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Monitoramento das Metas Educacionais de Dakar
Estudo de Caso do Brasil para o Global Monitoring Report - UNESCO
Marcelo Cortes Neri
Centro de Políticas Sociais /IBRE, REDE e EPGE
Fundação Getulio Vargas
Gabriel Buchmann
Centro de Políticas Sociais /IBRE e REDE
Fundação Getulio Vargas
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RESUMO
O presente estudo analisa a evolução dos principais indicadores brasileiros desde
a assinatura do Compromisso Educação para Todos de Dakar e os esforços das políticas
neste sentido. Em relação a cada meta fixada, temos: (i) considerável expansão das
matrículas no ensino infantil no período analisado; (ii) o acesso ao ensino fundamental
já estava praticamente universalizado em 2000, embora não sua conclusão, que
inclusive decresceu no período; (iii) O atraso escolar de jovens e adultos caiu
substancialmente no período, mas o país ainda está aquém da universalização do ensino
médio, cujo acesso tampouco se expandiu no período; (iv) o analfabetismo vem se
reduzindo num ritmo que, se mantido, fará com que cumpramos a meta de sua redução
pela metade; (v) a discriminação de gênero já não ocorria no Brasil. (vi) no que se
refere à qualidade do ensino, a maioria dos indicadores de desempenho dos alunos vem
se deteriorando progressivamente desde uma já baixíssima qualidade do ensino, assim
como os indicadores de fluxo escolar, como as taxas de repetência e evasão, por
exemplo. Praticamente os únicos indicadores que melhoraram foram aqueles cuja
importância para a qualidade do ensino é controverso, como a proporção de docentes
com nível superior, o número de alunos por turma e o grau de informatização das
escolas. Em suma, os indicadores de quantidade apresentaram um desempenho razoável
no período analisado, mas os de qualidade pioraram, na sua grande maioria.
A criação de um sistema de metas educacionais previstas no plano de
desenvolvimento educacional recém lançado pelo governo federal brasileiro guarda a
promessa de motivar prefeitos e governadores, estendendo o modelo com vinculação de
gastos, ao levar em conta o desempenho escolar na distribuição dos recursos públicos.
Limitações do mercado eleitoral em relação a educação sugerem a participação ativa da
sociedade civil brasileira como no Compromisso Todos pela Educação e a imposição de
metas com prêmios as unidades gestoras da rede de ensino por desempenho como o
pacote governamental parecem apontar agora e as metas de Dakar já apontavam desde
2000.
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Introdução 5
I Evolução dos Principais Indicadores Relativos às Metas de Dakar 9
(i) Expansão e aprimoramento da assistência e educação de primeira infância, especialmente para as crianças mais vulneráveis e desfavorecidas. 9 (ii) Garantir que em 2015 todas as crianças, especialmente meninas, crianças em situação difíceis e crianças pertencentes a minorias étnicas, tenham acesso a uma educação primária de boa qualidade, gratuita e obrigatória, e possibilidade de completá-la. 13 (iii) Assegurar que as necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos sejam satisfeitas mediante o acesso eqüitativo à aprendizagem apropriada e a programas de capacitação para a vida. 16 (iv) Atingir, em 2015, 50% de melhoria nos níveis de alfabetização de adultos, especialmente para as mulheres, e igualdade de acesso à educação fundamental e permanente para todos os adultos. 23 (v) Eliminar, até 2005, as disparidades existentes entre os gêneros na educação primária e secundária e, até 2015, atingir a igualdade entre os gêneros em educação, concentrando esforços para garantir que as meninas tenham pleno acesso, em igualdade de condições, à educação fundamental de boa qualidade e que consigam completá-la. 25
II Políticas Educacionais e Esforços dos atores em geral 35
2.1 Políticas Relativas à Expansão das Matrículas – O Lado da Demanda 35 Programas de Transferência de Renda Condicionada - Bolsa Escola e Bolsa Família 35 Progressão Continuada 36 2.2 Políticas Relativas à Qualidade da Educação – O Lado da Oferta 38 Fundef / Fundeb 38 Fundescola 40 Programas de Aperfeiçoamento e de Incentivos a Professores 42 Programas de Livros Didáticos 43 Programas de acesso à Mídia e à Informática 44 2.3 Políticas de Promoção à Eqüidade no acesso à Educação 45 Políticas voltadas para a redução de Desigualdades Raciais 45 Políticas voltadas para deficientes 46 Programas de Alfabetização de Adultos 47 2.4 Esforços de Avaliação e Mensuração do Desempenho dos Alunos 48 SAEB 48 Prova Brasil 49 ENEM 49 2.5 Marco Legal 50 2.6 Iniciativas de ONGs e do setor privado 51 Ação Compromisso Todos pela Educação 51 Fundação Bradesco 51
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GIFE 52 Centro de Políticas Sociais – Fundação Getúlio Vargas 53 2.7 Políticas educacionais recém-anunciadas 54 Plano de Desenvolvimento da Educação 54
III Avaliação Geral de Equidade, Eficiência e Motivações Educacionais 56
3.1 Equidade 56 3.2 Custos Públicos e Privados do Ensino 57 3.3 Prêmios Educacionais 57 3.4 Educação, Trabalho e Desigualdade 58 3.5 Motivações de Oferta e de Demanda 59 3.6 Índice de Permanência na Escola (IPE) 59
IV – Outras Dimensões da Educação 61
4.1 Trabalho Infantil 61 4.2 Desigualdades Regionais 62 4.3 Mobilidade Educacional 63
Conclusão (Sumário Executivo) 65
Referências 70
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Introdução
Este trabalho analisa a situação da educação no Brasil, tendo por objetivo (i)
descrever e analisar a evolução dos principais indicadores educacionais do país segundo
o arcabouço das metas de Dakar e (ii) examinar os principais políticas educacionais e
esforços governo e dos atores em geral na direção do cumprimento dessas metas e de
melhoria na educação do país como um todo.
O foco deste estudo é o ensino básico. Optamos por não analisar o ensino
superior, por se tratar de uma etapa que possui características diversas dos demais níveis
de ensino, tanto no que se refere à demanda quanto à oferta1, abarcando reduzida da
população. Por estas razões julgamos que a educação superior merece um estudo à parte
e decidimos nos concentrar na educação básica.
Utilizamos, para a confecção deste relatório, duas bases de dados principais: a
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), conduzida pelo IBGE, e o Censo
Escolar, conduzida pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP), vinculado ao Ministério da Educação (MEC), ambos de periodicidade
anual. Esses dois sistemas de dados possuem características complementares com
relação a objetivos, informantes e informações pesquisadas2.
A maioria dos dados relativos à evolução das variáveis de estabelecimentos
escolares foi retirada do Censo Escolar, que levanta dados sobre o fluxo escolar e
características do atendimento, como estrutura física do atendimento e formação dos
professores, imprescindíveis ao estudo dos padrões de qualidade do ensino e de sua
evolução ao longo dos anos. Uma das razões para que a cobertura seja analisada
também a partir dos dados do IBGE diz respeito ao ensino infantil, uma vez que nem
todas as instituições que prestam atendimento educacional a crianças de até 6 anos estão
cadastradas no INEP, não sendo então incluídas no Censo Escolar, fato que acarreta um
sub-dimensionamento da cobertura. Outra razão é que o levantamento do MEC não
contém todas as informações sobre o perfil do usuário e de sua família, especialmente
àqueles que estão fora da escola. Um dos problemas da utilização da PNAD para este
relatório é que a pesquisa não se realizou em 2000, ano de Censo e marco inicial para
análise da evolução dos indicadores referentes às metas de Dakar. Finalmente,
1 Inclusive uma das propostas levantadas por alguns especialistas, entre eles Cristovam Buarque, é de transferir a educação superior para o Ministério da Ciência e Tecnologia e deixar que o Ministério da Educação se concentre apenas na educação básica. 2 Ver Rosemberg (1999).
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utilizamos também os resultados do Sistema de Avaliação do Ensino Básico (SAEB) e
do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), que descreveremos no momento
oportuno, para análise da evolução de desempenho dos alunos em termos de
proficiência e aprendizado.
No que se refere ao recorte temporal utilizado, com exceção da menção das
reformas legais mais centrais, dada a multiplicidade de temas monitorados, optamos por
não realizar uma análise histórica retrospectiva longa, decidimos enfatizar o período de
vigência do Compromisso Educação para Todos firmado em Dakar. Como marco
inicial de analise usamos sempre que possível o ano de 20003, ano da assinatura das
metas de Dakar. Quanto ao marco final, utilizamos na grande maioria dos casos o ano
de 2005, por uma questão de disponibilidade de dados e de uniformização4.
As três primeiras metas de Dakar envolvem a promoção do acesso à educação
por recorte das faixas etárias: primeira infância, crianças e adolescentes, e jovens e
adultos. Examinaremos o acesso às etapas do sistema educacional brasileiro que
correspondem a tais faixas etárias, que são, respectivamente: creches e pré-escolas;
ensino fundamental; e ensino médio, técnico-profissionalizante e educação de jovens e
adultos. A quarta meta trata da alfabetização, o nível primordial de entrada no processo
educacional e ainda hoje um dos grandes desafios do país. A quinta meta visa à
igualdade entre os gêneros. E, por último, a sexta meta envolve a qualidade educacional,
que permeia todos os níveis educacionais e é por natureza multidimensional e de difícil
quantificação e mensuração. Analisaremos nesta etapa, portanto, indicadores diversos,
envolvendo tanto provas de avaliação de desempenho dos alunos quanto a oferta de
insumos educacionais.
No que tange às principais políticas do governo, nos restringimos às mais
relevantes, devido à sua multiplicidade. No tocante à oferta, examinaremos o
Fundeb/Fundef e o Fundescola, que buscaram estabelecer padrões mínimos de oferta
pública de educação e reduzir a heterogeneidade entre as diversas regiões do país, sendo
o primeiro um programa de amplitude que buscou operar mudanças significativas na
estrutura de financiamento do sistema educacional. E também a questão dos
professores, principal insumo educacional, seguido da menção rápida a outros
programas referentes a outros insumos, como livros didáticos, multimídia, etc. No que
3 Com exceção da parte de desempenho, uma vez que a prova do SAEB só acontece em anos ímpares, e de dados PNAD, que não se realiza em anos de Censo, como é o caso de 2000. 4 Para algumas variáveis só existiam dados até 2004, e para as referentes a matrículas usamos o ano 2006.
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concerne à demanda dos indivíduos por educação, sem dúvida o mais importante foi o
advento, continuidade e progressiva expansão de programas de transferências de renda
condicionadas à freqüência escolar, como o Bolsa Escola, posteriormente transformado
em Bolsa Família. Também mencionamos a implantação do regime de progressão
continuada em algumas regiões do país, com o objetivo de reduzir a repetência e o
atraso escolar. E no que se refere à equidade, examinaremos políticas de redução a
desigualdades raciais, políticas voltadas para deficientes, programas de alfabetização de
adultos e, por fim, realizaremos uma análise de quão pro-poor foram diferentes políticas
educacionais nos últimos anos. Posteriormente mencionamos outros programas e
sistemas de avaliação implantados pelo governo, seguidos de uma descrição breve da
evolução do marco legal, nos atendo às suas principais inovações.
O trabalho está organizado em quatro seções. Na primeira seção descrevemos
separadamente a evolução dos principais indicadores relativos a cada uma das metas.
Na segunda seção examinamos os esforços realizados pelo governo, na forma de
reformas institucionais e de políticas educacionais, e também por outros atores da
sociedade. Na terceira seção analisamos questões como equidade de acesso e custos
públicos e privados, prêmios educacionais no mercado de trabalho e sua evolução ao
longo do tempo, motivações de oferta e de demanda por educação e índices de
permanência na escola e suas relações com a proficiência escolar. Na quarta seção
analisamos outras dimensões relevantes da educação, a saber, trabalho infantil,
desigualdades regionais e a mobilidade de educação entre gerações. E na quinta e última
seção, que pode ser usada como sumário executivo, fazemos um breve resumo das
principais conclusões do trabalho.
Números Gerais
Em 2006, havia no Brasil 55.942.047 alunos matriculados no ensino básico.
Destes, 7.016.095 freqüentavam a educação infantil, 33.282.663 o ensino fundamental,
8.906.820 o ensino médio, e 5.616.291 a Educação de Jovens e Adultos.
Deste total, 48,5 milhões (87%) estavam no meio urbano e 7,5 (13%) milhões no
meio rural. E se dividiam, em termos de dependência administrativa, em 25,2 milhões
(45,4%) na rede municipal, 23,1 milhões (41,6%) na rede estadual, 180 mil (0,3%) na
rede federal e 7 milhões (12,6%) na rede privada. Vale salientar também que 87% dos
alunos do meio rural estavam em escolas estaduais e apenas 1,2% em escolas privadas.
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Na Constituição de 1988 está prevista a organização dos sistemas de ensino em
regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e
definido que “os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil”. Na prática, enquanto o ensino fundamental público se divide entre
estados (40%) e municípios (60%), o ensino médio público é fornecido basicamente
pelos estados (97%).
O Brasil possuía, em 2006, 203.931 estabelecimentos de ensino básico, 55% na
área urbana e 45% na área rural. Em termos de dependência administrativa, havia
134.878 (66,1%) pertencentes à rede municipal, 33.310 (16,3%) à rede estadual, 206
(0,1%) à rede federal e 35.537 (17,4%) à rede privada.
E no que se refere à docência, tínhamos 2.647.414 docentes exercendo atividade
em sala de aula, 85% na área urbana e 15% na área rural. Havia 1.146.505 (43,3%)
atuando na rede municipal, 958.593 (36,2%) na rede estadual, 14.825 (0,6%) na rede
federal e 527.491 (19,9%) na rede privada.
Quanto à evolução da média de anos de estudo da população, talvez o indicador
que melhor sintetize a situação educacional do país, observamos que este vem ao
poucos aumentando, de 6,1 em 2000 para 6,7 em 2005, conforme ilustrado no gráfico
abaixo. Entretanto, como evidente em qualquer comparação internacional, é um nível de
escolaridade ainda muito baixo para a população.
Escolaridade Média da População
6,1 6,2 6,4 6,6 6,7
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5
6
7
8
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10
11
2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: PNAD/IBGE
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I Evolução dos Principais Indicadores Relativos às Metas de Dakar
Nesta seção examinaremos a situação educacional do Brasil levando em conta a
evolução dos principais indicadores educacionais vis a vis a da legislação, dentro de um
arcabouço relativo a cada uma das seis metas propostas em Dakar.
(i) Expansão e aprimoramento da assistência e educação de primeira infância,
especialmente para as crianças mais vulneráveis e desfavorecidas.
Em 2006, dos 7 milhões de alunos matriculados na educação infantil, 5,5
milhões estavam na pré-escola, faixa etária que corresponde a crianças de 4 a 6 anos e
1,5 milhões em creches, faixa etária de 0 a 3 anos.
O número de crianças matriculadas em creches aumentou de 916.864 em 2000
para 1.414.343 em 2005, como se verifica no gráfico abaixo. Destas, 549.048 (59,9%) e
922.815 (65,2%) tinham até 4 anos de idade, e 98,5% e 98,5% tinham menos de 7 anos
de idade, em 2000 e 2005, respectivamente.
Matrículas no Ensino Infantil
916.864
1.093.3471.152.511
1.237.558
1.348.2371.414.343
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Censo Escolar/INEP
Os gastos anuais por aluno matriculado na educação infantil, entretanto,
reduziram-se de R$1.044 em 2000 para R$926 em 2002, data até onde dispomos dos
dados.
10
A média de horas-aula diária na educação infantil manteve-se praticamente
constante, variando de 4,4 em 2000 para 4,5 em 2005 para a pré-escola e de 7,9 em
2000 para 8 em 2005, em relação às creches.
O número médio de alunos por turma reduziu-se de 21,3 para 21,1 no caso da
pré-escola e de 19 para 17,3 no caso das creches, permanecendo, porém, muito elevado,
especialmente em se tratando desta fase escolar, em que os alunos mais demandam
atenção individualizada.
A PNAD/2005 estima uma população de 21,3 milhões de crianças com idade de
zero a seis anos. Dessas, 8,6 milhões freqüentam creche, pré-escola ou as primeiras
séries do ensino fundamental, ou seja, um pouco mais de 40% da população nesta faixa
etária. Com idade até três anos, são 11,5 milhões de crianças, das quais cerca de 1,5
milhões está em creches, o que representa 13% do total. Das 9,8 milhões de crianças
entre quatro e seis anos, somam 72% as que se encontra em pré-escolas ou primeiras
série do ensino fundamental, o que significa aproximadamente 7,1 milhões de crianças.
Estudo de Heckmam e Cunha (2005) mostra que no caso de ações voltadas para
a primeira infância não existe trade-off entre eficiência e equidade. Eles demonstram
para o caso americano que crianças que freqüentam creches ou pré-escolas apresentam
na idade adulta renda mais elevada, menores probabilidades de prisão, de gravidez
precoce e de depender no futuro de programas governamentais de transferência de
renda. Ou seja, é mais produtivo do ponto de vista fiscal e social investir nos cidadãos
desde a primeira infância. O estudo sugere ainda que, quanto menor a idade da criança,
mais alto será o retorno do investimento educacional recebido.
O direito dessas crianças de terem educação e cuidados em creches e pré-escolas
está assegurado desde a Constituição de 1988. Diferentemente do ensino fundamental,
porém, a educação infantil não é obrigatória, sendo, entretanto, um dever do Estado
oferecer vagas para as crianças e famílias que demandam esse atendimento.
