COMISIÓN EUROPEA

OFERTA DE SERVÍCIOS EN EL SECTOR DE LA COOPERACIÓN RELATIVO A:

Lote 1: Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria

Contrato Marco N°IB/AMS/451País Beneficiador: Bolivia

Solicitud de Prestaciónes de Servicios N°2002/27399 – Versíon 1

Evaluacíon del Programa de Seguridad Alimentariaen Bolivia

Informe Borrador

(Sr. G. Gaschütz, Sr. M. Crespo)

Septiembre de 2002

Consortium

AGRIFOR ConsultAvenue Einstein, 3 – 1300 Wavre – BélgicaTél. + 32 – 10.24.50.35 – Fax + 32 – 10.24.50.38

Email : info@agrifor.be

JVL (Bélgica) – DARUDEC (Dinamarca) – DFS (Alemania)JAAKKO PÖYRY (Suecia) – PARDEVO (Bélgica) – SNEDE (Portugal)

Este informe se ha realizado después de una misión financiada por la Comisión Europea. Sin embargo, las opiniones expresadas son las de los consultores y no reflejan necesariamente las de la Comisión o del Gobernio de Bolivia.

EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE APOYO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

(Informe Borrador)05/09/02

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1 Resumen Ejecutivo......................................................................................................................21.1 Pobreza...............................................................................................................................21.2 Programa de Seguridad Alimentaria (PASA).........................................................................21.3 Evaluación del Programa.....................................................................................................31.4 Conclusiones y Recomendaciones para una Estrategia...........................................................5

2 Antecedentes...............................................................................................................................82.1 Aspectos Geográficos..........................................................................................................82.2 Población............................................................................................................................82.3 Desarrollo de la Economía Boliviana....................................................................................82.4 Nivel de Pobreza...............................................................................................................112.5 Políticas de Seguridad Alimentaria del Gobierno Boliviano.................................................122.6 Otros Donantes.................................................................................................................13

3. El Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria de la UE.........................................................143.1. Concepto..........................................................................................................................143.2. Ejecución..........................................................................................................................14

4. Evaluación del Programa............................................................................................................184.1. Organización y Administración del Programa......................................................................184.2. Eje territorial.....................................................................................................................204.3. Eje sectorial......................................................................................................................264.4 Micro finanzas..................................................................................................................294.5 ONGs...............................................................................................................................31

5 Conclusiones y Recomendaciones para una Estrategia..................................................................325.3 Conceptos Generales.........................................................................................................325.4 Infraestructura...................................................................................................................365.5 Proyectos Sectoriales.........................................................................................................385.6 Aspectos organizativos......................................................................................................38

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1 Resumen Ejecutivo

1.1 Pobreza

Aunque el porcentaje de pobres en Bolivia ha disminuido por mas que 10%, en el área rural el número de pobres solamente disminuyó en un 4.5% durante la ultima década. Según el diagnostico de PASA, el 82% de la población rural se considere como pobre (ausencia de servicios básicos) y mas del 60% tiene ingresos por debajo del costo de una canasta básica de alimentos.

El apoyo de la Unión Europea en el área de seguridad alimentaria se originó en 1982 cuando se restauró la democracia y se registro una de las adversidades climáticas más severas del siglo en la zona andina.. Posteriormente, la forma de ayuda y donación de alimentos se cambio en función de los avances de las reformas macroeconómicas en Bolivia y respecto a los cambios de política de Seguridad Alimentaria de la UE.

Desde la puesta en marcha del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) en 1996, el Gobierno de Bolivia no ha establecido una política explícita de seguridad alimentaria. Específicamente el Plan Nacional para la Seguridad Alimentaria (PLANSA) fue prácticamente desechado por las nuevas autoridades de gobierno en 1997.

En la práctica, si bien no existen referencias explícitas sobre los problemas de seguridad alimentaria en Bolivia, la gran mayoría de los programas y proyectos sectoriales y multisectoriales acordados y financiados por la cooperación internacional tienen como objetivo superior reducir la pobreza de la población.

1.2 Programa de Seguridad Alimentaria (PASA)

El Programa de Seguridad Alimentaria (PASA) apoyado por la UE consiste en tres componentes: a) El Plan de Inversión Publica compuesto de un eje territorial con proyectos (primordialmente de

riego, caminos vecinales y asistencia técnica con los municipios) y un eje sectorial con proyectos de carácter netamente agropecuarios en su mayoría relacionados a la producción de alimentos

b) Fortalecimiento ó Apoyo Institucional, previsto para financiar la Dirección Nacional del PASA y la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea (USACE)

c) Apoyo al Sector Micro Financiero ejecutado por la agencia estatal FONDESIF

El Plan de Inversión Publica es previsto como "facilidad del tipo de cambio" lo que son fondos de contravalor generado por la importación de alimentos. El resto del PASA esta financiado a través de donaciones directas por la UE. A parte hay un programa con ONGs en Bolivia con el fin de complementar las acciones del PASA.

El PASA cuenta con proyectos con un volumen de aproximadamente $us. 59 millones. Hasta el primer semestre del 2002 se ha financiado un total de 295 proyectos de los cuales 175 están en ejecución y 120 se encuentran concluidos. En total se estima mas de 130 mil familias beneficiarias en 66 municipios. Solo en el componente territorial de inversiones el número de beneficiarios directos de proyectos concluidos es de 29 mil familias. Con los proyectos en ejecución se estima agregar otros 53 mil familias beneficiadas.

Las inversiones territoriales ascienden a $us. 37.4 millones (66% de los recursos). En cambio las inversiones sectoriales (programas con cobertura nacional o departamental) ascienden a $us. 19.4 millones.

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1.3 Evaluación del Programa

1.3.1 Organización

Se ha evidenciado varios cambios del Gerente Nacional del PASA en los últimos años. Especialmente hay dificultades en la ejecución del PASA en caso de un cambio del gobierno. No se ve que la Gerencia Nacional desea asumir mayor responsabilidad política sobre los proyectos.

Con respecto al monitoréo de los proyectos concluidos del PASA, la misión tiene la percepción que la gerencia no esta utilizado adecuadamente los sistemas de monitoréo y los informes de evaluaciones realizadas por el PASA recientemente.

Aunque La Unidad de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea (USACE) en Bolivia no tenga responsabilidad en la ejecución del programa se ve un rol positivo respecto a su funcionamiento. La misión sostiene que es también valioso rol de la USACE en la preparación y en el monitoréo de los programas con las ONGs.

Dentro del "Country Strategy Paper" de la UE para Bolivia se ha constatado que pobreza sea la causa principal de inseguridad alimentaria lo que resultó que una de las áreas prioritarias para asistencia de la UE, "sustainable livelihood", esta principalmente cubierto por el PASA.

Por parte de la Comisión Europea había una propuesta de ejecutar el PASA a través del Fondo de Inversión Productivo y Social (FPS), ente creada por el Gobierno para canalizar fondos de la asistencia financiera. Se nota que el FPS como agencia financiera no tiene mucha vinculación con seguridad alimentaria.

1.3.2 Eje territorial

Los proyectos del eje territorial se prioriza a través de un proceso de toma de decisiones a un nivel descentralizado. En este sentido, se podría establecer que el PASA ha tomado un papel de liderazgo en el apoyo al proceso de descentralización en el país, sometiendo fondos de 60 M€ para proyectos de infraestructura, asistencia técnica y apoyo productivo dentro de las normas de la inversión publica y la responsabilidad de los municipios. Lo que falta todavía es una mejor capacidad de coordinar planes municipales a nivel nacional y con otros niveles descentralizados.

La misión de evaluación ha observado que aproximadamente el 80% de las intervenciones son actividades identificadas por la población beneficiaria. Sin embargo, no es evidente que los beneficiarios realmente son aquellos que viven en estado de inseguridad alimentaria. También ha observado que en la mayoría de los proyectos de riego los grupos que más se benefician son los que tienen mas tierra ó producción. Respecto a caminos vecinales hay que concluir que las proyecciones respecto a mayor producción comercializadas pocas veces se realizaron.

El proceso de implementación ha sido lento que se deben a una combinación de ineficacias procesales, burocracia y carencia de capacidad ejecutiva en el ámbito local. En cuanto a la eficiencia hay casos de proyectos de asistencia técnica donde el gasto superaba el beneficio de toda la comunidad.

La distribución de financiamiento por área muestra que los Valles cuentan con un volumen sobre proporcional, mientras el área Altiplánica recibió solo un 16% del cofinanciamiento del PASA. Pero hay que considerar que aquellas zonas tienen mucho menos oportunidades de incrementar la producción alimentaria que las zonas del valle y del oriente.

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No se tiene datos para verificar el efecto de la mayor disponibilidad de alimento como efecto de los proyectos del PASA. Lo que indican los resultados de las evaluaciones es que no hubo efectos ni siquiera a nivel municipal.

La planificación y el diseño de los proyectos es generalmente deficiente, los efectos de los proyectos son mal estimados, el proceso de aprobación y ejecución todavía requiere muchos pasos aunque el VIPFE ha simplificado los procedimientos de desembolsos.

1.3.3 Eje sectorial

Según información del banco de datos del PASA, hay 23 proyectos sectoriales que recibieron financiamiento del Programa por un monto superior a los 19 millones de dólares (34% del total de cofinanciamiento del PASA). En su mayoría se trata de proyectos en segunda fase de implementación que han modificado sus objetivos para hacerlo compatible con los objetivos del PASA. El monto total aprobado a todo los proyectos sectoriales es $us 19.4 millones (casi la mitad del programa territorial).

Respecto al proyecto PROTRIGO hay que concluir que ha respondido relativamente bien a los productores del oriente, pero menos a los productores considerados como "en riesgo y estado de pobreza". Cabe aclarar que en los tres últimos años tampoco no ha sido posible aumentar la producción nacional y mejorar la disponibilidad del trigo en el país. Se nota también un alto costo del proyecto por productor y por área en las zonas altas.

Tomando en cuenta las experiencias de PROTRIGO y los resultados de una evaluación reciente del PRODISE, hay algunas dudas que todo los demás proyectos del eje sectorial sean elegibles bajo los criterios de seguridad alimentaria.

1.3.4 Micro finanzas

El programa acordado con el Gobierno de Bolivia (ayuda directa) desde el punto de vista financiero esta estructurado en tres componentes:

a) Desarrollo del Sector Micro financiero o Desarrollo Sectorial; b) Apoyo a la Cartera de Instituciones Micro financieras y, c) Asistencia Técnica al Sector Micro financiero.

Actualmente existe mucha presión por parte de las autoridades de gobierno por comprometer y utilizar los recursos disponibles del componente. Al respecto, la misión de evaluación cree que la presión existente sobre los recursos y futuros desembolsos puede ser poco beneficioso para el Programa, pues se estaría aprobando recursos de asistencia técnica y desarrollo sectorial no vinculados a la población objeto de intervención. Además, no existe hasta el momento una clara estrategia de intervención de apoyo a la seguridad alimentaria por parte de FONDESIF.

El hecho de empezar el componente de micro finanzas después de dos años y encontrar una baja ejecución de los recursos hasta el momento (a pesar de los compromisos asumidos por el FONDESIF), demuestra un sobre dimensionamiento del componente de micro finanzas para apoyar la SA.

1.3.5 ONGs

Si bien la misión no tenía previsto evaluar el comportamiento de los proyectos y de las instituciones en forma sistemática (por que los proyectos recién han empezado), la misión tuvo oportunidad de reunirse con un consorcio lo que resultó en las siguientes observaciones:

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- Hay un alto grado de identificación del personal con los proyectos y los grupos meta. Pero se nota debilidades en asuntos económicos y en la planificación de los proyectos respecto a la elaboración de oportunidades.

- Hay estudios de base en la zona de intervención de cada consorcio revelando aspectos homogéneos y también características que varían en los diferentes municipios del Departamento. Lo que importa es definir estrategias de intervención en forma sistemática en base de la información obtenida

- No hay suficiente criterio por parte del personal del proyecto de negociar con los campesinos sobre los campos priorizados de asistencia técnica. Se nota una tendencia de identificar áreas de apoyo que son preferidos por los sindicatos, como establos para ganado y obras de infraestructura (como riego) siempre para toda la comunidad y no para familias con potencial.

1.4 Conclusiones y Recomendaciones para una Estrategia

1.4.1 Provisión de Servicios

Aunque se ha destacado la necesidad de considerar proyectos de nutrición en Bolivia no se ve muchas perspectivas:

- Ya existen varios programas de nutrición en las zonas urbanas mas importantes del país como PAN, apoyados por PMA y BID, pero existen ciudades intermedias que pueden recibir este tipo de programas.

- Por el momento no existe una forma eficientes de supervisar programas de nutrición en las zonas rurales por que su logística puede ser muy costosa. Por tanto, no hay perspectiva para sostener las acciones.

1.4.2 Asistencia Técnica

Por lo observado, varios proyectos relacionados al PASA han sufrido problemas de aceptación a la tecnología ó por el alto costo para su introducción. Consecuentemente se recomienda de reducir la intensidad de extensión y asistencia técnica en las zonas altas utilizando conceptos menos intensivo como las "farmer field schools" con el fin de identificar junto con los agricultores problemas pertinentes, discutir posibles alternativas e investigar sus efectos en las mismas parcelas por los agricultores.

1.4.3 Capacitación

Al respecto, se recomienda ampliar el enfoque de los proyectos de capacitación y no concentrarse a asuntos agrícolas. Cursos con demanda en los centros urbanos deben ser de alta prioridad y considerados en el diseño. En caso de capacitación en artesanía se recomienda ejecutar proyectos solamente cuando hay perspectivas positivas para comercializar los productos. Sin embargo, dado el alto costo de la infraestructura y la sub utilización de los centros construidos, se recomienda no seguir construyendo espacios físicos para capacitación en zonas de baja densidad poblacional.

1.4.4 Comercialización Asociada

Debido a la gran competencia en el sector de comercialización, especialmente para alimentos, no se recomienda crear en forma subsidiada a grupos o asociaciones de productores dándoles capacitación para organizar en forma conjunta la venta de sus productos.

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1.4.5 Generación de empleó

Desde el punto de vista de la SA, valdría la pena enfocar los recursos a centros semi urbanos lejos de las ciudades grandes para enseñar a futuros migrantes (población esencialmente joven) algunas técnicas que podrían servir cuando se busca trabajo ó técnicas que mejoren aun más sus habilidades . Por tanto, será preferible concentrar la capacitación a adolescentes (hombres y mujeres) que desean incorporarse en el mercado laboral urbano.

1.4.6 Medio ambiente

No se ve muchas opciones de promover sistemas de producción agropecuaria menos dañosos al medio ambiente debido a su alto costo y a los requerimientos adicionales de mano de obra adicional para las familias campesinas. La opción de invertir trabajo ó dinero con el fin de convertir sus tierras en capital mas sostenible no parece ser atractivo para el campesino de las zonas altas.

