modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos g t allison

5/17/2018 Modelos Conceptuales y La Crisis de Los Misiles Cubanos G T Allison

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GRAHAM T. ALLISON.

2. Modelos conceptuales yla crisis de los misiles cubanos'

LA CRISIS DE los misiles cubanos fue un acontecimiento crucial.En octubre de 1962, durante trece dias, existi6 la probabili-dad de que perecieran mas vidas humanas que nunea antes en lahistoria. De haber ocurrido 10 peor, la muerte de cien millones deamericanos, mas de cien millones de rusos y millones de europe oshabria hecho parecer insignificante los desastres naturales y lascrueldades humanas anteriores. Dada la probabilidad del desastre-que el Presidente Kennedy estirno "entre 1de 3 y 3 de 3"- se tie-ne la sensaci6n de que escapamos de milagro.'

Este suceso simboliza un hecho central de nuestra existencia,aunque s610 se pueda imaginar parcialmente. Si las decisiones yacciones de los gobiernos nacionales pueden desatar tales conse-cuencias, es necesario entonces que los estudiosos del gobierno ylos mismos gobernantes piensen seriamente en estos problemas.Una mejor comprensi6n de la crisis depende en parte de una ma-yor informaci6n y de un analisis mas riguroso de la evidencia exis-tente. E1 presente estudio tiene, entre sus prop6sitos, contribuira este esfuerzo. La crisis de los rnisiles sirve basicamente de pre-texto para una investigaci6n mas general.

El estudio parte de la premisa de que una mejor comprensi6nde acontecimientos de esta clase requiere que los investigadores

Publicado originalmente con el titulo "Concepruals Models and the Cuban MissilsCrisis", en The American Political Science Review, LXIII, no. 3, 1969, pp. 689.718. Tra-ducci6n al espariol de Margarita Bojalil.

ITheodore Sorensen, Kennedy (New York, 1965), p. 705.1119 )


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120 GRAHAM T. ALLISONsean mas conscientes de la naturaleza de 1 0 que ya traen en mentecuando comienzansu analisis, Que ve y juzga cada analista comoimportante es funci6n no s610 de la evidencia de los sucesos ocu-rridos sino tambien de las "Ientes conceptuales" con que la exa-mina. El prop6sito principal de este ensayo es explorar algunas delos supuestos fundamentales que emplean los analistas para estu-diar los problemas de conducta gubernamental, especialme n te enasuntos militares y de politica exterior.

El argumento general puede resumirse en tres proposiciones:1. Los analistas piensan los problemas de politica exterior y

rnilitar a partir de modelos conceptuales en gran parte im-plicitos, pero con consecuencias importantes para el conte-nido de sus afirrnaciones.'Los analisis actuales de politica exterior no son ill sistema-ticos ni poderosos. Pero al examinar cuidadosamente lasexplicaciones de los analistas, ap~recen varias similitudesfundamentales. Sus explicaciones muestran caracteristicasbastante regulares y predecibles. Esta predecibilidad sugie-re una subestructura. Las regularidades reflejan los supues-tos del analista acerca de la naturaleza de las cuestiones, lascategorias de definicion de los problemas, los tipos de evi-dencia relevantes y las condiciones determinantes de loshechos. La primera proposici6n es que los conjuntos de su-puestosconstituyen marcos de referencia basicos 0 mode-los conceptuales, des de los cuales los analistas preguntan yresponden: i.Que ocurri6? lPor que ocurri6? lQue ocurri-ra?' Tales supuestos son centrales en las actividades de ex-

2 En el intento de comprender problemas asuntos de polftica exterior, los analistasemprenden una serie de tareas relacionadas, pero distintas desde el punto de vista de lalogica: a) descripcion, b) explicacion, c) predicci6n, d) evaluacion, e) recornendacion. Esteensayo se centra principalmente en la f -pticacion (y par implicacion, en la prediccion).

3Este ensayo no sostiene que los analistas de politica exterior hayan d~sar~ollado alguna teorfa satisfactoria, probada ernpfricamente, par sostener que las explicaciones pro-ceden en terminos de modelos conceptuales implfcitos.En este ensayo, cuando se usa lapalabra "modele", sin calificativos, debe leerse "esquema conceptual".


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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISlLES 121plicaci6n y predicci6n. AI intentar explicar un suceso deter-rninado, el analista no se limita a describir el estado del mun-do que origino el suceso. La 16gica de la explicaci6n exigedistinguir las detenninaciones importantes, decisivas del be-cho.s Mas ann, cuando predomina la logica de predicci6n, losanalistas deben dar cuenta brevemente de las distintas varia-bles que detenninan el suceso. Los modelos conceptualesson las redes que el analista hace pasar por todo el materialcon el fin de explicar una acci6n 0 decisi6n particular y queaprende a colocar en determinados estanques, a ciertas pro-fundidades, para atrapar los peces que persigue.

2. No obstante diversas formas y variantes, la mayorfa de losanalistas explican (y predicen) la conducta de los gobiernos-nacionales en terrninos de un modele conceptual basico,denominado aqui Modelo de Politica Racional 0Modelo 1.5A partir de este modelo conceptual, los analistas intentanentender los sucesos como acciones mas 0menos delibera-das de gobiernos nacionales unitarios. Para estos analistas,el objetivo de una explicaci6n es mostrar c6mo una naci6no un gobierno pudo haber escogido la acci6n en cuesti6n,dado el problema estrategico que enfrentaba. Por ejernplo,a1examinar el problema que planteaba la instalaci6n sovie-tica de misiles en Cuba, los analistas de modelos politicos

4 Para el proposito de esle argumento tendremos que aceptar la caracterizacion deCarl G_ Hempel de la logica de la explicacion: una explicacion "responde a la pregunta i,Porque ocurri6 el fenorneno explicado? dernostrando que el fenorneno fue consecuencia decircunstancias particulares, especificadas en Cl, C2, C3, de acuerdo con las leyes Ll, L2,L3. AI hacer notar esto, el argurnento dernuestra que, en las circunstancias dadas y segunlas Jeyes de que se trata, se debfa esperar que ocurriera el fenorneno; y es en este sentidoque la explicaci6n nos perrnire comprender porque ocurri6 el fenorneno". Aspects of Scien-tific Explanation (New York, 1965), p. 337. Aunque se pueden distinguir diversos patronesde explicacion, a saber, Ernest Nagel, The Structure of Science: Problems in the Logic ofScientific Explanation, (New York, 1961), las explicaciones cientfficas satisfactonas com par-ten esta 16gica basica. En consecuencia, la predicci6n esta implicita en la explicaci6n.

5 Esbozos anteriores de este argumento han provocado acaloradas polernicas acercade los nombres adecuados para estos modelos. Si se eligen nornbres del lenguaje corminse favorece la confusion tanto come la facilidad. Ouiza sea mejor pensar en estos rnodeloscomo los rnodelos I, II Y III.


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racionales tratan de demostrar por que este era un acto ra-tional desde el punto de vista de 1aUnion Sovietica, dadossus objetivos estrategicos.

3. Hay dos modelos conceptuales "alternativos", que dan piea una mejor explicacion y predicci6n. En el presente estu-dio se denominan respectivamente Modele de Proceso Or-ganizacional, Modelo II, y Modelo de Politica Burocratica,Modelo III.

Aunque el marco de referencia habitual es util para variosprop6sitos, es tarnbien evidente que se le debe complernentar, sino sustituir, con los marcos de referencia que cent ran la ate ncionen la magnitud de las organizaciones y en los acto res polfticosinvolucrados en el proceso politico. EI corolario del Modelo I esque sucesos importantes tienen causas importantes. Parejemplo, que organizaciones rnonoliticas llevan a cabo grandesacciones por grandes razones. Este juicio se debe equilibrar canla apreciacion de que a) las entidades monoliticas son "cajas ne-gras' que tienen diferentes mecanismos en una estructura de to-rna de decisiones altamente diferenciada, y b) que las grandesempresas son la consecuencia de innumerables acciones peque-nas, frecuentemente en conflicto, efectuadas por individuos ubi-cados en distintos niveles de sus organizaciones burocraticas,can diversas concepciones, s610 parcialmente compatibles, acer-ca de los objetivos nacionales, los objetivos organizacionales ylos objetivos politicos.

Desarrollos recientes en el campo de la teoria de organizacio-nes proporcionan las bases para el segundo modelo. Segun este,10 que el modelo I considera en la categorfa de "actos" y "eleccio-nes" son en realidadlos product os de grandes organizaciones quefuncionan de acuerdo can ciertos patrones de comportamiento. AItratar el problema de los rnisiles sovieticos en Cuba, el analista delmodelo II trata de identificar las organizaciones involucradas y de


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MODELOS CCNCEPllJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 123revelar los patrones de conducta orgarrizativa que originaron 1aac-ci6n. El tercer modelo se centra en 1apolitica interna de un go-bierno. Los acontecimientos de politica exterior no se entiendencomo elecciones ni como resultados. Se les clasifica como desen-laces de juegos distintos ysobrepuestos de negociacion entre ju-gadores con distintas posiciones jerarquicas en el gobierno nacional.AI confrontar el problema que planteaban los misiles sovieticos enCuba, el analista del mode!o III busca revelar las percepciones,motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los jugadores im-portantes que provo caron el desenlace.'

Una metafora central ilustra las diferencias entre estos modelos.La politica exterior frecuenternente ha sido comparada con juga-das, secuencias de jugadas y juegos de ajedrez. Si uno estuviera li-mitado a mirar en una pantalla la proyecci6n de las jugadas sintener informaci6n acerca de c6mo se movieron las piezas, uno de-duciria -como hace el modelo 1- que cada ajedrecista mueve laspiezas segun planes y maniobras dirigidas a ganar el juego. Pero,despues de mirar varias partidas, el observador serio podria ima-ginar un patron de juego y considerar la hipotesis de que el juga-

bEn terrninos estrictos, los "resultados" que estes tres modelos intentan explicar sonesencialmente las acciones de gobiernos nacionales, es decir, la suma de las actividades detodos los individuos ernpleados por un gobierno cuyos actos pueden influir en una cues-tion. Estes rnodelos no centran su atencion en un estado de cosas, es decir, en una des-cripci6n cornpleta del mundo, sino en la decision e implementacion nacionales. Harold yMargaret Sprout establecen claramente esta distincion en "Environmental Factors on theStudy of International Politics", en James Rosenau, (editor), International Politics and Fo-reign Policy (Glencoe, Illinois, 1961), p. 110_Esta restriccion excluye las explicaciones quese basan principalmente en los terrninos de las teonas de los sistemas internacionales. Sinembargo, esta restricci6n no es estricta, ya que se han producido pocas explicaciones in-teresantes de sucesos en ia politica exterior en ese nivel de analisis. Segun David Singer,"La nacion-estado nuestro actor fundamental en las relaciones internacionales ... es claray tradicionalrnente la que mas ha ocupado la atencion de los estudiantes occidentales y esla que domina todos los textos ernpleados en las universidades anglo-parlantes." DavidSinger, "The Level of Analysis Problem in International Relations", Klaus Knorr y SidneyVerba (editores), The International System (Princeton, 1961). De igual rnanera, la revisi6nde Richard Brody de las tendencias contemporaneas en el estudio de las re!aciones inter-nacionales encuentra que "los invcstigadores han terrninado por centrar su atencion enlos actos de las naciones. Esto es, todos se centran en el comportamiento de las nacionesen algun aspecto. Con un interes cornun par dar cuenta de la conducta de las naciones,existen prospectos de establecer un marco de referencia comun."


