2011-01-03 1 (45)

Sveriges Kommuner och Landsting

Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20

Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50

info@skl.se Org nr: 222000-0315 www.skl.se

Ny kollektivtrafikmyndighet

Ett kunskapsunderlag som stöd inför bildandet av de regionala kollektivtrafikmyndig-

heterna

2011-01-03 2 (45)

Ny kollektivtrafikmyndighet

Innehåll

Ny kollektivtrafikmyndighet ................................................................ 2

Förord ..................................................................................................... 4

1. Kommunernas och landstingens nuvarande ansvar för

kollektivtrafik ......................................................................................... 5

2. Nya lagen om kollektivtrafik - organisation och ansvar .......... 6

Myndighet i förvaltningsform ................................................................................ 6 Landstingens och kommunernas ansvar ................................................................ 8 Kommunalförbund eller gemensam nämnd i län med gemensamt ansvar ............ 9

Län där landstinget ensamt bär ansvaret ................................................................ 9 Regler om kostnadsansvar och tvistelösning ....................................................... 10 Avreglerad marknad ............................................................................................ 10 Kompletterande föreskrifter, tillsyn och överklagande av myndighetsbeslut ..... 10

3. Den nya regionala kollektivtrafikmyndighetens uppgifter och

befogenheter ......................................................................................... 11

Behörig kollektivtrafikmyndighet enligt EU:s förordning .................................. 11

Allmän trafikplikt ................................................................................................ 11 Långsiktiga och trafikslagsövergripande trafikförsörjningsprogram .................. 12 Tillgång till nödvändig infrastruktur.................................................................... 13

4. Skolskjutsar, färdtjänst och sjukresor ..................................... 13

Skolskjutsar .......................................................................................................... 13 Färdtjänst och riksfärdtjänst................................................................................. 13

Sjukresor .............................................................................................................. 14 Samordnad planering och upphandling ............................................................... 14

5. Kollektivtrafiken ett viktigt medel för att nå övergripande

samhällsmål .......................................................................................... 15

Sammanhållen planering för regional utveckling ................................................ 15 Sammanhållen planering för hållbar stadsutveckling .......................................... 16

6. Partnerskap för en fördubblad kollektivtrafik ....................... 16

7. Olika organisationsmodeller för den regionala

kollektivtrafikmyndigheten ................................................................ 17

Kommunalförbund ............................................................................................... 17 Gemensam nämnd................................................................................................ 19 Landstinget ensamt ansvarig ................................................................................ 20

Möjliga roller för enskilda kommuner ................................................................. 20 Möjliga roller för aktiebolag ................................................................................ 21

2011-01-03 3 (45)

8. Skatteväxling vid ändrat huvudmannaskap ............................ 23

Generella principer vid skatteväxling .................................................................. 23

9. Kollektivtrafikmyndighetens ekonomiska ansvar .................. 25

Tätortstrafik ......................................................................................................... 26 Spårvägstrafik ...................................................................................................... 26 Kollektivtrafik till sjöss ....................................................................................... 26

Skolskjutsar .......................................................................................................... 27

Färdtjänst och riksfärdtjänst................................................................................. 27

Sjukresor .............................................................................................................. 28

10. Nya regionkommuner ................................................................ 28

11. Tidplan för beslut och genomförande ...................................... 28

Bilaga 1 Kollektivtrafikens utveckling .......................................... 30

Historik och nu gällande ansvar för kollektivtrafik ............................................. 30 Organisationsstrukturen ....................................................................................... 34

Kollektivtrafikens skattefinansiering ................................................................... 36

Bilaga 2 Lag (SFS 2010:1065) om kollektivtrafik ........................ 39

1 kap. Allmänna bestämmelser ............................................................................ 39 2 kap. Regional kollektivtrafik ............................................................................ 39

3 kap. Befogenheter för behöriga myndigheter enligt EU:s

kollektivtrafikförordning ..................................................................................... 42 4 kap. Krav på kollektivtrafikföretag ................................................................... 43

5 kap. Tillsyn ....................................................................................................... 44 6 kap. Överklagande ............................................................................................ 44

2011-01-03 4 (45)

Förord

Den 1 januari 2012 träder en ny kollektivtrafiklag ikraft som innebär att det ska finnas

en kollektivtrafikansvarig myndighet i varje län. Kommunerna och landstinget har ett

gemensamt ansvar att bestämma hur den regionala kollektivtrafiken ska organiseras.

Föreliggande promemoria syftar till att ge ett kunskapsunderlag inför bildandet av den

nya myndigheten. I promemorian belyses olika organisatoriska alternativ och olika

aspekter som bör beaktas när den nya kollektivtrafikmyndigheten ska bildas.

Inför bildandet av kollektivtrafikmyndigheten kan det vara värdefullt att ha med det

historiska perspektivet på kollektivtrafiken. För den som inte är förtrogen med kollek-

tivtrafikens historia finns en kort sammanfattning i bilaga 1.

Janne Rusk, expert på kollektivtrafikfrågor, har varit projektledare. Chefsjuristen

Germund Person har biträtt i juridiska frågor tillsammans med förbundsjuristerna

Magnus Ljung (upphandlingsrätt) och Staffan Wikell (kommunalrätt). Ekonomerna

Björn Sundström och Derk de Beer, har medverkat i frågor om skatteväxling. Olof

Nordell, Vianord, har medverkat som konsult och skribent.

Stockholm 3 januari 2011

Gunilla Glasare

Sveriges Kommuner och Landsting

Avd för tillväxt och samhällsbyggnad

2011-01-03 5 (45)

1. Kommunernas och landstingens nuvarande ansvar för

kollektivtrafik

1978 infördes en trafikhuvudmannalag. som innebar att kommunerna och landstinget

skulle inrätta en gemensam huvudman, som ansvarade för den lokala och regionala

linjetrafiken för persontransporter med buss. Huvudmannaskapet skulle utövas av ett

kommunalförbund, eller om alla parter var överens, ett aktiebolag. Det gemensamma

huvudmannaskapet gällde alla län utom Stockholms och Gotlands län.

Modellen med ett gemensamt huvudmannaskap motiverades i propositionen med öns-

kemålen om att både kunna ha ett länsövergripande synsätt i planering och genomfö-

rande och tillgodose olika lokala behov. Även sambandet med den kommunala fysiska

planeringen betonades. Syftet med länstrafikreformen angavs bland annat. vara att

förbättra den kollektiva trafikservicen i landets olika delar och att underlätta införan-

det av regionalt gällande rabattsystem, s.k. länskort. Till grund för utformningen av

reformen låg också bedömningen om kollektivtrafikens ökande betydelse för den re-

gionala utvecklingen och därmed behovet av att knyta den till målen för regional- och

sysselsättningspolitiken.

Inledningsvis omfattade trafikhuvudmännens ansvar endast linjetrafik med buss. Ge-

nom 1988 års trafikpolitiska beslut omfattar ansvaret numera all lokal och regional

kollektivtrafik oavsett trafikslag.

1997 ersattes trafikhuvudmannalagen av en ny lag om ansvar för viss kollektiv per-

sontrafik. Principerna för det länsvisa huvudmannaskapet är oförändrade men lagen

säger att det i varje län ska finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och

regionala linjetrafiken för persontransporter.

Länstrafikansvariga är landstinget och kommunerna i länet gemensamt, med

följande undantag.

I Stockholms län är landstinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län är kom-

munen länstrafikansvarig.

Landstinget och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen

landstinget ensamt eller kommunerna gemensamt ska vara länstrafikansvariga.

De länstrafikansvarigas uppgifter ska handhas av en trafikhuvudman. Kommunerna

och landstinget kan således, om man är överens inom länet, införa renodlat lands-

tingskommunalt eller primärkommunalt huvudmannaskap. Alternativet med primär-

kommunalt huvudmannaskap innebär att alla kommuner i länet gemensamt är ansva-

riga.

I de län där kommunerna och landstinget har ett gemensamt ansvar ger lagen utrymme

för att, inom ramen för det gemensamma ansvaret, komma överens om hur det eko-

nomiska ansvaret för trafiken ska fördelas.

Om kommunerna och landstinget gemensamt ansvarar för kollektivtrafiken föreskri-

ver lagen att trafikhuvudmannen ska organiseras som ett kommunalförbund men om

parterna är överens kan det även få organiseras som ett aktiebolag.

2011-01-03 6 (45)

Lagstiftningen för färdtjänst och riksfärdtjänst ändrades 1997 så att kommunerna har

möjlighet att överlämna ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudman-

nen. Efter överenskommelse med landstinget eller kommun i länet får trafikhuvud-

mannen upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportän-

damål som det annars ankommer på kommun eller landsting att tillgodose samt att

samordna sådana transporttjänster.

I lagen om ansvar för kollektivtrafiken finns tvistelösningsregler om bl.a. hur ansvaret

för skattefinansieringen av trafiken ska fördelas om man inte kommer överens om

annat. Dessa regler är oförändrade sedan den gamla lagens tillkomst 1978.

2. Nya lagen om kollektivtrafik - organisation och ansvar

En ny lag om kollektivtrafik (SFS 2010:1065) och vissa följdändringar i annan lag-

stiftning beslutades av riksdagen den 23 juni 2010. Lagen ersätter den tidigare lagen

om ansvar för viss kollektiv persontrafik (SFS 1997:734) och träder i kraft den 1 janu-

ari 2012.

Myndighet i förvaltningsform

Från den 1 januari 2012 ska det i varje län finnas en regional kollektivtrafikmyndighet

i förvaltningsform, som ansvarar för den regionala kollektivtrafiken. Med begreppet

regional kollektivtrafik avses i den nya lagen såväl regional som lokal kollektivtrafik.

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna får en tydligare strategisk roll jämfört med

dagens trafikhuvudmän i Regional trafik har getts en mer funktionsenlig definition

vilket innebär att det blir lättare för myndigheten att utan administrativa hinder etable-

ra trafik över länsgränser. Avgörande blir inte längre huruvida trafiken passerar en

länsgräns utan främst trafikens utformning och karaktär och vilka ändamål den i första

hand tillgodoser.

För att få en bättre och mera tydlig politisk styrning och en bättre samordning med

annan samhällsplanering ska strategiska beslut om kollektivtrafiken, som i dag ofta

fattas av länstrafikbolag, fattas av en myndighet i förvaltningsform. Det innebär att det

inte längre blir möjligt att låta ett aktiebolag handha de länstrafikansvarigas samtliga

uppgifter. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska upprätta och fastställa ett

trafikförsörjningsprogram för kollektivtrafiken. Programmet ska upprättas efter sam-

råd med berörda intressenter och uttrycka målen för kollektivtrafikförsörjningen och

ligga till grund för beslut om den allmänna trafikplikten.

Den nya lagen är anpassad till EU:s regelverk där kollektivtrafik har definierats som

en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.1 Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är

enligt kollektivtrafiklagen behörig myndighet att fatta beslut om allmän trafikplikt

enligt kollektivtrafikförordningens bestämmelser.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektiv-

trafik på järnväg och väg.

2011-01-03 7 (45)

I propositionen framhålls att kollektivtrafik verkar i en komplex omgivning där strate-

giska beslut om kollektivtrafik behöver samverka med andra beslut om t.ex. bebyggel-

seplanering, regional utveckling, miljöförbättrande åtgärder, transportinfrastrukturin-

vesteringar och åtgärder som minskar utanförskap. Den samhällsomställning som

krävs för att nå de klimatpolitiska målen innebär också en stor utmaning. Detta talar

enligt regeringen för att de politiska besluten bör fattas i ett sammanhang där andra

politiska frågor beslutas. Politikerna kan därmed väga åtgärder mot varandra i syfte att

välja de effektivaste styrmedlen för att uppnå de politiska målen. Om beslut om kol-

lektivtrafik samordnas med andra politiska beslut skapas bättre förutsättningar att få ut

mer av satsningar inom kollektivtrafiken. En sådan samordning åstadkommes bäst om

myndighetsuppgifterna för kollektivtrafik bedrivs i förvaltningsform.

I praktiken är det i dag ofta svårt att skilja trafikhuvudmännens två roller som ansvarig

för kollektivtrafiken och som verkställande organ från varandra. Därför bör det, enligt

regeringens mening, införas en ordning som gör det möjligt att urskilja strategiska

beslut om kollektivtrafiken från beslut om den operativa verksamheten. De strategiska

uppgifterna bör enligt regeringens uppfattning bedrivas i förvaltningsform. Regering-

en menar att det ökar möjligheterna för att de politiska besluten i första hand berör

målen och de strategiska vägvalen för den regionala kollektivtrafikförsörjningen. Vi-

dare bör det vara tydligt för alla marknadsaktörer när en organisation är myndighet

och när den är ett kollektivtrafikföretag på en marknad där tillträdet är öppet inom alla

trafikslag.

Begreppen trafikhuvudman och länstrafikansvariga försvinner i alla de lagar där be-

greppen förekommer och ersätts med regional kollektivtrafikmyndighet respektive

dem som ansvarar för kollektivtrafik i länet. I propositionen sägs följande om begrep-

pet länstrafikansvariga. "Begreppet länstrafikansvarig för dem som är ansvariga för

den regionala kollektivtrafiken förs inte in i den nya lagen och byts i existerande lagar

som hänvisar till detta begrepp i trafikhuvudmannalagen ut eftersom regeringen inte

anser att det behövs ett särskilt begrepp för detta och att det skulle kunna ge intryck

av att de länstrafikansvariga är behörig myndighet enligt kollektivtrafiklagen." Be-

greppet infördes i 1997 års lagstiftning och har i praktiken inte haft någon betydelse i

sak.

I propositionen framhåller regeringen vikten av att det endast finns en kollektivtrafik-

myndighet i varje län. "En organisation per län innebär goda möjligheter att möta de

krav som ställs på kollektivtrafiken. Det integrerade nät av regional kollektivtrafik

som det ansvariga organet har ansvar för att ombesörja sträcker sig ofta över kom-

mungränser. Resenärens behov av resor i dagliga livet – för att ta sig till och från

arbete och utbildning samt för kortare resor på fritiden – har under de senaste decen-

nierna inneburit allt fler resor över kommungränser. Det förklaras främst av ökad

differentiering på arbetsmarknaden, valfrihetsreformer inom skolan och vården, för-

ändrade sociala umgängesformer samt ett bättre utbud av regional kollektivtrafik.

Eftersom de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bör vara skyldiga att vid behov

2011-01-03 8 (45)

samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter skapas även förutsättning-

ar för att åstadkomma en god regional kollektivtrafikförsörjning över länsgränser."2

Eftersom det enligt lagen bara får finnas en kollektivtrafikansvarig myndighet i varje

län är det sålunda inte möjligt för en enskild kommun3 att vara kollektivtrafikansvarig

myndighet.

