Le panachageou le fonctionnement du champ politique luxembourgeois

Le mode de scrutin a une grande influence sur le fonctionnement du champ politique parce qu'il définitles règles qui régissent l'accès au pouvoir et donc en fin de compte l'ultime enjeu, la raison d'être detout le champ politique. Ainsi en France, le clivage du champ politique en deux grands blocs antago-nistes est déterminé par le système de vote majoritaire. En Allemagne le seuil des cinq pour cent qu'unparti doit franchir pour obtenir un siège, a longtemps bloqué et les verts et les partis d'extrême droite.Le spécificité du mode de scrutin luxembourgeois est le panachage, un système qui permet à l'électeurde voter en même temps pour des candidats de différents partis. Le sujet du présent article est demontrer le rôle déterminant du panachage sur la vie politique au Luxembourg.

Le panachage commeinstitution instituéeEn France et en Allemagne le mode de scrutin envigueur a été contesté ou même momentanémentremplacé par un autre, au Luxembourg au contraireaucune force politique n'a jamais mis en cause le sys-tème du panachage s . La vie politique est tellementmarquée par le panachage, qu'un autre mode de scru-tin semble impensable. Les manuels d'histoire et lestextes sur la vie politique au Luxembourg que nousavons consultés, omettent de discuter ce système, ilsl'acceptent sans en rechercher ni la raison ni l'ori-gine. Le panachage a même été identifié au caractèreluxembourgeois par le conseil d'Etat 2 , sans que cetteinstitution suprême n'ait vu la nécessité d'expliquercette assertion qui lui semble aussi naturelle que cellede l'existence d'un caractère luxembourgeois spéci-fique, qui lui non plus n'a pas besoin d'être défini.Est-ce donc le caractère luxembourgeois qui a donnénaissance au panachage ou est-ce le panachage qui amodelé le caractère luxembourgeois? Pour le socio-logue cette question n'a pas de sens, car il sait que lesstructures qui semblent les plus immuables et les plusatemporelles sont le résultat d'évolutions historiques'et de conjonctures spécifiques et qu'une fois misesen place elles font partie des conditions génératricesd'évolutions futures. Le panachage, comme toute"institution instituée fait oublier qu'elle est issued'une longue série d'actes d'institution et se présenteavec les apparences du naturel. C'est pourquoi, iln'est sans doute pas d'instrument de rupture pluspuissant que la reconstruction de la genèse: en faisantresurgir les conflits et les confrontations des premierscommencements et, du même coup, les possiblesécartés, elle réactualise la possibilité qu'il en ait été(et qu'il en soit) autrement et, à travers cette utopiepratique, remet en question le possible qui, entre tousles autres, s'est trouvé réalisé." 3 Mais il faut se garderd'un discours qui a tendance à noircir le contexteluxembourgeois, la situation n'est "ni meilleure nipire" que dans d'autres pays comparables, elle estsurtout autre. Le soucis de notre contribution seradonc de comprendre le champ politique luxembour-geois dans sa spécificité. Et comme dans tous les do-maines, le caractère principal dont il faudra tenircompte est la petite dimension du Luxembourg e , pe-tite dimension qui est en même temps le principal

atout et le principal défaut de la société luxembour-geoise.

Avant de commencer cette étude rappelons l'acquisprincipal de la sociologie du champ politique, qui se-ra la prémisse de toute notre réflexion s : Il faut pren-dre en compte la coupure entre les "agents politique-ment actifs" et les "agents politiquement passifs"(M.Weber) qui est à l'origine de la division du travailpolitique, coupure qui trouve son fondement dans lesconditions économiques et sociales de la société. Plusles citoyens sont démunis économiquement et cultu-rellement, plus ils sont placés devant l'alternative dela démission dans l'abstention ou de la dépossessionpar la délégation. L'inégale distribution des instru-ments de productions d'une représentation du mondesocial explicitement formulée est ce qui fait que lavie politique peut être décrite dans la logique de l'of-fre et de la demande. Le citoyen ordinaire choisit entant que consommateur entre différents produits po-litiques: problématiques, programmes, analyses,commentaires, concepts, événements...

La délégation se fait lors de l'élection des manda-taires par des règles bien définies et dans la premièrepartie nous allons suivre la genèse de ces règles auLuxembourg. Nous allons étudier l'instauration dusuffrage universel qui va transformer d'un coup lamajorité de la population jusque là exclue du jeu po-litique en consommateurs de produits politiques. Cetaccroissement de la demande va avoir une répercus-sion profonde sur l'offre, donc sur les producteurs,les acteurs du champ politique. Les acteurs en placevont essayer de limiter les dégâts et de nouveaux ac-teurs vont saisir l'occasion, non seulement de prendrele pouvoir, mais de transformer le champ pour garderle pouvoir. Ceci se fera d'abord par l'imposition d'unnouveau discours, d'une nouvelle problématique quipermettra de nouvelles alliances conduisant à l'ins-tauration de nouvelles règles de jeu - dont le pana-chage - qui vont institutionnaliser et pérenniser lesnouveaux rapports de force.

Dans la première partie nous nous efforçons de res-tituer ce mode de scrutin très particulier dans sa ge-nèse et de bien définir le panachage comme "opusopera tus" qui conserve en lui toute la tradition poli-tique du siècle dernier avant de le montrer, dans unedeuxième partie qui sera publiée ultérieurement,

Lesstructures qui

semblent lesplus immu-ables et lesplus atem-

porelles sontle résultat

d'évolutionshistoriques et

de conjonc-tures spéci-

fiques et, unefois mises en

place, ellesfont partiedes condi-

tions géné-ratrices

d'évolutionsfutures.

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Herr Nolbert sieht besorgt den finstern August anDer bei den Wahlintrigen nicht Hand will legen anWeil die Erfahrung lehrt seit langen Zeiten schonDass Undank nur allein der tristen Mühen Lohn.

comme "opus operandi" qui travaille profondémentle champ politique luxembourgeois.