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124 GRAHAM '.;:.ALLISONdor no es un individuo aislado, sino mas bien una alianza bastantelaxa de organizaciones semi-independientes, que mueven cadauna sus piezas segun procedimientos operatives, todos estandari-zados. Por ejemplo, varios conjuntos de piezas podrfan moversepar turnos, cada uno segun una rutina, las torres del rey, los alfilesy los peones atacando sin cesar al adversario segun un plan fijo.Todavfa mas, el esquema de juego podrfa sugerir a un observadorserio que ciertos jugadores especificos, con objetivos especfficos,pero can poder igual sobre las piezas, estuvieran decidiendo lasjugadas como resultado de una negociacion colegiada. Por ejem-plo, la movida de la torre negra podriacontribuir a la perdida deun caballo negro sin una ganancia equiparable para el equipo ne-gro, pero la torre negra se convertiria en el guardian principal del"palacio' en el otro lado del tablero.

No es aqui ellugar para desarrollary sostener p1enamente unargumento tan general.' Las tres secciones siguientes simplementedelinean cada modelo conceptual, 10 articulan en un paradigmaanalitico y, finalmente, 10 ernplean para formular una explicaci6n.Cada modelo es aplicado al mismo suceso: el bloqueo americanade Cuba durante 1acrisis de los misiles. * Las "explicaciones alter-nativas" del mismo hecho ilustran las diferencias entre los mode-

,los.' Una decision crucial, tomada por un pequeno grupo dehombres en el contexto de amenaza extrema, es el caso del mo-delo de politica racional por excelencia. Las dimensiones y facto-

")Para un mayor desarrollo y sustentacion de estes argumentos vease el estudio masamplio del autor, Bureaucracy and Policy: Conceptual Models and the Cuban Missile Cri-ses (publicado en 1971). En su forma abreviada, el argurnento debe parecer dcrnasiadoparco. Los lirnites de espacio obligaron a omitir muchas reservas y refinamientos .."En 13presente edicion, las explicaciones resultantes de los tres modelos para el es-tudio de caso del bloqueo americano a Cuba, en ocasi6n de la crisis de los rnisiles cubanos,estan agrupados en el Apendice de este volurnen. (N. de E.).8Cada uno de los tres "retratos instantaneos de los casos" despliega el trabajo de unmodelo conceptual tal como se Ie aplica para explicar el bloqueo americana de Cu ba. Pero

estos tres cortes son ante todo ejercicios para la generaci6n de hip6tesis mas que para laprueba de las hipotesis, Estos relates pueden ser confusos, e~pecialmente c~ando ~e Iessepara de un estudio mas amplio.las fuentes de estos relates incluyen el registro publJ~ocomplete adernas de un gran nurnero de entrevistas con los que participaron en la CriSIS.


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MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 125res que revelan los modelos II y III en este caso son por tanto par-ticularrnente sugerentes. La seccion final del ensayo discute comose pueden relacionar los tres modelos y como se pueden enrique-eer para generar predieciones.

El Modelo I: Politica RacionallLUSTRACION DEL MODELO D.E POLfnCA RACIONAL

lDonde esta la clave de la perplejidad que provoco el New YorkTimes al dar la noticia del emplazamiento sovietico en Cuba de unsistema de rnisiles antibalistico? 9 La pregunta., como la planteo elTimes, buscaba averiguar que objetivo persegufa la Union Sovieticaal asignar cantidades de dinero tan grandes a este sistema de arma-mento, en el momento mismo que promovia el relajamiento de latensi6n entre las dos naciones. En palabras del presidente Johnson,"la paradoja es que esto [el emplazamiento sovietico de un sistemade misiles antibalistico] suceda justo cuando existe abundante evi-deneia de que comienza a ceder el antagonisrno reciproco." 10 Lacuesti6n preocupaba porque el emplazarniento sovietico de rnisilesantibalisticos, y la evidencia de las acciones sovieticas en pro de unamenor tensi6n entre ambas 'naciones, provocaban una interroganteque el modele irnplicito expresaria preguntando, l;que objetivo po-dna tener en la mira el gobierno sovietico al haber escogido el de-sarrollo sirnultaneo de estos dos tipos de acci6n? Esta pregunta esposible s610si el analista trata de estructurar los sucesos como elec-ciones inteneionaIes de aetores eoherentes.

l;Como intentan los analistas expliear la colocacion de misilessovieticos en Cuba? La explieaei6n mas ampliarnente eitada deeste hecho fue ofrecida por Arnold Horelick y Myron Rush, IIso-vietologos de RAND, conc1uyeron que "la introducei6n de misi-

"New York Times, 18 de febrero, 1967.10 Ibid.IIArnold Horelick y Myron Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy (Chica-

go, 1965). Basado en A Horelick, "The Cuban Missile Crisis: An Analysis of Soviet Cal-culations and Behavior", World Policies (abril, 1964).


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126 GRAHAM T. ALLISON')les estrategicos en Cuba fue motivada principal mente por el deseosovietico de reducir. .. el gran margen de superioridad estrarectcao .de los Estados Unidos." 12 I~C6mo llegaron a est a conclusi6n? A1 )') Iestilo de Sherlock Holmes, seleccionaron varias car act er Is ti cax . Isobresalientes de la acci6n y las ernplearon como criterio para ~:probar la consistencia intern a de las hip6tesis alter nativas ace rca ')de los objetivos sovieticos. Por ejernplo, 1amagriitud del desp lie-gue sovietico y el ernplazamiento sirnultaneo de misiles de alcan- '.; \ce interrnedio mas caros, mas visibles, asi como de misiles demediano alcance, excluye una explicaci6n de la accion en termi-,nos de la defensa de Cuba. Si este fuera el objctivo, se podrfa )haber asegurado {a defensa de la isla can un nurnero mucho me- )nor de misiles de mediano a1cance. Su explicaci6n es un argu-)menta que busca definir el objetivo, para despues interpretar los )detalles del cornportamiento sovietico como una elcccion maxi- )mizadora de valores. )

('C6mo explican los analistas que ocurriera la Prirnera Gue- )rra Mundial? Segun Hans Morgenthau, "Ia Primera Guerra )Mundial tuvo su origen exc1usivamente en el miedo a que se al- )terara el balance europeo de poder." 13 En el periodo anterior a )la guerra, 1aTriple Alianza guardaba un equilibria precario canla Triple Entente. Si cualquiera de las dos cornbinaciones de po-der llegaba a ganar una ventaja decisiva en los Balcanes, padrfa)ganarla tambien en el balance de poder global. "Este miedo",afirma Morgenthau, "dio lugar a que Austria en julio de 1914,arreglara de unavez ,por todas sus cuentas pendientes con Ser-)bia, e hizo que .Alemania apoyara incondicionalmente a los aus- ')triacos. El mismo miedo hizo que Rusia y Francia apoyaran )respectivamente a Serbia y Rusia"." ('C6mo puede resolver Mor- )genthau este problema con tanta seguridad? Irnponiendo a la in- )

)12Horelicky Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy, p _ 154, )J3Hans Morgenthau,PoiiticsAmongNations (3a ed.; New YOlk, 1960), p. 191. )14 Ibid., p. 192.

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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MlSILES 127formaci6n un "perfil racional". Sostiene que el valor de este me-todo, consiste en .que "atribuye disciplina racional a la acci6n ycrea una continuidad asombrosa en politica exterior, hacienda quela politica exterior americana, britanica 0 rusa aparezcan comomementos de una conexi6n inteligente y racional. .. a pesar de losdiferentes motivos, preferencias y cualidades morales e intelectua-les de los sucesivos estadistas." 16

EI ensayo de Stanley Hoffman, "Restraints and Choices inAmerican Foreign Policy" se centra tipicamente en las "fuerzasprofundas": el sistema internacional, la ideologia y el caracter na-cional, que constituyen restricciones, limites y anteojeras." S610 enun segundo momenta toma en cuenta las decisiones. AI explicarlos hechos particulares, aunque hace hincapie en la presi6n de lascircunstancias, se centra en las elecciones de las naciones. Explicala conducta americana en el Sureste de Asia como una elecci6nrazonable tendiente a "degradar esta alianza. concreta (SEATO)para dar preeminencia a la participaci6n directa de los EstadosUnidos", bajo la restricci6n de que "uno se ata por sus propioscompromisos y se cornpromete por sus propios errores." 18 Conmayor frecuencia, Hoffman descubre la confusi6n 0 la contradic-ci6n en la elecci6n de una naci6n. Por ejemplo, explica la politicade los Estados Unidos hacia los paises subdesarrollados como "es-quizofrenica." 19 Y llama "reconstrucci6n imaginativa" al rnetodoque emplea para explicar las acciones como decisiones racionales(0 irracionales)."

La disuasi6n es el problema fundamental de la literatura es-trategica conternporanea. El libro Strategy of Conflict de Thomas

1 5 Ibid., p. 5.16 Ibid., pp. 5-6.17 Stanley Hoffmann, Daedalus (Otono, 1962); reimpreso en The State of War (NewYork, 1965).tu, p. 171.19 Ibid., p. 189.20 De acuerdo con Robert Maciver; vease Stanley Hoffmann, Contemporary Theory

in International Relations (Englewood Cliffs, 1960), pp. 178-179.