Nos anos pós-Constituição, o campo da educação em creches e pré-escolas, que
por muito tempo não foi reconhecido como um assunto para além da esfera privada das
famílias, conheceu significativos avanços no âmbito legal e normativo. Dando
prosseguimento aos preceitos da Constituição de 1988, que em seu Artigo 208
estabeleceu o atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de
idade como dever do Estado, foi promulgada em 1996 a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (Lei 9.394/1996), que representou um marco fundamental para essa
etapa educacional. A LDB consagrou a denominação “educação infantil”, incluída na lei
11
como primeira etapa da educação básica, e atribuiu aos Municípios a responsabilidade
pela sua oferta. Em 2001, foi aprovado o Plano Nacional de Educação (PNE) (Lei
10.172/2001), no qual foram incluídas diretrizes, objetivos e metas para a educação
infantil visando à ampliação do acesso e à melhoria da qualidade. Nele destacou-se a
meta de ampliação expressiva do atendimento: ampliar a oferta de educação infantil, de
forma a atender, em cinco anos, a 30% da população de até 3 anos de idade e a 60% da
população de 4 e 6 anos (ou 4 e 5 anos) e, até o final da década, alcançar a meta de 50%
das crianças de 0 a 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos. Em 2005, quando esse prazo
encontrava-se perto de ser alcançado, o percentual de crianças incluídas não atingia
sequer a metade da meta. O crescimento no período 95-2005 foi de apenas 5,8 pontos
percentuais que, se extrapolado linearmente, atingiria 19,1% em 2015, ou seja, abaixo
da metade da meta prevista no PNE para 2011. Quanto à faixa de 4 a 6 anos, se
considerada toda ela, a meta encontra-se em 2005 já 10% acima daquela proposta para
2006.
Outro fato relevante para o futuro desenvolvimento da educação infantil foi a
criação do Fundeb, em 2006, que incluiu a educação infantil no sistema de
financiamento de toda a educação básica5, o que não havia ocorrido com o Fundef em
1996, que não contemplava as creches.
Seguindo previsões da LDB e do PNE, foi criado, em 2006, o ensino
fundamental com nove anos de duração6, o qual deve se iniciar aos 6 anos de idade,
redefinindo-se, assim, a abrangência da pré-escola às crianças de 4 e 5 anos de idade7.
Ou seja, as crianças com 6 anos no início do ano letivo devem passar a ser matriculadas
no ensino fundamental e não na pré-escola. Com isso, uma vez que esse nível de ensino
é obrigatório, um dos desafios da implementação da lei passou a ser assegurar, então, a
universalização nesta faixa de idade. Os dados da PNAD 2005 revelam que 90% das
crianças de 6 anos de idade estavam na escola: 65% na pré-escola e 25% já
freqüentavam o ensino fundamental. Esse total somava 81,7% em 1999. Já no caso das
crianças de 4 e 5 anos, em 2005 a taxa de freqüência era de 63,7%. Observamos que,
mantendo-se a taxa de crescimento verificada entre 1995 e 2005, em 2015 todas as
crianças de 6 anos estariam na escola e o acesso das crianças de 4 e 5 anos atingiria
95,6%.
5 Emenda Constitucional 53, de dezembro de 2006. 6 Lei 11.274 / 2006 7 Emenda Constitucional 53, de 20 dezembro de 2006
12
Taxa de acesso à creche/escola de crianças de até 6 anos
62,813,0 %
11,7 %
10,6 %
9,2 %
55 %
59,1 %
49,6 %
64,7 %
64,4 %
65,8 %
60,2 %
22,5 %
24,4 %
21,9 %
21,5 %
0 20 40 60 80 100
1999
2001
2003
2005
6 anos no E.Fund.
6 anos na Ed.Inf.
4 e 5 anos
0 a 3 anos
Fonte: PNAD /IBGE
Entretanto, por todo o país, ainda faltam vagas para as crianças cujas famílias
procuram o atendimento, especialmente para as mais novas, fato este que tem levado o
Ministério Público a intervenções em vários municípios.
Além de dificuldades do lado tanto da oferta quanto da demanda, também se
verifica grande desigualdade de oportunidades no acesso à educação infantil. Um terço
da população das crianças até 3 anos de idade, pertencentes a famílias de renda per
capita superior a 3 salários mínimos, freqüenta a educação infantil. Já para as famílias
com até ½ salário mínimo, esse percentual sequer atinge 10%. Para as crianças de 4 a 6
anos , de renda per capita superior, o acesso à educação está quase universalizado
(94,0%), enquanto entre as mais pobres este percentual está em 65%.
Residir na zona urbana ou rural é outro aspecto que tem impacto importante na
oportunidade de acesso à educação infantil. Os dados da PNAD 2005 mostram que
crianças de até 3 anos que freqüentam creche é três vezes maior na zona urbana do que
na zona rural. Também na faixa de 4 a 6 anos a diferença de acesso é pronunciada
(76% e 57%, respectivamente). Isso se deve em parte à rarefação da população rural, o
que dificulta muito a oferta de creches nas proximidades da residência da criança, como
também em parte à cultura e ao modo de vida rurais, com menor presença de trabalho
feminino fora do lar e diferentes valores sobre cuidados e educação das crianças.
Outra característica relevante deste tipo de ensino é que parte considerável de
sua oferta é realizada por entidades privadas sem fins lucrativos. O Censo Escolar de
2005 mostra que 22% das 1,4 milhões de crianças matriculadas em creches e 8% das
13
5,79 milhões das que estavam em pré-escolas são atendidas por estas entidades,
contabilizando-se 775 mil crianças nessa condição.
Os professores, graças a programas do governo, como o ProInfantil,
implementado em 2005, são mais habilitados do que a média nacional. Os dados do
Censo Escolar de 2005 mostram que, dos profissionais que atuam na pré-escola, 13%
não possuem a habilitação exigida em Lei, contra 21,3% da média nacional.
Já no que se refere à infra-estrutura das instituições públicas, consideremos duas
condições fundamentais para um atendimento de qualidade na educação infantil: a
existência de parque infantil, que possibilita atividades lúdicas e motoras essenciais
nesta fase do desenvolvimento, e de banheiros apropriados a crianças pequenas, que
constituem condição mínima de higiene e segurança. Observa-se que 45,3% das
crianças que freqüentam creches e pré-escolas o fazem em estabelecimentos que não
têm parque infantil; no caso das crianças que estão em estabelecimentos públicos esse
percentual atinge 54,6%, sendo que nas regiões Norte e Nordeste atingem elevadíssimos
88,7% e 81,4%, respectivamente. Quanto ao sanitário adequado à idade, o percentual de
crianças em estabelecimentos que não o possuem é de 39% no total de escolas e 48,7%
no caso das redes públicas, chegando a 75,8% no Nordeste e 70,4% no Norte. Ou seja,
as condições se mostram muito aquém das desejáveis, segundo orientações oficiais.
Um dos grandes desafios que se instala, então, é transformar a educação infantil,
hoje no Brasil pouco mais do que um albergue para crianças cujas mães precisam
trabalhar, em instituições efetivamente educativas.
(ii) Garantir que em 2015 todas as crianças, especialmente meninas, crianças em
situação difíceis e crianças pertencentes a minorias étnicas, tenham acesso a uma
educação primária de boa qualidade, gratuita e obrigatória, e possibilidade de
completá-la.
Diz-se que o acesso ou a conclusão de determinado nível escolar está
universalizado caso mais de 95% tenha acesso ou o conclua. No Brasil, o acesso à
escola, ao ensino fundamental, está universalizado, com 97,2% das crianças entre 7 e 14
anos já nela inseridas, e já o estava em 2000, como podemos observar no gráfico abaixo.
14
Taxa de Freqüencia de crianças entre 7 e 14 anos
96,5%96,9% 97,2% 97,1% 97,3%
90%91%92%93%94%95%96%97%98%99%
100%
2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: PNAD/IBGE
Entretanto, a conclusão do ensino fundamental ainda está longe de ser alcançada.
Em 2000, 2.648.638 crianças haviam concluído o ensino fundamental, superando os
2.462.319 de 2004, como ilustra a figura a seguir. Para universalizarmos a conclusão do
ensino fundamental, obrigatória pela Constituição, é necessário que as taxas de evasão e
repetência sejam reduzidas, mas estas, ao contrário, estão progredindo com o tempo,
como examinaremos adiante.
Concluintes no Ensino
Fundamental
2.648.6382.707.683
2.778.033
2.668.605
2.462.319
2.000.0002.100.0002.200.0002.300.0002.400.0002.500.0002.600.0002.700.0002.800.0002.900.0003.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 Fonte: Censo Escolar/INEP
O Ensino Fundamental no Brasil representa uma população de 33.534.561 de
pessoas, das quais 90% freqüentam a escola pública. Teoricamente, destina-se a alunos
na faixa etária de 7 a 14 anos, mas não é isso o que ocorre.
O Ensino Fundamental é a única etapa obrigatória e gratuita da Educação
Básica. A partir da Constituição Federal de 1988 passa a configurar-se como direito
15
público subjetivo, implicando seu “não-oferecimento” ou “oferta irregular” em
“responsabilidade da autoridade competente” 8. Na década que se segue, essa etapa de
ensino passa a receber tratamento diferenciado, também do ponto de vista do
financiamento, através do Fundef, mecanismo viabilizado para comprometer de forma
inequívoca o Poder Público com a aplicação das receitas previstas pela Constituição de
19889 no Ensino Fundamental. Tais circunstâncias geraram condições propícias ao
aumento de sua oferta, que de fato ampliou-se substancialmente ate 1998, a partir de
quando começou a estabilizar-se. É pertinente destacar, no entanto, que no Nordeste e
no Norte o surto expansionista foi tardio em relação ao Sudeste, evidenciando o forte
impacto do Fundef para as regiões mais pobres do país.
No entanto, através dos dados da PNAD 2005, observamos que, de uma maneira
geral, os indicadores considerados registram uma situação de queda de freqüência da
ordem de 1%, quando comparados a 2004. Tal tendência, segundo Lercher, Vidal e
Costa (2007), estaria a expressar o fim do ciclo expansionista do Ensino Fundamental,
relacionado a dois fatores mutuamente articulados: de um lado, a relativa estabilização
do fluxo escolar nesta etapa da Educação Básica; de outro, a diminuição da população
nesta faixa etária.
Ao analisarmos o comportamento da pirâmide demográfica do país, vemos que,
nas duas últimas décadas, o Brasil vem passando por uma transição demográfica, que
implica numa significativa diminuição do peso relativo das crianças e jovens de 0 a 19
anos sobre o total da população (de 44,6% em 1992 para 36,2% em 2005). Observa-se a
redução da fração da população na faixa de 5 a 14 anos (de 19,8% entre 1992 – 2005),
que corresponde à freqüência ao Ensino Fundamental, assim como a diminuição da
fração da população de 0 a 4 anos(de 25,5% no mesmo período), o que confirma a
tendência de diminuição de matrículas nesta etapa do ensino.
Em 2005, o Brasil apresenta 18,2% dos estudantes do Ensino Fundamental na
condição de economicamente ativos.
8 CF Art. 208, §1º e 2º 9 CF Art. 212
16
(iii) Assegurar que as necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos
sejam satisfeitas mediante o acesso eqüitativo à aprendizagem apropriada e a
programas de capacitação para a vida.
Jovens de 15 a 17 anos
Segundo a PNAD 2005, a taxa de freqüência à escola na faixa de 15 a 17 anos
aumentou modestamente de 80,8% em 2001 para 81,7% em 2005, de uma população
estimada em 10,6 milhões de jovens, como podemos verificar no gráfico abaixo.
Taxa de Freqüência
de 15 a 17 anos
81,5% 82,4% 81,9% 81,7%80,8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: PNAD/IBGE
Porém, somente pouco mais da metade desses estudantes, 44,4%, estavam
freqüentando o ensino médio em 2005, com este número caindo para 22% nas áreas
rurais. A disparidade regional também é grande, variando de 28%, em média, no Norte e
Nordeste, contra 58% no Sudeste.
As razões para esta parcela de 18% do total da população de 15 a 17 anos estar
fora da escola envolvem, geralmente, quatro tipos de fatores. Primeiro, há o fracasso
escolar no ensino fundamental, representado pelas altas taxas de repetência já
enfatizadas. Segundo, há fatores socioeconômicos desfavoráveis, como condições
materiais de sobrevivência precárias, que constituem um sério obstáculo à acumulação
de capital educacional. Segundo os dados da PNAD 2005, 67,8% dos jovens entre 15 e
17 anos são provenientes de famílias com renda per capita igual ou inferior a um salário
mínimo, com este número representando no Nordeste expressivos 86%. Em terceiro,
temos dificuldades de acesso ao ensino médio, que não é obrigatório no País. De acordo
17
com os dados do Censo Escolar de 2005, 140 municípios não oferecem o ensino médio
regular completo. O quadro mais preocupante dá-se em relação à oferta do ensino médio
na modalidade de Educação de Jovens e Adultos, que inexiste em mais da metade dos
municípios brasileiros. Em quarto e último, mas longe de esgotar a questão, ocorre o
fenômeno da gravidez na adolescência, especialmente quando aliado à baixa condição
socioeconômica. Enquanto a maternidade precoce é uma experiência vivida por apenas
1,6% das jovens estudantes, observa-se que 28,8% das jovens de 15 a 17 anos que não
freqüenta a escola já são mães.
Praticamente todas as crianças entre 7 e 14 anos estão na escola, mas a evasão
inicia-se a partir dos 14 ou 15 anos, principalmente devido ao atraso causado pela
repetência. A Constituição Federal, em seu Artigo 208, já preconiza a progressiva
extensão da obrigatoriedade ao ensino médio. A universalização do ensino médio, no
entanto, passa necessariamente pela regularização do fluxo escolar no ensino
fundamental, uma vez que só é possível tal universalização mediante a universalização
da conclusão do ensino fundamental, e não apenas do acesso.
Entretanto, observando-se a taxa de escolarização bruta, identificamos que a
capacidade instalada de atendimento no ensino médio regular equivale a 80,7% da
coorte de 15 a 17 anos, isto é, a capacidade instalada do ensino médio seria insuficiente
para a incorporação imediata de todo o contingente de jovens de 15 a 17 anos que
deveria freqüentar esse nível de ensino. Portanto, caso seja regularizado o fluxo do
ensino fundamental, haverá necessidade de se expandir o ensino médio, a fim de
garantir-se o acesso a esse nível para os jovens que continuam retidos no ensino
fundamental ou os que já abandonaram o sistema.
Quanto à conclusão do ensino médio, que corresponde ao término do ensino
básico, temos a seguir dois gráficos que ilustram uma trajetória estável no número de
concluintes do ensino médio, e uma queda considerável na taxa média esperada de
conclusão, de 40,3% para 31,2%.
18
Concluintes do Ensino Médio
1.836.1301.855.419
1.884.8741.851.834
1.879.044
1.500.000
1.600.000
1.700.000
1.800.000
1.900.000
2.000.000
2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Censo Escolar/INEP
Taxa Média Esperada de
Conclusão do Ensino Básico
40,3%36,6% 35,9%
31,2%
41,6%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Censo Escolar/INEP
A taxa de distorção idade-série do ensino médio, segundo dados do Censo
Escolar 2005, é de 46,3%, isto é, quase a metade dos alunos nesse nível de ensino tem
idade superior à adequada à série freqüentada, embora esse número fosse ainda maior
em 2000, 55%. Cerca de 40% dos concluintes do ensino médio tinham idade superior a
17 anos em 2005, contra 49% em 2000. Podemos acompanhar a evolução destes
indicadores nos gráficos abaixo, sobre o qual concluiremos que esses indicadores
melhoraram, mas permanecem ainda muito elevados. Apenas 38% dos jovens de 19
anos têm o ensino básico completo, com esse número se resumindo a 22% no Nordeste.
Tal fato causa impacto também na proficiência dos alunos. Através do ENEM, verifica-
se que os alunos concluintes do ensino médio com até 18 anos de idade,
independentemente da rede em que estudam, têm desempenho superior quando
comparados com aqueles de idade mais avançada.
19
Distorção idade-série
55% 53% 51% 49% 48% 46%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Distorção Idade-Conclusão
49% 48% 46%42%
40%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2000 2001 2002 2003 2004 Fonte: Censo Escolar/INEP Fonte: Censo Escolar/INEP
Os índices de fracasso escolar também são muito altos, uma vez que os alunos,
apesar de passarem em média aproximadamente 10 anos na escola básica, completam
com sucesso pouco mais de 6,7 séries, ou seja, menos do que a escolaridade obrigatória,
segundo o indicador de escolaridade média da população brasileira.
Dois fatos que merecem destaque são a enorme quantidade de cursos regulares
de ensino médio no período noturno, situação típica do ensino público, e a redução de
sua importância relativa, ocorrida entre 2001 e 2006. Enquanto em 2001 havia 4.154
mil alunos (57%) da rede pública matriculados no turno noturno e 3.129 mil (43%) no
turno diurno, em 2006 esses números correspondiam a 3.747 mil (48%) e 4.090 mil
(52%). Quanto à rede particular, o percentual de cursos noturno decresceu neste período
de 150 mil (14%) para apenas 69 mil (6%). Essa forte concentração da oferta do ensino
médio público no período noturno acontece em parte porque, na maioria dos estados, o
ensino médio continua “hospedado” nos estabelecimentos de ensino fundamental, assim
como também pode refletir uma resposta à demanda dos alunos.
Percentual
de cursos noturnos
53,4% 51,5%43,8%
48,4% 47,0%49,2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonte: Censo Escolar / IBGE
20
Jovens de 18 a 25 anos
A idade de 18 anos constitui-se claramente em uma fronteira. A partir daí a
proporção de jovens que estudam torna-se inferior à dos que trabalham, assim como
ocorre um forte aumento da proporção de jovens que nem estudam nem trabalham –
21,3% - reforçando a característica dos 18 anos como idade de mudança no que
concerne à inserção na vida produtiva.
