych edycji FOP (od czerwca 2007 roku do kwietnia 2008 roku).

Dane na temat jednostek samorządu terytorialnego – trzeciego z wyróżnionych ak-torów – mają nieco inny charakter. Jedynym dostępnym źródłem wiedzy na temat ich udziału w programach rozwojowych są sprawozdania budżetowe zawierające między innymi dane na temat przychodów JST z funduszy europejskich (strukturalnych i przed-akcesyjnych) oraz innych funduszy pomocowych. Nie jest to źródło pozbawione wad. Po pierwsze, jak już się rzekło, nie mówi ono nic o ich aktywności w ubieganiu się o te projekty. Nie obejmuje też wszystkich przychodów z programów europejskich (np. przychodów spółek komunalnych, które jednak stanowią margines ogółu środ-ków pozyskiwanych przez samorządy). Niemniej jednak, ze względu na brak innych źródeł informacji na ten temat, to właśnie dane budżetowe dostarczają najlepszego materiału dla porównawczej analizy skuteczności w pozyskiwaniu środków europej-skich, i to właśnie te dane wykorzystuje się powszechnie w tego rodzaju studiach23. Na potrzeby tego artykułu posłużymy się danymi z lat 2004-2007 na poziomie gmin.

Przed przystąpieniem do analizy zebranego materiału, trzeba zdać sobie sprawę z pewnych trudności w jego interpretacji. Po pierwsze, obejmuje on różny horyzont czasowy. Fakt nie wydaje się jednak dyskwalifikujący z punktu widzenia celów poniż-szej analizy – przy założeniu, że wykorzystane w niej dane stanowią odzwierciedlenie trwałych zróżnicowań przestrzennych związanych z aktywnością lokalnych aktorów. Po drugie, różny jest zakres dostępnych danych o poszczególnych typach aktorów. Ze względu na te różnice, podstawową jednostką zebranych tu analiz dotyczących organizacji pozarządowych oraz przedsiębiorstw nie jest projektodawca/beneficjent, ale projekt (ze względu na braki lub niespójności danych z różnych programów, agregacja danych na poziomie projektodawców nie była możliwa). W przypad-ku części programów dla przedsiębiorców oraz organizacji udało się pozyskać nie tylko dane na temat zwycięskich projektów, ale także na temat aplikacji, które nie uzyskały dofinansowania. Na tej podstawie możliwe było oszacowanie „skuteczno-ści” aktorów lokalnych na danym terenie w pozyskiwaniu środków zewnętrznych. W przypadku jednostek samorządowych dostępne są jedynie dane na temat kwot

22 W odróżnieniu od pozostałych dwóch komponentów FOP, w ramach których finansowano projekty organizacji pozarzą-dowych w określonych dziedzinach (komponent II – Ochrona środowiska i zrównoważony rozwój, komponent III – Równe szanse i integracja społeczna), komponent pierwszy poświęcony był bezpośrednio rozwojowi instytucjonalnemu sektora pozarządowego. Z tego też względu w poniższych analizach uwzględniono tylko informacje na temat I komponentu (de-cyzja ta wynikała zarówno z potrzeby zachowania w tym względzie analogii w stosunku do innych typów aktorów, jak i ze względu na specyfikę kryteriów decydujących o dystrybucji środków w przypadku komponentów II i III FOP).

23 Por. np. Dziemianowicz W., Swianiewicz P. (red.), Gmina pasywna, Studia CXVII, Polska Akademia Nauk, Komitet Prze-strzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa.


57

uzyskanego przez nie wsparcia. Choć kwoty te są także znane w przypadku progra-mów dla organizacji pozarządowych i przedsiębiorców, to dla części z nich (środki PHARE) rejestrowane były w euro. Ich zbiorcza analiza wymagała więc przeliczenia wszystkich kwot dotacji na złote. Uzyskane w ten sposób dane należy uznać za przybliżone, opierają się bowiem na kursach średnich NBP z dnia złożenia wniosku o dofinansowanie (dane na temat dat podpisania umów o dofinansowaniu czy płat-ności nie były dostępne).

Gry o środki rozwojowe w perspektywie lokalnej

Rozwój lokalny bez zaangażowania lokalnych aktorów nie jest na dłuższą metę moż-liwy. Z pewnością zaś nie jest pożądany. Opisując takie pożądane scenariusze rozwo-jowe, używa się dziś często pojęcia „rozwój endogenny” – a więc oparty na własnych zasobach. Nie chodzi tu jedynie o zasoby naturalne, ale także o potencjał lokalnych kompetencji, przedsiębiorczości czy więzi społecznych. Docenienie i wykorzystanie tych zasobów stało się od lat 80. jednym z podstawowych założeń polityki rozwojowej Unii Europejskiej zarówno na poziomie planowania rozwoju (przejście od planowania „od-górnego” do „oddolnego”), jak i na poziomie operacyjnym24. Jak się wydaje, ta zmia-na kursu wynikała z dwóch podstawowych przesłanek. Po pierwsze, stanowiła reak-cję na niepowodzenia wcześniejszej, centralistycznej polityki restrukturyzacji regionów. Po drugie, miała minimalizować koszty tej polityki. Obecnie jednak coraz częściej sły-chać obawy o skuteczność „oddolnego” modelu polityki rozwojowej w osiąganiu funda-mentalnego celu polityki regionalnej Unii – zwiększaniu spójności regionalnej. Zarówno w komentarzach dotyczących globalnych procesów gospodarczych, jak i w dyskusjach nad instrumentami rozwoju lokalnego powraca pytanie o to, jakie jest w tych proce-sach pole oddziaływania lokalnych aktorów – jaka „część” rozwoju leży w ich rękach i w jakim stopniu mogą oni przesilić niezależne od nich globalne trendy rozwojowe. Niezależnie od odpowiedzi na to pytanie, historia ostatnich dwudziestu lat dostarcza dość wyrazistych dowodów na to, że model konwergencji regionalnej oparty o założe-nie wykorzystania lokalnych zasobów nie sprawdza się. Mimo wybitnie „spójnościowej” architektury instrumentów rozwoju regionalnego, na poziomie europejskim przepaść pomiędzy regionami zamożniejszymi (i zasobniejszymi, także w lokalny potencjał rozwo-jowy) i uboższymi utrzymuje się (nawet jeśli, jak widać na poniższej ilustracji, kraje tzw. Nowej Europy wyraźnie odczuły dobrodziejstwa przystąpienia do Unii Europejskiej). Po-dobnie jest w Polsce, jeśli nie liczyć Warszawy, która systematycznie „ucieka” wszystkim innym częściom kraju pod względem udziału w wytwarzaniu PKB. Oprócz stolicy, jedy-nym obszarem, który od początku wieku wyraźnie zwiększył swój potencjał rozwojowy w stosunku do innych części kraju, okazuje się podregion legnicko-głogowski. Jedynym zaś, który w tym samym czasie wyraźnie stracił, jest Szczecin25.

24 Por. np. Jałowiecki B., (1993) Polityka restrukturyzacji regionów – doświadczenia europejskie, UW. EIRRiL, Warszawa 1993, str. 55-126.

25 Por. np. Raport Polska 2030 lub Herbst M., Prognoza wzrostu gospodarczego polskich regionów do 2015 roku, Studia Regionalne i Lokalne 2(32), 2008.


58


Wykres ruchomy nr 1. PKB Per Capita UE 27 w latach 1995-2009

Wykres ruchomy nr 2. PKB Per Capita w polskich podregionach w latach 2000-2007


59

Komentując te statystyki, trzeba po pierwsze zauważyć, że nie mogą one być uzna-ne za jednoznaczny dowód na kompletne fiasko tego „filaru” dotychczasowej polityki regionalnej, który odwoływał się do haseł „wyrównywania różnic”. Podstawowy argu-ment jej obrońców mówi o tym, że tylko dzięki niej nie mamy do czynienia z drastycznym pogłębianiem się międzyregionalnych dystansów w poziomie rozwoju i jakości życia, i że pomimo utrzymywania się dystansu pomiędzy bogatymi i biednymi regionami Unii, jakość życia oraz potencjał gospodarczy w tych ostatnich jednoznacznie się popra-wia. Mimo to trudno nie zauważyć, że założenia dotyczące rezultatów tej polityki nie są wypełniane. Warto więc zastanowić się nad przyczynami, dla których miliardy euro pompowane w najbiedniejsze regiony nie pozwalają im nadgonić dystansu dzielące-go je od regionów zamożniejszych. Istnieje oczywiście kilka „gotowych” odpowiedzi na to pytanie. Pierwsza mówi, że dystans ten jest naturalnym odzwierciedleniem róż-nic pomiędzy centrami rozwojowymi (zwanymi też niekiedy „lokomotywami rozwoju”) a obszarami peryferyjnymi. Co więcej, należy oczekiwać, że w krótkiej perspektywie ulegnie on dalszemu pogłębieniu. W Polsce na przykład prognozy przewidują, że do roku 2015 tylko woj. mazowieckie (a ściślej Warszawa) przekroczy pod względem poziomu rozwoju gospodarczego przeciętny poziom rozwoju w Unii Europejskiej, podczas gdy wszystkie inne części Polski nie zbliżą się nawet do pozycji, jaką Mazow-sze zajmowało w roku 200526. Odpowiedź druga akcentuje różnice w efektywności wydatkowania środków rozwojowych. Niezależnie od architektury programów rozwo-jowych i rozstrzygnięć dotyczących ich alokacji, sukcesów w ich wykorzystaniu należy siłą rzeczy oczekiwać tam, gdzie już wcześniej istniał odpowiedni po temu potencjał. W regionach o niższym potencjale sukces ten jest „droższy” – wymaga znacznie większych i długotrwałych inwestycji, a także odważniejszych decyzji dotyczących do-puszczalnego ryzyka związanego z alokacją środków. Co więcej, nieproporcjonalna alokacja środków rozwojowych prowadzi często do szeregu niepożądanych zjawisk, którym nie są w stanie zaradzić najbardziej nawet wymyślne i drobiazgowe uregulo-wania dostępu. W konkurencji o środki programów pomocowych szybko wykształca się grupa tzw. permanent winners – organizacji, które początkowo mają wystarczają-co duży potencjał, aby ubiegać się o realizację dużych projektów, później zaś mogą dodatkowo pochwalić się doświadczeniem w ich realizacji. Choć z punktu widze-nia kryteriów konkurencyjności zjawisko to jest naturalne, to na poziomie efektów programów publicznych może przekładać się na szereg negatywnych konsekwencji, z których przysłowiowe „przerabianie” publicznych pieniędzy (ich nieefektywne wy-datkowanie przez beneficjentów) jest jednym z mniej istotnych. W perspektywie tery-torialnej prowadzi ono do wyodrębniania się obszarów „wykluczenia terytorialnego”, niezdolnych do absorpcji i właściwego wykorzystania inicjatyw pomocowych (a czę-sto także niechętnych tym inicjatywom, o czym więcej powiemy, opisując aktywność niektórych typów aktorów). Co więcej, pompowane w biedne regiony środki rozwo-jowe szybko przyciągają zewnętrzne, duże korporacje, niekoniecznie zainteresowane

26 Por. np. Malaga K., Nierówności regionalne w Polsce na tle neoklasycznych modeli wzrostu, w: Herbst M. (red.), Kapitał ludzki, kapitał społeczny a rozwój regionalny, Scholar, Warszawa 2007.


