mecanismos para evaluar la participación ciudadana

Mecanismos para evaluarla participación ciudadanaMecanismos para evaluarla participación ciudadana

Legislando la agenda social

Mecanismos para evaluarla participación ciudadana

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social

Mecanismos para evaluarla participación ciudadana

Primera edición: noviembre de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durán ReyesDaniela López Peña

ISBN: 968-9097-11-3

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

Notas metodológicas para el análisisde la participación ciudadana 25

Armando Rendón Corona

Evaluar la participación ciudadana,sí pero... 47

Jorge Regalado Santillán

Rendición de cuentas social 65Alejandro Natal Martínez

Participación ciudadana: eje fundamentalpara la consolidación democrática en México 83

Leonardo García Camarena

Participación ciudadana a travésde las organizaciones civiles. Necesidadde adecuación del marco legal relacionado 101

Ana María Salazar Sánchez

Retos institucionales del marco legaly financiamiento a las organizacionesde la sociedad civil en México 111

Mónica Tapia Álvarez

Participación ciudadana y democracia 123Silvia Alonso Félix

Disminuir el abstencionismo: un retopendiente de la democracia en México 135

Gustavo Meixueiro Nájera

Participación ciudadana y prevencióndel delito en Nezahualcóyotl: ¿de quéparticipación hablamos? 161

Alejandro Navarro Arredondo

Acerca de los autores 191

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales más rele-vantes, que configuran e inciden en la vida diaria de losmexicanos y, por tanto, son parte sustancial del queha-cer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeño del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelación con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de forosLegislando la agenda social se pretenden alcanzar. Este esun esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Sólo a través de una eficiente política social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospaíses. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la agenda social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconduciría al colapso social. Omitir la modernizaciónde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetrías –que son ya intolerables– entre regionesdel país y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnología, del deporte, de lasalud, de la educación, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migración, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los ámbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de laproblemática de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Ciclo Legislando la agenda social

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformación que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

Desde hace varios años, diversas organizaciones in-ternacionales han insistido en que la eficacia, legitimi-dad y satisfacción con las políticas públicas se relaciona,entre otros factores, con la participación ciudadana.1

Sin embargo, permanece un debate sobre el tipo y elnivel de participación más adecuados para los regíme-nes en consolidación democrática, así como sobre losmecanismos necesarios para impulsarla.

De acuerdo con la Red de Desarrollo Sostenible, laparticipación ciudadana puede clasificarse en cincotipos o niveles, que refieren distintos grados de in-tervención de los ciudadanos en los asuntos públicos:a) participación en la información, b) participación enla consulta, c) participación en la decisión, d) partici-pación en el control y e) participación en la ejecución.2

El último nivel, el de la ejecución, implica una socie-

1 Por ejemplo, Banco Mundial, The World Bank ParticipationSource Book, Washington, 1996.

2 Red de Desarrollo Sostenible, Los niveles de participación, 1999,en ns.rds.org.hn/ (consulta: 31 de octubre de 2005).


dad que se involucra en implementar, evaluar y redefinirlas políticas públicas, y adquiere una responsabilidadactiva en los resultados.

Estos son los temas centrales de Mecanismos paraevaluar la participación ciudadana.3 En este libro, ochoespecialistas analizan las medidas legislativas y las po-líticas públicas en esta materia, pero también el papelque cada sector de la sociedad mexicana puede desem-peñar para impulsar el óptimo funcionamiento de loscanales legales e institucionales diseñados para que sedé la participación.

La primera parte del libro se centra en la definición,las experiencias y los retos de participación ciudadanaen México. Entre otros temas, se aborda la relaciónentre la participación de los ciudadanos y la democra-cia, así como la cultura de participación en nuestropaís. En la segunda parte se presenta un balance delas medidas legislativas y de política pública puestasen marcha para impulsar y canalizar la participaciónciudadana, así como de los retos y pendientes de le-gislación que aún enfrenta nuestro país al respecto. Latercera parte de Mecanismos para evaluar la participa-ción ciudadana contiene dos ensayos sobre los meca-nismos y retos de dos tipos de participación de losciudadanos en México: electoral y de definición, ges-tión e implementación de políticas públicas.

3 Este libro comprende las ponencias presentadas en el foro“Mecanismos para evaluar la participación ciudadana en México:propuestas y perspectivas”, que se llevó a cabo el 5 de abril de 2006dentro del ciclo Legislando la Agenda Social, convocado por el Cen-tro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP), con el respal-do de la Comisión de Participación Ciudadana de la LIX Legislatura,y cuya organización estuvo a cargo de María de los Ángeles MascottSánchez.

17Introducción

Armando Rendón, se refiere a los factores que influ-yen en la participación política y social de los ciuda-danos y ofrece una lista de variables que pueden usarsepara evaluar el grado en que ésta sucede. El autordiscute los significados de participación ciudadana –influir en las decisiones de las autoridades, compartirdichas decisiones y participar en la ejecución de lasmismas– y reflexiona sobre algunas de las dificultadespara construir una sociedad civil fuerte, entre ellas laexclusión política y socioeconómica y el monopoliode lo político en pocas manos.

Rendón también ofrece un panorama sobre los me-canismos de medición de la participación de la socie-dad en su conjunto y por sectores sociodemográficos.Además, analiza la influencia que ejercen los cambiosen la estructura social, la economía y la educacióncívica en la participación ciudadana, y la importanciade garantizar la autonomía de la sociedad civil.

¿Por qué ésta no sucede, al menos en el grado o laintensidad que la circunstancia amerita? ¿Qué balancepuede hacerse de los esfuerzos del gobierno y la so-ciedad en esta materia? ¿Cuál es el tipo de participa-ción que los gobernantes promueven? ¿Tiene la sociedadun comportamiento participativo? ¿Es cierto que la so-lución de los problemas sociales requiere de la partici-pación ciudadana o se otorga a ésta una relevancia queno tiene?, son algunas de las preguntas que planteaJorge Regalado en torno a la situación de la participa-ción ciudadana en México.

A partir de una revisión y discusión sobre el signifi-cado de participación ciudadana, Regalado argumentaque en nuestro país ésta se ha promovido desde un“modelo corporativo predemocrático” que no corres-ponde a la etapa actual de desarrollo político en Méxi-


co. En ese sentido, señala que es necesario redefinir elconcepto y, sobre todo, elaborar junto con la sociedadnuevos programas de promoción de la participaciónciudadana. No se trata, en opinión del autor, de cons-truir un tipo controlado o dirigido de participación,sino de un proceso en el que los ciudadanos, organiza-damente, deliberen con el gobierno sobre la forma deresolver los problemas sociales.

Regalado concluye señalando que la participaciónciudadana no se puede decretar ni reducir sólo a undiseño de ingeniería social, sino que es un asunto quetiene que ver con la cultura política de los ciudadanosy los gobernantes. Además plantea una serie de pre-guntas que seguramente servirán para alimentar la re-flexión y las propuestas en torno a la participaciónciudadana.

Alejandro Natal Martínez hace referencia al papelque pueden desempeñar la sociedad civil y la partici-pación ciudadana en la rendición de cuentas, así comoa la pertinencia de crear un organismo que impulseesta tarea. El autor revisa distintos significados de ren-dición de cuentas entendida como mecanismo de con-trol político, código de ética, y sistema ciudadano demonitoreo o “rendición de cuentas social”.

Natal advierte que la rendición de cuentas no puededepender de un código de ética, sino que precisa deun sistema eficiente de control, en el cual la autoridadasuma el compromiso de responder a la sociedad yésta, a su vez, se involucre en el proceso. Además,argumenta que la participación requiere la construc-ción de instrumentos que motiven y permitan a losciudadanos llamar a cuentas a las autoridades, y consi-dera que la participación ciudadana se fortalecería conla creación de un organismo ciudadanizado, encargado

19Introducción

de capacitar y asesorar a la sociedad sobre los meca-nismos de monitoreo y rendición de cuentas.

Leonardo García Camarena menciona algunas carac-terísticas de la cultura política mexicana que, en suopinión, dificultan la participación de los ciudadanosen la política, como la baja confianza interpersonal y ladesconfianza hacia las instituciones. Con base en elanálisis de la Encuesta Nacional de Cultura Política yPrácticas Ciudadanas (ENCUP), Latinobarómetro y Global-barómetro, el autor advierte que la precaria confianzaciudadana en las instituciones y el escaso conocimien-to sobre la forma en la que funcionan las distintas es-tructuras del gobierno, complican las acciones concre-tas de participación. Por ello, se manifiesta a favor dela aprobación de la Ley Federal de Fomento a las Acti-vidades de la Sociedad Civil, puesto que institucionalizala relación entre el gobierno federal y la sociedad ci-vil, fortalece a las organizaciones y reconoce sus acti-vidades, y genera nuevas prácticas y valores democrá-ticos en el gobierno y la sociedad.

En la segunda parte de Mecanismos para evaluar laparticipación ciudadana, Ana María Salazar, MónicaTapia y Silvia Alonso, analizan distintos aspectos de lalegislación sobre las organizaciones de la sociedad ci-vil (OSC). Salazar revisa el marco normativo y las con-sultas que dieron lugar a la Ley Federal de Fomento alas Actividades Realizadas por Organizaciones de laSociedad Civil, publicada en el Diario Oficial de la Fe-deración el 9 de febrero de 2004, así como el papelque desempeñaron las OSC en su creación. Asimismo,hace un recuento de los logros que obtuvieron dichasorganizaciones con la aprobación de la Ley Federal deFomento, y enuncia algunos temas que, a su juicio, seencuentran pendientes de legislar o reformar, en parti-


cular la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-deral, la Ley de Planeación y la legislación fiscal.

Por su parte, Mónica Tapia presenta los resultadosde una investigación sobre la implementación de laLey Federal de Fomento a las Actividades Realizadaspor Organizaciones de la Sociedad Civil. Para ello, partedel supuesto de que el marco institucional –leyes, re-glamentos, políticas, reglas de operación, lineamientos,procedimientos estandarizados, y prácticas y actitudesde los funcionarios– influye en el financiamiento a lasorganizaciones de la sociedad civil que, a su vez, tieneimpacto en el nivel de profesionalismo y desempeñode éstas.

Tapia ofrece diversos datos sobre el modelo federalde financiamiento a las organizaciones de la sociedadcivil; el monto y destino de los recursos; el tipo deorganizaciones que reciben apoyos; los problemas yretos en la implementación de la ley y en la coordina-ción de las actividades de las instancias federales; y lasdiferencias y coincidencias entre la legislación federaly la legislación local en seis entidades. A partir de estarevisión, la autora analiza con detalle y precisión lostres grandes retos que a su juicio existen en la materia:fortalecer el nivel de coordinación y gestión de lasinstancias federales, revisar y reformar el marco legis-lativo y transitar hacia un sistema de rendición de cuentasdonde las organizaciones informen sobre sus activida-des no sólo a los donantes, sino a la sociedad en suconjunto.

Finalmente, Silvia Alonso aporta información del por-centaje de ciudadanos que se involucran en la partici-pación política y las formas que ésta puede tomar:votar, tomar parte en campañas políticas, involucrarseen actividades comunitarias, ponerse en contacto con

21Introducción

funcionarios y realizar acciones de protesta. Para Alonso,en los últimos años la sociedad civil en nuestro país seha desarrollado y organizado, por lo cual insiste en lanecesidad de promover, fortalecer y regular la partici-pación ciudadana por medio de la legislación. Enume-ra algunos de los aspectos que, en su opinión, debeincluir una ley federal de participación ciudadana: es-tablecer nuevas modalidades de iniciativa y control ciu-dadano; fortalecer la transparencia de la gestión pública;profundizar el proceso de descentralización con énfa-sis en la equidad y la participación; ampliar los meca-nismos de participación en la gestión de políticaspúblicas e impulsar medidas que fortalezcan las capa-cidades, el financiamiento y la sostenibilidad de lasorganizaciones de la sociedad civil.

La tercera parte de Mecanismos para evaluar la par-ticipación ciudadana incluye dos artículos sobre losmecanismos y retos de dos tipos de participación delos ciudadanos en México: electoral y de definición,gestión e implementación de políticas públicas.

Al analizar los factores que inciden en el abstencio-nismo electoral y las medidas que podrían contribuir adisminuir este fenómeno, Gustavo Meixueiro da cuen-ta de los índices de abstencionismo en distintos paísesde América Latina, el nivel histórico de abstencionismoen México y algunas de las razones que tienen losciudadanos en nuestro país para no acudir a las urnas.

Meixueiro clasifica cuatro variables que afectan elnivel de participación electoral: normativas, individua-les, políticas y contingentes, y llega a la conclusiónde que las variables políticas, en particular el grado desatisfacción con el funcionamiento de la democracia enMéxico, el interés por la política y la confianza en lasinstituciones, son los aspectos que más inciden en la


participación electoral de los ciudadanos. Por ello, pro-pone una serie de medidas que podrían contribuir aelevar la participación: regular la obligatoriedad delvoto y definir sanciones para su incumplimiento; flexi-bilizar el ejercicio del sufragio fuera de la sección elec-toral; facilitar los trámites de inscripción al padrónelectoral; aprobar elecciones concurrentes; implementarun “agresivo” programa de educación cívica y de pro-moción del ejercicio del voto; regular mecanismos dedemocracia directa y, sobre todo, fortalecer los meca-nismos de rendición de cuentas.

Alejandro Navarro se refiere a los mecanismos yretos de la participación ciudadana en la prevencióndel delito, y se centra en un estudio de caso: los Con-sejos de Participación Ciudadana en Nezahualcóyotl.Luego de revisar el marco normativo del Estado deMéxico en la materia, el autor presenta datos sobre laorganización, funcionamiento, recursos y actividadesde los Consejos de Participación y su vinculación conla policía comunitaria en ese municipio.

A través del análisis de entrevistas, encuestas y visi-tas de observación a Nezahualcóyotl, Navarro conclu-ye que existe poca o nula participación ciudadana enla prevención del delito en ese municipio, tanto por laineficacia de los mecanismos destinados a impulsarlacomo por la falta de comunicación entre las autorida-des y la sociedad. Advierte que entre los principalesdesafíos para la participación ciudadana en la preven-ción del delito se encuentran la carencia de recursos ycapacitación de los consejos, el desánimo de los ciuda-danos ante la falta de resultados, la desconfianza socialhacia las autoridades, la falta de coordinación entre losconsejos y la policía comunitaria, y la carencia de unmarco jurídico de acción.

23Introducción

En suma, Mecanismos para evaluar la participaciónciudadana ofrece una mirada detallada al presente dela participación ciudadana, pero también propone me-didas para fortalecerla. El objetivo es, de acuerdo conlos autores, impulsar medidas de legislación y de polí-ticas públicas, pero también fortalecer una cultura departicipación que, de manera simultánea, impulse a losciudadanos a ejercer su derecho a intervenir en las deci-siones de la política pública y cultive una ética de co-rresponsabilidad. El objetivo final es consolidar la con-currencia entre la sociedad, sus representantes y elgobierno.

Introducción

El fenómeno de la participación ciudadana, en el do-ble sentido, individual y colectivo, se nos presenta entodas partes y de las más diversas maneras. Existendiversas aplicaciones y connotaciones del concepto par-ticipación que reflejan su evolución en una diversidadde relaciones sociales y políticas que se producen de-lante de nosotros. Así, se habla de la democracia parti-cipativa y de que tales relaciones y actividades sonincluyentes.

En el sentido en que la usan los políticos, la demo-cracia participativa consiste en tomar más en cuenta alos seguidores de los partidos, en tener mayor inter-locución con los actores sociales, o en que los ciuda-danos acudan a actividades políticas. No obstante, enlos partidos políticos y entre los gobernantes escase-an los dispuestos a facilitar tal participación, y abundanlos que se niegan a compartir el poder con la sociedadcivil de “los de abajo”, sobre todo en tiempos en que

Notas metodológicaspara el análisisde la participaciónciudadana

Armando Rendón Corona

26 Armando Rendón Corona

el Estado se privatiza y es capturado por minorías pri-vilegiadas.

La distinción entre participación política y participa-ción social orienta la investigación hacia campos espe-cíficos: de un lado, elecciones-partidos, gobernantes-gobernados; del otro, el activismo ciudadano en tornoa necesidades públicas. Pero hay una frontera borrosaentre ambos campos de participación, así como simili-tudes entre la participación social y la política, lo cualplantea problemas similares para la investigación.

Debido a la hegemonía del modelo de democraciarepresentativa, tradicionalmente ha despertado mayorinterés el estudio de la participación política, entendi-da como política electoral y partidaria, incluyendo lano participación, particularmente el abstencionismo.

El interés por los nuevos sujetos sociales y nuevosmovimientos sociales en las últimas décadas ha pro-porcionado un andamiaje para el entendimiento delfenómeno participativo que da un sentido más amplioa las dimensiones de lo público y de la política. Demodo que ocupa ya un lugar indiscutible la noción delinterés público, lo que significa que todo lo que es deinterés común para las personas es público, y todo lopúblico es político. De esta manera lo político se des-dobla en lo que es de interés para la sociedad y lo quees propio de la actividad del Estado. En suma, lo públi-co es no estatal y estatal.

Desde la perspectiva de la participación política, éstadeja de ser un asunto de los agentes especializados (par-tidos, funcionarios, grupos de poder, medios de comu-nicación, etcétera) para convertirse en objeto de interéscotidiano en todo lo que concierne a la sociedad y alas comunidades. La gestión de las instituciones públi-cas se ha vuelto objeto de escrutinio y de influencia.

27Notas metodológicas para el análisis

No obstante que hay problemas generales que afec-tan a la humanidad en su conjunto, se debe reparar enque hay diferencias en los motivos de la participaciónen sociedades “avanzadas”, o del primer mundo o me-tropolitanas, y los problemas que enfrentan las socie-dades atrasadas, dependientes, colonizadas, pobres.Entonces, desde esta segunda situación, resalta la im-portancia de estudiar la participación ciudadana que seha convertido en una fórmula histórica para salir deuna crisis endémica, que produce pobreza, desigual-dad y exclusión. La participación desencadena proce-sos de cambio, de reconstrucción y construcción derelaciones sociales y de poder.

Hay que advertir, sin embargo, que en el espectrode la sociedad civil aparece la fuerza social actuantede la burguesía, con un discurso ciudadano y ligado atemas propios de la derecha. Resulta un juego de fuer-zas sociales que se mezclan y chocan. En cualquiercaso, importa saber cuáles son los proyectos en juego,cuáles sus capacidades para implantarlos, cuál es sudensidad, sus límites, la tendencia futura.

Operacionalizar el concepto de participación

El concepto de participación civil remite al carácterciudadano. Pero el concepto ciudadano no debe redu-cirse a los atributos legales de la ciudadanía, como elde nacionalidad, la edad u otros, sino a las personasdotadas de derechos civiles que los ejercen, sobre todosi esos derechos no están legalizados. La participaciónciudadana está por encima de las restricciones o exclu-siones de las personas por razones de extranjería, raza,religión y otras, de modo que los menores de edad, los


presos y cualquier persona excluida poseen derechoshumanos, de manera que el derecho a la participaciónde las personas en asuntos públicos es universal.

Un concepto operativo de aceptación general es elque define a la participación como la intervención per-sonal, consciente, voluntaria y directa en asuntos deinterés público. Lo público se refiere no sólo a losasuntos que corresponden a la esfera del Estado (comoel derecho al sufragio), sino también a lo que interesaa una colectividad social. De ahí que se distinga entreparticipación política y participación social.

Una dificultad que se arrastra desde hace años esuna definición que borda sobre los fines de la partici-pación, que se restringe a la función de “influir” en lasdecisiones de los detentadores del poder político o delas organizaciones políticas.1 De entrada hay que acla-rar que si bien ese propósito está presente en la parti-cipación, es insuficiente porque atiende a una función,la de control social sobre el poder público, aunquetambién abarcaría todo poder concentrado y monopo-lizado, como por ejemplo en las empresas, organiza-ciones sociales, instituciones religiosas, etcétera. Perola participación tiene, cuando menos, otros dos signifi-cados: el de compartir las decisiones y el de ejecutarpor sí mismos las propias decisiones, lo cual es propiode la democracia directa.

La intervención consciente consiste en un razona-miento cargado de significación ética, usualmente mo-tivado por necesidades, que lleva al individuo a adoptarun comportamiento y a emprender acciones en torno aesas motivaciones. La acción voluntaria implica como

1 Gianfranco Pasquino (comp.), Manual de ciencia política, Alian-za Editorial, Madrid, 1988; Gurutz Jáuregui, La democracia en laencrucijada, Anagrama, Barcelona, 1995.


su nombre lo indica, una autonomía de la voluntad, esdecir, no inducida o forzada por otro mediante coac-ción. De ahí la diferencia entre participación y movili-zación; esta última es típica de un poder externo,generalmente el poder político, que induce a la acciónen torno a los fines del poder, bajo coacción y contra-prestación. En este sentido, la movilización es peculiara los regímenes dictatoriales, en especial en sus for-mas cesariana y totalitaria. A su vez, este significadode la movilización no se confunde con una forma deacción colectiva que también se llama movilización.

La participación política es un proceso de politización,y para Lagroye “el mantenimiento y desarrollo de acti-vidades dotadas de significación política, se deben a laacción constante de esos agentes (dirigentes, partidos,periodistas comunicadores)”.2 Ahora bien, esa partici-pación se produce para conservar el orden político opara impugnarlo.

En un sentido más amplio de lo político, intervienenlo mismo los agentes especializados como los sectoressociales con sus propias formas de comprender lascategorías de juicio político. Así, este significado de lapolitización es variable y, por tanto, susceptible deuna mediación según se trate de los “agentes especia-lizados” o de ciudadanos comunes. Esto obliga a sabersi los códigos conceptuales son distintos en unos y enotros, si bien finalmente les permiten comprender ca-balmente los significados políticos esenciales aunqueno sean especialistas.

La participación ciudadana tiene como condición esapolitización, a la que van unidas la voluntad de actuary el compromiso colectivo. Con esos elementos se

2 Jacques Lagroye, Sociología política, Fondo de Cultura Econó-mica, Argentina, 1993, pp. 300-301.


puede entonces mensurar la capacidad para participaren los asuntos públicos. Teóricamente, el ciudadanoideal se interesa por los asuntos públicos y los intere-ses inmediatos de su comunidad y participa en ellos,se informa, se guía por principios, percibe las realida-des políticas, las discute y juzga racionalmente.3 Así,ocuparse de los asuntos que afectan al conjunto de lacomunidad y participar en actividades colectivas cons-tituyen el ejercicio de la ciudadanía. Alrededor de es-tas categorías se constituye la sociedad civil. El ciuda-dano real posee estas cualidades en grado variable,con una constancia variable, y determinar esos gradoses tarea de la investigación concreta.

Así, la indagación empírica tendrá que precisar cómolas personas perciben el concepto de participación,que es polisémico, según el lenguaje de las personas ylas formas con que se relacionan los conceptos. Porejemplo, involucrarse, interesarse, comprometerse; ayu-dar, cooperar, colaborar; ser útil, hacer algo que megusta, informarse; manifestar, reclamar, buscar solucio-nes; integrar un grupo, unirse, organizarse.4

Desigualdades de la participación

Así, ni el interés por la política ni la participación soncompartidos por todos. Esta definición permite clasifi-car a los ciudadanos participativos de una mayoría queno lo es. Una hipótesis constatada con frecuencia esque sólo una minoría participa, mientras que la mayo-ría lo hace de manera ocasional o no lo hace. En la

3 Ibid., p. 318.4 Red Interamericana para la Democracia, Índice de participa-

ción ciudadana en América Latina 2005, Buenos Aires, 2005.


perspectiva aquí planteada resulta importante subrayarlas dificultades para llegar a una sociedad civil fuerte,para lo cual hay de ver con detalle las razones por lasque es desigual la participación social.

a) Algunas expresiones de la exclusión política ysocioeconómica provocan sentimientos de impo-tencia, indiferencia y comportamientos irreflexivos.Un supuesto sujeto a verificación es que los gru-pos socialmente dominados presentan dificulta-des para aprender las reglas y el lenguaje políticos.Esto se relaciona con la tendencia a delegar todala responsabilidad en quienes representan sus in-tereses. Una consecuencia de la escasa politizacióny poca comprensión es que basan sus opinionesen evaluaciones vagas de carácter moral y enestereotipos. Por otro lado, se necesita identificarlas políticas deliberadas de exclusión de los gru-pos dominados; la no participación es una de lasmanifestaciones del despojo.

b) En el lado opuesto, el monopolio de lo políticopor las élites y los beneficiarios del sistema polí-tico se sostiene por una mayor politización quelos induce a adoptar un comportamiento más “ra-cional” (medido por el balance costo-beneficio).Es necesario verificar la tesis de Lagroye segúnla cual “los miembros de los grupos dominantes,en virtud de sus características sociales y el co-nocimiento de los efectos de la acción políticasobre su propia posición, se interesan directa-mente por la participación en las actividades ‘cí-vicas’”.5

5 Lagroye, Sociología política, op. cit., p. 330.


Para una medición empírica de ambas suposicionesse necesita relacionar ciertas actividades “participativas”con la clasificación de individuos por sector social, edad,nivel de ingresos, de educación (método conductista).Se puede medir (por encuestas) las actitudes y la pro-pensión a participar de la población en general com-parándolas con los efectivamente participantes; en elprimer caso la disposición o su ausencia es potencial,mientras que en el segundo es fáctica, entonces lo queinteresa saber es por qué participan los participantes,es decir, sus motivaciones. La tesis de que las clasesdominantes participan más y las clases dominadas par-ticipan menos puede ser confrontada con la realidadde la lucha de clases en momentos distintos de sumi-sión pasiva o de polarización.

En un mismo grupo y entre grupos, el interés por lapolítica y las formas de participación varían. Además,es interesante saber en un proceso cuáles son los asuntosque interesan y cuál es la tendencia de las formas deacción (progresivas, regresivas; evolución, involución).

Además de atender a las diferencias entre participa-ción política y participación social, vale la pena vincu-lar ambas cuestiones de manera secuencial; por ejemplo,se puede plantear la cuestión así: el interés y compro-miso político induce al compromiso social, o a la in-versa, el compromiso social estimula la participaciónpolítica. O de esta otra manera: si los canales de parti-cipación política se cierran o disminuyen, la inquietudse canaliza hacia la participación social. El problema adespejar es en qué medida ambas esferas se disocian ose influyen recíprocamente.

Los indicadores más frecuentes usados en la medi-ción de la participación política de los ciudadanos conderecho a votar son mediante escalas de actividades y


actitudes: ¿cómo participa? ¿Vota o no? ¿Participa enactividades políticas tales como informarse? ¿Participaen campañas, asiste a reuniones, se afilia a un partido,hace aportaciones económicas, discute de política? (no,esporádicamente, sí, regularmente). Una de las actitu-des se refiere al interés por la política: indiferente,débil, fuerte. O bien: poco, mucho, nada.

El instrumento a aplicar es un cuestionario; se puedepreguntar si se está dispuesto a discutir un tema políticoo no. Respecto de la valoración de hechos se puedepreguntar si sabe ubicar a un candidato o partido en unaescala de izquierda a derecha. El investigador clasifica,de acuerdo con sus propias ideas, las respuestas encuanto a si una opinión política es coherente o no.

Estos mismos datos se cruzan con otras variablescomo a) estratos sociales y ocupacionales, escolaridad,género, etcétera; b) el análisis comparativo por perio-dos, que indicará una tendencia al decaimiento o alincremento. Ambos sirven para el análisis comparati-vo. La cuestión es determinar las causas de ambas con-ductas, condicionamientos objetivos y fortuitos.6

Adicionalmente hay que relacionar estos comporta-mientos según sean influenciados por la valoración quese haga del gobierno, de los partidos y de los dirigen-tes. Se ha constatado que la mayor confianza induce auna mayor participación política, así como la conside-ración de que la participación puede cambiar lo quehace el gobierno o el parlamento; por el contrario, lafalta de confianza lleva al convencimiento de que nadase puede hacer.7

6 Ibid., pp. 19-21.7 Peter A. Hall, “El capital social en Gran Bretaña”, en Robert

Putman (coord.), El declive del capital social, Galaxia-Gutemberg,Círculo de Lectores, Barcelona, 2003, pp. 73-76.


La participación política y en la vida asociativa noes homogénea en la sociedad. Respecto a la posiciónsocial se puede adelantar la hipótesis de que en losniveles superiores hay mayores probabilidades de par-ticipar políticamente, y a la inversa; también podríasuceder entre los que tienen más tiempo libre y entrelos que viven en grandes ciudades. En resumen, laexclusión de todo tipo se refuerza por la falta de parti-cipación (la clase obrera, trabajadores precarios y jó-venes además de mujeres), mientras que quienes másparticipan son personas de clase media y alta, de edadmadura y con alta escolaridad, etcétera.

Estas desigualdades pueden ser mejor precisadasañadiendo los indicadores más pertinentes, entre ellos:grupos de edad, género, posición social (niveles deingreso), profesión (estratos de trabajadores, estratosde funcionarios, profesiones liberales), escolaridad, lu-gar de residencia (rural, urbano, regiones ricas o po-bres), situación familiar, etcétera.

Es importante agregar una precisión más respecto alos grupos dominados y desposeídos. ¿Influye en laparticipación y opiniones políticas la pertenencia aorganizaciones profesionales tales como los sindicatos?o, de una manera más general, ¿la pertenencia a aso-ciaciones de cualquier tipo influye en una mayor parti-cipación política?, y a la inversa, ¿la no pertenencia aasociaciones refuerza la marginalidad política? Hayconstataciones positivas en ambas cuestiones, por loque hay que precisar qué tipo de asociaciones socialespropicia mayor participación y cuáles formas de parti-cipación son más asequibles para las personas y gru-pos no organizados.