1.4.7 Genero

El Programa de Seguridad Alimentaria ha ejecutado pocos proyectos especiales dirigidos a las necesidades de las mujeres. Para disminuir en forma sostenible los altos grados de desnutrición entre los niños en las zonas rurales del país hay que identificar proyectos de educación y capacitación especialmente dirigidos a las mujeres, adolescentes, las futuras madres. Se recomienda organizar tales proyectos al nivel municipal, para mejorar la participación.

1.4.8 Áreas geográficas de Intervención

Se recomienda definir la futura intervención a partir de los datos estadísticos del ultimo censo considerando posiblemente de 30 a 40 municipios con población vulnerable y también potencial para el desarrollo. Así será posible proponer asistencia técnica mas eficiente complementando las obras de infraestructura.

1.4.9 Asentamientos Humanos

El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) pretende ocupar 500,000 hectáreas de tierras fiscales saneadas en los tres siguientes años, además de continuar apoyando el proceso de saneamiento de tierras en nuevas zonas a lo largo del país. Se recomienda que el PASA apoya a los asentamientos humanos en tierras bajas.

1.4.10 Construcción de Caminos Vecinales

Para una nueva fase del PASA se debe observar los siguientes puntos:- Dar prioridad a la construcción/rehabilitación de caminos vecinales y troncales a zonas con

potencial agropecuario comerciable. Se recomienda elaborar un mapa correspondiente (a nivel prefectural) y considerar zonas de producción de cadenas productivas formadas o en formación.

- Aumentar la contribución de los beneficiarios, pues el nivel actuales es menor al 5%, lo cual es insatisfactorio y por lo general favorece la construcción de caminos inviables envés de otras alternativas para el desarrollo de las comunidades.

- Reducir los costos de construcción y mantenimiento a través del concepto cualitativo de la "accesibilidad" de las comunidades y no de velocidad. Es decir, considerar los aportes técnicos aprendidos del "spot improvement".

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1.4.11 Proyectos de Riego

El PASA debe enfatizar sus intervenciones en proyectos de riego para tierras a secano o cuando las perdidas de agua en sistemas existentes son considerables. En lo posible se sugiere complementar las intervenciones con asistencia técnica, a fin de alcanzar los resultados previstos en el diseño. Por tanto, se recomienda:

- Aumentar la contribución de los beneficiarios a un máximo. - Crear (en lo posible) mecanismos para distribuir mejor los beneficios de los proyectos de riego. Al

respecto se sugiere encontrar mecanismos que compensen a los productores que no tienen tierras en el perímetro del sistema de riego.

- Prever asistencia técnica intensiva a los regantes no solo en manejo de agua sino también en manejo de cultivos.

- Involucrar al PRONAR en el proceso de identificación de nuevos sistemas de riego.

1.4.12 Otra Infraestructura Productiva

Por los condiciones del mercado (generalmente desfavorables en las zonas de intervenciones del PASA) no se recomienda financiar obras de infraestructura productivo de tipo comunal como centros de acopio, almacenes etc.

1.4.13 Proyectos Sectoriales

Debido a la poca relación de los proyectos sectoriales con la seguridad alimentaria a nivel de las unidades familiares no es recomendable mantener el sistema de intervenciones sectoriales en la forma actual. Una opción seria el Sistema Alternativo de Investigación y Transferencia de Tecnología (SIBTA) que esta responsable para proyectos a pequeños agricultores. En caso de continuar con la aprobación de inversiones sectoriales también hay que reducir en forma drástica la duración de los proyectos.

1.4.14 Monitoréo y Indicadores

e sugiere establecer un sistema de monitoréo del estado de seguridad alimentaria en al país o contratar una ONG o consultora especializada para analizar en los próximos años la situación alimentaria al nivel de hogar de los municipios beneficiados por el PASA a partir de encuestas semestrales. Se recomienda desarrollar indicadores de seguridad alimentaria a partir de encuestas periódicas realizadas por el gobierno de Bolivia y contratar consultoras especializadas que realicen un monitoréo especifico sobre SA a segmentos de la población rural y urbana.

1.4.15 Ley de Compensación

La "Ley de Compensación" introducida por el Gobierno en el marco del Dialogo Nacional va a afectar los proyectos del eje territorial del PASA. Si bien esta medida tiene la intención de garantizar mayor equidad en los recursos asignados a los municipios, también crea presiones para que no se priorize proyectos de seguridad alimentaria. Por otro lado, todavía no se sabe con certeza como se van a tratar las intervenciones del PASA con respecto a la capacitación ó asistencia técnica dentro del eje territorial. Se espere que aquellos proyectos dirigidos a la población más vulnerable no sean necesariamente sujetos a la compensación.

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2 Antecedentes

2.1 Aspectos Geográficos

Bolivia es un país mediterráneo situado en el centro de América del Sur. Su extensión territorial es de 1,1 millones de Km2 y cuenta con tres zonas geográficas diferentes: la andina ó altiplano, la subandina ó valles templados y los llanos orientales ó tierras bajas.

La zona andina abarca el 28% del territorio con una extensión de 307 mil km2 y una población de 3.4 millones de habitantes (1.4 millones en la zona rural). La región subandina tiene una extensión de 143 mil Km2 lo que significa el 13% del territorio boliviano. Cuenta con una población de 2.3 millones de habitantes de las cuales un millón radica en la zona rural. Las tierras bajas tienen una extensión de 648 mil Km2 abarcando el 59% de la superficie de Bolivia. Sus tierras están esencialmente ubicadas al norte y sudeste del país y cuenta con una población de 2.4 millones de habitantes pero solo 626 mil habitantes viven en la zona rural.

2.2 Población

La población boliviana asciende a 8.3 millones de habitantes con una esperanza de vida al nacer de 63 años y una tasa de crecimiento anual de 2.3%. De acuerdo al último censo de población el 59% de los habitantes no tiene acceso a servicios básicos y, por tanto, son considerados como pobres. Asimismo, el 37% de la población vive en el área rural (3.1 millones de habitantes). Como parte del proceso de transformación demográfica, la población boliviana es cada vez menos rural y reside esencialmente en las ciudades del eje central y El Alto (52% de la población total). La tasa de crecimiento de la población urbana esta por encima del 4%. Se estima que la población total que reside en áreas urbanas, es decir, en ciudades capitales y ciudades intermedias es actualmente de 5.2 millones de habitantes. Si bien las migraciones temporales como definitivas son muy frecuentes en Bolivia, con la crisis económica esta práctica se ha acentuado.

2.3 Desarrollo de la Economía Boliviana

Durante el primer quinquenio de los ochenta, Bolivia pasó por una severa crisis económica, resultado de una elevada restricción externa y de una fuerte contracción de la producción. A partir de agosto de 1985 se puso en vigencia un programa de estabilización y ajuste estructural de corte ortodoxo en el cual se ejecutaron una serie de medidas correctivas que establecieron las bases para un profundo cambio del modelo de acumulación. La Nueva Política Económica (NPE) ha estado sustentada en los principios de una democracia representativa. Las políticas fiscales, monetarias y cambiarias han estado orientadas a preservar y consolidar la estabilidad económica.

En el proceso de ajuste estructural y primera generación de reformas se tuvo como prioridad reducir los altos niveles de inflación y restaurar el crecimiento económico. Sin embargo, los ajustes económicos han incidido profundamente en la calidad de vida de la población boliviana. Durante los primeros años del período de ajuste se observó un aumento significativo en la tasa de desempleo con una aguda reducción de los salarios reales, lo que provocó una mayor participación de la población en actividades informales. En el ámbito rural, la competencia de los productos importados (por la apertura económica de Bolivia al mercado internacional ) aceleró considerablemente el proceso migratorio, aumentando el desempleo en las ciudades.

Si bien, las políticas de ajuste permitieron la estabilidad y recuperación económica de Bolivia, el costo social de las reformas fue evidente. En este contexto el Gobierno de Bolivia emprendió una serie de

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reformas estructurales complementarias a las de reactivación económica denominadas de segunda generación con la intención de revertir el proceso de desarrollo excluyente y establecer una distribución más equitativa de los recursos públicos a la población.

La segunda generación de reformas comienza prácticamente con la Ley de Participación Popular (1994) y continua inmediatamente con el proceso de descentralización administrativa (1995), cambios al sistema de pensiones y la capitalización de las empresas públicas más importantes de la economía boliviana (1996). Asimismo, se continuó apoyando las reformas sectoriales más importantes como la educativa (1993), la de administración de tierras (1996) y la de salud (1997). La Participación Popular se constituyó en una de las reformas más espectaculares por sus implicaciones sociales, económicas y políticas. Particularmente esta reforma apoya la descentralización administrativa y económica, tiene el propósito de lograr una mayor participación ciudadana, aumenta la eficiencia y equidad de las inversiones y tiende a mejoras la distribución del ingreso de toda la población.

En general todas las reformas de segunda generación tuvieron un entorno económico favorable. Sin embargo, por las condiciones estructurales de la pobreza en Bolivia (sobre todo en el área rural) el impacto de las inversiones públicas no son aun visibles. A pesar de ello algunas mejoras ya se han estimado. Por ejemplo, la esperanza de vida pasó de 51 años en 1976 a 63 años en el año 2001; la probabilidad de morir durante el primer año (mortalidad infantil) ha disminuido de 1994 a 1998 de 75 niños a 67 por cada mil; la pobreza medida a través de indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en Bolivia ha disminuido de 71% a 59% en la última década.

Si bien en el gobierno de Banzer y Quiroga continuaron algunas reformas, la administración de la economía boliviana se realizo en forma muy conservadora sin mayores innovaciones estratégicas para controlar la crisis interna. En el periodo 1997 – 2002 se destaca la ejecución de la Ley del Funcionario Publico, el Dialogo Nacional, las Políticas de Compensación a los Municipios y la presentación de la Estrategia Boliviana de Reducción de a Pobreza (EBRP). A principios de 1997 Bolivia aplica el programa de alivio de la deuda externa (Heavily Indebted Poor Countries), en el que se tienen metas concretas que el país debe cumplir para demostrar que el alivio a la deuda externa está orientado al sector social. En el ultimo año de gobierno (2001 – 2002) se realizo un agresivo plan de empleo (PLANE) por los niveles alarmantes de desocupación registrados en las principales ciudades de Bolivia. De una tasa de desempleo abierto en el orden del 6.1% en 1999 se ha llegado a una tasa en el orden del 11.8%, lo que se traduce en 300 mil nuevos desocupados. Actualmente, el país esta en una delicada situación económica que viene prolongándose desde 1998. El PIB del año 2000 fue de $us. 8,281 millones y se estima que el crecimiento del año 2001 fue de 0.24%. Los indicadores económicos más importantes se registran a continuación:

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Cuadro No. 1Datos Básicos sobre Bolivia

1996 1999 2000PoblaciónPopulation, total (million) 7.6 8.1 8.3Population growth (annual %) 2.3 2.3 2.3National poverty rate (% of population) .. .. ..Life expectancy at birth (years) .. 62.1 62.6Fertility rate, total (births per woman) 4.2 .. 3.9Mortality rate, infant (per 1,000 live births) .. .. 57.2Mortality rate, under-5 (per 1,000 live births) .. .. 79.0Malnutrition prevalence (% of children under 5) 8.4 .. ..Urban population (% of total) 61.4 63.9 64.8Illiteracy rate, adult male (% of males 15+) 9.8 8.5 8.0Illiteracy rate, adult female (% of females 15+) 24.1 21.5 20.7

EconomíaGNI, Atlas method (current Billion US$) 7.0 B 8.0 B 8.2 BGNI per capita, Atlas method (current US$) 920 980 990GDP (current US$ Billion) 7.4 B 8.3 B 8.3 BGDP growth (annual %) 4.4 0.4 2.4Inflation, GDP deflator (annual %) 11.6 3.4 3.7Agriculture, value added (% of GDP) 20.1 19.9 22.0Industry, value added (% of GDP) 19.1 17.1 15.3Services, etc., value added (% of GDP) 60.8 63.0 62.7Exports of goods and services (% of GDP) 22.6 17.2 17.6Imports of goods and services (% of GDP) 27.3 27.1 25.1Gross capital formation (% of GDP) 16.2 18.3 18.2Current revenue, excluding grants (% of GDP) 17.2 16.7 17.6Overall budget balance, including grants (% of GDP) -2.4 -2.3 -3.4

Tecnología Fixed lines and mobile telephones (per 1,000 people) 48.6 113.3 130.1Telephone average cost of local call (US$ per three minutes) 0.1 0.1 ..Personal computers (per 1,000 people) 3.7 12.3 16.8Internet users 15 000 80 000 120 000Paved roads (% of total) 5.5 6.4 6.5Aircraft departures 31,700 24,000 21,600

Comercio y Finanzas Trade in goods as a share of GDP (%) 37.6 34.0 35.9Net barter terms of trade (1995=100) 111.0 110.0 ..Foreign direct investment, (current US$) 474 M 1.0 Billion 733 MPresent value of debt (current Billion US$) .. .. 2.7 BTotal debt service (% of exports of goods and services) 30.7 28.8 39.1Short-term debt outstanding (current million US$) 374 M 413 M 402 MAid per capita (current US$) 109.6 69.9 57.2

Fuente: World Development Indicators database, April 2002

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2.4 Nivel de Pobreza

Si bien desde 1987 a 1998 la economía tuvo un crecimiento sostenido por encima de la tasa de crecimiento de la población (en el orden del 3,4% anual), los niveles de pobreza de la población no se han modificado substancialmente (especialmente en el área rural) a pesar de las políticas sociales y económicas emprendidas a principios de la década de los noventa. De acuerdo a los indicadores de pobreza utilizados en Bolivia (NBI), el porcentaje de pobres en Bolivia ha disminuido de 71% en 1992 a 59% en el año 2001. En el área rural la situación sigue siendo dramática, pues solo se ha reducido el número de pobres en 4.5% a nivel nacional.

Según el diagnostico de PASA, el 82% de la población rural se considere como pobre (ausencia de servicios básicos) y mas del 60% tiene ingresos por debajo del costo de una canasta básica de alimentos. La definición utilizada por el PASA es un tanto diferente de la convencional, pues se estima que los hogares y personas con ingresos bajos consumen en promedio 2,112 Kcal y los más pobres 1,800 Kcal. Al respecto, no existe una definición de pobreza y inseguridad alimentaria que permite comparar los indicadores utilizados por el programas con otros programas de SA en diferentes países. Por falta de indicadores apropiados en Bolivia y por el hecho que no hay suficiente información sobre la disponibilidad de alimentos en los mercados, se ha aceptado que las mismas personas que viven en pobreza sufren estados de inseguridad alimentaria.

En el siguiente cuadro, se muestra los impactos de las políticas sociales sobre la población en la última década. Como se puede apreciar en el área rural la incidencia ha sido mínima, Analizando la información básica, se puede concluir que en el área rural (especialmente en el Altiplano) la incidencia de la pobreza ha sido mínima.

