medio ambiente y recursos hídricos

Desafíos y Recomendaciones

El Futuro del Riego en el Perú

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Oportunidades para todos

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REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Medio Ambiente y Recursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES

Volumen II: Informe Principal

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Derechos y AutorizacionesEl material contenido en esta publicación está sujeto a derechos de autores. Dado que el Banco Mundial promueve la divulgación de sus conocimientos, se puede reproducir este trabajo en su totalidad o parcialmente, para fines no comerciales siempre y cuando se dé la plena atribución de esta obra.

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Todas las imágenes son cortesía de PSI, Lara Chinarro y el Banco Mundial.

© 2013 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street NW, Washington, DC 20433Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.worldbank.org.

Esta obra ha sido realizada por personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta obra. Los límites, colores, valores y demás información mostrada en cualquier mapa en esta obra no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial con respecto a la situación legal de ningún territorio ni el respaldo o la aceptación de dichos límites.

La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos es un producto de la Unidad de Medio Ambiente de la Oficina Regional de Latino América y el Caribe del Banco Mundial (LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento de Emilia Battaglini, Gerente Sectorial Interina y Keiko Ashida Tao, Especialista de Manejo de Recursos Naturales (LCSEN).

Para acceder a las versiones electrónicas de todas nuestras Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos, puede visitar el sitio: www.worldbank.org/LAC/LCSENSeries.

http://www.worldbank.org/LAC/LCSENseries

La Serie de Publicaciones Ocasionales sobreMedio Ambiente y Recursos Hídricos

La Región de América Latina y el Caribe (LAC, por sus siglas en inglés, Latin America and the Caribbean) reúne una combinación única de cualidades y retos en el ámbito ambiental. La región posee un legado excepcional de recursos naturales, diversos ecosistemas, incluyendo el mayor sumidero de carbono en la Amazonia, una biodiversidad significativa a nivel global como el Sistema Arrecifal Mesoamericano, y cultivos valiosos. Sin embargo, la región también registra las mayores tasas de urbanización del mundo en desarrollo y altos niveles de contaminación y sobreutilización de recursos naturales e hídricos, con efectos perjudiciales al medio ambiente y a la salud, especialmente la de los pobres.

Durante los últimos veinte años, la región de LAC ha hecho mejoras impresionantes al abordar estos retos. Es la región líder del mundo en desarrollo en temas de conservación de la biodiversidad y gestión de recursos naturales e hídricos, y está a la vanguardia en lo que respecta a la reducción de la contaminación urbana. A menudo, el Banco Mundial tiene el privilegio de colaborar con los países de la región para promover iniciativas y políticas ambientales innovadoras. Estas iniciativas incluyen, entre otras, la mejora de los estándares de calidad de los combustibles y el aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono en México; el pago por servicios ambientales en Costa Rica; la gestión participativa e integrada de la gestión de los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques de la gestión del riego en México.

La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos, una publicación de la Unidad de Medio Ambiente del Departamento

de Desarrollo Sostenible para la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial (LCSEN, Environment Unit of the Sustainable Development Department in the World Bank’s Latin America and the Caribbean Region) se lanzó en 2013. El objetivo de la serie es contribuir al intercambio global de conocimiento sobre las innovaciones en la gestión del medio ambiente y a la consecución de un crecimiento verde y más inclusivo. Estas publicaciones buscan transferir a un público amplio compuesto por tomadores de decisiones, profesionales del desarrollo, académicos y otros actores sociales las lecciones extraídas de proyectos, asistencia técnica y demás actividades financiadas por el Banco Mundial y ejecutados conjuntamente con nuestros socios. La serie aborda temas importantes para la agenda de sostenibilidad ambiental de la región incluyendo la conservación de la biodiversidad, la gestión de los recursos naturales e hídricos, el riego, los servicios ambientales, la salud ambiental, la gestión de la contaminación, las instituciones y las políticas ambientales, y el financiamiento para el medio ambiente, el cambio climático y sus vínculos al desarrollo, el crecimiento y la prosperidad compartida.

Los casos que presentamos en esta Serie muestran como esta región sigue forjando su crecimiento de una manera ambientalmente sostenible e inclusiva. Esperamos que esta Serie contribuya a la diseminación del conocimiento, tanto en la región de LAC como en el mundo entero.

Emilia BattagliniGerente Sectorial Interina, Unidad del Medio AmbienteDepartamento de Desarrollo SostenibleRegión de América Latina y el Caribe

Prefacio

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Desafíos y RecomendacionesEl Futuro del Riego en PerúVolumen II: Informe Principal

Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco MundialSylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor IndependienteHéctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco MundialCamilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco MundialSusanne Scheierling, Economista Sénior, Banco MundialLara Chinarro, Especialista en Riego, Banco Mundial

Washington, D.C.enero de 2013

Agricultura en andenes y terrazas. Apurímac. Cortesía de Lara Chinarro

iii

Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viiAgradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ixResumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xIntroducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1Breve historia del desarrollo del riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31. El Contexto del Riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

1.1 El rol del riego en la agricultura y la economía peruana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131.2 Riego, pobreza y seguridad alimentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151.3 Riego y género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161.4 Política agraria y de riego del actual gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.5 Regiones agroclimáticas de Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181.6 Riego y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211.7 Variabilidad y cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261.8 Riego y uso del suelo: área regada y su distribución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2. Aspectos Técnicos del Riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .392.1 Diversidad de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .392.2 Infraestructura hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .452.3 Métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

2.3.1 Tipología de métodos de riego parcelario en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .482.3.2 Riego por gravedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .492.3.3 Riego por aspersión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512.3.4 Riego localizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

2.4 Los diferentes tipos de eficiencia en el uso del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .552.5 Drenaje, anegamiento y salinidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57

2.5.1 Áreas afectadas por problemas de drenaje y salinidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .572.5.2 Principales causas de los problemas de mal drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .582.5.3 Programas de apoyo relacionados con drenaje y salinidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .633.1 Las organizaciones de usuarios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63

3.1.1 Evolución histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .633.1.2 Marco legal en relación con las OUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .653.1.3 Ubicación y universo de las OUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .673.1.4 Caracterización del tejido organizacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .683.1.5 Las organizaciones de usuarios en la Costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .703.1.6 Las organizaciones de usuarios en la Sierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 713.1.7 Las organizaciones de usuarios en la Selva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .733.1.8 Instrumentos de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 743.1.9 Sistema tarifario y recaudación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 763.1.10 Resultados y sostenibilidad de los programas de apoyo a las OUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82

3.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .864. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

4.1 Evolución histórica reciente del marco institucional para el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .914.2 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

Tabla de Contenido

4.2.1 La Dirección General de Infraestructura Hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .924.2.2 La Autoridad Nacional del Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .944.2.3 El Programa Subsectorial de Irrigación (PSI), el Programa de

Desarrollo Productivo Agrario (AGRORURAL) y FONCODES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 974.2.4 Los Gobiernos Regionales y Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .984.2.5 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99

4.3. Las principales funciones públicas en el riego y su desempeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1014.3.1 Las funciones técnico-normativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1024.3.2 Supervisión y fiscalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1034.3.3 Fortalecimiento institucional y asistencia técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104

5. Inversión y Gasto Público en Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1075.1 Inversión pública en riego: importancia, evolución y distribución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108

5.1.1 Importancia y evolución de la inversión pública en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1085.1.2 Distribución por región hidroclimática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1105.1.3 Distribución por nivel de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

5.2 Los principales programas y proyectos de riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1155.2.1 Los Programas del Gobierno Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1155.2.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124

5.3 Nivel de ejecución presupuestal y calidad de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1295.3.1 Ejecución presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1295.3.2 Calidad, pertinencia y sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1305.3.3 Principales factores de los problemas de calidad en la inversión pública . . . . . . . . . . . . . .133

5.4 Inversión privada y Asociación Público-Privada (APP) en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1355.4.1 Inversión privada en sistemas existentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1355.4.2 Inversiones privadas en nuevas áreas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136

6. Lineamientos de una Política y estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1416.1 Definir y adoptar enfoques más racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141

6.1.1 Enfatizar la calidad, la eficiencia, la sostenibilidad y la equidad del servicio de riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141

6.1.2 Desarrollar planes de desarrollo, operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica para orientar los apoyos públicos y privados al riego . . . . . . . . .141

6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de los recursos hídricos y el riego . . . . . . . . . . . . .1426.1.4 Basar las decisiones de inversión sobre análisis objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1436.1.5 Desarrollar un sistema nacional de información sobre la agricultura regada

y fortalecer el sistema nacional de información sobre los recursos hídricos . . . . . . . . . . .1436.2 Políticas e inversiones más integrales e equilibradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145

6.2.1 Acompañar las obras físicas con asistencia técnica/ capacitación de las OUA y regantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145

6.2.2 Modernizar de los sistemas de riego (enfoque holístico) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1466.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego parcelario tecnificado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1476.2.4 Promover la recuperación de las tierras afectadas por el problema de

drenaje y salinidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1486.3 Políticas e inversiones más incluyentes y más diferenciadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1486.4 Mejorar el desempeño de las OUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

6.4.1 Flexibilizar, simplificar y adaptar el marco normativo-legal a las características y la realidad local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA y sus usuarios y necesidad de un acompañamiento permanente al respecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

iv

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6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1536.5.1 Mejor coordinación: evitar desalineamiento y vacíos de atención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1536.5.2 Mejor coordinación: incentivar y apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales

para que apliquen y hagan cumplir las políticas nacionales y participen activamente en el sistema de información nacional sobre el riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153

6.5.3 Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del MINAG en materia de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153

6.6 Fomentar de la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones . . . . . . . . . . . . . .1546.6.1 Transformar el programa “Mi Riego” en un Fondo Nacional de fomento a la

inversión privada en riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1556.6.2 Mejorar la estructura de los futuros APP en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161

LISTA DE CUADROSCuadro 1.1 Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional .................................................................. 22Cuadro 1.2 Perú: Usos Sectoriales del Agua (MMC/año) ................................................................................. 22Cuadro 1.3 Amenazas climáticas para la agricultura según la región climática ............................................ 26Cuadro 1.4 Alteraciones de temperatura y precipitación para 2030 .............................................................. 30Cuadro 1.5 Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú ........................................................31Cuadro 1.6 Área con infraestructura de riego y área regada ........................................................................... 33Cuadro 1.7 Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias ....... 34Cuadro 1.8 Distribución de la superficie bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias ....... 35Cuadro 1.9 Área cultivada por grandes empresas agropecuarias (muestra) ................................................. 36Cuadro 2.1 Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios ..................................... 40Cuadro 2.2 Principales reservorios de agua en el Perú utilizados primordialmente para

el almacenamiento de agua de riego ............................................................................................. 46Cuadro 2.3 Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú ..................................................... 49Cuadro 2.4 Riego localizado: una muestra de costos de inversión y de O&M ................................................ 53Cuadro 2.5 Evolución del área con problemas de drenaje y salinidad ............................................................57Cuadro 2.6 Comparación del área con problemas de drenaje y salinidad en algunos valles, ..................... 58Cuadro 3.1 Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país ................................ 67Cuadro 3.2 Cantidad de Comités y Comisiones de regantes registradas por ..................................................74Cuadro 3.3 Rangos de los porcentajes de redistribución de la tarifa de agua en los 6 estudios

de caso ............................................................................................................................................. 79Cuadro 3.4 Recaudación y reversión promedio, por Comisión, por Comité, por usuario, y por

hectárea, en los 6 ámbitos de estudio (año 2011, montos en Nuevos Soles) ........................... 80Cuadro 3.5 Recaudación de Tarifas y nivel de eficiencia (1999-2011)........................................................... 84Cuadro 3.6 Gastos en operación y mantenimiento de Proyectos Especiales en la Costa

(en millones de soles)...................................................................................................................... 88Cuadro 4.1 Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego ........................................ 92Cuadro 4.2 Proyectos Especiales ..................................................................................................................... 101Cuadro 5.1 Inversión pública total en agricultura y en riego .......................................................................... 107Cuadro 5.2 Inversión pública total en riego ..................................................................................................... 109Cuadro 5.3 Distribución de la inversión en riego por nivel de gobierno ........................................................ 111

Cuadro 5.4 Inversión en irrigación del Gobierno Nacional ............................................................................. 112Cuadro 5.5 Inversión en irrigación de los Gobiernos Regionales .................................................................. 113Cuadro 5.6 Ejecución de la inversión en riego por parte de los Gobiernos Regionales, .............................. 114Cuadro 5.7 Inversión en irrigación de los Gobiernos Locales ........................................................................ 115Cuadro 5.8 Ejecución de la inversión en riego de los Gobiernos Locales 2007-2012 (S/. miles) .............. 116Cuadro 5.9 Inversión ejecutada en el Programa Subsectorial de Irrigación ................................................. 119Cuadro 5.10 Inversión pública en riego ejecutada por Agrorural ..................................................................... 121Cuadro 5.11 Inversión en infraestructura productiva y proyectos productivos implementados

por FONCODES a nivel de línea de inversión (2000-2012) ........................................................ 122Cuadro 5.12 Inversión en infraestructura productiva y proyectos productivos implementados

por FONCODES (2000-2012) ........................................................................................................ 123Cuadro 5.13 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la Costa ..................................................... 124Cuadro 5.14 Relación entre la inversión ejecutada en riego y los Proyectos Especiales ............................... 126Cuadro 5.15 Inversión pública ejecutada en los Proyectos Especiales de la Costa 2002-2012

(S/. millones) .................................................................................................................................. 127Cuadro 5.16 Ejecución de la inversión pública en riego (2006-2010) ............................................................ 129Cuadro 5.17 Descripción de las principales características de las APP de riego ........................................... 140Cuadro 6.1 Comparación de la asignación de los riesgos de algunas APP del Perú con

la experiencia de Guerdane (Marruecos) ..................................................................................... 157

LISTA DE FIGURASFigura 1.1 División en Regiones Agroclimáticas ...............................................................................................19Figura 1.2 Riesgo agrícola ante sequías a nivel distrital ................................................................................ 28Figura 1.3 Riesgo agrícola ante inundaciones a nivel distrital ....................................................................... 29Figura 1.4 Distribución del riego en los departamentos del Perú .................................................................. 32Figura 3.1 Evolución del tejido organizacional de usuarios de agua de riego .............................................. 69Figura 3.2 Distancias y vinculación entre organizaciones de usuarios: ........................................................ 73Figura 3.3 Esquema de los flujos monetarios y los destinatarios involucrados en el sistema ................... 79Figura 3.4 Evolución de los montos puestos en cobranza y la recaudación de la tarifa vigente

en 64 Juntas de Usuarios de la Costa, período 1999-2007 ........................................................ 83Figura 3.5 Evolución de la eficiencia de recaudación de la tarifa de agua (promedio sobre 64

Juntas de Usuarios en la Costa) ..................................................................................................... 83Figura 3.6 Gasto en operación y mantenimiento de los Proyectos Especiales en la Costa ..........................87Figura 6.1 Gasto en operación y mantenimiento de los Proyectos Especiales en la Costa ....................... 156

LISTA DE ANEXOSAnexo 1 Superficies con problemas de drenaje y salinidad en la Costa del Perú (ha) ........................... 164Anexo 2 Clasificación de sistemas/valles según tipología propuesta (relación no exhaustiva) ............. 166Anexo 3 Recaudación de la tarifa 2011 por Junta de usuarios ................................................................ 168Anexo 4 Datos básicos de organizaciones de usuarios de agua .............................................................. 170Anexo 5 Recomendaciones y desafíos específicos según la tipología de los sistemas .......................... 175Anexo 6 Propuesta de priorización costo efectividad ................................................................................ 181

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AAA: Autoridad Administrativa del Agua

AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural

ALA: Administración Local del Agua

ANA: Autoridad Nacional del Agua

APP: Asociación Público-Privada

ATDR: Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)

BCRP: Banco Central de la Reserva del Perú

BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (parte del Grupo Banco Mundial)

BM: Grupo Banco Mundial

CENDRET: Centro de Drenaje y Recuperación de Tierras

CR: Comisión de Regantes

DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica

DRA: Dirección Regional Agraria

ETECOMSA: Empresa Técnica de Conservación, Operación y Mantenimiento S.A.

FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

GL: Gobierno Local

GR: Gobierno Regional

INADE: Instituto Nacional de Desarrollo (no vigente)

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

INRENA: Instituto Nacional de Recursos Naturales (no vigente)

IRH: Intendencia de Recursos Hídricos (no vigente)

ITDG: Intermediate Technology Development Group

JNUDRP: Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú

JU: Junta de Usuarios

LOM: Ley Orgánica de Municipalidades

LRH: Ley de Recursos Hídricos

MARENASS: Proyecto de Manejo de los Recursos Naturales en la Sierra Sur (no vigente: absorbido en AGRORURAL)

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

MINAG: Ministerio de Agricultura

MMC: Millones de metros cúbicos

ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio

ONERN: Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (no vigente)

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Siglas y Abreviaturas

ONG: Organismo No Gubernamental

OPEMA: Asociación Civil de Operación y Mantenimiento

OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada

OUA: Organización de Usuarios de Agua

O&M: Operación y Mantenimiento

PCR: Plan de Cultivo y Riego

PEAO: Población Económicamente Activa Ocupada

PEJEZA: Proyecto Especial Jequetepeque-Zaña

PEIHAP: Proyecto Especial de Irrigación e Hidroenergético del Alto Piura

PERC: Proyecto Especial “Río Cachi”

PEREHATIC: Proyecto Especial de Rehabilitación de la Tierra de la Costa

PERPEC: Programa de Encauzamiento de Ríos y Protección de Estructuras de Captación (no vigente)

PESEM: El Plan Estratégico Sectorial Multianual

PIB: Producto Interno Bruto

PIM: Presupuesto Institucional Modificado

PLAN MERISS: Proyecto Especial Regional Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva

PMIR: Programa de Mantenimiento de Infraestructura de Riego

PRAA: Proyecto de Adaptación al Impacto del Retroceso Acelerado de Glaciares en los Andes Tropical

PROABONOS: Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas (no vigente: absorbido en AGRORURAL)

PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PRODERM: Proyecto de Desarrollo Rural en Microregiones

PRONADRET: Programa Nacional de Drenaje y Recuperación de Tierras (no vigente)

PRONAMACHCS: Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (no vigente: absorbido en AGRORURAL)

PROSAAMER: Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a Mercados Rurales (no vigente: absorbido en AGRORURAL)

PSI: Programa Subsectorial de Irrigación

ROF: Reglamento de Organización y Funciones

SCADA: Supervisory Control and Data Acquisition

SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública

SNV: Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo

SUNARP: Superintendencia Nacional de los Registros Públicos

UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3700 para el año 2013)viii

Dedicamos este estudio a la memoria del Dr. Fernando Pizarro quién falleció inesperadamente durante su realización. Fernando era sin lugar a dudas, uno de los mejores expertos del riego peruano, y más aún, del riego tecnificado a nivel mundial. Respetado por autoridades y profesionales del país, fue además un gran amigo y colega. Sus ideas y enseñanzas seguirán inspirando nuestro trabajo y nuestras vidas.

Dedicatoria

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Los autores agradecen la amplia colaboración de las autoridades peruanas, en particular a Milton von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura; Juan Haro Muñoz, Director de la Oficina de Apoyo y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura (MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko, Director de la Dirección General del Infraestructura Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro, Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI); Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra; Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los autores de los informes utilizados como base para realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks, especialista institucional y de riego; Laureano del Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego; Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma los autores agradecen los valiosos comentarios recibidos sobre versiones preliminares de este informe de Susan Goldmark, Directora País para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe; Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como de Klaus Urban, Especialista Institucional de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente el equipo agradece a la FAO por la preparación y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú, FAO 2012” que apoyó la elaboración del presente estudio.

Agradecimientos

Con base en el análisis de la situación actual de la agricultura regada peruana, el presente informe propone una visión integral sobre este tema, fijando como objetivo alcanzar una agricultura productiva y competitiva que contribuya de manera significativa a la economía nacional y a la reducción de la pobreza en una forma sostenible y equitativa, respetuosa tanto del medio ambiente como de la diversidad cultural que constituyen una gran riqueza del Perú.

El riego en el Perú es un elemento fundamental para el desarrollo de la economía, el alivio de la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático. El sector agro-pecuario por sí solo emplea más de un cuarto de la fuerza laboral del país (casi tres cuartos en el ámbito rural), contribuye con cerca del 4,5% al PIB y 9% a las exportaciones. Dentro del sector agropecuario, el riego juega un papel fundamental; un tercio del área cultivada cuenta con sistemas de riego, lo que representa dos tercios del valor total de la producción agrícola, y a su vez, una proporción superior a ésta en las agro-exportaciones del país.

En Perú la mitad de la población está por debajo del índice de pobreza y más de la mitad de la población pobre del país se encuentra en la zona rural. El riego permite mejorar los ingresos de los agricultores y estabilizar los precios de los alimentos, por lo que representa una herramienta útil para escapar de la pobreza, para una parte importante de la población del país.

El crecimiento económico, la urbanización acelerada y los efectos del cambio climático representan presiones adicionales sobre los recursos hídricos; se puede observar que con el desarrollo de estos factores los conflictos por el uso del agua están aumentando de manera importante. Adicionalmente, el riego representa

cerca del 80% del uso total de agua, así que es un factor indispensable a tener en cuenta en la gestión de los recursos hídricos. Finalmente, aunque la expansión y el mejoramiento del riego es una medida idónea de adaptación de la agricultura al cambio climático, se debe considerar que aún las áreas que cuentan con riego son vulnerables a esta condición.

Tomando en cuenta lo anterior, el presente documento propone tener como visión una agricultura productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economía nacional y a la reducción de la pobreza en forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural; factores que constituyen algunas de las grandes riquezas del Perú. Adicionalmente, sugiere que la política y estrategia nacional de riego deberá apoyarse en tres pilares principales, para los próximos 10-15 años:

Mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios encargadas de la operación y del mantenimiento de los sistemas de riego, así como de su mejoramiento y expansión, con el fin de mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje que dichas organizaciones proporcionan a los usuarios;

Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del Estado en el sector del riego de tal manera que, adicionalmente a financiar inversiones en la expansión y el mejoramiento del riego, juegue un papel proactivo en la definición de las políticas de riego, la planificación de la inversión, el fomento controlado de la inversión privada, la regulación de los operadores de riego, y en el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de usuarios. Eso necesitaría un fortalecimiento del Ministerio de Agricultura y de su coordinación con los gobiernos descentralizados.

Resumen

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El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen II: Informe Principal

Fortalecer los vínculos y la coordinación entre el riego y la gestión de los recursos hídricos, con el fin de lograr un uso del agua que sea más sostenible, más eficiente y con menos conflictos de los que se presentan en la actualidad.

De manera más detallada, para lograr la implementación de estos tres pilares, el estudio desarrollado propone las siguientes líneas de acción:

Definir y adoptar enfoques más racionales, integrales y sostenibles, principalmente a través del desarrollo de un sistema de información sobre el riego; un mejoramiento de la planificación y programación de la inversión y de las políticas; una mejora en la coordinación entre el Gobierno Nacional con los gobiernos descentralizados; y una mejor integración entre la gestión de los recursos hídricos y el riego.

Implementar políticas e inversiones más equilibradas, prestando más atención a la capacitación y asistencia técnica a las organizaciones de usuarios y a los gobiernos regionales y locales; a la modernización de los sistemas de riego colectivos; al riego parcelario tecnificado por gravedad; a la recuperación de las tierras afectadas por problemas de drenaje y salinidad; y al mejoramiento de la seguridad hídrica de los sistemas de riego. También requeriría fomentar la inversión privada, así como una mejor estructuración de los contratos de concesión para el desarrollo de nuevos sistema de riego.

Implementar políticas e inversiones más incluyentes a través de un apoyo más equilibrado entre grandes, medianos y pequeños agricultores; entre los diferentes tipos de organizaciones de usuarios, tomando en cuenta las grandes diferencias socio-culturales y económico-productivas entre la Costa (incluida no sólo la gran inversión privada sino también los “valles viejos”), la Sierra y la Selva; la aceleración de la formalización y registro de los derechos de uso de agua y de los derechos de propiedad; y la posibilidad de reservar

una parte de las tierras nuevas desarrolladas mediante Proyectos Especiales/concesión privada a medianos y pequeños agricultores.

Fomentar la inversión privada en el riego por parte de los regantes y las organizaciones de usuarios a través incentivos y capacitación a los regantes y su organizaciones de usuarios, así como mejorar la estructuración de las concesiones a empresas privadas con más atención a la disponibilidad de recursos hídricos, la solución de los problemas sociales antes de la licitación, una regulación más fuerte de los contratos de concesión, asignación de más riesgos al sector privado; y la priorización de los proyectos especiales a culminar, eliminando los no rentables económicamente.

Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del Ministerio de Agricultura (MINAG) en materia de riego para que pueda asumir sus funciones de ente rector en materia de riego y mejorar su coordinación con la ANA y los Gobiernos Regionales y Locales; por lo cual se recomienda crear una Dirección General de riego y drenaje a partir de la Dirección General de Infraestructura Hidráulica, un programa nacional de riego y drenaje a partir del Programa Subsectorial de Irrigacion, y un fondo nacional competitivo de riego y drenaje que sirva de incentivo para el fomento de la inversión privada y el alineamiento de las políticas entre el MINAG y los gobiernos regionales y locales. También se requiere una capacitación de los Gobiernos regionales y locales acerca de las políticas de riego del Ministerio y de su rol para supervisar las organizaciones de usuarios.

Mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios a través del fortalecimiento de sus capacidades mediante un asesoramiento normativo, técnico, económico y organizacional recurrente y de fácil consulta, más constante, más activo y más diversificado por parte del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales y Locales; y una revisión del marco normativo legal para que sea

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más consistente, más flexible y mejor sintonizado con las características de cada realidad local.

Mejorar la integración entre el manejo de los recursos hídricos, la adaptación al cambio climático y el riego. En particular, se tiene que verificar mejor la disponibilidad real de recursos hídricos cuando se amplía sistemas de riego existentes o se desarrolla nuevos sistemas a fin de evitar perjudicar a usuarios aguas abajo. También, se debe evitar un excesivo afán de incrementar las eficiencias de riego en la parte alta y media de la cuenca, cuando esto afecta los volúmenes de agua de retorno usados más abajo en la cuenca. En ese contexto se debe fomentar la preparación de los planes de recursos hídricos de cuenca con prioridad en las cuencas conflictivas y asegurar su carácter vinculante a través, entre otros, del otorgamiento de nuevos derechos de agua y de la licencia ambiental para nuevas obras. Finalmente, los parámetros de eficiencia previstos en la Ley de Recursos Hídricos deberían enfocarse sobre el mejoramiento de la eficiencia real en el uso de agua al nivel de cuenca y no en el volumen extraído de la fuente.

Aplicar intervenciones diferenciadas en concordancia con la gran diversidad de los sistemas de riego en el país en las diferentes regiones agroclimáticas.

Al día de hoy algunas recomendaciones propuestas en el presente estudio ya se están traduciendo en acciones concretas. En particular, el Ministerio de Agricultura ha iniciado un proceso de reforma institucional, en el cual aprovechando estos cambios se pueden incorporar de manera puntual algunas de las recomendaciones propuestas. Adicionalmente, el reciente creado programa de “Mi Riego” del MINAG podría convertirse en el propuesto Fondo Competitivo Nacional para Riego y Drenaje, aprovechándolo como un instrumento para fomentar la inversión privada y para alinear las políticas nacionales con las de los gobiernos regionales y locales. Finalmente, el gobierno prevé una revisión de la política/estrategia nacional de riego de 2003. De esta forma, las medidas puntualizadas para alcanzar la visión de la agricultura regada peruana en el presente documento, se podrían traducir en acciones concretas que es preciso definir de manera estratégica, detalla y consensuada.

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Trujillo. Cortesía de Banco Mundial

Introducción

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Contexto y objetivo del estudioEn el año 2003, el gobierno del Perú formuló la “Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una validez de 10 años. Los cambios experimentados desde esa fecha – como es el caso de la descentralización de funciones y recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y con otros países, el boom de las agroexportaciones, los intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones con la modalidad de Asociación Público-Privada (APP), el aumento de los conflictos sobre los recursos hídricos, la preocupación creciente por la seguridad alimentaria y por la reducción de las desigualdades y la cada vez más evidente necesidad de adaptación al cambio climático – justifican una actualización de la política/estrategia.

El objetivo del estudio es apoyar al Gobierno de Perú en la actualización de su “Política y Estrategia Nacional de Riego” a través de la preparación de un análisis detallado del sector de riego y la formulación de una serie de recomendaciones para afrontar los retos y las oportunidades de mejora identificados durante la elaboración del mismo. En una etapa siguiente, y a partir del presente informe, se espera diseñar un plan de acción concreto que oriente la implementación de cada una de las recomendaciones realizadas, así como posibles intervenciones y apoyo al Gobierno de Perú por parte del Banco Mundial. Adicionalmente, se espera que este informe sea útil para la comunidad local e internacional que participa en los esfuerzos

de desarrollo del Perú. Por último, dado que la información disponible sobre el riego en Perú es poca y dispersa, se espera que el informe sirva de base para trabajos analíticos e investigaciones más detalladas que se realicen en el futuro.

Visión para la agricultura regada La visión para la agricultura regada en el Perú que propone este informe es la de una agricultura productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economía nacional y a la reducción de la pobreza en una forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural, factores que constituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.

Preparación del estudioLa preparación del presente estudio comenzó con la elaboración de una serie de informes de base1 realizados por un equipo multidisciplinario de expertos locales e internacionales. A lo largo del proceso de realización del mismo, se organizaron conversaciones, talleres y visitas de campo con representantes y funcionarios del Gobierno, así como con agricultores y empresas en distintas partes del país. También se realizaron talleres con el fin de socializar los resultados obtenidos. El presente informe se basa en dichos estudios, aportes y conversaciones.

Los autores2 agradecen la amplia colaboración de las autoridades peruanas así como los valiosos comentarios recibidos3 sobre versiones preliminares de este informe. En particular

1 El equipo multidisciplinario encargado de los informes de base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé Plusquellec en los aspectos de infraestructura de riego colectiva; Jan Hendricks en los aspectos relacionados con las organizaciones de usuarios; Marie-Laure Lajaunie en los aspectos institucionales; Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel Prialé y Yessenia Collahua en los aspectos relacionados con el gasto público; Laureano del Castillo en los aspectos legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro en los aspectos de género.

2 Los autores del informe son Marie-Laure Lajaunie, asimismo coordinadora del estudio, Sylvie Tillier, Alexander Serrano, Jan Hendricks, Camilo Lombana Córdoba y Susanne Schieirling.

3 Rita Cestti, Klaus Urban, Richard Abdulnour, Lara Chinarro y Karin Kemper aportaron valiosos comentarios sobre una versión previa de este informe.

agradecemos a la FAO por la preparación de un informe de base4 sobre las organizaciones de usuarios como aporte para la realización de este estudio.

Estructura del informeEl presente informe representa el Volumen II: Informe Principal del documento “El Futuro del Riego en Perú: Desafíos y Recomendaciones” el cual pone a disposición una descripción detallada del diagnóstico realizado al sector del riego en Perú, sus antecedentes históricos y las recomendaciones propuestas para cada uno de los desafíos identificados. Para conocer de manera resumida los principales hallazgos y las recomendaciones pertinentes se recomienda referirse al Volumen I: Informe de Síntesis del estudio.

Después de la presente introducción, en el Capítulo 1 se presenta la situación actual del riego en el Perú y los factores relacionados con este sector tales como la disponibilidad de recursos hídricos, el cambio climático, la agricultura y la pobreza, entre otros. En el Capítulo 2, se describen los aspectos

técnicos más relevantes de los sistemas de riego, su tipología, la infraestructura existente, y se trata en detalle el tema de la falta de drenaje y de la eficiencia técnica en el uso del agua. El capítulo 3 presenta los administradores de los sistemas de riego, describiendo las particularidades de las organizaciones de usuarios así como las de los Proyectos Especiales. En el Capítulo 4, referente al rol del Estado, se habla de las instituciones con responsabilidad en el riego así como de los roles que deben ser cubiertos por los entes del Estado. El capítulo 5 trata de la inversión y gasto público en riego; se presentan los programas del gobierno, las cifras invertidas y se exploran las Asociaciones Público-Privadas. En el Capítulo 6 se exponen los lineamentos de política y estrategia para el desarrollo futuro del riego en el Perú. Se sugieren medidas para mejorar el servicio de riego (y por ende el desempeño de la agricultura de regadío) y fomentar el desarrollo racional, eficiente y equitativo de los proyectos actuales y futuros. Al final del documento se presentan las conclusiones derivadas de cada uno de los temas analizados en el estudio.

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4 Gestión Local de Sistemas de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú, FAO 2012.

Muchos de los desafíos y de las oportunidades actuales en el sector del riego tienen sus raíces en el pasado, con una cantidad de implicancias para el actual y futuro desarrollo del sector. Este Anexo intenta presentar brevemente la evolución de las políticas y el desarrollo del riego en el Perú. Trata de destacar grandes tendencias en la evolución de las normas jurídicas y los roles de los sectores público y privado alrededor del control de los recursos agua y tierra y de los sistemas de riego, particularmente a partir de la independencia de 1821. En forma muy gruesa, se distinguen cuatro momentos principales:

a. El periodo pre-hispánico y colonial.

b. El periodo republicano, desde la independencia del Perú (1821) hasta el inicio del gobierno militar en 1968.

c. El periodo que abarca los 12 años de los últimos dos gobiernos militares (1968-1980), así como los dos periodos de gobierno democrático que lo sucedieron, entre 1980 y 1990. En conjunto, constituyeron más de 2 décadas de rol muy predominante del Estado en el sector riego.

d. El cuarto momento inicia con el gobierno de Alberto Fujimori en 1990 hasta la actualidad. En este periodo, el rol del Estado central en materia de riego disminuye considerablemente, y surge un mayor protagonismo del sector privado (organizaciones de usuarios y sector empresarial agroexportador), así como de los gobiernos regionales y locales.

Periodo pre-hispánico y colonialAntes de la colonización, el Perú ya tenía una larga tradición en riego. Los antiguos pobladores de la Costa realizaron grandes obras de ingeniería para aprovechar los escasos recursos hídricos disponibles en esta región árida. Varios de estos sistemas contaban con represas, canales de interconexión entre valles y el riego de pampas intervalles para aprovechar al máximo las aguas de las avenidas. Igualmente, en la Sierra se construyeron ingeniosos sistemas de riego y enormes áreas de andenería. Si bien el auge del riego en la Costa es de muy larga data, las infraestructuras y prácticas de riego en la Sierra alcanzaron su máximo esplendor en el periodo Inca (siglos XII al XV).

En el Perú Colonial (siglos XVI-XVIII) la actividad de explotación minera pasó a ser predominante sobre la agropecuaria y muchos canales y sistemas de riego fueron abandonados. El proceso de despoblación indígena5, resultado de las guerras pizarristas, las epidemias y el trabajo forzado de los indígenas en las minas, contribuyó a esta decadencia de la agricultura. Algunos historiadores consideran que la superficie cultivada en la Costa durante los siglos XIII-XV fue de más de 700 000 ha, la cual se habría reducida a unas 300 000 ha durante el periodo colonial (IPROGA, 1996).

Desde el transcurso de la época colonial, pasando por la independencia del Perú, hasta la reforma agraria de 1969, la mayor parte de la tierra regada estaba controlada por las grandes haciendas. Las

Breve historia del desarrollo del riego en el Perú

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5 La población indígena habría pasado de 15 millones a 1,5 millones de personas entre 1525 y 1571 (Hockenghem, 1998 – citado en Vos, 2006). Según otras estimaciones, durante el primer siglo de ocupación española la población del Perú declinó de alrededor de 9 millones a apenas 600 mil habitantes (Cook, 1981 – citado en Trawick, 1995).

profundas modificaciones sociales, económicas y políticas generadas por la conquista destruyeron las estructuras previas de propiedad y tenencia de los recursos naturales, así como sus formas de administración y gestión (IPROGA, 1996). En la Costa, a partir de principios del siglo XVIII, las grandes haciendas comerciales de los españoles ocupaban hasta el 80% de la tierra regada, de mejores suelos y con el mejor acceso al agua. El resto de las tierras era propiedad de pequeños productores mestizos6 o de comunidades indígenas que tenían derecho sólo a los eventuales excedentes de agua en la “cola” (partes más bajas) del sistema de riego (Vos, 2006). En la Sierra, en las zonas dominadas por las haciendas, las más grandes de ellas generalmente se establecieron en las tierras más fértiles en las partes bajas de los valles, a las cuales se desviaba casi toda el agua, en perjuicio de las poblaciones indígenas situadas más arriba en las laderas (Trawick, 1995).

Periodo republicano hasta el inicio del gobierno militar (1821-1968)Las desigualdades en la distribución de tierras y aguas ya establecidas en la época colonial se consolidaron y se mantuvieron hasta la reforma agraria de 1969. La independencia del Perú en 1821 y la instauración de la República tuvieron poca influencia en las estructuras agrarias y del sector de riego. La mayor parte de los hacendados españoles fueron simplemente remplazados por nuevos propietarios principalmente criollos7. Para la población indígena, más allá de su consideración

como peruanos, no se mejoró su situación económica y social, debido a las siguientes razones principales:

a. Las comunidades de indígenas perdieron la protección relativa de su tierra que les daba el régimen colonial8. Los decretos de Bolívar en 1824 y 1825 reconocieron los derechos de propiedad de las comunidades de indígenas, pero también dispusieron la individualización de sus tierras, desconociendo el papel de la organización comunal. Eso contribuyó a favorecer un proceso de concentración de tierras comunales en manos de los hacendados.

b. El Código de Aguas de 1902 - el cual rigió hasta 1969 - de marcada inspiración liberal y privatista, consolidó el poder de las grandes haciendas asignándolas el control del agua de dos maneras principales:

i. El Código reconoció la apropiación privada del agua. Todas las aguas eran de propiedad del dueño del predio en el que ellas se encontraban o en el que nacían. El Código reconoció los “derechos legítimamente adquiridos”9.

ii. El Código estableció que los sistemas de riego debían administrarse a través de un consejo y un administrador elegidos por los usuarios, con el peso de los votos proporcional al tamaño de la propiedad. En consecuencia, los grandes propietarios, que ocupaban en promedio el 80 % de las tierras cultivadas en la Costa, controlaban las organizaciones de usuarios y la distribución del agua.

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6 Los mestizos se definían como los descendientes de padres de orígenes diferentes, indígena y español.

7 Los criollos se definían como los descendientes de padres europeos nacidos en los antiguos territorios españoles de América.

8 En el llamado “pacto colonial”, las Leyes de Indias reconocieron el régimen comunal de tenencia de las tierras con propiedad colectiva y otras formas de organización social. Las comunidades aseguraban el control de la población, la recaudación de tributos y la provisión de mano de obra a los españoles.

9 En la Costa, los grandes propietarios eran generalmente ubicados en las partes altas del sistema de riego y podían retener el agua evitando que los usuarios en las partes bajas pudieran utilizarla. En la Sierra, los arreglos a favor de las haciendas, o establecimientos agrícolas privados establecidos durante los siglos XIX y XX, fueron ratificados al aprobar el Código de Aguas de 1902; la ley reconoció derechos privados que se venían aplicando durante 20 años o más y declaró que sólo el resto del agua era de propiedad pública y adecuada para el uso colectivo de las comunidades (Trawick, 1995).

El rol del Estado en la administración de los sistemas de riego y de los recursos naturales era muy limitado, excepto durante un paréntesis de 20 años entre 1908 y 1930. A partir de 1908 y sobre todo entre 1919 y 1930 con el gobierno de Leguía, el Estado se hizo más intervencionista e introdujo una política de modernización económica y social del país con el objetivo de disminuir la pobreza y los conflictos crecientes sobre el acceso a los recursos naturales (tierra y agua) en un contexto de crecimiento demográfico importante y crisis económica internacional10. En materia agraria, esta política tenía dos ejes principales:

a. La expansión de la frontera agrícola a través de grandes inversiones públicas en nuevos sistemas de riego al beneficio de los que tenían poco o no acceso a recursos tierras y agua.

b. La modernización de los sistemas de riego existentes con el objetivo de mejorar la distribución del agua y la eficiencia de uso a través de las Comisiones Técnicas creadas por este objeto. Fue el primer intento de introducir a gran escala el control volumétrico del agua, con una distribución basada sobre el área y los requerimientos de los cultivos y el pago de una tarifa por volumen.

No está claro hasta qué punto las nuevas reglas respecto al control volumétrico fueron aplicadas realmente en el campo. Hasta el día de hoy se mantiene la política de control volumétrico del agua y pago de la tarifa por volumen. Sin embargo, a casi 100 años después el primer intento de introducir estas prácticas, ellas se aplican en forma efectiva solamente en algunos valles de la Costa. Luego de la caída de Leguía (1930), las Comisiones Técnicas se limitaron a tareas administrativas, retomando los hacendados el control del agua.

Otro aspecto destacable de los años 1920-1930 fue la mejor protección de las comunidades de indígenas y sus tierras, fuerte protección que se mantendría hasta 1995 con la promulgación de la Ley de Tierras.

Después de la independencia y hasta fines del siglo XIX no hubo aumento sustancial de las áreas de riego. La inversión en el riego se realizaba por iniciativa privada, en zonas bien comunicadas o de fácil acceso, en donde existía mayor potencial de tierras y aguas y relativa facilidad para construir sencillas obras hidráulicas de captación, derivación y conducción.

Luego, entre 1906 y 1968, el rol de las inversiones públicas en el desarrollo de la agricultura regada ha sido decisiva. Desde los años ‘30 se inició una política de inversiones en grandes irrigaciones para ampliar la frontera agrícola en la Costa, la cual se ha mantenido hasta ahora, aunque con enfoques muy variables. Es en esa época que se elaboraron los esquemas técnicos de los principales grandes proyectos hidráulicos de la Costa, los futuros “Proyectos Especiales” (ej. Majes, Chavimochic, Olmos) que luego se implementaron a lo largo del siglo XX y continúan en la actualidad.

En el periodo 1945-1964, las inversiones públicas se concentraron especialmente en la Costa norte (departamentos de Piura y Lambayeque), beneficiando en particular a los intereses de los terratenientes algodoneros y azucareros. Se incrementaron 85 000 ha de tierras nuevas y se mejoraron 178 000 ha (ver Cuadro 1.1), recayendo la mayor parte de la inversión en el Estado, financiando por encima del 90% de las obras ejecutadas. Entre 1948 y 1956 el peso de las inversiones públicas alcanzó niveles sin precedentes, superando el 50% respecto al total de inversiones públicas en 1952 (GPER, 1993).

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10 Esto era una respuesta a la crisis económica internacional, la pobreza cada vez más evidente y los conflictos internos crecientes sobre el acceso a los recursos naturales (agua y tierra).

Cabe señalar que al final del periodo colonial (1821), la población del Perú se estimaba en 4 millones de habitantes y el área regada en la Costa en 350 000 ha (Cornejo, 2006). Al final del siglo XIX, estas cifras no habían cambiado mucho. En 1970, la población del país era cerca de 17 millones y la Costa tenía 765 000 ha con sistemas de riego de los cuales se cultivaban 650 000 ha (Cornejo, 2006).

De la Reforma Agraria hasta el gobierno de Fujimori (1968-1990)Este periodo se caracteriza por el papel dominante del Estado central, aunque pueden distinguirse varias etapas o “fases”:

a. Durante la época de gobierno militar (1968-1979), la primera fase presidida por el general Velasco Alvarado (1968-1975) se caracterizó por la aplicación de un programa de reformas agrarias de gran alcance. Se instauró una Ley de Reforma Agraria que implicó una profunda transformación de la tenencia de la tierra y la introducción de límites al derecho de propiedad de las tierras. Para complementar esta reforma, el Código de Aguas 1902 fue remplazado por

una nueva Ley de Aguas, la cual estableció que todas las aguas sin excepción pertenecían al Estado y asignó al Estado una serie de funciones relacionadas con el control sobre las aguas.

b. En la segunda fase de gobierno militar, dirigida por el general Morales Bermúdez (1975-1980), hubo una continuidad, aunque gran parte de las medidas impulsadas durante el septenio de Velasco fueron desactivadas paulatinamente, particularmente en lo que concierne al derecho de propiedad de tierras.

c. La década de los ‘80 fue marcada por la restauración de la democracia, en un contexto de crisis económica creciente que se prolongó durante toda la década. Los gobiernos sucesivos introdujeron cambios en la política económica con algunos esfuerzos de liberalización y disminución del rol del Estado en la economía, preparando el terreno para las reformas liberales que caracterizarán la época de Fujimori.

Con la Ley General de Aguas de 1969 - concebida como un complemento necesario a la Ley de Reforma Agraria - el Ministerio de Agricultura tomó el control de los recursos hídricos y de la

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Cuadro 1.1: Incremento de la superficie agrícola bajo riego en la Costa en el periodo 1906-1964 (ha)

Tierras nuevas Tierras mejoradas Total

Costa norte 61 245 93 500 154 745

Costa central 37 749 84 600 122 349

Custa sur 21 299 - 21 299

Inv. pública 95 493 178 100 273 593

Inv. privada 24 800 - 24 800

1906-1945 35 146 - 35 146

1946-1955 12 647 60 00 72 647

1955-1964 72 500 118 100 190 600

Total 120 293 178 100 298 393

Fuentes: O SPA, 1965; Ministerio de Agricultura, 1975; Dirección General de Aguas, 1980 (citado en GPER, 1993, Gestión del agua y crisis institucional - Capítulo 2: Las políticas de riego en el Perú y Capítulo 3: Grandes y pequeñas irrigaciones: una evaluación)

administración de los sistemas de riego. La ley estableció, entre otros, que:

• Todas las aguas son propiedad del Estado, y que no hay derechos adquiridos sobre ellas. El uso de las aguas necesita un derecho de uso otorgado por el Estado.

• El Estado es responsable de todas las atribuciones que corresponden a la gestión de los recursos hídricos. El Ministerio de Agricultura (MINAG) es designado como la autoridad de aguas, responsable de la gestión de su cantidad, y el Ministerio de Salud como la autoridad responsable de la gestión de su calidad.

• El Estado es también responsable de todas las atribuciones que corresponden a la gestión de los sistemas de riego. La dotación del agua, la distribución de agua, el mantenimiento de los sistemas de riego, así como la fijación y recolección de las tarifas pasaron a ser atribuciones de las Administraciones Técnicas de Distritos de Riego (ATDR) del Ministerio de Agricultura.

• Desde 1969, el Ministerio de Agricultura es también responsable de las actividades relacionadas con el desarrollo de nuevos perímetros de irrigación, una función que anteriormente era responsabilidad del Ministerio de Fomento y Obras Públicas.

Los usuarios de aguas se organizaron en Comisiones de Regantes que en cada distrito de riego formaron una Junta de Usuarios. Estas organizaciones de usuarios tenían un rol muy limitado en la gestión del agua, pues las ATDR operaban los sistemas de riego. El rol de los regantes se limitaba básicamente al pago de la tarifa. Las ATDR establecieron las áreas de cultivos

y la asignación de agua a cada parcela, de acuerdo a los requerimientos establecidos en el Plan de Cultivo y Riego (PCR).

La Ley de Reforma Agraria de 196911 afectó un total de alrededor de 11 millones de hectáreas de tierras12. El 71% de las tierras de cultivo bajo riego fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurrió con el 92% de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y 57% de los pastos naturales (Eguren, 2006). El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue tan espectacular: alrededor de 370 000 o sea una cuarta parte de familias rurales (Eguren, 2006). Muy poca tierra se entregó a los campesinos en forma familiar o a las comunidades de indígenas (Cleaves y Scurrah, 1980). Un gran número de la población no beneficiada era ya poseedora de tierras, aunque fuese de minifundios (Eguren, 2006) o tierras de comunidades de baja calidad y/o con escaso acceso al agua.

La cooperativización de las haciendas – y más generalmente, la política económica del gobierno militar – fue un fracaso. A partir de 1975, el funcionamiento de las cooperativas empezó a deteriorarse y entre 1980 y 1985, la mayoría de las cooperativas decidieron parcelar su tierra y distribuirla entre sus ex socios13. La parcelación de las cooperativas inició un proceso irreversible de fragmentación de la propiedad. Las unidades agropecuarias se multiplicaron y empezaron las dificultades vinculadas al minifundio, como son el manejo del riego, la ausencia de economías de escala para la producción y la dificultad para el acceso a servicios. En 1994, la tierra regada estaba en posesión de pequeños y medianos agricultores: más de 97% de las unidades agropecuarias con tierras bajo riego tenían menos de 20 ha y concentraban el 75% de esas tierras (Censo Agropecuario, 1994).

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11 Decreto Ley N° 17716 publicado en junio de 1969.

12 Según el boletín Reforma Agraria en Cifras, de la Dirección de Reforma Agraria y Asentamiento Rural. El Censo Agropecuario de 1961 había arrojado una superficie agropecuaria de un poco más de 18,6 millones de hectáreas en todo el país (incluyendo pastos naturales).

13 La mayor parte de las SAIS, por su lado, se diluyeron en las comunidades campesinas circundantes y también en parcelas familiares.

El proceso de fragmentación de la propiedad agraria iniciado en los años ‘80 con la parcelación de las cooperativas, que corresponden al territorio de las antiguas haciendas, sigue siendo un desafío muy importante para el desempeño de la agricultura peruana y de sus sistemas de riego. En particular, la infraestructura de riego en los valles de la Costa y de la Sierra no fue concebida para distribuir agua a una estructura agraria atomizada.

La asignación desigual de recursos hídricos a la tierras de las comunidades campesinas y pequeños agricultores no se mejoró; la parcelación de la tierra dificultó la administración de los sistemas de riego por los ATDR; la recaudación de la tarifa y los subsidios del estado no permitieron una adecuada operación y mantenimiento de los sistemas de riego; la Ley de Aguas concebida por la Costa, casi no fue implementada en la Sierra y Selva. Después del proceso de parcelación, la carga de trabajo de las ATDR aumentó considerablemente porque tenían que asignar, distribuir y cobrar el agua a un número mucho más grande – y fragmentado – de parcelas agrícolas. La recaudación de la tarifa y los presupuestos del Estado eran largamente insuficientes para que las ATDR pudieran realizar una adecuada operación y mantenimiento de los sistemas de riego.

La administración pública del agua y de los sistemas de riego se volvió insostenible. A partir de 1989, la transferencia de la O&M de los sistemas de riego desde el MINAG hacia las organizaciones de usuarios refleja el inició de un proceso de repliegue del Estado que caracterizaría los años 1990. El “Reglamento de Organización de Usuarios de Agua” de 198914 transfirió la operación y mantenimiento

(O&M) de los sistemas de riego de las ATDR a las organizaciones de usuarios: Comisiones de Regantes (CR) y Juntas de Usuarios (JU).

Desde 1989 y hasta la fecha, la operación y el mantenimiento de los grandes sistemas de riego de los valles de la Costa y de la Sierra sigue siendo responsabilidad de las organizaciones de usuarios. Los otros sistemas de riego en el país, principalmente los pequeños sistemas de la Sierra, ya estaban a cargo de los usuarios antes de 1989 porque casi no habían sido afectados por la Ley General de Aguas de 1969.

Entre 1969 y 1989, el Estado inició nueve grandes proyectos hidráulicos en la Costa (Proyectos Especiales), ya planteados desde los años 20, dedicados mayoritariamente al riego y, en parte, a la generación de energía hidroeléctrica. Según la información disponible, en el periodo 1988-93 estos proyectos consumieron el 90% de la inversión pública del sector agrario (IPROGA, 1996)15. La inversión total acumulada en riego a finales de 1993 era de US$ 2704 millones (ver Cuadro 1.2).

Pocas tierras de regadío fueron efectivamente mejoradas o incorporadas (tierras nuevas) en este periodo, con las cuales se beneficiaron pequeños y medianos agricultores. A partir de 1983, las grandes irrigaciones se integraron al Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) como Proyectos Especiales (PE)16. Las pequeñas y medianas irrigaciones continuaron siendo ejecutadas por el Ministerio de Agricultura (MINAG), incluyendo en particular el Programa Nacional de Pequeñas y Medianas Irrigaciones y el Plan Meriss (con apoyo de la cooperación alemán) implementados en la Sierra.

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14 Decreto Supremo N° 037-89-AG del 26 mayo de 1989.

15 Los proyectos especiales hidroeléctricos representaban el 22 por ciento de la inversión pública total en el presupuesto peruano del 1994 (Fuente: Peru Public Expenditure Review, World Bank 1994).

16 El Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) es un Organismo Público Descentralizado (OPD) creado en 1983 bajo el Ministerio de la Presidencia, para conducir y supervisar la ejecución de diversos Proyectos Especiales (PE) ubicados en zonas estratégicas, fronterizas y binacionales de la Costa, Sierra y Selva del territorio nacional. Los OPD actúan con mayor autonomía que otras entidades en la administración pública.

La década de ‘80 se caracterizó por el proceso de desregulación de la tierra y la promoción de la inversión privada en tierras eriazas de la Costa y en la Ceja de Selva para extender la frontera agrícola. Este proceso sigue siendo vigente e inició el controvertido proceso de re-emergencia de nuevos grandes propietarios en las tierras regadas de la Costa. Se crearon los Proyectos Privados de Desarrollo Integral (PRIDI) en 1982 y luego el Proyecto Especial “Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal” (más conocido como Plan Costa).

A fines de los años ‘80, las políticas de los años ‘70 y ‘80 culminaron en una grave crisis económica (hiperinflación, creciente pobreza, estropeada infraestructura). La reforma agraria había dejado el campo sin una clase empresarial y el Estado había asumido una diversidad de funciones con escasa eficiencia (Eguren, 2003). El sector agrario creció a una tasa inferior a 1% por año. El surgimiento de actividades terroristas de Sendero Luminoso (SL) y del Movimiento Revolucionario Tupac Amaru

(MRTA), respondido por la contrainsurgencia de las fuerzas armadas y policiales, afectaron aún más a la población campesina en esos años. Sobre todo en la Sierra importantes áreas quedaron abandonadas, por el desplazamiento de la población hacia las ciudades de la Sierra y Costa. Los mencionados factores y otros motivos contribuyeron a impulsar los cambios políticos y reformas que se hicieron a partir de los años ‘90.

Políticas económicas a partir de los años ‘90 y su impacto en el sector riegoA partir de la década de ‘90, se dictaron diversas medidas de ajuste económico y de cambios estructurales. Las medidas de ajuste buscaron – y lograron – corregir los principales desequilibrios macroeconómicos. En cuanto a las medidas estructurales, se dirigieron a disminuir el papel económico directo del Estado y al estímulo de la economía de mercado, liberalizando los diferentes mercados tanto de tierras como de productos y

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Proyecto Ubicación(departamento)

US$ Millones Constantes(Promedio 1993)

Hectáreas

Mejora Incorporación

Costo Total Inv Dic 1993 Programado Ejecutado Programado Ejecutado

Tumbes Tumbes 254 21 3750 800 25 366 0

Chira-Piura Piura 881 688 81 865 44 115 25 440 8 500

Olmos Tinajones Lamayeque 2202 235 22 000 0 90 000 0

Jequetepeque-Zaña

La Libertad –Lambayeque 485 231 49 600 36 000 16 400 500

Chavimochic La Libertad 1946 569 76 342 15 000 59 454 15 000

Chinecas Ancash 135 12 31 322 10 000 20 641 0

Majes Siguas Arequipa 2396 818 5400 5400 57 000 8 000

Pasto Grande 286 71 2617 500 6687 0

Tacna Tacna 555 59 12 484 1355 11 670 0

Total 9140 2704 285 380 113 170 312 658 32 000

Cuadro 1.1: Incremento de la superficie agrícola bajo riego en la Costa en el periodo 1906-1964 (ha)

Fuentes: Consultoría sobre sobre el Programa de Inversiones Públicas Agropecuarias, G. Van Bum, Ministerio de Agricultura/BID, 1994 (citado en: IPROGA/IIMI, Perfil de Riego de la República del Perú, 1996)

Adicionalmente, el proyecto especial Tambo-Ccaracocha inició sus operaciones en Ica en 1995

a la promoción de la iniciativa privada. Además, se mejoró la infraestructura de transporte y se pacificó gran parte del país.

En la década de los 2000, se mantuvieron las líneas básicas de política económica establecidas en los años ‘90. Además se profundizó el proceso de descentralización del Estado al nivel regional y municipal. También se firmaron varios Tratados de Libre Comercio (TLC). Estos procesos han tenido implicaciones importantes para el sector del riego.

En el sector del riego, el esquema de transferencia de la O&M a las organizaciones de usuarios se consolidó. En 1990, el “Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso de Agua”17 transfirió también la recaudación y el uso de las tarifas de agua a dichas organizaciones. Sin embargo, la mayoría de las organizaciones de usuarios (OUA) no tenía la capacidad para llevar a cabo sus nuevas responsabilidades. Tenían presupuestos precarios, maquinas obsoletas, no contaban con equipamiento técnico o administrativo para realizar su labor, pero además se caracterizaban por su débil organización, falta de autoridad legítima y conflictos internos. A ello se sumaba la infraestructura hidráulica deteriorada y poca recaudación de tarifas (Ore, 2006). En 1996, siete años después la transferencia de la O&M de los sistemas de riego a las OUA, el Gobierno lanzó, con el apoyo del Banco Mundial y luego de JICA, el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI), cuyo objetivo principal ha sido fortalecer las capacidades privadas de inversión y de manejo de los sistemas de riego por parte de las OUA. El PSI empezó sus actividades en 1997 en la Costa y se extendieron a la Sierra a partir de 2010.

Como una de las primeras iniciativas para pasar la operación y el mantenimiento de la infraestructura

mayor al sector privado, en 1993 se promulgó un decreto18 que autorizó a los Proyectos Especiales del INADE otorgar al sector privado la O&M de la infraestructura hidráulica mayor, financiado con el cobro de la tarifa de agua a los usuarios19. En virtud de esta norma, en dos cuencas de la Costa norte del país (Chancay-Lambayeque en 1994 y Jequetepeque en 1997) se formaron por los propios usuarios – que tenían temor de perder el control de agua – dos empresas para la administración y operación de la infraestructura mayor (Ore, 2006). Fueron los únicos grandes sistemas cuya O&M fue transferida al sector privado.

El proceso de repliegue del Estado central también se tradujo en cambios significativos en la institucionalidad del Ministerio de Agricultura (MINAG) y más generalmente en el sector del riego:

• En 1990 se promulgó una nueva “Ley Orgánica del Sector Agrario”20, la cual eliminó la Dirección General de Irrigaciones del Ministerio de Agricultura. Nunca más hasta hoy, el MINAG tuvo una dirección o unidad dedicada exclusivamente al riego, a pesar de su importancia para el país. Esto condujo a desatender considerablemente las actividades normativas, de planificación o la generación de políticas y estrategias para el sector riego.

• En 1992, la Dirección General de Aguas y Suelos y sus ATDR fueron transferidos al Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), un organismo descentralizado del MINAG creado en el mismo año y encargado de la gestión de los recursos naturales.

• En 2008 el INRENA desapareció y sus funciones relativas a la gestión de los recursos hídricos fueron transferidas a la Autoridad Nacional del

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17 Decreto Supremo N° 003-90-AG del 29.01.90.

18 Decreto Supremo N° 027-93-PRES, publicado el 28.1.1994.

19 En este caso, el Decreto asigna al Proyecto Especial la función de fijar la dotación de agua a entregar a cada usuario y a una Comisión Especial la función de fijar la tarifa de agua.

20 Decreto Legislativo N° 565, publicado el 5.4.1990.

Agua (ANA), creada en el mismo año como un organismo adscrito al MINAG. Los ATDR fueron absorbidos por la ANA y se transformaron en Administraciones Locales de Agua (ALA). Las funciones relacionadas al riego fueron transferidas en parte a la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH) del MINAG creada en 2008, y a los Gobiernos Regionales, algunas otras funciones simplemente desaparecieron.

Desde 2002 se crearon 25 Gobiernos Regionales, a los cuales han sido transferidas numerosas funciones y responsabilidades, así como recursos económicos, especialmente a partir del 2006. A las regiones se les ha transferido la mayoría21 de los proyectos hidráulicos especiales del INADE desde 2004, y – en parte – las funciones de las ATDR a partir de fines de 2006 (antes de ser absorbidas por la ANA en el 2008).

En la década de los 90, el Estado continuó las inversiones en las grandes infraestructuras hidráulicas (Proyectos Especiales) en la Costa. Sin embargo, a diferencia de las experiencias pasadas, enfocadas en la asignación de tierras nuevas a la pequeña y mediana agricultura familiar, se inició la venta de tierras ganadas por obras de irrigación a la gran agricultura empresarial, a través de subastas públicas. La primera experiencia de esta índole se produjo en el año 1997, por parte del Proyecto Especial Chavimochic.

A partir del 1991 el Estado otorgó una considerable cantidad de recursos al Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación

de Suelos (PRONAMACHCS)22, casi exclusivamente para la Sierra. También en 1991 se creó el Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) para la focalización del gasto social hacia la población rural pobre. Ambos programas se orientaron a promover pequeños proyectos de riego; fueron de naturaleza asistencial más que de desarrollo y se politizaron. En la década de los 2000, se sumaron a estos programas las inversiones crecientes de los Gobiernos Regionales y Locales.

La promoción de la gran inversión privada ha sido un aspecto primordial de la política económica del Perú desde el 1990. La promoción de explotaciones agrícolas de gran tamaño, se hizo principalmente mediante cambios en la legislación de tierras. Las modificaciones en la legislación de tierras – apuntadas a otorgar seguridad a la propiedad agraria y posibilitar su libre disposición/transferencia, dejando atrás la reforma agraria – eran necesarias para fomentar la inversión privada de cualquier tipo o tamaño en el sector agrario, pero al final han beneficiado principalmente a las grandes explotaciones y empresas, parcialmente en desmedro de los agricultores familiares y/o comunidades.

Si bien la mencionada promoción de la inversión privada en la infraestructura hidráulica (mayor) comenzó a principios de los años ‘90, se implementó principalmente a partir de fines de los años 2000. Fue adelantado por el desarrollo de tierras del desierto costero a partir de aguas subterráneas por parte del sector privado, facilitado por la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario

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21 Otros proyectos hidráulicos especiales, generalmente de menor tamaño y/o a carácter multi-nacional, están adscritos al MINAG. Al suprimir el Ministerio de la Presidencia (al cual el INADE estaba adscrito) en 2002, el INADE fue adscrito al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Fue sucesivamente transferido al MINAG en 2006 y finalmente desapareció en 2008 con la transferencia de sus funciones a la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH) del MINAG.

22 PRONAMACHCS inició sus actividades en 1981. Se declaró de interés nacional en 1991. En la actualidad PRONAMACHCS está integrado en AGRORURAL.

(DL 653)23 promulgada en 1991 que garantizó la dotación de aguas a los que por su cuenta habían invertido en perforar pozos24. Ese último aspecto fue determinante en el desarrollo de tierras del desierto costero a partir de aguas subterráneas (caso del valle de Ica, por ejemplo), lo cual se ha hecho casi exclusivamente por el sector privado (agricultores individuales o empresas). Esto conllevó a que en varios valles se ha producido un desarrollo incontrolado del aprovechamiento de los acuíferos para usos agrícola y, de hecho, hoy en día la producción agrícola en algunos valles de la Costa (Ica y otros) no es sostenible por la sobre-explotación de las aguas subterráneas.

Como ya mencionado más arriba en la descripción de los periodos históricos anteriores, el desarrollo de las tierras del desierto costero a partir de las aguas superficiales ha dado origen y sigue alentando la implementación de ambiciosos y costosos proyectos de infraestructura hidráulica mayor, incluyendo transvases y presas, además de los sistemas de riego (colectivo) en su interior. Tradicionalmente, el Estado financiaba la totalidad de las inversiones. Es a partir de los años ‘90 y aún

más desde los años 2000, que el Estado buscó moderar los gastos y las inversiones públicas en materia de irrigación y – conforme a la política económica general del país – fomentar la inversión privada en los grandes proyectos hidráulicos. Esto ha dado lugar a la creación de modalidades de Asociación Público-Privada (APP), promovidas más generalmente por el gobierno en varios sectores de infraestructura y servicios públicos en el país. Los primeros ejemplos de esta nueva “generación” de proyectos hidráulicos –para riego, y combinado con otros propósitos- son la Irrigación Olmos y el proyecto Majes II, en cuyo caso los contratos de APP ya están firmados.

Las áreas efectivamente desarrolladas para el riego totalizan 832 947 ha incluyendo las áreas salinas. En la práctica no se están cultivando 82 466 ha irrigables, por encontrarse excesivamente degradadas por sales.

* La zona afectada en Chancay-Lambayeque por el Dren 1000 tiene una superficie física bajo riego de 40 000 ha, de las cuales 23 300 ha tienen problemas de drenaje y salinidad.

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23 Decreto Legislativo 653, publicado el 1 de agosto 1991.

