regiÓn de amÉrica medio ambiente y recursos hídricos el

Desafíos y Recomendaciones

El Futuro del Riego en el Perú

BancoMundial

Oportunidades para todos

REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Medio Ambiente y Recursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES

Volumen I: Informe de Síntesis

Derechos y PermisosEl material contenido en este trabajo tiene derechos de autor. Dado que el Banco Mundial fomenta la divulgación de sus conocimientos, este trabajo puede reproducirse, total o parcialmente, con fines no comerciales siempre y cuando se reconozca completamente su autoría.

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La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la dirección de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe (LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento de Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).

Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.

Medio Ambiente y Recursos HídricosSerie de Publicaciones Ocasionales

La región de América Latina y el Caribe reúne una combinación única de cualidades y retos en el manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente; esta región posee una dotación excepcional de recursos naturales y cultivos importantes para garantizar la seguridad alimentaria y preservar la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región también acusa las mayores tasas de urbanización del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos de contaminación y sobreutilización de recursos naturales. Estas particularidades generan efectos perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente, son fuentes potenciales de conflictos y dificultan la lucha contra la pobreza.

Durante los últimos veinte años, la región de América Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a la hora de abordar estos retos. Es la región líder, del mundo en desarrollo, en conservación de la biodiversidad y gestión de recursos naturales, y está a la vanguardia en la reducción de la contaminación urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio escogido por los países de la región para plantear políticas pioneras e innovadoras de protección del medio ambiente y gestión de recursos naturales; para reforzar a las instituciones responsables de la gestión del medio ambiente; y para apostar por la sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas incluyen, entre otras, la instauración y mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles y el aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono en México; el pago por servicios ambientales en Costa Rica; la gestión participativa e integrada de los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques de la gestión del riego en México.

La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio

Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos del Departamento de Desarrollo Sostenible para la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al intercambio global de conocimientos sobre las innovaciones en la gestión del medio ambiente y los recursos hídricos, y a la consecución de un crecimiento sostenible e incluyente. Estas publicaciones pretenden trasladar a un público amplio (tomadores de decisión, profesionales del desarrollo, académicos y otros actores sociales) las lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia técnica y las demás actividades relacionadas con el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y emprendidas en conjunto con nuestros socios. La serie aborda temas importantes para la agenda de sostenibilidad de la región que abarcan desde la gestión de los recursos hídricos hasta la salud del medio ambiente; incluyendo la gestión de recursos naturales y el riego, la conservación de la biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión de la contaminación, las instituciones ambientales y su gobernanza, los servicios ambientales, y el cambio climático y sus conexiones con el desarrollo y el crecimiento.

En esta publicación se presenta un análisis detallado de la situación actual de los diferentes factores relacionados con el Riego en el Perú, y se sugieren una serie de recomendaciones tendientes a afrontar los desafíos encontrados tales como: mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si bien algunas de las propuestas presentadas en

Prefacio

El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis

este informe ya han sido acogidas por el Gobierno, se busca que este trabajo sea el inicio de acciones subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento del sector del riego el Perú.

Esperamos que esta publicación, al igual que la serie completa, contribuya a la diseminación del conocimiento, tanto en la región de América Latina

y el Caribe como en el mundo entero.

Dr Karin Kemper Gerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hídricos Departamento de Desarrollo Sostenible Región de América Latina y el Caribe

iii

Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vAgradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viiResumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iixIntroducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. El Contexto del Riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

1.1 Riego, economía y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.3 Riego y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51.4 Variabilidad y cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102.3 Eficiencia en el uso del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153.1 Las organizaciones de usuarios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

5. Inversión y Gasto Público en Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235.1 Inversión pública en riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235.2 Inversión privada en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306.1 Definir y adoptar enfoques más racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .336.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .426.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

Tabla de Contenido

LISTA DE CUADROSCuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias . . . . . . . 4Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . .12Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

LISTA DE FIGURASFigura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . .45

vi

AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural

ANA: Autoridad Nacional del Agua

APP: Asociación Público-Privada

ATDR: Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)

DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica

FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura

FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

GL: Gobierno Local

GR: Gobierno Regional

ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

JU: Junta de Usuarios

LRH: Ley de Recursos Hídricos

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

MINAG: Ministerio de Agricultura

MMC: Millones de metros cúbicos

ONG: Organismo No Gubernamental

OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada

OUA: Organización de Usuarios de Agua

O&M: Operación y Mantenimiento

PE: Proyecto Especial

PEAO: Población Económicamente Activa Ocupada

PIB: Producto Interior Bruto

PIM: Presupuesto Institucional Modificado

PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PSI: Programa Subsectorial de Irrigación

SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera

SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública

UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013)

v

Siglas y Abreviaturas

El riego en el Perú es un elemento fundamental para el desarrollo de la economía, la reducción de la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno cuenta con una política de riego desde el año 2003, esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la serie de eventos que han variado las circunstan-cias del país y en especial del sector agrícola en la última década. Para apoyar al Gobierno en esta tarea, el estudio propone, a partir de un análisis detallado del sector, tener como visión una agri-cultura productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economía nacional y a la reducción de la pobreza en forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural; factores que con-stituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.

Las recomendaciones derivadas del estudio, para alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes líneas de acción:

1) Definir y adoptar enfoques más racionales, in-tegrales y sostenibles a través del desarrollo de un sistema de información, un mejoramiento de la planificación de la inversión y de las políti-cas; una mejora en la coordinación entre el Go-bierno Nacional con los gobiernos descentrali-zados; y una mejor integración entre la gestión de los recursos hídricos y el riego.

2) Implementar políticas e inversiones más equilibradas, prestando más atención a la ca-pacitación a las organizaciones de usuarios y a los gobiernos descentralizados; a la moderni-zación de los sistemas de riego colectivos; al

riego parcelario tecnificado por gravedad; a la recuperación de las tierras salinizadas; y al me-joramiento de la seguridad hídrica del riego.

3) Implementar políticas e inversiones más in-cluyentes a través de un apoyo más equilibrado entre grandes y pequeños agricultores; entre los diferentes tipos de organizaciones de usu-arios y la formalización de los derechos de uso de agua y de propiedad sobre la tierra.

4) Fomentar la inversión privada en el riego por parte de los regantes y las organizaciones de usuarios a través su capacitación e incentivos, así como una mejor estructuración de las con-cesiones a empresas privadas.