Participación social

La participación social no se refiere a actividades polí-ticas electorales y partidarias, sino a la vida de la co-munidad, a los problemas sociales cotidianos. La parti-cipación en asuntos comunitarios se puede observar,según propone Hall, en dos dimensiones: confianza yreciprocidad mutuas y asociarse con regularidad, loque a su vez tiene consecuencias en la organizaciónde la sociedad. Es posible observar estas variables engrados: grado de asociación, grado de trabajo volunta-rio para la comunidad. A mayor sociabilidad mayorcapacidad para emprender alguna acción colectiva.

Una cuestión muy importante para conocer la forta-leza o debilidad de la sociedad civil es la densidad delas asociaciones. Para ello habrá que calcular el núme-ro de asociaciones de todo tipo (juveniles, mujeres,deportivas, prestación de servicios, ecológicas, etcéte-ra). Adicionalmente el número de afiliados en cadatipo de ellas. Un elemento complementario es cuántotiempo se dedica a actividades asociativas o partici-pativas, lo que depende de la condición laboral, entreotras situaciones.8 Finalmente, la interconexión entre lasasociaciones, es decir, la formación de redes de relaciónque pueden potenciar la dinámica participativa.

Puesto que la sociedad no es homogénea, es impor-tante saber qué clases sociales tienen mayor o menordensidad asociativa y por tanto mayor participación.Así, estos criterios se cotejan por clases sociales con elpropósito de conocer el grado y la variedad de asocia-ciones a las que se pertenece. Para saber si es poco omucho se relaciona como proporción del grupo social;

8 Hall, “El capital social...”, op. cit., pp. 37, 39, 40, 46.


por ejemplo, la proporción de jóvenes participativosdentro del rango de edad.

Una conocida encuesta realizada por la Red Inter-americana para la Democracia indaga sobre la diversi-dad de la participación en organizaciones políticas ysociales agrupadas en ocho rubros, a las que relacionacon la variable temporal preguntando si lo ha hechoen los últimos doce meses, pero además el grado departicipación: si ocupa cargos, asistencia a reuniones,cuotas, participación en la toma de decisiones, y sisolicita o recibe información. Las formas y grado departicipación llevan a plantear la cuestión de si sonacumulativas, o sea, si una forma de participación con-diciona la intervención en otra forma más comprometi-da. Esto a su vez se vincula al problema de una estrati-ficación de los participantes: los que participan muchoo poco, y las fronteras con la no participación.9

La intensidad de la participación no puede versecomo una foto fija, sino como procesos dinámicos queascienden o descienden por influjo de diversos facto-res. Así, se comparan varios años para saber si aumen-ta o disminuye, se puede contrastar con el crecimientodemográfico, o si algún factor influye, como el aumen-to de la escolaridad que se considera decisivo en lassociedades desarrolladas, y que importa saber si esigualmente influyente en las sociedades atrasadas. Unfactor de gran interés en nuestro tiempo es el aumentodel tiempo libre por la disminución del tiempo de tra-bajo debido al aumento tecnológico de la productivi-dad, y paralelamente el desempleo. Aquí la cuestión aaveriguar es si el aumento del tiempo libre significa unaumento de la participación social.

9 RID, Índice de participación ciudadana..., op. cit.


El régimen neoliberal y los cambios en la estructurasocial pueden ser evaluados en este sentido, ya que ladeclinación de actividades tradicionales, el trabajo pre-cario e informal y la desaparición de las organizacio-nes pueden destruir un nivel dado de ayuda mutua, deasociación, de confianza, con todas las anomalías quepuede acarrear la desestructuración social.10 Aquí elproblema a despejar es si la desintegración social cau-sa el descenso en la participación y una redundantemarginación.

Esta posibilidad tiene que ser contratada con la res-puesta contraria: la exclusión económica puede reforzarla unidad familiar y la solidaridad con los grupos afines;las situaciones colectivas de despojo y exclusión moti-van con frecuencia la resistencia organizada y por tantoformas de participación elevadas. Incluso la desintegra-ción familiar puede alentar la búsqueda de formas deagregación sustitutas en los grupos de amistad, en aso-ciaciones y a formas de participación compensatorias.

La cultura cívica también está relacionada con laparticipación, concretamente se pueden visualizar dosvertientes opuestas: a) una mayor responsabilidad antelos demás se vería reflejada en conductas éticas; y b) alcontrario, las conductas antisociales que derivan del re-lativismo moral indican un bajo compromiso social; porejemplo, en qué grado la gente justifica robar, tirar ba-sura en cualquier parte, participar en actos de corrup-ción, vandalismo o cualquier otra conducta contraria alinterés público.11

Una vez que se conocen las prácticas participativasen la vida comunitaria, importa saber si las preocupa-

10 Ibid., pp. 338-343; Hall, “El capital social...”, op. cit., pp. 78-80.11 Ibid., pp. 67-70.


ciones son solamente locales e inmediatas o naciona-les y mediatas. Se puede suponer que en este caso laspreocupaciones giran en torno a necesidades y reivin-dicaciones particulares (particularismo, localismo), perohay problemas que son de un alcance más general enlos que lo particular contiene lo general, como el me-dio ambiente, los derechos humanos, el empleo. Sinembargo, lo que debemos conocer es cómo las perso-nas relacionan lo uno con lo otro, la solución de pro-blemas en ambos contextos.

La autonomía de la sociedad civil

La constitución de la sociedad civil está estrechamenteligada a su autonomía frente al Estado, el mercado ylas empresas capitalistas. Sin embargo, la autonomía esun supuesto cuyos límites efectivos se deben probar.Limitaciones a dicha autonomía se presentan con fre-cuencia por parte del Estado porque ciertas políticaspúblicas, como la política social administrada por losorganismos para pobres, buscan mantener relacionesde dependencia y subordinación de los beneficiarios,una de cuyas manifestaciones es el clientelismo. Lospartidos políticos hacen lo mismo para obtener la leal-tad y el apoyo electoral.

De la misma manera, las empresas ponen en mar-cha movimientos sociales con fines de mercadotecnia,ya sea para mejorar la imagen o para imponer patro-nes de consumo. Es el caso del aparente altruismo queen México se denomina Teletón, pero también me-diante fundaciones, patrocinios y organismos de facha-da que promueven la participación ciudadana con finespolíticos.


Otro campo de análisis de la autonomía de los gru-pos sociales de base en la relación que guardan conlas ONG, que asumen un papel de intermediación yrepresentación frente a los poderes públicos y priva-dos. Son relaciones de dependencia y subordinación,que pueden inhibir el empoderamiento de los grupossociales.12

La autonomía de la sociedad civil puede ser obser-vada en relación con algunas variables significativas,por ejemplo, en su capacidad de autogobierno, finan-ciera, en el diseño de sus proyectos y en las relacionesde oposición y colaboración con sus adversarios.

Innovación en las relacionesentre el Estado y la sociedad

La concepción contemporánea de sociedad civil ya noparte de la oposición de la esfera privada (la propie-dad) frente a la esfera estatal, como argumentó el libe-ralismo del siglo XIX, sino de la diferenciación de losderechos humanos colectivos y genéricos frente al Es-tado y a la economía capitalista. Su condición de exis-tencia es la noción de ciudadanía basada en reconoci-miento de los sujetos como portadores de derechos,reconocidos o potenciales, que prevalecen como unconjunto normativo que regula la convivencia social.

Esta noción de ciudadanía reivindica para la socie-dad derechos que estaban reservados para el Estado,agrupados en el derecho a intervenir directamente so-bre los asuntos públicos sociales y políticos. De esta

12 Maité Serrano Oñate, “Las ONG en la encrucijada: del Estado debienestar a la franquicia del Estado”, en Marisa Revilla Blanco (coord.),Las ONG y la política, Istmo, Madrid, 2002, pp. 66-94.


manera lo público cobra una amplitud nueva que poli-tiza lo social y socializa lo estatal. Entonces es relevan-te a la observación el proceso por el cual un asunto sevuelve público ya sea que corresponda a la esfera dela propiedad privada (en nuestro tiempo monopolista)o a la esfera estatal.

Esta noción de ciudadanía se expresa en la demo-cratización de todas las esferas de la vida, implicandoa la sociedad misma (sus instituciones y organizacio-nes, tales como la familia, las organizaciones de agre-gación de intereses); en este ámbito se puede hablarde democracia social. Asimismo, los procesos de de-mocratización se extienden al Estado y al mercado.Este fenómeno se conoce como democracia partici-pativa o radicalización de la democracia.13

En la medida en que estos procesos son uno de losgrandes cambios de nuestra época, cobra especial im-portancia para la observación de la participación ciu-dadana la evolución de las intervenciones que vuelvenpúblico lo político y la economía capitalista, así comolos progresos de las reivindicaciones democratizadorasde las instituciones propiamente sociales. Se debe su-poner que los cambios no suceden al mismo ritmo enlas tres esferas, ni con la misma intensidad ni en lasmismas formas. Asimismo se necesita estar atentos alas repercusiones que los cambios en una esfera cau-san en las otras: los cambios en las relaciones familia-res pueden influir en el activismo cívico y éstos en lasrelaciones entre el Estado y los ciudadanos, lo cual

13 Una muestra de experiencias internacionales de una diversi-dad de vías de democratización mediante la participación social laencontramos en la versión reducida de una obra mayor, Boaventurade Souza Santos, Democratizar la democracia, Fondo de CulturaEconómica, México, 2004, p. 591.


requiere de las debidas precisiones en cuanto a losconceptos operacionales y las prácticas concretas.

Para ello es indispensable ubicar las estructuras ylos mecanismos autoritarios que se impugnan parademocratizarlos. La expresión del conflicto y cambiose pueden buscar en varias direcciones, como por ejem-plo: a) el control social sobre el Estado y el mercado(contraloría social, observatorios ciudadanos, mecanis-mos de transparencia, de consulta, etcétera); b) lasinstituciones y mecanismos cogobierno, corresponsa-bilidad, codecisión, de ciudadanización de organismospúblicos, en suma, una especie de dualidad de poderen grados que se deben determinar; c) en el ordena-miento jerárquico de los miembros de la familia, lascomunidades, las organizaciones sociales, d) en la éti-ca y las costumbres.

Dinámica

Anteriormente mencionamos que asociarse con regula-ridad bajo nuevas relaciones de confianza y reciproci-dad mutuas tiene consecuencias en la organización dela sociedad. Concretamente, se trata de «determinar lacapacidad de la sociedad de introducir cambios en lavida política y mejorar políticas dirigidas a la pobla-ción de bajos recursos», según lo expresa Avritzer, osea, cómo el movimiento participativo, en el caso deBrasil, influye en la sociedad civil para mejorar la cali-dad de vida y la forma de hacer política.

Este proceso de publicización y democratizaciónpuede ser empíricamente observado en cuanto a susefectos de aumento o disminución de: a) la exclusiónsocial; b) desigualdad social, c) democratización de


estructuras y prácticas, d) capacidad de organizacióny movilización de los sectores populares y medios, ye) por contrapartida de sus adversarios en procesos deconflicto.

El desarrollo de la participación y su capacidad orga-nizativa (empoderamiento) en el doble sentido de con-trol y cogobierno se puede observar en los procesosde construcción de espacios públicos (no institucio-nales, semiinstitucionales e institucionalizados) dondeconvergen los organismos y ciudadanos, como puedenser foros, asambleas sectoriales, presupuesto partici-pativo.

La creación de espacios públicos, a su vez, permiteobservar el desarrollo de la deliberación: a) debatessobre “temas” e intereses; y b) debates sobre amplia-ción y democratización de la gestión estatal.14

Para apreciar el proceso de las múltiples formas departicipación social se pueden establecer parámetroscomo los siguientes: a) inicio de las luchas; b) termina-ción; c) continuidad; d) ritmo; e) intensidad; f) desarro-llo desigual: avance, estancamiento, retroceso.

Cabe suponer un desarrollo desigual entre los movi-mientos, en qué medida son o no simultáneos, unoscomienzan primero y otros se incorporan después, unosson más débiles que otros; el grado de articulaciónentre ellos (convergencias, alianzas). Aquí la periodiza-ción es indispensable.

14 Evelina Dagnino (coord.), Sociedad civil, esfera pública y de-mocratización en América Latina, Fondo de Cultura Económica,México, 2002, p. 419 (en particular véase la introducción).


Participación y clientelismo

La institucionalización del lado del movimiento socialtambién puede ser vista del lado del Estado, en elsentido de registrar su influencia para cambios en lasinstituciones públicas. Habrá que responder entoncesa las siguientes preguntas: ¿los espacios públicos so-ciales se abren un lugar en la estructura institucional?,¿la participación en las microlocalidades ha producidoformas descentralizadas en la administración pública?,¿en qué medida las decisiones consensuadas por lapoblación son vinculantes para quienes toman las de-cisiones políticas?, y ¿cómo se combinan las estructu-ras participativas con las estructuras político-adminis-trativas?

En el caso del sistema de Presupuesto Participativoen Brasil surgen innumerables aportaciones a la inves-tigación empírica, de las cuales recogemos algunasútiles en el caso mexicano que nos sugieren las inves-tigaciones de Leonardo Avritzer sobre Belo Horizontey Porto Alegre, así como el estudio comparativo de103 municipios con Presupuesto Participativo en Brasilrealizado por Ana Clara Torres y Grazia de Grazia:15

1. ¿La población recibe beneficios materiales delgobierno local); ¿cómo son conseguidos?: por mo-vilización o presión de la comunidad, por lamediación de políticos, por relaciones persona-

15 Leonardo Avritzer, “Sociedad civil, espacio público y poderlocal: un análisis del Presupuesto Participativo en Belo Horizonte yPorto Alegre”, en Dagnino, Sociedad civil, esfera..., op. cit., pp. 120-153; Ana Clara Torres Ribeiro y Grazia de Grazia, Experiencias deOrçamento Participativo no Brasil. Periodo 1997-2000, EditoraVozes-Fórum Nacional de Participaçao Popular, Petrópolis, Río deJaneiro, Brasil, 2003, p. 118.


les. Es interesante saber si se reciben beneficiosa cambio de apoyo político y si la amplia parti-cipación y organización comunitaria crea unanueva forma de hacer política (planeación de-mocrática).

2. ¿La población es tomada en cuenta para la elabo-ración de los planes de ingreso y gasto del go-bierno local?, ¿con qué frecuencia se producedurante el año?, ¿cuántas personas participan? (va-riación anual). Esta variable es de primera im-portancia para conocer el involucramiento de lapoblación y se puede registrar con indicadoresprecisos; por ejemplo, en una ciudad divididapor regiones en las que hay una distribuciónsocioeconómica de la población, ¿cuántas perso-nas participan por región?; distribución por gé-nero, por rangos de edad, escolaridad, nivel deingresos, ocupación y otros indicadores.

En cuanto al problema de que en la disputapor la distribución del gasto público se benefi-cien más los grupos más organizados dejandoatrás a los no organizados y más marginados, esimportante saber si los que participan en las de-liberaciones públicas pertenecen a asociacionesvecinales o de cualquier tipo. Suponiendo quela participación se da de manera organizada yque se eligen representantes, importa averiguarsi se produce una discrepancia entre los nivelesmedios de la población y los de los dirigentesen cuanto a los indicadores antes mencionados(ingreso, escolaridad), y si esto incide en el re-parto de los beneficios gubernamentales, es de-cir, si influye en la reducción de desigualdades yen la elevación de la calidad de vida.


3. Nivel de carencias en servicios públicos segúnniveles socioeconómicos de la población y se-gún su distribución territorial. El diagnóstico condatos existentes debe relacionarse con las fuen-tes sociales de los ingresos del gobierno local yel destino de los gastos según la estructura so-cial. Supongamos que el gobierno sigue unaspautas y los sectores populares otras: ¿cómo in-fluye la participación popular en la reorientacióndel gasto público?, ¿predominan los criterios téc-nico-administrativos o las prioridades decididaspor la población?, ¿cuáles son las políticas públi-cas que efectivamente elevan la calidad de vidade la población con menos recursos?, ¿la partici-pación popular en la elaboración de las políticaspúblicas es episódica y bajo presión, o es esta-ble y bajo negociación?

En el contexto mexicano hay problemas de primerimportancia en el proceso de constitución de la socie-dad civil, como son la debilidad de las tradiciones aso-ciativas, altos grados de represión pública y privada,relaciones viciadas entre base y dirigentes, particular-mente tendencias oligárquicas, clientelistas y corrup-tas. De ahí que resulte importante despejar cuestionesconcretas:

1. ¿Cómo interviene la comunidad en el reconoci-miento de sus problemas?, ¿cómo se recogen lasnecesidades?, ¿existen reuniones de base o asam-bleas?; se expresa mediante dirigentes formaleso informales, pero sólo cuando hay moviliza-ciones. Sobre el ámbito de la población partici-pante: reuniones microcomunitarias (barrio, ca-


lle, unidades habitacionales, colonias, pueblos,etcétera); ¿hay alguna articulación entre las re-uniones y asambleas microvecinales y macro?,¿directamente o mediante representantes?

2. Sobre los dirigentes: ¿cómo se constituyen?, ¿hayrenovación regular?, ¿hay elecciones?, ¿están for-malizadas sus atribuciones, la duración del man-dato, la rendición de cuentas?

3. Además de las reuniones, ¿existen otros mediosde comunicación entre la población?, ¿el gobier-no proporciona información sobre los problemasy sobre el ejercicio presupuestal?, ¿hay algúncontrol, seguimiento o acompañamiento de lapoblación sobre las obras públicas?

El tema de la participación ciudadana en los ámbitosde la vida pública se encuentra ubicado, desde media-dos de los años ochenta del siglo XX, en las agendaspolíticas mundial, nacional y local. De hecho, desdelas esferas del gobierno y la sociedad se ha invocado ala participación ciudadana como elemento capital sinel cual ningún problema social podría resolverse o demenos enfrentarse con mayor éxito. La importanciade esta temática emerge justamente cuando a media-dos de los años ochenta del siglo XX cobra fuerza portodo el mundo una serie de movimientos definidoscomo de la sociedad civil y/o ciudadanos y, paralela-mente, el tema de la democracia electoral avanza demanera significativa al grado de convertirse en el para-digma dominante.

A partir de entonces, la participación ciudadana se-ñaló la necesidad de que la democracia alcanzara di-mensiones más sustantivas y llegara a todos los ámbitoso rincones de la vida social y política. Finalmente, elderecho –y respeto– al voto se había ganado aunque

Evaluar la participaciónciudadana, sí pero...

Jorge Regalado Santillán

48 Jorge Regalado Santillán

muy pronto empezó a haber evidencia de su insufi-ciencia. Los ciudadanos pronto se dieron cuenta deque si bien elegían con cierta libertad a sus gobernan-tes y representantes, eso no significaba que sus pro-blemas, demandas y necesidades fueran resueltas osatisfechas. Así, empezó a suceder lo que Bobbio plan-teara en el sentido de que llega el momento en quepara los ciudadanos lo importante son las cosas que pue-den decidir con su voto entre elección y elección. Esdecir, cuando los ciudadanos han ganado la certeza desu voto, lo que viene es que tengan asimismo la certe-za de que pueden seguir tomando decisiones impor-tantes a través del voto u otras formas de participación.

Contradictoriamente, la brecha que separa a la clasepolítica de los ciudadanos comunes y corrientes1 em-pezó a acrecentarse justo con los procesos de alternan-cia. En el mismo momento en que todos los partidos

1 Por ciudadanos comunes y corrientes me refiero a aquellos queno pertenecen a ningún partido político y que tampoco formanparte de ninguna organización social corporativa o colectivo deapoyo a candidato o político profesional en lucha por una porciónde poder. Son aquellos ciudadanos que simplemente se dedican atrabajar, si tienen esa oportunidad, pero que tienen interés por lavida política y se informan respecto de ella, si bien lo que ven enlas pantallas televisivas, leen en la prensa o escuchan en la radioson escándalos de políticos y gobernantes que se pagan salariosaltísimos y se otorgan bonos; políticos que se enriquecen inexplica-blemente; gobernadores “preciosos” presuntamente ligados a redespornográficas; políticos sin principios e ideologías pero sí con in-tereses personales evidentes. En el caso mexicano no importa elpartido, lo que significa que se trata de un problema estructural,de la cultura política del sistema predominante. El sistema políticomexicano y su cultura, luego de los procesos de alternancia polí-tica, han demostrado tener el poder de someter a todos los partidosa sus reglas y formas de funcionamiento. Los partidos, por su parte,han demostrado también que no tienen el poder ni la vocaciónpara modificar dicho sistema y su cultura. Se han acomodado per-fectamente.

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empezaron a tener posibilidades de gobernar y repre-sentar a un mayor número de personas, su alejamientode la sociedad se hizo más agudo. Paradójicamente,cuando se amplió el margen de la democracia formal,la crisis de los partidos políticos, de los gobernantes yde los procesos electorales entró en una espiral demayor crisis. Pocas veces en la historia contemporánease había desconfiado tanto de la política y de los polí-ticos profesionales. Si bien podemos encontrar datosdesde los tiempos de Napoleón,2 rara vez en la histo-ria se había mercantilizado tanto el ejercicio y la pues-ta en práctica de la política.

En México, al menos desde hace tres décadas, losgobernantes federales, estatales y municipales han afir-mado que para atender con mayor éxito los problemassociales, o para que las decisiones de gobierno gocende mayor legitimidad, resulta de vital importancia laparticipación ciudadana. Se entiende, entonces, quemientras ésta no suceda los problemas seguirán agra-vándose o, por otro lado, que la oposición social a lasdecisiones de gobierno se incrementará, lo cual havenido sucediendo puntualmente.

Debido a ello es que por tantos años se ha habladode esta dualidad de asuntos: democracia y participa-ción ciudadana. Nuestra circunstancia señala que éstosseguirán siendo, por varios años más, temas vigentes.Por tanto, se antoja plantear algunas preguntas comolas siguientes: si los gobernantes y la sociedad estánde acuerdo en que haya participación ciudadana, ¿porqué motivos ésta no sucede, al menos en el grado eintensidad que, se supone, la circunstancia amerita?,¿qué balance se puede hacer de los esfuerzos realiza-

2 Véase Carlos Marx, El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte,2a. ed., Hamburgo, 1869.


dos por el gobierno y la sociedad en esta materia?,¿realmente los gobernantes desean que haya partici-pación ciudadana o se trata sólo de una pieza discursi-va?, ¿cuál es el tipo de participación ciudadana que losgobernantes promueven?, ¿en verdad la sociedad tieneuna actitud o comportamiento participativo?, ¿es co-rrecto seguir afirmando que el éxito en la solución delos problemas sociales depende, en mucho, de la par-ticipación ciudadana o se le está otorgando mayor im-portancia de la que realmente tiene?

Cuestión de enfoque

Hace muchos años Albert Einstein dijo: “cuando unproblema, por más que uno haga por resolverlo, seresiste, es que está mal planteado”.3 En materia departicipación ciudadana, evidentemente esto ha estadosucediendo en México. Por más de 30 años se ha abor-dado este problema desde una perspectiva errónea envarios aspectos. Por ejemplo, aunque se trata de unproblema de carácter estructural, las respuestas guber-namentales no han sido en ese mismo sentido. En miopinión, lo que se ha hecho y se sigue haciendo, des-pués del llamado proceso de alternancia política enMéxico, es promover que la participación ciudadanase dé bajo el modelo corporativo predemocrático, mis-mo que no corresponde ya a la etapa de desarrollopolítico que se supone ha alcanzado el país. Si real-mente estamos ahora en un contexto de mayor demo-cracia, entonces no es aceptable ni correcto que en el

3 Jaume Curbet, “La economía política de la inseguridad”, Go-bernabilidad y seguridad sostenible, núm. 5, 30 de julio de 2002,www.iigov.org/seguridad


rubro participación ciudadana se siga reproduciendo elmodelo de relaciones entre sociedad y gobierno que,por un lado, ha demostrado con creces su ineficienciay, por otro, fue acremente criticado cuando era el PRI

quien gobernaba solo.Si hacemos caso a la sugerencia del científico Albert

Einstein, convendría replantear, resignificar o redefinireste concepto para, de acuerdo con una nueva visión,una visión democrática moderna, elaborar junto con lasociedad los nuevos programas de promoción de laparticipación ciudadana. Hay que enfatizar eso de ‘ela-borar junto con la sociedad’, no pensando en ella, nointerpretándola, no representándola. La sociedad pien-sa por sí misma; no necesita intérpretes, puede hablary explicarse por sí misma y, desde luego, puede re-presentarse sola. Otra cosa diferente es que estemosdispuestos a escucharla, a entenderla y a reconocersus representaciones tal y como ella decidió que fue-ran y no como el gobierno quiere o considera quedeberían ser.

Enseguida voy a referirme, de forma breve, al deba-te teórico que internacionalmente se está dando res-pecto del concepto participación ciudadana.

Participación ciudadana

Participación ciudadana es ahora un concepto de usofrecuente y regular. Diariamente se habla de ella, y nohay dependencia gubernamental que no use tal con-cepto y que incluso tenga un programa y recursosespecíficos para su puesta en práctica. Pero, ¿realmen-te qué se quiere decir cuando se dice participaciónciudadana?


Fue durante los años ochenta que se generalizó laexigencia y la demanda de ampliar los espacios dela participación ciudadana como instrumento para laprofundización de la democracia. Las luchas por am-pliar los cauces democráticos se mantuvieron durantela década de los noventa logrando conquistar todo unconjunto de reformas constitucionales que pusieron derelieve la instauración de los instrumentos de la demo-cracia directa y la ampliación de las oportunidades parala participación ciudadana en la administración públi-ca.4 Contexto en el cual México, como una rara excep-ción, no ha incorporado en su Constitución Política lasfiguras típicas de la democracia directa o deliberativa.5

Esto está considerado como un déficit urgente de su-perar por el proceso de cambio político o de la refor-ma del Estado, tema que se puso a discusión inmedia-tamente después de que el PRI perdió la Presidencia dela República en el año 2000, aunque a estas alturas delgobierno de Fox ya puede afirmarse que no habráninguna novedad al respecto. Ni el Poder Ejecutivo, niel Legislativo, ni los partidos políticos y tampoco la

4 Nuria Cunill Grau, Repensando lo público a través de la sociedad.Nuevas formas de gestión pública y representación social, CLAD/NuevaSociedad, Caracas, 1997.

5 En el texto Comisión de Estudios para la Reforma del Estado.Conclusiones y propuestas, coordinado por Porfirio Muñoz Ledo,prologado por Juan Ramón de la Fuente y publicado por la UNAM enel año 2001, se afirma que “los principales consensos alcanzadosen el eje Democracia Participativa fueron: elevar a rango constitu-cional el principio de participación política; incorporar la participa-ción ciudadana en la formulación y evaluación de políticas públicasmediante la creación de consejos en dependencias que prestenservicios públicos. Se prevé asimismo contar con esa participaciónen el diseño de políticas de largo plazo relativas a servicios públi-cos; finalmente, se recomendó adoptar mecanismos de participacióndirecta como el referendo, el plebiscito y la iniciativa social (p. 127).Las cursivas son mías.


sociedad empujaron para una reforma constitucionalen esta dirección.

En varios países del continente latinoamericano las

formas de participación se han venido desarrollando siguien-do dos vías: una institucional que se ha concretado en la

consagración de las formas de democracia directa en sus Cons-

tituciones (Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Perú y Vene-zuela son algunos ejemplos), y otra no institucional, que se

ha concretado en un amplio menú de formas participativas

que, sin perseguir objetivos institucionalizantes o de produc-ción legislativa, diversas organizaciones de la sociedad civil

han puesto en práctica, de manera destacada desde fines de

la década de los ochenta del siglo XX.6

¿Qué es la participación ciudadana?

Teóricamente, ¿qué es y cómo se define la participa-ción ciudadana? Desde cierta perspectiva ésta hacereferencia

a la participación política pero se aleja de ésta al menos endos sentidos: abstrae tanto la participación mediada por los

partidos políticos, como la que el ciudadano ejerce cuando

elige a las autoridades políticas. Expresa, en cambio, aunquecon múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes

sociales en actividades públicas.7

Y respecto a lo público, esta misma definición dice:

6 Jorge Regalado, “Noticias sobre la democracia directa en Méxi-co”, en Jorge Regalado y Juan Manuel Ramírez Sáiz, Intervenciónciudadana e innovaciones políticas, UdeG, México, 2003, p. 191.

7 Cunill, Repensando lo público..., op. cit., p. 74.


Remitir a lo público es aludir en un mismo movimiento a la

sociedad como al Estado. Sin embargo, lo público no es undato dado, sino un proceso de construcción. Por una parte,

supone asumir la posibilidad de que la sociedad se autogo-

bierne a través de un Estado democrático. Asigna, por tanto,una virtualidad al Estado como espacio de realización de lo

público, pero sólo en la medida que represente a la sociedad

y posibilite su propio desarrollo. Por otra parte, lo públicoremite a la auto-organización social. Apunta así a la posibili-

dad de que desde la sociedad se satisfagan necesidades co-

lectivas de manera autónoma, pero sin que ello implique laabdicación de las responsabilidades estatales.8

Entonces, siguiendo a Nuria Cunill, la participaciónciudadana implica auto-gobierno y auto-organizaciónde la sociedad para la satisfacción de necesidades co-lectivas sin que ello lleve a remplazar o permitir que elEstado renuncie o limite sus responsabilidades socia-les. Es correcto que desde el gobierno se aluda a la ne-cesidad de que desde la sociedad se satisfagan ciertotipo de esas necesidades colectivas. Pero igualmente escorrecto afirmar que el gobierno no debe deslindarsede sus responsabilidades sociales como tampoco se-guir reduciendo el gasto social. Hay que volver a traeral Estado al campo de lo social pero a la vez hay queimpedir que cope todas las funciones, la dinámica y lacreatividad social. El Estado debe entender que la so-ciedad es su PAR y no su subordinado; debe entenderque hay espacios donde la sociedad debe tomar lasdecisiones con entera libertad. De eso trata cuandohablamos de participación ciudadana.