A taxa de desemprego dos jovens entre 18 e 25 aumentou de 12,6% em 1996,
para 19,4% em 2005, tendo uma evolução bem mais desfavorável do que a taxa de
desemprego total, o que traz para ordem do dia a questão da criação de postos de
trabalho, em geral, e a empregabilidade dos jovens, em particular.
Segundo Sônia Rocha (2007), as dificuldades crescentes de inserção dos jovens
no mercado de trabalho estão associadas a mudanças estruturais neste mercado.
Segundo estudo de Machado (2007), entretanto, as causas do desemprego no Brasil não
são primordialmente estruturais, e o principal determinante educacional para a
empregabilidade é a escolarização formal de boa qualidade, e não a quantidade de horas
de treinamento para tarefas específicas.
Todos têm que se adaptar às mudanças, mas são os jovens os que mais sofrem
esse impacto mais direto: menos emprego tradicional, isto é, o emprego formal a tempo
completo, único por toda a vida; mais ocupações temporárias intercaladas por períodos
de inatividade e desemprego; mudança contínua dos requerimentos de qualificação e
obsolescência rápida de competências, o que requer formação continuada e resulta em
trajetórias profissionais não-lineares.
Considerando o contingente de 27,6 milhões de jovens de 18 a 25 anos, 30%
deles não têm o curso fundamental completo, sendo que, destes, 6,7 milhões (24%) já
abandonaram a escola. E se levarmos em conta que o sistema produtivo tende a uma
crescente exclusão de trabalhadores pouco qualificados, constatamos que a situação
destes jovens só tende ao agravamento. Afinal, como se sabe, o mercado de trabalho
brasileiro especializa-se, não absorvendo progressivamente trabalhadores com menos de
8 anos de escolaridade, caminhando para tornar o ensino médio - isto é, 11 anos de
estudo - o nível de escolaridade mínimo exigido.
Outro ponto importante é que, na faixa etária jovem, a experiência é altamente
valorizada no mercado de trabalho, mesmo mais que a escolaridade, segundo Rocha
(2007). Deste modo, parece recomendável que a experiência de trabalho dentre os
jovens, especialmente na faixa etária a partir de 18 anos, seja estimulada, paralelamente
21
à escola, o que facilitaria sua inserção produtiva definitiva. Na verdade, é importante
romper o antagonismo e criar complementaridades entre escola e trabalho.
O ensino médio integrado à educação profissional deve ser incentivado como
alternativa para garantir a estes jovens a oportunidade de qualificação para o trabalho,
sem o que estarão irremediavelmente condenados ao desemprego ou subemprego. A
atribuição de fator de diferenciação mais elevado ao ensino médio integrado à educação
profissional na repartição dos recursos do Fundeb foi uma boa medida neste sentido,
podendo criar um poderoso incentivo à sua expansão pelas redes estaduais de ensino.
Programas de reforço escolar, aceleração da aprendizagem e educação de jovens
e adultos, também são muito importantes para recuperar para o estudo e trabalho
pessoas que, por diversas razões, foram excluídas ou deixadas para trás nos sistemas de
ensino regular.
A Educação de Jovens e Adultos (EJA)
A Educação de Jovens e Adultos compreende programas de alfabetização, como
o início do processo de escolarização e parte integral da política de educação de jovens
e adultos, e segue pelos ensinos fundamental e médio, realizando também preparação
para os exames de qualificação para a obtenção dos títulos destes níveis. Programas de
aceleração de aprendizagem e suplência profissionalizante, com o objetivo de incentivar
a continuidade dos estudos e capacitar para a vida estão igualmente inseridos neste
programa.
O número de alunos matriculados no EJA aumentou de 3,4 milhões, em 2000,
para 4,6 milhões, em 2005, ou seja, um aumento de 35%. Podemos observar essa
evolução no gráfico abaixo.
Fonte: Censo Escolar/INEP
Matrícula de Educação
de Jovens e Adultos (EJA)
3.410.8303.777.989 3.779.593
4.403.436 4.577.268 4.619.409
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005
22
Destes 4,6 milhões, 3,9 milhões estavam matriculados em cursos presenciais e
650 mil em cursos semi-presenciais ou com presença flexível.
O número de alunos da EJA matriculados no ensino médio aumentou de 873.224
em 2000 para 1.223.859 em 2005, da 5ª à 8ª série de 1.428.644 para 1.906.976 e da 1ª à
4ª série de 843.470 para 1.488.574. Para os níveis de aprendizagem e profissionalizante,
o MEC só fornece dados para 2000, que são, respectivamente, 20.360 e 75.253.
Programas de Aceleração de Aprendizagem
Os programas de aceleração de aprendizagem, atividades de ensino não regular,
mas que de fato atuam no interior do sistema regular, consistem no trabalho com alunos
defasados para que estes possam, em pouco tempo, retomar a série correspondente à sua
idade, e concluir a educação básica na época apropriada. Esses programas são de
extrema importância, pois lidam com um dos problemas centrais da educação brasileira,
que são as altas taxas de repetências.
Ensino Técnico e Profissionalizante
No passado, era comum a noção de que o ensino técnico deveria ser uma
alternativa para as crianças que não conseguissem acompanhar os cursos básicos mais
acadêmicos, o que sempre esteve fortemente relacionado à posição sócio-econômica das
famílias. Isto é, o ensino geral e acadêmico para as classes médias e altas, e o ensino
profissional e técnico para as mais pobres. Assim, chegou-se a uma grande
desvalorização do ensino técnico e profissional, exceto em um pequeno número de
instituições especializadas e bem financiadas, como o sistema de escolas técnicas
federais – as FATEC – e as escolas profissionais do SENAI e outras entidades do
sistema “S”. A formação técnica e profissional é um tipo de educação muito
importante, uma vez que proporciona uma capacitação prática rápida e eficiente,
impulsionando o jovem a garantir seu lugar no mercado de trabalho. O exemplo de
outros países demonstra que, para o sucesso desta modalidade de ensino, é essencial a
participação intensa e direta das empresas no processo educativo, em parceria com o
setor de ensino.
O chamado Sistema S é o nome pelo qual ficou convencionado nomear o
conjunto de onze contribuições de interesse de categorias profissionais. Tais
contribuições incidem geralmente sobre a folha de salários das empresas pertencentes à
categoria correspondente, sendo descontadas regularmente e repassadas às entidades
23
controladoras, de modo a financiar atividades que visem, além da melhoria do bem-estar
social dos trabalhadores (saúde e lazer), ao aperfeiçoamento profissional (educação).
As receitas arrecadadas pelas contribuições ao Sistema S são repassadas a
entidades, na maior parte de direito privado, que devem aplicá-las conforme previsto na
respectiva lei de instituição. Entre estas entidades vale citar SENAI (Serviço Nacional
de Aprendizagem Industrial), SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem do
Comércio), SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), SENAT (Serviço
Nacional de Aprendizagem do Transporte), SESCOOP (Serviço Nacional de
Aprendizagem do Cooperativismo). Todas elas são direcionadas para o ensino
profissionalizante, aprendizado técnico e capacitações de habilidades úteis para a
inserção no mercado de trabalho. Ao longo dos 64 anos de existência, vêm contribuindo
de modo substantivo para a formação e qualificação profissional de milhões de
brasileiros na indústria, comércio, transportes, agropecuária, cooperativismo e
empreendedorismo.
(iv) Atingir, em 2015, 50% de melhoria nos níveis de alfabetização de adultos,
especialmente para as mulheres, e igualdade de acesso à educação fundamental e
permanente para todos os adultos.
O conceito usado pelo IBGE, nas suas estatísticas, considera alfabetizada a
“pessoa capaz de ler e escrever pelo menos um bilhete simples no idioma que conhece”.
Entretanto, também adota-se oficialmente o conceito de analfabeto funcional, que
remete “a pessoas alfabetizadas mas não suficientemente familiarizadas com as bases
de leitura, escrita e operações elementares”, e que inclui para efeito de cálculo todas as
pessoas com menos de quatro séries de estudos concluídas.
Em 2000, havia 16.294.889 de analfabetos de 15 anos ou mais, correspondendo
a 13,63% da população. Usando este segundo critério, mais adequado à realidade
econômica e tecnológica do mundo contemporâneo, o nosso número de analfabetos
saltava para mais de 27 milhões de brasileiros.
Entre 2000 e 2005 a taxa de analfabetismo entre pessoas de 15 anos ou mais foi
reduzida no Brasil de 13,6% para 11%. Para cumprirmos a meta de Dakar, de reduzir
pela metade esta taxa, devemos alcançar 6,8% até 2025, obtendo-se uma redução média
24
de 0,45% ao ano. Ou seja, até então o Brasil vem seguindo uma trajetória de redução de
0,52% a.a, a qual, se mantida, nos levará a alcançar a meta proposta.
Taxa de Analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais
13,6
12,4
11,811,6
11,411,1
1010,5
1111,5
1212,5
13
13,514
14,515
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Taxa de Analfabetismo
Urbano vs Rural
28,7 27,7 27,2 25,8 25
9,5 9,1 8,9 8,7 8,4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2001 2002 2003 2004 2005
Rural
Urbano
Fonte: PNAD/IBGE Fonte: PNAD/IBGE
Já no que tange ao analfabetismo funcional, verifica-se uma redução de 27,3%
para 23,5% entre 2001 e 2005, ou seja, uma redução anual de 0,94% na taxa, próxima à
redução anual de 0,98 necessária para a diminuição da taxa de analfabetismo funcional
para 13,7% até 2015.
Um dos maiores problemas continua sendo a disparidade entre as taxas rural e
urbana, com a primeira caindo de 22,6% para 19,3% e a segunda de 53,8% para 45,8%,
entre 2001 e 2005.
Taxa de Anafabetismo Funcional
das pessoas de 15 anos ou mais
27,3 26 24,8 24,4 23,5
0
10
20
30
40
50
60
2001 2002 2003 2004 2005
Taxa de Analfabetismo Funcional
Urbana e Rural
22,6 21,6 20,7 20,1
53,851,1
48,9 47,5
19,3
45,8
0
10
20
30
40
50
60
2001 2002 2003 2004 2005
UrbanoRural
Fonte: PNAD/IBGE Fonte: PNAD/IBGE
25
(v) Eliminar, até 2005, as disparidades existentes entre os gêneros na educação
primária e secundária e, até 2015, atingir a igualdade entre os gêneros em
educação, concentrando esforços para garantir que as meninas tenham pleno
acesso, em igualdade de condições, à educação fundamental de boa qualidade e que
consigam completá-la.
O Brasil, ao contrário da maioria dos países em desenvolvimento, não apresenta
uma população masculina mais escolarizada, ocorrendo justamente o contrário, com as
mulheres obtendo vantagens sobre os homens em diversos indicadores educacionais e
prevalecendo sobretudo a igualdade entre os gêneros. Além disso, observa-se que este
padrão manteve-se praticamente constante entre 2000 e 2005. No ensino fundamental o
percentual de alunos do sexo feminino permaneceu em 49% durante o período, assim
como na pré-escola (variando de 49,2% para 48,8%) e nas creches (de 48,7% para
48%). Já no ensino médio verifica-se uma clara predominância das mulheres, com seu
percentual variando de 54,4% para 54%, durante o período em questão.
Proporção de Homens e
Mulheres no Ensino Médio
45% 46%
55% 54%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2005
Homens
Mulheres
Fonte: Censo Escolar/INEP
No que concerne às taxas de analfabetismo, havia, em 2001, 12,3% de
analfabetos entre os homens e 12,2% entre as mulheres com mais de 15 anos, e 27,9%
de analfabetos funcionais entre os homens e 26,8% entre as mulheres. Em 2005, estas
taxas seriam de 11,3% para homens e 10,8% para mulheres, e 24,1% e 23%,
respectivamente, para o caso de analfabetismo funcional.
Somente na zona rural há uma predominância masculina nos bancos escolares,
mas também aí ocorre uma trajetória de convergência. No ensino fundamental rural
26
havia em 2000 um percentual de mulheres de 46,9%, tendo este aumentado
modicamente para 47,1%, mas é no ensino médio rural que encontramos um maior
crescimento, de 44,4% para 49,9%.
Taxa de Analfabetismo
por gênero
12,4 12,311,3 10,6
02468
10
1214161820
2001 2005
Homens
Mulheres
Fonte: PNAD/IBGE
(vi) Melhorar todos os aspectos da qualidade da educação e assegurar a excelência
de todos, de modo que resultados de aprendizagem reconhecidos e mensuráveis
sejam alcançados por todos, especialmente em alfabetização, cálculo e habilidades
essenciais para a vida.
Um sistema educacional é de qualidade quando seus alunos aprendem e passam
de ano. Vamos examinar então cada uma destas dimensões separadamente.
Os números do SAEB mostram que a qualidade do aprendizado no Brasil não
vem progredindo ao longo do tempo. O desempenho em Matemática, dos alunos de 4ª e
8ª série do ensino fundamental e de 3º ano do ensino médio foi, respectivamente, de
181, 246,4 e 280,3, em 1999 e de 182,4, 239,5 e 271,3 em 2005.
27
Médias de Proficiência
em Matemática
190,6 190,8181 176,3 177,1 182,4
253,2246,4 246,4 243,4 245 239,5
281,9 280,3 276,7 278,7271,3
288,7
150
175
200
225
250
275
300
1995 1997 1999 2001 2003 2005
Ano
Média
4a Série do E.F.
8a Série do E.F.
3a Série do E.M.
Já o desempenho em Língua Portuguesa foi, respectivamente, de 170,7, 232,9 e
266,6 em 1999 e de 231,9, 231,9 e 257,6 em 2005. A evolução desde 1995 pode ser
acompanhada nos gráficos abaixo, que explicita uma trajetória descendente de
qualidade da educação.
Médias de Proficiência
em Língua Portuguesa
188,3 186,5
170,7165,1 169,4 172,3
256,1 250
232,9 235,2 232 231,9
290283,9
266,6 262,3 266,7257,6
150
175
200
225
250
275
300
1995 1997 1999 2001 2003 2005
Ano
Média
4a Série E.F.
8a Série E.F.
3o Ano E.M.
Fonte: SAEB/MEC
Vale lembrar que os desempenhos considerados satisfatórios são: para
matemática 225, 300 e 350 e para português 200, 250 e 300, para 4ª e 8ª série do ensino
fundamental e de 3º ano do ensino médio, respectivamente.
Examinemos agora as variáveis relacionadas a como os alunos estão avançando
entre as séries e a que velocidade. Praticamente todos os indicadores de fluxo e
rendimento escolar pioraram entre 2000 e 2004, último ano para o qual o MEC
disponibiliza esses dados.
O número médio de séries do ensino básico concluídas caiu de 8,1 para 7,4, o
tempo médio esperado para conclusão subiu de 13,9 para 14, e o tempo médio esperado
28
de permanência caiu de 10,3 para 9,8, devido principalmente ao aumento das taxas de
evasão. O gráfico abaixo ilustra a evolução anual destas variáveis.
Fonte: Censo Escolar / INEP
Uma das poucas estatísticas que melhorou entre 2000 e 2005 foi a distorção
idade-série, que se reduziu de 41,7% para 30%, e que representa o percentual de alunos
que está em atraso escolar. Também progrediu o percentual de alunos matriculados no
ensino fundamental com até 14 anos de idade, que subiu de 76,5% para 83%, e o
percentual de alunos matriculados no ensino médio com até 17 anos de idade, que subiu
de 44,3% para 52,8%. Já a distorção idade-conclusão, que representa o percentual de
alunos que concluem o nível de ensino em uma idade diferente da correta, subiu
consideravelmente de 44,5% para 61,1% no ensino fundamental, mas caiu de 49,1%
para 39,5% no ensino médio.
Distorção idade-série54,9% 53,3%
51,1% 49,3% 47,6% 46,3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Distorção Idade-Conclusão
0,491 0,484 0,4620,42
0,395
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
2000 2001 2002 2003 2004 Fonte: Censo Escolar / INEP Fonte: Censo Escolar / INEP
No que se refere às taxas de rendimento, tivemos entre 2000 e 2004 uma queda
nas taxas de aprovação no ensino médio de 75,9% para 73,3%, e um ligeiro aumento no
fundamental, de 77,3% para 78,7%. Já as taxas de reprovação se ampliaram
Tempo Médio Esperado de
Permanência e Conclusão do EB
5
7
9
11
13
15
2000 2001 2002 2003 2004
Permanência
Conclusão
29
substancialmente nos dois níveis, de 7,5% para 10,7% no ensino médio e de 10,7% para
13% no ensino fundamental. E, por último, constata-se que as taxas de abandono se
mantiveram relativamente constante no ensino médio, variando de 16,6% para 16%,
mas caíram bastante no fundamental, de 12% para 8,3%. Ou seja, enquanto no ensino
fundamental o que houve foi um aumento da reprovação compensando uma redução
comparável na taxa de abandono, o que houve no ensino médio foi um aumento da taxa
de reprovação de mesma magnitude que a redução da taxa de aprovação.
Quanto à evolução das taxas de transição entre 2000 e 2004, o fato mais
espantoso foi sem dúvida o não desprezível crescimento nas taxas de evasão, tanto no
ensino fundamental, de 4,9% para 6,9%, quanto no ensino médio, de 8% para 9,6%.
Observou-se também um considerável aumento nas taxas de repetência do ensino
médio, de 18,6% para 22,5%, e conseqüente queda nas taxas de promoção, de 73,4%
para 67,9%. Já no ensino fundamental as taxas de promoção e repetência se mantiveram
relativamente constantes, variando respectivamente de 73,4% para 72% e de 21,7% para
21,1%.
