la seguridad y sus políticas

CAPÍTULO II LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD

1 SEGURIDAD E INSEGURIDAD

En este capítulo trataremos de acotar el objeto y de definir los términos de seguri-

dad e inseguridad. Si hasta este punto podía resultar suficiente el uso del concepto de

seguridad pública que hemos venido utilizando, ahora es preciso abordar su estudio y

definición, así como el análisis de la seguridad y sus políticas. Se impone la necesidad

de utilizar con mayor precisión dichos conceptos a la luz de las transformaciones que

hemos visto, relativas a los espacios, las relaciones económicas y de poder, los viejos y

nuevos conflictos y las formas de prevención y de seguridad. Además hay que tener en cuenta que, en tanto que elementos supeditados a un

entorno social, económico, histórico y político concreto, tales términos no pueden ser

considerados como portadores de una validez universal. Existen y se modifican en fun-

ción de momentos y de situaciones concretas, y por ello deben ser tratados como con-

juntos complejos, dinámicos y condicionados por su entorno. Es frecuente encontrar indistintamente empleados, en el lenguaje cotidiano los tér-

minos y los conceptos167 de seguridad e inseguridad, adjetivados como pública y/o ciu-

dadana como si se tratara de la misma cosa, como una especie de anverso-reverso de

una determinada situación. A ellos se añade, con frecuencia, la expresión orden públi-

co. Para empezar a distinguir y a clarificar, formularemos algunas preguntas a las que tra-

taremos de hallar respuesta: ¿Podemos usar como sinónimos los términos de seguridad

pública y seguridad ciudadana? ¿Podemos utilizar como sinónimos los términos de segu-

ridad ciudadana y/o pública y orden público? ¿Podemos utilizar como contrarios los tér-

minos seguridad e inseguridad (públicas o ciudadanas)? Como veremos, la resolución de

cada interrogante en un sentido u otro no es neutra, y puede llevar a planteamientos

diametralmente opuestos.

167. Término tiene aquí el sentido de palabra, vocablo, mientras que concepto describe la idea que con-

cibe el entendimiento mediante el empleo de dicha palabra.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLÍTICAS

1.1. Seguridad pública y seguridad ciudadana

El caso español, debido a las necesidades y características que se produjeron en las

décadas de los años 70 y 80 (con una transición política de un sistema totalitario hacia

una democracia) resulta muy útil a la hora de responder a las preguntas formuladas. Por

ello puede ser tomado como referencia. En el contexto español se puede argumentar

claramente, tanto desde el punto de vista doctrinal como jurisprudencial, la existencia

de una diferencia entre seguridad pública y seguridad ciudadana. La seguridad pública fue definida por una Sentencia del Tribunal Constitucional

(STC), ya a inicios de los años ochenta, como «el conjunto de actividades dirigidas a

la protección de las personas y de los bienes y a la preservación y el mantenimiento

de la tranquilidad y el orden ciudadano» (STC 123/84 de 18 de noviembre, funda-

mento jurídico cuarto). La construcción que el propio Tribunal Constitucional (TC) rea-

liza (SSTC 33/82 de 8 de junio, fundamento jurídico 3º y 104/89 de 8 de junio, funda-

mento jurídico 3º) del concepto de seguridad pública hace que éste exceda del con-

cepto policial de seguridad, para insertarlo en el marco del estado social y democrático

de derecho. El argumento se sustenta en que, en un estado regido por dichos principios,

la noción de seguridad pública no se puede circunscribir al «puro orden o tranquilidad

de la calle», sino que ha de alcanzar todas aquellas medidas que tienden a asegurar el

funcionamiento regular de las instituciones. La seguridad ciudadana, en cambio, viene establecida en la Constitución españo-

la (CE) como algo que debe ser garantizado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero

sin que se concrete en dicha norma una definición de la misma. Para Carro (1989:41), es posible «establecer con base sólida una clara distinción

conceptual entre orden público (protección del libre ejercicio de los derechos funda-

mentales) y seguridad ciudadana (protección de las personas y bienes frente a acciones

violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidades públicas)». Partidario de un concepto más restringido, Barcelona (1997:237-238) considera

que cabe distinguir entre aquellos que, como Carro, adoptan una definición amplia de

seguridad como protección de personas y bienes ante amenazas de daño o peligro, y

quienes, como él, piensan que «conviene desgajar el concepto de seguridad ciudadana

del de seguridad pública». Para este autor, el ámbito de la seguridad pública desborda

al de la seguridad ciudadana. En el primero se incluyen elementos y cuestiones ajenas a

las fuerzas y cuerpos de seguridad, mientras que la segunda se circunscribe a lo policial.

Así, «si la seguridad pública desborda lo policial y la seguridad ciudadana se ciñe a lo

policial, la segunda estará sin duda inserta en la primera, pero la primera desbordará los

límites de la segunda para extenderse hacia otros ámbitos no propiamente policiales.» Barcelona (1997) vincula de este modo la seguridad ciudadana a la actividad poli-

cial y a su misión de garantizar los derechos y libertades, llegando al extremo de afirmar que «cuando los derechos y libertades no precisen protección frente a conductas agre- soras pero sí requieran de actividades públicas tendentes a proteger su indemnidad, será

132

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD

el concepto de seguridad pública, que es más amplio, el que entre en escena, con inter- vención policial o no» (1997: 238-239).

Rodríguez (1995:66; 1997) también distingue entre seguridad, que entiende como

«el derecho de todos los ciudadanos a la pacífica y democrática convivencia conforme

a un orden jurídico, económico y social justo» y seguridad pública, de ámbito más res-

tringido, que define como: «aquella situación social que se caracteriza por un clima de

paz, de convivencia y de confianza mutua que permite y facilita a los ciudadanos el

libre y pacífico ejercicio de sus derechos individuales, políticos y sociales, así como el

normal funcionamiento de las instituciones ya públicas o privadas» (1997:39). Por su parte, Villagómez (1997:142) sostiene que «La indistinta y ambivalente uti-

lización de los conceptos de orden público, de la seguridad pública y de la seguridad

ciudadana, genera una confusión terminológica de considerables efectos, que puede lle-

gar hasta la desnaturalización de la regulación establecida por la Constitución.». Por ello

dicho autor propone un concepto de seguridad ciudadana como condición necesaria

para el libre ejercicio de los derechos y libertades, señalando que «Las actividades obje-

to de la seguridad ciudadana son, por tanto, las de prevención, protección o reparación

de las condiciones que permiten a los ciudadanos ejercitar, con garantías y en libertad,

la calidad participativa de los mismos en las distintas formas que ésta pueda adoptar, ya

sean políticas, económicas o culturales. Sin embargo de ello no puede desprenderse que

la seguridad ciudadana constituya una cláusula abierta (...) Por consiguiente, el conteni-

do de la seguridad ciudadana, como fin de la actividad de la policía de seguridad, se

puede resumir en la responsabilidad pública de conseguir un estado de normalidad cívi-

ca presidido por la sensación objetivable en los ciudadanos de ausencia de riesgos y peli-

gros» (1997:151). Ello no obstante, hay que señalar que el propio TC no tan sólo no ha proporcionado

definiciones satisfactorias sobre estos términos, y en especial sobre el de seguridad ciuda-

dana, sino que en ocasiones ha empleado indistintamente los términos seguridad pública

y seguridad ciudadana e incluso orden público. Tal es el caso de la STC 325/1994, cuyo

fundamento jurídico segundo señala: «la seguridad pública (art. 149.1.29 CE) también lla-

mada ciudadana, como equivalente a la tranquilidad en la calle. En definitiva, tal seguri-

dad se bautizó ya en el pasado siglo con la rúbrica del "orden público"...»168 A partir de estas consideraciones, podemos establecer una definición de la seguri-

dad pública como una competencia de las instancias públicas cuyo objetivo consiste en

establecer, mantener y eventualmente restaurar las condiciones de un estado de convi-

vencia que permita el efectivo ejercicio de derechos y libertades. Se trata entonces de una situación, de un estado de convivencia que viene rela-

168. El TC ha empleado, de modo más esporádico, otras expresiones como «tranquilidad y orden ciuda-

dano» (SSTC 33/1982; 117/1984 y 104/1989), que en modo alguno contribuyen a aclarar el tema, y que no

vamos a desarrollar aquí por considerarlas expresiones residuales en nuestro análisis.

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cianado con las condiciones que cada sociedad establece. Como estado de conviven cia, constituye una situación prolongada en el tiempo, en que los ciudadanos de una

determinada sociedad, regida por unas mismas instancias públicas actúan con la expec-

tativa razonable de que las condiciones de convivencia no se van a ver alteradas o que,

si tal cosa llega a suceder, las instituciones acudirán en su ayuda. Con ello estamos entendiendo que cada sociedad tiene asumidos unos parámetros

dentro de los cuales acepta (de buena o mala gana, con mayor o menor resignación)

ciertos riesgos como inherentes a su modo de vivir.169 Esta aceptación tiene que ver con

un equilibrio de prestaciones, ventajas, riesgos, seguros, etc. que tal modus vivendi le

proporciona, así como con la capacidad de los grupos dominantes de convencer a los

ciudadanos de que ese es el sistema de vida que más les conviene, que más derechos y

libertades les proporciona.170 Tal estado de seguridad pública está lejos de constituir la expresión de una volun-

tad general, de un consenso. Es más bien el producto de un sutil juego de equilibrios

entre diferentes conflictos sociales y la capacidad cohesionadora del sistema como ges-

tor del conflicto, como regulador de tensiones.171 Pero es preciso recordar que tal cohe-

sión puede lograrse tanto por las vías del convencimiento como por las del poder y del

control por parte de los grupos dominadores de (o dominantes en) los mecanismos

públicos y/o de los instrumentos de generación de opinión/comunicación.

169. Esto explicaría, por ejemplo, que fenómenos como la accidentalidad del tráfico no generen inseguridad y sólo provoquen cierta alarma a partir de determinados umbrales de siniestralidad, a pesar de ser una de las causas de mayor mortalidad de nuestras sociedades. El hecho de que constituya un riesgo asumido modifica su percepción social.

170. Es preciso subrayar que cada sociedad, según su momento y circunstancia, define los derechos y libertades de diverso modo. No obstante, es posible encontrar, en los estados democráticos de derecho, un común denominador en cuanto a derechos y libertades básicos, señalados por el constitucionalismo con- temporáneo. Ferrajoli (2003:29) los considera suficientes para formar una identidad colectiva, mientras que Alexy (2003:31) llega a identificarlos con los principios fundamentales de dignidad humana, libertad e igualdad así como los principios relativos a la estructura y los fines del estado social y democrático de derecho.

171. Entendiendo el conflicto como forma de socialización, una «diversidad de humores y de direcciones de pensamiento sensiblemente opuestas, de donde surge toda la vivacidad y la cohesión verdaderamente orgánica de esa reunión de personas» (Simmel, 1995:22). Así enfocado, «el conflicto no siempre perturba el funcionamiento de las relaciones en cuyo seno aparece, a veces es incluso necesario para el mantenimiento de dichas relaciones (...) Los sistemas sociales proporcionan instituciones específicas que sirven para evacuar los sentimientos agresivos y hostiles. Estas instituciones jugando el papel de válvulas de seguridad mantienen el sistema evitando otros conflictos probables o reduciendo los efectos explosivos» (Coser, 1982:32). En el mismo sentido. Lorenzo (2001:12) define conflicto social como «un proceso de interacción contenciosa entre actores sociales que comparten orientaciones cognitivas, movilizados con diversos grados de organización y que actúan colectivamente de acuerdo con expectativas de mejora, de defensa de la situación preexistente o proponiendo un contraproyecto social». En la misma obra puede hallarse un análisis de la capacidad cohesionadora del conflicto (2001:221).

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En el entorno español y europeo desde el que estamos hablando el concepto de

seguridad pública viene ligado a la persistencia de las condiciones del estado social y sus

posibles avatares (Domínguez y Virgili, 2000; Recasens, 2004). El mantenimiento de

dichas condiciones se considera necesario, y se atribuye a las instancias públicas la com-

petencia para establecerlo, preservarlo y restaurarlo. Se trata de un concepto integral,

que incorpora diversos ámbitos de la seguridad como pueden ser la seguridad ciudada-

na, la protección civil, la seguridad vial, la cobertura del auxilio en casos de catástrofe,

aspectos sanitarios epidemiológicos, etc. En cambio, el concepto de seguridad ciudadana, visto como una parte concreta de

la seguridad pública, se puede definir como la garantía consistente en la prevención,

protección o en su caso reparación, de la integridad y el legítimo disfrute y posesión de

sus bienes por parte de los ciudadanos, como realización efectiva del ejercicio de los

derechos y libertades. Es competencia de las instancias públicas el garantizar la seguridad ciudadana,

para lo cual deberán diseñar y aplicar las oportunas políticas y ejecutarlas con los

medios de que disponen, y en particular con las fuerzas y cuerpos deseguridad, según

el art. 104 CE. Pero la seguridad ciudadana en sí no constituye una competencia (ya

que ésta se materializa a través de la seguridad pública) sino una garantía de una parte

del estado de convivencia cuyo mantenimiento es competencia de las instancias

públicas. En síntesis, a la primera pregunta se puede responder que seguridad pública y

seguridad ciudadana no pueden ser usadas como sinónimos. Que la primera desborda

e incluye a la segunda e incorpora elementos de seguridad en general al ámbito del

estado social. Como ya se ha señalado, el impacto de la crisis —en mayor o menor grado— del

estado social en el marco del estado-nación hace que parte de esta seguridad (pública-

ciudadana) esté abocada a desaparecer salvo que sea asumida por intancias supraesta-

tales y sobre todo, por instituciones infraestatales que, recordémoslo, siguen siendo esta-

do, pero bajo otras formas diversas del estado-nación centralizado. 0 resto será absorbido

por el sector privado o se perderá, incrementando la conflictividad social y alterando los

niveles sociales de tolerancia-confianza. En la mayoría de países de la Unión Europea, como Francia, Italia o Reino Unido,

el concepto de seguridad pública (public safety, sécurité publique, pubblica sicurezza)

parece traducir (generalmente en términos jurídicos) la idea de la asistencia de una

competencia de las instancias públicas en materia de seguridad. En cambio, la idea de

una expectativa de los ciudadanos a disfrutar de sus derechos y libertades en una situa-

ción de convivencia social vinculada a determinados parámetros de seguridad, así como

la exigencia de su garantía a los poderes públicos, se indica mediante expresiones simi-

lares a la empleada en España (sicurezza urbana o cittadina, sécurité citoyenne, com-

munity safety...) vinculados prevalentemente al ámbito municipal/local.