Cuadro No. 2Porcentaje de Habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas

a Nivel Urbano y Rural en Bolivia

DEPARTAMENTOTOTAL ÁREA URBANA ÁREA RURAL

CENSO 1992

CENSO 2001 Diferencia CENSO

1992CENSO

2001 Diferencia CENSO 1992

CENSO 2001 Diferencia

       BOLIVIA 70,9 58,6 -12,3 53,1 39,0 -14,1 95,3 90,8 -4,5       Chuquisaca 79,8 70,1 -9,7 43,4 33,4 -10,0 97,3 94,7 -2,5La Paz 71,1 66,2 -4,9 56,7 50,9 -5,8 96,9 95,5 -1,4Cochabamba 71,1 55,0 -16,1 50,0 33,2 -16,8 94,3 85,7 -8,6Oruro 70,2 67,8 -2,4 57,8 50,1 -7,8 94,4 94,3 -0,1Potosí 80,5 79,7 -0,8 51,7 48,3 -3,4 95,1 95,4 0,3Tarija 69,2 50,8 -18,4 49,3 30,5 -18,8 93,6 86,6 -7,0Santa Cruz 60,5 38,0 -22,4 48,5 24,9 -23,6 92,5 81,0 -11,6Beni 81,0 76,0 -5,0 72,5 66,8 -5,7 97,9 96,1 -1,8Pando 83,8 72,4 -11,3 48,3 43,3 -5,0 96,4 91,5 -4,9

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, La Paz – Bolivia 2002.

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2.5 Políticas de Seguridad Alimentaria del Gobierno Boliviano

En Bolivia los programas de seguridad y ayuda alimentaria tienen antecedentes desde la década de los cincuenta. Especialmente con el Gobierno de Estados Unidos a través de USAID y, posteriormente, con PL-480 en el marco de los acuerdos de Alianza para el Progreso (década de los sesenta) y lucha contra el narcotráfico (a partir de la década de los ochenta)

La Unión Europea ha donado alimentos desde 1982 cuando se restauró la democracia y se registro una de las adversidades climáticas más severas del siglo en la zona andina.. Posteriormente, la UE realizo cambios significativos en su política de ayuda y donación de alimentos en las áreas de: a) reducción de productos alimenticios gratuitos; b) aumento de la valorización de la provisión de alimentos y la constitución de fondos de contravalor; c) implementación de compras triangulares y locales de productos alimenticios; y d) capacitación técnica para la implementación de programas destinados esencialmente a seguridad alimentaria. Los cambios realizados por la UE se realizaron en función de los avances de las reformas macroeconómicas de primera y segunda generación en Bolivia y los cambios de política de Seguridad Alimentaria de la UE a países en desarrollo.

A pesar del constante apoyo de la comunidad internacional, las políticas gubernamentales de seguridad alimentaria en Bolivia han cambiando constantemente, emitiendo en muchos casos diagnósticos parciales y superficiales de la problemática. Consecuentemente han dejando prácticamente en libertad la intervención de la cooperación internacional en temas relacionados con pobreza, seguridad e inseguridad alimentaria. Sin embargo, algunas intervenciones han sido fuertemente cuestionadas por la imprecisión de los diagnósticos, además de la superficialidad de las acciones.

Desde la puesta en marcha del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) en 1996, el Gobierno de Bolivia no ha establecido una política explícita de seguridad alimentaria. Varios lineamientos de política han estado presentes en algunos documentos elaborados durante el Gobierno de Sánchez de Lozada (1993 – 1997). Específicamente en el Plan Nacional para la Seguridad Alimentaria (PLANSA) que posteriormente fue parte fundamental de la Estrategia de Transformación Productiva para el Agro (ETPA) presentada al Grupo Consultivo de Paris en el mismo año. Sin embargo, el PLANSA fue prácticamente desechado por las nuevas autoridades de gobierno en 1997.

En el Gobierno de Banzer y Quiroga (1997 – 2002) se lanzo a principios de la gestión gubernamental el marco conceptual estratégico “Bolivia XXI – País Socialmente Solidario” y el Plan Operativo de Acción 1997 – 2002 (POA) donde existen referencias importantes, aunque insuficientes sobre los problemas de seguridad alimentaria en la población boliviana y las acciones que se debían tomar en el marco de los pilares de acción de oportunidad, accesibilidad, institucionalidad y dignidad.

En el ámbito estrictamente sectorial, existieron pocas referencias del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (MAGDR) sobre el tema. Si bien se contempló algunos problemas de inseguridad alimentaria en zonas rurales y peri urbanas, el tema tanto de SA como IA estaba contemplada en solo una de las 15 áreas de acción.

En coordinación con el PMA y FAO, el MAGDR ha emitido varios documentos sobre SA y ubicación geográfica de la población vulnerable en los últimos años. Sin embargo, los datos emitidos son muy generales y a veces poco confiables por las metodologías de estimación utilizadas.

Dadas estas debilidades, a partir del Dialogo Nacional (2000) la sociedad civil, la cooperación internacional y el Gobierno de Bolivia han acordado que la situación de extrema vulnerabilidad de la población (sobre todo rural) solo se puede enfrentar con estrategias integrales promovidas por el mismo Estado. En este contexto, se presentó la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) que representa un nuevo marco general de trabajo para apoyar la Seguridad Alimentaria en Bolivia, aunque sus

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consideraciones no contemplan ampliamente los problemas de accesibilidad, disponibilidad y uso de los alimentos por parte de la población más vulnerable.1

Paralelamente a la puesta en práctica del Dialogo Nacional y la conceptualización de la EBRP en 1999 se creó el Directorio Único de Fondos (DUF) cuya misión fundamental fue: a) convertir los fondos de desarrollo en instituciones más eficientes y, por tanto, más sólidas en la reducción de la pobreza; b) plantear una política de financiamiento más equitativa y progresiva de los recursos públicos para la reducción de la pobreza; c) transparentar y legitimar las intervenciones del Estado en la reducción de la pobreza, y d) Generar capacidades institucionales mas adecuadas para responder oportunamente a las demandas sociales de la población más vulnerable.

Sin duda alguna, el cambio más profundo y de mayor impacto para la reducción de la pobreza e IA esta en el inciso “c” con la nueva política de distribución y transferencias de recursos a los municipios en base a criterios de pobreza. Este instrumento se conoce como Política Nacional de Compensación (PNC), la cual esta en plena vigencia. 2

En la práctica, si bien no existen referencias explícitas sobre los problemas de seguridad alimentaria en Bolivia, la gran mayoría de los programas y proyectos sectoriales y multisectoriales acordados y financiados por la cooperación internacional tienen como objetivo superior reducir la pobreza de la población, permitiendo mayor accesibilidad de la población a los servicios básicos de educación, saneamiento básico, vivienda y salud.

2.6 Otros Donantes

USAID tiene priorizado 41 municipios en su programa de seguridad alimentaria. A diferencia de la UE, ha contratado a 4 ONGs con experiencia internacional para ejecutar (en no más de 4 años) un presupuesto de $us. 80 millones. La selección de las ONGs se ha realizado por convocatoria pública y se ha adjudicado las mejores propuestas de intervención después de un largo proceso de selección y negociación. Los criterios de selección de municipios han sido basados en estudios preparados para USAID, tomando en cuenta el mapa de pobreza de 1992, los informes del PMA y las recomendaciones de la consultoría. Al igual que el PASA, las inversiones a ejecutarse son las priorizadas por cada municipio siguiendo los reglamentos establecidos de Participación Popular.

En cambio FAO tienen una agenda relativamente reducida de intervención y asistencia técnica en materia de seguridad alimentaria en Bolivia. En este momento FAO continua dando asesoramiento al MAGDR y apoya la difusión de la Carpeta Ejecutiva de Información Básica sobre Seguridad Alimentaria preparada periódicamente por el Gobierno. Asimismo, a través de la Fundación Post Cosecha se ha diseñado varios silos de almacenamiento, los cuales han sido introducidos en varias comunidades campesinas en forma demostrativa. Por los resultados obtenidos y observados es altamente recomendable que el PASA analice la posibilidad de asignar recursos a la transferencia de esta innovación a familias con problemas de almacenamiento de alimentos tanto en el altiplano, valles como tierras bajas.

El PMA ha identificado 148 municipios sujetos de intervención dada la inseguridad alimentaria y vulnerabilidad de la población rural. A diferencia del PASA y USAID, los criterios de identificación de municipios se ha realizado a partir del mapa de pobreza de 1992 y la información acumulada del Sistema Nacional de Seguimiento de la Seguridad Alimentaria y Alerta Temprana (SINSAAT).

1 El documento contiene orientaciones sobre sus cuatro componentes estratégicos: a) mayores oportunidades de empleo e ingresos; b) desarrollo de capacidades productivas de los pobres; c) mayor seguridad y protección de social; d) incentivos a la integración social y a la participación de la población. En el componente “c” se encuentra la mayores referencias sobre seguridad alimentaria.

2 La PNC es un instrumento vital para la EBRP. Consiste en la colocación de recursos en función a una formula ponderada de pobreza que cuantifica la población de acuerdo a las carencias en salud, educación, saneamiento básico e infraestructura (metodología de Necesidades Basicas Insatisfechas)

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3. El Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria de la UE

3.1. Concepto

Después de ser clasificado por la UE como país con déficit alimentario estructural, prácticamente nace el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) en Bolivia como programa específico de lucha contra la pobreza y mejora de la seguridad alimentaria de los municipios más pobres. Sin embargo, a lo largo del proceso de implementación del Programa ha existido un fuerte cuestionamiento a la clasificación realizada por la UE, puesto que el déficit alimentario observado tiene una naturaleza esencialmente coyuntural y la inseguridad alimentaria es esencialmente causada por la carencia de poder adquisitivo de la población.

Al respecto, esta misión sostiene que si bien es cierto que uno de los mayores problemas de la población boliviana es la falta de oportunidades y recursos para la compra de alimentos, es igual de cierto que las unidades familiares pobres (especialmente en el campo) no tienen accesibilidad ni disponibilidad de alimentos y menos hábitos de consumo que puedan mejorar la nutrición de sus miembros.

El Programa de Seguridad Alimentaria apoyado por la UE en Bolivia tiene doble fuente de financiamiento. El primero es a través del sector público y consiste en tres componentes: a) un Plan de Inversiones Territorial y Sectorial; b) Fortalecimiento ó Apoyo Institucional, y c) Apoyo al Sector Micro Financiero. A su vez el Programa se ha definido a través de dos categorías. Parte del financiamiento de la UE es previsto como "facilidad del tipo de cambio". Es decir, se trata de fondos de contravalor generado por la importación de alimentos. Originalmente estaba programado un monto de 40 M€ en moneda local para Asistencia Técnica cuyo utilización estaba prevista por el Ministerio de Finanzas y la Delegación de la UE. Otra parte del PASA esta financiado a través de donaciones directas por la UE. En la actualidad se tiene programado un total de 80 M€;

Actualmente se esta ejecutando un Plan de Inversión Publica, compuesto de un eje territorial con proyectos, primordialmente de riego, caminos vecinales y asistencia técnica con los municipios y un eje sectorial con proyectos de carácter netamente agropecuarios que en su mayoría se puede considerar como proyectos de asistencia técnica relacionados esencialmente, aunque no exclusivamente, a la producción de alimentos.

El componente de "apoyo institucional" esta previsto para financiar la administración del Programa, especialmente el funcionamiento de la Dirección Nacional del PASA y de la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea (USACE). Los fondos para el desenvolvimiento de la unidad se ha presupuestado en forma de donaciones directas de la UE. El componente de Micro finanzas esta también financiado a través de donaciones directas de la UE y administrado por FONDESIF. En este componente se financia tres tipos de intervenciones: a) apoyo a la cartera de empresas micro financieras; b) asistencia técnica para empresas micro financieras, y c) estudios par el desarrollo del sector micro financiero.

A parte hay un programa con ONGs nacionales y extranjeras acreditadas en Bolivia con el fin de complementar las acciones del PASA. El programa es administrado por la USACE.

3.2. Ejecución

El PASA cuenta con proyectos con un volumen de aproximadamente $us. 59 millones. Hasta el primer semestre del 2002 se ha financiado un total de 295 proyectos de los cuales 175 están en ejecución y 120 se encuentran concluidos. Por otro lado, se ha comprometido $us. 57 millones y se han desembolsado más de $us. 32 millones. En total se estima mas de 130 mil familias beneficiarias en 66 de los 78 municipios

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priorizados en los tres componentes. Es decir, existe una cobertura territorial del 85%. Solo en el componente territorial de inversiones el número de beneficiarios directos de proyectos concluidos es de 29 mil familias. Con los proyectos en ejecución se estima agregar otros 53 mil familias beneficiadas.

En cuanto a inversiones sectoriales se tiene aprobados 23 proyectos. En la lista de inversiones se destacan, por ejemplo, el Programa Trienal de Investigación y Asistencia Técnica para la Producción de Trigo (PROTRIGO), Proyecto de Desarrollo Integrado de Semillas (PRODISE) y Programa de Asistencia Técnica y Capacitación en el Manejo de los Recursos Naturales, Suelos y Aguas (AtyC), Módulos de validación participativa y difusión de tecnologías en papa (PROINPA), etc. En los 23 proyectos sectoriales del PASA se tienen programado un presupuesto de $us. 38 millones, siendo el aporte del Programa del 51%.

Cuadro No. 3Numero y Volumen de Recursos Destinados a

Proyectos Aprobados por el PASA*

Entidad Ejecutora

Todos los Proyectos Aprobados

Proyectos (%)Monto ($us) (%)

Sectorial 23 7,8 19.419.657 34,2Territorial 272 92,2 37.442.815 65,8

Total 295 100,0 56.862.472 100,0(*): Hasta Junio del 2002. Fuente: Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria. La Paz – Bolivia

Las inversiones territoriales ascienden a $us. 37.4 millones (65.8% de los recursos). En cambio las inversiones sectoriales (programas con cobertura nacional o departamental) ascienden a $us. 19.4 millones. El 56% de las inversiones por proyecto son menores a los $us. 100,000 y acumulan 13.4% de los montos aprobados. En su mayoría las inversiones sectoriales están bajo tuición y responsabilidad del MAGDR (vease anexo respectivo).