Landstingens och kommunernas ansvar

Landstinget och kommunerna inom ett län ansvarar gemensamt för kollektivtrafiken.

Regeringen pekade i sin proposition4 på att under de senaste decennierna har ordning-

en med gemensamt ansvar visat sig vara lyckad. "Det är viktigt att varje kommuns

behov och ambitioner avseende kollektivtrafik tas om hand. Primärkommunerna har

andra viktiga verksamheter som har stark koppling till strategiska beslut om kollektiv-

trafik, främst beslut om bebyggelseplanering, skol- och näringslivsfrågor. Landstinget

har ett regionalt perspektiv och har ansvar för sjukvård. Genom landstinget finns

även en möjlighet att fördela nettokostnaden för kollektivtrafik på ett annat sätt än

vad som är kopplat till den direkta nyttan för respektive kommun. Tillsammans har de

kommunala myndigheterna en mängd olika verksamheter som påverkar kollektivtrafi-

ken." I de län där man har bildat regioner ansvarar landstinget för de regionala utveck-

lingsfrågorna och den regionala utvecklingsplaneringen. I propositionen framhåller

man vikten av att det finns ett samband mellan kollektivtrafikplaneringen och den

regionala utvecklingsplaneringen och att en fungerande regional kollektivtrafik är en

förutsättning för en hållbar tillväxt i regionerna. Kollektivtrafiken har därför starka

samband med såväl kommunernas som landstingens/regionernas olika ansvarsområ-

den.

Kommunerna och landstinget kan komma överens om att antingen landstinget ensamt

eller kommunerna gemensamt, utan landstinget, ska bära ansvaret. I Stockholms län

ansvarar enligt lagen landstinget ensamt för kollektivtrafiken, om inte landstinget och

kommunerna kommer överens om att gemensamt ansvara för denna trafik eller om att

endast kommunerna ska utöva detta ansvar. I Gotlands län ansvarar kommunen för

kollektivtrafiken.

Om man inte kommer överens om ansvarsfördelningen mellan kommunerna och

landstinget gäller enligt lagen att ansvaret ska bäras gemensamt av kommunerna och

landstinget.

Begreppen trafikhuvudman och länstrafikansvariga avskaffas och ersätts med regional

kollektivtrafikmyndighet respektive dem som ansvarar för kollektivtrafik i länet i alla

de lagar där begreppen förekommer.

2 Prop. 2009/10:200, sidan 74

3 Med undantag för Gotlands kommun.

4 Prop. 2009/10:200, sidan 74

2011-01-03 9 (45)

Kommunalförbund eller gemensam nämnd i län med gemensamt ansvar

I de län där kommunerna och landstinget gemensamt bär ansvaret ska den regionala

kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund eller i en gemen-

sam nämnd. Detsamma gäller även i de fall där kommunerna gemensamt, utan lands-

tingets medverkan, bär ansvaret.

Regeringen framhöll i propositionen att en regional kollektivtrafikmyndighet inte

nödvändigtvis innebär att man måste inrätta en ny organisation som enbart har till

uppgift att handha kommunernas och landstingets ansvar för kollektivtrafik. I de flesta

län kommer troligen myndighetsfunktionen att hållas samman med andra myndighets-

uppgifter i en gemensam organisation, enligt propositionen.

Regeringen anser att samverkansorgan enligt lagen om samverkansorgan5 är en orga-

nisationsform som kan vara lämplig för uppgiften att vara regional kollektivtrafik-

myndighet i de län där ett sådant kommunalförbund är bildat. Samverkansorganen

benämns vanligtvis regionförbund och är kommunalförbund enligt kommunallagen.

Det är enligt regeringen frivilligt för kommuner och landsting att välja en sådan orga-

nisationsform. Samverkansorganet är en kommunal beslutande församling inom ett

län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Samtliga

kommuner i ett län måste ingå i samverkansorganet. Landstinget kan ingå som med-

lem. Samverkansorganen har tagit över vissa uppgifter från länsstyrelserna om att be-

sluta om statliga medel för regional tillväxt och besluta om prioritering bland åtgärder

avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur.

Samverkansorganen kan även få uppgifter från sina medlemmar.

Om den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte läggs hos ett samverkansorgan kan

det gemensamma ansvaret för kollektivtrafik i stället handhas av ett annat kommunal-

förbund eller av en gemensam nämnd.

Län där landstinget ensamt bär ansvaret

I de län där man kommit överens om att landstinget ensamt ska vara ansvarig samt i

Stockholms län är landstinget regional kollektivtrafikmyndighet. I några län har man

bildat regioner som förutom sjukvårdsfrågor även ansvarar för regionala utvecklings-

frågor. Ytterligare regionbildningar med ett regionalt utvecklingsansvar planeras att

genomföras men man har kommit olika långt i det arbetet. En region är i juridiskt av-

seende ett landsting och även i ett sådant län måste således alla kommuner och regio-

nen vara överens om att regionen ensam ska vara ansvarig. I många län är resmönstret

sådant att det kan vara svårt att skilja det inomkommunala linjenätet och resmönstret

från det kommungränsöverskridande och det kan då vara mer ändamålsenligt att lägga

hela ansvaret för kollektivtrafiken på regionen, som är ett direktvalt organ med egen

beskattningsrätt.

I Gotlands län är kommunen regional kollektivtrafikmyndighet.

5 Lagen (2002:34 om samverkansorgan i länen

2011-01-03 10 (45)

Regler om kostnadsansvar och tvistelösning

Reglerna om fördelning av kostnadsansvaret vid oenighet är i den nya kollektivtrafik-

lagen desamma som i nuvarande trafikhuvudmannalag. "Om inte enighet uppnås i

fråga om sättet att fördela underskott i förbundsverksamheten mellan medlemmarna i

ett kommunalförbund, ska landstinget täcka hälften av underskottet och kommunerna i

länet tillsammans resten. Varje kommuns skyldighet att tillhandahålla medel ska be-

stämmas i förhållande till det trafikarbete som har lagts ned i kommunen under verk-

samhetsåret." Om det finns synnerliga skäl, får regeringen meddela föreskrifter eller i

särskilt fall besluta om undantag.

I trafikhuvudmannalagen finns även andra tvistlösningsregler som anger vad som ska

gälla vid oenighet inom ett kommunalförbund i frågor om organisation och represen-

tation. Vidare finns bestämmelser om föreskriftsrätt för regeringen för det fall trafik-

huvudmän i olika län inte kommer överens i vissa samverkansfrågor. Det finns även

bestämmelser om samarbete mellan trafikhuvudmän och landsting och kommuner i

länet i fråga om bl.a. transporttjänster samt om trafikhuvudmännens ansvar för frågor

om handikappanpassning. Dessa bestämmelser har överförts till den nya kollektivtra-

fiklagen.

Avreglerad marknad

Enligt den nya kollektivtrafiklagen får kollektivtrafikföretag fritt etablera kommersiell

kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. Redan tidigare har riksdagen

beslutat att från 1 oktober 2010 öppna marknaden för persontrafik på järnväg. Den 1

januari 2012 avskaffas även den begränsning som hindrat kommersiella bussföretag

att bedriva regional kollektivtrafik utifrån egna marknadsbedömningar. Trafikhuvud-

männens ensamrätt att bedriva lokal och regional linjetrafik avskaffas således. Avtal

om ensamrätter för trafikföretag förbjuds i kollektivtrafiklagen eftersom sådana skulle

motverka syftena med ett öppnare marknadstillträde på kollektivtrafikområdet.

Kompletterande föreskrifter, tillsyn och överklagande av myndighetsbe-

slut

Regeringen har i lagen getts bemyndigande att, efter framställning av en regional kol-

lektivtrafikmyndighet, ett landsting eller en kommun meddela föreskrifter om samver-

kan om trafiken mellan de regionala trafikmyndigheterna. För att utöva tillsyn över

lagens efterlevnad kommer regeringen att utse en tillsynsmyndighet, som har rätt att

begära in uppgifter och ta del av sådana handlingar som behövs för att utöva tillsynen.

Tillsynsmyndigheten ges också rätt att meddela förelägganden och förbud som får

förenas med viten.

Kollektivtrafikmyndighetens beslut om allmän trafikplikt ska delges och får överkla-

gas hos allmän förvaltningsdomstol. Även tillsynsmyndighetens beslut i enskilda fall

får överklagas till förvaltningsdomstol.

2011-01-03 11 (45)

3. Den nya regionala kollektivtrafikmyndighetens uppgifter

och befogenheter

Behörig kollektivtrafikmyndighet enligt EU:s förordning

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är enligt kollektivtrafiklagen behörig myn-

dighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning6. I förordningen definieras kollektivtrafik

som ”persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänhe-

ten fortlöpande och utan diskriminering”. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten

kan med stöd av EG-rätten och den svenska lagstiftningen om kollektivtrafik ingripa

på marknaden för att säkerställa att den regionala kollektivtrafik, som bedöms vara av

allmänt ekonomiskt intresse, kommer till stånd och tillhandahålls fortlöpande. Förut-

sättningarna för att myndigheten ska kunna ingripa på marknaden är att det allmänna

ekonomiska intresset har definierats, dokumenterats och fastställts genom beslut. Kol-

lektivtrafikmyndigheten ska i trafikförsörjningsprogrammet lägga fast det allmänna

ekonomiska intresset och det ska offentliggöras.

Allmän trafikplikt

I EG-förordningen om kollektivtrafik definieras vad som avses med allmän trafikplikt.

I förordningen fastställs hur de behöriga myndigheterna kan ingripa för att se till att

det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse på kollektivtrafikområdet som bland an-

nat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle

kunna erbjuda. För att säkerställa detta kan kollektivtrafikmyndigheten ålägga eller

ingå avtal med kollektivtrafikföretag genom att införa allmän trafikplikt. För att kunna

ingå avtal om allmän trafikplikt måste myndigheten genom beslut ha fastställt vilken

trafik som omfattas av allmän trafikplikt och vad trafikplikten innebär. För sådan tra-

fik som inte omfattas av allmän trafikplikt får myndigheten inte ingå avtal med kollek-

tivtrafikföretag om allmän trafikplikt. Ett nytt beslut om allmän trafikplikt måste så-

lunda tas innan myndigheten kan ingå avtal om allmän trafikplikt. Myndigheten kan

också införa trafikplikt genom allmänna bestämmelser. Det går dock inte att klart utlä-

sa av propositionstexten vad sådana allmänna bestämmelser kan innehålla eller vad de

kan omfatta. Kollektivtrafikmyndighetens beslut om allmän trafikplikt ska delges ge-

nom kungörelsedelgivning enligt delgivningslagens bestämmelser. Besluten om all-

män trafikplikt får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Kollektivtrafikmyndigheten får inte överlåta till aktiebolag eller kommun att besluta

om allmän trafikplikt.. Befogenhet att ingå avtal om allmän trafik får dock överlämnas

till aktiebolag eller till kommun.

Ett avtal får inte ingås för en ny avtalsperiod utan att ett nytt beslut om allmän trafik-

plikt har fattats av kollektivtrafikmyndigheten.

6 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007

2011-01-03 12 (45)

Långsiktiga och trafikslagsövergripande trafikförsörjningsprogram

Trafikhuvudmannen ska enligt nu gällande lag årligen upprätta och anta en trafikför-

sörjningsplan som anger omfattningen av trafiken och grunderna för biljettprissätt-

ningen. Det finns två väsentliga skillnader mellan trafikförsörjningsplanerna i den

nuvarande lagstiftningen och kraven på regionala trafikförsörjningsprogram i den

kommande lagstiftningen.

I nuvarande lagstiftning finns det inga krav på vad planerna ska innehålla. När

det gäller trafikförsörjningsprogrammen i den nya lagstiftningen finns det där-

emot flera krav på vad dessa ska innehålla och ytterligare eller mer preciserade

krav kan komma att ställas i föreskrifter.

Trafikförsörjningsplanerna i nuvarande lagstiftning har ingen rättslig status

och kan inte bli föremål för någon rättslig prövning. I den kommande lagstift-

ningen kan beslut om allmän trafikplikt komma att överklagas till domstol. De

beslut som fattas om den allmänna trafikplikten ska baseras på mål för den re-

gionala trafikförsörjningen som har lagts fast i trafikförsörjningsprogrammet.

Kollektivtrafikmyndigheten kan med stöd av EG-rätten och den nya kollektivtrafikla-

gen ingripa på marknaden för att säkerställa att den regionala kollektivtrafik, som be-

döms vara av allmänt ekonomiskt intresse, kommer till stånd och tillhandahålls fortlö-

pande. Förutsättningarna för att myndigheten ska kunna ingripa på marknaden är att

det allmänna ekonomiska intresset har definierats, dokumenterats och fastställts ge-

nom beslut. I trafikförsörjningsprogrammen ska det allmänna ekonomiska intresset

läggas fast och offentliggöras. Trafikförsörjningsprogrammen får därmed en viktig

rättslig status.

Trafikförsörjningsprogrammet för den regionala kollektivtrafiken är inte bara ett vik-

tigt dokument som underlag för beslut om allmän trafikplikt. Trafikförsörjningspro-

grammen är också en viktig del i den regionala utvecklingsplaneringen. Programmet

bör ange de långsiktiga och strategiska målen för kollektivtrafiken och hur kollektiv-

trafiken bidrar till den regionala utvecklingen. Programmet bör även tjäna som under-

lag för fysisk och annan samhällsplanering i regionen.

Programmet ska omfatta alla former av regional kollektivtrafik - även kommersiell

trafik. Det ska också omfatta miljöskyddande åtgärder och tidsbestämda mål och åt-

gärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funk-

tionsnedsättning. Myndigheten ska också definiera vilka bytespunkter och linjer som

ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Programmet ska upprättas efter samråd

med angränsande läns regionala kollektivtrafikmyndigheter och med övriga berörda

myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och

resenärer. Programmen ska uppdateras vid behov.

Även varje kommun ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram ange omfattning-

en av trafik enligt lagen (SFS 1997:736) om färdtjänst och lagen (SFS 1997:735) om

riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik. Det gäller

dock inte i den mån kommunen överlåtit sina uppgifter enligt dessa lagar till den regi-

onala kollektivtrafikmyndigheten. Då ska i stället motsvarande upplysningar lämnas

av kollektivtrafikmyndigheten i det regionala trafikförsörjningsprogrammet. Även

2011-01-03 13 (45)

kommunen ska samråda med berörda intressenter innan den antar sitt trafikförsörj-

ningsprogram.