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1.2. Seguridad pública / ciudadana y orden público

En cuanto a la segunda pregunta, el caso español presenta algunas particularida-

des derivadas de su reciente172 transición de una dictadura a una democracia y de su

secular sometimiento a dictaduras de diversa tipología, pero siempre caracterizadas por

una visión centralista, conservadora y militarista de la sociedad. Ello tuvo, naturalmen-

te su reflejo en el modelo de seguridad y en sus derivados como el modelo policial. Así

lo sostiene López Garrido (1982), quien al hablar de los orígenes de la Guardia Civil

desarrolla el argumento del enfrentamiento, durante el siglo XIX y buena parte del xx,

entre una triunfante España centralista, conservadora y militarista, y otra que se quiere

descentralizada, liberal y civil. En este punto es preciso señalar que justamente esta

segunda España, tradicionalmente derrotada, estaría paradójicamente mucho más

cerca de los modelos democráticos de la actual Europa, y es justamente la que trata de

abrirse paso, entre fuertes reticencias centralistas y conservadoras, a lo largo de los últi-

mos treinta años. El uso abusivo y autoritario que hizo la dictadura franquista del concepto de orden

público173 impidió mantener esta expresión, que había adquirido tonos de infamia

represiva y que estaba totalmente deslegitimada. Por ello, el texto constitucional de

1978 excluye el término de orden público en los artículos que hacen referencia a las

fuerzas y cuerpos de seguridad y mantiene apenas una referencia residual que lo deja

«circunscrito a un mero límite material del ejercicio de los derechos y libertades consa-

grados en los artículos 16.1 y 21.2 de la CE, y siempre que para ello se cumplan deter-

minados requisitos establecidos por la propia Constitución y especificados en la ley, que

sobre la base del respeto al libre y pacífico ejercicio de estos derechos, se resumen en

la ausencia de perturbaciones en el orden exterior de la calle o de la tranquilidad mate-

rial» (Villagómez, 1997:139). Aparece así un nuevo concepto de orden público, que para distinguirlo del ante-

rior se ha denominado en algunos casos orden público constitucional (STC 108/1989 de

8 de junio, fundamento jurídico primero) No obstante, tal expresión no ha sido clara-

mente definida por dicho Tribunal.

172. El concepto «reciente» se expresa aquí en términos históricos, y en relación con otros estados europeos. 30 años, en la historia europea, constituyen un brevísimo lapso. No hay que olvidar, por otra parte, que las democracias europeas provienen de una larga tradición mientras que en España, durante los siglos xix y xx imperaron las dictaduras de todo tipo, entre las cuales apenas unos breves y siempre sofocados fulgores demo- cráticos dejaron testimonio de la escasa capacidad de adecuación de las clases sociales y de la economía española para transformar y modernizar la esclerotizada sociedad de su tiempo (Nadal, 1973; Fontana, 1973;Vives 1985:350-384).

173. Para una historia de la noción de orden público en España puede verse entre otros: Martín-Retortillo

(1983); Ballbé (1983); Barcelona (1997); Izu (1988); Carro (1989) y Bartolomé (2000).

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En lo relativo a la noción de seguridad pública, para Barcelona (1997:212): «Con

la STC 33/1982 en la mano se observa que la seguridad pública del artículo 149.1.29 no

es lo mismo que el orden público (...) que la primera está más circunscrita que el segun-

do y se centra en la actividad dirigida a la protección de personas y bienes (segundad en

sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son fina-

lidades inseparables y mutuamente condicionadas» Así, la seguridad pública no puede

entenderse como sinónimo del orden público. Pero si el concepto constitucional de

seguridad pública es, para Barcelona, más restringido que el de orden público,174 no por

ello coincide necesariamente con lo policial, ya que «En definitiva el contenido que el

Tribunal Constitucional confiere al concepto de seguridad pública pone de relieve que,

sin que pueda disociarse por completo de la organización policial y de los cometidos

más característicos de ésta, su dimensión es mayor) (1997:223). Pero es tal vez Palau (1996) quien más extensamente ha analizado el problema de

la noción de seguridad pública y sus repercusiones en el ámbito competencial. Para esta

autora, y según su interpretación de la jurisprudencia del TC, la seguridad pública es un

concepto más restringido que el de orden público, pero el Tribunal ha distinguido entre

un concepto amplio de seguridad pública, que la equipararía de hecho con la noción

de orden público, y otro más restrictivo como conjunto de actividades dirigidas a la pro-

tección de personas y bienes y a la preservación y el mantenimiento de la tranquilidad

u orden ciudadano (STC 33/1982; 117/1984; 123/1984). En su jurisprudencia, el TC se

ha decantado por el concepto restringido. En cuanto a la relación entre seguridad ciudadana y orden público, puede decir-

se que, en parte, la primera adquirió su actual significado debido a la necesidad de

substituir la expresión «orden público» heredada del franquismo. La batalla por el

cambio fue explícita y empezó por la propia denominación de la policía, que pasó de

«fuerzas de orden público» a «fuerzas y cuerpos deseguridad».175 En los debates cons-

titucionales, la mayoría propuso cambiar la expresión «fuerzas de orden público» por

la de «fuerzas de seguridad», lo que se aprobó con la única oposición del grupo de

Alianza Popular.176

174. En el mismo sentido, Fernandez (1985:206 y 209-211). 175. Para un relato de lo sucedido, véase Martín Villa (1984).

176. En la sesión de 15 de junio de 1978 de la Comisión de asuntos constitucionales y libertades públi- cas del Congreso de los Diputados (Diario de sesiones nº 90,£ 3329), el Diputado de Alianza Popular, Sr. López Rodó, planteó una enmienda al artículo 141.25 (que finalmente sería el actual 149.29) relativo a la seguridad pública como competencia exclusiva del Estado, a fin de rechazar dicho término a favor del de«orden público» invocando a San Agustín y diciendo que: «en cambio, el informe de la Ponencia, aparte de rebajar de categoría el concepto, sustituyendo "orden público" por "seguridad pública", introduce la posibilidad de creación de policías autónomas. Creo que este proyecto es manifiestamente retrógrado.

Esto seríauna vuelta a la Edad Media, volver a las ciudades amuralladas, a los puentes levadizos y a las jurisdicciones exentas y particulares»

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El artículo 104 de la Constitución reflejó la transformación al hablar de fuerzas y

cuerpos de seguridad y atribuirles como misión «proteger el libre ejercicio de los dere-

chos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana» en lugar del mantenimiento del

orden público. Como dice Ballbé, «el cambio de denominación no es fútil, como se des-

prende de la discusión parlamentaria. La voluntad del legislador, al operar esta transfor-

mación, es la de que la nueva institución policial sea la antítesis de lo que ha significa-

do como fuerzas de orden público en nuestra historia. El cambio de modelo policial es,

pues, un imperativo constitucional» (Ballbé, 1983:462-463). El cambio operado a lo largo de los últimos treinta años no es por tanto tan sólo

semántico. Tampoco puede sostenerse que se trata de una substitución simple. El con-

cepto de seguridad ciudadana, como hemos visto, es distinto del de orden público. Al

tiempo que asume las características de garantía de derechos y libertades y se vincula al

ámbito policial, se hace más subjetivo, más indefinido que el concepto franquista de

orden público. Y es esta inconcreción lo que permite extender su aplicación; se capila-

riza, penetra y alcanza todos los ámbitos de la vida pública y privada. Puede decirse que

la idea de orden público franquista refleja una visión maniquea y simplista de la relación

entre instituciones y ciudadanos en materia de seguridad, mientras que el concepto de

seguridad ciudadana es complejo, se refiere a percepciones i/o a realidades compuestas

de un gran número de variables. Desde su rudimentariedad, en el concepto de orden público la idea misma de

orden-desorden conlleva la existencia previa de una normativa respecto de la cual es

necesario ordenar(se). Sin unas reglas previas no hay posible referencia a un orden. El

objetivo principal del orden público es el de perpetuar la autoridad manteniendo la

norma que constituye la propia base común, tanto del orden como de la autoridad

que lo instituye. La misión de las instancias encargadas de la seguridad, y en especial

de la policía, consistirá por lo tanto, en ese contexto, en contrastar la obediencia de

los ciudadanos a la norma y forzar la sujeción a la misma si es necesario (Recasens,

2000a). En cambio, la idea de seguridad ciudadana, como hemos señalado, evoca como

prioridad la garantía de la integridad y el legítimo disfrute y posesión de sus bienes

para todos los ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y liber-

tades. La misión policial, en este caso, consistirá en proteger la seguridad con el obje-

to de mejorar la calidad de vida. Es justamente esta particularidad histórica del caso

español, que obliga a distinguir netamente entre los dos conceptos, la que permite

visualizar de manera más precisa la diferencia entre seguridad ciudadana y orden

público franquista. El problema aparece con la subsistencia del término «orden público», que hallamos

prácticamente en todos los países europeos, incluyendo a España. Tal persistencia, que

además presenta considerables matices entre unos estados y otros, genera equívocos y

contribuye a un uso polisémico de la propia expresión, que en nada ayuda a su con-

creción. En el caso español, como hemos visto, existen al menos tres concepciones

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diversas.177 En la primera de ellas, la del orden público franquista, su definición se con-

cretaba en la Ley de Orden Público de 1959, como: «El normal funcionamiento de las

Instituciones públicas y privadas, y el mantenimiento de la paz interior y el libre y pací-

fico ejercicio de los derechos individuales políticos y sociales, reconocidos en las leyes»

(art. 1º). Hay que recordar que esas leyes eran de corte represivo, que no existía una

Constitución, que las instituciones públicas respondían al principio de «unidad de poder

y coordinación de funciones», y que la idea de paz interior se correspondía con el con-

cepto de enemigo interior y exterior propio de regímenes autoritarios, que ven a sus pro-

pios ciudadanos como potenciales enemigos. La misma ley se encargaba en su art. 2º,

de definir cuales son los actos contrarios al orden público, entre los cuales se hallan, por

ejemplo, los «paros colectivos». Este modelo de orden público es del todo inapropiado para un estado democráti-

co. Se trata del orden público destinado a producir reducción del desorden a partir del

requisito de la sumisión a la autoridad, la cual suele reclamar de los ciudadanos la cesión

de parte de sus derechos para hacer frente a la emergencia. Ante esta acepción es pre-

ciso tener en cuenta que si definimos, como hemos hecho, la seguridad a partir de su

vinculación con el ejercicio de derechos, la supresión de éstos niega el propio concep-

to de seguridad, ya que ésta, para ser viable en un modelo verdaderamente democráti-

co (y no tan solo formal), debe ser alcanzada sin merma de derechos.178 Por ello no cabe

en democracia un orden que para realizarse requiera la supresión de derechos. La segunda concepción es la del orden público constitucional diseñado por el

Tribunal Constitucional. De modo muy amplio cabría definirlo como un conjunto de

principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades en el

marco del Estado Social y Democrático de Derecho establecido por la CE. No tiene nada

que ver con la idea de una actividad, sino que se trata de principios informadores de un

sistema político y de sus garantías. Es por lo tanto radicalmente distinto del orden públi-

co franquista. En tercer lugar, podemos citar el orden público entendido como actividad mera-

mente puntual y represiva de ciertas acciones. Se trata en este caso de una situación en

la que se emplean un conjunto de técnicas y procedimientos, generalmente de corte

policial-represivo con el fin de evitar que personas o grupos concretos provoquen alte-

177. Izu (1988:234) distingue entre dos: el orden público material o en sentido restringido «que consiste en una situación de orden exterior o tranquilidad en una comunidad» y el formal, entendido como «orden general de la sociedad». Véase también Bartolomé (2000), que niega la vinculación del orden público a principios ético-sociales, políticos, económicos o históricos, para relacionarlo con la norma preestablecida y su acción.

178. No entraremos en este punto en la compleja temática de la colisión de derechos, que ya ha sido ámpliamente tratada (véanse por todos los trabajos compilados en Carbonell, 2003) y que no altera la defini- ción aquí propuesta en la medida que ésta acepta la existencia de tal colisión de derechos.

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raciones que impidan de manera forzada el libre ejercicio de los derechos y libertades

de los demás ciudadanos. Por ser una situación puntual, la intervención policial está

sujeta a los principios de mínima intervención necesaria, durante el mínimo tiempo

posible y de proporcionalidad en el uso de la fuerza, velando por causar con ella el míni-

mo daño.

Debido a esta equívoca polisemia, el término de orden público debería ser deste-

rrado del vocabulario, ya que, si bien podemos descartar el orden público franquista,

todavía subsiste la confusión entre el orden público constitucional y el orden público

que constituye una mera actividad de corte coactivo. Esta debería ser llamada manteni-

miento del orden,179 y la podríamos definir como un conjunto de técnicas y procedi-

mientos destinados a evitar la alteración forzada del libre ejercicio de los derechos y

libertades. En todo caso, las ya citadas referencias al orden público contenidas en la

Constitución española, como las de los art. 16.1 y 21.2, deben ser interpretadas como

elementos del orden público constitucional.