1. Le panachage, un héritagelourd de conséquences

Ce qu'on appelle communément le panachage est dé-fini par l'article 114 de la loi électorale du 31 juillet1924 qui remonte à la loi électorale et au remanie-ment de la constitution de l'année 1919. Il stipuleque:

"Chaque électeur dispose d'autant de suffragesqu'il y a de députés à élire dans la circonscrip-tion. Il peut attribuer deux suffrages à chacun descandidats jusqu'à concurrence du total des suf-frages dont il dispose." 6

Nous voilà renvoyés par ce texte à l'année 1919, l'an-née de tous les dangers pour le Luxembourg qui aconnu alors une crise constitutionnelle, une crise éco-nomique, une crise sociale, même une crise existen-tielle. Après la première guère mondiale la carte del'Europe fut redessiné et le Luxembourg connut degrandes dissensions internes qui ont reluis en causel'existence même de l'Etat luxembourgeois. Il nepeut être question de réécrire ici ce chapitre de l'his-toire du Luxembourg et nous nous bornerons à livrercertains éléments indispensables à la compréhensiondu débat sur la réforme du mode de scrutin qui a eulieu à la Chambre des Députés en 1919.

Ce que l'historiographie luxembourgeoise appelle leclivage entre le pays légal et le pays réel est dû engrande partie au mode de scrutin censitaire qui réser-vait le droit de vote aux seuls électeurs aisés, c'est-à-dire à ceux qui payaient un certain montant d'impôtsdirects. Ce cens était fixé par la constitution entre 10et 20 francs et fut diminué au fil de différentes modi-fications pour arriver finalement au minimum. Ainsile nombre des électeurs augmenta pour arriver auxdernières élections selon le système censitaire en1918 à 27.500. 10 Une deuxième distorsion de ce sys-tème est souvent oubliée: par le jeu du découpagecantonal les régions rurales, les fiefs du parti de ladroite, étaient fortement sous-représentées, ainsi ladroite obtenait en 1914 avec 51% des votes seule-ment 37% des sièges.11

A cette classe politique constituée de notables s'op-posait le "pays réel" qui était en pleine mutation. Vers

le milieu du dix-neuvième siècle le Luxembourg étaitun pays rural, pauvre, faiblement peuplé, sans grandscentres urbains. Même l'agriculture avait encore sarévolution devant elle. 12 Avec l'adhésion au Zollve-rein (1842), la construction des chemins (à partir de1859), mais surtout avec la découverte des gisementsde minerai oolithique et la politique minière du gou-vernement qui exigeait la transformation du mineraisur place, l'économie luxembour eoise a connu undécollage tardif mais foudroyant. La mutation dela société luxembourgeoise cependant était pluslente, le pôle industriel restait un corps étranger,même dans l'acceptation première de ce tenue: lescapitaux, les cadres et les ouvriers étaient en majeurepartie étrangers. Au début du XXe siècle l'impor-tance du secteur agricole restait encore extrêmementélevée, et les moyennes t les petites exploitations yétaient prédominantes.

Le pays politiqueLa fin du dix-neuvième siècle est marquée par uneopposition entre "une tendance conservatrice à em-

in: Marc Thiel, D'Wäschfra.Histoire d'un journal satirique,p. 201

Michel Rodange: Renert, Vi. Gesank

En Här, die wéllt an d'Schambervu Baure wéllt genannt,die stécht an d'Täsch séng Dubblena reest eraus op d'Land.

Keen Duerf as him ze dreckeg,kee Bauer him ze domm;kee Wirtshaus him ze niddreg:E seet: `Mäin Ale, komm!

Hei huele mir eng Schappen;wat mécht dann ler Madamm?Wi geet et lere Joffren,an lerer braver Mann?'

Do sëtzen hirer Honnert,den Här sétzt an der Mött:Di Baure luewen alleswat hien e seet a göt.

't gét Bordeaux a Champagner,an Zagar'n, Ham a Wuuscht;A géif en d'Box zum Beschtene läscht nét hiren Duuscht.

Gott Vater lieft nët besserals wi di Bauren do,a spréng den Här an d'Feier:Di Kierle sprénge no.

Do schmit en nei Gesetzer -an d'Schätzéng muss eraf!E schwätzt ém elef Auergéint d'Lompeklack se daf.

E plangt di schéinste Stroossen,duerch d'Duerf geet d'Eisebunn,all Dierfche kritt eng Haltplaz,an zwou, di schons eng hun.

in: Méchel Rodange, Renert, de Fuuss am Frack an aMaansgréisst. Komplett Editioun mat historeschen apoliteschen Explikatioune vum Romain Hilgert.

november 1993 15

in: Marc Thiel, D`Wäschfra.Histoire d'un journal satiri-que, p. 191

preinte catholique et une tendance libérale à couleurlaïque et anticléricale „15 . Dans la Chambre s'affron-tent des notables élus par la petite couche aisée, rem-plissant la condition du cens. Même si le nombre desvotants a augmenté au fil du temps, on peut imaginerces élections et surtout ces campagnes politiques ausein de cette "belle société". Encore en 1900 sur les48 députés nous trouvons: 14 avocats, 6 notaires, 12propriétaires, 6 ingénieurs et maîtres de forge, unagriculteur, un médecin, un directeur de banque et unpremier ministre retraité. 16 Les cléricaux qui étaientdésavantagés par ce mode de scrutin, n'ont cessé dele ridiculiser:

"Klamauk in den Wahlversammlungen"... 'Wähler-korruption durch direkte Geldspenden und 'Strömevon Bier' gekennzeichnet. In Wiltz geschah es, daßzwischen der Hauptwahl vormittags und der Stich-wahl 1.500 Mittagessen gespendet wurden." 17

Le champ politique n'est cependant pas un empiredans un empire: les effets de nécessités externes s'y

\e ,Mie tg bei Cuele-Schleimer 9te'ingen xn ► anrenvâit/

font sentir et ainsi les intérêts des ouvriers vont êtrepris en charge par des "intellectuels" de gauche, telque le médecin Michel Welter, qui étaient cependantplutôt démocrates que sociaux-démocrates et quiétaient censés représenter un parti dont les membresn'étaient ni électeurs ni éligibles. 18 Notables eux-mêmes et en minorité absolue ils devaient se situerpar rapport aux débats imposés à la Chambre par lavieille opposition entre cléricaux et libéraux, et ils nepouvaient que choisir le camp des libéraux. Le sys-tème électoral majoritaire à deux tours les poussait às'allier avec les libéraux pour former le bloc de lagauche qui devenait pratiquement imbattable. Cettegrande période des libéraux qui est aussi la fin d'uneépoque est décrite par G. Trausch de la façon sui-vante:

"Les grands gagnants du Bloc de la gauche sontles libéraux: ils réussiront à placer sur le devantde la scène des problèmes idéologiques: les rela-tions entre l'Eglise et l'Etat, la question scolaire,l'interprétation de la constitution sur l'étenduedes prérogatives de la Couronne. Ils tableront surle cléricalisme des uns et l'anticléricalisme desautres, empêchant ainsi un rapprochement entrecatholiques avancés et socialistes sur le plan oùleurs intérêts sont communs, p. ex. suffrage uni-

versel avec représentation proportionnelle, légis;lation sociale, lutte contre la grande industrie.19

Il faut cependant se garder de dénigrer ces débatscomme "idéologiques", tenue dont l'utilisation mé-riterait plus ample discussion. Ils sont en fait la trans-position de la problématique centrale de la "sociétéréelle" dans le discours du champ politique de l'épo-que: l'accès au pouvoir des représentants de la grandemajorité rurale du pays. Les masses des agriculteurset journaliers ne disposant ni du capital culturel né-cessaire, ni de temps libre pour participer à une acti-vité politique ou à la production d'instrument de per-ception du monde social. Ils étaient donc des agentspolitiquement passifs par excellence prêts à déléguerle peu de pouvoir politique qu'ils avaient à l'Eglise,qui organisait et structurait les communautés villa-geoises au point que l'appartenance à la communautépassait par la pratique religieuse, tout comme l'ex-clusion passait par l'excommunication. L'Etat entre

en concurrence avec l'E-glise en reprenant certainesde ses fonctions, à commen-cer par l'éducation. Ce nesera que plus tard que la sé-curité sociale remplacera lacharité, et que les hôpitauxcatholiques subiront laconcurrence des hôpitauxpubliques. C'est le maîtred'école qui entrera en coin-pétition directe avec le curéen tant que rival et maître àpenser qui donnera aux"paysans” le capital culturelnécessaire pour choisir entreleur attachement à l'Egliseet d'autres modes de percep-'ion et d'interprétation dumonde. Consciente de cetterivalité l'Eglise essaiera decontrôler les instituteurs et

institutrices, tandis que l'Etat laïque encouragera cesderniers dans leur élan d'indépendance vis-à-vis duclergé. Ce n'est donc nullement par hasard que leKulturkampf s'est surtout exprimé dans les débatsautour de la loi scolaire.

Par cette focalisation sur l'opposition entre clérica-lisme et anticléricalisme, les libéraux réussissent àfreiner l'émergence d'une nouvelle problématique etfont de cette époque un bel exemple de l'effet de cen-sure exercé par le champ politique: "en limitant l'u-nivers du discours politique et, par là l'univers de cequi est pensable politiquement, à l'espace fini desdiscours susceptibles d'être produits ou reproduitsdans les limites de la problématique politique commeespace des prises de position effectivement réaliséesdans le champ, c.-à-d. sociologiquement possiblesétant donné les lois régissant l'entrée dans lechamp."20 Quoi ue déjà formulée en 1848 par KarlThéodore André la , il faut attendre le début du sièclepour que la revendication du suffrage universel de-vienne opérationnelle dans le champ politiqueluxembourgeois. Sous l'impulsion de Michel Welteret de ses amis elle devient l'un des points-clés duprogramme du Cartel, mais elle est bloquée par unemajorité de notables conservateurs, composée sur-

16 forum nr 147

tout de cléricaux-agrariens. Avec l'apparition d'unefraction favorable au suffrage universel au sein de ladroite, "la gauche est manifestement prise de vitessesur un terrain où elle a joué jusqu'alors le rôle deprécurseur"21b . La question de principe s'est trans-formée en question d'opportunité et les libéraux qui;.par leur doctrine auraient dû être favorables au suf-frage universel n'avaient aucun intérêt à le promou-voir dans la pratique. Et pour un socialiste luxem-bourgeois il était en ces temps là impensable de s'al-lier à une droite qui était, avec l'Eglise, son ennemipremier.

C'est en la personne de Michel Welter que le suffrageuniversel a connu son défenseur le plus efficace. Lepropre de l'homme politique est de formuler les as-pirations des agents qui lui ont délégué leur voix dansune forme exprimable dans le champ politique et re-connaissable par les mandants. Ainsi dans le soucisd'élargir le nombre des votants le Dr. Welter déposele 8 juin 1911 une proposition de loi portant modifi-cation à la loi électorale de teneur assez technique: ilpropose une modification de la pratique administra-tive de la mise à jour des listes électorales et une priseen compte des impôts communaux dans la fixationdu cens. Cette proposition est tellement modéréequ'une Chambre libérale ne peut être contre, maiselle est en même temps si subversive qu'elle ne peutpas non plus être pour. Dans ce cas l'ultime exutoirese trouve dans la lenteur de la procédure parlemen-taire. Un ans plus tard, le 21 juin 1911, le gouverne-nient prend l'engagement de faire faire une étude ad-ministrative pour déterminer l'impact de la mesureproposée. Elle sera effectuée par les commissairesdistrict qui prendront une année pour la terminer .La transmission de ce rapport à la Chambre prend unedimension toute symbolique, car il est déposé le 25juin "sur le bureau" de la Chambre (C.R. 1911/12, p.2565) et juste après lui, encore consignée sur la mêmepage du compte rendu, sera déposée sur le même bu-reau, une lettre de protestation de l'évêque deLuxembourg contre le projet de la loi scolaire. Enjuillet 1912 la Chambre institue une commission spé-ciale, sous la présidence de Michel Welter, chargéede faire un rapport sur la révision de la constitutionet cette commission va proposer après une année detravail l'introduction du suffrage universel. Mais ilfaudra attendre la modification de la composition dela Chambre qui se fera par un revirement des al-liances. C'est le parti de la droite qui prend l'initia-tive. En 1917 il ne présente pas de candidats aux élec-tions dans le canton d'Esch et fait appel à ses parti-sans de voter en faveur du parti populaire. C'est lafui du Bloc.

devenue impossible. Cela, les députés l'avaient com-pris, et le député de droite Auguste Thorn, le rendexplicite en lançant aux députés libéraux la phraseassassine: "Vous n'avez pas fait de concessions, puis-qu'en somme la représentation proportionnelle étaittellement indiquée qu'on ne pouvait plus s'y oppo-ser." (C.R., p. 2895)