Cuadro No. 4Distribución de las Inversiones por Proyecto y Montos

de los Proyectos Aprobados por el PASA*

Categorías de Montos Presupuestarios

Todos los Proyectos Aprobados

Proyectos (%) Monto ($us.) (%)

Hasta 50.000 100 33,9 2.841.218 5,0De 50.001 a 100.000 65 22,0 4.754.686 8,4De 100.001 a 200.000 57 19,3 7.844.638 13,8De 200.001 a 500.000 57 19,3 17.156.251 30,2De 500.001 a 1.000.000 9 3,1 5.971.741 10,5más de 1.000.000 7 2,4 18.293.938 32,2Total 295 100,0 56.862.472 100,0

(*): Hasta Junio del 2002. Fuente: Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria. La Paz – Bolivia

Las inversiones territoriales y sectoriales se concentran esencialmente en proyectos de infraestructura, servicios de capacitación y asistencia técnica y provisión de riego. En menor cuantía se ha invertido en facilidades de almacenamiento, servicios de comercialización, facilidades de procesamiento, fortalecimiento institucional, apoyo a la producción y acciones de emergencia. Cabe destacar que se ha apoyado la pre inversión de proyectos con un monto mayor a los $us. 1.6 millones.

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Cuadro No. 5Distribución de los Proyectos del PASA por Tipología de Intervención

Tipología de Intervención

Todos los Proyectos AprobadosNumero

deProyectos (%)

Monto($us) (%)

Servicios de capacitación y asistencia técnica 43 14,6 13.463.922 23,68

Provisión de riego 71 24,1 10.448.996 18,38 Infraestructura vial 111 37,6 21.631.727 38,04 Facilidades de almacenamiento 2 0,7 33.023 0,06 Facilidades y servicios de comercialización 5 1,7 177.506 0,31

Facilidades de procesamiento 1 0,3 8.277 0,01 Fortalecimiento institucional 5 1,7 918.835 1,62 Pre-Inversión 29 9,8 1.669.205 2,94 Apoyo a la Producción agropecuaria 25 8,5 7.655.141 13,46 Acciones de emergencia 1 0,3 688.000 1,21 Apoyo al sector turístico 2 0,7 167.840 0,30 Total 295 100,0 56.862.472 100,01

(*): Hasta Junio del 2002. Fuente: Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria. La Paz – Bolivia

Por las dificultades que tienen muchos gobiernos municipales en la elaboración, gestión y administración de proyectos, las inversiones no han podido ser designadas en forma equitativa entre municipios y menos entre zonas geográficas. En promedio cerca del 50% de los proyectos recibidos por el PASA deben ser reformulados. En este sentido, aproximadamente el 16% de las inversiones se han llevado a cabo en el Altiplano, el 59% en los valles y el 25% en las tierras bajas.

Cuadro No. 6Proyectos de Inversión por Departamento

DepartamentoTodos los Proyectos Aprobados en el

"Eje Territorial"

Proyectos (%) Monto ($us) (%)Beni 23 8,5 5.184.463 13,9 Chuquisaca 45 16,5 7.488.938 20,0 Cochabamba 32 11,8 7.937.242 21,2 La Paz 25 9,2 2.568.702 6,9 Oruro 23 8,5 1.649.328 4,4 Pando 11 4,0 1.159.553 3,1 Potosí 18 6,6 1.969.896 5,3 Santa Cruz 17 6,3 2.889.477 7,7 Tarija 78 28,7 6.595.216 17,6

Total 272 100,0 37.442.815 100,0 (*) Hasta Junio del 2002. Fuente: Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria. La Paz – Bolivia

Dada las desigual capacidad de administración y gestión de los municipios (especialmente del Altiplano) el PASA ha diseñado un proceso “compensatorio” que mejora la calidad de las inversiones demandadas por los municipios del Altiplano (donde radica la mayor parte de la población en estado de pobreza y de

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inseguridad alimentaria). De esta manera se garantiza mayor equidad en la distribución de los recursos entre las zonas geográficas y la población 3.

La ejecución presupuestaria del PASA ha mejorado significativamente en los dos últimos años. En parte se debe al interés puesto por la Gerencia Nacional del PASA y los ajustes realizados por el MAGDR con respecto al funcionamiento del Programa, además de los importantes esfuerzos realizados por las entidades ejecutoras y el mismo Ministerio de Hacienda a través del Vice Ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE). Si bien las diferencias son marcadas con los primeros años de implementación del PASA, la misión de evaluación cree que todavía existen algunas debilidades en materia de planificación y evaluación por parte del equipo técnico del PASA: Especialmente cuando se debe considerar aspectos básicos de evaluación ex ante y ex post considerando temas de seguridad alimentaria. Parece ser que los funcionarios del PASA no tienen hasta el momento claridad en la misión del programa.

Cuadro No. 7Proyectos Aprobados, Desembolsos Realizados y Nivel de Ejecución Presupuestaria

por Gestión del PASA

Gestión Proyectos Aprobados

Desembolsos ($us.)

Ejecución Presupuestaria

(%)1997 84 3.136.596 611998 61 5.057.311 431999 45 5.672.680 582000 33 10.268.469 812001 66 9.636.018 832002* 6 4.915.730 46Total 295 38.686.806

*Hasta Junio del 2002. Fuente: Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria. La Paz – Bolivia.

3 El proceso se la conoce como “Iniciativa Altiplánica” y tiene por objeto mejorar y aumentar las inversiones en los municipios del Altiplano. El proceso comprende cuatro fases: i) Identificación de problemas que dificultan la inversión; ii) Análisis de la situación con Prefecturas e Instituciones Gubernamentales y ONG para el apoyo; iii) definición de líneas estratégicas de intervención iv) definición y articulación de un paquete de proyectos de pre inversión o inversión para los municipios.

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4. Evaluación del Programa

4.1. Organización y Administración del Programa

4.1.1. Organización

El PASA es considerado como un programa multisectorial con el objetivo mejorar la situación de seguridad alimentaria a nivel nacional, regional y de las familias. El funcionamiento del PASA descansa en un Comité Directivo Administrativo (CDA) constituido por el Ministro de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, el Viceministro de Desarrollo Rural, el Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo, el Viceministro de Planificación Estratégica y Participación Popular, el Jefe de la Delegación de la Unión Europea y asiste como secretario, sin voto, el Gerente Nacional del PASA.

Las principales funciones del comité son: a) Aprobar y modificar los criterios de elegibilidad de los proyectos o programas; b) Aprobar ó rechazar programas presentados por las entidades ejecutoras; c) Aprobar la recomposición y/o ampliación del PASA previa la no objeción de la Unión Europea y d) Efectuar el seguimiento de las actividades del programa.

La Gerencia Nacional tiene dependencia del MAGDR a través del Viceministro de Desarrollo Rural. Las funciones principales es implementar la estrategia del PASA y asegurar la calidad en el ámbito administrativo de las inversiones, capacitación y formación del equipo técnico encargado. Al interior del PASA existe una Unidad Técnica (UT) dependiente de la Gerencia Técnica. La función principal de la UT es: a) Analizar y verificar la pertinencia de los proyectos; b) Realizar las evaluaciones ex ante de los proyectos recibidos de las oficinas territoriales y de los criterios de elegibilidad de programas y proyectos; c) Implementar el Sistema de Gestión de Proyectos como instrumento de seguimiento físico y financiero de los proyectos.

Asimismo, al interior del PASA existe la Unidad Financiera (UF). Las principales funciones de la UF son: a) Programar y solicitar al VIPFE la inscripción y transferencia presupuestaria de las cuentas del PASA en el Banco Central a la cuenta de la Gerencia Nacional; b) Transferir vía Gerencia Nacional, a las entidades ejecutoras los recursos financieros para la ejecución de los proyectos aprobados; y c) Realizar el seguimiento y monitoréo financiero de las inversiones en coordinación con la Unidad Técnica.

Por ultimo, existe la Unidad de Coordinación, Seguimiento y Evaluación (UCSE) que trabaja como equipo de la Gerencia Nacional y las Oficinas Territoriales (OT) que interactúan con la Gerencia Nacional y la UCSE, además de supervisar las actividades en su territorio y dar asistencia técnica a las entidades ejecutoras.

Hasta el momento la Gerencia Nacional no ha definido áreas estratégicas de intervención en función de los problemas de seguridad alimentaria de la población. Aparentemente, no desea asumir mayor responsabilidad política sobre los proyectos. Además, por la información disponible, se ha evidenciado una alta rotación del Gerente Nacional del PASA en los últimos años.

El monitoréo del estado de Seguridad Alimentaria a los 78 municipios priorizados por el PASA es prácticamente inexistente. Asimismo, la poca información acumulada sobre SA no es utilizado como instrumento gerencial.

Con respecto al monitoréo de los proyectos concluidos del PASA, la misión tiene la percepción que la Gerencia Nacional no esta utilizado adecuadamente los sistemas de monitoréo y los informes de sistematización de evaluaciones de eficacia realizadas por el PASA recientemente. En el informe final, las

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apreciaciones de la consultora sobre los proyectos de riego, infraestructura vial, capacitación, asistencia técnica y servicios de comercialización son tan críticas como las de la misión. (véase informe de Dulón 2002).

Se ha notado en una previa evaluación que la mayoría de las organizaciones y ministerios fuera del sector considera al PASA como un instrumento exclusivo de la CE, aunque se trate de una intervención casi exclusivamente ejecutado por el Gobierno. En cambio en las comunidades, la impresión es diferente, especialmente entre los beneficiarios de los proyectos sectoriales y territoriales que no están conscientes que un 80% a 90% de las obras y la asistencia técnica recibida son financiados por la UE. 4.1.2. Apoyo de la UE (USACE)

La Unidad de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea (USACE) en Bolivia realiza actividades muy variadas, como participación en la elaboración de políticas sectoriales, apoyo técnico y seguimiento a los proyectos (también a los de ONGs), realización de estudios y coordinación de evaluaciones finales etc. Sin embargo, la unidad no participa en la toma de decisiones sobre los proyectos sectoriales y territoriales. En todo caso mantiene cierta imparcialidad, la cual prácticamente avala las decisiones de selección de los proyectos (especialmente sectoriales) cuando en realidad la asistencia técnica debía fortalecer las propuestas y acomodorlas para que cumplan la misión del programa en materia de seguridad alimentaria.

La USACE ha dado asistencia técnica al PASA a través del Coordinador . En un principio todo el equipo de USACE se ha abocado más al rol financiero del PASA. Una vez superados los principales problemas de arranque del Programa, el equipo de USACE ha incidido en la planificación de los proyectos y monitoréo del estado de situación de las inversiones en los municipios.

Lastimosamente fuera del coordinador de la USACE, el personal técnico es en su mayoría junior y no esta en una posición para evaluar profesionalmente los diferentes sectores de asistencia del PASA.La misión sostiene que es muy positiva el rol de la USACE en la preparación y en el monitoréo de los programas con las ONGs. Se ve que los consorcios adaptan un concepto de asistencia dirigido al interés de los beneficiarios y se espera que las ONGs en Oruro lograren impactos más significativos en el futuro inmediato.

4.1.3. Coherencia con el "Country Strategy Paper" de la CE

Hay dos instrumentos principales para la cooperación entre la UE y Bolivia:- el presupuesto ALA con 30 millones € de desembolsos anualmente, principalmente bajo las líneas

B7-310 (Cooperación Técnica y Financiera) y B7-311 (Cooperación Económica) y - la línea B7-6200 (Seguridad Alimentaria) con desembolsos de alrededor de 20 millones € anual.

Las siguientes áreas prioritarias para intervenciones de la CE han sido formulados:- mejor acceso para servicios y condiciones de vida sostenibles ("livelihood")- regeneración económica- integración y cooperación regional

La mayoría de los proyectos para el primer área prioritaria vienen de los fondos de la seguridad alimentaria.

En visto de la importancia del PASA dentro del sector de cooperación falta un capitulo sobre la vinculación del mismo dentro de la estrategia de la CE contra la lucha contra la pobreza. Debido al consenso que en Bolivia pobreza sea la causa principal de inseguridad alimentaria, no es fácil justificar porque proyectos hacia el mismo objetivo se estén ejecutando bajo diferentes líneas presupuestarias.

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Asimismo, considerando las diferentes estrategias desde del punto de vista de los beneficiarios en las zonas rurales no será fácil a explicar que intervenciones muy similares pertenecen a diferentes programas.

Se nota dificultades en la ejecución del PASA siempre cuando hay un cambio del gobierno que frecuentemente resulta también en un cambio de los funcionarios responsables para los proyectos. Especialmente programas administrados por el Gobierno son afectados causando discontinuidad.

Por parte de la Comisión Europea había la propuesta de ejecutar el PASA a través del Fondo de Inversión Productivo y Social (FPS), ente creada por el Gobierno para canalizar fondos de la asistencia financiera. Se nota que el FPS como agencia financiera no tiene mucha vinculación con seguridad alimentaria. No se ve mucha perspectiva ni para llegar a nuevos conceptos ni para acelerar el proceso de aprobación.

4.2. Eje territorial

4.2.1 Tipos de proyectos

Los proyectos del eje territorial forman parte del programa de inversiones del PASA. En un principio los proyectos estaban financiados por fondos de contravalor con un monto de 20 millones de €, previsto para la importación de alimentos. Actualmente se tiene un total de 306 proyectos aprobados por el Componente de inversiones del Programa, de los cuales el 57% (175 proyectos) están en ejecución, 39. % (120 proyectos) están concluidos y el 3.5% (11 proyectos) que correspondes a los proyectos anulados. Se tiene que las entidades ejecutoras que han demandado mayor cantidad de proyectos al PASA son los municipios, que son responsables de la ejecución del 81% de los proyectos. Las prefecturas solo son responsables del 11% y los sectores se hacen responsables de la ejecución del restante 8 %.

Excluyendo los proyectos anulados podemos decir que existen 240 proyectos ejecutados en los municipios, lo cual corresponde al 88. % de los proyectos, 32 los ejecutan 8 prefecturas del país, haciendo un total de 272 proyectos en el eje territorial. Los restantes 23 proyectos corresponden al eje sectorial.

La distribución de proyectos ejecutados por los municipios se muestra en la tabla resumen por tipo de proyecto donde se aprecia que el mayor énfasis está en los proyectos de mejoramiento y apertura de caminos vecinales y la construcción de puentes vehiculares y peatonales. En la misma tabla se puede ver que solo 107 proyectos (el 44.5% del total de proyectos ejecutados por municipios) han sido concluidos teniendo mayor énfasis en los proyectos de infraestructura productiva (40%) y vial (40%) representando en conjunto el 80% de los proyectos.

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Cuadro No. 8Tabla Resumen por Tipo de Proyecto

(Entidad Ejecutora el Municipio)

Departamento Capacitación y Asistencia Técnica

Infraestructura Productiva *

Infraestructura Vial Otros ** Total

Proyectos en Ejecución 22 50 56 5 133Beni 0 0 6 0 6Chuquisaca 0 6 14 0 20Cochabamba 2 5 8 0 15La Paz 0 13 8 1 22Oruro 9 2 3 2 16Potosí 3 4 8 1 16Santa Cruz 3 0 5 1 9Tarija 5 20 4 0 29Proyectos Concluidos 7 46 41 13 107Beni 0 0 6 0 6Chuquisaca 0 6 8 10 24Cochabamba 3 6 4 2 15La Paz 0 0 2 0 2Oruro 2 4 0 0 6Potosí 0 1 1 0 2Santa Cruz 2 0 3 1 6Tarija 0 29 17 0 46TOTAL PROYECTOS 29 96 97 18 240

* Incluye provisión de riego, facilidades de almacenamiento, facilidades y servicios de comercialización, facilidades de procesamiento y apoyo a la producción agropecuaria.** Incluye fortalecimiento institucional, preinversión, acciones de emergencia y apoyo al sector turístico.Elaboración Propia en base a PASA/USACE (2002) Sistema de Control de Proyectos “S.C.P”. PASA. La Paz-Bolivia.