Coincidiendo de alguna manera con Nuria Cunill, To-más Rodríguez Villasante dice que prefiere hablar de

8 Ibid., p. 297.


“democracia participativa” porque es más que la “participa-

ción ciudadana”. No se queda en unas técnicas de unaconcejalía o unos reglamentos elaborados con los vecinos,

que pueden ser buenos puntos de partida, pero que rara-

mente han conseguido dinamizar la transformación de lassociedades y administraciones donde se plantean. Las demo-

cracias participativas abren puertas. No son pura gestión o

administración, son procesos de autoorganización y transfor-mación social.9

Por su parte, Alberto Olvera llama la atención sobreel riesgo de caer en una posición funcionalista al acep-tar, sin más, que la participación de la sociedad puedaser el “factor externo que debe reforzar la moderniza-ción del Estado”.10 Si se adopta una visión republicanade la sociedad civil, dice Olvera, participación ciuda-dana “significa una capacidad de los ciudadanos paraincidir en las decisiones públicas, promoviendo así unamayor eficacia y eficiencia en el ejercicio del poder”.11

La participación ciudadana, enfatiza Olvera,

implica la existencia tanto de actores sociales que orientan su

acción al espacio público como de instituciones apropiadaspara su desarrollo. En la mayoría de los casos se proponen

medidas de ingeniería social [aquí coincide con Villasante]

que asumen que diseñando instancias de contacto entre elgobierno y la sociedad (comités consultivos, consejos ciuda-

danos, etc.), se garantiza la participación y el buen gobierno.

9 Tomás R. Villasante, Las democracias participativas. De la par-ticipación ciudadana a las alternativas de la sociedad, EdicionesHOAC, Madrid, 1995, p. 11.

10 Alberto J. Olvera, Sociedad civil, espera pública y democratiza-ción en América Latina: México, Universidad Veracruzana/FCE, Méxi-co, 2003, pp. 22-23.

11 Ibid., p. 23.


Se pierde vista que las formas no pueden sustituir el conteni-

do. Las instancias formales de participación no serán auténti-cas mientras no haya actores sociales reales que las usen

constructivamente. Es un error conceptual pensar que desde

el gobierno se pueden crear a voluntad nuevos actores socia-les. Si bien es cierto que las instituciones importan, en tanto

facilitan o promueven nuevos procesos de aprendizaje co-

lectivo, ellas no garantizan por sí mismas la autenticidad delos participantes. [Se] debe hacer énfasis en el aspecto social

antes que en el diseño institucional. Si algo es urgente de

conocer [esto] es la naturaleza de los procesos socioculturalesque pueden facilitar tanto la formación de actores sociales

como el aprendizaje colectivo de la participación.12

Estos tres autores ayudan a precisar lo que es odebería ser la participación ciudadana.

Ahora bien, si se parte de una visión corporativa, loque tendremos de parte del gobierno es una idea de laparticipación ciudadana limitada, con márgenes demo-cráticos reducidos, controlada por el Estado y el go-bierno, sin oportunidad de que los ciudadanos realmenteparticipen en procesos deliberativos y de decisión res-pecto de los problemas que les afectan. Bajo este mo-delo, la sociedad no habrá logrado desarrollar suconciencia ciudadana debido, justamente, a los múlti-ples controles impuestos por el gobierno y su modelocorporativo. La capacidad social, las instituciones y lalegislación para que la ciudadanía participe de las de-cisiones fundamentales que el gobierno hace respectode la vida pública, serán marcadamente limitadas.

Por el contrario, si el punto de partida es una visiónpluralista o al menos más flexible, entonces podremos

12 Idem.


tener desde el ámbito gubernamental una concepciónde participación más amplia, con mayores posibilida-des para ampliar la democracia. Se trataría de una par-ticipación no controlada o dirigida, que facilita que losciudadanos de manera colectiva, organizadamente, de-liberando con el gobierno y entre ellos mismos, deci-dan sobre la forma en que prefieren sean resueltossus problemas. En este caso, se supondría que los ciu-dadanos impulsarían procesos participativos, que se in-volucrarían con el gobierno, de manera corresponsable,no sustituyéndolo, como dice Nuria Cunill, en la solu-ción de las necesidades colectivas. Desde luego, siem-pre y cuando estemos hablando de un gobierno demo-crático.

¿Para qué debe servir la participación ciudadana?

Como se ha afirmado, en general los gobiernos y lassociedades están de acuerdo en que haya participa-ción para que de manera conjunta se enfrenten losproblemas sociales y se tengan mayores posibilidadesde éxito. Entonces, una discusión de fondo se puedeestablecer a partir de lo que cada uno de estos dosactores considera debe servir la participación. Si elgobierno y la sociedad coinciden en afirmar la impor-tancia de la participación ciudadana, la pregunta es:¿estos dos actores coinciden en los objetivos de la par-ticipación?

Lo más probable es que no sea así. Menos si habla-mos de gobiernos o sistemas políticos rezagados de-mocráticamente. Sin desconocer que hay gobiernos quehacen esfuerzos por volverse cada vez más democráti-cos; se puede afirmar que, por lo general, es la socie-


dad –representada por sus grupos más activos, los me-jor organizados y los que cuentan con mayores recur-sos culturales y políticos, los que mayores avancestienen en la construcción de una nueva cultura políti-ca– la que encabeza la demanda de mayores espaciosparticipativos para incidir de manera más real en lasdecisiones que toma el gobierno, en la fiscalización desus acciones, en transparentar el uso de los recursospúblicos o, mejor aún, para tomar sus propias decisio-nes afirmativas.

Siguiendo las ideas anteriores, la participación ciu-dadana debería servir, por ejemplo, para que los ciuda-danos participen en política pública; para que inter-vengan directamente en todos los asuntos de la vidapública sin la mediación de los partidos políticos; paraque la sociedad se autoorganice para buscar solución osatisfacción a sus necesidades colectivas junto con elgobierno, en un trato y relación de pares; para promo-ver la transformación social; no sólo para conseguirque algunos representantes formen parte de consejosciudadanos promovidos por alguna instancia guberna-mental en donde se redactan reglamentos y proponenmedidas o modelos de reingeniería social. En fin, laparticipación ciudadana debería servir para promoverprocesos de creación de autonomía social y política.

Participación: ¿problema de ingenieríao de cultura política?

Siguiendo las ideas anteriores, se puede concluir quela participación ciudadana ni se puede decretar ni sereduce al diseño de ingeniería social. Participar o noparticipar es un problema político directamente ligado


con la vocación democrática de los promoventes gu-bernamentales y societales. Participar o no participares un asunto que centralmente tiene que ver con lacultura política de los ciudadanos y de los gobernan-tes. Es decir, se pueden tener diversas instancias derelación y contacto entre el gobierno y la sociedad (enMéxico existen muchas de ellas), pero si se carece deuna tradición política y cultural de participación ciuda-dana, entonces el mejor diseño de instancias parti-cipativas o los mejores reglamentos no funcionarán.Me temo que éste es el caso de México.

Como señalé, si lo que existe es un sistema políticocon escaso desarrollo democrático, lo más seguro esque haya una sociedad poco participativa, con bajosíndices de conciencia ciudadana. Lograr que la ciuda-danía participe, además de ampliar el campo demo-crático, es haber logrado un cambio en la cultura políticade la sociedad. Se habrá incrementado la ciudadanía.Por supuesto, se está hablando de un proceso quepuede llevar años pero que es más probable avanzarlodentro de un contexto de flexibilidad o modernidad de-mocrática.13 ¿Cuál es la circunstancia de México en estepunto?

13 Respecto de la democracia en México, actualmente existe undebate en el cual se pueden encontrar posiciones extremas. Porun lado, están quienes aseguran que la transición terminó justa-mente en el momento en que el PRI perdió la Presidencia de laRepública, que el Poder Legislativo asume que es un poder real yque la institución encargada de los procesos electorales, el IFE, al-canza cierto grado de institucionalización e independencia del go-bierno. Por otro, quienes aseguran que no puede hablarse de quela transición haya terminado cuando aún no se ha dado propia-mente una reforma del Estado. Es decir, cuando las institucionesfundamentales del sistema político no se han transformado y si-guen siendo las mismas de antes del cambio de partido en el poder.


Nota histórica sobre la participaciónciudadana en México

En este tema la historia cuenta mucho. ¿Cómo se hapromovido la participación y la conciencia ciudadanaen México? El PRI, durante su larga hegemonía en losgobiernos federal, estatales y municipales, lo hizo apli-cando estrictamente el modelo corporativo, mismo queno sólo inhabilita la participación ciudadana sino queobstaculiza el proceso de producción de ciudadanía.

Y es que en México, desde mucho antes de quegobernara el PRI, en palabras de Daniel Cosío Villegas,la vida pública era privada. “La política –decía– no sehace en la plaza pública. El parlamento o la prensa, endebates o polémicas sonados, sino en la conversacióndirecta, a medias palabras, entre el aspirante y el de-tentador del poder”.14 Luis F. Aguilar afirma que desdelos tiempos de Agustín de Iturbide (años veinte delsiglo XIX) se “ha generado una cultura política, según lacual lo nacionalmente decisivo sucede en el pacto se-creto y excluyente y no en el ámbito de la opiniónpública, abierta la inclusión argumentativa de los inte-reses diferentes (pluralismo)”.15 Fernando Escalante,

14 Daniel Cosío Villegas, “El intelectual mexicano y la política”,en Ensayos y notas, vol. II, Hermes, México, 1966, p. 160. Citado porFernando Escalante Gonzalbo, Ciudadanos imaginarios. Memorialde los afanes y desventuras de la virtud y apología del vicio triunfanteen la República Mexicana –Tratado de moral pública–, El Colegio deMéxico, México, 1992, p. 259.

15 Luis F. Aguilar, “Opinión pública y comunicación social”, enMéxico, 75 años de Revolución. Educación, cultura y comunicación,vol. II, FCE/INEHRM, México, 1988, p. 825. Citado por Fernando EscalanteGonzalbo, Ciudadanos imaginarios. Memorial de los afanes y des-venturas de la virtud y apología del vicio triunfante en la RepúblicaMexicana –Tratado de moral pública–, México, El Colegio de Méxi-co, 1992, p. 259.


aunque matiza la afirmación, en general está de acuer-do en que, “desde el golpe de [Agustín de] Iturbide(1821) en adelante, una clase política muy reducida ypoco escrupulosa ha decidido sobre los asuntos nacio-nales, y por lo común en acuerdos y transaccionesajenos a cualquier forma de control público”.16 Apo-yándose en Luis González y González17 y en MichaelP. Costeloe18 sigue diciendo que

ni siquiera hacia final del siglo [XIX] pasaban de cien los que

contaban en la política nacional. Pero incluso sumando a losmuchos políticos ocasionales y de segundo orden, se trató

en todo tiempo de una élite bastante reducida: propietarios,

clérigos, oficiales, letrados y profesionistas urbanos.19

Actualmente, ya en el siglo XXI, tampoco es muyamplia la élite de mexicanos (y extranjeros) que tomanlas principales decisiones y muchas de ellas se siguenhaciendo en secreto.

Sirvan estas breves notas históricas para darnos cuentadesde cuándo, con argumentaciones diferentes, se haconstruido un sistema político que deliberadamentedecidió generar una cultura política en donde la ciu-dadanía estaba excluida para participar en la vidapública.

Habiendo triunfado la Revolución mexicana y echa-do a andar el proceso de reconstrucción del país, des-

16 Escalante, Ciudadanos imaginarios…, op. cit.17 Luis González y González, La ronda de las generaciones. Los

protagonistas de la Reforma y la Revolución mexicana, SEP, México,1984, p. 100.

18 Michael P. Costeloe, La primera república federal de México(1824-1835), FCE, México, 1983, p. 186.

19 Escalante, Ciudadanos imaginarios…, op. cit., p. 260.


de el propio Estado y bajo el modelo corporativo sepromovió la organización de las masas obreras y cam-pesinas, de los militares y de los propios empresarios.El modelo corporativo alcanzó su más alto nivel duran-te el gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río enlos años treinta del siglo XX. La inclusión del términomasas, para referirse a los obreros, a los campesinos ya cualquier otro sector social, alude a una concepciónque no consideraba ningún valor al individuo, a la per-sona particular. Quizá con la pretensión de dar un ma-yor énfasis al paradigma comunitario, se profundizótanto en ello que terminó por subsumir totalmente alindividuo en la colectividad, convirtiéndolo, efectiva-mente, en masa y no en ciudadano.

Con este rezago histórico, con tal déficit de ciuda-danización, en México se llegó al momento actual quese ha dado en llamar del “cambio político”, si bien talproceso tiene su mayor referente en lo político electo-ral y no en los otros ámbitos de la vida pública.

Evaluar la participación ciudadana

Evaluar se ha convertido en un concepto clave deldiscurso político actual.20 Evaluar, se afirma, tiene comopropósito localizar los problemas a resolver para hacermás eficiente los trabajos de que se trate. Generalmen-te una primer cuestión que realizan los evaluadoreses precisar los actores involucrados en el proceso quese pretende someter a revisión; después de ello lo se-gundo que importa es tener claros los objetivos que

20 Además del de evaluación, los conceptos de planeación, pro-gramación y presupuestación integran el planteamiento conocidocomo de la planeación estratégica.


tienen la acción y el programa a valorar. Si de entradaen esto se falla, entonces seguramente la evaluaciónno cumplirá su cometido o los resultados obtenidos noserán satisfactorios en el sentido de que ellos ayuden aubicar los problemas y las limitaciones e incluso losaciertos del curso de la acción.

Como todo proceso social, en el de la participaciónciudadana se ven involucrados varios actores y depen-de de su actuación que se cumplan o no los objetivos.En este caso, sin embargo, me da la impresión de quecuando se plantea que hay que evaluar la participaciónciudadana o incluso antes que eso, simplemente cuandose pregunta sobre la participación ciudadana, se partede una serie de ideas comunes preestablecidas: que lasociedad no participa; que es apática; que no asiste a lasreuniones; que no se compromete. Con estos puntosde partida en realidad lo que se está haciendo es ade-lantar el resultado evaluatorio. Y lo que se está adelan-tando es una especie que responsabiliza a la sociedado a los ciudadanos de que los programas o planes departicipación no funcionen y no logren sus objetivos.

La sociedad, los ciudadanos concretos, desde luegoque tienen responsabilidad en el éxito o fracaso de losprogramas y las acciones participativas, pero no sola-mente y quizá no de manera principal si consideramoslas desventajas culturales con las que asiste a este pro-ceso y los obstáculos que se le colocan en el camino.Evaluaciones de la participación ciudadana se han rea-lizado muchas y con diferentes metodologías y alcan-ces pero la queja sigue siendo la misma: la participaciónciudadana no se incrementa significativamente ni secualifica. Habría que ver qué tan cierto es esto.

Quizá habría que pensar en emplear otros métodosy en hacer otras preguntas; quizá tenemos que pre-


guntarnos si las metodologías que estamos empleandoson las indicadas para captar la complejidad de la so-ciedad actual. No debemos descartar la posibilidad deque hayamos perdido la capacidad para observar loscambios que la sociedad ha experimentado en los últi-mos años.

Finalmente, y sin pretender ser exhaustivo, les pro-pongo que pensemos en respuestas a las siguientespreguntas, suponiendo que ellas coadyuven a un ejer-cicio de evaluación más integral de los procesos departicipación ciudadana: ¿quién diseña los programasde participación?, ¿la elaboración de los programas esen sí mismo un proceso participativo o se elaboraronsin la participación de la sociedad y sólo pensando enella?, ¿la participación que se promueve es sólo con-sultiva o tiene capacidad de decisión?, ¿a través deprocesos participativos la sociedad ha logrado resolveralgún problema significativo o sólo le quita tiempo?,¿los tiempos y los espacios de la participación estánpensados considerando los tiempos de los ciudadanoso los de los promotores?, ¿la convocatoria a la partici-pación realmente es plural o se dirige sólo a determi-nados sectores sociales?, ¿los temas o problemas quese pretende enfrentar con la participación son relevan-tes para la sociedad o son los temas de la agendagubernamental?, ¿los procesos participados se promue-ven de manera sistemática o sólo en coyunturas par-ticulares, especialmente las electorales?

Introducción

Cada vez más se reconoce la importancia de la parti-cipación ciudadana en la construcción de una demo-cracia moderna y a la sociedad civil se le entiendecomo un actor clave para alcanzar una serie de aspira-ciones sociales como la institucionalidad política de-mocrática, la tolerancia y la pluralidad.

Existe consenso en el sentido de que una democra-cia eficiente y completa debe permitir que los ciuda-danos tengan mayor información sobre la acción gu-bernamental y otorgarles la capacidad efectiva paraejercer su voz en los procesos de toma de decisiones.De esta forma, la correspondencia entre participaciónciudadana y el tema de la rendición de cuentas hacomenzado a guardar una relación más estrecha.

Nuestro objetivo en este documento es explorar demanera breve el papel que pueden desempeñar la par-ticipación ciudadana y la sociedad civil en su conjuntoen la rendición de cuentas. En particular exploraremos

Rendición de cuentas social

Alejandro Natal Martínez

66 Alejandro Natal Martínez

un tipo de rendición de cuentas en el que el papel dela sociedad civil es clave, la llamada rendición de cuen-tas social (social accountability) y la pertinencia de unorganismo que la fortalezca.

¿Qué es rendición de cuentas?

Son varios los autores que señalan que un sistema je-rárquico burocrático funciona mejor que el control co-lectivo;1 pero todos coinciden en que esto es posiblesiempre y cuando existan medios para asegurar que laautoridad permanezca fiel al interés público.2

Este punto, el de asegurar que la autoridad perma-nezca fiel al interés público, es ciertamente uno de losprincipales problemas que como sociedad hemos tra-tado de resolver en los últimos 200 años. Desde enton-ces la administración pública ha buscado mecanismospara que la autoridad rinda cuentas a la ciudadanía.

Actualmente empieza a haber cierto consenso enque la rendición de cuentas a la ciudadanía en su con-junto, y la participación de la sociedad civil como actoren este proceso, son dos piezas clave en la construc-ción de ciudadanía en una democracia moderna.

Sin embargo, a pesar de que éste es un tema sustan-tivo para la consolidación democrática, la práctica seha enfocado más a cuestiones de transparencia finan-ciera o a los pesos y contrapesos entre diferentes acto-res del Estado. De la misma manera, en términos depolítica pública y legislación, la vaguedad con la que

1 Max Weber, Economy and Society: An Outline of InterpretiveSociology, Bedminster Press, Nueva York, 1968.

2 James M. Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent,Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor,University of Michigan Press, 1962.

67Rendición de cuentas social

ha sido considerado el tema nos urge poner bastantemás atención.

Rendición de cuentas política

Dentro del Estado, generalmente se ha entendido a larendición de cuentas (RC) en dos sentidos: como unmecanismo para reportar las acciones de gobierno ycomo un instrumento administrativo y de control políti-co.3 Dentro de esta perspectiva los diferentes nivelesde la burocracia rinden cuentas al nivel superior degobierno sobre el cumplimiento de las políticas de laorganización. Los servidores públicos en este esquemarinden cuentas por los fondos públicos que se les en-tregan y por su uso, que es auditado por una oficina decontraloría interna y/o externa. A su vez, los diferen-tes poderes ejercen un sistema de pesos y contrapesosen los que puede haber relaciones de rendición, cuan-do un poder llama a cuentas al otro.

En este esquema sólo la autoridad superior, o unpoder político de igual jerarquía, pueden pedir cuen-tas y asignar responsabilidad de los individuos por ren-dimiento y resultados. Este entendimiento de la rendi-ción está basado en relaciones de autoridad y poder yse entiende fundamentalmente como un proceso buro-crático interinstitucional.

En algunos casos esta rendición piramidal llega a laúltima cadena de mando que discrecionalmente puededecidir qué hacer frente a un problema determinado.Ésta es una RC parcial. De la misma manera, en térmi-nos de las relaciones entre poderes no todas son de

3 Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Adminis-tration, Macmillan, Nueva York, 1926.


rendición; por ejemplo cuando el Congreso no aprue-ba el presupuesto del Ejecutivo no está ejerciendo unarelación de rendición sino un contrapeso de poder po-lítico.

Este entendimiento de la RC pone a las autoridadesen una posición dominante y deja de lado el papel deotros actores que no son autoridad, que no forman partede una jerarquía, ni de estructuras de poder: los ciuda-danos.

Rendición de cuentas y ética

Por otro lado, en algunos sectores de la sociedad pare-ce haber la idea de que la RC tiene que ver con unamotivación moral y que lo que se debe hacer paratener un buen gobierno es buscar autoridades que ac-túen de manera ética. Esta percepción equipara a la RC

con la honestidad de los servidores públicos confiandoen que ésta guiará sus conductas. Nada puede ser máserrado que esto. La RC no es sinónimo de ética ni de-pende del código de principios de una persona. Larendición tiene que ver con las obligaciones y respon-sabilidades que las autoridades adquieren y por cuyosprocesos y resultados tienen que responder, incluso sison honestos. De tal forma que la conducta ética essólo una parte de la RC,4 pero ésta debe estar prepara-da para que incluso si los servidores públicos son ten-tados a actuar de manera oportunista y antisocial, éstospuedan ser controlados por un sistema eficiente derendición y monitoreo y sigan siendo fieles al interéspúblico.

4 Dubnick Melvin, “Clarifying Accountability”, en Charles Sampfordy Noel Preston (coords.), Public Sector Ethics: Finding and Imple-


¿Qué sí es la rendición de cuentas?

La RC tiene que ver, pues, con la atención a los resulta-dos de las acciones de los servidores públicos en rela-ción con su mandato y los estándares asociados a suejercicio. Así, cualquier actor (sea éste un individuo,una agencia gubernamental o una organización) tieneque rendir cuentas cuando ha hecho una promesa dehacer algo y adquiere un compromiso y/o una respon-sabilidad legal y moral para cumplir esta promesa.5

Pero dentro de este entendimiento de la RC surge unproblema: ¿a quién debe la autoridad rendir cuentas?

En el sistema jerárquico de la burocracia, como lodiscutimos anteriormente, la RC sigue una forma piramidal,en la que se reporta según la secuencia de mando.Pero en un sistema democrático los ciudadanos debe-rían estar en la cumbre de esta pirámide.6

Esto ha sido señalado por varios autores7 que sugie-ren que la RC se alcanza cuando la autoridad asume la

menting Values, Routledge, Londres, 1998, pp. 68-69; Terry L. Coo-per, “The Responsible Administrator: An Approach to Ethics for theAdministrative Role”, en P. Kevin Kearns, 1996, Managing for Ac-countability: Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Or-ganizations, Jossey-Bass Inc, San Francisco, 1990; P. Kevin Kearns,Managing for Accountability: Preserving the Public Trust in Publicand Nonprofit Organizations, Jossey-Bass Inc, San Francisco, 1996.

5 James Cutt y Vic Murray, Accountability and Effectiveness Evalu-ation in Non-Profit Organizations, Routledge, Londres, 2000; S. Paul,Accountability in Public Services: Exit, Obice and Capture, WorldBank, Washington, DC, 1992; Adil Najam, “NGO Accountability: AConceptual Framework”, Development Policy Review, núm. 14, 1996,pp. 339-353; Jonathan Fox y L. David Brown, The Struggle for Ac-countability: The World Bank, NGOs and Grassroots Movements, MIT

Press, Cambridge, 1998.6 Cooper, “The Responsible Administrator...”, op. cit.7 J. Donald Kingsley, Representative Bureaucracy: An Interpretation

of the British Civil Service, The Antioch Press, Yellow Springs, Ohio,1944.


responsabilidad de responder a la sociedad y se identi-fica con los intereses de la ciudadanía en general.8

Rendición de cuentas social

En este sentido, uno de los avances que en los últimosaños ha tenido la RC es el entendimiento de lo quellamamos RC social (RCS), que para el Banco Mundial,por ejemplo, se define como un enfoque basado en elinvolucramiento cívico de ciudadanos y/o sus organi-zaciones que participan directa o indirectamente en suejercicio.9 A diferencia de la RC tradicional, la RCS es unproceso pro-activo por medio del cual los servidorespúblicos informan y justifican sus planes de acción, suconducta y resultados y que permite, en consecuencia,que sean sancionados.

Este enfoque es similar al de varios autores, los cua-les señalan que la mejor manera de buscar la participa-ción ciudadana es a través de más y mejores mecanismospara que las dependencias y organizaciones que traba-jan por la ciudadanía le rindan cuentas, y que la mejorforma de fomentar la participación ciudadana es la crea-ción de arreglos institucionales que le permitan a la so-ciedad ejercer su derecho a la rendición de cuentas.10

Para estos autores, dar voz a diversos grupos en lasociedad, y crear mecanismos para que el gobierno

8 Samuel Krislov y David H. Rosenbloom, Representative Bureau-cracy and the American Political System, Preager, Nueva York, 1981.

9 World Bank, “Social Accountability: An Introduction to theConcept and Emerging Practice”, Social Development Paper, núm.76, The World Bank, Washington, DC, 2004.

10 E.A. Brett, “Participation and Accountability in DevelopmentManagement”, The Journal of Development Studies, vol. 40, núm. 2,diciembre de 2003, pp. 1-29.


sea receptivo a estas voces y éstas sean incorporadasen procesos de gobierno, es la mejor manera de im-pulsar la participación11 y de construir una ciudadaníacapaz de actuar dentro de un marco legal.12

Sin embargo, pese a la importancia de estos plan-teamientos, en la práctica son pocas las posibilidadesque tienen los ciudadanos para ejercer su “voz”, parainfluenciar políticas o para ejercer su “salida” de servi-cios ineficientes. Pocos son también los recursos quelos ciudadanos tienen a su disposición frente a una auto-ridad que ejerce su función de manera contraria al inte-rés público o que es ineficiente o improductiva, algoque no sólo es una probabilidad real, sino un hechocotidiano.

Reto

El reto que tenemos como sociedad es entonces dise-ñar instrumentos y procesos que motiven y permitanque los ciudadanos puedan llamar a cuentas a sus auto-ridades.

Necesitamos crear diferentes formas de monitoreoque respondan a las diferentes necesidades sociales ydemandas ciudadanas, y que de manera simultáneaobliguen a los servidores públicos a rendir cuentas deacuerdo a estándares establecidos.

11 Anne Marie Goetz y John Gaventa, “From Consultation to In-fluence: Bringing Citizen Voice and Client Focus into Service Deliv-ery”, ponencia presentada en el Congreso “Strenghtening Participa-tion in Local Governance”, en el Institute of Development Studies,Brighton, 2001, disponible en www.ids.ac.uk

12 Sam Hickey y Giles Mohan, Participation: From Tyranny toTransformation? Exploring New Approaches to Participation in De-velopment, Zed Books, Londres, 2004.


El problema teórico y práctico es cómo construirestos mecanismos y cómo dotarlos de suficiente pesoy claridad procedimental como para asegurarnos deque en el terreno administrativo caminamos hacia unbuen gobierno y en el político hacia la construcción deun Estado de derecho sólido.

La cuestión es dónde empezar, cómo incentivar a lasociedad a participar y cómo crear los mecanismosadecuados para que ésta se relacione con la autoridad.Un punto de partida puede ser el programa federalMonitoreo Ciudadano de la Secretaría de la FunciónPública.

Programa Monitoreo Ciudadano

El programa Monitoreo Ciudadano surge en el 2005como un esfuerzo del gobierno federal para fomentarque la ciudadanía se apropiara de la Ley de Transpa-rencia y Acceso a la Información, buscando facilitar alos ciudadanos no sólo el acceso a la información pú-blica, sino el uso de esta información para monitorear ala función pública.

El programa se basa en talleres en los que se fomen-ta la participación y donde, a través de una Guía parael Monitoreo Ciudadano, se proporciona información yun modelo para que cualquier ciudadano pueda ejer-cer la rendición de cuentas social.

El programa se ha asociado también con organiza-ciones sociales con las que ha conducido cuatro estu-dios piloto:

• El Aval Ciudadano, en el que organizaciones dela sociedad civil evalúan y proponen mejoras a


los servicios de salud proporcionados por la Se-cretaría de Salud.

• El caso Pro-Vida, en el que seis organizacionesdieron seguimiento a la asignación de 30 millo-nes de pesos otorgados para la prevención del VIH.

• El monitoreo del Centro de Readaptación Social(Cereso) de Irapuato, en el que varias OSC y uni-versidades analizan la solidez de los programasde readaptación en el penal.

• Monitoreo del programa Oportunidades, en elque tres OSC evalúan el impacto nutricional delos beneficiarios del programa.

El programa participa también del proyecto de “Car-tas-Compromiso al Ciudadano”, en el que las dependen-cias públicas se comprometen a tener ciertos estánda-res de servicio, que los ciudadanos podrán monitorear.

Los estudios piloto, en particular, han arrojado datosimportantes sobre la metodología de la Guía, mostran-do que hay necesidades diferentes a nivel local que anivel federal y que aunque las organizaciones cuentancon la capacidad para levantar información, tienen pro-blemas en términos de elaboración de reportes, diseñoe interpretación de estadísticas, entre otros.