El concepto de seguridad, diferenciado del de orden público y analizado a la luz

de un discurso abierto, ha hecho posible el estudio de su significado y contenido no sólo

desde la parte objetiva (técnico-jurídico-administrativa) sino también desde su vertiente

subjetiva multidisciplinaria, lo cual debe ser valorado muy positivamente. Los análisis

teóricos y empíricos han permitido descubrir que, de hecho, lo que está cambiando es

el concepto mismo, el contenido de la noción de seguridad.

Una consecuencia de la ampliación conceptual que supone la definición de segu-

ridad respecto de la de orden público es la de permitir la entrada (en algunos casos la

irrupción) de nuevos puntos de vista, de nuevos enfoques, de nuevos análisis prove-

nientes del campo de la sociología, de las ciencias políticas, de la antropología, de la psi-

cología, de la historia, de la economía, etc., arrebatando así el monopolio que tenían los

juristas dogmáticos y los profesionales o técnicos (especialmente los policiales) sobre la

cuestión. Con la elaboración y el desarrollo de instrumentos de análisis y de medición

se ha obtenido una imagen más nítida de la transformación conceptual. Así, en las

encuestas de victimización se ha dibujado claramente lo que se denomina «ideología de

la seguridad».

A partir de la Segunda Guerra Mundial el concepto subyacente a la expresión

«orden público» se ha ido modificando en todos los estados europeos.180 Lo que

puede inducir a no ver la transformación es que esta mutación, relativamente pacífi-

ca en el seno de los estados de larga tradición democrática, se ha ido adaptando a las

características y los cambios del propio estado, asumiendo los valores de estado de

179. El concepto de «orden» sigue siendo, aún en esta acepción, problemático. Ciertamente se trata de un término ampliamente difundido, pero adolece de los defectos ya citados. Aquí debe ser entendido como sinónimo de pacífica convivencia ciudadana, pero tal vez fuera mejor empezar a buscar otra expresión.

180. Por ejemplo Melossi (2002b:41) señala la década de los años 60 para dicho cambio en Italia.

140


derecho y de estado social de modo paulatino y casi imperceptible. Pero es un hecho

aceptado que en Europa, el concepto ordre public, public order u ordine pubblico no

significan lo mismo hoy que hace cincuenta años; ni para los ciudadanos ni para las ins-

tituciones.

En síntesis, y como respuesta a la segunda de las cuestiones, seguridad ciudadana,

seguridad pública y orden público no constituyen, en modo alguno, sinónimos.

1.3. Seguridad e inseguridad

La tercera de las preguntas que nos hemos planteado al inicio de este capítulo,

lleva implícitos mayores problemas. ¿Es posible afirmar que si negamos la existencia de

seguridad (pública/ciudadana) estamos hablando de inseguridad (pública/ciudadana?

En otras palabras ¿cuándo no hay seguridad hay inseguridad? La pregunta va más allá

de la simple retórica, porque aceptar que la falta de seguridad es algo diverso, o en

todo caso no coincidente con la inseguridad, supone tener que rehacer algunos con-

ceptos. En primer lugar, y a la vista de lo dicho hasta ahora, puesto que hemos diferen-

ciado entre seguridad pública y ciudadana, habrá que distinguir también entre inse-

guridad pública y ciudadana. En segundo lugar, para que seguridad e inseguridad

pudieran ser términos oponibles, sería preciso que tuvieran la misma naturaleza, la

misma esencia. Si partimos de la definición establecida de seguridad pública, podemos distinguir

dos acepciones: la idea de que es un estado de convivencia, y la de que es una compe-

tencia de las instancias públicas. Adoptando el enfoque competencial, no cabe hablar

de inseguridad como su opuesto sino, en cualquier caso, como dejación de competen-

cias. Lo que habría que plantearse es dónde van a parar tales competencias abandona-

das por los poderes públicos. Se trata en suma de un debate político y de cuotas de

poder respecto de la distribución de los espacios de seguridad entre lo público y lo pri-

vado, lo «macro» y lo «micro». La dejación del ejercicio competencial público puede

producir un vacío o bien ser substituida por otros agentes. Ciertamente, se puede argu-

mentar que el resultado de la distribución competencial, o su pura dejación, producen

efectos en la sociedad y sus sentimientos de seguridad, pero con esto último estaríamos

cambiando el discurso, ya que tal perspectiva afectaría a la convivencia, y no a la com-

petencia, lo cual nos lleva al segundo planteamiento. Desde un planteamiento de la seguridad como estado de convivencia, la inseguri-

dad consistiría en la quiebra de las expectativas razonables de las condiciones de dicho

estado. Situado en un ámbito tan amplio como el de la seguridad pública, tal cosa sig-

nificaría la existencia de un nivel de desconfianza tal en las instituciones que difícilmen-

te podría sostenerse por mucho tiempo. De producirse esta situación, la crisis debería

resolverse en un plazo relativamente breve puesto que, de lo contrario, se anularían los

141


parámetros de convivencia y el equilibrio de prestaciones, ventajas, riesgos, seguros,y otras elementos que conllevan. Se rompería con ello la capacidad de los grupos dominantes de seguir en el poder y de convencer a los ciudadanos de que ese es el sistemas

de vida que más le conviene, el que más derechos y libertades le proporciona. Semejante situación de quiebra de las instituciones y de los parámetros de convivencia haría imposible la supervivencia de dicho modelo social. Como salida a una situación de estas características, cabría pensar:

a) En lograr una recuperación de la confianza de los ciudadanos mediante el dise-

ño y ejecución de unas políticas de seguridad pública que restablecieran la

seguridad. En tal caso, el momento de inseguridad habría desaparecido, o se

habría reducido a unos límites tolerados por esa sociedad.

b) Podría pensarse no obstante en la evolución hacia un nuevo estadio en que

los ciudadanos aceptasen los niveles de inseguridad como nuevo umbral de

seguridad tolerable, pero en dicho caso, la situación se reequilibraría, y esta-

ríamos hablando de nuevo de seguridad (sin duda en otras dimensiones).

Habría dejado de existir la inseguridad. Mediante este tipo de mecanismos, se

acepta, por ejemplo, que las puertas de las casas deben estar cerradas cuan-

do años atrás se dejaban abiertas, o que en una sociedad determinada haya

cierto número de delitos o accidentes de tráfico sin que por ello se produzca

el caos social.181 c) Más drástico sería el reclamo de un cambio de modelo de convivencia social.

En temas de seguridad, debido a la falta de confianza, se tiende fácilmente a

formular propuestas de modelos «fuertes» de orden, y a reclamar un sistema de

gobierno autoritario de dicha sociedad, que con toda probabilidad anularía la

inseguridad por la vía de la supresión de derechos y libertades y ahogaría el

modelo de sociedad de conflicto bajo el rígido manto impositivo de la dictadu-

ra, que en ocasiones puede llegar a adoptar sutiles contornos de democracia

formal. En dicho caso tampoco cabría hablar de inseguridad en el sentido en

que lo venimos haciendo.182

En ninguno de los tres casos la inseguridad podría plantearse como un estado alter-

nativo al de la seguridad. Por ello, hay que convenir que la inseguridad constituye una

181. Como señala Douglas (1996:106):. «Si un grupo de individuos ignora algunos riesgos manifiestos tiene que ser porque su entramado social los estimula a obrar así. Podemos suponer que su interacción social codifica gran parte de los riesgos».

182. La inseguridad que generan las dictaduras es mucho mayor para la inmensa mayoría de los ciudadanos, pero es de otro tipo que no vamos a analizar en este trabajo por haberlo circunscrito al ámbito de los modelos democráticos.

142


situación (y no un estado) sobre la que no cabe establecer equilibrio alguno, y que no

puede ser general ni duradera. Tendremos que hablar entonces de inseguridad como de

una situación (real o percibida) limitada en el tiempo y/o en el espacio en una sociedad

determinada. Si la misma se mantiene en unos parámetros de aceptabilidad o de tole-

rancia social, el conflicto permanecerá latente pero no producirá crisis.183 Si por el con-

trario, se producen puntos álgidos, éstos deberán resolverse por una de las vías señala-

das o alguna de sus derivadas. De lo contrario se corre un alto riesgo de deterioro del

tejido social y de deslizamiento hacia modelos no democráticos. De ahí la importancia

de elaborar y aplicar las políticas públicas de seguridad acertadas. En lo relativo a la seguridad ciudadana, hemos planteado que ésta existe cuan-

do una persona o un grupo social se sienten seguros porque se dan un conjunto de

requisitos concretos que les permiten albergar una expectativa razonable de no verse

afectados en su integridad ni en el legítimo disfrute y posesión de los bienes, y en con-

secuencia de poder ejercer y disfrutar sus derechos y libertades en una situación de

convivencia social determinada, aceptada y/o asumida y garantizada por los poderes

públicos. Hemos señalado también que constituye una parte, un sector de la seguri-

dad pública. Por ello en tanto que estado de seguridad (en este caso ciudadana) le es

aplicable cuanto hemos dicho respecto de la imposibilidad de una inseguridad públi-

ca. Resulta imposible, en un entorno democrático real, entender la inseguridad ciu-

dadana como un estado prolongado en el tiempo, en que una persona o un grupo

social se siente inseguro porque no se da ese conjunto de requisitos concretos que le

permitan albergar una expectativa razonable de garantía de su integridad y preserva-

ción legítima de sus bienes, en una situación de ejercicio efectivo de derechos y liber-

tades y de convivencia social determinada aceptada, asumida y garantizada por los

poderes públicos. Es preciso entonces negar que la inseguridad sea el contrario de la

seguridad ciudadana. No obstante, a diferencia de la seguridad pública, la seguridad ciudadana contie-

ne elementos mucho más aplicados, más operativos. Constituye un estadio derivado de

otro superior, pero es al mismo tiempo una actividad de garantía. En esta última condi-

ción, debe asegurar la ejecución de unas políticas de seguridad pública que, a estos efec-

tos constituirían políticas-marco. Sin embargo, a ello hay que añadir que el ámbito de

la seguridad ciudadana tiene cierta capacidad de elaborar políticas aplicadas, de alcan-

ce medio, y específicas de su propio entorno. El espacio de la seguridad ciudadana

puede ser visto como un estado derivado del de seguridad pública; como un ámbito con

capacidad para elaborar políticas aplicadas y como la plasmación, mediante hechos, de

183. Otra cosa es que, por intereses políticos, mediáticos o de otra índole se mantengan los niveles del conflicto en la franja más alta, es decir en los límites más crispados de la aceptabilidad. Quien promueve este tipo de situaciones lleva a cabo un ejercicio temerario e irresponsable, merecedor de reproche.

143


una garantía. Opera entre un plano abstracto, político, y otro en el que refleja la ejecu-

ción, la visualización de las políticas, y por tanto cataliza no sólo las demandas de seguridad, sino los sentimientos y las consecuencias de la inseguridad.

1.4. Seguridad, inseguridad y orden: algunas conclusiones

Llegados a este punto, debemos extraer algunas consecuencias de lo hasta aquí

analizado, que sirvan además como síntesis a las preguntas formuladas al inicio del capí-

tulo:

a) Un estado de seguridad no responde a situaciones espontáneas. Sólo puede res-

ponder al diseño y ejecución de políticas de seguridad previstas al efecto y en

constante proceso de evaluación y revisión para adaptarlas a los cambios y

necesidades sociales. Por lo tanto, un estado de seguridad no puede en modo

alguno ser neutro; es el producto de una actividad pública en un entorno social

concreto.

b) El ámbito adecuado y posible para elaborar políticas de seguridad es el de la

seguridad pública.

c) Ciertas políticas derivadas o sectoriales pueden no obstante ubicarse en el

marco de la llamada segundad ciudadana.184

d) Los conceptos de seguridad e inseguridad no son equivalentes contrarios, por-

que no tienen la misma naturaleza ni alcance.

e) No cabe hablar de políticas en la inseguridad, ni diseñar ni ejecutar políticas

sobre la base de la misma, ya que su propia naturaleza no lo permite. El deba-

te sobre la inseguridad sólo es admisible en el plano operativo-técnico. Todo lo

restante —en especial las políticas— es debate sobre la seguridad.

A modo de síntesis, podemos establecer el siguiente cuadro:

184. En un ámbito sectorial y operativo, la policía, como analizaremos al hablar de ella, es susceptible de tomar a cierto nivel, decisiones que pueden llegar a configurar, de manera limitada, políticas de seguridad (Brown, 1981:103). Lo malo, como veremos, sucede cuando éstas se convierten en políticas globales de seguridad pública.

144


Término Concepto Naturaleza Políticas

globales Políticas aplicadas

Técnicas

Principios No No No

Orden público constitucional

Principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades

en el marco del Estado

social y democrático de

derecho

Sí No Seguridad pública

Competencia de las instancias públicas cuyo objetivo consiste en

establecer, mantener y

eventualmente restaurar

las condiciones de un

estado de convivencia

que permita el efectivo

ejercicio de derechos

y libertades

Estado de convivencia (competencia

de instancias

públicas)

No (salvo excep.)

Garantía Sí Sí Seguridad ciudadana

Garantía (prevención, protección o en su caso

reparación) de la integridad

y el legítimo disfrute y

posesión de sus bienes

por parte de los ciudadanos,

como realización efectiva

del ejercicio de los

derechos y libertades

No (salvo

excep.)