Tomando en cuenta los proyectos en ejecución se tiene que representan el 55% de los proyectos del eje territorial. Se aprecia que el mayor numero de proyectos se encuentran en los departamentos de Tarija, La Paz y Chuquisaca. En La Paz al igual que en Tarija predominan los proyectos de infraestructura productiva, en cambio en Chuquisaca es la infraestructura vial la mas trabajada. Chuquisaca y Tarija tienen el 65% del total de los proyectos concluidos.

La distribución de los proyectos ejecutados por las prefecturas se muestra en la tabla siguiente, teniéndose que tan solo 5 proyectos (el 15%) se encuentran concluidos. El 46.8% del total de proyectos ejecutados (15 proyectos) por las prefecturas corresponden a infraestructura vial. La prefectura del Beni cuenta con el 50% de estos proyectos. Las inversiones en capacitación y asistencia técnica predominan en Pando.

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Cuadro No. 9Resumen por Tipo de Proyecto

(Entidad Ejecutora la Prefectura)

Departamento Capacitación y Asistencia Técnica

Infraestructura Productiva *

Infraestructura Vial Otros ** Total

Proyectos en Ejecución 7 4 12 4 27Beni 0 2 4 2 8Chuquisaca 0 0 1 0 1Cochabamba 0 2 0 0 2La Paz 0 0 0 1 1Oruro 1 0 0 0 1Pando 6 0 4 1 11Santa Cruz 0 0 2 0 2Tarija 0 0 1 0 1Proyectos Concluidos 0 2 3 0 5Beni 0 0 3 0 3Tarija 0 2 0 0 2TOTAL PROYECTOS 7 6 15 4 32

* Incluye provisión de riego, facilidades de almacenamiento, facilidades y servicios de comercialización, facilidades de procesamiento y apoyo a la producción agropecuaria.** Incluye fortalecimiento institucional, preinversión, acciones de emergencia y apoyo al sector turístico. Elaboración Propia en base a PASA/USACE (2002) Sistema de Control de Proyectos “S.C.P”. PASA. La Paz-Bolivia

4.2.2 Coherencia con la política

La relación del programa territorial con la política nacional es través del mapa de la pobreza. El mapa fue creado en 1992 y no distingue entre los diferentes comunidades que forman parte de los municipios. Se ha establecido un índice único para el total del municipio, no considerando que se trata mucha veces de una cabecera municipal en condiciones relativamente menos precarias que con el resto de las 50 a 80 comunidades pobres. Generalmente los índices de pobreza de los municipios seleccionadas varían entre 90% y 99%4.

Hubo consenso entre el gobierno y la UE de concentrar los proyectos del eje territorial en 78 municipios seleccionados o priorizados. En cambio las intervenciones de las ONGs en un 75% no corresponden a las demandas introducidas en los Presupuestos Operativos Anuales (POA´s) ni a los Planes de Desarrollo Municipal (PDM´s). En el caso del PASA muchos proyectos son complementos de otros proyectos ya existentes. Además sus intervenciones forman parte de los POAs y PDMs y los proyectos seleccionados son mayormente priorizados por la población, por lo que su financiamiento conlleva un reconocimiento y apoyo a los procesos participativos generados en el ámbito municipal.

4 Los índices en las ciudades grandes del país varían entre 45% y 55% con la excepción del Alto (73%).

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Cuadro No. 10Municipios Priorizados por el PASA en cada Departamento

DepartamentoNumero de Municipios Priorizados

Beni 3Chuquisaca 16Cochabamba 14La Paz 10Oruro 9Pando 6Potosí 10Santa Cruz 3Tarija 7

TOTAL 78Elaboración Propia a partir del Sistema de Control de Proyectos “S.C.P”. PASA/USACE. La Paz-Bolivia, 2002

A parte de la conformidad del PASA con la política nacional de reducción de la pobreza, el programa también esta de acuerdo con la política de descentralización del país. Los proyectos del eje territorial han sido identificados por las comunidades a través de mecanismos previstos por la Ley de Participación Popular establecido en el país a partir de 1994. La priorización de los proyectos se efectúa a través de mecanismos establecidos en los mismos municipios (planificación participativa) , asegurando que los proyectos del PASA estén sometidas a un proceso de toma de decisiones a un nivel descentralizado. En este sentido, se podría establecer que el PASA ha tomado un papel de liderazgo en el apoyo al proceso de descentralización en el país, sometiendo fondos de 60 M€ para proyectos de infraestructura, asistencia técnica y apoyo productivo dentro de las normas de la inversión publica y la responsabilidad de los municipios.

Por otra parte, las ONGs, y también de la Gerencia Nacional del PASA, han destacado la falta de una Política Nacional de Seguridad Alimentaria como un obstáculo para el desarrollo institucional y coordinación de otros programas del mismo Gobierno con las ONGs. La misión de evaluación no comparte plenamente estas criticas, puesto que las capacidades institucionales tanto de las ONGs como del sector público son limitadas para atender las diferentes dimensiones de la pobreza de la población y los aspectos de seguridad alimentaria a nivel nacional. En todo caso el hecho de no contar con una política pública explícita, más bien favorece la intervención de las ONGs en el campo con programas y proyectos creativos de acuerdo a las características de la población vulnerable.

Al igual que otras evaluaciones, llama la atención que la capacidad de coordinar planes municipales a nivel nacional y con otros niveles descentralizados es prácticamente nula. En consecuencia, la mayoría de los planes municipales se refieren a un territorio especifico y están aislados entre si".

4.2.3 Pertinencia (oportunidades)

La misión de evaluación ha observado que aproximadamente el 80% de las intervenciones son actividades identificadas por la población beneficiaria. Sin embargo, no hay información si los beneficiarios realmente son aquellos que viven en estado de inseguridad alimentaria. También ha observado que en la mayoría de los proyectos de infraestructura los grupos que más se benefician son los que tienen mas tierra ó tienen cultivos con rendimientos los suficientemente alto para comercializar sus productos en el mercado. En

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general no hay datos confiables ni información oportuna sobre los no beneficiarios. Los proyectos de infraestructura de riego no contemplan involucrar a productores con tierras fuera del perímetro establecido.

Como en cualquier país, los proyectos viales siempre son bienvenidos en las comunidades. Sin embargo, en regiones donde no existe posibilidades de expandir la frontera agrícola los proyectos deben ser mejor analizados. En la medida que la región contribuya con importantes volúmenes de producción a una “cadena productiva”, recién debe considerarse la viabilidad de la inversión. Caso contrario, los recursos a caminos vecinales con el supuesto de mejorar simplemente la comercialización es totalmente débil.

Mayormente se tiene que los proyectos son identificados por las comunidades y priorizados a nivel municipal e incorporados en el programa de desarrollo municipal (PDM) de 5 años. En la practica se identifican mediante consulta popular colectiva por lo que se considera difícil que se enfoquen adecuadamente a los grupos mas afectados por la inseguridad alimentaria. Además se ve un sesgo mayor al consenso de proyectos de integración vial con inversiones en infraestructura vial (apertura y mejoramiento de carreteras). Si bien los proyectos de infraestructura vial y productiva pueden lograr efectos positivos sobre la disponibilidad, acceso físico y económico a los alimentos, se debe trabajar en los hábitos de consumo de la población y participación en los mercados (comercialización) para afrontar la inseguridad alimentaria, por lo que los proyectos deben ir acompañados de programas de asistencia técnica y sobre todo capacitación.

4.2.4 Eficiencia

El proceso de implementación ha sido lento que se deben a una combinación de ineficacias procesales, burocracia y carencia de capacidad ejecutiva en el ámbito local. El funcionamiento del PASA en términos de implementación del desembolso del presupuesto ha sido al principio muy lento.

En cuanto a la eficiencia, todavía persisten algunas inversiones fuertemente cuestionadas. Por ejemplo la misión ha identificado un proyecto de Asistencia Técnica a un grupo de 55 familias, cuyo costo equivalió el ingreso total de la misma comunidad y cuyo beneficio consistió en algunas terrazas y unos hectáreas de áreas forestadas.

La distribución de financiamiento por área muestra que para los Valles (Departamentos de Cochabamba, Chuquisaca y Tarija) que cuentan con la mayor cantidad de proyectos se han aprobado 155 proyectos por un monto mayor a los 22 millones de dólares (58% del total de cofinanciamiento del PASA), por lo tanto se tiene un promedio de 142 mil dólares por proyecto.

En el Oriente (Departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando) se han aprobado más de 9 millones de dólares (25% del total de cofinanciamiento del PASA) para 51 proyectos consiguiendo un promedio de mas 181 mil dólares por proyecto.

Para los departamentos de La Paz, Oruro y Potosí, lo que viene a representar el área Altiplánica, se aprobaron 6 millones de dólares (16% del total del cofinanciamiento del PASA) para 66 proyectos, consiguiéndose un promedio de casi 94 mil dólares por proyecto.

4.2.5 Eficacia

Las zonas rurales de los departamentos de Potosí, Oruro y la Paz concentran la población con mayor inseguridad alimentaria. A pesar de ello solo reciben 24% de los proyectos y 16% de los fondos. Por otro lado, hay que considerar que aquellas zonas tienen mucho menos oportunidades de incrementar la producción alimentaria que las zonas del valle y del oriente que reciben 57% y 19% de los proyectos y

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58% y 34% del financiamiento respectivamente. Este sesgo a favor de los llanos y valles puede reflejar las inversiones en infraestructura vial y de riego en apoyo al proceso de colonización, pero no está necesariamente enfocado directamente a grupos sociales que sufren de inseguridad alimentaria. Al respecto, se debe notar que el PASA ha puesto un mecanismo compensatorio conocido como la “iniciativa Altiplánica”. Esta iniciativa apoya a los municipios más pobres del Altiplano a contar con servicios profesionales de apoyo a la identificación de proyectos. Hasta el momento se ha apoyado la iniciativa con más de $us 1.6 millones.

Los productores generalmente no tienen interés de revelar sus ingresos financieras ni sus costo de producción ni el valor de sus producción y menos el volumen del autoconsumo a personal externo. Lastimosamente, ni en un proyecto de asistencia técnica intensiva a una comunidad por parte de un equipo de extensionistas bilingües ha sido posible obtener datos confiables sobre la estructura de los ingresos de la comunidad y de sus gastos. Tampoco hay opciones realistas de estimar los valores a partir de encuestas puntuales. Además, se ha estimado que un 40% de los productores migran a zonas con perspectiva económica en caso de producción insuficiente.

No se tiene datos para verificar el efecto de la mayor disponibilidad de alimento como efecto de los proyectos del PASA. Lo que indican los resultados de las evaluaciones es que no hubo efectos ni siquiera a nivel municipal.

4.2.6 Calidad de planificación

Los datos de base sobre la situación económica antes del proyecto son deficientes, dificultando la posibilidad de estimar el grado de inseguridad alimentaria en la comunidad. Tampoco es posible pronosticar los beneficios. No ha sido posible identificar algunos indicadores relevantes, como "existencia y volumen de stocks de alimentos" ó "proxis" para los niveles de ingresos monetarios (propiedad o existencia de radios, televisión y otros activos).

La misión sostiene que la identificación, diseño, priorización, gestión y ejecución de los proyectos dura mucho tiempo causando procesos ineficientes y no pertinentes, lo que también afecta la eficiencia del PASA. La aprobación de proyectos en el eje territorial está basada en el requerimiento municipal. Sin embargo, no se ha puesto en marcha ningún sistema de promoción para generar requerimientos que tengan que ver con SA. A su vez los procedimientos de elaboración de perfiles de proyecto, propuestas y evaluaciones están establecidas en un manual que comprende requisitos técnicos, apoyo comunitario, marco lógico, etc. pero para que la mayoría de los municipios puedan cumplir con los requisitos se necesitaría contar con asesoría profesional permanente.

Después los proyectos deben pasar por un proceso de priorización y ser incorporados a los POA´s y PDM´s. Luego deben ser evaluados por el Comité de Proyectos del PASA, lo cual también toma tiempo.

El flujo de manejo de proyectos del PASA está dividido en cinco etapas. En la primera etapa, una vez recibido el proyecto o programa, sea este de preinversión o inversión, se realiza un análisis de pertinencia con los objetivos y criterios de elegibilidad establecidos por el Programa. Por tanto, el encargado (oficial de proyectos) tiene que verificar este análisis o en su defecto establecer talleres y reuniones con la entidad solicitante con el fin de confirmar la prioridad y el co financiamiento del proyecto.

En las siguientes etapas, se prevé la elaboración de los términos de referencia específicos para la contratación de una consultora especializada en la evaluación de proyectos. De acuerdo a las recomendaciones de la consultora se procede a la siguiente etapa donde se elabora un informe con información relevante sobre las actividades realizadas en el proceso de análisis y evaluación del proyecto.

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Por ultimo, la unidad técnica correspondiente ratifica las conclusiones del oficial encargado y remite el proyecto al comité del programa para su aprobación.

Una vez aprobado el proyecto por el Comité de Proyectos del PASA, el tramite debe seguir los pasos administrativos correspondientes, como ser incluido en el presupuesto publico y abrir una cuenta bancaria. Todo este proceso implica cada vez mayor tiempo entre la elaboración y aprobación y ejecución de los proyectos. En teoría, el proceso debería cumplirse en 8 semanas pero en la practica toma algunos meses, en algunos casos incluso un año o más.

Dado el proceso excesivamente burocrático obtenido y los altos costos de transacción asociados al procedimiento en la fase de implementación del PASA (1997 – 1999), el VIPFE ha simplificado desde el año 2000 los procedimientos de desembolsos de los recursos para la ejecución de las obras. En principio se necesitaba teóricamente 29 semanas (205 días hábiles) para aprobar la solicitud del primer desembolso para cada proyecto. Ahora el PASA tramita los desembolsos respectivos en conjunto y es el mismo Programa el responsable de los desembolsos individuales por proyecto a cada entidad ejecutora. El ahorro de tiempo con el nuevo procedimiento ha permitido al PASA disminuir considerablemente el tiempo de aprobación y ejecución de las obras, además de disminuir los costos de transacción asociados.