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128 GRAHAM T. ALLISONSchelling formula varias propuestas sobre 1a dinarnica de la disua-sian en la era nuclear.. Una de las propuestas mas importantes serefiere a la estabilidad en el balance del terror: en una situaci6nde mutua disuasion, la probabilidad de una guerra nuclear se re-duce no por el "equilibrio" (la mera igua1dad de la situaci6n) sinopor la estabilidad del balance, es decir, pore] hecho de que ninguncontendiente puede, atacando prirnero, impedir at otro regresar elgolpe." i.C6mo sostiene Schelling su propuesta? La confianza ensu tesis no se basa en el estudio inductivo de un gran nurnero decasos sucedidos, sino en dos calculos. En una situaci6n de "equi-librio" vulnerable existen valores tales que motivarian a un con-tendiente racional a atacar primero, por ejemplo para destruir lasposibilidades de que eJ enemigo pase ~I contraataque. En un"equilibrio estable", donde no importa quien ataque primero ycada uno tiene asegurada la posibilidad de atacar a su vez provo-cando danos inaceptables, ningun agente racional podria escogeruna medida semejante (ya que esa opcion en realidad equivale aescoger el homicidio mutuo). Aunque este calculo guia implicita-mente el pensamiento estrategico conternporaneo, Schelling ad-mite explicitarnente que la teoria estrategica descansa en unmodelo. Afirma que el fundamento de una teoria de la estrategiaes "el reconocimiento de un comportamiento racional (no s610 uncomportamiento inteligente), motivado par el calculo conscientede las ventajas, calculo que a su vez se basa en un sistema ex-plicito de valores, con coherencia interna." 22

En estos ejemplos de la literatura reciente, sobresalen las si-militudes entre analistas de distintos estilos cuando se les pi de queofrezcan explicaciones. Cada uno da por hecho que hay que expli-.xar una acci6n, es decir, la realizaci6n de algun proposuo 0 irite n-ci6n. Cada uno da por hecho que la acci6n se escoge como una

21 Thomas Schelling. The Strmcgy of Conflict, (NL:w York. 1960), p. 2:\2. A wonts-tetter Iormulo csta propucsia antes en "The Delicate Balance of Terror", Foreign Affain(enero, 11))1)).

~~Schelling. op. cit., p. 4.


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MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 129respuesta ca1culada a un problema estrategico. Para cada uno, laexplicacion consiste en mostrar el objetivo que .perseguia el go-bierno al ponerse en accion y como su accion e~a una opcion ra-zonable, dados los objetivos de la naci6n. Elste conjunto depremisas es caracteristico del modelo de polftica racional. Afirmarque el modelo I es el marco de referencia habitual no implica ne-gar las diferencias evidentes entre los intereses de los sovietolo-gos, los historiadores de la diplomacia, los: teoricos de lasrelaciones internacionales y los estrategas. Las diferencias entre

Ilos trabajos de Hans Morgenthau, Stanley Hoffmann y ThomasSchelling no podian ser mas claras. Sin embargo; darse cuenta dehasta que punto se basa cada uno en el modelo I revela las simili-tudes basicas entre el metodo de Morgenthau de "representaci6nracional' (rational reenactment), el de Hoffmann de "reconstruc-cion imaginativa" (imaginati~e reconstruction), y ~l de Schelling de"solucion vicaria de problemas" (vicarious problem solving). Y nosmuestra el parecido de familia entre los "estadistas racionales" deMorgenthau, el "jugador de ruleta" de Hoffmann, y el "teorico dejuegos" de Schelling."

La mayor parte de los analistas (y de los legos) conternpora-neos trabaja predominantemente -aunque casi siernpre de manerairnplicita- en los terminos de este modelo cuando tratan de expli-car los asuntos exteriores. Es mas, que los sucesos en los asuntosexteriores sean los aetos de las naciones parece un supuesto tanfundamental en la forma de pensar los problemas, que normal-mente se ha pasado por alto este modelo subyacente: explicar unsuceso en polftica exterior significa simplernente demostrar comopudo el gobierno haber escogido esa accion de manera racional."Estos breves ejemplos ilustran cinco usos del modelo. No es po-sible aqui probar que Ia rnayoria de los analistas piensan en gran

2J Vcase Morgenthau, op. cit., p5; Hoffmann, Contemporary Theory, pp.178-179;Hoffmann, "Roulette in the Cellar", The State of War; SChelling,op. cit.24 EI estudio mas arnplio exarnina varias excepciones a esta generalizaci6n. EI exce-

lente ensayo de Sidney Verba "Assumptions of Rationality and Non-Rationality in Models


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130 GRAHAM T. ALLISOme~ida ,en terrninos del modelo de politica racional. Tampocoposible ll.ustrar el rango de aplicacion del marco de referencia. Mprop6sito es, mas bien, transmitir al lector una comprensi6n dmodelo y un reto: dejarlo que examine la literatura que conocmejor y que elabore su propio juicio. La caracterizaci6n generadel modelo de politica racional puede precisarse mejor a1 construirlo como un "paradigm a analitico" en e) senti do tecnico desarrollado por Robert K. Merton en los' analisis sociologicos> Lsistematizaci6n de los supuestos, conceptos y enunciados basicode los analistas del modelo I mostrara clararnente la fuerza caracteristica de este estilo de analisis. Articular un marco de refe-rencia en gran parte implicito es por fuerza caricaturizar. Perola caricatura puede ser instructiva.

El Paradigma :de fa Politica Racional1 . UNIDAD BAslCA DE ANALISIS:LA rot.rncx COMO ELECCION RACIONAL

Los sucesos en asuntos exteriores son entendidos como acciones elegidas por la nacion 0 por el gobierno nacional.> El gobierno escoge 1a acci6n que maximiza las metas y objetivosof the International System" no es tanto una excepci6n sino mas bien un acercarnieruoun problema algo distinto. Verba se centra en modelos de racionalidad e irracionalidadde estadistas individuates: en Knorr y Verba, The International System.

2 S Robert K . Menon, Social Theory and Social Structures (Edicion revisada y arnpliada; New York, 1957), pp. 1216. Consicerabternente mas debiles que un modelo te6ricosatisfactorio, los paradigrnas representan un corto avarice en esa direcci6n, mas alia de lornodelos conceptuales implicitos, mas flojos. Ni los conceptos ni las relaciones entre lvariables se especifican tanto como para que de ellos se pueden deducir propuestas. Sembargo, el "anal isis paradigmatico" encierra bastante pro mesa para clarificar y codificalos estilos de analisis en la ciencia polftica, Cada uno de los paradigrnas planteados aquse puede representar rigurosarnente en terrninos maternaticos. Por ejemplo, el modelose presta a ta formulaci6n maternatica siguiendo las lfneas del "Behavioral Theory of Rationality" Models of Man (New York, 1957) de Herbert Simon. Perc esto no resuclveproblema mas dificil que es el del "calculo y 11stimacion". .

26 Aunque una variante de este modele podrfa Iacilmerue ser fortuita, este paradigrnaesta planteado en terminos no-probabilisticos. En la estrategia conternporanea, a vecesusa para predicciones una version fortuita de este modele; pero es casi irnposihle cncon


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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 131estrategicos. Las "soluciones" a problemas estrategicos son las ca-tegorfas fundamentales que permiten al analistapercibir el hechoque requiere explicaci6n.II. MARCO CONCEPTIJAL

A. Actor nacional. EI agente es la naci6n 0 .el gobierno, con-cebido como un decisor racional unitario. Este actor tiene unconjunto de metas explioitas (el equivalente de una funci6n deutilidad coherente), percibe el mismo conjunto de opciones ytiene una medida unica para estimar las consecuencias que re-sultan de cada alternativa.

B. El problema. La acci6n se escoge como respuesta al problemaestrategico que la naci6n enfrenta. Las arnenazas y las oportuni-dades que surgen en el "mercado estrategico internacional" hacenque la naci6n actue.C. Selecci6n estable. La suma de las actividades que los repre-sentantes de un gobierno ernprenden para tratar un problemaconstituye 10 que la naci6n ha escogido como su "solucion". La ac-ci6n se entiende como una elecci6n constante y estable entre de-senlaces alternativos (en vez, por ejernplo, de muchas eleccionesparciales inmersas en una corriente dinamica).:

D. La acci6n como eleccion racional. Los: componentes in-cluyen:

1. Metas y objetivos. La seguridad nacional y los intereses na-cionales son las categorias principales para definir las metasestrategicas. Los analistas rara vez traducen metas y objeti-vos estrategicos en una funcion explicita de utilidad; sinembargo, central? su atenci6n en metas y objetivos impor-

trar alguna explicacion de un suceso de politica exterior que sea probabilistica una y otravez. Las analogfas entre el modele I y el concept a de expJicaci6n desarrollado par R. G.Collingwood, William Dray y otros "revisionistas" entre los fil6sofos que se ocupan de lafilosofia critica de la historia no son accidentales. Para un resumen de la "posicion revi-sionista", vease Maurice Mandelbaum, "Historical Explanation: The Problem of CoveringLaws", History and Theory (1960).


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132 GRA.HAM T. ALLISONtantes y estirnan de manera intuitiva los pros y los contrasde los efectos secundarios.. ,2. Opciones. Los distintos cursos de acci6n, que se consideranpertinentes para abordar un problema estrategico, configu-ran la gama de opciones.

3. Consecuencias. La aprobaci6n de cada alternativa desenca-denara una serie de consecuencias. Las consecuencias im-portantes conllevan beneficios y costas respecto de las me-tas y objetivos estrategicos.

4. Elecci6n. La elecci6n racional maximiza valores. E1 agenteracional escoge 1a alternativa de acei6n cuyas consecuen-cias favorecen sus metas y objetivos.

III. ESQUEMA DOMINANTE DE INFERENClAEste paradigma conduce a un esquema de inferencia como ba-

se analitica y punta de partida explicative. Si una naci6n lleva acabo una aeci6n determinada, es porque debe haber tenido finespara cuya realizaci6n 1a acci6n representa el media 6ptimo. Caneste punta de partida el misterio se aclara al revelar el esquemaintencional subyacente, en el cual el suceso en cuesti6n es vistocomo un medio maximizador de valores.IV. PROPOSICIONES GENERALES

La desgracia de la ciencia politica es que raramente formula ypone a prueba sus proposiciones. "EI analisis paradigmatico", encambia, exige que los terrninos del analisis sean explicitos y la 16-gica de 1aexplicaci6n sea rigurosa. Formularemos, solo para finesilustrativos, alguno de los principios basicos empleados par losanalistas que usan este metodo. El supuesto basico de la conductaorientada a 1a maximizaci6n de valoresgenera las proposicionesfundamentales de la mayor parte de las explicaciones. Los princi-pios generales pueden formularse como sigue: La probabilidad deque suceda una acci6n determinada surge de una combinaci6n


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MODELOS CONCEP11JALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 133de: 1) los valores y objetivos fundamentales, 2) Ios cursos de ac-cion alternativos que se toman en consideracion, 3) los calculosde las diversas consecuencias que resultan de cada alternativa, y4) la apreciacion neta de cada una de las diversas consecuencias.De aqui se deducen dos proposiciones ulteriores:

A. Laprobabilidad de escoger una alternativa de acci6n se re-duce y aumenta conforme a los costos, esdecir, a medidaque pierden valor las consecuencias esperadas 0 que disrni-nuye la probabilidad de alcanzarlas.