Le parti socialiste avait d'ailleurs clairement formulépar la voix de Jos Thorn lors de son congrès, le 16octobre 1918, l'objectif:

"Der Parteitag beschließt, die Einführung der Ver-hältniswahl in radikalsterForm, mit einem einzigenWahlkreis für das ganzeLand, ohne panachage (ge-mischte Wahl, aus allen Parteien bev9rzugte Kan-didaten zu wählen) ... zu befürworten. 23

La vraie décision est déjà tombée en juillet et août1918 lors de l'élection de la constituante. Comme lecartel s'était effrité au fil des années de guerre, leslibéraux ne pouvaient plus compter sur les voix so-cialistes et ils peridrent par le jeu de la représentationmajoritaire 11 sièges. La composition de la consti-tuante était la suivante: 23 députés pour le parti de ladroite, 12 socialistes, 10 libéraux, 5 députés pour leParti populaire, proche du syndicalisme, et 3 non-ins-crits, proches de la droite. Donc au total 53 députéset comme il s'agissait d'un changement de la consti-tution la présence des trois quarts des députés et lamajorité des deux tiers des suffrages étaient requises.Une minorité de 13 députés suffisait pour bloquertoute révision constitutionnelle. La représentationuniverselle et proportionnelle étant acquise d'a-vance, il s'agissait pour les tenants de l'ancien régimede chercher à en atténuer les effets en instituant lesystème du panachage, en refusant le suffrage desfemmes ou encore en défendant le découpage en denombreuses circonscriptions électorales. L'enjeu dudébat que nous allons suivre était pour les libérauxde trouver des alliés pour bloquer ainsi la réformeconstitutionnelle, qu'ils chercheront aussi bien au-près du parti populaire qu'auprès du parti de la droiteet chez les socialistes.

Le panachage comme enjeuLes trois points au coeur du débat seront le découpagedes circonscriptions, le droit de vote des femmes etla relativisation du pouvoir des partis par le pana-chage. Le problème du découpage étant rapidementdécidé par un compromis 2 - il y aura non pas unecirconscription unique mais quatre circonscriptions -il reste deux points litigieux. En simplifiant on pourrarésumer les positions des partis de la façon suivante:

La représen-tation univer-selle et pro-portionnelleétant acquised'avance, ils'agissaitpour lestenants del'ancienrégime dechercher à enatténuer leseffets eninstituant lesystème dupanachage,en refusant lesuffrage desfemmes ouencore endéfendant ledécoupage ende nom-breuses cir-conscriptionsélectorales.

La guerre et la pénurie des vivres avaient renversé lerapport des forces. Les producteurs agricoles et leurparti étaient dans une position de force. Au Luxem-bourg de 1919, après qu'un Soviet, c.-à-d. un conseild 'ouvriers et de paysans, se soit constitué, après quela petite compagnie des volontaires se soit mutinée,après qu'un comité de salut public ait proclamé larépublique, après l'intervention des troupes fran-çaises pour rétablir l'ordre public, le système censi-taire n'était plus défendable et même ceux qui en ti-raient leur pouvoir ne pouvaient plus le défendre.Pour comprendre le débat sur la réforme du systèmeélectoral, il faut donc être conscient du fait que l'an-cien système était condamné et que sa défense était

^^november 1993

panachage vote des femmesparti de la droite contre poursocialistes

contre pourlibéraux pour contregroupe des 18

pour contre

Une majorité des deux tiers pour une formulation decompromis semble donc difficile. Mais le compromisdevra être tel qu'il pourra trouver pratiquement l'u-nanimité, car même les adversaires Aug. Thorn etBrasseur sont d'accord pour "donner au peuple lespectacle réconfortant d'une union sacrée" sur cepoint.

17

Nous allons suivre les différentes étapes d'un travaillégislatif 7 riche en rebondissements et en subtilitésprocédurières grâce aux comptes rendus de la Cham-bre des députés.

Les propositions et leurcommentaireDans la proposition de loi, élaborée par la commis-sion spéciale, le début de l'article 52 qui nous inté-resse ici, est formulé comme suit:

"Les députés sont élus sur la base du suffrage uni-versel pur et simple, au scrutin de liste, suivantdes règles de la représentation proportionnelle àdéterminer par la loi." (C. R., p. a67)

Le conseil d'Etat dans son avis du 18 novembre 1918souligne qu'il

"s'est déjà prononcé en faveur du suffrage uni-versel et il n'a pas d'objection contre le scrutinde liste." (C. R., p. 71)

et la section centrale, donc le gouvernement, ac-cueille avec satisfaction cet avis:

"Ce qui domine l'art. 52 ce n'est plus le suffrageuniversel pur et simple admis par tout le monde,c'est le suffrage au scrutin de liste suivant les rè-gles de la représentation proportionnelle. "(C. R.,p. 77)

et elle propose avec 5 voix contre 2 l'adoption dutexte de la proposition de loi que nous venons de citer.Les membres dissidents n'osent pas se prononcerpour le système majoritaire et proposent simplementde réserver l'introduction de la proportionnelle à uneloi électorale pour ne pas retarder la mise en vigueurdu nouveau pacte fondamental par de longues discus-sions suscitées, selon eux, par l'introduction du sys-tème proportionnel. Donc aucune trace du panachagedans la première version du paragraphe 52 de laconstitution.

Mais déjà le 3 décembre 1918, avant mêine que ledébat à la Chambre sur l'article 52 de la constitutionn'ait débuté, un projet de loi sur la réforme électoraleavait été déposé dont l'article 98 définit clairementle panachage. Dans son avis, qui est en fait un com-mentaire de la loi, le conseiller de GouvernementNickels écrit:

La première lectureLe 24 janvier 1919 commence le débat sui l'article52 de la Constitution par une plaidoirie du rapporteurAug. Thorn, député de la droite, pour la représenta-tion universelle et proportionnelle, avec de nom-breuses références, notamment à Mirabeau. PourAug. Thorn l'assainissement des moeurs politiquesviendra de la représentation proportionnelle:

"La Chambre sera ... l'expression de la volonténationale, elle sera l'image aussi exacte que pos-sible de toutes les forces vives de la nation dansla vie publique. ... Le grand défaut du systèmemajoritaire consiste dans le fait que le représen-tant se laisse trop guider par l'intérêt de la ma-jorité des électeurs, le contrepoids faisant abso-lument défaut. ... L 'intérêt de clocher sera pré-pondérant. (Grâce à un district de vote unique)les députés représenteront le pays entier et nousverrons disparaître bientôt les petitesses et lesmesquineries que nous sommes tous d'accord àcondamner." (C. R., p. 1000 sq.)

