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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

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Lineamientos y metodología para implementar la gestión por procesos en las

entidades de la administración pública del Perú

Bianca Makey Martínez Malqui

“La mejor estructura no garantizará los resultados ni el

rendimiento. Pero la estructura equivocada es una garantía de

fracaso”. (Peter Druker)

El que quiere hacer algo conseguirá un medio, el que no, una

excusa (Stephen Dolley)

“d) Gestión por procesos: Una gestión al servicio del ciudadano

necesariamente deberá cambiar el tradicional modelo de

organización funcional y migrar hacia una organización por

procesos contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad,

que aseguren que los bienes y servicios públicos de su

responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el

ciudadano, dados los recursos disponibles.” (Política Nacional

de Modernización de Gestión Pública)

Presentación

El Perú ha logrado, en las últimas décadas, un notable crecimiento económico. Sin embargo, los temas

de la reforma de Estado y la modernización de la gestión pública son procesos aun inconclusos. El Estado

continúa actuando de manera desarticulada y sin eficiencia; por lo tanto, es necesario avanzar con la

reforma de Estado que logre dar respuesta a la nueva visión, a fin de contar con un Estado moderno,

eficiente, descentralizado, unitario, inclusivo y abierto.

La visión de Estado moderno se encuentra plasmada en la Política Nacional de Modernización de la

Gestión Pública, aprobada con Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, la misma que establece: “… la

gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados…”, es decir una gestión en la que los

servidores y funcionarios públicos se preocupan por entender las necesidades y expectativas de los

ciudadanos y organizan los procesos con el fin de transformar los insumos en bienes y servicios que

arrojen como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos-clientes1, garantizando sus derechos al

menor costo posible. Asimismo, establece como uno de los pilares centrales a la Gestión por Procesos,

Simplificación Administrativa y Organización Institucional.

En esa misma línea, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública establece la puesta en

marcha de un Plan de Implementación, el mismo que se aprueba mediante Resolución Ministerial N°

125-2013-PCM, que establece los objetivos, indicadores, metas y responsables que buscan lograr un

Estado moderno. En el plan de implementación se establece que la Secretaría de Gestión Pública, es la

responsable de liderar, entre otros, los indicadores relacionados a la gestión por procesos, para lo cual en

su calidad de rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública es la responsable

de promover instrumentos que sirvan de guía para la implementación de la gestión por procesos, en el

marco del enfoque de la gestión para resultados.

1 Destinatarios de los bienes y servicios ofrecidos por las entidades del Estado.


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En ese orden de ideas, la Secretaría de Gestión Pública es la responsable de brindar a las entidades de la

administración pública un instrumento que oriente, establezca principios y fomente la creatividad de los

servidores públicos en este nuevo reto para lograr una gestión pública moderna, que responda de manera

eficiente y eficaz a las expectativas y necesidades de los clientes-ciudadanos.

El instrumento al cual hago referencia es una Metodología para implementar la gestión por procesos en

todas las entidades de la administración pública, considerando a los tres niveles de gobierno, y no solo

ello, sino que a la vez se elaboraron los Lineamientos para implementar la gestión por procesos en las

entidades de la administración pública peruana.

La pregunta válida ante esta expectativa es ¿Y por qué apostamos por un instrumento como este? La

respuesta es sencilla, la gestión por procesos parte de una filosofía que busca satisfacer las necesidades

y expectativas del cliente-ciudadano. Constituye una efectiva estrategia de gestión, porque fortalece la

capacidad para lograr resultados superando las barreras de una estructura organizacional de tipo funcional

y su implementación permitirá a la administración pública peruana orientarse a satisfacer las necesidades

y expectativas de los clientes-ciudadanos.

¿Cuáles han sido los avances en el Perú, para mejorar la gestión de las entidades públicas?

En el Perú, una de las primeras iniciativas de mejora en la gestión pública fue la implementación del

Sistema de Racionalización, mediante la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Administración Pública

– INAP (Decreto Ley N° 20316) en diciembre de 1973; conformándose como oficina central la Dirección

Nacional de Racionalización.

El INAP fue un organismo público descentralizado de la Presidencia de la República, dependiente de

manera directa del Primer Ministro. Como entidad rectora del proceso de reforma de la administración

pública, articulaba los planes nacionales de desarrollo, mientras la Dirección Nacional de

Racionalización del INAP, de conformidad con las funciones establecidas por el Decreto Legislativo Nº

534 y el Reglamento de Organización y Funciones del INAP, establecía el conjunto de normas para la

formulación de herramientas de gestión, y algunas de ellas aún siguen vigentes.

Durante el periodo 1980-1989, se le encargó al INAP establecer los lineamientos para la ejecución de la

función pública, especialmente en los siguientes temas: Carrera Administrativa, Sistema Único de

Remuneraciones y Pensiones, Registro Nacional de Personal, Sindicalización, Reglamentación del

Decreto Legislativo Nº 276 “Ley de Bases de Carrera Administrativa”, Capacitación, Racionalización de

la Administración Publica, entre otros. Posteriormente, en el periodo 1989-1995, se le encomienda al

INAP, adicionalmente ser el ente rector del proceso de transformación y modernización del Estado, que

se encontraba en la fase de reducción del personal debido a la desactivación y liquidación de instituciones

públicas y empresas estatales.