B. La probabilidad de escoger una alternativa de acci6n au-menta conforme se reducen los costos, es: decir, a medidaque aumenta el valor del conjunto de consecuencias 0 au-menta la probabilidad de lograrlas." .

V. PROPOSICIONES ESPECIFlCAS!A. La disuasi6n. La probabilidad de cualquier ataque se deter-

mina a partir de los factores considerados en 1aproposici6n gene-ral. Combinada con afirmaciones de hecho, esta es la proposicionbasica de la sub-teoria de la disuasion.

1) Un balance nuclear estable reduce la probabilidad de unataque nuclear. Este enunciado se deriva del enunciado ge-neral, adernas del hecho confirmado de que la capacidad deun segundo ataque altera los calculos del atacante potencialal aumentar la probabilidad y los costos de las consecuen-cias que podrfan resultar del contraataque.

2) Un balance nuclear estable aumenta las posibilidades deuna guerra limitada. Este enunciado se deriva del enuncia-do general, adernas del hecho confirmado de que, aunque

17 Este modelo es anatogo a la teoria del empresario racional que se ha desarrolladoextensamente en las teonas econornicas de la empresa y el consumidor. Estas dos pro-puestas especifican el "efecto de sustitucion". Es absolutamente preciso refinar esta mo-delo y especificar las propuestas generales adicionales al traducirlo de la teorfa economics.


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')GRAHAM T ALLlSOl'. ')

aumenten los costos de un intercambio nuclear, un balance -,nuclear estable reduce significativarne nte la probabilidad .~e ~scoger tales consecuenci~ en respuesta a una guerra) \limitada, Por tanto, este conjunto de consecuencias pesa,)menos en el calculo, ) I

)

~ \B. Postura de [uerza sovietica. La Uni6n Sovietica escoge lapostura de fuerza (es decir, el emplazamiento de armas) como unmedia para maxirnizar los valores de: la doctrina militar y de losobjetivos estrategicos sovieticos. Estetipo de propuesta sustenta ')la inferencia del secretario de defensa Laird, quien a partir de laexistencia de los 200 SS-9s (rnisiles .intercontinentales) llega ala afirmaci6n de que "no hay duda que los sovieticos quierentener la capacidad de atacar primero." 2 1 1

Variantes del Modelo de Politica Racional.Este paradigma presenta las caracteristicas del modele racional ensus versiones mas finas. La moderna literatura de la estrategia usaeste tipo de modelo. Los, problemas y las presionesdel "mercadoestrategico internacional" hacen probable la ocurrencia de suce-sos conflictivos. EI actor internacional, que podria ser cualquieractor nacional, es simplemente un mecanismomaximizador de va-lores que pasa del problema estrategico a la solucion logica. Lasexplicaciones y predicciones de la mayor parte de, los analistas deasuntos exteriores son basicarnente variantes de esternodelo "pu-ro". Todos buscan situar la accion dentrode un marco de refer-encia maximizador de valores, dadas ciertas restricciones. Sinembargo, puede ser util identificar las distintas variantes del pa-radigma. La primera variante se centra en el actor nacional y suelecci6n en el contexto de una situaci6n particular; en consecuen-

iBNew York Times, 22 de marzo, 1969.

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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 135cia, los analistas limitan aun mas las metas, alternativas y conse-cuencias que toman en cuenta. Por ejemplo, 1) las inc1inacionesnacionales 0 los rasgos de personalidad reflejados en un "c6digooperativo", 2) el interes en ciertos objetivos, 0 3) principios espe-ciales de acci6n que recalifican y reducen las "rnetas" 0 las "al-ternativas" 0 las "consecuencias". Se explica entonces elemplazamiento sovietico de ABMs, aludiendo a 13."obsesi6n por1a defensa" de los sovieticos. Y una acci6n sovietica determinadase explica como expresi6n de una regia de accion especifica delc6digo bolchevique de comportamiento.> Una segunda variantese centra en ellider individual 0 grupo de lideres, 'entendiendoloscomo un actor unitario que busca maximizar su funcion preferen-cial y cuyas caracteristicas personales (0 de grupo) pueden modi-ficar las alternativas, consecuencias y reglas de elecci6n. Cuandoel involucramiento de los Estados Unidos en Vietnam es explica-do como la consecuencia natural de los principios de politica ex-terior de la administraci6n Kennedy-Johnson, la explicacion sigueesta variante. Por su parte, la tercer a variante, mas compleja, ad-mite que existen distintos actores dentro de un gobierno, porejemplo, los ha1cones y las'palomas, los militares y.los civiles, perointenta explicar (0 predecir) un suceso aludiendo a los objetivos

Idel actor victorioso. Asi, por ejernplo, algunas historias de la Gue-rra Fda identifican primero las fuerzas de 1a luz y las fuerzas delas tinieblas en el gobierno de los Estados Unidos, para explicardespues las acciones american as como una consecuencia de lasmetas y percepciones de las fuerzas victoriosas de las tinieblas.

Cada una de estas formas del paradigma clasico constituye unaformalizaci6n de aquello en 1 0 que los analistas conflan irnplicita-mente. En la transicion del modelo conceptual implicito al para-digma explfcito, se ha perdido mucho de la riqueza de los mejoresusos de este modelo. Pero el proposito al presentar de manera al-

29 Vease Nathan Leites, A Study of Bolshevism (Glencoe, Illinois, 1953).


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136 GRAHAM T. ALLISONgo laxa los modelos conceptuales implicitos en un nivel explicitoes revelar la16gica basica de los analistas. Quiza algo de la artifi-cialidad que rodea el enunciado del paradigrna pueda borrarse to-mando en cuenta algunas de las adiciones y modificacioneshabituales empleadas por los analistas que predominantementetrabajan dentro del modelo de politica racional. Primero, a 10 lar-go de un documento, los analistas se desplazan de una variante delmodelo basico a otra, en ocasiones apropiandose en terrninos adhoc de aspectos de una situaci6nque son 16gicamente incompati-bles con el modelo basico. Segundo, en el curso de la explicaci6nde algunos sucesos, a veces los analistas se detienen en un aeon-tecimiento particular sobre el que tienen mucha informacion y10 despliegan con tal detalle que se crea una impresi6n de aleato-riedad. Tercero, habiendo empleado otrossupuestos y categoriasal obtener una explicaci6n 0predicci6n, los analistas presentan suproducto empaquetado en un convincente y limpio modelo de po-litica racional. (Esta adaptaci6n es favorecida por los miernbros dela comunidad de inteligencia cuya asociacion con los detallesde un proceso es considerable, pero perciben que al poner unacontecimiento en un marco de referencia racional mas ampliosera mas accesible para su audiencia). Cuarto, al intentar ofreceruna explicaci6n -particularmente cuando falla una predicci6n ra-cionalmente proyectada- se invoca la noci6n de "error". Asi, lafalla en Ia predicci6n de una "brecha de misiles" es cancelada comoun error sovietico al no sacar ventaja de su oportunidad. Esta yotras modificaciones permiten a los analistas del modelo Iuna di-versificaci6n mayor que la que podria sugerir el paradigma. Sinembargo, esencialmente estas adaptaciones son agregados a la 16-gica basica de estos analistas.


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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 137Modelo II: el proceso organizacional

Para algunos propositos, puede ser uti! caracterizar la conductagubernamental como la acci6n escogida por un decisor racionalunitario con capacidad de control central, completamente infor-mado, y maximizador de valores. Pero esta simplificaci6n no debellevarnos a dejar de ver el hecho de que un "gobierno" consisteen un conglomerado de organizaciones semifeudales, debilrnenteenlazadas, cada una can su vida propia. Los lideres del gobiernose encuentran formalmente y, hasta cierto punto, de hecho, en 1apunta del conglomerado. Sin embargo los gobiernos perciben losproblemas a traves de los serisores de sus organizaciones. Para de-finir sus alternativas de accion y calcular sus consecuencias, los go-biernos dependen de la informaci6n que procesan lasorganizaciones. Los gobiernos actuan a traves de las rutin as ope-rativas de las organizaciones. Se puede, por tanto, entender laconducta gubernamental segun un segundo modelo conceptual:menos como elecciones deliberadas de lideres y mas como pro-ducto de grandes organizaciones que funcionan conforme a deter-minados patrones de comportamiento. Con objeto de respondera una arnplia gama de problemas, los gobiernos constan de gran-des organizaciones entre las que se distribuye la responsabi1idadde atender ciertas areas particulares. Cada organizacion se ocupade un conjunto especial de problemas y aetna de manera cuasi-in-dependiente, pero son pocos los problemas importantes que caenexclusivamente en el ambito de competencia de una unica orga-nizaci6n. En este sentido, cuando el gobierno trata cualquier pro-blema importante su cornportarniento refleja y es el producto devarias organizaciones, coordinadas parcial mente por los directivosgubernarnentales. Los directives pueden inducir pero no controlarel cornportamiento de sus organizaciones. Para poder realizar ru-tinas comp1ejas, es necesario coordinar la conducta de muchos in-dividuos. La coordinaci6n requiere procedimientos operativos


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138 GRAHAM T. ALLISONestandarizados, reglas de accion. Para estar seguros de que elcomportamiento de cientos de personas podra conducir a una ac-tuaci6n confiable, es necesario contar con "programas" estableci-dos. Si los once jugadores de un equipo de futbol debendesenvolverse :adecuadamente en cualquier circunstancia, cada ju-gador no debe "hacer 10 que cree que debe hacerse" 0 "hacer 10que que el capitan le dice sobre la marcha que haga". Mas bien,cada jugador debe ejecutar los movimientos especificos de una ju-gada previamente estudiada y establecida, que el capitan simple-mente invoca frente a una cierta situaci6n del juego.