4.3. Eje sectorial

4.3.1 Volumen

Según información del banco de datos del PASA, hay 23 proyectos sectoriales que recibieron financiamiento del Programa por un monto superior a los 19 millones de dólares (34% del total de cofinanciamiento del PASA) que beneficia a una mayoría de los departamentos y con un promedio de más de 844 mil dólares por proyecto. De esos 23 proyectos solo 8 (que corresponde al 34.8%) han sido concluidos hasta julio del presente año. Del total de los proyectos de intervención sectorial el 30% corresponde a capacitación y asistencia técnica, 17.% a infraestructura productiva (provisión de riego, facilidades de almacenamiento y procesamiento, facilidades y servicios de comercialización y apoyo a la producción agropecuaria), ningún proyecto en infraestructura vial y el 52% en fortalecimiento institucional, preinversión, acciones de emergencia y apoyo al sector turístico.

Cuadro No. 10Resumen del Estado de Situación de los Programas y Proyectos Sectoriales del PASA

Estado del Proyecto Capacitación y Asistencia Técnica

Infraestructura Productiva *

Infraestructura Vial Otros ** Total

Proyectos en Ejecución 6 2 0 7 15Proyectos Concluidos 1 2 0 5 8

TOTAL 7 4 0 12 23* Incluye provisión de riego, facilidades de almacenamiento, facilidades y servicios de comercialización, facilidades de procesamiento y apoyo a la producción agropecuaria.** Incluye fortalecimiento institucional, preinversión, acciones de emergencia y apoyo al sector turístico.Elaboración Propia en base a PASA/USACE (2002) Sistema de Control de Proyectos “S.C.P”.

PASA. La Paz-Bolivia.

En su mayoría se trata de proyectos en segunda fase de implementación que han modificado sus objetivos para hacerlo compatible con los objetivos del PASA. El monto total aprobado a todo los proyectos sectoriales es $us 19.4 millones (casi la mitad del programa territorial). Cabe aclarar que aparte del

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programa PROTRIGO en Santa Cruz y Cochabamba no ha sido posible evaluar in situ los demás proyectos. Sin embargo, se observa que muchos documentos de proyectos no tienen marco lógico sino muchos objetivos, dificultando cualquier evaluación y el monitoréo del avance.

Tomando en cuenta las experiencias de PROTRIGO y los resultados de una evaluación reciente del PRODISE, hay algunas dudas que todo los demás proyectos del eje sectorial sean elegibles bajo los criterios de seguridad alimentaria. A continuación se detalla en forma resumida las observaciones más importantes.

4.3.2 PRODISE

El Proyecto de Desarrollo Integral de Semillas (PRODISE II) fue iniciado en 1997 con el propósito de fortalecer el Programa Nacional de Semillas (PNS). El PASA ha cofinanciado el proyecto con un monto total de $us. 3.2 millones. En la evaluación ex post que se efectuó recientemente indican, por ejemplo, que los rendimientos de arroz con semilla mejorada en Santa Cruz han aumentado mas del 25%. Asimismo, fue destacado el aporte de PRODISE y del PNS al sector agrícola. Se ha calculado como efecto de ambos intervenciones un incremento en la producción comercial anual de más que 150,000 toneladas de semillas. También se ha observado efectos hacia una mejor diversificación de la producción agrícola en la zona de Santa Cruz. Además, un total de 3,000 familias campesinas se han integrado dentro del sistema producción de semilla certificado que anteriormente producían granos o tubérculos para el mercado.

Se ha considerado el componente "Asistencia Técnica Semillera" como el pilar principal del PNS. Se ha establecido un sistema de apoyo a los productores en forma gradual, partiendo de un proceso de introducción en el cual el PNS transmite a las comunidades campesinas las ventajas y los beneficios de la producción y uso de semilla certificada o mejorada. Luego vienen talleres de planificación y asistencia técnica. También se ha considerando la transferencia de tecnología de agricultor a agricultor. Según la información disponible hay que concluir que el proyecto ha sido relevante para pequeños productores. También se evidencia efectos positivos a la seguridad alimentaria y a la economía de cada unidad familiar involucrada.

4.3.3 PROTRIGO

El proyecto se inició en 1998 con un cofinanciamiento del PASA de $us. 3.6 millones. El proyecto se basó en las experiencias de algunos planes quinquenales de trigo, que empezaron en 1990. Sus objetivos se concentran en la promoción del cultivo de trigo. Sin embargo, se nota que el proyecto tiene problemas en adecuarse a los intereses de los productores pues el trigo no esta considerado como un cultivo con valor intrínseco, sino como cultivo de rotación beneficiando la siembra de soya (en las tierras bajas) ó papas (en los valles).

Por otro lado, los rendimientos son muy bajos y la rentabilidad del cultivo depende fuertemente del precio del trigo en los mercado mundiales. El cultivo ha sufrido perdidas considerables en los últimos dos años por plagas (piricularia) que ha afectado gravemente los rendimientos del cultivo. Como consecuencia el área sembrada de trigo ha disminuido de 90,000 hectáreas en 1998 a 30,000 hectáreas en el 2001. El rendimiento se ha estimado alrededor de 1,000 Kg. por hectárea, sin tener un tendencia marcada en los últimos 5 años. Lastimosamente, PROTRIGO no ha sido capaz de frenar la tendencia negativa.

Aunque se trate de "pequeños agricultores” quienes se benefician del proyecto, se observa que el típico productor del oriente tiene entre 20 y 400 hectáreas sembradas. Estos agricultores tienen gran interés en el apoyo recibido, debido a su valor como cultivo de rotación para la soya. Sin embargo, se trata de productores que no reúnen las características para ser elegibles como beneficiarios de un proyecto de

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apoyo a la seguridad alimentaria. Asimismo, si bien como país Bolivia desea menor dependencia de sus importaciones de trigo, aparentemente el costo de incentivar la producción a escala nacional entre productores es mayor al precio pagado por la importación. Esta situación considerada clásica debe en la actualidad ser discutida al más alto nivel de política pública.

Aparte de los productores en el Oriente se ha estimado que un total de 30,000 pequeños productores existen en los valles y zonas altas, que en forma mas o menos constante cultivan en promedio entre 0.5 y 1 hectárea. Como clientes de PROTRIGO se ha identificado que apenas unos 1,200 productores han participado en eventos de extensión.

Lastimosamente, el programa PROTRIGO no tuvo suficiente información al principio para identificar las necesidades tecnológicas de las unidades familiares y tampoco se realizo una línea de base que permita hacer una comparación con los resultados de una encuestas recientemente efectuada. Se observa que la papa sigue siendo el cultivo mas importante para los pequeños productores de las zonas altas y el trigo se considera como un cultivo de rotación.

De los paquetes de tecnología promovidos por el PROTRIGO, pocos han sido aceptado por los productores. Aparentemente , las oportunidades ofertadas reflejan los intereses profesionales de los investigadores ó extensionistas y no representan alternativas interesantes para los campesinos. Algunas técnicas requieren implementos agrícolas desarrollado por la Universidad de Cochabamba (UMSS), que aún no son adaptadas completamente a las condiciones locales. En el caso de PROTRIGO en Cochabamba los productores no conocían parte de los tecnologías ofertadas por los extensionistas. Esto muestra una clara debilidad del programa.

La misión también ha observado que existe mayor interés de los agricultores en mejoramiento ó la construcción de sistemas de riego. En algunos casos había también interés en semilla mejorada. Además se ha notado interés en la provisión de animales y/ó materiales para construir establos. Asimismo, se observo que los agricultores son menos susceptible al mejoramiento de las técnicas de producción, preparación de terreno y uso de maquinaria adaptada.

Consecuentemente, hay que concluir que el proyecto PROTRIGO ha respondido relativamente bien a los productores del oriente y a las preferencias del equipo técnico, pero no tanto a los pequeños productores de trigo en las zonas altas. Para la misión esta comprobación es controversial, pues el proyecto en si no cumple las reglas establecidas por la Comisión Europea (No. 1292/96) de favorecer a la población en riesgo y estado de pobreza. Cabe aclarar que en los tres últimos años tampoco no ha sido posible aumentar la producción nacional y mejorar la disponibilidad del trigo en el país. Se nota también un alto costo del proyecto por productor y por área en las zonas altas.

4.3.4 SINSAAT

El proyecto esta financiado por el Programa y cubra una secunda fase para establecer un sistema de alerta dirigido a los campesinos. El proyecto esta conforme al marco lógico pero no fue evaluada por la misión los documentados de la primera fase del SINSAAT que inicia sus actividades en agosto de 1997. Lo que si es evidente es que hay una serie de instituciones al nivel central, departamental y municipal que participan en el proyecto.

Según un informe de monitoréo, el proyecto tiene problemas graves respecto a la organización y la coordinación entre los niveles centrales y los departamentales. Las criticas hecho en el informe son confirmados por personas con conocimiento de los antecedentes del proyectos, que comentaron que el jefe del proyecto no esta calificado para manejar el proyecto. Sin embargo, cabe destacar que las criticas tienen que ser confirmado por una evaluación especifica.

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4.4. Micro finanzas

El programa acordado con el Gobierno de Bolivia (ayuda directa) desde el punto de vista financiero esta estructurado en tres componentes: a) Desarrollo del Sector Micro financiero o Desarrollo Sectorial; b) Apoyo a la Cartera de Instituciones Micro financieras y, c) Asistencia Técnica al Sector Micro financiero.

De acuerdo a las cartas oficiales emitidas entre el Gobierno de Bolivia y la Unión Europea, los desembolsos para el componente de micro finanzas debía empezar a partir de 1997. Sin embargo, la ejecución de fondos para el componente comienzo recién en 1999 con la aprobación, mediante Ley de la Republica, del reglamento para la administración de recursos del Estado con destino a las micro finanzas (5/04/1999). Esta Ley faculta al FONDESIF a otorgar apoyo institucional integral a favor de entidades financieras que atienden demandas de micro crédito con ó sin licencia de funcionamiento por parte de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). 5

Hasta la fecha solo se ha comprometido $us. 7.1 millones de los $us. 15.5 millones presupuestados por el Programa. Asimismo, solo se han ejecutado $us. 2.2 millones del componente. De acuerdo a las autoridades del FONDESIF se tiene previsto ejecutar otros $us. 2.5 millones hasta el 15 de septiembre de este año. Sin embargo, esto significa un nivel de ejecución de solo el 32% del componente.

Si bien están comprometidos los recursos financieros a proyectos del sector micro financiero, por lo observado y analizado, no hay seguridad de que los recursos asignados apoyen en el futuro inmediato a la población mas vulnerable y con problemas de seguridad alimentaria atendidas por el PASA..

Cuadro No. 11Montos Comprometidos y Ejecutados del Componente de Micro Finanzas

Áreas de Acción ó Sub Componentes

Montos Comprometidos

($us.)

Monto Ejecutado al 13/08/2002

($us.)

Monto a ser Ejecutado al 15/09/2002

($us.)Desarrollo Sectorial 791,694 276,476 217,378Apoyo a la Cartera 4,840,675 1,383,000 1,850,000Asistencia Técnica 1,529,837 541,287 506,244Total 7,162,206 2,200,763 2,573,622

Fuente: FONDESIF, La Paz – Bolivia, Agosto del 2002.

Actualmente existe mucha presión por parte de las autoridades de gobierno por comprometer y utilizar los recursos disponibles del componente. Al respecto, la misión de evaluación cree que la presión existente sobre los recursos y futuros desembolsos puede ser poco beneficioso para el Programa, pues se estaría aprobando recursos de asistencia técnica y desarrollo sectorial no vinculados a la población objeto de intervención. Además, no existe hasta el momento una clara estrategia de intervención de apoyo a la seguridad alimentaria por parte de FONDESIF.

Por otra parte, en el componente de Desarrollo Sectorial, el FONDESIF tiene previsto apoyar los estudios de mercado de los 78 municipios priorizados por el PASA. El responsable del estudio es la consultora KPMG, la cual entregará los resultados finales recién a fines de agosto de este año, cuando esta consultoría debía ser parte fundamental de la estrategia de apoyo antes de la ejecución de los recursos. Asimismo, se observa que la mayoría de los recursos están destinados a estudios puntuales sobre entidades

5 Hasta diciembre del año 2001, el FONDESIF tenia comprometido un total de $us. 104.2 millones, de los cuales $us. 16.2 provenía de la Comisión Europea a través de sus programas PASA, PRAEDAC y PROMMI.

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micro financieras y evaluaciones de impacto, sin relación con aspectos de seguridad alimentaria. La única excepción visible es el apoyo que recibirá una ONG (CIDRE) para evaluar el impacto de su programa de crédito en la seguridad alimentaria de sus clientes. El monto total comprometido es de solo $us. 10,000.

De acuerdo al reglamento de la Comisión Europea se establece claramente las acciones de apoyo a la seguridad alimentaria. En su artículo 5 esta claro que las acciones de ayuda financiera y técnica están dirigidas, en lo que respecta a micro financiamiento, a “operaciones de apoyo a crédito rural orientadas especialmente a la mujer“. En el sub componente de apoyo a la cartera, son cuatro las organizaciones no gubernamentales beneficiadas con recursos de la Comisión Europea: Pro Crédito, CRECER, Pro Mujer y FUNBODEM. La primera institución esta iniciando un programa de riesgo compartido con asociaciones de productores. En cambio Crecer y Pro Mujer tienen una vasta experiencia con Bancos Comunales donde se imparte programas educativos a mujeres como requisito para obtener y administrar los préstamos. A diferencia de Pro Crédito los prestamos están dirigidos esencialmente a mujeres y la capacitación esta orientada a aspectos de manejo de negocios, higiene, reproducción familiar y nutrición del hogar.

FUNBODEM esta prestando servicios esencialmente a pequeños agricultores (recolectores de caña) y a micro empresas. Una de las micro empresas visitada por la misión recolectaba basura en la ciudad de Santa Cruz. Por lo observado, la intención de FUNBODEM es apoyar familias pobres en la zona de Guabirá que tienen insuficiente liquidez monetaria durante varios meses dado que la agroindustria azucarera no cumple a tiempo con los pagos correspondientes por recolección y compra de caña de azúcar. Asimismo, los recolectores desean comprar su propia flota de camiones para transportar la caña al ingenio y no depender de los servicios de transporte local.

Es de percepción de la misión que si bien los recursos están orientados a grupos vulnerables (población desocupada y de bajo nivel de ingreso), no hay una innovación suficiente que justifique una intervención con recursos del PASA. Asimismo, la misión cree que la población beneficiada con los prestamos puede ser atendida por otras instituciones micro financieras con especialización en pequeña y mediana empresa, puesto que el crédito no tiene mayor incidencia en la alimentación de las unidades familiares.