24 Años después se derogó esta disposición. Posteriormente, la Ley de Recursos Hídricos de 2009 y su Reglamento introdujo nuevas normas sobre el tema.

Este capítulo proporciona información general e indispensable para abordar los capítulos siguientes que presentan un análisis de los principales desafíos del riego en el país y las propuestas de lineamientos para afrontarlos.

Se describen las características principales de la agricultura de regadío en el Perú, incluyendo su importancia socioeconómica, en particular su contribución al Producto Interno Bruto (PIB) nacional, la producción agrícola y las exportaciones, la generación de empleo y la contribución del riego al alivio de la pobreza y a la seguridad alimentaria del país. También se destaca el importante rol de la mujer en este subsector de la economía. Se describen los principales tipos de sistemas de riego en las tres grandes regiones hidroclimáticas del país: la Costa, la Sierra y la Selva. Previo al abordaje de estos aspectos, se analizan las interrelaciones entre el riego y los dos recursos naturales fundamentales para su desempeño y desarrollo: los recursos hídricos y la tierra cultivable. En este contexto, se destacan los desafíos y oportunidades del cambio climático para la agricultura. Finalmente, se presentan las políticas agrarias y de riego actuales.

Un desafío importante para la elaboración de este capítulo, y del estudio en general, ha sido la falta de información confiable y actualizada sobre el riego en el país. En la actualidad, no existe un sistema de información específico para el sector de riego. Los datos del último censo son antiguos (18 años) y sin duda están desfasados con la realidad

actual, considerando el dinamismo del sector. Cuando se encuentre disponible el nuevo Censo Agropecuario (2012-2013) se contará con un panorama más actualizado del riego en el Perú25.

1.1 El rol del riego en la agricultura y la economía peruanaEn esta sección se presenta la contribución del riego (y su evolución) a la economía nacional y el sector agrario a través de su participación en el PIB total y agrario y agrario, el valor de las exportaciones y la generación de empleo.

El agropecuario, es un sector importante en la economía peruana, en particular por ser el mayor generador de empleo. Su importancia radica no tanto en su contribución al su contribución al PIB de 4,5%26 en 2010 (BCRP, 2011), o al valor de las exportaciones, el 2,7% o 3000 millones de US$, valor FOB en 2010 (BCRP, 2011); sino en que brinda sustento de manera directa o indirecta a gran parte de la población. De hecho, este sector acoge al 25,7% de la Población Económicamente Activa Ocupada [PEAO, 2010], es decir, unos 3,9 millones de personas. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente de empleo se estima en el 73,2% de la PEAO (INEI, 2011b)27.

A pesar de ser un sector globalmente dinámico, el peso relativo de la actividad agropecuaria en la economía del país ha ido cayendo progresivamente. En 2001, el sector agropecuario representaba el

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1. El Contexto del Riego en el Perú

25 Sin embargo, el Censo no fue concebido para concentrarse en la agricultura regada en particular y por lo tanto no siempre tiene la información desagregada entre parcelas regadas y no regadas. Además, los datos de los censos son obtenidos a través de encuestas a los agricultores lo que a veces afecta su confiabilidad.

26 Dentro de los sectores primarios, el sector agrícola de todas maneras es un importante contribuyente, con valores cercanos a los de sector minero y el de hidrocarburos, que aportaron cada uno alrededor del 5% del PIB en 2010 (BCRP, 2011).

27 La PEA ocupada es la población económicamente activa que se encuentra trabajando en el periodo de referencia de la encuesta. Las cifras citadas de la PEAO incluyen agricultura, ganadería, silvicultura y pesca.

5,7% del PIB y el 3,0% del valor de las exportaciones (BCRP, 2011). La razón de esta relativa caída no ha sido la falta de dinamismo del sector en los últimos 10 años, sino más bien el gran desempeño de la economía peruana en su totalidad, una de las más dinámicas dentro de los países de Latinoamérica, en este periodo. Desde 2001, el PIB creció en promedio el 5,7% por año; las exportaciones globales el 6,5% anual; mientras tanto el sector agropecuario para ese periodo representó un promedio del 5,1% del PIB y sus exportaciones representaron en promedio el 2,4% del total de exportaciones (BCRP, 2011). Adicionalmente, se estima que el sector agropecuario habría generado 1,4 millones de puestos de trabajo en la última década, de los cuales el 60% corresponden a trabajadores agrícolas (AGAP, 2012).

El crecimiento del sector agrícola en los últimos 10 años se debe tanto al dinamismo de las exportaciones como al del consumo interno. En esta última década, los valores de la producción agrícola destinada a las exportaciones y el valor de la producción destinada al consumo interno crecieron más del 30% (MINAG, 2012). Este crecimiento fue facilitado por la apertura del comercio exterior mediante la firma de diversos tratados de libre comercio, el mejoramiento del nivel de vida de la población en general, la presencia de inversiones privadas importantes (facilitadas por políticas de promoción de la inversión privada en el sector agropecuario) e importantes contribuciones de inversión pública en infraestructura hidráulica en proyectos como los de Olmos, Majes Siguas II y Chavimochic.

El rol del riego en el sector agropecuario es prominente, en particular en las exportaciones, a pesar de que solamente un tercio del área cultivada

es regada. Esto se explica por la productividad mucho mayor en las áreas regadas que en las de secano, y se debe a que, usualmente en las áreas bajo riego los tipos de cultivo son de mayor valor y con rendimientos más altos, ya que el riego ofrece una mejor seguridad hídrica y una mayor respuesta del cultivo ante la aplicación de insumos (fertilizantes y otros); esta relativa seguridad e incremento en la rentabilidad estimula el cambio hacia nuevas variedades de cultivo que tienen mayor rendimiento y a menudo un mayor valor en el mercado. La diferencia de productividad entre áreas regadas y no regadas es particularmente fuerte en Perú porque la mayor parte del área regada se encuentra en la región de la Costa o en los valles interandinos de la Sierra, zonas que tienen condiciones más propicias para una productividad alta (mejores suelos, temperaturas más favorables, mejor acceso al mercado, etc.) que las laderas de las montañas donde se ubican la mayoría de las tierras en secano del país.

El Ministerio de Agricultura afirma (MINAG, 2012) que el rol del riego en la producción agrícola nacional es prominente porque los principales productos agrícolas regados contribuyen significativamente al Valor Bruto de la Producción (VBP) del sector: papa (13% del VBP agropecuario), alfalfa (9%), arroz (8%), caña (5%), maíz duro (4%).

En el contexto de este estudio, se ha podido estimar a partir del análisis de las estadísticas de los principales productos agrícolas de exportación que aproximadamente el 65% del valor de las exportaciones agrícolas en 2011 proviene de productos regados (los productos “no tradicionales”28, más el algodón y la caña de azúcar), siendo éstos responsables de aproximadamente el 70% del crecimiento de las agroexportaciones

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28 Las exportaciones tradicionales incluyen los productos que históricamente han constituido la mayor parte de las exportaciones agropecuarias totales como el algodón, el azúcar, el café. Las exportaciones no tradicionales son las que históricamente no se han exportados en montos significativos. Son en general productos que tienen mayor valor agregado o mayor grado de procesamiento como: la palta, alcachofa, espárrago, uvas, mango, paprika.

en los últimos 10 años. No ha sido posible realizar un análisis similar para estimar la contribución del riego en el valor de la producción agrícola nacional, ya que muchos de los cultivos de consumo interno se pueden producir tanto en áreas bajo riego como en secano y dado que las estadísticas disponibles no están desagregadas.

El crecimiento sustancial de las exportaciones desde la mitad de los años noventa se basa en gran parte en la producción de cultivos regados provenientes de las grandes empresas agroindustriales que se han desarrollado principalmente en la Costa (ver: Huaranga, 2008, entre otros). La mayor parte de los productos proviene de los cultivos propios de estas empresas, las cuales disponen generalmente de grandes extensiones de tierras cultivables además de sus propias plantas de procesamiento.

En resumen, el sector agrícola en el Perú, con una participación del 4,5% del PIB y empleando al 73% de la PEAO rural, representa un sector importante para la economía del país. De esta contribución, el impacto del riego en este rubro es relevante en particular para la agroexportación. Sin embargo, el riego representa no sólo uno de los sustentos macroeconómicos de Perú, sino que también constituye un motor para el alivio de la pobreza en zonas marginadas y un mecanismo para garantizar la seguridad alimentaria.

1.2 Riego, pobreza y seguridad alimentariaSi bien a nivel nacional se ha conseguido una mejora en los indicadores relativos a la pobreza y la seguridad alimentaria en los últimos 10 años, estos indicadores se mantienen muy altos en el medio rural, en particular en la Sierra. Se estima que en el año 2010 en promedio el 31,3% de la población del país era pobre y el 9,8% vivía en la pobreza extrema. En las zonas rurales, de acuerdo

con el INEI, estas cifras corresponden al 54,2% y el 23,3%29 respectivamente. Hasta 2009, el 40% de los niños en el medio rural se encontraba en situación de desnutrición (18% al nivel nacional). Esta situación ha tenido únicamente una disminución del 1,8% desde el año 2000.

La actividad agropecuaria desempeña un papel importante para la seguridad alimentaria y el alivio de la pobreza. Como se ha mencionado anteriormente, alrededor de la mitad de la población rural es pobre y la mayor parte depende de la actividad agropecuaria en dos aspectos principales: directamente, a través de la producción para autoconsumo y para la venta del exceso en los mercados locales, y como fuente de empleo, para ocuparse como trabajador agrario. En las zonas rurales, el sector agropecuario es la fuente de trabajo para el 73% de la PEAO (INEI, 2011).

Sin embargo, la mayoría de los empleos en el sector agropecuario son temporales e intermitentes; el 90% de ellos son informales (AGAP, 2012), lo cual contribuye, en parte, a la persistente pobreza en este sector.

Por otra parte, en varias zonas de la Costa el desarrollo de grandes empresas agroexportadoras a partir de la década del noventa ha contribuido al alivio de la pobreza a través de la generación de empleo formal. El desarrollo de grandes empresas agrícolas, intensivas en el uso de mano de obra, principalmente en nuevas tierras regadas de la Costa desde mediados de los noventa, trajo consigo un crecimiento muy importante de la oferta de empleo en las regiones donde éstas se ubican, en particular para las mujeres (AGAP 2012). La calidad del empleo también ha mejorado, en parte gracias a las denuncias y protestas de varias ONG, incluyendo un incremento en el salario base y en los beneficios laborales (AGAP, 2012). De esta

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29 El 34,8% y el 7,7% en la Costa rural; el 61,2% y el 28,5% en la Sierra rural y; el 45,6% y el 17,8% en la Selva rural. (INEI, 2011).

forma, las empresas agrarias han contribuido a la reducción de la pobreza no solamente en su zona, sino también en otras zonas debido a la migración de trabajadores, en particular desde la Sierra.

Sin embargo, fuera de la generación de empleo, se estima que el impacto que estas grandes empresas tendrían sobre el desarrollo tecnológico y económico social de las zonas mencionadas es aún limitado (Chinarro, 2012). Hay relativamente pocos vínculos entre las grandes empresas y los pequeños y medianos productores; generalmente, las empresas de agroexportación buscan autoabastecerse de insumos, en lugar de adquirir los comercializados por productores independientes (Chinarro, 2012). Esta práctica reduce el impacto económico que pueden tener dichas empresas sobre la mejora de la economía local.

El riego desempeña un papel directo importante en el alivio de la pobreza y la seguridad alimentaria; sin embargo no se dispone de estadísticas que permitan una estimación precisa de esta contribución. La expansión del riego en la Sierra y la Ceja de Selva ha permitido elevar y estabilizar la productividad de la tierra ya cultivada. En la Costa, el riego ha permitido expandir la frontera agrícola, generando más y mejores puestos de trabajo, además de ingresos más estables para los trabajadores agrarios en general. Un rol fundamental del riego como estrategia de alivio de la pobreza es su efecto de estabilización de la producción agrícola, los ingresos de los productores y los precios de los alimentos frente a las variabilidades climáticas y sequías en particular, cuya frecuencia e intensidad se supone que son afectadas por efectos del cambio climático. Otro rol fundamental del riego es contribuir al desarrollo local y regional en general y el de catalizador económico, como ha sido el caso de los departamentos de Ica, La Libertad y Piura durante el periodo 2000-2008 (AGAP, 2012).

Adicionalmente, el riego ha contribuido a la seguridad alimentaria nacional a través del incremento y la estabilización de la producción de alimentos para el autoconsumo (que representa una considerable parte de la agricultura peruana) asegurando la producción de productos básicos de bajo precio para el mercado interno. En particular, la producción de los principales cultivos para el consumo interno (papa, caña de azúcar y arroz) se realiza en su mayoría o íntegramente en tierras regadas.

1.3 Riego y géneroEn Perú, el rol de la mujer en el riego, y en el sector agrícola en general, es importante. Sin embargo, las desigualdades de género siguen siendo significativas: en el sector agrícola, el ingreso percibido por las mujeres equivale al 62% del ingreso mensual percibido por los varones (ODM, 2012).

Es en la Sierra donde la cuestión de género se torna más importante: son las mujeres las que mayoritariamente trabajan en el campo. De hecho, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) el trabajo agrícola en la Sierra es realizado en un 70% por mujeres. Sin embargo, la representación para la toma de decisiones es ejercida por hombres (Chinarro, 2012). Esta falta de representación determina que en muchos casos las mujeres no vean cubiertas sus necesidades y expectativas en cuanto a su rol en la agricultura regada, porque sus ideas y opiniones no alcanzan un foro donde ser escuchadas. Este problema de alguna manera se matiza en la Costa, por la presencia de empresas agrícolas de mayor tamaño, en las que las tareas unipersonales y la gestión son independientes del género.

Notablemente, en el sector del riego las mujeres son importantes usuarios de agua. A pesar de esto, la participación y representación de las mujeres en

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temas relacionados con la gestión de los recursos hídricos y en el riego, suele ser muy reducida y sigue siendo un reto (Chinarro, 2012).

Esta falta de representación genera impactos negativos sobre la calidad de vida de las mujeres en el sector rural. Al tener menor representatividad en instancias de decisión, las mujeres no tienen la posibilidad de decidir y organizar las tareas de riego y las tareas del hogar de manera equitativa y eficiente (Chinarro, 2012). Esto provoca, en consecuencia, una sobrecarga de labores y tareas que afectan su calidad de vida por requerir una mayor inversión de tiempo y esfuerzo.

1.4 Política agraria y de riego del actual gobiernoMuchos de los desafíos y de las oportunidades actuales en el sector del riego tienen sus raíces en el pasado, con una cantidad de implicancias para el actual y futuro desarrollo del sector. Un breve análisis de esta evolución se presenta en en el capítulo: Breve historia del desarrollo del riego en el Perú.

Sin embargo, hoy en día, el Gobierno del actual presidente electo Ollanta Humala, quien asumió el cargo el 28 de julio de 2011, hace hincapié en la necesidad de reducir las brechas económicas y sociales y desarrollar las regiones retrasadas de la Sierra en un contexto de crecimiento más inclusivo y sostenible. Al mismo tiempo, ha reafirmado su intención de mantener y promover el papel del sector privado en las inversiones y de respetar los compromisos asumidos por los gobiernos anteriores en contratos de APP.

El Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012-2016 del MINAG, publicado en abril de 2012, está articulado alrededor de 4 pilares: (i) Gestión; (ii) Competitividad; (iii) Inclusión; y

(iv) Sostenibilidad. El pilar de Sostenibilidad es el que posee mayor relación con la problemática del riego. Las estrategias propuestas incluyen, entre otras:

a. El fortalecimiento de las capacidades de operadores de infraestructura hidráulica, principalmente en la Sierra y Selva;

b. La regulación y el control de la exploración de las aguas subterráneas;

c. La promoción del uso de aguas residuales así como de aguas desalinizadas en las tierras eriazas;

d. La implementación y modernización de los sistemas de medición y control de suministro;

e. La promoción de la protección y recuperación de la calidad de los recursos hídricos;

f. La promoción de la ampliación de la frontera agrícola (a través de la participación del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales y Locales y del Sector Privado); y

g. La promoción del afianzamiento hídrico de las cuencas para uso agrario complementado con prácticas de conservación y recuperación del suelo y del agua (andenes, terrazas, etc.).

Las principales metas del pilar de sostenibilidad del PESEM 2012-2016 vinculadas con el subsector de riego son: mejorar en un 50% la eficiencia del uso de agua para riego y lograr un 35% de superficie bajo riego con licencia para uso de agua. En este documento, el MINAG prioriza la intervención pública en la gestión de los recursos hídricos a nivel de 10 cuencas: Chira-Piura, Chancay-Lambayeque, Puyango-Tumbes, Quilca-Chili, Chancay-Huaral, Locumba-Sama-Caplina, Santa, Ica-Alto Pampas, Jequetepeque, Pasto Grande y Tambo. Todo ello, en línea con los planteamientos del Proyecto de

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Modernización de la Gestión de Recursos Hídricos que viene implementando la ANA30.

Por otra parte, el Ministerio de Agricultura ha manifestado la necesidad de seguir apoyando a la pequeña agricultura en las zonas altoandinas. En agosto de 2012 estableció una Comisión Sectorial de naturaleza temporal, encargada de elaborar un “Plan Nacional de Riego”, así como de evaluar y consensuar las opiniones y sugerencias que formulen entidades relacionadas y usuarios del recurso hídrico. Este plan prevé la priorización de las regiones de la Sierra y la Selva. También en agosto de 2012, el ministro de agricultura anunció un programa para extender la superficie de riego regulado en las zonas altoandinas, como parte del “Plan Nacional de Gestión de Riesgo y Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agrario, período 2012-2021” (PLANGRACC-A) aprobado en el mismo mes.

El presupuesto del MINAG para 2013 prevé un incremento sustancial, con la prioridad de atender a los pequeños agricultores de las zonas altoandinas. Se contempla en particular la asignación de S/. 1000 millones para la implementación del programa “Mi Riego” en zonas ubicadas a partir de los 1500 msnm. Dicho programa comprende la ejecución de obras que permitan un manejo más regulado del riego, como la construcción de canales, reservorios y represas, así como el mejoramiento de la infraestructura hidráulica en las zonas de la Sierra y Ceja de Selva. Para tales efectos, a fines del mes de enero 2013 se promulgó el Decreto Supremo Nº 002-2013-AG “Reglamento del Fondo de Promoción del Riego en la Sierra - Mi Riego”, que además designa la creación de un Grupo de Trabajo encargado del programa.

En materia de gestión del sector, se pretende mejorar el funcionamiento de la institucionalidad agraria tanto pública como privada, poniendo énfasis en la articulación de las acciones entre los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), así como en la promoción de las asociaciones entre productores del campo.

1.5 Regiones agroclimáticas de PerúA grandes rasgos, Perú cuenta con tres regiones agroclimáticas que se describirán a continuación: la Costa, la Sierra y la Selva. A lo largo del presente documento se hará referencia a estas tres regiones para facilitar el análisis de la situación del riego en Perú.

La Costa

La Costa es una estrecha franja longitudinal de relieve moderado que fluctúa entre 50 y 100 km de ancho y que se extiende entre el Océano Pacífico y los contrafuertes de la cordillera de los Andes, hasta los 2000 metros sobre el nivel del mar (msnm)31. Es en la Costa donde vive la mayor parte de la población peruana, principalmente en grandes centros urbanos, y donde se genera la mayor parte de la actividad económica. Es la principal región agrícola del país, generando la mayor parte del PIB agrícola y la gran mayoría de las agroexportaciones. La región de la Costa es extremadamente seca, con un nivel de precipitación media anual casi nulo. La aridez solamente es interrumpida por 53 ríos, que tienen mayoritariamente un caudal irregular, y bajan de la Sierra formando valles muy fértiles y alimentando acuíferos costeros importantes.

La región de la Costa goza de diversas condiciones muy favorables para la agricultura. En los valles aluviales se encuentran los suelos agrícolas

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30 Cabe recordar que la ANA está adscrita al MINAG.

31 Hay varias definiciones del límite entre la Costa y la Sierra. La altitud de 500 msnm corresponde al límite de la zona de las grandes irrigaciones. Conforme al INEI 2011, a partir de 2001 se establece como límite entre las regiones de la Costa y la Sierra una altitud de 2000 msnm, y en la región de la Selva esta delimitación se basa en la cobertura vegetal.

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Figura 1.1: División en Regiones Agroclimáticas

Fuente: SINIA MINAM

mejores y más productivos del país. La temperatura y el soleamiento son extremadamente favorables. Hay un buen acceso al mercado nacional e internacional. Por la escasez de las precipitaciones, la agricultura de la región costera depende enteramente del riego. El Fenómeno de El Niño, cuando ocurre, puede tener efectos devastadores sobre los sistemas de riego y la producción agrícola en algunos valles.

En la actualidad, la pequeña agricultura de la Costa se dedica principalmente a cultivos temporales, que pueden ser denominados de "bajo valor": arroz, algodón, maíz amarillo duro, menestras, productos hortícolas, etc. Estos cultivos de "bajo valor" no requieren una gran inversión (costos de inversión inferiores a los 1600 dólares por campaña). En algunos valles las empresas agroindustriales han estimulado la producción de nuevos cultivos: espárragos (el 18% de la superficie sembrada de espárragos está en unidades agrarias de menos de 5 hectáreas), marigold (caléndula), páprika, etc.

En algunos valles costeños se encuentran medianos agricultores que practican una agricultura de tipo comercial o empresarial, con tecnologías avanzadas y cultivos de más alto valor. Algunos de estos pequeños y medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que se articulan con empresas exportadoras o que se dedican directamente a la exportación. Un ejemplo de esto son los productores de mangos en la Costa Norte (Piura, valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mango orgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) que comercializan directamente en el mercado internacional o mediante la venta a diversas empresas exportadoras que compiten por su producción.

Las grandes empresas agroindustriales azucareras de la Costa Norte, adquiridas por inversionistas privados, concentran las tierras de mejor calidad. Han reducido costos y elevado la productividad y actualmente cuentan con muy buena tecnología agrícola. La producción de etanol para agrocombustibles es más rentable que la de azúcar para el mercado doméstico debido a su mayor precio internacional. Algunas de las empresas ya dirigen su cosecha al etanol para venderlo al exterior y otras proyectan hacerlo en el corto plazo.

La Sierra

La región de la Sierra, semiárida o semihúmeda está comprendida entre el flanco occidental y oriental de los Andes, con altitudes que varían entre los 2000 y 6768 msnm (nevado Huascarán). Este territorio ocupa el 30% de la superficie del país y en general tiene una orografía muy accidentada, con relativamente pocos espacios de pendientes suaves. El 70% del área se encuentra por encima de los 3000 msnm. Es una región principalmente rural con una alta incidencia de pobreza. La Sierra cuenta con recursos mineros muy importantes y que constituyen las principales exportaciones del país. Sin embargo, la mayoría de los hogares siguen obteniendo su ingreso principal de la agricultura.

La mayor parte de las tierras utilizables en la Sierra están destinadas a los cereales (47%), las tuberosas (34%) y las menestras (9%). La papa es el producto más importante de la región, empleando 290 000 ha cosechadas en el 2010, seguido por el maíz amiláceo blanco (201 000 ha) y el trigo (154 000 ha a nivel nacional). El resto se completa con el valor de la producción ganadera.

La agricultura, de secano y a menudo con riego complementario, se desarrolla principalmente por debajo de los 3000-3500 msnm. En comparación con la Costa, las opciones productivas de la Sierra son más limitadas. Esto se debe a

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diferentes factores: el clima agresivo, la erosión del suelo, la alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso físico a la tierra, limitaciones en la disponibilidad de recursos hídricos, la debilidad de las instituciones, y la falta de capital humano (bajo nivel de educación y organizaciones de agricultores débiles), entre otros factores.

Sin embargo, la Sierra tiene algunas ventajas comparativas para la agricultura tales como: mejores condiciones sanitarias que en otras regiones del país, un régimen de temperatura adecuado para cultivos que necesitan períodos de frio (por ejemplo la alcachofa), un alto nivel de diversidad genética con posibilidades de especialización en productos diferenciados de alto valor que atienden nichos específicos del mercado, una fuerte tradición de trabajo comunitario y la posibilidad de implementar sistemas de riego a presión por gravedad (reduciendo los costos de inversión y de operación y mantenimiento de los sistemas).

El riego en la Sierra, a pesar de ser un aporte complementario a las lluvias – y por lo tanto no ejercer el rol crucial para la agricultura que tiene en la Costa – desempeña un papel fundamental para el desarrollo agrícola de esta región. En la Sierra, los valores promedio de precipitación esconden la concentración de las lluvias en unos pocos meses, seguidos por otros totalmente secos. El riego permite adelantar la siembra, evitando el período seco más marcado, entre abril y setiembre, que coincide con la época de mayor incidencia de heladas. Las posibilidades de desarrollar la agricultura y aprovechar sus ventajas comparativas en la Sierra se sustentan en el riego, pues éste hace posible disminuir los riesgos en el cultivo y sacar el máximo provecho de cualquier innovación tecnológica que se ponga en práctica. En particular, la irrigación es necesaria para la producción de cultivos de mayor valor en la Sierra.

La Selva

La región de la Selva, tropical húmeda, abarca la parte oriental de los Andes hasta alcanzar la llanura amazónica. Comprende una parte alta o Ceja de Selva y una parte baja, también denominada “llano amazónico”, separadas por una cota que se ha definido a unos 400 msnm. La Selva tiene suelos frágiles y es de vocación forestal. Es una región con cada vez mayor importancia social y económica, por su fuerte dinámica de crecimiento demográfico (endógeno y por colonización) y de las actividades productivas y extractivas (importantes zonas proveedoras de gas natural y petróleo). La agricultura en la Selva se desarrolla principalmente en la Ceja de Selva, donde existen diversas zonas con déficit de agua durante determinadas épocas del año, al menos en relación con cultivos que tienen una alta demanda de la misma (arroz, caña de azúcar) y/o en aquellos cultivos que son altamente sensibles al estrés hídrico en el momento de la floración (por ejemplo el cultivo de café).

1.6 Riego y recursos hídricosEn esta sección se describe el estado de los recursos hídricos en el país y los desafíos que se presentan para la agricultura de regadío. Considerando que la agricultura de regadío es, de lejos, el mayor usuario de agua en el país, un desafío importante, tanto para el desempeño de los sistemas existentes como para una potencial expansión del área regada, es la disponibilidad de recursos hídricos de calidad. Otro desafío es aumentar la resiliencia de la agricultura de regadío frente a sequías e inundaciones de mayor intensidad y frecuencia.

Origen de los recursos hídricos

Las fuentes de abastecimiento del riego son diversas: (i) los ríos, cuyas aguas son reguladas (embalses) o captadas directamente mediante

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estructuras hidráulicas especiales (bocatomas) y derivadas a los sistemas de conducción, distribución y control (partidores, canales principales y secundarios, tomas, etc.); (ii) las lagunas naturales, de tamaño variable, ubicadas entre los 4000 y 6000 msnm de la Cordillera de los Andes, que se recargan a través de la precipitación estacional, deshielos de nevados y filtraciones provenientes de cuencas superiores; (iii) los manantiales (o puquios) que son de uso muy frecuente en la Sierra; y (iv) la explotación de los acuíferos subterráneos (pozos).

La reutilización de aguas residuales está reglamentada en el marco de la Ley de Recursos Hídricos de 2009. Al mes de mayo de 2012, la ANA ha autorizado 51 proyectos de reutilización de aguas residuales tratadas. Sin embargo, el uso de aguas residuales no tratadas se ha desarrollado sin autorización, especialmente alrededor de las

ciudades, lo que constituye un serio problema de salud pública.

Disponibilidad

El Perú en su conjunto puede considerarse un país muy privilegiado en materia de disponibilidad de recursos hídricos, con una media de 62 667 m3/persona/año, valor considerablemente mayor al de 2000 m3/persona/año, tomado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible. Sin embargo, al analizarlo regionalmente, este valor promedio enmascara una realidad muy diferente; los recursos hídricos son escasos en la vertiente del Pacífico, en particular en la Costa peruana, así como también en algunos sitios de la Sierra.

Al mismo tiempo, es en la vertiente del Pacífico donde la demanda de agua es mayor (Cuadro 1.2) y crece más rápidamente. De hecho, es en esta área donde reside la mayor parte de la población

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Cuadro 1.1: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional

Fuente: ANA (2012a)

Cuadro 1.2: Perú: Usos Sectoriales del Agua (MMC/año)

Fuente: ONERN 1984: Dirección General de Agua y Suelos 1992 (Citado en MINAG/ANA, Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, 2009)

Región hidrográ-fica

Superficie PoblaciónDisponibilidad de agua Consumo de

aguaÍndice

sub total D/P C/D

(km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%) m3/hab/año (%)

Pacífico 278 482 18 620 070 66,0 35 972 2849 38 481 2,2 16 501 87,0 2085 42,51

Amazonas 957 823 8 680 616 30,8 1 719 814 Sin datos 1 719 814 97,3 2367 12,5 198 121 0,14

Titicaca 48 911 920 078 3,3 9877 Sin datos 9 877 0,6 104 0,5 10 735 1,05

Total 1 285 216 28 220 764 100 1 765 663 2849 1 768 172 100 18 972 100 62 667 1,07

VertienteUso consuntivo Uso no consuntivo

(Energético)Poblacional Agrícola Minero Industrial Total

Pacífico 2086 14 051 302 1103 17 542 4245

Atlántico 347 1946 97 49 2439 6881

Titicaca 27 61 2 3 93 13

Total 2460 16 058 401 1155 20 074 11 139

Porcentaje (%) 12% 80% 2% 6% 100%

y se encuentran las principales actividades económicas del Perú, incluyendo la mayor parte del área regada (ver capítulo siguiente). La demanda en ascenso de agua resulta de una economía creciente y de recientes iniciativas de expansión del área regada (ver capítulo siguiente).

Sumado a la escasez de los recursos hídricos en la vertiente del Pacífico, el éxito económico de la actividad agrícola ha generado problemas de sobreexplotación de los acuíferos en las cuencas de la Costa Sur. Es este el caso de Olmos-Cascajal, Chicama, Rímac, la Caplina, y particularmente el valle de Ica; en este último la extracción de aguas subterráneas llega a 543 MMC/año (a través de aproximadamente 1150 pozos), mientras que las reservas recargables son solamente unos 252 MMC/año32.

En esta zona, el nivel del acuífero se encuentra en descenso, lo cual incrementa el costo de bombeo y hace que en algunos casos se presenten problemas de calidad del agua, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las actividades que dependen del agua subterránea. Si bien se han declarado zonas de veda en algunos acuíferos sobreexplotados, esta medida no ha conseguido resolver la situación (Hepworth et. al, 2010).

En contraste, datos proporcionados por la ANA (2012) indican la existencia de una reserva potencialmente explotable (todavía no explorada) de 1200 Hm3 en los principales valles costeros del Perú. En la Costa Norte en particular, los recursos subterráneos son escasamente explotados (ANA, 2012). En las Regiones Hidrográficas del Amazonas y Titicaca todavía no se cuenta con una estimación de la reserva explotable, pero se supone que hay un gran potencial (ANA, 2012). En las zonas con abundancia de agua subterránea y de escasez de

agua superficial y/o conproblemas de drenaje, el fomento del uso conjunto de agua superficial y subterránea podría ser una política adecuada.

La desigual distribución de los recursos hídricos entre las vertientes del Pacifico y del Atlántico así como entre sus cuencas, además de la escasa precipitación en la Costa y la marcada estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la realización de considerables inversiones en la construcción de grandes sistemas de irrigación e importantes obras de regulación con embalses y trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia de uso del agua (técnica y económica) en el riego utilizando el aguas proveniente del trasvase es, en general, baja.

La baja eficiencia del riego agrava la escasez de agua. El riego representa el 80% (Cuadro 1.2) de los usos del agua y tiene una eficiencia global del 35%33. Aunque muchas de las “pérdidas” de agua retornan a los acuíferos y cuerpos de agua superficiales y se reutilizan (y, por lo tanto, no son una pérdida para el sistema hidrológico), hay oportunidades significativas de reducir las pérdidas por evapotranspiración no beneficiosas y los flujos de retorno no recuperables, lo que contribuiría a aliviar la escasez de agua en la vertiente del Pacífico. Adicionalmente, el pago por el agua de riego, cuando existe, es en general por área y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio de la misma. Por lo anterior, es evidente que un manejo adecuado y eficiente del sector del riego es indispensable para garantizar una buena gestión de los recursos hídricos.

Calidad de los recursos hídricos

El tema de la calidad del agua para fines de riego no ha sido suficientemente estudiado en el Perú y hasta el momento no pareciera (todavía) constituir

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32 Datos sobre el año 2007, mencionados en el referido estudio de la ANA.

33 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.

uno de los problemas críticos para la agricultura de regadío. Sí tiene un importante impacto sobre la salud humana y en algunos casos es un limitante para las exportaciones. Finalmente, las exigencias ambientales – entre otras las relacionadas con la agroexportación - son cada vez mayores y acarrean consecuencias para el uso y la eliminación de agroquímicos y para el riego con aguas residuales, entre otras actividades.

Como consecuencia del crecimiento económico sostenido y de la urbanización, la calidad de las aguas se está deteriorando (ANA, 2013). El diagnóstico de la Estrategia Nacional para el Mejoramiento y Recuperación de la Calidad de los Recursos Hídricos del Perú de 2013 indica que por lo menos el 50% de las unidades hidrográficas de Perú no son aptas para algún tipo de uso, debido al deterioro en la calidad del agua. El mayor incumplimiento de las normas se debe a: i) la contaminación microbiológica presente en todo el país, debido a los vertimientos domésticos y municipales, provenientes de ciudades, poblados y zonas rurales, y ii) la presencia de metales tóxicos a niveles de traza (plomo, cadmio, mercurio, arsénico y hierro) en los cuerpos de agua, proveniente de los vertimientos no controlados de pasivos ambientales mineros y de actividades de minería formal e informal.

Las actividades productivas que tienen un mayor impacto en la calidad de los recursos son: la industria (incluyendo la minería), la agricultura, la pesquería y el turismo. Se estima que menos del 30% de las aguas residuales de las ciudades y poblados recibe algún tipo de tratamiento antes de su vertido al medio ambiente (SUNASS, 2008) y que alrededor de 40 m3/s de agua residual sin tratamiento son entregados a fuentes superficiales (ANA, 2013). El sector agrario es el que utiliza

el mayor volumen de recursos hídricos, y sus vertimientos no controlados con contenido de nutrientes y plaguicidas pueden afectar la calidad del agua, así como también repercutir en la salud humana, tanto por su ingesta a través del agua como por el consumo de alimentos contaminados (ANA, 2013).

En relación con este punto, es importante señalar que una superficie importante - aunque no determinada con precisión - de las áreas cultivadas es regada con agua contaminada, lo cual provoca una merma en las oportunidades de exportaciones agrícolas (por ej. al suroeste de la ciudad de Arequipa), además de riesgos importantes para la salud pública (el nivel de las enfermedades relacionadas con el agua es muy alto en el país, aunque no todas estas enfermedades están relacionadas con la contaminación de los productos regados) (ANA, 2013).

Si bien en décadas pasadas los problemas de contaminación de aguas de riego con efluentes urbanos se concentraban en las zonas agrícolas alrededor de la ciudad de Lima (y también en las campiñas de Arequipa34), esta situación ha empezado a generalizarse en muchos valles (andinos) del interior del país (ANA, 2013). Este problema está relacionado con el fuerte crecimiento de un gran número de pequeñas ciudades en zonas que anteriormente eran eminentemente rurales (ejemplos: alrededores de Cusco, Cajamarca, Abancay, Andahuaylas, etc.) (ANA, 2013).

Por otro lado, el fuerte crecimiento del sector minero ha generado problemas de contaminación química en diversos ríos, afectando la calidad del agua captada para fines de riego. Este problema no se limita a la presencia de pasivos ambientales residuales de la explotación minera practicada en

24


34 No solamente por las descargas de aguas residuales domésticas, sino también por su origen industrial-urbano, como ha sido durante mucho tiempo el caso de la industria del cuero en Arequipa (contaminación con cromo).

el pasado, sino que es también consecuencia de la fuerte presencia de minería informal-artesanal, y en varios casos de la minería formal35 (ANA, 2013).

Aún en explotaciones mineras consideradas “limpias”, se producen con cierta frecuencia accidentes ambientales como la ruptura de canchas de relaves, con la consecuente contaminación de cauces hídricos; estos accidentes pueden dejar secuelas de contaminación cuyos efectos pueden perdurar mucho tiempo, tanto en los cauces y canales como en la contaminación continuada de suelos agrícolas (ANA, 2013). Se tiene conocimiento del abandono permanente de áreas agrícolas regadas a causa de contaminación minera (ANA, 2013).

Finalmente, durante la temporada de mayor descarga de los ríos (época de lluvias en la Sierra), la mayoría de estos transporta una alta carga de sedimentos, lo cual constituye un grave obstáculo para la adopción del riego por goteo. Es este el caso del río Santa, que provee agua a los sistemas de riego del PE CHAVIMOCHIC y a las áreas irrigadas alrededor de Chimbote y Nepeña (incluyendo PE CHINECAS). También las aguas captadas en la bocatoma Pitay del Sistema Majes tienen generalmente una alta carga de sedimentos.

Alta y creciente variabilidad del régimen de los ríos

La elevada y creciente variabilidad estacional e interanual de la escorrentía, evidente en algunas cuencas del país, puede afectar el desempeño de los sistemas de riego, dependiendo del nivel de regulación de los mismos, y causa daños importantes a la infraestructura durante las avenidas fuertes, particularmente en los años de

El Niño o La Niña (ANA, 2012).

La irregularidad del régimen hidrológico se debe a una fuerte variabilidad de las lluvias36 y a una regulación de los ríos relativamente limitada y decreciente. La capacidad de almacenamiento artificial es de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la media para América Latina. Tanto esta, como la capacidad de almacenamiento natural, están disminuyendo debido al deshielo de los glaciares (ANA, 2012b), la degradación de los páramos, la progresiva sedimentación de los reservorios y el bajo nivel de inversión en nueva infraestructura de almacenamiento.

Alto nivel de conflicto relacionado con el agua

El crecimiento poblacional y económico genera una presión y competencia creciente sobre los recursos hídricos, originando conflictos por el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de 2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial de la gestión de recursos hídricos. A través de la creación de Consejos de Cuenca encargados de formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca. Esos planes son instrumentos claves para orientar las inversiones en el riego de manera coherente y compatible con las necesidades de los otros sectores y el respeto del medio ambiente. Se ha iniciado la formulación de estos planes en algunas cuencas pilotos y se estima que tomará un decenio o más para cubrir todo el país. Un desafío es que estos planes consideren adecuadamente los efectos acumulados de la inversión en riego, que sean regularmente actualizados y, más que todo, que sean realmente vinculantes para todas las entidades involucradas en el desarrollo del riego.

25

35 La zona de La Oroya (camino a Huancayo) ha sido calificada como una de las más contaminadas en el mundo, generando fuertes problemas en la calidad – entre otros - del agua de riego en las extensas áreas agrícolas del valle del Mantaro.

36 En la vertiente del Pacifico, alrededor del 80% de las precipitaciones ocurren entre los meses de diciembre a marzo. Este comportamiento meteorológico genera avenidas que rebasan la capacidad de utilización productiva en los valles de la Costa, dejándose de aprovechar alrededor del 53% de las disponibilidades hídricas que retornan al mar. En el período de estiaje, comprendido entre los meses de abril a noviembre, las precipitaciones son escasas y las descargas en los ríos son exiguas, agudizando el déficit en el balance hídrico, generándose en muchos casos la sobreexplotación de acuíferos (ANA, 2012).

Otro instrumento clave para la gestión racional de los recursos hídricos y la protección del acceso al agua, en particular de la población vulnerable, son los derechos de uso de agua. Sin embargo, se estima que un número no identificado pero importante de pequeños y medianos regantes y comunidades aun no tienen licencia de uso de agua y eso, a pesar de los logros significativos del Programa Extraordinario de Formalización de los Derechos de Uso Aguas con Fines Agrario (PROFODUA) entre 2004 y 200937.

La ANA estima que al nivel nacional alrededor del 75% de los usuarios agrarios no tienen una licencia (Del Castillo, 2012). A la fecha se habrían entregado aproximadamente 450 000 licencias de uso de aguas que formalizan el derecho de uso de más de 510 000 predios agrícolas. La mayoría de los regantes en la Sierra y Selva todavía no cuentan con una licencia de uso de agua. Eso incluye a las comunidades campesinas y nativas que practican el riego. Los derechos de agua se otorgan en bloque a organizaciones de usuarios registradas, lo que representa un desafío mayor en la Sierra y Selva donde la mayoría de las organizaciones de regantes no están formalizadas y donde no hay programas específicos para fomentar esa formalización.

1.7. Variabilidad y cambio climáticoPerú, debido a su localización geográfica, es uno de los países más vulnerables a las variabilidades climáticas interanuales, resultado del Fenómeno de El Niño y La Niña y el cambio climático a más largo plazo (Brooks and Adger, 2003). En esta sección se presentan las principales amenazas y riesgos climáticos para la agricultura peruana, basándose en la información histórica, así como los efectos esperados del cambio climático a más largo plazo. A continuación, se describen los efectos de la variabilidad y del cambio climático sobre el desempeño de la agricultura regada y sus consecuencias sobre las futuras inversiones en infraestructura hidráulica.

Amenazas y riesgos climáticos en la agricultura

El sector agrario peruano, incluyendo la agricultura regada, es vulnerable a los eventos hidroclimáticos extremos. Entre 2000 y 2010, las pérdidas agrícolas debidas a estos fenómenos climáticos alcanzaron 1052 millones de Soles38 (MINAG, 2012b). Singularmente, los eventos asociados a la variabilidad climática de los fenómenos de El Niño en 1992 y 1998, causaron daños por 1064 y 612 millones de dólares en el sector agrario respectivamente, representando el 11,6% y el

26


37 El PROFODUA era un programa masivo y gratuito de formalización de los derechos de uso de agua agrícola. Durante un periodo de 5 años, entre 2004 y 2009, logró incrementar el número de licencias agrícola, principalmente en la Costa peruana, desde 60 000 a 367 467.

38 Valor calculado en función de las pérdidas de doce principales cultivos de seguridad alimentaria (MINAG, 2012b).

Cuadro 1.3: Amenazas climáticas para la agricultura según la región climática

Fuente: Plan de Gestión de Riesgo y Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agrario, (MINAG 2012b)

Región Peligros o amenazas climáticas

Selva Inundaciones, sequías, friajes

Costa Eventos cálidos, eventos fríos y húmedos, inundaciones

Sierra Heladas, veranillo, sequías, inundaciones, friajes

6,2% del PIB agrario anual (MINAG 2012b). Estas pérdidas tuvieron un impacto en la seguridad alimentaria del país por su influencia en el precio, y por lo tanto el acceso a los alimentos básicos39 (MINAG, 2012b). También han tenido impacto sobre las agroexportaciones, aunque en menor medida.

Las principales amenazas climáticas para la agricultura en general, incluyendo la regada, corresponden a: sequías, heladas, friajes40 e inundaciones fluviales (MINAG, 2012b). Su distribución geográfica se presenta a continuación:

El parámetro climatológico que tiene mayor influencia en el rendimiento de los cultivos es la variabilidad en el déficit de precipitación. Esta variabilidad afecta directamente la Sierra y la Ceja de Selva, e incluso tiene un impacto considerable en la Costa regada que depende de la disponibilidad del recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en la Sierra (MINAG, 2012). Adicionalmente, los riesgos de inundaciones por desborde de los ríos afectan aproximadamente 40% del área cultivada del país (MINAG, 2012) lo que puede generar pérdidas en la producción agrícola, asi como en la infraestructura de riego.

Los riesgos que representan las amenazas de inundación y sequías para cada región en función de la vulnerabilidad de los cultivos de importancia nacional priorizados se muestran en las siguientes figuras (MINAG, 2012b).

La mayoría de los riesgos se vinculan con fenómenos de variabilidad interanual provocados por El Niño y La Niña. Sin embargo, estos riesgos están también vinculados con fenómenos de cambio climático a largo plazo.

Cambio Climático y Agricultura

Las tendencias climáticas observadas entre 1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las temperaturas se están incrementando, mientras que las precipitaciones no presentan una tendencia homogénea (MINAG, 2012).

Las proyecciones climáticas para las grandes regiones del país todavía tienen un alto nivel de incertidumbre y los conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre la agricultura en general, y regada en particular, todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones de escenarios de cambio climático del MINAG para 2030 prevén un aumento general de las temperaturas, pero no coinciden en la evolución de las precipitaciones medias anuales, excepto en la Sierra sur occidental y la Costa central y sur donde se prevé una disminución de las precipitaciones en zonas que ya sufren de escasez de agua. No se han encontrado proyecciones sobre la evolución de los fenómenos extremos, tal como sequías e inundaciones.

Efectos esperados sobre el desempeño de la agricultura regada

Si bien la expansión del riego es una de las medidas más reconocidas para la adaptación de la agricultura al cambio y variabilidad climáticos, la agricultura regada es también muy vulnerable a estos fenómenos.

La variabilidad climática afecta el desempeño de la agricultura regada peruana al producir (a) daños importantes en la infraestructura hidráulica y los cultivos en caso de inundación (Figura 1.2) derrumbes y deslizamientos por grandes precipitaciones (MINAG, 2012b); (b) la disminución

27

39 Los principales cultivos afectados fueron el maíz amiláceo, la papa, el maíz amarillo duro, la cebada grano, el arroz, el plátano, el trigo, el frijol grano seco y la haba grano seco.

40 Eventos fríos sin helada que pueden afectar el rendimiento de ciertos cultivos.

28


Figura 1.2: Riesgo agrícola ante inundaciones a nivel distrital

Fuente: MINAG 2012 B

29

Figura 1.3: Riesgo agrícola ante sequías a nivel distrital

Fuente: MINAG 2012 B

de la oferta de agua, y por lo tanto de la producción agrícola, en caso de sequías (Figura 1.2), en particular en los sistemas que dependen de ríos sin regulación natural (glaciares, lagos, páramos) o artificial (presas, aguas subterráneas). Adicionalmente, las heladas afectan la producción agrícola, tanto regada como no regada (pérdida de cosechas, incidencia sobre la cantidad y calidad de la producción).

El aumento esperado de las temperaturas debido al cambio climático puede afectar negativamente la cantidad y la calidad de la producción, así como sus costos, por el incremento de plagas y enfermedades. Por otro lado, el aumento de las temperaturas en la Sierra alta, puede tener efectos positivos sobre el rendimiento de algunos cultivos y permitir sembrar a mayor altura.

Sin embargo, muchos de los efectos del cambio climático sobre la agricultura regada se deben a cambios en el ciclo hidrológico del agua. Se estima que el cambio climático combinado con

la degradación de las cuencas por la intervención humana (por ej. degradación de los páramos o humedales, erosión de los suelos, etc.) puede afectar negativamente los sistemas de riego aumentando la frecuencia e intensidad de las sequías e inundaciones y agravando los problemas de escasez en varias regiones del país.

Es de particular importancia el proceso de retroceso de los glaciares. La reducción de la superficie de los glaciares tiene dos consecuencias negativas sobre los recursos hídricos: la disminución de los caudales de los ríos en épocas de estiaje (agravando las sequías) y el incremento de los caudales punta en época de lluvias (mayor riesgo de inundaciones). Estudios recientes confirman que en los últimos 35 años, la superficie de los glaciares peruanos41 se ha reducido en un 22% y se estima que para el año 2025 pueden desaparecer todos aquellos situados por debajo de los 5500 msnm (Vargas, 2009, citando a CONAM). Un efecto semejante se da con la disminución de

30


Región Variación de temperatura máxima 2030 (ºC)

Variación de temperatura mínima 2030 (ºC)

Variación de la precipitación 2030 (%)

Costa Norte 0,4 a 1,2 0,4 a 1,2 20

Costa Central 0,0 a 0,4 0,4 a 0,8 hasta -30

Costa Sur 0,0 a 0,4 0,0 a 0,4 hasta -20

Sierra Norte Occidental 0,4 a 1,2 0,4 a 1,2 10

Sierra Norte Oriental 0,4 a 1,2 0,4 a 0,8 -10 a 10

Sierra Central Occidental 0,4 1,2 -20 a 20

Sierra Central Oriental 1,2 1,2 -20 a 20

Sierra Sur Occidental 1,2 1,2 -20

Altiplano 0,8 0,8 -10 a 10

Selva Norte 1,6 1,6 -10 a 10

Selva Central 0,8 0,8 -10 a 10

Selva Sur 0 0,8 -10 a 20

Cuadro 1.4: Alteraciones de temperatura y precipitación para 2030

Fuente: (MINAG, 2012)

41 Perú alberga aproximadamente el 70% de los glaciares tropicales del mundo (ANA, 2012).

la superficie de los humedales y páramos, entre cuyas causas se encuentran el cambio climático y la intervención humana.

Considerando estos posibles efectos y la vulnerabilidad de la zona, el MINAG ha advertido que el cambio climático constituye un riesgo para algunos sistemas de vida rural y la seguridad alimentaria y que sus efectos podrían conllevar el desplazamiento y la migración de personas (MINAG, 2012).

Consecuencias para la inversión en infraestructura hidráulica

El incremento de las inundaciones, de las sequías y de la escasez de agua en varias regiones del país provoca un aumento en la demanda de inversión para la protección contra inundaciones (infraestructura de protección, zonificación, sistema de alerta), la regulación de los ríos (presas pequeñas y grandes, uso conjuntivo de agua superficial-subterránea), la expansión de las áreas bajo riego y la mejora de su eficiencia, como medida de adaptación. Se debe evaluar con cuidado que estas inversiones no afecten la disponibilidad de agua para los usuarios que se encuentran aguas abajo.

Adicionalmente, el cambio climático está volviendo más difícil la adecuada gestión de los recursos hídricos y del riego, por aumentar las incertidumbres climática e hidrológica, afectando principalmente la planificación y el diseño de la infraestructura de almacenamiento y de los sistemas colectivos de riego, así como la operación de los embalses.

1.8 Riego y uso del suelo: área regada y su distribuciónEn esta sección se presenta el área regada, su distribución geográfica, su evolución y su contribución al área cultivada total. También, se indica el tamaño de las propiedades agrícolas, destacando los desafíos que representan, por una parte, la prevalencia del minifundio y por otra el proceso de reconcentración de la tierra en las manos de grandes inversionistas.

Perú es, proporcionalmente, uno de los países latinoamericanos con mayor nivel de áreas irrigadas. En 1998, se estima que el 28,5% de la superficie cultivada en el Perú estaba bajo riego, en comparación con el 13,9% para toda América Latina y Caribe y el 21.7% para la subregión Andina (FAO, 2000).42

31

Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas (Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)

Cuadro 1.5: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú

42 La subregión Andina está compuesta por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

Región

Superficie equipada con infraestructura de riego

CENAGRO 1994 ANA 2012

ha (%) ha (%)

Costa 1 190 000 68% 981 127 65%

Sierra 453 000 26% 412 236 27%

Selva 109 000 6% 118 291 8%

Total 1 752 000 100% 1 511 654 100%

32


Figura 1.4: Distribución del riego en los departamentos del Perú

Fuente: SIAL (Sistema de Información Ambiental Local)

Superficie bajo riego (%)

Región

99,41% TACNA

97,74% MOQUEGUA

96,90% ICA

96,10% AREQUIPA

94,19% LIMA

94,10% LAMBAYEQUE

89,18% TUMBES

72,42% PIURA

51,71% LA LIBERTAD

49,53% ANCASH

40,65% APURIMAC

40,55% AYACUCHO

28,11% HUANCAVELICA

19,82% CAJAMARCA

19,07% HUANUCO

15,75% AMAZONAS

14,76% CUSCO

11,61% JUNÍN

6,02% SAN MARTIN

3,68% PUNO

1,18% PASCO

0,26% LORETO

0,08% UCAYALI

0,06% MADRE DE DIOS

Según la información del Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) de 1994, las tierras equipadas con infraestructura de riego cubrían, en ese año, una superficie de 1 752 000 ha y se ubicaban predominantemente en la Costa (68% del total; Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas0-5). Los datos recolectados por la ANA en 2012 respecto de las áreas registradas en los padrones de usuarios de las Juntas de Usuarios (JU) muestran una repartición similar en porcentaje pero con valores de áreas inferiores, al menos en la Costa y la Sierra. Se considera que estas diferencias se deben principalmente a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y que no reflejan necesariamente una disminución del área regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área regada en las dos últimas décadas.

La agricultura en la región de la Costa depende totalmente del riego; en la Sierra y Selva el riego constituye un complemento a las lluvias. Si bien en promedio, según el CENAGRO 1994 (INEI), la superficie total con infraestructura de riego corresponde a casi el 30% de la superficie agrícola

total (5 891 000 ha), es decir la superficie con aptitud y uso para cultivos43, esta situación varía mucho de una región hidrográfica a la otra. En la Costa las lluvias son en general muy escasas o inexistentes, por lo cual la agricultura es totalmente dependiente del riego. En las otras regiones (Sierra y Selva), el riego, cuando es practicado, constituye un complemento durante la época lluviosa o permite la producción de un ciclo adicional de cultivo en la época seca (generalmente con cultivos de alto valor agregado). Un cálculo aproximado pone en evidencia que la superficie regada representa alrededor del 24% de la superficie con cultivos agrícolas en la Sierra y el 18% en la Selva44.

No se tiene información sobre el potencial para aumentar el área regada. Este potencial depende principalmente de la disponibilidad de agua y de la eficiencia en su uso. Las incertidumbres acerca de los efectos del cambio climático sobre la hidrología en la región andina dificultan aun más esta estimación. El incremento del área regada en la Costa significa una expansión de la frontera agrícola. Fue posible a través del almacenamiento de agua en períodos de lluvias para utilizarla

33

Nota: Las cifras consignadas son estimadas

Fuente: IPROGA/IIMI, Perfil de Riego de la República del Perú, 1996 (Elaborado con base en INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994)

Cuadro 1.6: Área con infraestructura de riego y área regada

Región

Superficie equipada con infraestructura de riego

Con infraestructura (a) Regada (b) b/a

miles de ha (%) miles de ha (%) (%)

Costa 1190 68% 736 66% 62%

Sierra 453 26% 289 26% 64%

Selva 109 6% 84 8% 77%

Total 1752 100% 1109 100% 63%

43 Según (INEI, 1995), la superficie agrícola en uso era de 5,9 millones de hectáreas y se componía de 2,1 millones de hectáreas de cultivos transitorios, 0,9 millones de hectáreas de cultivos permanentes (café, frutales, etc.), y el resto con tierras en barbecho, en descanso, no trabajadas y con algunos cultivos asociados. No incluye los pastos naturales y bosques.

44 En base a las cifras actuales de superficie regada estimada por la ANA y superficie bajo cultivo estimada por el MINAG.

en períodos secos y los transvases de agua desde las cuencas de la vertiente del Pacífico. La implementación de este tipo de inversiones puede crear conflictos sociales importantes. Para los pequeños sistemas de la Sierra, la expansión del área regada puede tener impactos negativos sobre la disponibilidad de agua más abajo en la cuenca, un fenómeno que ya se puede observar en algunos valles del país. El potencial en la vertiente del Pacífico es mucho mayory el crecimiento de las áreas regadas es particularmente alto en esta zona por la mejora del acceso al mercado en los últimos años. Sin embargo, la expansión del riego puede causar problemas de erosión y pérdida de suelos debido a que éstos son generalmente muy frágiles.

Hay fuertes indicios de subutilización de la

infraestructura existente. Según se puede apreciar en el (Cuadro 1.6), sólo una parte de las áreas equipadas con infraestructura de riego es efectivamente regada (Censo 1994). Esta situación podría estar relacionada con la relativa confiabilidad de los datos, la creciente escasez de agua en el país, la variabilidad interanual del régimen hidrológico de los ríos y el diseño de los sistemas de riego para años húmedos y la pérdida de tierras productivas por salinización y por expansión de las áreas urbanas en desmedro de las tierras agrícolas.

De acuerdo con los datos que ofrece el Censo Agropecuario de 1994, en dicho año existían 1 764 666 unidades agropecuarias (UA)45 en el país. Aproximadamente el 30% de estas unidades agropecuarias tenían tierras con

34


1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a las UA abandonadas o sin tierras). Los UA de gran tamaño incluyen socie-dades y empresas y también las unidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes y bosques.

2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otros.

3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).

Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994

Cuadro 1.7: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias

Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)

Total <3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha >50 ha

Número de UA 1/ 1 742 267 964 341 505 440 219 312 53 174

% 100% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%

Superficie total UA (ha) 2/ 34 325 237 111 368 2 579 927 4 215 276 27 418 666

% 100% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%

Superficie agrícola (ha) 3/ 4 647 314 921 605 1 787 790 1 799 225 138 694

% 100% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%

de la cual

Bajo riego (% superf agríc.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4%

En secano (% superf agríc.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%

45 La definición de “unidad agropecuaria” en INEI 1995 es la siguiente: “es todo terreno o conjunto de terrenos utilizados total o parcialmente para la producción agropecuaria, conducidos como una unidad técnica y económica, por un productor agropecuario, sin consideración del tamaño, régimen de tenencia ni condición jurídica”.

infraestructura de riego. Este porcentaje es más alto en las pequeñas unidades agropecuarias. Las UA de menos de 3 ha tienen en promedio el 41,8% de sus tierras agrícolas con infraestructura de riego (y las de 3 a 10 ha, el 37,9%), mientras que las UA de más de 10 ha tienen menos del 22% de sus tierras agrícolas bajo riego (Cuadro 1.7). Por lo tanto se puede concluir que el papel de la agricultura bajo riego tiene una mayor incidencia, en promedio, para los agricultores familiares de pequeño tamaño que para los de tamaño mediano o grande. Cabe señalar que los primeros datos disponibles del reciente IV Censo Nacional Agropecuario, realizado en el segundo semestre de 2012, indican que el número de unidades agropecuarias en el país se habría incrementado en más de medio millón, alcanzando la cifra de 2 292 772 unidades (La Revista Agraria 147, 2013).

El minifundio prevalece en el país. Según los datos del Censo Agropecuario de 1994, en ese año casi el 85% de las unidades agropecuarias tenía menos de 10 hectáreas (Cuadro 1.8). El 80% de aquellas unidades agropecuarias que disponían de acceso al riego – totalizando el 38,4 % del área regada en el país - estaba en manos de productores/familias que trabajaban menos de 5 hectáreas agrícolas. Cerca del 75% de las áreas regadas estaban en UA de menos de 20 ha. El minifundio es una limitante importante para el alivio de la pobreza en el medio rural así como la capacidad de inversión de los agricultores; en particular para la expansión del riego tecnificado parcelario, unas de las metas de la estrategia nacional de riego de 2003.

Mientras el minifundio sigue estando fuertemente presente en la agricultura peruana, desde los

35

Cuadro 1.8: Distribución de la superficie bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias

Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a las UA abandonadas o sin tierras).

Los UA de gran tamaño incluyen sociedades y empresas y también las unidades campesinas y comunidades nativas.

Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994

Tamaño total UASuperficie total Superficie bajo riego Con riego permanente

Número UA ha Número UA ha Número UA ha

< 0,5 ha 210 622 50 303 115 780 22 645 72 049 14 202

0,5 - 4,9 ha 1 014 069 2 018 356 511 659 649 667 317 414 405 183

5 - 9,9 ha 245 090 1 624 636 102 528 390 639 59 233 226 306

10 - 19,9 ha 135 198 1 772 689 39 507 240 902 23 317 143 362

20 - 49,9 ha 84 114 2 442 586 15 608 152 650 9565 95 941

>50 ha 53 174 27 418 666 7461 296 312 4983 224 794

< 0,5 ha 12,1% 0,1% 14,6% 1,3% 14,8% 1,3%

0,5 - 4,9 ha 58,2% 5,7% 64,6% 37,1% 65,2% 36,5%

5 - 9,9 ha 14,1% 4,6% 12,9% 22,3% 12,2% 20,4%

10 - 19,9 ha 7,8% 5,0% 5,0% 13,7% 4,8% 12,9%

20 - 49,9 ha 4,8% 6,9% 2,0% 8,7% 2,0% 8,6%

>50 ha 3,1% 77,6% 0,9% 16,9% 1,0% 20,3%

Total 1 742 267 35 327 237 792 543 1 752 815 486 561 1 109 787

% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

años noventa está en curso un proceso de concentración de las tierras agrícolas, en particular de las tierras regadas, en manos de grandes inversionistas privados (La Revista Agraria Nº 107, 2009), lo cual ha redundado - en varios casos - en conflictos sociales, particularmente en torno a la privatización de las cooperativas azucareras. La expansión de la gran propiedad se ha acelerado en la última década, en especial en la Costa norte y centro-sur del país, además de algunos enclaves en la Selva para la producción de palma aceitera para agrocombustibles (ibíd.).

Según los datos recientes del MINAG (registro de empresas agropecuarias, Cuadro 1.9), un conjunto de 18 grupos empresariales (26 empresas) dispone de una superficie total de casi 228 000 hectáreas, de las cuales cerca de 200 000 ha se

encuentran en la Costa y representan entre un cuarto y un tercio de la superficie total cultivada en esta zona. Además, los proyectos que actualmente se encuentran en cartera, prevén la incorporación de un total de alrededor de 180 000 hectáreas más, gracias a nuevas áreas de riego.

Cómo ya se ha mencionado, en la Costa el proceso de concentración de la propiedad se produce en forma más acentuada. En esta zona, este proceso es el resultado de tres mecanismos principales: (i) un proceso lento de compra de tierras a los pequeños y medianos agricultores, (ii) la privatización de las cooperativas azucareras y, sobre todo, (iii) de las políticas agrarias vinculadas a la ampliación de la frontera agrícola como resultado de los grandes proyectos de irrigación.

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Departamento Número de grupos empresariales*

Número de empresas Principales cultivos Superficie

agrícola (ha)

Subtotal de Grupos Empresariales 26 227 949

Ancash 1 1 Azúcar 12 337

Arequipa 1 1 Azúcar 1 363

Ica 1 1 Espárragos, uvas 1 774

La Libertad 3 8 Azúcar, espárragos, cítricos, paltos 79 093

Lambayeque 3 4 Azúcar, fruta, hortalizas 44 685

Lima 3 4 Azúcar, cítricos, paltas 16 079

Piura 4 4 Azúcar, etanol, cítricos 50 119

San Martín 1 2 Palma aceitera 15 500

Loreto 1 1 Palma aceitera 7 000

Subtotal de resto de empresas independientes 188 Diversos 72 055

0 0-300 129 8 307

<300 - 1000 ha 39 21 610

<1000 - 6000 ha 18 29 638

<6000-6500 ha 2 12 500

Total 214 300 004

*Registro de Empresas Agropecuarias mayores a 300 ha

Fuente: MINAG-OEEE/Direcciones Regionales Agrarias

Cuadro 1.9: Área cultivada por grandes empresas agropecuarias (muestra)

La compra de tierras agrícolas de pequeños y medianos agricultores por parte de empresas agroexportadoras se produce sobre todo en los “valles viejos” de la Costa, en particular en los departamentos de Piura, Lambayeque, La Libertad e Ica. En el valle de Ica (en la Costa Centro-Sur) siete empresas agroindustriales adquirieron 9715 hectáreas de pequeños agricultores, mientras que en el valle de Piura (en la Costa Norte) esta cifra ascendió a 13 600 hectáreas en manos de cinco compradores46. Aunque las mencionadas superficies no representan proporcionalmente una gran magnitud, sí es significativo el número de pequeños agricultores involucrados (con 3 ó 4 hectáreas cada uno en promedio). Existen además otras formas para acceder a la tierra de pequeños o medianos productores, como el alquiler o la producción por contrato. Se encuentran también casos de adjudicación o venta directa de tierras eriazas por los gobiernos regionales a inversionistas privados, con derecho a agua, como en el caso del departamento de Piura47.

La privatización de las grandes empresas azucareras ha contribuido a la concentración de la propiedad de la tierra en los valles de la Costa, a través de la venta de acciones del Estado a inversionistas privados. Con la reforma agraria de 1969, los grandes complejos agroindustriales de producción de azúcar fueron convertidos en cooperativas manejadas por sus propios

trabajadores pero con una fuerte presencia del Estado. Estas cooperativas acumularon grandes deudas con el Estado y fueron convertidas en sociedades anónimas en la segunda mitad de los años noventa. Al mismo tiempo, el Estado promovió la entrada de inversionistas privados a través de la venta de sus acciones en estas sociedades. Actualmente, son estos inversionistas quienes poseen la gran mayoría de las acciones. Perú cuenta con 13 empresas azucareras agroindustriales que manejan un área total cercana a las 120 000 hectáreas.

El mecanismo de concentración de la tierra más importante ha sido el de la ampliación de la frontera agrícola, mediante la venta de nuevas tierras que fueron desarrolladas en grandes proyectos de irrigación promovidos por el Estado. Con anterioridad a la década de 1990, una parte importante de las nuevas tierras ganadas al desierto, y que pudieron ser explotadas gracias a grandes inversiones en obras de irrigación realizadas con dinero público, eran transferidas, bajo diferentes modalidades, a la mediana y pequeña propiedad, siendo ejemplo de ello la colonización de San Lorenzo, en Piura y la irrigación de Majes, en Arequipa. A partir de la década de 1990, las grandes irrigaciones se realizaron explícitamente para vender las nuevas tierras a grandes inversionistas que pudieran garantizar cultivos de exportación de alto valor.