Un gobierno consta en un momento dado de varias organiza-ciones, cada una con un conjunto establecido de procedimientos yprogramas estandarizados de acci6n. Para tratar un asunto en al-guna circunstancia particular, el comportamiento de las organiza-ciones -y por consiguiente, del gobierno- esta determinado porrutinas establecidas con anterioridad a la cuesti6n. De todos mo-dos, las organizaciones cambian. EI aprendizaje lleva tiernpo, esgradual. El cambio organizacional dramatico ocurre 5610 en res-puesta a crisis importantes. Las capacidades organizacionales exis-tentes condicionan tanto el aprendizaje como el cambio.Inspiradas en la teoria de organizaciones, estas proposiciones ge-nericas afirrnan simplemente tendencias. Cada una de las propos i-ciones debe ser limitada por condiciones del tipo "si las otrascosas permanecen igual" y "bajo ciertas condiciones". En circuns-tancias particulares, las tendencias se mantienen mas 0menos. Ensituaciones especificas, la pregunta importante es: l.mas 0 menos?En efecto, "las organizaciones" no forman una clase mas hornoge-nea que "los s61idos". Cuardo los cientfficos trataron de genera-lizar acerca de las propiedades de los "solidos", lograronresultados sirnilares. Los solidos tienden a expandirse cuando se ca-lientan, pero algunos no 10 hacen. Se requiere, pOf 10 tanto, unacategorizaci6n mas adecuada de los distintos elementos agrupadosbajo el rubro de "organizaciones". Por otra parte, el cornporta-


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MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 139miento de ciertas organizaciones particulares parece consider-ablemente mas complejo que el comportamiento de los s6lidos.Se requiere informacion adicional sabre las organizaciones con-cretas para especificar mas el conocimiento de sus tendencias.Con independencia de estas dos observaciones precautorias, la ca-racterizaci6n de la acci6n gubernamental como producto organi-zacional (organizational output) difiere sustancialmente delModelo I. Por consiguiente los intentos de entender los proble-mas de politica exterior desde este marco de referencia conduci-ran a explicaciones muy distintas."

EI paradigma del Proceso Organizacional 311 . UNIDAD BAsICA DE ANALISIS:LA P.:)LiTICA COMO PRODUCTO DE UNA ORGANlZACION

Los sucesos de politica internacional son producto de procesosorganizacionales en tres sentidos. Primero, los sucesos son en re-alidad productos de organizaciones. Por ejemplo la participaci6nde ( hina en la guerra de Corea -esto es, el hecho de que soldadoschinos dispararan a soldados de las Naciones Unidas al sur del Ya-

J! I La influencia de los estudios organizacionales sobre la actual literatura de asuntosde pcutica exterior es minima. Los especialistas en la politica internacional no estudian lateorfa organizacional. Lareona organ izacio nal h a co menzad o a estu diar a las organizacio-nes como decision-makers s610 recientemente y todavfa no ha producido estudios conduc-tistas de organizaciones de seguridad nacional desde una perspective de decision-making.Sin embargo, no parece probable que estes huecos vayan a permanecer vacios per muchotiernpi, Ha habido un progreso considerable en el estudio de ta ernpresa cornercial comoorgan z ac io n . Lo s in v es ti ga d or es han cornen zaoo a a plica r esta nueva comprensi6n 3 la sorgaruzaciones gubernamentales y se es ta ex tendiendo el interes en la perspectiva organi-zacior.al entre las instituciones y los individuos involucrados en operaciones gubernarnen-tales. EI enfoque de la "decision-making" representado por Richard Snyder, R. Bruck yB. Sarin, Foreign Policy Decision-Making (Glencoe, Illinois, 1962), utiliza revelacionesproducto de la teorfa organizacional.

C .t Se pudo Iorrnular este paraoigrna gracias a la orientaci6n e intuici6n de HerbertSimon y tam bien al modele conductista de la empress planteado por Richard Cyen y Ja-mes March, A Behavioral Theory of the Finn (Englewood Cliffs, 1963). Sin embargo, aquiuno uebe manejar las funciones rnenos rutinarias, rnenos cuantificadas de los rnenos di-Ierenriados elementos de las organizaciones gubernarnentales.


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140 GRAHAM T. ALLISONhi en 1950- es la accion de una organizacion. Es la acci6n de hom-bres, soldados en pelotones que forman parte de cornpanias, quea su vez forman ejercitos. Hombres que respond en como rasos alos tenientes que son responsables ante los capitanes, que a su vezson responsables ante sus comandantes, fueron los que se aden-traron en Corea, avanzaron contra las tropas enenrigas y dispara-ron segun rutin as establecidas del ejercito chino. Las decisionesde los dirigentes gubernamentales echan a andar las rutin as orga-nizacionales. Los lideres del gobierno pueden tal vez recortar laactuacion de las organizaciones y decidir por alguna combinacionde sus productos. Pero la conducta esta determinada en gran partepor procedirnientos previamente establecidos. Segundo, las rutinasorganizativas de despliegue de las capacidades fisicas son real-mente las opciones disponibles para los dirigentes gubernamenta-les cuando enfrentan algun problema. Solo la existencia dehombres equipados y entrenados como ejercitos, susceptiblesde ser transportados a Corea del Norte, hicieron que la entrada ala guerra de Corea fuera una opcion viable para los dirigentes chi-nos. Los dirigentes no siempre perciben el hecho de que los pro-gramas establecidos (equipo, hombres y rutinas que existen en unmomento deterrninado) agotan el mimero de botones que puedenapretar. Pero en cualquier caso es fundamental que sea posibleentender que estan hacienda realmente. Tercero, los productosorganizacionales estructuran la situacion y establecen los Iimitesque circunscriben la "decision" de los dirigentes frente a cualquierasunto. Los rendimientos y productos plantean el problema, pro-porcionan la informacion y originan las primeras maniobras quevan a definir el aspecto con el eual se presenta la cuesti6n a losdirigentes. Como ha observado Theodore Sorensen:

Los presidentes rara vez, si acaso alguna, toman decisiones -particularmente en asuntos de politica exterior- como si ano-taran sus conclusiones en una pizarra limpia ... Las decisiones


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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 141basicas, que delimitan sus elecciones, con dernasiada frecuen-cia fueron tomadas previamente.>La estructura de 1a situaci6n y el aspecto de la cuesti6n -que

estan detenninadas por los productos organizacionales hace que laelecci6n formal de los Iideres sea frecuentemente anticlirnat ica.II.MARCO CONCEPTUAL

A. Aetores organizacionales. El actor no es una "nacion" 0"gobierno" unitario monolitico. Es mas bien una constelaci6n deorganizaciones que se ~nlazan sin mucha cohesion y en cuyapunta se encuentran los lfderes del gobierno. Esta constelacioriactua en tanto ejecutan sus rutinas las organizaciones que lacomponen."

B. Problemas segmentados y poder fraccionado. A fin de aten-der las multiples facetas de los asuntos de polftica exterior es rie-cesario que los problemas se dividan y repartan entre variasorganizaciones. Para evitar la paralisis, al poder principal debecorresponder la responsabilidad principal. Pero si las organiza-ciones pueden hacer cualquier cosa, gran parte de 10 que hagansera determinado dentro de la misma organizacion. Cada orga-nizaci6n percibe problemas, procesa informacion y ejecuta unavariedad de acciones casi aut6nomamente (en el marco de lasarnplias directrices de la politica nacional). Los problemas desa-gregados en diversos factores y el poder fraccionado son los dosfilos de una misma espada. Dividir un problema en factores per-mite que se preste una atencion mas especializada a las diversas

32Theodore Sorensen, "You Get to Walk to Work", New York Times Magazine, 19de marzo, 1967.33Las organizaciones no son monolfticas. EI nivel adecuado de desagregacion depen-de de los objetivos de un trabajo de analisis. Este paradigma esta forrnulado teniendo enmente las organizaciones principales que constituyen el gobierno de los Estados Unidos.La generalizacion a los componentes principales de cada departamento y agencia debe serbastante directa.


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142 GRAHAM T. ALLISONfacetas particulares de los problemas, cosa que seria imposihle silos dirigentes del gobierno trataran de resolverlos por ellos rnis-mos. Pero el precio de esta atencion mayor es aceptar una mayordiscrecionalidad en la definicion de cuales asuntos deben ocupara la organizacion y de como deben programarse las respuestasde la organizacion.

C. Prioridades localistas, percepciones y cuestiones particularesTener la responsabilidad principal de un conjunto limitado deproblemas favorece el localismo organizacional. Otros factoresadicionales refuerzan esta tendencia: 1) la informacion a la quepuede tener acceso la organizaci6n, 2) el reclutamiento de perso-nal, 3) los cargos de los individuos dentro de la organizaci6n,4) la presion de los grupos pequenos dentro de la organi-zaci6n, y 5) la distribucion de recornpensas por parte de laorganizacion. Los clientes (por ejemplo, grupos de interes), losaliados gubernamentales (por ejemplo, los comites del Congreso),y las contrapartes extranjeras (por ejemplo, el Ministerio Britani-co de Defensa para el Departamento de Defensa, 0 la SecretariaBritanica de Asuntos Exteriores para el Departamento de Estado)galvanizan este localismo. De esta manera las organizaciones tien-den a desarrollar preferencias relativamente estables respecto deprioridades, percepciones y asuntos operativos.

D. La accion como producto organizacional. La caracteristicamas prominente de la actividad de una organizaci6n es su ca-racter programado, es decir, la medida en que el comportamientoen cualquier caso particular sigue rutinas preestablecidas. En laproduccion de resultados, la actividad de cada organizaci6n tienecaracteristicas distintivas.

1. Metas: exigencias que definen una actuacion aceptable. Lasmetas operacionales de una organizacion rara vez se mani-fiestan en mandatos formales. Son mas bien, un conjuntode restricciones obligatorias que definen la actuaci6n acep-


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MODELOS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 143.table. Entre las exigencias restrictivas es prioritaria la saludorganizacional, definida usualmente en terrninos de orga-nismos adscritos y recursos asignados. EI conjunto de exi-gencias surge de una mezcla de expectativas y demandasque suelen provenir de las otras organizaciones guberna-mentales, de la autoridad reglamentaria, de los ciudadanos,de los grupos de interes fuertes y de las negociaciones den-tro de la organizacion. Este marco de restricciones obliga-torias representa una cuasi-resoluci6n de conflictos. Pero elconflicto entre metas alternativas siempre esta laterite; deahi que sea una cuasi-resoluci6n. Normalmente, las restric-ciones obligatorias se formulan como imperativos para evi-tar desastres e incomodidades."

2. Atencion secuencial a las metas. EI conflicto entre las exi-gencias operacionales se resuelve con el recurso de la aten-ci6n secuencial. A J surgir un problema, las subunidades dela organizaci6n mas involucradas en el problema se ericar-gan de tratarlo conforme a las restricciones obligatorias quesuponen son las mas irnportantes. Cuando surge el siguien-te problema, otro conjunto de subunidades se hace cargo,conforme a otro conjunto de restricciones.