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska regelbundet i ett regionalt trafikförsörj-

ningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Sveriges Kommuner

och Landsting har tillsammans med Svensk Kollektivtrafik utarbetat en vägledning för

det kommande arbetet7 och anordnar regionala tankesmedjor om arbetet med de regi-

onala trafikförsörjningsprogrammen.

Tillgång till nödvändig infrastruktur

I propositionen framhåller regeringen vikten av att offentligt ägd infrastruktur som

hållplatser och bytespunkter tillhandahålls på konkurrensneutrala och icke-

diskriminerande villkor. "Att kollektivtrafikföretag på konkurrensneutrala och icke-

diskriminerande villkor kan få tillgång till offentligt ägd infrastruktur som hållplatser

och bytespunkter är av stor betydelse för att underlätta etablering av kommersiell

trafik. Regeringen avser att vidare följa frågan om ansvar för, tillgång till och pris-

sättning för hållplatser och bytespunkter för att kunna vidta åtgärder som säkerställer

en tillfredsställande upplåtelse av denna typ av infrastruktur."

Regeringens utgångspunkt är således att offentligt ägd infrastruktur i form av hållplat-

ser och bytespunkter alltid ska upplåtas på konkurrensneutrala och icke-

diskriminerande villkor. Detta omfattar även utrustning där information kan visas.

Detta innebär att kollektivtrafikmyndigheterna i sin planering av infrastruktur bör be-

akta även den kommersiella trafikens krav och önskemål. Om det uppstår kapacitets-

problem vid terminaler eller hållplatser måste sakligt grundade principer tillämpas vid

fördelning av kapaciteten.

4. Skolskjutsar, färdtjänst och sjukresor

Skolskjutsar

Skolskjuts är en kommunal uppgift som regleras i skollagen. Riksdagen beslutade i

juni 2010 om en ny skollag (SFS 2010:800). Enligt den nya lagen har elever i grund-

skolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan rätt till kostnadsfri skolskjuts från en

plats i anslutning till hemmet om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, tra-

fikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller annan särskild omständighet. För

gymnasieelever ansvarar kommunen för elevens reskostnader mellan bostaden och

skolan när färdvägen är minst sex kilometer. Trafikhuvudmännen kan medverka vid

upphandlingen och samordningen av skolskjuts eller, efter överenskommelse med en

kommun i länet, upphandla skolskjuts samt samordna dessa.

Färdtjänst och riksfärdtjänst

Kommunens ansvar och skyldigheter för färdtjänst regleras i lagen om färdtjänst (SFS

1997:736) och för riksfärdtjänst i lagen om riksfärdtjänst (SFS 1997:735). Kommu-

7 Regionala trafikförsörjningsprogram - en vägledning och ett verktyg, framtagen i oktober 2010 av

SKL och Svensk Kollektivtrafik.

2011-01-03 14 (45)

nerna kan enligt trafikhuvudmannalagen överlåta sitt ansvar för färdtjänst och riks-

färdtjänst till trafikhuvudmannen i länet. Detta gäller även om huvudmannan är ett

aktiebolag. Enligt den nya kollektivtrafiklagen kan ansvar för färdtjänst och riksfärd-

tjänst överlåtas till den nya kollektivtrafikmyndigheten, men myndigheten kan inte i

sin tur överlåta ansvaret till aktiebolag. Beslut om tillstånd till färdtjänst och riksfärd-

tjänst måste således efter den 1 januari 2012 fattas av en myndighet i förvaltnings-

form.

Kommuner som vill överlåta sitt ansvar för färdtjänst och riksfärdtjänst till den nya

kollektivtrafikmyndigheten måste besluta om detta och sådana beslut måste fattas un-

der 2011 även i de fall kommunen tidigare överlåtet sitt ansvar till trafikhuvudman-

nen. Nya beslut krävs eftersom trafikhuvudmannen som juridisk person upphör att

finnas och ersätts med kollektivtrafikansvarig myndighet.

Sjukresor

Landstingen är sedan 1992, då lagen (SFS 1991:419) om reskostnadsersättning vid

sjukresor infördes, ekonomiskt ansvariga för sjukresor. Ansvaret innebär att med ut-

gångspunkt i lagen fastställa och ombesörja utbetalning av ersättning för resor i sam-

band med sjukbesök. Landstingen beslutar om vilka färdsätt som får användas men

har inget formellt ansvar att anordna sjukresor. Landstingen har emellertid ett egenin-

tresse av att sjukresorna genomförs på ett effektivt sätt, till exempel genom att resorna

samordnas. Detta kan ske genom att fler personer delar taxi eller genom att resorna

planeras så att taxibilarnas tomkörning mellan uppdragen minskas.

Samordnad planering och upphandling

Efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet får kollektivtrafik-

myndigheten upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana trans-

portändamål som kommunerna eller landstinget ska tillgodose samt samordna sådana

transporttjänster. Myndigheten kan i sin tur överlämna sina befogenheter att upphand-

la och samordna till ett aktiebolag.

Även om landsting eller kommun tidigare kommit överens med trafikhuvudman om

upphandling av sådana persontransport- och samordningstjänster krävs nya beslut ef-

tersom trafikhuvudmannen avvecklas och ersätts med en ny myndighet.

Det kan finnas effektivitetsvinster att göra om det aktiebolag, som övertagit befogen-

heten att ingå avtal om allmän trafik, även har befogenheter att upphandla och sam-

ordna exempelvis färdtjänst, skolskjutsar och sjukresor samt beställningscentraler för

sådan trafik. Ett uttryckligt stöd för att överlämna dessa befogenheter till ett aktiebo-

lag finns därför i den nya kollektivtrafiklagen.

Ett beslut om att överlämna befogenheter ska beslutas av kollektivtrafikmyndighetens

beslutande församling. Är myndigheten organiserad som en gemensam nämnd är det

istället fullmäktige i de i nämnden samverkande kommunerna (inkl. i förekommande

fall landstingskommunen) som var och en ska fatta beslut om överlämnande. Besluten

ska vara samstämmiga vilket innebär att alla berörda kommuner måste vara överens

om överlämnandet.

2011-01-03 15 (45)

5. Kollektivtrafiken ett viktigt medel för att nå övergripande

samhällsmål

Kollektivtrafik är inte ett mål i sig utan ett medel för att nå mer övergripande regionala

och lokala samhällsmål. Därför bör kollektivtrafik inte ses som ett eget separat poli-

tikområde. Regional utvecklingsplanering, som regionkommuner och regionförbund

ansvarar för, och kommunernas samhällsplanering är viktiga underlag för kollektivtra-

fikplaneringen, samtidigt som kollektivtrafiken är viktig för en hållbar lokal och regi-

onal utveckling. I Transportinfrastrukturkommitténs betänkande föreslås de nya kol-

lektivtrafikmyndigheterna få en roll i infrastrukturplaneringen.8

Kollektivtrafiken är ett viktigt medel i ett tillväxt- och utvecklingsperspektiv för att

skapa en långsiktigt hållbar utveckling. Den lokala och regionala kollektivtrafiken är

delar i ett system. Interregionala och regionala resor börjar och slutar ofta med en lo-

kal resa Samordning och integration är nyckelord om man ska skapa en attraktiv och

effektiv kollektivtrafik. Resenärsperspektivet med en väl fungerande trafik för hela

resan är en viktig utgångspunkt, då man diskuterar kollektivtrafikens organisation.

Organisationen bör främja en helhetssyn och motverka suboptimeringar. Den politiska

styrningen av den nya kollektivtrafikmyndigheten bör därför utformas på ett sådant

sätt att en integration mellan regional utvecklingsplanering, infrastrukturplanering och

kommunal samhällsplanering främjas. En samordnad och väl integrerad planering är

av avgörande betydelse för att skapa en attraktiv och effektiv kollektivtrafik.

Sammanhållen planering för regional utveckling

Regionaliseringen och regional utvecklingsplanering har fått stort genomslag i Sverige

under det senaste decenniet. Från den 1 januari 2011 finns det fyra regionkommuner

och fler är på väg att bildas. EU-medlemskapet och introduktionen av EU:s regional-

politik är en av orsakerna till den här utvecklingen. En annan och minst lika viktig

förklaring är insikten att de traditionella formerna för regional planering inte har varit

tillräckliga för att skapa goda förutsättningar för tillväxt. Under de senaste tio åren har

regionerna utvecklat en regional utvecklingsplanering där man har samlat ihop plane-

ringsförutsättningar från olika samhällsaktörer. Att ansvaret för den regionala utveck-

lingen överfördes först till Region Skåne och Västra Götalandsregionen och sedan till

regionala samverkansorgan i de flesta län påskyndade utvecklingen och har givit ut-

vecklingen fler dimensioner. De verksamheter som kommuner och landsting har an-

svaret för har på ett naturligt sätt kommit in som viktiga delar i planeringen. Kommu-

nernas arbete med den lokala utvecklingen, som manifesteras i utvecklingsprogram

och översiktsplaner, och landstingens sjukvård har därmed kommit att få betydelse för

8 Transportinfrastrukturkommitténs betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU

2010:57)

2011-01-03 16 (45)

planeringen av kollektivtrafiken. Den lokala, regionala och nationella nivån har kom-

mit att kopplas ihop på ett nytt sätt i arbetet.

Medlen i utvecklingsarbetet har utvecklats genom samverkan mellan olika intressen-

ter, näringsliv, offentliga högskolor och universitet. Planering av infrastrukturen har

utvecklats till en av huvuduppgifterna för den nya regionala utvecklingsplaneringen.

Det arbete som region Skåne och Västra Götalandsregionen lagt ner på att utveckla en

väl fungerande kollektivtrafik i sina regioner visar att kollektivtrafiken är en strategisk

del i regionförstoring och regionintegration. Regionförstoringen ger företagen tillgång

till ett större arbetskraftsutbud och en större lokal marknad och arbetskraften tillgång

till fler arbetstillfällen där deras kompetens kan utnyttjas på bästa sätt.

Kollektivtrafiken ska också bidra till regionens utveckling genom att knyta ihop det

lokala och regionala transportnätet med de interregionala transporterna med buss, tåg,

båt och flyg.

Planeringen av kollektivtrafiken måste därför integreras med den lokala och regionala

utvecklingsplaneringen.

Sammanhållen planering för hållbar stadsutveckling

Kommunerna har genom plan- och bygglagen ansvaret för bebyggelseplaneringen och

den fysiska planeringen. Kollektivtrafiken är ett medel för att skapa det goda livet och

en hållbar samhällsutveckling. Erfarenheterna visar att när man medvetet kombinerar

utbyggnaden av bebyggelsestruktur och kollektivtrafik har en stark kollektivtrafik

etablerats och kunnat fortleva.

Som väghållare ansvarar kommunerna för det lokala väg- och gatunätet. I den rollen

ansvarar man inte bara för utformning och utbyggnad av vägnätet utan även hur man

prioriterar tillgänglighet och framkomlighet för olika trafikslag. En annan viktig del i

väghållaransvaret är lokaliseringen och utformningen av hållplatser och bytespunkter

för kollektivtrafiken. Kommunernas parkeringspolicy är ytterligare en faktor som är

av betydelse i relationen till kollektivtrafiken.

Det är genom dessa roller som det kan skapas bra förutsättningar för en attraktiv och

effektiv kollektivtrafik. Det är därför angeläget att planeringen av kollektivtrafiken

sker i nära samverkan med kommunernas fysiska planering.

6. Partnerskap för en fördubblad kollektivtrafik

Vid årsskiftet 2007/2008 överlämnade Vägverket och Banverket regeringsuppdraget

”Koll Framåt”, ett åtgärdsinriktat handlingsprogram för kollektivtrafiken med målet

”en kraftfull ökning av kollektivtrafikens marknadsandel”. I början av 2008 tog en

enad kollektivtrafikbransch över stafettpinnen och presenterade sin ambition för när-

ingsdepartementet att fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. I denna partner-

samverkan ingår Svensk Kollektivtrafik, Svenska Bussbranschens Riksförbund,

Branschföreningen Tågoperatörerna, Svenska Taxiförbundet och Sveriges Kommuner

och Landsting. Under hösten 2010 har även Trafikverket anslutits till partnersamarbe-

tet.

2011-01-03 17 (45)

Parternas gemensamma vision9 är att kollektivtrafiken ska vara en självklar del av

resandet i ett hållbart samhälle. Det övergripande målet på vägen mot visionen är att

fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel på sikt. Fram till 2020 ska resandet i kol-

lektivtrafiken ha fördubblats.

För att kunna förverkliga branschens gemensamma vision om en fördubblad kollektiv-

trafik är det angeläget att landstinget och kommunerna har en gemensam uppfattning

om hur kollektivtrafiken ska kunna utvecklas mot de uppställda målen i länet och att

detta ligger till grund för hur verksamheten ska organiseras.

7. Olika organisationsmodeller för den regionala kollektiv-

trafikmyndigheten

Landstinget och kommunerna måste komma överens om vem som ska vara kollektiv-

trafikmyndighet och hur den ska organiseras Myndighetsutövningen måste bedrivas i

förvaltningsform, och det är därför inte möjligt att överlämna myndighetens samtliga

uppgifter till ett aktiebolag.

I de län där landstinget och kommunerna gemensamt eller där enbart kommunerna

gemensamt bär ansvaret kan myndigheten organiseras antingen som kommunalför-

bund eller som gemensam nämnd. I skriften ”Kommunala samverkansformer” utgiven

av Sveriges Kommuner och Landsting belyses de aspekter som är av betydelse när det

gäller kommunal samverkan.10

I län där landstinget ensamt bär ansvaret är landstinget kollektivtrafikmyndighet.

Det avtal som ligger till grund för kommunernas och landstingets överenskommelse

om den kollektivtrafikansvariga myndigheten bör även innehålla en klausul om upp-

sägningstid av avtalet. För ett kommunalförbund ska detta regleras i förbundsordning-

en. Uppsägningstiden för ett kommunalförbund får enligt kommunallagen sättas till

högst tre år. Motsvarande princip bör även kunna tillämpas när man träffat överens-

kommelse om landstinget som ansvarig myndighet.

En viktig aspekt som måste beaktas när man formar kollektivtrafikens nya organisa-

tion och ansvarsfördelning är att det blir tydligt för medborgarna vem som ansvarar

för vad.