Los estudios piloto enseñan también que a nivel fe-deral es más fácil el intercambio de información con laagencia a monitorear, complicándose más en los esta-dos y sobre todo a nivel local.

Otro de los problemas detectados es que muchasorganizaciones ciudadanas y ciudadanos en generalquieren participar pero carecen de los recursos finan-cieros para hacerlo.

Estas lecciones han sido utilizadas para incluir mejo-ras en la Guía y en el programa en general. A la fecha


se está integrando un manual estadístico que ayude alas organizaciones en estos aspectos y se busca finan-ciamiento para futuros proyectos.

Aunque el programa es aún incipiente, en los dosaños que lleva de vida ha tenido mucha aceptaciónpor parte de la sociedad civil. Participan estudiantesde servicio social y se está diseñando una estrategiacon varias universidades para incrementar la participa-ción de éstos y generar en ellos más capacidad paraejercer la RC. Hay también planes de trabajo con el IMSS

que involucran servicio social con universidades.El programa ha iniciado también una estrategia de

medios, en la que a través de la radio (IMER) se difun-den sus experiencias, contribuyendo a crear una ma-yor cultura de la transparencia. Las lecciones que enseñaseñalan claramente que aunque nunca va a ser masivo,es ciertamente una herramienta importante para incre-mentar la participación de la ciudadanía en la RC. Lostalleres que se organizan son instrumentos particular-mente útiles para sensibilizar y difundir la informacióny crear ciudadanía.

Sin embargo, el programa podría tener un impactomucho mayor si se definieran más y mejores estrate-gias para incrementar la participación ciudadana; si tu-viera recursos para impulsar proyectos de monitoreo alos que los ciudadanos pudieran concursar.

Un organismo independiente

Por ello, pese a lo prometedor del programa dentro dela Secretaría de la Función Pública (SFP), consideramosque éste sólo tiene futuro si se entiende como un pro-grama de la sociedad, ya que es sólo en el locus de la


sociedad civil donde puede cobrar fuerza como herra-mienta de rendición de cuentas social.

Aunque iniciado desde el gobierno, el programa sólocobrará sentido real, en términos de construcción de laciudadanía, si se ubica fuera del ámbito gubernamentaldonde no puede ser totalmente neutro.

La solución podría ser la creación de un centro inde-pendiente o un instituto ciudadanizado para la rendi-ción de cuentas social. Este organismo sería paralelo alactual Instituto Federal de Acceso a la Información Pú-blica (IFAI), y complementaría su función.

El organismo podría impulsar la RCS a través de capa-citación y difusión en temas de construcción de ciudadanía,mecanismos para generar mayor participación, opiniónpública, e incrementar la incidencia ciudadana en polí-tica pública.

Esta entidad tendría que tener un cuerpo directivociudadano apartidista que se encargara de evaluar laneutralidad de los monitoreos, y que revisara y acon-sejara a los ciudadanos y sus organizaciones sobre lasustentación de los mismos y de cómo mejorarlos.

Este centro o instituto analizaría las propuestas ciu-dadanas de monitoreos y seguro de su solidez y neu-tralidad tendría que recomendar a la dependenciamonitoreada los cambios necesarios para satisfacer lasnecesidades o para llegar a los objetivos previstos.Esta función se podría llevar a cabo de manera similara la del Ombudsman de derechos humanos.

El organismo tendría que estar respaldado de mane-ra decisiva por la comunidad académica que apoyara alas organizaciones con la capacitación necesaria. Uncomité académico podría hacer un análisis para deter-minar si los monitoreos son coherentes o si están malrealizados o son tendenciosos. De la misma manera,


podría analizar también las propuestas de mejora quelas OSC hagan a las dependencias en términos de supertinencia y viabilidad.

En lo financiero, tendría que tener presupuesto pro-pio y asignado por el Congreso, que también se encar-garía del nombramiento de los funcionarios principales,de manera que no coincidiera con los periodos de laadministración.

Este organismo, tal como en su momento lo hizo laComisión Nacional de Derechos Humanos, serviría pararetar a poderes establecidos, para analizar políticaspúblicas vigentes, así como para revisar la gestión degobernantes e instituciones.

Su trabajo se basaría en: a) dotar a la ciudadanía deherramientas para la RC; b) impulsar la creación de con-ciencia social; y c) fomentar el involucramiento de laciudadanía interesada.

Este organismo ayudaría a los ciudadanos y sus or-ganizaciones a participar en la discusión de temas téc-nicos y administrativos, proporcionándoles modelos parala medición y evaluación el rendimiento.

Este tipo de RC permitiría a los servidores públicos,en consulta con otros ciudadanos u organizaciones in-teresados, priorizar sobre temas centrales y asegurarsede que las acciones de gobierno sean acordes con elinterés público.

Un organismo de RCS externo podría tener un papelparticularmente importante ayudando a los grupos so-ciales a decodificar información, conseguir y adminis-trar recursos y adquirir los conocimientos y la expe-riencia organizacional requerida para hacerlo de maneraefectiva. Podría otorgar al ciudadano un control relati-vamente mayor al que tiene ahora para desarrollar pro-cesos de rendición.


De manera especial, podría poner a los grupos margi-nados y excluidos en una mejor posición para deman-dar eficiencia en la administración de las dependenciasque les sirven y podría reforzar la RC desde un enfoqueplural.

Este organismo requeriría de cierta capacidad paraejercer presión legal sobre las autoridades y para pro-poner modificaciones a arreglos institucionales pocoefectivos.

Implicaría también elevar el nivel de educación dela ciudadanía y la libertad de expresión, así como lacalidad de investigación independiente sobre el tema,que tendría que ser ampliamente difundida y conocidapor la sociedad en su conjunto.

En síntesis, la actividad principal de este organismosería la búsqueda de empoderar a la ciudadanía y asus organizaciones para ejercer la RC social.

Al principio, como en cualquier tarea de rendicióncuentas, las iniciativas pueden permanecer poco cla-ras, así que será central dar claridad a las expectativasde los actores sobre lo que se espera de la RC y sobrelo que se va a reportar.

De la misma manera, este organismo podría presen-tar problemas de relaciones usuario-agencia, políticosy técnicos que sin duda podrían ser atendidos si elorganismo responde de manera neutral y apegada aderecho a las demandas sociales y técnicas de los dife-rentes tipos de servicios y situaciones a monitorear.

Lo que es innegable es que este organismo sería unaliado particularmente importante para el Congreso.


Límites de la sociedad civil

No dejamos de reconocer que la RCS no es un procesosimple, y que la creación de un organismo de este tipotendría ciertas complejidades derivadas de la mismasociedad civil, pero también de su relación con lospoderes del Estado.

Algunos de estos problemas tendrían que ver con lapropia diversidad de la sociedad civil y con el pesoespecífico y la voz que diferentes grupos dentro deella pueden tener; con la dificultad de lograr los con-sensos; con la falta de cultura y de espacios deliberativosque faciliten una discusión amplia en temas de interéspúblico; con las diferencias entre los tiempos admi-nistrativos y los que necesita la sociedad para infor-marse y debatir; y finalmente, con el hecho de que noen todos los casos las propias organizaciones de lasociedad civil son ellas mismas suficientemente trans-parentes.

Sin embargo, consideramos que un organismo deeste tipo podría contribuir de manera decisiva a resol-ver muchos de estos problemas, especialmente los re-lacionados con la cultura de la rendición de cuentas yla participación ciudadana en esta área.

Conclusiones

Lo que aquí se ha propuesto no intenta de maneraalguna revertir las funciones y poner a los ciudadanosa cargo, sino proponer un mecanismo que impulseformas nuevas y más progresistas a través de las cualeslos ciudadanos puedan participar y ejercer su derechoa la RC.


La sociedad civil, cuyos objetivos últimos no son nila obtención del poder político ni de la generación deutilidades, podría convertirse en un contrapeso efecti-vo a las autoridades que no representan sus intereses(Gramsci)13 o servir para renovar prácticas y procesosrebasados. Esta capacidad de la sociedad civil pararegenerar al Estado no es sólo un objeto de estudioteórico,14 sino una realidad empírica que hemos obser-vado en América Latina a través de un sinnúmero demovimientos sociales que han puesto de manifiestoeste potencial en las diferentes luchas por los dere-chos humanos, la transformación de instituciones y porla democracia.15 En el caso mexicano esta lucha hacontribuido a crear instituciones que garantizan la trans-parencia electoral,16 que promueven el respeto a losderechos humanos y que han generado un importantecambio institucional a favor de la democracia.

Un organismo ciudadano que facilitara la rendiciónde cuentas social podría generar condiciones para quela sociedad civil cobrara un mayor dinamismo y enta-blara un diálogo crítico con el poder.17 La ventaja deeste diálogo puede ser apreciada ya en varios progra-

13 Antonio Gramsci, La política y el estado moderno, Premiá Edito-ra, México, 2005.

14 Jürgen Habermas, Historia y crítica de la opinión pública. Latransformación de la estructura de la vida pública, Gustavo Gil-MassMedia, México, 1997.

15 Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Space in LatinAmerica, Princeton University Press, Princeton, 2002.

16 Alberto J. Olvera, “Las tendencias generales del desarrollo de lasociedad civil en México”, en Alberto J. Olvera (coord.), Sociedadcivil, esfera pública y democratización en América Latina: México,Fondo de Cultura Económica/ Universidad Veracruzana, México, 2003,pp. 42-70.

17 Idem.


mas de contraloría social; cogobierno;18 y discusión depresupuesto participativo,19 entre otros.

A través de un organismo de este tipo, los ciudada-nos, las organizaciones civiles, los partidos políticos, losmedios de comunicación independientes, así comolos centros de investigación podrían establecer unasupervisión continua y generar opinión pública cuan-do la autoridad se conduzca de manera inadecuada.

Esta forma de relación SC-Estado sería un instrumen-to importante para incrementar el valor de la credibili-dad dentro de la sociedad al proveer a los ciudadanosde mecanismos para evitar que algunos individuos den-tro de las burocracias abusen de su poder actuandocorruptamente, ineficientemente o injustamente.20 Estofortalecería nuestra democracia para romper con loslímites creados por estructuras de poder locales convisos autoritarios, corporativistas o clientelistas, y nospemitiría transitar a un sistema donde este tipo de re-laciones sean suplidas por sistemas de intercambiosmás igualitarios.

De hecho, el desarrollo de un país se puede rela-cionar con la creación de mecanismos de RC y con lacapacidad de la ciudadanía de participar cada vez amayores niveles de escala y complejidad.

Los países que cuentan con mecanismos de RC efec-tivos han podido romper con limitaciones impuestas

18 John Ackerman, “Co-governance for Accountability: BeyondExit and Voice”, World Development, vol. 32, núm. 3, 2004, pp. 447-463.

19 Zander Navarro, “Participation, Democratising Practices andthe Formation of a Modern Polity-The Case of ‘Participatory Budgeting’in Porto Alegre, Brazil 1989-1998”, World Development, vol. 41, núm.3, 1998, pp. 68-71.

20 Judith E. Gruber, Controlling Bureaucracies: Dilemmas inDemocratic Governance, Berkeley, University of California Press, 1987.


por poderes establecidos y reducir las trabas que re-sultan de la centralización de la información y el po-der. Las ventajas de mecanismos como el propuestopueden, por tanto, no sólo beneficiar a la administra-ción pública, sino mejorar la confianza social y permitirun mayor movimiento de capital social y de mercadoscompetitivos.

Estos sistemas permitirían que se sirvieran mejor lasnecesidades sociales y que los principios de democra-cia, legalidad y Estado de derecho se utilizaran para eldisfrute de bienes colectivos para todos los ciudadanos.

Entender la manera en que podemos crear y mejorarmecanismos como el aquí propuesto debe ser de he-cho el objetivo central de cientistas sociales y de polí-ticos progresistas; así como de movimientos sociales yorganizaciones cívicas que buscan mejores mecanis-mos para impulsar la participación ciudadana.

Participación ciudadana:eje fundamentalpara la consolidacióndemocrática en México

Leonardo García Camarena

El tema central de la mesa comprende no solamenteun asunto de vanguardia internacional, sino un tema deactualidad inmediata en nuestro país; es impensable,en una sociedad democrática, concebir un estado degobernabilidad sin la necesaria fuerza, acción y partici-pación de la sociedad civil.

Pero, ¿qué es la sociedad civil ? Al parecer, su natu-raleza es mutante, ambiental, contextual, referenciada ahechos histórico-político-sociales determinados.

Si la historia del viejo continente (como cuna de lacultura occidental) marca la génesis de lo que se hallamado ‘sociedad civil’, la historia de las dinámicassociales en América Latina ha tenido destinos diversos,desde las dictaduras militares y los sistemas autorita-rios de los años setenta en Sudamérica, hasta gruposarmados que enarbolan la bandera de “voceros” deésta para la consecución de sus fines, legítimos o no.

De vuelta al concepto, a la definición, Cohen y Aratodan una idea que proporciona dos elementos interesan-tes: el primero es que evita la contraposición frontal

84 Leonardo García Camarena

1 Jean L. Cohen y Andrew Arato, Sociedad civil y teoría política,Fondo de Cultura Económica, México, 2001, p. 8.

entre gobierno y sociedad civil, y el segundo es que seha convertido en una concepción estándar del término:

[...] una esfera de interacción social entre la economía y el

Estado, compuesta ante todo de la esfera íntima (en especialla familia), la esfera de las asociaciones (en especial las aso-

ciaciones voluntarias), los movimientos sociales y las formas

de comunicación pública. La sociedad civil moderna se creapor medio de formas de autoconstitución y automovilización.

Se institucionaliza y genera mediante las leyes, y especial-

mente los derechos objetivos, que estabilizan la diferencia-ción social.1

Partiendo de esta definición podemos afirmar queen los últimos años se ha dado un cambio en las rela-ciones de la sociedad política, representada por el go-bierno, con la sociedad civil, materializada en los lla-mados “organismos no gubernamentales” (ONG), que aquíprefiero llamar Organizaciones de la Sociedad Civil(OSC). Si bien es cierto que la sociedad civil se materia-liza –o tiene una expresión concreta– en las OSC, no seagota en ellas. Sin embargo, sería desorientador identi-ficar a la sociedad civil con toda la vida social fuera delEstado y de los procesos económicos. Tanto en lo glo-bal como en lo local, las OSC desempeñan un papeldestacado en la construcción de ciudadanía y compar-ten el deseo generalizado de mejorar la gobernabilidad,es decir, la manera en que la sociedad resuelve colec-tivamente sus problemas y satisface sus necesidades.

Y es precisamente en el ámbito de la construcciónde ciudadanía en donde la participación de cada indi-viduo en los asuntos de interés público cobra una sig-

85Participación ciudadana: eje fundamental

nificación colectiva que transforma las dinámicas socia-les, política, culturales, etcétera.

Pero la ciudadanía y la participación de ésta no sedan por generación espontánea, existen factores quela promueven, que la inhiben; la confianza en las insti-tuciones es uno de ellos.

De acuerdo con diferentes estudios, la percepciónque tengan los ciudadanos respecto al gobierno y a losprogramas que éste implementa para la ciudadanía esfundamental para conocer si trasminan o no las accio-nes del gobierno, en todos sus niveles; asimismo, nospermite inferir el nivel de confianza que los ciudada-nos depositan en la clase política.

En las siguientes gráficas, derivadas de la PrimeraEncuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciu-dadanas de la Secretaría de Gobernación (Segob), semanifiesta un elemento clave en el tema de la imageny del conocimiento ciudadano: en la mayor parte delas preguntas referentes a la imagen que tienen losciudadanos de las secretarías de Estado, de organismoscomo la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco),el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Insti-tuto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba-jadores (Infonavit), la Cámara de Diputados y los jue-ces y juzgados, poco más de tres de cada 10 ciudadanosentrevistados no supieron o no contestaron la preguntacorrespondiente; de ahí que difícilmente el ciudadanopuede tener un juicio claro de las acciones de gobier-no si no las identifica, diferencia y conoce; es decir, nopuede juzgarse lo que no se conoce, y de ahí queresulte complejo pensar en depositar la confianza per-sonal o colectiva en lo desconocido. Las siguientesgráficas dan cuenta de los altos niveles de No opiniónde los ciudadanos.

Gráfica 2¿Cómo es la imagen que tiene usted de organismos

como la Profeco, el IMSS y el Infonavit?

Fuente: Primera Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciu-dadanas (ENCUP) de la Segob.

Gráfica 1¿Cómo es la imagen que tiene usted de las secretarías de la

administración pública federal (Hacienda, Sedesol, SEP, etcétera)?


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Gráfica 3¿Cómo es la imagen que tiene usted de la Cámara de Diputados?


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De estos resultados podemos deducir la necesidadfundamental de mejorar la imagen –a través, entre otros,de la vinculación gobierno-sociedad– que tienen losciudadanos respecto de las instituciones de gobierno yde los poderes.

Del primer paso, que es la imagen de las institucio-nes, nos vamos a los niveles de confianza que los ciuda-danos depositan en éstas y observamos que quienesobtienen los menores niveles de confianza son la poli-cía y los partidos políticos (los cuales invierten su po-sición: en 2003 se ubicaban en último lugar los policías,ahora los partidos políticos); paralelamente, los médi-cos, el Ejército y la Iglesia son las instituciones quegozan de los mayores niveles de confianza ciudadana,como lo muestra la Gráfica 5.

Con estos datos es natural que la confianza en lasinstituciones se vea minada, pero lo relevante no esesta deducción relativamente obvia, sino los niveles tanbajos en la confianza interpersonal que los entrevista-dos manifestaron tener, como lo muestra la Gráfica 6.

Como puede apreciarse en esta gráfica, 82% de losencuestados dijo tener poca (64%) o nada (18%) deconfianza en las demás personas; aunque es desalenta-dor, debemos resaltar que de 2003 a 2005 la descon-fianza interpersonal disminuyó 3 puntos porcentuales;por otro lado, las escuelas públicas lograron el másalto nivel de confianza dentro de las opciones presen-tadas, con 52% (mucho), disminuyendo 5 puntos res-pecto a 2003, seguido de los servicios públicos desalud con 43% (mucho), un punto menos que en 2003;este último caso es ambivalente (en los extremos), pues46% respondió que no confía nada: dos menos que en2003. Las paradojas son constantes, pues, como se se-ñaló anteriormente, 60% de los encuestados respondió


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que nunca han sido apoyados por el gobierno, y en lagráfica anterior se señalan como muy confiables servi-cios públicos otorgados por el gobierno. Es de llamarla atención que más de nueve de cada 10 ciudadanosseñalaron no haber recibido ayuda de alguna organiza-ción de ciudadanos.

A nivel global, en el tema de confianza interpersonal,nuestro país se encuentra en el lugar 54 de más de 880países, de acuerdo con la Encuesta Mundial de Valoresrealizada en el año 2000 (Cuadro 1).

Conforme a esta misma encuesta, en la Gráfica 7 semuestra una secuencia de tiempo con los números denuestro país en relación con la confianza interpersonal.

Por otra parte, de acuerdo con la secuencia de Latino-barómetro, nuestro país ocupa, dentro de América La-tina, el lugar número 6 en relación con la confianzainterpersonal (Cuadro 2).

Derivado de estos resultados, podemos suponer que,ante la precaria confianza ciudadana en las institucio-nes y el escaso conocimiento político respecto a laestructura y responsabilidad pública de los diferentesniveles de gobierno, entre otros, la responsabilidadcompartida entre gobierno y sociedad se complicapara la acción concreta de participación ciudadana;así, casi la mitad de las personas sujetos de esta pri-mera ENCUP cree que no tiene nada que hacer respectoa los problemas que trata de resolver el gobierno, 16%no supo o no respondió y 39% dijo que sí; de estosúltimos, la tercera parte no supo responder o no con-testó en qué forma podría hacerlo; de manera paralela,más de 81% reconoció no haber hecho alguna aporta-ción a su comunidad o a algún asunto público.

Contrastante a estos resultados, seis de cada 10 en-cuestados respondieron que se reúnen algunas veces

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con personas de su comunidad para tratar de solucio-nar problemas de su comunidad; y, contradictoriamen-te, 84% dijo que nunca ha trabajado de manera formalo informal junto con otras personas para tratar de resol-ver problemas de su comunidad.

Con esta información no es extraño observar que57% de los ciudadanos considere difícil (47%) o muydifícil (10%) poder organizarse con otros ciudadanospara una causa común y menos sorprendente es quenueve de cada 10 ciudadanos entrevistados (89%) nohaya participado ni una vez tratando de influir en latoma de decisiones de su comunidad.

El cruce de diversas preguntas e, incluso otras en-cuestas, nos confirman la escasa participación, por lomenos dentro de la esfera “formal” de participación dela ciudadanía mexicana: 95% no forma parte de ningu-na organización civil; en 2001, 85% manifestó no sermiembro de ninguna organización de las mencionadas(agrupaciones religiosas, políticas, agrícolas, profesio-nales, sociales, ciudadanas, organizaciones cívicas, coo-perativas, sindicatos, entre otras); esta cifra se elevóen el levantamiento del 2003 a más de 90% en prome-dio y en donde la incorporación a asociaciones religio-

Año Mucho Poco Ns/Nc Totaly algo y nada

Cuadro 3¿Qué tanta confianza tiene usted en la mayoría de la gente?

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1. América Latina 1997 76 23 1 1002. México 1997 66 34 0 1003. Nueva Europa 2001 61 39 0 1004. Unión Europea 2003 42 46 12 100


1 Croacia 1998 84 16 0 1002 Letonia 2001 79 21 0 1003 Lituania 2001 78 22 0 1004 Seroia 1998 74 26 0 1005 Hungría 2001 71 29 0 1006 Polonia 2001 65 35 0 1007 Estonia 2001 62 38 0 1008 Eslovenia 2001 62 38 0 1009 Rumania 2001 59 41 0 100

10 Rusia 2001 59 41 0 10011 República Checa 2001 58 42 0 10012 Bulgaria 2001 56 44 0 10013 Eslovaquia 2001 55 45 0 10015 México 1997 43 54 3 10016 Nicaragua 1997 35 64 1 10017 Colombia 1997 32 67 1 10019 Uruguay 1997 31 68 1 10020 Costa Rica 1997 30 68 2 10021 El Salvador 1997 30 67 3 10022 Guatemala 1997 29 60 11 10023 Honduras 1997 28 70 2 10024 Panamá 1997 20 77 3 10027 Argentina 1997 18 80 2 10028 Chile 1997 18 81 1 10029 Ecuador 1997 17 81 2 10032 Bolivia 1997 14 84 2 10034 Perú 1997 13 83 4 10037 Venezuela 1997 11 87 2 10039 Paraguay 1997 9 90 1 10040 Brasil 1997 5 93 2 100

Cuadro 4¿Qué tanta confianza tiene usted en la mayoría de la gente?

(%) Globalbarómetro

País Año Se puede Hay que ser Ns/Nc Totalconfiar cuidadoso


sas y de vecinos, colonos y condóminos tuvo un ligerorepunte; un estudio realizado por México, Estados Uni-dos y Canadá en 2003, y posterior al segundo levanta-miento de la ENCUP, nutre estos datos, incluyendo otrasopciones dentro de la batería de respuestas, dandocomo resultado que más de 95% de los ciudadanosmexicanos entrevistados no pertenece a alguna aso-ciación o grupo mencionado (grupos o asociacionesculturales, asociaciones de caridad, servicio social,filantrópica, clubes o asociaciones de entretenimiento,deportivos, asociaciones juveniles o estudiantiles, aso-ciación cívica, no partidista –ONG–, cámara comercial,industrial, ganadera, de servicios, sindicato, grupos depersonas de la tercera edad, etcétera). En un compara-tivo entre la segunda y tercera ENCUP, se percibe unincremento en la participación en las cooperativas yagrupaciones políticas, como lo muestra la Gráfica 8.

Con estos datos se evidencia la imperiosa necesidadde abrir más espacios donde pueda darse la participa-ción ciudadana, pero ésta debe ir acompañada de unaeducación y formación en la ciudadanía de excelencia,en donde los ciudadanos nos reconozcamos a nosotrosmismos esa calidad y a la vez la reconozcamos en losdemás.

Este gobierno ha sido sumamente activo y respetuo-so de la sociedad civil organizada, a tal grado que, porprimera ocasión, México cuenta con una la ley que nosólo reconoce sino promueve la acción de la sociedada través de las Organizaciones de la Sociedad Civil.Esta ley (Ley Federal de Fomento a las ActividadesRealizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil) seconsidera como una política de Estado en materia deOSC con una rigurosa visión de largo plazo por las si-guientes razones:


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0510152025

Agrupación religiosa

Vecinos, colonos ycondóminos

Organización de ciudadanos

Sindicato

Partido político

Agrupación de ayuda social

Cooperativa

Instituto de beneficiencia

Agrupación política

De arte y cultura

Agrupación profesional

Pensionados y jubilados

2da.

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3ra.

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• Es un histórico triunfo ciudadano y democráticoque permitirá afianzar las relaciones entre el go-bierno y los ciudadanos.

• Promueve la construcción y el desarrollo de ciu-dadanía entendida como el conjunto de dere-chos y obligaciones.

• Institucionaliza la relación entre el gobierno fe-deral y la sociedad civil y propicia la creación demecanismos de participación ciudadana en laspolíticas públicas, así como mayores espaciosde interlocución.

• Fortalece a las OSC para influir en los asuntos deinterés público con el propósito de ampliar sucontribución en el desarrollo político, social, eco-nómico y cultural del país.

• Reconoce y fomenta las actividades de las OSC

vinculadas con la asistencia social, alimentaciónpopular, participación ciudadana, asistencia jurí-dica, indígenas, género, capacidades diferentes,desarrollo comunitario, derechos humanos, de-porte, salud, medio ambiente, educación, eco-nomía popular, protección civil, etcétera.

• Genera nuevas prácticas y valores democráticosen el gobierno y las OSC, desalentando el corpora-tivismo, el clientelismo y el paternalismo.

• Favorece la transparencia y la rendición de cuen-tas tanto de la administración pública federal comode las OSC.

Esta ley testimonia que el trabajo colectivo siempretrae frutos positivos, nos muestra y demuestra que síse puede lograr acuerdos y consensos entre el gobier-no y la sociedad, cuando los intereses de ésta se ante-ponen a los de grupos de cualquier índole. El trabajo


del Congreso en esta materia ratifica lo dicho anterior-mente. Hay, en pocas palabras, un vínculo indisolubleentre confianza, participación ciudadana y consolida-ción democrática; no podemos pensar en ser y hacerdemocracia en un país donde no promovamos –en unacto de corresponsabilidad– la participación ciudada-na, porque ésta es la que brinda el dinamismo a lassociedades que se precian de ser democráticas.


En la consolidación de la democracia tiene un papelindiscutible la participación ciudadana y más aún si,como señala nuestra Carta Magna, la democracia no essolamente una estructura jurídica y un régimen políti-co sino un sistema de vida fundado en el constantemejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

La participación ciudadana ante la problemática so-cial tiene, desde hace mucho tiempo, una enorme im-portancia y los ciudadanos y sus organizaciones aportansus esfuerzos hacia lograr un desarrollo integral queimplique alcanzar ese mejoramiento social que anun-cia el precepto constitucional.

Esta participación organizada ha sido aquilatadacrecientemente por el Poder Legislativo y, con sus lu-ces y sombras, se ha ido reconociendo y abriendo unmayor número de espacios para esa participación.

Así, está vigente la Ley de Desarrollo Social y la Leyde Fomento a las Actividades Realizadas por Organiza-ciones de la Sociedad Civil.

Participación ciudadanaa través de las organizacionesciviles. Necesidadde adecuación del marcolegal relacionado

Ana María Salazar Sánchez

102 Ana María Salazar Sánchez

Pero la actividad legislativa en ese sentido es muyreciente. La Ley Federal de Fomento es producto de unlargo proceso de más de 10 años impulsado desde lasOrganizaciones de la Sociedad Civil (OSC) desde 1995y fue aprobada en el año 2003, promulgada en 2004 ypodríamos decir que está iniciándose su cumplimiento.

La apertura hacia la participación de las OSC se iniciódurante la LVI Legislatura cuando se instituyó la Comi-sión de Participación Ciudadana en la H. Cámara deDiputados, decisión por demás afortunada para el avancedel compromiso ciudadano tanto individual como co-lectivo a través de las organizaciones de la sociedadcivil, un tema que, como decíamos, no había estadopresente en su justa dimensión en esta Cámara.

La instauración de la Comisión de Participación Ciu-dadana marcó el momento definitorio que concretó lacomprensión e interés creciente por el tema entre loslegisladores dentro de la Cámara de Diputados.

Participación de las Organizaciones de la SociedadCivil en la consolidación de la democracia

La participación ciudadana no puede constreñirse a losmomentos electorales, no puede limitarse al sufragio yentrar en receso para volver a manifestarse de la mis-ma manera a través de la siguiente jornada electoral.

La participación de las OSC ha impulsado enorme-mente la consolidación de la democracia formal, locual es muy evidente ante la presencia actual del IFE.

Pero ¿de qué otra manera puede darse la participa-ción ciudadana?

La Constitución general de la República no prevéfiguras de democracia directa como el plebiscito, el refe-

103Participación ciudadana a través de las organizaciones civiles

réndum y mucho menos la revocación de mandato quesí están previstos para el ámbito del Distrito Federal,aunque no la última, y en algunas constituciones deentidades federativas.