37

46 Datos estimados con fecha de septiembre de 2009 (CEPES, CIRAD e ILC, enero de 2011).

47 En 2007, la empresa de capitales norteamericanos Maple, adquirió del Gobierno Regional de Piura 10 684 ha de tierras eriazas, con derecho a agua, en el valle del río Chira para el cultivo de caña de azúcar para la producción de etanol y la construcción de la respectiva planta de procesamiento. La empresa informa que el área total que posee en el departamento es de 13 500 ha, lo que sugiere que Maple ha ido adquiriendo más tierras vía compra a los productores agrarios locales (CEPES, CIRAD e ILC, enero de 2011).

Cajamarca: Cortesía de PSI

El desempeño de la agricultura regada depende en gran parte de la calidad del servicio de riego y drenaje. En términos generales, un buen servicio de riego se caracteriza por la fiabilidad, flexibilidad, uniformidad/equidad y eficiencia del suministro de agua a las parcelas y cultivos. De igual forma un buen servicio de drenaje debe permitir eliminar el exceso de agua y disolver los contenidos de sal presentes en la superficie y el subsuelo, con el fin de no afectar negativamente el crecimiento de los cultivos.

La calidad del servicio de riego depende de una cantidad de factores, incluyendo los aspectos técnicos (disponibilidad de recursos hídricos, concepción de los sistemas de riego y drenaje), así como los de gestión, relacionados con la adecuada operación y mantenimiento de los sistemas por parte de las organizaciones responsables. En ese sentido, es frecuente que el problema de la mala irrigación sea tratado de forma incorrecta como algo exclusivamente relacionado con factores socioeconómicos, dejando de lado los problemas de ingeniería. Únicamente la combinación de cambios físicos (de infraestructura entre otros), sociales e institucionales puede mejorar el desempeño de los sistemas de riego.

En este contexto, se ponen en evidencia tres cuestiones que no reciben la suficiente atención por parte del gobierno, la comunidad científica y los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la seguridad hídrica por almacenamiento y control de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) la regulación/control del suministro de agua en los sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje y la eficiencia técnica de uso en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y

salinización de los suelos. Del primero dependen las posibilidades de mejora de los sistemas colectivos; del segundo las posibilidades de pasar a sistemas de riego tecnificado parcelario y del tercero la recuperación de tierras que han sido afectadas por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son claves para la productividad y competitividad de la agricultura peruana.

El presente capítulo aborda algunos aspectos técnicos relacionados con el desempeño de la agricultura regada. En la primera parte, se presenta una tipología de los sistemas de riego en Perú, destacando su gran diversidad y las implicaciones que tiene para la definición de políticas de riego y la intervención del Estado en el sector. En la segunda parte, se presentan sus principales características y algunos desafíos relacionados con la infraestructura hidráulica colectiva de riego y los métodos de riego parcelario, así como aspectos relacionados con el consumo de agua y la eficiencia de su uso. En la tercera parte, se abordan aspectos relacionados con el drenaje, el anegamiento y la salinización de las tierras.

2.1. Diversidad de los sistemas de riegoLa agricultura regada en el Perú se caracteriza por una gran diversidad de sistemas de riego. Esta diversidad se da como resultado de una larga historia de intervenciones agro-hidráulicas y de un contexto físico, económico y socio-cultural muy variado en el país. Sin embargo, una mirada más atenta permite detectar coincidencias, y por lo tanto categorías, teniendo en cuenta ciertas características. A continuación se presenta una propuesta de tipología de los sistemas de riego en el Perú, resaltando sus principales características.

39

2. Aspectos Técnicos del Riego en el Perú

40


Cuadro 2.1:Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios48

48 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, por lo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de los varios tipos de riego.

Región natural Tipo

Tipo de sistema / valle en función de característica(s) predominante(s)

Nómina de principales ejemplosÁrea bajo riego

(estimado) ha

Nº de usuarios (estimado)

Costa

ANuevas irrigaciones, con proyección alta-mente empresarial

Zonas intervalle de ChavimochicConcesión H2OlmosProyecto Majes-Siguas (“Majes II”): áreas de ampliaciónProyecto Alto Piura: áreas de ampliaciónÁreas de reciente ampliación privada en el valle Chira

30 000

(áreas proyecta-das: + 160 000

ha)

200-300 (número de

lotes).

El número de usuarios es

menor

B

Grandes irrigaciones de mejoramiento y amp- liación de áreas agríco-las, con orientación a pequeños y medianos productores

Irrigación San LorenzoIrrigación de Chira-PiuraChancay-LambayequeJequetepeque reguladoChinecasIrrigación Pampa de Majes (“Majes- I”)Moquegua: proyecto Pasto Grande

304 000 99 250

C

Valles con sistemas de riego más antiguos que tienen problemas de drenaje y/o salinización de medianos a grandes

ChicamaChaoVirúSanta-LacramarcaHuaura-Santa RosaPiscoValle de Vítor (Arequipa)CamanáLocumbaSama

180 700 33 400

D

Valles con dependencia de aguas subterráneas mediana, grande o casi total y que cuentan con acuíferos de impor-tancia

Valle del Alto PiuraMotupe-Olmos-La LecheChicamaChillón-Rímac-LurínIca-VillacuríValle de la Caplina (Tacna)

205 800 62 000

E

Valles con régimen hi-drológico muy aleatorio y de pocas reservas subterráneas, resul-tando en muy baja seguridad hídrica

ZañaCasma-SechínCulebrasHuarmeyAsia-OmasPalpaNazcaAcaríYaucaChaparra

79 900 31 730

F

Valles en condiciones hídrico productivas rela-tivamente buenas para la agricultura

PativilcaChancay-HuaralCañeteChinchaZonas de riego regulado en ArequipaOcoña

114 900 43 000

41

Región natural Tipo

Tipo de sistema / valle, en función de característica(s) predominante(s)

Nómina de principales ejemplosÁrea bajo riego

(estimado) ha

Nº de usuarios (estimado)

Sierra

GValles interandinos con amplias áreas de siste-mas de riego conexos

Valles de CajamarcaCallejón de HuaylasTarmaValle del MantaroAndahuaylasCuscoValle del ColcaCandarave

145 100(datos

preliminares)

206 900(datos

preliminares)

H

Zonas andinas con mayoría de pequeños sistemas de riego dispersos

En general, laderas y zonas (alto) andinas y altiplánicas

250 000(datos

preliminares)

250 000(datos

preliminares)

Selva ISistemas de irrigación en zonas de Ceja de Selva

JaénBaguaUtcubambaAlto MayoHuallaga Central

117 128 42 080

Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012

Los sistemas de riego de la Costa

En la Costa, la totalidad de la actividad agrícola se desarrolla bajo riego, y se distinguen tres tipos de sistemas49. Las áreas regadas se ubican en los valles de la Costa, pero también en las pampas intervalles, gracias al desarrollo de las aguas subterráneas o a grandes obras hidráulicas incluyendo presas y a veces transvases (Proyectos Especiales).

En los valles se encuentran los sistemas de riego más antiguos de la Costa. Están constituidos por canales a partir de una o varias bocatomas en el río. Son generalmente de gran tamaño (más de 10 000 ha) y a veces medianos (2500 - 10 000 ha). Gracias al riego y el clima templado, es posible obtener dos cosechas anuales en parte de su área. Los sistemas de los valles de la Costa se pueden

categorizar en 4 subtipos, dependiendo de la disponibilidad de agua y del grado de anegamiento y salinización de los suelos:

a. Los valles con sistemas antiguos que tienen problemas importantes de drenaje y salinidad. Varios de ellos cuentan con regular o abundante recurso hídrico, particularmente durante los meses de diciembre a marzo, debido a las fuertes descargas de los ríos durante la época de lluvias que se presentan en la Sierra. Algunos de estos valles han recibido mayor cantidad de agua al ubicarse en el área de influencia de los Proyectos Especiales (Tipo C).

b. Los valles con fuerte dependencia de aguas subterráneas, contando con acuíferos de gran importancia. En estos valles se ha fomentado la seguridad hídrica y la ampliación del área

49 Cabe señalar que en varias partes de la Costa estos tres tipos de alguna manera pueden estar intercalados o se combinan dentro de una misma zona amplia de influencia.

regada al combinar el uso del agua superficial con la explotación de aguas subterráneas. Esta situación facilita el desarrollo de cultivos de alto valor y el uso de tecnologías más adecuadas a una situación de estrés hídrico. Si bien todavía hay posibilidades de un desarrollo mayor del uso de aguas subterráneas en varios valles de la Costa, la sobreexplotación en algunos lugares pone en riesgo la sostenibilidad de la inversión realizada y de la producción agrícola en la zona (valles de Ica y Tacna en particular) (Tipo D).

c. Los valles con régimen hidrológico muy aleatorio y baja cantidad de reservas de agua subterránea, que resulta en una muy baja seguridad hídrica. Son sistemas que dependen para su suministro de agua de cuencas relativamente pequeñas, con poca precipitación y con una mínima o nula regulación de los ríos, ya sea por medios naturales (glaciares o paramos) o artificiales (presas o transvases). En estos valles, la distribución del agua se realiza en general de manera proporcional con divisores de flujo fijos. La mayoría de estos sistemas se ubican en la “franja media” de la parte sur de la Costa. Son en general valles agrícolas relativamente pequeños donde se siembran cultivos de corto periodo vegetativo, de poca demanda de agua y/o de alta resistencia al estrés hídrico (por ejemplo la alfalfa y el olivo) (Tipo E).

d. Los valles con condiciones hidroproductivas relativamente buenas para la agricultura. Son valles privilegiados por la naturaleza, que si bien tienen pocos aspectos críticos, pueden beneficiarse de la introducción de tecnologías modernas en los sistemas colectivos (conducción y distribución), así como al nivel parcelario con el fin de mejorar la productividad

y rentabilidad de los cultivos (Tipo F).

Las irrigaciones de los proyectos especiales. Los proyectos especiales son grandes proyectos hidráulicos, que comprenden embalses y/o transvases intercuencas sobre los cuales se han podido establecer nuevos derechos de agua. Generalmente se destinan al uso multipropósito, aunque con el objetivo principal de habilitar nuevas tierras agrícolas (San Lorenzo, Majes I, Chavimochic, Olmos) además del mejoramiento de áreas de riego existentes50 (el Proyecto Tinajones en el valle de Chancay-Lambayeque; el proyecto Chira-Piura).

Originalmente, los proyectos especiales se han financiado con recursos del Estado y los beneficiarios han sido casi exclusivamente pequeños y medianos agricultores (desde minifundios en el caso de Medio y Bajo Piura, pasando por pequeños agricultores - de 5 ha en el caso de Majes I - hasta agricultores relativamente grandes de 6 a 80 ha en el caso de San Lorenzo). En algunos casos el mejoramiento de la disponibilidad de agua ha facilitado el incremento de áreas con cultivos de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar), o por lo menos, ha reducido la eficiencia de riego. También ha propiciado una reducción en la extracción de aguas subterráneas en estos valles por el costo más bajo del agua superficial. En consecuencia se han producido en algunas zonas problemas de empantanamiento y salinización. Estas grandes irrigaciones abarcan aproximadamente 300 000 ha mejoradas o ampliadas y tienen llegada a más de 100 000 usuarios; cerca del 85% de estas áreas se ubica en la Costa Norte, en los departamentos de Piura, Lambayeque y la Libertad (Tipo B).

En los arreglos más recientes de Asociación

42


50 Mayormente fueron diseñados como proyectos multipropósito, al combinar objetivos de riego con la generación de energía hidroeléctrica y contribuir a la mejor disponibilidad de agua potable en las zonas de influencia.

Público-Privada (APP), como es el caso de Olmos y Majes II, una empresa privada está encargada de la construcción de las obras (afianzamiento hídrico y construcción de sistemas en zonas de intervalles) y de la O&M del sistema (mayor y menor) durante el periodo de la concesión. En estos dos casos, el operador privado también debe suministrar agua en bloque a organizaciones de usuarios instaladas en las fases anteriores del proyecto. Estas grandes irrigaciones con proyección altamente comercial abarcan un potencial de áreas regadas considerables, con una configuración de lotes de gran tamaño (200 – 1000 ha o más). En un número considerable de casos se trata de un redireccionamiento del modelo de inversión y de gestión de una propuesta anterior (Majes II, Olmos, Alto Piura, Chavimochic III), facilitado su desarrollo por la existencia de estudios e inversiones preexistentes. En algunos casos se trata de iniciativas exclusivamente privadas. En este tipo de sistemas, la agricultura es eminentemente intensiva, contando con tecnología agrícola relativamente compleja y destinada a la agroexportación (espárrago, palta, mango, vid). A manera de ejemplo, puede considerarse el caso de dos proyectos totalmente privados en la parte baja de la cuenca del Chira en los que se cultiva caña de azúcar para la producción de biocombustibles (Tipo A).

Los sistemas de riego en la Sierra

En zonas de la Sierra se pueden distinguir globalmente dos tipos de sistemas de riego en cuanto a su configuración territorial:

a. Los sistemas de riego ubicados en los valles interandinos, que en muchos casos cuentan con infraestructura hidráulica más conexa o interdependiente en un determinado espacio territorial. Los valles interandinos son zonas privilegiadas de la Sierra con pendientes

relativamente suaves, ubicadas entre 2000 y 3500 metros de altitud y donde a menudo se ubican centros poblados relativamente importantes (Cajamarca, Huancayo, etc.). Los suelos tienden a ser fértiles y el acceso a los mercados internos es relativamente bueno (Tipo G).

b. Los pequeños sistemas de riego dispersos en las zonas de laderas andinas, con pendientes y altitudes mayores a los ubicados en los valles. Éstos combinan prácticas agrícolas en secano con agricultura bajo riego, aprovechando las aguas que fluyen desde manantiales en ladera, flujos de quebrada y pequeños riachuelos. Muchas de estas fuentes mantienen un cierto caudal durante la época de estiaje. Se trata normalmente de agricultura de subsistencia con bajos rendimientos y desagregada en terrazas a diferentes alturas con zonas agroecológicas diferentes. Las fuentes de agua y las respectivas áreas de riego pueden pertenecer a una sola familia o constituir un pequeño sistema de riego integrado por múltiples usuarios, organizados en un Comité de Regantes, siendo esta última situación la más habitual. La importancia agroproductiva de este tipo de sistemas de riego radica en su contribución a la seguridad alimentaria local, pero también en la participación que tienen en la agricultura comercial (particularmente cultivos de papa y otros tubérculos, granos, menestras, productos lácteos). Los sistemas de riego son gestionados por organizaciones de usuarios o familias (Tipo H).

Si bien en la Sierra se originan las grandes cuencas nacionales y se dispone de recursos hídricos abundantes, la mayoría de las presas y transvases fueron construidos para el beneficio de la Costa, y en particular de sus sistemas de riego. Los sistemas de riego en la Sierra se benefician de muy pocas obras de regulación

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de los ríos, un desafío importante para el desarrollo de la agricultura regada en la Sierra es mejorar el problema relacionado con la poca disponibilidad de recursos hídricos regulados. Además, la instalación de infraestructura de riego resulta costosa por la distancia existente entre las fuentes de agua y las áreas donde se concentran las mejores parcelas para uso agrícola. Particularmente costosos son los sistemas de distribución a las parcelas.

En la actualidad, uno de los aspectos críticos en estos valles/sistemas de la Sierra es el crecimiento “hacia arriba” de la agricultura regada; es decir, la ampliación del área regada hacia laderas más altas. Con ello también “migra” la demanda de agua de riego hacia alturas mayores, afectando en varios casos la disponibilidad de agua en zonas de piso de valle. La disponibilidad de agua en general es insuficiente para irrigar el área equipada total en un año normal. Usualmente, estos sistemas tienen una baja eficiencia en el uso del agua, principalmente debido al amplio uso de la tecnología de irrigación básica (canales no revestidos, tomas de agua rudimentarias y sistemas de distribución de riego parcelario no mejorados) y el deterioro de la infraestructura por la O&M deficiente, reduciendo aún más la disponibilidad de agua a nivel del campo. Además, estos sistemas en general no incluyen regulación de agua (es decir: pequeños reservorios), limitando más la frecuencia y confiabilidad del suministro de agua.

Los sistemas de riego en la Selva

Los sistemas de riego en la Selva pueden ser pequeños o medianos, muchos de ellos con tramos territoriales sucesivos a lo largo de los valles y/o de sus laderas colindantes. En su mayoría no son sistemas muy articulados (conexos), pero sí con interdependencia en cuanto a los caudales captados en aquellos tramos (altos) en los que suele existir escasez en el régimen hidrológico del río.

Durante el estudio se ha constatado que se cuenta con poca información sobre los sistemas de riego en la zona de Selva. Sin embargo los principales problemas están relacionados con la falta de conectividad (ausencia de caminos y carreteras) de los sistemas de riego y el pobre acceso a las zonas cultivables. Si bien esto no forma parte de la infraestructura de riego, la falta de conectividad reduce el acceso de los agricultores al mercado y limita la capacidad para operar y mantener los sistemas de riego adecuadamente. La conectividad está siendo mejorada, y trae consigo una expansión de las áreas bajo riego.

Para la expansión del riego en esta zona se debe tener en cuenta la fragilidad de los suelos que la caracterizan y, en caso que se acompañe con una expansión de la frontera agrícola, se deben considerar los impactos que esto podría tener sobre su rica biodiversidad.

Adicionalmente, en esta zona se presentan problemas de drenaje, debido al exceso de agua y problemas de expansión de suelos arcillosos. La expansión de los suelos tiene repercusiones en la infraestructura de riego, particularmente en la realineación y revestimiento de canales.

Implicaciones de la gran diversidad en los sistemas de riego para la definición de políticas y la intervención del sector público

En conclusión, se nota una gran diversidad de sistemas de riego en el Perú, y esto implica una gran variedad en la calidad del servicio de riego y, por ende, en las características agroproductivas bajo riego. En consecuencia, es importante que además de instrumentar medidas generales para la mejora del riego, válidas para todo el país, también se cuente con otras flexibles y que estén adaptadas a las características propias de cada uno de los sistemas en consideración.

44


2.2. Infraestructura hidráulica Esta sección describe los sistemas de riego desde la toma en la fuente de agua hasta su llegada a la parcela del agricultor, identificando las características de los sistemas que tienen una incidencia sobre la eficiencia en el uso del agua y la calidad del servicio de riego, en particular su fiabilidad, flexibilidad, equidad/uniformidad. Los temas principales a tratar son la seguridad/sostenibilidad de la fuente de agua y la concepción de los sistemas de canales.

Seguridad y sostenibilidad de la fuente de agua.

La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego que dependen de aguas subterráneas (como fuente principal o complementaria) o que se benefician de ríos regulados por presas, glaciares, lagunas o transvases intercuencas, prestan, en general, un servicio de agua relativamente bueno a las parcelas y es en estos sistemas donde la tierra cuenta con una productividad superior en comparación con otras regiones del país. De hecho, algunos de estos sistemas (los que dependen de aguas subterráneas, como el Proyecto Especial Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi continuo a las parcelas y es allí donde se ha desarrollado casi la totalidad del riego parcelario tecnificado y donde se produce una gran parte de los cultivos de agroexportación (tipos A, D y en menor medida B). Sin embargo, excepción aparte, la casi totalidad de los sistemas que cuentan con una relativa seguridad hídrica operan muy por debajo de lo previsto en su concepción (Tipos B y C principalmente). Estos sistemas albergan la posibilidad de mejoras sustanciales en la calidad del servicio, así como en la eficiencia técnica y económica en el uso del agua (ver más adelante).

Los sistemas que cuentan, relativamente, con un

buen nivel de seguridad hídrica, están ubicados principalmente en la Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas y la mayoría de las presas y los transvases intercuencas están dedicados a beneficiar a la Costa peruana. Un desafío importante para el desarrollo de la agricultura regada en la Sierra es la poca disponibilidad de recursos hídricos regulados, exceptuando los dependientes de glaciares, lagunas o páramos. La seguridad hídrica en la fuente de agua constituye también un desafío para los sistemas no regulados de la Costa con poca disponibilidad de recursos subterráneos (Tipo E).

En este contexto, es preocupante la relativamente limitada, y decreciente, regulación de los ríos (ver capítulo 1, sección 1.1 sobre los recursos hídricos), como también la sobreexplotación de los acuíferos debido al desarrollo no controlado del bombeo para riego en algunas áreas de la Costa (ver capítulo 1, sección 1.1 sobre los recursos hídricos).

El Cuadro 2.2 presenta datos básicos de un conjunto de represas en el Perú cuya función principal es la regulación de los sistemas de riego.

Donde la fuente de agua es muy variable (Tipo E), como en los sistemas de riego que se abastecen directamente de cuerpos de escorrentía superficial sin reservorios u otro tipo de almacenamiento para la amortiguación de crecientes aguas arriba, la calidad del servicio de riego es baja; y como veremos más adelante, las posibilidades de mejoras por medio de nuevas tecnologías de control en los canales y riego parcelario son muy limitadas. En estos sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la seguridad hídrica a través de presas, transvases o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre y cuando se justifique desde un punto de vista económico, ambiental y social. También es conveniente el mejoramiento de la bocatoma y el revestimiento de los canales en tramos críticos. Una vez alcanzado un nivel de seguridad hídrica aceptable, se puede comenzar a evaluar la

45

realización de mejoras en el servicio de riego a través de la modernización de la infraestructura colectiva y parcelaria (ver más adelante).

Sistemas de captación, conducción y distribución

Casi la totalidad de los sistemas de riego en el Perú está alimentada por canales de conducción; muy pocas áreas agrícolas se riegan desde tomas directas en el río o con aguas subterráneas. Un gran número de canales principales tienen una fuerte pendiente que va desde 0,5 a 2 m/km, resultando en flujos supercríticos y velocidades de agua superiores a 2 m/seg, lo que hace difícil su operación. A menudo, estos sistemas tienen su origen en el periodo precolonial, y la infraestructura de muchos de los sistemas antiguos es bastante precaria. En cambio, los sistemas de riego construidos por los Proyectos Especiales en las últimas 3 ó 4 décadas fueron diseñados y construidos de acuerdo con las normas vigentes de ingeniería civil, aunque la mayoría de ellos no cuenta con infraestructura de control y reservorios de compensación, la cual se

considera necesaria para una operación moderna de los sistemas, y su ausencia limita la calidad del servicio de riego y su eficiencia.

Obras de derivación (bocatomas). Se estima que el 90% de las obras de derivación (bocatomas) son de construcción rústica, mayormente con vertedero de baja altura construido con materiales locales o plásticos. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas estructuras no tienen compuerta (regulable) y por lo tanto carecen de la posibilidad de un control adecuado sobre el caudal captado. Además, dejan pasar sedimentos y otros materiales, lo que puede implicar la necesidad de mantenimiento adicional de los canales. Normalmente, estas estructuras requieren la realización de reparaciones después de crecidas de cierta magnitud en el río (época de lluvias, en la Sierra y la Selva). Por otro lado, las estructuras modernas de derivación, cuando existen, están generalmente bien diseñadas, inclusive con desarenadores, y a veces con dispositivos de remoción de sedimentos (caso Majes I) y compuertas mecanizadas.

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Cuadro 2.2. Principales reservorios de agua en el Perú utilizados primordialmente para el almacenamiento de agua de riego

Nombre Año de finalización Río Altura del dique (m)

Longitud del dique (m)

Capacidad de almacenamiento (MMC)

Poechos 1976 Chira 55 9000 885

Gallito Ciego 1987 Jequetepeque 114 750 400

Tinajones 1968 Chancay-Lam-bayeque 41 2360 317

San Lorenzo 1956 Chipillico 57 780 250

Lagunillas 1996 Ramis 16 92 875 (500)

Limón 2010 Huancabamba 85 440 191

Condorama 1987 Colca 101 514 285

Pasto Grande 1987 Moquegua 10 80 185

Aricota 1962 Quillahuasi 10 140 (814)

El Frayle 1960 Blanco 74 72 205

Pillones 2006 Chili 25 808 80

Aguada Blanca 1972 Chili 45 50 43

Fuente: Elaboración propia con datos de ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA

Sistemas de conducción y distribución.

Los sistemas de conducción y distribución están constituidos por canales. Es poco frecuente la utilización de tuberías, incluso al final de los sistemas de distribución (La Joyas Antiguas en Arequipa, Majes 2). Los sistemas de distribución por tuberías, donde son factibles, son muy eficientes (no tienen pérdidas ni filtraciones), su operación es de menor complejidad, además de requerir un menor mantenimiento que los canales y permitir el suministro de agua por presión a las parcelas y así facilitar la instalación de riego parcelario localizado. Sin embargo, requieren costos de inversión mayores.

En las áreas con un bajo nivel de seguridad hídrica, los sistemas de conducción y distribución están basados generalmente en divisores proporcionales de caudal, y cuentan con pocas estructuras de operación. Estos sistemas son muy simples, de operación más económica, y aseguran una distribución proporcional fija, lo cual limita los conflictos en las áreas con escasez. Sin embargo, el servicio de agua de riego es mínimo, inflexible, no diferenciado y poco confiable. En estos sistemas la producción de cultivos de alto valor es muy riesgosa y limitada. Asi mismo, las posibilidades de mejora del sistema son escasas y dependen en gran parte de la mejora previa de la seguridad hídrica en la fuente.

La mayoría de los sistemas de canales de distribución de la Costa y una parte de los de la Selva y la Sierra, son sistemas operados por compuertas. Éstos requieren mayor atención para su operación pero proveen un rango más amplio de servicios. En general están equipados con compuertas deslizantes, de descarga de fondo,

regulables con tornillo sinfín o de cierre simple, y salvo excepciones, son de operación manual51. La motorización de estas compuertas es aún limitada y solo se encuentra este tipo de dispositivos en algunas estructuras de desviación. De acuerdo a las consultas realizadas durante el presente estudio tampoco se cuenta con compuertas motorizadas en los sistemas de distribución. Únicamente en Lambayeque se construyeron estructuras de control tipo “pico de pato”.

La operación de estos sistemas de compuertas es compleja, dado que requiere acciones simultáneas y coordinadas en el tiempo a lo largo de los canales y redes de distribución. Por su parte, el personal encargado del riego debe modificar el caudal extraído y ocuparse de la operación en el campo. El caso de Chancay-Lambayeque es presentado por las instituciones públicas involucradas como un ejemplo para los otros sistemas en el país. Sin embargo, queda pendiente el interrogante de si los entornos sociales e institucionales, la disponibilidad de agua (Chancay Lambayeque tiene una disponibilidad de agua relativamente buena con río regulado por presa y transvase), la configuración de los sistemas, así como la interacción entre las organizaciones y la infraestructura de riego en otros ámbitos territoriales del país, permitirían alcanzar el mismo nivel de desempeño que lo logrado en el Chancay-Lambayeque52. En estos sistemas las posibilidades de realizar mejoras mediante la modernización de la infraestructura de riego es importante, particularmente mediante la implementación de sistemas de control de los canales y bocatomas.

Revestimiento y pérdidas por infiltración

Además de las ya mencionadas pérdidas

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51 En la Sierra y en los valles de la Costa con escasez de agua, la distribución de la misma se realiza normalmente a través de repartidores fijos, no regulables (ver arriba).

52 Hay que considerar que - en términos de infraestructura hidráulica y organización articulada - el valle de Chancay-Lambayeque configura de lejos el sistema de riego más grande del país, con alrededor de 110 000 hectáreas regables y aproximadamente 26 000 usuarios.

operacionales relacionadas con la operación de los canales, ocurren pérdidas por infiltración en los sistemas de conducción y distribución. Según información proporcionada por el MINAG53, la longitud total de los canales de riego en el país es de 55 000 km, de los cuales 8250 km (15%) están revestidos. Los canales secundarios y terciarios normalmente no cuentan con revestimiento. La falta de revestimiento de los canales causa pérdidas de agua por infiltración en terrenos permeables. El revestimiento de los canales también permite mejorar la capacidad de tránsito de los mismos y reducir gastos en mano de obra para su mantenimiento. El revestimiento es costoso (aproximadamente el 35-40% del costo del canal), pero solamente necesario en los tramos críticos por su alta permeabilidad.

La mayor parte de los revestimientos de los canales en Perú son rígidos: de hormigón o mampostería en los sistemas más antiguos. El control de pérdidas de agua por infiltración puede disminuir rápidamente en los revestimientos rígidos de hormigón, especialmente en las zonas sísmicas (gran parte de Perú), con condiciones climáticas extremas (hielo en la Sierra) y en suelos particulares con presencia de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa en estos casos es la utilización de geomembranas (geosintéticos). Según la información disponible, el único canal de riego revestido con geomembrana es el canal Pasto Grande Umarzo, de aproximadamente 18 kilómetros de longitud.

Por la tanto, es posible mejorar la calidad del servicio de riego y la eficiencia de muchos de los sistemas existentes a través de un proceso progresivo de modernización, tal como se discutirá en el capítulo 6.

2.3. Métodos de riego parcelarioEn esta sección, se describen los principales tipos de riego parcelario en Perú, su importancia relativa, su ubicación, sus ventajas y limitaciones y sus oportunidades de expansión. Se presenta primero una breve tipología de los sistemas de riego parcelario en el país; luego se analizan los tres métodos usuales de riego parcelario: gravedad, aspersión y localizado.

2.3.1. Tipología de métodos de riego parcelario en el Perú

En el Perú se encuentran los tres métodos usuales de riego parcelario: gravedad, aspersión y localizado. La aplicación de riego por gravedad es ampliamente mayoritaria en el país (más del 90% de la superficie regada) y se prevé que continúe siéndolo por mucho tiempo, a pesar del crecimiento del riego por goteo en los últimos años. El método de riego por gravedad presenta una gran variedad de modalidades, como corresponde a su larga tradición en el país, a la gran superficie que ocupa y a la variedad de situaciones físicas en las que es aplicado. A los efectos de este estudio se presentan esas modalidades agrupadas en las tres clásicas: riego por surcos, por melgas y por inundación, con mención especial de la gravedad tecnificada, que aunque ocupa poca superficie, es una modalidad muy promisoria para la mejora de la baja eficiencia característica del riego por gravedad.

El riego por aspersión, que le sigue históricamente, se ha desarrollado muy por debajo de las expectativas creadas a mitad del siglo XX. Se aplica mayoritariamente mediante la modalidad de tuberías laterales portaaspersores, con algunas superficies de pivotes, avance frontal y cañones. En

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53 Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

cuanto al riego localizado, que ha experimentado un crecimiento espectacular en las dos últimas décadas, se aplica mayoritariamente mediante la modalidad de goteo, con una presencia testimonial de la modalidad de microaspersión. En el Cuadro 2.3 se indican los respectivos alcances de los métodos y modalidades de riego en el Perú; en los párrafos siguientes se trata la caracterización de los mismos.

2.3.2. Riego por gravedad

Tipos de riego por gravedad. El riego por surcos representa el 70% en superficie de los métodos de gravedad (FAO, 2000) y se utiliza para una amplia gama de cultivos: cereales, hortalizas, papa, algodón, caña de azúcar etc. Le sigue el riego por melgas, denominación que engloba una multitud de variantes55, y que ocupa el 16% en superficie regada por gravedad y que se utiliza sobre todo en forrajes, cereales y leguminosas-granos. Finalmente, el riego por pozas o inundación, con el 14%, se utiliza en arroz, plátano y otros frutales. La gravedad tecnificada ocupa una superficie de tan solo unas 7700 ha y se aplica principalmente en cultivos herbáceos y en alguna medida en frutales.

Algunos autores hacen mención del riego subterráneo en el caso de algunos valles donde la napa freática está próxima a la superficie y donde el ascenso capilar del agua hasta la zona radicular puede suponer un importante suministro hídrico a los cultivos, que a veces se desarrollan sin riego superficial o como complemento del mismo, aplicando intervalos de meses entre riegos sucesivos. Esta situación se encuentra en partes del valle de Pisco e Ica, entre otros.

La eficiencia en la aplicación del método de riego por gravedad es muy baja. Un estudio de la Intendencia de Recursos Hídricos (REHATIC, 2008) postula una eficiencia media de aplicación del 44% en la Costa, lo que combinado con una eficiencia media estimada en el 80% para la conducción/distribución, hace que la eficiencia global sea del 35%. Asimismo, algunas evaluaciones aportan valores puntuales muy por debajo de las medias citadas, incluso llegando al 11% en la aplicación. Teniendo en cuenta estas cifras, no resulta sorprendente que en algunas irrigaciones de la Costa los consumos de agua pueden llegar a 40 000 ó 50 000 m3/ha56; por otra parte, los problemas de drenaje y salinidad que se citan más

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Cuadro 2.3: Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 54

Zona Gravedad(no mejorada) Aspersión Goteo

Gravedad mejorada Total(ha)Mangas Multicompuertas

Costa 705 818 14 777 60 565 7 689 0 790 026

Sierra 284 420 3 852 1 130 0 106 284 543

Selva 109 247 1 177 0 0 0 110 424

Total 1 099 487 19 806 61 696 7 689 106 1 189 994

Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100

Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA

54 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la Sierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos disponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.

55 Especialmente en la Sierra, donde se combinan las distintas modalidades: melgas con bordos, melgas y surcos, melgas y pozas, cajetas, etc.

56 Fuente: Política y Estrategia Nacional de Riego en el Perú (Lima, 2003) RM # 0498-2003-AG.

adelante son también reflejo de la baja eficiencia en la implementación del riego parcelario.

Potencial de expansión del riego por gravedad tecnificada. A pesar de que en los últimos años el país ha realizado un esfuerzo notable para conseguir la adopción del riego por aspersión y localizado, dicha tarea tiene importantes limitaciones. como se especifica más adelante. Ante esta situación cobra gran importancia la implementación en forma masiva del método de gravedad tecnificada.

Ventajas del riego por gravedad tecnificada. El método de gravedad tecnificada es en realidad un conjunto de técnicas compuesto básicamente por la distribución del agua mediante tuberías a baja presión, o acequias parcelarias revestidas, la alimentación de los surcos o melgas mediante mangas o tuberías multicompuertas57 y la nivelación de las tierras. Las dos primeras, eliminan casi por completo las pérdidas de distribución, mientras que la nivelación de la tierra asegura una mejor uniformidad de riego, cuya ausencia es una de las principales causas de la baja eficiencia en el riego parcelario58. Adicionalmente, se pueden aplicar algunas mejoras complementarias, como el redimensionamiento de las subparcelas y la optimización de la longitud de los surcos. Si se cuenta con un diseño, una ejecución y un manejo adecuados, el método de gravedad tecnificada puede lograr una eficiencia de aplicación similar al de aspersión, excepto en suelos muy permeables o con mucha pendiente.

Experiencia histórica en la promoción del riego tecnificado por gravedad. El Proyecto Subsectorial

de Irrigación (PSI) ha efectuado en los años 1998-2007 (aproximadamente) una intensa promoción del mencionado método en la Costa. Sin embargo, la tecnificación del riego por gravedad realizada en el Perú no ha sido completa, ya que en la mayoría de los casos no ha incluido la nivelación de las tierras, debido a la falta de equipos especializados en el país.

Limitaciones a la implementación del riego tecnificado por gravedad. A pesar de las ventajas que implica, como el ahorro de agua y el menor requerimiento de mano de obra, la implementación del método de riego por gravedad tecnificada en el Perú se ve limitada por los siguientes factores:

Costo relativamente alto. El costo medio de las obras realizadas por el PSI es de 895 US$/ha59, sin tener en cuenta el costo de la nivelación, que de ser realizada por equipos especializados, implica una inversión de aproximadamente 300 US$/ha.

Desconocimiento de la técnica y sus ventajas, tanto por parte de los usuarios como también de muchos técnicos.

Falta de equipos especializados de nivelación. La nivelación de las tierras de riego en el Perú se realiza con métodos desactualizados, que utilizan la topografía clásica y diversos equipos mecánicos (traíllas, motoniveladoras, bulldozers, rufas, etc). En el país prácticamente no se conoce la existencia de equipos especializados de nivelación de tierras comandados por láser, los cuales disminuyen los plazos de ejecución y aseguran una exactitud en los resultados muy superior a la de los métodos tradicionales.

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57 En el Perú se denomina tuberías multicompuertas a las realizadas con PVC rígido, mientras que se llama manga a las de PE flexible.

58 La baja uniformidad se traduce en que algunas partes de la parcela reciben menor cantidad de agua que otras; el agricultor soluciona este problema alargando el tiempo de riego para que la parte que recibe menos agua cubra sus necesidades, pero esto a su vez trae como consecuencia que el resto de la parcela reciba una cantidad excesiva de agua que se pierde por infiltración o superficialmente al final de los surcos o melgas.

59 Incluye obras preliminares, toma, mejora de canales de conducción, tuberías multicompuertas, accesorios e IGV.

2.3.3. Riego por aspersión

Modo de riego parcelario poco desarrollado. A mediados del siglo XX se crearon en el Perú grandes expectativas en cuanto al riego por aspersión como técnica innovadora para mejorar la eficiencia en las irrigaciones. En la práctica, su desarrollo ha sido muy inferior al esperado, y así, en 2008 sólo se aplicaba este método para el riego de 20 000 ha, frente a 62 000 ha de riego localizado.

En la Costa, muchos agricultores han cambiado la tecnificación parcelaria por el riego por goteo, de manera que la aplicación en forma masiva del riego por aspersión se reduce a Arequipa (primera etapa de Majes y la Joya Nueva) y a Chicama (CR de Ascope) y algunas superficies mucho menores dispersas en otros valles.

En la Sierra es una técnica muy promisoria porque permite aprovechar la topografía para dar presión sin consumo de energía, siendo un método mucho más fácil de entender para los campesinos que el riego localizado, y con un costo muy inferior. Además, a diferencia del riego localizado que sólo se justifica para cultivos de alto valor, la aspersión se aplica a cultivos bien conocidos en la Sierra, como forrajes, maíz, habas, papa, arveja verde y varias hortalizas. De hecho, actualmente más de 3800 ha se riegan por aspersión en la Sierra, la mayor parte en Ancash, Junín, Huancavelica y Cusco; existen numerosos proyectos pequeños y medianos orientados a la introducción y ampliación del riego por aspersión en la Sierra, entre los que se cuentan los promovidos por el Programa PSI-Sierra.

Tipos de riego por aspersión. De las distintas modalidades de riego por aspersión, el riego

por laterales portaaspersores es ampliamente mayoritario. La modalidad de pivotes ocupa un área de aproximadamente 300 ha, ubicadas en Piura, La Libertad y Arequipa, principalmente para caña de azúcar, maíz y pimiento. Los cañones, también con aproximadamente 300 ha, se usan sobre todo en la Sierra y la Selva para forrajes y caña. Finalmente, existen unas 480 ha cuya modalidad de riego por aspersión es la del uso de equipos de avance frontal, en Lima y La Libertad, para el riego de caña de azúcar.

La principal limitación del riego por aspersión es su alto costo. La inversión media en riego parcelario por aspersión está en el orden de los 2200 US$/ha, incluyendo obras preliminares, movimiento de tierras, red de tuberías, matrices, valvulería y piezas especiales, laterales y emisores de riego, obra civil (casetas, arquetas, anclajes, desarenador, obra de captación) e IGV6o.

Sostenibilidad de la inversión. En el caso de algunos valles o sistemas de riego donde se implementó el riego por aspersión, los agricultores han ido abandonando paulatinamente este método, por una variedad de motivos (robo frecuente de los equipos, insuficiente y/o irregular presión hidráulica, etc.). Tal es el caso de considerables áreas en el Proyecto Majes I, donde muchos usuarios utilizan los hidrantes sólo cómo válvula de apertura y cierre, perdiendo la presión y por lo tanto debiendo volver al método de riego por gravedad con el agua que sale de los hidrantes. Para evitar estos problemas, es importante que la instalación del riego por aspersión responda a una demanda de los propios beneficiarios, y que los mismos participen en la inversión. Además, se debe prestar suficiente atención a la calidad de los diseños y a la capacitación de los regantes.

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60 a) Riego por aspersión de 50 ha de forrajes con presión gravitacional (2156 US$/ha) (PSI, 2008);

b) Riego por aspersión de 190 ha de maíz, papa, arveja y habas con presión gravitacional (2191 US$/ha) (PRAA, 2010).

2.3.4. Riego localizado

Importancia y ubicación del riego localizado. En las dos últimas décadas el riego localizado ha tenido un fuerte crecimiento en el Perú. En 1997 existían en el país 7200 ha regadas por goteo; en 2005 esta cifra se elevó a 39 800 ha y en 2008 se han alcanzado las 62 000 ha. Sin duda, este rápido crecimiento va unido al desarrollo de la agricultura empresarial destinada a cultivos de exportación e implementada sobre todo en las pampas intervalles de la Costa que ofrecen una fuente de agua altamente confiable (aguas subterráneas y proyecto especial Chavimochic principalmente).

Aunque amortiguado, el boom del riego localizado también ha llegado a la Sierra y hoy se estima en 1100 ha la superficie regada por goteo en dicha región (INRENA, 2008). La Sierra tiene algunas ventajas comparativas para el riego localizado frente a la Costa: desniveles naturales que permiten dar la presión necesaria sin bombeo61; condiciones sanitarias más favorables para algunos cultivos como la alcachofa; horas de frío necesarias para ciertos cultivos, como plantones de fresa; y una consolidada tradición de trabajo comunitario que facilita la constitución de grupos para riego tecnificado. Sin embargo, también hay importantes limitaciones que se detallan más adelante y que justifican que en la propuesta de medidas de promoción del riego tecnificado se sugiera un tratamiento diferenciado y más favorable para la Sierra.

Tipo de riego localizado. De las dos modalidades de riego localizado implementadas en el Perú (goteo y microaspersión), el goteo abarca casi la totalidad. La otra modalidad, la microaspersión, con 72 ha en el país, tiene sólo una presencia testimonial. Los cultivos que típicamente utilizan este método de riego son los regados localmente, principalmente hortalizas y frutales. Un caso

especial es el riego con goteo subterráneo de la caña de azúcar, técnica que se está extendiendo en Latinoamérica y que tiene como objetivo hacer que las instalaciones parcelarias de riego no impidan las labores mecanizadas. En el Perú se utiliza en 3800 ha62 (PSI, 2008).

Eficiencia de aplicación. En general, el riego localizado en el Perú tiene una alta eficiencia de aplicación. Sin embargo, hay casos donde, a pesar de la alta inversión realizada, la eficiencia se encuentra por debajo de los valores aceptables. Estas situaciones corresponden generalmente a pequeños agricultores que no tienen un conocimiento cabal del método, además de recurrir a proveedores que presentan diseños deficientes con el objetivo de que su oferta sea de menor precio y por lo tanto más competitiva. Las deficiencias más frecuentes tienen que ver con la utilización de presiones insuficientes y filtros inadecuados. En otras ocasiones los proyectos están bien diseñados pero son modificados por los usuarios, por ejemplo, sustituyendo goteros obturados por otros de características diferentes a las del diseño.

También se encuentran problemas de eficiencia en propiedades de gran tamaño dedicadas a la agricultura empresarial. Por ejemplo, en el ámbito de la Junta de Usuarios de Riego Presurizado de Chavimochic se han medido eficiencias de aplicación que en la época fuerte de riego (septiembre-abril) varían entre el 65% y el 88%. Además, en algunas épocas del año, el agua de Chavimochic tiene un alto contenido de sólidos en suspensión y a pesar de ser sometida a un proceso de decantación por coagulación-floculación, parte de los sólidos pasa a las tomas de fondo. La presencia de sedimentos en los goteros hace que sus mecanismos de autocompensación no funcionen correctamente.

52


61 Aunque también en algunas zonas de la Costa se consigue regar por goteo sin bombeo.

62 2400 ha en Caña Brava (Piura), 200 ha en áreas piloto en Lambayeque, 1000 ha en Laredo (La Libertad) y 200 ha en Paramonga (Lima).

Grupos de agricultores. Existen situaciones en las que algunos agricultores se agrupan para compartir una instalación común de riego localizado. Sin embargo, en tierras que ya se encuentran bajo cultivo es muy poco frecuente que se constituyan grupos numerosos con el fin de convertir un sector que utiliza otro sistema de riego al de riego localizado mediante la sustitución de un canal secundario o terciario por tuberías, porque esto requiere que se logre un acuerdo entre todos los usuarios afectados. Basta que uno solo se oponga, para que sea necesario mantener en operación dos redes paralelas, la nueva de tuberías y la antigua de canales. El costo de inversión y el cambio de orientación productiva hacen que frecuentemente algunos agricultores se opongan.

Ventajas del riego localizado desde el punto de vista del agricultor. Por otro lado, las dos razones principales por las que los productores agrícolas optan por el riego localizado son el ahorro de agua y el incremento de los rendimientos. A éstas, se suman también otras razones secundarias como la mejora de la calidad de los productos, la mayor facilidad para obtener certificación de cultivo (por el componente ecológico) y la menor necesidad de mano de obra, entre otras.

Limitaciones del riego localizado. Sin embargo, el

cambio al sistema de riego localizado se encuentra con las siguientes limitaciones: (i) el costo de inversión; (ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) la necesidad de acoplarse a los turnos de riego impuestos por las OUA; (iv) el cambio de orientación productiva; y, (v) la dificultad para constituir grupos en torno a un sistema compartido de riego localizado. A continuación se exponen las peculiaridades que estas cuestiones presentan en el Perú.

El costo de inversión: a menudo, el costo unitario supera los 3000 US$/ha, lo que, junto con las características del sistema de créditos del país63, supone una importante limitación para muchos agricultores peruanos.

El Cuadro 2.4 muestra ejemplos de costos medios de inversión y de O&M de cuatro tipos distintos de proyectos de riego, en función del tipo de cultivo, bombeo o presión gravitacional y la necesidad o no de reservorio. Se trata de valores indicativos que corresponden a transformaciones del orden de las 20 a 30 hectáreas.

La necesidad de disponer de presión: en conjunto (presión de trabajo de los goteros, pérdidas de carga de los distintos elementos de la red de riego y del cabezal de riego), un área media de 30 ha puede

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63 Para los pequeños agricultores, las mejores condiciones de préstamo las ofrecen las cajas municipales y rurales, que suelen prestar dinero con garantía hipotecaria, a devolver en tres o cuatro años, incluyendo un año de gracia y a una tasa de interés efectiva mensual de entre el 1,8% y el 2%.

Cuadro 2.4: Riego localizado: una muestra de costos de inversión y de O&M

Fuente PSI (2008)

Subproyecto tipo Costo de inversión(US$/ha)

Costo de O&MUS$/ha

1. Riego por goteo de hortalizas, con presión gravitacional 3897 103

2. Riego por goteo de frutales, con presión gravitacional 3225 139

3. Riego por goteo de hortalizas, con bombeo de pozo 4498 275

4. Riego por goteo de hortalizas, con reservorio y bombeo 5723 245

necesitar alrededor de 30 metros de columna de agua (mca). En muchos lugares de la Sierra del Perú se puede disponer de esta presión de forma natural; también en la Costa hay zonas de relieve poco accidentado pero con pendiente suficiente donde existe la presión natural necesaria. Sin embargo, en esta región se dan otras situaciones en las que es necesario el bombeo (pendiente insuficiente, agua subterránea, necesidad de reservorios etc.); en estos casos, la generación de energía no sólo supone una inversión inicial sino también un mayor costo de operación. En este sentido, la implementación de un programa de electrificación rural facilitaría la implantación del riego localizado.

La necesidad de acoplarse a los turnos de riego impuestos por las organizaciones de usuarios: El agricultor individual o el pequeño grupo que adopta el riego localizado en los valles antiguos generalmente recibe el agua por turnos que pueden estar espaciados en un lapso de semanas, mientras que el riego localizado debe realizarse con mucha mayor frecuencia, normalmente con una frecuencia diaria. Esto hace necesaria la construcción de reservorios que se llenan en el momento del turno y se utilizan diariamente. Incluso cuando la organización de usuarios puede suministrar el agua diariamente, se necesita un reservorio para instalar el bombeo, aunque en este caso con un volumen menor.

El cambio de orientación productiva: El riego localizado sólo se justifica económicamente para cultivos de alto valor. El cambio desde una agricultura tradicional no consiste solamente en una nueva técnica de riego, sino en una nueva forma de cultivar y, sobre todo, un nuevo sistema de comercialización que atemoriza a muchos agricultores acostumbrados a una agricultura con bajos rendimientos pero cuyos canales comerciales son bien conocidos por los productores.

La dificultad para constituir grupos. Si bien existe un gran interés por parte de muchos agricultores individuales por cambiar hacia el riego localizado, esta innovación suele presentar complicaciones –por el hecho de tener que ponerse de acuerdo con otros agricultores- cuando la situación local o los criterios del proyecto requieren que éstos formen grupos que realicen su actividad en torno a una misma fuente de agua (formalizarse como asociación, compartir el equipamiento de un pozo, acordar cambios en el esquema de turnos en un canal, etc.).

Los sistemas de riego localizado de bajo costo. Ante la dificultad para acceder a la adquisición de sistemas de riego localizado debido a su elevado costo, en el Perú, al igual que en otros países, se han desarrollado instalaciones de riego por goteo de muy bajo costo, lo cual se hace posible mediante la utilización de equipos técnicamente muy simples, diseñados teniendo como prioridad la reducción de los costos, pero con la presencia de graves deficiencias en el funcionamiento de las mismas. El resultado es una instalación con una vida útil muy corta y con una uniformidad de riego muy baja, lo que se traduce en baja eficiencia de riego. Sin embargo, el reducido costo (del orden de los 500 US$/ha, sin contar el reservorio) y el hecho de no conocer los inconvenientes que estos sistemas acarrean, anima a algunos agricultores a realizar instalaciones de este tipo en sus parcelas. La solución del riego localizado a bajo costo puede estar indicada en determinadas situaciones: parcelas pequeñas y muy llanas donde es más fácil conseguir una uniformidad aceptable; regiones de economía deprimida donde es muy importante disminuir los costos de inversión; y zonas con abundancia de agua, donde las pérdidas no son tan importantes como la reducción del costo de las instalaciones.

Riego localizado y salinización. Es un hecho conocido que, en comparación con otros métodos,

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el riego localizado de alta frecuencia presenta importantes ventajas en el manejo de aguas con una cierta salinidad. En cambio, es un método poco adecuado para la fase de recuperación de suelos ya salinizados. Una peculiaridad menos conocida del riego localizado en climas desérticos, como es el caso de la Costa del Perú, es que su manejo inadecuado puede provocar la salinización de algunas partes del suelo.

2.4 Los diferentes tipos de eficiencia en el uso del aguaBajo nivel de eficiencia de los sistemas de riego.

Las eficiencias técnicas y económicas en el uso del agua en los sistemas de riego en Perú son en general bajas, mucho menor a lo previsto en su concepción. Un estudio del INADE en 2000 (citado en La Revista Agraria Nº 117, abril 2010) compara los niveles de eficiencia globales proyectados en los diseños de los proyectos con los niveles de eficiencia realmente alcanzados en 11 sistemas de riego. El nivel de eficiencia medio real de estos sistemas (25%) resulta ser la mitad del nivel proyectado durante los estudios. Los niveles de eficiencia más bajos se encuentran en los valles del Chira-Piura (20% real, frente a un 55 - 65% proyectado). El nivel más alto (31%) se encuentra en Chancay-Lambayeque, y es el que más se aproxima al proyectado (42%). Se estima que la eficiencia técnica global del riego en el Perú es del orden de 35%64 (ver párrafo 151).

Teniendo en cuenta esta situación, son comprensibles los altos volúmenes de agua que se utilizan en un gran número de sistemas de riego. Volúmenes superiores a 40 000 m3/ha/año fueron reportados por algunas Juntas en las visitas de campo. Las razones que justifican este

nivel tan alto de consumo incluyen precipitaciones insignificantes (menos de 25 mm/año, a excepción del extremo norte) y la temperatura favorable para el crecimiento de los cultivos durante todo el año, pero principalmente las ya mencionadas deficiencias en los sistemas de riego, sobre todo en cuanto a métodos y prácticas de riego al nivel parcelario.

Causas principales de la baja eficiencia. La baja eficiencia técnica en los sistemas de riego se da como consecuencia de las pérdidas combinadas que se producen en la conducción y distribución del agua, así como en la aplicación parcelaria. Esto se debe principalmente a: (a) las pérdidas de agua por infiltración en los canales por falta de revestimiento en los tramos permeables; (b) las pérdidas operacionales en los canales por la complejidad de su operación y las limitaciones en su concepción, en particular en los sistemas de control, y (c) las pérdidas en las parcelas debido a la falta de nivelación de los terrenos, la longitud inadecuada de los surcos o melgas y el uso habitual de métodos y prácticas de riego poco eficientes al nivel parcelario (con eficiencias de aplicación en el orden del 50%, o menos): mayormente en el riego por gravedad, y particularmente en el riego por inundación.

La baja eficiencia económica es el resultado de una baja eficiencia técnica combinada a la producción de cultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos. Unas de las razones por las cuales no se producen más cultivos de alto valor y que los rendimientos podrían ser mejorados es la poca fiabilidad, flexibilidad y continuidad del suministro de agua al nivel de las parcelas (sección 2.2); así como los problemas de anegamiento y salinidad de la tierra

Eficiencia a nivel del sistema de riego y al nivel de cuenca.

55

64 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.

La mejora de los niveles de eficiencia técnica en el sistema de riego significa un ahorro de agua para el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos positivos:

a. El ahorro en los costos de producción65, como el de mano de obra, entre otros, al disminuir la cantidad necesaria para la aplicación del riego.

b. La posibilidad de aumentar la superficie regada, al nivel del sistema y/o para los usuarios, especialmente en la “campaña chica”66 donde la principal limitación a la superficie sembrada bajo riego es la disponibilidad de agua.

c. En caso de relativa escasez de agua: mejor probabilidad de provisión suficiente de agua a los cultivos, y dentro de los plazos oportunos, además de diversas ventajas agronómicas que favorecen el rendimiento productivo.

Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento en la eficiencia técnica en los sistemas de riego debe realizarse con cuidado ya que la realización de acciones de mejora en la eficiencia técnica tiene impactos sobre el resto del balance hídrico en la cuenca, debido a que una parte, considerada importante aunque no conocida, de las “pérdidas” de agua en los sistemas de riego retornan en los acuíferos y cuerpos de aguas superficiales y se reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida para el sistema hidrológico). Es importante subrayar la importancia de abordar el mejoramiento de la eficiencia técnica del agua en el contexto de la cuenca, considerando los impactos que estas acciones puedan tener en la disponibilidad de recursos hídricos para otros usuarios más abajo

en la cuenca o en el mismo acuífero.

Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia en el uso del agua en los sistemas de riego puede, en algunas ocasiones, acentuar la escasez en las cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que ya sufren de un déficit hídrico ya que en general, estas mejoras, al aumentar la disponibilidad relativa del recurso hídrico, provocan un aumento del consumo real de agua (agua evaporada)67 y por lo tanto generan una disminución de los flujos de retorno de los cuales dependen otros usuarios aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

Sin embargo, aun en cuencas y acuíferos con escasez, existen oportunidades para reducir pérdidaspor evapotranspiración no beneficiosas y flujos de retorno no recuperables (como es el caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o a cuerpos de agua con alta salinidad).

Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego afectados por problemas de anegamiento y salinización, el mejoramiento de la eficiencia técnica de uso del agua debería ser prioritario, porque, como veremos más adelante, una de las principales causas de los problemas de mal drenaje es la poca eficiencia de los sistemas de riego, cuyas pérdidas recargan el acuífero, elevando excesivamente la capa freática.

Resultados de programas de mejora del riego parcelario

En relación con el aumento de la eficiencia del riego en sistemas en la Costa peruana, es de particular interés el análisis de la experiencia de los programas de apoyo del PSI, particularmente en cuanto a la

56


65 El ahorro en los costos de producción puede resultar de mayor importancia en el caso de aguas subterráneas, pero suele tener poca incidencia para el usuario de agua superficial. Esto depende además del método que se utilice para el pago de la tarifa (generalmente por hectárea sin consideración del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente baja) y la eficiencia de la cobranza.

66 Se llama campaña grande a la que coincide con la época de lluvias y campaña chica a la correspondiente al período de estiaje.

67 Esto es concecuencia de la intensificación agricola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extension de las superficies regdas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (ademas de ser necesarias para justificar economicamente la inversión).

combinación de medidas infraestructurales y de modernización en los sistemas con los esfuerzos desplegados en capacitación al nivel de las organizaciones de usuarios. Según resultados detectados por un estudio relacionado, los niveles de eficiencia del riego se incrementaron del 55% al 85% en las áreas que participaron en los incentivos (tecnificación) y del 55% a 63% en las zonas que se beneficiaron del programa de riego por gravedad. En los casos más llamativos, se estima que la eficiencia global en el sistema podría haber llegado a un 43% en las zonas de gravedad mejoradas.

En conclusión, es importante buscar un aumento de la eficiencia técnica al nivel de la cuenca y de la eficiencia económica en el uso del agua de riego; sin embargo no es bueno, en general, buscar un aumento de la eficiencia técnica en los sistemas de riego, en caso de que estas “pérdidas” sean utilizadas por otros usuarios aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

2.5. Drenaje, anegamiento y salinidad2.5.1. Áreas afectadas por problemas de drenaje y salinidad

De las aproximadamente 1 200 000 ha cubiertas por infraestructura hidráulica en la Costa del Perú, se estima que 298 000 ha - al menos el 25% - están afectadas por problemas de drenaje y salinidad (INRENA, 2008). En relación con la superficie efectivamente regada en la Costa (actualmente

cerca de 850 000 ha) el porcentaje afectado es de aproximadamente del 36%. La intensidad de los problemas es muy variable: desde la ligera disminución en los rendimientos de los cultivos hasta pérdidas muy fuertes en la cantidad de producto cosechado (en aproximadamente 52 000 ha) y, finalmente, conlleva el abandono de las tierras (82 000 ha o más). El problema de drenaje y la salinidad prevalece sobre todo en la Costa Norte del Perú. En el Anexo 2 se presentan datos desagregados por valle y grado de intensidad del problema.

Como se puede apreciar en el Cuadro 2.5, la situación ha ido empeorando paulatinamente en las últimas décadas, aunque la superficie afectada parece estar estabilizada en torno a las 300 000 ha. Para la correcta interpretación de dicho cuadro se deben tener en cuenta los siguientes hechos: (i) entre 1974 y 1986 se ejecutó el proyecto PLAN REHATIC que mejoró el drenaje en las irrigaciones de Bajo Piura, Cañete, Pisco, Camaná y Tambo; y (ii) entre 1986 y 2000, como consecuencia de los grandes proyectos hidráulicos de Jequetepeque, CHAVIMOCHIC, CHINECAS y Pasto Grande, se aumentaron los módulos de riego de dichas irrigaciones, lo cual tuvo un efecto negativo sobre los problemas de drenaje.

En 2010 el Banco Mundial realizó un estudio en cuatro distritos de riego, cuyos resultados se comparan en el Cuadro 2.6 con los del Anexo 2 (Banco Mundial, 2010). Las discrepancias observadas ponen en evidencia que cualquier

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Cuadro 2.5: Evolución del área con problemas de drenaje y salinidad

Fuente: INRENA 2008

Año Área afectada (ha) % del área bajo riego Fuente

1964 150 000 30 Stuart Fox

1974 255 000 33 CENDRET

1986 252 000 32 De la Torre

2004 296 000 31 De la Torre

2007 298 000 36 INRENA

actuación de mejora debería incluir una evaluación más exacta de las áreas afectadas.

Todas las referencias indican que el problema de la salinidad se limita a la existencia de suelos salinos, sin que se hayan detectado suelos sódicos o salinosódicos68. Sin subestimar la gravedad del problema, cabe destacar que esta es una circunstancia favorable porque la sodicidad agrava los efectos de la salinidad sobre suelos y vegetación, además de dificultar la recuperación de los suelos. Sin embargo, no se descarta la posibilidad de la existencia de suelos salinosódicos e incluso de suelos sódicos no identificados69, lo que hace aconsejable la realización de estudios más detallados en los casos donde se sospeche la existencia de este problema.

2.5.2. Principales causas de los problemas de mal drenaje

La principal causa de los problemas de drenaje y salinidad en el Perú es el mal estado de las redes y estructuras de drenaje, agravado a su vez por la baja eficiencia de riego. Además, hay otras causas de menor impacto o que afectan sólo a algunos valles. En casos extremos, el deficiente drenaje da lugar a tierras anegadas superficialmente. Pero

aún sin llegar a esa situación, en muchos casos la consecuencia es la presencia de una napa freática próxima a la superficie, lo cual constituye un impedimento en sí mismo para el desarrollo de las raíces y por lo tanto de los cultivos. Además, trae como consecuencia la salinidad, que por su parte también limita o impide el desarrollo de las plantas. La combinación entre los factores de alta napa freática y salinidad tiene como resultado el bajo rendimiento de los cultivos y, en algunos casos, hasta provoca el abandono de las tierras.

El deficiente estado del drenaje es una problemática generalizada en gran parte de las irrigaciones de la Costa, especialmente en las zonas bajas de los valles. La mayoría de los drenes ha perdido su sección original debido a la acumulación de sedimentos y al colapso de los taludes; además, la vegetación invade los cauces disminuyendo aún más la sección hidráulica útil. La consecuencia general es una insuficiente capacidad hidráulica para evacuar rápidamente las aguas de drenaje superficial y un desempeño todavía peor del sistema como elemento de control de los niveles freáticos: el alto nivel del espejo de agua en los drenes, que a veces está casi a nivel de los terrenos colindantes, dificulta la descarga directa de la napa

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Cuadro 2.6: Comparación del área con problemas de drenaje y salinidad en algunos valles, según IRH-INRENA y el Banco Mundial

Valle (distrito de riego) Según IRH Según el Banco Mundial

Medio y Bajo Piura 38 744 23 900

Chancay-Lambayeque (Dren 1000) 23 300 25 000

Camaná 1300 4666

Tambo 4741 3639

Fuente: Elaboración propia

68 El término “suelo salino” reviste cierta ambigüedad, debido a que algunas veces es utilizado para referirse al conjunto de problemáticas ocasionadas por el exceso de sales en los suelos y en otras oportunidades se refiere específicamente a uno sólo de dichos problemas. Las sales pueden encontrarse en los suelos de dos formas: disueltas en la solución del suelo o adsorbidas por el complejo de cambio. El primer caso se denomina suelo salino y en el segundo caso se habla de suelo sódico.

69 Los suelos salino-sódicos no son fáciles de identificar visualmente, ya que el exceso de sales en la solución del suelo puede contrarrestar el efecto dispersante del sodio intercambiable, y por lo tanto estos suelos se comportan en apariencia como suelos salinos.

freática y, desde luego, impide el funcionamiento de los drenes entubados enterrados instalados en las áreas de mayores problemas freáticos.

Las redes de drenaje del Perú cuentan en algunos valles con ciertas estructuras específicas, cuyo deficiente mantenimiento constituye también una de las causas de los problemas de drenaje y salinidad. Entre estas estructuras se incluyen: drenes parcelarios enterrados, colectores enterrados, estaciones de bombeo y compuertas basculantes en las salidas al mar.

La escasa cota topográfica de los valles en sus tramos finales hace que en algunos sean necesarias estaciones de bombeo para evacuar el agua de drenaje hacia el mar. El nivel de mantenimiento de estas estaciones es muy variable; algunas operan satisfactoriamente mientras que otras han sido abandonadas por los usuarios debido a su alto costo de O&M.

Cuando la cota lo permite, y con el objeto de evitar las estaciones de bombeo, en las salidas al mar de los drenes en algunos valles se han instalado compuertas basculantes que se abren automáticamente cuando el nivel de agua en los drenes supera el del mar. Su deficiente limpieza hace que se acumulen sedimentos aguas abajo, impidiendo su correcto funcionamiento. La situación descrita es producto del insuficiente mantenimiento de las redes y estructuras de drenaje por parte de las organizaciones de usuarios (Junta de Usuarios y Comisiones de Regantes). En 1989, el Estado transfirió gran parte de la responsabilidad de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego y

drenaje a las Organizaciones de Usuarios, aunque sin proporcionarles previamente la capacitación y los recursos necesarios. La situación se agravó con el repliegue de las instituciones públicas responsables de asistir y vigilar el correcto funcionamiento de dichas organizaciones. Se estima que actualmente, en la mayoría de los valles, el mantenimiento anual realizado no supera el 10% del requerido en la red primaria de drenaje70, lo cual a su vez provoca la suspensión de las tareas de mantenimiento de los drenes parcelarios, ante la inutilidad de esta práctica cuando no se encuentra funcionando adecuadamente la red primaria de drenaje (INRENA, 2008). Una limitación fundamental para las Organizaciones de Usuarios es la falta de maquinaria adecuada para el mantenimiento de los drenes71, y uno de los principales factores relacionados con la falta de maquinaria es la dificultad de las Juntas de Usuarios para conseguir financiamiento, debido a la imposibilidad de estas organizaciones para ofrecer garantías a los bancos, así como a las condiciones extremadamente exigentes de los créditos que ofrece la banca privada. Algunas casas de maquinaria ofrecen ciertas facilidades financieras72, pero éstas tampoco solucionan el problema de fondo.