Kommunalförbund

I många län har kommunerna och landstinget bildat ett kommunalförbund11

, som sva-

rar för regionala utvecklingsfrågor i länet. Regeringen framhåller att regionförbundet

9 Se www.fördubbling.se

10 SKL:s skrift "Kommunala samverkansformer" behandlar frågor om avtal, interkommunala företag,

kommunalförbund, gemensamma nämnder m.m. Den andra upplagan är daterad december 2009.

11 Regler om kommunalförbund finns i kommunallagen (1991:900). Ett regionförbund är formellt ett

samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen.

2011-01-03 18 (45)

kan vara lämpligt för uppgiften att vara regional kollektivtrafikmyndighet i de län där

ett sådant är bildat. Om den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte läggs hos regi-

onförbundet kan det gemensamma ansvaret för kollektivtrafik i stället utövas av ett

annat kommunalförbund.12

Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapaci-

tet och är organisatoriskt fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Ett

kommunalförbund ska ha en förbundsordning som fastställs av förbundsmedlemmar-

nas fullmäktige. Förbundsordningen är vid sidan av bestämmelserna i kommunallagen

det dokument som reglerar förhållandena i ett kommunalförbund. En central del i för-

bundsordningen är vilken rättslig kompetens som kommunalförbundet ska ha. Varje

ändring av kompetensfördelningen måste beslutas av samtliga förbundsmedlemmar

genom ändring av förbundsordningen.

Frågor om beslut (vem bestämmer vad?) och skattefinansiering (vem betalar vad?) är

viktiga frågor då kommuner och landsting gemensamt ansvarar för kollektivtrafiken.

Dessa frågor ska regleras i förbundsordningen. Idag regleras kommunernas och lands-

tingets skyldighet att lämna ägarbidrag till länstrafikbolaget i ett särkilt avtal som

kommunerna och landstinget har träffat. Motsvarande regelverk ska finnas i förbunds-

ordningen då ett kommunalförbund är kollektivtrafikmyndighet. Om man inte kan

komma överens om hur kostnaderna ska fördelas gäller de principer som anges i 2

kap. 6§ i kollektivtrafiklagen.

Minimikravet vid bildande av ett kommunalförbund är att varje medlem ska ha minst

en ledamot och en ersättare i den beslutande församlingen. I övrigt råder det stor frihet

för medlemmarna att komma överens om fördelningen av platser. För att garantera

insyn och inflytande finns möjligheter att tillföra särskilda regler i förbundsordningen.

Det kan handla om rätt för förbundsmedlem att väcka ärenden i den beslutande för-

samlingen, krav på kvalificerad majoritet för beslut i vissa typer av ärenden samt om

närvarorätt och yttranderätt för förtroendevald, som inte är ledamot i den beslutande

församlingen.

När ett kommunalförbund har bildats och trätt i funktion, är det i princip självbestäm-

mande inom ramen för kommunallagen och annan lagstiftning som gäller för uppgif-

ten samt regleringen i förbundsordningen. Medlemmarnas insyn och inflytande säker-

ställs bland annat genom kommunallagens krav att alla medlemmar ska vara represen-

terade i den beslutande församlingen. Det är genom de förtroendevalda i kommunal-

förbundets beslutande församling som medlemskommunernas ambitioner ska förverk-

ligas samtidigt som de förtroendevalda i första hand ska verka för förbundets intres-

sen. Kommunalförbundet har således som kollektivtrafikansvarig myndighet det fulla

kostnadsansvaret för all kollektivtrafik såväl inom enskilda kommuner som mellan

kommuner.

12 Prop. 2009/2010:200 sid. 74-75

2011-01-03 19 (45)

Ett kommunalförbund omfattas också av likställighetsprincipen enligt kommunalla-

gens bestämmelser. Det innebär att alla medborgare inom kommunalförbundets verk-

samhetsområde ska behandlas lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Be-

stämmelsen innebär att särbehandling av vissa grupper av medlemmar endast är tillå-

ten på objektiva grunder. Det innebär vid fastställandet av taxorna i kollektivtrafiken

att lika avgift ska tillämpas för lika prestation eller att kommunmedlemmar som be-

finner sig i motsvarande läge ska betala samma avgifter.

Om kommuner och landsting inte kan komma överens om hur antalet ledamöter och

ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling ska fördelas mellan lands-

tinget och kommunerna i länet ska, enligt den nya kollektivtrafiklagen, följande prin-

ciper gälla för ett kommunalförbund, som är kollektivtrafikmyndighet. Landstinget

ska utse hälften och kommunerna tillsammans hälften av ledamöterna. Antalet leda-

möter och ersättare som varje kommun ska utse bestäms i förhållande till folkmäng-

den i kommunerna. Varje kommun ska dock utse minst en ledamot och en ersättare.

Om det finns synnerliga skäl får regeringen meddela föreskrifter eller besluta om un-

dantag. Principerna om antalet ledamöter och ersättare i kommunalförbund är desam-

ma som i nuvarande trafikhuvudmannalag.

Många regionförbund har idag en verksamhet av liten ekonomisk omfattning och en

organisation utan fullmäktige. Om ett sådant förbund ska ansvara för kollektivtrafiken

måste organisation, beslutande församling, fördelning av antalet ledamöter och ersät-

tare, finansiering m.m. utformas utifrån de nya förutsättningarna.

Gemensam nämnd

Ett alternativ till kommunalförbund är att organisera kollektivtrafikmyndigheten som

en gemensam nämnd. Ledamöter och ersättare i nämnden väljs av fullmäktige i re-

spektive kommun och landstinget. Antalet ledamöter och suppleanter bestäms i avtalet

mellan parterna men varje part måste utse minst en ledamot och en ersättare. Till

skillnad mot kommunalförbund är en gemensam nämnd inte en egen juridisk person

utan ingår i en av de samverkande kommunernas eller landstingens politiska organisa-

tion. Denna kommun eller detta landsting sägs vara ”värdkommunen” eller ”värd-

landstinget”. Ordförande och vice ordförande utses av fullmäktige i värdkommu-

nen/värdlandstinget.

Den gemensamma nämnden företräder samtliga samverkande parter och ingår avtal

för deras räkning. Den gemensamma nämnden är skyldig att lämna upplysningar till

fullmäktige i kommunerna och landstinget. I avtalet mellan parterna bör man också

reglera insynsfrågor i nämnden, exempelvis vad gäller den ekonomiska förvaltningen.

Styrelsen i värdkommunen/värdlandstinget har en uppsiktsplikt över den gemensam-

ma nämnden. Hur kostnaderna för verksamheten ska fördelas mellan kommunerna

och landstinget bör regleras i samverkansavtalet. Värdkommunen/värdlandstinget ska

upprätta budgeten i samråd med de övriga samverkande parterna.

I SKL:s skrift "Kommunala samverkansformer" finns utförligare information om vad

som gäller för en gemensam nämnd.

2011-01-03 20 (45)

Landstinget ensamt ansvarig

Landstinget och kommunerna kan komma överens om att landstinget ensamt ska vara

ansvarigt för kollektivtrafiken. Landstinget är då kollektivtrafikansvarig myndighet.

Landstingets ansvar omfattar all regional kollektivtrafik. I begreppet regional trafik i

den nya lagen innefattas även det som tidigare har benämnts lokal trafik. Landstinget

har således som kollektivtrafikansvarig myndighet det fulla kostnadsansvaret för all

kollektivtrafik såväl inom enskilda kommuner som mellan kommuner.

Om landstinget är ansvarig myndighet innebär likställighetsprincipen att alla medbor-

gare i länet ska behandlas lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Bestäm-

melsen innebär att särbehandling av landstinget av vissa kommunmedlemmar eller

grupper av medlemmar i länet endast är tillåten på objektiva grunder. Det innebär vid

fastställandet av taxorna i kollektivtrafiken att lika avgift ska tillämpas för lika presta-

tion eller att kommunmedlemmar som befinner sig i motsvarande läge ska betala

samma avgifter.

Möjliga roller för enskilda kommuner

Kollektivtrafikens utveckling är beroende av annan samhällsutveckling men samban-

det är ömsesidigt. Med en väl utbyggd och fungerande kollektivtrafik skapas goda

förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling. Kommunerna ansvarar för en rad

uppgifter som har kopplingar till kollektivtrafiken. Inte minst har kommunernas an-

svar för bebyggelseplanering och infrastruktur stor inverkan på kollektivtrafikens at-

traktivitet och effektivitet. En väl fungerande och utbyggd kollektivtrafik bidrar till att

skapa attraktiva och väl fungerande sociala miljöer.

Regeringen framhåller också i propositionen hur viktigt det är att det finns ett sam-

band mellan kommunernas planering och planeringen av kollektivtrafiken. ”Bebyg-

gelsestrukturen och gatunätets utformning är av stor betydelse för möjligheter att ut-

forma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik samt för att underlätta byte till och från

andra trafikslag. I den kommunala översikts- och detaljplaneringen och i Trafikver-

kets planering av infrastrukturprojekt grundläggs förutsättningarna för bl.a. linje-

dragningar, lokalisering av bytespunkter, stationer och hållplatser, anslutande gång-

och cykelvägar, cykelparkeringar samt kapacitet och framkomlighet för kollektivtrafi-

ken i gatunätet och övrig infrastruktur. En effektiv samordning mellan myndigheter

med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är där-

för nödvändig för att redan från första början i planering och projektering kunna ska-

pa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.”13

Det är därför nödvändigt att kommunerna har ett stort engagemang i frågor som rör

kollektivtrafiken oavsett val av organisation för den kollektivtrafikansvariga myndig-

heten. Eftersom myndighetsuppgifterna när det gäller kollektivtrafik ligger hos den

kollektivtrafikansvariga myndigheten är det viktigt att kommunens engagemang i kol-

13 Prop. 2009/2010:200 sid. 48

2011-01-03 21 (45)

lektivtrafikfrågor håller sig inom ramen för den kommunala kompetensen enligt

kommunallagen.

En regional kollektivtrafikmyndighet får överlämna sin befogenhet att ingå avtal om

allmän trafik till en kommun inom länet i fråga om kollektivtrafik som bedrivs inom

denna kommuns område, inklusive trafik på linjer som sträcker sig in i angränsande

kommuner. I propositionen framhålls14

att kommunen endast kan betraktas som den

regionala kollektivtrafikmyndighetens förlängda arm, eftersom myndigheten ska fatta

de övergripande besluten om trafikförsörjningsprogram och allmän trafikplikt. De

senare uppgifterna ska obligatoriskt fullgöras av kollektivtrafikmyndigheten. Om

landstinget är ensamt ansvarigt för kollektivtrafiken och överlämnar befogenhet att

ingå avtal om allmän trafik till en kommun ska den av kommunen upphandlade trafi-

ken finansieras av landstinget. Om både landstinget och kommunerna ska ha finansie-

ringsansvar för kollektivtrafiken måste kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett

kommunalförbund eller gemensam nämnd. Fördelningen av kostnadsansvaret ska re-

gleras i förbundsordningen eller i överenskommelsen om gemensam nämnd.

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten måsta fatta beslut om trafikförsörjningspro-

gram och allmän trafikplikt. Det är sålunda inte möjligt att överlåta till en kommun att

fatta beslut om trafikförsörjningsprogram eller allmän trafikplikt även om ansvaret för

planering och upphandling av trafik har delegerats till en kommun.

Möjliga roller för aktiebolag

Alla anskaffningar av tjänster liksom av varor och byggentreprenader som en regional

kollektivtrafikmyndighet kommer att göra kommer att aktualisera olika regler beträf-

fande anskaffning. Det är främst lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om

upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF), EU-

fördragets allmänna principer och EU:s kollektivtrafikförordning 1370/2007 som

kommer att vara aktuella. Det är viktigt att man innan upphandlingen påbörjas är på

det klara med vilket regelsystem den aktuella anskaffningen hör hemma under. De

undantagsregler för att inte behöva konkurrensutsätta anskaffningen som främst är

aktuella beträffande kollektivtrafik är reglerna om anknutna företag i LUF och de så

kallade Teckal-kriterierna (om i ett hierarkiskt förhållande de s.k. kontroll- och verk-

samhetskriterierna är uppfyllda).

Enligt 1 kap. 15 § LUF behöver en upphandlande enhet under vissa förutsättningar

inte konkurrensutsätta en anskaffning som sker från ett anknutet företag. Ett anknutet

företag är ett företag över vilket den upphandlande myndigheten har ett bestämmande

inflytande. Det krävs också att det anknutna företaget på ett visst definierat sätt till

största delen utövar sin verksamhet för den upphandlande enheten.

I LOU har en ny 10 a § tillfälligt införts i 2 kap. Innebörden av bestämmelsen är, på

motsvarande sätt som beträffande anknutna företag enligt LUF, att en upphandlande

myndighet under vissa förutsättningar inte behöver tillämpa LOU när den ingår kon-

14 Prop. 2009/2010:200 sid. 64

2011-01-03 22 (45)

trakt med en juridisk person som den upphandlande myndigheten helt eller delvis äger

eller är medlem i eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen. För att undantaget

från upphandlingsskyldigheten ska gälla måste följande förutsättningar vara uppfyllda

samtidigt:

Den upphandlande myndigheten måste utöva en kontroll över den juridiska

personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den kontroll som

myndigheten utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet).

Den verksamhet som den juridiska personen eller den gemensamma nämnden

utövar tillsammans med någon annan än den upphandlande myndigheten får

endast vara av marginell karaktär (verksamhetskriteriet).

Det bör observeras att undantaget är begränsat på så sätt att offentligt styrda organ,

t.ex. kommunala bolag, inte omfattas av undantaget. Detta innebär att LOU ska till-

lämpas i de fall då det kommunala bolaget köper tjänster av kommunen. LOU gäller

också då bolagen köper av varandra. Undantaget har inte införts i LUF, eftersom det

redan finns bestämmelser i LUF om anknutna företag.15

Undantaget gäller tillfälligt

fram till 1 januari 2013. En utredning arbetar för närvarande med frågan om vad som

ska gälla efter detta datum.

En regional kollektivtrafikmyndighet får enligt den nya kollektivtrafiklagen överläm-

na befogenheten att ingå avtal om allmän trafik till ett aktiebolag. Det är således möj-

ligt att låta aktiebolag planera och upphandla trafik, förutsatt att man iakttar regelver-

ken för offentlig upphandling. Beslut av mer strategisk natur som beslut om trafikför-

sörjningsprogram och allmän trafikplikt får dock inte delegeras till bolaget. Ett aktie-

bolag kan medverka i arbetet med att ta fram trafikförsörjningsprogram och underlag

för beslut om trafikplikt men myndigheten har ansvaret för programmet och det rätts-

liga instrumentet trafikplikt.

Efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet får den regionala

kollektivtrafikmyndigheten upphandla persontransport- och samordningstjänster för

sådana transportändamål som kommunerna eller landstinget ska tillgodose samt sam-

ordna sådana transporttjänster. Det kan gälla exempelvis skolskjutsar, färdtjänst och

sjukresor. Kollektivtrafikmyndigheten får överlämna befogenheter att upphandla och

samordna sådana tjänster till aktiebolaget. Uppgiften att fatta beslut om tillstånd till

färdtjänst och riksfärdtjänst får inte överlåtas till ett bolag. Sådana beslut måste efter

den 1 januari 2012 alltid fattas i förvaltningsform.

I flertalet län ägs det bolag som idag utgör trafikhuvudman av kommunerna och lands-

tinget gemensamt. Många av dessa bolag äger eller är delägare i andra bolag. I många

län finns en uttalad vilja att länstrafikbolaget ska finnas kvar men få en förändrad men

tydlig roll även i den nya organisationen. En sammantagen bedömning med hänsyn till

lagstiftningen beträffande upphandling, EU-fördragets allmänna principer och olika

rättsfall leder till slutsatsen att om man vill kunna anskaffa tjänster från länstrafikbo-

15 Se SKL:s cirkulär 10:51, daterat 2010-08-02

2011-01-03 23 (45)

laget utan konkurrensutsättning så bör detta bolag i upphandlingsrättslig mening vara

anknutet till och kontrollerat av kollektivtrafikmyndigheten. Man bör därför överväga

att ha kollektivtrafikmyndigheten som ägare av länstrafikbolaget. Kommunernas och

landstingets aktier i länstrafikbolaget skulle i så fall behöva överlåtas till kollektivtra-

fikmyndigheten, dvs. till kommunalförbundet (regionförbundet) eller till landsting-

et/regionen, om landstinget ensamt ska vara kollektivtrafikansvarig.

Vidare bör man noggrant analysera hur ägandet bör utformas beträffande länstrafikens

dotterbolag och intressebolag. Det finns skäl som talar för att myndigheterna och inte

länstrafikbolagen bör äga aktierna i exempelvis de storregionala tågbolag, som läns-

trafikbolagen idag gemensamt äger.

Frågan om ägande av länstrafikbolag, dotterbolag och intressebolag rymmer många

andra frågeställningar. Skattemässiga frågor (bl.a. moms) behöver analyseras. Beslut

av politisk natur ska i enlighet med lagens intentioner fattas i förvaltningsform, inte av

bolag. Det bör också övervägas hur ägarstyrningen av bolagen ska ske. Den politiska

styrningen av bolag bör utövas av myndighetens politiska ledningsorgan. Bolagets

styrelse ska leda bolaget i enlighet med aktiebolagslagens regler.

8. Skatteväxling vid ändrat huvudmannaskap

Generella principer vid skatteväxling

Om man har för avsikt att förändra huvudmannaskapet för kollektivtrafiken i förhål-

lande till nuvarande ansvarsfördelning är det nödvändigt att träffa ett antal överens-

kommelser mellan kommunerna och landstinget. Krav ställs på skatteväxling och ju-

steringar i såväl inkomst- som kostnadsutjämningen. Detta kan bli aktuellt i län där

kommunerna och landstinget idag gemensamt ansvarar för kollektivtrafiken och där

man har för avsikt att föra över ansvaret så att landstinget ensamt, eller kommunerna

gemensamt, utan landstinget, tar hela ansvaret.

En eventuell skatteväxling sker mellan kommunkollektivet och landstinget. Det är

sålunda inte möjligt att göra en skatteväxling mellan en enskild kommun och lands-

tinget. Det är också viktigt att hela kostnadsmassan för den verksamhet som ska över-

föras ingår i beräkningsunderlaget. Det är därför inte möjligt att undanta vissa delar av

kollektivtrafiken från skatteväxlingen.

Vid en ändring av ansvaret, som innebär att landstinget övertar kommunernas del av

det finansiella ansvaret för kollektivtrafiken, ska skatteväxlingssatsen baseras på den

faktiskt överförda kostnaden, det uppräknade skatteunderlaget i länet samt det skatte-

utjämningsunderlag som garanterar kommunerna en högre skattekraft för beskattning

än vad som svarar mot den uppräknade medelskattekraften i riket. Om landstingets del

av ansvaret skulle föras över till kommunerna gäller samma princip men omvänt.

Ett problem i sammanhanget är dock att garantinivåerna i kommun- respektive lands-

tingssystemet för närvarande skiljer sig åt – 115 respektive 110 procent – vilket inne-

bär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan

kommuner och landsting inte blir neutralt. Om ett renodlat landstingskommunalt an-

svar skulle införas med åtföljande skatteväxling får kommunerna en minskning av

bidraget som är större än vad landstinget får i ökat bidrag. Det bidrag som länet förlo-

2011-01-03 24 (45)

rar hamnar som en regleringspost som alla kommuner i Sverige får dela på inklusive

kommunerna i det berörda länet. Kommunerna och landstinget kan ansöka hos reger-

ingen om att få tillbaka dessa pengar men det finns i dagsläget ingen garanti för att en

sådan ansökan kommer att beviljas.

Vid en skatteväxling är det inte bara kommunernas respektive landstingens skattesat-

ser som förändras. Det gäller även de länsvisa skattesatser som ligger till grund för

bidragen och avgifterna i inkomstutjämningen eftersom de länsvisa skattesatserna för-

ändras lika mycket. Skatteutjämningsunderlaget speglar skillnaden mellan garantini-

vån och det egna skatteunderlaget men blir inte pengar förrän man applicerar en läns-

vis skattesats på det aktuella utjämningsunderlaget. Det ligger i sakens natur att bidra-

gen i inkomstutjämningen blir större om garantinivån är högre.

Problemet elimineras om garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet

görs enhetliga, vilket 2003 års utjämningskommitté föreslog i betänkandet ”Gemen-

samt finansierad utjämning i kommunsektorn” (SOU 2003:88). Utjämningskommittén

08 (Fi 2008:07)16

, som ska slutredovisa sitt uppdrag i april 2011, har till uppgift att

klargöra hur skatteväxlingar bör hantera inkomstutjämning i framtiden.

En skatteväxling handlar dock inte bara om ekonomi utan även om politik. Landsting-

et och kommunerna måste komma överens om vad som ska ingå i växlingen. För att

kunna genomföra en skatteväxling måste den upplevas som legitim och rättvis och den

måste accepteras av alla parter. Det är många frågor som behöver analyseras och bely-

sas.

Vid en skatteväxling för kollektivtrafiken påverkas även kostnadsutjämningen, en

utjämning som byggs upp av tio delmodeller för kommunerna och fyra för landsting-

en. Kollektivtrafiken hanteras i en gemensam utjämningsmodell för kommuner och

landsting.

För varje verksamhet som omfattas av utjämningen beräknas en standardkostnad för

varje kommun/landsting. Summan av kommunens/landstingets standardkostnader blir

kommunens/landstingets strukturkostnad. Om strukturkostnaden är högre än genom-

snittet för riket får kommunen/landstinget ett bidrag motsvarande skillnaden mot riks-

genomsnittet. Om strukturkostnaden är lägre än genomsnittet för riket anses kommu-

nen/landstinget ha en gynnsam struktur och betalar därmed en avgift på motsvarande

sätt. Kostnadsutjämningen är således till sin konstruktion helt mellankommunal.

Standardkostnaden för kollektivtrafiken beräknas länsvis med hjälp av variablerna

gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. Därefter fördelas 50 procent till kommu-

nerna och 50 procent till landstingen. För Stockholms län gäller dock att 60 procent av

den beräknade kollektivtrafikkostnaden tillfaller landstinget.

Inom respektive län ska fördelningen mellan kommunerna för närvarande ske efter

kommunernas andel av de totala kollektivtrafikkostnaderna i länet år 200217

. Som

16 Se http://www.sou.gov.se/utjamning/

17 Kommunerna i Västra Götaland och Jämtland har fått uppdaterade andelar efter ansökning till reger-

ingen.

2011-01-03 25 (45)

utjämningssystemet är uppbyggt bör således alla kommuner i respektive län ha samma

nettokostnad för kollektivtrafik efter bidrag och avgifter vilket oftast inte är fallet i

verkligheten, främst beroende på att kommunernas kostnader för kollektivtrafik inte är

redovisade på ett enhetligt sätt. Vissa kommuner har nämligen inkluderat både kost-

nader för färdtjänst och skolskjutsar i redovisad kostnad.

För år 2011 är tanken är att alla Sveriges kommuner och landsting ska betala minst

750 kronor per invånare för kollektivtrafik inklusive bidrag och avgifter. Endast mer-

kostnader som beror på en högre ambitionsnivå än vad som svarar mot de strukturella

behoven ska betalas av den enskilde huvudmannen. Till en hög ambitionsnivå räknas

inte tunnelbanan i Stockholm eller spårvägstrafiken i Göteborg. För storstädernas

strukturella merkostnader för kollektivtrafik ska alla kommuner vara med och betala.

Eftersom de verkliga kostnaderna för varje enskild kommun oftast inte är densamma

som den framräknade medelkostnaden blir nettoutfallet olika för varje enskild kom-

mun. Det beror på att kommunernas kostnader för den överförda verksamheten skiljer

sig åt medan intäkterna efter växlingen blir lika mätt i kronor per invånare. Landsting-

en kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i

respektive län.

Det är viktigt att uppmärksamma att det inte bara uppstår omfördelningseffekter vid

skatteväxling utan även vid uppdateringar av kollektivtrafikmodellen i kostnadsutjäm-

ningen. För närvarande pågår en översyn av delmodellerna i kostnadsutjämningen

inom ramen för Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:07). En metod att mildra de om-

fördelningseffekter som följer av en skatteväxling är mellankommunal utjämning. I

traditionell mening handlar en sådan utjämning om att de kommuner som tjänat på en

skatteväxling i samband med huvudmannaskapsförändringar ska lämna bidrag, nor-

malt övergångsvis, till de kommuner som förlorat på förändringen.

Mellankommunal utjämning kräver särskilt lagstöd. Särskilt lagstöd har tidigare tagits

fram, bl.a. i samband med Ädel-reformen och inför bildandet av Region Skåne. För

närvarande pågår diskussioner i flera län om att renodla ansvaret för kollektivtrafiken

och låta landstinget ensamt vara ansvarig. Idag saknas uttalat lagstöd för mellankom-

munal utjämning vid en sådan förändring av ansvaret. Det finns således motiv för att

verka för att en särskild lagstiftning som medger mellankommunal utjämning skynd-

samt tas fram.

9. Kollektivtrafikmyndighetens ekonomiska ansvar

Oavsett om det är landstinget, ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd som

utgör kollektivtrafikmyndighet har myndigheten det ekonomiska ansvaret för all regi-

onal kollektivtrafik, det vill säga även den trafik som i dagligt tal kallas lokal trafik.

Det går sålunda inte att undanta viss trafik från myndighetens ansvar. Om man avser

att ge möjligheter för kommunala tillköp av trafik är det viktigt att kommunallagens

regler om kompetens och likställighet beaktas. Detta gäller oavsett val av organisa-

tionsform för kollektivtrafikmyndigheten.

2011-01-03 26 (45)

Tätortstrafik

Eftersom kollektivtrafikmyndighetens ansvar omfattar all regional kollektivtrafik är

det inte möjligt att undanta viss tätortstrafik från myndighetens kostnadsansvar. Även

om den nya kollektivtrafiklagen medger att kollektivtrafikmyndigheten överlämnar

befogenheten att ingå avtal om allmän trafik till en kommun kan inte finansieringsan-

svaret överlåtas till en kommun, oavsett om det är landstinget eller ett kommunalför-

bund som är kollektivtrafikmyndighet. Om kollektivtrafikmyndigheten organiseras

som ett kommunalförbund kan parterna komma överens om hur det ekonomiska an-

svaret för kommunalförbundets verksamhet ska fördelas. Det är dock viktigt att beakta

att kommunalförbundet som ansvarig för den regionala kollektivtrafiken omfattas av

kommunallagens bestämmelser om likställighet.

Spårvägstrafik

Kollektivtrafikmyndighetens ansvar omfattar även all spårbunden regional kollektiv-

trafik. Myndighetens ansvar omfattar således även spårvägstrafik inom en kommun.

Kommunernas kostnader för all tidtabellslagd kollektivtrafik ska därför normalt ingå i

den kostnadsmassa som ska ingå i skatteväxlingen om landstinget ska vara kollektiv-

trafikansvarig myndighet. Endast om man anser att viss trafik utgör "överstandard"

kan den undantas. Om man exempelvis anser att viss spårtrafik utgör överstandard ska

motsvarande kostnad för behövlig busstrafik ingå i den kostnadsmassa som ska över-

föras till landstinget och ingå i skatteväxlingen. I avtalet som ligger till grund för skat-

teväxlingen bör parterna definiera vilken trafik som är att hänföra till "normalstan-

dard" som landstinget som kollektivtrafikmyndighet ska ansvara för respektive trafik

som är att hänföra till "överstandard". Om kollektivtrafikmyndigheten organiseras

som ett kommunalförbund kan parterna komma överens om hur det ekonomiska an-

svaret för kommunalförbundets verksamhet ska fördelas. Det är dock viktigt att beakta

att kommunalförbundet som ansvarig för den regionala kollektivtrafiken omfattas av

kommunallagens bestämmelser om likställighet.

Kollektivtrafik till sjöss

Trafikhuvudmannens ansvar omfattar sedan 1988 även lokal och regional kollektivtra-

fik till sjöss. Den nya kollektivtrafiklagen omfattar dock inte kollektivtrafik till sjöss. I

budgetpropositionen för 2011 sägs följande: "Regeringen överväger att föreslå att

kollektivtrafiklagens tillämpningsområde ska breddas till att även gälla för allmännyt-

tig kollektivtrafik till sjöss. Det är lika viktigt som för landtransporter att behöriga

myndigheters organiserande av sjötransporter är effektivt och transparant. Därige-

nom kan de kommersiella företagen ges bättre förutsättningar att bedriva kommersiell

trafik som resenärerna efterfrågar."

Eftersom trafikhuvudmannens ansvar omfattar kollektivtrafik till sjöss och det är re-

geringens avsikt att även inkludera sådan trafik i den nya kollektivtrafiklagen bör även

denna trafik normalt ingå i den kostnadsmassa som ska överföras till landstinget och

ingå i skatteväxlingen om landstinget ska vara kollektivtrafikmyndighet.