En el año 1995, mediante Ley N° 26507, se declaró en disolución al INAP, transfiriendo sus funciones a

la Dirección General de Gestión Pública, hoy Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo

de Ministros, la misma que conserva hasta la fecha algunas de las funciones y se mantienen en vigencia

algunas normas señaladas (D.S. N° 074-95-PCM, Transferencia de Funciones del INAP).

Posteriormente, el Estado peruano promulgó la Ley Marco de Modernización del Estado (Ley N° 27658),

declarando el Estado peruano en proceso de modernización, a partir de ese momento hasta el 2011 se

han continuado realizando esfuerzos para modernizar el país, fortaleciendo la estructura del Estado,

creando nuevas instituciones públicas, promoviendo herramientas de simplificación administrativa,

transparencia y acceso a la información pública, entre otros. No obstante a la luz del análisis minucioso


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sobre estos avances para reformar y modernizar el Estado, se ha observado una clara ausencia de

articulación y una falta de reconocimiento a la razón de ser del Estado, es decir reconocer que la

Administración Pública existe, porque existe un cliente-ciudadano que tiene necesidades y requieren ser

atendidas, él espera resultados.

A raíz de lo expresado líneas arriba, la administración pública peruana necesitaba un cambio de enfoque,

un cambio en la orientación de los esfuerzos hacia un objetivo común, una estrategia distinta de

modernización del Estado, es así que con el Decreto Supremo N° 109-2012-PCM se aprueba la

“Estrategia para la Modernización de la Gestión Pública”, con este documento se priorizan 04 acciones

principales, entre ellas la formulación y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la

Gestión Pública y su Plan de Implementación; la adecuación del marco normativo que regula la

estructura, organización y funcionamiento del Estado; Mejora en la Calidad de Servicios y Gobierno

Abierto.

La formulación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública se inició con un

diagnóstico muy duro, identificando las principales causas que originan el bajo desempeño del Estado,

planteando la solución a dichas causas y proponiendo el Modelo de Gestión para Resultados, en la cual

las demandas ciudadanas determinan y orientan las mejoras en el ejercicio de la función pública.

En ese orden de ideas se trabajó en la elaboración concertada de la Política Nacional de Modernización

de la Gestión Pública y su correspondiente Plan de implementación, ambos aprobados el año 2013.

La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública plantea cinco (05) pilares centrales y tres

(03) ejes transversales, considerando a la Gestión por Procesos, Simplificación Administrativa y

Organización Institucional como uno de los pilares centrales; asimismo, su correspondiente Plan de

Implementación establece indicadores y metas relacionadas a la gestión por procesos y que se son de

responsabilidad de la Secretaría de Gestión Pública.

En ese sentido, es que se plantea la elaboración de una herramienta que oriente a las entidades de la

administración pública a conocer su razón de ser, a revisar ¿qué es lo que tiene que hacer?; ¿para quién

lo tiene que hacer?, ¿cómo lo tiene que hacer? Y ¿Qué resultados espera obtener? Estamos hablando de

una herramienta que apoye a las entidades de la administración pública a cambiar el tradicional enfoque

de gestión funcional al enfoque de la gestión por procesos. En el siguiente gráfico se muestra el orden y

concatenación de los documentos elaborados por la Secretaría de Gestión Pública:

Gráfico N° 01


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Elaboración propia

Fuente: - D.S. N° 109-2012-PCM

- D.S. N° 004-2013-PCM - R.M. N° 125-2013-PCM

Acciones desarrolladas para la elaboración de los lineamientos y la metodología para implementar

la gestión por procesos en el Perú.

La elaboración de los lineamientos y la metodología para implementar la gestión por procesos en el Perú,

requirió de una investigación de los antecedentes de la gestión por procesos en la experiencia nacional e

internacional. Asimismo, se realizaron reuniones de recojo de información con los funcionarios públicos

de algunas entidades seleccionadas, se realizaron encuestas, entrevistas y consultas telefónicas a diversas

entidades públicas y privadas, así como a expertos nacionales e internacionales.

Para el análisis del caso peruano, se definieron dos grupos objetivo conformados por funcionarios

públicos con experiencia en gestión por procesos y otro conformado por auditores de sistemas de gestión,

consultores, evaluadores del modelo de excelencia y expertos en elaboración de cartas de servicio,

simplificación administrativa u otros en el Perú.

Para el análisis de la experiencia internacional se revisó la situación de 6 países de la región Argentina,

Colombia, Costa Rica, México, Panamá y República Dominicana, considerando las acciones más

relevantes emprendidas para implementar sistemas de gestión por procesos y mejoras de la gestión

pública. Adicionalmente, se consultó a 18 expertos de 9 países para conocer su opinión sobre las

principales fortalezas de la gestión por procesos y las debilidades que dificultan la implementación.