Sin embargo, la apertura de los legisladores a losreclamos de la ciudadanía y el creciente impulso delas organizaciones de la sociedad civil han dado pasoa cambios que reconocen y amplían las posibilidadesde participación ciudadana en niveles más cercanos ala incidencia en lo cotidiano. Permanece desde luego laaspiración a lograr esos instrumentos de expresión de-mocrática, pero aquilatamos debidamente los adelantosque permiten a los ciudadanos incidir en la cotidiani-dad en aspectos relacionados con la mejora en la calidadde vida de la población mexicana.

Como hemos recordado, nuestra Carta Magna defineque la democracia es también un sistema de vida fun-dado en el mejoramiento constante del pueblo en loeconómico, social y cultural. De ahí la relevancia in-discutible de una democracia participativa que permitaa los ciudadanos incidir en espacios que conllevan a laformulación de políticas públicas y a la definición yejecución de programas para su concreción.

El ejercicio de la democracia participativa ha resulta-do de la creciente conciencia ciudadana en el sentidode que los ciudadanos y ciudadanas, en cuanto partici-pantes de la soberanía del pueblo del cual formanparte, y como mandantes de quienes han elegido enlas urnas, tienen derecho a dar seguimiento al cumpli-miento del mandato otorgado y participar asimismo dediferentes maneras en la formulación de políticas pú-blicas y el seguimiento de su ejecución y cumplimiento.

En esa participación más cotidiana en la construc-ción y el ejercicio de la democracia encontramos tanto


esfuerzos individuales como de grupos y organizacio-nes de la sociedad civil.

La situación de desigualdad social se ha venido agra-vando, por las tendencias neoliberales, dentro del pro-ceso de globalización, lo que ha impulsado el trabajode un gran número de organizaciones de la sociedadcivil ya existente y planteado el nacimiento de muchasotras que se insertan en la búsqueda de lograr un desa-rrollo integral que implica también promover y hacercumplir los derechos humanos en su integralidad, queobviamente incluyen asimismo los derechos económi-cos, sociales y culturales y los ambientales para alcan-zar una sociedad más justa y equitativa.

En México, el trabajo de las organizaciones civilesaportantes para el desarrollo integral tiene ya una lar-ga trayectoria. Gran número de ellas surgieron a me-diados del siglo XX buscando dar respuesta a diversasnecesidades de nuestra sociedad, para contribuir a sudesarrollo en el marco de la legalidad y la democracia.

El marco legal de las Organizacionesde la Sociedad Civil

Hoy, como hemos dicho, están en vigor la Ley de De-sarrollo Social y la Ley Federal de Fomento, pero nosreferiremos a la Ley Federal de Fomento a las Activi-dades Realizadas por Organizaciones de la SociedadCivil que constituye el marco fundamental para las OSC.

¿Pero cuál ha sido la situación de las OSC? ¿Contabancon apoyo y reconocimiento gubernamental a su labora favor del desarrollo integral? ¿Contaban con facilida-des para el desempeño de sus actividades? ¿Contabancon un marco legal adecuado a sus labores?


La situación de nuestras organizaciones hasta hacemuy poco era totalmente desfavorable, carente de re-conocimiento al valor de su trabajo y por lo mismo sinotorgarle estímulos; no pocas veces obstaculizado ydescalificado al carecer de un marco legal que le otor-gara reconocimiento y al mismo tiempo se establecie-ran derechos y se clarificaran obligaciones.

Ante la carencia de un marco legal de esas caracterís-ticas, el trato dado a las organizaciones desde el ámbitogubernamental se mantenía en la más absoluta discre-cionalidad, sujeto a los criterios positivos o negativos delos funcionarios en turno.

En esta historia de falta de reconocimiento y valo-ración de las actividades de las organizaciones, sur-gió un suceso álgido que marcó un hito para las orga-nizaciones.

Ello fue la miscelánea fiscal que en 1989 asimiló anuestras organizaciones, aun siendo no lucrativas y quepor justicia social impulsaban el desarrollo, con las so-ciedades mercantiles que persiguen la ganancia priva-da. Ciertamente en la propia Ley del Impuesto Sobrela Renta se establecieron las excepciones a lo señala-do pero en forma deficiente, ya que no quedaba com-prendida toda la gama de actividades realizadas.Quedaron omitidas, por ejemplo y precisamente, lasde participación ciudadana, las de promoción y defen-sa de los derechos humanos y las de protección de lanaturaleza y el desarrollo sustentable, entre otras.

Búsqueda de un marco legal adecuado

Ante la situación descrita, hubo una reacción por partede las organizaciones y se llegó al consenso de formu-


lar una propuesta de marco legal que reconociera elquehacer de las organizaciones y lo impulsara. Estosesfuerzos se iniciaron en 1993.

Fueron en aumento y se integró así, por redes yorganizaciones, un espacio de articulación plural y ungrupo redactor y promotor de una ley de fomento a lasactividades de desarrollo social de las organizacionesciviles. Dicho grupo se integró por el Centro Mexica-no para la Filantropía, la Convergencia de OrganismosCiviles, el Foro de Apoyo Mutuo, la Fundación MiguelAlemán y, en una primera etapa, la Universidad Ibe-roamericana.

De diversas maneras se consensó la propuesta entremás de cinco mil organizaciones; dicha propuesta tam-bién se socializó y perfeccionó durante cuatro ForosRegionales de Consulta y uno nacional realizados porla Comisión de Participación Ciudadana de la Cámarade Diputados.

Nuestra propuesta inicial de Ley de Fomento a laActividades de Bienestar y Desarrollo Social de lasOrganizaciones Civiles se presentó en octubre de 1995ante la LVI Legislatura de esta Cámara en un acto pú-blico convocado al iniciar sus trabajos la Comisión deParticipación Ciudadana presidida entonces por la dipu-tada María de la Luz Lima. Dicha legislatura no llegó adictaminar la propuesta, continuándose el trabajo delgrupo promotor de la ley durante la LVII Legislatura,presentándose una propuesta perfeccionada en 1998con la cual se estableció una mesa de trabajo conjun-ta con la Comisión de Participación Ciudadana; parale-lamente hubo diálogo con la Cámara de Senadores porel interés existente en la materia. Durante la LVIII Le-gislatura, presidiendo la Comisión de Participación Ciu-dadana el diputado Miguel Gutiérrez, se impulsó enor-


memente la propuesta y el grupo promotor participóen diversos momentos en los trabajos sobre dicha pro-puesta, lográndose su aprobación por el pleno en di-ciembre de 2002. Aprobada por el Senado con algunasmodificaciones en diciembre de 2003, esta Cámara deDiputados la aprobó definitivamente y por unanimidaden dicho mes de diciembre de 2003 bajo la presenteLIX Legislatura, y presidiendo ya la Comisión de Parti-cipación Ciudadana el diputado Jaime Moreno Garavilla.

La aprobación de la Ley Federal de Fomento a lasActividades de las Organizaciones de la Sociedad Civilmarca un hito en el caminar de las organizaciones civi-les en nuestro país. Es un núcleo que abona a favor deldesarrollo integral, los derechos humanos y la demo-cracia.

Proporciona a las organizaciones civiles una plata-forma para establecer una nueva relación gobierno-organizaciones civiles en un marco diferente a ladiscrecionalidad. Un marco jurídico de respeto mutuoa sus propios ámbitos.

Logros obtenidos por la Ley de Fomento:

• Reconocimiento. Por virtud de esta ley, el que-hacer de las organizaciones es considerado deorden público e interés social. Este reconoci-miento no existía. Ese quehacer pertenecía alámbito privado. Ahora, el artículo 13 de dicha leyestablece diversas formas por las cuales las de-pendencias fomentarán las actividades de las or-ganizaciones.

• Seguridad jurídica. Ésta no existía. La discre-cionalidad establecía la incertidumbre frente acualquier autoridad. No había derecho a ser es-cuchados.


El artículo 5o establece una amplia gama deactividades a fomentar que prácticamente cubreel espectro que abarca el quehacer de las orga-nizaciones actuantes en los campos antes cita-dos. Es esto un logro que acerca el fomento atodas las organizaciones.

El reconocimiento de ese amplio abanico deactividades de las OSC no implica que el Estadose desentienda de su responsabilidad en materiade derechos humanos integrales. Las organiza-ciones contribuyen en esas materias, pero norelevan al Estado de sus obligaciones.

• Derechos. Se reconoce a las organizaciones va-rios derechos en atención a sus actividades deorden público e interés social que contribuyen ala solución de problemas sociales diversos en laconstrucción de una vida digna para la pobla-ción mexicana.

En esos derechos podemos destacar:

• Participación de las organizaciones en es-pacios de decisión para el diseño, ejecu-ción, seguimiento y evaluación en planesy programas de desarrollo social, y en laformulación de políticas públicas en lasmaterias de su trabajo.

Lo anterior podemos ubicarlo en el ám-bito de esa democracia participativa quecontribuye al cambio en espacios más cer-canos a la realidad inmediata de las perso-nas. Contribuye a hacer realidad la parti-cipación en el desarrollo integral, segúnel espíritu de los artículos 3o, 25 y 26 denuestra Carta Magna.


• Respeto a la autonomía interna de las or-ganizaciones. La ley no se dirige a regularla figura asociativa con lo cual se preservael derecho de asociación (art. 9 constitu-cional), manteniendo la vigencia de las di-versas formas jurídicas asociativas previs-tas en sus leyes particulares. Así se evitatambién establecer una figura asociativa úni-ca proclive a formas de control en la cons-titución, funcionamiento y operación de lasorganizaciones. Se logró una ley marco deapoyo, fomento y estímulo bajo algunade las figuras asociativas existentes.

Es un ordenamiento que abre enormeshorizontes a la participación ciudadana delas organizaciones en ejercicio de la demo-cracia participativa e impulsa tanto el for-talecimiento de las organizaciones exis-tentes como la constitución de un mayornúmero de ellas alrededor de un compro-miso voluntario y gratuito hacia la cons-trucción de una sociedad más justa, equi-tativa y solidaria.

Sin embargo, se trata de una ley marcoque no suspende la vigencia de otras le-yes relacionadas. Por ello, el mayor y me-jor cumplimiento de sus postulados estáíntimamente ligado a la adecuación de lasleyes y ordenamiento relacionados.


Necesidad de adecuación del marco legal relacionado

Esta necesidad de adecuación es insoslayable. Hacerrealidad la participación de las organizaciones en espa-cios de decisión en diversas etapas en materia de pla-nes y programas de desarrollo social, así como en laformulación de políticas públicas en las materias de sutrabajo, será factible si se adecua en lo conducente laLey de Planeación. Esos y sus demás derechos correnel riesgo de permanecer como meros enunciados entanto no se adecuen las diversas leyes relacionadas.

Podríamos hacer alusión a algunas leyes relaciona-das, como serían la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, la ya citada Ley de Planeación, la le-gislación fiscal y muchas otras

Conclusiones

Hacemos un exhorto a la H. Cámara Legislativa, parti-cularmente ante la Comisión de Participación Ciudada-na, para que haga suya esta necesidad de perfeccionarun instrumento que coronó un proceso ciudadano abra-zado por los integrantes de esta Soberanía y que mere-ce ser continuado para abrir más anchos caminos a lademocracia participativa que practican las organizacio-nes de ciudadanos en la sociedad civil.

Pedimos que procedan a esa adecuación legislativadel marco legal relacionado a la Ley Federal de Fomen-to a las Actividades Realizadas por Organizaciones dela Sociedad Civil.

Una tarea difícil pero ineludible para una vida dignaal alcance de todos.


Este artículo presenta el resultado de una investiga-ción sobre la implementación de la Ley de Fomento alas Actividades de las Organizaciones de la SociedadCivil.1

Partimos de la hipótesis de que el marco institucionalinfluye en el financiamiento o la disponibilidad de re-cursos de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)y esto, a su vez, determina el nivel de la profesionali-zación, continuidad, planeación, visibilidad y capaci-dad de incidir en las políticas públicas que las organi-zaciones tienen. El ambiente, así, es determinante ytiene repercusiones al interior del trabajo de las orga-nizaciones y, obviamente, en el impacto de su trabajo.

Según las únicas cifras disponibles, encontramos queel financiamiento de las organizaciones en México secompone de 6.5% de donaciones de particulares, 8.5%de financiamiento público y 85% de sus recursos sonautogenerados (cuotas, rifas, eventos, servicios y pro-ductos). Comparativamente, el nivel mundial del finan-

Retos institucionales del marcolegal y financiamientoa las organizacionesde la sociedad civilen México

Mónica Tapia Álvarez

1 Puede consultarse en: www.alternativasociales.org.

112 Mónica Tapia Álvarez

ciamiento público compone casi 40% de financiamientode otras organizaciones, las donaciones y filantropíason 11% y los autogenerados son poco menos del 50%.A partir de estas cifras uno puede también hacer supo-siciones, respecto al marco legal y fiscal de los distin-tos países, de cómo influye en la composición o en ladiversidad del financiamiento de las organizaciones.

Cuando hablamos del marco institucional nos referi-mos a las leyes, los reglamentos, las políticas, las re-glas de operación, los lineamientos, los procedimientosestandarizados y también las prácticas y actitudes delos funcionarios que aplican estos procedimientos. Ade-más, podemos decir que el marco institucional influyeen el acceso y uso de los recursos públicos, pero tam-bién en la disponibilidad de recursos privados para lasorganizaciones. Esto no es un acceso tan directo, sinoque se establecen condiciones e incentivos para hacermayores o menores los recursos privados disponibles yla confianza, la rendición de cuentas y la transparencia.

Mencionaré brevemente los antecedentes históricos dela aprobación de la Ley de Fomento pues es importan-te rescatar cuatro puntos de este debate que nos ayu-darán a evaluar cómo se está implementando esta ley.

El primer punto del debate fue si el marco legaldebía ser sobre las actividades de las organizaciones osobre las organizaciones en sí. En torno a este punto,hubo incluso dos proyectos de leyes que asumían lasdos posiciones cada uno. Al final prevaleció la idea deque no se iba a legislar sobre las organizaciones, sinoa fomentar sus actividades. El segundo punto del deba-te fue sobre si la ley debía ser de carácter general ysolamente acotada al ámbito federal, dejando intactaslas facultades y la autonomía de los gobiernos estatalesy municipales. El tercer punto era si debería de haber

113Retos institucionales del marco legal y financiamiento

un registro o una instancia, un directorio, y si éstedebía ser obligatorio. Al final quedó como un registrovoluntario, obligatorio para todas aquellas organizacio-nes que quisieran tener acceso a recursos públicos. Elcuarto punto del debate fue que se definieron las orga-nizaciones como de interés público y en ese sentidocomo legítimas para participar en la definición, elabo-ración, implementación y evaluación de las políticaspúblicas y también para recibir recursos públicos.

En cuanto a la investigación, es necesario aclararque ésta consistió en realizar cerca de 30 entrevistas afuncionarios federales y estatales, revisando alrededorde 24 programas de gobierno federal y de seis estadosy aplicando un cuestionario en módulos del Serviciode Administración Tributaria (SAT) para determinar al-gunos puntos del marco fiscal.

Encontramos que a nivel de financiamiento federalexiste un modelo de normatividad más o menos consti-tuido, que consiste en una convocatoria pública, difu-sión en Internet, un modelo de dictaminadores externospara la selección de proyectos, la publicación de losresultados a través de la red, la firma de convenios ylos requisitos para presentar informes intermedios, com-probando generalmente los recursos de una maneramás o menos homogénea. La mayoría de estos pro-gramas requiere una evaluación externa para presen-tar al Congreso de la Unión.

Estimamos que los apoyos varían entre un mínimode 84 mil pesos y un máximo de 12 millones de pe-sos. El promedio era entre 200 y 500 mil pesos porprograma y convocatoria. Se financian cuatro tipos deactividades por medio de estos programas: primero,proyectos temáticos o sectoriales (niños de la calle,mujeres, combate a la pobreza, salud); segundo, estu-


dios y proyectos técnicos, generalmente para efectosproductivos (de mercado, de factibilidad, de comercia-lización, etcétera); tercero, apoyos para el fortaleci-miento, donde se pueden incluir incluso gastos opera-tivos; y, finalmente, para capacitación.

¿Para qué organizaciones? Básicamente para las le-galmente constituidas de apoyo a terceros, de autobe-neficio o de miembros, las redes y grupos intermediosque muchas veces no están legalmente constituidos(por ejemplo, consejos de productores o consejos re-gionales que no tienen en sí una figura jurídica).También se apoya a Pymes, generalmente con figurasde S.A. de C.V., por llamarles de alguna forma.

¿Cómo se encuentra el gobierno federal ante la ley?Encontramos que uno de los mayores conflictos paraimplementarla ha sido que aunque la ley dice que nohay un tipo de organizaciones a los que se regula, enel proceso y la obligación de inscribirse en el RegistroFederal, sí se establece un requisito que determina decierta forma el tipo de organización, pues es obligato-rio contar con una cláusula referida a la no distribuciónde los remanentes entre los socios. Sin embargo, comomencioné, los apoyos públicos están hechos para unsinnúmero de organizaciones que no se ajustan a estemodelo de cláusula. Lo que sucede así es que aunquela ley no tiene una definición de a qué organizacionesapoyar, esto sí se da en su implementación medianteel Registro Federal, es decir, hay una definición, diga-mos, implícita. Esta definición no está en la ley, noestá en los reglamentos, no está en los oficios quesolicitamos a la secretaría, pero está implícita, y es ladefinición de servicios a terceros. ¿Por qué? Porqueuna empresa, una cooperativa o una comercializadoradifícilmente va a poner una cláusula que diga que sus


remanentes, sus utilidades, no pueden distribuirse. En-contramos que hay muchos programas que están desti-nados a organizaciones más de autobeneficio, de miem-bros o incluso empresas.

Los funcionarios responsables de estos programastienen confusión y el dilema de exigirles la Clave Úni-ca de Inscripción al Registro Federal de las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (CLUNI) y de que se inscribanal Registro Federal, o de operar el programa común ycorriente. Entre los funcionarios hay un debate que noestá traducido en documentos aunque sí en intercam-bio de correspondencia y oficios, donde básicamentese percibe su confusión en cuanto a quién es sujeto dela Ley del Fomento y quién no, o en cuanto a qué esuna organización de la sociedad civil en esos términos.Y si tomamos una definición, muchos programas noestán hechos para organizaciones de la sociedad civil.Por esta confusión, hay discrecionalidad de a quiénes,como organizaciones, se les pide la CLUNI y a quiénesse les pide inscribirse al registro y a quiénes no.

Esto también lleva a complicaciones mayores, puesno hay un trato equitativo en torno al acceso a losrecursos públicos. Algunas organizaciones deben cum-plir con mayor normatividad que otras, como las coo-perativas y empresas que reciben recursos públicos.Esto también dificulta establecer una homogeneidad enlos requisitos y procedimientos de todo el gobiernofederal, que supuestamente también sería un propósi-to de la ley. Así, observamos que a pesar de que la leyestableció que busca fomentar las actividades y porello no define claramente qué es una organización, enla práctica, entre los funcionarios y entre los lineamientosy reglamentos, hay una confusión, lo que hace quecada quien aplique su criterio.


¿Qué más ha sucedido? Que la ley no ha simplificado,sino al contrario, ha hecho crecer la normatividad, puesla CLUNI se pide en adición al RFC, al acta constitutiva, alos poderes de los representantes; es decir, todos estospapeles, que en teoría quisiéramos que la CLUNI sustitu-yera, se vuelven a pedir, sobre todo en la firma deconvenios. Hay muchas organizaciones que se pre-guntan: “¿Para qué sirve entonces la CLUNI?” Acaba sien-do como el CURP, un trámite más, en lugar de que tengala validez de otros documentos y requisitos.

Observamos también que está pendiente el enormereto de coordinar todas las instancias federales. Si bienla ley ayudaría en este sentido, difundiendo las convo-catorias y homologando los requisitos de las distintasconvocatorias, no hemos visto que esto haya sucedido.Entendemos que para que el CLUNI fuera válido para lafirma de convenios, la secretaría respectiva deberíareconocer las facultades del Registro Federal, lo cualno está sucediendo.

Encontramos que hay un enorme peligro de duplici-dades porque las dependencias, además de no recono-cer al Registro Federal todas sus atribuciones, buscanhacer su propio registro. Por ejemplo, la Ley de Asis-tencia Social está volviendo obligatorio registrarse enun directorio para que las organizaciones accedan arecursos del DIF.

La Comisión de Fomento, la instancia formada porcuatro secretarías, no está asumiendo el papel de co-ordinar a las instancias federales, y esto obviamentetambién repercute.

Finalmente, hicimos estudios en seis estados. Ahí en-contramos que respecto al acceso a recursos públicosdel gobierno estatal, no existe un modelo de normativi-dad similar para las entidades. En algunos estados (como


Chihuahua, Jalisco y Sonora) hay una instancia especia-lizada de trato con las organizaciones; a veces está den-tro del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral dela Familia (DIF), a veces está en algunas recién creadassecretarías de desarrollo social, o en la oficina del go-bernador. Esta instancia, entonces, está obligada a crearpolíticas y programas, aunque comparativamente conlos programas federales, sus lineamientos y normatividadson mucho más débiles. No están claramente delimita-das cuáles son las obligaciones y los requisitos parapoder tener acceso a los recursos, además de que noestá claro qué tan públicos son los programas.

Sin embargo, encontramos una diferencia importan-te entre dos tipos de estado, dos tipos de modelo. EnJalisco, Sonora y Chihuahua empieza a haber una ins-tancia responsable de trabajar con las OSC, donde haycriterios más claros, aunque muy similares a las juntasde asistencia privada. En Morelos, Veracruz y Oaxaca,en cambio, no hay ninguna normatividad ni programaestructurado. Los recursos para las OSC dependen com-pletamente de su capacidad de gestión frente al go-bierno estatal. Ahí se financia lo que sea y para lo quesea; no hay objetivos ni propósitos claramente defini-dos. Y cuando uno pregunta cuáles son los criterios,los formatos de solicitud, etcétera, los funcionarios másbien responden: “[las apoyamos] porque las conoce-mos, porque ya tenemos trabajo con ellas o porqueson cercanas a equis grupo político”. Ahí vemos unarelación bastante clientelar y electoral del gobiernoestatal y las organizaciones favorables al mismo y unambiente mucho más hostil para aquellas que no tie-nen una relación favorable con el gobierno.

En cuanto a la Ley de Fomento, encontramos quesólo tres de los seis estados entrevistados la conocían,


los otros tres la desconocían por completo. No encon-tramos por ningún lado coordinación entre instanciasfederales, por ejemplo, la delegación de Sedesol. Nin-gún gobierno contemplaba siquiera el requisito del CLUNI,es decir utilizar el registro federal; en ese sentido, sívemos que al parecer el registro es únicamente federaly no tiene la posibilidad de convertirse en un registronacional.

Advertimos que están en marcha dos procesos legis-lativos de creación de leyes de fomento estatal enChihuahua y Jalisco. En este último estado existe unainstancia responsable de trabajar con OSC, donde yahay un registro, y lo que empezamos a ver, a nivelfederal, es una multiplicidad de registros: el federal, elestatal, el de la Junta de Asistencia Privada y el dedonatarias autorizadas.

Hicimos un ejercicio para cuantificar las organizacio-nes inscritas en dos o más registros y ver la duplicidadde éstos. Aquí presento cuántas están inscritas en elRegistro Federal, en el de donatarias autorizadas y enel del IJAS (Instituto Jalisciense de Asistencia Social). Lasque son donatarias, pero no son organizaciones regis-tradas en el Registro Federal, y las que están inscritasen el registro federal, pero no son donatarias.

Así, observamos que hay cuatro estatus de organiza-ciones y falta de coordinación entre las instancias crea-das por la Ley de Fomento y las responsables del marcofiscal.

Cualquier organización para adquirir todos los esta-tus tiene que cumplir con múltiples trámites, que no sonacumulativos y válidos entre ellos. Esto es aún peorcuando se observa que los requisitos de cada registro sonprácticamente los mismos, por lo que en realidad se estádesperdiciando una gran oportunidad de coordinación.


En cuanto al marco fiscal, es importante decir quedesde las propias leyes hay escasa homogeneidad,pues las actividades de la Ley de Fomento no coinci-den con las actividades no lucrativas de la Ley de Im-puestos sobre la Renta, que determina el marco fiscal ylas organizaciones susceptibles de autorización paraemitir recibos deducibles de impuestos. Además, todoel proceso para recibir esta autorización es sumamentediscrecional, pues incluye un trámite para obtener laconstancia de actividades no lucrativas y esto se en-cuentra completamente desperdigado y con criteriossumamente heterogéneos entre las distintas dependen-cias del gobierno federal.

Finalmente, cuando se compara el Registro Federaly el registro de donatarias autorizadas se observa quelas obligaciones de reportar de las OSC son diferentes:mientras que ante el Registro Federal las organizacio-nes reportan solamente sus fondos públicos, ante el SAT

se debe presentar una declaración anual, dictaminadapor un auditor externo y que incluye todo su financia-miento (y no sólo los recursos públicos).

Ante este panorama, ¿qué hacer? Dividimos en trestipos los retos y las recomendaciones que se despren-den de la investigación. A nivel de gestión y coordina-ción de las instancias federales, se trata de homologarrequisitos de programas, convocatorias, reconocer lavalidez del CLUNI y crear para ello todo un sistema deconvenios, bajo la jurisdicción del Registro Federal. LaComisión de Fomento debe crear más lineamientos parapermitir esta coordinación a nivel federal y, posterior-mente, a nivel intergubernamental.

El segundo tipo de reto es legislativo, reorganizandoy homogeneizando el marco fiscal, sobre todo hacien-do equivalentes las mismas actividades en la Ley de


Fomento, en la Ley del Impuesto Sobre la Renta y enla Ley de Asistencia Social. Homogeneizar los regis-tros, buscando crear uno nacional, donde los estadostambién puedan recurrir a él, firmando convenios en-tre estados y Federación para poder realmente crearuna institución sólida y útil. Además, es necesaria laidea de hacer una ley general, con competencias con-currentes y coordinación entre ámbitos de gobiernopara simplificar y evitar las duplicaciones de registrosy trámites. En esta reforma se deberá también incluirdar mayor autonomía y facultades al ahora llamadoConsejo Técnico Consultivo del Registro, el cual tienerepresentatividad ciudadana y del Poder Legislativo.Así, se prevendría el uso político de la informacióndel Registro Federal, que es el mayor temor de lasorganizaciones para inscribirse. Una meta sería que elRegistro Federal fuera la institución que ayudara a darorden y estructura al sector, que permitiera la transpa-rencia y la rendición de cuentas de las OSC. Para ello,debemos aislarlo de los asuntos políticos y darle ma-yor autonomía y facultades. La Comisión de Fomentodeberá tener mayores atribuciones en torno a la coor-dinación, para lo cual se podría pensar en la opción deuna comisión intersecretarial.

Es importante también pensar que probablementenecesitemos una ley más acotada, definiendo a quiénestá dirigida, es decir, qué tipo de organización. Sicontamos con instituciones imparciales, autónomas, conpresencia ciudadana y facultades amplias, podríamostambién dar un siguiente paso.

Se requiere que las organizaciones tengan prácticasde rendición de cuentas; aunque algunos las definiríancomo organizaciones privadas, realmente las quere-mos volver actores de interés público, y eso implica


tener regulación, lineamientos, ser transparentes, ren-dir cuentas. Actualmente, las organizaciones rindencuentas a sus donantes exclusivamente. Necesitamostransitar a un sistema de rendición de cuentas, dondeno solamente la organización informe al donante, sinoa toda la sociedad, a todos los que quieran saber quéhace, a quienes les puede interesar financiarla perorequieren mayor transparencia para tener más confian-za. Se debe tratar, así, de que las organizaciones re-porten no sólo qué hacen con el financiamiento público,sino con todos sus recursos como organización, es de-cir, los resultados de su trabajo y su impacto. Esto seríade gran utilidad para evitar la desconfianza que existeen torno a las organizaciones y promoverlas como ac-tores legítimos de intervenir en la arena pública, conmayor fuerza y dedicación.


¿Por qué cambian las estructuras políticas nacionales?¿Qué factores influyen en el cambio de democracia aautoritarismo? ¿Inversamente, qué factores articulan elcambio de autoritarismo a democracia?

Sin duda, estas preguntas tienen que ver con lasmaneras en que los ciudadanos perciben a su gobiernoen relación con el cambio de paradigma en cuanto alejercicio del poder, y de manera inversa en cómo elgobierno gestiona y consensa las nuevas vinculacionesen las que ejerce la ciudadanía.

Podemos explicar la participación política como laposibilidad que tienen

todas las personas –independientemente de su sexo, origen

nacional o étnico y sus condiciones económicas, sociales oculturales– de ejercer, en forma individual o colectiva, todas

las actividades derivadas de su derecho a decidir sobre el

sistema de gobierno, elegir representantes políticos, ser ele-gidos y actuar como representantes políticos, participar en la

definición de normas y políticas públicas y controlar el ejerci-

Participación ciudadanay democracia

Silvia Alonso Félix

La participación ya no es un discurso cargado de retórica y utopía, sino ante todo la mejor garantía

para hacer funcionar la democracia

Putnam

124 Silvia Alonso Félix

cio de las funciones públicas asignadas a las y los represen-

tantes políticos.1

Entonces, la idea de democracia es aún débil encuanto al pleno ejercicio de todos los derechos y lasobligaciones de los cuales somos partícipes; en la rea-lidad el costo de aprender su significado ha sido lento.