2011-01-03 27 (45)

Skolskjutsar

Enligt skollagen18

har elever i grundskolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan

rätt till kostnadsfri skolskjuts under vissa omständigheter. Hemkommunen har skyl-

dighet att anordna skolskjuts där sådan krävs. Eftersom skolskjuts enligt lagen är en

primärkommunal uppgift kan därför inte ansvaret föras över till kollektivtrafikmyn-

digheten eftersom det inte ligger inom ramen för myndighetens kompetens. Är lands-

tinget kollektivtrafikmyndighet kan skolskjutsarna således inte ingå i skatteväxlingen.

Det finns dock inget hinder för att kollektivtrafikmyndigheten, på uppdrag av en

kommun, planerar och upphandlar skolskjutsar oavsett om det är landstinget eller ett

kommunalförbund som är kollektivtrafikmyndighet.

För att åstadkomma en effektivare och bättre kollektivtrafikförsörjning kan det vara en

fördel om kommunernas skolskjutsning samordnas med kollektivtrafikmyndighetens

linjetrafik även om huvuddelen av resenärerna är skolbarn. Ur ett samhällsekonomiskt

perspektiv är det oftast effektivare att ha ett gemensamt kollektivtrafiksystem för

skolelevers resor och övriga resenärer än att ha två separata transportsystem. I avtalet

som ligger till grund för skatteväxlingen eller vid överenskommelsen om kommunal-

förbund bör parterna definiera hur denna problematik ska hanteras. Eftersom förhål-

landet idag kan variera mellan länets kommuner när det gäller integreringen av skol-

skjutsningen i linjetrafiken bör man i utredningen om skatteväxling analysera denna

faktor så att kommunerna behandlas på ett likartat sätt vid skatteväxlingen. Motsva-

rande gäller för den ekonomiska överenskommelsen om kommunalförbund.

Om landstinget ensamt ansvarar för kollektivtrafiken beslutar landstinget om den taxa

som ska gälla för skolelevernas resor med linjetrafiken. Om taxan idag varierar mellan

länets kommuner bör man i utredningen om skatteväxling analysera denna faktor så

att kommunerna behandlas rättvist sinsemellan vid skatteväxlingen. Motsvarande ana-

lys kan även behöva göras om man bildar ett kommunalförbund för kollektivtrafik-

myndigheten.

Färdtjänst och riksfärdtjänst

Efter överenskommelse med landstinget får en kommun överlåta sina uppgifter för

färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen och från 2012 till kollektivtrafik-

myndigheten. Kollektivtrafikmyndigheten får då det fulla ansvaret för färdtjänsten och

riksfärdtjänsten när det gäller frågor om tillstånd. Grunderna för avgifterna för färd-

tjänstresor ska dock beslutas av kommunerna och landstinget. Om enighet inte kan nås

om grunderna för avgifterna ska dessa bestämmas av regeringen. Primärkommunernas

kostnader för färdtjänst och riksfärdtjänst kan ingå i en skatteväxling förutsatt att alla

kommuner i länet har beslutat att överföra ansvaret. Landstinget tar då över hela fi-

nansieringsansvaret. Vid utredningen om skatteväxling av färdtjänsten och riksfärd-

tjänsten bör man analysera kommunernas kostnader avseende utbud och egenavgifter

så att kommunerna behandlas så rättvist som möjligt vid skatteväxlingen. Om inte alla

kommuner överlåter färdtjänsten och riksfärdtjänsten till landstinget i egenskap av

18 SFS 2010:800, 10 kap. 32-33 §§ m.fl.

2011-01-03 28 (45)

kollektivtrafikmyndighet eller om kollektivtrafikmyndigheten är ett kommunalförbund

får den ekonomiska ersättningen till trafikmyndigheten regleras genom överenskom-

melser.

Sjukresor

Landstinget har det ekonomiska ansvaret för sjukresor. Om landstinget är kollektivtra-

fikmyndighet innebär det att kostnadsansvaret för den regionala kollektivtrafiken och

sjukresorna kan samordnas. Om kommunerna har överlämnat ansvaret för färdtjänsten

till landstinget som kollektivtrafikansvarig myndighet kan det underlätta en samord-

ning av regelverken för färdtjänst och sjukresor. Om kollektivtrafikmyndigheten är ett

kommunalförbund kan kostnadsansvaret för sjukresorna inte överföras till kollektiv-

trafikmyndigheten. Det är dock möjligt för landstinget att uppdra till kollektivtrafik-

myndigheten att upphandla och samordna de olika transporttjänsterna.

10. Nya regionkommuner

Diskussioner om den framtida regionala samhällsorganisationen pågår på många håll.

Den statliga översynsutredningen som ser över statens regionala förvaltning, ska läm-

na sitt betänkande den 15 december 2012 med förslag om statens regionala organisa-

tion och en förändrad länsindelning. Om regionernas egna förslag till ny regionindel-

ning ska kunna beaktas av utredningen måste de regionala diskussionerna knytas ihop

under 2011. Frågan om den regionala organisationsstrukturen bör också tas i beaktan-

de när kollektivtrafikmyndighetens organisation ska besluta.

Nya regionkommuner kan bildas den 1 januari 2015 efter nästa allmänna val. En regi-

onkommun är i juridiskt avseende ett landsting. Regionkommunen och kommunerna

ska gemensamt ansvara för kollektivtrafiken genom ett kommunalförbund eller

gemensam nämnd. En regionkommun kan, liksom ett landsting, vara ensamt ansvarig

för kollektivtrafiken och utgöra kollektivtrafikmyndighet, om alla berörda parter är

överens om detta.

Om kommunerna och landstinget ser organisationen för den nya kollektivtrafikmyn-

digheten 2012 som temporär i avvaktan på bildandet av regionkommun kan man ställa

följande frågor:

Vilken organisation är önskvärd för kollektivtrafiken i ett långsiktigt perspek-

tiv, då regionkommun bildas? Ska regionkommunen och kommunerna

gemensamt ansvara för kollektivtrafiken eller ska regionkommunen vara

ensamt ansvarig?

Vilken temporär lösning bör väljas 2012 som ett naturligt steg på vägen mot

den långsiktigt önskvärda organisationen?

11. Tidplan för beslut och genomförande

Kommunerna och landstinget måste komma överens och ingå avtal om vem som ska

vara kollektivtrafikansvarig myndighet och vilken organisationsform myndigheten ska

ha från den 1 januari 2012.

2011-01-03 29 (45)

Om det gemensamma ansvaret för kommunerna och landstinget ska bestå måste beslut

fattas om reorganisering av befintligt kommunalförbund (regionförbund) eller bildan-

de av nytt kommunalförbund, alternativt inrättande av en gemensam nämnd. Man bör

också komma överens om man ska bibehålla nuvarande fördelning av kostnadsansva-

ret eller om det ska förändras.

Om landstinget ska ta över hela ansvaret och skatteväxling ska ske måste fullmäktige-

beslut fattas senast i juni 2011 och helst tidigare, enligt uppgift från finansdepartemen-

tet, för att konsekvenserna av skatteväxlingen ska kunna beaktas vid skatteutjämning-

en för år 2012.

Beslut måste fattas om länstrafikbolagets framtida roll och om ägandet av bolaget.

Aktieägaravtal, bolagsordning m.m. behöver omarbetas. Personal kan behöva ompla-

ceras eller sägas upp. Oavsett val av organisationsalternativ krävs tid för implemente-

ring av den nya organisationen. En aktivitets- och tidplan bör utarbetas av berörda

parter gemensamt.

2011-01-03 30 (45)

Bilaga 1 Kollektivtrafikens utveckling

Historik och nu gällande ansvar för kollektivtrafik

1978 års trafikhuvudmannalag

Före 1978 var kommunernas och landstingens ansvar för kollektivtrafik inte lagregle-

rat.

Staten införde i början av 1970-talet ett statsbidrag till kommunerna för lokal linjetra-

fik och kompletteringstrafik på landsbygden, förutsatt att den ingick i en av kommu-

nen antagen lokal trafikförsörjningsplan. Statsbidrag utgick för högst två dagliga dub-

belturer. 1975 infördes ett särskilt statligt stöd till regional busstrafik, som fanns upp-

tagen i en av länsstyrelsen upprättad regional trafikplan. Även här utgick statsbidrag

till högst två dagliga dubbelturer. Kommunerna var således bidragsmottagare för lokal

busstrafik medan det statliga bidraget till regional busstrafik administrerades av läns-

styrelsen. Före 1978 ansågs regional busstrafik vara en statlig angelägenhet.

Efter ansökan om s.k. linjetrafiktillstånd hos länsstyrelsen bedrev kommunala, statliga

och privata trafikföretag linjetrafik med ensamrätt på respektive linje. Varje bussföre-

tag upprättade tidtabeller och bestämde biljettpriserna för den trafik de bedrev. Det

innebar att det oftast inte fanns någon samordning av tidtabellerna eller taxorna mellan

de olika bussföretagen. I många städer bedrevs tätortstrafiken i egen regi av kommu-

nen, men det förekom också att trafiken bedrevs av statliga eller privata företag.

För att få till stånd en bättre samordning av trafiken tillsatte regeringen 1974 en utred-

ning som tog fram underlag till regeringens proposition 197719

med förslag om en

trafikhuvudmannalag. Statsmakterna beslöt att kommuner och landsting i varje län

skulle inrätta ett samordnat och gemensamt politiskt och ekonomiskt huvudmannas-

kap för den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg. För att främja en tillfreds-

ställande trafikförsörjning skulle det i varje län finnas en huvudman som ansvarade för

denna trafik. Landstinget och kommunerna i länet skulle gemensamt vara huvudman

utom i Stockholms län där landstinget, och i Gotlands län kommunen, ensamt skulle

vara huvudman. Trafikens omfattning skulle anges i en trafikförsörjningsplan som

huvudmannen antog. Huvudmännen skulle inrättas senast 1981 med undantag för

Västsverige, som fick respit till 1983, med hänsyn till de då komplexa länsgränserna i

Göteborgsregionen.

I propositionen motiverades den valda modellen med ett gemensamt huvudmannaskap

för kommunerna och landstinget med önskemålen om att såväl tillgodose lokala behov

och sambandet med den fysiska planeringen som att kunna tillämpa länsövergripande

synsätt i planeringen och genomförandet av trafiken. Syftet med länstrafikreformen

angavs bl.a. vara att förbättra den kollektiva trafikservicen i landets olika delar och att

underlätta införandet av regionalt gällande rabattsystem, s.k. länskort. Till grund för

utformningen av reformen låg också bedömningen om kollektivtrafikens ökande bety-

19 Prop. 1977/78:92, TU 28, rskr 364, SFS 1978: 438

2011-01-03 31 (45)

delse för den regionala utvecklingen och därmed behovet av att anknyta den till målen

för regional- och sysselsättningspolitiken. I propositionen uttalade föredragande de-

partementschefen bl.a. följande om kommunernas och landstingets kostnadsansvar.

"Det är enligt min mening angeläget att långtgående önskemål om en god trafikför-

sörjning och om för trafikanterna gynnsamma taxesystem också kan balanseras av

någon form av kostnadsansvar på både lokal och regional nivå. De delar av ett län

som har mindre god trafikförsörjning skall givetvis inte behöva bidra lika mycket per

invånare som de delar som har bättre trafik. Omvänt bör en sådan ordning tillämpas

att en länsdel skall kunna få gehör för sina önskemål vad gäller trafikutbud och taxa

om det kan visas att man där är villig att bidra till att täcka sådana kostnadshöjande

åtgärder. En av fördelarna med ett huvudmannaskap, där inte bara landstingskom-

munen utan också kommunerna medverkar är just att förutsättningar skapas för ett

enligt min mening nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden hos trafiken

och finansieringsansvaret."

Under 1980-talet präglades trafikhuvudmännens verksamhet av samordning av utbud

och taxor. Planeringen och samordningen av den linjelagda kollektivtrafiken var i fo-

kus och kollektivtrafiken byggdes ut med ökad skattefinansiering från landsting och

kommuner. Statsbidrag utgick fram till 1987 till viss grundläggande trafikförsörjning

på landsbygden, som ingick i den av trafikhuvudmannen antagna trafikförsörjnings-

planen.

Trafikpolitiska reformer under 1980-talet

I början av 1980-talet införde dåvarande Transportrådet föreskrifter för anpassning av

kollektivtrafiken för funktionshindrade, som baserades på lagstiftningen om handi-

kappanpassad kollektivtrafik20

.

Då trafikhuvudmännen bildades var de tvungna att anlita de trafikföretag som hade

linjetrafiktillstånd för respektive linje, om de inte själva ville ta över trafiken och driva

den i egen regi. 1985 beslöt statsmakterna att trafikhuvudmännen från 1989 skulle ges

rätten att utan krav på linjetrafiktillstånd få bedriva den trafik som de hade det politis-

ka och ekonomiska ansvaret för. Trafikhuvudmännen fick därmed i praktiken ensam-

rätt att bedriva lokal och regional busslinjetrafik. Tidigare meddelade linjetillstånd till

sådan trafik upphörde att gälla. Trafikhuvudmännen fick genom reformen ökade möj-

ligheter att samordna och effektivisera trafiken. Genom reformen kunde trafikhuvud-

männen upphandla busstrafiken i konkurrens.

Inledningsvis omfattade trafikhuvudmännens ansvar endast linjetrafik med buss.

Kompletteringstrafiken på landsbygden skulle i första hand ordnas av kommunerna

fram till 1986, då ansvaret överfördes till trafikhuvudmännen, om man inte kom över-

ens om annat. Ansvaret för regional tågtrafik överfördes från staten till trafikhuvud-

männen genom en principöverenskommelse21

mellan staten, Svenska Lokaltrafikföre-

ningen, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, som godkändes av

20 Lagen 1979:558 och förordningen 1980:398 om handikappanpassad kollektivtrafik

21 Prop. 1987/88:50, bilaga 1.19

2011-01-03 32 (45)

riksdagen genom 1988 års trafikpolitiska beslut. Trafikhuvudmännen fick därmed

möjlighet att upphandla tågtrafik i konkurrens på länsjärnvägarna.

1988 ändrades lagstiftningen om trafikhuvudmannaskapet så att det blev möjligt för

kommunerna och landsting att komma överens om att landstinget ensamt skulle vara

trafikhuvudman eller att primärkommunerna gemensamt utan landstinget var trafikhu-

vudman.

1997 års lag om länstrafikansvariga

1978 års lag om huvudmannaskap ersattes av en ny lag om ansvar för viss kollek-

tiv persontrafik (SFS 1997:734)22. Kommuner och landsting blev "länstrafikansvari-

ga" men principerna för huvudmannaskap förblev oförändrade. I varje län finns det

länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för person-

transporter.