Tanto CRECER como Pro Mujer y FUNBODEM tiene la misión de trabajar esencialmente con mujeres pobres dando crédito y educación. Las evaluaciones realizadas por instituciones independientes, muestran que tanto CRECER como Pro Mujer atienden los segmentos más pobres de la población boliviana, tanto en el área urbana como rural. Por el tipo de tecnología crediticia utilizada por cada institución, existe una alta probabilidad que los segmentos de población más vulnerable y de inseguridad alimentaria estén siendo atendidas por ambas instituciones. En cambio, Pro Crédito y FUNBODEM si bien pueden compartir criterios sobre seguridad alimentaria, no necesariamente las innovaciones que estén realizando cada uno de ellas en el campo micro financiero justifican recursos del programa.

En el sub componente de asistencia técnica, son varias las instituciones a beneficiarse. Sin embargo, no existe mucha claridad sobre los beneficios que pueden obtener los municipios priorizados por el PASA. Un claro ejemplo de la incompatibilidad de criterios de uso de los recursos puede ser analizado en la propuesta de asistencia técnica para el Magisterio Rural.

El hecho de empezar el componente de micro finanzas después de dos años y encontrar una baja ejecución de los recursos hasta el momento (a pesar de los compromisos asumidos por el FONDESIF), nos muestra un sobre dimensionamiento del componente de micro finanzas para apoyar la SA. Asimismo, analizando en general el tipo de apoyo financiero que esta recibiendo el sector, es de opinión de esta misión que a la larga no se va a poder establecer con claridad un impacto de los recursos ejecutados con el desarrollo del sector micro financiero y menos con la mejora de seguridad alimentaria de la población de los 78 municipios priorizados por el PASA.

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4.5. ONGs

A parte del PASA, la UE también apoya al sector de SA a través del componente ONG. Antes de 1999 las ONGs estaban involucradas mediante los fondos de contravalor generados por la Ayuda Alimentaria y con proyectos de rehabilitación. Desde esta fecha la USACE ha reforzado sus vínculos con las ONGs. Como resultando se tiene un total 12 contratos con la CE que involucra a 8 ONGs internacionales y 4 nacionales, las cuales involucra a su vez a 40 instituciones ejecutoras. El monto total comprometido hasta la fecha es de 7.4 M€. Las intervenciones se han concentrado mayormente en el Occidente Sur boliviano en zonas con mayor pobreza.

Para el año 2002 USACE ha hecho un esfuerzo de organizar el apoyo de las ONGs en forma mas concentrada en el Departamento Oruro. Para ello ha exigido la formación de "consorcios" de varias ONGs para ejecutar los proyectos con el fin de aprovechar mejor de las diferentes especializaciones de cada equipo técnico.

Si bien la misión no tenía previsto evaluar el comportamiento de los proyectos y de las instituciones en forma sistemática (por que los proyectos recién han empezado), la misión tuvo oportunidad de reunirse con un consorcio en Oruro y discutir sus planes, metodologías y aspiraciones a futuro. En este contexto, la misión comparte las siguientes observaciones:

- Hay un alto grado de identificación del personal con los proyectos y los grupos meta. - Se nota habilidad para establecer confianza con las comunidades.- Hay estudios de base en la zona de intervención de cada consorcio revelando aspectos

homogéneos y también características que varían en los diferentes municipios del Departamento. Lo que importa es definir estrategias de intervención en forma sistemática en base de la información obtenida

- La filosofía “integralista” de las ONGs permite desarrollar mas opciones de apoyo que dentro de un proyecto sectorial.

- Se nota una debilidad en la planificación de los proyectos respecto a la elaboración de oportunidades.

- Parte del personal de los consorcios demuestra déficit en los conocimientos respecto a asuntos económicos y de comercialización. Falta también auto confianza en algunos líderes, pidiendo mas orientación por parte del Gobierno.

- No hay suficiente criterio por parte del personal del proyecto de negociar con los campesinos sobre los campos priorizados de asistencia técnica.

- Se nota una tendencia de identificar áreas de apoyo que son preferidos por los sindicatos, como establos para ganado y obras de infraestructura (como riego) siempre para toda la comunidad y no para familias con potencial.

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5 Conclusiones y Recomendaciones para una Estrategia

5.3 Conceptos Generales

5.3.1 Provisión de Servicios y Nutrición

Hay que considerar que mas de 2/3 de los municipios del país no generan propios fondos a través de impuestos o otros ingresos. Significa que el proceso de la descentralización no se termina con la habilidad de los alcaldes de priorizar los proyectos en el POA sino con la habilidad de sostener los proyectos.

Con respecto a la provisión de servicios de salud y educación hay que anotar que tales servicios han sido financiados a través de créditos con el Banco Mundial, BID y otras agencias internacionales como la CAF, lo que incluyó pago de los salarios de muchos funcionarios en los Ministerios (hasta el nivel de Director). Se nota en casi todo el país nuevos centros escolares y puestos de salud, todo financiado con fondos externos. Sin embargo, los salarios del personal pagado con propios fondos del Gobierno son ínfimos, lo que imposibilitara la sostenibilidad de las inversiones en infraestructura.

En cuanto al uso de alimentos y aspectos de nutrición hay un estudio del Banco Mundial destacando la necesidad de considerar proyectos de nutrición en Bolivia. Se ha discutido en varios instancias si el PASA, como programa dirigido a la SA, debería dar mas atención a los grupos vulnerables identificados, específicamente madres lactantes, niños y adolescentes.

Al respecto, la misión de evaluación sostiene que: - Ya existen varios programas de nutrición en las zonas urbanas mas importantes del país como

PAN, apoyados por PMA y BID, pero existen ciudades intermedias que pueden recibir este tipo de programas.

- Por el momento no existe una forma eficientes de supervisar programas de nutrición en las zonas rurales por que su logística puede ser muy costosa. Por tanto, no hay perspectiva para sostener las acciones.

5.3.2 Asistencia Técnica

Tomando en cuenta los diferentes factores que afectan la sostenibilidad de subsistencia de los agricultores, hay que aceptar que los campesinos de las zonas altas del país no están dispuesto a aceptar cualquier "paquete tecnológico" presentado por técnicos o facilitadores y desarrollados por investigadores. Lastimosamente los paquetes ofertados siempre buscan soluciones que optimizan rendimientos o ingresos por hectárea sin tomar en cuenta que el productor andino tiene que optimizar su rendimiento en relación a la mano de obra familiar existente y al mismo tiempo minimizar posibles riesgos para la cosecha.

En vista de la incompatibilidad de los intereses, esta claro que el productor andino solamente esta interesado en innovaciones cuando hay insumos o equipo subsidiados cuyo valor se mantiene en caso de fracasar el proyecto. Por lo observado, varios proyectos relacionados al PASA han sufrido problemas de aceptación a la tecnología recomendada. En los casos de proyectos del eje sectorial, son muy pocas las innovaciones que se han introducido a nivel de productor. También en caso del programa de ONGs en Oruro se observa conflictos de interés entre los pobladores y el proyecto. Por un lado, los beneficiarios quieren "hardware" como establos o sistema de riego, mientras los extensionistas prefieren dar asistencia técnica para mejorar su sistemas de producción. Por tanto, este ultima alternativa no recibe mucha aclamación por parte de los agricultores.

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El único caso donde se ha observado cambios importantes en el campo era en un proyecto de capacitación en Cochabamba cuyo costo era tan alto que igualó el ingreso total de la comunidad donde se trabajaba. Con un mínimo de subsidios (plantines) se ha forestado algunas áreas de tierras comunales y construido algunas terrazas en tierras particulares sin compensar a los beneficiarios por su trabajo. Sin embargo, un calculo rápido nos muestra que fue necesario invertir $us 80,000 para financiar la presencia de 2-3 extensionistas en la comunidad de 75 familias por 3 años. Proyectando los costos a nivel municipal significaría pagar $us. 12 millones para introducir medidas de conservación de suelo en todas las 150 comunidades del municipio, lo que significa una eficiencia inaceptable.

Durante la visita de campo se ha preguntado a varios extensionistas si ellos serian capaces de lograr en las mismas parcelas la misma producción que el campesino, suponiendo que se debe gastar no mas que 50 ó 100 dólares para insumos. Todo las personas preguntadas admitieron que no se podía lograr resultados parecidos en estas circunstancias.

Consecuentemente se recomienda aplicar diferentes estrategias o modelos de asistencia para los productores de alimentos par el consumo popular en las zonas altas. Para llegar a niveles aceptables de asistencia técnica a los pequeños productores fuera de las zonas orientales se recomienda proponer asistencia técnica en forma de "farmer field schools", concepto desarrollado por la FAO en Asia y aplicado por algunas instituciones en Bolivia en forma experimental, que ha tenido buenos resultados a nivel de campesinos. Lo que importa es identificar junto con los agricultores problemas pertinentes, discutir posibles alternativas e investigar sus efectos en las mismas parcelas por los agricultores.

Los extensionistas deben cubrir varias comunidades para evitar ineficiencia y deben concentrarse a tales miembros de la comunidad que tienen interés y cooperan activamente. No será viable tratar de convencer a todos los beneficiarios.

Capacitación Los proyectos municipales de capacitación dirigidos a incrementar los ingresos ó la disponibilidad de alimentos generalmente no tienen efectos substanciales. Obviamente el tema de capacitación nunca ha sido lo suficientemente atractivo para las autoridades locales. Tampoco ha podido comprobar si se ha logrado cumplir con los objetivos de empoderamiento de la población ó de mejoramiento de la salud.

Respecto a capacitación en reforestación se ha observado algunos efectos tangibles, aunque el costo de implementación es muy alto. Asimismo, no parece viable proponer capacitación en solo una comunidad. En todo caso, se debe invertir en programas de capacitación masiva que involucre a más de una comunidad. En este sentido, se puede contratar instituciones especializadas que lleven programas de asistencia técnica y capacitación especifica con costo por familia menores.

Al respecto, se recomienda ampliar el enfoque de los proyectos de capacitación y no concentrarse a asuntos agrícolas. Cursos en cocina, carpintería, albañilería y otras profesiones con demanda en los centros urbanos deben ser de alta prioridad y considerados en el diseño. En caso de capacitación en artesanía se recomienda ejecutar proyectos solamente cuando hay perspectivas positivas para comercializar los productos. La experiencia del centro artesanal de Guarayos financiado por el PASA es un claro ejemplo de lo que no debería hacerse, a pesar de la buena voluntad de las mujeres involucradas en el centro.

Dado el alto costo de la infraestructura y la sub utilización de los centros construidos, se recomienda no seguir construyendo espacios físicos para capacitación en zonas de baja densidad poblacional.

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Comercialización Asociada Se nota en varias propuestas la inclusión de actividades dirigidas al mejoramiento de los sistemas de comercialización para los pequeños productores. Sin embargo, pocas veces se ha presentado una justificación realista de apoyo a la comunidad. Por lo general, se establece que el intermediario (especialmente transportista) tiene excesivos márgenes de ganancia en el precio final del producto en el mercado. Sin embargo, nunca se ha analizado los costos y riesgos asumidos por el intermediario (transportista) en el proceso de comercialización. Además, en el caso de Bolivia se observa gran competencia en el sector de comercialización, especialmente para alimentos.

Estas observaciones inclinan a pensar que no hace falta crear en forma subsidiada a grupos o asociaciones de productores dándoles capacitación para organizar en forma conjunta la venta de sus productos. La misión cree que éste razonamiento no debe ser aceptado en las propuestas de proyectos a ser financiado por el Programa. Generación de empleóSe ve positivo la reciente inclusión de un proyecto dentro del eje sectorial para capacitar desempleados y integrarlos en el mercado. Se ha previsto un sistema de bonos que serán distribuidos a los beneficiarios para que ellos buscan cursos de capacitación que corresponden a sus habilidades y necesidades. Sin embargo, el proyecto se desarrolla exclusivamente en las grandes ciudades del país y esta vinculado con otras intervenciones ya ejecutadas para micro empresas. Por lo observado, existe necesidad de mejorar algunos aspectos logísticos del mismo proyecto. Por ejemplo, hay duda que si se puede atender a desempleados y micro empresarios con el mismo personal y dentro de las mismas oficinas.

Desde el punto de vista de la SA, valdría la pena enfocar los recursos a centros semi urbanos lejos de las ciudades grandes para enseñar a futuros migrantes (población esencialmente joven) algunas técnicas que podrían servir cuando se busca trabajo ó técnicas que mejoren aun más sus habilidades . Por tanto, será preferible concentrar la capacitación a adolescentes (hombres y mujeres) que desean incorporarse en el mercado laboral urbano.

5.3.3 Medio ambiente

Algunos proyectos dentro del programa están dirigidos a la conservación del medio ambiente, como capacitación en conservación de suelos y también asistencia técnica en irrigación. Por otro lado hay proyectos como caminos vecinales en Beni que favorecen la transformación de áreas forestales en zonas ganaderas.

También existen problemas ambientales en las zonas altas. Como efecto del crecimiento de la población y del costumbre indígena de dividir la tierra entre los hijos resultó uso excesivo en la tierras altas, como tierras sin descansó suficiente, sobrepastoréo y erosión. También se ha confirmado rendimientos decrecientes en varias comunidades sin posibilidades de riego.

No se ve muchas opciones de promover sistemas de producción agropecuaria menos dañosos al medio ambiente debido a su alto costo y a los requerimientos adicionales de mano de obra adicional para el campesino y su familia. La opción de invertir trabajo ó dinero con el fin de convertir sus tierras en capital mas sostenible no parece ser atractivo para el campesino de las zonas altas. Es importante tomar en cuenta los riesgos climáticos y las demás calamidades naturales hasta la próxima cosecha y planificar la asignación de los recursos para el mismo lapso. Opciones para optimizar los recursos a mas largo plazo como medidas para conservación de suelos tienen mucho menos importancia.

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5.3.4 Genero

Las ONGs comentaron que hay grupos de mujeres cooperativistas ("palliris"), muchas veces jefes de hogar, que trabajan en las minas del altiplano, con un ingreso promedio de menos que 25 us$ por mes. Ellas tienen que gastar mas que la mitad de sus ingresos para alimentos. Se espera que las ONGs van a dirigir sub proyectos específicos a estas mujeres. Sin embargo, no habrá mucha opción para mejorar sus ganancias en forma sostenible. Las condiciones de marco, especialmente para mujeres en las zonas andinas son muy desfavorables. Sociólogos consideran muchas normas de la cultura Aymara como "macho" debido a su actitud de preparar sus hijos según su rol tradicional. No sienten que discriminan cuando dan prioridad a los varones para ir a escuela.

El Programa de Seguridad Alimentaria ha ejecutado pocos proyectos especiales dirigidos a las necesidades de las mujeres. En un municipio había una intervención para apoyar un grupo de mujeres trabajando en artesanía, que no logró sostenibilidad.

Se ha comprobado en varios países (aunque no fue investigado por las ONGs en el Altiplano) que el nivel educacional de la madre es un determinante para el nivel nutricional de los hijos. Para disminuir en forma sostenible los altos grados de desnutrición entre los niños en las zonas rurales del país hay que identificar proyectos de educación y capacitación especialmente dirigidos a las mujeres, adolescentes, las futuras madres. Se recomienda organizar tales proyectos al nivel municipal, para mejorar la participación.