Taxas de Transição
no Ensino Fundamental
73,4% 74,6% 74,1% 74,0% 72,0%
21,7% 20,0% 19,6% 19,2% 21,1%
4,9% 5,4% 6,3% 6,8% 6,9%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2001 2002 2003 2004
Taxa de Evasão
Taxa de Repetência
Taxa de Promoção
Taxas de Transição
no Ensino Médio
73,4% 72,2% 71,8% 71,7% 67,9%
18,6% 20,2% 19,5% 20,6% 22,5%
8% 7,6% 8,7% 7,7% %
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2001 2002 2003 2004
Taxa de evasão
Taxa de repetência
Taxa de promoção
Fonte: Censo Escolar / INEP Fonte: Censo Escolar / INEP
Realizando uma análise de simulador de fluxo escolar reconstituído, chegamos a
interessantes conclusões. Simulando as taxas de promoção, repetência e evasão de cada
série do ensino fundamental de 2000 e de 2004, e supondo que os alunos só entram no
sistema na 1ª série, chega-se aos seguintes resultados. Em 2000, para cada 1000 alunos
que entrassem na 1ª série, terminariam o ensino fundamental apenas 540 alunos (em
10,2 anos em média), e para tanto seriam gastas 8525 matrículas, dando uma média de
15,8 matrículas por aluno graduado. Apenas 81 alunos se formariam em 8 anos, como
30
deveria se esperar. Simulando as taxas de 2004 o resultado é ainda pior. Para cada 1000
alunos começando na 1ª série, apenas 457 alunos conseguiriam completar o ensino
fundamental, sendo gastas para isso 8322 matrículas, em uma média de 18,2 matrículas
por aluno graduado. Somente 71 se formariam em 8 anos. Isso resulta em uma taxa de
eficiência de 50,7% em 2000 contra 43,9% em 2004. Ou seja, o desperdício de recursos
humanos e financeiros, que já era enorme quando as metas de Dakar foram assinadas,
tornou-se ainda maior quatro anos depois.
Vamos agora examinar a evolução de outras variáveis que podem estar também
correlacionadas com a qualidade do ensino.
A média de horas-aula diária manteve-se constante entre 2000 e 2005, e muito
reduzida, com uma coincidência em 4,3 horas, tanto para o ensino fundamental quanto
para o ensino médio.
O número médio de alunos por turma apresentou considerável redução no ensino
fundamental, indo de 32,2 em 2000 para 27,1 em 2005. No ensino médio esta redução
foi bem mais modesta, de 38,3 para 36,7, como podemos ver no gráfico abaixo. A
correlação negativa entre tamanho das turmas e qualidade da educação, entretanto, é um
dos temas mais controversos na literatura educacional, sendo bastante ambígua a
evidência empírica encontrada em numerosos estudos sobre o tema10.
Número de Alunos por Turma no Ensino Fundamental
27,4 27,1
32,2
28,3 28 27,7
25
27
29
31
33
35
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Censo Escolar/INEP
10 Para uma resenha sobre esta literatura, inclusive com estudos sobre o caso brasileiro, ver Waiselfizs (2000). Ver também Hanushek (1986).
31
A proporção de docentes com nível superior aumentou consideravelmente em
todos os níveis de ensino entre 2000 e 2005, como podemos observar no gráfico abaixo.
No ensino médio aumentou de 88,4% para 95,6%; no fundamental de 5ª a 8ª série de
74,1% para 83,2% e de 1ª a 4ª série de 26,4% para 47,7% ; na pré-escola de 23,1% para
40% e nas creches de 11,4% para 29%.
Percentual de docentes com curso superior
88.4 88.9 89.3 90.2 92 95.6
74.1 74.4 75.1 77.1 78.883.2
24.6 27.1 30.336.1 39.7
47.7
23.1 24.7 27.4 31.335
40
11.4 12.7 14.7 17.723.8
29
0
20
40
60
80
100
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ensino Médio
5ª a 8ª Série
Até a 4ª Série
Pré-Escola
Creche
Fonte: Censo Escolar/INEP
Examinemos agora se houve evolução na infra-estrutura oferecida pelas escolas
entre 2000 e 2005. Comecemos com a rede pública de ensino fundamental. O
baixíssimo percentual de escolas com bibliotecas manteve-se em 19,4%, de escolas com
laboratório de informática subiu de 4,5% para 11,7%, com laboratório de ciências de
4,8% para 5,8%, com quadras de esporte de 15,8% para 22,6%, com sala para TV e
vídeo de 11,9% para 14,1%, com microcomputadores de 16,4% para 31,7%, com acesso
à internet de 3,9% para 14,8%. O acesso à energia elétrica, por sua vez, universalizou-
se, indo de 93,7% para 99,3%, à rede de esgoto de 79,6% para 90,1% e o número de
escolas com sanitário de 83% para 91,6%. Como se pode observar, houve uma
substancial melhoria na infra-estrutura das escolas, principalmente no que se refere à
parte de informática, energia elétrica e saneamento básico.
Examinemos agora a rede pública de ensino médio. O percentual de escolas
com biblioteca despencou de 78,3% para 56,2%, com laboratório de informática subiu
de 36,9% para 50,7%, com laboratório de ciências manteve-se em 38%, com quadras de
esporte subiu um pouco, de 70% para 72,9%, com sala para TV e vídeo caiu de 52%
para 50,2%, com microcomputadores aumentou de 71,6% para 89,2%, com acesso à
internet mais que dobrou, de 22% para 58,4%. Os itens energia elétrica e esgoto já
estavam universalizados, e a presença de sanitários universalizou-se, indo de 97,1%
32
para 99,6% e com sanitário de 83% para 91,6%. Como podemos constatar, o ensino
médio, apesar de apresentar uma infra-estrutura muito mais desenvolvida do que o
ensino fundamental, sofreu uma evolução semelhante em seus indicadores, com
evolução medíocre em setores tradicionais como bibliotecas, quadras de esporte e
laboratório de ciências, grande expansão na área de informática e quase universalização
de energia elétrica e saneamento básico.
Presença de Bibliotecas, Laboratórios e
Quadras de Esportes no Ensino Fundamental
24,9%
25,4%
27,2%
28,9%
26,6%
24,8%
7,3%
7,2%
7,8%
8,3%
8,3%
8,9%
19,1%
19,9%
23,3%
25,5%
25,8%
27,0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Quadra de Esportes
Laboratório de Ciências
Biblioteca
Fonte: Censo Escolar / INEP
Grau de Informatização do Ensino Médio
36,9%
38,4%
42,6%
46,8%
60,0%
50,7%
71,6%
75,1%
80,2%
86,8%
87,2%
89,2%
22,0%
30,4%
37,7%
44,8%
53,4%
58,4%
0% 20% 40% 60% 80% 100
%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Escolas com acesso àInternet
Escolas comMicrocomputadores
Escolas com Lab deInformática
Fonte: Censo Escolar / INEP
33
Escolas Rurais do EF
com Energia Elétrica
49,1%54,1%
58,3%64,4%
71,5%68,5%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Censo Escolar / INEP
Vamos agora levantar uma questão que remete à interação entre quantidade e
qualidade de educação, ou seja, entre a relação entre as primeiras cinco metas e a
última, e que talvez possa jogar alguma luz sobre a situação e trajetória tão diversa dos
indicadores de matrícula e os de qualidade do ensino.
A evolução das notas do SAEB revela uma queda contínua no desempenho dos
alunos, especialmente no período entre 1995 e 2001. No entanto, esse período coincidiu
com uma fase de grande expansão das matrículas, ou seja, muitas crianças que antes
estavam fora da escola, ou que não atingiam as séries do SAEB, passaram a ser
avaliadas. Com isso, a crescente expansão do sistema escolar incorporou novos
estudantes que apresentavam na margem atributos inversamente relacionados aos seus
respectivos desempenhos educacionais, e um background familiar inferior. Este fato
poderia, pelo menos em parte, estar determinando a piora do desempenho educacional
observado pelos dados do SAEB no período. Isto é, as políticas de incentivo à
escolarização e de progressão continuada, ao afetar o background médio do aluno que
passa pelo sistema de avaliação do SAEB e Prova Brasil, dificultam comparações
temporais de desempenho escolar11.
Neri e Carvalho (2002) realizaram uma avaliação direta desses impactos,
buscando inferir a magnitude do efeito-composição observado no SAEB. O
procedimento utilizado pode ser descrito através de dois passos. Inicialmente,
estimaram uma equação dos determinantes da qualidade de ensino usando os dados do
SAEB. Posteriormente, aplicaram a equação estimada nos microdados da PNAD, a fim
11 Na opção assumida pelo PISA da OCDE este problema é minimizado pelo fato da evasão não ter mudado e pelo fato de se usar uma idade fixa e não séries escolares específicas.
34
de atribuir notas equivalentes a segmentos diversos. Isto é, traduzem informações de
background individual, familiar e regional, contidas na PNAD, em notas equivalentes, o
que permite extrapolar a análise para o grupo que não respondeu à prova do SAEB.
A comparação de notas equivalentes entre os que freqüentavam e os que não
freqüentavam a escola durante o período 1995-2001 revela um diferencial de 5.4%
favorável àqueles que freqüentavam. Entretanto, houve mudança considerável entre
1995 e 2001, com esse diferencial caindo de 10.4% para 5.4%. Cerca de um décimo da
queda de proficiência observada para a prova de Português dos alunos da 4ª série do
Ensino Fundamental se deveu a uma piora na composição dentro do grupo daqueles que
freqüentavam as escolas. O resultado mais inesperado é que as notas equivalentes
daqueles no grupo de 9 a 14 anos que não freqüentavam a escola aumentou de 3,54%,
contra 1,48% do conjunto da população. Este dado, tomado a valor de face, demonstrou
que, entre os que não freqüentavam a escola, aqueles de pior background foram
preferencialmente incorporados aos bancos escolares.
35
II Políticas Educacionais e Esforços dos atores em geral
2.1 Políticas Relativas à Expansão das Matrículas – O Lado da Demanda
Programas de Transferência de Renda Condicionada - Bolsa Escola e Bolsa
Família
A partir do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1998-2002), a
política social passou gradualmente a alicerçar-se principalmente sobre a criação e
difusão de programas de transferências focalizadas e condicionadas de renda,
começando pelo Bolsa Escola e sendo posteriormente, já no governo Lula, integrados e
expandidos sob a égide do Bolsa Família. Estes programas visam à combater a pobreza
presente e futura, através de subsídios cruzados à educação e à saúde, voltados aos mais
pobres.
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de
renda com condicionalidades que beneficia famílias em situação de pobreza (com renda
familiar per capita mensal de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda
familiar per capita mensal de até R$ 60,00).
As condicionalidades são: (i) matricular os filhos entre 7 e 15 anos na escola e
obter 85% de freqüência, (ii) cumprir o calendário de vacinação e (iii) realizar
acompanhamento pré-natal e pós-natal das gestantes e mães. Os benefícios financeiros
estão classificados em dois tipos, de acordo com a composição familiar. O benefício
básico, no valor de R$ 50,00, é concedido às famílias com renda mensal de até R$ 60,00
por pessoa, independentemente da composição familiar. E o variável é no valor de R$
15,00, para cada criança ou adolescente de até 15 anos, no limite financeiro de até R$
45,00, equivalente a três filhos por família. Ou seja, o subsídio varia de R$15 até R$ 95.
O Bolsa Escola, primeiramente implementado em Brasília por Cristovam
Buarque, tornou-se um programa nacional em 2001. O Bolsa Família foi posto em
prática em 2003, e correspondeu à unificação de diversos programas sociais existentes,
entre eles os Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão
Alimentação. Hoje em dia o programa atende 11,1 milhões de famílias residentes em
todos os municípios brasileiros, abrangendo perto de 50 milhões de pessoas.
Um das vantagens deste tipo de programa, segundo Marcelo Neri (2005), “é a
sua capacidade de utilizar a velocidade das políticas compensatórias para viabilizar os
efeitos persistentes da educação”. Busca-se romper o círculo vicioso da transmissão
intergeracional da miséria, dando-se o peixe e ensinando-se também a pescar, tendo ao
36
mesmo tempo um retorno rápido e persistente e atacando simultaneamente as causas e
conseqüências da miséria. A idéia é fornecer à vista o subsídio à educação, através de
uma política compensatória de combate à miséria.
As principais críticas ao Bolsa Família são de que a focalização não seria
suficientemente boa e de que contra-partidas sociais, principalmente as ligadas à
freqüência escolar, não estariam sendo exigidas. Um dos outros problemas dos
incentivos à escolarização fornecidos pelo Bolsa Família é que parecem chover no
molhado, uma vez que dá incentivo à matrícula e à freqüência a um segmento cuja
quase totalidade das crianças já estavam matriculadas na escola mesmo sem esses
programas, deixando ao largo os segmentos que ainda estão longe da universalização,
que são as crianças de 0 a 6 anos e os jovens de mais de 15 anos.
Estudo de Portela e Cardoso (2004) concluiu que estes programas de
transferência de renda não tiveram impacto na queda do índice do trabalho infantil, mas
aumentaram significativamente e de forma robusta a freqüência escolar. Ou seja,
aumenta a chance de a criança ir à escola mas não reduz a chance de a criança trabalhar.
Os resultados sugerem que essas transferências afetam a alocação do tempo da criança
entre escola e trabalho, reduzindo-se a incidência de crianças que só trabalham e das
que não trabalham nem estudam, e aumentando a incidência de crianças que só
estudam e que estudam e trabalham. Uma possível explicação é a de que as
transferências não seriam grandes o suficiente para desestimular o trabalho infantil.
Progressão Continuada
O Sistema de Progressão Continuada é um regime de organização da escola,
proposto para o ensino fundamental na LDB – Leis de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, de dezembro de 1996. E consiste no agrupamento de várias séries em um
período e na adoção, durante as séries de cada período, de promoção anual,
independente do desempenho do aluno, incluindo teoricamente mudanças significativas
no tempo, no conteúdo e na avaliação, com novo ordenamento das práticas escolares.
Instaura-se um regime de ciclos, em oposição à seriação, que foi quase que
exclusivamente e sempre a base da organização de ensino nos sistemas educacionais
público e privado.
O Estado de São Paulo, por exemplo, adotou o ensino fundamental em dois
ciclos: de 1ª a 4ª e de 5ª a 8ª série, podendo o aluno ser ainda reprovado no final de cada
ciclo. Caso ocorra a repetência, a idéia é que o aluno receba um ano de ensino especial,
trabalhando apenas os conteúdos e habilidades não dominadas dessas quatro séries. As
37
outras redes de ensino, com pelo menos quatro anos funcionando em regime de ciclos,
são Pará, Amapá, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Paraná, Mato Grosso do Sul -
com os quatro anos do ensino fundamental -, Minas Gerais e Mato Grosso – onde o
ensino fundamental está organizado em ciclos, mas as escolas podem optar pela
seriação - e Ceará, que, assim como São Paulo, adotou os ciclos e a progressão
continuada para todo o ensino fundamental12. De acordo com os dados do MEC/Inep,
em 2002, 10,9% das escolas brasileiras tinham o ensino organizado em ciclos, sendo
que a maior adesão a essa forma de organização do ensino concentrava-se na Região
Sudeste, 37,4%.
De acordo com Sônia Penin, “o objetivo da progressão continuada é evitar as
conseqüências nefastas da repetência, tanto em termos pessoais quanto sociais,
garantindo a aprendizagem contínua do aluno pelos oito anos de escolarização mínima e
obrigatória. Segundo Penim, "dados empíricos comprovam que a possibilidade de um
aluno repetente tornar a ser reprovado é 50% maior em relação a outro que nunca tenha
repetido". A idéia é o professor perceber a dificuldade de aprendizagem de um ou de um
grupo de alunos e desenvolver diferentes estratégias de ensino, implicando numa
mudança radical na organização das escolas e na forma de desenvolver o ensino e a
avaliação. Além disso, a progressão continuada retira dos professores um domínio de
poder: o de aprovar ou reprovar alunos num teste ou num período. "O desafio dos
professores e das escolas é mudar a ênfase da avaliação, com menor preocupação com a
medida (nota) e o julgamento dos alunos (aprovado/reprovado) e maior ênfase no tipo
de dificuldade que apresentam, assim como nas melhores formas de possibilitar-lhes a
aprendizagem e o prazer pelo conhecimento". Segundo Luiz Carlos Freitas, “a idéia é a
preservação da subjetividade dos alunos e do coletivo das escolas, retirando-se a ênfase
no controle e na punição”.
Franco, Lee & Satyro (2006) encontram, ponderando seus custos e benefícios,
que um regime de progressão continuada é melhor do que um regime baseado na
repetência e retenção tanto em termos de eficiência quanto de eqüidade.
Entretanto, se não for acompanhado de uma substancial reformulação
pedagógica e de um aumento na qualidade do ensino, a implantação de um regime sem
repetência pode retirar do aluno todo o incentivo a acumular capital humano, e assim
12 Jacomini, 2002.
38
fazê-lo no futuro possuir um grau de escolaridade bem além de suas capacidades reais e
do capital humano supostamente obtido.
2.2 Políticas Relativas à Qualidade da Educação – O Lado da Oferta
Fundef / Fundeb
A criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorização do Magistério (FUNDEF – Lei n.9424/1996) representou a vinculação
de transferências e de receitas próprias dos governos subnacionais para o gasto com
educação pública de 1ª a 8ª série. O Fundef estabelece uma subvinculação de 15% dos
recursos estaduais e municipais relativos ao ICMS, FPE, FPM e IPI para o ensino
fundamental, ou seja, 60% do total dos 25% já vinculados constitucionalmente para a
“manutenção e desenvolvimento do ensino”13.
O fundo é constituído em âmbito estadual, com cada estado agregando o volume
de recursos a ser dividido entre suas escolas estaduais e municipais do ensino
fundamental. Os recursos são distribuídos de acordo com o número de alunos
matriculados em cada município e na rede estadual, o que gerou duas principais
conseqüências. Como a disponibilidade de recursos passou a depender não mais da
capacidade financeira local e sim do número de alunos, ao mesmo tempo estimulou-se
os municípios a levarem o máximo de crianças para a escola e permitiu-se aos
municípios mais pobres elevarem a qualidade da educação. Anteriormente à existência
do Fundef, pela estrita lógica federativa, os municípios e estados de baixa arrecadação
permaneciam largados à sua própria sorte ou dependendo da boa vontade do governo
federal, tendo que se contentar com uma educação mais pobre do que a de municípios e
estados vizinhos. Além disso, fomentou-se a municipalização do ensino fundamental,
um serviço cujas características recomendam uma gestão a mais descentralizada
possível.