60


świadczeniem usług najwyższej jakości lub trwałymi rezultatami realizowanych pro-jektów. Z łatwością zwyciężają one w konkurencji z lokalnymi projektodawcami lub (jeśli uregulowania programów dają lokalnym projektodawcom prymat) wchodzą z nimi w partnerstwo, oferując know-how, a często także zaplecze instytucjonalne i gwarancje finansowe, bez których dostęp do środków pomocowych (dotyczy to zwłaszcza funduszy strukturalnych) nie byłby w ogóle możliwy. Rezultatem tego proce-su jest niekontrolowane „wysysanie” napływającego do biednych regionów kapitału, a także drenaż zasobów ludzkich. Na zjawisko to zwraca się zresztą uwagę nie tylko w perspektywie terytorialnej, ale także sektorowej (komercjalizacja usług rynku pracy, niektórych usług socjalnych, zdrowotnych itp).

Na procesy te trzeba patrzeć trzeźwo. Sektorowa czy geograficzna przynależność beneficjentów programów publicznych nie ma znaczenia tak długo, jak długo rezulta-ty tych programów nie są zagrożone. Co do skali tego zagrożenia opinie są podzie-lone. Większość przywołanych wyżej negatywnych procesów w gruncie rzeczy trudno udokumentować, a w każdym razie trudno udowodnić ich pierwszorzędny wpływ na efektywność programów rozwojowych. Warto zatem skupić się na tych problemach, które udokumentować (lub którym zaprzeczyć) stosunkowo łatwo. Należy do nich problem wspomnianego wyżej „wykluczenia terytorialnego”. Na potrzeby poniższych analiz zdefiniujmy go jako problem wyłączenia określonych całości terytorialnych (czy może raczej sieci aktorów lokalnych działających na danym terytorium) z udziału w realizacji europejskich i rządowych programów rozwojowych (udziału rozumianego w kategoriach dostępności środków rozwojowych oraz ich wykorzystania. Ze względu na brak precyzyjnych danych na ten temat, nie uda się tu uwzględnić trzeciego istot-nego wymiaru wykluczenia – dostępności systemów wsparcia – doradztwa, szkoleń, informacji). Posiłkując się wymienionymi wyżej (trzeba zaznaczyć, niekompletnymi) da-nymi na temat wykorzystania różnych programów, spróbujmy przekonać się, w jakim stopniu i gdzie możemy w Polsce mówić o tak rozumianym wykluczeniu.

PrzedsiębiorcyAktywność przedsiębiorców w aplikowaniu o fundusze publiczne oraz ich zdol-

ność do pozyskiwania takich środków opisują udostępnione przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości dane na temat realizacji zarządzanych przez tę instytucję programów dla przedsiębiorców. Jak już zaznaczono, informacje te nie są idealnym materiałem dla analiz porównawczych, przede wszystkim ze względu na nierówną alokację środków z poszczególnych programów w województwach oraz fakt, że część z nich miała ograniczony zasięg geograficzny – przynajmniej w niektórych edycjach. I tak, program PHARE 2000 SSG (rozwój małych i średnich przedsiębiorstw) urucho-miony został tylko w województwach wschodnich (warmińsko-mazurskie, lubelskie, podkarpackie) oraz na Górnym Śląsku (w województwach lubelskim, podkarpac-kim i śląskim uruchomiono także mniejszy podprogram PHARE, „Program rozwoju przedsiębiorstw eksportowych”). Choć kolejna edycja (Phare 2001 SSG) dostępna


61

była dla wszystkich regionów, to rok później (Phare 2002 SSG) nabór ponownie ograniczono do dziesięciu województw (dolnośląskie, lubelskie, lubuskie, łódzkie, małopolskie, opolskie, podkarpackie, pomorskie, warmińsko-mazurskie, zachod-niopomorskie). W edycji PHARE 2003 ograniczenia te zostały zniesione. Także w późniejszych programach z Funduszy Strukturalnych (administrowanych przez PARP – SPO WKP 2.1., 2.2.1., 2.2.3., PO IG) nie sformułowano żadnych ogra-niczeń zasięgu terytorialnego (z wyjątkiem oczywistego założenia, że programy te realizowane będą na terytorium Polski).

Choć ograniczony terytorialny zasięg lub nierówna alokacja niektórych z wymie-nionych programów istotnie może stanowić pewne utrudnienie w analizie danych, to nie przekreśla jednak ich wartości z punktu widzenia interesującej nas problematy-ki. W programach ogólnopolskich nierówna alokacja funduszy dla przedsiębiorców w poszczególnych regionach kraju podporządkowana była przede wszystkim kryte-rium liczebności działających w nich podmiotów gospodarczych i w tym sensie trudno uznać ją za czynnik zniekształcający wyniki analiz dotyczących wykorzystania progra-mów. Projekty o zasięgu ogólnopolskim stanowią ponad połowę wszystkich projek-tów ujętych w poniższych analizach (PHARE SSG 2001 i 2003, SPO WKP, PO IG). Porównanie ich wyników z danymi o programach regionalnych samo w sobie może być inspiracją dla ciekawych hipotez dotyczących spodziewanych i niespodziewanych efektów manipulowania kryteriami dostępu do tego rodzaju instrumentów. Pytanie, jakie chcemy tu zadać, pozostaje w gruncie rzeczy zasadne niezależnie od formal-nych ograniczeń dotyczących alokacji środków. Interesuje nas bowiem nie tyle sama „geografia” programów dla przedsiębiorców, ile jej ostateczne konsekwencje – wyła-nianie się w jej efekcie obszarów „terytorialnego wykluczenia”. Chodzi tu więc nie tyle o porównania dotyczące aktywności przedsiębiorców w perspektywie regionalnej, ile o stwierdzenie, gdzie i dlaczego nie byli oni aktywni. Z tego punktu widzenia analizo-wany materiał oferuje ciekawe możliwości.

Jak więc przedstawia się mapa wykorzystania funduszy dla przedsiębiorców? Na początek przyjrzyjmy się danym na temat dystrybucji funduszy przedakcesyjnych PHARE. Analizując dane na ich temat, warto rozróżnić pomiędzy komponentem regio-nalnym PHARE – którego głównym celem było stymulowanie rozwoju przedsiębiorczo-ści w poszczególnych regionach (co miały gwarantować nierówne kwoty alokacji lub – w niektórych edycjach – geograficznie ograniczony zasięg poszczególnych podpro-gramów) a komponentem ogólnopolskim. W ramach tego ostatniego zrealizowano w latach 2002-2006 ponad 8,7 tys. projektów, na łączną kwotę oscylującą wokół 200 mln złotych27. W komponencie regionalnym uruchomiono niemal dwukrotnie więcej projektów (prawie 15 tysięcy) o łącznej wartości ok. 1 mld zł (235 mln euro). Zróżnicowane było także zainteresowanie oboma komponentami, a co za tym idzie, skuteczność aplikacji. W komponencie regionalnym zarejestrowano w sumie prawie

27 Obliczenia na podstawie średniego kursu euro wg NBP z dnia podpisania umowy.


62


25 tysięcy aplikacji, z czego skutecznych okazało się 60%. W komponencie ogólno-polskim wniosków było mniej (nieco ponad 10 tysięcy), a poziom skuteczności wyższy (na poziomie całego kraju 81,5%).

Nierównomierna alokacja środków programów regionalnych sprawiła, że skorzy-stali z nich przede wszystkim przedsiębiorcy z województw podkarpackiego (14% ogó-łu projektów i niemal taki sam udział w ogólnej kwocie wydanych środków), małopol-skiego (ponad 11% udział w projektach i 10% w środkach) oraz lubelskiego i śląskiego (niemal po 10% wg każdej z miar). Najmniej projektów zrealizowano w województwach lubuskim, świętokrzyskim oraz opolskim – a więc w województwach o najmniejszej licz-bie potencjalnych projektodawców. Jeśli jednak wziąć pod uwagę różnice związane z wielkością regionów, okazuje się, że zdecydowanie najrzadziej środki te trafiały na Mazowsze (tylko nieco więcej niż 1 projekt na tysiąc zarejestrowanych przedsiębior-ców), Dolny Śląsk oraz do woj. wielkopolskiego, zaś zdecydowanie najczęściej (prawie 12 projektów w przeliczeniu na tysiąc przedsiębiorców) na Podkarpacie oraz Warmię i Mazury. Zupełnie inaczej przedstawia się hierarchia dystrybucji środków komponentu ogólnopolskiego. Tutaj największym beneficjentem – w kategoriach wielkości wydat-kowanych środków i liczby zrealizowanych projektów – okazuje się woj. mazowieckie i wielkopolskie, a w kategoriach względnych (to znaczy biorąc pod uwagę wielkość tych regionów) woj. wielkopolskie i pomorskie. Najmniej projektów (w stosunku do liczby lokalnych przedsiębiorców) uruchomiono na Podlasiu, w woj. świętokrzyskim, lubuskim i lubelskim.