Además de las causas principales (el mal estado de la red de drenaje por falta de mantenimiento, agravado por la baja eficiencia de riego) hay también otros factores que – si bien no se presentan en la totalidad de los casos – contribuyen a agravar el problema en algunos valles. Estos factores están vinculados con el manejo del agua y de los recursos hídricos:

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70 Algunas excepciones notables son Chancay-Lambayeque, Cañete y Pisco, que mantienen el 30% y Chao, el 50%. Además, en Cañete y Pisco, como consecuencia del terremoto de 2007, el Estado ha recuperado el 50% de la red principal de drenaje.

71 El estudio del Banco Mundial del 2010 en cuatro distritos de riego (Medio y Bajo Piura, Chancay-Lambayeque, Camaná, Tambo) indica que, salvo Chancay-Lambayeque que es un caso excepcional de JU con un buen parque de maquinaria, las Juntas de Usuarios no disponen de maquinaria o ésta no alcanza a cubrir el 15% de las necesidades (Banco Mundial, 2010).

72 FERREYROS/CATERPILLAR exige a algunos clientes el pago del 20% más el total del IGV al inicio y el resto a pagar en 48 meses con un interés del 7%.

a. Incremento significativo de la oferta de agua superficial. Entre 1986 y 2000, como consecuencia de los grandes proyectos hidráulicos de Jequetepeque, CHAVIMOCHIC, CHINECAS y Pasto Grande, la oferta promedio de agua para riego (módulo de riego) en el 70% de las tierras de la Costa se incrementó en promedio de 15 000 a 22 000 m3/ha/año, llegando a 30 000 m3/ha/año o cifras superiores en algunos valles con mayores problemas de drenaje (INRENA, 2008).

b. Reducción del uso de aguas subterráneas. En los valles que han sido beneficiados por grandes obras de irrigación (Chira, Piura, Moche, Virú, Chao, Jequetepeque), la mayor oferta de agua superficial citada anteriormente ha traído como consecuencia una reducción del uso que los agricultores hacen del agua subterránea. El mayor nivel de extracción de aguas subterráneas que existía en el pasado en estos valles contribuía a disminuir los niveles freáticos.

c. Proliferación de cultivos con alto consumo de agua. La extensión del área sembrada con cultivos como el arroz, caña de azúcar y pastos, ha dado lugar a mayores dotaciones de agua, y por lo tanto a mayores volúmenes de agua de drenaje. Además, en el caso del arroz, la falta de zonificación perjudica a los cultivos vecinos, cuyos niveles freáticos se elevan por las filtraciones procedentes de los arrozales regados por inundación.

d. Incremento del área cultivada en las pampas intervalles. Estas pampas contienen una gran cantidad de sales, lo cual revela un probable origen marino (Sébrier et al, 1988; Saillard et al.

2007). El clima árido de la zona y la consiguiente ausencia de escurrimiento superficial del agua a falta de lluvias ha agravado el problema al no existir arrastre natural de las sales. Durante las tres últimas décadas se ha producido en estas pampas una fuerte ampliación de la frontera agrícola bajo riego, y aunque recientemente las nuevas irrigaciones aplican riego por goteo, en las más antiguas aún se utiliza el riego por gravedad o una práctica deficiente de aspersión, como es el caso de la primera etapa de Majes. La consecuencia de la simultaneidad de estos factores en el área de las pampas regadas es la aparición de percolaciones de agua que se van cargando de sales y acaban aflorando en los valles o recargando su napa freática73.

e. Inexperiencia de los agricultores en el manejo de suelos salinos. Los usuarios no han sido capacitados adecuadamente en cuestiones como el lavado de suelos para el mantenimiento de un nivel adecuado de salinidad, el lavado de recuperación de suelos salinizados, los cultivos adaptados a la salinidad y la interrelación drenaje-salinidad.

f. Falta de capacitación de las Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA) en el manejo de los problemas de drenaje74. Si bien la situación es muy desigual entre las diferentes OUA, la mayoría decide priorizar la O&M de las redes de riego, a la que dedican la mayor parte de los recursos, quedando luego en un situación financiera precaria, que no les permite afrontar con eficiencia los requerimientos que exigen los problemas de drenaje. Además, muchas OUA carecen de un entendimiento suficiente de los problemas de drenaje y salinidad, de las técnicas

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73 Un caso típico es el deterioro del valle del Vitor (Arequipa) debido a las filtraciones procedentes de la irrigación la Joya desde 1940 y a partir de 1975 de la irrigación San Isidro-La Cano.

74 Desde 1998, el Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI) ha realizado una importante labor de modernización de las irrigaciones en sus aspectos de infraestructura y de fortalecimiento de las OUA, habiendo conseguido importantes mejoras en la gestión técnica, administrativa y financiera de dichas organizaciones. Sin embargo, dicho proyecto no incluyó una línea de acción específica para el drenaje y la recuperación de suelos salinos, por lo que subsisten necesidades de capacitación.

de recuperación de suelos y del monitoreo de la napa freática y la salinidad de ésta y de las tierras.

g. El riego localizado como factor de salinización. Una peculiaridad poco conocida del riego localizado en climas desérticos, como es el caso de la Costa del Perú, es que su manejo inadecuado puede provocar la salinización de algunas partes del suelo. Cuando el agua de riego se aplica en forma localizada, las sales se acumulan en la frontera del bulbo húmedo, especialmente en la superficie del suelo, formando los característicos cercos salinos, que no pueden ser eliminados por lavado mediante la propia instalación de riego localizado.

2.5.3. Programas de apoyo relacionados con drenaje y salinidad

Los primeros antecedentes de drenaje intensivo de las tierras costeras peruanas se encuentran en los drenes parcelarios a base de piedras instalados en las haciendas azucareras de San Nicolás (Supe) y Chucarapi (Tambo). Más adelante, en la década de 1960, se instalaron drenes de tuberías de arcilla en las haciendas Cartavio y Casa Grande (Chicama).

En 1966 se inició un intenso programa de cooperación con Holanda por el tema del drenaje; en 1967 se creó en la Universidad Nacional Agraria “La Molina” el Centro de Drenaje y Recuperación de Tierras (CENDRET), el que mediante un convenio con Holanda realizó tareas de formación de especialistas, investigaciones básicas, diagnósticos e instalaciones de áreas piloto. En 1973 concluyó el convenio y la institución con sus especialistas nacionales pasaron a la Subdirección de Drenaje y Recuperación de Tierras (SUDRET) de la Dirección General de Aguas (DGA) del MINAG.

En 1977 se creó el Proyecto Especial de Rehabilitación de Tierras Costeras (PE PLANREHATIC), que en su primera etapa (ahora conocida como REHATIC I),

entre los años 1978 y 1986, tuvo financiamiento del Banco Mundial. El proyecto incluía los valles de Mala, Cañete, Pisco, Camaná, Majes y Tambo y tenía como metas la rehabilitación de 19 000 ha afectadas por problemas de drenaje o salinidad y el mejoramiento de las condiciones de riego de otras 14 000 ha. En 1984, el ámbito del proyecto fue redimensionado a cuatro valles, eliminándose los valles de Majes, por dedicarse principalmente al cultivo de arroz, el cual tiene menores requerimientos de drenaje y el de Mala, en este caso por restricciones presupuestales.

La segunda etapa (PE-REHATIC II), también con apoyo del BM, se desarrolló entre 1981 y 1987 en el valle de Piura, con una superficie beneficiada de 35 000 ha. Posteriormente, el PE REHATIC se pasó a ser el Programa Nacional de Drenaje y Recuperación de Tierras, PRONADRET, que realizó diversos estudios relacionados con la mejora del drenaje. En 1993, el PRONADRET se integró a otro proyecto llamado PRONARDRET, que al cabo de aproximadamente 2 años fue cancelado.

Además de estos programas, algunos Proyectos Especiales como Chira-Piura, Tinajones y Chavimochic, así como las Juntas de Usuarios de San Lorenzo y de Chancay-Lambayeque, han colaborado en la realización de mejoras en la red de drenaje, como también lo hicieron las grandes cooperativas azucareras. Entre 1991 y 1992 se construyeron en Chancay-Huaral drenes principales, secundarios y parcelarios mediante una cooperación con el Gobierno del Japón.

En conjunto, se estima que – sumando los distintos programas de apoyo y las iniciativas locales – se actuó en aproximadamente 120 000 ha con la finalidad de superar problemas de drenaje y salinidad. La operación y mantenimiento de las obras ejecutadas por el Estado fue encargada a las Juntas de Usuarios, las que en su gran mayoría no tenían la capacidad de gestión, los equipos

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adecuados, los recursos económicos suficientes ni el conocimiento técnico necesario para enfrentar los problemas de drenaje y salinidad. El consiguiente abandono del mantenimiento de las redes de drenaje ha conducido a la situación actual antes descrita.

De estas experiencias se extraen las siguientes conclusiones:

a. La recuperación de tierras con problemas de anegamiento y salinidad requiere una actuación coordinada entre las esferas de riego y las de drenaje, tanto en sus aspectos infraestructurales como de gestión.

b. Cuando las obras de drenaje y los trabajos de recuperación de suelos salinos se diseñan y se ejecutan adecuadamente, tienen un impacto rápido y positivo sobre la productividad agrícola.

c. La sostenibilidad de la recuperación de tierras requiere un mantenimiento adecuado de las redes de drenaje, que debe ser responsabilidad de las OUA en los sistemas colectivos y de los agricultores en las parcelas. Para ello es importante que las OUA dispongan de un parque de maquinaria adecuado e incorporen a las tarifas los costos de su operación y mantenimiento.

d. La participación de los beneficiarios en la selección de proyectos y en su diseño,

ejecución y financiamiento aumenta la eficacia y sostenibilidad de los mismos.

e. Es de suma importancia la capacitación a nivel de las OUA y los agricultores para las etapas de selección, diseño, ejecución y mantenimiento de las obras de drenaje, así como para el lavado y manejo de suelos y cultivos.

En general, de las experiencias realizadas se deduce que las tierras afectadas tienen un gran potencial de recuperación, además de restaurarse rápidamente la producción agrícola; todo esto con una inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas irrigaciones. En las últimas décadas del siglo pasado, se ejecutaron diversos programas y proyectos para la recuperación de tierras degradadas. Inicialmente, éstos fueron exitosos, pero los logros no han sido sostenibles, básicamente por no haberse instrumentado un mecanismo que asegure el mantenimiento de las redes de drenaje por parte de los usuarios y por seguir existiendo fuertes deficiencias en el manejo del agua en los sistemas de riego.

En la actualidad no se encuentra en ejecución en el país ningún programa específico dirigido a la recuperación de tierras afectadas por problemas de drenaje y/o salinidad, a pesar de la importancia que este tipo de programas ha tenido en el pasado.

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Los administradores de sistemas de riego son entidades a cargo de la operación, el mantenimiento y los aspectos financiero-contables y organizacionales, así como el desarrollo de infraestructura hidráulica de los sistemas de riego75.

Los sistemas de carácter colectivo, integrados por múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios representan más de 95% del área regada. Estos sistemas son administrados por organizaciones de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos casos (alrededor de 5% del área regada) cuando se cuentan con Proyectos Especiales o empresas privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones, en los cuales la administración del sistema se hace de manera directa por grandes empresas agrícolas sin pasar por una OUA. Gran parte de este capítulo presenta y analiza la información disponible sobre las OUA; en los párrafos finales se brindan algunas breves referencias con respecto a los Proyectos Especiales y a empresas privadas en el ámbito de la administración de sistemas de riego.

Hay poca información actualizada disponible, y por lo tanto se ha dificultado la posibilidad de realizar un análisis extenso de la realidad de las organizaciones de usuarios de agua y su diversidad en el país; lo mismo es aplicable a los Proyectos Especiales. Sólo en el caso de las Juntas de Usuarios (JU) de la Costa este déficit de información pudo superarse – temporalmente – por la cercanía que ha tenido el Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI) con la mayoría de dichas Juntas durante el periodo 1999-2007 y el monitoreo que se efectuaba en este marco. En el caso de las OUA en la Sierra y en la Selva, la información (sistematizada) es

casi inexistente, por lo cual estas organizaciones permanecen relativamente invisibles, como así también la realidad (productiva) de los sistemas de riego que manejan. En este contexto, una fuente importante de información para el presente capítulo ha sido el estudio “Gestión local de sistemas de riego y organizaciones de usuarios de agua en Perú” que fue financiado por la FAO como parte del esfuerzo conjunto entre dicha organización, el Gobierno y el Banco Mundial para sentar las bases de información y de análisis hacia la formulación de una nueva política y estrategia de riego para el país. El mencionado estudio se centra en el análisis de la situación organizacional en torno al riego en seis ámbitos territoriales76 distribuidos entre la Costa, la Sierra y la Ceja de Selva.

3.1. Las organizaciones de usuarios de aguaEsta sección comienza con un breve recuento histórico acerca de la evolución de las organizaciones de usuarios de agua de riego. Luego se presentan las características y funciones de las OUA según el marco normativo actual; su alcance numérico y territorial; su diversidad según se encuentren en cada una de las tres regiones agroclimáticas del país; su cultura organizacional y uso de instrumentos de gestión; su capacidad financiera y aplicación de la normativa en relación a la recaudación y el manejo de la tarifa de agua.

3.1.1. Evolución histórica

Las organizaciones de usuarios de agua (OUA) existen desde el momento de la construcción de los primeros sistemas de riego; es decir, desde tiempos inmemoriales, dado que la utilización de

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75 Se trata entonces de sistemas de carácter colectivo, integrados por múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios; no nos referimos a sistemas intraprediales.

76 Las 6 zonas de estudio de caso fueron: Pisco y Casma en la Costa; Huamachuco, Tarma y Abancay en la Sierra; Alto Mayo en la Selva.

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego

cualquier fuente o red de agua compartida por dos o más usuarios o regantes requiere la fijación de ciertas normas que la rijan, lo cual demanda un determinado grado de organización, relacionado con nivel de complejidad de cada sistema.

En el caso de comunidades con una larga tradición, la construcción y el manejo de los sistemas de riego se basa en los criterios y parámetros históricamente desarrollados por la organización local. En este sentido, los sistemas de riego forman parte de una verdadera construcción socioterritorial (Boelens, 2008). Este proceso suele ser determinante para la sostenibilidad de los sistemas; por el contrario, el deterioro de las estructuras comunales suele afectar la sostenibilidad de los sistemas de riego locales, de no emerger (nuevas) estructuras institucionales que pudieran asumir el marco organizativo necesario para el manejo de los mismos.

La figura institucional de las Juntas de Usuarios fue instaurada legalmente en el año 1969, al promulgarse la Ley General de Aguas (D.L. 17752), un mes después de la Ley de Reforma Agraria77. No obstante, el Estado asumía gran parte de la administración de los sistemas de riego, al menos en la Costa, pero era evidente la necesidad de estas instancias organizativas con el fin de interactuar con los usuarios.

Teniendo en cuenta el rol predominante que el Estado ocupaba en ese momento, se recibió con asombro que repentinamente, en junio de 1989, el Gobierno emitiera el Decreto Supremo Nº 037-89-AG, en el cual se transfería la responsabilidad de operación y mantenimiento de los sistemas de irrigación a las Juntas de Usuarios y las respectivas Comisiones de Regantes. Al no preverse un plan

para la transferencia, esta medida causó un gran desconcierto al inicio y serios problemas en el manejo de los sistemas de riego en los años posteriores, al menos en gran parte de las Juntas, y sobre todo considerando las carencias que tenían dichas organizaciones en aquel momento.

El impacto de la medida fue mayor en los grandes sistemas de riego en la Costa, cuya operación y mantenimiento resulta más costosa y compleja. En otros ámbitos del país, donde la presencia del Estado es menor, los sistemas de menor tamaño y la tradición de organización comunitaria mayor, el impacto de los mencionados problemas de transferencia no fue significativo.

Paulatinamente, las Juntas de Usuarios en la Costa han ido asimilando su nuevo rol en el manejo de los sistemas de riego, mejorando sus condiciones organizativas y sus capacidades de gestión. Elevaron sustancialmente los montos anuales de recaudación de la tarifa de agua, que – si bien siguen considerándose insuficientes – les permiten actualmente acceder a la contratación de personal técnico-administrativo y la adquisición de algunos bienes (oficina, medios de movilización) etc.

Además, las Juntas han ido articulándose en una instancia superior. En el año 1983 un grupo de Juntas de Usuarios de distintas partes de la Costa decidieron crear una organización que las represente nacionalmente y que brinde apoyo al quehacer institucional de sus asociados: la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú (JNUDRP). En 1987, esta organización gremial fue reconocida oficialmente por el Ministerio de Agricultura78. A partir de 1988, las Juntas afiliadas deben asignar el 1% de la tarifa percibida a la JNUDRP79.

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77 En el periodo del régimen militar del General Juan Velasco Alvarado (1968 – 1975).

78 Resolución Ministerial Nº 0837-87-AG, del 14 de octubre de 1987.

79 Resolución Suprema Nº 0155-88-AG.

En la actualidad, la JNUDRP cuenta con 114 Juntas de Usuarios asociadas. En su accionar, la organización se ha perfilado fuertemente como gremio agrario, no solamente en torno a la defensa de intereses sobre el uso del agua para riego, sino también en aspectos más amplios de política agraria. En este sentido, mantiene una importante relación con el Ministerio de Agricultura y con la ANA. Si bien la Junta Nacional brinda ciertos beneficios concretos a sus afiliados, como por ejemplo asistencia legal de carácter ad hoc, nunca se ha perfilado realmente como entidad de servicios directos y/o de desarrollo de proyectos. Aun cuando la JNUDRP nació por iniciativa de Juntas de Usuarios de la Costa Peruana, y durante mucho tiempo mantuvo está marcada característica, en la última década se han incorporado a esta organización un considerable número de Juntas de la Sierra y la Selva.

3.1.2. Marco legal en relación con las OUA

La Ley de Recursos Hídricos (Ley 29338, de marzo 2009) y el Reglamento de la misma (D.S. 001-2010-AG, de marzo 2010) dedican relativamente poco espacio a la definición, características y requerimientos de funcionamiento de las organizaciones de usuarios de aguas. Mayores detalles normativos aparecen en dispositivos legales posteriores, como es el Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica80, y recientemente, en el Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua (D.S. Nº 021-2012-AG, de diciembre 2012)81.

La Ley de Recursos Hídricos (LRH) establece que las organizaciones de usuarios son asociaciones civiles que tienen por finalidad la participación organizada de los usuarios en la gestión

multisectorial y el uso sostenible de los recursos hídricos. Según el art. 27 de la LRH el Estado garantiza la autonomía de las organizaciones de usuarios de agua y la elección democrática de sus directivos, de acuerdo al Reglamento.

Asimismo, la Ley señala que las formas de organización de los usuarios que comparten una fuente superficial o subterránea y un sistema hidráulico común son los Comités, las Comisiones y las Juntas de Usuarios. Los Comités de usuarios son el nivel mínimo de organización; se integran a las Comisiones de usuarios y éstas a su vez a las Juntas de Usuarios.

Según el art. 28 de la LRH, una Junta de Usuarios se organiza sobre la base de un sistema hidráulico común. Más aún, el art. 13 del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica (R.J. Nº 892-2011-ANA) define un sistema hidráulico común como el conjunto de obras hidráulicas conexas entre sí. Sin embargo, como se explicará más adelante, en muchos ámbitos territoriales de Juntas de Usuarios – particularmente en la Sierra y la Ceja de Selva – no existe un sistema hidráulico común que responda íntegramente a esta definición.

El mencionado art. 28 señala además que una Junta de Usuarios tiene las siguientes funciones: la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica; la distribución del agua; y el cobro y administración de las tarifas del agua. La definición de estas funciones genera cierta confusión para aquellas Juntas que no operan ni mantienen directamente infraestructura de riego y que en este sentido tampoco están a cargo de la distribución del agua, como es particularmente el caso de las Juntas de Usuarios en la Sierra.

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80 Resolución Jefatural Nº 492-2011-ANA de agosto de 2011, reemplazada por la R.J. Nº 892-2011-ANA publicada el 3 de enero de 2012.

81 Se introdujeron modificaciones a dicho reglamento en febrero de 2012, a través del D.S. Nº 003-2013-AG.

El Reglamento de la Ley precisa que las JU podrán desarrollar actividades adicionales; entre ellas, las relacionadas con la prestación de diferentes servicios para beneficio de sus integrantes y el desarrollo económico y social del sector agrario. Finalmente, según el Reglamento, todas las OUA, sean éstas JU, Comisiones o Comités, deben ejercer la representación de los usuarios que las integran ante las autoridades; promover la capacitación y asistencia técnica de sus integrantes; y promover el desarrollo y la implementación de equipos, procedimientos o tecnologías que incrementen la eficiencia en el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos.

La actual Ley de Recursos Hídricos amplía el carácter multisectorial a todas las organizaciones de usuarios de agua; es decir, que en cualquier nivel pueden ser integradas por usuarios de distintos sectores de uso (agua potable, minería, etc.) y no solamente por regantes. Sin embargo, en la práctica se puede observar que estas organizaciones mantienen una naturaleza eminentemente agraria y de regantes.

La LRH introduce la figura de “Operador de Infraestructura Hidráulica”. En tal sentido, el Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica (R.J. 892-2011-ANA) define en su art. 9 que: “el Operador de Infraestructura Hidráulica es la entidad pública o privada que presta el servicio de suministro o el servicio de monitoreo y gestión, para cuyo efecto tiene a su cargo la operación, mantenimiento y desarrollo de la infraestructura hidráulica ubicada en un determinado sector hidráulico”.

Dentro del espectro de las organizaciones de usuarios de agua, la norma legal considera sólo a las Juntas de Usuarios como operadores de infraestructura hidráulica, por lo cual – se precisa- cuentan con el apoyo de Comisiones y

Comités de usuarios, las que intervienen en los subsectores hidráulicos. En sectores hidráulicos donde aún no están constituidas las Juntas de Usuarios, la operación, mantenimiento y desarrollo de la infraestructura hidráulica puede estar temporalmente a cargo de Comités de usuarios. Esto no otorga a estos Comités la potestad de convertirse – temporalmente – en Operadores de Infraestructura Hidráulica; solamente indica que pueden asumir determinadas funciones que éstos ejercen (operación, mantenimiento y desarrollo).

Además de las Juntas de Usuarios, son también considerados como operadores de infraestructura hidráulica los Proyectos Especiales del Gobierno Nacional y aquellos transferidos a los Gobiernos Regionales, siempre y cuando tengan a su cargo sectores hidráulicos mayores o sectores hidráulicos de aguas subterráneas. Otros tipos de entidades podrán prestar servicios de suministro de agua o de monitoreo y gestión solamente cuando se trate de nuevos proyectos de infraestructura hidráulica que estas entidades hayan financiado con recursos propios o con participación del Estado, en cuyo caso se regirán por su normatividad sectorial especial.

Para poder brindar el servicio de suministro de agua o el servicio de monitoreo y gestión, el Operador de Infraestructura Hidráulica debe tener el Título Habilitante que otorga la Autoridad Nacional del Agua, mediante resolución que le faculta a administrar con carácter exclusivo un sector hidráulico determinado. Para obtener dicho Título Habilitante, la entidad solicitante debe realizar una presentación que incluye una serie de instrumentos de gestión, entre otra documentación, para demostrar que cuenta con las condiciones y la capacidad necesarias para desempeñarse como operador. En la práctica, el cumplimiento de estos requisitos constituye un gran desafío para la gran mayoría de las Juntas de Usuarios.

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Cada Operador de Infraestructura Hidráulica debe presentar ante la Administración Local de Agua (ALA) – en forma quinquenal – un “Plan de Operación, Mantenimiento y Desarrollo de Infraestructura Hidráulica” del sector hidráulico a su cargo, que luego sirve de base para la preparación de los sucesivos Planes Anuales de Operaciones, que deben ser incluidos, junto con la propuesta de financiamiento, en el respectivo presupuesto anual, a ser cubierto con la tarifa de agua que cobrará el operador a los usuarios.

Los resultados de los seis análisis de caso realizados como parte del presente estudio, muestran que los regantes y directivos de las OUA aún han asimilado un bajo nivel de información y comprensión de los nuevos conceptos y regulaciones introducidos por la nueva legislación de agua. Así, sólo un pequeño número de los usuarios y dirigentes entrevistados en el marco de este estudio pudieron definir con precisión el concepto de “operador de infraestructura hidráulica” y en particular desconocen las condiciones requeridas para calificar y obtener el “Título Habilitante”.

3.1.3. Ubicación y universo de las OUA

Según los registros de la ANA, existe un gran número de OUA en las distintas zonas del país. La información se refiere únicamente a organizaciones

registradas oficialmente. El Cuadro 3.1 presenta un consolidado al respecto.

Se asume que en la Costa estos registros cubren la (casi) totalidad del territorio agrícola, entre otros motivos, porque todos los espacios costeros cuentan con Juntas de Usuarios y con un manejo de padrones de usuarios relativamente elaborados. En cambio, en la Sierra y la Selva la cobertura territorial de las Juntas es todavía parcial, y existe un considerable número de organizaciones de usuarios de agua sin acceso a dichas instancias; además, estos territorios son más dispersos y por lo tanto más difíciles de inventariar a los efectos del registro oficial.

En cualquier caso, el Cuadro 3.1 refleja la enorme magnitud del universo de organizaciones de usuarios de agua en las distintas zonas del país, no solamente las Juntas de Usuarios, sino también Comisiones y sobre todo Comités de Regantes. En el caso de las Comisiones, la mayoría integra una Junta de Usuarios. En el caso de los Comités de Regantes, el grado de articulación y/o integración con una Junta de Usuarios parece mucho más diferenciado o en todo caso puede tener un carácter relativo: muchos de ellos funcionan en forma (casi) independiente y aislada, particularmente en aquellos espacios territoriales de la Sierra y la Selva.

67

82 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa, la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.

Cuadro 3.1: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país82

Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)

ÁmbitoNº de

Juntas de Usuarios

Nº de Comisiones de Regantes

Nº de Comités de Regantes

Nº de Usuarios

Superficie agrícola con

infraestructura de riego (ha)

Costa 66 661 832 312 545 917 170

Sierra 39 988 4815 464 914 407 695

Selva 11 112 391 42 092 117 861

TOTAL 116 1761 6038 819 551 1 442 726

La composición de las Juntas Directivas de las Comisiones de Regantes y de las Juntas de Usuarios fue definida por el anterior Reglamento de Organización Administrativa del Agua (D.S. 057-2000-AG, modificado por el D.S. 067-2006-AG), y desde diciembre 2012 por el nuevo Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua (D.S. 021-2012-AG); a diferencia de los anteriores reglamentos, este último incluye también ciertas estipulaciones (2 artículos) respecto de la conformación y funciones de los Comités de Usuarios. Con referencia a la composición de los respectivos órganos directivos estipulados por los mencionados dispositivos legales, se puede estimar que el número de directivos a nivel de las Comisiones en el país supera los 10 000; al nivel de los Comités de Regantes esta cifra se ubica probablemente (ampliamente) en más de 40 000 directivos.

En principio, las OUA deben realizar elecciones internas cada 3 años, con el subsecuente cambio – parcial o total – de dirigentes. El gran número de dirigentes y la alta rotación en los cuadros directivos implican una necesidad recurrente de apuntalar sus capacidades de gestión organizacional, de liderazgo democrático y de nivelar los conocimientos con respecto a las normativas legales; más aún considerando que estas últimas tienden a ser continuamente modificadas y ampliadas.

En comparación con la gran cantidad de directivos, el número de cuadros técnicos y administrativos a cargo del manejo operativo de los sistemas de riego es muy reducido. Son las Juntas y Comisiones de Usuarios en la Costa – y algunas en la Selva/Ceja de Selva – las únicas que consiguen mantener una pequeña planta de personal permanente. La aparente desproporción entre abundancia directiva y escasez de capacidad técnica-operativa en los sistemas de riego merece un análisis más detenido.

Como se podrá apreciar más adelante, existe en realidad una “megadiversidad” de organizaciones de usuarios de agua en el país, con la correspondiente heterogeneidad en cuanto a formas y capacidades de gestión. Esta diversidad no se limita solamente a Juntas, Comisiones y Comités83. Cada uno de estos tipos de organización puede variar enormemente en características, en particular en cuanto al número de usuarios, la cobertura de área regada, el número de Comisiones de Regantes y Comités por Junta de Usuarios, el rol e importancia relativa de cada nivel organizativo, el grado de funcionamiento orgánico, etc.

3.1.4. Caracterización del tejido organizacional

En el caso de los grandes y medianos sistemas de riego en la Costa, la estructura jerárquica de Comités, Comisiones y Juntas de Usuarios resulta bastante apropiada para articular las funciones de operación, mantenimiento y administración de los sistemas de riego en los valles dado que, en estos ámbitos territoriales, la configuración de la infraestructura hidráulica (de mayor y menor envergadura) responde a una lógica de sectores y subsectores hidráulicos relativamente articulada e interdependiente en su manejo. Esta consistencia parece darse también en algunos sistemas relativamente grandes en la Ceja de Selva y en unos pocos valles interandinos de la Sierra.

No es este el caso para los pequeños sistemas de riego dispersos en la Sierra y Ceja de Selva, donde el manejo de cada sistema adquiere características independientes y está a cargo casi exclusivamente de un Comité de regantes. Por ende, en estos ámbitos es más relativa la función que cumple una Junta de Usuarios y en muchos casos también la de una Comisión de regantes. Aquí, estas organizaciones de segundo o tercer orden generalmente no realizan tareas operativas

68


83 Existen también otras expresiones organizacionales en el manejo de sistemas de riego, como son los “Comités de canal” que – entre otros - se mencionan en el estudio de caso “Alto Mayo” y que constituyen organizaciones locales de mucha importancia.

relacionadas con la infraestructura sino que más bien asumen un rol meramente administrativo y de representación (gremial).

Sin embargo, también en estos sistemas de riego se ha ido promoviendo la introducción de Comisiones de regantes y Juntas de Usuarios. Con ello, el tejido organizacional ha ido evolucionando hacia esquemas cada vez más complejos, y de alguna manera no adaptados a las características locales. Esta evolución – particularmente en la Sierra – se esquematiza en el siguiente diagrama, que fue realizado tomando como referencia el caso de Huamachuco (departamento de La Libertad).

Cada “capa” de organización tiene su propia estructura orgánica, con su respectiva Asamblea

como instancia máxima de decisión, y una Junta Directiva que normalmente está integrada por alrededor de siete miembros. La implementación de las mencionadas tres capas organizacionales ha conllevado que los usuarios – y sobre todo los dirigentes – de los Comités de regantes no solamente tengan que atender sus propios asuntos internos, sino además participar en dinámicas organizacionales a nivel de Comisiones de regantes, así como a nivel de la Junta de Usuarios, directamente o a través de una Comisión de regantes. Esta estructura implica la necesidad de una coordinación entre los Comités, Comisiones y la respectiva Junta, lo que genera una enorme densidad de reuniones y asambleas, así como la necesidad de la toma de decisiones en conjunto84. Según se deduce de las entrevistas sostenidas,

69

Figura 3.1: Evolución del tejido organizacional de usuarios de agua de riego en el ámbito de Huamachuco.


Tejido sencillo, con una sola capa de organizaciones de

regantes (Comité autóctonos; juez de agua)

Se añade una sequnda capa de organizaciones de regantes, inducida desde el

Estado

Se agrega una tercera capa de organización, inducida por

líderes locales y el Estado

Antes de 1995 Años 1995 - 2002 Años 2004 - actualidad

Comités de Regantes Comités de Regantes Comités de Regantes

Comisiones de Regantes

Junta de Usuarios

Comisiones de Regantes

84 Debe tomarse en cuenta que en zonas de la Sierra las distancias físicas – muchas veces en terreno accidentado, con conexiones viales deficientes y menores facilidades de telecomunicación – entre Comités de regantes y la sede de la respectiva Junta de Usuarios pueden superar con frecuencia las decenas y cientos de kilómetros (ver también la figura 3.2).

para muchos dirigentes esta coordinación – particularmente en la Sierra – se ha vuelto insostenible y poco funcional en términos de los requerimientos de tiempo y los costos que conlleva. Cabe mencionar que los cargos dirigenciales son ad honórem, y que a menudo no todos los gastos relacionados al ejercicio de la función son reembolsados por la organización.

Adicionalmente, dado que la operación y mantenimiento de los sistemas locales de riego en la Sierra y la Selva casi siempre está a cargo de los Comités de regantes, se generan confusiones y dudas sobre las funciones que deben cumplir las Comisiones de regantes y las Juntas de Usuarios, y sobre cómo debe configurarse la interrelación y complementariedad de roles entre las tres capas organizacionales mencionadas.

Se estima que la mayor parte de las Comisiones de regantes en la Sierra y en la Ceja de Selva carecen de una función tangible, excepto en los pocos casos en que una Comisión opera y mantiene un sistema de riego de cierta envergadura. Se percibe que a nivel de los usuarios existe una exigua claridad con respecto al rol de las Comisiones en dichos ámbitos.

Se tiene la impresión de que particularmente en la Sierra y la Ceja de Selva, las Juntas de Usuarios tienden a ser percibidas por los usuarios, Comités y Comisiones como entidades meramente recaudadoras y controladoras, y no como prestadores de servicios tangibles para beneficio de sus integrantes.

3.1.5. Las organizaciones de usuarios en la Costa

La Costa es atravesada por un total de 61 cuencas hidrográficas (ANA, 2008)85 que nacen en las

alturas de la Cordillera de los Andes y asumen luego la forma de valle fluvial, por donde fluyen ríos con descarga de agua permanente o intermitente. Es en estos valles donde desde hace mucho tiempo se han establecido considerables áreas bajo riego, abastecidas por aguas captadas de los ríos y conducidas y distribuidas a través de amplias redes de canales.

Teniendo en cuenta la recurrente escasez de agua que aqueja a la mayor parte de estos valles, especialmente en época de estiaje, resulta evidente la necesidad de que existan acuerdos de distribución de agua entre los sectores territoriales y los usuarios. Esta es la lógica en la que se basa la funcionalidad de la mayoría de las Juntas de Usuarios en la Costa en términos de operación, mantenimiento y administración de los sistemas de riego. La composición y el tamaño de las Comisiones de Regantes normalmente responden a la configuración de los sectores y subsectores de riego.

Cabe señalar que las zonas regadas en las partes altas de las cuencas costeras – valles andinos y zonas de ladera – normalmente tienen poca relación con las Juntas de Usuarios en la parte baja. Generalmente se trata de Comités de Regantes con fuente de agua propia (manante o afluente alto del río) y que se encuentran afectados por ciertas condiciones que dificultan su integración (por ejemplo las distancias y los problemas de comunicación); además, gozan de la ventaja de no tener que realizar una contribución económica a una organización que – en este caso – no les brinda servicio alguno. En ciertas zonas, las organizaciones de regantes que operan en las partes media y alta de la cuenca se han integrado para formar su propia JU (por ejemplo Alto Piura y Alto Jequetepeque).

70


85 Conforme la clasificación oficial de la ANA (R.M. Nº 033-2008-AG), basada en el método de Pfafstetter. En realidad son 62 cuencas las que se originan en los flancos occidentales de las cordilleras del Perú, pero una de ellas (cuenca Lluta) se ubica en gran parte en territorio chileno y desemboca al mar de ese lado de la frontera. Cabe señalar que el número no incluye las intercuencas, es decir, los espacios costeros entre valles.

Las grandes diferencias en cuanto a régimen hidrológico, tamaño y configuración de los valles, condiciones agroproductivas y económicas, e intervención del Estado con respecto a la inversión y administración de los sistemas, así como los antecedentes sociohistóricos, hacen al alto grado de heterogeneidad que se puede observar en las características de las 66 Juntas de Usuarios que se encuentran en la Costa (ver datos básicos en el Anexo 5).

Asimismo, las capacidades técnicas, económico financieras y de gestión de las distintas Juntas de Usuarios son muy variables. En algunas de las grandes irrigaciones en la Costa Norte, las Juntas de Usuarios de los respectivos valles recaudan anualmente el equivalente a varios millones de dólares86, y mantienen una dotación de personal técnico y administrativo relativamente amplia. Otras Juntas – particularmente las de menor tamaño en la parte sur de la Costa Peruana y aquellas con un régimen hidrológico crítico – tienen una baja tasa de recaudación de las tarifas, hasta el punto de que a veces no pueden contratar un gerente técnico en forma permanente.

Sin embargo, la capacidad técnica, financiera y de gestión que requieren una Junta y sus Comisiones de usuarios debe estar relacionada con las exigencias del sistema de riego en términos de operación, mantenimiento y administración. En los sistemas de la Costa Norte – particularmente aquellos regulados – la secuencia de procedimientos en torno al Plan de Cultivo de Riego (PCR) y el esquema resultante de distribución de agua por demanda del cultivo, exige contar con una cantidad regular de personal técnico-administrativo, aún cuando la parte administrativa esté totalmente automatizada. En cambio, en varias Juntas del

sur los criterios y procedimientos con respecto a la distribución de agua y el cobro de tarifas son menos “ortodoxos”, y requieren menores costos operativos y administrativos. Este es el caso de aquellos sistemas cuyo esquema de distribución es de carácter proporcional, a través de partidores fijos.

No obstante las grandes diferencias en las condiciones de cada valle en la Costa, se asume que existen amplios márgenes en casi todos los sistemas de riego para mejorar la capacidad de gestión de las organizaciones, y por ende, incrementar la calidad del servicio prestado a los usuarios de agua.

3.1.6. Las organizaciones de usuarios en la Sierra

En el accidentado territorio de la Sierra las fuentes de agua y tierras agrícolas tienen una configuración espacial mucho más dispersa que en la Costa. En las partes altas, se encuentra un gran número de pequeños sistemas de riego independientes. En cambio, en los valles y llanuras interandinas, así como en ciertas partes del Altiplano, existen redes de canales que captan aguas de un mismo río y que por lo tanto requieren algún grado de relación entre las organizaciones que manejan estos sistemas.

Las características de la Sierra determinan un panorama de organizaciones de usuarios de agua aun más heterogéneo que el de la Costa (ver datos básicos en el Anexo 5), con predominancia de Comités de Regantes, que tradicionalmente suelen ser grupos independientes o que forman parte de estructuras organizacionales locales (comunidades campesinas u otras). Típicamente manejan sistemas de riego en el orden de las 5 a las 100 hectáreas.

71

86 Los montos de recaudación anual para el periodo 1999-2007, por Junta y en Nuevos Soles Peruanos, pueden encontrarse en: PSI, 2008.

A pesar de su importancia en el interior del país, los Comités de Regantes han recibido generalmente poca atención y asistencia estatal (al menos en las décadas pasadas), además de ser escasa la consideración que reciben en la anterior y actual normativa legal de aguas, lo cual puede hacer que se vean vulneradas – o al menos desprotegidas – sus formas de gestión y su propia seguridad de existencia.

En relación con lo anterior, el Estado ha tenido tradicionalmente muy poca injerencia en estas organizaciones y en el manejo de sus sistemas de riego. En la mayoría de los sistemas, los derechos (colectivos) de agua no están inscritos formalmente, o por lo menos no en forma adecuada. En muchos de estos pequeños sistemas no se aplican tarifas de agua o se aplican deficientemente; los aportes se realizan a través de medios materiales o en forma de mano de obra. Esta costumbre y el hecho que los instrumentos de gestión y formas de distribución de agua a menudo no responden a lo normado a nivel nacional, constituyen otro factor de vulnerabilidad legal87.

Salvo excepciones, las iniciativas para constituir Juntas de Usuarios en la Sierra se han originado en el Estado, no sólo para promover el cumplimiento de la ley, sino también para facilitar la comunicación “a escala” con los usuarios; mejorar el funcionamiento en el interior y entre los sistemas de riego; contar con un canal más formal para la gestión de programas asistenciales, así como para la fiscalización de normas y compromisos, etc.

Tal como fue mencionado, la mayoría de las JU y Comisiones de Regantes en la Sierra no cumplen funciones directas en la operación y mantenimiento de los sistemas de riego, siendo los encargados

de estas tareas los Comités. Esta situación hace que a veces dichas organizaciones de segundo y tercer nivel carezcan de suficiente identidad y fuerza propia. Más bien se las considera – a estas Comisiones y Juntas – como entidades que tienen principalmente una función representativa en relación a las organizaciones de regantes del primer nivel (Comités). Este rol representativo consiste a menudo en la defensa de los intereses y/o reivindicaciones de los regantes, así como de los de la comunidad agrícola en general. En este ámbito, algunas Juntas sí han adquirido una fortaleza (política) considerable.

En términos operativos, la institucionalidad de la mayor parte de las Juntas de Usuarios y Comisiones de Regantes en la Sierra puede ser considerada muy precaria. En muchos casos su funcionamiento depende de la ayuda que reciben de diferentes entidades públicas y privadas que les facilitan espacio de oficina, equipamiento general y de comunicación, entre otras formas de asistencia.

Las Juntas encuentran grandes dificultades para lograr mantener un flujo de información y comunicación suficiente con las Comisiones, los Comités y los usuarios en general, no solamente debido a los escasos recursos propios con que cuentan, sino también a lo extenso y disperso del territorio y el gran número de Comisiones, Comités y usuarios a los que deben atender. En relación a esto, ver la figura 3.2.

A diferencia de la Costa, en la Sierra el número de organizaciones locales de usuarios en cada Junta de usuarios es generalmente mucho más elevado; ver ccuadros 3.1 y 3.2.

Las tarifas por el uso de agua y los montos de recaudación en las Juntas de Usuarios de la Sierra

72


87 Por ejemplo, para casos en los que se cuenta con derechos de uso de agua pero no se sigue el régimen económico formal de agua, el art. 102.4 del Reglamento de la LRH señala que “la falta de pago de dos (2) cuotas consecutivas de la retribución económica por uso del agua o del derecho de vertimiento, de las tarifas de agua o de cualquier otra obligación económica con la Autoridad Nacional” son causales para declarar la extinción por revocación de los derechos de uso de agua.

son absolutamente inferiores a las de la Costa. A menudo se trata de un aporte simbólico que hacen los usuarios. Sólo un ínfimo porcentaje (y a veces nada) de este dinero regresa al Comité de regantes o a la Comisión para financiar gastos de operación y mantenimiento en su sistema de riego o para la gestión organizacional interna. Es por esto que generalmente los regantes no consideran que estén pagando por un servicio, sino que realizan este aporte para – entre otros motivos – mantenerse “vigentes” en términos de la noción de derechos de agua (que muchas veces no están inscritos formalmente), así como para demostrar/sustentar la existencia de su organización y “cumplir con el Estado”. Sólo algunas Juntas de Usuarios en los valles interandinos han logrado establecer tarifas de agua que permitan prestar ciertos servicios tangibles; por ejemplo, en el caso de las JU de Tarma, Mantaro y Colca.

3.1.7. Las organizaciones de usuarios en la Selva

En las zonas que componen la llamada “Ceja de

Selva”, ubicadas a gran altitud en los estribos occidentales de la Amazonía, es habitual que ocurran períodos de escasas precipitaciones, las cuales no alcanzan para cubrir la demanda de agua que tienen ciertos cultivos. Algunas de estas zonas cuentan con valles relativamente fértiles y – desde las últimas décadas – una infraestructura vial que facilita la comunicación interna y con la Costa. Es un ámbito de fuerte crecimiento poblacional, entre otros motivos por la afluencia de “colonos” con espíritu pionero y emprendedor. En ciertas áreas, la actividad agrícola ha protagonizado un proceso de crecimiento e innovación. Además de arroz y caña de azúcar, también se producen a una mayor escala, creciente calidad y mejor valor de mercado cultivos de café, cacao y palma aceitera, entre otros.

La necesidad de riego complementario ha dado lugar a la implementación de varios proyectos por parte del Estado y con apoyo de la cooperación internacional, tanto para el mejoramiento de la infraestructura hidráulica existente como para

73

Figura 3.2: Distancias y vinculación entre organizaciones de usuarios: Caso de Abancay (Sierra)


Sede Juanta

Comisiones y Comités cercanos: contacto

frecuente

Comisiones y Comités a media distancia: contacto irregular

Comisiones y Comités lejanos: escaso o nulo

contacto

Localidad Distancia con la ciudad de

Abancay

Tiempo de viaje terrestre

Antabamba 234 km 6 horas

Aymaraes 121 km 2 1/2 horas

Tambobamba 248 km 11 horas

Chuquibambilla 105 km 5 horas

Huanipaca 80 km 1 1/2 - 2 horas

Curahuasi 72 km 1 - 11/2 hora

Pichirhua 62 km 1 hora

Mollepata 91 2 horas

su ampliación. Se trata de sistemas de riego pequeños y medianos. En general no son sistemas con una infraestructura hidráulica totalmente articulada, pero sí con interdependencia en cuanto a los caudales que se captan en aquellos tramos (altos) donde suele existir escasez en el régimen hidrológico del río.

Considerando el contexto señalado, también en estas zonas las organizaciones de usuarios de agua de riego han ido cobrando importancia. En el Cuadro 3.1 se puede observar que existen 11 Juntas de Usuarios en el ámbito de la Selva y la Ceja de Selva, con un total de 112 Comisiones de Regantes y casi 400 Comités de Regantes; estos últimos independientes o que forman parte de alguna Comisión de Regantes. En total se trata de cerca de 120 000 hectáreas bajo riego y de más de 42 000 usuarios, en su mayoría pequeños productores (ver Anexo 5).

Sólo se cuenta con información muy limitada con respecto al funcionamiento y desempeño de las organizaciones de regantes en las zonas mencionadas. Por referencia global, se estima que existe una gran

heterogeneidad en cuanto a capacidad de gestión de Juntas, Comisiones y Comités. Por ejemplo, se tiene referencia de que la Junta de Usuarios del Huallaga detenta una institucionalidad relativamente consolidada, mientras que en el caso de la JU Alto Mayo se percibe una gestión parcializada, al concentrar ésta su atención en un reducido número de Comisiones de regantes que se ubican en el Distrito de Nuevo Cajamarca, donde se encuentra la sede de dicha Junta.

3.1.8. Instrumentos de gestión

La normativa que define los instrumentos de gestión que deben aplicar las OUA ha sufrido cambios recientemente a raíz de la publicación de ciertas disposiciones, como el Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica (R.J. 892-2011-ANA) y el Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua (D.S. 021-2012-AG, de diciembre 2012) entre otros, de manera que sería muy prematuro evaluar su aplicación. Esta normativa incorpora nuevos instrumentos de gestión que deben ser aplicados por las Juntas88; no define instrumentos para los Comités, excepto sus estatutos. La legislación

74



Cuadro 3.2: Cantidad de Comités y Comisiones de Regantes registradas por Junta de Usuarios en la Sierra, comparado con la Costa y la Ceja de Selva (ejemplos)

Región naturalÁmbito de

Junta de Usu-arios

Nº de Comis-iones de Usuarios

Nº de Comités de Usuarios Nº de usuarios Superficie

regada (ha) ha/usuario

Sierra

Huamachuco 19 686 16 775 13 722 0,8

Tarma 32 295 14 786 4496 0,3

Abancay 15 455 12 954 15 031 1,2

CostaCasma 8 Sin dato 3012 15 105 5,0

Pisco 20 9 3907 23 094 5,9

Ceja de Selva Alto Mayo 12 123 6767 24648 3,6

88 Entre otros: Plan de Operación, Mantenimiento y Desarrollo de Infraestructura Hidráulica (quinquenal); Plan Anual de Operaciones (denominado “Plan Operativo Anual” en el nuevo reglamento de organizaciones de usuarios); Plan de Gestión Institucional; Registro de Usuarios (similar al ex padrón de usuarios); inventario de la infraestructura hidráulica; manuales para la operación y el mantenimiento de la infraestructura; programas de distribución de agua; instrumentos de gestión contable y financiera; informe de gestión institucional; estatutos.

estipula que cada Comité se integra en una Comisión, y cada Comisión en una Junta, lo cual al menos en los ámbitos de la Sierra y la Ceja de Selva no se corresponde en muchos casos con la realidad local. En principio, los Comités, las Comisiones y las Juntas deben contar cada una con su propia personería jurídica, y por lo tanto se las considera asociaciones civiles independientes. Además, hasta el momento ninguno de los dispositivos legales precisa la forma ni el procedimiento con el que los Comité deben integrarse orgánicamente en Comisiones de usuarios. Esto, tiene como consecuencia que el registro nacional de OUA esté desactualizado e incompleto y que se esté dando un proceso de división de las Juntas, en plena contradicción con la necesidad de contar con el manejo de un sistema hidráulico común por parte de una única organización.

Parece evidente que los instrumentos de gestión técnico-administrativa requeridos, al igual que los de la normatividad anterior, fueron concebidos tomando en cuenta principalmente los grandes sistemas de la Costa. Esto hace probable que algunos de los instrumentos de gestión que incluyen las normas tendrán una limitada aplicabilidad en otras zonas, particularmente en aquellos ámbitos donde las Juntas de Usuarios son inexistentes, o donde éstas son débiles y/o están conformadas por organizaciones y sistemas territorialmente dispersos (especialmente en el caso de la Sierra).

En este contexto, se considera que son de interés los resultados de los estudios de caso realizados por la FAO que evalúan el grado de implementación de algunos instrumentos de gestión89 por parte de las OUA en 6 ámbitos territoriales de Juntas del interior del país. De acuerdo al trabajo de campo realizado, se encuentra cierta renuencia – o al menos, falta de capacidad – por parte de las OUA

para cumplir “al pie de la letra” con la normativa relacionada con los instrumentos de gestión. A continuación se hace una reseña de lo encontrado en este sentido:

a. Padrones de usuarios: Se encontró que en muchos casos están desactualizados y en algunas organizaciones existe cierto grado de duplicación en los registros.

b. Estatutos de organizaciones de usuarios: en el grupo analizado se encontró que ningún Comité y sólo unas pocas Comisiones contaban con este instrumento de constitución organizacional, además de no estar inscritos ni contar con los poderes vigentes en Registros Públicos (SUNARP). En los lugares donde se cuenta con dicho instrumento, mayormente al nivel de las Juntas de Usuarios, se han encontrado fuertes inconsistencias, sobre todo con respecto a su adecuación a las realidades de la Sierra. Un ejemplo de estas inconsistencias es la inclusión de funciones a nivel de Junta de Usuarios que en la práctica no son ejercidas por esta entidad, sino por las organizaciones a nivel local. Es evidente que en la elaboración de los estatutos se recurre a menudo a un formato estándar elaborado teniendo en cuenta las características de la Costa, sin un suficiente análisis con participación de los usuarios e instancias involucradas que permitiese una mejor adecuación del instrumento a la realidad local en los diferentes ámbitos territoriales.

c. Planes anuales de trabajo: la mayoría de las Comisiones – por lo menos en la Sierra y la Ceja de Selva – no están en condiciones de elaborar un plan anual de trabajo propio, y las que lo hacen solamente alcanzan a realizar un documento muy elemental. Dadas estas

75

89 Se trata de algunos instrumentos de gestión concebidos durante la legislación de aguas anterior, pero que se mantienen vigentes en la legislación actual, con ciertos cambios de denominación, procedimientos o en otros aspectos de aplicación.

limitaciones, la respectiva Junta de Usuarios no cuenta con la información necesaria sobre las Comisiones de usuarios para poder procesarla e incluirla en su propio Plan de Trabajo, tal como prescribe la normativa técnico-legal. En la Sierra y la Ceja de Selva las Juntas de Usuarios visitadas no operan ni mantienen o desarrollan infraestructura hidráulica: no son “operadores de infraestructura hidráulica”, lo cual dificulta la elaboración de un “Plan de Operación, Mantenimiento y Desarrollo de la Infraestructura Hidráulica”, en los términos postulados. Se estima que los planes de trabajo de las Juntas de Usuarios visitadas en su mayoría responden más a una exigencia formal de la autoridad de agua, que a la planificación de las estrategias y acciones pertinentes a implementar para el siguiente quinquenio o para el año entrante90.

d. Presupuestos: en relación con lo anterior, a menudo también los presupuestos anuales son formulados de forma relativamente hipotética, tanto en la estimación de los costos de las actividades propuestas como en cuanto a la proyección del monto que se espera recaudar en el año entrante. Generalmente, los montos resultan insuficientes para cubrir los costos reales y cumplir debidamente con las funciones que debe realizar la organización conforme a sus estatutos. Los presupuestos se centran en el financiamiento de los gastos operativos y administrativos a nivel de la Junta de Usuarios, quedando muy pocos recursos para el funcionamiento de las Comisiones y los Comités dentro de la respectiva

jurisdicción territorial. Esto es particularmente lo que ocurre en la Sierra.

Un aspecto poco analizado, teniendo en cuenta la capacidad y el nivel de intención de pago de las tarifas por parte de los usuarios, es el de los costos administrativos que acarrea la aplicación de determinados instrumentos de gestión, así como de los egresos en concepto de retribución económica al Estado. Se estima que existen márgenes para la simplificación de muchos de los procedimientos de gestión técnica y administrativa, y que de llevarse a cabo este proceso de simplificación, se conseguiría que una mayor parte del dinero recaudado se destinase a tareas y recursos esenciales para asegurar la eficiencia y eficacia del servicio, así como para su reinversión en los sistemas de riego.

3.1.9. Sistema tarifario y recaudación

El marco legal que rige el régimen económico del agua (tarifas, retribución económica, etc.)91 está definido por la LRH, su Reglamento, y los “Lineamientos para determinar y aprobar transitoriamente las tarifas para el año 2013 por la utilización de infraestructura hidráulica mayor y menor, y por el monitoreo y gestión del uso de aguas subterráneas”, establecidos por la Resolución Jefatural Nº 478-2012-ANA de diciembre de 2012, en reemplazo de la Resolución Jefatural Nº 419-2012-ANA de octubre de 201292.

En cuanto a la metodología propuesta para el cálculo de la tarifa se identificaron las siguientes dificultades para su aplicación:

76


90 Además, en las tres Juntas de Usuarios visitadas en la Sierra, sin excepción, confundieron el concepto quinquenal del “Plan de Operación, Mantenimiento y Desarrollo de Infraestructura Hidráulica” con el del “Plan Anual de Operaciones”.

91 Adicionalmente, se han emitido otros dispositivos legales relacionados con esta materia, como son – por ejemplo – los decretos supremos mediante los cuales se establecen anualmente los valores a pagar por concepto de retribuciones económicas al Estado por el uso del agua.

92 Aunque no ha sido explicitado en ninguna nota explicatoria o dispositivo legal, se supone que la Resolución Jefatural Nº 419-2012-ANA fue publicada en reemplazo de la R.J. Nº 546-2010-ANA “Lineamientos para determinar y aprobar los valores de las tarifas para el año 2011 por los servicios de suministro de agua que prestan los operadores de infraestructura hidráulica” y su posterior ampliación de vigencia. A su vez, según los considerandos cuarto y quinto de la R.J. Nº 478-2012-ANA, la R.J. Nº 419-2012-ANA ha sido suspendida hasta 2014, debido a que para ese momento no se había concluido la implementación de las herramientas informáticas necesarias para la aplicación de la Metodología de Cálculo de Tarifa, razón por la cual se decidió emitir la mencionada resolución transitoria para el año 2013.

a. Los mencionados lineamientos ostentan ciertos “vacíos” en comparación con la Ley y su Reglamento, en cuanto a los rubros que debe abarcar la tarifa:

i. Según el art. 95 de la LRH, los valores de la tarifa deben basarse en criterios que permitan: (1) cubrir los costos de operación, mantenimiento, rehabilitación, mejoramiento y reposición de la infraestructura existente y el desarrollo de la nueva infraestructura; (2) mejorar la situación socioeconómica de la cuenca hidrográfica, y (3) establecer su monto según rentabilidad de la actividad económica. La Ley establece además que la tarifa debe permitir recuperar la inversión pública empleada (art. 93). El Reglamento, en su artículo 190, hace referencia a que la tarifa también debe permitir la gestión de riesgos en torno a la infraestructura hidráulica.

No obstante, a diferencia de lo que ocurre en la Ley, en los lineamientos de la tarifa no se menciona el concepto de financiamiento para el desarrollo de nueva infraestructura, ni el de las necesidades para la gestión de riesgos; tampoco se encuentran referencias a los criterios de rentabilidad ni de mejoramiento de la situación socioeconómica de la cuenca.

ii. El Reglamento de la LRH – en su cuarta disposición transitoria final – establece que el 5% de la tarifa recaudada por utilización de infraestructura menor debe asignarse a los respectivos gobiernos regionales. Esta referencia tampoco aparece en los actuales lineamientos de tarifa.

b. El vínculo de la tarifa al plan anual de operaciones supone que las Juntas preparen planes que no subestimen las necesidades de mantenimiento de la infraestructura hidráulica.

Sin embargo, la experiencia general muestra que los montos asignados al mantenimiento de los sistemas son absolutamente insuficientes; se desconoce si la normativa considera alguna metodología para estimar la magnitud de tales requerimientos.

c. Algunos conceptos serán muy difíciles de aplicar en la casi totalidad de los casos, como es – por ejemplo – el de la necesidad de recuperar los costos de inversión. Este criterio ya se había establecido en las normativas anteriores, pero no ha sido posible implementarlo en forma eficaz.

d. La tarifa se expresa en nuevos soles por metro cúbico, lo cual ya era la norma en la legislación anterior. A menudo, este criterio resulta un tanto artificial, porque en la gran mayoría de las OUA no existe un sistema de medición que permita cuantificar los volúmenes de agua suministrados a cada usuario. En la práctica, se utilizan otros parámetros (por ha, por tipo de cultivo, “por hora”, etc.), que luego son convertidos a un supuesto volumen de consumo. Por lo tanto, generalmente la recaudación se basa sólo tangencialmente o muy indirectamente en un consumo volumétrico efectivo del agua. Excepciones a esta situación general se encuentran en algunos sistemas de riego regulados de la Costa, como Chancay-Lambayeque y Jequetepeque Regulado, entre otros.

e. Dos conceptos de la tarifa podrían tener efectos contrarios a los buscados sobre el nivel de la tarifa y el monto recaudado:

i. La LRH indica en su art. 84 que los titulares de derechos de agua que inviertan en trabajos destinados, entre otros fines, al uso eficiente y la conservación del agua y de la cuenca pueden deducir las inversiones

77

que efectúen para tales fines de los pagos por concepto de retribuciones económicas o tarifas de agua93. Esto podría disminuir los ingresos de las OUA, sin que las inversiones realizadas por el usuario fueran las que estaban previstas en el plan de la organización al nivel del sistema hidráulico de uso común.

ii. El Reglamento indica que los Gobiernos Regionales pueden percibir hasta el 5% de lo recaudado por concepto de tarifa por utilización de infraestructura hidráulica menor cuando supervisen la distribución de agua de riego. Esto podría constituirse en un desincentivo adicional para que las Juntas propongan una tarifa de nivel adecuado, porque a mayor tarifa, más es lo que deben pagar al gobierno regional. Adicionalmente, debería hacerse una evaluación sobre si es conveniente que los usuarios paguen una tarifa por tareas de supervisión y de fiscalización, siendo éstas un rol del Estado, y considerando que los usuarios ya deben pagar una retribución económica al Estado por el uso del agua.

f. Finalmente, el marco legal prevé la aplicación de fuertes sanciones94 y de incentivos95 vinculados a la inversión pública, en relación con el desempeño de los usuarios y operadores de los sistemas de riego. De lograr la aplicación de dichas sanciones e incentivos, se estima que esto debería resultar – entre otros beneficios – en un aumento del valor de las tarifas y de los

montos de recaudación. Sin duda, esto requerirá considerables esfuerzos en la capacitación de operadores e instituciones encargadas de la aprobación y fiscalización de las tarifas, así como la realización de una constante tarea de difusión y concientización orientada a los usuarios. No queda claro si los operadores y las entidades públicas encargadas están efectivamente en condiciones de aplicar las sanciones previstas y desarrollar eficazmente los mecanismos de incentivo.

Los montos recaudados por concepto de tarifa de agua deben repartirse entre varios estamentos, tanto entre las distintas “capas” de las respectivas organizaciones de usuarios, como entre destinatarios externos. En el siguiente esquema se grafican los flujos monetarios y los destinatarios involucrados.

El siguiente cuadro muestra de forma aproximada los rangos en que se ubican los porcentajes de redistribución de los fondos formalmente recaudados por concepto de tarifa de agua (y retribución económica al Estado) en los seis ámbitos analizados en el marco del estudio.

Del cuadro se puede deducir que una considerable parte del dinero recaudado queda en manos del nivel central de la Junta de Usuarios; en el caso de los montos redistribuidos a los “Comités” y “Comisiones”, éstos deben ser compartidos entre un considerable número de estas organizaciones locales, particularmente en la Sierra.

De no tomarse medidas, la reducida capacidad de

78


93 No obstante, esta disposición no es retomada en el Reglamento de la LRH, por lo cual no se han determinado criterios o porcentajes al respecto (el art. 179.1 del Reglamento sólo remite al mismo art. 84 de la LRH).

94 La Ley y su Reglamento reconocen como una causa de revocación de los derechos de uso de agua la falta de pago de dos cuotas consecutivas de la tarifa de agua. Adicionalmente los operadores pueden suspender el servicio de suministro a los usuarios en caso de falta de pago.

95 El Reglamento de la LRH (art. 192) establece que el pago oportuno de las tarifas es una condición para que el operador o usuario pueda acogerse a beneficios de financiamiento o cofinanciamiento público para la reducción de pérdidas de agua, el aprovechamiento eficiente y la conservación de los recursos hídricos en la infraestructura hidráulica pública.

79

Figura 3.3: Esquema de los flujos monetarios y los destinatarios involucrados en el sistema de recaudación y distribución de la tarifa de agua.


Administración de la Junta de UsuariosANA: Retribución

Económica

JNUDRPComisión de

Regantes

Comité de Regantes

Usuarios

Otros

Cuadro 3.3: Rangos de los porcentajes de redistribución de la tarifa de agua en los 6 estudios de caso

Estamento receptor Rango del porcentaje de redistribución del dinero recaudado (“reversión”)

Juntas de Usuarios 30 – 52 %

Comisiones de Regantes 4,5 – 50 %

Comités de Regantes 0 – 69 %

“Otros” 0 – 5 %

Retribución Económica al Estado 5,2 – 9 %

JNUDRP 0,9 – 1 %

Nota: basado en los 6 estudios de caso (no necesariamente representativo a nivel del país).Fuente: Elaboración propia

inversión con que cuenta la gran mayoría de las organizaciones de usuarios para la conservación y mejoramiento de los sistemas de riego que administran, resultará en el mediano plazo en un proceso de evidente deterioro de la infraestructura hidráulica, sobre todo en los denominados “valles viejos” de la Costa. A pesar de que, según los datos obtenidos, en el periodo 1999-2007 una muestra de 26 Juntas de Usuarios96 de la Costa logró invertir unos 31,2 millones de Soles provenientes de recursos propios, de los cuales 21,5 millones de Soles fueron invertidos en infraestructura de riego, se trata de un monto ínfimo si consideramos el amplio lapso de tiempo transcurrido, la envergadura de las áreas bajo riego y el alto número de usuarios involucrados97. Equivale en promedio a un aporte de S/. 29 por usuario/año y S/. 10 de inversión por hectárea/año, lo cual es absolutamente insuficiente para conservar aceptablemente la infraestructura hidráulica, y aún más insuficiente para mejorarla. En otras palabras, se estima que las organizaciones de usuarios invierten un nivel muy bajo de recursos propios en sus sistemas de riego.

Los seis ámbitos analizados en el marco del presente estudio muestran una situación bastante similar a la señalada en cuanto a la reducida cantidad de dinero recaudada en relación con el gran número de usuarios y hectáreas bajo riego por atender en cada sistema o ámbito; ver Cuadro 3.4 a tales efectos.

En resumen, se puede concluir que las tarifas de agua oficiales y los montos formalmente recaudados son en general ampliamente insuficientes para satisfacer los requerimientos de O&M y menos suficientes todavía los de inversión en sistemas de riego. Esta situación es particularmente preocupante en los sistemas de riego grandes y medianos de los valles de la Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedad requieren montos substanciales para cubrir los gastos de O&M, además de la necesidad de contar con profesionales contratados.