3. Procedimientos operativos estandarizados Las organizacio-nes cumplen sus funciones "superiores", como atenderareas de problemas, monitorear informaci6n y prepararrespuestas para contingencias probables, al realizar sus ta-reas "rnenores", por ejernplo, al preparar presupuestos,producir reportes y desarrollar infraestructura. La ejecu-ci6nconfiable de estas tare as requieren de procedimientosoperativos estandares (de aqui en adelante POE). Los pro-cedimientos estandarizados no cambian rapida 0 facilrnen-

34 La estabilidad de estas restricciones depende de factores tales como las reg las parala promoci6n y la recornpensa, los procedimientos presupuestalcs y de contabilidad y losprocedimientos operatives ordinaries.


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144 GRAHAM T. ALLISONteo Sin estos procedimientos, no es posible realizar ciertastareas concertadas. Pero, debido a ellos, el comportamientoorganizacional suele ser inconvenienternente formal, lentoe inapropiado.

4. Programas y repenorios. Las organizaciones deben ser capa-ces de ejecutar acciones cuidadosamente coordinadas, Laactuaci6n segura requiere que existan conjuntos de POEensayados para producir acciones especfficas, por ejemplo,para luchar contra unidades enemigas 0 para contestar eltelegrama de una embajada. Cada conjunto incluye un"programa" (entendido tanto en el sentido de teatro comode computacion) que laorganizacion tiene listo para en-frentar una determinada situacion, La lista de programasque tiene que ver con un tipo de actividad, por ejemplo, elcomb ate al enemigo, constituye un repertorio organizacio-nal de acciones. EI repertorio de programas es siempre li-mitado. Cuando las organizaciones estan motivadas, ejecu-tan bien los programas. Estos no se pueden carnbiarfundamentalmente en cualquier situaci6n particular. Mien-tras mas compleja la acci6n y mayor el nurnero de actoresinvolucrados, mas importantes son los program as y los re-pertorios como factores determinantes del comportamien-to organizacionaL5. La necesidad de evitar fa incertidumbre. A las organizacio-nes no les gusta calcular la distribuci6n de la probabilidadde sucesos futuros. Prefieren evitar la incertidurnbre. Lasorganizaciones regulan las reacciones de los dernas actoresestableciendo con ellos ambientes negociados. EI ambienteprirnario, las relaciones con otras organizacionesguberna-mentales, se estabiliza can acuerdos sobre la repartici6n delpresupuesto, la delimitaci6n de areas de responsabilidad yla aceptaci6n de practicas convencionales. EI ambiente se-cundario, las relaciones con el mundo internacional, se es-


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MODE~OS CONCEPTIJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 145tabiliza mediante el establecirnienro de contratos (alianzas)y "relaciones de club" (Departamento de Estado de los Es-tados Unidos y 1aSecretaria de Asuntos Exteriores del Rei-no Unido 0 el Tesoro de los Estados Unidos y el Tesorodel Reino Unido). Entre enemigos, los contratos y las prac-ticas convencionales aceptadas cumplen tarnbien una fun-ci6n similar; un ejemplo son las reglas del "precario statusquo" al que se referia el presidente Kennedy en la crisis delos misiles. Donde el ambiente internacional contiene si-tuaciones no negociables, las organizaciones enfrentan in-certidumbres que tratan de controlar mediante el disefio deescenarios estandar de contingencias, para los que se prepa-ran cuidadosamente. Por ejemplo, el escenario estandarpara el Mando Tactico de la Fuerza Aerea implica el corn-bate con aviones enemigos. Se disenan los aviones y se en-trena a los pilotos para enfrentar esta clase de problema.Que estos preparatives no sean tan trascendentes como lascontingencias mas probables ha tenido poco impacto en elescenano.

6. La busqueda dirigida a los problemas. Donde las situacio-nes no pueden ser identificadas como normales, las orga-nizaciones emprenden una busqueda. El estilo de busque-da y la soluci6n estan determinadas en gran medida parlas rutinas existentes. La busqueda organizacional demedidas alternativas se caracteriza por estar orientada aproblemas: se centra en el descontento atipico que hayque evitar. Su estrategia intelectual es simple: se investigaprimero el sintoma y despues se averiguan las alternativasdisponibles. La investigaci6n descubrira tendencias que asu vez dependen de otros factores tales como el conoci-miento especializado 0 la experiencia profesional y los pa-trones de comunicaci6n.


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146 GRAHAM T. ALLISON

7. El aprendizaje y el cambio organizacional. Los parametresdel comportamiento de una organizaci6n persisten a 1 0 lar-go del tiempo. Cuando tienen que responder a problemasextraordinarios, la investigaci6n y las rutinas de las organi-zaciones evolucionan, con el fin de asimilar las situacionesnuevas. De esta manera el aprendizaje y el cambio provie-nen en gran medida de los procedimientos existentes. Sinembargo, pueden ocurrir cambios abruptos en las organiza-ciones. Hay condiciones que hacen mas probables los cam-bios drasticos. 1) Periodos de festin presupuestal. Normal-mente, las. organizaciones devoran sus abundantes reCUfSOSpresupuestales comprando articulos innecesarios. En estesentido, si estan comprometidos con el cambio, los dirigen-tes que control an el presupuesto pueden usar los fondos ex-tra para cambiar la organizaci6n. 2) Periodos prolongadosde hambruna presupuestal. La hambruna de un solo anonormalmente no induce cam bios en la estructura organiza-cional, aunque algunos program as pierdan eficacia, pero lahambruna prolongada impone reajustes organizativos irn-portantes. 3) Fallas drarnaticas en la actuacion, El cambiodrastico, en la mayoria de los cas os, ocurre en respuesta adesastres mayores. Cuando fracasan claramente los procedi-mientos y repertorios, las autoridades ajenas a la organiza-cion exigen cambios, el personal existente es rnenos hostila la innovacion y los individuos comprometidos con el cam-bio reemplazan a los miembros clave de 1a organizaci6n.

E. La coordinacion y el control central. La acci6n requiere des-centralizar las responsabilidades y el poder. Pero los problemascruzan las jurisdicciones de varias organizaciones. En consecuen-cia, la necesidad de descentralizaci6n choca directamente con 1anecesidad de coordinaci6n. (Los partidarios por una U otra carade este dilema -la acci6n responsable implica el poder descentra-


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MODELOS CONCEP11JALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 147lizado vs la acci6n coordinada requiere un control central- sonresponsables en gran parte de las persistentes demandas par unareorganizaci6n gubernamental.) Tanto la necesidad de coord ina-ci6n como la importancia de la politica exterior para el bienestarnacional hacen que los Iideres del gobierno se ocupen de los pro-cedimientos de las organizaciones entre las que se han distribui-dos los problemas y el poder. Las propensiones y rutinas de cadaorganizacion pueden verse afectadas par la intervencion de los di-rigentes del gobierno. Sin emhargo, es practicarnente imposible 1adirecci6n central y el control sistematico de la actividad organiza-donal. La relaci6n entre las organizaciones y entre las organizacio-nes y los dirigentes gubernamentales depende significativamentede distintas variables estructurales: 1) la naturaleza del trabajo,2) las medidas y la informacion disponible a los lideres del gobier-no, 3) el sistema de recornpensas y castigos entre los miembros dela organizacion, y 4) los procedimientos de asignacion de los re-cursos humanos y materiales. Por ejemplo, en 1a medida en quelas recornpensas y los castigos sean distribuidos por las autoridadessuperiores entre los miembros de una organizaci6n, las autorida-des pueden ejercer control sobre elIos, especificando los criterioscon los que van a evaluar su desempeiio. Estos criterios se con-vierten en exigencias y restricciones que delimitau la actividad dela organizaci6n. Pero la restricci6n es un instrurnento burdode control. La intervenci6n de los dirigentes gubernamentales 10-gra cambiar a veces la actividad de una organizaci6n en la direc-ci6n deseada, pero menos de 10 deseable. Como declar6 FranklinRoosevelt, un maestro de la manipulaci6n de las organizacionesgubernamentales:

EI Tesoro es tan grande y tan vasto y sus practicas estan tanarraigadas que encuentro casi imposible lograr la acci6n y losresultados que quiero ...Pero el Tesoro no es comparable conel Departamento de Estado. Hay que vivir la experiencia de


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148 GRAHAM T. ALLISONquerer cambiar el pensamiento, las politicas y la accion de losdiplomaticos de carrera para saber que cosa es real mente unproblema. Pero el Tesoro y el Departamento de Estado juntosno son nada comparados con la Marina ... Carnbiar cualquiercosa en la Marina es como golpear un colchon de plumas. Gol-peas con' tu derecba y golpeas con tu izquierda basta que que-das exhausto, y el maldito colchon sigue exactamente igual queantes= ,La experiencia de John Kennedy parecehaber sido similar:

"El Departamento de Estado", declare, "es un platen Ileno de ge-latina."." Y, para que la revolucion lograda por McNamara en elDepartamento de la Defensa no sea considerada un vistoso con-traejemplo,el reciente rechazo de la Marina a la intervenci6n deMcNamara en la adquisicion de las arrnas navales, los F-IIIB, de-berra ser visto como un antidote.

F. Las decisiones de los dirigentes gubemamentales. La persis-tencia organizacional no excluye que cambie el comportamientogubernamental, pues los lideres del gobierno estan a la cabeza delconglomerado de organizaciones. Muchas cuestiones importantesimplican que elIos decidan que organizaciones llevaran a cabo queprograma y donde. De esta manera, la estabilidad en los localis-rnos y los POE de cada una de las organizaciones es coherente conalgunos cambios importantes en 1a conducta de los gobiernos. Lagama de estas variaciones es empero definida por los programasorganizacionales existentes.III. ESQUEMA DE INFERENCIA DOMINANTE

Si una nacion realiza hoy un cierto tipo de accion, es porqueayer sus organizaciones deben haber seguramente realizado (0 ha-ber establecido rutinas para efectuarla) una acci6n s6lo minima-mente diferente. En cualquier punto especffico del tiernpo, un

lS Marriner Eceles, Beckoning Frontiers (New York, 1951), p. 336.l6Arthur Schlesinger, A Thousand Days (Boston, 1965), p. 406.


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MODELOS CONCEP1lJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 149gobierno consta de un cierto conjunto de organizaciones, cada unacon sus metas, programas, y repertorios. Las caracterfsticas de laaccion gubernamental son consecuencia de las rutin as estableci-das y de las elecciones que hicieron con anterioridad los dirigentesgubernamentales frente a diversos programas de accion, siguiendo1ainformacion que poseian y estimando los desempefios de las ru-tinas de los programas. La mejor explicacion de la conducta deuna organizacion en un tiempo dado t es t-l, Y la prediccion det+1es t. EI modelo II a1canza poder explicativo al descubrir lasrutinas organizacionales y los repertorios que produjeron los re-sultados que incluyen los acontecimientos problernaticos.IV. ENUNClADOS GENERALES

Ya hemos establecido varias proposiciones generales. Parailustrar con claridad el tipo de proposiciones que emplean los ana-listas del modelo II, formularemos algunas de ellas mas pre-cisamente.