Um dos problemas é que como os recursos são transferidos com base no número
de alunos matriculados, parece estar havendo em diversos municípios uma
superestimação de matrículas como forma de se extrair vantagem financeira. Para coibir
esse tipo de atitude foram instituídos conselhos municipais e estaduais de fiscalização.
Outra característica importante do Fundef foi a fixação de um valor mínimo
anual a ser gasto por aluno14. Nos estados onde o valor total do fundo não alcança esse
13 CF Art. 212 14 Para o ano de 2001, por exemplo, foi estabelecido o valor de R$363,00.
39
mínimo, a União entra com uma complementação de recursos para garantir um padrão
mínimo de ensino em todo o país, o que permite aos estados mais atrasados reduzirem a
distância de suas redes públicas de ensino em relação às demais. Cria-se um mecanismo
no qual são beneficiados aqueles governos que, por um lado, contam com uma reduzida
capacidade de financiamento da educação e, por outro, atuam com significativa
participação no atendimento aos alunos da Educação fundamental.
Outro ponto relevante é o estabelecimento de um piso de 60% dos recursos deste
fundo para serem usados no pagamento de salários de professores em efetivo exercício
em sala de aula, o que atua contrariamente à predileção histórica de governantes por
obras em detrimento de despesas correntes. Ficou estabelecido também que nos
primeiros 5 anos de vigência do fundo esses 60% poderiam ser aplicados na capacitação
dos professores que atuassem sem o diploma que os habilitasse para tal, o que
contribuiu substancialmente para o aumento do número de professores com ensino
superior.
Um estudo de Mendes (dez 2001) mostra que o Fundef não apenas gerou
progressos educacionais em todas as regiões do país como reduziu a desigualdade entre
as regiões. Ele observa que a vinculação de recursos fiscais se traduziu efetivamente em
aumento de quantidade e qualidade dos serviços públicos municipais de ensino
fundamental, ao aumentar (i) o grau de escolaridade dos professores; (ii) a duração dos
turnos de aula; (iii) o número de matrículas; (iv) o número de professores em atividade;
e ao reduzir (v) o atraso escolar, além de se favorecer a municipalização do ensino.
Entretanto, o Fundef foi criado com vigência até dezembro de 2006, sendo
substituído então pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
Valorização dos Profissionais de Educação (FUNDEB), que expandiu o Fundo para
toda a Educação Básica, que inclui também os ensinos infantil e médio. A implantação
do Fundef a partir de 1998 havia contribuído para a ampliação do atendimento apenas
no âmbito do ensino fundamental, deixando, porém, à margem do processo de inclusão
as crianças em idade escolarizável na educação infantil e os jovens que anualmente
batem às portas do ensino médio, numa escala crescente de demanda, tendo esta sido
promovida no impulso do Fundef no ensino fundamental público. Essa expansão
acarretará um aumento no número de alunos de 30,2 milhões para 48,1 milhões.
Outra mudanças trazidas pelo FUNDEB em relação ao FUNDEF foi um
aumento da subvinculação de 15% para 16,7% no 1º ano, 18,3% no 2º ano e 20% a
partir do 3º ano, além da inclusão de outras fontes de arrecadação com vinculação
40
menor, o que acarretará uma ampliação no montante de recursos de R$35,2 bilhões para
R$41,1 bilhões no 1º ano, R$45,9 bilhões no 2º ano e R$50,7 bilhões a partir do 3º ano.
Houve também expressivo aumento na complementação da União ao Fundo sendo, por
exemplo, de R$314 milhões em 2006 para R$4,5 bilhões a partir do 3º ano de vigência,
perfazendo um total geral de recursos do fundo de R$ 55,2 bilhões a partir do terceiro
ano, representando um aumento de 55% em relação aos R$ 35,5 bilhões de 2006.
Segundo Chagas Fernandes, põe-se por terra, assim, a premissa estruturante do
Fundef, qual seja, a de que os problemas de financiamento localizavam-se
exclusivamente no gerenciamento incompetente das verbas e não em sua escassez, uma
vez que o Fundef, com exceção da complementação da união aos estados, não usava
nenhum dinheiro novo da união.
A regulamentação do Fundeb está atualmente em tramitação no Congresso. A
Medida Provisória 339/2006, de regulamentação do Fundeb, instituiu a Junta de
Acompanhamento dos Fundos, sendo uma de suas atribuições definir, anualmente, as
ponderações aplicáveis à distribuição proporcional dos recursos entre as 15
especificações de etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos, os chamados fatores
de diferenciação. Foram dados os limites de 0,70 a 1,30, correspondendo o índice 1 às
primeiras séries do ensino fundamental urbano. Para o ano de 2007, a Junta definiu os
índices de 0,80 para a creche e 0,90 para a pré-escola; o valor mais elevado (1,30) foi
atribuído ao ensino médio em tempo integral e ao ensino médio integrado à educação
profissional, e o menor deles para a educação de jovens e adultos (com 0,70).
Fundescola
Em 1997, oriundo de um acordo financeiro entre o MEC e o Banco Mundial, foi
criado o Programa de Desenvolvimento da Escola {Programa Fundescola), voltado
para a gestão escolar das escolas fundamentais da região Norte, Nordeste e Centro-
Oeste, visando sobretudo a uma melhoria da qualidade das escolas e a permanência das
crianças nas escolas públicas.
Houve três edições do programa. O Fundescola I, executado entre 1998 e 2001,
funcionou somente em 10 microrregiões da região Norte e Centro-Oeste. O Fundescola
II, vigente de 1999 a 2005, incorporou outras 17 microrregiões, incluindo o Nordeste e
atingindo 4,7 milhões de crianças matriculadas em 13500 escolas de 247 municípios,
correspondente a 29% dos alunos do ensino fundamental público. Priorizou-se as
escolas que concentravam a maioria dos pobres dentro das microrregiões mais
41
populosas das 3 regiões mais pobres do país. Com o Fundescola III, que entrou em
vigor em 2002, implementou-se o Programa de Gestão de Aprendizagem (GESTAR),
que integrou vários modelos pedagógicos inovadores, desenvolvidos e testados nas duas
primeiras fases do programa, e teve como um de seus pontos centrais a formação
continuada em serviço da equipe de professores.
O Fundescola objetiva, por meio de seu Plano de Desenvolvimento da Escola
(PDE), tornar a escola responsável pela melhoria da qualidade de ensino, visando
modernizar a gestão e fortalecer a autonomia da escola, através de um processo de
planejamento estratégico coordenado pela liderança da escola e elaborado de forma
participativa. Esta estratégia descentralizadora que visa à autonomia escolar dá-se por
meio de um fundo repassado à escola, que busca estimular o quadro administrativo
(diretores, professores e outros especialistas) a tomar decisões que afetem
materialmente a escola e responsabilizá-lo pelos resultados de suas decisões. Com o
PDE, a escola faz seu diagnóstico da situação e define suas estratégias, metas e planos
de ação a serem alcançados. Segundo Oliveira, Fonseca e Toshi (2005), o PDE “é um
instrumento que vai forçar os governos a colocarem dinheiro direto na escola”.
Um de seus componentes principais é o PMF, Padrões Mínimos de
Funcionamento, que trata de um modelo para operacionalizar o conceito de escola
funcional, baseado na definição de um padrão de referência pré-determinado de insumos
necessários para melhorar a qualidade educacional.
A inclusão das escolas dá-se por adesão, o que induz a um sistema de
competição, premiando-se as mais preparadas para desenvolver os projetos. O incentivo
à adesão está no fato de que o desenvolvimento de um projeto de porte internacional
significa prestígio para a direção e de que os recursos são em geral proporcionalmente
elevados para o âmbito dos municípios e das escolas.
O programa busca uma organização racional do sistema, fomentando a aquisição
de atributos gerenciais e ferramentas de gestão pelos agentes escolares. Seu foco
principal é na sala de aula e na aprendizagem, com o desenvolvimento de produtos e
estratégias para a superação dos principais problemas educacionais nas áreas mais
prioritárias. O Banco Mundial estabeleceu como condição a realização de um relatório
denominado Appraisal Report, estabelecendo prazos, recursos, metodologias, rotinas e
prioridades.
O financiamento assumido pelo Fundescola, de responsabilidade do MEC, com
empréstimo do Banco Mundial, decai ano a ano, ao passo que o do estado vai
42
aumentando progressivamente, até que ao final do projeto o estado terá incorporado
plenamente tanto o financiamento quanto a metodologia do PDE.
O programa define 5 metas de avanço para os indicadores de desempenho
educacional do SAEB até 2007: (i) aumentar o número de graduados no ensino primário
em 70%; (ii) aumentar as taxas de aprovação no ensino fundamental em 15%; (iii)
aumentar as taxas média de aprovação na escola primária para 85%; (iv) aumentar a
proporção de estudantes da 4ª série com padrões aceitáveis de aprendizagem para 50%;
e (v) aumentar a proporção o de estudantes da 8ª série com padrões aceitáveis de
aprendizagem para 60%.
A primeira avaliação do Fundescola, realizada em 2001 pelo Banco Mundial,
destacou que quase todas as metas, tanto as de taxas de matrícula quanto as de aquisição
de equipamentos, passando pela implantação do modelo de gestão, haviam sido
alcançadas com êxito.
Programas de Aperfeiçoamento e de Incentivos a Professores
Em 2005, atuavam 2.543.194 professores em todos os níveis da educação básica,
segundo o Censo Escolar. O maior número lecionava no ensino fundamental, nas
turmas de 5ª a 8ª série, com 835.386 funções docentes, seguidas das turmas de 1ª a 4ª
série, onde ensinavam 822.671 docentes e, no ensino médio, com 504.994.
Existem hoje, no Brasil, muitas atividades de aperfeiçoamento e educação
continuada de professores, que consomem recursos consideráveis e tendem a ser muito
populares entre os próprios professores. Não há evidência, no entanto, de que os
professores que passam por estes cursos melhorem de forma significativa sua atuação,
medida pela melhoria do desempenho de seus alunos.
Descreveremos uma iniciativa que, apesar de não ter sido ainda adotada em
âmbito nacional, merece destaque por se tratar de um mecanismo simples e de regras
claras que incide diretamente sobre o incentivo dos professores.
Em 2005 o governo do Ceará introduziu um sistema de premiação aos
professores cujos alunos tivessem melhores desempenhos, baseados em incentivos
pecuniários. O mecanismo consistia no pagamento de um mês adicional de salário aos
professores e diretores das escolas cujas escolas se colocassem melhor em testes
padronizados anuais.
Espera-se que este incentivo pecuniário aumente a dedicação do professor,
melhorando assim a qualidade dos professores no médio prazo. Além disso, busca gerar
43
competitividade entre escolas, o que pode produzir mecanismos internos visando à um
melhor desempenho. Espera-se ao mesmo tempo um efeito de imitação na direção das
práticas adotadas pelas escolas premiadas, e um incentivo a inovações, ambos na
direção de aumentar a eficiência das escolas e o esforço dos professores, melhorando
assim a qualidade da educação.
Definiram-se duas categorias. A primeira premia as escolas com melhores
desempenhos absolutos, para servirem de modelo a serem seguidos pelas demais, e a
outra premia escolas com maiores melhorias de desempenho, para evitar a
marginalização de escolas com condições iniciais desfavoráveis. E para buscar ser
suficientemente grande para gerar incentivos à adesão, decidiu-se premiar 7,5% das
escolas públicas. Outro objetivo do programa foi avaliar determinantes da qualidade das
escolas, como qualificação média dos professores, tamanho das turmas, e participação
da escola em projetos sociais.
Outra questão importante de tratarmos se refere aos salários de professores, que
além de muito baixo ainda apresentou uma queda considerável nos últimos anos, entre
2002 e 2005. O salário médio do professor das séries iniciais (1a a 4a série) no país
passou de R$ 904,25 para R$ 873,56, e no Norte e Nordeste a situação se mostrou ainda
mais perversa, com uma redução de R$ 839,70 e R$ 610,39 para R$ 749,17 e R$
584,03, respectivamente. Salários envolvem ao mesmo ao mesmo tempo seleção e
incentivos, além de dimensões subjetivas, como prestígio e respeito social. Quando
profissionais de uma categoria vêem seu salários deteriorados, há um grande redução do
seu incentivo a se esforçar e a executar de forma eficiente seu trabalho, e o nível médio
das pessoas que procuram a profissão decresce, tanto pela perda de remuneração quanto
de capital simbólico. E é exatamente esse o processo pelo qual passou a classe dos
professores nos últimos anos no país, e que não vem melhorando desde o Tratado de
Dakar, pelo contrário. Temos então um sistema educacional em que a qualidade média
dos professores, que constitui o insumo mais importante para a educação, é péssima,
posto que são desmotivados, mal qualificados e em média menos habilidosos que outros
profissionais.
Programas de Livros Didáticos
Em relação a livros didáticos, o Ministério da Educação investe volumes muito
significativos para a aquisição e distribuição de livros, escolhidos pelas escolas a partir
de uma lista aprovada por comissões de especialistas.
44
Implantado em 2004, o Programa Nacional de Livros Didáticos do Ensino
Médio (PNLEM) prevê a distribuição de livros didáticos para os todos os alunos do
ensino médio público de todo o País. Inicialmente, o programa atendeu, de forma
experimental, a 1,3 milhão de alunos da primeira série do ensino médio de 5.392 escolas
das regiões Norte e Nordeste, que receberam, até o início de 2005, 2,7 milhões de livros
das disciplinas de português e de matemática. A Resolução de nº 38 do FNDE, que
criou o programa, define o atendimento, de forma progressiva, aos alunos das três séries
do ensino médio de todo o Brasil. O programa universalizou a distribuição de livros
didáticos de Português e Matemática para o ensino médio em 2006, e de biologia em
2007. Assim, 7,01 milhões de alunos das três séries do ensino médio de 13,2 mil escolas
do país foram beneficiados no início de 2006, com exceção das escolas e dos alunos dos
estados de Minas Gerais e do Paraná, que desenvolvem programas próprios. O
PNLEM/2007 distribuiu 9,1 milhões de exemplares, beneficiando 6,9 milhões de
alunos em 15,2 mil escolas. Além disso, em 2006, foram distribuídos mais de 26.268
conjuntos de livros e dicionários para professores de língua espanhola.
O Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) tem por objetivo oferecer a
alunos e professores de escolas públicas do ensino fundamental, de forma universal e
gratuita, livros didáticos e dicionários para apoio ao processo de ensino-aprendizagem
desenvolvido em sala de aula. Esse processo é realizado em parceria com universidades
públicas que se responsabilizam pela avaliação de livros didáticos nas seguintes áreas:
Alfabetização, Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História, Geografia e
Dicionário da Língua Portuguesa. Ao final de cada processo, é elaborado o Guia de
Livros Didáticos, no qual são apresentados os princípios, os critérios, as resenhas das
obras aprovadas e as fichas de avaliação que nortearam a avaliação dos livros, e que
serve como instrumento de apoio aos professores no momento da escolha dos livros
didáticos.
Não existem praticamente estudos quantitativos medindo o impacto destes
programas ou avaliando seus benefícios, mas não há dúvida que se trata de um
programa muito relevante, posto a importância de livros didáticos como insumo
educacional e a carência de grande parcela dos alunos da rede pública.
Programas de acesso à Mídia e à Informática
O TV Escola é um Programa da Secretaria de Educação a Distância, do
Ministério da Educação, dirigido à capacitação, atualização e aperfeiçoamento de
45
professores da Educação Básica e ao enriquecimento do processo de ensino-
aprendizagem. A TV Escola transmite 24 horas de programação diária, com repetições,
de forma a permitir às escolas diversas opções de horário para gravar os conteúdos
audiovisuais. A programação divide-se em cinco faixas: Educação Infantil, Ensino
Fundamental, Ensino Médio, Salto Para o Futuro e Escola Aberta. Esta última,
veiculada aos sábados, domingos e feriados, apresenta programas sobre meio ambiente,
desenvolvimento sustentável, saúde, entre outros temas de interesse da comunidade
escolar em geral, uma vez que nesses dias as escolas abrem suas portas para a
comunidade do entorno. Há ainda o mais recente DVD Escola, que na verdade consiste
em uma ampliação do TV Escola, visando à sua atualização tecnológica e
democratização.
O governo também oferece o Programa Nacional de Informática na Educação
(ProInfo), que promove o uso pedagógico da informática na rede pública de ensino
fundamental e médio.
2.3 Políticas de Promoção à Eqüidade no acesso à Educação
Políticas voltadas para a redução de Desigualdades Raciais
Nos últimos anos, o Governo Federal vem desenvolvendo iniciativas de políticas
afirmativas que procuram atender às populações afro-descendentes e indígenas15, cuja
inclusão é objetivo assumido pelo Ministério da Educação. Durante o período de 1998 a
2005, as populações cujas matrículas mais aumentaram foram as pretas e pardas, que
aumentam 7% e 11,7%, respectivamente. Entre 2004 e 2005, por exemplo, a única
população que apresentou redução foi a branca, de 4,7%.
No âmbito do Ministério da Educação (MEC) foi criada, em 2004, a Secretaria
de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD), onde estão alojados
todos os projetos e programas voltados para o atendimento dessas populações. A
SECAD tem como objetivo “contribuir para a redução das desigualdades educacionais
por meio da participação de todos os cidadãos, em especial de jovens e adultos, em
políticas públicas que assegurem a ampliação do acesso à educação continuada”.