Un factor que contribuye a esta situación es que las Juntas de Usuarios en la Sierra y la Ceja de Selva

80


Cuadro 3.4: Recaudación y reversión promedio, por Comisión, por Comité, por usuario y por hectárea, en los 6 ámbitos de estudio (año 2011, montos en Nuevos Soles)

Nota: datos provenientes de los 6 ámbitos analizados en el marco del presente estudio.Fuente: Elaboración propia

Ámbito Monto promedio por revertir a Comisión

Monto promedio por revertir a Comité

Recaudación promedio por usuario

Recaudación promedio por

hectárea de riego

Huamachuco 1100 70 7 9

Tarma sin calcular 264 12 40

Abancay 83 42 2,40 2,04

Casma 4600 ND 29 5,71

Pisco 35 000 ND 410 69

Alto Mayo 23 000 ND 81 22

96 Las Juntas de Usuarios de Tumbes, Medio y Bajo Piura, Chancay Lambayeque, Irchim, Santa, Acarí, Yauca, Bella Unión, Ocoña, Camaná, Valle de Majes, Santa Rita de Siguas, Pampa de Majes, Chili Regulado, Chili No Regulado, Joya Antigua, Joya Nueva, Vítor, Río Yura, Tambo, Ensenada Mejía, Punta de Bombón, Moquegua, Locumba, Sama y Tacna.

97 Según datos del PES-PSI del año 2002/2003, estas 26 Juntas de Usuarios representaban en aquella ápoca 262 000 hectáreas bajo riego y 92 500 usuarios.

tienden a ser percibidas por los usuarios más como entidades recaudadoras y fiscalizadoras que como organizaciones que prestan un servicio tangible a sus integrantes. A esto se agrega el hecho que las Juntas tienen la obligación legal de recolectar y traspasar al Estado la recaudación por el concepto de retribución económica, lo cual tampoco es percibido por los regantes como un servicio.

Es factible que en algunas Juntas, el valor de los costos administrativos, esfuerzos logísticos y tiempos vinculados a la recaudación y su redistribución igualen o superen a los montos percibidos (especialmente si se considera que los cargos directivos son ad honórem).

Se estima que en algunas zonas del país, particularmente en la Sierra y la Ceja de Selva, los principales motivos que hacen que los usuarios contribuyan al pago de la tarifa se relacionan con la percepción de que este pago les significa una cierta seguridad con respecto al derecho de acceso al agua, por estar “cumpliendo con la Ley”. Esto sucede en un contexto en el que una considerable parte de los usuarios en la Sierra y la Ceja de Selva aún no cuenta con derecho formal de uso de agua.

Al menos en un cierto número de zonas de la Sierra se manejan dos sistemas paralelos de tarifa: uno formal y otro informal. El formal es aquel aprobado y fiscalizado por la ALA y administrado centralmente por la JU, orientado principalmente a cubrir los gastos administrativos. El segundo – de carácter informal – es manejado dentro de los Comités de regantes. Estos recursos no entran al sistema administrativo formal (JU + Comisiones + Comités). Se trata de los ingresos, gastos y formas de administración por concepto de distribución del agua y vigilancia de los canales, que responden a acuerdos internos de cada Comité, constituyendo un sistema marginal, que funciona en forma paralela al sistema formal.

En comparación con las tarifas oficiales, los aportes no monetarios que realizan los usuarios a la O&M en muchos sistemas de riego son frecuentemente considerables; esto sucede especialmente en la Sierra, donde muchos de los trabajos de mantenimiento se hacen a través de “faenas” y otras formas de trabajo no remunerado, a veces en combinación con el pago de alguna “cuota” para poder cubrir determinados gastos monetarios (materiales de construcción, etc.). Los aportes informales, como la mano de obra entre otros, parecen constituir la principal contribución de los regantes al funcionamiento de su sistema de riego en la mayoría de los sistemas en la Sierra y la Ceja de Selva. En estos sistemas no siempre se justifica la existencia de una tarifa, excepto en los casos en los que los regantes quieren pasar a un sistema más moderno o cuando se tiene que contratar personal porque la disponibilidad de recursos humanos es insuficiente.

Generalmente, los Comités de regantes no cuentan con personal rentado; ocasionalmente reciben el apoyo de un tomero, cuyo cargo es ad honorem, o que recibe una pequeña retribución monetaria que depende de los turnos de riego en los que realiza tareas. Excepto en unos pocos ámbitos de la Costa, tampoco las Comisiones de regantes suelen contar con personal contratado. Generalmente, las Juntas de Usuarios cuentan con algún personal administrativo y técnico; un mayor nivel de capacidad operativa y administrativa se encuentra en las Juntas en la Costa, particularmente en valles de mayor magnitud.

Los aspectos señalados en los párrafos anteriores hacen que se planteen interrogantes en cuanto a los posibles modelos de inversión para el mejoramiento de los sistemas de riego existentes – y por ende en las condiciones agroproductivas – en aquellos valles y otras zonas regadas que no se

81

hayan beneficiado con la presencia de proyectos especiales. De no contar con subsidios del Estado, la inversión en infraestructura hidráulica mayor sería escasa en la zona, con la consecuencia de un progresivo deterioro de la seguridad hídrica en parcela, desalentando así la aparición de posibles inversiones privadas que pudieran efectuar mejoras tecnológico-productivas. Se trata de una problemática que aqueja a amplias zonas del país y que involucra a un gran universo de productores agrarios; por este motivo, es esta una temática con fuertes implicancias económicas y políticas.

3.1.10 Resultados y sostenibilidad de los programas de apoyo a las OUA

En el Perú, el Estado ha invertido una gran cantidad de recursos económicos con el fin de mejorar y ampliar la infraestructura hidráulica. En proporción, los recursos invertidos específicamente en el mejoramiento de las capacidades técnicas y de gestión de los usuarios y de sus organizaciones han sido muy modestos y asignados específicamente a algunos destinatarios puntuales. Las iniciativas tomadas al respecto, se caracterizaron por la presencia de una fuerte desigualdad en cuanto a la distribución territorial dentro del país (los recursos fueron principalmente dirigidos hacia OUA en la Costa), además de la poca continuidad y seguimiento que tuvieron en términos de procesos formativos, así como la alta dependencia de financiamiento internacional.

En la Sierra este desafío fue asumido en las últimas décadas en forma dispersa por una variedad de ONG y algunas entidades estatales como PRONAMACHCS98 o PRODERM y PLAN MERISS en Cuzco. Estas experiencias no han sido en general sistematizadas, por lo que no es posible realizar una apreciación

generalizada de los aprendizajes, efectos e impactos de las mismas en el ámbito serrano.

En el caso de la Costa también se han realizado en las décadas pasadas experiencias de capacitación y asistencia técnica con organizaciones de regantes, la mayoría de las cuales fueron de carácter relativamente local. Ha sido, sin lugar a dudas, el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)99 el que más recursos ha invertido en el desarrollo de capacidades técnicas, administrativas e institucionales en organizaciones de usuarios de agua, particularmente a través del denominado “Programa de Entrenamiento en Servicio” (PES), que funcionó desde mediados del año 2000 hasta mediados de 2007. El PSI encargó una sistematización de esta experiencia (PSI, 2008), cuyos principales aportes son tratados en la presente sección.

El Programa de Entrenamiento en Servicio (PES) del PSI ha elevado considerablemente la conciencia en los usuarios de la Costa sobre la necesidad de un manejo más ordenado y transparente de los sistemas de riego, y para ello ha apostado fuertemente al incremento de las capacidades técnicas, administrativas y de gestión a nivel del personal involucrado y en los dirigentes.

Tal como se ha explicado en la presente sección, el Gobierno ha venido realizando esfuerzos para trasladar capacidades a las OUA; sin embargo, es necesario otorgar la debida importancia a la creación de nuevas capacidades, lo que puede conseguirse a través de la inclusión de la temática relacionada con la hidráulica de canales abiertos y su aplicación a los sistemas de riego en el plan de estudios universitario. Asimismo sería beneficioso que se iniciase un programa de formación para los capacitadores de las entidades responsables, en

82


98 PRONAMACHCS ha brindado un alto grado de capacitación y asistencia a organizaciones locales con base en la Sierra (comités de conservación, etc.), pero no se tiene información sobre en qué medida estos esfuerzos fueron dirigidos específicamente a organizaciones de regantes y estructurados en torno a instrumentos específicos de gestión en sistemas de riego.

99 Formalmente: la Unidad de Coordinación del Proyecto Subsectorial de Irrigación (UCPSI), antes de convertirse en Programa Subsectorial de Irrigación en el año 2006.

83

Figura 3.4: Evolución de los montos puestos en cobranza y la recaudación de la tarifa vigente en 64 Jun-tas de Usuarios de la Costa, período 1999-2007


Figura 3.5: Evolución de la eficiencia de recaudación de la tarifa de agua (promedio sobre 64 Juntas de Usuarios en la Costa)


1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Monto puesto en Cobranza Recaudación Tarifa Vigente

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

51% 63% 64% 69% 72% 82% 85% 84% 85%Eficiencia de Recaudación

Efici

enci

a de

Rec

auda

ción

el que los mismos pudieran prepararse en un breve lapso de tiempo (a través de visitas de estudio y/o cursos cortos especializados) para desempeñarse en tareas específicas como el uso de hardware innovador (Ejemplo: Sistemas SCADA, Vertederos de cresta ancha)

Resulta difícil establecer una relación directa entre los esfuerzos de capacitación y el mejor desempeño de los sistemas de riego. Sin embargo, existen varios indicadores económico-financieros que presentan el suficiente indicio de ello100:

a. En el periodo 1999-2007, el valor unitario de la tarifa de agua tuvo un crecimiento promedio del 59% (medido sobre 52 Juntas de Usuarios), muy superior a la inflación. Este dato refleja la voluntad y capacidad de pago de los usuarios que probablemente no se hubiera logrado en caso de no haber recibido la mencionada capacitación y asistencia técnica.

b. En términos absolutos, la recaudación de la tarifa de agua en el total de las 64 Juntas de la Costa creció desde 27,9 hasta 70,6 millones de Soles entre 1997 y 2007, equivalente a un incremento de 153%. Los montos puestos en cobranza en dicho periodo crecieron de 54,7 a 82,8 millones de Soles. La figura 3.4 grafica esta evolución.

c. En el mismo sentido, se produjo un evidente aumento en la eficiencia de recaudación de la tarifa de agua: del 51% en el año 1999 al 85%

en el año 2007. Esta evolución es claramente visible en la figura 3.5.

Datos más recientes confirman esta tendencia creciente en la recaudación así como una mejor eficiencia en la cobranza de la tarifa de agua: ver Cuadro 3.5. La recaudación subió a más de S/. 107 millones en el año 2011, mientras que la eficiencia de recaudación en ese año alcanzó el 88%. El Anexo 4 proporciona los detalles de la recaudación por Junta para el año 2011.

Los resultados alcanzados son alentadores a la luz de la vital importancia que adquieren las tareas de mantenimiento y los procesos de mejora continua en la gestión del agua, especialmente tomando en cuenta las considerables evidencias de crítica escasez del recurso hídrico en la Costa peruana y los riesgos de deterioro de la infraestructura hidráulica.

Sin embargo, casi no existe información disponible sobre la proporción de la recaudación obtenida por el cobro de la tarifa de agua que se destina efectivamente a gastos de operación y mantenimiento, y más específicamente, a inversiones para la rehabilitación o mejoramiento de la infraestructura hidráulica.

Tal como se mencionó en la sección anterior, datos sistematizados con respecto a 26 Juntas de Usuarios indican que entre 1999 y 2007 las mismas invirtieron un total de 31,2 millones de Soles de recursos propios, de los cuales el 69% (S/. 21,5

84


100 Datos provenientes del Informe de Sistematización del Programa de Entrenamiento en Servicio (PES). Ver PSI, 2008.

Cuadro 3.5: Recaudación de Tarifas y nivel de eficiencia (1999-2011)

Fuente: Proyecto Subsectorial de Irrigación-PSI, 2012

1999 2002 2005 2008 2011

Recaudacion de Tarifas Vigentes 27 923 48 996 61 628 83 447 107 561

% de Eficiencia 51,0% 69,1% 85,3% 84,5% 88,5%

millones) se destinaron a infraestructura de riego y el 31% restante (S/. 9,7 millones) a la adquisición de patrimonio (locales, equipamiento, etc.). Si bien esto muestra que un cierto número de Juntas de Usuarios ha logrado incrementar su capacidad para invertir en el sistema de riego y en su patrimonio institucional, se puede estimar que probablemente esta inversión no representa más del 15% del total de los fondos recaudados por estas organizaciones durante el mencionado periodo.

A la fecha, no se conoce la existencia de información actualizada sobre gastos realizados por las organizaciones tanto en O&M como en cuanto a inversión en sus sistemas de riego y patrimonio institucional, en términos absolutos y como porcentaje de la recaudación por concepto de tarifa de agua. Se considera de importancia la realización de una evaluación amplia en esta materia. Esto resulta especialmente relevante en el actual contexto en el que los gobiernos regionales y locales son responsables de promover el uso eficiente del agua y de los sistemas de riego.

Resulta pertinente hacer algunas reflexiones sobre la sostenibilidad de los esfuerzos de entrenamiento realizados en las OUA. En primer lugar, debe considerarse que dichas organizaciones no son estáticas, teniendo en cuenta que, normalmente, cada tres años realizan elecciones internas, con el consecuente cambio (parcial) en sus cuadros directivos; a menudo, estos cambios involucran también ciertas modificaciones en el plantel de personal técnico administrativo. Estos procesos generan por un lado una pérdida de la memoria institucional y de capacidades de gestión, además de requerir la realización de una serie de esfuerzos con el objeto de nivelar los conocimientos, habilidades y enfoques de las personas que se incorporan a la gestión (tanto dirigentes como nuevo personal técnico administrativo).

Por otro lado, es importante que las organizaciones de usuarios de agua mantengan una relación fluida con instituciones de referencia en el plano normativo, de asesoramiento y de fiscalización. El mencionado informe de sistematización del PSI (2008) señala en este sentido: “El rol e involucramiento del ATDR, con su voluntad y experiencia en la gestión de sistemas de riego, resulta determinante para la sostenibilidad de los procesos implementados por el PES; no solo como un supervisor de las acciones del PES en el marco de la autoridad que las normas le determinan, sino también como actor activo y propositivo para aportar y coadyuvar las mejoras que las organizaciones de usuarios requieren implementar, en particular, la parte técnica”.

Se puede constatar que ambos factores de sostenibilidad – la continuidad del aprendizaje y la relación con la autoridad legítima – se han visto reducidos ostensiblemente en los últimos años. Por un lado, desde el PSI (y otras entidades) no se ha podido mantener un nivel básico de actualización y monitoreo con respecto a los instrumentos de gestión con los que fueron entrenados el personal técnico administrativo y los directivos de las Juntas. Por otro lado, la reconversión de la figura de “Administrador Técnico del Distrito de Riego” (ATDR) a “Administrador Local de Agua” (ALA) a partir de la Ley de Recursos Hídricos (2009) y su Reglamento (2010) ha sido un cambio de fondo en el concepto de relación entre las organizaciones de usuarios y la autoridad de agua.

En consecuencia, en la actualidad las OUA se encuentran en una situación de relativo desamparo en cuanto al apoyo técnico, asesoramiento y fiscalización institucional que reciben en torno al manejo operativo y administrativo de sus sistemas de riego, así como respecto de la gestión organizacional. Algunas de las personas entrevistadas en el marco del presente trabajo

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señalaron, en relación con esto, que las Juntas de Usuarios parecen estar en un proceso de franco retroceso en cuanto a la calidad de aplicación de los instrumentos de gestión aprendidos, así como en su desempeño organizacional.

Durante la última década, algunas JU (se calcula que se trata de 15, todas situadas en el área de la Costa) han intentado compensar las falencias del apoyo recibido, mediante la creación de su propia Unidad de Comunicación y Capacitación (UCC), con un presupuesto restringido y una pequeña cantidad de personal asignado para capacitarse. No se cuenta con información actualizada sobre el grado de continuidad y desempeño de estas instancias.

3.2. Los Proyectos EspecialesEl segundo tipo de operador de infraestructura hidráulica mencionado en la norma oficial es el de los denominados “Proyectos Especiales”, que están a cargo de la operación y mantenimiento de sistemas de riego (particularmente, de la infraestructura hidráulica mayor). Originalmente, dichos proyectos especiales eran gestados desde el (ahora inexistente) INADE; en la actualidad los proyectos especiales funcionan como Unidades Ejecutoras del MINAG o de los Gobiernos Regionales y cuentan con un estatus relativamente autónomo. Son responsables del desarrollo y de la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica mayor dentro de uno o más sectores hidráulicos; normalmente, el manejo de la infraestructura hidráulica menor en dichos sectores está a cargo de organizaciones de usuarios. Existe muy poca información disponible sobre el desempeño de estos Proyectos. La razón principal es su carácter considerablemente autónomo, con un nivel de supervisión muy reducido por parte de las instituciones a las cuales están adscritos. En este

acápite se realiza un breve análisis de los proyectos especiales en relación a su función de operación y mantenimiento de infraestructura hidráulica. En el capítulo 5 se tratará la temática de las inversiones públicas realizadas a través de estas entidades. En el capítulo 6 se analizará el rol de estos proyectos especiales en el marco institucional constituido por las entidades públicas involucradas en las tareas de riego.

Se entiende por servicio de operación al proceso de manejo de las obras de infraestructura hidráulica para fines de regulación, conducción, distribución y medición del agua de riego. Por otro lado, se considera servicio de mantenimiento a todas aquellas actividades que tienen como finalidad mantener en buen estado las obras hidráulicas como condición sine qua non para brindar un servicio de riego apropiado.

Desde el punto de vista económico, un buen estado de la infraestructura hidráulica permite reducir pérdidas innecesarias de agua, realizar una distribución más eficiente y justa de los recursos hídricos, minimizar eventuales daños al sistema y extender la vida útil efectiva de la infraestructura. Además, un inadecuado mantenimiento puede traer consecuencias no deseables, tales como afectar negativamente la producción agrícola y el grado de equidad en la distribución del agua a los usuarios, así como provocar problemas ambientales e inesperadas fallas en la infraestructura.

En la figura Nº 3.6 se puede observar que los gastos de operación y mantenimiento de los proyectos especiales de la Costa se fueron incrementando sostenidamente en el periodo 2000-2012. De un presupuesto total anual inicial de S/. 33 millones en el año 2000, dichos gastos han crecido hasta estabilizarse en los S/. 70-75 millones en los últimos años.

86


No se conoce la existencia de estudios realizados con el fin de estimar cuál debería ser el gasto realizado por los Proyectos Especiales para asegurar un óptimo funcionamiento y conservación de la respectiva infraestructura hidráulica, pero dada la inversión ejecutada de aproximadamente S/. 15 000 millones, un monto anual de operación y mantenimiento de S/. 75 millones (cerca del 0,5% de la inversión ejecutada) no parece constituir un monto suficiente. De la información recogida por los equipos técnicos, se puede deducir que este monto es insuficiente para cubrir todos los costos de operación y mantenimiento (seguros, reposiciones, prevención y conservación, drenajes, gestión gerencial, estudios, acciones integrales, etc.). Es preocupante el bajo nivel de recursos que se destinan a la O&M considerando que los PE son responsables de las grandes presas y transvases en un país sujeto a eventos sísmicos, y que una falla en su gestión podría generar daños importantes.

Los Proyectos Especiales de la Costa son los que concentran la mayor parte de los recursos públicos asignados para la operación y mantenimiento de

los respectivos sistemas, absorbiendo cerca del 95% de los recursos destinados para tales fines (el resto se destinan a proyectos en la Sierra y la Selva). Una parte de los gastos se financia con recursos provenientes de la tarifa de agua pagada por los usuarios (anteriormente denominados “amortización” y “canon”), pero también se observa la presencia de algunos subsidios como en los casos de Rio Cachi y Jaén San Ignacio Bagua, además de otros en la Selva.

Es importante notar que existen sistemas de riego mayores que ya no son considerados en las estadísticas de gasto del sector público, como es el caso de el sistema San Lorenzo en Piura y (parcialmente) el sistema Tinajones en el departamento de Lambayeque, que son administrados directamente por las organizaciones de usuarios.

En la mayoría de los Proyectos Especiales los gastos de operación y mantenimiento se fueron incrementando paulatinamente. Según el Cuadro 3.6, en los últimos años el Proyecto Especial Chavimochic es el que ostenta un mayor gasto en operación y mantenimiento

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Figura 3.6: Gasto en operación y mantenimiento de los Proyectos Especiales en la Costa

Fuente: MEF SIAF * datos a septiembre de 2012

(entre S/. 20-25 millones anuales en promedio). Le siguen el Proyecto Chinecas (con S/. 16-17 millones, lo cual es previsible dada la débil cultura de pago de los usuarios en ese ámbito) y el Proyecto Majes Siguas (con S/. 10-11 millones). En el otro extremo se encuentra el proyecto Especial Puyango Tumbes, que es el que asigna la menor cantidad de recursos a este tipo de actividad, aunque en el año 2011 el monto invertido es superior al doble del invertido el año anterior y mucho mayor al promedio anual de la última década.

Finalmente, estos grandes proyectos han sido fuente de importantes conflictos sociales protagonizados por los usuarios y los gobiernos regionales ubicados en las zonas donde se obtiene el agua. La solución de estos conflictos representa un reto mayor ahora que algunos de ellos han sido transferidos a los gobiernos regionales beneficiarios de los transvases y presas.

Empresas privadas en la administración de los sistemas de riego

El Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica (R.J. 892-2011-ANA) establece que también entidades distintas a las Juntas de Usuarios y Proyectos Especiales podrán prestar servicios de suministro o de monitoreo y gestión, siempre y cuando se trate de nuevos proyectos de infraestructura hidráulica que hayan sido financiados con recursos propios o con participación del Estado, en cuyo caso se regirán por su normatividad sectorial especial.

En la práctica, se han dado muy pocos casos de contratación de servicios privados de operación y mantenimiento de sistemas de riego. En general, las Juntas de Usuarios y las respectivas Comisiones de Regantes han preferido seguir realizando dichas funciones bajo administración propia. Entre las pocas excepciones se pueden contar la Junta de Usuarios de Chancay-Lambayeque y la Junta de Usuarios de Jequetepeque (Del Castillo, 2011)101, a partir de que a inicios de 1994 el Gobierno facultó al INADE a concesionar al sector privado la

88


Cuadro 3.6: Gastos de operación de Proyectos Especiales en la Costa (en millones de soles)

Fuente: MEF SIAF

101 Adicionalmente, durante un corto tiempo (aproximadamente 1995-1997) un operador privado parece haber prestado servicios de O&M en el ámbito del Proyecto Especial Chavimochic.

ProyectoEspecial 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Puyango-Tumbes 0,23 0,60 0,45 0,55 0,37 0,35 0,35 0,35 0,40 0,56 1,48 3,77 1,22

Chavimochic 12,10 12,44 13,42 13,75 16,90 16,92 15,90 17,12 20,50 25,51 22,33 21,13 12,75

Chinecas 1,63 3,83 2,93 2,90 3,63 2,91 3,24 4,46 16,62 16,71 17,25 16,37 6,46

Chira-Piura 4,71 8,14 7,90 7,11 5,62 7,67 7,76 4,09 8,74 n/d 4,08 5,27 3,91

Jequetepeque-Zaña 2,34 2,44 0,00 4,26 2,92 4,48 3,85 4,66 3,69 4,09 4,23 4,15 2,90

Majes-Siguas 6,56 10,78 9,47 9,17 5,01 13,07 12,16 10,54 15,00 10,92 10,76 7,14 11,85

Olmos-Tinajones 3,92 2,64 2,37 3,32 2,55 0,65 n/d 1,50 0,55 3,67 3,67 2,33 0,30

Pasto Grande 1,28 1,36 1,68 1,84 0,00 4,90 3,13 4,03 2,40 6,33 7,54 4,37 3,94

Tacna 0,46 1,23 1,30 1,83 4,47 3,28 3,96 3,58 2,83 2,93 1,63 2,77 1,65

Tambo- Ccaracocha n/d 0,99 1,12 1,08 1,19 1,19 1,11 1,12 2,63 1,55 1,70 4,94 1,17

Total 33,23 44,43 40,64 45,81 42,65 55,41 51,27 51,44 73,36 72,27 74,69 72,24 46,15

operación y el mantenimiento de la infraestructura de los grandes proyectos hidráulicos (D.S. Nº 027-93-PRES).

Bajo este amparo se formó en Chancay-Lambayeque la Empresa Técnica de Conservación, Operación y Mantenimiento S.A. (ETECOMSA), una sociedad anónima formada por la Junta de Usuarios de Chancay-Lambayeque y las 13 Comisionesde regantes del mismo valle. Mediante una licitación pública realizada a mediados de 1994, se adjudicó a ETECOMSA la concesión para hacerse cargo de la totalidad de las actividades de operación y mantenimiento de la infraestructura mayor de riego y drenaje del Sistema Tinajones por un período de diez años, incluyendo la obligación de pagar la prima anual de seguro de dicha infraestructura102. Al concluir el periodo de concesión, la Junta de Usuarios de Chancay-Lambayeque decidió desactivar ETECOMSA y a partir de enero de 2005 se hizo cargo en forma directa de la operación y mantenimiento del sistema mayor103.

Otro ejemplo de la constitución de una empresa de servicios para efectos del manejo de infraestructura mayor de riego es el de la Asociación Civil Operación y Mantenimiento (OPEMA) en el valle de Jequetepeque-Zaña, cuyo directorio está conformado por las 14 Comisiones de Regantes de

dicho valle. Por el convenio de concesión firmado en 1997 entre el Proyecto Especial Jequetepeque-Zaña (PEJEZA) y la OPEMA, ésta última asumió la operación y mantenimiento de la infraestructura mayor del sistema Jequetepeque Regulado, incluyendo la represa de Gallito Ciego. Cabe señalar que el plazo de la concesión estipulado en el convenio entre OPEMA Y PEJEZA vence en enero de 2014 y que probablemente no habrá prórroga de dicho contrato, entre otros motivos debido a ciertos conflictos que se suscitaron entre las partes involucradas.

Distinta es la situación en las nuevas irrigaciones que se vienen impulsando entre el Estado y empresas privadas en proyectos como Olmos y Majes-Siguas. En estos proyectos el rol del operador privado está explícitamente contemplado en la concepción de la nueva irrigación, por ejemplo en el esquema de recuperación de la inversión (privada) a través de la venta de lotes y el cobro de la tarifa de agua. El proyecto Olmos es el más avanzado en este sentido, estando la empresa H2Olmos a cargo del desarrollo de la infraestructura mayor de riego (38 500 ha) y la posterior operación y administración del sistema. Es importante señalar que en el país no existe experiencia previa con este nuevo modelo de inversión público-privada y de administración.

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102 El monto de esta prima ascendía a la suma anual de aproximadamente US$ 750 000, según información proporcionada por personas relacionadas con las instancias involucradas.

103 Ver: http://www.judrchl.org.pe/entidades-asociadas.php

Sistema de Riego de la Junta de Usuarios de Chancay-Lambayeque. Lamayeque. Cortesía de PSI

Este capítulo presenta al marco institucional del Estado, refiriéndose con esto a las principales entidades públicas con responsabilidades en el riego. Son instituciones con perfil normativo promotor y supervisor que están encargadas de la definición de las reglas de juego, la supervisión y fiscalización, y la capacitación de los operadores encargados de la gestión de los sistemas de riego. También incluyen a las unidades ejecutoras públicas encargadas de la implementación de proyectos de inversión pública. En la primera parte del capítulo se presentan las principales instituciones públicas involucradas en el sector de riego, así como sus funciones y su desempeño. Luego, se identifican los principales desafíos vinculados al cumplimiento de las funciones públicas en el riego, más específicamente las funciones técnico normativas de supervisión y fiscalización y de asistencia técnica y capacitación. El análisis de la inversión y gasto públicos en la operación y el mantenimiento de los sistemas hidráulicos se trata en el capítulo 5.

4.1. Evolución histórica reciente del marco institucional para el riegoEn el capítulo que describe brevemente la historia del riego en Perú, se puede apreciar que desde la Reforma Agraria en 1969 hasta finales de los años 1980, el Gobierno Central – a través de un Ministerio de Agricultura fuerte – controlaba los recursos hídricos y las tierras, administraba los sistemas de riego e invertía masivamente en la rehabilitación y extensión de la infraestructura hidráulica. A partir del año 1989, el rol del Gobierno Central, y en particular el del Ministerio de Agricultura en el sector del riego ha disminuido radicalmente, con el traslado progresivo de responsabilidades a las organizaciones de usuarios, los Gobiernos Regionales y Locales, y

al sector privado empresarial. Otra modificación fundamental del marco institucional que culminó con la restructuración del MINAG en 2008 y la creación de la Autoridad Nacional del Agua, es la progresiva derivación, por lo menos en teoría, de las responsabilidades acerca de la gestión de los recursos hídricos y del riego hacia diferentes instituciones. Estos cambios probablemente constituyen parte de los motivos por los cuales se ha visto disminuida aún más la atención que prestaron los últimos gobiernos centrales al tema del riego.

4.2. Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riegoTodos los niveles de gobierno (Gobierno Central, Regional y Local: provinciales y distritales) tienen competencia en el tema del riego (ver Cuadro 4.1). Con el proceso de descentralización, especialmente a partir del año 2002, los gobiernos regionales y locales han asumido responsabilidades cada vez mayores en esta área, mientras se aprecia una disminución en la participación del Gobierno Central.

A nivel central, el Ministerio de Agricultura (MINAG) concentra las competencias públicas relacionadas con el riego a través de la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH), dos Proyectos adscritos (el Programa Subsectorial de Irrigación PSI y el Programa de Desarrollo Productivo Agrario AGRORURAL) y 6 Proyectos Especiales que no han sido transferidos a los Gobiernos Regionales. Adicionalmente, la Autoridad Nacional del Agua (ANA), Organismo Público independiente adscrito al MINAG y ente rector de la gestión de los recursos hídricos en el país, en la práctica asume funciones importantes relacionadas con el riego. Finalmente,

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4. El Rol del Estado

Nivel Entidad Pública Funciones

Técnico-norma-tiva /

Promotor

SupervisiónFiscalización

Asistencia Técnica /

Capacitación

InversiónPublica

Gobierno Central

DGIH (MINAG)

ANA

PSI

AGRORURAL

FONCODES (MDIS)

Proyectos Especiales (MINAG)

Gobiernos Regionales

Dirección Regional Agraria Facultativo

Proyectos Especiales

Gobiernos Locales Facultativo

el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, a través de FONCODES, se encuentra también muy activo en cuanto a inversiones públicas en el sector del riego.

A continuación se presentan las principales instituciones con responsabilidades en las tareas de riego, comenzando por las entidades del Gobierno Central (DGIH, ANA y los Programas de Inversión: PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos Especiales), para luego continuar con las dependientes de Gobiernos Regionales y Locales.

4.2.1. La Dirección General de Infraestructura Hidráulica

La DGIH, organismo de línea del MINAG, entró en vigencia en 2009 como resultado de la restructuración del Ministerio. Su organización, competencias y funciones están establecidas por el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MINAG (D.S. 031-2008-AG) y por el reglamento de la Ley de Recursos Hídricos (D.S. No 001-2010-AG).

La DGIH es un organismo técnico-normativo promotor encargado de “proponer políticas públicas, estrategias y planes orientados al fomento del desarrollo de la infraestructura hidráulica104 de acuerdo a las políticas agraria y de recursos hídricos” (ROF del MINAG, 2008). En 2010, el

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Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego

Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.Fuente: Elaboración propia

104 El desarrollo de infraestructura hidráulica comprende estudios, obras, operación, mantenimiento y gestión de riesgos en la construcción, habilitación, mejoramiento y ampliación de presas, bocatomas, cauces fluviales, canales de riego, drenes, medidores, tomas, pozos de agua subterránea y modernización del riego parcelario (art. 68 del ROF del MINAG). No se precisa si se refiere exclusivamente a infraestructura hidráulica con fines agrarios, o si el concepto se extiende también a otros sectores de uso de agua.

reglamento de la ley de recursos hídricos (D.S. Nº 001-2010-AG) agrega dos funciones importantes a la Dirección que no habían sido anteriormente asignadas a ninguna institución: (a) la de brindar asistencia técnica a las organizaciones agrarias de usuarios de agua y (b) la de emitir directivas y lineamientos para la supervisión y evaluación del cumplimiento de las normas y políticas para la operación y mantenimiento de los sistemas de riego y drenaje”.

Las funciones mencionadas resultan llamativas por tres razones: (a) la concepción del subsector de riego está muy enfocada en la parte de infraestructura, dejando de lado el aspecto de servicio o de sistema de riego en todas sus dimensiones; (b) si bien la actuación de la DGIH debe ejercerse de acuerdo con las políticas y estrategias nacionales de recursos hídricos y de medio ambiente, no se menciona la política y estrategia de riego de 2003, y (c) la función de brindar asistencia técnica a las organizaciones de usuarios no corresponde a un organismo técnico-normativo. Además de las funciones otorgadas por el marco legal, la DGIH asume proyectos105 y funciones “heredadas”106 del Ministerio.

Para el cumplimiento de sus funciones, la DGIH cuenta con dos unidades orgánicas: una dirección de estudios y una dirección de proyectos. No tiene representación a nivel descentralizado en el país. Su presupuesto fue de aproximadamente 4 millones de soles al año en 2012 (1,5 millones de dólares) y cuenta con una planta de personal de

34 personas de los cuales las dos terceras partes se dedican a tareas administrativas. La planta era de 68 personas en 2010.

La DGIH enfrenta grandes retos para lograr el cumplimiento de su mandato. Sus actividades en materia de definición de políticas públicas, estrategia y planificación relacionada con la infraestructura hidráulica y el riego han sido muy limitadas. La DGIH no ha podido brindar asistencia técnica a las organizaciones de usuarios ni emitir directivas o lineamientos para la supervisión y evaluación del cumplimiento de las respectivas normas y políticas. Además, no se ocupa verdaderamente de la regulación/supervisión de los proyectos especiales no descentralizados que, si bien no son parte de sus funciones oficiales, le han sido asignados por defecto107.

Las principales razones del débil desempeño de la DGIH pueden atribuirse a que:

• Al ser creada, la misma absorbió buena parte del personal, así como ciertas funciones, del ex Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), cuya misión y responsabilidades eran considerablemente distintas108. El proceso de adaptación de la nueva institución, y en particular de su personal, a sus nuevas funciones requiere tiempo (a pesar de haber transcurrido ya 4 años desde su creación), pero sobre todo necesita de esfuerzos específicos de fortalecimiento institucional a los que posiblemente no se les ha prestado la debida atención.

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105 Entre otros, la ejecución por administración directa (MINAG) de aproximadamente 10 proyectos pequeños y medianos (de entre S/. 150 000 y S/. 12 000 000) (Fuente: comunicación personal con funcionarios del MINAG).

106 Por ejemplo, las actividades de coordinación y de seguimiento en relación con los 8 Proyectos Especiales no transferidos a los Gobiernos Regionales.

107 Según su Ley de Organización y Funciones de 2008, el MINAG es responsable de regular y gestionar la infraestructura pública de uso agrario de carácter y alcance nacional. Sin embargo esta función no ha sido asignada a ninguna de sus direcciones u organismos de línea.

108 El INADE fue un organismo público del Ministerio de la Presidencia, que en los años anteriores a su desaparición fue incorporado al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, como responsable de prestar asistencia especializada en el campo del diseño, ingeniería y desarrollo de obras hidráulicas, de la normativa técnica y priorización de los proyectos hidráulicos a nivel nacional y de la supervisión de los estudios y obras de dichos proyectos cuando se desarrollen con fondos públicos.

• La Dirección cuenta con un presupuesto y un personal insuficientes para lograr el adecuado cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas, y carece de oficinas desconcentradas en el interior del país.

• La insuficiencia de recursos se vuelve aún más evidente al considerar que la DGIH ha asumido proyectos y funciones “heredadas” que demandan muchos recursos y atención, dificultando la dedicación necesaria para la realización de las funciones originales para las que fue creada. La transferencia de estas funciones y proyectos es particularmente cuestionable cuando se considera la naturaleza técnico-normativa de la DGIH y que algunos de estos proyectos comprenden actividades que van más allá de las actividades relacionadas con la infraestructura hidráulica y por lo tanto salen del ámbito de competencia de la misma.

• La Dirección es un organismo de línea del Ministerio que por su naturaleza no puede asumir directamente funciones ejecutivas tales como brindar apoyo técnico a las OUA y hasta la fecha no se ha podido precisar la forma en la cual la DGIH podría o debería asumir esta función. En particular, considerando que la misma no tiene representación a nivel regional/local109.

Finalmente, las actuaciones de los Gobiernos Regionales y Locales en el riego deben estar de acuerdo con los planes, estrategias y políticas sectoriales nacionales, pero no siempre esto sucede, y la DGIH/MINAG carece de los medios y las facultades necesarios para cambiar esta situación.

Tal como se mencionó anteriormente, el MINAG no tiene presencia a nivel local al no contar con oficinas desconcentradas110. Adicionalmente, no existe una relación orgánica entre el MINAG a nivel central y las Direcciones Regionales Agrarias (DRA) de los Gobiernos Regionales. Finalmente, desde 2010, el Ministerio está impedido para establecer alianzas presupuestales y de proyectos con dichas direcciones, y de esta manera perdió su capacidad de orientar el accionar de las instancias públicas regionales en materia de riego debido a que fue eliminada la posibilidad de ejecución presupuestal bajo la figura “por encargo”.

4.2.2. La Autoridad Nacional del Agua

La Autoridad Nacional del Agua (ANA), creada en 2008 (D.L. 997) como organismo público adscrito al MINAG, es responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos. Su creación muestra la fuerte voluntad política de afrontar los desafíos crecientes vinculados con los conflictos que se presentan en la gestión de los recursos hídricos. Esta voluntad se manifiesta en particular por la “recentralización” de las funciones relacionadas con la gestión de los recursos hídricos y algunas funciones relativas a la supervisión de los administradores de los sistemas hidráulicos que habían sido transferidas a los Gobiernos Regionales en 2006, en el momento en que las Administraciones Técnicas de los Distritos de Riego (ATDR) empezaban a depender parcialmente de ese nivel de gobierno.

Las funciones de la ANA son establecidas por la Ley de Recursos Hídricos, y el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, el ROF de la ANA,

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109 De hecho, desde 2006, cuando las Direcciones Regionales Agrarias (DRA) fueron transferidas del MINAG a los Gobiernos Regionales, el Ministerio perdió su representación a nivel regional y local.

110 Con la reestructuración del MINAG en 2008, los asuntos relacionados con las líneas de mando de las Direcciones Regionales Agrarias fueron transferidos en su totalidad a los Gobiernos Regionales.

además de otros dispositivos legales específicos que se derivan de dicha normativa (reglamento de otorgamiento de derechos de uso de agua, reglamento de operadores de infraestructura hidráulica, etc.). Son funciones de tipo técnico-normativo y de supervisión y fiscalización. La ANA, por su naturaleza, no puede implementar proyectos de inversión. Si bien está encargada de la gestión de los recursos hídricos, también tiene funciones importantes relacionadas con el riego:

• Funciones de tipo técnico-normativo/de promoción:

- Establecer la metodología para determinar el valor de las tarifas por utilización de infraestructura hidráulica y aprobar las tarifas propuestas por los operadores (ROF de la ANA, 2010).

- Establecer las normas para la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica (art. 210.2 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos de 2010).

- Establecer los parámetros de eficiencia en el aprovechamiento de los recursos hídricos para determinar si los usuarios de agua y los operadores de infraestructura hidráulica hacen un uso eficiente del recurso hídrico, además de otorgar certificados de eficiencia a los operadores y usuarios que alcancen los niveles de eficiencia requeridos (Capítulo X del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, 2010).

• Funciones de supervisión y fiscalización:

- La ANA fiscaliza las Juntas de Usuarios de acuerdo con las normas del sistema nacional de control, respecto de la recaudación y transferencia de la retribución económica por el uso del agua, y el cumplimiento del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica, lo que implica

supervisar el cumplimiento de las metas del plan quinquenal de operación, mantenimiento y desarrollo de infraestructura hidráulica y del plan anual de operaciones de cada operador, así como el cumplimiento de los parámetros de eficiencia o plan de adecuación (cuarta regulación sectorial de la gestión del agua para uso agrario, Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos de 2010 y Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica de 2011).

- Mediante sus organismos desconcentrados, supervisar la calidad del servicio y la aplicación del régimen tarifario de los servicios públicos de distribución y abastecimiento de agua que prestan los operadores de infraestructura hidráulica (art. 36 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, de 2010).

- Adicionalmente, hasta el momento en que entren en funcionamiento las Direcciones o Gerencias Regionales Agrarias de los Gobiernos Regionales, la ANA – a través de sus ALA – está encargada de la supervisión de la distribución del agua de riego en conformidad con las normas emitidas por el MINAG (Sexta Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos de 2010).

Para ejercer sus funciones, la ANA dispone de organismos desconcentrados: Las Autoridades Administrativas del Agua (AAA) cuyas jurisdicciones se corresponden con las 14 macro regiones hidrográficas del país y dentro de éstas a 71 Administraciones Locales de Agua (ALA). También la ANA goza de una cierta independencia financiera en la medida en que sus recursos dependen no sólo del presupuesto nacional, sino también de la recaudación de las retribuciones por uso del recurso hídrico y por vertimientos, la cual puede efectuar mediante metodologías establecidas en

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forma independiente. Finalmente, la ANA tiene la facultad de aplicar sanciones a los organismos que controla y supervisa.

La ANA aún está en proceso de implementación. A la fecha se han constituido 5 AAA111 y 4 Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca112. Las ALA fueron creadas a partir de las anteriores Administraciones Técnicas de Distritos de Riego (ATDR), las que fueron absorbidas por la ANA cuando fue creada en 2008, con algunos cambios en sus funciones. La configuración territorial de las ALA ha sido definida a partir de las delimitaciones de las anteriores ATDR; actualmente algunas de estas delimitaciones territoriales se encuentran en proceso de revisión, entre otros motivos, para lograr una mejor concordancia espacial en relación con las 159 unidades hidrográficas (cuencas e intercuencas) del país.

La ANA está consiguiendo avances considerables en cuanto a sus funciones de tipo técnico-normativo relacionadas con la infraestructura hidráulica a cargo de los operadores bajo su jurisdicción. En coordinación con otros actores institucionales involucrados113, ha emitido – entre otros – los siguientes instrumentos técnico-normativos:

• Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica (Resolución Jefatural Nº 892-2011-ANA de diciembre de 2011);

• Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua (D.S. No 021-2012-AG de diciembre de 2012);

• Lineamientos Generales de Tarifas por la utilización de infraestructura mayor y menor, y por monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas (R.J. No 419-2012-ANA)114.

De mayor dificultad es la tarea de apreciar el grado de cumplimiento de la ANA con sus funciones de supervisión y fiscalización en relación al riego, pero se estima que la situación es muy disímil entre las distintas ALA y que, en general, las razones por las que no se consigue el cumplimiento de estas funciones en forma exitosa son las siguientes:

• En la Sierra, en particular, el número de organizaciones de usuarios a supervisar y fiscalizar es grande, los sistemas de riego son pequeños, dispersos y a veces de difícil acceso;

• La ANA está aún en fase de implementación y sus organismos desconcentrados todavía no han asumido plenamente sus funciones; las ALA tienen recursos humanos y logísticos muy limitados para el gran territorio que abarcan.

Finalmente, es necesario analizar la relevancia que tiene el hecho de que la ANA asuma funciones básicamente sectoriales, como aquellas relacionadas con la definición de normas sobre el servicio de distribución de agua por parte de los operadores (no multisectorial) y su fiscalización. Esto, teniendo en cuenta que los operadores regulados por la ANA no son únicamente los administradores de los proyectos hidráulicos

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111 En la Vertiente del Pacífico se crearon 4 AAA: I - Ocoña-Caplina (implementada); II - Chincha-Chaparra (en implementación); III - Fortaleza-Cañete (en implementación); y V- Zarumilla-Jequetepeque (implementada). En la Vertiente del Atlántico se creó la AAA VI – Marañón.

112 Chira-Piura, Chancay Lambayeque, Chancay Huaral y Chili. En proceso de creación: Tumbes y Tacna.

113 Entre otros, en reuniones que tienen el carácter de “Mesa Hídrica”, en las cuales participan también representantes del MINAG, del PSI y de la Junta Nacional de Usuarios de Distritos de Riego del Perú (JNUDRP).

114 La R.J. Nº 419-2012-ANA ha sido suspendida hasta el año 2014, y en su lugar rige momentáneamente la Resolución Jefatural Nº 478-2012-ANA de diciembre 2012: “Lineamientos para determinar y aprobar transitoriamente las tarifas para el año 2013 por la utilización de la infraestructura hidráulica mayor y menor, y por monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas”.

multisectoriales. Por el contrario, la mayor parte de los operadores fiscalizados, está constituida por Juntas de usuarios (art. 5.1. del reglamento de los operadores de la infraestructura hidráulica de 2011), es decir los que sirven a los usuarios agrícolas115.

Por otro lado, cabe señalar que las entidades no pertenecientes a los proyectos especiales o Juntas de usuarios, y que prestan servicios de suministro de agua en nuevos proyectos hidráulicos (art. 5.2 del reglamento de los operadores de la infraestructura hidráulica de 2011) se rigen por su correspondiente norma sectorial especial. Esto significa que los nuevos proyectos que están siendo desarrollados por concesión en las tierras eriazas de la Costa no están sujetos al reglamento de los operadores; sin embargo, eso no significa que queden fuera de la jurisdicción de la ANA para la supervisión y fiscalización del uso del derecho de uso de agua otorgado.

4.2.3. El Programa Subsectorial de Irrigación (PSI), el Programa de Desarrollo Productivo Agrario (AGRORURAL) y FONCODES

El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades ejecutoras con autonomía técnica, administrativa y financiera que fueron creadas para llevar a cabo proyectos de inversión desde el nivel central. Estas organizaciones son responsables de casi la totalidad de la inversión pública en riego por parte del Gobierno Nacional. El PSI y AGRORURAL son unidades ejecutoras adscritas al viceministro del MINAG, mientras que FONCODES depende del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. El desempeño y los desafíos existentes con respecto a estas instituciones en el tema del riego se tratan en el capítulo sobre la inversión pública.

Cabe mencionar, sin embargo, que desde 2006 el PSI es también el ente rector en materia de riego tecnificado (D.S. N° 004-2006-AG), lo que significa que desde entonces cuenta también con funciones técnico-normativas y de supervisión. Como ente rector, el PSI es responsable de establecer los estándares técnicos para los sistemas de riego tecnificados; velar por el cumplimiento de los mismos, brindar asesoramiento, promover la capacitación y fortalecimiento de los gobiernos regionales y gestionar y promover líneas de financiamiento para la ejecución de proyectos de tecnificación del riego.

En ese contexto, el PSI ha venido apoyando a los Gobiernos Regionales y Locales que así lo solicitaron, en la formulación de sus propios programas de riego tecnificado. Al respecto, hasta enero de 2012 un total de 8 gobiernos regionales han recibido apoyo por parte el PSI; tres de los cuales cuentan ya con sus respectivos programas de inversión pública (PIP) aprobados a nivel de factibilidad en el sistema SNIP (Lima, Ica y Junín) y cinco se encuentran tramitándolos actualmente (San Martin, Piura, Lambayeque, Moquegua y Ayacucho).

La asignación al PSI de funciones técnico-normativas relacionadas con el riego tecnificado es comprensible considerando la experiencia única a nivel nacional que tiene esta institución pública en el tema. Sin embargo, no corresponde a una Unidad Ejecutora el cumplimiento de funciones técnico-normativas. Adicionalmente se debe tener en cuenta que la DGIH es también responsable de establecer estándares técnicos para la infraestructura hidráulica, lo que incluye riego tecnificado. Tampoco le corresponde la función de supervisor, no sólo por su naturaleza,

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115 De hecho, quedan fuera de la jurisdicción del Reglamento la mayoría de los otros usos: (a) los operadores del servicio de suministro de agua con fines poblacionales (art. 2.2 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos de 2010); y (b) los operadores de infraestructuras hidráulicas ejecutadas con recursos privados y destinadas a la realización de actividades sectoriales privadas, (art. 2.2 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos de 2010).

sino también por su presencia geográfica limitada y variable. Esto sin mencionar que se trata de una función que asignada a los Gobiernos Regionales.

4.2.4. Los Gobiernos Regionales y Locales

Los gobiernos regionales y locales han sido creados en el marco del proceso de descentralización del país; proceso que ha sido largo, complejo e intenso durante las últimas décadas, y que todavía no ha concluido. Desde el año 2002, la descentralización se rige por la Ley de Bases de la Descentralización (Ley Nº 27783) así como por normas legales posteriores. La descentralización involucra la paulatina transferencia de determinadas competencias (exclusivas, compartidas o delegadas) y los correspondientes recursos económicos desde el Gobierno Central hacia los Gobiernos Regionales y Locales. Dicho proceso de transferencia es regulado por un sistema de acreditación (Ley Nº 28273, del año 2004).

El marco legal para la actuación de los Gobiernos Regionales está establecido por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), promulgada en el año 2002. Actualmente existen 25 Gobiernos Regionales cuya jurisdicción territorial coincide con los límites de los respectivos departamentos del país, y en el caso específico de El Callao, con los límites de esa Provincia Constitucional. Tanto por competencias generales116 como por indicación normativa explícita, los gobiernos regionales tienen amplias facultades para actuar en el riego. En particular, pueden:

• Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas de la región en materia agraria en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales y propuestas

promocionales de desarrollo rural por parte de las municipalidades rurales (Ley Nº 27867 de 2002).

• Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de riego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de suelos (Ley Nº 27867 de 2002).

• Planificar y promover la ejecución del Programa de Riego Tecnificado en su jurisdicción, en coordinación con las organizaciones agrarias de riego y otras.

• Gestionar los recursos provenientes del financiamiento externo e interno para asegurar la aplicación del Programa de Riego Tecnificado (Ley de Creación del Programa de Riego Tecnificado, Ley Nº 28585 de 2005).

• Controlar y vigilar el uso de agua con fines agrarios y para ello supervisar la distribución de agua de riego a cargo de las organizaciones de usuarios de agua u otros operadores, bajo la normativa emitida por el Ministerio de Agricultura (Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos - D.S. Nº 001-2010-AG de 2010).

• Operar la infraestructura mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que le han sido transferidos (principalmente entre 2003 y 2006) bajo los lineamientos de la Ley de Recursos Hídricos y las directivas emitidas por la ANA (art. 25 de la Ley de Recursos Hídricos).

El marco legal para la actuación de los Gobiernos Locales es determinado por la Ley Orgánica de Municipalidades – LOM, Ley N° 27972 de 2003. Existen en el país 195 provincias y 1841 distritos; la mayor parte de estos ámbitos tiene un carácter

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116 Por ejemplo, “planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes” (Artículo 35, inciso “a” de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización).

(eminentemente) rural. Al igual que los Gobiernos Regionales, las municipalidades provinciales y distritales tienen amplias facultades para intervenir en el campo de las actividades de fomento del riego, tanto por sus competencias generales117, como por indicación normativa explícita. En particular:

• “Ejecutar directamente o promover la ejecución de las obras de infraestructura que sean indispensables para el desenvolvimiento de la vida del vecindario, la producción, el comercio… tales como canales de irrigación...” (artículo 79 de la Ley N° 27972 de 2003);

• Planificar y promover la ejecución del Programa de Riego Tecnificado en su jurisdicción, en coordinación con las organizaciones agrarias de riego y otras. Gestionar los recursos provenientes del financiamiento externo, interno y otros para atender la aplicación del Programa de Riego Tecnificado (Ley de Creación del Programa de Riego Tecnificado, Ley Nº 28585 de 2005).

Algunas apreciaciones sobre las funciones de los Gobiernos Regionales y Locales en materia de riego:

• El involucramiento de los Gobiernos Regionales y Locales en el riego ha sido muy disímil, dependiendo de la importancia relativa que tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa de presupuesto público en estos niveles de gobierno, particularmente de aquellos que reciben recursos del canon (minero), regalías etc.

• Sin embargo, de manera general, las actividades de los Gobiernos Regionales y Locales en el área del riego se limitan a la inversión pública.

Casi ninguno de ellos se ha desempeñado activamente en el tema técnico-normativo o ha cumplido de manera satisfactoria con sus funciones de supervisión de las organizaciones de usuarios y/o proyectos especiales en su jurisdicción. El desempeño de los Gobiernos Regionales y Locales en relación con la inversión pública se trata en el capítulo 5.

• De hecho, las Direcciones Regionales Agrarias/Gerencias Regionales de Agricultura, órganos técnico-administrativos y supervisores de los Gobiernos Regionales en materia agraria, salvo algunas pocas excepciones, reciben poca atención por parte de los Gobiernos Regionales, y disponen de limitados recursos humanos y financieros. Adicionalmente, existen limitaciones para generar un mayor grado de sinergia entre el MINAG (a nivel central), que define las políticas, y las direcciones a nivel regional encargadas de aplicarlas y hacerlas cumplir.

4.2.5. Los Proyectos Especiales

Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos Regionales con autonomía técnica, administrativa y financiera. De los 20 Proyectos Especiales en existencia, 11 fueron transferidos a partir de 2003 a los Gobiernos Regionales y 9 al Ministerio de Agricultura en 2008, cuando se decretó la fusión del INADE118 al MINAG y se originó la posterior disolución de ese instituto.

Los Proyectos Especiales constituyeron originalmente importantes proyectos de desarrollo ubicados en zonas estratégicas del país. Existen dos grandes tipos de Proyectos Especiales:

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117 Por ejemplo, “Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local” (Artículo 73, inciso 4.1), o “Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local” (Artículo 73, inciso 4.2, ambos de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades).

118 El Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) fue un organismo público descentralizado, dependiente originalmente del Ministerio de la Presidencia, que estuvo en funcionamiento entre los años 1983 y 2008, siendo su misión coordinar y conducir los grandes proyectos de inversión en áreas estratégicas y prioritarias del Perú.

a. Los grandes proyectos de infraestructura hidráulica que tuvieron como objetivo ampliar la frontera agrícola y la producción hidroeléctrica, y reducir la vulnerabilidad a las inundaciones y sequías, y

b. Los proyectos de carácter integral y multisectorial, con énfasis en las zonas más deprimidas del país.

De los 20 Proyectos Especiales mencionados, 11 se dedican principalmente al desarrollo y posterior operación y mantenimiento de infraestructura hidráulica mayor; 7 son de naturaleza integral incluyendo el desarrollo de proyectos de riego y 2 son de carácter integral sin ninguna actuación en el riego (Putumayo y Madre de Dios); ver Cuadro 4.1.

• En relación al riego las funciones de los Proyectos Especiales son:

• Desarrollar la infraestructura de riego a través de proyectos de inversión;

Una vez concluida la etapa de desarrollo: operar y ocuparse del mantenimiento de la infraestructura hidráulica mayor (la operación y el mantenimiento de la infraestructura hidráulica menor implementada por el respectivo Proyecto normalmente es transferida a las organizaciones de usuarios).

Los Proyectos Especiales representan desafíos importantes para las organizaciones a las cuales están adscritos:

a. En lo que se refiere al MINAG, hasta el día de hoy no queda del todo clara la ubicación que tienen los Proyectos Especiales no descentralizados dentro de su organigrama;

en particular éstos no son mencionados en la Ley de Organización y Funciones del Ministerio (año 2008). En la práctica, la coordinación con los Proyectos Especiales no transferidos es mayormente asumida por la DGIH. La transferencia de estas funciones y proyectos es particularmente cuestionable teniendo en cuenta la naturaleza técnico-normativa de la DGIH, y que algunos de estos proyectos tienen una cartera de actividades que va más allá de la infraestructura hidráulica, y por lo tanto es ajena a la especialidad de la DGIH.

b. Al parecer, algunos de los proyectos (transferidos) constituyen una pesada carga para el presupuesto regional y el del MINAG/DGIH, así como para el personal de estas instituciones, debido a: (i) los importantes costos recurrentes involucrados en el mantenimiento de la respectiva infraestructura institucional (oficinas, personal, etc.) para la operación y el mantenimiento de la infraestructura hidráulica mayor, que no necesariamente son cubiertos con los ingresos por recaudación de la tarifa119 y (ii) el tiempo y la atención que estos proyectos requieren hacen que en el caso de la DGIH ésta no pueda dedicarse con exclusividad a sus funciones esenciales120.

c. Finalmente, se cree que la influencia y el control de la DGIH sobre los proyectos especiales es muy limitada debido al estatus considerablemente autónomo de los mismos y a los signos de debilidad manifestados por la Dirección. En el marco de este estudio, se ha podido constatar que (al momento de la realización del mismo) la DGIH contaba con muy poca información actualizada sobre estos Proyectos y no estaba

100


119 La transferencia no fue sencilla, porque mientras los representantes de los gobiernos regionales se manifestaban en contra de que el Gobierno Nacional hubiera transferido la responsabilidad y los funcionarios, más allá de las planillas no se habían transferido los recursos económicos suficientes para continuar con las tareas de operación y mantenimiento, y menos aún con las obras de desarrollo.

120 Costos institucionales que hasta la fecha no son contemplados en su totalidad en el cálculo de la tarifa de agua.

en condiciones de poder realizar juicio de valor alguno sobre su desempeño. No se ha podido obtener información con respecto al grado de influencia y control que tienen los Gobiernos Regionales sobre los Proyectos Especiales que les han sido transferidos.

El análisis de la inversión pública por parte de los Proyectos Especiales es tratado en el capítulo 5. Un breve análisis del desempeño de los Proyectos Especiales como operadores de la infraestructura hidráulica mayor se encuentra en el capítulo 3.

4.3 Las principales funciones públicas en el riego y su desempeñoEn esta sección se analizan las principales funciones públicas relacionadas con el riego, identificando las superposiciones y vacíos de funciones en relación con el marco legal vigente y otros obstáculos para su desempeño. Se trata en particular de las funciones técnico-normativas, las políticas, la supervisión y fiscalización y la capacitación y asistencia técnica.

101

Cuadro 4.2: Proyectos Especiales


Proyecto Especial Alcance territorial (zona de influencia) o Goierno Regional responsable Propósito

Proy

ecto

s Es

peci

ales

no

Tran

sfer

idos “Puyango - Tumbes Departamento de Tumbes; binacional (Ecuador) (Costa)

Infraestructura Hidráulica MulipropósitoJequetepeque Departamentos de Cajamarca, La Libertad y Lambayeque

(Costa)

Putumay Departamento de Loreto; binacional (Columbia) (Selva)Desarrollo integral abarcando aspectos productivos y de preservación de los ecosistemas

Jaén - San Ignacio - Bagua Departamentos de Cajamarca y Amazonas (Selva)

Alto Huallaga Departamentos de San Martin, Huánuco, Ucayali (Selva)

Pichis Palcazú Departamentos de Junín, Pasco, Ucayali (Selva)

Sierra Centro-Sur Departamentos de Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Cusco (Sierra)

Desarrollo Integral en zona de extrema pobreza, incluyendo obras de riegoLago Titicaca (PELT) Departamento de Puno; binacional (Bolivia) (Sierra)

Proy

ecto

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ridos

Chira - Piura Piura (Costa)

Infraestructura Hidráulica Mayor Multipropósito

Olmos - Tinajones Lambayeque (Costa)

Chavimochic La Libertad (Costa)

Chinecas Ancash (Costa)

Tambo-Ccaracocha Ica (Costa)

Majes - Siguas Arequipa (Costa)

Pasto Grande Moquegau (Costa)

Tacna Tacna (Costa)

Río Cachi Ayacucho (Sierra)

Alto Mayo

San Martín

Desarrollo integral abarcando aspectos productivos y de preservación de los ecosistemas

Huallaga Central y Bajo Mayo

4.3.1. Las funciones técnico-normativas

La DGIH es la institución pública principal en cuanto a la definición de políticas en materia de riego. Sin embargo, no es la única. Comparte esa responsabilidad con la ANA, el PSI y los Gobiernos Regionales:

• La DGIH y la ANA tienen responsabilidades similares acerca de la definición de estándares técnicos/normas para la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica.

• La DGIH y el PSI tienen ambos responsabilidades acerca de la definición de estándares técnicos para el riego tecnificado.

• Los Gobiernos Regionales pueden formular políticas en materia de riego, pero éstas deben estar siempre en concordancia con las políticas nacionales del MINAG.

El aparente traslape de funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias o desalineadas, así como generar confusión entre los encargados de aplicarlas o los que deben controlar su aplicación, especialmente si no existe una coordinación estrecha entre estas instituciones.

Por el momento, la falta de alineamiento de las políticas no parece haber constituido un problema mayor, sobre todo porque sólo la ANA ha estado activa en cuanto a la definición de políticas. Además, la ANA ha contado para el desarrollo de estas políticas con la estrecha colaboración de los principales actores del sector a través de mesas de coordinación que incluyen a la DGIH, el PSI, la ANA y AGRORURAL.

Además de la evidencia de posibles traslapes de funciones y los problemas que éstos podrían generar, hay que evaluar la relevancia de que:

• Una unidad ejecutora de proyectos de inversión, como el PSI, tenga responsabilidades técnico-normativas;

• La ANA, ente rector de la gestión de los recursos hídricos, se ocupe de temas puramente sectoriales como las políticas relacionadas con los servicios de distribución de agua de riego.

Incluso, podría considerarse que esta situación es la respuesta pragmática al contexto actual y el resultado de una larga historia:

• El PSI es la institución pública que cuenta con mayor conocimiento y experiencia en el riego tecnificado;

• Tradicionalmente y hasta la creación de la ANA en 2008, el ente rector de los recursos hídricos y el que se ocupaba del riego habían sido una misma institución (IRH-INRENA);

• El MINAG, a través de la DGIH, no ha podido asumir su rol técnico-normativo en materia de riego, por lo que la ANA, que cuenta con personal calificado en el tema, está tomando el liderazgo e intentando ocupar el vacío dejado por el MINAG.

Finalmente, el problema fundamental es que el MINAG no está asumiendo efectivamente las funciones de formulación de políticas, normas, estrategias y planes para el desarrollo y la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje. Las actividades de la DGIH en cuanto a la definición de políticas públicas, estrategias y planificación relacionadas con la infraestructura hidráulica y el riego han sido muy limitadas, y existen dificultades para lograr que los Gobiernos Regionales y Locales se adapten a las políticas nacionales en materia de riego, especialmente en lo que se refiere a la inversión.

102


4.3.2. Supervisión y fiscalización

Se trata principalmente de la supervisión y de la fiscalización de la administración121 de los sistemas de riego y de infraestructura mayor (multisectorial) ejercida por las organizaciones de usuarios, los proyectos especiales y los concesionarios.

Supervisión y fiscalización de las organizaciones de usuarios.

El servicio de riego es prestado principalmente por las OUA, y en algunos casos muy limitados, por concesionarios bajo una normativa diferente. A la fecha, tanto los Gobiernos Regionales – a través de las Direcciones Regionales Agrarias – como la ANA, tienen responsabilidades permanentes en cuanto a la supervisión de la distribución del riego. Los Gobiernos Regionales deben “supervisar la distribución de agua de riego de acuerdo a la normativa del MINAG”. La ANA – a través de sus ALA – “supervisa la calidad del servicio prestado y la aplicación del régimen tarifario que realizan los operadores de infraestructura hidráulica” de acuerdo a los estándares/normas que la misma define. Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la supervisión y fiscalización de las OUA que se lleva a cabo es escasa.

El aparente traslape de funciones en la supervisión y la fiscalización puede resultar beneficioso para aunar esfuerzos, especialmente si se considera el alto número de sistemas de riego a cubrir. Sin embargo, para evitar que se tomen medidas contraproducentes o se genere confusión, será necesaria una coordinación muy estrecha, que no permita, por ejemplo, la aplicación de normas y criterios diferentes sobre un mismo tema por parte de las instituciones. El riesgo de descoordinación en este caso es relativamente alto porque las ALA deben aplicar y hacer cumplir las normas emitidas

por la ANA y los Gobiernos Regionales las emitidas por el MINAG.

Hasta la fecha no se tiene conocimiento del grado con que los Gobiernos Regionales y las ALA están asumiendo acciones de control y vigilancia sobre el uso y la distribución del agua con fines agrarios, pero se estima que en la mayoría de las jurisdicciones lo que se hace es marcadamente insuficiente por las siguientes razones:

La mayoría de los Gobiernos Regionales no cuentan con capacidad instalada para la realización de esta tarea, y no se cuenta aún con normas específicas, las cuales deben ser emitidas por el MINAG.

El marco normativo aplicable a los operadores de infraestructura hidráulica se encuentra todavía en su fase de desarrollo. La ANA debe fiscalizar a los operadores respecto de las tarifas por uso de la infraestructura, las retribuciones económicas y el cumplimiento del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica. Sin embargo, a la fecha no existe ninguna organización de usuarios (Junta) que cuente con título habilitante o con los instrumentos de gestión requeridos por el Reglamento. No hay plena claridad – o al menos el suficiente consenso – sobre el momento a partir del cual un “operador” (léase entonces: OUA) está sujeto a la regulación y fiscalización por parte de la ANA ni de cuáles son los criterios sobre los que debe ser fiscalizado. Esto se debe a que tampoco puede establecerse con claridad a partir de qué momento una OUA es considerada “operador” (ya sea con o sin Título Habilitante).