El Informe sobre la democracia en América Latina2

nos dice sobre participación ciudadana que:

La mayoría de los ciudadanos en América Latina no son per-sonas desconectadas de la vida política y social de sus paí-

ses. Sólo una pequeña minoría de los consultados, 7.3 por

ciento del total, no realizó ningún acto de participación ciu-dadana en los años recientes. Un 22.1 por ciento adicional se

limitó a ejercer el voto en la última elección presidencial de

su país. En conjunto, alrededor del 30 por ciento de las per-sonas puede ser catalogado como ciudadano desmovilizado:

o no ejerce sus derechos de participación o lo hace de mane-

ra intermitente, en la modalidad de participación política quemenos esfuerzo personal requiere, el voto.

Al mismo tiempo reconoce que los avances aún soninsuficientes, ya que todavía hay mucho trabajo porhacer en el fortalecimiento de la gobernabilidad demo-

1 XXII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos, “Demo-cracia, Derechos Políticos y Participación Ciudadana”, organizadopor el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José deCosta Rica, 2005.

2 El Informe sobre la democracia en América Latina: Hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos se enmarca en la estrate-gia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)dirigida a fortalecer la gobernabilidad democrática y el desarrollohumano. Elaborado por el Proyecto sobre el Desarrollo de la De-mocracia en América Latina.

125Participación ciudadana y democracia

crática, principalmente en lo que se refiere a culturapolítica que refleje necesariamente la equidad y la in-clusión de los sectores menos favorecidos.

En el caso específico de México, no podemos olvi-dar que un partido político sustentó el poder por másde setenta años, fenómeno que radicalizó el escenariopolítico del país, dejando secuelas que aún persistenen la actualidad, me refiero al debilitamiento de laestructura social de los diversos actores con los quela democracia se fortalece ( juntas vecinales, plebisci-tos, asambleas de barrios, consenso e instrumentos deconsulta popular), ya que éstos eran vistos como ins-trumentos de opresión y de carácter electoral. De ma-nera tal que durante la naciente democratización delEstado mexicano el paradigma de ciudadanía se veíalimitado y acotado al simple ejercicio del voto.

Es a finales de los años ochenta que se da un augeimportante de la participación ciudadana en la vigilan-cia de los procesos electorales logrando con ello unavance significativo en la transparencia y legalidad delos mismos y contribuyendo decididamente al avancede la democracia electoral.

Tal como lo cita Leonardo Avritzer:

[…] en la actualidad no se puede lograr una democracia efec-

tiva sino a través de los públicos participativos (participatory

publics). Mediante un análisis de los movimientos de dere-

chos humanos en Brasil y Argentina, de las asociaciones veci-

nales en Brasil y México y de iniciativas de control ciudadanode elecciones en México […] destacan las iniciativas de con-

trol de la probidad electoral en México, coordinadas desde

1994 a través de miles de contralores de la Alianza Cívica.3

3 Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Space in LatinAmerica, Princeton University Press, Princeton, 2002.


A pesar de este avance, hoy nos encontramos antela falta de credibilidad del ciudadano respecto a lospartidos políticos, instituciones y autoridades, lo quehace que ubiquemos como tarea prioritaria recuperarla confianza del ciudadano en los principios y las es-tructuras centrales de la democracia.

Ahora se comienza a plantear seriamente la necesi-dad de hacer uso de otros mecanismos de participa-ción ciudadana más allá de la emisión del voto, enca-minados a incrementar la influencia ciudadana en losprocesos de toma de decisiones en los asuntos públicos.

De acuerdo con el Diccionario Electoral que propo-ne el Instituto Interamericano, algunas de las vertien-tes y los modos de participación podemos encontrarlosen varias actividades que dan cuenta de cómo la ciuda-danía que participa se involucra en la utilización desus derechos civiles y políticos:

a) Votar: caracterizado por mucha presión sobre elgobierno, relativamente poca información sobreel objetivo de los votantes, resultado colectivo,alto grado de conflictividad, poca iniciativa per-sonal y por no requerir de cooperación con otraspersonas. Comprende actividades como sufragaren elecciones nacionales, regionales y locales,plebiscitos y referenda.

b) Campaña política: caracterizada por ejercer mu-cha presión, transmitiendo información variablesegún el tipo de campaña, resultado colectivo,alto grado de conflictividad, alguna iniciativa ycooperación variable. Incluye actividades comola de persuadir a otros a favor de un candidato,asistir a reuniones políticas, aportar dinero paracampañas políticas, ser miembro de una organi-


zación política, desplegar afiches, distribuir pro-paganda política.

c) Actividad comunitaria: caracterizada por ejerceruna presión variable dependiendo de la magni-tud de la acción emprendida y del apoyo queésta reciba, mucha precisión en la información,resultado colectivo, iniciativa y cooperación va-riables. Actividades de este modo comprendenser miembro de una organización dirigida a re-solver problemas comunes a un sector de la po-blación, y trabajar individual o colectivamentepara resolver problemas comunitarios.

d) Actividad particular: caracterizada por ejercerpoca presión y transmitir mucha información acer-ca de los objetivos del ciudadano, resultado indi-vidual, ausencia de conflictividad, requiere muchainiciativa, pero no cooperación. Se incluyen aquíactividades como ponerse en contacto con fun-cionarios públicos respecto a asuntos individua-les del ciudadano.

e) Actividad de protesta: caracterizada por presióne información variable dependiendo de la mag-nitud y particularidades de la acción, resultadocolectivo, altamente conflictiva, requiere muchainiciativa y cooperación. Comprende actividadescomo asistir a manifestaciones y marchas de pro-testa, demandar fuerte y públicamente si el go-bierno hace algo que se considera incorrecto operjudicial, participar en campañas de desobe-diencia cívica.

Por lo que, en el actual contexto de crisis de lasinstituciones y demandas sociales crecientes, es nece-sario recuperar la emergencia de la sociedad civil y el


reclamo de formas nuevas y cada vez más dinámicasde participación ciudadana, siendo éste tal vez el datomás importante en la evolución reciente de las socie-dades del continente.

De tal manera que ubiquemos que el interés por losprocesos de participación social y sus implicacionessobre la cultura, la economía, la política y el desarrollohumano deben ser hoy uno de los temas centrales enla nueva agenda de la democracia en nuestro país.

Durante los últimos años, la sociedad civil se ha desa-rrollado y organizado. Se trata de cambios cualitativos,que prefiguran una nueva época, una transformaciónen los valores, instituciones, reglas, procedimientos yformas de expresión ciudadana dentro del marco de lademocracia participativa que

sostiene la necesidad de concebir la democracia, en su sen-tido moderno, como un proceso en el cual la medida del

progreso hacia niveles más altos de democratización es pre-

cisamente el desarrollo de mecanismos participativos queincrementen el poder de dirección y control de los gober-

nados sobre los gobernantes.4

De ahí que resulte pertinente y necesario incluir enla agenda legislativa una discusión que apunte a pro-mover, regular y fortalecer la participación ciudadanareconocida en una ley ad hoc a un nuevo modo degobernar e instituir un Estado de derecho.

El objetivo de una ley en esta materia tendría queser replantear una agenda e institucionalidad de la par-ticipación con incidencia efectiva en las políticas pú-blicas y la democratización.

4 Instituto Interamericano de Derechos Humanos, DiccionarioElectoral, México, 2006.


Actualmente la democracia es desafiada por instan-cias de crecimiento económico, por lo general en con-tradicción con la justa distribución de los bienes, siendopara todos evidente que una democracia sin justiciasocial es insostenible. Puedo afirmar entonces que lademocracia representativa, entendida como un conjun-to de mecanismos institucionales para la toma de deci-siones colectivas, está en crisis, dada la desconfianzade la ciudadanía en las instituciones públicas y en lospartidos políticos, que se suma a la percepción sobresu incapacidad para incorporar nuevas demandas yanalizar conflictos emergentes.

En gran parte esto se debe a que dichos mecanis-mos institucionales fueron pensados para realidadesdistintas a la que actualmente estamos viviendo y a losacelerados cambios de la sociedad civil y los conteni-dos de la vida política que, a diferencia de las institu-ciones, se han transformado aceleradamente a lo largode los últimos años.

Una característica de la evolución de los regímenesdemocráticos es la ampliación y la profundización demecanismos que permiten la participación de la ciuda-danía en la toma de decisiones del Estado, sin violen-tar el principio de representatividad, más bien com-plementado con el reconocimiento de mecanismos quefavorecen la participación y/o expresión de la ciuda-danía, con relación a decisiones colectivas.

Al respecto, Norberto Bobbio plantea que

si se quiere tener una indicación del desarrollo de la demo-

cracia en un país, uno debe considerar no sólo el número de

personas con derecho a votar, sino la cantidad de instancias–además del área tradicional de la política– en las que el

derecho al voto es ejercido.


La pregunta de fondo es: ¿además de votar, en quéasuntos se puede votar?

Aún ahora, al hablar de participación ciudadana, es-tamos hablando más de un fenómeno emergente quede realidades consolidadas que generen consensos. Enel ámbito político siguen predominando las reticenciashacia la apertura de nuevos espacios participativos; enel ámbito ciudadano, la apatía y la falta de participa-ción e información son un riesgo constante; y en el ám-bito académico sigue presente la desconfianza haciaun excesivo protagonismo ciudadano.

Por su dinamismo y cercanía, el gobierno local esconsiderado como el escenario privilegiado desde elcual pueden desarrollarse experiencias de participa-ción ciudadana, y es justo en los espacios locales don-de más se ha avanzado en esta línea.

Esto ha llevado a algunos gobiernos locales, a dife-rencia del gobierno federal, a elaborar leyes de parti-cipación ciudadana en las cuales se reconocen plena-mente algunos mecanismos de participación directa.

En nuestro país, entre las leyes de participación ciu-dadana más completas encontramos la del Distrito Fe-deral y la del estado de Coahuila, ya que incorporandiferentes figuras de participación como el plebiscito,el referéndum, la iniciativa popular y la revocatoria demandato, entre otras.

Hasta ahora, la falta de cultura política y las posicio-nes encontradas respecto a los mecanismos de partici-pación enfrentan casi siempre la crítica recurrente, quepone en duda la capacidad de los ciudadanos de infor-marse, adoptar un punto de vista global y atender acriterios racionales para formar sus puntos de vista.

Pero más allá de ello, los tipos de mecanismos departicipación ciudadana pueden verse afectados por


intereses de grupo, derivados, entre otras razones, de laexigencia de ciertos recursos a los participantes: tiempodisponible, información insuficiente, interés por partici-par, etcétera.

Estos recursos a menudo están distribuidos desigual-mente entre la población. En este sentido, uno de losriesgos principales sería privilegiar las opiniones ylos intereses de los ciudadanos o grupos con más re-cursos para participar, dando un resultado poco repre-sentativo del conjunto de los intereses y las demandaspresentes en la ciudadanía.

En la mayoría de los casos, la población afectadapor una determinada política va mucho más allá de loscolectivos que tienen intereses inmediatos en juego.No queda claro si aquellos que se abstienen de partici-par lo hacen simplemente porque no les interesa oporque no disponen de los recursos necesarios parahacerlo. En este último caso podríamos estar margi-nando a los ciudadanos con menos capacidad para ha-cer sentir su voz, y no sólo prescindiendo de la opiniónde aquellos que no están interesados en manifestarla.

Otro aspecto a tomar en cuenta es la legitimidaddel mecanismo de participación, el cual dependerá desu capacidad de representación del conjunto de intere-ses y sensibilidades relevantes en el conjunto de lapoblación.

La legitimidad de la participación dependerá de queésta no sea percibida como un instrumento en manos dedeterminados intereses parciales de los gobernantes.

De esta manera, los mecanismos participativos ten-drán también más posibilidades de ser vistos comolegítimos si se considera que los participantes han dis-puesto de información suficiente para emitir sus opi-niones de manera seria y responsable.


Históricamente, las organizaciones civiles han de-sempeñado el papel de mediadoras entre el gobiernoy la sociedad civil, de ahí que se considere importanteel fortalecimiento de las organizaciones sociales para elimpulso de la participación ciudadana, así como la in-formación y transparencia de la gestión pública, el incre-mento del interés por lo público, establecer mecanismoscon consecuencias vinculantes y resultados concretos,la adecuación del aparato de gestión pública (con én-fasis en la descentralización y en la ampliación de losámbitos de participación, especialmente en lo relativoa programación y presupuesto), y la flexibilidad y ade-cuación local y cultural de cualquier norma que seapruebe, a efecto de no uniformar lo que es diverso.

Además, es necesario establecer nuevas modalida-des de iniciativa y control ciudadano sobre la repre-sentación y el ejercicio del poder representativo; me-didas tendientes a la mayor transparencia de la gestiónpública; profundizar el proceso de descentralizacióncon énfasis en criterios de equidad y nuevos mecanis-mos participativos (esto obliga a conectar una iniciati-va legal de participación ciudadana con otras mate-rias); ampliar los mecanismos concretos de participaciónen la gestión: presupuestos participativos, programa-ción, evaluación y control, mayor difusión, apertura ydescentralización de las instancias que se crean paradiscutir políticas y programas, enfatizar en instanciasvinculantes en sectores relevantes como salud, educa-ción y gestión local; diversas medidas tendientes a for-talecer las capacidades, el financiamiento y la sosteni-bilidad de las organizaciones de la sociedad civil,contraparte indispensable sin la cual ninguna modifica-ción legal tendrá la necesaria efectividad, como lo de-muestran experiencias en otros países.


Un proyecto de ley en esta materia debe contem-plar tanto la dimensión de la participación en la ges-tión pública como la del fortalecimiento de capacidadesy organizaciones. Apuntar, con su aplicación, a la ma-yor inclusión de la diversidad de la sociedad civil yplantear con claridad los canales institucionales (flexi-bles, adecuados a las realidades locales) en que esadiversidad puede hacer sentir su influencia y opinio-nes y, finalmente, ampliar el campo de iniciativa legalen la materia a otras leyes que requieren ser modifica-das en consistencia con la de participación ciudadana.

Los efectos legitimadores de los procesos participati-vos dependerán de factores diversos, como puedenser su neutralidad, su representatividad, el número departicipantes, la rigurosidad de las opiniones que emi-tan los ciudadanos y los efectos educadores que puedentener a mediano y largo plazos sobre los ciudadanos.

La principal aportación que pueden hacer los instru-mentos de participación ciudadana a las democraciasparticipativas está en añadir un plus de legitimidad alas decisiones públicas, pero los efectos legitimadoresde las fórmulas participativas serán muy limitados eincluso negativos si éstos son percibidos como instru-mentos a disposición de los intereses de los políticos,con escaso poder de representatividad social y/o orga-nizados por ciudadanos desinformados y sin capacidadpara pensar en el bien público.

Es importante afrontar el reto de lograr convencer alas instancias de gobierno involucradas, partidos políti-cos y a la sociedad en general, de que los costos de laparticipación ciudadana deben ser incorporados deforma automática a cualquier proceso que implique de-cisiones fundamentales para el desarrollo de un paíscomo el nuestro, que del mismo modo que prevé un


estudio de impacto urbanístico y ambiental, incorporetambién como parte de la necesaria normalidad el cos-to de escuchar la voluntad de la ciudadanía.

La falta de recursos no sólo puede restar credibilidada la experiencia participativa, sino producir futuras frus-traciones si se crean expectativas que luego no pue-den satisfacerse.

El reto que tenemos ahora es avanzar en el desarro-llo de una cultura política apoyada en marcos legales ymecanismos que favorezcan la participación ciudadanainformada, crítica y propositiva, enfrentando con acti-tud responsable este aprendizaje y sacando el mejorprovecho para la ciudadanía y para el sistema demo-crático que tanto anhelamos.


Introducción

En la exposición del presente documento intentarédar respuesta a los siguientes cuestionamientos: ¿quévariables explican mejor el abstencionismo en las elec-ciones en México? y ¿qué normatividad y qué mecanis-mos de participación ciudadana contribuirían a dismi-nuir las tasas de abstencionismo?

Para ello, se hace una comparación entre los índicesde abstencionismo de los países latinoamericanos y eltipo de votación; una comparación entre las tasas deausentismo en las urnas para elegir diputados federa-les, gobernador y ayuntamientos en México; y un aná-lisis de la percepción de la opinión pública respectode algunos factores que inciden en el abstencionismo,en algunas encuestas que han sido publicadas.

Disminuir el abstencionismo:un reto pendiente de lademocracia en México

Gustavo Meixueiro Nájera

136 Gustavo Meixueiro Nájera

Abstencionismo y democracia: ¿por qué es importantedisminuir el abstencionismo?

En el ámbito de la participación ciudadana, hablar departicipación política nos remite a pensar en las dife-rentes formas y mecanismos con que cuentan las per-sonas para que puedan contribuir en una situación deinterés público: el voto, la militancia en un partido polí-tico, la asistencia a manifestaciones o la discusión desucesos políticos.

También, de mecanismos a través de los cuales elciudadano puede tomar una decisión y elegir, ya sea asus representantes populares, autoridades o políticaspúblicas: el sufragio, la revocatoria de mandato, la ini-ciativa popular, el referendo y el plebiscito. De estasmodalidades el voto popular es el más común de estosmecanismos, y en algunos países el único instrumentoque tienen los ciudadanos para expresar su voluntad.1

Democracia y participación ciudadana son dos con-ceptos que se entrelazan de tal forma que la primerano existe sin la segunda. La idea de democracia re-quiere de una ciudadanía atenta a los asuntos de inte-rés público e informada sobre las cuestiones políticaspara poder elegir entre las diferentes opciones que sele presenten, pero sobre todo, participante.

Si la democracia se sustenta en la participación delos ciudadanos, la falta de participación la perjudica. Elabstencionismo electoral se presenta cuando el ciuda-dano se priva de utilizar el mecanismo que tiene a sualcance para elegir a sus representantes o a sus autori-dades: el voto, y se mide como el porcentaje de quie-

1 Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, “Participación política”, enDiccionario de Política, Siglo XXI Editores, México, 1997, pp. 1137-1139.

137Disminuir el abstencionismo

nes teniendo el derecho –o la obligación– de ejercer-lo, no acuden a las urnas.2

El abstencionismo representa un problema para lademocracia, ya que el voto es el instrumento legítimode la sociedad para conformar gobiernos. Cuando unporcentaje importante de ciudadanos no vota, el go-bernante elegido carece de respaldo y de legitimidad,por lo que una escasa participación electoral resultapreocupante, sobre todo en países que se encuentranen un proceso de consolidación de la democracia. Lasaltas tasas de ausentismo electoral constituyen una des-legitimación de los gobernantes, de la clase política yde las instituciones.3

El abstencionismo genera un círculo vicioso que de-teriora el sistema democrático, ya que los representan-tes elegidos no tienen los incentivos necesarios pararendir cuenta de sus actos o de sus determinaciones, locual lleva a que los ciudadanos se sientan alejados desus autoridades y a que pierdan el interés en los asun-tos públicos. Cuando la participación de la ciudadaníapara elegir a sus gobernantes disminuye, las necesida-des de la población pueden ser ignoradas y en conse-cuencia las políticas públicas que se implementen noestarán alineadas con sus demandas. Países con un altoporcentaje de abstencionismo corren el riesgo de notener un buen gobierno, ya que cuando la participa-ción ciudadana y el interés en los asuntos públicos sonescasos, no existe un adecuado control del gobiernopor parte de los gobernados, pudiéndose fomentar las

2 Gianfranco Pasquino, “Abstencionismo”, en Norberto Bobbioy Nicola Mateucci, Diccionario de Política, op. cit., p. 8.

3 Gustavo Meixueiro, “El abstencionismo en América Latina”,Socioscopio, núm. 9, junio, Centro de Estudios Sociales y de Opi-nión Pública, México, 2006, pp. 48-50.


conductas corruptas o indiferentes de los funcionariospúblicos.4

Alexis de Toqueville señaló que la democracia de-manda de ciudadanos que se interesen, se informen yparticipen en los asuntos políticos. Sin la participaciónde la sociedad en el proceso político para elegir a lasautoridades, la democracia adolece de sentido y delegitimidad.5

La falta de participación debilita la democracia. Lacalidad democrática de un régimen puede juzgarse porel grado de participación ciudadana. Al respecto, Leo-nardo Morlino comenta que en una “buena democra-cia” los ciudadanos tienen el poder de controlar y evaluarsi las autoridades trabajan bajo un respeto a la ley y sisus decisiones tienen base en las demandas expresa-das por la sociedad civil; además, existe una rendiciónde cuentas por parte de los representantes; es decir,una “buena democracia” es un régimen ampliamentelegitimado, con instituciones y políticos confiables, quesatisface completamente a los ciudadanos.6

La calidad de la democracia está en función del ni-vel de satisfacción del sistema político en los ciudada-nos. Al existir una buena evaluación del sistema político,la ciudadanía tiende a participar más en los asuntospúblicos, lo que conduce a un círculo virtuoso al reali-zarse comicios con una mayor participación, donde seformen gobiernos legítimos. Algunas de las tasas másbajas de abstencionismo, menores al 10%, las encon-

4 Banco Interamericano de Desarrollo, Development BeyondEconomics. Economic and Social Progress in Latin America, JohnsHopkins University Press, 2000, pp. 171-186.

5 Alexis de Toqueville, Democracia en América, Aguilar, Madrid,1989.

6 Leonardo Morlino, Democracias y democratizaciones, Centrode Estudios de Política Comparada A.C., México, 2005, pp. 257-263.


tramos en democracias desarrolladas como Australia,Holanda, Austria y Bélgica.

A pesar de que varios investigadores han estudiadoal abstencionismo, éste es un fenómeno que no ha sidoexplicado con claridad. Sin embargo, los estudiososdel tema están de acuerdo en que la ausencia de loselectores registrados el día de las votaciones no obe-dece a una sola causa, sino a un conjunto de variablesque se entrelazan en forma coyuntural.7 Diether Nolenseñala que el abstencionismo obedece a múltiples ra-zones, de manera que cualquier análisis que trate deexplicarlo tomando una sola variable será un estudioequivocado.8

El análisis de la falta de participación electoral es deinterés en la medida en que, al entender los factoresque la provocan, es posible tratarlos de forma preven-tiva para elevar el nivel de la democracia.

Los números del abstencionismo en América Latina

Uno de los factores que incide en el nivel de afluenciaa las urnas es cuando en la legislación se establece el

7 Véase G. Bingham Powell, “American Voter Turnout in Com-parative Perspective”, The American Political Science Review, vol.80, núm. 1, 1980; Dieter Nohlen, “La participación electoral comoobjeto de estudio”, Elecciones, núm. 3, 2004, Oficina Nacional deProcesos Electorales; Pippa Norris, Electoral Engineering. VotingRules and Political Behavior, Cambridge, EE.UU., 2004; Russel J.Dalton, “Democracy and its Citizens: Patterns of Political Change”,artículo disponible en www.democ.uci.edu (consulta 02/05/06), 2001.Carles Boix y Clara Riba, “Las bases sociales y políticas de la abstenciónen las elecciones generales españolas: recursos individuales,movilización estratégica e instituciones electorales”, Revista Españolade Investigaciones Sociológicas, núm. 90, 2000.

8 Nohlen, “La participación electoral...”, op. cit.


tipo de voto como una obligación de la ciudadanía. Enla región encontramos básicamente tres tipos de voto:obligatorio con sanción, obligatorio sin sanción y facul-tativo. En los países que tienen un tipo de voto obliga-torio y donde el incumplimiento a esta disposición escastigado por la autoridad competente, el nivel de lasanción varía desde una multa económica, el encarce-lamiento temporal, hasta la imposibilidad de realizargestiones ante los gobiernos federales, provinciales ymunicipales o para realizar trámites bancarios.9

Para analizar los números del abstencionismo enLatinoamérica, se recopiló la información de las elec-ciones presidenciales celebradas para cada país des-de 1993 hasta abril de 2006, y se clasificó por tipo devoto. En el Cuadro 1 se observa que la tasa de ausen-tismo en las últimas elecciones presidenciales para lospaíses donde el voto es obligatorio con sanción, varíade 10.38% para Uruguay hasta 35.71% en Paraguay.Los países donde hubo la participación electoral másalta fueron, además de Uruguay, Perú, Chile y Bolivia.Las elecciones presidenciales que presentaron la tasamás baja de ausentismo en las urnas fueron Uruguay,en 1994 con 8.57% de abstencionismo, en 1999 con8.22% en la primera vuelta y 8.17% en la segunda; yChile, en 1993 con 8.69%, en 1999 con 10.06% en laprimera vuelta, y en 2000 con 9.37% en la segunda.

Entre los países con tipo de voto facultativo, es de-cir, donde el sufragio es un derecho y el elector noestá obligado a cumplir con él, en la última elecciónpresidencial de El Salvador, el abstencionismo fue de61.43%. Pero el caso más significativo es Puerto Rico,donde en las elecciones de 1996 y de 2000 el 83.20 y

9 Meixueiro, op. cit., pp. 6-8.


Cuadro 1Porcentaje de abstención en América Latina

Elecciones presidencialesTipo de voto: obligatorio con sanción

País Fecha Abstención

Argentina 1999 18.10%2003 21.77%

Bolivia 1997 28.64%2002 27.94%2005 15.50%

Brasil 1998 21.49%2002 17.74%

2002* 20.47%

Chile 1993 8.69%1999 10.06%

2000* 9.37%2006 13.12%

Ecuador 1998 35.84%1998* 29.86%2002 35.02%

2002* 28.79%

Honduras 1997 25.75%2001 35.95%

Paraguay 1998 19.46%2003 35.71%

Perú 2001 17.68%2001* 18.59%20061 11.71%

Uruguay 1994 8.57%1999 8.22%

1999* 8.17%2004 10.38%

* Segunda vuelta.1 Datos preliminares del Organismo Nacional de Procesos Electorales,www.elecciones2006.onpe.gob.pe (consulta: 2 de mayo de 2006).Fuente: Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interame-ricano de Derechos Humanos, www.iidh.ed.cr/capel (consulta: 24 de mar-zo de 2006).


82.60% de los ciudadanos, respectivamente, no sufra-gó10 (Cuadro 2).

En el Cuadro 3 se observa a México y Costa Rica,países donde el voto es obligatorio pero no existe unasanción para el infractor, ni autoridad competente quelo regule. En nuestro país, el artículo 35 constitucionalseñala que es una prerrogativa para el ciudadano votary ser votado, y el artículo 36 señala que es obligatoriovotar en las elecciones. Es decir, por un lado es unprivilegio y una exención, y por el otro, una obliga-ción. En los hechos, el voto facultativo es equiparableal voto obligatorio sin sanción.

En los últimos comicios celebrados para elegir pre-sidente de la república, en Costa Rica (2006) hubo unabstencionismo de 34.79% y en México (2000) de 36%.

Los niveles más bajos de abstención o la participa-ción ciudadana, los encontramos en países que tienenel tipo de voto obligatorio con sanción. Para los nuevepaíses con esta característica, el promedio de abs-tencionismo en todas las elecciones presidenciales esde 20.10%. Tomando en consideración únicamente laúltima elección, la tasa se eleva a 21.49%. El promediode inasistencia a las urnas para los países con votofacultativo es superior, 40.48% para todas las eleccio-nes y 36.53% para los últimos comicios de cada país(Cuadro 4).

10 Los datos se refieren a la participación electoral de los ciuda-danos registrados en Puerto Rico para las elecciones presidencialesen Estados Unidos.


Colombia 1998 49.00%1998* 41.00%2002 54.00%

El Salvador 1994 49.97%1994* 55.82%1999 61.43%

Guatemala 1999 46.24%1999* 59.61%2003 44.23%

2003* 53.23%

Nicaragua 1996 11.20%2001 11.20%

Panamá 1994 26.30%1999 23.80%2004 23.10%

Puerto Rico 1996 83.20%2000 82.60%2004 18.50%

República Dominicana 1996 22.84%1996* 23.00%2000 23.86%2004 27.16%

Venezuela 1998 36.55%2000 43.69%



Elecciones presidencialesTipo de voto: facultativo

* Segunda vuelta.Fuente: Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Inte-ramericano de Derechos Humanos www.iidh.ed.cr/capel (consulta24/03/06).



Elecciones presidencialesTipo de voto: obligatorio sin sanción

* Segunda vuelta.1 Tribunal Supremo de Elecciones de la República de Costa Rica, “Escruti-nio definitivo para la elección de Presidente y Vicepresidentes”,www.tse.go.cr (consulta: 2 de mayo de 2006).Fuente: Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interame-ricano de Derechos Humanos, www.iidh.ed.cr/capel (consulta: 24 de mar-zo de 2006).


Costa Rica 1998 30.01%2002 31.16%

2002* 39.78%20061 34.79%

México 1994 22.84%2000 36.03%


Elecciones presidenciales

Cálculos efectuados con datos presentados en los cuadros 1, 2 y 3.

Obligatoriocon sanción 20.10% 21.49%

Facultativo 40.48% 36.53%

Obligatoriosin sanción 32.44% 35.41%

Tipo de voto Promedio de todas las Promedio de la últimaelecciones presidenciales elección presidencial


El abstencionismo en elecciones federales,locales y municipales en México

Para analizar el abstencionismo en México, se recopilóla información de las últimas dos elecciones para ele-gir diputados federales, gobernador y diputados loca-les en cada una de las entidades federativas.

En las últimas elecciones federales para elegir re-presentantes a la Cámara de Diputados, la inasistenciaa las urnas se incrementó poco más de 20 puntos por-centuales, al pasar de 36.03 a 57.17% (Gráfica 1).