Wykres nr 3. Liczba projektów realizowanych przez przedsiębiorców ze środków PHARE (2002-2006)


63

Przy bliższym spojrzeniu zwracają uwagę wyraźne prawidłowości przestrzenne, w jakie układają się dane na temat ostatecznych rezultatów obu komponentów PHARE. W przypadku komponentu regionalnego wyraźnie rzuca się w oczy przewaga projektodawców z tzw. ściany wschodniej oraz woj. podkarpackiego i warmińsko-ma-zurskiego – efekt ograniczeń terytorialnego zasięgu 2 z 3 edycji programów PHARE. Można też zauważyć, że stosunkowo duża część projektów w ramach tego programu ulokowana została na obszarach wiejskich. Zupełnie inaczej jest w przypadku kom-ponentu ogólnopolskiego – tutaj największe skupiska projektodawców koncentrują się wokół dużych miast: Warszawy, Poznania, Wrocławia, Trójmiasta, Olsztyna, Rze-szowa.

Mapa nr 1. Projekty PHARE realizowane przez przedsiębiorców / 1000 przedsiębiorców (lata 2002-2006)

W założeniu PHARE miało być nie tylko instrumentem rozwojowym, ale także rodzajem „propedeutyki” funduszy strukturalnych, przedsionkiem do większych i bardziej złożonych programów unijnych. Jeśli jednak przyjrzeć się dostępnym da-nym o tych funduszach, okazuje się, że ich terytorialna dystrybucja miała się nijak do mapy dotacji w regionalnym komponencie PHARE. Bardzo wyraźnie odtwarza za to geograficzny rozkład wyników komponentu ogólnopolskiego. Ten skądinąd spodziewany efekt wydaje się o tyle wart podkreślenia, że przekłada się na kon-kluzje dotyczące skuteczności polityki konwergencji opartej o „sterowanie” stru-mieniem środków płynących do regionów. Doświadczenie programów przedak-

��

��

��


64


cesyjnych wydaje się sugerować, że samo manipulowanie wielkością alokacji nie jest wystarczającym impulsem do zwiększenia konkurencyjności przedsiębiorstw z regionów biedniejszych. Wraz ze zniesieniem kryterium geograficznego, w progra-mach oferujących przedsiębiorcom wyraźnie większe środki28, regiony biedniejsze, słabiej rozwinięte stoją na straconej pozycji. Po pierwsze, jest w nich po prostu mniej potencjalnych projektodawców. Po drugie ci, którzy są, nie próbują nawet pozyskać środków strukturalnych (por. mapa nr 2). Dystrybucja projektów w ramach tych pro-gramów bardzo wyraźnie związana jest z peryferyjnością poszczególnych obszarów – „układa się” wzdłuż głównych szlaków komunikacyjnych oraz wokół największych miast.

Zastanawiając się nad przyczynami tego stanu rzeczy, można uznać, że anali-zowane tu programy strukturalne są po prostu adresowane do innej grupy doce-lowej niż programy PHARE. Przedsiębiorcy z Podlasia, Pomorza Zachodniego czy wschodniego Mazowsza nie aplikują do nich, ponieważ nie odpowiadają one skali i charakterystyce ich aktywności (tym bardziej że w programach SPO WKP i obecnie realizowanym PO IG, ze względu na współfinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, wymagano z reguły wkładu własnego minimum 25%. Do-stęp do tych programów przez mniejsze przedsiębiorstwa utrudniały też wygórowane oczekiwania formalne wobec projektodawców29). W pewnym sensie argumentacja ta jest trafna. Co prawda kwoty dotacji w największych pod względem liczby benefi-cjentów działaniach SPO WKP – 2.1. i 2.3. – nie odbiegają znacząco od wielkości dotacji PHARE-owskich, jednak dostęp do tych środków w przypadku mikroprzedsię-biorców obwarowany był zastrzeżeniem, że ich działalność musi być „oparta o wyko-rzystanie zaawansowanych technologii o znaczącym potencjale rynkowym”. Powstaje jednak pytanie, czy inwestycje w ramach regionalnych programów przedakcesyjnych nie miały służyć właśnie budowie takiego potencjału? Analizując dostępne dane z innych programów oferujących wsparcie dla przedsiębiorców, można odnieść wrażenie, że bezpośrednim „spadkobiercą” programów PHARE dla przedsiębior-ców w okresie programowania 2004-2006 stały się konkursy w ramach działania 3.4. ZPORR (projekty dla mikroprzedsiębiorców). Geografia wyników tego działania, w kategoriach liczby realizowanych projektów, jest bardzo zbliżona do mapy rezul-tatów regionalnego komponentu PHARE30 – mimo iż o projekty w ramach działania 3.4. ZPORR mogli ubiegać się przedsiębiorcy w całym kraju. Jednak trzeba pamię-tać, że działanie stanowiło tylko 3,5% alokacji całego ZPORR31. W perspektywie ca-łego programu najwięcej środków powędrowało do regionów o relatywnie wysokim

28 W działaniu SPO WKP 2.1., w którym w okresie objętym analizą dofinansowanie uzyskało 2,7 tys. projektów, przeciętna kwota dofinansowania wyniosła ok. 60 tys. zł, ale już w SPO WKP 2.3., z 3 tysiącami realizowanych projektów – ok. 570 tys. zł, w PO IG 1.4-4.1.-4.2. ok. 2,4 mln zł, w SPO WKP 2.2.1. – 10 mln zł, w PO IG 4.4. aż 12 mln zł, a w SPO WKP 1.2.2. ponad 20 mln zł.

29 Por. np. „Poziom absorpcji przez małe i średnie przedsiębiorstwa środków w ramach Sektorowego Programu Operacyj-nego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006”, WYG International, Warszawa 2007.

30 Na poziomie województw, r = 0,65.31 Por. Uzupełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, str. 210.


65

poziomie rozwoju gospodarczego – woj. mazowieckiego i śląskiego. Można wobec tego zapytać, jakie jest znaczenie programów „dedykowanych” słabiej rozwiniętym regionom oraz małym przedsiębiorstwom z punktu widzenia procesów konwergencji, jeśli ich skala jest wielokrotnie mniejsza niż skala środków wędrujących z innych pro-gramów do dużych projektodawców działających w regionach o relatywnie konkuren-cyjnej, nowoczesnej gospodarce. Czy w dłuższej perspektywie polityka polegająca na segmentacji programów rozwojowych na ogólnopolskie programy „dla najlepszych” i sektorowe lub regionalne programy „dla słabszych”, których celem nie jest premio-wanie konkurencyjności i innowacyjności, ale jej „budowanie”, nie przyczyni się do pogłębiania regionalnych dysproporcji w poziomie i dynamice rozwoju?

Mapa nr 2. Projekty w programach strukturalnych dla przedsiębiorców administrowanych przez PARP (2004-2008)

Działania 1.1.2., 1.2.1., 1.2.2., 1.2.3., 2.1., 2.2.1., 2.3. oraz PO IG 1.4.-4.1., 4.2., 4.4., 5.1., 5.2.

��

��

��

��


66


Tablica nr 2. Regionalne dysproporcje w korzystaniu ze środków funduszy strukturalnych administrowanych przez PARP

Województwo

% przedsiębiorców – beneficjentów programów SPO WKP i PO IG admini-

strowanych przez PARP

Liczba realizowanych projektów/1000 przedsiębiorstw

Skuteczność w aplikowaniu (projekty

zwycięskie / złożone)

Dolnośląskie 7,6% 1,8 90,3%

Kujawsko-pomorskie 5,9% 2,2 89,6%

Lubelskie 3,0% 1,4 85,3%

Lubuskie 2,4% 1,7 93,7%

Łódzkie 6,5% 1,9 91,6%

Małopolskie 9,6% 2,3 87,1%

Mazowieckie 17,3% 1,3 87,6%

Opolskie 2,1% 1,6 92,1%

Podkarpackie 5,4% 2,7 86,9%

Podlaskie 3,0% 2,4 86,6%

Pomorskie 6,3% 2,0 91,0%

Śląskie 11,4% 1,9 90,3%

Świętokrzyskie 1,9% 1,3 90,0%

Warmińsko-mazurskie 2,8% 1,8 95,9%

Wielkopolskie 11,5% 2,3 92,4%

Zachodniopomorskie 3,3% 1,1 96,1%

Do kwestii tej wrócimy na zakończenie. Tymczasem przyjrzyjmy się ogólnemu bi-lansowi europejskiego wsparcia oferowanego polskim przedsiębiorcom za pośred-nictwem PARP, od pierwszej edycji PHARE 2000-2003 po programy w ramach PO IG uruchomione do końca 2008 roku32. Jeśli wziąć pod uwagę różnice związane z wiel-kością regionów, do terenów o największej liczbie projektów realizowanych w ramach tych programów trzeba zaliczyć woj. podkarpackie i warmińsko-mazurskie, podczas gdy najmniej projektodawców zarejestrowano na Mazowszu (głównie w okolicach Warszawy). Jednak można zauważyć, że rzeczywisty wpływ tych projektów na poten-cjał gospodarczy regionów należy zapewne mierzyć prościej – poprzez odniesienie do informacji o rzeczywistej skali lokowanego w nich wsparcia. Najwięcej projek-tów PHARE, SPO WKP oraz PO IG (w wymienionych wyżej działaniach) uruchomiono w woj. mazowieckim (4,8 tys.), śląskim (3,2 tys.), małopolskim i wielkopolskim (po ok. 3 tys.). Najmniej – w woj. opolskim, świętokrzyskim, lubuskim i podlaskim (od 610 do ok. 1 tys.). Podobnie przedstawiają się statystyki dotyczące wartości udzielonego przedsiębiorcom wsparcia. 1/4 ogółu środków przekazanych przedsiębiorcom przez PARP w ramach funduszy europejskich od 2002 roku powędrowała na Mazowsze (głównie w okolice Warszawy), ponad 10% trafiło do Wielkopolski, niemal tyle samo

32 Warto przypomnieć, że zarówno tu, jak i we wszystkich powyższych analizach uwzględniono tylko projekty wsparcia bezpośredniego, to znaczy takie, w przypadku których środki – czy to inwestycyjne, czy na doradztwo, kierowane są bezpośrednio do przedsiębiorstwa.


67

na Śląsk. Z drugiej strony, woj. opolskie, podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-ma-zurskie, lubelskie, lubuskie przyciągnęły nie więcej niż po 3% ogółu przekazanych przedsiębiorcom środków33.