Länstrafikansvariga är landstinget och kommunerna i länet gemensamt, med

följande undantag.

I Stockholms län är landstinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län är kom-

munen länstrafikansvarig.

Landstinget och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen

landstinget eller kommunerna gemensamt ska vara länstrafikansvariga.

De länstrafikansvarigas uppgifter ska handhas av en trafikhuvudman.

Kommunerna och landstinget har således, om man är överens inom länet, möjlighet att

införa renodlat landstingskommunalt eller primärkommunalt huvudmannaskap. Alter-

nativet med primärkommunalt huvudmannaskap innebär att alla kommuner i länet

gemensamt är ansvariga.

I de län där kommunerna och landstinget har ett gemensamt ansvar ger trafikhuvud-

mannalagen utrymme för att, inom ramen för det gemensamma huvudmannaskapet,

fördela det ekonomiska ansvaret för trafiken på lite olika sätt. I en del län ansvarar

exempelvis kommunerna för den lokala trafiken medan landstinget ansvarar för den

regionala trafiken. I en del kommuner exempelvis Karlstad och Luleå ansvarar kom-

munen för all tätortstrafik.

Trafikhuvudmannalagen anvisar två juridiska former för huvudmannaskap, då kom-

munerna och landstinget gemensamt ansvarar för kollektivtrafiken:

Kommunalförbund

Aktiebolag.

Huvudregeln har sedan 1978 varit kommunalförbund men om alla kommunerna och

landstinget är överens får huvudmannaskapet utövas i bolagsform.

Lagstiftningen ändrades 1997 så att kommunerna fick möjlighet att överlämna hu-

vudmannaskapet för färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen. En ny lag om

22 Propositionen ”Mer tillgänglig kollektivtrafik” (1996/97:115)

2011-01-03 33 (45)

färdtjänst ersatte socialtjänstlagens tidigare bestämmelser om färdtjänst. Färdtjänst

betraktades nu som en transportfråga i stället för en form av social omsorg. Tillstånd

till färdtjänst meddelas sedan 1998 den som på grund av funktionsnedsättning har vä-

sentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommu-

nikationsmedel. Riksfärdtjänst skulle enligt 1997 års beslut tillhandahållas på i stort

sett oförändrade villkor.

Den nya lagstiftningen syftade till att göra kollektivtrafiken mera tillgänglig för per-

soner med funktionsnedsättning. Därigenom skulle kostnaderna för färdtjänst och riks-

färdtjänst kunna begränsas genom förändrat resande, främst genom att fler personer

med funktionsnedsättning skulle kunna resa med linjetrafiken och genom ökad sam-

ordning av olika slag av offentligt betalda resor.

Lagstiftningen om handikappanpassning av färdmedel som används inom kollektivtra-

fiken kompletterades med åtgärder som underlättade hela reskedjan för personer med

funktionsnedsättning. Genom att ge kommunerna möjlighet att hantera såväl färdtjänst

och riksfärdtjänst inom samma huvudmannaskap som den ordinarie kollektivtrafiken

skapade man ett ekonomiskt incitament för bättre samordning och bättre handi-

kappanpassning av kollektivtrafiken. Målet om en handikappanpassad kollektivtrafik

stimulerades också övergångsvis genom särskilda statsbidrag. Målet var att öka resan-

det inom kollektivtrafiken och öka valfriheten för personer med funktionsnedsättning i

resandet.

Kommunerna ska årligen anta trafikförsörjningsplaner för färdtjänst och riksfärdtjänst.

Om en kommun har överlåtit uppgifterna angående färdtjänst och riksfärdtjänst till

trafikhuvudmannen, ska trafikhuvudmannens trafikförsörjningsplan även omfatta des-

sa slag av resor.

Efter överenskommelse med landstinget eller kommun i länet får trafikhuvudmannen

upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som

det annars ankommer på kommun eller landsting att tillhandahålla samt att samordna

sådana transporttjänster.

Andra trafikpolitiska reformer under 1990-talet

Fram till 1992 fick tillstånd till långväga busslinjetrafik bara ges om busstrafiken inte

kunde antas bli till skada för redan etablerad järnvägstrafik eller trafik som bedrevs av

en trafikhuvudman. I praktiken hade SJ och trafikhuvudmännen vetorätt gentemot ny

långväga busstrafik. 1993 infördes en omvänd bevisbörda. I fortsättningen skulle det

vara järnvägsföretaget eller trafikhuvudmannen som skulle göra sannolikt att de eko-

nomiska förutsättningarna att driva den berörda trafiken skulle skadas i betydande

mån om det sökta trafiktillståndet beviljades. I denna s.k. omvända skadeprövning

ingick att tillstånd skulle beviljas oavsett skada för järnvägsföretag eller trafikhuvud-

man om den sökta trafiken, enligt tillståndsmyndighetens bedömning, skulle komma

att medföra en väsentligt bättre trafikförsörjning. I detta begrepp innefattades även

väsentligt lägre biljettpriser. I praktiken fick lagändringen ingen större betydelse. SJ

och trafikhuvudmännen behöll sin vetorätt gentemot ny långväga busstrafik.

2011-01-03 34 (45)

Genom 1998 års transportpolitiska beslut slopades skadeprövningen helt gentemot SJ.

Skadeprövningen gentemot trafikhuvudmännens trafik finns ännu kvar men många

trafikhuvudmän har under de senaste åren beslutat att inte utnyttja sin invändningsrätt.

Även järnvägstrafiken avreglerades stegvis. Genom 1988 års trafikpolitiska beslut fick

trafikhuvudmännen rätt att upphandla järnvägstrafik på länsjärnvägarna i konkurrens.

Genom riksdagens beslut 1995 fick man rätt att även upphandla den regionala trafiken

på stomjärnvägarna i konkurrens.

Övergången till upphandling i konkurrens ledde till att kostnaderna för buss- och tåg-

trafiken minskade Trafikhuvudmännens verksamhet drabbades därmed inte så hårt

under den ekonomiska krisen på 1990-talet som annars präglades av hårda åtstram-

ningar i kommuner och landsting. Trafikföretagen producerade mer trafik för mindre

pengar. Den allt hårdare priskonkurrensen mellan trafikföretagen under 1990-talets

senare del resulterade i att avtal tecknades till så låga ersättningar att företagen gick

med förlust. Under det senaste decenniet har trafikföretagen helt eller delvis återhäm-

tat dessa förluster vilket har lett till kraftiga kostnadsökningar för den upphandlade

kollektivtrafiken.

Organisationsstrukturen

Trafikhuvudman

Endast Kronobergs län valde själva, då trafikhuvudmännen bildades omkring 1980, att

bilda kommunalförbund. I samband med att samverkansorgan bildades i länet vid års-

skiftet 2006/2007 ombildades detta kommunalförbund till ett regionförbund, ”Region-

förbundet södra Småland”. I Kronobergs län är regionförbundet dels samverkansorgan

med ansvar för bl.a. regional utveckling och planering av regional infrastruktur, dels

trafikhuvudman.

Eftersom man i Jämtlands län inte kunde komma överens om organisationsformen för

trafikhuvudmannaskapet tvångsbildades efter regeringsbeslut ett kommunalförbund.

Senare ombildades trafikhuvudmannen till ett aktiebolag.

I övriga län där kommunerna och landstinget gemensamt ansvarar för kollektivtrafi-

ken utövas huvudmannaskapet av ett aktiebolag, som ägs av kommunerna och lands-

tinget gemensamt. Landstinget äger 50 % av aktierna och kommunerna resten, förde-

lat efter invånarantal.

Det kan synas förvånande att inte fler län valde kommunalförbundsformen då trafik-

huvudmännen bildades för omkring 30 år sedan. Vid denna tid upplevdes det då gäl-

lande regelverket för kommunalförbund som krångligt och administrativt tungrott.

Synen på bolag kontra förvaltning var annorlunda. Bolagsformen var populärare än

kommunalförbund och det ansågs vara mer ändamålsenligt att driva verksamheten i

aktiebolag. Frågor om ägarstyrning av bolag var inte i fokus.

Ett landsting som ensamt är länstrafikansvarigt ska också vara trafikhuvudman. Det-

samma gäller Gotlands kommun, som ensamt är länstrafikansvarigt. Vid renodlat

2011-01-03 35 (45)

landstingskommunalt länstrafikansvar kan trafikhuvudmannen inte vara ett aktiebo-

lag23

. I två län finns renodlat landstingskommunalt länstrafikansvar:

I Stockholms län är Stockholms läns landsting trafikhuvudman. Landstinget

har överlämnat flertalet uppgifter till de landstingsägda bolagen AB Storstock-

olms Lokaltrafik (SL) (trafiken till lands) och till Waxholms Ångfartygs AB

(WÅAB) (trafiken till sjöss). En ny organisation med en trafiknämnd införs

2011.

I Skåne är Region Skåne (= landstingskommunen) länstrafikansvarig och tra-

fikhuvudman. Skånetrafiken är en förvaltning inom Region Skåne.

Dotterbolag

Många trafikhuvudmän äger dotterbolag. Länstrafiken Örebro AB äger fyra dotterbo-

lag, Länstrafiken i T-län förvaltnings AB, Transam AB (beställnings- och trafikplane-

ringscentral för färdtjänst- och sjukresor), Trafikcenter Scantec AB (förarutbildnings-

företag) samt Örebro Läns Flygplats AB. AB Storstockholms lokaltrafik äger flera

dotterbolag, men olika verksamheter som tidigare drevs av dotterbolag sköts numera

inom moderbolaget eller av externa företag. Ett dotterbolag, AB SL Finans, svarar för

extern finansiering av fordon.

Intressebolag

Många trafikhuvudmän är delägare i olika aktiebolag:

Samtrafiken AB – samverkan kring "hela resan". Bolaget ägs av alla trafikhu-

vudmän (i Stockholms län SL) och flera tågoperatörer.

AB Transitio – förvärv och finansiering av fordon på uppdrag av delägarna

(ägs av nästan alla trafikhuvudmän).

MÄLAB - Mälardalstrafik AB – samverkansbolag i Mälardalen som ägs av

trafikhuvudmännen i Mälardalsområdet.

Länstrafiken Mälardalen AB – administrationsbolag för trafikhuvudmännen i

Södermanlands, Örebro och Västmanlands län. All personal hos de tre trafik-

huvudmännen är anställda av Länstrafiken Mälardalen AB.

Storregionala tågbolag – planerar och upphandlar regional tågtrafik på uppdrag

av trafikhuvudmännen i en storregion, som Kustpilen AB, Öresundståg AB,

Västtåg AB, Tåg i Bergslagen AB och Norrtåg AB. Bolagen är avtalsslutande

part och har i vissa fall egen personal.

Andra bolag inom järnvägsområdet som Svealandsbanan AB, Kust till kust

AB, Ratatosk Västkustbanan AB, Mälarbanans Intressenter AB (MIAB). Någ-

23 Detta framgår av förarbetena till den nu gällande trafikhuvudmannalagen, se författningskommentar i

prop. 1996/97:115 ”Mer tillgänglig kollektivtrafik”.

2011-01-03 36 (45)

ra av bolagen är samverkansbolag medan andra har tillkommit för att organise-

ra kommunal medfinansiering av infrastruktur.

Storregionala bolag för upphandling och utveckling av betalsystem såsom

AScan ekonomisk förening AB, BIMS KB och BIMS AB.

Resekortet i Sverige AB – samverkan kring de nya betalsystemen. Bolaget ägs

av vissa trafikhuvudmän och Svensk Kollektivtrafik Service AB, som ägs av

Svensk Kollektivtrafik.

Många trafikhuvudmän är medlemmar i Bussgods Sverige ekonomisk förening. I söd-

ra Sverige finns även Bussgods Syd Ekonomisk Förening.

Kollektivtrafikens skattefinansiering

Normalmodellen i trafikhuvudmannalagen

I trafikhuvudmannalagen (SFS 1997:734) finns regler för hur ansvaret för skattefinan-

sieringen av trafiken ska fördelas om man inte kommer överens om annat. Dessa reg-

ler är oförändrade sedan den gamla lagens tillkomst 1978. I praktiken innebär denna

modell, som sedan 1978 kallas för normalmodellen, följande:

Bidragen från ägarna (kostnader minus intäkter) beräknas för all trafik i länet i

en resultaträkning.

Landstinget betalar 50 %.

Kommunerna tillsammans betalar 50 %.

Varje kommun betalar i proportion till det trafikarbete som har lagts ned i

kommunen under verksamhetsåret. Trafikarbetet mäts normalt i vagnkilometer

(i vissa län i vagntimmar). Varje kommuns andel av trafikarbetet beräknas så-

ledes normalt genom att dividera antalet vagnkilometer i kommunen med anta-

let vagnkilometer totalt i länstrafiken.

Normalmodellen gäller endast för trafik som trafikhuvudmannen själv tagit ansvar för

och som ingår i den fastställda trafikförsörjningsplanen. Modellen har eller kan ha

följande nackdelar.

Modellen tar inte hänsyn till att kostnaderna är olika för olika typer av busstra-

fik som stadstrafik, regional busstrafik eller trafik med små fordon. Modellen

är inte heller anpassad för olika former av tågtrafik.

Utökning av lokal trafik i en kommun kan stoppas av övriga kommuner, som

tvingas vara med och betala för en enskild lokal linje i annan kommun.

Incitamenten för en kommun att dra in lokal trafik med dålig lönsamhet kan

vara alltför svaga, eftersom en stor del av besparingen går till övriga kommu-

ner.

Modellen kan konservera en gammal trafikstruktur.

2011-01-03 37 (45)

Modellen främjar inte en utveckling av den regionala trafiken. Alla kommuner

tvingas vara med och betala, även de som inte är berörda.

Modellen innebär att landstinget får en passiv roll enbart som finansiär.

Modellen försvårar den ekonomiska styrningen från ägarna.

Nuvarande modeller i olika län

Då trafikhuvudmännen bildades för 30 år sedan tillämpades normalmodellen i flertalet

län men den har successivt övergivits i län efter län, i takt med att nackdelarna blivit

alltmer uppenbara. Fortfarande tillämpas dock olika varianter av normalmodellen i

några län.

I grunden är normalmodellen en modell, präglad av 1970-talets värderingar och syn på

kommunal ekonomi. Då trafikhuvudmannalagen med normalmodellen infördes 1978

var den kommunala ekonomin överlag god och länstrafiken, liksom andra kommunala

verksamheter, byggdes ut i snabb takt. Många landsting var nöjda med en passiv roll

som finansiär. Länstrafikens underskott och fördelning av driftbidrag mellan kommu-

nerna var inga stora frågor. Ägarna styrde bolaget genom dess styrelse.