En los comicios para elegir gobernador, el absten-cionismo se incrementó en la mayoría de las entidadesfederativas en los últimos años. En el Cuadro 5 se apreciaque la entidad con mayor participación fue el DistritoFederal, y con mayor inasistencia a las urnas fue BajaCalifornia con 63.38%.11 El promedio de abstencionismode la última elección para gobernador en las entidadeses de 45.23%, cinco puntos porcentuales superior alpromedio de la penúltima elección. En el Cuadro 5aparecen con un asterisco los 19 estados en donde laparticipación electoral disminuyó significativamente.

El Cuadro 6 presenta las tasas de ausentismo paralas elecciones de diputados locales. Se observa que enlos estados de México y Baja California el abstencio-nismo fue superior al 60%. El dato más alto se dio enOaxaca en las elecciones de 2001, donde participó me-nos de 32% del electorado. El promedio de inasisten-cia a las urnas para las últimas elecciones al Congresolocal de los estados fue de 47.13%. Como en el cuadroanterior, las 15 entidades donde el abstencionismo au-mentó en forma significativa aparecen con un asterisco.

11 Aunque la elección para elegir jefe de gobierno en el DistritoFederal coincidió con la elección presidencial.

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Cuadro 5Abstencionismo (%)

Gobernador

* Estados en donde la participación electoral disminuyó significativamente.1 Jefe de Gobierno.Fuente: institutos electorales de las entidades federativas.

Entidad Año Absten- Año Absten-cionismo cionismo


Yucatán 2004 26.12% 2001 31.68%Tlaxcala 2004 36.46% 2001 39.94%Campeche* 2003 38.41% 2000 34.87%Veracruz 2004 39.62% 2000 46.79%Durango 2004 41.52% 2001 54.24%Nayarit 2005 41.71% 2002 42.14%Quintana Roo 2005 41.93% 2002 51.63%Querétaro* 2003 42.83% 2000 33.73%Tabasco* 2003 43.49% 2000 39.69%Aguascalientes 2004 44.10% 2001 53.54%Puebla 2004 44.53% 2001 48.16%Sinaloa 2004 45.17% 2001 47.38%Chiapas 2004 45.23% 2001 48.43%Colima* 2003 45.25% 2000 36.03%Nuevo León* 2003 45.77% 2000 36.79%Zacatecas 2004 45.78% 2001 45.51%Jalisco* 2003 46.13% 2000 42.39%Baja California Sur 2005 46.14% 2002 46.77%Sonora* 2003 47.13% 2000 42.49%Coahuila 2005 47.27% 2002 53.41%Tamaulipas 2004 48.43% 2001 47.97%Guerrero* 2005 48.65% 2002 43.30%Oaxaca 2004 50.20% 2001 68.96%Morelos* 2003 50.70% 2000 40.93%Guanajuato* 2003 51.80% 2000 36.63%Michoacán* 2004 53.95% 2001 46.69%San Luis Potosí* 2003 54.51% 2000 38.36%Hidalgo 2005 55.62% 2002 64.36%Chihuahua 2004 56.04% 2001 56.86%Distrito Federal* 2003 57.63% 2000 30.60%Estado de México* 2006 60.29% 2003 57.21%Baja California* 2004 65.86% 2001 63.48%


Diputados locales

* Estados en donde el abstencionismo aumentó significativamente.Fuente: institutos electorales de las entidades federativas.



El abstencionismo para elegir ayuntamientos en losestados de la república también es alarmante, ya queen 10 entidades la cifra es mayor al 50%, y en el casode los municipios de los estados de México o BajaCalifornia, superior al 60%. El promedio de los electo-res que no acudieron a depositar su voto para elegirautoridades municipales en las entidades federativasfue de 47.65% (Cuadro 7).

Los municipios con mayor lista nominal en Méxicoson: Guadalajara, Ecatepec, Ciudad Juárez, Nezahual-cóyotl y Tijuana. A excepción del primero, en el Cua-dro 8 se presentan los datos para estos municipios. Esinteresante observar que en los dos últimos comiciospara elegir ayuntamientos, el abstencionismo es supe-rior al 60%. En las últimas elecciones en el Edomex, enlos tres municipios con mayor número de electores elabstencionismo fue superior al 70%. En el caso deEcatepec, el ausentismo llegó a 77.33%, es decir, enesta elección las autoridades fueron electas únicamen-te con la participación del 23% de los ciudadanos.

En el cuadro se observa que en las zonas urbanas,a medida que crece la población, disminuye la parti-cipación ciudadana. Al respecto, Giovanni Sartori afir-ma que las megalópolis no favorecen la participación,ya que la alta concentración promueve la atomizacióny fomenta la despersonalización. Esto se explica entreotras cosas por los rápidos cambios que suceden y nosconvierten en ajenos al entorno que muchas perso-nas conocieron en su niñez, ya que cada vez un núme-ro mayor de gente vive y muere en un lugar distintode donde nace, por lo que existe un desarraigo a lacomunidad.12

12 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia 1. El debate contem-poráneo, 3a. reimp, Alianza, Madrid, 2001, p. 48.

Yucatán 2004 34.94% 2001 31.47%Campeche 2003 37.84% 2000 34.93%Tlaxcala 2004 37.89% 2001 40.14%Veracruz 2004 39.89% 2000 46.60%Nayarit 2005 41.71% 2002 42.08%Querétaro 2003 42.75% 2000 33.67%Tabasco 2003 43.43% 2000 39.61%Aguascalientes 2004 43.93% 2001 53.36%Quintana Roo 2005 44.93% 2002 51.55%Puebla 2004 44.99% 2001 44.02%Colima 2003 45.13% 2000 34.03%Chiapas 2004 45.22% 2001 48.22%Sinaloa 2004 45.23% 2001 47.36%Jalisco 2003 45.68% 2000 42.16%Nuevo León 2003 45.74% 2000 37.03%Baja California Sur 2005 45.80% 2002 46.61%Sonora 2003 45.83% 2000 40.29%Zacatecas 2004 46.05% 2001 47.63%Coahuila 2005 47.23% 2002 59.20%Hidalgo 2005 47.96% 2002 46.10%Oaxaca 2004 48.47% 2001 45.67%Tamaulipas 2004 48.75% 2001 47.81%Durango 2004 50.30% 2001 54.39%Morelos 2003 50.63% 2000 40.66%Guanajuato 2003 51.24% 2000 36.34%Guerrero 2005 52.76% 2002 43.43%Michoacán 2004 53.85% 2001 46.75%Chihuahua 2004 56.33% 2001 56.74%Distrito Federal1 2003 56.50% 2000 30.59%San Luis Potosí 2003 56.69% 2000 51.36%Estado de México 2006 60.87% 2003 56.63%Baja California 2004 66.53% 2001 63.50%

1 Jefe de Gobierno.Fuente: institutos electorales de las entidades federativas.


Ayuntamientos



Cuadro 8Abstencionismo

Municipios con mayor lista nominal (selección)

Fuente: institutos electorales de las entidades federativas.

Tijuana, BajaCalifornia

Juárez,Chihuahua

EdomexEcatepecNezahualcóyotlNaucalpanTlalnepantla

2003 2001 Lista nominal

63.65% 67.43% 714 544

2004 2002 Lista nominal

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2006 2003 Lista nominal77.33% 63.62% 1 097 89374.39% 66.67% 902 10273.90% 64.60% 645 15865.14% 61.70% 541 070

Factores que determinan el abstencionismo

Como ya se apuntó, son diversos los estudios que hanintentado explicar la inasistencia a las urnas y varioslos factores que intervienen en que en una elecciónparticipe o no la mayor parte de la ciudadanía. Entrelas variables que han sido analizadas por los especia-listas destacan la educación, la edad y el nivel de in-greso de las personas, la confianza en las institucionesy en las autoridades, el interés de los ciudadanos en lapolítica, la cercanía de los representantes con sus re-presentados, la diferencia ideológica de los partidospolíticos y de los candidatos, la influencia del voto enel resultado de las elecciones, la obligatoriedad delvoto, la facilidad para inscribirse en la lista de electo-res, la satisfacción de la democracia y del sistema polí-tico, la evaluación de la tarea del gobierno saliente, así


13 G. Bingham Powell Jr., “Voting Turnout in Thirty Democracias:Partisan, Legal and Socio-Economic Influences”, en Richard Rose,Electoral Participation: A Comparative Perspectiva, Sage Publica-tions, 1980; Robert W. Jackman, “Political Institutions and Voter Turn-out in Industrialized Democracies”, American Political ScienceReview, núm. 81, 1987, pp. 405-423.

como la coincidencia del día de las elecciones coneventos especiales o la incapacidad del elector paratrasladarse a la casilla. En el Cuadro 9 clasificamos es-tas variables en cuatro grupos: normativas, individua-les, políticas y contingentes.

Entre las variables normativas, la facilidad para queun ciudadano se apunte en las listas de votación y laobligatoriedad o no del voto influyen en la tasa departicipación electoral. Los estudios empíricos reali-zados en democracias revelan que en aquellos paísesdonde el voto es obligatorio, los niveles de participa-ción son más altos. La forma de empadronamiento puedeinfluir en los niveles de afluencia a las urnas. Existentres modelos diferentes de empadronamiento: automá-tico, obligatorio o voluntario. Es de esperarse que cuan-do el empadronamiento es obligatorio exista una ma-yor afluencia de votantes el día de la jornada electoral,ya que los ciudadanos están obligados a registrarse.Por el contrario, si el empadronamiento es voluntario,es probable que un grupo considerable no se registrey, en consecuencia, no vote.13

Dentro de las variables de tipo individual, la educa-ción, la edad y el nivel de ingresos también influyenen el porcentaje de electores que emiten su sufragio.Las observaciones realizadas muestran que conformeaumenta el nivel educativo, aumenta el nivel de parti-cipación electoral. De igual forma sucede con el nivelde ingresos y con la edad de las personas. Mientras


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más joven es un ciudadano, vota menos; conforme tiendea aumentar su edad, aumenta su participación en lasurnas, hasta que llega a una edad avanzada, donde elcansancio o alguna enfermedad le impiden trasladarsea la casilla. El índice de mayor participación electoralse da entre las personas de 50 a los 60 años, despuésde esa edad empieza a disminuir.14

Un conjunto de factores que no ha sido analizadodel todo, pero que sin duda influye en los niveles deabstencionismo, son las causas fortuitas como el maltiempo, o la coincidencia del día de las elecciones conalgún evento importante, ya sea familiar, deportivo osocial. A este conjunto de variables les denominamos“de contingencia”.15

Pero, tal vez el conjunto de variables que más signi-ficancia tiene en el hecho de que los electores acudano no a depositar su sufragio, son las de tipo político. Laparticipación electoral está fuertemente influenciada porla satisfacción del sistema político; en el interés de losasuntos públicos; en la confianza en los legisladores,en los gobernantes y en las instituciones; y en la aten-ción de las demandas del ciudadano por parte de susrepresentantes. A medida que aumenta la evaluacióndel sistema político en su conjunto, aumenta la proba-bilidad de que los ciudadanos acudan a emitir su voto.16

Algunos estudios muestran que las variables de tipopolítico son las que mayor influencia tienen en que laspersonas se decidan a acudir a las urnas. Característi-cas como el interés en las campañas políticas, la per-cepción política y económica del país, la presencia de

14 Buendía, “Determinantes de participación...”, op. cit., pp. 441-442.

15 Nohlen, “La participación…”, op. cit. p. 145.16 Powell, “American Voter Turnout...”, op. cit., pp. 17-43.


partidos políticos fuertes y desarrollados, y la competi-tividad de las elecciones, influyen en el porcentaje deabstencionismo.17

Causas del abstencionismo en México

Haciendo una revisión de estos factores y cómo influ-yen en la asistencia a las urnas, revisamos algunas datosdemoscópicos para observar el estado de algunas va-riables en la percepción de la opinión pública.

En cuanto a la evaluación general del sistema políti-co, un grupo bastante representativo de mexicanos tie-ne poco o nada de interés en la política; no está satis-fecho en la forma como funciona la democracia en elpaís; piensa que sus representantes populares, sus au-toridades, así como los partidos políticos no se pre-ocupan por las necesidades de la gente; que no tomanen cuenta sus intereses a la hora de hacer las leyes;tiene poca o nada de confianza en las instituciones;piensa que en nuestro país no se respetan las leyes yque la corrupción está generalizada entre los políticos(Cuadro 10).

Por otro lado, el principal instrumento para podersufragar es contar con la credencial de elector. Aunqueestén inscritos en el padrón electoral, aquellas perso-nas que por alguna razón (pérdida o robo) no cuentencon ella, no se les permite emitir su voto.

El IFE realiza una evaluación del padrón electoral através de la Verificación Nacional Muestral. En el últi-mo levantamiento, realizado en agosto de 2005, se ob-servó que casi la totalidad de los ciudadanos mexicanos

17 Boix y Riba, “Las bases sociales...”, op. cit.

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que residen en el territorio nacional cuenta con sucredencial de elector.

Sin embargo, también se aprecia que un porcentajeimportante de los electores, 20.45%, no actualiza sucambio de domicilio. Sólo 76% reside en el domicilioque tiene registrado en el padrón electoral, y sólo 83%reside dentro de la sección electoral en que le corres-ponde votar. Es decir, hay un desfase considerable delpadrón electoral (Cuadro 11).

Los datos del cuadro indican que únicamente debidoa factores estructurales, el abstencionismo en Méxicoestará entre 20 y 25%. Si agregamos variables como labaja evaluación del sistema político, o coyunturalescomo la presencia de eventos importantes que coinci-den con la jornada electoral (semifinales del mundialde futbol Alemania 2006), podemos esperar un ausen-tismo aún mayor.

Cuadro 11Actualización del padrón electoral

Padrón ElectoralJóvenes empadronados

de 18 y 19 años

Residentes en la sección

del padrón

Residentes en el domiciliodel padrón

Cambios de domicilio

no reportados en el padrón

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82.74%

75.80%

20.45%

Fuente: Registro Federal de Electores; IFE, Verifi-cación Nacional Muestral 2005, agosto de 2005.


Disminuir el abstencionismo: ¿qué hacer?

Si tomamos en consideración que la confianza en lasinstituciones y en las autoridades influye de maneraimportante en la tasa de participación; que los porcen-tajes de abstencionismo son más altos entre los ciuda-danos que no tienen interés en la política; que hay unalto número de ciudadanos jóvenes, con poco interésen los asuntos públicos y sin la experiencia de partici-par en las elecciones; se corre el riesgo de que el abs-tencionismo vaya poco a poco ampliándose.

Como se discutió, la baja participación electoral nosólo obstaculiza la representación democrática efectiva,sino también refleja una falta de credibilidad en las insti-tuciones democráticas. Una escasa participación electo-ral puede generar un círculo vicioso de deterioro por ladesilusión que provoca el desempeño de la clase polí-tica, lo que a su vez origina una menor participación.

Pippa Norris señala que la estabilidad aceptable enniveles de participación electoral se logra cuando existeuna evaluación positiva del sistema político, de las insti-tuciones, de los representantes y de las autoridades.18

En nuestro país, el elector no tiene los incentivossuficientes para participar en las elecciones. Los ciu-dadanos no cuentan con mecanismos de control queles permita evaluar a sus representantes o a sus auto-ridades.

Para reducir el peso específico de las variables detipo individual y de tipo estructural, se propone discu-tir y evaluar algunos mecanismos como: la obligato-riedad del voto, sancionando al infractor; flexibilizar elejercicio del sufragio fuera de la sección electoral; im-

18 Pippa Norris, Electoral Engineering. Voting Rules and PoliticalBehavior, Cambridge, EE.UU., 2004, pp. 151-179.


plementar una forma más ágil, como el Internet, pararealizar el cambio de domicilio de la credencial deelector; hacer concurrentes las elecciones federales, es-tatales y municipales; e poner en marcha un fuerte yagresivo programa de educación cívica del ejerciciodel voto, comenzando por los jóvenes más cercanos acumplir 18 años, hasta los niños, es decir, empezandopor las escuelas de nivel medio superior y posterior-mente con secundarias y primarias.

Pero los mecanismos más importantes y urgentes deimplementar son los destinados a impactar favorable-mente en las variables de tipo político, y para ello sepropone, fundamentalmente, otorgarle el poder al ciu-dadano.

La ciudadanía debe tener el poder de responsabilizara los funcionarios públicos de sus actuaciones. Se re-quiere otorgarle el poder al ciudadano para retirar laconfianza al representante y evaluar su actuación. Esnecesario profesionalizar a las instituciones públicas,transparentar el uso de los recursos y establecer me-canismos de rendición de cuentas y de control sobre losrepresentantes. Se precisa, también, implementar figu-ras como el referéndum, el plebiscito, la consulta popu-lar, la revocatoria del mandato y la iniciativa ciudadana.

Sólo así se podrá aumentar el nivel de satisfaccióndel sistema político, aumentar el nivel de confianza enlas instituciones públicas y aumentar el nivel de con-fianza en los representantes populares.


Introducción

La incorporación de mecanismos participativos en laspolíticas de seguridad pública ha tomado un lugar cen-tral en algunos gobiernos locales mexicanos. En estecontexto, la participación ciudadana ha adquirido ma-yor importancia en las políticas dirigidas a disminuir laviolencia y la criminalidad. Como consecuencia de ello,se presenta un cambio de modelo de seguridad públi-ca, que en la práctica se ha traducido en la búsquedade mayor participación ciudadana para prevenir la de-lincuencia.

Participación ciudadanay prevención del delitoen Nezahualcóyotl: ¿de quéparticipación hablamos?1

Alejandro Navarro Arredondo

1 Este artículo presenta resultados parciales de un proyecto demayor envergadura que analiza las relaciones entre la participaciónciudadana y la prevención del delito en diversas delegaciones delDistrito Federal y algunos municipios del Estado de México. Esteestudio se lleva a cabo bajo la dirección del Dr. Arturo Alvarado,investigador de El Colegio de México, y recibe contribuciones eco-nómicas de la Fundación Tinker. Allison Rowland, Olivia Martínez,Diana Hurtado, Amparo Torres y Ulises Urusquieta también formanparte de este proyecto. Como siempre, la responsabilidad sobre elcontenido es exclusiva del autor.

162 Alejandro Navarro Arredondo

La presente colaboración se centra en el desarrollode tres ejes de análisis en lo que a participación ciuda-dana en seguridad se refiere. En primer lugar se pre-sentan los principales conceptos y temas relacionadoscon la participación ciudadana. En segundo lugar serealiza una descripción de las problemáticas y los de-safíos principales de este tipo de iniciativas para laprevención del delito. En tercer lugar se analizan lasadaptaciones institucionales que hay que efectuar enel ciclo de las políticas públicas para llevar adelantepropuestas de participación ciudadana en materia deseguridad pública. En cuarto lugar se presenta el análi-sis de un caso con presencia de políticas de participa-ción ciudadana que busca dar respuesta a la problemáticalocal de la inseguridad. En Nezahualcóyotl el gobiernomunicipal está implementando una política de confor-mación de Consejos de Participación Ciudadana (Copa-cis) donde la participación de la ciudadanía es aúnlimitada. Sin embargo, la institución policial ha desa-rrollado un cambio en la estrategia operacional queenfatiza el establecimiento de una mayor relación conla comunidad.

Marco conceptual de la participación ciudadana

De acuerdo con el Banco Mundial, la participación esel mecanismo por el cual las personas y entidades quetienen interés en un asunto se involucran en las políti-cas públicas y en las decisiones que los afectan.2 Desdeesta perspectiva es posible ver a la participación de laciudadanía como un proceso y como el resultado de

2 Banco Mundial, The World Bank Participation Source Book,Washington, 1996, p. 9.

163Participación ciudadana y prevención del delito

ese proceso. Como proceso, considera que los indivi-duos y las comunidades deben estar involucrados enlas decisiones y los programas que afectan sus vidas.Como resultado, consiste en lograr individuos y comu-nidades capacitadas para desenvolverse con mayorautonomía y estabilidad. Este último significado que sele concede a la participación le otorga también unafunción educadora. En otras palabras, a través de laparticipación se desarrolla la conciencia cívica de losvecinos y se refuerzan los lazos de solidaridad, lo quehace más comprensible la noción de que los indivi-duos y grupos intervengan en la gestión pública.

Por su parte, el Instituto Nacional para el Federalismoy el Desarrollo Municipal (Inafed) define a la partici-pación como

la organización racional y consciente de las personas con elpropósito de proponer las iniciativas que satisfagan sus nece-

sidades; definir intereses y valores comunes; colaborar en la

realización de obras y prestación de servicios públicos; cono-cer sus responsabilidades como miembros del municipio e

influir en la toma de decisiones del ayuntamiento.3

En este sentido, la participación permite estableceruna identificación entre necesidades y soluciones a losproblemas que se enfrentan, además de mejorar el apro-vechamiento de los recursos e interesar a los ciudada-nos en la supervisión de la gestión pública, favoreciendoel desarrollo individual y comunitario. Por estas razo-nes, la inclusión de la participación ciudadana en latoma de decisiones públicas se ha expandido notable-

3 Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Munici-pal, La participación social, México, 2001, p. 3.


mente a tal punto que se considera importante diseñarprogramas públicos con enfoque participativo.

Sin embargo, no hay una forma homogénea de parti-cipar, más bien existen categorías o niveles que dis-tinguen el tipo de participación. De acuerdo con LuisPineda, otra manera de definir la participación ciuda-dana consiste en determinar el nivel de participación ylos efectos diferenciados que cada nivel produce en lagestión pública.4

Siguiendo esta propuesta se distinguen estos nivelesde participación:

1. Resistencia. Se refiere a la actitud de oposiciónactiva por parte de un grupo de personas en re-lación con la iniciativa planteada.

2. Información. Vía de comunicación en un solosentido con el objetivo de que las autoridadesenteren a las personas involucradas.

3. Consulta. Comunicación en dos sentidos, dondelas personas involucradas tienen la oportunidadde expresar sugerencias y preocupaciones, aun-que sin asegurar que éstas sean tomadas encuenta.

4. Construcción de consensos. En este nivel, laspersonas involucradas interactúan con las autori-dades para entenderse entre sí, discutir variasopciones y llegar a una posición negociada quesea aceptable para todos.

5. Toma de decisiones. Es la opción de que losciudadanos estén directamente involucrados enla toma de decisiones y compartan la responsa-bilidad por los probables resultados.

4 Luis Pineda, Reflexiones en torno a la participación ciudadana.¿Gobierno vs. ciudadanía?, DECA, Equipo Pueblo, México, 2004, p. 42.


6. Asociación. En este nivel los ciudadanos no sólotoman parte en decisiones y comparten los ries-gos de los resultados, también participan en laimplementación de las decisiones, sobre una basede igualdad con las otras personas involucradas.

7. Autogestión. Es el nivel óptimo de participaciónque propone la gestión ciudadana del problema;de esta manera le corresponde a los ciudadanosuna responsabilidad y un compromiso completos.

Desde esta última perspectiva, cuando las personasparticipan en el proceso de políticas públicas adquie-ren habilidades y desarrollan actitudes que les posibili-tan una contribución más significativa a la sociedad engeneral y a ciertos problemas públicos en particular. Acontinuación se revisará el marco teórico de la hechurade políticas públicas; ello permitirá tener mayor clari-dad y consenso sobre los propósitos específicos de laparticipación ciudadana. Posteriormente se abordará uncaso particular para identificar las oportunidades deque la participación alcance estos propósitos en mate-ria de seguridad pública.

Políticas públicas y participación ciudadana

El enfoque de las políticas públicas es un conjunto demétodos que permiten descomponer la compleja esfe-ra de la acción pública en actividades muy distintas yanalíticamente separables. Tiene un valor descriptivodel entramado político administrativo en tanto que per-mite la observación de los procesos de elaboración depolíticas y facilita la identificación de los distintos acto-res que intervienen en programas de actuación públi-


ca. Pero el enfoque de políticas públicas también tieneun valor prescriptivo, en el sentido de que ofrece uninstrumental de técnicas para conocer el impacto dedeterminadas decisiones en el entorno y para resolverproblemas públicos de orden colectivo.

Por tanto, para analizar el proceso de las políticaspúblicas resulta de utilidad descomponer el objeto deestudio en una serie de etapas a través de las cualespuede pasar un problema público. La división del pro-ceso de las políticas públicas es un ejercicio teóricopara el análisis, por eso diferentes autores presentanun número distinto de etapas, que pueden ir desde lascuatro de Charles Jones,5 hasta los ocho pasos de EugeneBardach.6 A continuación se presenta una síntesis conla propuesta teórica de ambos autores, misma que con-forma el siguiente modelo.

Diagnóstico del problema

Implica la identificación y anticipación de los proble-mas u oportunidades para la intervención pública. Unproblema público es una demanda, una necesidad ouna oportunidad de intervención pública, el cual –unavez identificado– requiere una acción pública.7

Una vez que un problema ha sido identificado y seconsidera que una decisión es necesaria, la cuestiónque surge es cómo esa decisión debe ser tomada. Esto

5 Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,Brooks & Cole Publishing, California, 1984.

6 Eugene Bardach, A Practical Guide for Policy Analysis: TheEightfold Path to More Effective Problem Solving, Chatham House,Nueva York, 2000.

7 Jones, An Introduction to the Study..., op. cit., p. 58.


puede realizarse en términos subjetivos o con un análi-sis objetivo. Frecuentemente, lo que se define comoun problema es en realidad una combinación de pro-blemas que necesitan ser separados e identificados yse debe intentar explicar cómo han surgido y qué com-binación de causas y efectos actúan.

Identificar y seleccionar la opción de política

Generalmente existen varios caminos posibles paratratar de alcanzar un objetivo (o conjunto de objetivos).Las opciones de política son las líneas de acción quepueden contribuir a conseguir los objetivos y, de estaforma, a la resolución de un problema público. De lasdistintas líneas de actuación deben establecerse las con-secuencias positivas y negativas y los apoyos que seconseguirían para las mismas, además de informaciónsobre las restricciones legales, políticas y económicas.

Diseño de la política pública

El diseño de la política pública se enfrenta a dos cues-tiones: el análisis prospectivo y el establecimiento deprioridades. Debido a que generalmente existe unabrecha entre el futuro deseado y el futuro esperado, esnecesario identificar los factores restrictivos más im-portantes. Asimismo, en las organizaciones o progra-mas públicos y con múltiples propósitos puede sernecesario examinar las prioridades relativas de variosobjetivos que compitan por recursos limitados.


Implementación

Cuando una opción surge de la fase anterior es gene-ralmente necesario formular y comunicar la políticapública resultante y diseñar con más detalle el progra-ma. Para una implementación efectiva es esencial quese consideren los posibles problemas de ejecución, yque los procedimientos adecuados para resolverlos seandiseñados en el programa. Un enfoque más analíticoimplica comparar los progresos reales con los planesdiseñados en las etapas anteriores. Cuando el análisisdemuestra que el programa no se está desarrollando deacuerdo al plan, pueden ser necesarias acciones pararemediar esta situación.

Monitoreo y evaluación

En cierto punto puede realizarse una revisión de lapolítica. Ésta puede implicar preguntarse si la políticaha conseguido los efectos deseados. Un efecto es unaconsecuencia observada de la actuación pública, sonlos resultados de los productos. Las consecuencias deuna actuación pública no son totalmente determinableso conocidas antes de que ésta se realice. La posibili-dad de llevar a cabo una evaluación depende de laprevia especificación de los efectos esperados y dehaber diseñado el programa de tal manera que se utili-cen una o varias técnicas de evaluación; sin ello serádifícil o imposible determinar si el programa está fun-cionando como se deseaba.


Revisión

El cumplimiento de una política pública es el grado enel que los efectos de la misma contribuyen a la conse-cución de los objetivos. La información sobre el cum-plimiento o la revisión de una política pública puedeser utilizada para desarrollar nuevas alternativas de ac-ción o para reestructurar los problemas públicos.8

Hay que señalar que esta lista no pretende ser unadescripción de lo que realmente le pasa a cada proble-ma o asunto público, más bien es un marco para orga-nizar la comprensión de cómo la participación ciuda-dana incide en cada una de las etapas del proceso delas políticas públicas. Por otro lado, las líneas diviso-rias entre las diferentes etapas son artificiales y nosiempre tienen el mismo orden. Las fases pueden su-perponerse, cambiar su secuencia cronológica o noaparecer nunca a lo largo del proceso.

De acuerdo con el Banco Mundial, como posiblesventajas de la participación ciudadana en las etapasde las políticas públicas podemos mencionar las si-guientes:9

• La participación mejora el diseño de las políticaspúblicas al reducir el costo de la obtención dedatos sobre los factores ambientales, sociales yculturales, así como sobre las necesidades y prio-ridades de los actores clave.

• Un proceso participativo puede ayudar a resol-ver o manejar conflictos al crear una base común

8 William Dunn, Public Policy Analysis, Englewood Cliffs, PrenticeHall, Nueva Jersey, 1981, p. 44.

9 Banco Mundial, The World Bank..., op. cit., pp. 16-23.


y de negociación entre los grupos interesados.Detectar y resolver tales conflictos ayuda a redu-cir problemas de implementación.

• Mediante la evaluación participativa las perso-nas se dan cuenta si los beneficios y alcances dela política pública se dan en forma equitativa, yles permite tomar medidas correctivas cuandosea necesario.

A continuación se analizará una experiencia que seha desarrollado para fomentar una mayor participaciónciudadana, identificando las etapas del proceso de po-líticas, así como los potenciales problemas de su apli-cación. Finalmente, se tratará de articular la primera yla segunda parte a través del análisis de este estudiode caso con el objeto de establecer las potencialidadesy las limitantes de estas experiencias de participaciónciudadana en el proceso de políticas para prevenir ladelincuencia.