Mapa nr 3. Projekty Phare i FS administrowane przez PARP/ 1000 przedsiębiorców (2002--2008)

W przypadku programów o charakterze ogólnopolskim, zarówno tych przedak-cesyjnych jak i finansowanych z funduszy strukturalnych, zwracają uwagę wyraźne zróżnicowania wewnątrzregionalne. Wyżej odnotowano już przestrzenne zależności pomiędzy dystrybucją środków strukturalnych SPO WKP oraz pewnych działań PO IG a peryferyjnością poszczególnych części kraju. Uwidaczniają się one jeszcze wyraźniej na mapie uwzględniającej także wyniki ogólnopolskich programów PHARE. Geogra-fia lokalizacji projektów z tych programów wskazuje wyraźnie na dwa mechanizmy decydujące o ostatecznej dystrybucji środków z funduszy rozwojowych. Oba mające wiele wspólnego z ogólnie znanymi prawidłowościami przestrzennego rozlokowania przedsiębiorstw. Pierwszy z nich nazwijmy mechanizmem „magnesu urbanizacyjnego”. Analizy przestrzenne nie pozostawiają wątpliwości, że położenie wobec regionalnych centrów ma znaczenie. Warszawa, Poznań, Trójmiasto, Kraków, Szczecin, Białystok,

��

��

33 Obliczenia własne na podstawie danych PARP. Ze względu na brak pełnych informacji finansowych o niektórych progra-mach wyniki należy traktować jako przybliżone.


68


Rzeszów – wszystkie te miasta otacza wianuszek gmin charakteryzujących się dużą licz-bą przedsiębiorstw, także tych większych, mogących sprostać wymaganiom związanym z dostępem do funduszy unijnych. Co za tym idzie, to właśnie tam wędrują unijne pie-niądze. Mechanizm drugi to znany „efekt drogi”. Prawdopodobieństwo, że na danym terenie dojdzie do inwestycji lub rozwoju firmy ze środków ogólnopolskich programów Unii Europejskiej wydaje się być odwrotnie proporcjonalne do odległości tego miejsca od jednego z głównych szlaków komunikacyjnych. Na mapie widzimy wyraźnie prze-bieg drogi krajowej między Krakowem a Rzeszowem, Warszawą a Łodzią, Olsztynem a Gdańskiem. Trzeba wyraźnie podkreślić – rzecz nie w tym, że podmioty o takiej dobrej lokalizacji (czytaj – podmioty duże, dla których odpowiednia logistyka ma duże zna-czenie) mają większe szanse na skuteczny wniosek (analizy statystyczne nie potwierdziły takiej zależności). Rzecz w tym, że to w tych lokalizacjach jest większa szansa na poja-wienie się projektodawców. Wreszcie efekt trzeci to znany w geografii społecznej „efekt historii”. Wyraźny łuk oddzielający aktywne pod względem korzystania z funduszy tereny Wielkopolski, Pomorza i Śląska od zdecydowanie mniej aktywnych regionów wschod-nich odtwarza wyraźnie strukturalne podziały będące dziedzictwem okresu zaborów.

Mapa nr 4. Geografia projektów realizowanych ze środków PHARE i Funduszy Struktural-nych dla przedsiębiorców, administrowanych przez PARP (2002-2008)

Wszystkie te subtelności nie są w żaden sposób brane pod uwagę przy ustalaniu kry-teriów alokacji środków – nawet w programach o ściśle konwergencyjnym charakterze34. Dość zauważyć, terytorialny zasięg programu PO RPW nie obejmuje gmin wschodniego Mazowsza, które, jak powszechnie wiadomo, należą do najbiedniejszych i najsłabiej roz-winiętych w Polsce.

��

��

��

34 Wyjątkiem w tym względzie jest PPWOW – program finansowany nie ze środków unijnych, ale z pożyczki Banku Świa-towego. Oparty o złożony model oceny skali problemów rozwojowych gmin, autorstwa prof. A. Rosnera. Oferował on określony rodzaj wsparcia precyzyjnie wybranym obszarom. Choć jego natura była odmienna niż w przypadku funduszy europejskich (selekcja obszarów wsparcia zamiast konkursów), skorzystanie z doświadczeń tego programu może być ważnym krokiem na drodze do zwiększenia efektywności alokacji przyszłych programów europejskich.


69

Jak już zaznaczono we wstępie, perspektywa tego tekstu jest dość szczególna. Nie zmierza on do określenia, kto pozyskuje środki programów europejskich, ale raczej do stwierdzenia, gdzie te środki ostatecznie wędrują. Pytanie to oparte jest na trud-nym do obalenia założeniu, że oddziaływanie inwestycji poczynionych dzięki dostę-powi do europejskich pieniędzy jest daleko szersze niż przemiany ich bezpośrednich beneficjentów. Zakup nowej technologii nie tylko zwiększa obroty przedsiębiorstwa i generuje nowe miejsca pracy, ale także wpływa na współpracę tego przedsiębior-stwa z jego otoczeniem, zwiększa wpływy podatkowe gminy, w której ono działa, po-budza rozwój kompetencji, zwiększa szanse na napływ nowych inwestycji itp. Z tego punktu widzenia być może istotniejsze niż analizy dotyczące wykorzystania funduszy rozwojowych staje się pytanie o to, gdzie te fundusze nie trafiły – o obszary „teryto-rialnego wykluczenia”. Jeśli chodzi o fundusze administrowane przez PARP35, okazuje się, że lista takich obszarów jest całkiem długa. Najgorzej wypada pod tym względem Mazowsze i Podlasie. W regionach tych odsetek gmin, w których w latach 2002-2009 nie uruchomiono żadnego projektu w ramach funduszy PHARE, SPO WKP i PO IG (w ww. działaniach) sięga niemal 50%. O ile w przypadku woj. mazowieckiego moż-na powiedzieć, że za ten stan rzeczy odpowiada duża koncentracja przedsiębiorstw w warszawskim obszarze metropolitarnym, o tyle w przypadku woj. podlaskiego takie wyjaśnienie nie ma zastosowania. Niewiele wyżej plasują się inne regiony tradycyjnie zaliczane do najsłabiej rozwiniętych: woj. świętokrzyskie, łódzkie (casus podobny jak Mazowsze), lubelskie i lubuskie. Na szczycie zestawienia lądują woj. śląskie, opol-skie, podkarpackie, małopolskie i wielkopolskie.

Mapa nr 5. % gmin, w których uruchomiono projekty europejskie administrowane przez PARP (2002-2009)

35 Przypomnijmy, że analizujemy tu jedynie programy wsparcia bezpośredniego dla przedsiębiorców, a także, że ze względu na niekompletne informacje lokalizacyjne w analizach tych nie bierzemy pod uwagę ok. 2 tys. projektów.

��

��


70


SamorządyOd lat 90. jednostki samorządu terytorialnego mogły korzystać z wielu programów

publicznych i pomocowych, zarówno tych dedykowanych ich rozwojowi, jak i – po-średnio – z programów teoretycznie przeznaczonych dla innych typów podmiotów (np. przez związki samorządowe, spółki komunalne – przy czym można zakładać, że tego rodzaju wsparcie miało marginalny charakter). Ze względu na brak precyzyjnych danych na ten temat, poniżej odwołamy się do informacji dotyczących bezpośrednich przychodów samorządów z tego tytułu w okresie od 2004 do 2007 roku.

W tym czasie samorządy – podobnie jak przedsiębiorstwa – mogły korzystać ze środków pomocowych i przedakcesyjnych – przede wszystkim z funduszu PHARE (w części zarządzanej przez Fundację Funduszu Współpracy36). Część programów PHARE miała charakter ogólnopolski (np. Program Restrukturyzacji i Prywatyzacji Przedsiębiorstw Komunalnych), część koncentrowała się na specyficznych regionach lub obszarach (np. PHARE Cross-Border Cooperation). Od roku 2002 do 2004 samorządy wiejskie mogły także korzystać z funkcjonującego w tym czasie programu SAPARD oraz programu ISPA.

Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. uruchomione zostały pro-gramy operacyjne finansowane z funduszy strukturalnych. Dla samorządów szczegól-nie istotne okazały się dwa z nich – Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego (ZPORR) i Sektorowy Program Operacyjny Rozwoju Zasobów Ludzkich. Nie były to przy tym jedyne dostępne dla nich programy. Samorządy różnego szczebla mogły starać się o dofinansowanie realizacji p rojektów także w ramach SPO Wzrost Kon-kurencyjności Przedsiębiorstw, SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, SPO Transport, a także SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obsza-rów wiejskich. Programy zaplanowane zostały na lata 2004-2006, jednak zgodnie z unijną zasadą n+2 wydatkowanie środków możliwe było do 2008 r.

Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego przewidywał możliwość finanso-wania zarówno tzw. projektów miękkich, jak i twardych (infrastrukturalnych). Nie był on skierowany wyłącznie do samorządów, ale ze względu na specyfikę programu to właśnie samorządy miały być jednymi z głównych jego adresatów i beneficjentów. Głównym celem Programu było tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałania marginalizacji niektórych obszarów. Program był finansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) – Priorytet II oraz ze środków krajowych.

Co ważne, w całości wdrażany był na poziomie regionalnym, z nierówną alo-kacją środków w poszczególnych regionach. Na jego realizację przeznaczono

36 Do roku 2001 ta sama instytucja administrowała też innymi programami pomocowymi dostępnymi dla jednostek samo-rządu terytorialnego – ze środków USAID oraz Brytyjskiego Funduszu Know-How.


71

łącznie ponad 4 mld euro, w tym ok. 2,5 mld euro z EFRR i ok. 438 mln euro z EFS. Resztę stanowiły środki krajowe.

Sektorowy Program Operacyjny Rozwoju Zasobów Ludzkich umożliwiał realizację tyl-ko tzw. projektów miękkich. Głównym jego celem była „budowa otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa poprzez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia, szkolenia i pracy”. Łącznie na realizację SPO RZL przeznaczono blisko 2 mld euro. Program wdrażany był głównie na poziomie ogólnopolskim, jednakże środki w ramach dwóch działań rozdzielane były na szczeblu województw.