Algunas ALA están asumiendo la función supervisora y fiscalizadora siguiendo en parte la normativa emitida con anterioridad a la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos y los respectivos dispositivos posteriores. Esto ocurre principalmente por

103

121 La administración incluye principalmente la operación, el mantenimiento, el desarrollo de infraestructura hidráulica y su financiamiento.

tradición, porque tienen personal que perteneció a los antiguos ATDR. De manera transitoria y decreciente, también lo hacen de acuerdo a la Sexta Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.

Supervisión y Fiscalización de los Proyectos Especiales

Los Proyectos Especiales administran (operan y mantienen) la infraestructura mayor que en general es multisectorial. La ANA, el MINAG (proyectos no descentralizados) y los Gobiernos Regionales (proyectos descentralizados) tienen responsabilidades en la regulación y la fiscalización de estos Proyectos.

No se cuenta con datos actualizados que permitan establecer con claridad el grado con el que estas instituciones están asumiendo acciones de control y vigilancia sobre estos Proyectos. Sin embargo, si se consideran el carácter relativamente autónomo de los proyectos especiales, los signos de debilidad que ha mostrado la DGIH, la gran variabilidad en la capacidad de los Gobiernos Regionales y la poca experiencia que tiene en este nuevo rol la ANA, se puede deducir que es altamente probable que la supervisión, el control y la fiscalización de los proyectos especiales sean considerablemente insuficientes. Esta situación es causa de gran preocupación debido a la importante responsabilidad de esta infraestructura para el abastecimiento poblacional y el suministro de agua para la agricultura y la hidroenergía, así como por los graves daños que podrían generarse en el caso de un mal funcionamiento de estas infraestructuras hidráulicas mayores.

4.3.3. Fortalecimiento institucional y asistencia técnica

A organizaciones de usuarios

Hasta 2008, las ATDR (organismos desconcentrados de la autoridad del agua hasta

ser transferidos parcial y temporalmente a los Gobiernos Regionales en 2006) prestaban apoyo y cierta asistencia técnica a las organizaciones de usuarios. Si bien la calidad y el nivel de apoyo eran muy disímiles entre las distintas ATDR, las mismas tenían como beneficio el hecho de cubrir todo el territorio nacional y de ser instituciones permanentes y de larga tradición en el tema del riego. Algunas de las ubicadas en la Costa habían sido capacitadas por el PSI en relación con tareas de apoyo y asistencia técnica a las OUA. Con la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento, las ATDR fueron absorbidas (o reabsorbidas) por la ANA y su función de apoyo y capacitación a las OUA fue transferida a la DGIH del MINAG. Sin embargo, hasta la fecha el MINAG no ha podido asumir esta función por las razones mencionadas anteriormente.

El PSI, y en menor medida, algunos otros programas/proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES y algunos Gobiernos Regionales, continúan apoyando y capacitando a las OUA, generalmente con el apoyo de financiamiento externo proveniente de entidades internacionales. Sin embargo, este apoyo no es permanente y sólo cubre una pequeña parte del país; varía en su contenido, intensidad y pertinencia de acuerdo a los proyectos/programas de inversión considerados. Por ejemplo, el PSI, la institución más reconocida y especializada en el tema de la capacitación a las OUA, actúa en un área geográfica muy limitada de la Sierra. En consecuencia, ninguna institución en la actualidad apoya a las OUA que administran los grandes sistemas de riego de los valles de la Costa; a pesar de ser éstas las que administran la mayor parte del riego en el país, de que la producción agrícola en esta zona no es posible sin regar y de que esta producción es clave para la seguridad alimentaria del país. Casi no cuentan con apoyo las OUA que se encuentran en la Selva y muy poco las de la Sierra, en comparación con las necesidades que las mismas evidencian.

104


El poco apoyo brindado al fortalecimiento de las capacidades locales de gestión en sistemas de riego en comparación con las inversiones en infraestructura hidráulica impulsadas actualmente por todos los niveles de gobierno (central, regional, provincial, distrital), plantea interrogantes en cuanto al grado de pertinencia, utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de recursos, con su carácter fragmentado y poco integral. Pues, la falta de fortalecimiento de las organizaciones repercute sobre la capacidad de operación, mantenimiento y reinversión con respecto a la infraestructura hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos implementada con fondos públicos. En otras palabras: cuanto menor sea la capacidad de gestión de los operadores, mayor demanda de apoyo tendrá el sector público para la superación

de los problemas – infraestructurales y otros – que enfrenten los sistemas de riego. El desafío es romper este círculo vicioso.

A los Gobiernos Regionales y Locales

Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo y fortalecer a los gobiernos regionales y locales en el tema del riego. El PSI tiene asignada una función similar, pero en el tema específico del riego tecnificado. Son éstas funciones de gran importancia considerando el gran número de las mismas que son transferidas a estos niveles de gobierno y que la mayor parte de la inversión pública en riego se canaliza a través de dichos organismos. Sin embargo, en la práctica es insuficiente lo realizado desde el MINAG en esta área.

105

Cañón del Colca, Arequipa. Cortesía de Lara Chinarro

El Perú ha mantenido un ritmo de crecimiento económico superior al 5% anual durante los últimos 7 años. Esto ha permitido que los recursos anuales disponibles para la inversión pública sean hoy superiores a los US $12 000 millones, equivalentes al 6% del PIB (2,5 veces superior al registrado hace una década) (Prialé, 2012). El sector del riego se ha beneficiado de esta transición favorable. Al mismo tiempo, el Perú ha profundizado la reforma de descentralización con la transferencia de competencias y recursos presupuestales a los Gobiernos Regionales y Locales. La situación económica favorable, la disponibilidad de recursos importantes para la inversión pública y el impulso hacia la descentralización constituyen oportunidades para reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la población en general. Establecen también importantes desafíos en vías de un mejoramiento sostenido de la calidad del gasto público.

En este contexto, el análisis de las inversiones públicas en el riego es importante por las siguientes razones:

a. El Perú ha hecho (y se espera que continúe haciendo) importantes esfuerzos en cuanto a inversión pública en riego, especialmente en infraestructura hidráulica mayor en la Costa, aunque también en la Sierra y la Selva alta;

b. Si bien en los últimos años las investigaciones de Eduardo Zegarra (GRADE, 2002) y Javier Escobal (GRADE, 2001) han estudiado la correlación positiva entre inversión en infraestructura de riego, crecimiento agrario y reducción de la pobreza rural, subsiste la discusión sobre la calidad de la inversión en cuanto a sus indicadores costo-beneficio y el costo de oportunidad de los recursos, especialmente en el caso de los grandes proyectos hidráulicos (los Proyectos Especiales).

107

5. Inversión y Gasto Público en Riego

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*Inversión Total 4282 9511 3456 5559 7294 15657 25223 30185 31846 32631 32498Inversión Agropecuaria 750 1288 571 727 1006 1921 2718 3114 2908 2898 2866Inversión en Riego 317 293 253 301 503 870 955 2033 1902 1794 1774

0

5000

10 000

15 000

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25 000

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Cuadro 5.1: Inversión Pública Total en Agricultura y en Riego

Nota: PIM (Presupuesto Inicial Modificado)Fuente: SIAF, MEF *Datos a Spetiembre de 2012

El presente capitulo analiza los diferentes aspectos relacionados con la inversión pública en riego, tanto su importancia en relación con la inversión total en el país como su evolución, la distribución territorial y en los diferentes niveles de gobierno, así como los aspectos relacionados a la calidad de los proyectos. A partir de este análisis, se identifican los principales desafíos vinculados a la ejecución de la inversión pública en materia de riego.

Actualmente, la inversión pública representa aproximadamente un cuarto de la inversión total en el país, mientras que la inversión privada va adquiriendo un rol cada vez más importante. Durante los últimos años el sector privado ha empezado a participar en inversiones para la provisión de servicios públicos como carreteras, puertos, aeropuertos, agua potable y saneamiento y, aunque aún en forma incipiente, en infraestructura hidráulica mayor y de riego. El monto de la inversión privada en el sector del riego no se conoce, pero se estima que es poca, a pesar de que los sistemas de riego existentes están a cargo de entidades privadas, principalmente las OUA, y que para los sistemas nuevos el Gobierno está fomentando la participación del sector privado a través de esquemas de concesión. Este capítulo presenta también brevemente las experiencias peruanas en temas de APP en el riego, identificando algunos desafíos y propuestas de mejoras.

5.1 Inversión pública en riego: importancia, evolución y distribuciónEsta sección analiza la importancia relativa de la inversión pública en riego, y su evolución y distribución geográfica por niveles de gobierno. Este

análisis se basa en la información disponible en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) del Ministerio de Economía y Finanzas122.

5.1.1 Importancia y evolución de la inversión pública en riego

En los últimos 4 años, la inversión pública en riego ha alcanzado niveles del orden de los US$ 600 a 700 millones anuales (S/. 1700 a 2000 millones), lo que representa el 5,9% de la inversión pública total123 y el 64% de la inversión en la función agropecuaria. La inversión pública en riego alcanzó el 0,34% del PIB en 2012. El Cuadro 5.1 refleja esta situación .

Tres periodos distintos marcan la inversión pública en riego en los últimos 10 años124.

a. Entre 2000 y 2006, los niveles de inversión en el sector del riego se redujeron a su mínima expresión, alcanzando su punto más bajo en el año 2004 con S/. 253 millones (o aproximadamente US$ 100 millones de dólares). Por razones de austeridad fiscal, pero también por priorización del gobierno, no hubo nuevas inversiones significativas en riego, y se financió la ejecución de los programas en marcha como PRONAMACHCS y el PSI125. El único emprendimiento importante en este período fue la ejecución del Proyecto Olmos en Lambayeque bajo la modalidad de concesión al sector privado con cofinanciamiento del gobierno nacional por alrededor de 77 millones de dólares.

b. Entre 2006 y 2011, ya con una situación fiscal muy favorable, las tendencias se revirtieron,

108


122 Cuando se analizan las series cronológicas de inversión, hay que tomar en cuenta dos limitaciones: (a) la inversión de los gobiernos locales fue registrada en el sistema a partir de 2007, pero los datos eran poco confiables hasta 2008 y (b) los datos para el año 2012 son preliminares y no incluyen la totalidad de la inversión del año. Por ello, una parte del análisis que se presenta a continuación corresponde al periodo 2009-2011.

123 Promedio del porcentaje en riego de cada año (2009-2012) respecto a la inversión total.

124 Si bien las cifras son nominales, el efecto real por inflación es relativamente bajo, por lo que las tendencias no cambian y los montos varían muy poco.

125 También se consideran “inversión pública” los gastos de funcionamiento de los Proyectos Especiales.

317 293 253 301

503

20331902

1794

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500

1000

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

955870

observándose la duplicación del presupuesto a cerca de S/. 1000 millones en 2007. En el 2009 las cifras marcaron un incremento significativo llegando a más de S/. 2000 millones, lo cual se explica principalmente por la incorporación en el registro de los proyectos de los gobiernos locales (antes sólo eran registrados los niveles nacional y regional). Se estima que las causas del aumento de la inversión pública en este periodo son: (i) la priorización de inversiones en grandes infraestructuras hidráulicas como Chavimochic y Alto Piura; (ii) el incremento de los recursos de inversión disponibles, en particular a nivel regional y local por los ingresos y rentas obtenidas por la explotación económica de los

recursos naturales en su jurisdicción (el canon y sobrecanon, principalmente minero)126 y posiblemente también por la implementación del “Programa de Mantenimiento de Infraestructura de Riego” (PMIR) por 153 millones de soles en 2009.

c. A partir del 2010, sin embargo, se observa un descenso de la inversión pública hasta llegar a 1534 millones de soles en 2012 (ver Cuadro 5.2). Una explicación posible para esto es que el portafolio de nuevos proyectos de mediana y gran escala de los gobiernos subnacionales comenzó a reducirse, y que la planificación de la inversión comenzó a realizarse de manera más

109

Cuadro 5.2: Inversión pública total en riego

Nota: Los proyectos de los gobiernos locales (municipios) se incorporaron en el registro a partir del 2009. Fuente: SIAF, MEF *Datos a Septiembre de 2012

126 El concepto de Canon corresponde a la “participación que perciben los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en razón de la explotación económica de los recursos naturales”. El canon corresponde a transferencias del Estado hacia los niveles descentralizados en los cuales se exploten los recursos naturales (Defensoría del Pueblo, 2009). El más significativo es el canon minero. El Sobrecanon corresponde exclusivamente al canon petrolero y gasífero y consiste en destinar a determinados departamentos un porcentaje adicional de las rentas que recibe el gobierno nacional por concepto de explotación de dichos recursos (Von Hesse, 2012).

realista, ya sea en relación a la capacidad de absorción de los diferentes niveles de gobierno o porque se priorizaron proyectos en otros sectores.

En su conjunto, la inversión pública en riego por parte del gobierno nacional y los gobiernos regionales se triplicó entre 2005 y 2012127, pasando de 317 a 1187 millones de soles. Es un crecimiento similar al del de la inversión pública en el sector agropecuario, pero menor al que tuvo la inversión pública total, que casi se quintuplicó en el mismo periodo.

El crecimiento de la inversión pública en riego, al igual que el de la inversión pública en general, se explica no solamente por la expansión de la economía peruana en su conjunto (que por cierto es importante), sino también por el significativo crecimiento de la actividad minera, que ha permitido el aumento de la recaudación por el canon minero, generando así recursos que son destinados al financiamiento de proyectos de inversión pública128. Adicionalmente, la buena situación económica hace que, a diferencia de lo que sucedía en décadas anteriores, el grueso de la inversión pública sea financiado con recursos propios (canon minero y recursos ordinarios) y no con recursos de endeudamiento externo129.

5.1.2. Distribución por región hidroclimática

No se puede determinar con precisión la distribución de la inversión pública entre la Costa, la Sierra y la Selva, porque algunos departamentos comparten su territorio entre estas zonas naturales. Sin embargo, se estima a partir de los datos del SIAF, que entre 2009 y 2011 cerca del 60% del

presupuesto en inversión pública ha sido destinado a la Costa, y el restante a la Sierra. La inversión pública en la Selva ha sido menos del 1%. El mayor nivel de inversión en la Costa se explica por: (a) la presencia en esa zona de la mayor parte de los Proyectos Especiales multisectoriales; (b) la casi ausencia de lluvias (sin riego no hay agricultura en este ámbito territorial), a diferencia de lo que acontece en las otras regiones hidroclimáticas del país; (c) el hecho de ser la zona donde se encuentra la mayor parte del área regada.

Cabe destacar que se ha reequilibrado de manera significativa el flujo de inversión pública hacia la Sierra; en parte como respuesta a la política del Estado de atacar la pobreza (la Sierra es la zona con mayor porcentaje de pobreza rural); pero también porque los recursos por el canon provienen en su mayoría de los departamentos y gobiernos locales de la Sierra. El programa “Mi Riego” tiene como objetivo fortalecer esta tendencia de mayor inversión pública en riego para la Sierra.

5.1.3. Distribución por nivel de gobierno

Al observar la distribución de la inversión por niveles de gobierno, resulta llamativa la muy baja participación del Gobierno Nacional, frente a la creciente y mayoritaria participación de los Gobiernos Regionales y Locales (Cuadro 5.3). Entre 2009 y 2011, período a partir del cual se cuenta con datos relativamente confiables, estos niveles de inversión se distribuyeron de la siguiente manera: el 49% a nivel local, el 44% a nivel regional y sólo el 7% a nivel nacional. Esta distribución se daba de forma inversa 10 años antes, cuando el proceso de descentralización estaba en sus orígenes (Prialé, 2012).

110


127 Se cuenta con los datos referentes a los Gobiernos Locales desde el año 2009.

128 La ley del canon minero (que estipula la transferencia desde el nivel central a los Gobiernos Regionales y Locales del impuesto a la renta de las empresas mineras) establece reglas estrictas para el uso de los recursos provenientes del cobro de este instrumento impositivo, en su mayor parte destinados a financiar proyectos de inversión pública y alrededor de un 10% para el mantenimiento de infraestructura pública como carreteras, agua potable o riego.

129 Actualmente el techo de desembolsos anuales para recursos de deuda no alcanza los S/. 2000 millones, menos del 7% del presupuesto de inversión.

La progresiva descentralización explica esta nueva distribución en las fuentes de financiamiento de la inversión pública en riego. En particular:

a. Las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Municipales de 2002 y 2003 mencionan explícitamente que está dentro de su competencia la ejecución de proyectos de riego;

b. La administración de los principales Proyectos Especiales de infraestructura hidráulica fue transferida desde el Gobierno Central a los Gobiernos Regionales a partir del 2004; y

c. A los Gobiernos Regionales y Locales les fueron asignados importantes recursos presupuestales para destinar a la inversión, especialmente los que se benefician del canon minero.

(a) Inversiones por parte del Gobierno Central

La inversión por parte del Gobierno Central en el riego ha sido extremadamente pequeña en los últimos años, con un promedio de menos de S/. 140 millones por año entre 2009 y 2011 (Cuadro 5.4). Esta inversión corresponde principalmente a pequeños proyectos de riego implementados a través del PSI y AGRORURAL por el Ministerio de Agricultura, y de FONCODES por el hoy denominado Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Adicionalmente, una parte de la inversión se realiza a través de los 9 Proyectos Especiales de carácter multiregional o binacional130 que no han sido descentralizados a las regiones.

Sin embargo, esta tendencia podría estar cambiando, a partir del reciente lanzamiento del programa “Mi Riego”131. Dicho programa,

111

Cuadro 5.3: Distribución de la inversión en riego por nivel de gobierno (2005-2012 PIM)

Fuente: SIAF, MEF *Datos a Septiembre de 2012

130 Puyango Tumbes, Putumayo, Lago Titicaca, Jequetepeque Zaña, Jaén San Ignacio Bagua, Pichis Palcazú, Sierra Centro Sur, entre otros.

131 Al momento de la preparación de este estudio, el programa “Mi Riego” aún no figuraba en las bases de datos presupuestales.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*Gobiernos Regionales 219 379 641 673 874 883 776 1004Gobiernos Locales 0 0 0 0 985 865 920 587Gobierno Nacional 82 124 229 282 174 153 97 183

0

500

1000

1500

2000

2500

con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año 2013 fue anunciado por el Ministro de Agricultura en noviembre de 2012. Se concentra en las regiones de extrema pobreza, en particular en la Sierra. Esta iniciativa demuestra el interés renovado por parte del Gobierno Central de apoyar al sector del riego y refleja la importancia que el riego tiene en la estrategia del Ministerio de Agricultura para el desarrollo socioeconómico en la Sierra y en particular en la lucha contra la pobreza.

(b) Inversiones de los Gobiernos Regionales

Nivel y tipo de inversión. La inversión pública en riego a nivel regional creció de manera sostenida entre 2005 y 2009, pasando de S/. 219 a 874 millones anuales. Se estabilizó entre 2009 y 2011 en un nivel promedio de S/. 830 millones (ver Cuadro 5.5). Esta inversión corresponde:

a. Al presupuesto de los 11 Proyectos Especiales que fueron descentralizados a los Gobiernos

Regionales a partir de 2003. En este caso, corresponde tanto a los costos de inversión reales (estudios y obras) como a los de administración de los proyectos y los asociados a la operación y el mantenimiento de la infraestructura hidráulica mayor a su cargo;

b. A pequeños y medianos proyectos de inversión en riego administrados directamente por los Gobiernos Regionales.

Distribución regional. Del análisis de los compromisos presupuestales para riego a nivel de los gobiernos regionales entre 2004 y 2012 se puede deducir lo siguiente (ver Cuadro 5.6):

a. Los proyectos especiales dominan la inversión pública en riego a nivel regional. Más del 60% de los compromisos presupuestales de inversión en riego por parte de los Gobiernos Regionales corresponde a los Proyectos Especiales descentralizados. En los Gobiernos Regionales

112


Cuadro 5.4: Inverión en irrigación del Gobierno Nacinal


82

124

229

282

174153

97

183

0

50

100

150

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

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641 673

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800

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

Mill

ones

de

sole

s

a los que ha sido transferido un Proyecto Especial este porcentaje supera el 75%. En particular, en Tacna, Ica, Moquegua, Lambayeque y la Libertad este indicador alcanza el 95%.

b. El 52% de los compromisos presupuestales están concentrados en cuatro departamentos de la Costa Norte: Piura, la Libertad, Lambayeque y Ancash. La inversión pública combinada de estos 4 departamentos alcanza los S/. 1670 millones en el mencionado periodo. El propósito de esta inversión fue principalmente la continuación de los Proyectos Especiales Alto Piura, Chavimochic, Olmos y Chinecas.

c. Los departamentos de la Costa absorben cerca del 74% de la inversión pública en riego que realizan los Gobiernos Regionales, lo que se explica por el hecho de que 16 de los 19 Proyectos Especiales descentralizados están en la Costa. Así, adicionalmente a los departamentos de la Costa Norte, en los

departamentos de Arequipa (S/. 235 millones), Moquegua (S/. 139 millones) y Tacna (S/. 138 millones) se han programado inversiones importantes en los últimos 8 años, relacionadas con infraestructura hidráulica mayor. Solamente el 16% de la inversión en riego por parte de los Gobiernos Regionales en la Costa se hace fuera de los Proyectos Especiales.

d. Los Gobiernos Regionales de la Sierra son responsables del 28% de la inversión regional en riego. Esta inversión se concentra en los departamentos de Cuzco (S/. 222 millones) y Ayacucho (S/. 168 millones), y representa el 44% de la inversión regional en riego en la Sierra. Más del 80% de la inversión pública por parte de los Gobiernos Regionales en la Sierra se destina a pequeños y medianos proyectos de riego, con la excepción del Proyecto Especial “Rio Cachi” en Ayacucho. El relativo bajo nivel de inversión en la Sierra se explica por el hecho de que la inversión en riego a nivel regional

113

Cuadro 5.5: Inversión en irrigación de los Gobiernos Regionales


está concentrada en los proyectos especiales y que solamente 1 de los 19 proyectos descentralizados está en la Sierra.

(c) Inversiones de los Gobiernos Locales

Nivel y tipo de inversión. La inversión pública promedio, a nivel de PIM, por los Gobiernos Locales entre 2009 y 2011 es del orden de S/. 920 millones por año (Cuadro 5.7), lo que representa el 49% de la inversión pública total en riego. Los proyectos ejecutados por los municipios provinciales y distritales están orientados a proyectos de inversión

en pequeños sistemas de riego.

Distribución geográfica. Los departamentos en los que se presenta una mayor inversión por parte de los Gobiernos Locales son: Cuzco, Ancash, Tacna y Moquegua, con más de S/. 200 millones de soles programados entre 2009 y 2011 para cada uno (ver Cuadro 5.8). Los municipios de estas 4 regiones concentran el 58% de la inversión realizada por los Gobiernos Locales. Todas son regiones con recursos provenientes del canon. Se puede concluir, entonces, que la mayor parte de

114


Cuadro 5.6: Ejecución de la inversión en riego en los gobierno regionales 2004-2012 (Miles de Nuevos Soles)

Nota: Montos a nivel de compromiso presupuestalFuente: MEF SIAF

Gobierno regional 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total

Amazonas n/d n/d 998 932 2 058 683 1 790 2 739 220 9 421Ancash 924 5 466 6 939 51 093 56 679 68 201 57 590 76 993 23 820 347 705Apurímac 2 220 146 3 668 4 345 5 510 10 403 24 795 17 602 1 953 70 642Arequipa 6 583 15 349 19 987 17 949 37 506 39 401 33 821 49 678 14 448 234 723Ayacucho 7 585 6 822 10 715 31 295 15 320 27 733 31 969 26 305 10 574 168 318Cajamarca 3 232 3 868 5 999 5 247 3 559 3 692 1 693 2 713 612 30 615Cusco 13 313 7 793 15 525 33 875 31 615 40 076 34 299 32 967 12 639 222 101Huan- cavelica 7 135 9 240 4 489 11 837 19 699 14 606 9 533 4 611 1 901 83 052

Huánuco 2 357 2 865 2 271 2 831 1 264 453 2 444 10 928 4 458 29 871Ica 4 358 5 667 5 539 5 179 3 336 8 175 18 908 26 382 3 654 81 198Junín 1 852 3 904 1 688 1 732 7 174 10 948 10 388 13 846 1 383 52 915La libertad 24 417 29 459 26 513 30 564 39 360 70 544 109 146 96 999 26 518 453 520Lam-bayeque 8 417 9 499 52 176 93 381 93 118 59 479 25 790 25 377 4 768 372 004

Moquegua 6 038 7 330 11 384 13 350 14 091 33 657 23 389 18 932 10 440 138 610Pasco n/d 214 n/d 697 2 526 137 864 1 948 734 7 120Piura 45 921 42 971 52 643 44 139 24 383 8 862 138 534 102 305 36 218 495 978Puno 6 517 5 454 7 007 7 177 5 331 19 523 43 211 11 807 4 270 110 297San Martin 5 574 16 958 11 593 7 227 8 497 2 036 416 1 365 131 53 797Tacna 848 11 207 17 726 18 439 23 394 31 668 19 552 9 398 5 354 137 586Tumbes 1 081 454 507 1 923 284 17 299 252 11 4 828Lima 631 1 952 2 474 6 954 12 262 14 856 15 884 16 068 5 497 76 577Total general 149 002 186 618 259 841 390 167 406 966 465 152 604 313 549 214 169 600 3 180 877

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

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la inversión en riego a nivel provincial y distrital se concentra en aquellos municipios132 con ingresos por canon y donde la población activa depende económicamente de la actividad agropecuaria (Prialé, 2012).

Así, a nivel de los Gobiernos Locales, los municipios en la Sierra representan el 48% de la inversión pública en riego, los de la Costa el 52% y los de la Selva menos del 1%.

5.2 Los principales programas y proyectos de riego en el PerúEn esta sección se analiza la inversión pública en los principales programas y proyectos estratégicos del país en materia de riego. Son 18 de los 20 Proyectos Especiales, así como los siguientes tres

programas nacionales: el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI), AGRORURAL del Ministerio de Agricultura y el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, los que invierten en el riego. Cabe recordar que los Gobiernos Regionales y Locales son responsables del 93% de la inversión pública en riego, teniendo en cuenta los datos del período 2009-2011, y que no tienen relación con los programas que se presentan a continuación.

5.2.1. Los Programas del Gobierno Nacional

Enfoque de los programas. PSI, AGRORURAL133 y FONCODES fueron iniciados entre mediados y fines de los años 1990. Ejecutan, entre otros, pequeños y medianos proyectos de riego, complementando así la inversión pública en infraestructura hidráulica

115

Cuadro 5.7: Inversión en irrigación de los Gobiernos Locales


132 Los Gobiernos Locales reciben cerca del 70% de las transferencias por canon y sobrecanon; los Gobiernos Regionales el 30% (Transparencia Económica, MEF).

133 El ex-PRONAMACHCS fue convertido (con otros tres programas) en AGRORURAL en 2008. PRONAMACHCS fue un Programa Nacional que tuvo una muy fuerte prioridad política en los años noventa, con un presupuesto total de cerca de US$ 350 millones. Constituyó, junto con FONCODES, la principal herramienta de lucha contra la pobreza en las zonas alto andinas.

mayor y en grandes sistemas de riego que se realiza a través de los proyectos especiales. El PSI se concentra en el fortalecimiento del servicio de riego en las zonas del país que son favorables para la agricultura de mercado, típicamente la Costa y los valles de la Sierra, mientras que AGRORURAL se focaliza en el desarrollo agrario rural en zonas de menor grado de desarrollo económico y, en general, con menor potencial de mercado como las áreas más altas de la Sierra, siendo el riego una de sus múltiples actividades. Finalmente, FONCODES tiene el mandato de brindar apoyo al acceso básico

a la infraestructura social en los ámbitos distritales más pobres del país, también principalmente en la Sierra. Sin embargo, se encuentra también entre sus actividades el apoyo a infraestructura productiva, como la del riego.

Importancia relativa en términos presupuestales. La participación del PSI, AGRORURAL y FONCODES en cuanto a la inversión pública en el riego se ha reducido considerablemente en los últimos años. En conjunto, estos programas representaban menos del 10% del presupuesto total de inversión en riego en 2012.

116


Cuadro 5.8: Ejecución de la inversión en riego en los gobierno locales (Compromiso) 2007-2012. Miles Nuevos Soles

Fuente: MEF SIAF

Gobiernos Locales 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total general

Amazonas 0 2 056 127 73 466 52 2 774Ancash 8 890 85 561 83 670 87 812 52 767 10 756 329 456Apurímac 1 618 16 871 10 970 15 885 10 102 1 736 57 183Arequipa 1 13 926 13 541 18 750 13 456 4 401 64 075Ayacucho 10 574 33 717 29 692 32 288 38 144 4 072 148 487Cajamarca 8 817 19 804 14 458 12 652 15 508 3 505 74 744Cusco 25 446 114 060 68 075 75 423 67 664 14 526 365 194Huancavelica 2 667 31 824 27 323 27 877 23 766 8 750 122 207Huánuco 1 464 4 614 5 974 5 460 2 515 279 20 307Ica 0 1 466 1 287 1 239 1 690 428 6 111Junín 3 018 20 575 16 511 10 471 4 359 639 55 573La Libertad 2 105 13 539 10 388 12 736 10 422 9 543 58 733Lambayeque 0 1 275 933 710 1 640 82 4 639Lima 3 716 21 738 13 743 7 603 11 251 1 628 59 679Loreto 4 717 4 651 0 0 0 0 9 368Madre De Dios 0 0 0 0 0 0 0Moquegua 33 203 56 943 33 280 58 861 34 643 13 296 230 225Pasco 2 395 19 925 5 117 3 745 1 091 718 32 992Piura 4 745 21 507 20 589 19 816 15 771 11 610 94 036Puno 6 460 53 924 13 470 12 751 7 575 2 396 96 577San Martin 1 223 0 5 0 55 35 1 319Tacna 36 832 43 426 24 972 92 882 56 548 9 950 264 609Tumbes 1 2 451 1 352 1 548 1 162 460 6 974Ucayali 1 2 728 0 0 119 46 2 894Total general 157 894 586 580 395 475 498 581 370 714 98 910 2 108 156

En los últimos años, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social ha invertido más en riego que el MINAG. En 2012, el presupuesto anual en riego del PSI era de unos US$ millones (25%), el de AGRORURAL de apenas US$ millón (4%) y el de FONCODES de US$ 20 millones (71%)134. De hecho, la inversión en riego por parte del MINAG se ha reducido considerablemente en los últimos años, mientras que el programa FONCODES ha crecido (aunque esta tendencia podría comenzar a revertirse con la aprobación del programa “Mi Riego” que comenzará en 2013 y será implementado por PSI y AGRORURAL).

(a) El Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)

El análisis de la inversión pública por parte del PSI es particularmente relevante por constituir este la única unidad ejecutora del Estado especializada en el tema del riego; y en ese sentido es una fuente importante de información para la definición de las políticas de inversión en el sector.

Origen del PSI. El PSI tiene su origen en la Unidad de Coordinación del Proyecto Subsectorial de Irrigación (UCPSI) que fue creada en 1997 para implementar el Proyecto Subsectorial de Irrigación cofinanciado por el Banco Mundial. El objetivo de este proyecto fue principalmente el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios (OUA) a quienes fueron transferidas las responsabilidades de operar y mantener los sistemas de riego y drenaje 8 años antes (ver capítulo 3) sin que éstas hubieran recibido una formación que las capacitase para asumir dichas funciones. En 2006, la UCPSI se convirtió en el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI) en el marco de la Ley N° 28675, constituyéndose formalmente como Unidad Ejecutora en forma permanente dentro del MINAG.

Enfoque original: medidas estructurales y no estructurales para el mejoramiento del servicio de riego de los sistemas existentes en los valles de la Costa. Tradicionalmente, la UCPSI, y luego el PSI, han implementado proyectos de apoyo al sector del riego en la Costa, combinando medidas infraestructurales (principalmente mejoramiento de bocatomas y canales) y no infraestructurales (capacitación, asistencia técnica a las OUA y regantes) de acuerdo a las buenas prácticas internacionales para mejorar el servicio de agua de los sistemas de riego existentes. Estos proyectos han tenido generalmente 4 tipos de actuación principales:

a. La realización de pequeñas y medianas obras hidráulicas (como mejoramiento de bocatomas, revestimiento de canales, obras de regulación y control);

b. La capacitación de las OUA para la administración de los sistemas de riego;

c. Subsidios a agricultores (a través de concursos) para la tecnificación del riego parcelario;

d. Extensión y asistencia técnica a agricultores sobre el riego tecnificado parcelario.

En algunos casos, han también apoyado la formalización de los derechos de uso de agua con fines agrarios. Son también proyectos participativos en los cuales se busca que las organizaciones de regantes y los usuarios identifiquen los subproyectos; participen en su financiamiento y se comprometan a una adecuada operación y mantenimiento.

Otra característica importante de este programa es el incentivo que ofrece para que las organizaciones

117

134 Las inversiones del FONCODES se refieren a la infraestructura productiva en general (incluyendo no sólo el riego, sino también defensas ribereñas, centros de acopio, mercados feriales, etc.). Sin embargo, la mayoría (más del 90% de las inversiones en los años 2000-2012) son proyectos de riego (ver Cuadro 5.12 más adelante).

de usuarios mejoren su desempeño: solamente las que alcancen un cierto nivel de desempeño pueden acceder a subsidios para mejorar su infraestructura colectiva. Este incentivo, combinado con un fuerte programa de capacitación, ha permitido lograr un mejoramiento importante del desempeño de las OUA en la Costa (ver capítulo 3).

Desde 2010, la nueva prioridad del PSI es la Sierra. Actualmente el PSI ha concluido los proyectos con el Banco Mundial y JICA en la Costa, aunque continúa realizando algunas actividades limitadas en estas zonas, financiadas con recursos ordinarios. En 2010, el PSI extendió sus actuaciones, con el mismo enfoque integral que en la Costa, a 12 valles interandinos de la Sierra, zonas favorables para el desarrollo de una agricultura de mercado. La extensión de las actividades del PSI a la Sierra se ha dado en repuesta a la alta demanda por parte de los agricultores de apoyo del PSI, y por un cambio de prioridades de las políticas agrarias nacionales, más enfocadas en el desarrollo de la Sierra.

Cofinanciamiento por parte de los Gobiernos Regionales. El proyecto PSI-Sierra es también el primer proyecto del PSI que prevé un cofinanciamiento de los subproyectos por parte de los Gobiernos Regionales, en combinación con la inversión realizada por los beneficiarios directos (organizaciones de usuarios o agricultores). Esta nueva estrategia de financiamiento responde al proceso de descentralización y permite aprovechar los recursos financieros de los Gobiernos Regionales, sobre todo en el caso de los que se benefician del canon minero. De esta manera también se garantiza el cumplimiento de las políticas nacionales en asuntos de riego y un determinado nivel de calidad en el gasto público de los GR canalizados a través del PSI.

Plan de mejoramiento de la infraestructura hidráulica común y de fortalecimiento de las OUA. Otra innovación introducida en el PSI-Sierra,

fue la realización de un diagnostico participativo de los sistemas de riego y de sus organizaciones para orientar la demanda de los beneficiarios en términos de proyectos de mejoramiento de la infraestructura y ajustar las tareas de fortalecimiento institucional a las necesidades de cada organización.

A partir de 2006, el PSI pasó a ser la unidad ejecutora del MINAG; sus actividades se diversificaron en términos de fuentes de financiamiento, de temática y de enfoque. Cuando en 2006 la UCPSI se convirtió en el PSI, unidad ejecutora de MINAG, se inició la implementación no solamente de los proyectos “integrados y participativos”, cofinanciados por la cooperación internacional (Banco Mundial y JICA), sino también de proyectos financiados íntegramente con recursos del Estado, principalmente para la realización de pequeñas y medianas obras hidráulicas para el afianzamiento hídrico, para responder a emergencias (por ejemplo en respuesta a los daños importantes del terremoto de 2007 en las infraestructuras de riego en el departamento de Ica) y desde 2010 para fines de defensa ribereña debido a la disolución del Programa de Encauzamiento de Ríos y Protección de Estructuras de Captación (PERPEC). Estos proyectos no se han limitado al riego únicamente y no incluyen, en general, la capacitación de las entidades encargadas de la operación y el mantenimiento de las infraestructuras construidas o mejoradas. En general no cuentan con recursos adicionales para su administración y, en consecuencia, han causado en algunos casos una sobrecarga de trabajo en el PSI, generando retrasos en varios programas.

El nivel del presupuesto de inversión ejecutado por el PSI se ha reducido sensiblemente en los últimos años (Cuadro 5.9). El promedio de ejecución anual ronda los S/. 30 millones, con variaciones como en 2009 con cerca de S/. 50 millones, pero con caídas como en 2011 a menos de S/. 3 millones.

118


En este último caso el PSI no consiguió ejecutar ni siquiera el 20% del presupuesto aprobado, por las dificultades para implementar el proyecto de riego tecnificado con el préstamo JICA. En el 2012 esta situación debió revertirse, teniendo en cuenta que el presupuesto aprobado anual (PIM) alcanzó los S/. 57 millones.

Logros del PSI en el mejoramiento del riego en la Costa. El Informe de Cierre del PSI II Costa (Banco Mundial, 2009) proporciona la siguiente información sobre los logros del programa en la Costa. El beneficio principal ha sido el mejoramiento del desempeño de las organizaciones de usuarios en la Costa, tanto desde un punto de vista financiero como administrativo. Esto se puede evidenciar a través de algunos indicadores clave que se mencionan a continuación:

a. La tasa de recaudación de la tarifa de agua pasó del 78% al 85% entre 2005 y 2009;

b. La recaudación aumentó de US$ 19 millones a US$ 27 millones en el mismo período;

c. El numero de OUA que alcanzó un nivel de

desempeño tal que les permite cumplir con los criterios de elegibilidad del proyecto pasó de 33 a 49 (77% de las Juntas de la Costa);

d. El número de Juntas que alcanzó un nivel de desempeño calificado como “sostenible” aumentó de 10 a 40 (64% de las Juntas de Usuarios de la Costa);

e. También se ha intentado fomentar la conversión al riego tecnificado parcelario, aunque no se han alcanzado las metas esperadas en esta área.

f. Finalmente, el programa ha permitido mejorar/rehabilitar la infraestructura colectiva en los sistemas de las organizaciones de usuarios que habían alcanzado el nivel de elegibilidad.

Estos resultados fueron confirmados por diferentes interlocutores dentro del MINAG y en el campo (Chavimochic y Majes) durante la preparación de este estudio. Adicionalmente, los directores y técnicos entrevistados de los proyectos especiales de Chavimochic y Majes mostraron interés en asociarse con el MINAG para el lanzamiento de un programa de apoyo al riego en los valles viejos a

119

Cuadro 5.9: Inversión ejecutada en el Programa Subsectorial de Irrigación


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56

40

15 16

26 27

49

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3

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0

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20

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

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s

través del fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, así como de inversiones en riego tecnificado y el mejoramiento de algunos sistemas de riego de nivel secundario.

(b) El Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL)

El Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL) fue creado en 2008 (Decreto Legislativo Nº 997) como Unidad Ejecutora adscrita al Viceministro de Agricultura y absorbiendo cuatro programas del MINAG135, de los cuales 2 tenían competencias en el tema del riego: (a) la Unidad de Coordinación del Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur – MARENASS y (b) el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - PRONAMACHCS. Los objetivos que motivaron su creación fueron la reducción del grado de duplicidad de programas públicos de apoyo al agro y la mejora de la integración de los respectivos servicios, con prioridad para los ámbitos de la Sierra.

Sin embargo, los diferentes programas y proyectos que fueron absorbidos por AGRORURAL todavía mantienen dinámicas relativamente propias, como parte de la “herencia” del pasado. En parte, esto se debe a que cada uno de ellos desarrolló formas de trabajo propias; por otro lado, en el caso de aquellos proyectos que cuentan con recursos de la cooperación internacional, éstas deben responden a los distintos criterios, formatos y protocolos que se hayan acordado con las respectivas agencias, (re)creando de esta manera una identidad propia.

AGRORURAL no desarrolla per se una línea de trabajo en riego. Más bien, intenta incorporar estos elementos dentro de un paquete más integral, al menos en su relación con las comunidades (de altura) en la Sierra. No obstante, cabe señalar que en el periodo 2009-2010 de un total de 159 proyectos financiados a través de “núcleos ejecutores”, 91 fueron clasificados como pertenecientes al rubro “riego”: revestimiento de canales, reservorios, riego presurizado y otros (AGRORURAL, 2011).

La experiencia acumulada anteriormente por el PRONAMACHCS, así como su dimensión gravitante, tienen gran influencia en los conceptos de trabajo de AGRORURAL. En ese sentido, el trabajo en equipo, el enfoque de planificación participativa, el manejo del espacio territorial local, la interrelación entre lo productivo y lo ambiental, así como la legitimación del trabajo a través de organizaciones locales de base, se mantienen como elementos importantes en las intervenciones (PRONAMACHCS, 2002) 136.

La inversión de PRONAMACHCS en el área del riego era considerable, con cerca del 35% del presupuesto total (PRONAMACHCS, 2002)137. Sin embargo, las evaluaciones ex-post realizadas (ESAN, 2010)138 mostraron serias deficiencias en su sostenibilidad. Buena parte de las obras (reservorios, sistemas de riego, riego por aspersión, etc.) no estaban en funcionamiento por problemas en su operación y mantenimiento. Algunas de las causas mencionadas al respecto fueron el apoyo y seguimiento insuficientes a las organizaciones encargadas de la O&M. No se tuvo acceso a una evaluación de las intervenciones actuales de

120


135 La Unidad de Coordinación del Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur – MARENASS; el Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas – PROABONOS; el Programa de Servicios de Apoyo para acceder a Mercados Rurales – PROSAAMER; y el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - PRONAMACHCS.

136 Presentación que hiciera la Dirección de planeamiento del PRONAMACHCS al Ministro de Agricultura, 2001.

137 IDEM

138 “Evaluación del Proyecto Alivio ejecutado por PRONAMACHCS Banco Mundial”, GRADE, 2001; “Estudio de caso para un mejor impacto y sostenibilidad de los proyectos de PRONAMACHCS financiados por ex JBIC”, ESAN, consultoría 2010.

AGRORURAL en el área de riego, por lo que no se puede establecer si estas deficiencias fueron o no superadas en la actualidad.

AGRORURAL tiene una presencia muy fuerte a nivel local, en 18 de los 24 departamentos del Perú, contando con 14 Direcciones Zonales y 89 Agencias Zonales. Esta infraestructura le permite acceder a zonas aisladas de la Sierra.

El financiamiento base de AGRORURAL proviene de los recursos ordinarios que recibe del Tesoro Público, aunque en forma decreciente. Mientras para el año 2010 contaba con un presupuesto del orden de los S/. 180 millones, en 2011 esta cifra se redujo a aproximadamente S/. 150 millones; para el año 2012 se estima que el aporte del tesoro público habría sido del orden de los S/. 110 millones139. Gran parte de estos recursos se destina al pago de salarios140, por lo cual se dispone de relativamente pocos recursos para acciones e inversiones de desarrollo, a excepción de los fondos aportados en el marco de los proyectos acordados con agencias internacionales de cooperación (BM, FIDA, JICA).

En el siguiente gráfico (Cuadro 5.10 Inversión pública en riego ejecutada por Agrorural) se puede apreciar la evolución de la inversión en riego ejecutada en el marco del proyecto AGRORURAL en el periodo de 2002-2012. El presupuesto promedio ejecutado ronda los S/. 15 millones, con variaciones entre S/. 25 millones (su punto más alto en el 2008) y los S/. 7 millones (2010). El año 2011 fue atípico, con un nivel muy bajo de inversión ejecutada (menos de S/. 2 millones). Lamentablemente, no se conocen las posibles causas para explicar dicho resultado. En el caso de 2012, el nivel de ejecución es bajo, pero teniendo en cuenta el presupuesto asignado de S/. 15 millones, se espera que éste vuelva a acercarse a su promedio histórico.

Cabe destacar la tendencia creciente, por parte de AGRORURAL, a establecer convenios con entidades locales, particularmente con aquellos Gobiernos Locales (municipios provinciales y distritales) que disponen de recursos para inversiones productivas. En estos casos, la participación de AGRORURAL consiste (sobre todo) en el aporte de capacidad

121

139 Fuente: comunicación personal con funcionarios de AGRORURAL.

140 Al 31 de julio de 2011, más de 500 personas estaban contratadas por AGRORURAL bajo el status laboral de “Contratación Administrativa por Servicios” (CAS).

Cuadro 5.10: Inversión pública en riego ejecutada por Agrorural

21

1715

11

1920

26

18

7

1 1

0

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10

15

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

Mill

ones

de

sole

s

Fuente: MEF SIAF *Datos a Septiembre de 2012

profesional para la formulación y ejecución de los respectivos proyectos, bajo la denominación de “apoyo por gestión”.

(c) FONCODES del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

FONCODES, al igual que PRONAMACHCS, constituyó uno de los grandes Programas de Lucha contra la Pobreza en los años noventa. Tiene el mandato de apoyar el acceso básico a la infraestructura social en los ámbitos municipales más pobres del país. Este enorme programa social ejecutó proyectos para la provisión de servicios básicos tales como agua potable, electrificación, pero también proyectos productivos, incluyendo el riego a pequeña escala.

Al igual que en el caso de AGRORURAL, las inversiones de FONCODES en riego han recibido críticas por su bajo nivel de sostenibilidad. Sin

embargo, se estima que FONCODES ha mejorado sus programas de apoyo al sector de riego y que en la actualidad sigue una metodología muy similar a los programas del PSI, combinando mejoramiento de la infraestructura con capacitación a las OUA141. Lamentablemente, no se cuenta con evaluaciones recientes de las intervenciones en riego del FONCODES.

FONCODES trabaja exclusivamente con los municipios más pobres, que son generalmente los que menos capacidad tienen, a los que se les pide efectuar una contrapartida financiera. Se supone que de esta manera se mejora la inversión municipal en el riego que pasa por los programas de FONCODES.

El presupuesto no es significativo si se lo compara con el de años anteriores, pero aún así el FONCODES es la unidad ejecutora pública a nivel nacional que más invierte en el sector del riego.

122


Cuadro 5.11: Inversión en infraestructura productiva y proyectos productivos implementados por FON-CODES a nivel de línea de inversión (2000-2012)

Fuente: SGP-FONCODES y MIDIS, 2012Elaboración: ETSE-UPR

Línea Número de Proyectos Monto FONCODES Aprobado S/.

Pequeños Sistemas de Riego 1210 246 631 957

Mantenimiento de Infraestructura de Riego 172 35 099 996

Reservorios Nocturnos para Riego 93 16 970 263

Minirepresamientos para Riego 6 1 342 500

Desarrollo de Capacidades (Negocios y Producción Alimentaria) 79 10 000 000

Otros: centros de acopio, defensas ribereñas, pequeñas plantas de produc-ción y servicios, pequeños mercados y campos ferales, albergues turísticos, pequeñas plantas de transformación, complejo artesanal, viveros munici-pales, baños termales, mini mercados, drenaje de terrenos agrícolas

102 15 934 455

Total general 1460 325 979 170

141 Comunicación con el director ejecutivo del FONCODES en Cuzco en abril 2012.

Departamento 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TotalAmazonas 1,90 0,89 3,14 2,46 8,39Ancash 0,19 2,71 3,51 6,88 1,20 1,87 3,01 5,89 4,34 29,60Apurímac 2,88 4,41 1,73 4,71 5,64 3,85 3,54 26,76Arequipa 0,67 0,69 0,36 0,09 0,44 0,92 3,09 1,38 1,08 8,73Ayacucho 0,52 2,41 4,19 2,60 0,23 0,98 7,40 10,30 4,51 3,92 37,05Cajamarca 0,22 1,62 1,11 1,61 0,13 4,08 3,82 8,15 20,75Cusco 0,20 0,10 0,42 1,88 2,13 1,47 0,38 2,84 3,35 7,21 1,94 21,93Huancavelica 0,42 0,16 2,31 4,71 1,07 1,71 0,50 7,10 6,47 6,01 2,63 33,09Huánuco 0,26 0,42 0,08 0,21 0,20 2,84 7,43 3,63 15,07Ica 0,56 0,26 0,13 0,30 0,33 1,58Junín 0,52 1,65 1,12 0,78 2,44 4,19 5,59 5,57 21,88La Libertad 0,18 0,38 0,35 0,37 3,36 4,00 3,49 12,13

Lima 0,25 0,11 2,70 2,42 1,92 0,49 0,88 6,00 4,76 1,50 21,04Loreto 0,44 0,44Madre de Dios 0,37 0,30 0,31 0,28 1,26Moquegua 0,61 0,81 0,37 0,20 1,08 0,28 0,57 0,60 4,53Pasco 0,21 0,25 0,95 0,40 1,81Piura 0,00 0,16 0,16 0,06 1,52 4,70 6,78 7,15 20,53Puno 0,12 0,28 0,33 0,00 1,75 4,43 4,25 11,16San Martin 0,27 0,12 0,10 0,25 1,87 1,48 2,75 6,85Tacna 0,25 0,37 6,08 0,96 7,19 5,09 0,65 20,58Tumbes 0,11 0,20 0,31Ucayali 0,51 0,51Total General 0,44 0,20 1,26 0,68 20,29 27,81 20,37 5,54 8,65 35,04 69,91 77,39 58,38 325,98

123

Cuadro 5.12: Información en infraestructura productiva y proyectos productivos implementados por FONCODES (2000-2012)

Fuente: SGP-FONCODES y MIDISElaboración: ETSE-UPR a junio 2012

ProyectoInversión

US$ millones

Nº de beneficiarios Hectáreas Por invertir US$

millonesDirectos Indirectos Mejoradas Incorpora-das Por Mejorar Por Incor-

porarPuyango-Tumbes 66,65 25 000 200 000 12 380 2 520 6 000 26 400 322,00

Chira-Piura 1 198,50 223 320 396 350 57 780 20 000 82 304 36 940 51,80Tinajones 298,84 155 000 1 050 000 68 000 20 000 25 000 166,00

Olmos Incluidos en Tinajones 112 000 831,53

Jequete-peque-Zaña 294,69 65 600 14 700 36 000 6 000 15 000 11 000 59,19

Chavimo-chic 912,38 50 000 500 000 28 236 36 509 50 047 29 566 410,74

Chinecas 161,97 171 850 600 000 20 154 9 827 9 616 4 623 26,94Tambo-Cca-racocha 31,69 15 000 120 000 27 060 34 510 551,49

Majes-Siguas 748,29 42 000 152 000 6 128 16 069 6 931 874,31

Pasto Grande 153,00 13 130 130 000 3 000 888 6 149 183,57

Tacna 172,57 6 740 306 000 17 240 2 740 1 529 8 065 187,58TOTAL 4,038,57 767 630 3 409 050 276 005 122 453 199 006 266 672 3 664,99

En el Cuadro 5.11 se presentan los principales proyectos realizados por FONCODES en el periodo 2000-2012. Como se puede observar, de los S/. 325 millones del presupuesto total en proyectos de infraestructura productiva, alrededor de S/. 300 millones constituyen inversión y gastos en proyectos de riego (incluyendo algunos recursos para mantenimiento).

El Cuadro 5.12 presenta el presupuesto ejecutado entre los años 2000-2012 por cada departamento en todos los proyectos de infraestructura productiva. Más del 90% de este presupuesto es utilizado para inversiones en riego, por lo que podemos asumir estas cifras como una aproximación confiable del gasto en riego por parte del FONCODES. Los departamentos de la Sierra fueron los más favorecidos: Ancash, Cajamarca, Apurímac, Cusco, Huancavelica, Junín. También los departamentos de Lima, Piura y Tacna recibieron

apoyo en forma regular, muy probablemente en las provincias y distritos de la Sierra con mayores índices de pobreza.

5.2.2 Los Proyectos Especiales

Los grandes proyectos hidráulicos (Proyectos Especiales) de la Costa han sido promovidos, financiados y ejecutados por el Estado Peruano. La mayor parte de los mismos datan de la segunda mitad del siglo pasado (aproximadamente 1950-2000) y los sucesivos gobiernos del Perú han venido invirtiendo grandes cantidades de dinero en esos proyectos, especialmente a partir de los años 1970. Generalmente se trata de proyectos en infraestructura hidráulica de propósito múltiple: energía, agua potable, pero principalmente para fines de riego. Tienen como uno de sus objetivos principales la ampliación de la frontera agrícola bajo riego, así como la mejora de las áreas

124


Cuadro 5.13: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la Costa

Fuente: Elaboración propia a partir de documento del INADE

existentes bajo riego en los valles costeros. De ellos depende más de 20% del área actualmente bajo riego; principalmente en la Costa y hoy en día, representan alrededor de 20% de la inversión pública anual en riego. Su culminación, es fundamental para lograr el incremento futuro de las áreas regadas. Algunos proyectos incorporan trasvases desde la vertiente del Atlántico, y otros entre cuencas costeras.

Inicialmente, los PE enfocados al riego, tenían como objetivo principal, el incremento del área regada para una agricultura familiar de mercado con tamaño de parcelas media, así como el mejoramiento del suministro de agua en sistemas existentes. A partir de los años 90, de acuerdo a las políticas estatales, las nuevas irrigaciones (Chavimochic, MajesII, Olmos etc..) favorecen la expansión de la gran agricultura empresarial de agro-exportación; las parcelas de riego son grandes, vendidas por subasta.

Existe un importante déficit de información en el MINAG (así como en las demás instituciones involucradas) sobre los Proyectos Especiales, hayan sido éstos transferidos o no a los Gobiernos Regionales.

Resultados y estado de avance de los Proyectos Especiales

Estos proyectos se caracterizan por su gran magnitud y complejidad y por el hecho de que ninguno de ellos se encuentra totalmente finalizado142. Muchos de estos proyectos fueron diseñados de manera deficiente y han estado en construcción durante muchos años, sobre todo a

causa de dificultades en la financiación143. Existen proyectos en fase de estudio y otros en la etapa de construcción y operación parcial, con lo que no se han alcanzado los beneficios directos e indirectos esperados en relación al gran esfuerzo de inversión realizado por el sector público. El Cuadro 5.13 presenta la información relacionada con las metas y resultados de estos proyectos en la Costa.

Distintos documentos del MEF y el MINAG, así como diversos especialistas han advertido sobre los altos costos de inversión por hectárea y los bajos rendimientos del capital público en los Proyectos Especiales. El Estado peruano ha hecho importantes esfuerzos fiscales, muchos de ellos a Costa de endeudamientos externos. Se estima que el mismo invirtió cerca de US$ 3700 millones a valores nominales (equivalentes a unos US$ 5000 millones en términos reales)144, aunque con cuestionables resultados, si tenemos en cuenta las superficies agrícolas efectivamente incorporadas y mejoradas. Según estimaciones del área de inversiones del MEF, algunos Proyectos Especiales tienen indicadores de costo por hectárea que alcanzan cifras record. Por ejemplo, los Proyectos Especiales Pasto Grande y Majes pueden superar los US$ 40 000 por hectárea, mientras que Chira Piura, Chinecas, Chavimochic o Río Cachi alcanzan los US$ 20 000/ha. Estos son ratios que no resisten un análisis costo-beneficio positivo, aún tratándose de los cultivos de agroexportación más rentables.

Históricamente, muchas de estas inversiones se han ejecutado sobre la base de decisiones institucionales y políticas que no siempre estuvieron

125

142 El Proyecto Especial Chira Piura culminó sus tres etapas, pero todavía sigue requiriendo inversión adicional.

143 Una gran cantidad de problemas han afectado la realización y rentabilidad de los Proyectos Especiales, tales como (i) la escasez de fondos debido a la construcción simultánea de varios proyectos, a otras demandas sobre los fondos públicos y las prioridades cambiantes de los sucesivos gobiernos; (ii) la falta de realización de estudios confiables en forma previa a la puesta en marcha de los proyectos; (iii) la participación excesiva del Gobierno en la fijación de las prioridades de los proyectos y en la aplicación de una política de recuperación de costos que no recuperaba las inversiones de capital ni los gastos de funcionamiento y mantenimiento; (iv) las estimaciones exageradamente optimistas de la demanda de energía y de agua para riego; y (v) la insuficiente atención prestada a las cuestiones de desarrollo institucional para el funcionamiento, el mantenimiento y la administración, así como a las relativas a la asignación de los derechos de agua correspondientes al agua generada por los proyectos (Fuente: Banco Mundial, 1995).

144 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir por el período hiperinflacionario de fines de los ochenta.

respaldadas por evaluaciones económicas, sociales o ambientales rigurosas. Esto se puede comprobar al observar los elevados índices de inversión por hectárea y los valores relativamente bajos obtenidos en las subastas de tierras, así como los conflictos sociales que se han generado en algunos casos, principalmente relacionados con el uso del recurso hídrico y con la ocupación de las tierras. Los montos pendientes por invertir que tienen estos proyectos son sustanciales, y los subsidios a las actividades corrientes de operación y mantenimiento se siguen acumulando, lo cual genera una fuerte demanda de recursos fiscales.

De igual forma, los transvases inter-cuencas que se necesitan han sido fuente de importantes conflictos sobre el agua entre los usuarios aguas arriba, generalmente más pobres, y los aguas arriba que benefician del PE. Sin embargo, estos sistemas de riego generan beneficios importantes desde el punto de vista de la creación de puestos de trabajo, contribuyen substancialmente a las agro-exportaciones y permiten la introducción de tecnologías agrícolas y de riego relativamente sofisticadas.

(d) Gastos en los Proyectos Especiales en los últimos 10 años

Los Gobiernos Regionales y el MINAG no sólo tienen un importante portafolio de proyectos por ejecutar, sino que deben destinar ingentes recursos anuales para la administración de sus respectivos Proyectos Especiales y para la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica mayor a su cargo. La mayor parte de los Proyectos Especiales mantienen una amplia dotación de personal técnico y administrativo. Cabe señalar que los costos de operación y mantenimiento de los Proyectos Especiales son registrados en las Unidades Ejecutoras como gasto de capital, es decir, como inversión, lo cual hace difícil una estimación de cuál es verdaderamente la inversión realizada.

Se estima, refiriéndose específicamente a la inversión, que en los últimos años algunos de los Proyectos Especiales – tanto del MINAG como de aquellos transferidos a los Gobiernos Regionales – han programado solamente unos pocos estudios y obras de rehabilitación puntuales (Hendriks, 2012).

126


Cuadro 5.14: Relación entre la inversión ejecutada en riego y los Proyectos Especiales

Nota: Montos a nivel de compromiso presupuestalEn el caso de 2012, es el nivel de compromiso sólo del primer semestreFuente: MEF SIAF* Datos al 19 de julio del 2012

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*Inversión ejecutada en Riego 244 221 247 244 344 519 531 1005 1203 983 566Inversión en PE de la Costa 46 74 120 135 204 292 249 310 301 260 88

0

200

400

600

800

1000

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1400

1600

Mill

ones

de

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s

Varios de estos (mega) proyectos tienen un significado altamente emblemático y por lo tanto son activamente impulsados por los respectivos Gobiernos Regionales. Sin embargo, en general estos tampoco cuentan con suficientes recursos de inversión para completar la implementación de infraestructura hidráulica en aquellos sistemas transferidos todavía no finalizados145, excepto en contados casos en los que el Gobierno Central autoriza endeudamiento externo u otorga garantías en relación con proyectos de asociación público-privada impulsados por los respectivos Gobiernos Regionales: Proyecto Olmos (departamento de Lambayeque), Proyecto Majes-Siguas (Arequipa), Proyecto Especial de Irrigación e Hidroenergético del Alto Piura – PEIHAP (departamento de Piura); Proyecto Chavimochic III (La Libertad).

En términos de inversión ejecutada total en riego, medida en función del compromiso presupuestal, las inversiones de los Proyectos Especiales han

perdido peso relativo. Como se muestra en el Como se muestra en el Cuadro 4.14, si hace hace diez años la participación de los Proyectos Especiales era de un 30 al 35% del total de la inversión en riego, en los últimos 5 años esta participación se ha visto reducida a menos del 20%. Sin embargo, representa en promedio el 75% de la inversión en riego de los Gobiernos Regionales que tienen a su cargo un proyecto especial.

En el Cuadro 5.15 se muestra la evolución de la inversión ejecutada entre 2002 y 2012 por cada Proyecto Especial. Se pueden identificar en esa década los períodos en los que se incrementaron los presupuestos en cada proyecto. Así, se observa en particular la prioridad que tuvieron: la ejecución del Proyecto Olmos en el período 2006-2009; la reconstrucción y mejoramiento del túnel en el sistema Tambo-Ccaracocha en 2010-2011; la rehabilitación y recuperación de Pasto Grande en 2009-2010; la continuación de obras de la III Etapa

127

Cuadro 5.15: Inversión pública ejecutada Proyectos Especiales de la Costa (en Millones de Soles)

Proyecto Especial 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Olmos-Tinajones 0,94 4,61 5,97 8,69 51,77 92,65 87,54 57,92 23,62 19,28 4,75

Tambo- Ccaracocha 2,39 3,93 4,17 5,19 5,16 4,98 2,70 8,17 18,91 25,78 3,65

Pasto Grande 2,49 6,19 0,00 7,28 8,28 8,52 11,55 29,68 16,13 11,53 6,51

Tacna 4,34 0,00 16,85 11,11 17,48 18,44 23,39 31,66 19,28 9,38 5,34

Chira-Piura 8,10 18,96 45,29 42,97 51,81 42,44 15,31 0,00 9,42 43,07 14,30

Chavimochic 11,37 12,81 24,37 29,02 26,50 30,55 34,29 67,12 109,09 92,31 26,06

Majes-Siguas 7,84 9,40 5,58 14,74 14,56 13,98 16,57 12,35 11,71 9,64 11,28

Chinecas 2,66 5,93 9,04 8,95 14,82 44,54 35,83 43,46 43,09 30,60 5,09

Puyango-Tumbes 2,36 3,67 3,05 1,80 8,87 26,68 13,44 55,76 45,01 14,56 7,91

Jequetepeque-Zaña 3,61 8,21 6,04 5,42 5,04 9,37 8,87 4,11 5,21 4,15 2,76

Total 46,11 73,71 120,36 135,17 204,28 292,15 249,50 310,22 301,47 260,31 87,66

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de MEF SIAF, PECH 2012, AUTODEMA 2012

145 Dramático es el caso del Proyecto Especial “Río Cachi” (PERC), en el departamento de Ayacucho, donde se registra un escaso avance en el desarrollo de las áreas agrícolas bajo riego (proyectadas en aproximadamente 14 500 ha) por falta de recursos para la construcción del sistema de canales laterales, a pesar de haberse realizado inversiones por más de US$ 220 millones en infraestructura hidráulica principal, faltando un monto estimado en US$ 22 millones, pequeño en relación al monto total invertido, para ejecutar los canales laterales (PERC, 2004).

de Chira Piura en 2004-2007; la Rehabilitación de la bocatoma de Chavimochic en 2009-2011; y finalmente, la continuación del canal Casma-Sechín en el Proyecto Especial Chinecas entre 2007 y 2011.

(e) Futuras inversiones en los Proyectos especiales

Recientemente, algunos Proyectos Especiales han recuperado su lugar prioritario en la agenda política regional y nacional. Ante esta situación, el Gobierno del Perú está promoviendo esquemas de Asociación Público-Privada (APP) en infraestructura hidráulica multipropósito y riego mediante concesión para que el sector privado financie y se encargue de la ejecución y de la posterior administración, operación y mantenimiento de la infraestructura. Los dos primeros proyectos del esquema APP en el país son los de Olmos y Majes II, y se planifica la implementación de otros (Chavimochic III, Chinecas, etc.).

En términos de nuevas áreas incorporadas y ampliación de la frontera agrícola, el Proyecto Especial Chavimochic es el más importante y avanzado. No obstante, es pertinente mencionar que en una parte considerable de estas nuevas áreas (compradas en subastas, a precios por hectárea sustancialmente menores a lo invertido por el Estado) todavía no se están realizando tareas de producción, entre otras razones por la falta de disponibilidad de recursos hídricos. Se planifica implementar un esquema APP para la tercera etapa del proyecto Chavimochic III, la que ya fue declarada viable por el gobierno en julio de 2012. Las inversiones por ejecutar incluyen la presa Palo Redondo, el canal principal hasta el valle de Chicama, y la segunda línea del Sifón Sojo, entre otras, con un monto de inversión estimado en 265 millones de dólares.

En el caso del Proyecto Majes II no se han observado avances importantes, a pesar de contar con estudios aprobados y una concesión con contrato firmado. La resistencia ofrecida por la región Cusco en relación con la construcción de la presa Angostura ha estancado la decisión política de llevar adelante el proyecto. Por ahora, existe una sentencia del Tribunal Constitucional que obliga a la Autoridad Autónoma de Majes (AUTODEMA) a realizar un nuevo estudio de balance hídrico que sustente la ejecución del Proyecto y asegure las medidas de compensación. Paralelamente, AUTODEMA está evaluando la alternativa de la presa Shibayo.