5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del Ministerio de Agricultura para que pueda asumir su rol de ente rector en riego.

6) Mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios mediante un asesoramiento recur-rente y diversificado y una revisión del marco normativo.

7) Mejorar la integración entre el manejo de los recursos hídricos, la adaptación al cambio climático y el riego.

8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con-cordancia con la gran diversidad de los sistemas de riego en el país en las diferentes regiones agroclimáticas.

Resumen

iix


En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la “Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una validez de 10 años. Los cambios experimentados desde esa fecha –como la descentralización de ciertas funciones y recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y otros países, el boom de las agro exportaciones, los intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones con la modalidad de Asociación Público-Privada (APP), el aumento de la conflictividad en relación con el recurso hídrico, la preocupación creciente por la seguridad alimentaria y por la reducción de las desigualdades, y la cada vez más evidente necesidad de adaptación al cambio climático- justifican una actualización de dicha política/estrategia.

El objetivo principal de este estudio es apoyar al Gobierno del Perú en la actualización de su “Política y Estrategia Nacional de Riego” a través de la preparación de un análisis detallado del sector del riego, la formulación de una visión para el sector y la identificación de una serie de recomendaciones para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se espera que este informe sea de utilidad para la comunidad local e internacional que participa en los esfuerzos de desarrollo del Perú. Por último, dado que la información disponible sobre el riego en Perú es limitada y dispersa, se espera que el presente informe sirva de base para trabajos analíticos e investigaciones más detalladas que se realicen en el futuro.

Este informe es el resultado de la colaboración entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas; la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial. La preparación del estudio comenzó en el año 2011 con la elaboración de una serie de informes de base realizados por un equipo multidisciplinario de expertos locales e internacionales. El equipo multidisciplinario encargado de los informes de

base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé Plusquellec en los aspectos de infraestructura de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos relacionados con las organizaciones de usuarios; Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel Prialé en los aspectos relacionados con el gasto público; Laureano del Castillo en los aspectos legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro en los aspectos de género. El equipo del Banco, encargado de la coordinación general del estudio y la preparación del informe consolidado, estuvo liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos Azurín del Ministerio de Agricultura.

Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y discutidas por parte del Gobierno y varios expertos en temas relacionados con el riego, a través de talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril 2013. La versión final del Estudio toma en cuenta estos aportes.

El presente informe constituye el Volumen I: Informe de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en Perú: Desafíos y Recomendaciones”, que a su vez es un resumen del estudio completo desarrollado; se recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal para contar con un diagnóstico completo del sector del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y las recomendaciones propuestas para cada uno de los desafíos identificados. El presente Documento consta de 6 capítulos: en los capítulos 1 a 5 se presentan el diagnóstico de la situación actual y los desafíos identificados, mientras que en el capítulo 6 se brindan una serie de recomendaciones agrupadas según diferentes ejes temáticos.

Introducción

1

1.1 Riego, economía y pobrezaPara el Perú el riego es un elemento fundamental para la producción agrícola, las exportaciones, la seguridad alimentaria y el empleo. El sector agropecuario en su conjunto da empleo a más de un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011). Dentro de este sector, el rol productivo del riego es prominente, contribuyendo con aproximadamente dos tercios del valor de la producción agrícola y en un porcentaje aún más elevado para las exportaciones correspondientes.

El riego constituye también un importante motor para la reducción de la pobreza y, de manera general para el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales concentran más de la mitad de la población que se encuentra en situación de pobreza a nivel nacional y el 80% de la población que vive en condiciones

de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de la mitad de la población rural es pobre y cerca de un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011). Esta población, depende en su gran mayoría de la actividad agropecuaria; directamente, a través de la producción para autoconsumo y para la venta del exceso en los mercados, y como fuente de empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El riego permite incrementar el valor de la producción agrícola y estabilizar la producción y los precios agrícolas2; generando empleos, mejorando los ingresos de los agricultores y sus trabajadores y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el país.

Adicionalmente, desde una perspectiva de género, el sector del riego es importante debido al rol clave que tienen las mujeres en la producción agrícola y en el manejo de los sistemas de riego; sin embargo, éstas no cuentan con una representación adecuada en la toma de decisión en la gestión de los sistemas de riego (Chinarro, 2012).

1. El Contexto del Riego en el Perú

1 Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de la Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente de empleo ronda el 73,2% de la PEAO.

2 A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y finalmente a través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.

2


1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riegoEl Perú es uno de los países latinoamericanos con mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas; aproximadamente un tercio del área cultivada total cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).

El rol y la importancia del riego varían según la zona del país. La mayor parte del área bajo riego está localizada en la Costa, donde la agricultura no es viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta zona se concentra la mayor parte de la población del país así como las actividades económicas; aún cuando la vertiente del Pacífico sólo recibe el 1,8% del total del agua del país3 (Ver cuadro 1.3).

La región de la Costa goza de diversas condiciones que son muy favorables para la agricultura. En los valles aluviales se encuentran los mejores suelos agrícolas, los más productivos del país. La temperatura y el soleamiento son extremadamente favorables, y existe un buen nivel de acceso al mercado nacional e internacional.

En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es utilizado, constituye un complemento a la lluvia. Permite mejorar la producción y la productividad

agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que son generalmente más sensibles al estrés hídrico.

El riego, y la agricultura en general, juegan un rol importante en esta zona en relación con la seguridad alimentaria y el nivel de empleo de la población, que es en su mayoría pobre. En comparación con la Costa, las opciones productivas de la Sierra son más limitadas. Esto se debe en particular a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso al mercado, limitaciones en la disponibilidad de recursos hídricos y la debilidad de las instituciones, entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene algunas ventajas, como el hecho de contar con mejores condiciones sanitarias que las que se encuentran en otras regiones, así como con un régimen de temperatura adecuado para cultivos que necesitan periodos de frio, y la posibilidad de implementar sistemas de riego por gravedad (reduciendo los costos de inversión y de operación).

La agricultura en la Selva se desarrolla principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas áreas tienen déficit de agua durante determinadas épocas del año, al menos en relación con cultivos de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar, etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente sensibles al estrés hídrico en el momento de

Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú4

Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas (Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)

Superficie equipada con infraestructura de riegoCENAGRO 1994 ANA (2012)

ha (%) ha (%)Costa 1.190.000 68% 981.127 65%Sierra 453.000 26% 412.236 27%Selva 109.000 6% 118.291 8%TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100%

3 Alrededor de 2000 m3/año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).

4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reflejan necesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en los dos últimos decenios.