Situación No No Sí Mantenimiento del orden

Conjunto de técnicas y procedimientos para

evitar la alteración

forzada del libre

ejercicio de los derechos

y libertades

Orden público franquista

Normal funcionamiento de las instituciones públicas y privadas, y el

mantenimiento de la paz

interior y el libre y pacífico ejercicio de los derechos individuales políticos y sociales, reconocidos en las leyes

Estado de coacción

Indistinción

145

LA SEGURIDAD YSUS POLÍTICAS

Todas estas distinciones no son en modo alguno gratuitas, sino que marcan las polí-

ticas, inciden en la forma de gobernar, y en suma afectan a valores esenciales de la demo-

cracia. No es lo mismo plantear la problemática desde la seguridad que desde la insegu-

ridad. Optar por la primera vía abre la puerta a la elaboración de análisis rigurosos sobre

los conflictos que afectan a la ciudadanía y permite averiguar en qué medida éstos con-

tienen elementos que inciden en el campo de la seguridad como estado. Nos permite

una visión en positivo, constructiva. Se generan con ello el clima y los medios para dise-

ñar y ejecutar políticas públicas de seguridad que transformen la realidad reduciendo los

fenómenos y episodios de inseguridad. Enfocar, en cambio, la problemática partiendo de la inseguridad, de la negatividad,

sólo nos permite hurgar en la llaga de una situación de por sí crispada y de corto alcance,

respecto de la cual no hay otra opción que la represiva. El problema estriba en que no se

puede intervenir en un conflicto avivando sus puntos álgidos. Se genera con ello un

ambiente propicio para el oportunismo político, la demagogia y el fraude sentimental. Una vez planteadas las cuestiones relativas a la definición y de imitación de los tér-

minos y conceptos de trabajo (seguridad pública, seguridad ciudadana, orden público,

inseguridad), y señalada la necesidad de la existencia de políticas de seguridad, es pre-

ciso tratar de ver qué son dichas políticas y cómo aplicarlas a nuestro objeto.

2. LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD

2.1. Las políticas públicas

Las políticas de seguridad forman parte de las políticas pública, y éstas a su vez de

la política en general. Con esta afirmación se pretende insertar a la políticas de seguridad en su marco, es decir el de la política y su relación con el poder, pero sin que ello signifique confundir los distintos niveles y discursos sobre la política.

En el ámbito anglosajón, tal confusión se evita distinguiendo entre politics y policies, dando a la primera expresión el sentido de «la política» o «lo político», es decir el ámbito de la lucha por el poder y su conservación, mientras que se reserva para la segunda expresión la idea de «las políticas concretas», de las actuaciones gubernamentales desarrolladas en terrenos concretos, como el de la seguridad, la ausencia de este matiz en las lenguas latinas ha hecho que en muchas de ellas se traduzca de manera generalizada la expresión policy/policies por políticas públicas. Como señalan Meny y Thoenig (1992:89): «En resumen, política significa aquí lo que el dioma inglés llama politics» y que ellos entienden como «los fenómenos de la lucha por el poder, la con-

currencia entre partidos, grupos de interés, categorías sociales, personas, para el ejercicio de influencia y la ocupación de funciones de autoridad en una colectividad, en un

146


país, en un mercado electoral, en los precesos de decisión.»185 Mientras que «Otro uso

del término política distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea

un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad».

En sentido muy parecido se pronuncian autores como Aguilera y Vilanova (1987);

Caminal (1996) y Subirats (1989). Algún autor, marcando de manera todavía más taxa-

tiva la diferencia, ha propuesto una distinción entre «política pura», asimilada a plante-

amientos filosóficos y «política aplicada», que equipara a «gobierno» o a «ciencia politi-

ca aplicada» (Johnson, 1991, esp., p. 162). En una concepción clásica, la actividad o actividades políticas están vinculadas a la

consecución de determinados fines, a partir de un conjunto de medios. Para ello, es fun-

damental el ejercicio de poder como fuerza de obligar. Este poder puede dividirse,

adoptando una tipología moderna, en tres grandes clases: el poder económico, articu-

ado en la organización de las fuerzas productivas a través de los medios de producción;

el ideológico, que gira entorno a la organización del consenso principalmente median-

te los medios de comunicación de masas y el político, basado en la organización de la

coerción a través del uso monopolístico de la fuerza. Como señala Bobbio (1991:1217),

«el poder político se basa en la posesión de los instrumentos a través de los cuales se

ejerce la fuerza física». La coerción deviene, bajo esta perspectiva, la pieza clave del poder político, y el

instrumento de quien lo ejerce. Identificar a quien/es lo ejercen y ver cómo lo hacen

permite comprender el modelo de sociedad en que nos movemos. En una sociedad divi-

dida en distintos colectivos, cada uno con sus objetivos, su cultura, sus intereses, y por

lo tanto marcada por el conflicto social, disponer de estos mecanismos de poder tan sólo

está al alcance de los grupos o clases dominantes que tienen el manejo de los resortes

institucionales correspondientes. En un modelo democrático, puede sostenerse que quienes ejercen el poder polí-

tico tienen la capacidad —y la obligación— de tomar decisiones legítimas en el marco

de dicho modelo, que deben orientarse a la consecución de un bien común, pero que

no pueden ser separadas de las finalidades (objetivos, metas) espacio-temporales pro-

puestas por aquellos que han sido elegidos y encargados de gobernar. El uso de la coac-

ción legítima, tanto en el interior del espacio dominado (mantenimiento del control)

como en su exterior (mantenimiento de la integridad del territorio) tienen que ver con

la necesidad de la preservación del espacio en que ejercer el poder, que en nuestras

sociedades se ha venido identificando como el estado. Cabe entonces pensar en un fin

(el control) y en un medio (el monopolio de la fuerza) (Bobbio, 1991:1220). En síntesis,

185. También introducen otra acepción del «lenguaje corriente» que distingue entre «gran» política de los temas esenciales y política «politiquera» entendida como las tácticas y combinaciones de partidos y profesionales de la política.

147


podemos hablar de la política, en términos estrictos, como de una forma de poder basada en el monopolio de la coerción para la consecución de unos fines. El debate sobre su legitimidad, sobre el que no vamos a entrar ahora, tiene que ver con las formas de organización política y con planteamientos éticos. En cualquier caso, y como ya se ha señalado, se parte de la presunción de modelos organizativos de corte democrático, cuya transformación debe llevarnos a analizar las modificaciones que está sufriendo tanto su forma estatal (globalización, crisis del estado-nación, etc.) como su dinámica social (crisis del estado asistencial, social o benefactor).

La doble vertiente de la política, como expresión de los intereses del colectivo dominante y como necesidad de gobierno para mantener la sociedad cohesionada (y perpetuar así el poder), impone la necesidad de ampliar el concepto de «lo político» tanto a la relación de poder como al ejercicio de las funciones de gobierno y a los actores intervinientes. Así, para Caminal (1996) hay que distinguir tres niveles: el de los actores políticos propiamente dicho, el de los no políticos (medios de comunicación, organizaciones empresariales, grupos financieros, multinacionales, etc.) que son «instituciones cuyos miembros dirigentes, o públicamente más relevantes, tienen un peso políti- co indiscutible a pesar de que no ejercen formalmente ninguna función política» y el de «la propia sociedad civil como conjunto interinstitucional» (1996:33). Por otra parte habría que distinguir también entre la política como organización, como actividad o como resultado, a fin de poder valorar las diversas formas bajo las que podemos ver y analizar la política (1996:34).

Pero no es tanto «la política» en sí lo que nos interesa, sino «las políticas», y en concreto las políticas públicas. Para Vallès (2002:377), una política pública es el resultado de la actividad política, y más precisamente, «un conjunto interrelacionado de decisiones y no decisiones, que tienen como foco un área determinada de conflicto o tensión social. Se trata de decisiones adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas —lo cual les confiere la capacidad de obligar—, pero que han sido precedidas de un proceso de elaboración en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados».

Meny y Thoenig (1992) enfatizan este ámbito de estudio considerando la política pública no como «un simple output del sistema político», no como variable dependien- te (de la ideología, los recursos, etc.) sino como variable independiente. Para estos autores, «las políticas públicas traducen la capacidad de los poderes públicos (aisladamente o, mejor aún, comparativamente) para actuar, cambiar y adaptarse. (...) las políticas públicas no se producen en el vacío: no sólo nos informan del ambiente socioeconómi- co, sino también del Estado.» (1992:16-17). A partir de este enfoque, «Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental» o en otras palabras el resultado «de los actos y de los "no actos comprometidos" de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia» (1992:89). Por ello concluyen, desde una perspectiva dinámica, que: «Una política pública es, a la vez, una decisión política, un programa de

148

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAO

acción, los métodos y medios apropiados, una movilización de actores y de institucio-

nes para la consecución de objetivos más o menos definidos» (1992:266). Por su parte, Subirats (1989:41) sostiene que «toda política pública es algo más que

una decisión. Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un pro-

blema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder.

Decidir legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayoría de ocasiones el proceso no

sea tan "racional", toda política pública comportará una serie de decisiones más o

menos relacionadas. (...) El proceso de elaboración de toda política pública implica deci-

siones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e interaccio-

nes influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de indivi-

duos, grupos y organizaciones afectadas. Por tanto, no deberíamos estudiar sólo inten-

ciones sino también conductas (...) De hecho nos interesan aquellas políticas en cuya

acción desempeñan organismos públicos papeles o roles clave, pero no obligadamente

exclusivos». Estamos pues ante una concepción dinámica de procesos, cuyas características pri-

mordiales se basan en la idea de toma de decisiones, la involucración de organismos

públicos como actores principales y el marco general de la política como telón de fondo.

A pesar de la distinción efectuada entre política y políticas públicas, es preciso una vez

más recordar que los procesos de definición son una forma de reducir complejidad que

tan sólo adquieren capacidad operativa si con posterioridad se reintroducen de manera

efectiva en su contexto real y complejo. Por esto adquiere especial validez la observa-

ción de Lindblom (1991:14): «para entender la elaboración de políticas públicas hay

que comprender toda la vida y actividad política.» Ello es asimismo válido para las polí-

ticas públicas de seguridad.

2.2. Las políticas públicas de seguridad

En una primera aproximación, podemos entonces hablar de políticas públicas de

seguridad como de unas políticas públicas sectoriales, pero sin que ello signifique, como

veremos, que puedan desligarse de otras políticas públicas (como las de bienestar social,

sanidad, urbanismo, defensa, educación, etc.), cuyo conjunto acaba por constituir una

de las piedras angulares de «la política». El alcance y límites de tales políticas de seguridad deberán ser determinados en

una primera elección que se revela ya como política en el sentido de que no es neutra;

implica mecanismos de poder y de control y prefigura el modo en que los mismos se

utilizan. En efecto, no es lo mismo definir las políticas de seguridad como algo limitado

a la relación de la policía y los ciudadanos frente a la criminalidad que definirlas como

la integración de una política policial, una política judicial y una política penitenciaria

como hace Vallès (2002:378), o incorporando la idea de un sistema de justicia criminal

integrado (Baratta, 1982 esp. p. 155 y ss.; Bergalli, 1996:VII-XII y 1-6), o bien relacio-

149


narlas, como lo hace Rodríguez (1995:68), con la seguridad ciudadana al definirla como:

«un conjunto de actuaciones públicas que hay que desplegar en un período, en un

ámbito y con unos medios determinados para alcanzar cotas crecientes de seguridad pública

que satisfagan, bajo criterios de eficiencia y de calidad, las demandas también

crecientes y diversas de los ciudadanos en esta materia». También es posible pensarlas

como un entramado complejo de políticas públicas orientadas a garantizar la integridad de los

ciudadanos y la preservación legítima de sus bienes con el objetivo de permitir el libre

ejercicio de los derechos y libertades considerados como tales en una sociedad determinada. Desde esta última perspectiva, se puede proponer la siguiente definición de trabajo:

Por políticas públicas de seguridad se puede entender un conjunto de iniciativas y

decisiones basadas en una lectura interpretativa de la realidad, mediante las cuales quie-

nes ejercen el poder político, constituidos en poder público, intentan dirigir las activi-

dades y los recursos de los órganos y de las instituciones dedicados a garantizar la inte-

gridad de los ciudadanos y la preservación legítima de sus bienes con la finalidad de

transformar la realidad en función y de acuerdo con sus propios fines. Tal definición requiere, naturalmente un desarrollo que permita explicar todas

suspartes. Trataremos de desglosarla:

– Un conjunto de iniciativas y decisiones basadas en una lectura interpretativa de

la realidad:

• Las iniciativas y decisiones pueden ser tanto en sentido activo como pasivo.

Es decir que cabe también pensar en la decisión de no hacer, como política

consciente. De todos modos, ello sueIe ser bastante problemático, dado que

la realidad se plantea como algo dinámico y cambiante, especialmente en

sociedades complejas. Por ello, salvo en casos específicos y concretos, es difí-

cil no hacer, ya que tal posición no impide el cambio. Para mantener es pre-

ciso innovar, para conservar es preciso cambiar. Esta especie de «maldición

del gatopardo» afecta a todo planteamiento «conservador», que para serlo

debe dejar de ser inmovilista, so pena de perder la posición de poder a

manos de sectores alternativos o de la fracción de su propio sector que ha

comprendido la situación. 186

• El concepto «realidad» requiere una interpretación. Partiendo de la base de

que toda realidad es construida, su conocimiento sólo puede provenir de

una interpretación de la misma. Para ello son precisas dos premisas: a) la

186. Piénsese en el caso de la transición espñola de la dictadura franquista a la democracia, en que el sector

inmovilista perdió toda opción, superado por la oposición democrática al régimen y por aquellos que,provenientes del propio régimen, comprendieron que sólo podrían conservar cambiando.

150


aceptación de la idea de construcción social de la realidad (Berger y Luck-

mann, 1966), entendiendo por tal aquella que está compuesta de fenóme-

nos con características específicas y que existe en función de la relación entre

el pensamiento humano y el contexto en que el mismo se origina, o lo que

es lo mismo, partiendo de la base de que la conciencia del hombre está

determinada por su ser social; b) la interpretación de la misma por parte de

quien debe tomar las iniciativas y decisiones. El punto de vista del observa-

dor no es, no obstante/neutro, sino que depende de su propia trayectoria y

de la interrelación de éste con su entorno (realidad), de la «interdependen-

cia de observador y mundo observado» (Watzlawick, 1998:11). Todo aquel

que está en posición y en situación de tomar iniciativas y decisiones lo hace

basado en la lectura de la realidad que él mismo y/o su entorno efectúan,

mediante una interpretación que tiene que ver con su propia experiencia,

que incluye los intereses del grupo al que pertenece y en el cual se ha de-

sarrollado su trayectoria vital y cultural. En otras palabras, no se puede hacer

una lectura de la realidad que no sea interpretativa.