Constitui também sua atribuição orientar projetos políticos pedagógicos voltados para
as populações vitimadas por qualquer tipo de discriminação e violência.
15 Essas iniciativas estão concentradas no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome.
46
Em 2006 havia 173.341 alunos de origem indígena recebendo educação, quase
em toda sua totalidade pertencentes à rede estadual ou municipal. Enquanto em 2000
havia 1.318 escolas em terra indígena, em 2005 esse número havia passado para 2.235,
o que representou um aumento de 70%. Destes, 53% se localizavam na região Norte e
22% na região Nordeste. E também havia 161.625 quilombolas, isto é, alunos
matriculados em áreas remanescentes de quilombos.
Políticas voltadas para deficientes
A Constituição de 1988 16 garante aos portadores de deficiência o direito ao
atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino.
A Resolução 02/01, que instituiu as Diretrizes Nacionais para a Educação
Especial na Educação Básica, elaborou uma definição extremamente ampla de aluno
passível de educação especial, que é a de “que todo e qualquer aluno que apresentar, ao
longo de sua aprendizagem, alguma necessidade educacional especial, temporária ou
permanente.” Prevê, como apoio pedagógico especializado disponível nas classes
comuns de cada escola: um professor especializado em educação especial; professores-
intérpretes das linguagens e códigos aplicáveis; atuação de professores e outros
profissionais itinerantes intra e interinstitucionalmente; além de outros apoios
necessários à aprendizagem, à locomoção e à comunicação e salas de recursos17. São
estabelecidas também condições para a existência de classes e escolas especiais, embora
somente aceitas em condições transitórias ou extraordinárias, respectivamente. As
classes hospitalares e o atendimento em ambiente domiciliar são reservados para os
casos em que os alunos estejam impedidos de freqüentar as aulas por motivos de saúde,
e devem ser organizados por meio de ação integrada com os sistemas de saúde.
A proposta de atender alunos com necessidades educacionais especiais junto aos
demais alunos, priorizando as classes comuns, implica portanto atentar para mudanças,
no âmbito dos sistemas de ensino, das unidades escolares, e da prática de cada
profissional da educação, em suas diferentes dimensões e respeitando suas
particularidades. Os dados levantados pelo Censo Escolar revelam que, em 200218, dos
448.617 alunos matriculados, dois terços (338.081) estavam em escolas exclusivamente
especializadas ou classes especiais e 110.536 em classes comuns.
16CF 1988 artigo 208, inciso III. 17 art. 8°, IV e V. 18 O Censo Escolar somente disponibiliza estes dados até 2002.
47
Nos dados divulgados no PNE/01, pode-se verificar que, em 1998, quando teve
início a coleta sobre essa modalidade de ensino, somente 48,9% dos municípios do país
ofertava educação especial. Enquanto em 1998 as matrículas inclusivas equivaliam a
15% do total das matrículas da educação especial, em 2002 esse número representava
24% do total e, em 2004, chegava a 34%.
Em 2006, dos 701 mil alunos considerados “Alunos Portadores de Necessidades
Educacionais Especiais”, somente 375.836 alunos estavam recebendo educação
especial, 132.548 na rede pública e 243.288 na rede privada. Destes, 301.478 (43%)
estavam matriculados em escolas exclusivamente especializadas e apenas 74.010
(10,6%) em classes especiais de escola regular. Os demais 325.136 (46,3%) estavam
matriculados em classes comuns. Apenas 14 mil estavam no ensino médio.
Pela primeira vez em 2006 o Censo Escolar coletou dados por série da educação
especial, o que permitirá ao MEC prestar um atendimento mais adequado aos
estudantes, como é o caso do programa do livro didático em braile. O levantamento
mostra, por exemplo, que nas escolas especializadas ou classes especiais do ensino
fundamental, que contam com 201 mil alunos, 69,5% estão na 1ª série. As necessidades
especiais consideradas no levantamento são: visual, auditiva, física, mental, múltipla,
superdotados, portadores de condutas típicas e outras classificações adotadas pelas
próprias escolas.
A elevada taxa de inclusão de estudantes com necessidades educacionais
especiais em classes comuns e a redução no ritmo de crescimento das matrículas em
escolas exclusivamente especializadas ou classes especiais consolida a tendência dos
últimos anos.
Programas de Alfabetização de Adultos
O Brasil tem empreendido esforços consideráveis no sentido de garantir
escolaridade à sua população e de promover a alfabetização daqueles que não tiveram
acesso à escola e também daqueles que, apesar de nela terem ingressado, não
conseguiram sequer se alfabetizar.
O Programa Brasil Alfabetizado busca representar um portal de entrada na
cidadania e promover o acesso à educação como um direito de todos em qualquer
momento da vida. O programa enfatiza a qualidade e um melhor aproveitamento dos
recursos públicos investidos na educação de jovens e adultos e inclui: ampliação do
período de alfabetização de seis para até oito meses; aumento de 50% nos recursos para
48
a formação dos alfabetizadores; estabelecimento de um piso para o valor da bolsa paga
ao alfabetizador, aumentando a quantidade de turmas em regiões com baixa densidade
populacional e em comunidades populares de periferias urbanas; implantação de um
sistema integrado de monitoramento e avaliação do programa; maior oportunidade de
continuidade da escolarização de jovens e adultos, a partir do aumento de 42% para
68% do percentual dos recursos alocados para estados e municípios.
Os esforços para oferecer oportunidades educacionais aos adultos não-
alfabetizados por meio do Programa Brasil Alfabetizado têm alcançado, entretanto,
resultados ainda modestos. Os analfabetos plenos, que não conseguem ler uma frase ou
escrever seu nome, são em sua maioria pessoas mais velhas e pobres, vivendo na área
rural dos estados do Nordeste, e seu contingente vem se reduzindo ano a ano, de forma
natural. A experiência mostra que, mesmo quando as pessoas com estas características
conseguem aprender a ler e a escrever em campanhas ou cursos especiais, elas
freqüentemente revertem à condição anterior, por não terem adquirido fluência e por
falta de uso e prática. É essencial para a redução consistente do analfabetismo adulto
que o país deixe de produzir analfabetos. Afinal, os dados nos dizem que quase um
terço dos analfabetos já freqüentou a escola. Os investimentos destinados à redução do
analfabetismo adulto são importantes, uma vez que a alfabetização pode significar uma
profunda transformação em suas vidas, mas não é, claramente, uma área de ação
prioritária, se comparada com o problema muito mais extenso do analfabetismo
funcional que existe dentro dos sistemas de educação formal.
2.4 Esforços de Avaliação e Mensuração do Desempenho dos Alunos
SAEB
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB) busca coletar
informações sobre o desempenho acadêmico dos alunos brasileiros, por meio da
aplicação de provas aos alunos de Língua Portuguesa e Matemática e de questionários a
alunos, professores e diretores.
Foi aplicado pela primeira vez em nível nacional em 1990, mas somente a partir
de 1995, porém, quando foi introduzido o uso da Teoria de Resposta ao Item (TRI),
houve a intenção explícita de garantir a comparabilidade entre os anos e, assim, formar
uma série histórica de resultados da avaliação.
49
Compreende uma amostra aleatória de aproximadamente 200 mil alunos,
representativas da população de referência, composta pelos alunos brasileiros do ensino
regular que freqüentam a 4ª e 8ª séries do Ensino Fundamental e a 3ª série do Ensino
Médio, de todas as Unidades da Federação.
Prova Brasil
A Prova Brasil foi idealizada para produzir informações sobre o ensino
oferecido por município e escola, individualmente, com o objetivo de auxiliar os
governantes e gestores nas decisões e na alocação de recursos técnicos e financeiros,
assim como a comunidade escolar no estabelecimento de metas e implantação de ações
pedagógicas e administrativas, visando à melhoria da qualidade do ensino.
Sua primeira e única edição até agora ocorreu em novembro de 2005.
Provavelmente sua principal carcterística é se tratar de uma avaliação quase universal,
uma vez que abarca todos os alunos matriculados em escolas públicas urbanas com mais
de 30 alunos nas séries avaliadas. A Prova Brasil foi realizada em 5.398 municípios de
todas as unidades da Federação, avaliando 3.306.378 alunos de 4ª e 8ª séries do ensino
fundamental, distribuídos em 122.463 turmas de 40.920 escolas. Uma nova edição será
aplicada em 2007.
Assim como no SAEB, foram aplicadas provas de Língua Portuguesa (com foco
em leitura) e Matemática, com questões elaboradas a partir do que está previsto para as
séries avaliadas nos currículos de todas as unidades da Federação e, ainda, nas
recomendações dos Parâmetros Curriculares Nacionais. Além das provas os alunos
responderam a um questionário que coletou informações sobre seu contexto social,
econômico e cultural.
ENEM
O Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) foi instituído em 1998 para ser
aplicado, em caráter voluntário, aos estudantes egressos deste nível de ensino. Realizado
anualmente, tem como objetivo principal avaliar o desempenho do aluno ao término da
escolaridade básica, para aferir o desenvolvimento de competências fundamentais
compatíveis com essa etapa de ensino e com o exercício pleno da cidadania.
Também são objetivos do Enem: (i) oferecer uma referência para que cada
cidadão possa proceder à sua auto-avaliação com vistas às suas escolhas futuras, tanto
em relação ao mundo de trabalho quanto em relação à continuidade dos estudos; (ii)
50
estruturar uma avaliação ao final da educação básica que sirva como modalidade
alternativa ou complementar aos processos de seleção nos diferentes setores do mundo
de trabalho; (iii) estruturar uma avaliação ao final da educação básica que sirva como
modalidade alternativa ou complementar aos exames de acesso aos cursos
profissionalizantes pós-médios e à Educação Superior; (iv) possibilitar a participação e
criar condições de acesso a programas governamentais.
A estrutura do exame tem como base uma matriz com a indicação de
competências e habilidades associadas ao conteúdo do Ensino Fundamental e Médio
que são próprias ao sujeito na fase de desenvolvimento cognitivo, correspondente ao
término da escolaridade básica. O Enem é constituído por uma prova única contendo 63
questões objetivas de múltipla escolha e uma proposta para redação.
Estas provas podem fornecer informação local de fundamental interesse tanto
para as autoridades fazerem a gestão das redes de ensino quanto para ajudar os
indivíduos na tomada de decisões educacionais, assim como para mobilizar a sociedade
para a causa educacional.
2.5 Marco Legal
O principal esforço legal e institucional após Dakar, além dos que instituíram os
diversos programas acima descritos, como o Fundef, foi O Plano Nacional de Educação
– Lei 10.172, de 2001 (PNE/01).
O PNE como sua primeira diretriz para o Ensino Fundamental, prevê
“Universalizar o atendimento de toda a clientela do ensino fundamental, no prazo de
cinco anos a partir da data de aprovação deste plano, garantindo o acesso e a
permanência de todas as crianças na escola, estabelecendo em regiões em que se
demonstrar necessário programas específicos, com a colaboração da União, dos Estados
e dos Municípios.” E acrescenta que “a exclusão da escola de crianças na idade própria,
seja por incúria do Poder Público, seja por omissão da família e da sociedade, é a forma
mais perversa e irremediável de exclusão social, pois nega o direito elementar de
cidadania, reproduzindo o círculo da pobreza e da marginalidade e alienando milhões de
brasileiros de qualquer perspectiva de futuro (...) é surpreendente e inaceitável que ainda
haja crianças fora da escola.”
Outra diretriz do Plano Nacional de Educação propôs a autonomia escolar,
mediante a descentralização do financiamento à educação e da administração e do
controle dos recursos financeiros. Cada sistema de ensino deverá implantar a chamada
51
gestão democrática, baseada na co-responsabilidade entre a União, estados e
municípios, através de um regime de colaboração com fóruns nacionais e locais de
planejamento, conselhos de educação e participação da comunidade educacional e da
família, em decisões que afetam a escola. O PNE considera o projeto político
pedagógico (PPP), cuja elaboração é tarefa do estabelecimento de ensino, como
elemento essencial da gestão e autonomia escolar. O PPP busca incentivar mais o saber
construído pela própria escola do que a capacidade de especialistas que lhe são
exteriores. Ou seja, o PNE é o documento de referência para os estados e municípios
brasileiros elaborarem seus próprios planos de educação.
2.6 Iniciativas de ONGs e do setor privado
Ação Compromisso Todos pela Educação
Em setembro de 2005, representantes da iniciativa privada, educadores,
economistas, comunicadores e gestores públicos da educação decidiram começar a se
reunir para discutir caminhos e alternativas para a efetivação do direito à educação
pública de qualidade no Brasil. Nasceu assim o Compromisso Todos Pela Educação,
uma rara e valiosa conjugação de propósitos, em prol de uma agenda comum, acima de
interesses classistas, corporativistas ou político-partidários.
O objetivo fundamental é que, em 2022, bicentenário da Independência do
Brasil, todas as crianças e jovens tenham acesso a um ensino básico de qualidade, que
os prepare para os desafios do século XXI. Definiram-se então 5 metas a serem
atingidas até 2022: (i) 98% de todas crianças e jovens entre 4 e 17 estarão na escola; (ii)
toda criança de 8 anos saberá ler e escrever; (iii) pelo menos 60% dos alunos terão
adquirido conhecimentos compatíveis com a sua série; (iv) 80% dos jovens de 16 anos
terão cumprido o ensino fundamental e 70% dos jovens de 19 anos terão cumprido o
ensino médio; (v) até 2011, mantendo-se até 2022, o investimento público em educação
deverá ser de 5% do PIB.
Fundação Bradesco
A Fundação Bradesco formou até 2006 cerca de 694 mil estudantes, sendo 148
mil matriculados no ensino fundamental e médio, 5 mil cursando ensino técnico e 546
mil na educação de adultos e educação inicial e continuada de trabalhadores.
52
O fluxo anual em 2006 foi de 50 mil alunos, entre os ensinos infantil,
fundamental, médio e técnico, e mais 21 mil cursando educação de adultos e 36 mil na
educação inicial e continuada de trabalhadores, num total de 108 mil alunos.
As escolas da Fundação Bradesco localizam-se em comunidades bastante
pobres, e são equipadas com quartos, biblioteca e laboratórios. Além disso, os
estudantes usufruem de assistência médica e odontológica gratuitas, além de material
didático, uniformes e almoço.
GIFE
O GIFE – Grupo de Institutos, Fundações e Empresas – é uma associação que
reúne entidades de origem privada que financiam ou executam projetos sociais,
ambientais e culturais de interesse público. Conta com 83 instituições afiliadas, das
quais 17 empresas, 34 fundações de direito privado e 32 associações civis sem fins
lucrativos. Envolve um orçamento total de cerca de 1 bilhão de reais e possui 2.200
projetos sendo implementados, grande parte na área de educação. De acordo com o
Censo GIFE de 2005/6, o primeiro já realizado, das 68 instituições que deram
informações sobre suas áreas de atividade, 55 executam ou financiam projetos na área
de educação. Destas, 26 executam projetos próprios, 13 financiam terceiros e 16 estão
envolvidas nas duas atividades. Do total, 34 indicaram o valor de seus investimentos em
educação, que somava cerca de 124 milhões de reais em 200519, beneficiando 1037
entidades e 4 milhões de pessoas, 2 milhões delas no ensino fundamental regular.
A principal atividade é a de capacitação de professores, seguida de atividades
diretas de apoio aos estudantes com dificuldades de aprendizagem. Seguem-se as
atividades de complementação da educação regular, na forma de oficinas de arte e
atividades de complementação e reforço escolar. Há ainda várias atividades de
transferência de recursos sob forma de bolsas de estudo e doações de equipamentos e
material escolar, e ainda a de capacitação de diretores e pessoal administrativo.
O foco são os alunos dos cursos regulares do ensino fundamental, seguidos pelos
de ensino médio, com uma menor ênfase em outras atividades educacionais. Quanto aos
demais grupos e setores atendidos, a maior prioridade é a educação de jovens e adultos e
a aceleração da aprendizagem, com pouca ênfase no ensino técnico-profissional e na
educação infantil.
19 Estima-se que o investimento total deve ser de pelo menos o dobro deste valor.
53
Várias instituições se dedicam ao apoio a indivíduos e suas famílias, na forma de
bolsas de estudo e apoio ao reforço escolar, tratando de incentivar a qualidade pelo uso
de prêmios de diferentes modalidades. Vários associados recorrem à distribuição de
prêmios como instrumento de estímulo ao bom desempenho de escolas, alunos e
professores, extensivos também a jornalistas, organizações da sociedade civil e outras
pessoas e entidades participantes das questões da educação. A importância dos prêmios
está no fato de ajudar a estabelecer padrões de boas práticas, difundir estes padrões
entre a população e criar um ambiente saudável de emulação entre os participantes.
Centro de Políticas Sociais – Fundação Getúlio Vargas
O CPS é um centro de pesquisa e divulgação que busca estreitar as relações entre a
pesquisa aplicada e a implantação de políticas públicas na áreas social, sendo a
educação um de seus principais focos. Recentemente, organizou seminário chamado
Qualidade da Educação, reunindo grandes especialistas nacionais e nomes
internacionais como Eric Hanushek, e também o seminário Educação na Primeira
Infância com a presença de James Heckman e os Ministros de Educação e de
Desenvolvimento Social. Mais recentemente, o CPS organizou debate sobre o Plano de
Desenvolvimento Educacional (PDE).
Em todas estas ocasiões foram lançadas pesquisas do CPS relativas a estes
temas, que podem ser encontradas em:
(i) http://www4.fgv.br/cps/simulador/infantil/index.htm,
(ii) http://www4.fgv.br/cps/simulador/quali2/index.htm,
(iii) http://www4.fgv.br/cps/simulador/site%5Fcps%5Feducacao/,
No caso da ultima o sitio da pesquisa também está disponível em inglês:
http://www4.fgv.br/cps/simulador/site%5Fcps%5Feducacao/Site_Quali_BF_ING/index.
htm.