A. Accion de La organizacion. La actividad de los POE y losprogramas no favorece una adaptacion flexible e inteligente a lascuestiones (en los terrninos del analista). Los mas pequefios deta-lles de accion de las organizaciones estan determinados por las ru-tinas y no por las ordenes de los gobernantes.

1. Los POE son basicamente rutinas para tratar con situacio-nes estandar. Las rutinas permiten que muchos individuoscomunes y corrientes traten dia tras dia muchos casos sinpensar demasiado y en respuesta a estimulos basicos. Peroesta capacidad regulada para lograr la ejecucion adecuadase paga con la estandarizacion. Si los POE son apropiados,la actuacion promedio es mejor que un enfoque idiosincra-sico para cada caso (bajo el supuesto de lfmites fijos de ta-lento, tiempo y recursos). Pero cases especificos, particular-mente los casos criticos, que carecen de caracterfsticas


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150 GRAHAM T. ALLISON"estandar", se manejan can frecuencia de manera inade-cuada < : > aproximativa.

2. Un prograrna, es decir, una acci6n compleja seleccionadaentre un breve repertorio de program as, rara vez ha sidodisefiado a la medida de la situacion especifica en la que seva a ejecutar. En e1 mejor de los casos, el programa es sim-plernente el mas apropiado del repertorio existente.

3. Los repertorios existentes han sido elaborados para situa-ciones limitadas por sus propios intereses y en funcion deacontecimientos estandarizadarnente posibles; por conse-cuencia, los programas ala mano para enfrentar una situ a-cion concreta suelen resultar inadecuados.

B. Flexibilidad limitada y cambio incremental. Las lineas irnpor-tantes de la accion organizacional son rectas, es decir, el cornpor-tarniento en un determinado momento es apenas minirnarnentediferente del comportamiento en t-I . Las predicciones mas sim-ples son las que rnejor funcionan: el comportamiento en t +1 debediferir en muy poco del comportamiento actuaL

1. Los presupuestos de las organizaciones carnbian incrernen-talrnente, tanto con respecto a SllS totales como con respec-to a sus partidas interorganizacionales. Aunque las organi-zaciones podrian dividir el dinero disponible cada anorepartiendo el pastel de una nueva manera (a la luz de cam-bios en los objetivos 0 en el ambiente), en la practica lasorganizaciones toman como base el presupuesto del anaanterior y 1 0 ajustan incremental mente. Se deben limitarlos pronosticos que precisan de cambios presupuestales irn-portantes en un solo ano entre organizaciones 0 entre uni-dades dentro de una organizacion.2. La inversi6n de las organizaciones no se detiene en el pun-to en que los costos "objetivos" sobrepasan a los beneficios.


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MODELOS CONCEP1lJALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 151Los intereses de las organizaciones en los proyectos adop-tados impulsan a proseguirlos bastante mas alla de dondecomienzan las:perdidas.

C. Fac tib ilid ad adm in is tr ativ a. La explicacion, el analisis y laprediccion, para ser adecuadas, deben incluir la factibilidad adrni-nistrativa como una .dimension irnportante. Hay un espacio con-siderable que los dirigentes escogen (0 podrian racionalmenteescoger) y la implementacion ejecutada por las organizaciones.

1. Las organizaciones son instrumentos burdos. Los proyectosque requieren que varias organizaciones acnien con altosniveles de precision y coordinacion no tienen muchas prob-abilidades deexito.

2. Los proyectos que exigen a las unidades organizacionalesexistentes salir de sus funciones habituales para realizar ta-reas no programadas previamente, rara vez se logran de lamanera en que fueron disenados,

3. Los dirigentes gubernamentales pueden esperar que cadaorganizacion realice su "parte" en terrninos de 10 que la or-ganizacion sabe hacer.

4. Los lideres gubernamentales pueden esperar informacionincompleta y distorsionada de cada organizacion acerca desu parte del problema.

5. Cuando la parte de un problema asignada a una organiza-cion es contraria a sus metas existentes, la organizacion seresistira a implementar la parte que Ie corresponde.

v. PROPOSICIONES ESPECIFICAS.1. La disuasion. La probabilidad de un ataque nuclear esta

mas correlacionada con varios factores organizacionales que conel balance 0 el desbalance del poder 0 la estabilidad 0 Ia inesta-bilidad, a la manera de los estrategas del Modelo 1 . Excepto en


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152 GRAHAM T. ALLISONel caso especial de que la Union Sovietica llegara a tener la ca-pacidad crefble de destruir can un solo golpe a los Estados Uni-dos, la probabilidad de un ataque nuclear esta definida enconsecuencia por varios factores organizacionales y no tanto porla superioridad 0 la inferioridad de los EEUU.

Primero. Si oeurre un ataque nuclear, este resultara de la ac-tividad organizacional de lanzar misiles a cargo de los miembrosde un grupo especializado. Para ello es determinante el sistema decontrol del enemigo, es decir, los mecanismos fisicos y los proce-dimientos habituales que determinan quien puede lanzar los mi-siles y cuando. Segundo. Son los programas del enemigo para llevarsus fuerzas estrategicas a un status de alerta los que determinan laprobabilidad de que ocurra un lanzarniento accidental. Al estallarla Primera Guerra Mundial, si el zar ruso hubiera entendido elproceso organizacional que desencadenaba su orden de moviliza-ci6n completa, se habria dado cuenta de que optaba por la guerra.Tercero. Los repertorios de las organizaciones fijan el margen delas opciones realmente posibles para los lideres enemigos. El me-nu a disposicion del zar Nicolas en 1914 tenia dos platos fuertes:la rnovilizacion total y la no movilizaci6n. La rnovilizacion parcialno era una opci6n organizacional. Cuarto. Como las rutin as de lasorganizaciones disponen el tablero de juego, el actual emplaza-miento de tropas entrenadas y armas nucleares es fundamental.Dado que es mas probable que estallen las hostilidades en Berlfnque en los demas escenarios de una guerra nuclear, son tan deter-minantes como el problema del "balance" los hechos del ernpla-zamiento, entrenamiento y equipamiento nuclear tecnico de lastropas sovieticas estaeionadas en Alemania Oriental -que va a in-fluir en la manera como vean la cuestion los lideres sovieticos alinicio de las hostilidades y en la manera como se implemente laopcion elegida.2. La posicion sovietica de [uerza. La posicion sovietica defuerza, es decir, el hecho de que tengan y emplacen eiertas arrnas


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MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 153en lugar de otras esta determinado por factores organizacionales,tales como las metas y los procedimientos de los servicios milita-res existentes a las metas y los procesos de los laboratorios de in-vestigaci6n y diseno, en el marco de los limites presupuestalesdecididospor los dirigentes del gobierno. La fragilidad de la Fuer-za Aerea sovietica en el aparato militar sovietico parece haber si-do un elemento decisivo en el fracaso sovietico para disponer deuna fuerza de bombardeo irnportante en los afios 1950 (razon porla que fallaron las predicciones dela inteligencia americana acer-ca de que existia una notable "disparidad de bombardeo"). Lasfuerzas terrestres sovieticas, cuyos objetivos y procedimientos ex-c1uyen una misi6n intercontinental, controlaron los misiles hasta1960. Este hecho tuvo rnucho que ver con la lenta acumulacionsovietica de ICBMs (razon por la que fallaron las prediccionesnorteamericanas de inteligencia acerca de una "disparidad de rni-siles"). Estos factores organizacionales (el control de los rnisilesde las Fuerzas Terrestres sovieticas y la obsesion de los serviciosde inteligencia por los escenarios europeos) hacen mas compren-sible el emplazamiento sovietico de tantos MRBMs que podriandestruir hasta tres veces los blancos europeos. Los recientes de-sarrollos armarnentisticos, por ejemplo, las pruebas de un sistemade bombardeo fraccional orbital (FOBS) y descargas explosivasmultiples para los SS-9, muy probablemente reflejan la actividade intereses de un conjunto de organizaciones sovieticas de inves-tigacion y desarrollo, mas que una decision de los dirigentes so-vieticos de lograr un sistema de armarnento para iniciar lasagresiones. La atenci6n cuidadosa a los cornponentes organizacio-nales del establecirniento militar sovietico (Fuerzas de Misiles Es-trategicos, Marina, Fuerza Aerea, Fuerzas Terrestres y DefensaAerea Nacional), las misiones y sistemas de armamento con el queeste relacionado cada componente (un sistema de armamento in-dependiente atiende a la supervivencia como un servicio inde-pendiente), y las divisiones presupuestales existentes (que


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154 GRAHAM T. ALLISONprobablemente son mas 0 menos estables en la Union Sovietica,como suelen ser en todos lados) ofrecen mejoras potenciales enpredicciones de mediano y largo plazo.

Modelo III: Politica burocraticaLos lideres que se encuentran a la cabeza de las organizacioriesno son un grupo monolitico. Cada uno es, en derecho propio, unjugador en un juego central, competitivo. El nombre de este juegoes politica burocratica: la negociaci6n a traves de canales regula-dos entre jugadores escalonados jerarquicamente en el gobierno.Se puede comprender entonces la conducta gubernamental deacuerdo con un tercer modelo conceptual: ya no como productosorganizacionales, sino como desenlaces 0 resultados de juegos denegociaci6n. En contraste con el modelo I, el modelo de politicaburocratica no ve un actor unitario, sino muchos actores-jugado-res, que no se centran en una cuestion estrategica unica sino endiversos problemas nacionales, que tampoco actuan conforme aun conjunto coherente de objetivos estrategicos sino segun sus dis-tintas concepciones de metas nacionales, organizacionales y per-sonales. Se trata de jugadores que toman las decisiones delgobierno no segun el criterio de la eleccion racional, sino en eseestira y afloja que es la politi ca.

EI aparato de cada gobierno nacional constituye una arenacompleja de los juegos nacionales internos. Los dirigentes politi-cos a la cabeza del aparato, mas los hombres que ocupan posicio-nes en Ia punta de las organizaciones mas importantes, forman elcirculo de los jugadores centrales, Ascender a este cfrculo aseguracierta independencia. La necesaria descentralizaci6n de las deci-siones para poder actuar en el amplio campo de los problemas depolitica exterior garantiza que cada jugador tenga una considerablediscreci6n. Asi el poder es cornpartido.