Le débat reprend le premier avril. Jos Thorn (socia-liste) a introduit un amendement qui proscrit explici-tement le panachage:

'Ees députés sont élus sur la base du suffrage uni-versel pur et simple, au scrutin de liste, suivantles règles de la représentation proportionnelle,sans panachage, conformément au principe duplus petit quotient électoral et suivant des règlesà déterminer par la loi."

Le vote se fera par division, c.-à-d. que les différentesparties de la phrase seront votées séparément. Leslibéraux réclament cependant un deuxième vote surl'ensemble de la phrase, il considèrent leur accord àla représentation proportionnelle comme un "voteconditionnel", il retireront cet accord si le panachageest interdit par la constitution.

46 députés voteront pour le "suffrage universel puret simple", 35 voteront pour le "scrutin de liste, sui-vant les règles de la représentation proportionnelle",34 voteront pour l'ajoute "sans panachage" et aprèsune brève discussion 34 voteront pour le découpagedu pays en quatre circonscriptions. Le texte adoptéest confonde aux revendications des socialistes, quiont cependant transigé sur leur exigence de la circon-scription unique.

Pour lespartisans dupanachage il

s'agira dedéfendre la"liberté del'électeur"

contre latoute-

puissancedes partis.

"Il ne faut pas que l'exécution des idées propor-tionnalistes écrase la liberté de l'électeur en luiimposant de s'enrégimenter - contre son gré peut-être - dans tel ou tel parti; il faut que l'électeurpuisse exercer sa fonction sociale à sa guise,choisir entre les différentes listes, les modifier, lesfusionner; il faut éviter la panification générale(...) en permettant à l'électeur de panacher." (p.290)

Le ton est donné et l'argument principal avancé: pourles partisans du panachage il s'agira de défendre la"liberté de l'électeur" contre la toute-puissance despartis.

Le marchandage sur lesuffrage des femmesLe texte adopté en première lecture sera avisé par leConseil d'Etat qui regrette la défense du panachage:

"Cette prescription fait violence à l'électeur etméconnaît le caractère luxembourgeois." (C.R.a82).

Argument ultime qui semble ne pas nécessiter d'au-tres explications.

La deuxième lecture commence par une déclarationde Brasseur qui énumère les conditions des libéraux:oui à la représentation proportionnelle, à condition

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d'instituer le panachage et de prévoir une période detransition pour le suffrage des femmes. Il est épaulépar Prum, qui fait remarquer que ce ne sont pas lesseul libéraux qui sont contre la formule adoptée enpremière lecture, mais que les opposants se trouventmême dans les rangs des socialistes. Cette minoritédépasserait selon Prum le quart des députés (C.R. p.2842). Le message est entendu par le parti de la droitequi fait un revirement total par la déclaration deSchiltz:

"Um die Einigkeit zu erreichen, ... ist unsere Parteibereit, ein großes Opfer zu bringen. ... Wir sindsogar bereit zuzustimmen, daß das Prinzip derfreien Listen in die Verfassung eingeschriebenwerdes." (C.R., p. 2881)

Ce sera le second sacrifice de la droite après l'accep-tation du découpage du pays. En contrepartie elle vamaintenir sa revendication du suffrage des femmes.Le libéral Brasseur cependant n'est toujours pas sa-tisfait. Pour lui le point principal reste le suffrage desfemmes, non que les libéraux soient contre, mais ilsexigent une phase de transition (p. ex. de dix ans pourles législatives). Les femmes "voteront comme leurconfesseur le leur dira" (C. R., p. 2893), voilà l'argu-ment avancé par Hemmer qui résume bien tout le dé-bat. Par tous les députés le vote féminin est perçucomme un vote de droite. Et c'est cette conviction,qu'elle ait correspondue à la réalité ou non, qui vainfluencer le débat. Le parti de la droite va être pour,parce qu'il compte sur ces voix. Le parti libéral nepeut être contre et essaie donc de proposer une pé-riode transitoire pour amoindrir l'effet escompté.

L'intervention du libéral Mark, le 13 mars 1919, té-moigne du désarroi des libéraux qui étaient devenusprisonniers de leur propre discours. Il reproche eneffet aux hommes de la droite, par un argumentationqu'on pourrait qualifier de jésuitique, qu'ils aientchangé leur position: de défenseur du "droit divin",ils se sont convertis à la souveraineté du peuple. Lesautocrates et les réactionnaires d'hier sont devenusdes démocrates et ceux qui discutaient sous peu si lafemme avait une âme voulaient lui octroyer mainte-nant le droit de vote.

De même, tous les députés sont persuadés que le pa-nachage va avantager les libéraux. Ainsi le marchan-dage qui va suivre devient compréhensible. L'argu-ment pour le panachage qui est le plus souvent misen avant, parce qu'il peut rallier tous les députés-no-tables de tous les partis est repris par le notaire libé-ral(?) Hemmer:

Le vote de liste, "c'est la tyrannie toute pure, c 'estde la tyrannie exercée par les clubs, que ce soientdes clubs ou des ligues libérales ou socialistes oudu 'Volkshaus' "(C. R., p. 2891). "Un programmevaut ce que valent les personnes qui sont derrièrelui pour l'exécuter. Autrement un programme n 'aaucune valeur. " (C. R., p. 2892)

Ainsi le libéral Brasseur fait remarquer après le dis-cours de Hemmer que si le parti de droite accepte lepanachage, ce ne serait pas une concession. Car toutsystème

"dans lequel vous n'avez pas le droit de prendre... (quelques candidats) qui vous sont connus par

leurs capacités et leur honnêteté ... mécontenterales neuf dixièmes du pays." (C. R., p. 2893 sq.)