Szczegółowe omówienie dostępności tych programów dla samorządów wykracza poza ramy tego tekstu37. Pominiemy tu także analizowane gdzie indziej zagadnienie poziomu wykorzystania przez samorządy lokalne alokacji z poszczególnych programów w regionach38. Tutaj postawimy prostsze pytanie – jaki był ogólny efekt wszystkich tych programów w kategoriach dostępu jednostek samorządu terytorialnego do zewnętrz-nych środków rozwojowych? Które samorządy lepiej poradziły sobie z pozyskiwaniem tych środków, które zaś nie pozyskały ich wcale? Ze względu na ograniczoną dostęp-ność danych na ten temat, problem ten omówiony zostanie przede wszystkim poprzez odwołanie do kategorii „pasywności” samorządów w pozyskiwaniu środków (podobne rozwiązanie stosowane jest często przez badaczy tej problematyki39). Jednostką analizy nie będą – jak to było w przypadku przedsiębiorstw – projekty złożone przez jednost-ki samorządu terytorialnego, ale kwoty środków pomocowych, przedakcesyjnych lub strukturalnych UE pozyskane przez samorządy w latach 2004-2007.

Interpretację tych danych utrudnia fakt, że brak sukcesów w dziedzinie pozyskiwa-nia środków europejskich może wynikać zarówno z niskiej zdolności samorządów do ich absorpcji, jak i po prostu z zaniechania prób pozyskania tych środków. Wyma-gania związane z wykorzystaniem środków unijnych, oczekiwanym wkładem włas-nym, sprawozdawczością i rozliczeniami projektów sprawiają, że nie cieszą się one wśród samorządowców dużą estymą. W ostatnich miesiącach informacje o próbach „uniknięcia” europejskich środków stały się modnym tematem w mediach40. Z b raku rzetelnej wiedzy na ten temat wypada założyć, że dane o skali finansowania działań samorządów ze środków europejskich mówią po prostu o szeroko rozumianej „pa-sywności” ich władz – czy to wynikającej z niezdolności do pozyskiwania środków, czy z niechęci do ich pozyskania.

37 Por. np. http://www.fundusze-strukturalne.pl/dla-kogo/samorzady.html. 38 Por np. K. Szmigiel, Wykorzystanie środków zewnętrznych na przykładzie realizacji ZPORR, w:, Dziemianowicz W., Swia-

niewicz P., Gmina pasywna, Studia CXVII, Polska Akademia Nauk Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa 2007, P. Swianiewicz, J. Herbst, M. Lackowska, A. Mielczarek, Szafarze Darów Europejskich. Kapitał społeczny a realizacja polityki regionalnej w polskich województwach, Scholar, Warszawa 2008.

39 Por. np. ibid. lub http://www.wspolnota.org.pl/content/view/1414/, czy też raporty ewaluacyjne przygotowane na zlece-nie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, np. http://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/rrit_062.pdf.

40 Por. np. http://www.karkonosze.ws/gminy_nie_chca_pieniedzy_ue_na_kanalizacje_informacje_1520.html lub http://wy-borcza.biz/biznes/1,101562,6895134,Co_robi_wojt__kiedy_nie_chce_dostac_pieniedzy_z_UE.html.


72


Jak więc przedstawia się mapa udziału samorządów w programach unijnych? Na potrzeby niniejszych analiz odpowiedź ograniczymy do samorządów szczebla gminnego (wraz z miastami na prawach powiatów). Jak wynika z ich sprawozdań budżetowych, od 2004 roku zdecydowana większość z nich przynajmniej raz pozy-skała środki z programów europejskich. Na poziomie całego kraju środki te nie tra-fiły tylko do 15% gmin (wg stanu na koniec 2007 roku). Najpowszechniej korzystano z nich na północnym zachodzie kraju (woj. lubuskie, pomorskie, zachodniopomor-skie) oraz – co zapewne wiąże się z poziomem alokacji programów strukturalnych i wcześniejszych, niezamkniętych z rokiem 2004 programów przedakcesyjnych – w re-gionach wschodnich (woj. świętokrzyskie, lubelskie, podlaskie). We wszystkich tych regio-nach odsetek gmin – beneficjentów funduszy przekroczył 90%. We wszystkich też (poza województwem podlaskim) większość samorządów pozyskała środki europejskie przy-najmniej w 3 z 4 lat objętych analizą. Na drugim biegunie znajduje się Polska Centralna – Mazowsze, gdzie w badanym okresie z programów europejskich skorzystało „tylko” 70% gmin oraz woj. łódzkie z 75% gmin-beneficjentów. Ze zróżnicowaniami tymi kore-spondują różnice związane z wielkością pozyskanych środków. Wprawdzie, jeśli chodzi o przeciętną kwotę dofinansowania w analizowanym okresie, na czoło wysuwają się gminy Śląska, Pomorza i Dolnego Śląska, jednak wynik ten zawdzięczają przede wszystkim aktyw-nym miastom, które były w stanie pozyskać znacząco większe środki niż pozostałe gminy w tych regionach. Zastosowanie mediany – miary odpornej na wpływ takich „nietypo-wych” przypadków, przywraca znajomy układ hierarchii regionów. W województwie lu-buskim połowa gmin zdołała w ciągu czterech lat pozyskać więcej niż 2 miliony złotych z funduszy europejskich. Niewiele gorzej radziły sobie samorządy w woj. świętokrzyskim, małopolskim, podlaskim czy dolnośląskim. Najniżej ponownie plasuje się Mazowsze (z medianową wysokością wsparcia na poziomie 350 tysięcy zł) i region łódzki (ok. 500 tysięcy zł), co nie dziwi, jeśli pamiętać, że relatywnie duża część gmin tych województw nie pozyskała żadnych środków UE. Porządek ten nie zmienia się zresztą także wtedy, kiedy wziąć pod uwagę wyłącznie te z nich, którym udało się uzyskać dofinansowanie. Obok gmin woj. łódzkiego, mazowieckiego i opolskiego, najniższe, nieprzekraczające 1 mln zł medianowe wpływy z funduszy europejskich notują wówczas tylko gminy Pomo-rza Zachodniego.

Porównania te nie ujawniają jednak roli, jaką w absorpcji tych funduszy odgrywają duże centra regionalne. Choć więc mazowieckie gminy wyjątkowo słabo uczestniczyły w programach europejskich, to ze względu na samą Warszawę i kilka innych najwięk-szych miast region ten wysuwa się na drugą pozycję wśród województw pod względem ogólnej kwoty środków pozyskanych przez samorządy lokalne (860 mln zł). Wyżej plasuje się tylko zurbanizowane woj. śląskie (ponad 1,1 mld zł dofinansowania dla tamtejszych gmin). Ostatnie miejsca przypadają w udziale regionom najmniejszym. Tak więc, pomi-mo wyjątkowej aktywności samorządów woj. lubuskiego, do regionu tego trafiło jedynie 360 mln zł wsparcia w ramach programów europejskich – ponad dwa razy mniej niż do najbardziej pasywnego Mazowsza. W ostatnim z tego punktu widzenia woj. opolskim cał-


73

kowita kwota środków rozwojowych pozyskanych przez gminy była prawie 10 razy niższa niż w sąsiednim woj. śląskim. Woj. wschodnie – podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko--mazurskie, a także zachodnie – lubuskie i zachodniopomorskie także należą do tych o najniższej ogólnej kwocie przychodów z funduszy unijnych.

Tablica nr 3. Dostęp gmin do funduszy strukturalnych i przedakcesyjnych UE w latach 2004-2007

Województwo

% przychodów z UE w dochodach gmin

Kwota przychodów gmin z UE w latach 2004-2007 (w zł)

% gmin, które otrzy-mały środki

UEśrednia mediana średnia mediana suma

Dolnośląskie 3,0% 1,6% 4 946 877,6 1 102 382,0 836 022 318,2 91,12%

Kujawsko-pomorskie 2,4% 1,7% 3 355 898,1 1 090 898,8 483 249 332,7 88,19%

Lubelskie 2,8% 2,2% 2 205 007,9 970 466,9 469 666 672,8 92,02%

Lubuskie 4,5% 3,2% 4 300 932,9 2 099 317,5 356 977 432,3 98,80%

Łódzkie 2,0% 1,1% 2 588 265,9 496 167,6 458 123 057,8 75,71%

Małopolskie 2,5% 1,9% 2 836 248,9 1 607 759,1 516 197 294,1 90,66%

Mazowieckie 1,7% 0,7% 2 728 358,5 355 523,2 859 432 917,0 70,16%

Opolskie 2,1% 0,8% 2 232 729,2 710 883,4 158 523 776,4 81,69%

Podkarpackie 1,9% 1,2% 2 670 155,1 788 375,1 427 224 811,7 83,75%

Podlaskie 3,6% 2,8% 2 642 944,1 1 250 310,2 311 867 398,0 91,53%

Pomorskie 2,3% 1,3% 4 954 131,4 950 072,6 609 358 156,3 95,93%

Śląskie 2,4% 1,3% 6 863 666,1 1 051 350,7 1 139 368 564,3 86,75%

Świętokrzyskie 4,0% 3,4% 3 037 133,3 1 815 905,2 309 787 599,9 96,08%

Warmińsko-mazurskie 2,3% 1,1% 3 104 452,2 684 922,4 360 116 456,1 77,59%

Wielkopolskie 2,1% 1,4% 3 296 286,8 945 732,6 744 960 826,6 85,84%

Zachodniopomorskie 2,4% 1,1% 3 521 807,0 769 611,2 401 485 997,3 94,74%

Ogółem 2,5% 1,5% 3 405 551,7 929 346,6 8 442 362 611,4 85,96%

Wykres nr 4. Dysproporcje związane z wielkością dofinansowania z UE w zależności od typu gminy


74


Zestawienia dotyczące obiektywnie mierzonej skali wsparcia samorządów ze środ-ków rozwojowych nie mówią wszystkiego o rzeczywistym wpływie tego wsparcia na sy-tuację poszczególnych beneficjentów. Ta sama kwota w lubelskiej gminie Podedwórze, łódzkim Regnowie czy dolnośląskiej Platerówce (gminach, których przychody budżetowe w roku 2007 nie przekroczyły 4 mln zł) będzie z pewnością znaczyć więcej niż w słyn-nym już Kleszczowie, którego roczne wpływy do budżetu są blisko 40-krotnie większe. Istotnym uwarunkowaniem są tu oczywiście koszty dostępu do środków unijnych (jak choćby wymagany wkład własny). Warto wobec tego zapytać, jak z tego punktu widze-nia przedstawiają się statystyki dotyczące dostępu do funduszy europejskich? W prze-ciętnej polskiej gminie wpływy z tego tytułu na przestrzeni 4 lat sięgnęły 2,5% całego budżetu gmin. Zdarzają się jednak takie samorządy (dokładnie jest ich 77), w przy-padku których udział ten przekroczył 10%. Jak widać na poniższym wykresie, różnice w tym względzie nie zależą od charakteru gminy (zależą jednak w pewnym stopniu od zasobności lokalnych budżetów – w gminach o najmniejszych budżetach41 średni udział środków UE w ogóle przychodów przekroczył 3%, podczas gdy w gminach o budżetach największych42 oscylował wokół 2,5%). Jeśli więc wskaźnik ten traktować jako mia-rę relatywnego „wpływu” środków unijnych na finansowy potencjał samorządów, to w perspektywie regionalnej najwięcej zyskały dzięki nim gminy niewielkie i raczej biedne z woj. świętokrzyskiego, lubuskiego, podlaskiego, lubelskiego (por. tabela wyżej).