Del resultado que arrojó la investigación tanto nacional como internacional, se rescatan importantes

lecciones aprendidas, entre las que resaltan las siguientes:

El compromiso de la Alta Dirección y de las jefaturas es requisito indispensable para iniciar, mantener y conseguir resultados en el proceso de cambio hacia una Gestión por Procesos.

La capacitación, el entrenamiento y la participación del personal son estrategias particularmente relevantes para involucrarlos y lograr sentido de pertenencia respecto de los procesos en los

cuales intervienen.

Vencer la resistencia al cambio es un gran desafío para la implementación de la gestión por procesos en las organizaciones el cual debe abordarse con estrategias de intervención que

minimicen dicha resistencia.

Estrategia• Estrategia de Modernización de la Gestión Pública:

tiene como objetivo mejorar y reformar el Sistema deModernización del Estado.

Política• Política Nacional de Modernización de la Gestión

Pública: Plantea un Estado Moderno al Servicio de lasPersonas.

Plan• Plan de Implementación de la Política

Nacional de Modernización: Planteaindicadores y metas de cumplimiento.

Metodología

•Proyecto de D.S. que aprueba laMetodología para la implementaciónde la Gestión por Procesos en lasEntidades de la AdministraciónPública


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Algunas organizaciones, además de implementar sistemas de gestión de calidad, han certificado sus procesos. Las certificaciones en su mayoría tienen alcance parcial. Adicionalmente, se

evidencian casos de sistemas basados en normas ISO 14000 y OHSAS 18000, además de ISO

9000.

Las experiencias de los organismos públicos, funcionarios públicos y expertos muestran que la gestión por procesos tiene un alto impacto en el cumplimiento de objetivos y resultados. La

experiencia internacional corrobora esta conclusión.

Los avances más destacados en gestión por procesos, se observan en organismos públicos que adoptaron modelos de excelencia en la gestión, se autoevaluaron y postularon reiteradamente a

premios nacionales a la calidad. No obstante, el grado de avance es limitado por la estructura

funcional aún en el caso de entidades que presentan los mayores desarrollos.

En todos los casos de éxito estudiados se observa un gran esfuerzo interno, disponibilidad de recursos en tiempo, infraestructura y capacitación; además de asesoría o consultoría externa.

La experiencia internacional muestra casos de apoyo desde la secretaria de la gestión pública u organismos equivalentes para promover y estimular el desarrollo de programas y proyectos, los

cuales merecen estudiarse a profundidad.

La adopción de una norma de gestión o el uso de metodologías manuales o herramientas por sí solos no garantizan el éxito de la implementación de un Sistema de Gestión por Procesos. Se trata

de un cambio cultural de gran magnitud que requiere determinación, una estrategia de

implementación y abordaje sistémico.

Del diagnóstico y análisis del soporte tecnológico existente se observa variedad en las herramientas utilizadas, comprobándose que no hay un estándar definido respecto a la

herramienta más efectiva para la gestión por procesos.

Considerando las lecciones aprendidas y el juicio de expertos se procedió a elaborar los lineamientos y

la metodología para implementar la gestión por procesos en el Perú.

En relación a los lineamientos se consideró resaltar los principios orientadores sobre los cuales se basa

la implementación de una gestión por procesos, entre estos podemos mencionar

El Liderazgo Visionario, referido a que las entidades de la Administración Pública deben establecer una visión orientada hacia el ciudadano y altas expectativas para los servidores públicos. La Alta

Dirección debe inspirar y alentar a todos los servidores de la entidad a contribuir, desarrollar y

aprender, a ser innovadores y aceptar el cambio. Los miembros de la Alta Dirección deben servir

como modelo a seguir por su comportamiento ético y compromiso personal al planear, proporcionar

un ambiente de apoyo para tomar riesgos inteligentes, comunicar, entrenar y motivar a los servidores,

desarrollar futuros líderes, revisar el desempeño organizacional y dar reconocimiento a sus

servidores.

Orientación al Servicio del Ciudadano, dado que todas las entidades están al servicio del ciudadano y dependen de él, en consecuencia deben comprender sus necesidades actuales y futuras, satisfacer sus

demandas y esforzarse en exceder sus expectativas.

Valoración al Servidor Público, considerando que el éxito de toda entidad depende cada vez más del compromiso de sus servidores con el trabajo que desempeñan. El compromiso será mayor cuando

exista una dirección organizacional clara, un ambiente seguro, confiable y cooperativo. Es muy

importante que la entidad capitalice conocimientos, habilidades, creatividad y motivación de sus

servidores. Es decir, toda entidad debe valorar a su servidor, lo que significa comprometerse con su

satisfacción, desarrollo y bienestar. El servidor a todos los niveles, es la esencia de una entidad y su

total compromiso posibilita que sus habilidades sean usadas para el beneficio de la misma.