De maneira geral, o CPS busca colocar em pauta diferentes aspectos da questão
educacional, visando à mobilizar governos e a sociedade para a causa educacional,
organizando eventos, difundindo pesquisas, vídeos, textos e bancos de dados para um
público amplo e diversificado.
54
2.7 Políticas educacionais recém-anunciadas
Plano de Desenvolvimento da Educação
O “PAC Educacional” recém-anunciado pelo Governo Federal em março de
2007 coloca o tema educação básica no centro do debate e da ação pública20.
Segundo o ministro da educação Fernando Haddad, o pacote trata de um
conjunto de diretrizes sobre o que deve ser implementado para melhorar a qualidade da
educação no país, um conjunto de metas estabelecendo um padrão mínimo aceitável
para cada cidade e, por último, um conjunto de tecnologias, isto é, de ações e
equipamentos para colocar em prática as diretrizes.
A principal inovação é a criação de um novo indicador de qualidade
educacional, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), calculado com
base nas taxas de reprovação e abandono e nos resultados da Prova Brasil para cada
município do país, e que servirá de base para parte dos repasses federais às prefeituras
na área de educação. O governo, então, fixará metas e condicionará a liberação dos
recursos à adoção de medidas específicas pelas prefeituras e à melhoria do índice
municipal no novo indicador. Os mil municípios com pior resultado, de acordo com o
Ideb, receberão recursos adicionais e os demais receberão apenas apoio técnico. A
adesão ao programa é opcional, não havendo obrigação dos prefeitos em optarem por
aderir ou não ao programa. Os municípios que aderirem terão que adotar um pacote de
ações, sob a orientação direta de especialistas do governo.
Outro ponto extremamente relevante do pacote é a extensão do Bolsa Família
para jovens de 15 a 17 anos. O jovem receberia diretamente o subsídio e em
contrapartida teria de freqüentar a escola. Tal medida pode vir a ser muito importante na
direção da universalização da conclusão do ensino fundamental, e posteriormente na
universalização do ensino médio.
Com objetivo de fortalecer o combate ao analfabetismo e, serão adotadas duas
medidas. A primeira será o lançamento da Provinha Brasil, que avaliará o grau de
alfabetização de crianças entre 6 e 8 anos. O Ministério da Educação exigirá das
prefeituras que todas as crianças sejam alfabetizadas até os 8 anos de idade, que as
crianças de 10 anos tenham conhecimento compatível com a 4ª série, e que as escolas
20 Para uma discussão acerca do mérito de alguns dos pontos do pacote frente aos desafios e carências educacionais do país consultar http://www4.fgv.br/cps/simulador/Site_Quali_BF/, para um seminário entre especialistas na FGV.
55
acompanhem individualmente os alunos, combatendo a evasão caso a caso. E a segunda
medida será a reformulação do programa Programa Brasil Alfabetizado.
Outra medida significante é a criação de um piso salarial nacional para o
magistério, inicialmente de R$80021.
Entre as novas medidas anunciadas estão diversas relativas a infra-estrutura e
insumos educacionais. As principais são: (i) a autorização de compra de 75,8 mil
microcomputadores e 7,58 mil impressoras para o Programa Nacional de Informática na
Educação, objetivando que, até o fim de 2007, todas as escolas de ensino médio do país
possuam laboratório de informática; (ii) ampliar o alcance da TV Escola, autorizando a
gravação e distribuição de 3,78 milhões de mídias de DVD, que comporão 75,6 mil kits,
cada um com 50 DVDs, no que está sendo chamado de Programa DVD Escola; (iii) a
universalização da energia elétrica no meio rural; (iv) distribuição de livros de história,
física e química para o ensino médio, dando continuidade ao PNLEM; e (v)
financiamento da compra, pelas prefeituras, de 5 mil ônibus escolares por ano
Outros objetivos do pacote são: a prescrição de que a nomeação e o afastamento
de diretores sigam regras claras, reduzindo-se assim a interferência política; aumento da
jornada escolar, utilizando-se do espaço de parques e centros culturais; implementação
do programa Saúde da Família dentro das escolas; e ampliação do financiamento
estudantil (FIES) a juro zero ou muito reduzido, dependendo do curso; entre outros.
Segundo o ministro, o pacote educacional em fase de preparação deverá
aumentar progressivamente o investimento anual no setor educacional, sendo que este
aumento anual poderá atingir 8 bilhões dentro de alguns anos. O decreto de
programação financeira, editado em fevereiro de 2007, fixou os gastos da pasta em
R$22,4 bilhões, somando-se verbas federais e contrapartidas estaduais e municipais.
Caso este aumento realmente ocorra, o nível de investimento alcançaria 5% do PIB.
21 Importante salientar que mais da metade recebe um valor inferior a este);
56
III Avaliação Geral de Equidade, Eficiência e Motivações Educacionais22
3.1 Equidade
Educação, como qualquer política pública de natureza estrutural, afeta a vida das
pessoas através de melhoria das condições de acesso e do seu retorno, o que nos remete
ao tradicional dilema entre eqüidade e eficiência da ação pública. Kakwani, Neri and
Son analisaram as políticas educacionais sob o prisma da equidade, utilizando índices
desenvolvidos em Kakwani e Son (2005).
Uma política pró-pobre é aquela que beneficia mais aos pobres do que aos não-
pobres. Quanto maior for o respectivo indicador pró-pobre de uma dada política maior
será a capacidade de cada real alocado chegar aos pobres. O menor nível do indicador é
zero, e significa que cada real distribuído por cidadão não atinge pobre nenhum;
enquanto que, quando o indicador atinge o valor unitário, temos cada real chegando aos
pobres de forma equivalente a de uma política universal que atinge uniformemente a
todas as pessoas, sejam elas pobres ou ricas. Os índices pró-pobre dos extremos do
espectro educacional confirmam a expectativa de que níveis inferiores de ensino são
mais eqüitativos ou pró-pobres do que níveis mais altos: a pós-graduação apresenta um
índice zero (até a segunda casa decimal) e o menor de alfabetização de adultos tem o
maior de 1,9. Passando aos níveis mais usuais, o ensino fundamental regular tem um
índice de 1,57 contra 0,63 do ensino médio e 0,07 do ensino universitário. Isto significa
que um real adicional em educação fundamental tem 2,5 vezes mais capacidade de
chegar ao pobre do que o ensino médio e 22,5 do que o ensino superior.
Conforme se poderia esperar, em todos os níveis de ensino a oferta pública de
educação é mais pró-pobre do que a privada. No ensino fundamental o índice pró-pobre
é de 1,73 na oferta pública contra 0,23 no caso da oferta privada. No segundo grau estes
indicadores atingem 0,72 para o público e 0,09 para o privado. No caso do ensino
superior estes índices atingem 0,1 para público e 0,06 para o privado. Ou seja, a
possibilidade de um pobre chegar à universidade pública é bem menor do que quase
todos os demais níveis. O índice de focalização do ensino médio privado de 0,09 é
próximo ao da universidade pública, o que é consistente com a idéia de que os alunos de
escola privada são os que chegam à universidade pública. O grau de focalização do pré-
vestibular de 0,15 mostra que poucos pobres tentam fazer a passagem do segundo para o
22 Esta sub-seção se baseia diretamente em Neri (2007), utilizando livremente trechos do texto.
57
terceiro grau através deles. Finalmente, creche e pré-escola apresentam índices pró-
pobres de 1,14 e 1, 56, o que indica um grau de focalização superior ao de políticas
universais. Verificamos, portanto, que a ênfase dada à educação fundamental no recém-
lançado plano de desenvolvimento educacional é bem mais pró-pobre do que a ênfase
anteriormente conferida pelo governo federal ao ensino superior.
3.2 Custos Públicos e Privados do Ensino
Reproduzimos a analise de Neri et all (2007) sobre quanto o Brasil gasta com
educação em 2002, pois é até onde dispomos de dados. Neste ano, o gasto publica em
educação como proporção do PIB (antes da revisão recente) era de 4,4%. Em termos
absolutos os gastos públicos anuais por aluno matriculado no ensino fundamental de 1ª
a 4ª série era de R$870 em 2002; por aluno matriculado na educação fundamental de 5ª
a 8ª era de R$1.105 em 2002; e por aluno matriculado no ensino médio era de R$1.152
em 2002. Os gastos anuais por aluno matriculado no ensino superior, entretanto, eram
quase 10 vezes mais elevados, chegando a R$10.054 em 2002. Ou seja, o governo gasta
muito mais por aluno do ensino superior do que do ensino básico.
O estudo também apresenta estimativa de gastos privados diretos de diferentes
níveis de educação. No agregado chegamos a um custo privado de educação nos
orçamentos familiares no valor de R$14,00 reais mensais por brasileiro ou R$89,90
reais mensais, por estudante brasileiro o que atinge em media R$1078,00 em bases
anuais por estudante.
3.3 Prêmios Educacionais
Neri et all (2007) analisam o impacto da escolaridade na probabilidade de a
pessoa encontrar emprego e no salário obtido usando a PNAD de 2005. A hierarquia
educacional se reflete na trabalhista, nas dimensões de ocupação e salários.
Considerando apenas os níveis de educação completos, temos que analfabetos recebem
em média R$ 322 (R$1,97 de salário-hora), pessoas com ensino fundamental completo
R$517 (R$2,99), com ensino médio R$767 (R$4,31), com ensino superior R$1681
(R$10,31) e com pós-graduação R$ 1.682 (R$18,22). Similarmente, a taxa de ocupação
também aumenta consideravelmente com a escolaridade, variando de 60,7% para
aqueles que nunca passaram de um ano de estudo até 81,5% para aqueles que já
conheceram os bancos da pós-graduação.
58
Mesmo quando comparamos pessoas com as mesmas características sócio-
demográficas — como sexo, idade, raça e geografia — observamos que os salários dos
universitários é 540% superior ao dos analfabetos e a chance de ocupação 308% maior.
3.4 Educação, Trabalho e Desigualdade
Examinamos nesta parte o papel desempenhado por mudanças estruturais
associadas à expansão educacional na redução recente da desigualdade verificada no
Brasil23, analisando a evolução recente da ligação entre educação e renda do trabalho
domiciliar per capita neste período de redução da desigualdade e vigência das metas de
Dakar, tomando como base Kakwani, Neri and Son (2006). A renda do trabalho per
capita caiu a uma taxa anual de 1,49 % no período 2001 a 2005. O declínio na
produtividade - medida pela variação do salário-hora - foi o principal fator do declínio
da taxa de crescimento da renda domiciliar per capita media oriunda do trabalho no
período, o que contribuiu para uma queda de 1,35% ao ano apesar do fato de a força de
trabalho no Brasil ter se tornado mais qualificada. Enquanto, por um lado, a
escolaridade da força de trabalho se expandiu a uma taxa anual de 3,97 % , por outro
tivemos um declínio um declínio nas taxas médias de retorno da educação a uma taxa
anual de –4,85 %, o que acarretou uma redução líquida do salário-hora observado. Isto
sugere que a demanda no mercado de trabalho tem sido lenta e não só não tem
acompanhado a maior escolarização da oferta de trabalhadores como que tem gerado
uma redução nas taxas de salário.
Quando analisamos os impactos da expansão educacional na cauda inferior da
distribuição de renda, usando uma especificação que dá mais peso aos mais pobres, a
estória muda. A taxa de crescimento da produtividade - medida pela variação do salário-
hora - dos mais pobres aumentou a uma taxa de 2,5 % ao ano, com este aumento
podendo ser decomposto em três fatores: (i) anos de estudo, que contribuiu para um
aumento da taxa de crescimento da produtividade a 6,28 % ao ano; (ii) taxa média de
retorno, que contribuiu para uma queda da produtividade a 4,85% ao ano; e (iii) taxa
relativa de retorno, que contribuiu para um aumento na taxa de crescimento da
produtividade 1,06 % ao ano24.
23 Para citar um dos indicadores, temos que a parcela dos 50% mais pobres subiu de 12,5% para 14,1% entre 2001 e 2005, enquanto a fatia dos 10% mais ricos, caiu de 47,2% para 45,1%, segundo os dados da PNAD. 24 As mudanças nas taxas relativas de retorno não afetarão a taxa de crescimento da renda média do trabalho, mas afetarão o bem-estar social que é sensível às mudanças na distribuição relativa.
59
Em suma, os dados sugerem que, se por um lado o salário-hora médio da
população teve um desempenho medíocre no período entre 2001 e 2005, re reduzindo a
uma taxa de 1,35 % ao ano, por outro verificamos um aumento anual do salário médio a
uma taxa de 2,5 % para os mais pobres. Esta combinação de resultados indica uma forte
redução da desigualdade de salários. A interação entre oferta e demanda por educação
no mercado de trabalho sugere que a primeira tem andado de maneira acelerada para
frente enquanto a segunda aponta na direção contrária, sugerindo a estagnação da
economia apesar dos marcados avanços educacionais herdados do período anterior.
Embora esta diferença valha tanto para o conjunto da sociedade como para os mais
pobres, na corrida entre oferta e demanda de trabalho a retração da demanda vence para
os primeiros, enquanto a expansão da oferta de educação dos mais pobres prepondera
frente à retração do retorno da educação, gerando ganhos líquidos no salário-hora na
base da distribuição de renda.
3.5 Motivações de Oferta e de Demanda
O suplemento de educação da PNAD 2004 permite enxergar as motivações
daqueles que estão fora da escola e iluminar o foco do desenho das políticas nas
necessidades e percepções de quem interessa. Neri et all. (2007) dividem as motivações
que levam os alunos a estarem fora da escola em quatro grupos, a saber: dificuldade de
acesso (oferta), necessidade de trabalho e geração de renda (demanda), falta de interesse
intrínseco (demanda) e outros motivos. As razões associadas à dificuldade de oferta de
se chegar à escola devido à distância ou dificuldade de acesso atinge 31,3% das crianças
de 10 a 14 anos e 10,9% daquelas entre 15 e 17 anos que estão fora da escola. A
necessidade de geração de renda foi o motivo apontado por 10,6%, na faixa de 10 a 14
anos, e 23% na faixa entre 15 e 17. Mas de longe o motivo mais importante foi a falta
de demanda por escola por motivos do tipo “não quero”, chegando a 37,7%, para as
crianças de 10 a 14 e 45,7% para as de 15 a 17 anos. Outros motivos residuais para as
crianças não estarem matriculadas são igualmente importantes nos dois grupos etários,
em torno de 20%.
3.6 Índice de Permanência na Escola (IPE)
A freqüência escolar em diferentes faixas etárias costuma ser vista como uma
variável discreta separando evadidos e matriculados. O suplemento educacional da
PNAD 2004 oferece a oportunidade de explorar os tons de cinza entre estes extremos
60
utilizando as faltas e a jornada escolar como tintas. Neri et all (2007) propõem um
índice de permanência na escola composto da taxa de matrícula, de índice de faltas e do
desvio relativo da jornada de estudo de uma jornada de referência de 5 horas diárias.
Neste exercício observam, para a faixa de 0 a 17 anos que, uma vez que a taxa de
matrícula correspondia a 73,8%, o índice de presença a 95,7% (4.3% de dias de aula
perdidos) e pelo desvio da jornada 77% ( 3,88 horas diárias de jornada dividas pela
jornada de 5 horas diárias), o valor do índice de permanência – a multiplicação dos três
- foi de índice 0.547, que equivale a uma permanência efetiva na escola de 55%.
Os seguintes gráficos analisam a correlação entre o desempenho dos alunos
medido pelo ENEM e as taxas e índices citados acima.
Desempenho ENEM x Desempenho ENEM x Taxa de Matrícula
Índice de Permanência na Escola (IPE)
y = 19,55x + 22,362
R2 = 0,3405
27
29
31
33
35
37
39
0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90
y = 32,974x + 7,1486
R2 = 0,1591
27
29
31
33
35
37
39
0,7 0,75 0,8 0,85 0,9
Desempenho ENEM x Jornada (Ij) Desempenho ENEM x Taxa de Presença
y = 18,054x + 20,128
R2 = 0,2924
27
29
31
33
35
37
39
0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00
y = 29,878x + 5,1869
R2 = 0,0548
27
29
31
33
35
37
39
0,85 0,87 0,89 0,91 0,93 0,95 0,97 0,99
Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados do IBGE e MEC
61
IV Outras Dimensões da Educação
4.1 Trabalho Infantil
O número de crianças entre 5 e 15 anos que trabalham caiu de 3 milhões em
2000 para 2,2 milhões em 2004. Após esse período de queda, que vinha em trajetória
declinante já desde o início da década de 90, detecta-se em 2005 um aumento de
156.591 crianças em relação a 2004.
Em 2005, verifica-se que 88,9% das crianças que trabalhavam e 95,2% das que
não trabalhavam estavam na escola. Das quase 38 milhões de crianças de 5 a 15 anos,
88,1% só estudavam, 8,4% estudavam e trabalhavam, 1,2% só exerciam atividade
doméstica, 1% só trabalhava e 1,3% não estudava nem trabalhava. As crianças que
estudavam trabalhavam em média 19,1 horas por semana, enquanto as que não estudam
trabalham 32,0 horas. Entre as crianças que não estudavam, 44,1% trabalham mais de
40 horas por semana, enquanto somente 9,7% das que estudavam trabalham mais de 40
horas.
Somente 32% dos trabalhadores infantis receberiam algum rendimento pelo seu
trabalho, sendo que a quase totalidade das crianças recebia menos de meio salário-
mínimo por mês. Em 30% das famílias, a contribuição das crianças para a renda familiar
era de mais de 20%, e em 8% ultrapassava os 40%.
O Nordeste, Norte e Sul do Brasil concentravam as maiores porcentagens de
crianças trabalhando, nesta ordem. A maior porcentagem de crianças trabalha no setor
agropecuário, seguido por comércio, serviços, indústria e construção civil.