3

la floración (por ejemplo el cultivo de café). Es una región con fuerte crecimiento poblacional y económico, y potencial para incrementar el área regada.

Otra característica de la agricultura en el Perú, incluyendo la agricultura regada es la prevalencia del minifundio. En 1994, casi el 85% de las

unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha. Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA de menos de 20 ha.

Por otra parte, se está emprendiendo desde los años 90 un proceso de concentración de las tierras agrícolas5 en manos de grandes inversionistas privados. Según datos de MINAG, un conjunto de

TOTAL Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)< 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha

Número de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174 % 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%Superficie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666 % 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%Superficie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694 % 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%de la cual: bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4% en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%

Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias

1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes y bosques.2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).

Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994

Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional

Fuente: ANA (2012 A)

Región Hidrográ-fica

Superficie PoblaciónDisponibilidad de Agua Consumode

AguaIndice

Sup. Subt. Total D/P C/D

(Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%) (m3/hab/año) (%)

Pacifico 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51%

Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14%

Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05%

Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07

5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas.

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18 grupos empresariales dispone de una superficie total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.

1.3 Riego y recursos hídricos Considerando que la agricultura bajo riego es, ampliamente, el mayor usuario de agua del país (ocupando cerca de 80% de las extracciones de agua dulce), es un desafío importante contar con la disponibilidad de recursos hídricos de calidad para el desempeño de los sistemas existentes y para potenciar la expansión del área regada. Adicionalmente, el sector del riego es fundamental para la buena gestión de los recursos hídricos.

La desigual distribución de los recursos hídricos entre las vertientes del Pacifico y del Atlántico así como entre sus cuencas, además de la escasa precipitación en la Costa y la marcada estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la realización de considerables inversiones en la construcción de grandes sistemas de irrigación e importantes obras de regulación con embalses y trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia de uso del agua (técnica y económica) en el riego es, en general, baja (Capítulo 2). El pago por el agua de riego, cuando existe, es en general por área y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio de la misma. Adicionalmente, las limitaciones en la concepción de la infraestructura hidráulica (Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así como los métodos no mejorados de riego parcelario (Capítulo 2) contribuyen a la baja eficiencia.

La aplicación de una cantidad excesiva de agua6 en las parcelas ha contribuido a serios problemas de anegamiento y/o salinización en diversos valles de la Costa, generando la pérdida de suelos valiosos (Capítulo 2). En otros lugares la sobreexplotación de los recursos hídricos

subterráneos por inversionistas privados es insostenible y crea un problema de disponibilidad no sólo para otros usuarios agrícolas sino también para otros sectores prioritarios, incluido el uso poblacional.

La baja calidad del agua también tiene un impacto negativo sobre la agricultura regada, limitando en algunos casos la agroexportación y causando enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por lo menos el 50% de las unidades hidrográficas del país no cumplen con las normas para el uso agrícola, lo que se debe principalmente a la contaminación microbiológica por el vertimiento de aguas servidas poblacionales, metales tóxicos provenientes de la actividad minera y contaminación agrícola como resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante la temporada de lluvias los ríos transportan una alta carga de sedimentos, lo que representa un obstáculo para la adopción del riego por goteo (Capítulo 2) y genera una colmatación acelerada de los reservorios.

El crecimiento poblacional y económico genera una presión y una competencia crecientes en relación con los recursos hídricos, originando conflictos por el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de 2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial de la gestión de los recursos hídricos, a través la creación de Consejos de Cuenca encargados de formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave para orientar las inversiones en riego de manera coherente y compatible con las necesidades de los demás sectores y el respeto del medio ambiente. Se ha iniciado la implementación de los mismos en algunas cuencas piloto y se estima que tomará un decenio o más extenderlos a todo el país. Algunos desafíos que se presentan son que estos planes consideren adecuadamente los efectos

6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3/ha/año en algunos sistemas de riego.

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acumulados de la inversión en riego, que sean actualizados regularmente y, sobre todo, que sean realmente vinculantes para todas las entidades involucradas en la gestión de recursos hídricos.

Otro instrumento clave para la gestión racional de los recursos hídricos y la protección del acceso al agua, en particular cuando se trata de poblaciones vulnerables, son los derechos de uso de agua. A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se estima que el 75% de los usuarios agrarios, la mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en bloque a organizaciones de usuarios registradas, lo que representa un gran desafío en la Sierra y la Selva donde la mayoría de las organizaciones de regantes no están formalizadas, y donde no hay programas específicos para fomentar dicha formalización.

1.4 Variabilidad y cambio climáticoVariabilidad actual del clima

La producción agrícola está relacionada con las condiciones climáticas. El parámetro climatológico que tiene una mayor influencia en el rendimiento agrícola es la variabilidad en el déficit de precipitación. Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja de selva, e incluso tiene un impacto considerable en la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta con riego, que depende de la disponibilidad del recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa los rendimientos se ven afectados por el aumento de las temperaturas durante eventos climatológicos asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG, 2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por desborde de los ríos afectan aproximadamente 40% del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que puede generar pérdidas en la producción agrícola, así como en la infraestructura de riego.

El cambio climático y sus efectos

Las tendencias climáticas observadas entre 1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las temperaturas se están incrementando, mientras que las precipitaciones no presentan una tendencia homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones climáticas para grandes regiones del país todavía tienen un alto nivel de incertidumbre, y los conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre la agricultura en general, y regada en particular, todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones existentes para 2030, prevén un aumento general de la temperatura, mientras que los impactos sobre las precipitaciones son variables y no siempre es evidente la dirección en la que se llevará a cabo el cambio. Según las proyecciones del MINAG (MINAG, 2012), para los cultivos importantes para la seguridad alimentaria del país a 2030, no se prevén grandes impactos en los rendimientos de los cultivos en la costa norte, ya que el aumento de temperatura seria compensado por un aumento de las lluvias en las partes medias y alta de las cuencas; tampoco se prevén cambios importantes en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al contrario en la costa central y sur, la producción sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo que significa que se debe dar especial atención al manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de riego en estas zonas.

Respecto a los eventos extremos, las tendencias observadas indican que los fenómenos del Niño y la Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a aquellos presentados en décadas anteriores; de igual forma se espera una mayor afectación, según la región, en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e impactos asociados con la producción agrícola y la infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar que las proyecciones de los eventos extremos son aun debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).

Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura regada es la reducción de la superficie de los

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glaciares y de los páramos lo que representa una reducción de la capacidad de almacenamiento natural del agua, generando como resultado una disminución de los caudales de los ríos en las épocas de estiaje (acentuando las sequías) y el incremento de los caudales punta en época de lluvias (generando mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la capacidad de almacenamiento artificial del Perú es de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta como la capacidad de almacenamiento natural están disminuyendo, debido al mencionado deshielo

de los glaciares, la degradación de los páramos, la progresiva sedimentación de los reservorios, la poca inversión en infraestructura de almacenamiento nueva y la falta de protección de las cuencas altas y de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).

Adicionalmente, el cambio climático aumenta la incertidumbre climática e hidrológica, haciendo más difícil la planificación y el diseño de la infraestructura hidráulica, así como la operación de los embalses.

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2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de RiegoEl desempeño de la agricultura regada depende en gran parte de la calidad del servicio de riego y drenaje. En términos generales, un buen servicio de riego y un sistema de riego moderno se caracterizan por la fiabilidad, flexibilidad, uniformidad/equidad y eficiencia del suministro de agua a las parcelas y plantas. De igual forma, un buen servicio de riego debe permitir evacuar el exceso de agua y disolver los contenidos de sal presentes en la superficie y en el subsuelo, con el fin de no afectar negativamente el crecimiento de las plantas.

En este contexto, se ponen en evidencia tres cuestiones que no reciben la suficiente atención por parte del gobierno, la comunidad científica y los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la seguridad hídrica por almacenamiento y control de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) la regulación/control del suministro de agua en los sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje y la eficiencia técnica de uso en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y

salinización de los suelos. Del primero dependen las posibilidades de mejora de los sistemas colectivos; del segundo las posibilidades de pasar a sistemas de riego tecnificado parcelario y del tercero la recuperación de tierras que han sido afectadas por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son claves para la productividad y competitividad de la agricultura peruana.

2.1 La gran diversidad en los sistemas de riegoLa agricultura regada en el Perú se caracteriza por una gran diversidad de sistemas de riego, originada por una larga historia de intervenciones agrohidráulicas y de un contexto físico, económico y sociocultural muy diverso en el país. Como parte de este estudio, se han identificado 9 grandes tipos de sistemas de riego agrupados según las tres zonas agroclimáticas del país (Costa, Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien las recomendaciones para la mejora del riego

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7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, por lo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de los varios tipos de riego.

Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7

Región natural Tipo

Tipo de sistema / valle, en función de característica(s) predominante(s)

Nómina de principales ejemplos

Área bajo riego (estimado) Ha

Nro. de usuarios (estimado)

Costa

ANuevas irrigaciones, con proyección altamente empresarial

Zonas intervalle de Chavimochic; Concesión H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“Majes II”): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura: áreas de ampliación; Áreas de reciente ampliación privada en el valle Chira

30.000 (áreas proyectadas: + 160.000 ha)

200-300 (número de lotes). El número de usuarios es menor

B

Grandes irrigaciones de mejoramiento y ampliación de áreas agrícolas, con orientación a pequeños y medianos productores

Irrigación San Lorenzo; Irrigación de Chira-Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque regulado; Chinecas; Irrigación Pampa de Majes (“Majes- I”); Moquegua: proyecto Pasto Grande

304.000 99.250

C

Valles con sistemas de riego más antiguos que tienen problemas de drenaje y/o salinización de medianos a grandes

Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca; Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor (Arequipa); Camaná; Locumba; Sama

180.700 33.400

D

Valles con dependencia de aguas subterráneas mediana, grande o casi total, y que cuentan con acuíferos de importancia

Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche; Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí; Valle de la Caplina (Tacna)

205.800 62.000

E

Valles con régimen hidrológico muy aleatorio y de pocas reservas subterráneas, resultando en muy baja seguridad hídrica

Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey; Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca; Chaparra

79.900 31.730

F

Valles en condiciones hídrico productivas relativamente buenas para la agricultura

Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha; Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña 114.900 43.000

Sierra

G

Valles interandinos con amplias áreas de sistemas de riego conexos

Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas; Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas; Cusco; Valle del Colca; Candarave

145.100(datos preliminares)


H

Zonas andinas con mayoría de pequeños sistemas de riego dispersos

En general, laderas y zonas (alto) andinas y altiplánicas



Selva ISistemas de irrigación en zonas de Ceja de Selva

Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo; Huallaga Central 117.128 42.080

Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.

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pueden incluir algunas orientaciones y medidas “generales” válidas para todo el país, es necesario contar con otras sumamente flexibles y adaptables a las características propias de cada uno de los tipos de sistema considerados.

2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelarioSeguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de agua

La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego que dependen de aguas subterráneas (como fuente principal o complementaria) o que se benefician de ríos regulados, prestan en general un servicio de agua relativamente bueno, y es en estos sistemas donde la tierra cuenta con una productividad superior en comparación con otras regiones del país. De hecho, algunos de estos sistemas (algunos que dependen de aguas subterráneas; el Proyecto Especial Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi continuo a las parcelas, lo que explica que es allí donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego parcelario tecnificado del país y donde se produce una gran parte de los cultivos de agroexportación (Tipos A, D y en menor medida B).

Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad de estos sistemas que cuentan con una relativa seguridad hídrica opera en niveles que están muy por debajo de lo previsto en su concepción (Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas hay posibilidades de mejorar substancialmente la calidad del servicio, así como la eficiencia técnica y económica en el uso del agua.

Estos sistemas están ubicados principalmente en la Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas y la mayoría de las presas y de los transvases

intercuencas benefician exclusivamente a la Costa peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío importante para el desarrollo de la agricultura regada en la Sierra es mejorar el problema que surge de la poca disponibilidad de recursos hídricos regulados.

En las zonas en las que la fuente de agua es muy variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego que se abastecen directamente de cuerpos de escorrentía superficial con poca o nula capacidad de almacenamiento de agua en el período de lluvias para luego utilizarla en el período seco–, la calidad del servicio de riego es baja y las posibilidades de realizar mejoras mediante el uso de nuevas tecnologías de regulación de los canales y del riego tecnificado parcelario son muy limitadas. En estos sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la seguridad hídrica a través de presas, transvases o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre y cuando esto se justifique desde el punto de vista económico, ambiental y social. También es conveniente mejorar las bocatomas y revestir los canales en tramos críticos, y promover el riego tecnificado por gravedad. Una vez alcanzado un nivel de seguridad hídrica aceptable, se puede considerar realizar mejoras en el servicio de riego a través de un mejor control de los canales y de la aplicación del riego parcelario presurizado.