La droite et le parti socialiste sont donc accusés à leurtour de ne pas suivre l'opinion du pays réel. Opinionqui se retrouve même dans les partis prônant le suf-frage de liste. Ainsi d'aucuns reconnaissent que leurvote contre le panachage ne correspond pas à une opi-nion profonde. P. ex. Kappweiler, du parti de Prum,qui dit:

"Für uns besteht im Prinzip absolut keine Schwie-rigkeit, uns auf das System der gebundenen Listenoder auf die freien Listen festzulegen." (C. R., p.2889 sq.)

Tous les députés ayant été élus selon le système ma-joritaire, ils lui sont plus ou moins tributaires. Riend'étonnant qu'un consensus sur l'inscription du pa-nachage dans la constitution semble se dessiner. Maisles libéraux restent intransigeants sur le suffrage desfemmes et menacent de quitter l'auditoire. Le débatdevient houleux avec de nombreuses interruptions.Mais ce sera Aug. Thorn qui mettra fin à ce débatavec une phrase que nous avons déjà citée et qui rap-pellera aux libéraux qu'ils n'ont plus la possibilité

d'éviter la proportionnelle et que leurs marchandageset menaces sont inutiles. Sur quoi les libéraux quit-tent la salle et "le suffrage pur et simple, au scrutinde liste, suivant les règles de la représentation pro-portionnelle" est admis à l'unanimité des députés re-stants. (C. R. 1918-1919, p. 2895)

On peut voir dans le départ des libéraux mi aveu sym-bolique de leur impuissance, on peut aussi l'interpré-ter comme une manoeuvre tactique. Par leur départils espéraient entraîner d'autres députés, dont le votelors de la première lecture avait été conditionnel.Mais ces députés là sont restés, comme p. ex. Prumqui ne s'avoue pas encore vaincu. Il clame qu'on l'adupé:

"Un certain nombre des membres (de la Cham-bre) ... se rallieraient, à titre de transaction, à lareprésentation proportionnelle, mais sous condi-tion que le principe du panachage soit admis."(C. R., p. 2896)

Carlo Schneider

november 1993 19

Carlo Schmitz

Et il fera encore un effort pour faire remplacer lesmots "sans panachage" par les mots "avec pana-chage". 31 seront pour, et 7 contre, mais la Chambren'étant plus en nombre, l'amendement n'est pas ac-cepté et la séance est levée.

Les libéraux profitant de quelques jours de répit es-saient toujours de trouver des alliés et font, dans leurterminologie, un ultime effort de conciliation. Ils réu-nissent un groupe interfractionnel composé de mem-bres de tous les partis. Brasseur annonce la nouvelleavec un certain plaisir:

"Eh bien, Messieurs, nous avons constatés quedix-huit membres sont d'accord sur la doublebase (des positions du parti libéral). ... Je tiens àmettre la Constituante au courant de l'accord in-tervenu, car si ce noyau de dix-huit membres exé-cute l'engagement de voter contre les deux prin-cipes admis en première lecture, la défense dupanachage et le suffrage féminin seront rejetés."

Brasseur presse les autres députés à se joindre augroupe des 18, mais sans succès. Il y aura vote etl'inscription du panachage dans la constitution serade nouveau rejetée, avec 33 voix contre 18. De mêmeces 18 voix suffiront pour bloquer la défense du pa-nachage. Suivront les votes sur le partage en quatrecirconscriptions et l'introduction immédiate du suf-frage féminin et les reproches de Brasseur à l'encon-tre de "ces Messieurs du parti populaire qui n'ont pastenu leur engagement" (p. 2908). Mais l'altercationqui s'ensuit ne va plus rien changer et dans un voteultime les perdants feront grise mine et le texte de laconstitution prévoyant le "suffrage universel pur etsimple" est adopté le 8 mai 1919 à l'unanimité des 49membres votants.

Reste à prononcer la dispense du deuxième vote obli-gatoire. Ceci doit se faire à l'unanimité. Un seul dé-puté a donc la possibilité de relancer tout le débat etsurtout de bloquer le processus législatif. Et c'est JosThorn, le socialiste, l'ardent défenseur du vote deliste qui voudrait jouer ce rôle. Il en sera cependantdissuadé par un argument de poids: la deuxième lec-ture ne sera possible qu'après trois mois tandis quele temps pour de nouvelles élections presse. Commele projet pour la loi électorale est déjà déposé on pour-ra le discuter dans un bref délai et cette loi, contrai-rement à l'article de la constitution, sera votée à lamajorité simple.

La loi électoraleLe panachage n'est pas inscrit dans la constitution; laConstituante s'est refusée à prescrire ou à proscrirele panachage. Le lecteur d'aujourd'hui qui s'est don-né la peine de relire le débat sur la modification del'article 52, éprouve une certaine surprise, pour nepas dire un certain malaise. Il sait que le panachageexiste, et il a entrepris cette lecture pour connaître etcomprendre les origines du panachage. Ici se posedonc la question de savoir par quel tour de passe-passe de politique politicienne la situation peut se re-tourner.

Nous allons suivre les péripéties qui ont permis d'ins-taurer le panachage par un retournement improbabledes alliances. Après que l'alliance entre cléricaux etsocialistes ait permis de faire passer le suffrage uni-versel, ce sera l'alliance entre les ennemis de tou-jours, les libéraux et les cléricaux, qui fera passer lepanachage contre les socialistes.

La constitution votée en mai prévoit "le vote propor-tionnel pur et simple". Quand la loi électorale est pré-sentée devant la Chambre le rapporteur Bech parledu panachage comme d'une chose allant de soi, sansfaire allusion aux âpres discussions et aux nombreuxvotes sur ce sujet. Entre-temps le gouvernement quiregroupe les trois sensibilités politiques s'est misd'accord sur le principe du panachage et le Ministred'Etat, Emile Reuter, le formule de la façon suivante:

"Votre section centrale propose encore d'adopterle système du panachage qui correspond à la tra-dition du pays et à notre ancien régime électoral.- Interruption de Schiltz: Elle a tort -Reuter:...Ce sera l'électeur ou plutôt le corps électoral quiveillera au classement des candidats - Schiltz:Sans principe. - Reuter: Sans principe? Le prin-cipe dominant sera la volonté du corps électoral."(C.R. p. 3690)

Mais il n'y aura pas d'autres réactions et ce sera l'é-ligibilité des fonctionnaires qui sera, ce jour là, aucoeur du débat. Il faudra attendre la discussion desdifférents articles pour voir resurgir ce sujet. A cetteoccasion Bech résume la position du gouvernementde la façon suivante:

"Ce n'est qu'après de longues hésitations que lasection centrale s'est ralliée à la manière de voirde plusieurs de ses membres concernant le pana-chage. Le souci d'assurer au corps électoral lalibre manifestation de sa volonté ainsi que deshabitudes aussi respectables qu'invétérées desz-- 4 r7--,

20 forum nr 147

Les premièresélectionsselon lenouveaumode descrutinapporterontun renouveaudu personnelpolitique. Surles 48députés 20sont desnouveauxvenus et legrandgagnant serale parti de ladroite.ameassaamaramaam

électeurs nous ont fait partager cette manière devoir." (C. R., p. 3712)

Et c'est de nouveau Schultz qui va interrompre l'ex-

posé:

"Unser politisches Leben krankte besonders daran,daß bei politischen Wahlen Sachen den Ausschlaggaben, die mit der Politik gar nichts zu tun hatten,persönliche Einflüsse ... Wir sollten darum jetzt alldiese ungesunden Einflüsse verschwinden tun unddieL eute zwingen, wirklich nach politischen Grund-sätzen zu stimmen." (C. R., p. 3713)

Et d'autres voix d'ajouter d'autres influences sur lesélecteurs:

"Und das Geld ... Beichtstuhl und Predigtstuhl. "(ibid)

Après l'accord au sein de la section centrale le pana-chage semble acquis et ses ennemis, en la personnede Schiltz et quatre autres députés de droite, propo-sent un dentier amendement. Ils essayent de sauverle vote de liste en l'agrémentant d'un vote préféren-tiel pour au plus trois candidats: Chaque électeur dis-poserait d'un vote de liste et de trois votes pour despersonnes.

Pour certains députés l'accord sur le panachage desmembres issus des trois grands partis semble une sur-prise. Et Diderich, le libéral, prend cette surprisecomme prétexte pour faire remettre le vote d'uneséance. Cette remise sera votée avec 22 voix contre15. La Chambre se réunit le lendemain et cette fois-cile panachage sera définitivement voté après uneséance mouvementée.

Schultz, du parti de la droite, va retirer son amende-ment, Jos Thorn, le socialiste, va le reprendre etSchultz va l'appuyer de nouveau, mais il sera rejetéavec 29 voix contre 16, donc contre les socialistes et5 dissidents de la droite. L'amendement refusé, leparagraphe 98 sera admis par acclamation.

Jos Thorn, l'homme de parti, avait déjà lutté en 1912à l'intérieur du parti socialiste, ensemble avec Thil-many, contre Welter pour le contrôle des notables etla nomination des candidats par le parti. Il n'avait pus'imposer contre des candidats qui étaient, selon lesdires de Welter, élus non pas à cause de leur appar-tenance mais bien malgré leur appartenance à ce par-ti. La Chambre n'a pas écouté Jos Thom, qui s'étaitprononcé de la façon suivante:

"En étendant le droit de suffrage, nous avons vou-lu faire l'éducation politique des masses luxem-bourgeoises et nous estimons que le système dupanachage ne nous arrangera pas. Ce sera tou-jours la vieille histoire, la même vieille rengaine,et la représentation proportionnelle avec le pa-nachage n'a pour ainsi dire aucune valeur. Avecce système nous aurons les errements du passé.Les candidats qui auront toute chance d'être élussont ceux qui passent peut-être le plus par les ca-barets. ... Ceux qui ont le plus de chance d'êtreélus sont ceux qui ont le plus l'habitude de serrerla main, d'aller à chaque enterrement. Nous au-rons donc toujours ces petites histoires que nousavons connues dans les élections passées et queprécisément par la représentation proportion-

nelle nos voulons écarter. ... J'aime mieux la re-sponsabilité des grands partis organisés que lespetites mesquineries des individus." (C. R., pp.3724)

Les premières élections selon le nouveau mode descrutin apporteront un renouveau du personnel poli-tique. Sur les 48 députés 20 sont des nouveaux venuset le grand gagnant sera le parti de la droite le partinational de Prüm gagnera lui aussi un s iège.

Ainsi disparaît le système censitaire et avec lui unepartie importante du personnel politique, mais grâceà l'inscription du panachage dans la nouvelle loi élec-torale "les erreurs du passé" (Jos Thorn) seront pré-servées et survivront jusqu'à nos jours.

Fernand Fehlen

1) Bien que, comme nous le verrons dans la deuxième partie, lefait de panacher ait été régulièrement contesté par les partis.2) Avis du Conseil d'Etat du 14 avril 1919, C. R. 1918-1919, p.82, nous reviendrons plus loin sur ce texte contesté par les partis.3) P. Bourdieu, Esprits d'Etat, Genèse et structure du champ bu-reaucratique, in: Actes de la recherche en sciences sociales, n°96-97, mars 1993, p. 51.4) Cette étude sur le champ politique s'inscrit dans un projet plusvaste que nous sommes en train de mener sous le titre: "Penser lapetite dimension, pour une sociologie des champs politique et cul-turel luxembourgeois".5) P. Bourdieu: La représentation politique, éléments pour unethéorie du champ politique, in: Actes de la recherche en sciencessociales 36-37, 1981.6) Recueil de la législation sur les élections législatives, commu-nales et européennes, Textes coordonnés et jurisprudence, Mini-stère d'Etat, Luxembourg 1981.7) "forum" a consacré un dossier à cette année de crises, voir:"forum" n°1128) Voir G. Trausch, Le Luxembourg à l'époque contemporaine,Bourg-Bourger, Luxembourg 1975,N. Majerus, L'histoire du droit dans le Grand-Duché de Luxem-bourg, Luxembourg 1949,P. Majerus, l'Etat luxembourgeois, Luxembourg 1977,B. Fayot, Sozialismus in Luxemburg, Von den Anfängen bis 1940,Imprimerie Coopérative, Luxembourg 1979,ou pour une approche plus événementielle: Chr. Calmes, 1919,L'étrange référendum du 28 septembre, Imprimerie St-Paul, Lu-xembourg 1979.9) L'emphase que certains historiens mettent à affirmer le carac-tère extrême et singulier de ce clivage est une dénégation des cli-vages qui existent nécessairement dans tout système politique. Ensuivant le débat qui a instauré le suffrage universel au Grand-Duché nous ne devons pas oublier, que de nos jours plus de 30%de la population n'ont pas le droit de vote parce qu'ils n'ont pas lanationalité luxembourgeoise.10) Avec le suffrage universel il y aura 120.000 électeurs.11) Das Luxemburger Volk, 1.8.1914, cité par Ch. Calmes [1979],p. 12, note 14.12) G. Trausch, Structures et problèmes agraires du passé, in:Hémecht no 1/1969.13) R. Kirsch a situé ce décollage dans la période de 1870 à 1913.R. Kirsch, La croissance de l'économie luxembourgeoise, Luxem-bourg 1971 (= Cahiers économiques du STATEC n° 48).14) En 1907 sur les 39.943 exploitations 90% avaient moins de loha, voir André Heiderscheid, Aspects de sociologie religieuse dudiocèse de Luxembourg, tome 1: L'infrastructure de la société re-ligieuse, la société nationale, Imprimerie St-Paul , Luxembourg1961, p. 82.15) G. Trausch, De l'opposition au pouvoir, aux origines du partichrétien-social 1912-1922, in: Parti Chrétien Social, 60 JahreCSV, Rückblenden und Berichte, Imprimerie St-Paul, Luxem-bourg 1974, p. 37.16) Fayot, p. 24, les professions des députés sont reprises dans lesComptes rendus de la Chambre.17) E. Schaus, Ursprung und Aufstieg einer Partei, in: Parti Chré-tien Social, 60 Jahre CSV, Rückblenden und Berichte, ImprimerieSt-Paul, Luxembourg 1974, p. 20.18) voir Fayot: le chapitre intitulé: Das Mißverständnis (1903-1914).19) G. Trausch, De l'opposition au pouvoir, p. 38, cf. note 15).20) P. Bourdieu: La représentation politique, cf. note 5)..21a) voir le chaptitre sur André dans: K. Handfest, Wilhelm Leib-fried, Der Marx-Freund aus Luxemburg, Copé, Luxembourg 1984