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Evaluación Permanente, Mejora Continua, Orientación a Resultados y Rendición de Cuentas, es importante tener en cuenta que una gestión pública de calidad y orientada a resultados es aquella que

contempla la evaluación permanente, interna y externa; orientada a la identificación de oportunidades

para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al

ciudadano o destinatario de bienes y servicios proporcionando insumos para la adecuada rendición de

cuentas. Las mediciones de desempeño de una entidad, necesitan estar enfocadas en resultados.

Innovación y Aprovechamiento de las Tecnologías, para alcanzar los resultados que los ciudadanos esperan, se requiere que las entidades de la administración pública avancen en un proceso constante

de revisión y renovación de los procesos y procedimientos. Ello las llevará a implementar nuevas

propuestas, que innoven su gestión, para responder mejor a las expectativas de los ciudadanos. El

proceso constante de innovación debe incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologías

apropiadas, no sólo a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino también de aquéllas

responsables de sistemas administrativos, de manera que dichas tecnologías contribuyan al cambio y

mejora de la gestión pública.

Agilidad y Flexibilidad, el éxito en un ambiente siempre cambiante y competitivo a nivel global demanda agilidad (capacidad para el cambio rápido) y flexibilidad en las operaciones. Las entidades

deben desarrollar una gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna, para lo cual deben responder

oportunamente a la heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello será

posible, en tanto sean capaces de adaptar oportunamente sus estructuras organizacionales, así como

sus procesos y procedimientos de manera que se asegure la prestación de servicios públicos según las

necesidades de los ciudadanos, sin descuidar el control sobre el uso correcto de los recursos y bienes

públicos, con un enfoque más centrado en los resultados, que en el solo control de los procesos e

insumos, que en muchos casos termina promoviendo el simple cumplimiento de la legalidad y la

realización de procesos de gestión que no aportan valor público.

Relación mutuamente beneficiosa con el proveedor, es importante considerar que el proveedor es aquel que provee a la entidad de normativa, información o cualquier otro insumo necesario para la

realización de sus actividades y cumplimiento de su misión. Una entidad tiene proveedores internos,

aquellos que brindan insumos al interior del mismo proceso, y proveedores externos al proceso,

aquellos que brindan insumos y no participan del proceso.

En los lineamientos también se consideran algunas orientaciones para la implementación de la gestión

por procesos, como los roles y responsabilidades que debe tener el titular de la Entidad y las condiciones

previas para lograr el éxito de la implementación de la gestión por procesos.

En esa misma línea se ha elaborado la Metodología para implementar la Gestión por Procesos en las

entidades de la administración pública peruana, apostando por esta herramienta basada en un enfoque

para resultados y orientado al ciudadano-cliente.

La metodología ha sido elaborada sobre la base de los principales referentes internacionales de la gestión

por procesos, como son la Norma ISO 9000, Modelo de Excelencia en la Gestión y Carta Iberoamericana

de Calidad en la Gestión Pública, y nuestro referente nacional la Política Nacional de Modernización

aprobada mediante D.S. N° 004-2013-PCM, que plantea la implantación de la gestión para resultados en

la administración pública y establece como el tercer pilar central a la gestión por procesos, simplificación

administrativa y organización institucional.


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La implementación de la gestión por procesos, en el marco de una gestión orientada a resultados,

constituye un elemento central de un sistema de gestión moderno, creando o agregando valor para los

ciudadanos, personas, grupos, entidades, empresas o destinatarios de los bienes y servicios, y

contribuyendo a alcanzar los resultados esperados.

La metodología define los conceptos a utilizar, realiza una importante propuesta de implementación por

etapas, previo diagnóstico del grado o nivel de avance y establece algunos formatos básicos que guían la

utilización de la misma. Es preciso indicar, que las definiciones no se han inventado, no se ha descubierto

la pólvora, como comúnmente se dice, son definiciones existentes en el mundo académico y en la práctica

se han adaptado para un mejor entendimiento del servidor o funcionario público, así como para el cliente-

ciudadano, algunos ejemplos son:

- Cliente- Ciudadano: Es el destinatario de bienes y servicios, y se busca lograr la satisfacción a sus necesidades y expectativas.

- Proceso: Conjunto de actividades relacionadas entre sí, que transforman los insumos, agregando valor, en bienes y servicios para un cliente.

- Gestión por procesos: Enfoque metodológico que sistematiza actividades y procedimientos, tareas y formas de trabajo, a fin de convertirlas en una secuencia, que asegure que los bienes y

servicios generen impactos positivos para el ciudadano, en función de los recursos disponibles.

- Procedimiento: Es la descripción de forma específica y detallada del último nivel desagregado del proceso, de cómo se lleva a cabo.

- Producto: Bien o servicio creado por un proceso.

En la metodología se hace una clara referencia del tránsito de un enfoque funcional al enfoque de la

gestión por procesos, porque usualmente vemos a la entidad de manera funcional, es decir de forma

vertical, donde prevalece la línea de mando y la jerarquía, pero otra forma de verla es a través del enfoque

por procesos orientada a resultados, que nos muestra una visión horizontal de la entidad, donde los límites

entre los diferentes órganos, unidades orgánicas, áreas, jefaturas o gerencias dejan de existir. Esto ayuda

a entender el real funcionamiento de las entidades.