— Mediante las cuales quienes ejercen el poder político, constituidos en poder

público, intentan dirigir las actividades y los recursos de los órganos y de las ins-

tituciones dedicados a garantizar la integridad de los ciudadanos y la preserva-

ción legítima de sus bienes: • En un modelo democrático, hay que entender que quienes ejercen el

poder político, a pesar de representar una parte de la sociedad y los inte-

reses de la misma, lo hacen desde una posición de defensa del interés

público y con la legitimidad otorgada por los electores, quienes mediante

su participación han refrendado como deseables las propuestas de este

sector o sectores. Para que puedan dirigir órganos e instituciones públicas,

es preciso que quienes se hallan en el ejercicio del poder político estén

constituidos en poder público, es decir que estén integrados legalmente

como autoridades en la función pública.

• Para ejecutar sus políticas, derivadas de las propuestas electorales (en caso

contrario estaríamos ante un claro fraude a los electores que convertirían el

acto de la votación en un mero formalismo) los actores políticos cuentan con

órganos e instituciones concretos y limitados,187 y con el concurso de diver-

sos actores sociales que disponen de unos recursos asimismo específicos y

187. Tales órganos pueden ser gubernamentales o no, cooperantes externos, organizaciones cívicas u otro tipo de actores. Como veremos más adelante, la participación de dichos actores se revela a menudo como elemento determinante para la correcta aplicación y el éxito de las políticas públicas.

151

LA SEGU Rl DAD Y SUS POLÍTICAS

limitados. La correcta adecuación de fines a medios y viceversa determinará

en buena medida el éxito o el fracaso de las políticas de seguridad.

— Con la finalidad de transformar la realidad: • No cabe ninguna política que no introduzca una transformación de la reali-

dad. Ciertamente, toda transformación estará mediatizada por la visión de

quien ejerce el poder, pero lo que es imposible es la no transformación, ya

que ello produciría la entropía y muerte del sistema. La sociedad, como sis-

tema complejo, está en cambio permanente, con lo cual, incluso para man-

tenerla igual, hay que transformarla. Pero la verdadera política es la que pre-

tende cambiarla desde la voluntad de mejorarla (lo que supone un plantea-

miento ético) según los postulados que se consideran como siendo los bue-

nos. Una política diseñada y ejecutada a sabiendas de que empeora la situa-

ción, no sería ética ni legítima en un modelo democrático.

• Si toda política debe ser dinámica, no cabe enfocarla como un posiciona-

miento «a remolque» de los sucesos, de la realidad. En tal caso, como vere-

mos, lo que se produce no son políticas, sino falsas políticas.

• Las verdaderas políticas de seguridad tienen por objeto transformar la reali-

dad a partir de cierta prospectiva, tratando de evitar que el problema detec-

tado llegue a plantearse o, al menos, que se expanda. Deben operar de

manera que se alcancen y mantengan estados de seguridad soportables (sos-

tenibles) para la sociedad en la que se desarrollan.188

— en función y de acuerdo con sus propios fines: • Los fines del colectivo dominante políticamente, que se traducen en la

opción de gobierno, dependen de cada momento, de la situación política y

estratégica en que éstos se hallen. Por ello es tan importante el análisis pre-

vio del entorno en que las políticas de seguridad deben ser diseñadas.

• El fin puede ser parte del desarrollo de un proyecto (puede incluso constituir

un proyecto en sí mismo) o ser producto de una mera reacción puntual a un

hecho, a una situación tanto interna como externa. Que constituya una cosa

o la otra hace variar sustancialmente el concepto, e incluso la definición de

política. En el primer caso estamos ante un modelo claro de política, mien-

tras que en el segundo podemos hallarnos frente a una política concreta,

producto de la necesidad de dar respuesta a una circunstancia específica, o

188. El concepto de sostenibilidad es utilizado aquí no como una aceptación o integración de la crimi-

nalidad como un factor más de la economía, como defienden las posiciones neoliberales, sino como la cons- tatación de la existencia de determinados límites de tolerancia, en el sentido, como veremos inmediatamente, de Mary Douglas.

152


puede tratarse simplemente de una mera reacción intuitiva que no constituya una verdadera política, ya que en realidad, la intuición sólo cabe en la fase de detección de problemas, pero el diseño y la ejecución de las políticas de seguridad transformadoras requieren de un proceso de elaboración específi- co que pasa forzosamente por la investigación y la evaluación.

2.3. ¿Qué está en juego?

En el marco de las políticas de seguridad aparecen básicamente tres modelos: el de

las políticas de seguridad participativas, propias de entornos democráticos, en las que se

respetan determinadas reglas del juego tanto a la hora de establecerlas como a la de apli-

carlas; el de las políticas de seguridad impositivas, propias de modelos autoritarios, en las

que se hace prevalecer una determinada visión de la realidad y su transformación por vía

coercitiva, y las falsas políticas de seguridad. Como veremos, estas últimas tan sólo pre-

tenden crear una apariencia y no pueden ser analizadas como verdaderas políticas. Cabe entonces preguntarse cuál es la diferencia determinante entre políticas de segu-

ridad impositivas y las participativas. Una posible respuesta consiste en afirmar que las polí-

ticas de seguridad participativas, deben estar basadas en los principios democráticos y

orientadas a lograr —y sólo pueden funcionar si efectivamente la logran— la confianza (y

por ende la participación) de los ciudadanos, mientras que las políticas de seguridad impo-

sitivas están encaminadas a lograr la adhesión incondicional y obediente de los ciudada-

nos. Naturalmente los mecanismos serán distintos, y los resultados también. Como ha indi-

cado Nelken (1994:234): «El modo en que se gana (y se pierde) la confianza ilustra con

particular claridad la modalidad de la distribución y el mantenimiento del poder y de la

autoridad en sociedades diversas». Es preciso señalar, no obstante, que mientras que en un

modelo político autoritario no pueden darse auténticas políticas de seguridad participati-

vas —por la existencia de un vicio insubsanable, esencial y general en el modo de obte-

ner la adhesión o la conformidad— en cambio pueden plantearse políticas de seguridad

impositivas en entornos democráticos, pero al precio de desvirtuar tales democracias redu-

ciéndolas a meras democracias formales (por ejemplo, mediante el desprecio o el engaño

a los ciudadanos, la minusvaloración del papel de los Parlamentos, el otorgamiento de

impunidad a las policías, el recorte del poder judicial, etc.). En las políticas de seguridad participativas, en entornos políticos democráticos rea-

les, lo que está en juego es la confianza. Ello nos conduce a la necesidad de saber en

qué modo los poderes públicos democráticos son capaces de generar confianza, y para

ello habrá que ver qué se entiende por tal.189

189. Pitch (2001:155-156; 2006:134) ha subrayado la dificultad política de generar confianza, llegando

153


Es preciso además tener en cuenta que la confianza debe desarrollarse, como ya

se ha señalado, en un contexto de incesante incremento de la complejidad, que se erige en característica determinante del actual modelo social. Dicho modelo, además se halla inmerso en un proceso de globalización/mundialización que, como señalan diversos autores, supone la asunción de riesgos específicos. Así, para Habermas (2000:77), la mundialización nos revela «lo limitado de nuestro escenario social, los riesgos que asu mimos en común y lo íntimamente unidos entre sí que se encuentran nuestros destinos colectivos».

Lograr la confianza como condición del estado de convivencia en este marco, con seguir eso que Rodríguez (1997:41) llama «escenarios de certidumbre», requiere por un lado tratar de definir y conocer los elementos que pueden quebrar dicha confianza y por otro, disponer de los instrumentos adecuados para mantenerla. Sin olvidar que la confianza debe generarse sustancialmente cuando se plantea la política de seguridad y se informa sobre ella a los ciudadanos. Esto es importante, porque la confianza y la credibilidad no se establecen sólo en el momento de ejecutar una política, sino y de modo muy especial, en el momento de proponerla.

Bauman plantea un escenario en el que el sentimiento de inseguridad es el pro-

ducto de la crisis de la «fase sólida» de la modernidad, en la que se constata la quiebra

tanto de la esfera institucional-asistencial como de la solidaridad social La consecuen

cia es una crisis de confianza que se traduce en fragilidad y vulnerabilidad: «Vivir en una

Risiskogesellschaft [sociedad del riesgo] (el extremadamente adecuado término acuñado

por Ulrich Beck) podemos decir, rebota en la experiencia personal en forma de

Risikoleben [vida de riesgo]» (2001a:236). Ello fomenta el desarrollo de un individualis-

mo que busca refugio en espacios blindados y por lo tanto en mecanismos de exclusión-

expulsión de los mismos de quienes son vistos o considerados como «peligrosos» Se

tiende así a crear espacios cerrados que mantengan alejados a los extraños a generar

fortalezas (2001c:167) tanto en la vivienda como en el espacio-ciudad, pero al mismo

tiempo refuerza los propios miedos: «Aquellos que pueden permitírselo se ponen a

cubierto de cualquier visible o invisible, presente o presentido, noto o ignoto, difuso

pero omnipresente peligro, protegiéndose tras los muros, llenando de telecámaras las

vías de acceso a los apartamentos, contratando guardias armados, conduciendo autos

blindados (...) vistiendo indumentarias de protección (...) o tomando cursos de artes mar-

ciales, [pero tales conductas] hacen aparecer al mundo como más desconfiado y mie-

doso, e inducen a ulteriores acciones defensivas que producirán sin duda el mismo efec-

to. Nuestros miedos son capaces de conservarse y reforzarse por sí mismos. Han adqui-

rido vida propia» (2005:42-43). Bauman es pesimista al considerar que: «Llamen como

a poner en duda la existencia de políticas que puedan llamarse de seguridad y que no sean de tipo autoritario o represivo, basadas en una retórica securitaria productora de nuevas desigualdades y discriminaciones.

154


llamen a su preocupación, lo que a los individuos les molesta realmente es el riesgo inna-

to a la libertad; independientemente de cómo describan sus sueños, lo que desean es

una libertad libre de riesgos. El problema es, no obstante, que la libertad y el riesgo sólo

aumentan y disminuyen juntos. Así, la solución definitiva al problema del individuo

moderno es algo imposible» (2001a:237). Luhmann (1996a:35 y ss.) sostiene que la confianza es un mecanismo de reducción

de complejidad, en la medida que permite incrementar la tolerancia hacia la incertidum-

bre. En determinadas materias, entre las que se cuenta la seguridad, a esta incertidumbre

la identificamos como peligro o riesgo, por ello debemos hacer una referencia a tales tér-

minos. Luhmann distingue entre confianza (confidence) y fiabilidad (trust). Cuando no nos

planteamos alternativa a una situación, estamos en situación de confianza, mientras que

cuando procedemos a elegir una acción de entre varias posibles, y en relación a una pre-

visión del comportamiento de otros, nos situamos en una acción de fiabilidad. En este

caso, hemos procedido a efectuar un cálculo de riesgos. Consecuentemente, Luhmann

(1996b:31-32) analiza el riesgo en su relación con el peligro y con la seguridad: «La dis-

tinción presupone (...) que subsista incertidumbre en relación con daños futuros. Caben

entonces dos posibilidades: o el eventual daño viene visto como consecuencia de la deci-

sión, es decir le es atribuido a ella, y entonces hablamos de riesgo, o más precisamente de

riesgo de la decisión; o bien se piensa que el eventual daño sea debido a factores exter-

nos y viene entonces atribuido al entorno: hablamos entonces de peligro». Por ello sostie-

ne la idoneidad de la diferenciación entre riesgo y peligro, en función de si el daño es con-

trolable (riesgo) o no (peligro) por quien ha tomado la decisión, mientras que rechaza, por

vacía, la relación decisoria entre riesgo y seguridad (al elegir la seguridad no se sabe qué

hubiera podido pasar caso de elegir el riesgo). Por su parte Beck (1993; 1998b y 2003) subraya que uno de los grandes cambios

que ha transformado y caracteriza nuestras sociedades, se ha operado a través de la evo-

lución de la noción de riesgo.190 En términos modernos, el riesgo y su aseguramiento

guardan determinada relación con la magnitud del peligro, de manera que una situación

deviene más peligrosa en la medida en que no se puede asegurar, es decir, prever/pre-

venir: «Ahí donde a las compañías de seguros les resulta demasiado grande, o incalcu-

lable, el riesgo económico, se traspasa, a todas luces, el límite que separa los riesgos "cal-

culables" de peligros que no pueden ser dominados» (1998b:26-27). Para describir esta

situación, Beck ha acuñado la expresión «sociedad del riesgo». La noción de riesgo social presenta una serie de características (Beck, 1993:21-22)

que la hacen especialmente atractiva para las instituciones públicas. En primer lugar, per-

190. «Así pues, los riesgos y peligros de hoy se diferencian esencialmente de los de la Edad Media (...) por Ia globalidad de su amenaza (...) y por sus causas modernas. Son riesgos de la modernización. Son un producto global de la maquinaria del progreso industrial y son agudizados ssistemáticamente con su desarrollo ulterior>>(Beck, 1998b:28).

155


mite vincular entre sí a ciencias naturales, técnicas y sociales, de tal manera que puede

ser aplicada a fenómenos totalmente dispares; en segundo lugar, permite convertir con-

secuencias que inicialmente afectan a individuos en riesgos que atañen a sectores de la

población y que pueden ser descritos estadísticamente, tornándose calculables y, de esta

manera, reconducibles a reglas supraindividuales de alcance político preocupadas por

su reconocimiento, compensación y evitación; y finalmente, permite eludir el conflicto

jurídico de la causación al facilitar la determinación de una compensación económica

(o de otra prestación) con independencia de las cuestiones de la responsabilidad subje-

tiva o de la culpabilidad.191 A partir de un enfoque de antropología social, Mary Douglas destaca la relación

entre el riesgo y la aceptabilidad social del mismo, para lo cual es fundamental el con-

cepto de cultura. La autora sostiene que: «Los individuos están dispuestos a aceptar ries-

gos a partir de su adhesión a una determinada forma de sociedad» (Douglas, 1996:15).