En este contexto, es preocupante la elevada y creciente variabilidad estacional e interanual de la escorrentía, y la relativamente limitada y decreciente regulación de los ríos. También es motivo de preocupación la sobreexplotación de los acuíferos como consecuencia del desarrollo incontrolado del bombeo para riego en algunas áreas de la Costa, como es el caso de Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el futuro de una agricultura altamente productiva y moderna se encuentra en peligro.

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Sistemas de captación, conducción y distribución

La mayor parte de los sistemas de riego son alimentados por canales de conducción; muy pocas áreas agrícolas se riegan desde tomas directas en el río. La infraestructura de muchos de los sistemas antiguos es bastante básica. En cambio, los sistemas de riego construidos por los Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas fueron diseñados y construidos teniendo en cuenta la normativa actualizada de la ingeniería civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con la infraestructura de control necesaria para una operación moderna de los sistemas.

Se estima que el 90 por ciento de las obras de derivación (bocatomas) son de construcción rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas estructuras no cuentan con la presencia de compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen la posibilidad de controlar adecuadamente el caudal captado. Además, permiten el paso de sedimentos y otros materiales, lo que implica la necesidad de realizar un mantenimiento adicional de los canales. Generalmente, estas estructuras requieren reparación después de crecidas del río de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras modernas de derivación, cuando existen, están en general bien diseñadas, contando inclusive con desarenadores, y a veces con dispositivos de remoción de sedimentos (caso Majes I) y compuertas mecanizadas.

Los sistemas de conducción y distribución están constituidos por canales. Se utilizan muy poco las tuberías, incluso al final de los sistemas de distribución. Los sistemas de distribución por tuberías, de ser factibles, son muy eficientes en el uso del agua, por ser más fáciles de operar y necesitar menos mantenimiento que los canales, además de permitir suministrar agua por presión a

las parcelas lo que facilita la instalación del riego parcelario localizado. Sin embargo, requieren un alto nivel de inversión.

En las áreas con poca seguridad hídrica, los sistemas de conducción y distribución están generalmente basados en divisores proporcionales de caudal, y cuentan con pocas estructuras de control. Estos sistemas son de operación simple y económica, y aseguran una distribución proporcional fija, lo cual limita los conflictos en las áreas donde existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua de riego es mínimo, inflexible, no diferenciado y poco confiable, por lo que la producción de cultivos de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada. Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema de riego son escasas y dependen de la mejora previa de la seguridad hídrica en la fuente.

La mayor parte de los sistemas de canales de distribución de la Costa, y un alto porcentaje de los que se encuentran en la Selva y la Sierra, son sistemas operados por compuertas. Los mismos requieren una mayor atención para su operación, pero también proveen un mayor rango de servicios. En general están equipados con compuertas deslizantes, de descarga de fondo, regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y, salvo excepciones, son de operación manual.8 La operación de estos sistemas de riego es compleja y requiere la realización de tareas simultáneas y coordinadas a lo largo de los canales y las redes de distribución. Es comúnmente aceptado que estos sistemas de riego (con regulación manual) difícilmente pueden operarse de manera eficiente y son pocos los casos en los que permiten un servicio de riego flexible y oportuno. Como se ha mencionado anteriormente, en general tienen un desempeño inferior al previsto en el momento de su diseño. En estos sistemas las posibilidades

8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores fijos, no regulables (ver arriba).

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de realizar mejoras mediante la modernización de la infraestructura de riego es importante, particularmente mediante la implementación de sistemas de control de los canales y bocatomas.

Revestimiento y pérdidas por infiltración

Además de las pérdidas operacionales relacionadas con la operación de los canales, ocurren pérdidas por infiltración en los sistemas de conducción y distribución debido a la falta de revestimiento (menos del 10% de la longitud de los canales cuenta con revestimiento), o al deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento fue realizado con materiales rígidos (en general hormigón) que es más vulnerable, especialmente en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con condiciones climáticas extremas (hielo en la Sierra) y en suelos con características particulares como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa en estos casos es la utilización de geomembranas, que son muy utilizadas en la minería peruana. Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar la capacidad del canal y reducir costos de mano de obra para su mantenimiento. La inversión inicial puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del costo total del canal), pero es posible realizar el revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen alta permeabilidad.

Métodos de riego parcelario

En el Perú, la utilización del riego por gravedad no mejorado es ampliamente mayoritaria (más del 90% del área regada); del 8% del área que cuenta con riego tecnificado, menos de la mitad fue objeto de conversión a partir de riego parcelario no tecnificado. La implementación de un proceso de transición al riego localizado encuentra las siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión; (ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) el cambio de la orientación productiva; y (iv) la dificultad de constituir grupos en torno a un sistema compartido de riego localizado. Adicionalmente, los sistemas de riego localizado necesitan un suministro casi continuo de agua a la parcela, lo que exigiría una modernización del sistema de riego colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica), o la construcción de reservorios, los cuales tienen un alto costo y ocupan una parte de la parcela.

Esto hace que el riego por gravedad probablemente continúe siendo mayoritario por mucho tiempo. En este contexto, cobra relevancia la alternativa de implementar de forma masiva el método de gravedad tecnificada, que abarca un conjunto de técnicas básicas de distribución de agua mediante tuberías a baja presión, acequias parcelarias revestidas, alimentación de los surcos o melgas

9 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la Sierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos disponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.

Cuadro 2.2. Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 9

Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA.

Zona Gravedad(no mejorada) Aspersión Goteo

Gravedad mejorada Total(ha)Mangas Multicompuertas

Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026

Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543

Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424

Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994

Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100

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mediante mangas o tuberías multicompuertas10 y la nivelación de las tierras.

2.3 Los diferentes tipos de eficiencia en el uso del aguaEficiencia técnica y eficiencia económica al nivel de los sistemas de riego

Las eficiencias técnicas y económicas en el uso del agua en los sistemas de riego en Perú son en general bajas, mucho menor a lo previsto en el diseño de los sistemas. Excepciones notables a esa condición general son las nuevas irrigaciones y algunos sistemas suministrado por aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima que la eficiencia técnica global del riego en el Perú es del orden del 35%11. La baja eficiencia técnica en los sistemas de riego se da como consecuencia de las pérdidas combinadas que se producen en la conducción y distribución del agua, así como en la aplicación parcelaria (sección 2.2). La baja eficiencia económica es el resultado de una baja eficiencia técnica combinada a la producción de cultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos. Unas de las razones por las cuales no se producen más cultivos de alto valor y que los rendimientos podrían ser mejorados es la poca fiabilidad, flexibilidad y continuidad del suministro de agua al nivel de las parcelas (sección 2.2); así como los problemas de anegamiento y salinidad de la tierra (sección 2.4.)