Mapa nr 6. Udział środków UE w budżetach gmin w latach 2004-2007, gminy o najwyż-szym udziale środków z UE

41 Poniżej 20 mln zł w roku 2007.42 Powyżej 35 mln zł.

��

��

��


75

Wykres nr 5. Dysproporcje związane z udziałem finansowania z UE w budżetach lokal-nych w zależności od typu gminy

Same w sobie zróżnicowania te nie są być może szczególnie zaskakujące – biorąc pod uwagę różnice w alokacji środków poszczególnych programów oraz ich teryto-rialny zasięg. Charakterystyczne linie na mapie nr 6, odcinające gminy o wyższym i niższym udziale środków unijnych (na przykład linia biegnąca wzdłuż granicy woj. podlaskiego i warmińsko-mazurskiego, wyraźna dysproporcja między gminami woj. podlaskiego, lubelskiego i świętokrzyskiego a terytorium Mazowsza) nie pozostawiają co do tego wątpliwości. Z interesującego nas tu punktu widzenia istotniejsze wyda-ją się wewnątrzregionalne różnice w skali udziału gmin w absorpcji środków euro-pejskich, a także prawidłowości przestrzenne związane z lokalizacją „permanentnych przegranych” – samorządów, którym w analizowanym okresie ani razu nie udało się pozyskać wsparcia z funduszy europejskich. Co do różnic w obrębie regionów, ana-lizy statystyczne pozwalają wyodrębnić kilka istotnych czynników związanych ze zdol-nością do pozyskiwania środków (w kategoriach % ogółu budżetu)43. Po pierwsze, udawało się to lepiej gminom o lepszej sytuacji społeczno-ekonomicznej – mierzonej skalą wydatków na pomoc społeczną44. Po drugie – gminom zamożniejszym, przy czym jednak siła tego związku jest znikoma45. Po trzecie – gminom, których przychody w perspektywie lat 2004-2007 w największym stopniu wzrosły (co jednak należy ra-czej rozpatrywać jako konsekwencję dostępu do funduszy unijnych, a nie uwarunko-wanie dostępu)46. Jak jednak widać (por. przypisy), żaden z tych czynników nie miał

43 Różnice te mierzono, obliczając dla każdego z analizowanych czynników wskaźnik % odległości od średniej w regionie.44 r= -0,13. 45 r=0,10.46 r=0,23.


76


decydującego wpływu na dystrybucję środków. Można więc założyć, że w znacznej mierze decydowały o niej czynniki indywidualne – kompetencje lokalnych urzędników, skłonność do ubiegania się o fundusze europejskie, dostęp do wiedzy. Na znaczenie tych czynników (choć to tylko hipoteza) wskazuje przestrzenny układ samorządów „pa-sywnych” – takich, które w analizowanym okresie nie pozyskały żadnych środków UE. Poza stosunkowo dużą koncentracją takich gmin w Polsce Centralnej i w rejonie War-mii i Mazur, zwracają uwagę intrygujące „ugrupowania”, w jakie się one łączą. Być może mamy tu do czynienia z odzwierciedleniem efektów oddziaływania lokalnych sieci „sąsiedzkiej” komunikacji między samorządami. Sieci, poprzez które uzgadnia się reakcje na pojawiające się propozycje i programy zewnętrzne, a także – być może – powiela błędy w interpretacji zapisów tych programów. Weryfikacja tych przypusz-czeń wymagałaby jednak osobnych badań.

Mapa nr 7. Gminy, które nie pozyskały żadnych środków z UE w latach 2004-2007

Organizacje pozarządowe47

Kolejnym ważnym aktorem lokalnym, którego zdolność do udziału w programach rozwojowych może mieć istotne znaczenie dla rozwoju lokalnego, są organizacje po-zarządowe. Ich potencjalny wpływ na rozwój jest przy tym o tyle szczególny, o ile szczególna jest rola, jaką przypisuje się im w systemie społeczno-gospodarczym.

��

47 Na podstawie raportu z ewaluacji I Komponentu FOP przygotowanego dla Fundacji Funduszu Współpracy.


77

Aktywność tych podmiotów nie przekłada się bezpośrednio na wzrost gospodarczy pojmowany w kategoriach czysto ekonomicznych lub w każdym razie związek ten pozostaje trudny do precyzyjnego uchwycenia. Organizacje mają jednak kluczowe znaczenie jako mechanizm redukcji lokalnych ryzyk i integracji społecznej. Co być może nawet ważniejsze, są one katalizatorem społecznej energii – czy też, jak przy-jęło się ostatnio mówić, fabrykami kapitału społecznego. Mają budować spójność i solidarność społeczną.

Udział organizacji w programach rozwojowych jest o tyle trudny do uchwycenia, że mogą one aplikować do bardzo wielu programów, przy czym w większości z nich ich szanse na pozyskanie środków są w praktyce minimalne ze względu na niezdol-ność do spełnienia formalnych kryteriów wymaganych od projektodawców48. Dlatego niżej odwołamy się do informacji o dwóch programach dedykowanych organizacjom – I Komponencie Funduszu dla Organizacji Pozarządowych oraz Funduszu Inicjatyw Obywatelskich (obecnie PO FIO).

I Komponent FOP (EOG)W odróżnieniu od niektórych innych programów dla organizacji, Fundusz dla Or-

ganizacji Pozarządowych nie przyjmował żadnych założeń dotyczących terytorialnego wymiaru interwencji. Kryterium przesądzającym o przyznaniu dofinansowania była przede wszystkim jakość przedstawionego projektu (oceniana przez ekspertów) oraz (w przypadku dużych projektów) posiadanie partnera/ów, w szczególności partnerów z państw-donorów. Nie zaskakuje więc, że przestrzenna dystrybucja środków FOP odzwierciedla zróżnicowania związane z liczebnością organizacji pozarządowych w poszczególnych regionach kraju. Zdecydowanie największa część dotacji trafiła do województwa mazowieckiego (a ściślej – do Warszawy). Ze środków FOP skorzy-stało tu 65 organizacji (niemal 60 z Warszawy – innymi słowy, ponad 30% wszyst-kich beneficjentów I Komponentu FOP). Oczywiście nie oznacza to, że to właśnie do Warszawy trafiła tak duża część wsparcia Funduszu. Znaczna część beneficjentów ze stolicy to organizacje ogólnopolskie i działające w skali kraju, w Warszawie jedynie zarejestrowane (więcej o tym niżej). Niemniej ich przewaga jest wyraźna. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to z Warszawy pochodziło najwięcej, bo aż 346 złożonych projek-tów (23% ogółu). Kolejne miejsca pod względem liczby beneficjentów I Komponen-tu FOP zajmują województwa dolnośląskie, pomorskie i małopolskie (regiony, które w literaturze uznaje się zwykle za wyróżniające się pod względem poziomu aktywno-ści obywatelskiej, zwłaszcza zaś aktywności skupionej w organizacjach pozarządo- wych49). Także tu jednak organizacje stworzyły sobie więcej „szans” – złożyły większą liczbę projektów. Jeśli odnieść wyniki konkursów do informacji o liczbie projektodaw-

48 Kolankiewicz E. et al., Fundusze strukturalne a organizacje pozarządowe. Wykorzystanie funduszy strukturalnych przez organizacje pozarządowe w latach 2004-2006, Stowarzyszenie na Rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa 2007.

49 Por. Herbst J., Oblicza społeczeństwa obywatelskiego, FRSO, Warszawa 2005, Swianiewicz P., et al. Szafarze darów europejskich… cyt. wyd, 2008.


78


ców, okazuje się, że najskuteczniejsze w pozyskiwaniu środków FOP były organizacje z Pomorza i Mazowsza (Warszawy), spośród których dofinansowanie w trzech edycjach konkursu udało się uzyskać odpowiednio 22% i 19% aplikujących. Najgorzej pod tym względem powiodło się organizacjom ze wschodu kraju: województwa lubelskiego oraz podlaskiego – w tych regionach dofinansowanie z FOP uzyskało mniej niż 10% startujących organizacji.

Mapa nr 8. Przestrzenna lokalizacja projektodawców i beneficjentów I Komponentu FOP

Geografia FOP staje się bardziej złożona, kiedy uwzględnić różnice związane z wielkością (typem) wsparcia. Tak w przypadku projektów mikro, jak i w przypad-ku projektów większych prym wiedzie Mazowsze (lub raczej Warszawa). Relatywnie wielu beneficjentów mikro znajduje się także na Pomorzu i na Dolnym Śląsku. Naj-mniej jest ich na Podlasiu, w województwach opolskim, świętokrzyskim, łódzkim, kujawsko-pomorskim i lubuskim. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym pozycja województwa pomorskiego, która nie wynika – jak to jest w przypadku Mazowsza – wyłącznie z dużej liczby wnioskodawców, ale z wyraźnie większej skuteczności tam-tejszych organizacji w aplikowaniu (sukces 1 na 3 organizacje). Projekty o większej skali (od „małych” do „dużych”) są już wyraźnie zdominowane przez organizacje z Warszawy. Ponad 40% wszystkich projektów tego typu realizowanych jest w stolicy (choć najczęściej obejmuje swoim zasięgiem cały kraj). Widać przy tym (por. kolum-na C w tabeli poniżej), że nie wynika to tylko z dużej liczby wnioskodawców z tego rejonu, ale także z ich większej skuteczności w aplikowaniu.