november 1993 21

21b) J. Maas, Die Neue Zeit (1911-1914), le journal de combatpour la laïcité et le libéralisme radical au début du XXe siècle, in:Galerie n° 9, 1991, p. 27321c) Pour les seuls cantons de Capel len, Esch, Luxembourg-Cam-pagne et Mersch le nombre des électeurs passerait de 11.272 à15.122, il aurait donc augmenté d'un tiers. (C.R. 1911/12 p.al126), les données pour les autres cantons ne sont pas reproduitesdans l'annexe des Comptes rendus. Page al 137 se trouve la seuleindication: "suivent quatre tableaux statistiques" sans qu'on ytrouve ces tableaux.22) Le rapport de 235 pages est contenu dans les annexes du C.R.1912/13.23) Fayot, p. 194.24) Nous ne nous attarderons pas sur la controverse entre ceux quivoulaient inscrire le calcul des sièges d'après le système d'Hagen-Bischoff dans la constitution et ceux qui ont plaidé pour fixer cedétail par la loi électorale. De même nous n'insisterons pas surl'éligibilité des fonctionnaires de l'Etat, question posée lors du

vote de la loi électorale.25) Accepté par 50 voix contre une abstention.26) Le présent article est une version abrégée d'un article qui serapublié dans sa totalité dans le livre qui réunira les contributions surl'Etat luxembourgeois. On y trouvera entre autre l'analyse du com-portement de vote des 53 députés.27) Les renvois au Comptes rendus de la session 1918/19 serontfaits entre parenthèses avec la mention C.R. et le numéro de page.Pour les renvois aux annexes le numéro de page sera précédé d'un"a". L'article sbb, Das a llgemeine Wahlrecht, Revision des Art. 52der Verfassung, in: "forum" n° 112 rend compte du même débat,sans toutefois toucher au problème du panachage, mot qui n'estmême pas présent dans cet article qui traite surtout du droit de votedes femmes.28) Fayot, p. 103 sq.29) Auguste Collart, Sturm um Luxemburgs Thron, Bourg-Bourger, Luxembourg 1959, p. 322.

Entjünglingt

Romain Hoffmann

Ein sehr guter Bekannter von mir hatte bei den kürz-lich abgehaltenen Gemeindewahlen kandidiert. Eswar dies sein erster Auftritt auf der politischenBühne. Prompt war er denn auch von Forum-Mitar-beitern angemacht worden, seine Erfahrungenwährend den vier Wochen Wahlkampf schriftlichfestzuhalten.

Mein Freund und Lebensgefährte, auf Anhieb nichtgewählt, hat nach dem Verlust seiner politischen Un-schuld keinen Bock mehr auf persönliche Worte. Ichsolle doch für ihn einspringen, bat er mich. Hier also,sinngemäß, seine Eindrücke:

- Politische Beweggründe für eine Kandidatur sindnicht gefragt. Farbe bekennen, scheint als Gewähr zureichen.

- Gruppendynamische Prozesse sind nicht ausge-schlossen.

- Das Wirtshaus als Zentrum des politischen Gesche-hens hat sich erneut bewährt.

- Trinkfestigkeit ist also ein nicht zu unterschätzen-des Atout. Gepaart mit Cleverness (z.B. "Mini"trinken statt "Fiederweissen"), wird sie gar zur Wun-derwaffe.

- Das Aufstellen eines Wahlprogrammes ist nichtschwer, der Druck etwas teurer und das Austeilen ammühsamsten.

- Die Wahlsprüche der anderen Listen beleben dieFantasie. Die eigenen tun es (meistens) nicht.

- Das Wahlvolk seinerseits interessiert sich ammeisten für die Fotos der neuen Kandidat(inn)en.

- Eine Wahlversammlung gilt als erfolgreich, wennunten mehr Leute sitzen als oben. Es gibt also docheine Klassengesellschaft!

- Am besten diskutiert es sich unter Kandidat(inn)ender selben oder unterschiedlicher Couleur.

- Wahlkampf ist wie Roulette-Spiel nach dem "rienne va plus". Oder wie ein Luftballon, der nach Be-kanntgabe der Resultate platzt.

- Es gibt definitiv ein Leben nach dem Wahltag!

So weit, so gut. Eine persönliche Anmerkung sei mirerlaubt. Mir fällt immer öfter auf, wie unsere Politi-ker allein gelassen werden, wie sie die Suppe auslöf-

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