Eficiencia técnica al nivel de los sistemas de riego y al nivel de cuenca

La mejora en los niveles de eficiencia técnica en el sistema de riego significa un ahorro de agua para el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos positivos: i) ahorro en los costos de producción agrícola12, ii) posibilidad de aumentar la superficie regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios, y iii) ventajas agronómicas que favorecen el rendimiento productivo.

Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento en la eficiencia técnica en los sistemas de riego debe realizarse con cuidado ya que la realización de acciones de mejora en la eficiencia de riego tiene impactos sobre el resto del balance hídrico de la cuenca, debido a que una parte, considerada importante aunque no conocida, de las “pérdidas” de agua en los sistemas de riego retornan a los acuíferos y cuerpos de agua superficiales y se reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida para el sistema hidrológico). Es importante subrayar, la importancia de abordar el mejoramiento de la eficiencia técnica del agua en el contexto de la cuenca, considerando los impactos que estas acciones puedan tener en la disponibilidad de recursos hídricos para otros usuarios más abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia de uso del agua en los sistemas de riego puede, en algunas ocasiones, acentuar la escasez en las cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que ya sufren de un déficit hídrico ya que en general, estas mejoras, al aumentar la disponibilidad relativa del recurso hídrico, provocan un aumento del consumo real de agua (agua evaporada)13 y

10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta” cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga” se refiere a los casos en los que las tuberías utilizadas son de PE flexible.

11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.

12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser poco significativa para el usuario de agua superficial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sin consideración del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente bastante baja) y la eficiencia de la cobranza.

13 Esto es consecuencia de la intensificación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superficies regadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para justificar económicamente la inversión).

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por lo tanto generan una disminución de los flujos de retorno de los cuales dependen otros usuarios aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos con escasez, existen oportunidades para reducir pérdidas por evapotranspiraciones no beneficiosas y flujos de retorno no recuperables (como es el caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o a cuerpos de agua con alta salinidad).

Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego afectados por problemas de, anegamiento y salinización, el mejoramiento de la eficiencia técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver sección 2.4).

En conclusión, es importante buscar un aumento de la eficiencia técnica al nivel de la cuenca y de la eficiencia económica en el uso del agua de riego; sin embargo no es bueno, en general, buscar un aumento de la eficiencia técnica en los sistemas de riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelosDe las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas por infraestructura hidráulica en la Costa, se estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están afectadas por problemas de drenaje y salinidad (IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es muy variable; desde una ligera disminución en los rendimientos de los cultivos hasta grandes pérdidas en la cantidad de producto cosechado (en aprox.

52.000 ha) y, finalmente, tiene como consecuencia el abandono de las tierras (82.000 ha, o más).

La principal causa de los problemas de drenaje y salinidad en el Perú es el mal estado de las redes y estructuras de drenaje, agravado por la baja eficiencia técnica en los sistemas de riego, principalmente al nivel parcelario. El deficiente estado del drenaje es una problemática generalizada en un gran porcentaje de las irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los valles.

Se estima que actualmente, en la mayor parte de los valles, el mantenimiento anual realizado no supera el 10% de lo que se requiere en la red primaria de drenaje, y se ha abandonado por completo el mantenimiento de los drenes parcelarios ante la inutilidad de esta práctica cuando no funciona adecuadamente la red primaria de drenaje (INRENA, 2008). Una limitación fundamental de las organizaciones de usuarios que están a cargo de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada para el mantenimiento de los drenes.

Las tierras afectadas por problemas de drenaje y salinidad tienen un gran potencial productivo que podría ser aprovechado rápidamente con una inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas irrigaciones.

Los administradores de sistemas de riego son entidades a cargo de la operación, el mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de riego, así como de la distribución del agua y de la recaudación de la tarifa y su administración.

14


Los sistemas de carácter colectivo, integrados por múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios representan más de 95% del área regada14. Estos sistemas son administrados por organizaciones de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos casos (alrededor de 5% del área regada15) cuando se cuentan con Proyectos Especiales o empresas privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones, en los cuales la administración del sistema se hace de manera directa por grandes empresas agrícolas sin pasar por una OUA.

En la mayoría de los sistemas de riego regulados, los Proyectos Especiales son encargados del desarrollo y de la administración de la infraestructura hidráulica mayor, generalmente de carácter multisectorial. Empresas privadas pueden también desarrollar y operar nuevos sistemas de infraestructura hidráulica mayor y riego bajo contrato de concesión.

3.1 Las organizaciones de usuarios de aguaLas OUA existen desde que se construyeron los primeros sistemas de riego. La figura institucional de las Juntas de Usuarios fue instaurada legalmente en el año 1969. En junio de 1989 el Gobierno transfirió la responsabilidad de la operación y el mantenimiento (O&M) de los sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo, esta medida fue relativamente traumática para las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país, donde la presencia del Estado era menor y donde en general las OUA siempre han sido encargadas de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los efectos de los posibles problemas generados por esta transferencia.

En la actualidad, los principales retos relacionados con las OUA son:

(a) el gran número y diversidad de las mismas

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego

14 Los sistemas de riego “individuales”, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada. Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.

15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.

15

(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales cerca de 5.000 son pequeños comités en la Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento, apoyo y regulación de estas organizaciones por razones logísticas y por la necesidad de contar con una variedad de estrategias de intervención;

(b) el gran número de dirigentes (50.000 o más) y la alta rotación de los cuadros directivos que implican una necesidad recurrente de consolidar sus capacidades de gestión organizacional;

(c) la poca profesionalización de las OUA con cuadros técnicos y administrativos a cargo del manejo operativo de los sistemas de riego muy reducidos;

(d) un marco legal concebido principalmente para la gestión de los recursos hídricos y de la infraestructura hidráulica multisectorial, lo cual hace que no siempre sea adaptable a la realidad del terreno; a veces dicho marco legal resulta confuso y contradictorio y, más que nada, de difícil comprensión para los regantes. En particular, según este marco:

Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego

Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional

Sistemas de riego individuales

Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5%

Sistemas de riego colectivos

OUA Más de 90%

Proyectos Especiales Cerca de 5%

Empresas privadas 0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten operacionales.