Para un mayor entendimiento de la metodología se consideran tres tipos de procesos, cuya relación se

encuentra articulada por el rol que cumple cada uno de ellos, los procesos estratégicos definen la

orientación hacia donde deben operar los procesos operativos o misionales, de acuerdo con la cadena de

valor de la entidad, los cuales necesitan a los procesos de apoyo o soporte para cumplir con sus objetivos.

Teniendo en cuenta que la adopción de la gestión por procesos en las entidades de la administración

pública representa un cambio cultural, la presente Metodología busca facilitar y apoyar ese cambio. La

Metodología hace énfasis en aspectos prioritarios que son indispensables para iniciar y avanzar en la

implementación de la gestión por procesos. Asimismo, presenta orientaciones y pautas metodológicas

para su implementación, las que deben desarrollarse por cada entidad dependiendo de su naturaleza,

particularidades y grado de avance.

La Metodología establece una interesante propuesta de implementación por niveles, previa evaluación

del grado o nivel de avance, conforme se muestra en la siguiente tabla:

Tabla N° 01

Grado de avance de la entidad Estrategias a implementar

Grado de avance 1 • Énfasis en fortalecimiento de capacidades.


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• No han realizado acciones sobre gestión por procesos.

• No han identificado procesos principales y no están documentados.

• Pueden apoyarse con personal externo o consultoría. • Aplicar la metodología en experiencia piloto.

Grado de avance 2

• Tienen acciones sobre la gestión por procesos.

• Han identificado y documentado procesos.

• Analizar integralmente la situación. • Adoptar sistemas de gestión basados en la ISO 9000

para procesos principales.

• Énfasis en revisión, mejora y automatización de procesos.

Grado de avance 3

• Procesos identificados y documentados, forman parte de un sistema de gestión de

calidad.

• Cuentan con sistemas de actualización y mejora.

• Profundizar sistemas de revisión, mejora y automatización a fin de abarcar todos los procesos.

• Realizar benchmarking con referentes nacionales o internacionales.

• Usar Modelo de Excelencia en la Gestión del Premio Nacional a la Calidad.

Fuente: Secretaría de Gestión Pública (2014)

La metodología establece tres (03) grandes etapas, precedidas por ciertas condiciones previas que toda

entidad pública debe garantizar, estas condiciones se detallan en el siguiente gráfico:

Gráfico N° 02

Fuente: Secretaría de Gestión Pública (2014)

CONDICIONES PREVIAS

Fortalecer el órgano responsable de la implementación de la Gestión por Procesos

Asegurar los recursos

Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos

Asegurar el apoyo y compromiso de la Alta Dirección

Institucionalizar la Gestión por procesos

Documentar los procesos mejorados

Mejorarlos procesos

Medir, analizar y evaluar

Describir los procesos actuales

Elaborar el mapa de procesos actuales Determinar los procesos de la entidad

Identificar destinatarios de bienes y servicios; y los bienes y servicios que brinda la entidad

Analizar propósito de la entidad

Sensibilizar a toda la entidad

Capacitar a los encargados de implementar

Elaborar el plan de trabajo institucional

Analizar la situación de la entidad

ETAPA I:

Preparatoria

ETAPA III:

Mejora de

Procesos

ETAPA II:

Diagnóstico e

Identificación

de procesos


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Condiciones previas que se deben considerar antes de implementar la gestión por procesos

Asegurar el apoyo y compromiso de la Alta Dirección, estableciendo que debe manifestarse a través del involucramiento activo, apoyo y creación de las condiciones necesarias para el éxito. Esto

requiere en primer lugar, la comprensión de la importancia de adoptar la gestión por procesos

priorizando su implementación como una estrategia para alcanzar mejores resultados y brindar un

servicio de calidad al ciudadano o destinatario de los bienes y servicios. Se hace especial énfasis en

que la Alta Dirección debe participar principalmente en fortalecer a la Oficina encargada del

Desarrollo Organizacional y Modernización de la entidad, o la oficina que haga sus veces, en facilitar

los recursos necesarios para el trabajo a desarrollar; en aprobar el plan de trabajo institucional y el

Mapa de Procesos; asimismo en el seguimiento de su ejecución. Se resalta que el aseguramiento de

la implementación de la gestión por procesos dependerá del involucramiento activo del titular de la

entidad.

Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos, es requisito fundamental para asegurar que los procesos estén orientados de manera correcta a la consecución de los resultados que la entidad

espera lograr, es necesario que ésta cuente con los objetivos estratégicos claramente establecidos y

articulados con los niveles correspondientes.

Asegurar los recursos, no olvidar que muchas veces el recurso más escaso es el tiempo de los servidores involucrados, por lo cual debe preverse los mecanismos para garantizar que los servidores

de los órganos o unidades orgánicas puedan disponer del tiempo necesario y facilidades para realizar

las tareas correspondientes al plan de trabajo institucional.