En mayo de 2012, fue declarado viable por el SNIP el Proyecto Chinecas, que cuenta con un monto de inversión estimado en cerca de US$ 250 millones146. El proyecto busca implementar un esquema APP con el que se pueda concluir el canal principal hasta Casma (actualmente operativo hasta Nepeña), la construcción de la presa Cascajal de 100 Hm3 y el mejoramiento de los sistemas de conducción y captación. Sin embargo, información preliminar indica que existen aún ciertas limitaciones en el diseño (no está claro el esquema ni el aporte del gobierno nacional) y dificultades en el saneamiento físico-legal (la mayor parte de las tierras del proyecto ha sido ocupada por pobladores de Chimbote y alrededores, lo que haría inviable la ejecución del proyecto en la forma prevista). Estas dificultades deben ser superadas para hacer posible la transición a la fase de ejecución e implementación. Es poco probable que el proyecto Chinecas se encuentre en etapa de producción en las nuevas tierras antes de transcurrido un lapso de aproximadamente 7 años.

No se cuenta con información sobre la posible

128


146 El 3 mayo de 2012 se anunció que el Gobierno Nacional había aprobado la viabilidad del proyecto Chinecas en Ancash.

503

870 955

20321902

343505 530

9931199

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1500

2000

2500

2006 2007 2008 2009 2010

Mill

ones

de

sole

s

PIM Devengado

priorización de alguno de los restantes Proyectos Especiales, ni siquiera de los que tienen lugar en la Sierra. Lo más probable es que no exista aún un portafolio maduro de inversiones (en las regiones o en el MINAG) que dependan de una decisión política para su ejecución en el corto plazo. No obstante, y como ya ha sucedido en el pasado, existe siempre la posibilidad de que se reactive la prioridad de alguna obra o fase por ejecutar en estos Proyectos Especiales, que son de alta sensibilidad política regional.

5.3 Nivel de ejecución presupuestal y calidad de la inversión públicaNo se cuenta con un sistema de seguimiento y evaluación operativo que mida el impacto de las inversiones y el gasto público en riego, especialmente a nivel local y regional, que es donde en los últimos años se ha realizado

alrededor del 91% de la inversión pública en riego (periodo 2009 – 2011). No se conocen datos sobre el alcance e impacto real de las inversiones por parte de los Gobiernos Regionales y Locales147. Tampoco se ha encontrado información sobre la sostenibilidad de las inversiones recientes por parte de programas nacionales como AGRORURAL y FONCODES.

5.3.1. Ejecución presupuestal

El nivel de ejecución del presupuesto público en riego es bajo, aproximadamente del 60% del presupuesto programado entre 2006 y 2010 (ver Cuadro 5.16). La ejecución es particularmente baja a nivel de los Gobiernos Locales, donde fue de aproximadamente el 46% entre 2009 y 2011. A nivel regional es del 65% y al nacional del 70%.

La baja ejecución presupuestal es una característica

129

Cuadro 5.16: Ejecución de la inversión pública en riego (2006-2010)

Fuente: MEF SIAF

147 Formalmente, según el ROF del MINAG (D.S. 031-2008-AG), estas funciones corresponden a la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH) del Ministerio de Agricultura.

del sector público en general, no sólo del sector de riego. Se debe a diferentes factores incluyendo los siguientes:

a. El proceso de descentralización hacia los Gobiernos Regionales y Locales que todavía están fortaleciendo sus capacidades;

b. El fuerte crecimiento del presupuesto de inversión disponible que ha sobrepasado en muchos casos la capacidad de absorción de los distintos niveles de Gobierno;

c. La reducida dimensión de muchos proyectos de inversión en riego, lo cual implica en proporción una gran cantidad de trabajo (y costo) para su formulación, aprobación, contratación y seguimiento;

d. Los parámetros y procedimientos del SNIP para la formulación y evaluación de los proyectos así como los del Sistema de Adquisición y Contratación del Estado siguen siendo complicados para los proyectos pequeños y microproyectos.

5.3.2. Calidad, pertinencia y sostenibilidad

Muchos proyectos de infraestructura hidráulica con fines de riego ejecutados por municipios provinciales y sobre todo por municipios distritales, aunque también a nivel regional, no alcanzan niveles suficientes en cuanto a calidad, pertinencia y sostenibilidad (Hendriks, 2012).

Muchas de las deficiencias de los proyectos locales suelen producirse por fallas en la etapa relacionada con la concepción de los mismos, la falta de acompañamiento en el proceso de implementación y posterior funcionamiento del sistema y falta de participación y contribución obligatoria de los beneficiarios a las inversiones apoyadas por recursos públicos. Entre los factores que inciden o agravan el problema señalado se

encuentran los siguientes:

a. Insuficiente verificación de las variables técnicas, sociales, organizacionales y territoriales (derechos sobre la fuente de agua, régimen del caudal disponible, planteamiento hidráulico, delimitación del grupo de beneficiarios, falta de acuerdos previos respecto a compromisos, etc.).

b. Gestión municipal impuesta, con escasa participación de la población, tanto de los supuestos beneficiarios directos como de otros pobladores por falta de consulta en el ámbito de influencia del proyecto.

c. Problemas técnicos y baja calidad de las obras ejecutadas, por insuficiente asistencia técnica y/o control de calidad, así como por la contratación, por razones dudosas, de los servicios de empresas no suficientemente calificadas.

d. Falta de continuidad (conceptual, presupuestal, profesional, organizacional, etc.) en el proceso de realización de las obras y la subsecuente puesta en marcha del sistema, lo que repercute negativamente en la coherencia interna del proyecto.

Los programas/proyectos de apoyo a la agricultura regada (en los diferentes niveles de gobierno) carecen de integralidad: sesgo hacia la infraestructura; falta de apoyo técnico y capacitación; falta de apoyo agrícola y a la comercialización. En general se trata de una cartera de proyectos poco ambiciosos y atomizados. Las carteras de proyectos en los distintos niveles de gobierno están compuestas por un gran número de pequeños proyectos. Durante el periodo 2009-2012 se han declarado viables (aprobados) por el SNIP 4437 proyectos de inversión en irrigación por un monto total de S/. 5687 millones, lo que implica un promedio de S/. 1,3 millones por proyecto (aproximadamente US$ 500 000). De

130


estos proyectos, aproximadamente el 80% son pequeñas y micro inversiones (menores a S/. 1,2 millones, equivalente a aproximadamente US$ 470 000) y solamente 13 superan los S/. 10 millones. En particular, la cartera de proyectos aprobados por el Gobierno Nacional está compuesta exclusivamente por pequeños y micro proyectos. Ninguno de los 13 proyectos mayores a S/. 10 millones ha sido aprobado a nivel nacional.

La inversión pública, principalmente a nivel de los Gobiernos Regionales y Locales, mantiene su tradicional sesgo hacia la infraestructura148, mientras otros temas igualmente importantes (capacitación, asistencia técnica, fortalecimiento organizacional, etc.) reciben mucha menor atención en la práctica149. Estos proyectos de infraestructura no han sido, en general, suficientemente acompañados de actividades efectivas de capacitación a las organizaciones y a los agricultores encargados de la operación y del mantenimiento de los sistemas de riego colectivos y parcelarios; ni tampoco por acciones de apoyo/asistencia técnica a la producción agrícola y la comercialización. Esta situación pone en riesgo la sostenibilidad de la inversión realizada y no permite concretar la totalidad de los beneficios que podría generar esta inversión. Esta integración falta – entre otros motivos – porque:

a. No se diseñan programas/proyectos integrales de apoyo a la agricultura regada150, basados en un análisis de los sistemas de riego en sus varias facetas (infraestructura, organización, productiva), y/o

b. No hay una coordinación suficiente entre las múltiples entidades públicas con responsabilidades en el desarrollo de la infraestructura hidráulica y el fomento de una agricultura rentable.

Adicionalmente, los GR y GL no cumplen con las reglas establecidas a nivel nacional, en particular en relación con la participación y contribución obligatoria de los beneficiarios a las inversiones apoyadas por recursos públicos. Esto no sólo crea una competencia indebida entre los diversos agentes de la intervención pública, sino que también influye negativamente en la sostenibilidad de los proyectos financiados sin contrapartida de los beneficiarios.

Otra cuestión fundamental es el hecho de que la inverión pública en drenaje es casi inexistente. La poca atención al tema del drenaje agrícola en la inversión pública (tanto desde el punto de vista de la infraestructura, como de la capacitación a las OUA y agricultores) es aún más preocupante cuando consideramos que alrededor del 35% de las tierras costeras – potencialmente las tierras más productivas del país – están afectadas por problemas de salinización y anegamiento. Una muestra de proyectos de riego aprobados por el SNIP entre 2009 y 2012 confirma la falta de atención a esta problemática, debido a que en dicha muestra no se identificaron proyectos de drenaje aprobados.

Se encuentra en la etapa de formulación un gran proyecto de drenaje nacional, aunque el mismo todavía no ha sido aprobado debido a que el sistema

131

148 Esta tendencia parece mantenerse en la actualidad: una muestra de los proyectos aprobados por el SNIP entre 2009 y 2012 indica que la casi totalidad de los proyectos aprobados son de infraestructura. No se han identificado proyectos de asistencia técnica o capacitación a las organizaciones de usuarios o regantes. Los proyectos de infraestructura tienen como fin el mejoramiento/rehabilitación o construcción de canales y estructuras de captación de baja complejidad, y su cobertura es limitada, superando en muy pocos casos las 100 hectáreas beneficiadas.

149 No obstante el hecho de que un componente de capacitación/fortalecimiento sea obligatorio en el SNIP para aprobar el proyecto, se suele prestar poca atención a dichas tareas en la ulterior implementación.

150 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.

de inversión pública aparentemente no permite los subsidios para la compra de maquinaria. La rehabilitación/extensión de los sistemas de drenaje y su subsiguiente mantenimiento requiere de un parque de maquinaria especializada y costosa que supera la capacidad financiera de la gran mayoría de las organizaciones de usuarios afectadas por problemas de anegamiento y salinización de sus tierras. El sistema de inversión pública del Estado no permite subsidiar la compra de un parque de maquinaria en beneficio de las organizaciones de usuarios. En consecuencia, si bien existe un proyecto estratégico nacional de drenaje en la cartera de proyectos, no ha podido pasar el SNIP.

La inversión pública en riego tecnificado es muy limitada, en oposición a lo establecido por las políticas del Gobierno. Formalmente, el sistema de inversión pública del Estado no permite subsidiar o apoyar acciones dentro de la propiedad privada individual y que no sean de beneficio público o colectivo. Por lo tanto, los proyectos de riego tecnificado parcelario (u otros proyectos que involucren subsidios públicos) en principio no deben beneficiar a grupos de agricultores que se asocien para tales fines. Sin embargo, la incorporación de riego tecnificado es sobre todo un asunto de carácter predial, y por lo tanto de inversión individual. Esto constituye una limitación seria para el ritmo de implementación y el impacto del Programa de Riego Tecnificado implementado por el PSI. Debido a este criterio, entre otros motivos, el Gobierno Regional de Cajamarca y algunos Gobiernos Locales de ese departamento encontraron serios obstáculos para brindar apoyo material para la introducción de sistemas de riego predial regulados por micro-reservorios (Fuente: Gobierno Regional de Cajamarca, 2010).

La inversión pública en la capacitación de las OUA de los grandes sistemas de riego en la Costa

casi ha desaparecido. En los últimos años, se ha reducido la cobertura e intensidad del apoyo del PSI en la Costa y, en particular, a las actividades de capacitación de las OUA, por las cuales la actuación del PSI es particularmente reconocida. El PSI terminó a inicios de 2013 su último programa de apoyo a 18 Juntas de Usuarios de la Costa a través del proyecto cofinanciado por JICA. Existe la posibilidad de que con este programa se termine casi la totalidad del apoyo del Gobierno central para el mejoramiento de los servicios de riego en los valles “antiguos” de la Costa. Esta situación es preocupante por las siguientes razones:

a. Los de la Costa son sistemas de riego medianos y grandes cuya operación y mantenimiento son complejos; esto hace que la capacitación de las OUA deba ser una actividad continua y de hecho, algunos expertos advierten una degradación del desempeño de las OUA en la Costa a partir del retiro del PSI; un tema preocupante es el mantenimiento de los antiguos grandes sistemas de riego.

b. No existe otra institución que capacite a las OUA en la Costa (los Gobiernos Regionales y Locales generalmente no realizan ese tipo de inversiones);

c. Las OUA administran los sistemas de riego que sirven a la mayoría de las tierras regadas del país; tierras que no pueden ser cultivadas sin riego; tierras que generalmente pertenecen a pequeños y medianos agricultores, cuya producción es importante para el mercado nacional y la seguridad alimentaria;

d. El PSI concentró sus esfuerzos de capacitación y los subsidios para mejorar la infraestructura de riego en las “Juntas Elegibles”, lo que significa que las OUA más débiles casi no se han beneficiado del programa de capacitación

132


completo ni de los subsidios para mejorar la infraestructura colectiva.

No se toman en cuenta los efectos acumulados del gran número de pequeños o micro proyectos sobre la disponibilidad de los recursos hídricos. La inversión pública en pequeños proyectos de riego ha crecido mucho en los últimos años y podría tener efectos acumulados negativos sobre la disponibilidad de recursos hídricos aguas abajo. Esto concierne tanto a los proyectos de mejoramiento de la eficiencia en el uso de los sistemas existentes como a los proyectos de expansión del área regada. Esta situación está relacionada con deficiencias en la planificación de las inversiones del sector del riego y de recursos hídricos y con la falta de coordinación entre las inversiones realizadas por los diferentes niveles de gobierno y los varios programas de apoyo al desarrollo rural.

5.3.3. Principales factores de los problemas de calidad en la inversión pública

Los problemas de calidad en la inversión pública en las etapas de formulación, implementación y seguimiento de los proyectos se explican por los siguientes factores:

a. La presión para ejecutar el presupuesto disponible;

b. A esto se agrega que en la aplicación de los procedimientos SNIP las distintas unidades orgánicas involucradas151 forman normalmente parte integrante de una misma estructura municipal, siendo a menudo “juez y parte” en – por ejemplo – el proceso de declaratoria de viabilidad del proyecto. Además, los Gobiernos Regionales y Locales son responsables de

declarar viables los proyectos de infraestructura hidráulica y riego de alcance local y regional, sin límite de monto, a condición de que no sean financiados con endeudamiento.

c. Las oficinas encargadas de la formulación y el seguimiento de los proyectos de inversión a nivel de los Gobiernos Regionales y, más aún, las de los Gobiernos Locales, tienen en general una capacidad técnica limitada y no cuentan con suficientes recursos humanos y financieros152 en las áreas indicadas a continuación:

i. Los municipios cuentan normalmente con un equipo reducido de profesionales/funcionarios, que a su vez evidencian un bajo nivel de conocimientos específicos en materia de riego.

ii. Aquellos municipios más alejados, enfrentan limitaciones para atraer desde fuera de sus jurisdicciones a personal que cuente con las capacidades profesionales requeridas.

d. En el caso de algunos Proyectos Especiales, las presiones políticas para que estos proyectos sean declarados viables por el SNIP o estén exentos de este proceso.

En cuanto a la asignación de recursos e identificación de proyectos, así como a la distribución de la inversión pública en riego a nivel geográfico y entre las distintas variantes de apoyo al sector, se destacan los siguientes problemas:

a. El MINAG, y en particular la DGIH, están encargados de definir las políticas de riego y de formular los planes nacionales que deben orientar la inversión pública a los niveles desconcentrados del Estado. El Plan Estratégico

133

151 Unidad Formuladora, Entidad Evaluadora (Oficina de Programación e Inversiones – OPI), Unidad Ejecutora.

152 Aunque la Ley Presupuestal de 2007 permite utilizar una pequeña parte del canon para cubrir gastos de formulación de proyectos y procesos de licitación.

Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura (2012-2016) establece políticas y estrategias específicas para el riego.

El Plan Nacional de Riego está todavía en fase de formulación.

i. Sin embargo, aun así es posible que la escala territorial y/o naturaleza multisectorial de estos instrumentos – a ser formulados en ámbitos territoriales considerablemente extensos – no necesariamente conlleven la obtención de un marco firme – concreto y localmente acotado – para la planificación concertada de las inversiones en riego y promoción agrícola, por parte de las distintas entidades (públicas) involucradas y de la población;

ii. No está claro hasta qué punto el PESEM (o los otros planes mencionados) influye(n) sobre las inversiones de los Gobiernos Regionales y Locales, y en particular sobre sus Planes de Desarrollo Concertados Regionales (PDCR) y Locales (PDCL)153. Mas bien “se puede estimar que existe una alta probabilidad de que las intervenciones en riego desde los distintos niveles de gobierno no respondan a planes territorialmente concertados y/o con estrategias compartidas (locamente) en relación con eventuales políticas de racionalización e inclusión social, entre otras, en el uso del recurso hídrico (para fines de riego)” (Hendriks, 2012).

iii. Hasta la creación del programa “Mi Riego” en noviembre de 2012, los recursos de inversión asignados por el MINAG al riego no eran suficientes para orientar a través de cofinanciamiento las inversiones a nivel regional y local para que estuvieran

alineados con el PESEM. En principio, los recursos del programa “Mi Riego” serían destinados prioritariamente a inversión en zonas de extrema pobreza, por lo que su influencia potencial sobre las inversiones de los GR y GL podría ser limitada;

b. Los Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca a ser formulados por los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca con la ANA serán instrumentos clave para la orientación de las inversiones en riego; tanto para mejorar la eficiencia de los sistemas de riego como para extender el área regada, porque los mismos permitirán evaluar los efectos acumulados sobre la disponibilidad de recursos hídricos para otros usos. Se ha iniciado la formulación de estos planes en algunas cuencas piloto y se estima que se necesitará una década o más para cubrir todo el país. Entre otros desafíos que se presentan, se espera de estos planes que: consideren adecuadamente los efectos acumulados de la inversión en riego; que sean regularmente actualizados y, sobre todo, que sean realmente vinculantes para la formulación de los PDR y PDL.

c. Los proyectos de inversión para el mejoramiento de los sistemas existentes de riego generalmente responden a la demanda de las organizaciones de usuarios (riego colectivo) o de grupos de regantes (en el caso de riego tecnificado) lo cual es muy importante para asegurar la sostenibilidad y el uso efectivo de la infraestructura mejorada. Sin embargo, se tiene la impresión de que esta estrategia refuerza aún más lo ya señalado con respecto a la existencia de una cartera de proyectos poco significativos y atomizados. No parece, por ejemplo, que

134


153 Los planes de desarrollo concertado son instrumentos de base territorial y de carácter integral, orientadores del desarrollo regional y local y de los procesos de los presupuestos participativos, que contienen principalmente los acuerdos sobre la Visión de Desarrollo y Objetivos Estratégicos de mediano y largo plazo de la comunidad regional y local, y que deben estar en concordancia con los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

esta demanda haya estado orientada en base a información proveniente de un análisis riguroso del desempeño de los sistemas de riego y de las organizaciones a cargo, de la identificación de sus principales desafíos y de propuestas de mejora integrales que permitan una real modernización del sistema de riego. Eso se manifiesta en una serie de proyectos limitados al revestimiento de canales y al mejoramiento de las bocatomas con impactos de poco alcance. No se incluyen proyectos de drenaje (se debe considerar que estos benefician solamente a una parte de los usuarios del sistema de riego, generalmente los de menores recursos); ni tampoco proyectos más complejos de modernización de la regulación de caudales, etc.

La reducida inversión en riego por parte del Gobierno Central limita las posibilidades de influir sobre las inversiones que hacen los Gobiernos Regionales y Locales en esta materia. A pesar de ser los Gobiernos Locales y Regionales los responsables de gran parte de la inversión en riego en el país, la cantidad y calidad de estos proyectos son muy disimiles y dependen – particularmente a nivel local – de la disponibilidad de recursos provenientes del canon, etc. En este contexto, el nivel extremadamente limitado de la inversión por parte del Gobierno Central es un desafío porque:

a. No permite compensar la poca inversión por falta de recursos presupuestales en aquellos departamentos, provincias y distritos que cuentan con escasos o inexistentes recursos provenientes del canon, pero en los cuales la inversión en riego tendría ventajas particularmente altas, y

b. No permite influir mediante el cofinanciamiento de proyectos sobre las políticas y la calidad de inversión de los Gobiernos Regionales y Locales.

El programa “Mi Riego” anunciado en noviembre de 2012 brinda una oportunidad para cambiar esta situación.

5.4 Inversión privada y Asociación Público-Privada (APP) en riegoLa inversión privada tiene un rol cada vez más importante en el país. Si bien la inversión pública representa actualmente alrededor de un cuarto de la inversión total, en los últimos años, el sector privado empresarial ha ganado terreno y en la actualidad se le ve participando en inversiones para la prestación de servicios públicos, y aunque aún de forma incipiente, en infraestructura hidráulica mayor y grandes sistemas de riego. A partir de los años 80 la estrategia del gobierno ha sido basarse principalmente en la inversión privada de tipo empresarial para la ampliación de tierras irrigadas de la Costa destinadas a la agro-exportación. Varias leyes y reglamentos – relacionados principalmente con la asignación de derechos de propiedad sobre la tierra y el reconocimiento de derechos adicionales de uso de agua – han contribuido a fomentar dichas inversiones, principalmente en las zonas con recursos hídricos subterráneos.

Sin embargo, se considera que el monto de la inversión privada en el riego es todavía poca, a pesar de que los sistemas de riego están a cargo de entidades privadas: agricultores o empresas al nivel de las parcelas y para los sistemas abastecidos por aguas subterráneas; OUA al nivel de los sistemas de riego colectivos; y empresas bajo contrato de concesión para la infraestructura mayor y de riego colectiva (p.e. Olmos).

5.4.1. Inversión privada en sistemas existentes

En los últimos 20 años, la inversión privada al nivel de las parcelas, corresponde principalmente a la conversión al riego tecnificado. Se estima (de manera muy gruesa) que la inversión total en riego tecnificado ha sido del orden de US$ 350 millones para cerca de 90 000 ha (o 10% del área regada). La mayoría de esta área está ubicada en las nuevas irrigaciones de Chavimochic (30 000 ha) y

135

en las áreas abastecidas por aguas subterráneas. Una parte no conocida de esta inversión ha sido subvencionada por el Estado.

Lo más preocupante es la poca inversión que se realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar o expandir los sistemas de riego colectivos que están bajo su responsabilidad y que cubren 90% de las tierras regadas. Sin subsidio del Estado, la inversión en infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería muy reducida, y la seguridad hídrica en la parcela se vería afectada en el tiempo, desalentando de esta manera también la inversión privada en mejoras tecnológico-productivas al nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la situación es preocupante. Se trata de una problemática que se enfrenta en amplias zonas del país y que involucra un gran universo de productores agrarios.

El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha intentado fomentar la inversión por parte de las OUA y de los regantes en los sistemas colectivos y en la tecnificación del riego parcelario a través de fondos competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa, pero el programa ha sido limitado geográficamente y en el tipo de inversión elegible. También no ha sido sostenido y ha sufrido de condiciones de elegibilidades a veces muy rígidas. En la Sierra, la participación de los usuarios en la inversión pública en riego ha sido principalmente a través de su mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no han pedido contraparte en las inversiones públicas. Se necesita un esfuerzo más grande para fomentar la inversión privadas por parte de las OUA y los pequeños y medianos agricultores.

5.4.2. Inversiones privadas en nuevas áreas de riego

La estrategia del gobierno a partir de fines de los años ochenta ha sido contar principalmente con la inversión privada de tipo empresarial para lograr aumentar la superficie regada destinada a la agroexportación, principalmente en la Costa.

Diversas leyes y reglamentos – relacionados principalmente con la asignación de derechos de propiedad sobre la tierra y el reconocimiento de derechos adicionales de uso del agua – han contribuido a fomentar dichas inversiones, principalmente en las zonas con recursos hídricos subterráneos, a través de la venta de tierras nuevas equipadas por los Proyectos Especiales o, más recientemente, a través de los contratos de Asociación Público-Privada (APP).

No se tiene suficiente información para estimar la inversión privada en la expansión del área regada por aguas subterráneas (actualmente, se estima que cerca de 200 000 ha dependen de aguas subterráneas, como sola fuente de agua o en complemento al agua superficial). En general, no se ha beneficiado del subsidio del Estado, pero si ha sido fomentada a partir de los años 80. Esta inversión no ha sido suficientemente contralada, lo que provoca que en algunos valles los acuíferos están sobre-explotados, poniendo en riesgo la inversión realizada

A la fecha tres contratos de concesión han sido firmados. Posteriormente a la adjudicación del contrato de concesión en 2010, las tierras a ser irrigadas se vendieron en 2011 y 2012 – mediante subasta pública – a 14 empresas, totalizando 28 000 ha, en lotes de 500 ha y 1000 ha. No se dispuso ningún mecanismo para prevenir la concentración de la tierra. En 2011 se firmó el contrato de concesión para la construcción, operación y mantenimiento de obras mayores e infraestructura para la irrigación de las pampas de Siguas en la fase II del proyecto Majes. Como el caso de Olmos, los regantes compran la tierra por subasta y la equipan con riego tecnificado. En la actualidad, se encuentran bajo análisis del Gobierno otros proyectos de APP en el sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash).

136


Primeros proyectos de APP en el sector del riego

Como se mencionó anteriormente, el Estado históricamente se encargaba de la financiación de la totalidad de las inversiones de la infraestructura hidráulica mayor y de los grandes sistemas de riego colectivos (proyectos especiales), los cuales representaban una parte importante de la deuda pública. En las últimas décadas, el Estado ha buscado moderar los gastos en esta área, así como aprovechar la capacidad de inversión del sector privado; la modalidad adoptada por el Gobierno Nacional y algunos Gobiernos Regionales para fomentar la inversión privada en infraestructura hidráulica mayor y grandes sistemas de riego es la Asociación Público-Privada (APP) a través de un contrato de concesión.

La modalidad de APP en el sector del riego ha sido introducido en los años 90, pero es todavía muy limitada. Tiene como finalidad el aprovechamiento de la capacidad de inversión del sector privado para permitir la culminación de los Proyectos Especiales y, más generalmente, fomentar el desarrollo de la agricultura regada, con una contribución financiera limitada por parte del Estado. La idea es tener un modelo de inversión que permita su recuperación financiera, a través de la venta de los lotes de tierra agrícola y el cobro de una tarifa por suministro de agua. Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen un componente hidroenergético, con el fin de que el mismo aporte a la recuperación financiera y la rentabilidad del proyecto.

El documento de “Políticas y Estrategia Nacional del Riego en el Perú” de 2003 (MINAG, 2003) planteó la voluntad política de “promover la inversión privada para la conclusión de obras hidráulicas mayores rentables a fin de aprovechar la oferta de agua” y en especial “diseñar medidas para la promoción de la inversión privada (programas de financiamiento, incentivos tributarios y otros) que

no conlleven subsidios ni la asunción de riesgos para el Estado”.

La Costa peruana cuenta con potencial para el desarrollo de Asociaciones Público-Privadas en el sector del riego. La experiencia internacional muestra que las condiciones propicias para la estructuración de APP en este sector son: (a) existencia de agricultura bajo riego de tipo empresarial con interés en una alta calidad de servicio de riego y la capacidad de pagar por el mismo; (b) cartera de planes de infraestructura hidráulica importante a construir (para interesar a candidatos en la concesión); y (c) zonas sin recursos hídricos alternativos (para minimizar los riesgos de baja demanda del servicio).

El primer proyecto aprobado en el sector del riego para ser desarrollado mediante dos contratos de concesiónes con una empresa privada fue la irrigación de las pampas de Olmos, a cargo de la empresa brasilera Odebrecht (a través de su subsidiaria H2Olmos): el transvase en 2004 y la infraestructura colectiva para la irrigación de 38 500 ha nuevos en 2010. Los costos estimados de Olmos son de US$ 476 millones, de los cuales alrededor de 47% son cubiertos por el concesionario. Después de la adjudicación del contrato de concesión por Iniciativa Privada en junio de 2010, las tierras a ser irrigadas se vendieron en 2011 y 2012 en subastas públicas en lotes de 500 ha y 1000 ha, pero sin la implementación de mecanismos para evitar una concentración de la tierra (Trier 2012).

Por otra parte, en diciembre de 2011 se firmó el contrato de concesión para la construcción, operación y mantenimiento de obras mayores e infraestructura para la irrigación de las pampas de Siguas en la fase II del proyecto Majes. Los costos de la infraestructura mayor y del riego colectivo están estimados a US$ 425 millones, de

137

los cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En la actualidad, el Gobierno está analizando otros proyectos de APP en el sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash) (Trier, 2012).

El modelo de inversión y gestión de Olmos y Majes II genera cierta controversia social, por privilegiar la gran inversión y vulnerar determinadas expectativas locales y regionales. Agricultores y empresas de menor capacidad económica enfrentan dificultades para acceder a la participación en las subastas y por ende para acceder a las tierras. Esto se debe sobre todo al gran tamaño154 y alto costo de los lotes (tanto en cuanto a la inversión inicial como para su habilitación infraestructural y desarrollo agrícola), pero también a la ausencia de un mecanismo que impida la concentración efectiva de tierras en las subastas. A título de ejemplo, en el caso del Proyecto Olmos, la primera subasta pública (en diciembre de 2011) permitió al Grupo Gloria y su filial Corporación Azucarera del Perú adquirir el 81% de las tierras subastadas (15 600 ha de las 19 330 ha adjudicadas en esa oportunidad).

Sin embargo, este tipo de sistemas de riego genera beneficios importantes desde el punto de vista de la generación de empleos, de las contribuciones a la agroexportación, la introducción de tecnologías agrícolas y de riego relativamente sofisticadas, y el alto valor de producción por hectárea conseguido.

Si bien el Estado ha cumplido el rol de promotor con respecto a estos sistemas, y en ciertos casos un rol subsidiario y garante en relación con la inversión, a lo que se aspira es a un modelo de inversión en infraestructura hidráulica mayor que permita su recuperación financiera a través de la

venta de los lotes agrícolas y el cobro de una tarifa por suministro de agua relativamente elevada (entre 5,9 y 7 centavos de US$/m3 como se indica en el Cuadro 5.18). Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen un componente hidroenergético como medio de recuperación financiera y para dar rentabilidad al proyecto155.

Una problemática importante con la que frecuentemente deben lidiar este tipo de proyectos es la referida a la disponibilidad y la reserva de agua con la que se debe contar para el correcto funcionamiento de los mismos, la cual ha sido identificada en las tres APP estudiadas. Cabe aclarar que la responsabilidad sobre la resolución de esta problemática es asumida por el sector público y que probablemente se necesitarán inversiones adicionales para garantizar la disponibilidad del recurso (no contempladas en las inversiones de la APP):

a. En el caso de Olmos, la continuidad del suministro de agua es muy baja (50%), lo que hará necesaria la realización de inversiones adicionales de trasvase y/o explotación intensa del recurso subterráneo;

b. En el caso de Majes II, hay una probabilidad de que ocurran déficits severos de hasta el 70% en la operación del Proyecto Majes-Siguas durante varios meses. Este factor podría agravarse si se confirma que la demanda de agua posiblemente sea mayor a la prevista, por dos factores: (i) la eficiencia de los sistemas es menor que la prevista; y (ii) la incorporación de cultivos con alta demanda hídrica (palto, por ejemplo). Las inversiones adicionales pueden consistir en una presa en el río Colca y reservorios en el río Siguas.

138


154 La mayoría de los lotes de Olmos son de 1000 ha, los de Majes II de 400 ha.

155 El contrato de concesión eléctrica para Olmos ya fue firmado pero aún no se han comenzado las obras. El componente eléctrico de Majes no ha sido todavía licitado.

c. En el caso de Chavimochic III, el equilibrio del balance hídrico depende de una reducción significativa del consumo de agua en las zonas existentes; los riesgos de que no se logre alcanzar este equilibrio son importantes. Esto significa además que a medida que avanza la implementación de la tercera etapa también va aumentando la presión sobre el recurso subterráneo y por lo tanto la necesidad de inversiones adicionales (pozos).

En un contexto global de balances hídricos bastante tensos, es posible que el operador privado de prioridad a la demanda contractual de las empresas de agronegocios de los intervalles en detrimento de las otras demandas (Majes I, Santo Domingo y el Valle Viejo de Olmos, las Juntas de los Valles en Chavimochic). Existe un riesgo potencial de que las APP concentren de facto también los recursos hídricos. Estos dos aspectos (la concentración de la tierra y la del agua) conllevan importantes riesgos potenciales de conflictos durante la implementación y operación de los proyectos de APP.

Por otra parte, algunalgunas disposiciones específicas del marco legal e institucional de las APP en riego merecen ser reconsideradas. En particular:

a. Están exentos del control y la fiscalización como operadores por parte de la ANA, y se regirán de acuerdo a la correspondiente normatividad sectorial especial. Esto debilita el rol del Estado en la supervisión y el control de los operadores privados de infraestructura hidráulica en cuanto al buen estado y el adecuado manejo de la infraestructura; lo cual es preocupante considerando los riesgos para la seguridad que representa la infraestructura hidráulica mayor. Además, no queda claramente expresado cuál es el “sector responsable” en relación con la infraestructura mayor multisectorial.

b. Los organismos promotores de la inversión privada (OPIP) lideran el proceso de APP desde su promoción, evaluación y contratación (D.S. 146-2008-EF). En el caso de los Proyectos Especiales descentralizados, son los Gobiernos Regionales los que asumen el rol de organismos promotores. Estos, si así lo requieren, pueden beneficiarse del asesoramiento de Proinversion, institución del Gobierno Central especializada en el fomento de la inversión privada (R.M. 225-2011-EF). Sin embargo, dada la complejidad de la estructuración de los proyectos de APP en riego y la escasa experiencia en el tema, parece necesario que el apoyo de Proinversión sea de carácter obligatorio, por lo menos en el caso de las APP que superen un determinado valor.

139

140


Cuadro 5.17: Descripción de las principales características de las APP de riego

Olmos Majes II Chavimochic III

Objetivo de la APP

Trasvase: 406 Mm3/ año,Riego: 38 000 nuevas ha Energía: 50 MW (3 contratos separados)

Obras (presa, derivación, etc.) y 38 500 ha nuevas (Etapa II)

Obras la Etapa III (presa, sifón, canal para 20 000 ha nuevas) y operación del sistema completo

Estado de avance de los contratos de concesión

Trasvase: firmado en 2004 (Odebrecht),Riego: firmado en 2010 (filial de Odebrecht)Energía: firmado en 2010 (SINERSA)

Contrato único, firmado en 2010 (Cobra / Cosapi)

APP en discusión, probablemente un contrato único

Duración de la concesión

Trasvase: 20 años,Riego: 25 años, Energía: indefinida

4 años de construcción y 16 años de operación Por definir

Tipo de APP Trasvase: Cofinanciada Riego y Energía: “Autosostenible” Cofinanciada Cofinanciada

InversiónTrasvase: US$ 255 millones156

Riego: US$ 221 millones157

Energía: desconocidaUS$ 425 millones US$ 590 millones

Asignación de la inversión

53% Estado / 47% concesionario (trasvase + riego)

51,1% concesionario48,9% Estado Por definir

Modalidad de remuneración del privado

Trasvase: Take or pay (6,59 cUS$/m3)Riego: Take or pay (7 cUS$/m3) Energía: 95,3% del total facturado158

Take or pay (5,86 cUS$/m3

para los 530 Mm3/año) Por definir

Tamaño de los lotes

30 lotes de 1000 ha, el resto entre 500 ha y 250 ha 98 lotes de 400 ha Por definir

Comentarios El concesionario de riego tiene que suministrar agua a 5500 ha de tierras existentes (7000 m3/ha)

El concesionario tiene que suministrar agua en bloque a Majes I (412 Hm3/año)

ND

156 Inicialmente se prevén US$ 185 millones, a los que se suman alrededor de US$ 70 millones de sobrecostos de obras.

157 Estimado, ya que la inversión a cargo del privado no se conoce con precisión.

158 El concesionario debe pagar el 4,7% del total facturado al Estado.

La política y estrategia de riego en el Perú en los próximos 10-15 años pretende lograr una agricultura regada productiva y competitiva, con el fin de aumentar su contribución a la economía nacional y a la reducción de la pobreza, en una forma sostenible y equitativa, respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural que constituyen una grande riqueza del Perú.

Alcanzar esta visión significa actuar en varios frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su flexibilidad, confiabilidad y uniformidad) para incrementar los rendimientos de los cultivos existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor, más exigentes en cuanto al suministro de agua; (b) mejorar la eficiencia en el uso de los recursos escasos (agua, energía y/o los recursos humanos según el sistema considerado); (c) asegurar la sostenibilidad del servicio, lo que está relacionado con el mantenimiento adecuado de la infraestructura, la cohesión social entre los regantes y el uso razonable de los recursos hídricos y de tierra a fin de evitar su degradación y sobre-explotación; (d) priorizar el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza; adecuar las intervenciones a la gran variedad de la agricultura regada en el país; y proteger mejor el acceso al agua y a la tierra de la población vulnerable/pobre.

El diagnóstico y los análisis del sector hechos por el estudio evidencian 6 ejes temáticos en los cuales tendrá que apoyarse la implementación de la estrategia propuesta para alcanzar esta visión, los cuales se presentan a continuación.

6.1 Definir y adoptar enfoques más racionalesEl diagnóstico del sector ha evidenciado deficiencias importantes en la planificación y priorización de las actuaciones en materia de riego. Algunas

orientaciones claves para el futuro del sector no parecen recibir la consideración adecuada. Más específicamente, se trata de:

6.1.1 Enfatizar la calidad, la eficiencia, la sostenibilidad y la equidad del servicio de riego y drenaje

La calidad, la eficiencia, la sostenibilidad y la equidad en el servicio de riego (y drenaje) es lo que importa para el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo eficiente y competitivo de la producción agrícola.

Lograr mejorar el servicio de riego requiere un conjunto de actuaciones, tanto para mejorar la infraestructura colectiva y predial como para fortalecer las entidades encargadas de su gestión (sección 6.2). Sin embargo, a la fecha, el énfasis ha sido principalmente sobre la infraestructura de riego y su eficiencia, y muy poco sobre la calidad, sostenibilidad y equidad del servicio y las capacidades de gestión.

La aplicación de los dos instrumentos de planificación presentados a continuación, así como una re-orientación del enfoque del MINAG acerca del riego (ver sección 6.5) permitiría revertir esta situación.

6.1.2 Formular planes de desarrollo, operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica para orientar los apoyos públicos y privados al riego

El incremento de las eficiencias, de la calidad del servicio de riego y del grado de equidad en el uso de las aguas para fines agrarios debe perseguirse mediante un abordaje integral. Los planes de Desarrollo, Operación y Mantenimiento de la infraestructura hidráulica previstos en la Ley de

141

6. Lineamientos de una Política y Estrategia de Riego

Recursos Hídricos deberían ser desarrollados en cada sistema de riego con un enfoque direccionado al mejoramiento del servicio de riego. Estos planes deberían ser desarrollados de manera participativa, deberían ser multianuales con metas realistas en cuanto a su financiamiento y ejecución progresiva, y deberían incluir un plan de financiamiento tanto para la inversión como para la O&M.

Se recomienda que estos planes incorporen no solo los aspectos de infraestructura sino también las necesidades de capacitación y asistencia técnica a los organismos de gestión.

Estos planes orientarían la inversión y el apoyo público y privado al riego y permitiría limitar la lógica de “parches”, donde se ejecuta en la medida que se dispone de recursos momentáneos, como parece ser el caso en la actualidad.

La mayoría de las OUA necesitarán capacitación y apoyo para formular, implementar y actualizar estos planes. Eso se inscribe más generalmente en la necesidad de fortalecer las OUA (ver sección 6.4 más adelante) y correspondientes cambios/fortalecimiento institucional en las organizaciones públicas (sección 6.5).

6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de los recursos hídricos y el riego

En la Sierra en particular, se debe tener especial precaución con iniciativas de proyecto que pretendan recurrir a “nuevas” fuentes de agua, sin haberse percatado de la disponibilidad real del recurso hídrico. También, debe evitarse un excesivo afán por incrementar las eficiencias de riego en la parte alta y media de la cuenca o en los acuíferos cuando esto afecta los volúmenes de agua de retorno usados por otros usuarios.

Por lo tanto se recomienda promover la formulación participativa de los planes de recursos hídricos de

cuenca con prioridad en las cuencas con escasez de agua y conflictos. Estos planes deberían orientar la inversión pública y privada en la expansión o modernización de los sistemas de riego. Eso debería incluir la identificación de áreas donde se prohíbe la expansión del riego. Para que sean verdaderamente vinculantes, el otorgamiento de nuevos derechos de agua y la obtención de la licencia ambiental para la expansión de riego deben estar sujetos a las orientaciones incluidas en el plan.

Es también de alta prioridad la formalización de los derechos de agua en las cuencas prioritarias así como la formalización y el registro de las organizaciones de usuarios, condición previa al otorgamiento de una licencia de agua.

También es fundamental mejorar el sistema de consulta para la obtención de la licencia ambiental.

Adicionalmente, es necesario mejorar el rol de las mujeres en las OUAs, para permitir su participación equitativa y eficiente en la toma de decisiones para la gestión de los sistemas de riego, en particular en los puestos directivos. Es necesario crear incentivos para su participación y crear mecanismos que su disponibilidad respecto al resto de las tareas que realizan y que se desarrollen en el idioma local. En este sentido, son fundamentales los esfuerzos de concienciación tanto a nivel de los funcionarios públicos como al de los regantes.

Finalmente, se recomienda que los parámetros de eficiencia introducidos por la Ley de Recursos Hídricos (LRH, art. 85) sean diseñados con la debida atención a los aspectos sociales, organizacionales, económicos y ambientales, antes de un enfoque exclusivamente técnico-legalista. Estos deberían enfocarse en el mejoramiento de la eficiencia real en el uso del agua al nivel de cuenca, es decir la disminución de las perdidas por evaporación o a

142


cuerpos de agua cuya explotación sería demasiada costosa como el mar o o acuíferos profundos. De hecho hay que tener mucho cuidado a no incentivar la disminución de los flujos de retornos que son utilizados por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

6.1.4 Basar las decisiones de inversión sobre análisis objetivos

Es indispensable basar las decisiones de inversión sobre análisis objetivos. La disponibilidad de un mejor sistema de información sobre el sector (sección 6.1.5) facilitará este tipo de análisis, los cuales deberían ser comunicados públicamente de forma más sistemática.

Esta recomendación es particularmente válida en el caso de los Proyectos Especiales. Los montos que serían necesarios para concluir estos proyectos son muy elevados, lo que requiere una priorización y programación de mediano plazo. Es recomendable analizar objetivamente la relación beneficio-costo y verificar la oportunidad de culminar o no cada uno de esos proyectos. En casos de que los costos incrementales sean mucho mayores que los beneficios esperables, se debería clausurar el proyecto.

Una metodología de costo/beneficio – simplificada y preliminar – ha sido aplicada en el contexto del presente estudio. Los resultados indican que los proyectos más interesantes serían: Río Cachi, Tinajones y Chira Piura. Mientras que los proyectos con indicadores menos favorables serían: Chinecas, Majes Siguas y Pasto Grande. La priorización tendría que tomar en cuenta también los potenciales impactos sobre el medio ambiente y los conflictos sobre el uso de los recursos hídricos y de tierra.

Más generalmente, la planificación y la priorización de las inversiones y otros apoyos del Estado en

el sector tendrán que requilibrarse con base en una planificación al nivel de los sistemas (sección 6.1.2); una serie de análisis de naturaleza técnico-económica, así como la evaluación sistemática de los resultados, el impacto y la sostenibilidad efectiva de los proyectos o acciones ya conducidos o en curso. Se sugieren en las siguientes secciones 6.2 y 6.3 algunas direcciones hacia las cuales parece juicioso reorientar las inversiones públicas en el sector del riego.

6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de información sobre la agricultura regada y fortalecer el sistema nacional de información sobre los recursos hídricos

El desarrollo de políticas y estrategias, la planificación de acciones pertinentes requieren información confiable y coherente sobre el riego y los recursos hídricos. En la actualidad, dicha información se encuentra muy dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos grados de acceso y en múltiples entidades.

La falta de información actualizada sobre algunos aspectos del sector del riego ha sido señalada reiteradamente en los distintos capítulos del presente informe. La mayor parte de los inventarios de recursos naturales (tierras, aguas) datan de los años ochenta y el último censo agrario disponible es el que se llevó a cabo en 1994. Sólo se conoce de manera aproximada el número de regantes y sus organizaciones y no se tiene certeza sobre la extensión de las áreas equipadas con infraestructura de riego y/o efectivamente regadas. A partir de la década de 1990 y aún más en los 2000 ha ocurrido en varias partes del país un proceso importante de concentración de tierras agrícolas, pero no se cuenta con estadísticas que permitan analizar detalladamente este proceso. En términos generales, se cuenta con pocos estudios analíticos realizados y por lo tanto existe poca información actualizada con respecto

143

no sólo al estado físico del sector del riego (área con infraestructura, estado de la infraestructura, área regada, método de riego) y la distribución actualizada de las tierras de regadío entre distintos tipos de usuarios, sino también a la tipificación de las distintas formas de organización y gestión, el alcance numérico y territorial de las organizaciones y sus usuarios integrantes, capacidades técnicas y de gestión, situación económica y de equipamiento, cultura organizacional y uso de instrumentos de gestión, etc. Además, los estudios analíticos que existen a menudo no son publicados y muchos informes preparados por los servicios y agencias públicas no están disponibles sino a través de contactos personales.

La situación al respecto está mejorando, en particular con las iniciativas recientes de la ANA para llevar a cabo estudios de base sobre los recursos hídricos, la formalización de los derechos de agua y su registración, y, de forma más general, el desarrollo del sistema nacional de recursos hídricos, así como la realización, actualmente en curso y por parte del MINAG, de un nuevo censo agrario. Sin embargo, la información del nuevo censo, aunque muy valiosa, no será suficiente para tener un panorama detallado de la situación en el riego.

Por lo tanto se recomienda, desarrollar un Sistema de Información Nacional sobre la Agricultura Regada, estableciendo con claridad cuál será la entidad encargada de cumplir la función de ente rector para reunir y depurar159 las distintas categorías de información160, y en el cual el conjunto de las fuentes de información confluyan en un único “centro de gestión de conocimiento”. Para que este sistema suministre información

y sea alimentado regularmente por información confiable por otras partes, se necesitan establecer incentivos, preferiblemente vinculados a la disponibilidad de presupuesto para inversión en el riego. También se necesita que la información fluya en ambos direcciones (del nivel central al nivel local y viceversa).

Considerando la falta de información sistematizada en un conjunto de aspectos que atañen a proyectos y sistemas de riego, así como sobre el desempeño de las entidades que están a cargo de los mismos, se estima que es urgente la necesidad de realizar un estudio de línea de base sobre la situación actual del riego, el cual debería como mínimo incluir: inventario de sistemas de riego (áreas productivas, número de usuarios, etc.); estado de funcionamiento de los sistemas y grado de conservación de la infraestructura hidráulica; organizaciones de usuarios; análisis de los problemas que afectan su funcionamiento; ritmo, alcance y calidad de proyectos ejecutados y en cartera.

A partir de la mencionada línea base, implementar un sistema de monitoreo y evaluación. En particular, este sistema debería permitir medir el impacto de las inversiones y gastos públicos en riego, especialmente al nivel regional y local, donde la mayoría de la inversión pública en riego ocurre y donde se encuentran problemas en la calidad de los proyectos de manera recurrente.

También se podría desarrollar un sistema de “benchmarking” sobre el desempeño de los principales sistemas de riego en el país.

Se recomienda hacer un análisis específico del desempeño de los Proyectos Especiales y de

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159 A menudo, los datos disponibles sobre un mismo elemento de información difieren considerablemente entre una y otra institución.

160 Para ilustrar: por norma está claro que la Dirección de Administración de Recursos Hídricos de la ANA tiene como funciones – entre otras – las de implementar, administrar y mantener actualizados los registros administrativos de Derechos de Uso de Agua, Operadores de Infraestructura Hidráulica, Organizaciones de Usuarios de Agua y de Empresas Perforadoras y Consultores de Estudios de Aguas Subterráneas. Pero esta claridad sobre el ente u órgano funcionalmente responsable no existe actualmente en torno a elementos de información como – por ejemplo – áreas de cultivo por sistema de riego; número de usuarios en organizaciones de usuarios; métodos de riego; grados de afectación de suelos por salinidad o empantanamiento, registro de las carteras locales, regionales y nacional de proyectos de riego; etc.

su regulación que sustente políticas pertinentes en esta materia y que alimente los sistemas de información y monitoreo y evaluación antes mencionados.

Es de alta prioridad el mejoramiento de la información hídrica en las cuencas con conflictos y problemas agudos de disponibilidad y calidad de recursos hídricos. Esta información es clave para la realización de balance hídrico de calidad para la planificación y orientar la inversión en el sector del riego.

Finalmente, considerando la poca información disponible sobre el riego y los recursos hídricos, se recomienda el uso de sensores remotos para conseguir información rápidamente.

6.2 Políticas e inversiones más integrales e equilibradasEn relación con lo anterior, se recomienda que las políticas e inversiones públicas en materia de riego disminuya el sesgo infraestructural y considere de manera más integral y equilibra los diferentes facetas de la agricultura regada.

Por lo tanto, se recomienda que las políticas e inversiones públicas en materia de riego incorporen más activamente los siguientes aspectos:

• Capacitación y asistencia técnica a las OUA y regantes, incluyendo el tema de género;

• Asegurar que las mujeres tengan acceso a los programas de apoyo al riego desarrollados por parte del gobierno;

• Mejora de la seguridad hídrica en los sistemas más afectados;

• Modernización de los sistemas de riego de infraestructura colectiva;

• Mayor atención al drenaje y recuperación de tierras degradadas;

• Rehabilitación y mejoramiento de sistemas de riego en los valles viejos de la Costa;

• Incentivos para la mejora en la eficiencia de uso del riego y el uso de los recursos hídricos subterráneos en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y salinidad;

• Mayor incorporación efectiva de criterios técnicos y financieros en relación con la adaptación a la variabilidad climática y cambio climático;

• Mejor anticipación de los efectos acumulados de proyectos de expansión del riego en cuencas hidrográficas sobre la disponibilidad de recursos hídricos aguas abajo; y.

• Mayor articulación del apoyo del Estado en riego, producción y comercialización agrícola, especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva.

Estas actuaciones integrales deben ser orientadas por los planes integrales de mejoramiento del servicio de riego y los planes de cuenca antes mencionados. A continuación se desarrollen algunos de estos aspectos:

6.2.1 Acompañar las obras físicas con asistencia técnica/ capacitación de las OUA y regantes

El poco apoyo brindado al fortalecimiento de las capacidades locales de gestión en sistemas de riego, en comparación con las inversiones en infraestructura hidráulica, plantea algunos interrogantes con respecto al grado de pertinencia, utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA repercute sobre la calidad y eficiencia del

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servicio de riego y por ende la competitividad de la agricultura regada, la equidad en la distribución del agua y la cohesión social y la capacidad de mantenimiento y reinversión con respecto a la infraestructura hidráulica que tienen a su cargo. La necesidad de fortalecimiento de las OUA se trata en la sección 6.4. De igual forma, es necesario el fortalecimiento de las organizaciones públicas encargadas de esta función (sección 6.5).

En los futuros proyectos de inversiones, las obras físicas deberían estar acompañadas de forma sistemática y efectiva (es decir, no solo en la teoría para cumplir con los requisitos del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP) con asistencia técnica y capacitación de las OUA y regantes.

6.2.2 Modernizar de los sistemas de riego (enfoque holístico)

El mejoramiento de los sistemas de riego no debe quedarse en un enfoque de rehabilitación física, sino basarse en conceptos de modernización del servicio de riego que permita mejorar su calidad (fiabilidad, flexibilidad y uniformidad, equidad) y su eficiencia en el uso de recursos escasos (agua, energía y mano de obra).

La implementación exitosa de la modernización requiere un conjunto de acciones coordinadas en los ámbitos no sólo infraestructural, sino también organizacional y de capacitación de los usuarios. También las políticas vinculadas con la fijación de tarifas son importantes elementos del proceso de modernización en los grandes y medianos sistemas de riego de la Costa y de los valles interandinos de la Sierra. Un programa de modernización debe ser progresivo y, por ende, a largo plazo.

A la fecha los esfuerzos de modernización se han

enfocado al riego parcelario, con poca atención a la capacitación a los usuarios (ver sección 6.4), al drenaje (ver sección 6.2.4) y a la infraestructura colectiva de riego.

En lo que se refiere a la modernización de la infraestructura colectiva; ella permite: (a) mejora de la confiabilidad del servicio de riego a los regantes, frecuentemente una condición previa para la tecnificación del riego parcelario; (b) disminuir las pérdidas operacionales y las dotaciones excesivas que se observan a menudo en la actualidad161, así como los problemas asociados de drenaje y salinidad; (c) contribuir a una disminución de los costos de O&M (a través de la automatización); y (d) mejorar la equidad del servicio.

El costo de la modernización es relativamente menor, en comparación con los costos de rehabilitación de los sistemas en mal estado. Sin embargo, la modernización es una inversión adicional a la rehabilitación.

Por lo tanto, se recomienda lo siguiente en los sistemas de riego existentes:

• Prestar más atención al mejoramiento de la seguridad hídrica de los sistemas de riego en las cuencas deficitarias en periodo de estiaje a través uso conjuntivo con aguas subterráneas, presas o transvases siempre y cuando se justifique desde un punto de vista económico, social y ambiental. Una relativa buena seguridad hídrica es una pre-condición para que se pueda modernizar la infraestructura de riego;

• Modernizar el suministro de agua por los sistemas de canales a través la mejora en los dispositivos de control y medición del caudal en

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161 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes según el objetivo, condición que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua en la “cola” del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el río, lo que resulta en pérdidas de agua hacia el sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporción a las variaciones en la demanda entre el día y la noche.

los grandes sistemas de la Costa y Sierra con relativa buena seguridad hídrica en la fuente. En particular: (i) la construcción de estructuras permanentes como picos de pato en los sitios donde los agricultores han instalado estructuras temporales; (ii) la instalación de algunas compuertas RUBICON; (iii) la construcción de reservorios de compensación; (iv) la instalación de equipos de control y medición de caudal de alta precisión en las cabeceras de canales mayores (p.e. el canal Pur Pur en Chavimochic); (v) la instalación progresiva de sistemas SCADA en algunos sistemas grandes de la Costa como Chancay-Lambayeque (al menos con el propósito de monitoreo) o en el sistema existente de Majes (incluyendo los reservorios de compensación).

• Promover el revestimiento de los canales en las secciones donde ocurren pérdidas importantes por infiltración, con materiales no rígidos (p.e. geomenbranas) en las zonas sísmicas, sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos particulares como de arcilla y yeso.

En los nuevos grandes sistemas de riego, en particular los desarrollados a través concesión, se recomienda recurrir en mayor grado en el diseño de los proyectos al uso de tecnologías modernas para el control de los canales (p.e. sistemas SCADA) y su revestimiento (p.e. geomembranas).

Ante el relativamente poco conocimiento en el país sobre las técnicas de riego modernas en los sistemas colectivos, se recomienda cursos de capacitación en este tema, incluyendo viajes a países con experiencia positiva en el tema e introducción del tema en los cursos universitarios sobre el riego.

La identificación de las inversiones prioritarias

debería basarse en un diagnóstico específico de cada sistema, con el fin de optimizar la inversión de mejoramiento del sistema (ver más 6.1.2.).

6.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego parcelario tecnificado

Las metas en materia de promoción del riego tecnificado a nivel parcelario deben ser realistas y tener en cuenta otras limitaciones o necesidades que, a veces, se deben superar antes de promover la tecnificación parcelaria. Por ejemplo, sería difícil convencer a los agricultores de adoptar el riego por goteo en lugares donde la oferta de agua no es confiable o en zonas donde hay abundancia de recursos hídricos.

La inversión en riego tecnificado sigue siendo costosa y, por lo tanto, se justifica solamente para cultivos de relativo alto valor con un mercado asegurado. Es particularmente el caso del riego por aspersión y localizado, por lo que es de prever que el riego por gravedad continúe siendo ampliamente mayoritario en el Perú. Ante esta situación, cobra gran importancia el fomento del método del riego tecnificado por gravedad.

Frente a los frecuentes problemas de no sostenibilidad de los proyectos de riego tecnificado introducidos en los años recientes para pequeños y medianos agricultores, es importante que: (i) se intensifique la supervisión de los proyectos de riego tecnificado por el Ente Rector en apoyo de los Gobiernos Regionales y Locales; (ii) se hagan evaluaciones de los proyectos de riego tecnificado con problemas de sostenibilidad; (iii) se fomente la cooperación a nivel regional y local entre los diferentes actores de la promoción de proyectos de riego tecnificado para tener una intervención optimizada162; (iv) que el beneficiario participe en la inversión para demostrar un real interés

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162 La cooperación puede consistir en capacitación de técnicos, organización de eventos comunes, intercambios de informaciones, cofinanciamiento de proyectos, intervenciones coordenadas a nivel geográfico, etc.

en la tecnología; (v) que se instalen sistemas para cultivos de mercado; (vi) que se asocien grupos de agricultores para construir reservorios que permitan hacer operativos los sistemas de riego tecnificado; y finalmente (vii) se capacite a los agricultores en el tema, de forma eficiente y sostenida en el tiempo. Otro campo de trabajo para limitar el riesgo de baja calidad en el diseño e instalación de equipos de Riego Tecnificado sería crear un sistema nacional de certificación de las empresas privadas del sector163 que pueda ser actualizado regularmente en función de las anomalías registradas en el campo.

Las lecciones aprendidas por la experiencia pasada señalan también la posibilidad de mejorar el sistema de incentivos para promover la tecnificación del riego parcelario por los medianos y pequeños agricultores, especialmente a través de:

a. Un sistema de incentivos que priorice los grupos de beneficiarios e incluso ofrezca condiciones más favorables, pero que no excluya a los proyectos individuales;

b. La entrega de los subsidios a los sub-proyectos que se vayan presentando y cumplan todos los requisitos, sin necesidad de participar en concursos;

c. La participación financiera de los beneficiarios con condiciones más favorables para regiones deprimidas, pero también con una homogeneidad entre las condiciones aplicadas por las diferentes fuentes de apoyo (programas nacionales, gobiernos regionales o locales, etc.).

6.2.4 Promover la recuperación de las tierras afectadas por el problema de drenaje y salinidad

Considerando que una gran superficie agrícola regada con muy buen acceso al mercado está

afectada por problemas de anegamiento y salinización en tierras, y que la recuperación de estas tierras involucra una inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se recomienda que el Estado otorgue una atención preferencial a este potencial de desarrollo.

La recuperación de tierras salinas y con problemas de anegamiento debe combinar la rehabilitación/mejora de los sistemas de drenaje con medidas que reduzcan el exceso de riego y que mejoren la eficiencia en el uso del agua, en particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo que pudiera prestar el Estado en este tema debe sujetarse a medidas de racionalización en el uso de agua. Se recomienda que con los actores involucrados se formule, se acuerde y se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de Agua y Tierras con respecto a las áreas afectadas.

Para el debido mantenimiento permanente de las redes de drenaje se requiere en los respectivos valles un parque de maquinaria moderno y holgado, para lo cual sería conveniente crear mayores facilidades y mecanismos de financiamiento al respecto.

6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y más diferenciadasDesde principios de los años 90, las políticas del Estado han favorecido el desarrollo de la gran agricultura empresarial de agro-exportación, en algunos valles tradicionales y en nuevas áreas ganadas por obras de irrigación. Eso se hizo principalmente a través de una legislación sobre las tierras eriazas favorable a la gran inversión, así como la venta de tierras ganadas por obras de irrigación en lotes de gran tamaño según modalidades que están fuera del alcance de los medianos y pequeños agricultores familiares.

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163 Similar a la disposición prevista en el Capítulo II Artículo 235 del reglamento de la Ley de Recursos Hídricos que prevé la inscripción de consultores y empresas que realizan estudios y obras relacionadas con las aguas subterráneas en el Registro de la ANA. Esta inscripción podrá ser suspendida o revocada si las prestaciones no cumplen con los requisitos técnicos.

Las grandes empresas agrícolas o agro-industriales se han desarrollado, en gran medida, sobre áreas que no estaban ocupadas anteriormente, es decir tierras eriazas que se han beneficiado de inversiones importantes para el riego (pozos privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivas en mano de obra, las agro-exportaciones no tradicionales producidas por la gran agricultura empresarial generan abundante empleo, además de contribuir al crecimiento y la diversificación de las exportaciones.

Sin embargo, tales inversiones han atraído varias críticas, entre las cuales están principalmente: (i) el impacto limitado de esas grandes empresas en el desarrollo tecnológico y económico-social de las zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que a veces se aprovechan de manera no sostenible; y (iii) el desequilibrio entre los montos de recursos o facilidades especiales otorgadas por el Estado a esas grandes empresas164, y la escasez de recursos consentidos para el desarrollo de otros actores en el sector agropecuario. También el grado de concentración de las tierras puede parecer excesivo, con el predominio de un número muy pequeño de inversionistas.

En el Perú, la prioridad otorgada por el Estado en sus apoyos a las grandes empresas agrícolas y agroindustriales, se relaciona con el supuesto de que esas empresas generarían una productividad más alta. Sin embargo, muchos estudios internacionales demuestran que, si se dan ciertas condiciones (acceso al crédito y bienes públicos, tamaño suficiente de la propiedad y/o

asociatividad, etc.), la agricultura familiar de medio tamaño combina de manera más eficiente tierra, capital y trabajo que la gran agricultura. La creación de estas condiciones depende en gran parte de las políticas agrarias que, en Perú tienden a ignorar la agricultura familiar de medio tamaño. Además, la propiedad agraria de medio tamaño es todavía muy limitada porque dominan los pequeños y muy pequeños agricultores. Sin embargo, la agricultura familiar peruana de medio tamaño ya ha demostrado su potencial en varios casos, en la Costa165así como en la Sierra166.

Dado que buena parte de la las tierras más fértiles del país se ubican en la Costa y dependen totalmente del riego, no es de extrañar que la mayoría de las inversiones del Estado en el sector del riego se hayan concentrado históricamente en la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido indudablemente un déficit de atención a las necesidades específicas de los agricultores de esas últimas regiones, aunque los agricultores de la Sierra son de lejos los más numerosos. El proceso de descentralización y el nuevo programa “Mi Riego” han permitido re-equilibrar la inversión pública en riego más en favor de la Sierra (ver 5.1). Sin embargo, el déficit de atención se aplica ahora a los pequeños agricultores en los “valles viejos” de la Costa.

Por lo tanto se recomiendan las siguientes medidas para la implementación de políticas más incluyentes en el sector del riego:

a. Mejorar el equilibrio de la atención que el Estado brinda a grandes, medianos y

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164 Además de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigación, la gran agricultura de agroexportación se beneficia con una legislación laboral específica favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades.

165 En algunos valles costeños, pequeños o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que se articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Ejemplos son los productores de mangos en la Costa Norte (Piura, valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mango orgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a varias empresas exportadoras que compiten para su producción.

166 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, los propietarios de medianas extensiones a menudo cultivan variedades de maíz y papa de alto rendimiento y productos comerciales, como la cebolla, que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento óptimo.

pequeños sistemas de riego, a las distintas organizaciones de regantes, a los distintos segmentos de productores y – no por último – tomando en cuenta las grandes diferencias socio-culturales y económico-productivas entre Costa, Sierra y Selva.

b. Acelerar la formalización y registro de los derechos de uso de agua (ver 1.6). También se debería reforzar el control y la eventual sanción del uso del agua sin derechos y, más generalmente, formular los planes de gestión de cuenca tomando cuenta de los derechos ya otorgados así como del impacto previsible de las inversiones previstas.

c. Acelerar la formalización y registro de los derechos de propiedad de las tierras, lo cual es necesario no sólo para proteger a los pequeños y medianos agricultores y alentar la inversión privada, sino también para permitir la formalización de los derechos de agua.

d. Adaptar el marco técnico-normativo para que tenga un grado de flexibilidad que permita tomar cuenta de las particularidades socio-productivas, culturales y territoriales en las cuales operan las OUA en las distintas partes del país.

e. Considerar la posibilidad de reservar una parte de las tierras nuevas desarrolladas mediante Proyectos Especiales/ APP a medianos y pequeños agricultores.

f. Mejorar la normatividad a fin de asegurar la supervisión y control eficiente de los operadores privados de APP (y otros) por parte del Estado y proporcionar un grado equitativo de seguridad hídrica no sólo a dichos operadores sino también a los demás usuarios (ver 5.4).