Fuente: Estimación propia

ÁmbitoNº de Juntas de Usuarios

Nº de Comisiones de Regantes

Nº de Comités de Regantes

Nº de Usuarios

Superficie agrícola con infraestructura de riego (ha)

Costa 66 661 832 312.545 917.170

Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695

Selva 11 112 391 42.092 117.861

TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726

Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16

Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)

16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa, la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.

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i. Las OUA tienen por finalidad la participación organizada de los usuarios en la gestión multisectorial de los recursos hídricos, sin hacer mención de la función real de éstas que consiste en la gestión de los sistemas de riego.

i. Las Juntas de usuarios son responsables de la O&M de la infraestructura hidráulica común, por lo cual están constituidas como Comisiones responsables de los sectores hidráulicos del sistema común y de Comités responsables de los subsectores. Esta estructura jerárquica tiene un buen nivel de compatibilidad con los sistemas hidráulicos grandes y medianos de la Costa, pero generalmente no con los de la Sierra y la Ceja de Selva donde los pequeños sistemas de riego están casi siempre a cargo de un comité de regantes y donde las organizaciones de segundo y tercer orden no operan infraestructura sino que asumen un rol administrativo y de representación. Más generalmente, a pesar de su importancia para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités de regantes que siguen usos y costumbres ancestrales en la distribución del agua, son escasamente considerados en la actual normativa legal, con lo cual pueden verse vulneradas –o al menos no protegidas– sus respectivas formas de gestión y hasta la seguridad de su existencia.

ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya constitución y división no requiere autorización del sector, lo cual tiene como consecuencia que el registro nacional de OUA esté desactualizado e incompleto y que se esté dando un proceso de división de las Juntas, en plena contradicción con la necesidad de contar con el manejo de un sistema hidráulico común por parte de una única organización.

iii. La mayor parte de las OUA no están legalmente constituidas, lo que significa que no puede ser formalizado su derecho de agua, lo que a su vez podría debilitar la seguridad de aprovechamiento de agua de las mismas;

iv. Los instrumentos de gestión técnico-administrativa requeridos parecen haber sido diseñados tomando como referencia los sistemas de riego de la Costa. Por lo tanto, algunos de ellos tienen una limitada aplicabilidad en otras zonas.

v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes algunas contradicciones entre la Ley de Recursos Hídricos, su reglamento y los lineamientos en cuanto a los rubros que debe cubrir la tarifa. Además, algunos conceptos son de difícil aplicación, como es el caso de la necesidad de recuperar los costos de inversión; o el requerimiento del cobro de una tarifa basada en el consumo volumétrico real de agua cuando en la gran mayoría de las OUA no existe un sistema de medición.

(e) Las tarifas de agua oficiales y los montos formalmente recaudados son en general absolutamente insuficientes para cumplir con los requerimientos de O&M, y alcanzan menos aún para los requerimientos de inversión en los sistemas de riego. Esta situación es particularmente preocupante en los sistemas de riego grandes y medianos de los valles de la Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedad requieren montos substanciales para cubrir los gastos de O&M, además de la necesidad de contar con profesionales contratados. En una gran parte de los sistemas de la Sierra, los sistemas de riego son más simples y la O&M se lleva a cabo principalmente a través de

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aportes no monetarios de los usuarios, según tradiciones ancestrales. En estos sistemas no siempre se justifica la existencia de una tarifa, excepto en los casos en los que los regantes quieren pasar a un sistema más moderno o cuando se tiene que contratar personal porque la disponibilidad de recursos humanos es insuficiente.

En comparación con los recursos económicos asignados por el Estado al mejoramiento y ampliación de la infraestructura hidráulica, los esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las capacidades técnicas y de gestión de los usuarios y de sus organizaciones han sido muy modestos y puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran en una situación de relativo desamparo en cuanto al apoyo técnico, asesoramiento y fiscalización institucional que reciben en torno al manejo operativo y administrativo de sus sistemas de riego, así como respecto de la gestión organizacional.

3.2 Los Proyectos EspecialesLos “Proyectos Especiales” (PE) son responsables del desarrollo y de la O&M de gran parte de la infraestructura mayor, generalmente multisectorial. Once de ellos regulan el suministro de agua a cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional. Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y ninguno de ellos ha sido concluido aún.

Existe muy poca información disponible sobre el desempeño de estos Proyectos. La razón principal es su carácter considerablemente autónomo, con un nivel de supervisión muy reducido por parte de las instituciones a las cuales están adscritos.

El presupuesto destinado a su O&M, financiado principalmente por la tarifa de agua, representa alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada,

lo cual resulta insuficiente (MEF SIAF, 2012). Es preocupante el bajo nivel de recursos que se destinan a la O&M considerando que los PE son responsables de las grandes presas y transvases en un país sujeto a eventos sísmicos, y que una falla en su gestión podría generar daños importantes. En el mismo sentido, también es motivo de preocupación la poca supervisión a la que estos Proyectos están sujetos.

Finalmente, estos grandes proyectos han sido fuente de importantes conflictos sociales protagonizados por los usuarios y los gobiernos regionales ubicados en las zonas donde se obtiene el agua. La solución de estos conflictos representa un reto mayor ahora que algunos de ellos han sido transferidos a los gobiernos regionales beneficiarios de los transvases y presas.

3.3 Las Empresas privadasLas empresas privadas pueden operar la infraestructura hidráulica bajo contrato de concesión siempre y cuando se trate de nuevos proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado ha intentado concluir algunos de los PE con este esquema para que el sector privado financie y se encargue de la ejecución y de la posterior O&M de la infraestructura, y así promover la recuperación de los costos a través de la venta de lotes de tierra y la tarifa de agua. A través de este esquema, también se espera favorecer el uso de tecnologías modernas de riego. Estos proyectos tienen como objetivo principal la expansión de la frontera agrícola a través de grandes irrigaciones para la agroexportación. Las dos primeras concesiones son las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117, y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase de operación de la infraestructura, por lo que es prematuro juzgar los alcances de esta experiencia, en cuanto a la fase de operación de los sistemas.

17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.

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Son instituciones con perfil normativo-promotor y supervisor encargadas de la definición de las reglas de juego, de la supervisión y fiscalización y de la capacitación de los operadores encargados de la gestión de los sistemas de riego. También incluyen a las unidades ejecutoras públicas encargadas de la implementación de proyectos de inversión pública.