La metodología establece tres etapas, las mismas que se muestran a continuación:

Etapa I: Preparatoria

Esta etapa consta de cuatro actividades:

Analizar la situación actual de la entidad, se debe realizar un análisis del estado situacional, así como del grado de avance en que se encuentra la entidad, respecto a la gestión por procesos.

La Metodología considera tres categorías de avance de las entidades de la administración pública

en relación con la implementación de la gestión por procesos, de esa manera cada entidad podrá

ubicar su categoría de avance y a su vez, podrá utilizar las estrategias que se plantean para abordar

su desarrollo.

Elaborar el plan de trabajo institucional, previamente la entidad tiene que identificar cuál es el grado de avance en relación a la gestión por procesos, con el fin de definir las estrategias que

se sugiere implementar, las cuales se detallan a continuación:

- A las entidades que se encuentren en el Grado de avance 1, se les recomienda hacer énfasis en el fortalecimiento de capacidades, asegurando contar con las necesarias para emprender la

implementación de la gestión por procesos.

- A las entidades que se encuentren en Grado de avance 2, se les recomienda analizar integralmente la situación y el alcance de su sistema de gestión de calidad, considerando la

posibilidad de adoptar sistemas de gestión basados en la norma ISO 9000 para la totalidad de

sus procesos principales. Avanzar en la revisión, mejora y automatización de sus procesos.

- A las entidades que se encuentren en el Grado de avance 3, se les recomienda profundizar sus sistemas de revisión, mejora y automatización de los procesos, a fin de abarcar todos los

procesos principales. Realizar un benchmarking o comparación con referentes nacionales o


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internacionales y utilizar el Modelo de Excelencia en la Gestión del Premio Nacional a la

Calidad.

Capacitar a los encargados de implementar la gestión por procesos, para lo cual debe tenerse en cuenta la necesidad de contar con servidores que puedan cubrir casos de rotación y

entrenamiento especializado para líderes de procesos y facilitadores internos, en función del

grado de avance de la entidad y de la estrategia que se defina en el plan de trabajo institucional.

La capacitación debe ser constante y debe realizarse a lo largo de todo el proceso de

implementación.

Sensibilizar a toda la entidad, la activa participación de los servidores es de particular importancia para lograr que la entidad adopte la gestión por procesos. Para conseguirlo, la

sensibilización de todos los servidores es otro aspecto clave que merece especial atención. La

sensibilización debe estar orientada a lograr la comprensión, la toma de conciencia sobre la

importancia y trascendencia, así como los beneficios que significará para la entidad, para los

servidores y para el cliente-ciudadano, como resultado de la implementación de la gestión por

procesos. Teniendo en cuenta que se trata de un cambio cultural, la sensibilización a toda la

entidad debe ser persistente, mostrando los avances, así como las dificultades y desafíos; y

orientarse a lograr la participación y el apoyo de todos los servidores. Es importante tener en

cuenta las opiniones y sugerencias de los servidores, especialmente respecto a los procesos en los

cuales están involucrados. La Alta Dirección debe mostrar su apoyo a la implementación de la

gestión por procesos participando activamente en las actividades de sensibilización y

capacitación.

Etapa II: Diagnóstico e Identificación de procesos

Identificación de procesos

Consta de tres actividades principales

Analizar el propósito de la entidad, es decir se debe realizar una revisión de la misión, visión, objetivos, políticas, planes, estrategias, y fines institucionales. Cuyo objetivo es comprender la

razón de ser de la entidad. Es preciso mencionar, que la planificación estratégica debe estar

alineada al propósito o razón de ser de la entidad. Es importante identificar claramente la manera

cómo la entidad genera y agrega valor público y contribuye al cumplimiento de sus fines

institucionales.

Identificar a los clientes y cuáles son los bienes y servicios que se les brinda, luego de esta identificación se debe recopilar, analizar y determinar los requisitos, necesidades y expectativas

de los clientes. Esta recopilación debe validarse a través de encuestas o consultas a los mismos.

Es importante la comunicación frecuente con los clientes-ciudadanos y las partes interesadas

(stakeholders), a fin de asegurar el entendimiento de sus requisitos, necesidades y expectativas;

y estar atento a los cambios que puedan producirse.

Determinar los procesos de la entidad, a partir del análisis del propósito de la entidad y la identificación de los clientes; y de los bienes y servicios que ofrece la entidad se debe determinar

los procesos de la misma. La determinación debe hacerse mediante una relación simple o

inventario de los procesos, considerando que el proceso de Nivel 0, es el proceso más agregado.

Posterior a ello, se tiene que realizar el inventario de procesos de Nivel 1, o la desagregación del

Proceso de Nivel 0. De igual forma, cada proceso de Nivel 1, se desagrega al Nivel 2 y de esta

manera hasta el nivel que la entidad considere, dependiendo de la complejidad de cada proceso

identificado.