Trafikhuvudmännen ansvarade fram till 1988 endast för lokal och regional busstrafik

(linjetrafik på väg). Genom 1988 års trafikpolitiska beslut utvidgades ansvaret till att

gälla alla trafikslag. Eftersom kostnadsbilden för de olika trafikslagen ser helt olika ut

kom normalmodellen alltmer att ifrågasättas. Med de kraftigt ökade kostnaderna för

kollektivtrafiken kom också den ekonomiska styrningen av verksamheten i fokus. Det

har därför varit en omfattande diskussion i de flesta län om vilken modell som skulle

tillämpas för att fördela kostnadsansvaret mellan kommuner och landsting. Några av

de frågor som har diskuterats i det sammanhanget har varit om de föreslagna model-

lerna har lett till en bättre kontroll av kostnadsutvecklingen för trafiken, om kostna-

derna för de olika kommunerna har speglat nyttan, om det har lett till en utveckling av

trafiken och om det har funnits incitament att hålla ihop kollektivtrafiksystemet eller

om det har funnits risk för suboptimeringar.

De kraftigt ökade kostnaderna för kollektivtrafiken under 1980-talet och den ekono-

miska krisen i början av 1990-talet ledde till att frågor om skattefinansiering av kol-

lektivtrafiken alltmer kom i fokus. Efter att ha utrett flera olika modeller för kostnads-

fördelning kom man i Gävleborgs län 1993 överens om en helt ny modell för finansie-

ring av trafiken som innebar ett direkt kostnadsansvar för respektive kommun och

landstinget. Modellen innebar att kommunerna tog det ekonomiska ansvaret för den

lokala trafiken inom respektive kommun medan landstinget ansvarade för kostnader-

na för den regionala trafiken och de administrativa kostnaderna. Regional trafik defini-

erades i modellen som den trafik som knöt samman kommunerna. Modellen har sena-

re kommit att kallas "Gävleborgsmodellen".

Sedan slutet av 1990-talet har olika varianter av Gävleborgsmodellen införts i flerta-

let län. Modellen med ett mer renodlat finansieringsansvar ger landstinget och kom-

munerna tydligare roller men uppdelningen av linjenätet kan också leda till att man

2011-01-03 38 (45)

tappar helhetsperspektivet på trafiken. Det finns också risk att man kan få omfattande

diskussioner om vad som är lokal respektive regional trafik.

Regional trafik definieras på olika sätt i länen. Kostnader för kollektivtrafikens infra-

struktur, bl.a. hållplatser och terminaler fördelas i vissa län på samma sätt som trafike-

ringskostnaderna. I andra län har kommunerna det ekonomiska ansvaret för sådan

infrastruktur.

I Västra Götaland täcker respektive kommun hela underskottet för alla resor inom

kommunen som utförs av den egna kommunens invånare (lokala resor). Regionkom-

munen täcker hela underskottet för dels alla resor som passerar en kommungräns (re-

gionala resor), dels alla resor som utförs inom en kommun (lokala resor) av personer

som bor i annan kommun. Denna modell har utvärderats och befunnits ha många bris-

ter och kommunerna och regionen är därför överens om att det inte är ett alternativ att

fortsätta med denna modell. Nu pågår en process som syftar till att regionen ensam

ska ansvara för kollektivtrafiken från 2012.

2011-01-03 39 (45)

Bilaga 2 Lag (SFS 2010:1065) om kollektivtrafik

1 kap. Allmänna bestämmelser

Lagens tillämpningsområde m.m.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om

1. ansvar för regional kollektivtrafik och organisering av regionala kollektivtra-

fikmyndigheter,

2. uppgifter och befogenheter för dem som är behöriga myndigheter enligt Euro-

paparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober

2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets för-

ordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EU:s kollektivtrafikförord-

ning) samt

3. allmänna krav på kollektivtrafikföretag,allt i fråga om trafik på väg, järnväg,

spårväg och tunnelbana.

2 § I EU:s kollektivtrafikförordning finns bestämmelser om behöriga myndigheters

möjligheter att vidta åtgärder för att tillgodose behovet av kollektivtrafik på ett sätt

som är förenligt med Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd.

3 § I lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upp-

handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster finns bestämmel-

ser som är tillämpliga på upphandling av kollektivtrafiktjänster i vissa fall.

4 § I lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik finns bestämmelser om

hur kollektivtrafik ska anpassas med hänsyn till resenärer med funktionshinder.

Definitioner

5 § I denna lag avses med allmän trafikplikt, avtal om allmän trafik, ensamrätt, kol-

lektivtrafik och kollektivtrafikföretag detsamma som i EU:s kollektivtrafikförordning.

6 § I denna lag avses med regional kollektivtrafik: sådan kollektivtrafik som

1. äger rum inom ett län eller,

2. om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakli-

gen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat

vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett

sådant behov.

2 kap. Regional kollektivtrafik

Ansvar inom ett län

1 § Landstinget och kommunerna inom ett län ansvarar gemensamt för den regionala

kollektivtrafiken, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Landstinget och

2011-01-03 40 (45)

kommunerna får dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna

ska bära ansvaret.

I Stockholms län ansvarar landstinget ensamt för den regionala kollektivtrafiken, om

inte landstinget och kommunerna kommer överens om att gemensamt ansvara för

denna trafik eller om att endast kommunerna ska bära ansvaret.

I Gotlands län ansvarar kommunen för den regionala kollektivtrafiken.

Den eller de som ansvarar för kollektivtrafiken enligt första–tredje styckena ansvarar

också för persontransporter enligt lagen (1997:736) om färdtjänst eller lagen

(1997:735) om riksfärdtjänst i sådana kommuner som överlåtit sina uppgifter enligt

någon av dessa lagar till den regionala kollektivtrafikmyndighet som avses i 2 §.

Regional kollektivtrafikmyndighet

2 § I varje län ska det finnas en regional kollektivtrafikmyndighet.

I de län där kommunerna och landstinget gemensamt bär ansvaret för den regionala

kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett

kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret

för den regionala kollektivtrafiken.

I fall som sägs i andra stycket får de som ansvarar för den regionala kollektivtrafiken i

länet komma överens om att organisera den regionala kollektivtrafikmyndigheten som

en gemensam nämnd i stället för som ett kommunalförbund.

I de län där landstinget ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är

landstinget regional kollektivtrafikmyndighet.

I Gotlands län är kommunen regional kollektivtrafikmyndighet.

3 § I fråga om gemensam nämnd gäller vad som föreskrivs i kommunallagen

(1991:900). Detsamma gäller i fråga om kommunalförbund om inte annat följer av 4–

7 §§.

4 § Om enighet inte kan uppnås om förbundsordningen för kommunalförbund som

avses i 2 § eller om ändring av förbundsordningen eller om vem som ska vara ordfö-

rande i förbundets beslutande församling eller styrelse, beslutar regeringen i dessa

frågor. Vid oenighet i de avseenden som anges i 5 eller 6 § gäller dock vad som sägs

där, om inte annat följer av 7 §.

5 § Om enighet inte kan uppnås i fråga om hur antalet ledamöter och ersättare i ett

kommunalförbunds beslutande församling ska fördelas mellan landstinget och kom-

munerna i länet, ska landstinget utse hälften och kommunerna tillsammans hälften.

Antalet ledamöter och ersättare som varje kommun ska utse bestäms av länsstyrelsen i

förhållande till folkmängden i kommunerna vid ingången av det år när val av för-

bundsfullmäktige förrättas. Varje kommun ska dock utse minst en ledamot och en

ersättare.

2011-01-03 41 (45)

6 § Om inte enighet uppnås i fråga om sättet att fördela underskott i förbundsverk-

samheten mellan medlemmarna i ett kommunalförbund, ska landstinget täcka hälften

av underskottet och kommunerna i länet tillsammans resten. Varje kommuns skyldig-

het att tillhandahålla medel ska bestämmas i förhållande till det trafikarbete som har

lagts ned i kommunen under verksamhetsåret.

7 § Om det finns synnerliga skäl, får regeringen meddela föreskrifter eller i särskilt

fall besluta om undantag från 5 eller 6 §. Regeringen får meddela sådana föreskrifter

respektive fatta sådant beslut efter framställning av ett landsting, en kommun som inte

tillhör ett landsting eller minst en tredjedel av de kommuner i ett visst län som tillhör

ett landsting, om de ansvarar för kollektivtrafiken enligt 1 §. Beslut om undantag får

förenas med särskilda villkor.

Trafikförsörjningsprogram

Den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar

8 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska regelbundet i ett trafikförsörj-

ningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid

behov uppdateras.

Samråd

9 § Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med mot-

svarande myndigheter i angränsande län.

Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafik-

företag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är

regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.

Närmare om innehållet i regionala trafikförsörjningsprogram

10 § Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehålla en redovisning av

1. behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörj-

ningen,

2. alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna

utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja

på grundval av allmän trafikplikt,

3. åtgärder för att skydda miljön,

4. tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn

till behov hos personer med funktionsnedsättning,

5. de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer,

samt

6. omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen

(1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med

sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regio-

nala kollektivtrafikmyndigheten.

2011-01-03 42 (45)

En kommuns uppgifter i vissa fall

11 § Varje kommun ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram ange omfattning-

en av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärd-

tjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån kommu-

nen inte överlåtit sina uppgifter enligt dessa lagar till den regionala kollektivtrafik-

myndigheten.

Kommunen ska anta programmet efter samråd med den regionala kollektivtrafikmyn-

digheten och, i förekommande fall, landstinget.

Övriga uppgifter för den regionala kollektivtrafikmyndigheten

12 § Efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet får den regio-

nala kollektivtrafikmyndigheten upphandla persontransport- och samordningstjänster

för sådana transportändamål som kommunerna eller landstinget ska tillgodose samt

samordna sådana transporttjänster.

13 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska verka för att den regionala kol-

lektivtrafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper.

14 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska verka för en tillfredsställande

taxiförsörjning i länet.

Bemyndigande

15 § Regeringen får efter framställning av en regional kollektivtrafikmyndighet, ett

landsting eller en kommun meddela föreskrifter om samverkan i fråga om trafik mel-

lan regionala kollektivtrafikmyndigheter i olika län.

3 kap. Befogenheter för behöriga myndigheter enligt EU:s kollektivtrafik-

förordning

Beslut om allmän trafikplikt

1 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s

kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.

En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller

flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheter-

nas gemensamma område.

Ett beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.

Överlämnande av befogenheter

2 § En regional kollektivtrafikmyndighet får efter beslut av den beslutande försam-

lingen överlämna befogenheten att ingå avtal om allmän trafik till ett aktiebolag. Om

den regionala kollektivtrafikmyndigheten är en gemensam nämnd, överlämnas befo-

2011-01-03 43 (45)

genheten efter samstämmiga beslut av fullmäktige i var och en av de kommuner och, i

förekommande fall, det landsting som samverkar i nämnden.

Myndigheten får i samma ordning som föreskrivs i första stycket även överlämna sin

befogenhet att ingå avtal om allmän trafik till en kommun inom länet i fråga om kol-

lektivtrafik som bedrivs inom denna kommuns område, inklusive trafik längs eventu-

ella utgående linjer som sträcker sig in i angränsande kommuner.

En regional kollektivtrafikmyndighet som överlämnar sin befogenhet enligt första

stycket får i samma ordning även överlämna sina befogenheter att upphandla och

samordna tjänster enligt 2 kap. 12 § till aktiebolaget.

Avtal om allmän trafik

3 § Ett avtal om allmän trafik som ingås av en regional kollektivtrafikmyndighet el-

ler av den till vilken befogenhet överlämnats enligt 2 § ska grunda sig på ett beslut om

allmän trafikplikt enligt 1 §. Ett sådant avtal får inte ingås för en ny avtalsperiod utan

att ett nytt beslut om allmän trafikplikt fattats.

Förbud mot ensamrätt

4 § Ensamrätt får inte medges som motprestation för fullgörande av allmän trafik-

plikt.

4 kap. Krav på kollektivtrafikföretag

Anmälningsskyldighet

1 § Ett kollektivtrafikföretag som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva

kollektivtrafik ska anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet. Det-

samma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med att bedriva sådan

trafik.

Om anmälan berör trafik i fler än ett län, ska den mottagande kollektivtrafikmyndig-

heten informera övriga berörda myndigheter.

Gemensamt system för trafikantinformation

2 § Ett kollektivtrafikföretag ska lämna information om sitt trafikutbud till ett

gemensamt system för trafikantinformation.

Uppföljning och utvärdering

3 § Ett kollektivtrafikföretag ska till den myndighet regeringen bestämmer lämna de

uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna följa och utvärdera utvecklingen

av marknaden för kollektivtrafik.

Bemyndigande m.m.

2011-01-03 44 (45)

4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om

1. skyldighet att lämna information enligt 2 § och

2. uppgiftsskyldighet enligt 3 §.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om an-

mälningsskyldighet enligt 1 §.

5 kap. Tillsyn

1 § Den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten) ska utöva till-

syn över efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som meddelats med stöd av

lagen.

2 § Tillsynsmyndigheten har rätt att av behöriga myndigheter enligt EU:s kollektiv-

trafikförordning, av dem till vilka befogenhet överlämnats enligt 3 kap. 2 § och av

kollektivtrafikföretag på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana hand-

lingar som behövs för tillsynen.

Förelägganden och förbud

3 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för

att denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas.

Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.

6 kap. Överklagande

1 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska delge beslutet om allmän trafik-

plikt enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932). Lag

(2010:1985).

2 § Den regionala kollektivtrafikmyndighetens beslut om allmän trafikplikt får över-

klagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som på kommersiell grund tillhandahål-

ler eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten.

3 § Tillsynsmyndighetens beslut i enskilt fall enligt denna lag får överklagas hos

allmän förvaltningsdomstol.

4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

5 § Ett beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslu-

tet.

____________________________________________________________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

2. Genom lagen upphävs lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.

2011-01-03 45 (45)

3. Trafikförsörjningsprogram som avses i 2 kap. 8 och 11 §§ ska upprättas senast den

1 oktober 2012.

4. Ett avtal om allmän trafik får trots vad som föreskrivs i 3 kap. 3 § ingås utan att

grunda sig på ett beslut om allmän trafikplikt, om tilldelningsbeslut har fattats före den

1 juli 2012 och upphandlingen inleddes innan lagen trädde i kraft.