��

��

��


79

Tablica nr 4. Regionalne różnice w dystrybucji środków I Komponentu FOP

Województwo

A. Beneficjenci MIKRO – % wszyst-

kich projekto-dawców w danym

regionie

B. Beneficjenci MIKRO – % ogółu projektodawców

C. Beneficjenci MAŁE -> DUŻE –

% projektodawców w danym regionie

D. Beneficjenci MAŁE -> DUŻE – % ogółu projekto-

dawców

Dolnośląskie 14% 10% 8% 7%

Kujawsko-pomorskie 8% 3% 7% 3%

Lubelskie 8% 3% 5% 3%

Lubuskie 20% 2% 7% 3%

Łódzkie 11% 3% 3% 2%

Małopolskie 15% 7% 6% 8%

Mazowieckie 16% 19% 13% 43%

Opolskie 22% 2% 0% 0%

Podkarpackie 16% 9% 6% 4%

Podlaskie 5% 1% 5% 2%

Pomorskie 31% 11% 9% 7%

Śląskie 15% 9% 7% 7%

Świętokrzyskie 16% 3% 5% 2%

Warmińsko-mazurskie 13% 6% 8% 4%

Wielkopolskie 12% 6% 4% 3%

Zachodniopomorskie 25% 5% 11% 3%

Łącznie 15% 100% 8% 100%

Źródło: Ewaluacja I Komponentu Funduszu dla Organizacji Pozarządowych „Demokracja i społeczeństwo obywatelskie”.

Fundusz Inicjatyw ObywatelskichOpisane wyżej problemy nie są specyficzne dla I Komponentu FOP. Analiza da-

nych z innego publicznego programu dla organizacji – Funduszu Inicjatyw Obywa-telskich – prowadzi do bardzo zbliżonych rezultatów. Zwraca uwagę ogólnie większa dostępność tego programu w porównaniu do FOP (w ciągu ostatnich dwóch lat przynajmniej raz pozyskał go prawie co drugi projektodawca (46%)). Nie jest to jednak zaskakujące, biorąc pod uwagę ograniczony horyzont czasowy podejmo-wanych w jego ramach projektów i ich stosunkowo niewielką wartość finansową. Jednak nawet pobieżne spojrzenie na mapę jego beneficjentów pozwala dostrzec, że także jego środki wędrują przede wszystkim tam, gdzie sektor pozarządowy ma się lepiej – lub, w każdym razie, gdzie jest liczniej reprezentowany. Na poziomie regionalnym (za sprawą dużych miast, w których zlokalizowana jest zdecydowana większość odbiorców grantów Fundacji) jest on także wyraźnie skorelowany z wyni-kami tak jak FOP (tabela poniżej).


80


Mapa nr 9. Przestrzenna lokalizacja beneficjentów FIO (lata 2006-2008)

Tablica nr 5. Regionalna dystrybucja środków programów dla organizacji: I Komp. FOP i FIO

Województwo

% beneficjentów z danego regionu % beneficjentów z terenów wiejskich w regionach

I Komp. FOP (III edycje)

FIO (2006-2008)

I Komp. FOP (III edycje)

FIO (2006-2008)

Dolnośląskie 8,6% 10% 27,8% 20%Kujawsko-pomorskie 3,3% 4% 57,1% 39%Lubelskie 3,3% 5% 42,9% 22%Lubuskie 2,4% 3% 40,0% 33%Łódzkie 2,4% 4% 20,0% 6%Małopolskie 7,2% 9% 26,7% 36%Mazowieckie 31,1% 20% 7,7% 11%Opolskie 1,0% 1% 100,0% 29%Podkarpackie 6,2% 7% 69,2% 33%Podlaskie 1,4% 3% 0,0% 26%Pomorskie 8,6% 7% 38,9% 20%Śląskie 7,7% 8% 6,3% 13%Świętokrzyskie 2,4% 3% 40,0% 32%Warmińsko-mazurskie 5,3% 4% 45,5% 38%Wielkopolskie 4,8% 8% 40,0% 26%Zachodniopomorskie 4,3% 4% 22,2% 31%Ogółem 28,2% 23%

Źródło: Ewaluacja I Komponentu Funduszu dla Organizacji Pozarządowych „Demokracja i społeczeństwo obywatelskie”.

��

��


81

Podsumowanie – przekleństwo spójnościPrzedstawione wyżej dane składają się na dość klarowny obraz zróżnicowań zwią-

zanych z historią programów rozwojowych w Polsce. Opisując ostateczne rezultaty tych programów (tych z nich, które dało się opisać w oparciu o dostępne dane) z perspek-tywy dyskusji o rozwoju regionalnym, można poprzestać na ocenie ich wykorzystania (jak wyżej) albo pójść o krok dalej i zadać pytanie o ich ostateczne oddziaływanie na kondycję poszczególnych regionów. Co do różnic związanych z wykorzystaniem pro-gramów, można zauważyć, że w przypadku wszystkich uwzględnionych w powyższych analizach typów podmiotów kluczowym kryterium determinującym poziom absorp-cji środków rozwojowych był potencjał projektodawców. Projektodawcy z regionów biedniejszych, peryferyjnych, skoncentrowali się na programach dedykowanych tym regionom oraz o mniejszej skali (w przypadku przedsiębiorców były to środki regio-nalne PHARE, a później np. działanie 3.4. ZPORR, w przypadku samorządów projekty o raczej niewielkim – choć dla nich istotnym – rozmachu finansowym, w przypadku organizacji pozarządowych – projekty dla mikroinicjatyw). Ich udział w programach o zasięgu ogólnopolskim, oferujących duże środki, a w przypadku przedsiębiorstw ad-resowanych do branży o wysokim potencjale innowacyjności pozostaje marginalny.

Tak więc, mimo dedykowanych im programom, mimo obwarowań i dodatkowych kryteriów mających przysłużyć się konwergencji regionalnej, w praktyce regiony o ni-skim potencjale rozwojowym mają na konwergencję raczej małe szanse. Można po-wiedzieć, że grają one „w innej lidze” – są potrójnie zmarginalizowane. Po pierwsze, ze względu na charakter dedykowanych im programów, skrojonych niejako na ich miarę zarówno pod względem wielkości uruchamianych projektów, jak i oczekiwań względem projektodawców. Po drugie, ze względu na ograniczony potencjał tych ostatnich, który sprawia, że nie są oni w stanie zmierzyć się z „dużymi” projektami – choćby ze względu na oczekiwania dotyczące wkładu własnego w te przedsięwzię-cia. Po trzecie, ze względu na ich wielowymiarową peryferyjność – wyrażającą się w strukturze ich gospodarki, niewielkiej liczebności potencjalnych projektodawców, niskiej jakości/braku infrastruktury, niskiej jakości zasobów ludzkich czy wreszcie – na niedopasowaniu logiki funkcjonowania ich organizacji społecznych i gospodar-czych do wymogów i języka obecnych programów rozwojowych (nie ma tu miejsca na szczegółowe omówienie wpływu tej logiki na szanse włączenia owych instytucji w procesy rozwojowe50, niemniej wydaje się ona tyleż istotna, co niedoceniana).

Z powyższych konstatacji wyłania się dość pesymistyczna ocena oddziaływania dotychczasowych programów na procesy konwergencji gospodarczej i społecznej regionów. Dane opisujące 10 lat historii tych programów (choć nie wszystkich), w tym 4 lata po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, nie wskazują, aby dotych-czasowe inicjatywy rozwojowe owe procesy uruchomiły. Wprawdzie dla części naj-

50 W odniesieniu do organizacji pozarządowych, por. np. Halamska M. (red.), Inny trzeci sektor. Organizacje pozarządowe na terenach wiejskich, IRWiR PAN, Warszawa 2008.


82


mniej zamożnych samorządów dostęp do unijnych środków oznaczał znaczący wzrost dochodów, wprawdzie umożliwił im podjęcie znaczących inwestycji, wprawdzie zmo-bilizował (zwłaszcza w regionach o najniższym poziomie rozwoju gospodarczego) drobnych przedsiębiorców – jednak skala tych przemian, nawet jeśli imponująca w skali lokalnej, ma się nijak do skali zmian obserwowanych w dotychczasowych centrach rozwoju. Co więcej, można odnieść wrażenie, że logika tych przemian sprzyja nie tylko dalszej polaryzacji w perspektywie regionów, ale także polaryzacji wewnątrz nich – „wysysaniu” energii społecznej i gospodarczej z obszarów peryfe-ryjnych w kierunku regionalnych centrów rozwoju.

Snując tak ponure scenariusze, trzeba mieć odwagę, stawić czoło pytaniu o to, jak im zaradzić? Nie pretenduję tu oczywiście do postawienia ostatecznego werdyktu w tej sprawie. Tęgie umysły od lat spierają się o odpowiedź, a różnice między nimi two-rzą w zasadzie studia regionalne jako dyscyplinę naukową. Korzystając z ich dorob-ku, a także ze skromnych efektów powyższych analiz, spróbuję jednak sformułować te rekomendacje, które sam uważam za słuszne. Po pierwsze, fiasko dotychczaso-wych działań nakierowanych na zwiększenie spójności terytorialnej nie powinno być traktowane jako dowód na fiasko samej filozofii spójności. Wydaje się jednak, że jej osiągnięcie będzie wymagało zasadniczej zmiany sposobu myślenia o stymulowaniu rozwoju, w szczególności zaś – lepszej harmonizacji inwestycji infrastrukturalnych i tzw. „miękkich”. Potrzebna jest „triangulacja” wsparcia, polegająca na inteligent-nym i dostosowanym do lokalnego kontekstu łączeniu różnych mechanizmów pro-rozwojowych (pakiety wsparcia – projekty sieciowe dla obszarów problemowych, programy łączące wsparcie finansowe z coachingiem). Redukcja różnic pomię-dzy regionami wymaga nie tylko „subsydiowania” czy też pobudzania inwestycji, przedsiębiorczości, innowacyjności, ale także tworzenia warunków, w których tak stymulowane przedsięwzięcia będą miały szansę przetrwać i się rozwinąć. Zapew-ne nieodzowna będzie przy tym większa odwaga w kierunkowaniu środków na rozwój infrastruktury – po pierwsze, poprzez odstąpienie – w przypadku niektórych inwestycji – od logiki „konkurencji o środki” na rzecz logiki doboru celowego (jakkolwiek źle się to kojarzy), po drugie – poprzez zwiększenie alokacji środ-ków na inwestycje infrastrukturalne. Wielkie projekty infrastrukturalne – zwłaszcza komunikacyjne – wydają się jedynym sposobem na „podłączenie” obszarów o niskim potencjale rozwoju gospodarczego do uciekających im „lokomotyw rozwo-jowych”. Co więcej, są też jedyną szansą na powstrzymanie procesów dywergencji wewnątrz regionów – między obszarami metropolitarnymi / regionalnymi centrami i ich otoczeniem.