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Clasificar los procesos de la entidad

En primer lugar deben identificarse los procesos operativos o misionales que están orientados al

cumplimiento de la misión y lograr la satisfacción del cliente-ciudadano. Para ser un proceso operativo

o misional, debe considerar los siguientes factores:

Influencia en la misión, estrategia, objetivos y metas

Cumplimiento de requisitos legales o reglamentarios

Influencia en la satisfacción del cliente-ciudadano

Efectos en la calidad de los bienes y servicios

Influencia en Factores Clave de Éxito

Eficiencia en el uso de recursos

Los factores señalados anteriormente deben utilizarse en función de la naturaleza y particularidades de

cada entidad. Una vez identificados los procesos misionales, se determinará la secuencia de los mismos,

para ello se debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:

El cliente - ciudadano o destinatario de los bienes y servicios

Los elementos de entrada del proceso y ¿de dónde vienen?

Las salidas o resultados del proceso y ¿a dónde van?

Los recursos que emplea y ¿de dónde proceden?

¿Qué procesos están interactuando?

En segundo lugar, se identifican los Procesos Estratégicos y los Procesos de Apoyo o Soporte.

Documentos propuestos

Mapa de procesos

El Mapa de Procesos Nivel 0, es un documento que está compuesto por la representación gráfica de la

secuencia e interacción de los diferentes procesos que tiene la entidad, clasificados en procesos

estratégicos, misionales y de apoyo, y de las Fichas Técnicas de cada Proceso Nivel 0. El objetivo de

este documento es identificar todos los procesos de nivel 0 y sus características. Para elaborar este

documento, necesariamente se tiene que comprender las necesidades de la entidad, de los clientes y de

las partes interesadas. Asimismo, es necesario alcanzar una comprensión, de la manera cómo la entidad

desarrolla sus actividades, debe incluir la identificación de los procesos estratégicos, misionales y de

apoyo; y revisar si éstos responden a las necesidades y desafíos de la entidad.

El Mapa de Procesos Nivel 0 de la entidad debe ser elaborado por la Oficina encargada del Desarrollo

Organizacional y Modernización de manera coordinada con todos los responsables de la ejecución o

desarrollo de los procesos, que también se denominarán dueños de los procesos, quienes a su vez

validarán el documento, el mismo que será revisado por el Secretario General o el que haga sus veces y

finalmente, será aprobado por el titular de la entidad. Una vez revisado y validado el Mapa de Procesos,

la Secretaría General o la que haga sus veces, presentará dicho documento al titular de la entidad para su

respectiva aprobación. El Mapa de Procesos, es un documento de gestión de la entidad.

Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos

Para describir los procesos actuales, la entidad debe elaborar, revisar y aprobar los Manuales de Gestión

de Procesos y Procedimientos de cada uno de los procesos de Nivel 0 que se hayan identificado en el

Mapa de Procesos.

El Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos, en adelante el Manual, contiene la descripción del

proceso de nivel 0 desagregado hasta el nivel N. Debe ser elaborado por los órganos o unidades orgánicas


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que realizan o ejecutan el proceso, con asesoría de la Oficina encargada del Desarrollo Organizacional y

Modernización de la entidad o la que haga sus veces y será aprobado por el dueño del proceso.

En tal sentido, el Manual tiene como objetivo estandarizar en un documento descriptivo y detallado las

acciones que realiza una entidad, tiene un carácter instructivo e informativo y debe garantizar la

comprensión por todos los involucrados en determinado proceso y facilitar la adaptación de nuevos

trabajadores para el desarrollo de sus funciones. De igual forma, debe guardar coherencia con los

respectivos dispositivos legales y normas administrativas que regulan el funcionamiento de una entidad

y sirven como elementos de análisis para la mejora continua de los procesos y la mejora de la

comunicación al interior de la entidad.

La elaboración de cada Manual está a cargo de todos los involucrados de la ejecución del proceso y

procedimiento.

Los dueños de los procesos de nivel 0 deben aprobar cada Manual que les corresponde. Es preciso

mencionar, que la aprobación debe estar supeditada al pronunciamiento técnico favorable de la Oficina

encargada del Desarrollo Organización y Modernización de la entidad o la que haga sus veces.

Cada Oficina encargada del Desarrollo Organización y Modernización de la entidad formulará su propia

metodología que les permita actualizar de manera eficiente y oportuna sus documentos.

La Oficina encargada del Desarrollo Organizacional y Modernización de la entidad, es la responsable de

custodiar todos los Manuales que se generen, y la responsable de incentivar la actualización

correspondiente en caso haya ocurrido alguna mejora o cambio en el proceso.

Etapa III: Mejora de los procesos

En esta última etapa se considera lo siguiente:

Medir, Analizar y Evaluar los Procesos

Una gestión por procesos, en el enfoque de la gestión para resultados, debe estar orientada al

cumplimiento de los fines y objetivos superiores de la entidad. Para asegurar tal cumplimiento, es

necesario medir y evaluar el desempeño de toda la entidad porque le permite monitorear la gestión a

través de indicadores que reflejen el comportamiento de sus variables, permitiendo identificar

oportunidades de mejora, tomar decisiones oportunas y encaminar a la entidad hacia el cumplimiento de

los objetivos trazados.