Sin tener en cuenta la presión cultural no se puede analizar el riesgo: «La cuestión de los

niveles aceptables del riesgo forma parte de la cuestión de los niveles aceptables de vida

y de los niveles aceptables de moralidad y decencia; y no se puede hablar con seriedad

del aspecto del riesgo mientras se evita la tarea de analizar el sistema cultural en el que

se han formado los otros niveles» (1996:127). Para Castel (2003), el estado social, al que considera en sí mismo como un «vasto

seguro», ocupa un lugar central en la protección de riesgos: «El Estado en su rol social

opera esencialmente como un reductor de riesgos» (2003:32). En una sociedad de igua-

les, o de semejantes, en la que a pesar de las diferencias y de las jerarquías, todo el

mundo dispone de un fondo común de recursos y de derechos, el estado es el elemen-

to protector y garante de los derechos sociales que permiten la realización efectiva de

los derechos civiles y políticos. Por eso: «la función esencial del Estado en la sociedad

salarial, y su mejor logro, ha sido sin duda el de lograr restañar la inseguridad social, es

decir operar eficazmente como reductor de riesgos sociales» (2003:35). Castel introdu-

ce así un elemento político clave frente a la abstracción operada por los autores ante-

riormente citados, que en mayor o menor medida eluden pronunciarse sobre el rol del

estado social, cuando no lo dan directamente por muerto. Giddens, en cambio, entiende que en cualquier circunstancia de riesgo existe peligro,

por lo cual éste es relevante a la hora de definir aquél (Giddens, 1999:42). Pero si el riesgo

191. Una noción de riesgo social reducida al ámbito de lo concreto devuelve la idea de peligro a una esfera individual y, con frecuencia, ajena al funcionamiento normal del sistema social; en segundo lugar, influye (a través de los procesos de definición) en la capacidad cognoscitiva individual y colectiva, estructurando la interpretación, que la población realiza de los fenómenos que se dan en la realidad sobre la base de un esquema «seguridad-riesgo» y, en tercer lugar, al permitir la existencia de un debate sobre la valoración, la tolerancia o el control de riesgos concretos, parece cumplir con la condición básica de abrirse a la participación ciudadana (Domínguez y Virgili, 2000).

156


presupone peligro, ello no implica forzosamente que exista el conocimiento de dicho peli-

gro. Si se tiene constancia, y éste es aceptable/calculable, se entra en el terreno del conoci-

miento inductivo débil. La seguridad consiste entonces en contrarrestar el peligro mediante

un equilibrio entre fiabilidad y riesgo aceptable. A estos efectos, fiabilidad es entendida

como la confianza en una persona o sistema en cuanto a la expectativa de un conjunto de

resultados o acontecimientos, expresando cierta confianza en la probidad o el conocimien-

to técnico del otro/interlocutor y/o en las reglas del juego/normas. Respecto del interlocutor,

es necesario señalar que éste puede ser concreto, estableciéndose una relación «cara a

cara», de confianza directa, o bien puede tratarse de un «sistema abstracto», en cuyo caso

la confianza se basa en un compromiso a distancia, vinculado a elementos simbólicos y

remitido generalmente a la fiabilidad de sistemas expertos basados en un tipo de conoci-

miento técnico o profesional. La interlocución con sistemas abstractos es propia de las socie-

dades actuales, incapaces de gestionar todas las relaciones «cara a cara» (1999:97-98).

En síntesis, el riesgo queda enmarcado en la fiabilidad, y esta aumenta por el cono-

cimiento del entorno de modo que a mayor conocimiento inductivo, menor riesgo y

mayor capacidad de fiabilidad (1999: 41-44), pero es preciso tener en cuenta que: «/a

naturaleza de las instituciones modernas está profundamente ligada con los mecanismos

de fiabilidad en los sistemas abstractos, especialmente en lo que respecta a la fiabilidad

de los sistemas expertos» (1999:84).

De estos autores,192 y muy en especial del último, se desprende una íntima rela-

ción entre riesgo y peligro, ya que el peligro es la posibilidad de que ocurra algo perju-

dicial o no deseado, como resultado de hallarnos (involuntariamente) o de habernos

situado (con cierto grado de voluntariedad) en una contingencia concreta. La selección

y/o la reacción frente a él se hacen a partir de una valoración más o menos apresurada

(pudiendo llegar casi al nivel de reflejo instantáneo) del riesgo que se asume en función

de una situación de peligro dada.193

192. Puede verse, además, desde una óptica hispano-lusa, Agra y otros (2003) y desde una perspectiva francesa Perretti-Watel (2000).

193. Utilizo la noción de riesgo como una mera posibilidad de que se produzca el resultado perjudicial o no deseado, sin que ello presuponga la aceptación de tesis catastrofistas sobre la existencia de nuevos e inevitables riesgos que afectarían fatalmente a nuestra sociedad hasta el punto de definirla en función de los mismos. En este sentido, O'Malley (1998:XIII) sostiene que «si el término "sociedad del riesgo" es un identi- ficador útil, y resulta familiar para muchos criminólogos, tiene no obstante sus peligros. En efecto, en general, de no ser así, no sería favorable a utilizarlo, porque puede tener una lectura que implique que el conjunto de las sociedades están o pueden estar, completamente orientadas alrededor del riesgo y la gestión del mismo y cuyos ciudadanos sean efectivamente subordinados a tales regímenes lo que constituye ciertamente una implicación de las tesis de Beck>>. Este debate nos llevaría a una discusión sobre la objetividad/subjetividad de tales planteamientos que tendría su correlato en lo que se refiere a las formas de la criminalidad, sus fenó- menos más antiguos y fundamentales, sus creaciones artificiales, problemas sobrevenidos y modas. Para ello me remito al planteamiento de Philippe Robert (2003a:67-113).

157


Salvando los distintos enfoques teóricos y sus terminologías, cabe sostener que en

nuestro modelo social la seguridad aparece como elemento central194 y se halla estre-

chamente ligada a los conceptos de confianza y fiabilidad,195 comi io medios para redu-

cir la incertidumbre y conjurar el riesgo/peligro.196 Una buena política de seguridad par-

ticipativa será entonces aquella que mantenga el estado de convivencia (seguridad públi-

ca) garantizando la seguridad ciudadana, a través de mecanismos de generación de con-

fianza, reduciendo la incertidumbre y evitando el máximo posible de peligro mediante

la búsqueda de un equilibrio entre fiabilidad y riesgo aceptable en un entorno social

determinado.

Pero en este punto aparece el elemento fundamental apuntado por Castel: el del

rol que se otorga al estado en esta tesitura. La quiebra de la ilusión del estado tutor y/o

de bienestar pone en evidencia la incapacidad del mismo para subvenir a las necesida-

des integrales de seguridad (Robert, 2003a:112-113), lo que comporta una destrucción

de la confianza y la fiabilidad en que sustenta su rol respecto de los ciudadanos. Esto es

justamente lo que obliga a replantear los límites y características le los peligros, los ries-

gos y, en una palabra, la seguridad. El estado social, en bancarrota, no parece en condi-

ciones de garantizar la seguridad mediante estructuras o aparatos concretos; ni tan sólo

parece capaz de proporcionar una definición/normativización univoca. Ello da cabida a

la incorporación cada vez más activa de una multitud de actores públicos y privados que

tratan de ocupar este espacio y este rol, y que no pueden ser desdeñados a la hora de

hablar de seguridad y de políticas de seguridad.

Las políticas públicas no pueden prometer confianza en sentido luhmaniano, por-

que en las sociedades modernas no están en condiciones de garantizar en términos

absolutos la seguridad;197 hacerlo sería una clara muestra de irresponsabilidad o de

194. La centralidad del concepto de seguridad se efectúa en detrimento del concepto pre-moderno de orden, ya que mientras el primero cabe vincularlo a la noción moderna de riesgos el segundo se halla indiso- lublemente unido a la noción premoderna de ordenación/mandato inefable. El ya citado caso español, en el que hubo que cambiar imperativamente, al elaborar la Constitución de 1978, el concepto de orden público por el de seguridad ciudadana, es absolutamente ilustrativo.

195. En un completo volumen sobre la confianza compilado por Gambetta (1989:281), este autor constata un grado de convergencia en la definición de confianza, que resume como sigue: «La confianza (o, simétrica- mente, la desconfianza) es un particular nivel de las probabilidades subjetivas con las cuales un agente valora que otro u otros agentes va a llevar a cabo determinada acción, ya sea antes de (o independientemente de) poder observar tal acción, ya sea en un contexto en el cual aquella acción ha ii Huido sobre la acción del propio agente». Por su parte Coser (1982:149-150) subraya que en un proyecto social: «cuando los participantes se han comprometido en una empresa en la que han invertido, lo han hecho pensando que si siguen las reglas del juego, los otros también lo harán (...) Sin una cierta confianza en los demás la vida social sería imposible».

196. Para una visión general de la relación entre riesgo y seguridad respecto ldel fenómeno criminal, pueden verse dos buenas compilaciones: Hope y Sparks (2000) y O'Malley (1988). Véase también Ericson y Haggerty (1997). En el ámbito hispano-portugués puede consultarse una buena compilacón en Agra y otros (2003).

197.Como indica Castel (2003:61), la inflación contemporánea de la n0ción de riesgo «alimenta una

158


demagogia. Lo que deben garantizar dichas políticas es la fiabllldad de las Instituciones

en relación con lo que sea su obligación o se hayan comprometido a hacer, en el bien

entendido que el planteamiento efectuado debe de estar dentro de los límites de tole-

rancia/aceptabilidad de dicha sociedad concreta y ser capaz de regenerarlos. Con ello

se asegura que el ciudadano disponga de un número suficiente de elementos de cono-

cimiento a la hora de efectuar su elección en función del cálculo de riesgos, entre cuyas

variables ocupa un lugar primordial la fiabilidad de/en las instituciones. Y es precisa-

mente en el ajuste de esa oferta pública de seguridad con su cumplimiento donde una

política no puede fallar sin pagar un alto coste en fiabilidad, que se traduce en senti-

miento de inseguridad y desafección.198 En cuanto a las falsas políticas, que hemos descartado de entrada, es preciso no

obstante señalar la necesidad de aprender a reconocerlas, a fin de no caer en su enga-

ño. Bajo los criterios hasta aquí expuestos, no todo lo que se define como política de

seguridad constituye en realidad tal cosa. Es preciso distinguir entre aquellas propuestas

que pueden ser cualificadas verdaderamente como políticas de seguridad, de lo que son

falsas políticas que ocultan bajo tal denominación otras realidades. La distinción no es

siempre diáfana, debido a la existencia de políticas simbólicas y pseudo políticas. Como

indica Gustafsson (1983) es posible establecer una tipología en función de la voluntad

real de llevar a cabo una política anunciada y de conocimiento de las precondiciones de

desarrollo como elemento básico de la decisión. Así, una política asentada sobre una

decisión basada en el conocimiento correcto de las precondiciones de implementación

y con la voluntad de ser llevada a cabo es una política real, mientras que otra basada en

el conocimiento de las precondiciones, pero sin voluntad de realización constituye una

política simbólica. La pseudo política sería aquella que no se basa en el conocimiento

de las precondiciones, pero existe una voluntad de llevarla a cabo. Como el mismo autor

señala, las pseudo políticas y las simbólicas no aparecen a menudo, y cuando lo hacen

constituyen una estratagema para «tratar de comprar tiempo» (1983:271) ante dificulta-

des políticas, con la intención de reconsiderar la situación. En el caso de las pseudo polí-

ticas, cabe hablar de falsedad: «la "falsedad" de las pseudo políticas no deriva de la

voluntad de los decisores públicos, sino de la falta de conocimientos necesarios para

proceder a su implementación» (Baldi, 2002:337). En cambio, las políticas simbólicas se

demanda desmesurada de seguridad y disuelve de hecho la posibilidad de ser protegido (...) ningún programa de protecciones es susceptible de proponerse el objetivo de securizar el porvenir hasta el punto de que éste no comporte más incertezas ni peligros».

198. Este término es utilizado en el sentido que le dan Pharr, Putnam y Dalton (2000:23), de declive de la confianza (excepticismo y rechazo) de los ciudadanos en su gobierno, debido a la existencia de diversos factores que generan insatisfacción del público respecto de la información proporcionada por sus gobiernos, endurecimiento de los criterios de evaluación que se aplican a la hora de enjuiciar la labor de gobierno y polí- ticos y alteraciones en la actuación de las instituciones.