Rekomendację tę warto uzupełnić uwagą niebazującą na zamieszczonych wy-żej analizach empirycznych, ale wypływającą z najgłębszego przekonania jej au-tora. Postulat inteligentnego łączenia programów o charakterze infrastrukturalnym i „miękkim” trzeba traktować jako odnoszący się tak do pierwszego, jak i drugiego


83

typu programów. Innymi słowy, „zasypywanie” przepaści infrastrukturalnej pomiędzy regionami nie przełoży się na spodziewane rezultaty, jeśli nie będą im towarzyszyć (co ważne, ściśle skoordynowane z rozwojem infrastruktury) działania zmierzające do poprawy jakości lokalnych władz i zdolności zarządczych administracji lokalnej, a także poprawa dostępności know-how dla przedsiębiorców i organizacji społe-czeństwa obywatelskiego (rozbudowa i poszerzenie, ale także zracjonalizowanie pa-lety instrumentów ośrodków wsparcia dla tych podmiotów).

Warto też pomyśleć o nieco subtelniejszym, bardziej zniuansowanym doborze kryteriów decydujących o alokacji środków programów rozwojowych – zdefinio-waniu ich w kategoriach geografii problemów lub wyzwań, nie geografii admini-stracyjnej (zejście w definiowaniu zasięgu geograficznego programów z poziomu NTS-2 na poziom NTS-5 (casus Mazowsza!), niekiedy rezygnacja z mechanizmu konkursowego na rzecz celowego doboru adresatów / lokalizacji wsparcia). Tego rodzaju pomysły przywołują bardzo złe skojarzenia, nie muszą jednak sprowadzać się do „ręcznego sterowania” programami rozwojowymi, pod warunkiem że zosta-ną określone w sposób partnerski, z uwzględnieniem rzeczywistych – nie fasado-wych – procedur zwiększających udział adresatów polityki rozwoju w definiowaniu jej celów i realizacji działań (oddolne podejście w definiowaniu priorytetów i dzia-łań programów publicznych, elastyczność w definiowaniu celów, partycypacyjny model realizacji programów, który dobrze sprawdził się w przypadku PPOW czy Leader+).

BibliografiaCie chanek A., Czyż P., Klimczak T., Kowalczyk A., Pylak K., Poziom absorpcji przez małe i średnie przedsiębiorstwa środków

w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006, WYG In-ternational, Warszawa 2007 (dokument elektroniczny).

Dzi emianowicz W., Swianiewicz P., Gmina pasywna, Studia CXVII, Polska Akademia Nauk, Komitet Przestrzennego Zago-spodarowania Kraju, Warszawa 2008.

Dzi emianowicz, W., Szmigiel K., Pasywność samorządów, Wspólnota on-line (dokument elektroniczny), 2007. Go rzelak G., Jałowiecki B. (red.), Koniunktura gospodarcza i mobilizacja społeczna w gminach, EUROREG, Warszawa 1998.Gr upa Gomółka (2009) Analiza przyczyn braku aktywności lub niskiej aktywności niektórych samorządów gminnych

w sięganiu po wsparcie z Funduszy Unijnych. Raport z badania ewaluacyjnego, dokument elektroniczny.Halamska M. (red.), Inny trzeci sektor. Organizacje pozarządowe na terenach wiejskich, IRWiR PAN, Warszawa 2008. Herbst J., Oblicza społeczeństwa obywatelskiego, FRSO, Warszawa 2005. Herbst M., Prognoza wzrostu gospodarczego polskich regionów do 2015 roku, Studia Regionalne i Lokalne 2(32), 2008.Herbst M. (red.), Kapitał ludzki, kapitał społeczny a rozwój regionalny, Scholar, Warszawa 2007.Jałowiecki B., Polityka restrukturyzacji regionów – doświadczenia europejskie, UW. EIRRiL, Warszawa 1993.Kol ankiewicz E., et al. Fundusze strukturalne a organizacje pozarządowe. Wykorzystanie funduszy strukturalnych przez orga-

nizacje pozarządowe w latach 2004-2006, Stowarzyszenie na Rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa 2007. Jun ik M., Gminy nie chcą pieniędzy UE na kanalizację, „POLSKA Gazeta Wrocławska” 14-08-2009 (dokument elektroniczny).Malaga K., (2007) „Nierówności regionalne w Polsce na tle neoklasycznych modeli wzrostu”, w: Narodowy Program Rozwoju 2004-2006.Narodowa Strategia Spójności 2007-2013.Raport Polska 2030, KPRM, Warszawa 2009.Sko mla S., Co robi wójt, kiedy nie chce dostać pieniędzy z UE, „Gazeta Wyborcza” 2009-08-04 (dokument elektroniczny).Swi aniewicz P., Herbst J., Lackowska M., Mielczarek A, Szafarze Darów Europejskich. Kapitał społeczny a realizacja polityki

regionalnej w polskich województwach, Scholar, Warszawa 2008.


84


Szm igiel K., Wykorzystanie środków zewnętrznych na przykładzie realizacji ZPORR, w: Dziemianowicz, W., Swianiewicz P. (red.), Gmina pasywna, Studia CXVII, Polska Akademia Nauk, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa 2007.

Uzu pełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.Wy gnański J., Herbst J., Komorowska Z., Ewaluacja I Komponentu Funduszu dla Organizacji Pozarządowych „Demokracja

i społeczeństwo obywatelskie” (dokument elektroniczny, niepublikowany), 2009.


85

Rafał KrenzStowarzyszenie Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL

Barbara GrześKrajowy Ośrodek EFS, Centrum Projektów Europejskich

PodsumowanieNiniejsza publikacja stanowi próbę podsumowania podstawowych procesów za-

chodzących na poziomie lokalnym w ostatnim dwudziestoleciu jako punkt wyjścia do dalszej dyskusji nad kierunkiem rozwoju społeczności lokalnych i ewentualnymi narzędziami wspierającymi procesy rozwojowe oraz do realizacji inicjatyw w praktyce stwarzających nowe szanse rozwojowe. Wydatkowanie w Polsce funduszy struktural-nych w znaczący sposób przyczynia się do skoku cywilizacyjnego, jaki obecnie się dokonuje. Naszym wspólnym zadaniem jest pełne wykorzystanie środków przezna-czonych na rozwój. Efektywność i oddziaływanie uzależnione są od realizacji projek-tów finansowanych z różnych źródeł w sposób komplementarny. Dają one możliwość pełnej rewitalizacji społecznej i osiągnięcia długotrwałych efektów. Przykładem takich działań jest realizacja programu Leader, który skierowany jest do obszarów wiejskich spójnych terytorialnie, zamieszkałych przez 10-150 tys. mieszkańców. Wspiera on Lo-kalne Grupy Działania /LGD/ (zarejestrowane jako stowarzyszenie), w skład których wchodzą na zasadzie partnerstwa przedstawiciele sektora publicznego, społecznego, ekonomicznego. Grupa prowadzi diagnozę i opracowuje program wspólnych dzia-łań w formie dokumentu – Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR). Program ten musi być spójny z założeniami programu Leader, powinien uwzględniać następujące obszary tematyczne: poprawa jakości życia na wsi, tworzenie pozarolniczych miejsc pracy, ak-tywizowanie mieszkańców i budowanie kapitału społecznego, wykorzystanie zasobów przyrodniczych i kulturowych w rozwoju lokalnym. Wdrożeniu LSR będą służyły środki Unii Europejskiej kierowane w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz aktywność mieszkańców i partnerów zaangażowanych w LGD. Uzupełnieniem Leader’a powinny się stać przedsięwzięcia finansowane z działania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (7.3 i 9.5). Połączenie działań i wzajemne uzupełnianie się Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki przyczynić się może do rewitalizacji wsi, zwiększenia aktywności społecznej i gospodarczej na wsiach przez oddolne inicjatywy lokalne.

Możliwość realizacji komplementarnych projektów stwarza szansę na komplekso-we wsparcie obszarów, które z różnych powodów potrzebują wsparcia zarówno inicjo-wanego zewnętrznie, jaki i wewnętrznie. Przykłady aktywności wspierane przez środ-ki unijne, jak np. tworzenie dodatkowych miejsc pracy, uzupełnianie przedsięwzięć o elementy innowacyjne i ponadnarodowe, realizacja działań, które bez wsparcia


86


Unii Europejskiej byłyby ograniczone lub zaniechane, możliwość korzystania ze szko-leń i innych form kształcenia ustawicznego, odnowa i rozwój wsi, oddolne inicjatywy na rzecz niewielkich społeczności lokalnych sprawiają, że rewitalizacja społeczna na polskim gruncie ma szansę stać się faktem i przynosić widoczne rezultaty. Wypraco-wanie praktyki projektów wprost realizujących rewitalizację społeczną finansowanych z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki to najbliższa przyszłość.

Mamy nadzieję, że zaproponowana publikacja będzie stanowiła dla Państwa bo-dziec do refleksji nad wymiarem lokalnym działań społecznych, nad sukcesami i po-rażkami, których doświadczyliśmy w ostatnim dwudziestoleciu oraz będzie inspiracją do podejmowania innowacyjnych działań.


87

Notatki


88

Notatki


Wydawca:Centrum Projektów Europejskich

Krajowy Ośrodek Europejskiego Funduszu Społecznegoul. Domaniewska 39A

02-672 Warszawa


www.roEFS.pl

www.cpe.gov.pl

Infolinia EFS801 EFS 801801 337 801

(płatne jak za połączenia lokalne)

Publikacja bezpłatna

Publikacja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

ISBN: 978-83-930651-0-3

Centrum Projektów EuropejskichKrajowy Ośrodek Europejskiego Funduszu Społecznegoul. Domaniewska 39A02-672 Warszawa


Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CALul. Mazowiecka 11 lok. 1400-052 Warszawawww.cal.org.pl

Egzemplarz bezpłatny

od animacji do_rewitalizacji

Documents

le roy ladurie

inny trzeci sektor

geografia polskiego kryzysu

union gnrale dedition

konwergencja na ziemi

dr bohdan skrzypczak

oblicza spoeczestwa obywatelskiego

mechanizmy ich wykorzystywania