No es suficiente con tener un buen Mapa de Procesos y Manuales coherentes para asumir que tenemos

una buena gestión por procesos, si la entidad no se “preocupa” por conocer sus resultados y buscar su

mejora de manera permanente.

Es necesario analizar cada proceso con el fin de determinar la brecha existente entre lo real y lo

planificado. Para analizar cada proceso debemos partir de los datos que éste va generando, para ello

empleamos los indicadores previamente definidos.

Un proceso puede tener más de un indicador, siempre y cuando aporten información relevante sobre los

resultados del mismo. Es importante que los indicadores sean debidamente seleccionados. Tener exceso

de indicadores o indicadores que no aporten valor, sólo dificulta la gestión. Es importante que el dueño

del proceso participe en la determinación de sus indicadores, a fin de que se sienta comprometido con el

cumplimiento de los mismos

Mejorar los procesos


13

Tomando en cuenta el Ciclo PHVA (Planear, Hacer, Verificar y Actuar), tanto la Planificación, el Hacer

y la Verificación incorporan acciones de mejora las cuales se deben concretar en el paso Actuar.

La clave para la mejora de los procesos está en el adecuado establecimiento de los indicadores de

desempeño principales, en la revisión y análisis de los resultados y en las acciones que se adopten para

resolver los problemas.

Cuando analizamos la información recogida en el seguimiento del proceso, los indicadores nos

permitirán detectar:

¿Qué procesos no alcanzan los resultados planificados?

¿Cuáles son los problemas que impiden alcanzar tales resultados?

Un paso posterior, cuando la entidad haya logrado los resultados planificados en los diferentes procesos

y cumpla los requisitos del cliente - ciudadano o destinatario de los bienes y servicios, debe enfocar sus

esfuerzos en mejorar el desempeño de los procesos. Algunos ejemplos de mejoras de desempeño son:

simplificar el proceso, innovar el proceso, aumentar su eficiencia, mejorar su eficacia y reducir tiempos.

La mejora continua del desempeño de la entidad debe ser un objetivo permanente de ésta, lo cual se verá

reflejado en la simplificación administrativa, que es una forma de mejorar, y a su vez esto podría llevar

a la entidad a modificar su organización institucional.

Institucionalizar la gestión por procesos

El cambio que representa la adopción de la gestión por procesos, debe lograr resultados de manera

progresiva.

La entidad debe incorporar en el Plan Operativo Institucional (POI), actividades relacionadas al plan de

trabajo institucional, la implementación, seguimiento, revisión, mejora y actualización de los

documentos (Mapa de Procesos y de los Manuales).

Una estrategia de institucionalización debe estar orientada a convertir la gestión por procesos en práctica

usual en la entidad. Debe asimismo, permitir identificar los avances y las brechas existentes a fin de

asegurar los avances y trabajar en la corrección de las brechas.

Se sugiere que luego de lograr avances relevantes se adopten acciones orientadas a lograr la

sostenibilidad de los mismos, considerándose la formalización de los avances para evitar retrocesos

La estrategia de institucionalización debe considerar lo siguiente:

Revisión de todos los pasos de la implementación de la Metodología

Identificación de las fortalezas y debilidades

Tener en cuenta la percepción de los funcionarios y servidores

Definir acciones clave para corregir las brechas

Identificar evidencias de avances

Formalizar a través de normas internas los avances logrados

Bibliografía

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la gestión por procesos en las entidades de la administración pública en el marco del D.S. N° 004-

2013-PCM – Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021.

http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/Metodologia_de_GxP.pdf, 06-07-2015.

Reseña biográfica

Bianca Makey Martínez Malqui es Responsable de la Implementación de la Gestión por Procesos en las

entidades de la Administración Pública, equipo que forma parte de la Secretaría de Gestión Pública (SGP)

de la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú.

Doctora en Administración, Maestra en Marketing y Negocios Internacionales. Licenciada en

Administración de Empresas por la Universidad Federico Villarreal con estudios en el Programa de

Gerencia de la Administración Pública de la Universidad ESAN.

Ha sido Jefa de la Oficina de Racionalización, Organización y Métodos del Ministerio de Desarrollo e

Inclusión Social (MIDIS) y Supervisora de Procesos y Calidad en la Contraloría General de la República

(CGR).
http://www.bvcooperacion.pe/biblioteca/bitstream/123456789/6024/1/BVCI0007007.pdfhttp://www.pcm.gob.pe/normaslegales/2012/DS109-2012-PCM.pdfhttp://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/06/DS-004-2013-PCM-Aprueba-la-PNMGP.pdfhttp://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/06/DS-004-2013-PCM-Aprueba-la-PNMGP.pdfhttp://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PLAN_PNMGP.pdf%2025-06-2015http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/Lineamientos_GxP.pdfhttp://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/Metodologia_de_GxP.pdf

lineamientos y metodología para implementar la gestión por ......la elaboración de los...

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