159


fundamentan en un conocimiento de las precondiciones y buscan alcanzar un resulta-

do, generalmente a corto o medio plazo, que tiene como requisito fundamental el lograr

un consenso político. El resultado buscado en tales casos no suele ser el esperable de la

política anunciada, sino que ésta es elemento necesario que trata de generar un consen-

so o de obtener un equilibrio para lograr el fin pretendido: «Las políticas simbólicas(...)

acaban por cumplir una función específica en el ámbito del sistema político. Permiten

suplir la falta de distribución de bienes materiales, no siempre inmediatamente posible

al mismo tiempo, en tanto que ligadas a las creencias y a las aspiraciones de los ciuda-

danos, ayudan a mantener el equilibrio y el consenso políticos» (2002:340-341). Como estamos tratando de argumentar en estas páginas, el desarrollo de políticas

de seguridad requiere seguir un determinado camino, respetar ciertas reglas, sin las cua

les no se puede hablar, en términos de corrección y propiedad, de políticas. Pero

la inexistencia de tales políticas, pueden aparecer, en su lugar, acciones o procesos que

pueden cualificarse como de falsas o de pseudo políticas. Estas constituyen procesos de

decision sin fundamento alguno (pseudo políticas), o de adecuación de la oferta políti-

ca a la demanda de determinados sectores sociales o ciudadanos (a estos efectos se pue-

den emplear ambos términos como semejantes). Se trata de dar a tales colectivos lo que

creen desear, de decirles lo que desean oír. En este mecanismo no se requiere (ni tan

siquiera se pretende) ninguna metodología de trabajo ni se precisa un proceso de for-

macón de criterios decisorios, basta con «perseguir a los actores sobre sus propias deri-

vas en lugar de gobernarles con presteza» (Belluati, 2004:138) En muchos de estos casos, se apela a una inconcreta voluntad popular de la que algu-

nos se erigen en intérpretes. Por ello es preciso desenmascararlos viendo en qué modo se

forma tal voluntad, si obedece a elementos coyunturales o no; o si, en el peor de los casos

no es el producto de una manipulación política a través de mecanismos de generación de

opinión pública por ejemplo a través de la opinión publicada, la manipulación intencio-

nada y sesgada de encuestas, las políticas colaterales que desembocan irremediablemente

en conclusiones predeterminadas (como puede ser la co/relación entre extranjería y delin-

cuencia), declaraciones de formadores de opinión, tertulianos deshonestos, etc. El riesgo estriba en la generalización de tales comportamientos, pues como señala

Canfora (1994), nos encaminamos hacia sociedades cada vez más demagógicas entre

otras cosas debido a que el modelo de sociedad de base ideológica ha entrado desde

hace tiempo en grave crisis. Para este autor: «La manipulación envolvente de las masas

es la nueva forma de discurso demagógico. Al mismo tiempo que aparenta favorecer a

través de los media, la alfabetización de masas, produce (la paradoja es tan sólo apa-

rente) un bajo y turbio nivel cultural y un aturdimiento general de la capacidad crítica

(...) Se trata pues de una forma de demagogia altamente perfeccionada, que por ahora

no tiene necesidad de la coerción violenta de tipo paleo-fascista» (...) Seduce a los suje-

tos dándoles la apariencia de autonomía» (1994:42). En general, las falsas políticas se forman a partir de mecanismos populistas cuyo

objetivo no consiste en transformar la realidad, sino en canalizar en provecho de deter-

160


minadas personas o colectivos, sentimientos, miedos o reacciones sociales.199 En una

palabra, de instrumentalizar los mecanismos democráticos de solución de conflictos a

partir de la generación de amplios «consensos» fundados en corroborar y reafirmar, para

satisfacer intereses espurios, aquello que cierta parte de la sociedad, debidamente men-

talizada, cree desear.

Un ejemplo concreto lo encontramos en una «política» descrita por Hebberecht y

Sack (1997:11): «Interpelados por asociaciones de víctimas y por demandas de seguri-

dad provenientes de una parte de la opinión pública, influenciados por las nuevas ini-

ciativas policiales, los gobiernos del Reino Unido, de los Países Bajos y de Bélgica de-

sarrollan, a mediados de los años 1980, una estructura y una política de prevención de

la criminalidad».

En otras palabras, gobiernos que deberían haber realizado una tarea prospectiva,

de análisis y estudio de la realidad y su transformación, a fin de llevar la iniciativa

mediante unas políticas de seguridad bien planificadas y estructuradas, se ven en cam-

bio sorprendidos por una presión de parte de su ciudadanía, que en ocasiones puede

ser fuerte y venir secundada, cuando no promovida o alentada por determinados

medios de comunicación. Se encuentran además a remolque de su propia policía, que

por razones prácticas y operativas se ha avanzado por su cuenta con medidas propias;

situación frecuente cuando existe una carencia de verdaderas políticas de seguridad, en

la que como ya se ha señalado se improvisan unas pseudo políticas que a menudo, y a

falta de otra lógica, acaban reflejando dinámicas corporativistas. El margen de actuación

y de decisión política por parte de los gobiernos, llegada esta situación, puede quedar

comprometido y limitado. He aquí uno de los principales problemas que hay que evitar

en materia de políticas públicas de seguridad.

2.4. Las políticas de seguridad como necesidad europea y española

Analizar las políticas de seguridad en concreto, y en especial en Europa y en España

no constituye el objeto del presente libro.200 Parece no obstante necesario dedicar algu-

nas páginas a ver, a grandes rasgos, qué está sucediendo en esta materia.

Los cambios hasta aquí descritos han hecho surgir nuevas orientaciones durante los

199. Curbet (2003:29-30) habla de «tradicionales "políticas de seguridad"; las cuales, lejos de intervenir en las fuentes de los desastres y las violencias, es decir en los riesgos y en los conflictos, no les queda sino legitimar la inseguridad pública requerida para el progreso del negocio global y, llegado el caso, frenar la impugnación política del coste insostenible, en términos de seguridad humana, de la explotación inmisericorde de la inseguridad pública como medio, indudablemente ilegítimo, de apropiación de los recursos y del poder.»

200. Para ello pueden verse dos buenas monografías de las revistas Déviance et Société (Duprez y Hebberecht ed., 2001) y Dei Delitti e Delle Pene (AA.W, 2002b).

161

LA SEGURIDAD Y SUS POLÍTICAS últimos años, que plantean de modo urgente la necesidad de analizar tanto las definiciones como el desarrollo de las políticas de seguridad. En las últimas décadas, según

Hebberecht y Sack (1997) podemos distinguir entre tres propuestas principales: la disua- sión, entendida como la prevención que se desarrolla a través de mecanismos propios del derecho penal; la prevención que se aplica a través de prácticas extra-penales y la políti- ca social, que trata de evitar la criminalidad a través de medidas de tipo estructural.

Los modelos de prevención penal tratan de evitar la comisión de delitos, ya sea por la vía de disuadir a la generalidad de los ciudadanos mediante el temor a sufrir la impo- sición de una pena (prevención general) ya sea conminando al autor de un hecho delic- tivo, por el castigo, a que no cometa en el futuro actos de dicha naturaleza (prevención especial).

Esta opción supone esencialmente la intervención del sistema de justicia criminal, requiriendo una cooperación meramente instrumental de los ciudadanos, que, en caso de no producirse puede dificultar, pero en ningún caso impedir el funcionamiento de tal

prevención.201 Ello nos llevaría hacia modelos impositivos, pero en realidad, cabe incluso preguntarse si la prevención penal debe ser entendida como una política, o bien se la denomina así en sentido lato o impropio, cuando se trata más bien de un instrumen- to, entre otros al alcance del decididor, para llevar a cabo verdaderas políticas. Como venimos sosteniendo a lo largo de estas páginas, las políticas de seguridad tienen un método preciso y unos objetivos de transformación de la realidad y es preciso distinguir, caso por caso, entre lo que es un planteamiento orientado bajo estos patrones y lo que tan solo son sus modalidades de ejecución.

La prevención directa o extra penal, por su parte, pretende evitar que se materia- lice el daño, que se llegue al acto de comisión del delito o que se produzca la victimi- zación, mediante instrumentos no estrictamente penales, sino a través de la disuasión del posible contraventor, la información y formación de las posibles víctimas o la gene-

ración de confianza y tranquilidad en los ciudadanos.202

201. Respecto de la prevención en materia penal existe abundante literatura relacionada con la parte general del derecho penal y en especial con la teoría de la pena. Puede verse, entre otros y a modo introductorio: Baratta(1980 y 1985); Ferrajoli (1986 y 1989:251 y ss.); Bergalli (1996); Quintero y otros (1996:76 y ss.); Silva, Baldó y Corcoy ed. (1997); Mir (1998:41 y ss.); Lesch (1999);Jakobs (2003 y 2006). En este contexto, es preciso llamar la atención sobre el concepto de «estado de prevención», también conocido como «estado vigilan- te». La inadecuación del arsenal preventivo clásico del derecho a las nuevas formas de control social lleva, entre otras cosas, a una reformulación del concepto material del estado de derecho. Emerge así un estado de pre- vención (Baratta y Wagner, 1994:332; Albrecht, 1997), entendido como aquel que resulta de los planteamientos de la sociedad del riesgo y que, a fin de prevenirlos y reaccionar ante un estado de emergencia estructural, asume nuevas funciones de inspección y vigilancia, controla de manera permanente actividades lícitas pero peligrosas y almacena información de manera compulsiva. Para este tema véase Silva (2001).

202. Para este tema puede verse Robert, dir (1991 );Tonry y Farrington (1995); Cilling (1997) y una buena síntesis en Selmini (2004).

162


En este caso, la intervención de diversos actores sociales es fundamental, y su

mayor o menor presencia afecta de modo directo al resultado de este tipo de preven- ción, que es de carácter integrador y requiere tanto la cooperación interinstitucional como el llamado «partenariado», neologismo que expresa justamente esa incorporación en régimen de asociación para la consecución de un fin por parte de actores sociales diversos.

Por políticas sociales, en cambio, cabe entender un conjunto de acciones integra- das que tienden a reducir la criminalidad o las «incivilidades» por medio de la interven- ción sobre las causas últimas y el entorno, como por ejemplo la mejora de condiciones de vida (educación, empleo, higiene y sanidad...), de espacios de convivencia (urbanismo, ingeniería, infraestructuras viales...) o de convivencia (centros cívicos, actividades lúdicas, trabajos de mejora de la comunidad...).

Las políticas de prevención directa son vistas como el opuesto de las represivas, que fundamentan su actividad en el mantenimiento forzado de un tipo de convivencia entendida como un orden impuesto y cuya finalidad consiste en evitar el desorden y ali- mentar el sistema de justicia criminal.

Es no obstante preciso señalar que la compartimentación aquí expuesta no es más que una esquematización, puesto que en la realidad coexisten cócteles de medidas y lo importante es ver cuáles son las proporciones de los ingredientes para determinar la orientación del modelo y de las políticas analizadas. Parece en cambio bastante estéril sostener la discusión sobre los «modelos» preventivos o represivos del control. De hecho, cuando hablamos de prevención y/o represión, no estamos haciendo referencia a modelos, sino a funciones. Lo que hay que analizar es el proceso de adopción, ejecu- ción y evaluación de las políticas y cuántos y cuáles instrumentos y métodos de corte

preventivo y/o represivo se emplean a la hora de llevarlas a cabo. Toda instancia de control, y en especial la policía, efectúa tareas preventivas y represivas. Que el énfasis sea puesto en unas u otras dependerá de las políticas que se adopten por parte de quienes tengan dicha capacidad (Campenhoudt y otros, 2000:8-9).

Se puede afirmar que no existen, en la realidad, políticas de seguridad de corte democrático que puedan tacharse de preventivas puras, ni de puramente represivas. Generalmente encontraremos mezclados elementos e instrumentos de ambos tipos, en función de las políticas adoptadas por los mismos decididores en momentos y circunstancias diversas y de su puesta en práctica por las instancias correspondientes. Ello no impide que podamos determinar tendencias. Como hemos señalado, la propensión al uso de instrumentos más preventivos o, al contrario, más represivos, por parte de las ins-

tituciones e instancias de decisión que analicemos, nos puede permitir la emisión de un juicio sobre la voluntad real de dichas instancias e instituciones y la naturaleza de sus políticas, más allá de lo que formalmente proclaman.

En líneas generales, a la hora de desarrollar en la práctica tales enfoques, se pueden distinguir diversas tendencias. Existen además elementos comunes que permiten identificar, tanto operativamente como cronológicamente, corrientes más o menos ho-

163

LA SEGURIDAD Y SUS POLÍTICAS mogéneas en el entorno europeo (Hebberecht y Sack, 1997). Así, en la Europa comu-

nitaria de los años 80, las políticas de prevención se reubican en el nivel local, pero en

paralelo se desarrolla una política criminal cada vez más represiva y por otra parte, apa-

rece un significativo mercado de seguridad privada. El modelo paradigmático se desarrolla en el Reino Unido y se identifica con las lla-

madas políticas de «ley y orden». Esta expresión se convirtió, durante la década de los

ochenta, en «eslogan» del partido conservador inglés (Tilley, 2002:15) y de la doctrina del

thatcherismo, que desde 1979 se extendió al resto del conservadurismo europeo. Su

posición contraria al modelo de welfare state, no sólo por considerarlo ineficaz sino por

pensar que era parte del problema, propugnó la separación del estado respecto de las

cuestiones sociales, cuya carga se hizo recaer en la comunidad. Como señala Nelken

(2002:84): «El menor control sobre los actores económicos del neo-liberalismo anduvo a

la par con una tendencia hacia formas más autoritarias de control social y con el naci-

miento de una política de derechas que ponía el énfasis en la responsabilidad individual». La consideración de que la criminalidad tiene su base en el comportamiento indi-

vidual y no en causas sociales exime de responsabilidad al estado. El ciudadano autor de

un hecho criminal —que hubiera podido obrar diversamente— es el único a quien cabe

atribuir la culpa de tal acto,203 y el resto de ciudadanos debe hacerse cargo de proteger-

se a sí mismos, activamente, de la criminalidad (Lea, 1999:78-80). Tal planteamiento

entronca con las corrientes criminológicas llamadas «realistas», nacidas a mediados de los

años 70 como reacción crítica ante los movimientos criminológicos radicales de dicha

década.204 Si estos últimos se basaban en planteamientos etiológicos y en la búsqueda de

factores criminológicos estructurales, el realismo de derechas (con autores que ya hemos

analizado, como Wilson o Kelling) centró su análisis en las medidas de control de la cri-

minalidad y la prevención general y específica, es decir medidas disuasorias, prevención

situacional (Clarke). A mediados de los años 80, la réplica surgió en forma de variante de izquierdas del

realismo criminológico. Este comparte con el realismo de derechas el rechazo al roman-

ticismo o idealismo del radicalismo crítico, y asume el pasado de la criminología socio-

lógica (Matthews y Young, 1992b:1) pero pretende elaborar políticas socialdemócratas

partiendo de postulados de justicia social y mediante un enfoque pragmático y orienta-

do prevalentemente a la acción. Para ello trata de integrar el análisis macro social con el

203. Como apunta Garland (1997:197): «La estrategia neoliberal consiste en requerir a todos los actores de una organización de convertirse en responsables de la toma de decisiones» (responsible decision-makers),

lo que no debe confundirse con el rol de los actores en las políticas de seguridad participativas en las que no se revierte el coste y responsabilidades al ciudadano, sino que se le integra en el proceso de toma de decisiones.