6.4 Mejorar el desempeño de las OUA6.4.1 Flexibilizar, simplificar y adaptar el marco normativo-legal a las características y la realidad local

Se recomienda revisar el marco normativo legal con respecto a los administradores de sistemas de riego (OUA y otros) para que sea más consistente, menos complejo, más entendible, menos voluminoso, más flexible y mejor sintonizado con la realidad local167. En este sentido se recomienda:

a. Tomar en cuenta la gran diversidad social y organizacional existente.

b. Desarrollar mecanismos de participación efectiva para las mujeres en las OUA.

c. Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial o multisectorial.

d. Flexibilizar la rigidez del esquema jerárquico Comités-Comisiones-Juntas, de tal manera que la configuración del tejido de OUA pueda adaptarse mejor a cada realidad local.

e. Flexibilizar el esquema de roles, funciones y formas de gestión en OUA, en las distintas capas organizacionales (Comité, Comisión, Junta, etc.).

f. Evitar promover o aplicar formatos únicos (“recetas”) como modelo para los distintos instrumentos de gestión.

g. Revisar la definición de operadores para el caso de aquellas Juntas de Usuarios que no operan, no mantienen ni desarrollan directamente infraestructura hidráulica.

h. Evitar un doble marco normativo en torno a OUA. Ejemplo: integrar aspectos del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica con el

150


167 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realización de los estudios de caso, sugirió explícitamente un “borrón y cuenta nueva” (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.

Reglamento de OUA hacia un solo cuerpo legal para este tipo de administradores de sistemas de riego.

i. Precisar las formas y procedimientos con que los Comités de regantes se pueden integrar orgánicamente en la estructura de una Comisión de usuarios.

j. Simplificar y racionalizar los procedimientos de cálculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el esquema de “pago volumétrico” donde no sea realista implantar estructuras de medición y sistemas de de registro confiables.

k. Simplificar aún más los procedimientos, reducir las exigencias y bajar los costos (directos e indirectos), tanto para el reconocimiento de OUA, como para la obtención de licencia de uso de agua en bloque, especialmente para pequeñas OUA (Comités de riego, etc.) cuyas condiciones económicas y capacidades de tramitación sean muy limitadas.

l. Evitar que entre las distintas personerías jurídicas de las OUA (Comité, Comisión, Junta) se arrastre la responsabilidad administrativa y legal con respecto al manejo económico-financiero que se realice en otra capa de este tejido organizacional.

m. Reorientar el actual rol fiscalizador que caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia un rol promotor.

6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a través de un acompañamiento permanente

La mejora de la capacidad de las OUA debería focalizarse en los siguientes aspectos principales:

a. Excepto en ciertos pequeños sistemas tradicionales de la Sierra donde la O&M se hace por los usuarios mismos, es necesario elevar las

tarifas de agua y su eficiencia de recaudación, para permitir un mejor mantenimiento de los sistemas y un mayor grado de aporte a la inversión en la rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de la infraestructura hidráulica de riego y drenaje.

Al respecto, se debe considerar la introducción de incentivos para mejorar la recaudación y el nivel de la tarifa (p.e. como requisito para beneficiarse de inversión pública). El nivel de exigencia debe ser de acuerdo a la realidad de los sistemas de riego (p.e. Costa, Sierra, Selva/ sistemas regulados o no regulados) para que el apoyo no esté distribuido inequitativamente.

b. En el mismo sentido, en las organizaciones de usuarios de agua y en las normativas se deben analizar las distintas opciones para reducir determinados costos operativos y de esta manera ampliar el margen presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones en sus sistemas de riego. Eso podría incluir, por ejemplo, el desarrollo de la automatización en los grandes sistemas colectivos regulados de la Costa (con los apoyos correspondientes) o la racionalización de los instrumentos de gestión exigibles (ver punto siguiente).

c. En particular, se deberá buscar formas que permitan reducir considerablemente la carga administrativa y de procedimientos burocráticos impuestos a las OUA y en particular a las Juntas de Usuarios. Actualmente, estos aspectos absorben demasiada atención y recursos económicos de las organizaciones.

d. Se requiere racionalizar la cantidad de instrumentos de gestión exigibles a las OUA a aquellos que hayan demostrado fehacientemente su utilidad para el mejor desempeño de la organización y del servicio de

151

riego, y estimular a que las OUA aporten más activamente en la definición y diseño de sus instrumentos de gestión.

e. Se recomienda que se racionalicen y se simplifiquen los procedimientos de cálculo de la tarifa, de recaudación y de administración de los recursos financieros hacia formas más practicables más practicables y más entendibles para los usuarios y sus organizaciones.

f. Se considera pertinente que las OUA que las OUA promuevan la reflexión colectiva interna la reflexión colectiva con respecto al rol, visión y estrategia de la organización, tanto al nivel del tejido organizacional en su conjunto como en cada capa, y que en cada uno de los respectivos ámbitos territoriales se construya a partir de este ejercicio un plan integral de mejoramiento del servicio de riego.

g. Se recomienda promover en las OUA una capacidad propia de monitoreo con respecto al mejoramiento de infraestructura hidráulica, de la distribución transparente y eficiente del agua y de la calidad de servicio al usuario.

h. Se requiere fomentar en las OUA una mayor aplicación de mecanismos de información, de comunicación y de capacitación interna. Se sugiere crear un Fondo de Desarrollo de Capacidades de Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio participarían el MINAG, la Junta Nacional de Organizaciones de Usuarios y otros entes por definir, que cuente – entre otros – con aporte propios de las OUA. Se considera pertinente que desde el mencionado fondo se potencien las denominadas Unidades de Comunicación y Capacitación en OUA, tanto las ya existentes como las por formar.

i. En el caso específico de la Sierra y Ceja de Selva, muchas de las recomendaciones arriba presentadas ya contienen una especial relevancia e importancia en relación con los ámbitos de la Sierra y Selva/ Ceja de Selva. A esto se agregan las siguientes:

i. En aquellas zonas donde la configuración de los sistemas de riego y del tejido de organizaciones a menudo tienen un carácter territorial más disperso, se debe reflexionar sobre el rol y pertinencia de las organizaciones de segundo y tercer orden (Comisiones y Juntas de Usuarios) cuando no operan infraestructura hidráulica. Eso en relación con los servicios y apoyos tangibles que éstas actualmente presten o pudieran prestar en el futuro.

ii. Se considera pertinente tratar de revertir la noción de que determinadas OUA – especialmente Juntas – sean percibidas como una especie de “recaudadores de tarifa168 para el Estado”, y lograr posicionarlas más bien como entes que presten un servicio real y tangible a los usuarios.

Lo anterior requiere un conjunto de actuaciones incluyendo al nivel técnico-normativo (sección 6.4.1); al nivel de incentivos (elegibilidad a la inversión pública); mejor control y regulación por parte del Estado (sección 6.5); y un acompañamiento permanente al fortalecimiento de OUA (sección 6.4). Será importante adecuar de manera creativa los instrumentos de gestión y los métodos de aprendizaje, además de una mejor categorización de las distintas OUA, en concordancia con su naturaleza y (potencial) capacidad.

Mientras se evalúen y procesen las medidas

152


168 Existe todavía una inercia en el uso del concepto anterior de “tarifa”, ya que en la nueva normativa el aporte al Estado responde al concepto de “retribución económica”.

bosquejas en la sección 6.5; se considera urgente que se establezca un “programa de transición” de suficiente envergadura para mantener la interacción y una determinada intensidad de capacitación y asistencia técnica en relación con OUA. De no hacerlo, seguirán diluyéndose los esfuerzos ya invertidos y se perderá capital humano creado en años anteriores. El mencionado “programa de transición” podría ser encargado al actual PSI en coordinación estrecha con los gobiernos regionales y locales.

6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación 6.5.1 Mejor coordinación: evitar desalineamiento y vacíos de atención

Se requiere una mayor aclaración y deslinde sobre los respectivos roles de la ANA, el MINAG y de los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio real de sus funciones técnico-normativas y de supervisión en materia de riego, así como sobre el control y la fiscalización de los PE y organizaciones de usuarios. Es importante para evitar el desalineamiento de políticas/normas y el involucramiento excesivo de la ANA en el sector del riego.

Se requiere superar de forma urgente el vacío que en la práctica se ha producido en la capacitación y asistencia técnica a las OUA. Mientras no se instalen medidas estructurales al respecto, se recomienda establecer en el corto plazo un “programa de transición” de suficiente envergadura para mantener la interacción y una determinada intensidad de capacitación y asistencia técnica.

Se debe dar una mayor supervisión y fiscalización de las OUA y PE en cuanto a la calidad del servicio de riego que prestan, así como una mejor supervisión y evaluación de la aplicación de las políticas nacionales por parte de los GR/GL.

Es indispensable iniciar la capacitación y asistencia técnica dirigida a los Gobiernos Regionales y sus Direcciones Regionales Agrarias, con el fin de afianzar su desempeño con respecto a las competencias que les han sido asignadas en materia de riego, en el marco de la política agraria nacional.

6.5.2 Mejorar la coordinación: incentivar y apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales para que apliquen y hagan cumplir las políticas nacionales y participen activamente en el sistema de información nacional sobre el riego.

Para ello, se necesita un proceso de difusión, concertación y capacitación a los Gobiernos Regionales y Locales para que conozcan estas políticas. También se debe establecer un sistema de incentivos, preferiblemente vinculado a la transferencia de presupuesto desde el nivel central, que vincule el cumplimiento de las políticas nacionales al presupuesto disponible para inversiones y otras acciones de apoyo en materia de riego en los gobiernos regionales y locales (ver 6.6.1).

6.5.3 Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del MINAG en materia de riego

El MINAG debe potenciar internamente su rol de ente rector en la formulación de políticas, normas, estrategias y planes para el desarrollo y la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje y para concertar su aplicación con las otras entidades involucradas.

Se considera indispensable que el MINAG cambie su enfoque de desarrollo de infraestructura hidráulica hacia una visión de sistema de riego/ servicio de riego en sus distintas facetas técnicas, infraestructurales, agro-productivas, organizacionales, etc.

El MINAG tiene que asumir más efectivamente y con mayor cobertura territorial las funciones

153

de asistencia técnica y capacitación a las OUA, potenciando sus órganos internos que estén a cargo de estas tareas; y emitir directivas y lineamientos para la supervisión y evaluación del cumplimiento de las políticas, normas, estrategias y planes que emanen del Ministerio de Agricultura.

Mientras se analiza el desempeño y la regulación de los Proyectos Especiales, se considera conveniente que la coordinación y el seguimiento de los actuales Proyectos Especiales no transferidos a los Gobiernos Regionales sean efectuados por un órgano transitorio dentro del MINAG o en otra institución del Gobierno, para no interferir con la ágil materialización del nuevo esquema institucional propuesto.

En vista de lo señalado, se sugiere que el Gobierno considere las modificaciones en la estructura e instrumentos del MINAG en el sector del riego con:

a. La creación de una Dirección General de Riego y Drenaje como órgano de línea del MINAG que sustituirá al actual DGIH. Ella podría tener tres Direcciones en su interior contando con un adecuado equilibrio profesional en cuanto a capacidades técnicas y políticas:

i. Dirección de Infraestructura Hidráulica y Drenaje

ii. Dirección de Asistencia Técnica y Capacitación

iii. Dirección de Monitoreo y Evaluación

b. La creación de un Programa Nacional de Riego y Drenaje. En este contexto, se sugiere que el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI) modifique su denominación y se convierta en el Programa Nacional de Riego y Drenaje pero revisando su estructura orgánica interna169 y alinearla a la nueva estructura que se crearía en

torno a la Dirección General de Riego y Drenaje (DGRD) antes propuesta170. Ese Programa tendría las siguientes características:

i. Sería la Unidad Ejecutora del Ministerio en el tema de riego y drenaje.

ii. Sería independiente desde el punto de vista administrativo y presupuestario como el presente PSI para que se pueda lograr una implementación ágil de las inversiones.

iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL se transferirían a este nuevo Programa Nacional de Riego y Drenaje. Ello en forma progresiva y cuidando que no se vulneren los conceptos y métodos aplicados en dichos proyectos, apropiados para las zonas (alto) andinas. AGRORURAL por su parte podría apoyar en otros temas productivos para que se tenga una verdadera integración en las actuaciones de ambos programas.

6.6 Fomentar de la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesionesLas inversiones en riego y drenaje requieren recursos financieros importantes, tanto privados como públicos para su expansión, rehabilitación, modernización y/o adaptación al cambio climático, de acuerdo con los planes de desarrollo de la infraestructura hidráulica (sección 6.1.2). Sin embargo, la gran mayoría de las OUA tienen una capacidad de inversión muy limitada, lo que ha generado un proceso de deterioro de la infraestructura hidráulica. Sin subsidio del Estado, la inversión en infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería muy limitada, y la seguridad

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169 Actualmente, el PSI cuenta con dos órganos de línea: Dirección de Infraestructura de Riego y la Dirección de Gestión del Riego.

170 Por ejemplo, con órganos internos que se estructuren temáticamente en torno a – por ejemplo – el mejoramiento de sistemas de riego, tecnificación de riego en parcela, asistencia y capacitación organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.

hídrica en parcela se vería afectada en el tiempo, desalentando de esta manera también la inversión privada en mejoras tecnológico-productivas. Se trata de una problemática que se enfrenta en amplias zonas del país y que involucra un gran universo de productores agrarios.

El Gobierno ha fomentado la inversión por parte de las OUA y regantes a través de fondos competitivos (p.e. PSI), pero de manera relativamente limitada. Principalmente, el Gobierno ha fomentado la gran inversión de tipo empresarial para la ampliación del riego en tierras eriazas de la Costa destinadas a las agro-exportaciones. En particular, se han desarrollado (y se están desarrollando) proyectos de inversiones para culminar algunos proyectos especiales a través de concesión al sector privado. Ya se firmaron los contratos para los proyectos Olmos y Majes II.

Para fomentar mejor la inversión privada, se recomienda: (i) incentivar el incremento de la recaudación por la tarifa de agua en los sistemas grandes y medianos de la Costa, Sierra y Selva (puede ser una condición para beneficiarse de inversión pública por ejemplo); (ii) crear un Fondo Nacional de fomento a la inversión privada en riego y drenaje, donde el cofinanciamiento por parte de los beneficiarios es obligatorio (ver sección 6.6.1) y (iii) una mejora de la estructuración de las APP.

6.6.1 Transformar el programa “Mi Riego” en un Fondo Nacional de fomento a la inversión privada en riego y drenaje

Los cambios orgánicos sugeridos en la sección 6.5. deben ir acompañados por un instrumento de (co)financiamiento potente al nivel central, que cumpla un rol estratégico en: (i) generar

sinergias significativas entre el nivel central y los niveles regionales y locales, y (ii) cuyos impactos se orienten específicamente a los segmentos de pequeños y medianos productores, y a los sistemas de riego y drenaje que los sustenten. En concreto, se recomienda evaluar la conveniencia y viabilidad de:

a. Promulgar una Ley de Fomento de la Inversión Privada en Riego y Drenaje171, como instrumento que permita el alineamiento de las políticas e incentive la alimentación de la base de datos sobre el riego (el actual Programa de Tecnificación de Riego (Ley 28585) se incorporaría a esta propuesta) y

b. Establecer un Fondo172 Nacional de Fomento a la Inversión Privada en Riego y Drenaje con pliego presupuestario. Este fondo tendría las siguientes características:

i. Sería administrado por el Programa Nacional de Riego y Drenaje.

ii. El actual Programa “Mi Riego” creado en otoño 2012 se podría convertir en este Fondo permanente para riego y drenaje y se debería extender a todo el país, con condiciones de acceso diferentes dependiendo de la región considerada y/o el nivel de pobreza de los regantes.

iii. Este nuevo fondo llevaría a cabo actividades similares a las incluidas en el Programa “Mi Riego”, pero un concepto administrativo distinto: el de la bonificación a la inversión privada en riego y drenaje que realicen los usuarios y sus organizaciones.

Sería el incentivo principal que permitiría no solo

155

171 Se recomienda adquirir mayor información y eventualmente realizar intercambios sobre la experiencia y resultados de la “ley de bonificación del riego” en Chile (Ley Nº 18450, de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolución de sucesivas mejoras desde que fue lanzado en el año 1985 hasta el día de hoy).

172 Se creó el Programa “Mi Riego” en otoño de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año destinados a la región de la Sierra.

el alineamiento de las políticas nacionales, regionales y locales en materia de riego, además de incentivar el aporte de datos al sistema de informaicón sobre el riego del MINAG. El respeto a la normatividad nacional y la remisión oportuna de la información deben constituir parte de las condiciones bajo las cuales desde este fondo nacional se apoyen acciones al nivel regional y local.

El esquema sinérgico propuesto se presenta en la siguiente figura:

6.6.2 Mejorar la estructura de los futuros APP en riego

Para lo cual se recomienda:

a. Mejorar las estimaciones relacionadas con el balance hídrico en las cuencas donde se realicen los proyectos APP, tomando en cuenta los potenciales efectos del cambio climático y la demanda de agua que generan las nuevas áreas regadas. De hecho, uno de los riesgos más importantes que se encuentra en las APP

156


Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego desde el MINAG


MINAG

Dirección General de Riego y Drenaje

Programa deRiego y Drenaje

Fondo de Fomento de la Inversión Privada en

Riego y Drenaje

Direcciones Regionales Agrarias y

Agencias Agrarias

actuales es el relacionado con la disponibilidad hídrica, riesgo asumido por el sector público y que probablemente va a necesitar inversiones adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP).

b. Asignar mayor porcentaje del riesgo al sector privado. En las APP en riego ya en curso, el Estado está asumiendo una proporción alta de los diferentes riesgos, lo que significa que la recuperación financiera prevista en teoría no esté asegurada en la realidad. Una proyección de la evolución posible en la asignación de

riesgos, desde Olmos y Majes II hacia una próxima propuesta de concesión, y basándose en experiencias obtenidas en otros países, se presenta en el siguiente cuadro.

c. Priorizar los proyectos más rentables y clausurar los proyectos no rentables económica y socialmente (sección 6.1.2). Considerando la complejidad y la alta conflictividad de tales proyectos, las evaluaciones de viabilidad tienen que ser muy estrictas, evitando actuaciones de urgencias y considerando aspectos económicos y sociales. Los conflictos sociales potenciales

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RiesgoAsignación del riesgo

Guerdane Olmos Majes II Propuesta para Chavi-mochic III

Inversión17351% Estado40% concesionario9% usuarios

53% Estado47% Concesionario

51,1% concesionario48,9% Estado

X % EstadoY% concesionarioZ% inversionistas

Construcción Concesionario Compartido por fase Compartido por fase Concesionario

Financiamiento Concesionario (a través de los in-gresos de la tarifa)

Estado (fondo de reserva del Fideicomiso, garantías)

Estado (fondo de reserva del Fideicomiso, garantías)

Estado (Fideicomiso)

Disponibilidad de agua Compartido Estado Estado Compartido

Demanda por el servicio

Concesionario (sin take or pay)

Estado / usuario (take or pay)174

Estado / usuario (take or pay)

Concesionario / usu-ario (take or pay)

Suministro del servi-cio de riego Concesionario Compartido Compartido Concesionario

Medición Concesionario Concesionario Concesionario Concesionario

Cobranza Concesionario Concesionario Concesionario Concesionario

Aumento de los costos de O&M Concesionario Compartido Compartido Concesionario

Cuadro 6.1 Comparación de la asignación de los riesgos de algunas APP del Perú con la experiencia de Guerdane (Marruecos)


173 En todas las APP (incluidas la de Guerdane), los usuarios asumen también un riesgo de inversión para la compra y la incorporación del riego (equipo en el predio) que no está contabilizado en las inversiones del contrato de concesión. El 9% de los usuarios de Guerdane tiene una participación en las infraestructuras colectivas (aguas arriba de las tomas individuales).

174 ‘Take or pay’ significa que el usuario tiene que pagar por el servicio aunque no lo haya utilizado. En este caso, el agricultor tiene que pagar el volumen de agua contractual aún cuando no lo haya consumido. Es una transferencia del riesgo de demanda del concesionario al usuario final.

se deberían prevenir con medidas adecuadas o, por lo menos, resolverse antes de proceder a la licitación.

d. Constituir un fondo de reposición para cuando termine la concesión, con el fin de reservar recursos para reposición futura de la infraestructura.

e. Mejorar la caracterización del Servicio en el contrato en aspectos como: presión hidráulica en el sistema, nivel de continuidad, tiempo máximo de interrupción, penalidades en caso de incumplimiento, etc.

f. Considerar la posibilidad de dedicar una parte de las tierras nuevas desarrolladas a medianos o pequeños agricultores.

Finalmente, se considera pertinente establecer una función de regulación transversal a nivel nacional de los proyectos de APP en riego con el objetivo de valorar las experiencias y lecciones pasadas y de hacer un monitoreo a nivel nacional de los proyectos.

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El Dr. Pizarro tomando una foto del Sistema de Riego de Chancay-Lambayeque. Fernando Pizarro, experto en riego tecnificado y drenaje, reconocido por sus trabajos tanto en el Perú como a nivel mundial, falleció durante la realización del estudio. Lambayeque. Cortesía de PSI.

El riego en el Perú constituye una actividad fundamental por su participación en el Producto Interior Bruto (PIB), las exportaciones, la seguridad alimentaria y la generación de empleo, en especial en zonas afectadas por la pobreza.

La operación de los sistemas de irrigación existentes y la ampliación de las áreas bajo riego enfrentan diversos problemas, como la escasez y variabilidad de los recursos hídricos, la debilidad de las OUA, un marco legal no siempre adaptado a la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura con dificultades para asumir el rol de ente rector, y una inversión pública con limitaciones en cuanto a su relevancia, calidad y sostenibilidad, especialmente a nivel descentralizado.

Durante la elaboración del presente estudio se identificaron una serie de desafíos en las diferentes áreas relacionadas con el sector del riego en el Perú. Para cada uno de estos desafíos se han presentado recomendaciones puntuales que serán de utilidad en el proceso de formulación de la política y estrategia nacional de riego. Los resultados del estudio sugieren que la estrategia a adoptar para el sector en cuestión debe apoyarse en los siguientes tres pilares.

• Mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios encargadas de la operación y mantenimiento de los sistemas de riego, así como de su mejoramiento y expansión, con el fin de mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje que dichas organizaciones prestan a los usuarios.

• Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del Estado en el sector del riego de tal manera que, además de financiar inversiones para la expansión y el mejoramiento del riego, el mismo asuma un papel protagónico en la definición de las políticas de riego, la planificación de la

inversión, el fomento controlado de la inversión privada, la regulación de los operadores de riego y el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de usuarios. Para esto es necesario un fortalecimiento del Ministerio de Agricultura y de su nivel de coordinación con los gobiernos descentralizados.

• Fortalecer los vínculos y la coordinación entre el riego y la gestión de los recursos hídricos, con el fin de lograr un uso del agua más sostenible, más eficiente y con un menor nivel de conflictividad que el que se presenta en la actualidad.

Con la formulación y posterior implementación de una política nacional de riego que incorpore estos lineamientos, y que los complemente con soluciones adicionales propuestas por el Gobierno para otros retos puntuales, se garantizará el establecimiento de unas bases sólidas para un sector agrícola pujante, que no solo servirá como una herramienta útil en la erradicación de la pobreza en el Perú, sino que también será un motor de desarrollo importante para el país.

La preparación del estudio ha contado con la participación del MINAG y el MEF y algunas recomendaciones propuestas ya han sido tomadas en consideración, en particular lo relacionado con la inversión pública y de la restructuración del MINAG para potenciar su rol de ente rector. Las próximas etapas, para las cuales el MINAG ha solicitado el apoyo del Banco, consisten en la organización de una serie de talleres con el objeto de difundir y debatir, el diagnóstico alcanzado y las opciones de política propuestas, así como para el desarrollo de una nueva política de riego y los planes de acción detallados para su implementación. Algunos de estos planes de acción podrían ser objeto de futuras intervenciones o proyectos con el acompañamiento del Banco Mundial.

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Conclusiones

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Valle

Superficie con aptitud para riego

Superficiefísica bajo

riego actual (1)

Área bajo riego sin

problemas de drenaje ni salinidad

Salinidad ligera a

moderada, drenaje

imperfecto

Fuerte-mente

salinos sin problemas de drenaje

Severa y muy severamente

salinos y muymal drenaje

Total af-ectado por salinidad y

mal drenaje

Tumbes 28 099 13 230 8 350 4 880 4 880

Chira 50 744 34 762 28 748 5 514 500 4 050 10 064

MedioyB.Piura 39 400 39 400 15 813 15 734 4 674 18 336 38 744

AltoPiura 26 500 15 288 4 288 2 000 5 000 4 000 11 000

Col.SanLorenzo 43 800 41 550 33 750 5 000 2 800 5 200 13 000

Chancay–Lambay.* 111 000 83 000 47 000 14 000 10 360 23 640 48 000

Olmos 35 134 5 134 5 134 N.D.

Jequetepeque-Zaña 65 246 46 996 28 768 2 385 3 515 22 328 28 228

Chicama 65 938 46 528 28 181 4 400 3 600 22 347 30 347

Moche 23 965 14 091 11 191 1 032 2 000 747 3 779

Virú 18 880 14 106 11 080 4 333 ND 1 596 5 929

Chao 19 768 6 404 3 904 578 2 500 549 360

Santa-Lacramarca 25 241 18 151 13 315 2 820 2 016 4 182 9 018

Nepeña 15 851 14 381 10 601 2 100 1 560 120 3 780

Casma-Sechin 22 905 17 015 13 835 1 150 1 130 900 3 180

Culebras 1 735 1 735 1 355 380 380

Huarmey 4 250 3 026 1 956 290 490 290 1 070

Fortaleza-Cativí-Supe 31 630 31 630 30 417 1 248 15 1 656 2 919

Huaura-Sta.Rosa 30 410 30 410 25 430 3 420 508 2 052 5 980

Chancay-Huaral 21 690 21 690 18 290 1 770 610 2 020 4 400

Chillón-Rimac-Lurín 20 000 16 500 13 786 1 000 1 714 2 714

Mala 6 000 5 048 4 608 440 1 150 1 590

Cañete 24 050 24 050 19 990 1 036 1 000 2 024 4 060

Chincha 24 000 23 360 21 700 800 1 460 2 260

Pisco 24 383 14 735 9 735 5 000 2 500 7 500

Ica-Villacurí 54 546 34 000 29 085 2 615 7 100 200 9 915

Ingenio-Palpa-Nazca 23 876 8 000 7 886 114 66 180

Acarí 3 042 3 042 2 078 964 964

Yauca 3 336 3 336 2 368 219 576 173 968

ChaparrayAtico 1 202 1 140 1 024 56 60 116

Ocoña 782 782 393 370 19 389

Camaná 6 930 6 930 5 630 300 1 000 1 300

PampaMajes-Siguas 55 150 21 277 6 085 14 036 1 156 15 192

ValleMajes 7 830 7 187 4 927 1 260 1 500 2 760

Anexo 1 Superficies con problemas de drenaje y salinidad en la Costa del Perú (ha)

Valle

Superficie con aptitud para riego

Superficiefísica bajo

riego actual (1)

Área bajo riego sin

problemas de drenaje ni salinidad

Salinidad ligera a

moderada, drenaje

imperfecto

Fuerte-mente

salinos sin problemas de drenaje

Severa y muy severamente

salinos y muymal drenaje

Total af-ectado por salinidad y

mal drenaje

ChiliReg.Yura-Vitor-Siguas 31 691 28 846 27 404 528 100 1 314 1 942

ChilinoRegulado 6 345 6 345 6 345 N.D.

LaJoyaAntiguayLaJoy-anueva 8 663 8 663 8 663 N.D.

Tambo 10 652 10 652 5 911 2 341 1000 1 400 4 741

Locumba 7 548 6 584 3 405 1 179 2 000 3 179

Sama 8 748 5 688 2 792 971 1 925 2 896

Moquegua 16 092 4 826 4 309 517 517

Caplina–Yarada 12 848 10 959 5 006 3 027 2 926 5 953

Total 1 034 165 750 477 534 486 98 382 61 260 138 819 298 461

165

(1) Las áreas efectivamente desarrolladas para el riego totalizan 832.947 ha incluyendo las áreas salinas. En la práctica no se están cultivan-do 82.466 ha irrigables, por encontrarse excesivamente degradadas por sales.

* La zona afectada en Chancay-Lambayeque por el Dren 1000 tiene una superficie física bajo riego de 40 000 ha, de las cuales 23 300 ha tienen problemas de drenaje y salinidad.

Fuente: IRH-INRENA, 2007

166


Región natural Tipo Tipo de sistema /valle, en función de

característica(s) predominante(s) Nómina de los principales ejemplos

Costa

A Nuevas irrigaciones, con proyección altamente empresarial

- Zonas intervalle de Chavimochic- Concesión H2Olmos- Proyecto Majes-Siguas (“Majes II”): áreas de ampliación- Proyecto Alto Piura: áreas de ampliación- Áreas de reciente ampliación privada en el valle Chira

B

Grandes irrigaciones de mejoramiento y ampliación de áreas agrícolas, con orientación a pequeños y medianos productores

- Irrigación San Lorenzo- Irrigación de Chira-Piura- Chancay-Lambayeque- Jequetepeque regulado- Chinecas- Irrigación Pampa de Majes (“Majes- I”)- Valle de Moquegua (Pasto Grande)

CValles con sistemas de riego más anti-guos que tienen problemas de drenaje y/o salinización de regulares a fuertes

- Chicama- Chao- Virú- Santa-Lacramarca- Huaura-Santa Rosa- Pisco- Valle de Vítor (Arequipa)- Camaná- Locumba- Sama

DValles con regular, fuerte o casi total dependencia de aguas subterráneas, contando con acuíferos de importancia

- Valle del Alto Piura- Motupe-Olmos-La Leche- Chicama- Chillón-Rímac-Lurín- Ica-Villacurí- Valle de la Caplina (Tacna)

E

Valles con régimen hidrológico muy aleatorio y de pocas reservas subter-ráneas, resultando en muy baja seguri-dad hídrica

- Zaña- Casma-Sechín- Culebras- Huarmey- Asia-Omas- Palpa- Nazca- Acarí- Yauca- Chaparra

FValles en condiciones hídrico-produc-tivas relativamente buenas para la agricultura

- Pativilca- Chancay-Huaral- Cañete- Chincha- Zonas de riego regulado en Arequipa- Ocoña

Anexo 2 Clasificación de sistemas/valles según tipología propuesta (relación no exhaustiva)

Región natural Tipo Tipo de sistema /valle, en función de

característica(s) predominante(s) Nómina de los principales ejemplos

SierraG Valles interandinos con amplias áreas

de sistemas de riego conexos

- Valles de Cajamarca- Callejón de Huaylas- Tarma- Valle del Mantaro- Andahuaylas- Cusco- Valle del Colca- Candarave

H Zonas andinas con preponderancia de pequeños sistemas de riego dispersos En general, laderas y zonas (alto)andinas y altiplánicas

Selva I Sistemas de irrigación en zonas de la Ceja de Selva

- Jaén- Bagua- Utcubamba- Alto Mayo- Huallaga Central

167

168


Anexo 3

Región Junta de Usuarios2011

Monto puesto en cobranza

Recaudación tarifa vigente

Eficiencia (%)

Tumbes Tumbes 2 284 038 1 517 052 66,4Piura Chira 12 509 628 9 932 916 79,4

San Lorenzo 6 000 000 5 997 051 100,0Alto Piura 1 103 572 694 935 63,0Medio y Bajo Piura 5 708 621 5 191 373 90,9Sechura 2 113 179 1 879 101 88,9Sub Total 27 435 000 23 695 376 86,4

Lambayeque Olmos 120 000 18 039 15,0Motupe 361 818 344 875 95,3La Leche 558 690 502 600 90,0Chancay Lambayeque 11 758 892 11 348 658 96,5Zaña 1 751 609 1 495 290 85,4Sub Total 14 551 009 13 709 462 94,2

La Libertad Alto JequetepequeJequetepeque 13 382 531 12 581 678 94,0Alto Chicama 52 620 28 969 55,1Chicama 6 176 657 5 522 513 89,4Moche 2 350 000 2 349 061 100,0Virú 2 412 300 2 411 301 100,0Chao 1 816 200 1 815 419 100,0Guadalupito 261 160 127 007 48,6Sub Total 26 451 467 24 835 946 93,9

Ancash Irchim 1 464 374 1 079 899 73,7Santa 998 989 695 839 69,7Nepeña 1 691 952 1 596 829 94,4Casma 210 444 28 197 13,4Huarmey Culebras 195 416 48 665 24,9Sub Total 4 561 175 3 449 429 75,6

Lima-Centro Fortaleza 321 991 278 051 86,4Pativilca 5 262 229 4 916 160 93,4Supe 467 175 323 554 69,3Huaura 5 606 607 4 916 609 87,7Chancay-Huaral 3 466 601 2 826 875 81,5ChillónRímac 2 739 874 2 411 439 88,0LurínMala - Omas 588 464 366 402 62,26Cañete 3 089 655 2 825 818 91,5Sub Total 21 542 595 18 864 907 87,6

Recaudación de la tarifa y nivel de eficiencia 2011 por Junta de Usuarios

169

Fuente: PSI, 2012

Región Junta de Usuarios2011

Monto puesto en cobranza

Recaudación tarifa vigente

Eficiencia (%)

Ica Chincha 2 411 291 2 411 291 100,0Pisco 1 935 889 1 822 714 94,2Ica 1 970 571 1 917 067 97,28La Achirana 1 868 317 1 820 419 97,44Palpa 164 834 130 433 79,13NazcaSub Total 8 350 902 8 101 923 97,0

Arequipa Acari 263 147 217 742 82,7YaucaBella Unión 447 698 426 020 95,2Ocoña 333 459 246 325 73,9Camana 1 454 579 1 253 880 86,2Valle Majes 995 543 691 387 69,4Pampa De Majes 3 335 284 3 334 134 100,0Ampato - Siguas 153 700 36 494 23,7Santa Rita De Siguas 543 995 542 159 99,7Valle De Vítor 160 120 80 250 50,1La Joya Antigua 823 293 761 031 92,4La Joya Nueva 1 341 836 1 060 175 79,0Chili Regulado 1 951 833 1 473 980 75,5Chili No Regulado 410 496 142 628 34,7Rio Yura 523 989 483 999 92,4Tambo 928 614 829 006 89,3Ensenada 348 710 295 183 84,6Punta de Bombón 398 884 315 767 79,2Sub Total 14 415 180 12 190 159 84,6

Moquegua Moquegua 423 697 254 231 60,0Torata 75 451 28 734 38,1Sub Total 499 148 282 965 56,7

Tacna Locumba 152 707 5 306 3,5Sama 192 834 121 447 63,0Tacna 891 017 679 534 76,3La Yarada 173 126 107 909 62,3Sub Total 1 409 685 914 196 64,9

Total Anual 121 500 199 107 561 415 88,5

170


Anexo 4

Nº AAA Nombre Junta de Usu-arios

Nº de Comisiones de

Regantes


Nº de Usuarios Área (ha)

I Caplina - Ocoña

Ocoña 18 10 1 790 2 422Camaná 17 0 3 406 6 964Majes 17 0 2 519 7 660Ampato-Siguas-Quilca 17 0 2 712 3 107Santa Rita de Siguas 3 0 189 1 953Pampa Majes 26 0 2 688 16 279Chili Regulado 16 0 4 521 6 583La Joya Antigua 5 2 976 4 121La Joya Nueva 5 0 939 4 552Valle de Vitor 8 1 476 1 987Yura 6 0 1 207 1 832Tambo 13 2 1 523 4 512Ensenada-Mejía-Mol-lendo 3 1 586 2 037

Punta de Bombón 4 1 1 033 1 925Moquegua 10 0 1 890 4 285Locumba 4 14 2 395 4 311Sama 5 0 593 2 912Tacna 5 13 2 223 4 479La Yarada 9 86 1 230 5 352

II Chaparra - Chincha

Chincha 14 0 7 614 22 217Pisco 20 25 3 792 23 090Ica 13 0 7 103 16 788La Achirana 11 0 11 254 19 155Aguas Subterráneasv 3 0 380 2 798Aguas Subterráneas Río Seco 2 0 281 13 272

Palpa 9 2 2 034 5 490Nazca 11 1 3 253 12 319Acarí 9 0 512 2 979Yauca 5 2 844 3 327Bella Union 3 1 280 3 467Chaparra 8 0 473 1 237

Resumen de las organizaciones de usuarios, Costa

171

Fuente: Registro de Organizaciones de Usuarios de Agua proporcionado por la ANA (27-01-2012)

Nº AAA Nombre Junta de Usu-arios


Regantes



III Cañete - Fortaleza

Pativilca 16 0 7 272 26 857Supe 4 0 1 360 4 093Fortaleza 4 0 511 2 746Huaura 17 1 8 294 30 797Chancay-Huaral 17 0 6 305 21 091Chillón 15 5 2 723 5 191Rímac 18 20 2 171 4 407Lurín-Chilca 15 7 4 314 5 544Mala-Omas 10 0 5 103 5 528Cañete 10 105 13 553 27 075

IV Huarmey - Chicama

Chicama 6 2 5 386 70 774Alto Chicama 15 20 15 193 19 871Moche 11 28 3 477 10 548Virú 13 0 2 458 11 504Riego Presurizado Virú 0 0 0 0Chao 6 0 1 372 8 846Guadalupito 6 0 622 1 596Irchim 7 11 2 046 10 882Santa 6 40 3 039 8 067Nepeña 9 5 2 712 16 186Casma 8 0 8 180 15 186Huarmey-Culebras 14 0 5 775 8 845

V Jequetepeque - Zarumilla

Tumbes 19 0 5 050 11 122Chira 7 0 14 019 41 408San Lorenzo 15 0 6 849 37 527Alto Piura 10 0 13 225 32 915Medio y Bajo Piura 12 0 19 626 38 727Sechura 4 0 10 982 12 672Motupe 5 2 3 312 16 965Olmos 2 0 1 034 7 361La Leche 8 21 7 594 13 882Chancay-Lambayeque 15 25 24 737 85 185Zaña 13 0 5 194 21 616Jequetepeque Regulado 14 33 14 664 52 388Alto Jequetepeque 11 346 13 677 16 358

Totales 66 661 832 312 545 917 170

172


Nº AAA Nombre Junta de Usuarios


Regantes



I Caplina - Ocoña

Cotahuasi 34 46 6 506 5 967Pausa 16 21 4 461 7 167Caraveli 5 2 574 1 143Coropuna Solimana Comisiones Independi-entes 7 7 2 620 2 678

Chuquibamba-Iray 2 0 4 190 2 029Castilla Alta 18 0 6 594 9 095Valle del Colca 32 0 6 225 11 969Chili No Regulado 18 0 8 495 5 359Puquina-La Capilla 22 1 3 550 3 466Omate 19 1 3 091 2 195Sector de Riego Ubinas 18 0 0 1 698Sector de Riego Ichuña 21 0 0 0Torata 4 0 982 1 225Candarave 6 16 4 041 7 381Tarata 9 11 2 637 2 693

II Chaparra - Chincha

Comisiones Cabecera Cuenca Palpa 6 40

Comisiones Cabecera Cuenca Nasca 10 34

Cora Cora 30 0 8 037 21 701

III Cañete - FortalezaComisiones de Sierra 7 0 0 0Comités Independientes 6

IV Huarmey - ChicamaSantiago de Chuco 20 131 5 773 16 026Callejón de Huaylas 34 34 47 949 63 270

V Jequetepeque - Zarumilla Comisiones de Sierra 4 93 4 316 8 426

VI Marañón

Valle Andino de Huanca-Bamba 12 0 8 200 12 542

Río Chonta 17 0 7 157 5 000Río Mashcón 8 0 6 500 3 000(ALA "las Yangas- Suite") 1 28 1 444 1 862Cajabamba 4 140 13 126 12 764Huamachuco 19 339 19 674 22 667Pomabamba (falta con-formar) 17 206 12 276 9 942

Alto Marañón 13 266 12 514 11 184Huari (Ancash) 11 203 14 218 0

IX Ucayali Tarma 32 276 14 786 4 496

Resumen de las organizaciones de usuarios, Sierra

173




Regantes



X Mantaro

Mantaro 24 0 35 942 13 189Pasco 3 124 2 365 6 086Huancavelica 13 391 16 133 8 549Ayacucho 54 397 26 842 28 443

XI Pampas - Apurímac

Apurímac (Ayacucho) 4 51 3 198 2 898Andahuaylas 33 690 63 874 25 068Abancay 15 455 12 954 15 031Cuenca Alto Apurimac (en Conformacion) 31 0 0 0

XII Urubamba - Vilca-nota

Sicuani 39 330 26 853 16 122La Convención 7 25 708 1 032Cusco 135 23 19 898 12 054

XIII Madre de DiosInambari 4 13 874 298Comisiones Independi-entes 1 7 538 132

XIV Titicaca

Huancané 7 186 8 469 3 919Juliaca 47 34 4 096 2 554Puno (Ilave) 58 0 4 887 9 417Ramis 37 188 7 347 5 958

Totales 39 988 4 815 464 914 407 695

174





Regantes



VI MarañónJaén 21 0 6 824 17 163Bagua 9 0 2 849 10 224Utcubamba 15 43 5 658 28 356

VII Amazonas solo hay 06 Comités de Regantes 7 392 6 376

VIII Huallaga

Alto Mayo 12 122 6 767 24 666Tarapoto 5 25 1 119 3 613Huallaga Central 10 41 8 588 14 942Tocache 3 0 319 3 124Tingo María 7 22 513 2 155Alto Huallaga 19 130 8 839 5 018

IX UcayaliPucallpa 6 0 117 420Perené 5 0 95 1 072

XIII Madre de Dios Solo hay 1 Comité de Regantes 1 12 733

TOTALES 11 112 391 42 092 117 861

Resumen de las organizaciones de usuarios, Selva

En este anexo se presentan resumidamente las principales recomendaciones y desafíos que se estima pertinente tomar en cuenta para cada uno de los distintos tipos de valles/sistemas de riego. Esto en calidad de una primera aproximación y sin pretender que se trate de propuestas consolidadas.

Una recomendación y por lo tanto un desafío común, válido para todas las categorías de valles/sistemas, es poder intensificar – y donde corresponda, recuperar – la atención que se brinda a las respectivas organizaciones de usuarios. Pues son los usuarios y sus organizaciones los que constituyen el principal soporte para el buen manejo y cuidado de los sistemas, así como para respaldar y asimilar las estrategias de innovación. De descuidar estos aspectos sociales, organizacionales y de formación, se corre el riesgo de que los esfuerzos de inversión que se realicen desde las entidades de apoyo sólo tengan un limitado impacto y un bajo grado de sostenibilidad.

En relación con lo señalado en el párrafo anterior, es importante destacar que la tipificación de los valles/sistemas de riego propuesta en el presente documento constituye además una oportunidad para lograr una mejor diferenciación en las estrategias, los contenidos y los métodos de asesoramiento, de asistencia técnica y de entrenamiento para las diferentes organizaciones de usuarios, según el tipo de sistema y en concordancia con los desafíos en cada caso.

Luego de este preámbulo, válido para el conjunto de las categorías de sistemas, se presentan a

continuación en forma puntual las siguientes recomendaciones y desafíos.

Tipo A: Nuevas irrigaciones, con proyección altamente empresarial

De ser (aún) viable, buscar los mecanismos que permitan reducir el grado de riesgo que asume el Estado en el otorgamiento de garantías a la(s) empresa(s) concesionarias en relación con la realización y operación de los proyectos a nivel del sistema mayor.175

• Analizar la pertinencia de readecuar los procesos de inversión y los mecanismos de gestión hacia un modelo más integrado, de tal forma que sean incluidos desde el principio todos los componentes (particularmente: la parte hidroenergética) que participan en el proceso de licitación y posterior operación del esquema hidráulico mayor. De esta manera, podría lograrse una eventual reducción de los costos de transacción, una rentabilización más segura del proyecto a nivel global y una mejor distribución de los riesgos sobre los componentes del proyecto, lo cual favorecería y facilitaría el desarrollo de la parte agrícola en términos de costos de inversión más atractivos y cierta moderación en cuanto a las tarifas que el concesionario requiere por el uso de agua de riego.

• Considerar el desarrollo de mecanismos que faciliten la participación de empresas y agricultores de menor capacidad económica en los procesos de licitación de las nuevas tierras agrícolas.

175

Anexo 5. Recomendaciones y desafíos específicos según la tipología de los sistemas

175 En principio, el concepto de public-private partnership (asociación público-privada) debería tener como premisa que tanto los riesgos como los beneficios sean compartidos entre las partes involucradas.

Tipo B: Grandes irrigaciones de mejoramiento y ampliación de áreas agrícolas, orientadas a pequeños y medianos productores

• Tomar medidas para mejorar la planificación y el control en la distribución de agua, con el objeto de:

a. racionalizar las dotaciones de agua en aquellos (sub)sectores y usuarios de riego en cuyas áreas agrícolas se producen situaciones de exceso de agua y/o que producen efectos similares en áreas ubicadas aguas abajo.

b. lograr una mayor equidad en la distribución del agua de riego entre las zonas de cabecera, las zonas intermedias y las zonas de cola.

• En relación con lo anterior: incentivar una readecuación de las cédulas de cultivo, en el sentido de promover cultivos de menor demanda de agua, especialmente en zonas sensibles a la excesiva saturación del suelo, a problemas de salinización, etc.

• Promover mecanismos de incentivo que permitan retomar la operación de pozos de explotación de aguas subterráneas, modernizar su equipamiento, y en general, ampliar el uso de aguas subterráneas en combinación o suplemento con las aguas superficiales, particularmente en zonas que han ido recibiendo agua superficial en exceso (por supuesto, siempre y cuando las zonas en cuestión dispongan de capacidad de acuífero, preferiblemente no confinado).

• Introducir tarifas de agua con escala progresiva, en función al consumo de agua por hectárea; eventualmente con un primer tramo de tarifa plana que se mantenga invariable mientras el

usuario no exceda cierto límite de consumo por unidad de superficie.

• Ejecutar proyectos de rehabilitación de tierras, mejoramiento de los sistemas de drenaje, desalinización de suelos, etc., donde corresponda. La ejecución de este tipo de proyectos debería estar condicionada al cumplimiento de medidas de prevención – tales como las mencionadas en los puntos anteriores – con el fin de asegurar que los problemas de saturación, drenaje y/o salinización no reaparezcan en el futuro.

• Ejecutar proyectos que permitan mejorar la infraestructura hidráulica y obras conexas que se encuentren deterioradas o cuya implementación haya quedado trunca en las etapas iniciales del proyecto de irrigación. Particularmente: mejoras que reduzcan las pérdidas, así como aquellas que faciliten el control y la medición de los caudales de distribución.

• Evaluar la vulnerabilidad, los riesgos y la resistencia del sistema ante nuevas ocurrencias del fenómeno de El Niño, tanto con respecto a las infraestructuras hidráulicas como de las áreas agrícolas. Tomar las medidas de protección que se consideren pertinentes para las zonas y componentes más vulnerables del sistema176.

Tipo C: Valles con sistemas de riego más antiguos que tienen problemas de drenaje y/o salinización de regulares a fuertes

Las recomendaciones y desafíos para este tipo de sistema en relación con la reducción de los problemas de saturación de suelos, drenaje y salinidad, son bastante similares a las medidas

176


176 Para el caso del sistema Chira-Piura cabe mencionar que el alto grado de colmatación de la Represa Poechos ha reducido considerablemente la función de amortiguación que antes ejercía esta estructura durante las últimas dos ocurrencias del fenómeno de El Niño.

propuestas en esta materia para las grandes irrigaciones. Las diferencias están presumiblemente en la existencia de actitudes más conservadoras ante la necesidad de cambios en el promedio de los usuarios en los valles antiguos, así como la menor presencia e inclusive ausencia de infraestructura de drenaje. Por lo tanto, se asume que aquí los esfuerzos de sensibilización y de generación de actitudes favorables al cambio requieren una atención aún más específica y permanente.

• Tomar medidas de racionalización en relación con la captación, distribución y aplicación en exceso de las aguas de riego.

• Reducir el grado de inequidad en la distribución del agua entre las zonas de cabecera, las zonas intermedias y las zonas de cola.

• Incentivar cultivos de menor demanda de agua y de mayor resistencia a la salinidad, especialmente en zonas sensibles a la excesiva saturación de agua en el suelo, las áreas con problemas de salinización, etc.

• Promover mecanismos de incentivo que permitan retomar la operación de pozos de explotación de aguas subterráneas, modernizar su equipamiento y en general, ampliar el uso de aguas subterráneas en combinación o suplemento con las aguas superficiales, en aquellos valles que cuentan con acuíferos explotables.

• Mejorar y densificar las infraestructuras de control y medición de los caudales de distribución y asegurar su correcta utilización.

• Introducir tarifas de agua con escala progresiva, en función del consumo de agua por hectárea.

• En general, se recomienda un incremento de las tarifas de agua y que se asegure una buena eficiencia de recaudación, a fin de que las organizaciones de regantes se capitalicen con fondos propios que sirvan de contraparte y que

aseguren elegibilidad en relación con proyectos de apoyo estatal en esferas de mejoramiento de infraestructura de riego y drenaje.

• Ejecutar proyectos de rehabilitación de tierras, de mejoramiento de los sistemas de drenaje, de desalinización de suelos, etc., donde corresponda. La ejecución de este tipo de proyectos debería estar condicionada al cumplimiento de medidas preventivas, tales como las mencionadas anteriormente.

Tipo D: Valles con regular, fuerte o casi total dependencia de aguas subterráneas, contando con acuíferos de importancia

• Acordar límites máximos de explotación e implementar sistemas de monitoreo entre los usuarios de una misma zona de acuífero, con control periódico de los volúmenes totales de bombeo y el seguimiento del comportamiento de la napa freática.

• Promover el uso generalizado de métodos de riego presurizados (de alta eficiencia).

• Limitar las áreas instaladas con cultivos de alta demanda de agua y promover tipos de cultivo y/o variedades que sean poco exigentes en agua, procurando que estos cambios afecten lo menos posible la rentabilidad agrícola.

• Mejorar considerablemente el revestimiento e inclusive el entubado de la infraestructura hidráulica de conducción y distribución en las zonas pertinentes, a fin de reducir las pérdidas de agua.

• Incrementar la cobertura – y de ser necesario la capacidad – de las redes de electrificación rural en aquellos valles que todavía no cuentan con este servicio de forma adecuada; esto, con el objetivo de una transición hacia equipos de bombeo eléctricos, que operan a costos mucho menores que los equipos a combustión.

177

• Analizar la factibilidad, y de resultar pertinente, ejecutar proyectos de afianzamiento hídrico en zonas de cabecera de los valles, con la finalidad de mejorar las condiciones de retención, captación y almacenamiento de aguas superficiales, y/o generar efectos de mayor recarga de los acuíferos.

Tipo E: Valles con régimen hidrológico muy aleatorio y con pocas reservas subterráneas, resultando en una muy baja seguridad hídrica

• Adoptar estrategias agroproductivas basadas en cédulas de cultivos extensivos, de bajo costo de producción y de alta resistencia al estrés hídrico.

• Instalar cultivos de (muy) corto periodo vegetativo, procurando que los momentos de siembra coincidan con el inicio del periodo de mayores descargas hídricas en el río.

• Implementar proyectos de revestimiento y de entubado de las redes hidráulicas de conducción y distribución, a fin de reducir considerablemente las pérdidas de agua.

• Ampliar las áreas agrícolas que cuentan con sistemas de riego presurizado, incrementando de esta manera las eficiencias de riego.

• Analizar la factibilidad de determinadas medidas de afianzamiento hídrico, y ejecutar los proyectos correspondientes en caso de considerarlos pertinentes.

Tipo F: Valles en condiciones hídrico-productivas relativamente buenas para la agricultura

En principio, este tipo de valles no requieren mayores esfuerzos específicos para mejorar sus condiciones hídrico-productivas. No obstante, también aquí existen oportunidades que no deben ser dejadas de lado, para avanzar hacia una

agricultura más moderna y rentable. En materia de riego se debe seguir promoviendo:

• El incremento de las eficiencias de riego y la introducción de nuevas tecnologías, sobre todo aquellas que tienen un efecto positivo en términos de productividad y rentabilidad de los cultivos.

• La atención a problemas hídrico-productivos que se presenten aisladamente y/o en determinadas zonas del valle: caudales reducidos y/o turnos deficientes en la “cola” del sistema, saturación de agua en el suelo y problemas de salinidad en zonas bajas, etc.

• El adecuado mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas y el desarrollo de proyectos de mejoramiento en aquellas partes que lo ameriten.

Tipo G: Valles interandinos con amplias áreas de sistemas de riego conexos

• Procurar que la problemática de riego que aqueja a los valles reciba atención en los planes de ordenamiento territorial que se elaboren y se aprueben a nivel de los Gobiernos Locales. Delimitar con mayor precisión y regular el crecimiento de las áreas urbanas. Tener precaución en relación con proyectos de riego en zonas de altura que pudieran afectar excesivamente la disponibilidad de agua en los valles interandinos.

• Implementar medidas que permitan reducir los requerimientos de agua de los sistemas de riego en los pisos de valle y laderas: mejorar las prácticas de riego gravitacional y ampliar la cobertura de áreas agrícolas con sistemas de riego presurizado.

178


• Desarrollar proyectos de afianzamiento hídrico: (pequeños) embalses de cabecera, medidas de protección y de retención de agua en zonas de captación, etc.

• Tratamiento y re-uso ordenado/organizado de aguas servidas producidas por ciudades y localidades en las zonas de influencia de los valles interandinos.

• Introducir sistemas de monitoreo permanente de posibles fuentes de contaminación del agua, así como controlar la calidad de las medidas de prevención ambiental (resistencia de diques de relaves, etc.), particularmente en zonas de influencia de la actividad minera.

• Brindar asistencia y fortalecer la capacidad financiera y de gestión de las organizaciones de usuarios, particularmente en torno a aquellos sistemas de riego interconectados cuya operación, mantenimiento y administración son de mayor complejidad.

• Asesorar y asistir a los municipios distritales y provinciales en el planeamiento, ejecución y control de calidad de los proyectos de inversión que se formulen en relación con la actividad agrícola bajo riego en valles interandinos y zonas aledañas. Posiblemente, extender dichos servicios de asesoramiento especializado a los Gobiernos Regionales.

Tipo H: Zonas andinas con preponderancia de pequeños sistemas de riego dispersos

• Mejorar la infraestructura de captación, conducción y distribución de agua de riego en torno a pequeños sistemas de riego que se alimenten de fuentes locales de agua (manantes,

quebradas, riachuelos). Debe procurarse que estos proyectos no afecten negativamente el régimen hidrológico y los derechos (consuetudinarios) de usuarios aguas abajo. Además, se recomienda que las intervenciones sean de mediano nivel tecnológico, apropiado para el medio andino, y que no requieran mayores costos monetarios en cuanto a costos de mantenimiento posterior.

• Promover entre los grupos de usuarios constituidos por familias individuales sistemas de riego predial regulados por microreservorio, basados en el principio de “cosecha de agua” y cuyo método de riego sea predominantemente por aspersión (acumulación de presión en ladera)177.

• Brindar capacitación y asistencia técnica a los Comités de Regantes y sus integrantes con respecto al mejoramiento de prácticas de riego en ladera.

• Simplificar las exigencias de formulación y aprobación en el sistema SNIP con respecto a proyectos de inversión (en riego) a pequeña escala, cuyo propósito es beneficiar a familias y grupos de productores en zonas andinas. Esto, tomando en cuenta que en estas zonas las condiciones de productividad y rentabilidad son menos favorables, además del hecho de que los costos unitarios de preinversión e implementación de proyectos de esta índole son normalmente mayores.

• Asistir a los municipios distritales y provinciales en el planeamiento, ejecución y control de calidad de los proyectos de inversión relacionados con el mejoramiento de pequeños sistemas de riego.

179

177 Este tipo de sistemas individuales ha tenido mucho éxito en varias provincias del departamento de Cajamarca. Referencia: Instituto Cuencas.

Tipo I: Sistemas de irrigación en zonas de Ceja de Selva

• Analizar con mayor detenimiento la problemática de la agricultura bajo riego en ámbitos de Ceja de Selva, a fin de poder orientar mejor las estrategias de intervención.

• Dependiendo de las conclusiones del análisis sugerido en el punto anterior, considerar las posibilidades de adecuar los sistemas (mono) productivos hacia cédulas de cultivo menos demandantes de agua, y/o que se adecúen mejor a las características de los regímenes hidrológicos de las corrientes de agua en estas zonas del país.

• Desarrollar proyectos de rehabilitación, mejoramiento y eventualmente ampliación de infraestructuras de captación, conducción y

distribución de agua en áreas agrícolas bajo riego existentes y nuevas áreas en zonas con alto potencial de desarrollo agrícola. En el análisis de factibilidad de estos proyectos deben ser estudiados detenidamente los efectos sobre el medio ambiente, teniendo en cuenta la vulnerabilidad biofísica y ambiental que caracteriza a muchos espacios territoriales ubicados en la Ceja de Selva.

• Asimismo, se recomienda promover proyectos de afianzamiento hídrico en torno a zonas alimentadoras de agua, con la finalidad de incidir positivamente en la disponibilidad y regulación del recurso hídrico. Al igual que en el punto anterior, se resalta la alta vulnerabilidad biofísica y ambiental que presenta la Ceja de Selva, factor que debe ser especialmente tomado en cuenta en el eventual desarrollo de dichos proyectos.

180


Los resultados presentados en cuanto a inversiones ejecutadas y por ejecutar, así como de las metas alcanzadas y por alcanzar, abren la discusión respecto a la rentabilidad de las inversiones en los Proyectos Especiales. El Estado peruano ha hecho importantes esfuerzos fiscales, muchos de ellos a costa de endeudamientos externos, pero con cuestionados resultados y escasos beneficios, si observamos las superficies agrícolas efectivamente incorporadas y mejoradas.

Según estimaciones del área de inversiones del MEF, que pueden actualizarse con los datos del presente informe, varios Proyectos Especiales tienen indicadores de costo por hectárea que alcanzan cifras record. Por ejemplo, los Proyectos Especiales Pasto Grande y Majes pueden superar los US$ 40 000/ha, mientras que Chira Piura, Chinecas, Chavimochic o Río Cachi alcanzan los US$ 20 000/ha. Ratios que no resisten un análisis costo beneficio positivo aun con los cultivos de agroexportación más rentables.

El presente anexo propone una metodología económica178 para estimar un ratio costo efectividad por ejecutar. Es decir, asume como costo hundido las inversiones realizadas y solo toma en cuenta el costo de las inversiones por ejecutar a fin de cumplir las metas del Proyecto.

• Para ello se ha estimado un costo efectivo por hectárea tomando en cuenta lo siguiente:

• El cronograma de inversiones. Mientras más demore un proyecto en ejecutarse, más alto el costo efectividad por hectárea. De ahí que el numerador incluye las inversiones y su actualización con una tasa de descuento.

La velocidad de incorporación de la superficie agrícola. Así, no es lo mismo asumir que el 100% de las superficies nuevas que el proyecto incorporará entrarán en producción en el año 1, que un esquema más realista y gradual en varios años.

El indicador se lee de la siguiente manera: mientras más alto su valor, menos conveniente su priorización. Así, el indicador costo efectividad castiga de manera importante los proyectos que tengan retrasos en las inversiones o en la incorporación de superficie nueva. Los proyectos de más alta complejidad y maduración por ejemplo, serán costo efectivos más costosos que aquellos que rápida ejecución y puesta en producción.

La idea es que el indicador nos permita priorizar aquellos proyectos con menor costo efectividad, para luego eventualmente ejecutar los de mayores costos. No obstante, es necesario mencionar que aquí no se ha introducido criterios costo beneficio, por lo que es importante tomar en cuenta en caso existan otras inversiones que compitan con el sector riego.

Algunos supuestos relevantes que se han tomado en cuenta:

• La tasa de descuento es de 10%, que es el valor utilizado por el MEF en las evaluaciones sociales de las inversiones públicas.

• La velocidad de incorporación anual es de 4000 ha anuales

• El valor agregado de una hectárea incorporada es igual a tres hectáreas de mejoramiento.

181

Anexo 6. Propuesta de priorización costo efectividad

178 Esta metodología toma como base la desarrollada por el autor en los años 2004 cuando se desempeñaba como especialista agrario.

• En base a la información disponible del cronograma de inversiones de cada Proyecto, se ha estimado el número de años que se requiere para concluir las obras.

En el siguiente cuadro se presenta la fórmula que resume la metodología:

Costo Efectividad por hectárea =

Donde:

Costos t : representa los costos de inversion en el año "t"

#_Has_Mej t :

Representa el número de hectáreas que se mejoran debido a las inversiones (se asume que una vez concluidas las inversiones todas las hectáreas se mejoran en el año 1)

#_Has_Inc t

Representa el número de hectáreas que se incorporarán en el año "t"

TSD Representa el costo de oportunidad de la Inversión pública

T: Representa el año en el cual se concluyen las inversiones (año a partir del cual se empiezan a incorporar las hectáreas mejoradas y las nuevas hectáreas)

N: Representa el número de años que tardara en incorporarse las nuevas ha

La tabla siguiente presenta los resultados del ejercicio. Destaca en primer lugar, tres proyectos con los ratios costo efectividad más bajos (menos de US$ 5000/ha): Río Cachi, Tinajones y Chira Piura. Estos son los proyectos que presentan mejores indicadores y son los que pueden tener un sustento sólido para su priorización en la programación presupuestal.

En el caso de Río Cachi, el costo hundido es bastante alto, dada la construcción de la presa y el canal principal. En cambio las inversiones públicas por ejecutar son menores. Resta concluir el sistema de distribución principal, aunque es fundamental un agresivo trabajo de asistencia técnica a los pequeños agricultores y su integración a los mercados dinámicos. A diferencia de la Costa, estas hectáreas nuevas.

El caso de Tinajones es básicamente el mejoramiento y rehabilitación de la capacidad de la presa, y el desarrollo de un sistema de drenaje para el valle. En este caso, existe la discusión sobre la necesidad que el Estado asuma dichos costos y no los propios usuarios.

El caso de Chira Piura se concentra en la recuperación de la presa Peochos que ha perdido casi el 60% de su capacidad original (1000 MMC) y la culminación del Canal Norte y Sur en el valle del Chira. Asimismo, se incluye algunas inversiones de drenaje y protección de estructuras.

182


183

Inversión, metas y Costo Efectividad de los Proyectos Especiales

Elaboración propia a partir de INADE 2006, MEF (2002, 2005) PECH 2012. AUTODEMA 2012

NOMBRE DEL PROYECTO

INVERSIÓN PÚBLICA millones US$ Por beneficiar (ha) N° años

para concluir inversión

N° de años para incorpo-rar superficie

nueva

COSTO EFECTIVI-DAD por ha

Incorporada (*)Ejecutada Por Ejecutar

Por mejo-rar(ha)

Por incor-porar(ha)

Río Cachi 237,6 20,1 0 12 145 3 3 2 200

Tinajones 183,0 47,0 68 000 0 3 0 2 517

Chira Piura 771,5 27,0 1 265 5 985 2 1 4 867

Jequetepeque Zaña 248,2 109,7 10 000 10 400 4 3 10 924

Olmos 224,0 198,7 0 30 000 5 8 12 129

Alto Piura 68,3 240,4 31 000 19 000 5 5 12 333

Puyango-Tumbes 99,4 158,6 0 19 645 5 5 13 003

Tambo- Ccaracocha 55,0 107,4 30 633 0 4 0 13 425

Tacna 223,7 139,7 23 800 5 750 5 1 13 712

Chavimochic 975,6 450,0 50 047 39 282 5 10 13 980

Pasto Grande 205,3 55,1 0 4 967 5 1 14 912

Majes 852,2 309,4 0 38 524 5 10 15 960

Chinecas 230,1 268,0 38 270 4 623 5 1 20 711

TOTAL 4 373,9 2 131,1 253 015 190 321 4,0 6,0 11 510

184


Títulos de la Serie de Publicaciones Ocasionales Sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos n Metropolitan Pollution Management in Brazil: Taking Stock (2014)

n Developing a Program for Contaminated Site Management in Low and Middle Income Countries (2014)

n Restauración del ambiente costero de Cartagena, Colombia (en inglés y español, 2014)

n Ampliando el Financiamiento para la Conservación de la Biodiversidad: Las Experiencias de América Latina y el Caribe (en inglés, 2012 y español, 2013)

n Overcoming Institutional and Governance Challenges in Environmental Management: Case Studies from Latin America and the Caribbean Region (2013)

n Empowering Women in Irrigation Management: The Sierra in Peru (2013)

n El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones (Volumen I: Informe de Síntesis y Volumen II: Informe Principal)(2013)

n Impactos del Cambio Climático en los Recursos Hídricos y Adaptación del Sector de Agua y Saneamiento en las Zonas Rurales de Nicaragua (en inglés y español, 2013)

n Prioridades de Política e Inversión para Reducir la Degradación Ambiental de la Cuenca del Lago de Nicaragua (Cocibolca) (en inglés y español, 2010, reimpreso en 2013)

n Salud Ambiental en Nicaragua: los Principales Desafíos Ambientales (en inglés y español, 2013)

n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico (2013)

n Climate Change Impacts on Water Resources Management : Adaptation Challenges and Opportunities in Northeast Brazil (2013)

Para acceder a estas publicaciones, por favor visiten nuestro sitio web: www.worldbank.org/LAC/LCSENseries

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