5.3.5 Áreas geográficas de Intervención

No es satisfactoria la concentración del PASA a los 78 municipios mas "pobres" del país. La clasificación de los municipios no refleje su situación respecto a la seguridad alimentaria sino respecto a sus necesidades básicas insatisfechas, en su mayoría definido en relación a la disponibilidad de servicios escolares, de salud, agua y de acceso vial.

En algunos municipios se nota la concentración de algunas inversiones (véase mapa de inversiones del PASA) En el futuro se recomienda reducir el numero de municipios para el PASA tomando en cuenta mas los aspectos de potencialidad (para irrigación, cadenas productivas, para generar empleo, para colonización, etc.). No es recomendable considerar municipios que solamente califican debido a su ausencia de vías de acceso o servicios básicos.

Consecuentemente será necesario definir la futura intervención a partir de los datos estadísticos del ultimo censo considerando posiblemente de 30 a 40 municipios con población vulnerable y también potencial para el desarrollo. Así será posible proponer asistencia técnica mas eficiente complementando las obras de infraestructura.

A parte de los municipios seleccionados por su déficits respecto a su situación de SA hay que identificar áreas aptas para colonización por familias campesinas de las zonas andinas e intra-andinas con bajo potencial agrícola.

5.3.6 Asentamientos Humanos

Analizando la problemática agraria actual de Bolivia, la misión de evaluación ha identificado una posible área de intervención del Programa a futuro: el apoyo a los asentamientos humanos en tierras bajas.

De acuerdo a la evaluación realizada , el proceso de saneamiento ha tenido avances importantes en regiones con alta probabilidad de conflictos de tenencia de la tierra. Es más, el Instituto Nacional de

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Reforma Agraria (INRA) pretende ocupar 500,000 hectáreas de tierras fiscales saneadas en los tres siguientes años, además de continuar apoyando el proceso de saneamiento de tierras en nuevas zonas a lo largo del país.

Asimismo, el INRA ha identificado que existen casi un millón de hectáreas que pueden ser distribuidas a agricultores sin tierra del occidente del país. Oficialmente ya se ha anunciado la existencia de casi 30,000 hectáreas en la zona de Villamontes (Chaco tarijeño), Marbán (Beni) e Ixiamas que pueden ser distribuidas en los próximos meses entre 550 familias de las 3,000 capacitadas por el INRA. El ministerio de Desarrollo Sostenible y el INRA tienen en mente asentar unas 10,000 familias en los próximos tres años.

Por otra parte la experiencia reciente (nivel piloto) de asentar 235 familias potosinas en el norte de La Paz ha concluido y a partir de esta experiencia se desea dirigir nuevos asentamientos en las tierras bajas a fin de expandir la frontera agrícola, reducir la presión demográfica en las zonas altas y mejorar el nivel de ingreso de los agricultores sin tierra en todo el país.

5.4 Infraestructura

5.4.1 Construcción de Caminos Vecinales

La inversión en la construcción de caminos vecinales no siempre ha mostrado los impactos previstos. Por ejemplo, en los tres proyectos de infraestructura vial visitados por la misión, los caminos en construcción aparentemente no van a beneficiar la comercialización de los pequeños productores. Más bien apoyan la comercialización de medianos y grandes ganaderos de la zona. Asimismo, se notaron en otras evaluaciones que los beneficios económicos de los caminos han sido mínimos en las zonas altas. Particularmente en el Altiplano donde no existe posibilidades de expansión de la frontera agrícola y la densidad de la población es baja. Analizando el problema, se puede concluir que la sobre estimación de beneficios de la inversión vial en realidad disminuye los fondos públicos destinados a los municipios. Esta consideración debe ser más aguda cuando se aprueba las inversiones priorizadas por los municipios.

La construcción de caminos vecinales también ha causado una presión fuerte a los municipios de mantener la infraestructura. En la mayoría de los comunidades no hay ninguna perspectiva de recuperar parte de la inversión para los gastos de mantenimiento. Simplemente las comunidades son reacias a establecer un impuestos por uso de vía ó asignar recursos adicionales para el mantenimiento de los caminos.

En este sentido, para una nueva fase del PASA se debe observar los siguientes puntos:

- Dar prioridad a la construcción/rehabilitación de caminos vecinales y troncales a zonas con potencial agropecuario comerciable. Se recomienda elaborar un mapa correspondiente (a nivel prefectural) y considerar zonas de producción de cadenas productivas formadas o en formación.

- Aumentar la contribución de los beneficiarios, pues el nivel actuales es menor al 5%, lo cual es insatisfactorio y por lo general favorece la construcción de caminos inviables envés de otras alternativas para el desarrollo de las comunidades.

- Las alcaldías deben considerar mas la problemática de los caminos vecinales, evaluando el interés de su comunidad contra el objetivo del desarrollo institucional del municipio.

- Reducir los costos de construcción y mantenimiento a través del concepto cualitativo de la "accesibilidad" de las comunidades y no de velocidad. Es decir, considerar los aportes técnicos aprendidos del "spot improvement".

- Mejorar la calidad de la planificación de los caminos: a) Asegurando que hay estimaciones y supuestos realistas respecto a los efectos económicos de la infraestructura (producción adicional

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solamente relacionada a la obra y no a los efectos de cambio técnico); b) Asegurando que hay estimaciones realistas del numero de beneficiarios en cada proyecto y aplicar los limites para costos máximos por familia y hectárea; c) Reduciendo los requerimientos técnicos de los caminos vecinales, para reducir los costos de construcción y mantenimiento.

5.4.2 Proyectos de Riego

La gran mayoría de los proyectos de riego6 son rehabilitaciones de estructuras existentes, que ya tenían organizaciones de regantes. Además, si bien el propósito de los proyectos de riego es incrementar los rendimientos de los cultivos, en la práctica se observa los mismos rendimientos mantenido el estado quo-ante. Asimismo, por lo observado, algunas intervenciones del PASA no se constituyen en “proyectos de desarrollo”, sino en subvenciones a un proceso de mantenimiento y re-inversión regular de una población aparentemente mejor dotada de recursos económicos. También se observó deficiencias en la planificación de los proyectos (similar al de caminos vecinales). En algunos casos se ha sobre estimado de manera considerable el caudal de agua. Por otro lado, se ha aumentado el números de beneficiarios con el sistema de riego y la producción prevista. En síntesis se puede establecer que el diseño mantiene supuestos muy optimistas respecto al sistema de agua y su mantenimiento.

En este sentido, el PASA debe enfatizar sus intervenciones en proyectos de riego para tierras a secano o cuando las perdidas de agua en sistemas existentes son considerables. En lo posible se sugiere complementar las intervenciones con asistencia técnica, a fin de alcanzar los resultados previstos en el diseño. Por tanto, se recomienda:

- Priorizar proyectos que abren la frontera agrícola, proporcionando agua de riego a zonas con agricultura de secano. No debe olvidarse que hay que asegurarse que el agua de riego utilizada por el nuevo sistema no afecte a otros usuarios (e.i. río abajo).

- Aumentar la contribución de los beneficiarios a un máximo. - Crear (en lo posible) mecanismos para distribuir mejor los beneficios de los proyectos de riego. Al

respecto se sugiere encontrar mecanismos que compensen a los productores que no tienen tierras en el perímetro del sistema de riego. Estas compensaciones pueden ser posibles a través de transferencias de tierras comunales a familias con residencia en la comunidad. En el caso de Bolivia, son las autoridades locales las que distribuyen tierras comunales a la población, por tanto, es posible la compensación.

- Prever asistencia técnica intensiva a los regantes no solo en manejo de agua sino también en manejo de cultivos. Especialmente en nuevos sistemas de riego de tamaño pequeño a mediano donde se beneficia a más de 50 familias y se riega más de 100 hectáreas.

- Involucrar al PRONAR en el proceso de identificación de nuevos sistemas de riego.

5.4.3 Otra Infraestructura Productiva

La identificación y el diseño de proyectos de infraestructura productiva requiere consultores bien calificados y especialistas con excelentes conocimientos del mercado. No es suficiente tomar datos obtenidos dentro del municipio para justificar proyectos de infraestructura productiva. Al respecto se ha observado que algunos centros de acopio, almacenes y especialmente centros artesanales son completamente subutilizados y no tienen incidencia sobre los supuestos beneficiarios.

Por los condiciones del mercado (generalmente desfavorables en las zonas de intervenciones del PASA) no se recomienda financiar obras de infraestructura productivo de tipo comunal como centros de acopio, almacenes etc., Por lo observado y analizado este tipo de infraestructura no cumple con sus objetivos y se convierten en verdaderos fracasos. En todo caso se recomienda estimar la producción individual y dotar a 6 Todo los cinco proyectos evaluados en 4/2002 eran del tipo mejoramiento.

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cada familia las facilidades de almacenamiento necesario. En el caso de silos metálicos a nivel de familia hay experiencias favorables por parte de la FAO que disminuyen considerablemente las perdidas post cosecha. Si bien no existe un estudio de mercado que identifique los potenciales compradores de los silos metálicos ó determine el número de familias con problemas de almacenamiento de alimentos en zonas de alta vulnerabilidad climática, se puede considerar a futuro que el PASA apoye a los pequeños agricultores a comprar los silos.

5.5 Proyectos Sectoriales

Se nota que la mayoría de los proyectos dirigidos a brindar asistencia técnica para mejorar el estado de seguridad alimentaria en el país no ha sido planificado en el marco de un programa amplio de seguridad alimentaria ni de lucha contra el pobreza. Asimismo, por lo observado, tampoco se puede considerar como actividad complementaria a los proyectos territoriales.

Debido a la poca relación de los proyectos sectoriales con la seguridad alimentaria a nivel de las unidades familiares no es recomendable mantener el sistema de intervenciones sectoriales en la forma actual. Obviamente, para ser elegibles deben cumplir una serie de requisitos y exigencias, lo cual no ha sucedido en la mayoría de los proyectos sectoriales financiados por el PASA.. Asimismo, en la actualidad ya existe en Bolivia un sistema alternativo de investigación y transferencia de tecnología (SIBTA) que financia proyectos a pequeños agricultores. En este contexto, la contraparte para los proyectos sectoriales debería ser el SIBTA.

Se ha observado que en la mayoría de los proyectos del PASA (especialmente del eje sectorial), el objetivo y los resultados ni han sido formulado en forma tangible, ni existen indicadores verificables. Esta deficiencia ha contribuido sistemáticamente a la aprobación de inversiones con duración de varios años, sin posibilidad de monitorear el grado de cumplimiento de su objetivo y sin posibilidad de interrumpir la ejecución por incumplimiento de metas. En caso de continuar con la aprobación de inversiones sectoriales hay que reducir en forma drástica la duración de los proyectos, a objeto de evaluar el progreso real en forma imparcial y decidir si merece continuar.

5.6 Aspectos organizativos

5.6.1 Monitoréo y Indicadores

Se supone que el Programa de SA va seguir con el programa del Gobierno de Bolivia. En lo que queda de la USACE hasta fin de año se asume que la UE no podrá ejercer ninguna presión sobre la aprobación y ejecución de los subprogramas ó proyectos individuales.

Aunque no es pertinente ni recomendable sugerir mayor actividad de la USACE para los próximos meses, si se recomienda que el PASA (especialmente su unidad técnica) tenga un papel mas activó en el monitoréo de las inversiones. Además se sugiere establecer un sistema de monitoréo del estado de seguridad alimentaria en el país o contratar , una ONG o consultora especializada para analizar en los próximos años la situación alimentaria al nivel de hogar de los municipios beneficiados por el PASA a partir de encuestas semestrales. Así será posible medir el impacto de las diferentes intervenciones no solamente del PASA sino de otros donantes como USAID, PMA etc. También se recomienda reformular y reorganizar el proyecto SINSAAT y averiguar posibilidades de incorporar el servicio de monitoréo dentro del sector privado.

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La información sobre el estado de seguridad alimentaria en el país se concentra en indicadores como importaciones y producción. Lastimosamente en Bolivia no hay suficiente y oportuna información a nivel de hogar sobre el acceso a alimentos y su consumo. Las encuestas son por lo general parciales, no continuas, sin precisión geográfica y de dudosa robustez estadística. Por otro lado, hay que tomar en cuenta que el PASA hasta ahora prioriza su acciones a partir del mapa de pobreza del año 1992, que esta basada en la accesibilidad de la población a los servicios básicos de agua, salud, saneamiento básico y educación. Esta metodología para medir pobreza realmente no refleja la vulnerabilidad de la población en relación a disponibilidad, acceso y consumo de alimentos.

En este sentido, se recomienda desarrollar indicadores de seguridad alimentaria a partir de encuestas periódicas realizadas por el gobierno de Bolivia y contratar consultoras especializadas que realicen un monitoréo especifico sobre SA a segmentos de la población rural y urbana. Si bien se ha apoyado varias encuestas de Hogares y Condiciones de Vida (MECOVI), la información no se ha explotado lo suficiente para establecer indicadores útiles sobre la problemática de SA en Bolivia. Asimismo, si bien el PASA esta apoyando al PMA en la identificación de población vulnerable o de inseguridad alimentaria, la misión cree que el apoyo debe ser de un experto estadístico con experiencia en aspectos de seguridad alimentaria (además del equipo de consultores nacionales), pues la metodología a utilizarse no garantiza resultados confiables de extrapolación.

5.6.2 Ley de Compensación

La "Ley de Compensación" introducida por el Gobierno en el marco del Dialogo Nacional va a afectar los proyectos del eje territorial del PASA. Si bien esta medida tiene la intención de garantizar mayor equidad en los recursos asignados a los municipios, también crea presiones para que no se priorize proyectos de seguridad alimentaria. Es decir, no exista proyectos para la población más vulnerable dentro del municipio.

Por otro lado, todavía no se sabe con certeza como se van a tratar las intervenciones del PASA con respecto a la capacitación ó asistencia técnica dentro del eje territorial. Se espere que aquellos proyectos dirigidos a la población más vulnerable no sean necesariamente sujetos a la compensación. Asimismo, con respecto a los proyectos de inversión como caminos vecinales ó sistemas de riego se ve el siguiente problema: Si bien la mayoría de las intervenciones del eje territorial están incluidos dentro del POA municipal, por lo general no son de alta prioridad para el municipio debido a su ubicación en zonas marginales (generalmente en comunidades aisladas). En este contexto habría menos interés por parte de las alcaldías o poderes locales de ejecutar este tipo de proyectos en las comunidades más vulnerables y posiblemente el volumen de la inversión asignada a las comunidades más pobres en el municipio vaya reduciéndose. Lastimosamente estas consideraciones no han sido analizadas todavía por la Gerencia Nacional.

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