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MODELOS CONCEPTIJ4ES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 155La naturaleza de los problemas de politica exterior permite

desacuerdos fundamentales entre hombres razonables ace rca deque se debe hacer. Los analisis.predicen recomendaciones contra-puestas. Las distintas responsabilidades que pesan sobre los hom-bros de las diversas personalidades individuales favorecen lasdiferencias de percepciones y prioridades. Pero tratan cuestionesde primera importancia. Realmente importa que hace 1a naci6n.Una elecci6n errada podrfa resultar en un dana irreparable. Loshombres responsables se sienten obligados a luchar por 10 queellos creen que esta bien. Los hombres comparten el poder y noestan de acuerdo acerca de que hay que hacer. Es decir, las dife-rencias importan. En este medio es absolutamente indispensableque la polftica (policy) se resuelva por polftica (politics). A vecesel bacer nacional resulta del triunfo de un grupo sobre otros. Sinembargo, con mayor frecuencia los diferentes grupos al jalar endirecciones distintas producen una resultante que difiere de 1 0que alguien pretendi6. Las piezas del ajedrez no se mueven sim-plemente por las razones que sustentan un curso de acci6n, ni porlas rutinas de las organizaciones que facilitan una alternativa, sinopor el poder y la habilidad de los promotores y opositores de laacci6n en cuesti6n. En esta caracterizaci6n se puede ver el vigorde la orientaci6n de la politica burocratica, Esta explicaci6n bas-taria si en un solo juego se determinaran las decisiones y si losproblemas de politica exterior surgieran como cuestiones discretas.Pero, la mayorfa de los "asuntos", surgen poco a poco, por ejem-plo, Vietnam 0 la proliferaci6n de armas nucleares, llegan frag-mentados, un pedazo en un contexto, otro pedazo en otro. Cientosde asuntos compiten por obtener la at.enci6n de los jugadores cadadia. Cada jugador esta obligado a centrarse en su cuota de asuntospara ese dia, enfrentarlos y pasar a los que siguen. De esta mane-ra, simultanearnente la naturaleza de las cuestiones y el ritmo alque se realiza el juego, provocan que las "decisiones" y "acciones"del gobierno sean collages. Las elecciones de un solo jugador, los


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156 GRAHAM T. ALLISONresultados de juegos menores, los resultados de juegos importan-tes y las "metidas de pata" todos estos pedazos, cuando son pega-dos sobre h i misma tela, constituyen el comportamientogubernamental frente a una cuesti6n.

Concebir las medidas de seguridad nacional como desenlacepolitico contradice tanto la irnaginaci6n publica como la ortodoxiaacademica, Se dice que las .cuesticnes vitales de la seguridad na-cional son demasiado importantes para que se decidan segun jue-gos politicos: Deben estar "par encirna" de la politica. Acusar aalguien de "jugar a la politica en los asuntos de seguridad nacio-nal" es una acusaci6n muy seria. La que el convencimiento publi-co demanda se ve reforzado por la inclinacion acadernica hacia laelegancia intelectual. La politica interior es un desastre; mas aun,segun 1adoctrina imperante, la politiqueria carece de sustancia in-telectual. Como tal, es materia de chisrnes para periodistas, y node investigaci6n seria. Memorias ocasionales, anecdotas de relatoshistoricos y detallados estudios de caso demuestran 10 contrario.Y la mayor parte de la literatura de politica exterior descalifica ala politica burocratica. Mas que en ningun otro asunto, es enormeel abismo entre la literatura acadernica y la experiencia de los go-bern antes.

Paradigma de Lapolitica burocratica"I. UNIDAD BAsICADE ANALISIS:LA POLlTICA COMO RESULT ADO roirnco

Las decisiones y acciones de los gobiernos son esencialmentedesenlaces, resultados politicos. Son resultados porque 10 queocurre no ha sido escogido en tanto soluci6n a un problema, sinoporque es consecuencia de compromisos, coaliciones, cornpeticio-nes y malentendidos entre diversos miernbros del gobierno, cada

n Esre paradigrna depende delpequeno grupo de analistas que han comenzado a lIe-nar el hueco. Mi fuente principal es el modele irnplicito en la obra de Richard E. Neustadt,aunque su atencion en la accion presidencial se ha generalizado a un interes en las rnedi-


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MODE~OS CONCEPTUAlJES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 157uno de los cuales observa diferentes aspectos de una cuesti6n. Sonpolfticos, en el sen~~dode que la aetividad que da origen a los re-sultados puede ser caracterizada como negociaci6n. Tomando eleoneepto de Wittgenstein de "juego", la condueta naeional enasuntos internacionales puede entenderse como el resultados dejuegos intrincados y sutiles, simultaneos y sobrepuestos, entre ju-gadores euyas posiciones, ordenadas jerarquicarnente, eonstituyenel gobierno.> Estos juegos no se juegan al azar ni por placer. Estanestrueturados por canales reguladores y los atareados funcionariosse ocupan de los asuntos bajo fuerza de fechas, Las movidas deeste juego de ajedrez deben entonees explicarse en terminos denegociacion entre jugadores que poseen un poder separado y de-sigual sobre piezas particulares y que persiguen objetivos diferen-tes con sus distintas jugadas dentro de subjuegos distinguibles.das potfticas como los resultados de la negociacion polftica entre varies jugadores inde-pendientes, entre los que I presidents no es mas que una "superpotencia" entre otrospoderes rnenores pero dignos de consideracion. Como sostiene Warner Schilling, los pro-blemas irnportantcs son de una dificultad tal que las incertidurnbres y diferencias con res-pecro a las metas, alternativas y conseeuencias son inevitables. Esto hace necesario 10 queRoger Hilsman describe como el proceso del conflicto y la formaci6n del consenso. Lastecnicas empleadas en este proceso con frecuencia se parecen a aquellas que se usan enlas asambleas legislativas, aunque la caracterizacion de Samuel Huntington del procesocomo "legislative" enfatiza dernasiado la igualdad de los participantes y no Ia jerarquiaque estructura el jucgo. Mas aun, rnientras que para Huntington es el ejecutivo quiendefine la polftica exterior (al reves de la polftiea militar), este paradigma sostiene que lasactividades que describe como legislativas son caracteristicas del proceso por rnedio delque se realiza la polftiea exterior.

38La rnetafora teatrat del escenario, los papeles y los actores es mas comun que estametafora de juegos, posiciones y jugadores. Sin embargo, la rigidez que connota el con-cepto de "papel", en el sentido teatral de actores que recitan lfneas establecidas y tambienen el sentido sociol6gico de respuestas establecidas a situaeiones sociales especificas hacemas iitil el concepto de juegos, posieiones y jugadores para este analisis de participantesaetivos en la determinaei6n de la polnica nacional. Las objeciones a la terminologfa sobrela base de que "juego" connota algo poco serio pasa por alto la aplicaci6n del conceptoa los mas serios problemas en la filosoffa de Wittgenstein y tam bien en la teorfa contern-poranea del juego. La teona del juego norrnalmente trata acerca de juegos estructuradoscon mayor precisi6n, pero el examen de Wittgenstein del "juego del lenguaje" en el quelos hombres usan palabras para comunicarse es bastante analogo a este analisis del juegomenos especificado de la pohtica burocratica. Vease Ludwig Wittgenstein, PhilosophicalInvestigations, y Thomas Schelling, "What is Game Theory'!" en James Charlesworth,Contemporary Political Analysis,


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158 GRAHAM f. ALLISONII.MARCO CONCEPTUAL.

A. Iugadores en posiciones. El actor no es illuna naci6n unita-ria, illun conglornerado de organizaciones, sino mas bien un cier-to numero de jugadores individuales. Los grupos de estosjugadores son los agentes de las decisiones y acciones guberna-mentales particulares. Los jugadores son hombres que ocupan unpuesto, que tienen una posicion.

Los individuos se vuelven jugadores en el juego de la politicade seguridad nacional al ocupar una posicion clave dentro del go-bierno. Por ejemplo, en el gobierno de los Estados Unidos, losjugadores incluyen a los "Jefes": el presidente, los secretarios deEstado, la Defensa y el Tesoro, el director de la C~ los jefesde personal y~desde 1961, el asesor especial para Asuntos de Se-guridad Nacional; 39 los "funcionarios", a saber, el equipo de cadajefe; los "indios", que son los funcionarios designados y el perso-nal perrnanente de cada uno de los departamentos y dependenciasdel gobierno; los "Jugadores ad hoc": actores que participan enel juego mas amplio del gobierno (especialmente los "influyentesdel Congreso"), los rniembros de la prensa, los portavoces de gru-pos de interes import antes (especialmente el "establishment" bi-partidista de la polftica exterior dentro y fuera del Congreso), ylos suplentes de cada uno de estos grupos. Otros miembros delCongreso, 1aprensa, los grupos de interes y e1publico forman cir-culos concentricos alrededor de la arena central -circulos que de-marcan los limites dentro de 105> cuales se realiza el juego.

La capacidad de accion de los jugadores esta definida por laposicion que ocupan. Las ventajas y desventajas con las que cadajugador juega en varios juegos, dependen de su posicion. Tarnbien

39 La inclusion del asesor especial del presidente para Asuntos de Seguridad Nacionalen la categona de los "Jefes" y no en la de. los "Funcionarios" puede ser debatible. Enrealidad es un superfuncionario y tarnbien casi un jefe. Su posicion no tiene ninguna au-toridad estatutaria. Depende especialmente de que sean buenas sus relaciones con el pre-sidente y los secretaries de Defensa y Estaco. Sin embargo, controlaun curse de acci6ngenuina. La decision de incluirlo entre los jefes refleja mi opini6n de que la funci6n deBundy se esta institucionalizando,


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MOD~LOS CONCEPTUAlS Y LA CRISIS DE LOS MISILES 159depende de su posicion todo un conjunto de obligaciones en el de-sempefio de sus tareas. Las dos caras de esta moneda estan ilus-tradas en la posicion del moderno Secretario de Estado. Prirnero,formalmente y a veces de hechos, es el depositario principal deljuicio politico en las cuestiones polftico-militares de la politica ex-terior contemponin~a y, en consecuencia, es uno de los consejerospersonales mas importantes del presidente, Segundo, es el col egade otros consejeros presidenciales en los asuntos de polftica exte-rior, es decir, el Asesor Especial para Asuntos de SeguridadNacional y los secretarios de Defensa y del Tesoro. Tercero, es eldiplomatico estadounidense de mas alto rango para las negocia-cione

modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos g t allison

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