4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riegoTodos los niveles de gobierno (central, regional y local) tienen algún grado de competencia en el tema del riego. Con el proceso de descentralización, a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y locales han visto incrementadas sus competencias y funciones en esta materia.

A nivel central, las competencias en cuanto al riego del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran en la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos

(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la gestión de los recursos hídricos del país, y en la práctica asume funciones importantes en el tema de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, es responsable de un alto nivel de inversión pública en pequeños proyectos de riego.

La Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH)

La DGIH es la encargada de “proponer las políticas públicas, la estrategia y los planes orientados al fomento del desarrollo de la infraestructura hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de recursos hídricos”. También es responsable de: (i) brindar asistencia técnica a las organizaciones agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas y lineamientos para la supervisión y evaluación del cumplimiento de las normas y políticas para la operación y mantenimiento de los sistemas de

4. El Rol del Estado

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riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos para lograr cumplir con estas funciones; cuenta con poco personal técnico y presupuesto, y no tiene representación a nivel descentralizado en el país.

La Autoridad Nacional del Agua

La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones técnico-normativas, y de supervisión y fiscalización, que en la práctica están fuertemente relacionadas con el sector del riego.

PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos Especiales

El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades ejecutoras creadas para ejecutar proyectos de inversión desde el nivel central. Estas

organizaciones son responsables de casi la totalidad de la inversión pública en riego por parte del Gobierno nacional. El PSI es también el ente rector en materia de riego tecnificado (D.S. N° 004-2006-AG), lo que incluye funciones técnico-normativas y de supervisión.

Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al desarrollo y posterior operación y mantenimiento de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de riego.

Gobiernos Regionales y Locales

Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en menor medida– los Locales (GL), tienen amplias facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto a competencias generales como por indicación

Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego

Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.Fuente: Elaboración propia

Nivel Entidad Pública FuncionesTécnico- normativa / Promotor

Supervisión / Fiscalización

Asistencia Técnica / Capacitación

Inversión Publica

Gobierno Central

DGIH (MINAG)

ANA

PSI Parte de la inversión pública

AGRORURAL

FONCODES (MDIS)

Proyectos Especiales (MINAG)Dirección Regional Agraria Facultativo

Gobiernos Regionales Proyectos Especiales

Gobiernos Locales Facultativo

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explícita. En particular, los Gobiernos Regionales tienen como competencias especificas los planes y políticas de la región en materia agraria, la promoción y ejecución proyectos de irrigación (incluyendo el Programa de Riego Tecnificado), el controlar del uso del agua con fines agrarios (y supervisar la distribución de agua de riego), y finalmente, la operación de la infraestructura mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002). Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan (directamente o a través de terceros) obras de infraestructura, y planifican y promueven la ejecución del Programa de Riego Tecnificado (Ley N° 27972 de 2003).

El nivel de involucramiento de los Gobiernos Regionales y Locales en el riego ha sido muy disímil, dependiendo de la importancia relativa que tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa de presupuesto público con que cuenta cada nivel de gobierno, particularmente aquellos que reciben recursos por canon (minero).

4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucionalA continuación se presentan los principales desafíos vinculados al cumplimiento de las funciones públicas en el riego:

Funciones técnico-normativas

La DGIH es la institución pública principal en cuanto a la definición de políticas y normas en materia de riego. Sin embargo, comparte esa responsabilidad con la ANA (para la definición de estándares técnicos/normas para la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica), el PSI (definición de estándares técnicos para el riego tecnificado) y los Gobiernos Regionales (los cuales pueden formular políticas de riego, aunque siempre en concordancia con las políticas

nacionales del MINAG). El aparente traslape de funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias o desalineadas, así como generar confusión en los sectores encargados de aplicarlas o los que deben controlar su aplicación, especialmente si no hay coordinación estrecha entre las distintas instituciones.

Además, la ANA, como institución encargada de la gestión de los recursos hídricos en general, no debería intervenir en la definición de políticas sectoriales como las relacionadas con el riego.

Finalmente, uno de los principales problemas existentes es que el MINAG encuentra dificultades para asumir plenamente su rol de ente rector en materia de riego. Las actividades de la DGIH en cuanto a la definición de políticas públicas, estrategias y planificación relacionadas con la infraestructura hidráulica y el riego han sido muy limitadas, y existen dificultades para lograr que los Gobiernos Regionales y Locales se adapten a las políticas nacionales en materia de riego, especialmente en lo que se refiere a la inversión .

Supervisión y fiscalización

Los Gobiernos Regionales –a través de las Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son los responsables de supervisar la distribución del riego, ya sea en forma directa o a través del control sobre los operadores de infraestructura hidráulica. Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la supervisión y fiscalización de las OUA que se lleva a cabo es escasa.

Asimismo, es poco e insuficiente el control y la vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos Regionales, lo cual podría estar relacionado con ciertos factores como el alto nivel de autonomía de los Proyectos Especiales, los signos de debilidad que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad

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en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta situación genera gran preocupación considerando los riesgos que podría ocasionar una falla de la infraestructura hidráulica mayor a su cargo.

Fortalecimiento institucional y asistencia técnica

Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia técnica a las organizaciones de usuarios; en conjunto, estas administraciones cubrían casi todo el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función de apoyo y capacitación a las OUA fue transferida a la DGIH, la cual por el momento no ha podido hacerse cargo de dicha función.

El PSI, y en menor medida, otros programas/proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES, y algunos Gobiernos Regionales, brindan apoyo a determinadas OUA, generalmente con

financiamiento de entidades internacionales. Este apoyo tiene generalmente carácter temporal y cubre solamente una pequeña parte del país.

La falta de fortalecimiento de las OUA repercute en la capacidad de operación, mantenimiento y reinversión con respecto a la infraestructura hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos implementada con fondos públicos. Sin duda, esto afecta la calidad de gestión de los operadores.

Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo y fortalecer a los gobiernos regionales y locales en el tema de riego; por su parte, el PSI también tiene esta función en el tema específico del riego tecnificado. Si bien es una función muy importante, considerando el gran número de competencias transferidas a estos niveles de gobierno y las ingentes inversiones públicas en riego que éstos realizan, en la práctica es muy poco e insuficiente lo que puede hacerse en términos de apoyo desde el nivel central.

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regiÓn de amÉrica medio ambiente y recursos hídricos el

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