Participación ciudadana y prevencióndel delito en Nezahualcóyotl

La inseguridad pública se ha convertido en uno de losmayores problemas de nuestro país. El impacto deeste problema público sobre la calidad de vida de losciudadanos ha obligado a los gobiernos locales a dise-ñar esquemas alternativos a los existentes con el fin deser exitosos en su cometido de disminuir los nivelesde inseguridad, y al mismo tiempo garantizar que nose sacrifique el avance de la democracia y el respetopor los derechos humanos. Este apartado analiza unade las más atractivas alternativas que se discuten hoy


día en materia de mejoramiento de los niveles de inse-guridad ciudadana: el modelo de policía de orienta-ción comunitaria.

De acuerdo con Hugo Frühling, los intentos por im-plementar políticas de seguridad pública con un fuertecomponente de policía comunitaria y de participaciónciudadana son influidos por tres factores:

1. El proceso de democratización que tuvo lugardurante la década de los años ochenta y noven-ta en muchos países de Latinoamérica, y quepone en evidencia la incompatibilidad existen-te entre las normas democráticas y las caracte-rísticas policiales de tinte jerárquico.

2. El incremento que experimenta el delito comúnen casi todos los países latinoamericanos, el cualse ve acompañado por la visible presencia deltema del crimen como uno de los problemasque requerirían ser solucionados con urgenciapor parte de la autoridad pública.

3. La descentralización de funciones hacia los go-biernos locales o regionales, que busca estable-cer mecanismos de rendición de cuentas de losorganismos policiacos respecto de la eficacia yeficiencia de las políticas de seguridad pública.10

Estos factores han incidido con mayor o menor im-pacto en el municipio de Nezahualcóyotl, donde elayuntamiento puso en marcha un nuevo programa de

10 Hugo Frühling, “Las estrategias policiales frente a la inseguri-dad ciudadana en Chile”, en Hugo Frühling (coord.), Policía, socie-dad y Estado. Modernización y reforma policial en América Latina,CED, Santiago, 2001, pp. 3-5.


policía comunitaria y donde la ciudadanía toma un pa-pel activo en la prevención del delito.

Antes de comenzar el análisis de este caso, es nece-sario señalar que los programas de policía comunitariase distinguen por tres características principales: vigi-lancia a pie y definición de personal dedicado a deter-minadas áreas geográficas; el desarrollo de asociacionesvecino-policía en la prevención del delito; y el desa-rrollo de mecanismos de consulta ciudadana sobre losproblemas locales más importantes.11

Nezahualcóyotl es uno de los municipios más con-flictivos del área metropolitana de la ciudad de Méxicoen cuestión de violencia, delincuencia organizada, roboy narcotráfico. Por esta razón, Jorge Amador, directorde Seguridad Pública Municipal, explicó que para lle-var la seguridad pública a la puerta de cada casa, losservicios de vigilancia serán implementados en todo elterritorio municipal, en unidades o cuadrantes cuyaextensión física y densidad demográfica permitan queuna sola patrulla pueda realizar labores eficaces devigilancia permanente, de prevención y auxilio opor-tuno a la población.12

De acuerdo con este funcionario, la cercanía de lapolicía comunitaria permitirá que los elementos ten-gan conocimiento preciso de las amenazas y de loshechos que atentan contra la seguridad de la pobla-ción. También resaltó la importancia de desarrollar re-laciones de colaboración y confianza con los vecinospara emprender acciones conjuntas.

11 Herman Goldstein, Problem Oriented Policing, McGraw-Hill,Nueva York, 1998, p. 42.

12 “Comienza programa de policía vecinal en Neza”, Diario deMéxico, 6 de julio de 2004.


Durante el trabajo de campo se observó que loselementos de la policía comunitaria en Nezahualcóyotlrealizan rondines por varios cuadrantes, lo que ha per-mitido que desarrollen la capacidad de comunicación yde cooperación con la ciudadanía; al mismo tiempo,hay más incidencia en las políticas de seguridad públi-ca por parte de los vecinos, quienes poco a poco de-muestran más confianza en la policía.

Con la breve descripción del programa de policíacomunitaria en Nezahualcóyotl, se puede observar lamanera en que los objetivos de las políticas de seguri-dad pública se amplían. Aparte de ocuparse del con-trol de la criminalidad y del orden público, la policíacomunitaria busca cumplir los siguientes objetivos:

1. Incorporar a los ciudadanos en la producción deseguridad, mediante su participación en diversasetapas de las políticas públicas para prevenir demanera más efectiva la comisión de delitos.

2. Identificar problemas en la comunidad y propi-ciar soluciones sostenibles, particularmente acercade aquel tipo de problemas que se considere pue-den incidir en la proliferación de hechos delictivoso de problemas de orden público.

3. Incrementar el nivel de satisfacción de la comu-nidad respecto a la intervención policial.

4. Mejorar el control social sobre la actuación poli-cial.

Como podemos observar, el primer requisito de laimplementación de un programa de policía comunita-ria se refiere al establecimiento de mecanismos de aso-ciación y cooperación con la comunidad. De esta formala policía deja de ser un ente aislado contra la delin-


cuencia, y se convierte en un ente dinamizador de ini-ciativas ciudadanas que procuran prevenir la comisiónde delitos. A continuación haremos un breve análisis delas distintas formas en que la ciudadanía puede organi-zarse para participar en la labores de prevención deldelito.

Formas de participaciónciudadana en Nezahualcóyotl

En Nezahualcóyotl la regulación de las actividades delas autoridades municipales se consigna en la Ley Or-gánica Municipal del Estado de México. En esta leytambién se contemplan las distintas formas en que laciudadanía puede incidir en los procesos de políticaspúblicas, que representan el conducto por donde seescucha la voz de la ciudadanía en cuanto a su partici-pación en las funciones públicas.

La Ley Orgánica Municipal del Estado de Méxicoobliga a los presidentes municipales a designar, deentre los habitantes del municipio, a los jefes de sectory miembros de los consejos de participación ciudada-na; a formular programas de organización y participa-ción social que permitan una mayor cooperación entreautoridades y habitantes del municipio; y a organizar lainstrucción cívica que mantenga a los ciudadanos enconocimiento del ejercicio de sus derechos.

Asimismo, en esta ley se enuncia que es motivo desuspensión de un ayuntamiento o de alguno de susmiembros dejar de integrar los consejos de participa-ción ciudadana municipal o dejar de convocar a laelección de las autoridades auxiliares previstas en estaley. A continuación se describen cada una de las for-


mas de organizar la participación ciudadana en el mu-nicipio de Nezahualcóyotl.

Jefes de sector o de manzana

El artículo 61 de la Ley Orgánica Municipal del Estadode México señala que los jefes de sector o de manzanaserán nombrados por el ayuntamiento y apoyarán almunicipio en las siguientes funciones:

• Colaborar para mantener el orden, la seguridady la tranquilidad de los vecinos del lugar, repor-tando ante los cuerpos de seguridad pública y alos oficiales calificadores las conductas que re-quieran de su intervención.

• Elaborar y mantener actualizado el censo de ve-cinos de la demarcación correspondiente.

• Informar al ayuntamiento de las deficiencias quepresenten los servicios públicos municipales.

• Participar en la preservación y restauración delmedio ambiente, así como en la protección civilde los vecinos.

Delegados y subdelegados

De acuerdo con los artículos 57 y 59 de la Ley Orgáni-ca Municipal del Estado de México, los delegados ysubdelegados apoyan al municipio en las siguientesfunciones:

• Vigilar el cumplimiento del bando municipal, delas disposiciones reglamentarias que expida el


ayuntamiento y reportar a la dependencia admi-nistrativa correspondiente las violaciones a lasmismas.

• Coadyuvar con el ayuntamiento en la elabora-ción y ejecución del Plan de Desarrollo Munici-pal y de los programas que de él deriven.

• Auxiliar al secretario del ayuntamiento con lainformación que requiera para expedir certifica-ciones.

• Informar anualmente a sus representados y alayuntamiento sobre la administración de los re-cursos que en su caso tenga encomendados, ydel estado que guardan los asuntos a su cargo.

Comités ciudadanos de control y vigilancia

Los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia (Co-cicovis) son órganos ciudadanos responsables de veri-ficar la ejecución de cada obra, el cumplimiento de suprogramación, eficacia y la transparencia en el ejerci-cio de los recursos asignados por el Ramo 33. Estosórganos han sido formados en todas y cada una de lasobras y acciones realizadas con tales recursos.

En el artículo 113 B la Ley Orgánica Municipal delEstado de México señala que los comités ciudadanosde control y vigilancia estarán integrados por tres veci-nos de la localidad en la que se construya la obra,serán electos en asamblea general por los ciudadanosbeneficiados por la obra, y el cargo de integrante delcomité es de carácter honorífico. Asimismo, la ley se-ñal que no podrán ser integrantes de los comités laspersonas que sean dirigentes de organizaciones políti-cas o servidores públicos.


Consejo de planeación para el desarrollo municipal

El Consejo de Planeación para el Desarrollo Munici-pal es el instrumento que vincula a la comunidad conel gobierno municipal para promover la planeacióny el desarrollo social a partir de los recursos aportadospor el gobierno federal a través del Ramo 33 (Aporta-ciones Federales para Entidades Federativas y Munici-pios). Su función más importante es promover la parti-cipación ciudadana para proponer y evaluar obras yacciones, ejecutadas con recursos de este ramo.

De acuerdo con el artículo 82 de la Ley OrgánicaMunicipal del Estado de México, el Consejo de Pla-neación para el Desarrollo Municipal se integrará conciudadanos distinguidos del municipio, representativosde los sectores público, social y privado, así como deorganizaciones sociales; también podrán incorporarsemiembros de los consejos de participación ciudadana.

El Consejo de Planeación para el Desarrollo Munici-pal tiene las siguientes atribuciones:

• Proponer al ayuntamiento los mecanismos, ins-trumentos o acciones para la formulación, el con-trol y la evaluación del Plan de Desarrollo Muni-cipal.

• Consolidar un proceso permanente y participa-tivo de planeación orientado a resolver los pro-blemas municipales.

• Gestionar la expedición de reglamentos o dispo-siciones administrativas que regulen el funciona-miento de los programas que integren el Plan deDesarrollo Municipal.

• Proponer, previo estudio, a las autoridades mu-nicipales la realización de obras o la creación de


nuevos servicios públicos o el mejoramiento delos ya existentes mediante el sistema de coope-ración y, en su oportunidad, promover la misma.

Consejos de participación ciudadana

De acuerdo con el artículo 72 de la Ley Orgánica Mu-nicipal del Estado de México, esta forma organizativarepresenta el conducto de comunicación entre autorida-des y ciudadanos para la gestión, promoción, ejecución,supervisión y vigilancia de actividades relacionadas conáreas específicas del gobierno y la administración mu-nicipal tales como educación, salud, seguridad públi-ca, asistencia social, protección civil y protección am-biental.

Cada consejo de participación ciudadana municipalse integrará hasta con cinco vecinos del municipio,con sus respectivos suplentes; uno de los cuales lopresidirá, otro fungirá como secretario y otro comotesorero y en su caso dos vocales, que serán electosen las diversas localidades por los habitantes de lacomunidad, en la forma y los términos que el munici-pio determine.

La principal función de los Consejos de ParticipaciónCiudadana se puede definir como la de proponer ydiscutir sobre los asuntos políticos y públicos del mu-nicipio, así como apoyar la prestación de servicios queofrece el ayuntamiento a la población, pero la másimportante es la de promover y alentar toda expresiónparticipativa de la sociedad en la gestión pública.

De acuerdo con el artículo 74 de la Ley OrgánicaMunicipal del Estado de México, los Consejos de Parti-cipación Ciudadana tendrán las siguientes atribuciones:


• Promover la participación ciudadana en la reali-zación de los programas municipales.

• Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de losplanes y programas municipales aprobados.

• Proponer al ayuntamiento las acciones tendien-tes a integrar o modificar los planes y programasmunicipales.

• Participar en la supervisión de la prestación delos servicios públicos.

• Informar al menos una vez cada tres meses a susrepresentados y al ayuntamiento sobre sus pro-yectos, las actividades realizadas y, en su caso,el estado de cuenta de las aportaciones econó-micas que estén a su cargo.

Resultados de la encuesta de participaciónciudadana en Nezahualcóyotl

No obstante que la legislación estatal contempla todasla formas de participación ciudadana que se revisaron,en el municipio de Nezahualcóyotl sólo los Consejosde Participación Ciudadana tienen incidencia en losprogramas de policía comunitaria, las demás figuras notienen facultad alguna en este tipo de políticas de se-guridad pública.

Los Consejos de Participación Ciudadana fueronconstituidos por primera ocasión en este municipio en1994. El artículo 35 del Bando Municipal de Neza-hualcóyotl indica que los Consejos de Participación Ciu-dadana se establecerán en las colonias y los fraccio-namientos del municipio para la gestión, promoción yejecución de los planes y programas municipales endiversas materias.


Para cumplir con las tareas mencionadas, se confor-maron en el municipio 80 Consejos de ParticipaciónCiudadana (Copacis) durante el trienio 2003-2006, quecorresponden a más o menos un Copaci por colonia.En el municipio existen 86 colonias, por esa razónalgunos Copacis tienen jurisdicción sobre dos o máscolonias.

De la lista general de Copacis que conforman almunicipio, para efectos del estudio de caso realizadoen Nezahualcóyotl sobre policía comunitaria, se selec-cionaron 12 consejos de forma aleatoria. El Cuadro 1presenta una relación con los datos de los Copacisseleccionados.

Realizando un pequeño análisis, observamos que sietede las 12 personas entrevistadas fueron del sexo feme-nino, lo que refleja de algún modo la participaciónmayoritaria de este género. Las posibles causas de estamayor participación femenina podrían ser sobre todoque en el municipio aún se observa un patrón tradicio-nal del rol que juega la mujer: el hogar. Al ocuparmayor tiempo en las labores de la casa y por lo tantoestar con una exhibición más constante a los proble-mas cotidianos que ocurren en la colonia, las mujeresse ven más comprometidas a colaborar con los Conse-jos de Participación Ciudadana.

Caso contrario ocurre con los varones, que al tener laobligación de ser el sustento de la familia y por lo tantotrabajar y trasladarse, muchas veces incluso fuera delmunicipio, se ven imposibilitados de participar en losCopacis. Más aún, sus empleos y trabajos siguen sien-do un obstáculo a una mayor participación, sobre todopor falta de tiempo, tal y como lo corroboran sus res-puestas a la encuesta. Al respecto, cabe señalar que delos cinco varones entrevistados, sólo dos tienen edades


menores a los 30 años, los otros tres son mayores de55 años, por lo tanto ya están retirados y ocupan mu-cho de su tiempo libre en las actividades del Copaci.

Casi todas las personas entrevistadas aceptaron for-mar parte de los Consejos de Participación a solicitudde sus vecinos o porque querían aprender sobre la po-lítica de sus barrios y colonias. Con menor frecuenciase encontraron aquellos que manifestaron tener deseosde hacer algo que consideraban necesario para mejo-rar las condiciones de sus barrios, y casi nadie mani-festó tener deseo de algún día trabajar en el gobiernoo haber aceptado porque se lo solicitara algún partido oasociación política. No obstante, seis de las personasentrevistadas han tenido algún tipo de experiencia en

Cuadro 1Consejos de participación ciudadana seleccionados

Consejo Colonia Personaentrevistada

Copaci # 47 Ampliación Ciudad Lago- Presidente Canal de Sales

Copaci # 72 Colonia Metropolitana Presidente Tercera Sección

Copaci # 57 Ampliación Vicente Villada PresidenteCopaci # 74 Ampliación Vicente Presidente

Villada OrienteCopaci # 80 Colonia Reforma Presidente

Segunda SecciónCopaci # 39 Benito Juárez III Sección SecretarioCopaci # 18 Col. Benito Juárez Presidente

Primera Sección ACopaci # 76 Colonia Ampliación Las Águilas PresidenteCopaci # 79 Colonia Loma Bonita PresidenteCopaci # 27 Col. Jardines de Guadalupe PresidenteCopaci # 32 Colonia Maravillas PresidenteCopaci # 75 Colonia Las Águilas Presidente


asociaciones políticas. De hecho, ocho de las personasentrevistadas fueron respaldadas por algún partido oasociación política durante el proceso de elección delos Consejos de Participación Ciudadana.

Las organizaciones con mayor influencia dentro delmunicipio son el Movimiento Vida Digna (Movidig), laUnión General de Obreros y Campesinos del Estadode México (UGOCEM), la Unión Popular RevolucionariaEmiliano Zapata (UPREZ) y la Confederación NacionalObrera Popular (CNOP). A pesar de que estas organiza-ciones aparecen de manera reiterada, no significa quesean las únicas, ya que dentro del municipio existencerca de 1 500 agrupaciones y organizaciones políticas.

Cabe señalar que dentro de los resultados de la en-cuesta se observó también que las organizaciones po-líticas contribuyen tanto en la selección de los miembrosde los Copacis como en el apoyo económico y logísticodurante las campañas y la elección de consejos.

Por otra parte, el tiempo que estas personas brindana las actividades del Consejo de Participación Ciudada-na es muy variable, aunque en su mayoría le dedicanunas horas al día o emplean su tiempo en función delas demandas que reciben por parte de sus vecinos.Las solicitudes vecinales son frecuentemente para ges-tionar algún servicio público, y destacan los relaciona-dos con el servicio de drenaje, agua potable, alumbradoy pavimentación.

Asimismo, casi todos los Consejos de ParticipaciónCiudadana carecen de un lugar para reunirse y no reci-ben ningún tipo de apoyo económico para realizar susactividades. El ayuntamiento los apoya con algunosgastos de papelería y transporte, pero no cuentan conmás recursos para fomentar la participación de sus ve-cinos y para contribuir a las mejoras en sus colonias. La


falta de apoyo económico es señalada como uno de losprincipales obstáculos para el desarrollo de las activi-dades de los consejos y ha sido motivo de la apatíageneralizada de sus miembros.

En general, se observa también poco poder de con-vocatoria por parte de los consejos hacia los vecinos.Una muestra de ello es la poca frecuencia con que sereúnen la mayoría de los consejos entrevistados y laspocas solicitudes vecinales que reciben para atenderasuntos. Lo anterior podría ser reflejo tanto de la esca-sa preparación de los consejos en materia de participa-ción ciudadana como de los limitados recursos econó-micos con que cuentan para resolver problemas.

Resultados del programa de policíacomunitaria en Nezahualcóyotl

Respecto de las actividades de los Consejos de Parti-cipación Ciudadana en los programas de policía comu-nitaria, es necesario señalar cuál ha sido su incidenciaen cada una de las etapas de esta política pública:

Diagnóstico del problema

Los miembros de los Copacis no han tomado cursos deprevención del delito, sólo algunos de ellos han recibi-do cierta información en pláticas ocasionales que reci-ben de los cuerpos de policía municipal. Asimismo, seobservó que no existe participación de la ciudadaníaen el levantamiento de información relevante para elprograma de policía comunitaria, tales como los datossobre la criminalidad y el sentimiento de inseguridad,


los medios utilizados por los ciudadanos para prote-gerse de la delincuencia, el nivel de deterioro del en-torno físico, los grupos comunitarios existentes y susrecursos (humanos, materiales y financieros).

Identificar y seleccionar la opción de política

Otro rasgo que clarifica la poca participación de losCopacis en materia de seguridad pública es que, en sumayoría, no han logrado emprender alguna acción paraprevenir la delincuencia dentro de sus barrios. De he-cho, los entrevistados señalaron que no intervienen enacciones conjuntas con la policía municipal y su cono-cimiento del trabajo policiaco es casi nulo.

Diseño de la política pública

De acuerdo con los datos obtenidos de la encuesta,no existió un proceso de diseño y ejecución de expe-riencias-piloto conjuntas (policía-comunidad) en laszonas o barrios del municipio que permitieran probarel modelo y obtener efectos demostrativos. Sobre estaetapa de la política pública existe cierta controversia yaque el director de Seguridad Pública Municipal infor-mó que el programa de policía comunitaria funcionócomo plan piloto de julio a septiembre de 2004 en lascolonias Bosques de Aragón, Las Águilas, Las Fuentes yMetropolitana Primera Sección, donde se logró dismi-nuir la incidencia delictiva.13

13 “Policía vecinal resguardará la seguridad de habitantes”, BoletínInformativo del Municipio de Nezahualcóyotl (septiembre 21, 2004).


Sin embargo, los entrevistados de las colonias LasÁguilas y Bosques de Aragón señalaron que las autori-dades no los consultaron para el diseño del programa;que existe una percepción de que los delitos han au-mentado y que las acciones policiacas han sido insufi-cientes para detener a los delincuentes. Como podemosobservar, es poco clara la participación de la ciudada-nía en el diseño de esta política pública.

Implementación

El programa de policía comunitaria en el municipio deNezahualcóyotl es relativamente reciente, ya que ini-ció formalmente en junio de 2004. Este programa ope-ra con una plantilla de 94 policías y, probablementepor su reciente implementación o por la falta de difu-sión institucional en torno a los programas de seguri-dad pública del municipio, los vecinos e incluso losConsejos de Participación Ciudadana conocen muy pocode las características de la policía comunitaria.

Durante el proceso de entrevistas a los miembros delos 12 Consejos de Participación Ciudadana, sólo unade las personas entrevistadas manifestó haber sido in-vitada al lanzamiento del programa e inauguración delas patrullas de policía vecinal. No obstante, esta per-sona no proporcionó ninguna opinión sobre el funcio-namiento de este grupo policiaco.

Monitoreo y evaluación

Durante el proceso de seguimiento a los dos Consejosde Participación Ciudadana seleccionados, los repre-


sentantes de estos consejos no tuvieron contacto algu-no con la policía vecinal en el periodo de análisis. Sinembargo, en el proceso de trabajo de campo, se en-contró cierta evidencia sobre el funcionamiento de lapolicía vecinal en Nezahualcóyotl. Se trata de la opi-nión del oficial Ismael Castillo Palacios, subcomandantede la policía vecinal del Sector 3 “Ciudad Lago” quecompartió con nosotros algunos detalles de su trabajoen los cuadrantes del sector.

De acuerdo con el oficial Castillo, la policía vecinalha tratado de desarrollar relaciones de colaboración yconfianza con los vecinos para emprender accionesconjuntas de prevención y auxilio a la población encasos de asaltos a transeúntes, robo de autopartes yalgunos otros delitos que regularmente ocurren en lavía pública.

Por otra parte, es necesario señalar que durante eltrabajo de campo también se observó a algunos ele-mentos de la policía vecinal, específicamente en lacolonia Ampliación Ciudad Lago, donde se adoptaronnuevas formas de patrullaje. La zona de AmpliaciónCiudad Lago y sus alrededores presenta un desarrollourbanístico en el que predominan las alamedas y ca-lles angostas; tal vez por esa razón se estableció unesquema de patrullaje predominantemente a pie y enbicicleta. Esta situación no se comprobó, por ejemplo,en la zona de la colonia Ampliación Vicente Villada,donde también se llevó a cabo un seguimiento de lasactividades de la policía comunitaria y donde las callesson menos angostas y tienen la característica tradicio-nal en forma de cuadrícula que predomina en el muni-cipio.


Revisión

Con los instrumentos utilizados en nuestro análisis esdifícil proceder a una revisión más acabada de la poli-cía comunitaria en Nezahualcóyotl. No obstante, esposible delinear algunas conclusiones sobre la partici-pación ciudadana y la prevención del delito en estemunicipio.

Conclusiones

Someramente, señalamos las siguientes conclusiones:

• Los Consejos de Participación Ciudadana presen-tan una serie de limitaciones y desafíos, princi-palmente en términos económicos y de capaci-tación.

• Uno de los mayores riesgos que enfrentan lasestrategias de policía comunitaria en el munici-pio de Nezahualcóyotl es el desánimo y la des-confianza de la población, que puede no estardispuesta a participar en un esfuerzo sin ver unapronta solución de sus problemas.

• La falta de compromiso de las instituciones pú-blicas para apoyar los Consejos de ParticipaciónCiudadana y su involucramiento en el programade policía comunitaria genera una disminución dela participación y desconfianza hacia los intentospúblicos por articular esta política pública.

• Se observa una escasa integración y coordina-ción entre los Consejos de Participación Ciuda-dana y los cuerpos policiacos en materia de se-guridad pública.


• La implementación de estrategias policiales conun énfasis en la participación ciudadana ha puestoen evidencia la carencia de un marco jurídico deacción.

El siguiente gráfico ilustra las conclusiones del casode estudio y señala las deficiencias de la participaciónciudadana en cada una de las etapas de la políticapública denominada Policía Comunitaria en el Munici-pio de Nezahualcóyotl.


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Acerca de los autores

Armando Rendón Corona. Doctor en Ciencia Po-lítica por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, es miembro del Sistema Nacional de In-vestigadores. Cuenta con diversas publicacionessobre sociedad civil y democracia participativa.Actualmente es profesor e investigador del Depar-tamento de Sociología de la Universidad Autóno-ma Metropolitana-Unidad Iztapalapa.

Jorge Regalado Santillán. Doctor en Ciencias So-ciales por la Universidad de Guadalajara y maes-tro en Urbanismo por la Universidad NacionalAutónoma de México, es miembro del SistemaNacional de Investigadores. Cuenta con diversaspublicaciones sobre participación ciudadana y suvinculación con temas como vivienda, alternanciay participación política. Su más reciente investiga-ción es sobre participación ciudadana y seguridadpública. Actualmente pertenece al Instituto de Es-tudios Sociales de la Universidad de Guadalajara.


Alejandro Natal Martínez. Cuenta con estudiosde doctorado en Desarrollo en la Universidad deLondres y de maestría en Economía en la LondonSchool of Economics. Fue distinguido comoMcNamara Fellow por el Banco Mundial. Ha rea-lizado diversas publicaciones sobre los vínculosde la sociedad civil y el Tratado de Libre Comer-cio, el combate a la pobreza y la participación encomunidades rurales. Actualmente es coordinadordel Programa Interdisciplinario de Estudios delTercer Sector en el Colegio Mexiquense y presi-dente del Colegio de Posgraduados e Investiga-dores en Estudios del Desarrollo.

Leonardo García Camarena. Maestro en Desarro-llo Organizacional y Humano por la Universidaddel Valle de Atemajac. Ha desempeñado diversoscargos en el Comité Estatal del Partido AcciónNacional de Jalisco, entidad en la que ha estado acargo de la Subsecretaría de Educación. Ha sidodiputado federal, presidente municipal de Tepati-tlán de Morelos y ha presidido la Asociación deAlcaldes Panistas de Jalisco y la Asociación Lati-noamericana de Ciudades en Desarrollo. En la ac-tualidad es Comisionado para el Desarrollo Políticode la Secretaría de Gobernación.

Ana María Salazar Sánchez. Licenciada en Dere-cho por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico. Ha sido asesora, capacitadora, investiga-dora e integrante de diversas organizaciones so-ciales. Fue integrante del grupo redactor y promo-tora de la propuesta ciudadana para crear la LeyFederal de Fomento a las Actividades Realizadas

193Acerca de los autores

por Organizaciones de la Sociedad Civil. Actual-mente es coordinadora del área jurídica de Con-vergencia de Organismos Civiles, A.C. y repre-sentante legal del Centro de Estudios Sociales yCulturales “Antonio Montesinos”.

Mónica Tapia Álvarez. Maestra en Planeación yPolítica Social por la London School of Economicsy en Estudios Latinoamericanos por la Universi-dad de Oxford. Ha trabajado con diversas organi-zaciones de la sociedad civil (BUSCA, FAM, EquipoPueblo y Alianza Cívica) como voluntaria, coordi-nadora de programa y consultora. Actualmente esdirectora de Alternativas y Capacidades A.C.

Silvia Alonso Félix. Licenciada en Psicología porla Universidad Nacional Autónoma de México. Contrayectoria profesional en el ámbito de las organi-zaciones civiles dedicadas a la promoción de losderechos humanos, es especialista en Diseño yEvaluación de Proyectos de Desarrollo Social. Esintegrante del Consejo Ciudadano por la Transpa-rencia de la Secretaría de la Función Pública y delConsejo Ciudadano de la Ley de Desarrollo Socialde la Secretaría de Desarrollo Social. Desde 1999se desempeña como Secretaria Ejecutiva de AlianzaCívica Nacional.

Gustavo Meixueiro Nájera. Maestro en Planeaciónde Empresas y Planeación del Desarrollo Regio-nal por el Instituto Tecnológico de Oaxaca. Se hadesempeñado como director general de Apoyo aInstituciones Políticas, Sociales y Civiles, y direc-tor de Atención a Organizaciones Civiles en la


Secretaría de Gobernación; consejero del Sistemade Información sobre Organizaciones de la Socie-dad Civil de la Secretaría de Desarrollo Social, ysecretario técnico de la diputación federal deOaxaca en la LVI Legislatura. Actualmente es di-rector de Estudios de Desarrollo Regional en elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública.

Alejandro Navarro Arredondo. Maestro en Admi-nistración y Políticas Públicas por el Centro deInvestigación y Docencia Económicas. Se ha de-sempeñado como investigador visitante en la Es-cuela de Asuntos Públicos de la Universidad deTexas. Autor de varios artículos, recibió el premioIAPEM 2004 que otorga el Instituto de Administra-ción Pública del Estado de México. Actualmentees investigador, por concurso de oposición, en elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Públicade la Cámara de Diputados, donde se especializaen temas de federalismo, participación ciudadanay opinión pública.

195Acerca de los autores

Mecanismos para evaluar la participaciónciudadana se terminó de imprimir

en la Cámara de Diputadosen noviembre de 2006.

El tiraje consta demil ejemplares.

mecanismos para evaluar la participación ciudadana

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