A fiscalização no mercado informal, onde se concentra o trabalho infantil, é
quase inexistente e as condições de trabalho muitas vezes bastante precárias, podendo
causar danos à saúde infantil. Não há estatísticas precisas no que remete às piores
formas de trabalho infantil. Existe o emprego de crianças na prostituição, no tráfico de
drogas, mas não em conflitos armados, exceto os relacionados ao tráfico de drogas nos
principais centros urbanos. Em 2000 havia 2,23 milhões de crianças trabalhando em
ocupações consideradas perigosas, segundo classificação da OIT 25. Destas, 718 mil se
encontravam na zona rural e 1,51 milhão na zona urbana, representando 44,1% e 31,3%
dos trabalhadores entre 5 e 17 anos, respectivamente. A grande maioria trabalhava em
25 Ver “Guideline for classifying forms of child labor”.
62
plantações de sisal, café, cana-de-açúcar, na criação de animais e no corte de árvores, e
ainda em emprego doméstico, construção civil e comércio ambulante.
Já foi constatado em alguns estudos que o trabalho infantil, inclusive o
doméstico, reduz o desempenho escolar das crianças e prejudica a saúde. Também é
evidente que os benefícios advindos da eliminação do trabalho infantil são muito
superiores aos seus custos, uma vez que, com a erradicação deste trabalho, as crianças
estudarão mais e garantindo maiores rendimentos futuros. Para que ocorra a retirada da
criança do trabalho e a inclusão desta na escola, é preciso que haja uma percepção da
existência de retornos positivos por parte das crianças ou da família. Os retornos serão
claros se as crianças estiverem inseridas em escolas de boa qualidade, com alto nível de
aprendizagem, para estarem aptos a cursar o ensino médio e talvez a faculdade e obter
significativos ganhos nos rendimentos futuros. Segundo Cavalieri (2003), o trabalho
infantil pode ser uma das principais razões pelas quais o desempenho escolar é tão fraco
no Brasil, em especial no Nordeste.
A Constituição de 1988 trouxe em seu bojo o Estatuto da Criança e do
Adolescente, onde é clara a "incompatibilidade entre o trabalho infantil e o direito à
educação", e definiu 16 anos como idade mínima para trabalho no Brasil. Os principais
esforços do governo brasileiro na direção de reduzir o trabalho infantil são o Programa
de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), o Toda Criança na Escola e o Bolsa
Família.
4.2 Desigualdades Regionais
Merece destaque a situação discrepante entre Nordeste e Sudeste, juntos
responsáveis por 69% da oferta de Ensino Fundamental do país mas cujos resultados e
indicadores de eficiência interna do sistema de ensino encontram-se em extremos
opostos. Essa diferença, que tem relação direta com as condições socioeconômicas da
população, repercute de forma visível em todos os indicadores do estudo, uma vez que
os indicadores do Nordeste exercem papel significativo sobre a média de desempenho
do Ensino Fundamental no país.
Segundo o SAEB, o desempenho dos alunos nas regiões Norte e Nordeste é bem
inferior ao resto do país. Enquanto a média do Brasil em 2005 foi de 175,5, no Norte e
Nordeste esta média foi de 163,8 e 159,1 respectivamente. Já no ENEM, enquanto a
média do Sudeste e do Sul foram de 38,9 e 38,7, as do Norte e Nordeste foram de 31,1 e
32,7, respectivamente.
63
Mesmo tendo apresentado elevado crescimento da oferta, o percentual de
freqüência escolar líquida (estudantes na idade certa) nas regiões Norte e Nordeste ainda
é inferior ao resto do país. A PNAD 2005 revela a existência de 94,42% de estudantes
de 7 a 14 anos freqüentando o Ensino Fundamental no Brasil. O Sul, Sudeste e Centro-
Oeste estão acima desta média (95,92%, 95,81% e 94,71%) e o Norte e Nordeste,
abaixo (93,05% e 92,36%). Segundo o Censo Escolar de 2005, enquanto no Sul ,
Sudeste e Centro-Oeste a distorção idade-série é de 17,9%, 18,2% e 28,0%
respectivamente, no Norte e Nordeste esse número chega a 43,4 e 43,9%.
Os indicadores relacionados à infra-estrutura da rede escolar de Ensino
Fundamental, coletados pelo Censo Escolar de 2005, também mostram sérias
deficiências escolares nas regiões Norte e Nordeste. No acesso a serviços básicos,
somente são satisfatórios os números relativos à água, serviço existente em 99,4% das
escolas. O mesmo não se pode dizer de outros serviços: 18,5% das escolas do Nordeste
e 43,1% do Norte não possuem energia elétrica; 12,1% das escolas do Nordeste e 18,5%
das escolas do Norte não possuem esgoto e, ainda pior, 11,3% das escolas do Nordeste e
13,8% das escolas do Norte não possuem sanitário. Estão concentradas nessas duas
regiões as escolas de apenas uma sala, que representam 48% das unidades do Norte e
30,9% do Nordeste. Além disso, apenas 12,2% das escolas do Norte e 14,35% das do
Nordeste têm bibliotecas, e a tragédia se aprofunda nos dados relativos à presença de
laboratórios. Apenas 5,0% das escolas do Nordeste e 6,5% das do Nordeste têm
laboratório de informática. Os laboratórios de ciências, por sua vez, praticamente
inexistem: 1,8% das escolas do Norte e 2,6% das escolas do Nordeste os possuem.
Além disso, o custo per-capita aluno/ano das crianças e jovens nascidos no Nordeste é o
menor do país: R$ 611,79 (1a a 4a série) e R$ 642,38 (5a a 8a série).
Com exceção da educação infantil, em todos os indicadores percebe-se
substancial diferença entre as regiões Sul e o Sudeste e entre o Norte e Nordeste do país,
o que constitui mais um grande desafio das políticas educacionais, embora há de se
destacar a importância do Bolsa Família, de Fundescola, e principalmente do Fundef na
redução desta heterogeneidade.
4.3 Mobilidade Educacional
O impacto da educação dos pais na educação de seus filhos deve ser captado
tanto na decisão de política pública como na decisão privada. Sintetizamos a seguir
algumas evidências de trabalhos nesta linha através de medidas de mobilidade de
64
educação entre gerações. A desigualdade educacional se transmite entre gerações, em
particular pela passagem de escolaridade, ou da falta de escolaridade, de pai para filho.
Ferreira e Velloso (2005) demonstram que o grau de transmissão da desigualdade
educacional entre pais e filhos é muito alto no Brasil (68%) se comparado com o dos
Estados Unidos (30%), por exemplo, e mesmo com o observado em outras nações em
desenvolvimento. Outra conclusão da pesquisa mostra que a educação dos pais
desempenha um papel importante na determinação do grau de escolaridade dos filhos. A
probabilidade de um filho continuar sem escolaridade é de 33,85% quando seu pai
também não completou um ano de estudo. Já para filhos de pais com ensino superior,
este percentual cai para menos de 1%, tendo a maior probabilidade de repetirem o
desempenho da geração anterior (60,02%)
Neri (2003) avalia a diversidade educacional do casamento de chefes e cônjuges das
famílias, e encontra que, em 2000, 49,6% dos casamentos ocorria entre os mesmos
grupos educacionais contra 56,7% de 1970.
65
Conclusão (Sumário Executivo)
O presente estudo analisou a situação atual do Brasil no âmbito do cumprimento
das metas de Dakar, a evolução dos principais indicadores desde a assinatura do
Compromisso Educação para Todos até as datas mais recentes para as quais havia bases
de dados disponíveis, e os esforços realizados neste sentido.
Com relação à meta (i), verificamos uma considerável expansão do ensino
infantil no período analisado, tanto em número de estabelecimentos quanto de
matrículas. Entretanto, a qualidade do atendimento e a infra-estrutura das creches e pré-
escolas ainda são muito deficientes, fazendo com que a grande maioria se resuma, na
verdade, a um local onde as mães deixam os filhos enquanto trabalham, e não a um
espaço educativo. Enquanto que para as classes de renda mais altas o acesso à pré-
escola está praticamente universalizado, os desfavorecidos encontram dificuldades em
obter acesso à educação infantil, especialmente no que diz respeito a creches, cujo
acesso entre os mais pobres não chega a 10%.
No que se refere à meta (ii), que abarca o ensino fundamental, observa-se que o
acesso a este já estava universalizado quando o compromisso de Dakar foi estabelecido.
Entretanto, a sua conclusão ainda está longe de ser lograda por todos e, além disso, está
em trajetória de queda, em parte por conta de mudanças na pirâmide etária, mas
principalmente devido aos altíssimos índices de repetência e evasão. E sem a conclusão
deste período torna-se impossível a universalização do ensino médio.
Já no que tange à meta (iii), a referente a jovens e adultos, temos boas e más
notícias. O atraso escolar caiu substancialmente no período, assim como cresceu a
matrícula na Educação de jovens e adultos. A freqüência manteve-se estagnada em
aproximadamente 80%, número relativamente alto, mas que demonstra que o país ainda
está bastante aquém da universalização desta etapa. Ou seja, não ocorreu a evolução
prevista pela meta. Além disso, caso a conclusão do ensino fundamental se expanda,
faz-se necessário um aumento da capacidade instalada do ensino médio para que se
possa absorver um aumento no contingente de alunos. E constata-se ainda uma grande
heterogeneidade quanto ao acesso ao ensino médio entre as diversas regiões do país e
entre os diferentes níveis sócio-econômicos. E observa-se igualmente uma queda
considerável no que concerne à taxa média esperada de conclusão, isto é, não só não
estamos cumprindo a meta como estamos regredindo em alguns pontos.
66
Já a meta (iv), cuja previsão é a redução do analfabetismo pela metade, está
sendo cumprida. Tanto no caso do analfabetismo stricto sensu quanto no caso do
analfabetismo funcional o país tem seguido uma trajetória declinante cujo ritmo, se
mantido, permitirá ao Brasil atingir a meta até 2015.
A meta (v) envolve discriminação de gênero no mercado educacional, o que não
ocorre no Brasil, uma vez que as mulheres levam uma ligeira vantagem na maioria dos
indicadores.
A meta (vi), por sua vez, que remete à qualidade do ensino, é indubitavelmente
a mais relevante e desafiadora no caso brasileiro. O desempenho dos alunos, quando
medido pelo SAEB, vem se deteriorando progressivamente, ou no máximo se mantendo
estável, o que é bastante grave, dado nossa já baixíssima qualidade do ensino. Além
disso, tivemos uma piora nos seguintes indicadores durante o período: queda de 8,1 para
7,4 no número médio de séries do ensino básico concluídas; aumento do tempo médio
esperado para conclusão, de 13,9 para 14; redução de 10,3 para 9,8 do tempo médio
esperado de permanência; aumento das taxas de repetência de 18,6% para 22,5% no
ensino médio; e aumento das taxas de evasão de 4,9% para 6,9%, no ensino
fundamental e de 8% para 9,6% no ensino médio, para citar somente alguns dos
indicadores. Ou seja, em praticamente todos os indicadores de fluxo escolar observamos
uma deterioração. Praticamente os únicos indicadores que melhoraram foram
justamente aqueles cuja importância para a qualidade do ensino é controverso, a saber, a
proporção de docentes com nível superior, o número de alunos por turma e o grau de
informatização das escolas, além de algumas variáveis de infra-estrutura, como a
proporção de escolas públicas com energia elétrica e saneamento básico, estas sim
fundamentais.
Como bem podemos aferir por uma análise dos indicadores acima descritos, a
qualidade da educação pública do país, em praticamente todas as dimensões, é péssima,
o que leva por si só à evasão escolar e à repetência, que, por sua vez, também leva
igualmente à evasão escolar. E mesmo os alunos que insistem em continuar até o final
não acumulam o capital humano condizente com o grau de instrução adquirido e
suficiente para as necessidades do mercado de trabalho, num contexto de uma economia
aberta cuja competitividade crescente faz aumentar cada vez mais a demanda por mão-
de-obra especializada. Ou seja, forma-se então um grande círculo vicioso, cujo princípio
gerador é a baixa qualidade do ensino. Ou, em outras palavras, segundo Julio Waiselfizs
(2003), “Existe uma forte associação entre o abandono escolar, a evasão, a repetência, a
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qualidade do ensino ministrado, a equidade no acesso ao saber e ao conhecimento
socialmente acumulado e condições de vida da população, de forma tal que umas
reforçam e consolidam as outras”.
Realizando uma simulação de fluxo escolar reconstituído, observamos que a taxa
de eficiência de aproveitamento das matrículas, se comparada a uma situação ideal de
repetência e evasão zero, implica em um desperdício de 56,1% em 2004, ainda mais alto
do que os 49,3% de 2000. Isto é, os estudantes permanecem no sistema além da idade
prevista e do tempo necessário para conclusão do Ensino Fundamental, ou então se
cansam de repetir o ano, de sentir que não estão avançando e tampouco aprendendo e
evadem, o que reduz a quantidade de recursos disponíveis para os alunos que avançam
normalmente e de acordo com sua idade e acarreta em uma duplicação de investimentos
numa área carente de financiamento e em um enorme desperdício de recursos que
poderiam reverter para a melhoria da qualidade da educação e do sistema escolar.
Faz-se necessário, portanto, uma profunda reforma visando à uma melhora na
qualidade do ensino, que deve necessariamente envolver um maior investimento em
infra-estrutura, aumento do salário de professores, reformulação do currículo e uma
maior responsabilização por parte dos gestores da educação.
O processo educacional dá-se em dois espaços complementares: dentro e fora da
sala de aula. De nada adianta o aluno passar quatro horas por dia numa escola de alta
qualidade se o restante do tempo ele é obrigado a trabalhar, assim como não adianta o
aluno dedicar todo o tempo ao estudo se a qualidade da educação é tão fraca que
praticamente não o leva a acumular capital humano. Os esforços devem, portanto, atuar
nestas duas frentes. Deve-se proporcionar uma estrutura para que os alunos mais
desfavorecidos não precisem trabalhar para sobreviver, seja através de um subsídio
suficientemente alto ou de uma escola em tempo integral, e ao mesmo tempo investir
numa melhoria dos insumos educacionais, como da qualidade e da remuneração dos
professores, da infra-estrutura, da gestão das escolas e do currículo, entre outras.
Enquanto o retorno privado da educação é muito elevado, o retorno eleitoral de
se investir em educação é muito baixo, e isso sem dúvida constitui uma das razões de
nossas seriíssimas deficiências educacionais. Uma dificuldade do investimento na
educação podem ser encontradas no longo tempo de maturação do investimento alem do
horizonte dos mandatos dos governos. Outra dificuldade da política educacional e o fato
dela se voltar predominantemente a população abaixo da idade de voto. Segundo Neri
(2001), 45% das crianças, que estão abaixo da linha de miséria, também estão abaixo da
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linha de voto, contra 30% da participação desse grupo na população. Neri (2006)
demonstra a existência de ciclos políticos de negócios nas transferências de renda que
cresce em anos eleitorais para pessoas acima da idade de voto. Buchmann (2005)
encontra uma correlação negativa entre despesas educacionais e probabilidade de
reeleição, sugerindo que políticos não derivam capital político de maiores investimentos
educacionais. Tivemos outro exemplo dessa dificuldade política do tema educação na
última eleição para presidente, quando o candidato Cristovam Buarque, com uma
plataforma voltada exclusivamente à educação, uma espécie de samba de uma nota só,
conseguiu somente 2,7% dos votos.
Se fossemos sintetizar os principais elementos hoje perseguidos no desenho de
inovações das intervenções sociais – isto é, o que é IN em políticas públicas – diríamos:
infância, informação e incentivos 26. Primeiro, podemos dizer que paises e pais que
cuidam de suas crianças, desde a sua mais tenra infância, viabilizam seu futuro. Acaba
sendo mais produtivo do ponto de vista social (e fiscal), prevenir do que remediar,
investindo em educação. O novo pacote traz isso ao enfatizar o ensino básico
relativamente ao ensino superior, que foi por muito tempo a etapa de ensino priorizada.
Segundo, a disseminação da informação, por sua vez, acerca do retorno pessoal e social
de investimento educacionais faz-se fundamental para mobilizar a sociedade para a
causa educacional, mobilização esta que pode operar mudanças na qualidade do ensino
através do processo político. A educação constitui, ao mesmo tempo o verdadeiro custo
de oportunidade social e a alternativa de investimento com maior retorno social
disponível. E por último, devem ser criados mecanismos de incentivos envolvendo
todos os envolvidos no processo educacional. Alunos devem ser incentivados a irem à
escola e se esforçarem dentro e fora da sala de aula, sendo premiados de alguma forma
por seu desempenho; professores devem ser incentivados a se motivarem, se
qualificarem, e se esforçarem, assim como pessoas talentosas dever ser incentivadas a
escolherem a carreira do magistério, o que só será alcançado através de melhores
condições de trabalho; políticos devem ser incentivados a investirem mais em educação
e de forma mais eficiente, e para isso precisamos sair do modelo com vinculação de
gastos e irrelevância do desempenho escolar na distribuição dos recursos públicos; e
gestores em geral devem ser incentivados a fazerem o dever de casa direito, sendo
responsabilizados de forma concreta por suas ações.
26 Da mesma forma, o que está Out nas políticas públicas também começa com in: ineficiência, e iniqüidade.
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A criação de um sistema de metas educacionais previstas no plano de
desenvolvimento educacional recém lançado pelo governo federal brasileiro guarda a
promessa de motivar prefeitos e governadores. Como vimos, uma dificuldade da
educação está no longo tempo de maturação do investimento para além mandatos dos
políticos. Estas limitações sugerem a participação ativa da sociedade civil como no
Compromisso Todos pela Educação e a imposição de metas com prêmios as unidades
gestoras da rede de ensino por desempenho como o pacote governamental parece
apontar agora e as metas de Dakar já apontavam desde 2000.
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