204. Un análisis del cambio de paradigma que se operó desde mediados de los años 70 puede verse en Larrauri (1991:143 y ss.)

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micro social, ilustrado en un cuadrilátero cuyos ángulos están ocupados por las agencias

estatales (como la policía), los ciudadanos (the public), los ofensores y las víctimas (Matthews y Young, 1992a).205

Como hemos señalado, las políticas de corte anglosajón que a lo largo del decenio anterior se han ido desarrollando tanto en el Reino Unido como en los Países Bajos se expanden, durante la década de los 90, por toda Europa. Mediante tal influjo: «las políti- cas de prevención de la criminalidad se transformarán en políticas de seguridad más bien enfocadas a reducir el sentimiento de inseguridad de la población» (Hebberecht y Sack, 1997).206 Al igual que su modelo originario, dichas políticas adoptan una orientación tecno-preventiva y situacional, que además trata de responsabilizar al ciudadano de su propia seguridad.

El desarrollo de las políticas de seguridad europeas debe no obstante ser matizado

en lo relativo al caso español. En España (Recasens, 2001), así como en Portugal y parcialmente en Grecia (Da Agra, Quintas y Fonseca, 2001; Vidali, 2001), todas las políti- cas, y entre ellas las de seguridad, presentan unos rasgos diferenciales propios, debido a la existencia de largas dictaduras. Por ello es necesario tener en cuenta, al menos para el período que abarca desde la última posguerra mundial hasta mediados de los años 70, una serie de características diversas a las que podemos reconocer en la gran mayo- ría de estados europeos.

En España, tras la dictadura, en la década de los 80, hubo que hacer un gran esfuerzo para ponerse «a hora europea». Por ello cabe hablar de elementos que, siendo evidentes para otros países, fueron en buena medida nuevos —cuando no traumáti- cos— en el caso español. Citemos por ejemplo el desarrollo de una cultura democráti-

ca, la reforma de las estructuras y poderes del estado, la incorporación de nuevos actores sociales o la presencia en los foros internacionales. En otros aspectos la situación fue,

205. Para una visión general del debate sobre el realismo y las diferencias entre el «realismo de derechas» y el «nuevo realismo de izquierdas» es imprescindible ver las recopilaciones llevadas a cabo por Young y Matthews (1992a y 1992b). Como consecuencia de las múltiples críticas recibidas, Matthews y Young (1992b:1-18) desarrollaron un interesante argumentado que permite una buena visión de lo que pretendió ser y no ser el realismo de izquierda, y cual fue la naturaleza de las objeciones. Un buen resumen sobre el realismo criminológico de izquierdas puede encontrarse en Hugues (2004).

206. En relación con tal tendencia, Robert (2005) ha advertido que dar la prioridad a quienes, prestando menor riesgo de victimización, perciben en cambio la inseguridad como una amenaza, supone relegar a quienes son realmente más vulnerables y están más expuestos a un riesgo de victimización. Los más preocupados manifiestan unos miedos abstractos, y por lo tanto simbólicos y concentrados, ante los miedos fragmentados, inconcretos, difusos, pero reales, de los verdaderamente vulnerables. Las políticas de seguridad se convierten así en políticas de órden público, destinadas a aplacar a los insaciables exigentes de un orden simbólico, inca- paz de ser alcanzado, y en consecuencia frustrante. Ello tiene en cambio escasa incidencia entre las potenciales víctimas reales, que requieren de un cóctel de medidas preventivas, represivas y sociales, que vayan más allá de la mera represión (para una distinción entre miedo y preocupación puede verse Robert, 2007).

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más que novedosa, efímera; como la recepción, exaltación y crisis del estado del bienestar en apenas una década. :

En materia de seguridad, la situación vino marcada por una importante carencia de cambios a nivel del Ministerio del Interior. La obsesión altamente distorsionadora (si bien no carente de base) por el tema terrorista, el inmovilismo continuista (al contrario de lo que ocurrió en el Ministerio de Defensa) que afectó, entre otras cosas, tanto a la operatividad de las policías como a la fiabilidad de sus datos, se revelarían como un pesado lastre.207 Al mismo tiempo, cada una de las administraciones reconocidas por la CE (Estado central, Comunidades Autónomas y Municipios) desarrolló a su amparo un modelo policial diferenciado y a menudo solapado con los otros.

A lo largo de este período, en el ámbito europeo, se profundizó la crisis del estado de bienestar y la construcción de un espacio policial común en el seno de la Unión Europea. En el reparto de papeles, a España le correspondió, por su ubicación geográfi- ca y económica, un rol en buena medida gendármico centrado en temas como la seguridad, la inmigración o el narcotráfico.

El gran perdedor fueron las políticas públicas de seguridad no impositivas (es decir las participativas, de corte preventivo y social) que sufrieron grandes tensiones a nivel estatal debido a la descoordinación y al modo en que se llevó a cabo la descentraliza- ción. Por su parte, el intento de desarrollo autonómico y municipal de políticas asistenciales quedó muy por debajo de las expectativas, en muchcos casos debido a una conjunción de exceso de voluntarismo no siempre eficaz, y de falta de recursos, en

buena parte motivados por la lentitud y los incumplimientos y retrasos de las transfe- rencias estatales.208

Se puede hablar de una asunción por parte de las administraciones local y auto- nómica, en la década de los ochenta, de mayores competencias en el campo de la pro- tección social que en materias relacionadas con la seguridad. Ello provocó que las polí- ticas sociales no fueran homogéneas y no estuvieran coordinadas a nivel estatal, y que no se articularan mecanismos de conexión con el ámbito de la seguridad que, en cambio, había quedado mayormente concentrado en manos del poder central. En definitiva, esta década se caracteriza por la andadura separada de las políticas sociales y de las políticas de seguridad. Estas últimas, además, se identifican claramente con la evolución del modelo policial.209

207. La auténtica reforma de las estructuras del Ministerio del Interior no tuvo lugar hasta 1994 y su éxito fue limitado (López, 1996).

208. Los reiterados esfuerzos pedagógicos de la izquierda política (Borja y otros, 1977; Bosch, 1981; Curbet, 1983) no siempre lograron vencer la inexperiencia y la falta de formación de quienes accedían a man- datos políticos.

209. También en este terreno cabe señalar los esfuerzos por definir un modelo democrático de policía: Ballbé y Giró(1978); Paniagua y Gutiérrez (1981); Moya (1982); Queralt (1986).

166


En este marco, al que cabe sumar las tendencias europeas hacia modelos represivos de «ley y orden», no es de extrañar que las políticas de seguridad tuvieran un mayor y más coherente desarrollo en el área policial que en el de las prestaciones sociales.

La legislación en materia policial tampoco contribuyó excesivamente a clarificar el panorama. Desde la fecha de promulgación de la Constitución hasta 1986 no se aprobó la Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS).210 Este retraso provocó que el aparato policial español se desarrollara dentro de un marco normativo que se correspondía con el modelo policial de corte autoritario y centralista de la etapa política anterior. Presa de tal dinámica, la ley perdió la oportunidad de establecer un modelo policial ágil y rico en diversidad que diera respuesta a las nece-

sidades de un aparato policial descentralizado (Recasens,1986 y Muñagorri,1987). Desde el punto de vista de los cuerpos policiales, los años ochenta representan un período confuso, y la esperada LOFCS no logró resolver este estado de confusión (Recasens, 1992).

Por su parte la Justicia, elemento esencial en la articulación de las políticas de seguridad, estaba inmersa en su propio proceso de reestructuración y democratización (Fernández Viagas, 1982; Andrés Ibáñez, 1988) en un momento en que, por otro lado, se le acusaba de graves problemas de lentitud e ineficacia (AA.W., 1987; Giménez- Salinas y Funes, 1993:93).

En síntesis, el diseño de las políticas de seguridad requería algo más que la defini- ción del modelo policial y la promulgación de leyes represivas. La identificación de las

necesidades y las demandas ciudadanas se había convertido en un elemento fundamental para la articulación de las políticas de seguridad, y eso obtuvo una escasa respuesta. Se generó, no obstante, una cierta conciencia de la necesidad de la existencia de un ámbito de seguridad compartido. Esta nueva situación hizo que se percibiera polí- ticamente la importancia de la coordinación de las políticas de seguridad, tanto dentro del sistema penal como entre los diferentes sectores de la administración pública, pero las dificultades reales y las reticencias políticas y corporativas mantuvieron el problema soterrado y silenciado.

Se emprendieron transformaciones, pero no estuvieron exentas de problemas. En primer lugar afloró la imposibilidad del aparato policial estatal de dar respuesta a esas necesidades emergentes a causa, entre otras cosas, de los deficientes mecanismos de coordinación tanto entre los cuerpos dependientes de estado como entre estos y las nue-

vas o renovadas instituciones autonómicas y locales con competencias en materia policial

210. Hasta esa fecha regía la Ley 55/78 de Policía de 4 de diciembre. Se trataba de una norma precons- titucional hábilmente promulgada bajo los auspicios del entonces Ministro Rodolfo Martín Villa, quien optó por bloquear el desarrollo del modelo policial constitucional mediante esa ley, que no siendo inconstitucio- nal, resultaba a todas luces insuficiente, porque no contemplaba de manera plena cuestiones básicas del modelo policial sancionado por la Constitución.

167

LA SEGURIDAD YSUS POLÍTICAS

y social.211 En segundo lugar, se detectó un enfrentamiento entre las estrategias desarro-

lladas por los diversos sistemas—y/o subsistemas— responsables de las políticas públi-

cas, enfrentamiento debido, en gran medida, a sus lógicas funcionales diferenciadas y a

la ausencia de unos mecanismos intersistémicos de coordinación estable. Finalmente se

constató la existencia de una cierta desconfianza de las instituciones democráticas, espe-

cialmente de las autonómicas y locales, respecto de los cuerpos de seguridad del esta-

do que habían pasado, como se ha dicho, sin cambios estructurales ni personales rele-

vantes del franquismo a la democracia., En el nivel autonómico, las policías que habían adoptado competencias en materia

de seguridad (País Vasco, Catalunya y Navarra) estaban inmersas en un proceso de nego-

ciación política con el estado para asumir de forma integral las funciones policiales y al

mismo tiempo se hallaban en pleno proceso de estructuración. Por ambos motivos no

ejercían de forma amplia dichas funciones y centraron buena parte de sus estrategias en

el desarrollo de determinados ámbitos de tipo cualitativo y de unidades especializadas. En la década posterior, la de los noventa, la situación tiende a cambiar, y se pue-

den identificar dos tipos de tensiones fundamentales. En primer lugar, la que se produ-

ce en cada nivel político-administrativo entre políticas de seguridad de carácter policial

y de carácter social. En segundo lugar, la existencia de diferentes demandas de seguri-

dad y de respuestas institucionales en los niveles macro (relativo al espacio estatal y

europeo) y micro (relativo al ámbito regional y local). En cuanto a la primera de las tensiones mencionadas debe señalarse que, en esa

década, la preocupación por la coordinación entre políticas de seguridad y políticas

sociales pretende asegurar la presencia de los diversos sectores implicados en el ámbi-

to material que es objeto de cada concreta política de seguridad, a fin de garantizarse

una cierta incidencia social en dicha política.212 En segundo lugar, se otorga un espe-

211. Los mecanismos de coordinación previstos en la L.O. 2/86 se revelaron ineficaces. El Consejo de Política de Seguridad previsto los arts. 48 y 49 de la Ley no se reunió hasta el 28 de febrero de 2005!!! Las Juntas de Seguridad (art. 50) previstas en el País Vasco, Cataluña y Navarra tuvieron unos inicios nefastos de bloqueos y malentendidos y las juntas Locales de Seguridad (art.54) tuvieron un desarrollo muy desigual. Todavía en 1996, el informe sobre el modelo policial español elaborado por la Secretaría de Estado de Interior reclamaba potenciar la coordinación policial (1996:222) y señalaba que «es precisamente aquí, en la inexistencia efectiva de estructuras interpoliciales, donde reside hoy el talón de Aquiles del modelo policial espa- ñol y, consecuentemente, de la eficacia y la eficiencia de las políticas de seguridad pública que en todos y cada uno de los ámbitos territoriales se pretenda desplegar» (1996:9).

212. En este marco que hay que mencionar la creación, mediante Instrucción de 20 de abril de 1995 de la Secretaria de Estado de Interior, Sra. Margarita Robles, del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y de los respectivos Consejos Provinciales de Seguridad Ciudadana. Se trataba de una estructura pensada con el propó- sito de dinamitar la participación de diversos actores —su composición era amplia— en la creación y corres- ponsabilización de determinadas políticas públicas de seguridad. La derrota electoral del gobierno socialista al año siguiente truncó la experiencia.

168

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD cial relieve al logro de una correcta gestión de los escasos recursos disponibles (Ministerio

del Interior, 1996). Dichos parámetros, ligados a las necesidades de legitimación del siste-

ma político, favorecieron que, al final de la década, la idea de coordinación tomara un

cariz claramente tecnocrático, revestido de una apariencia de representatividad. A ello hay que añadir que los niveles micro y macro de seguridad se encuentran

sometidos a una difícil tensión. Por un lado, la Construcción del espacio político y econó- mico europeo exige determinadas actuaciones que, provenientes de la UE, determinan las directrices políticas de los estados.213 En cambio, en el nivel micro se viven las consecuencias de la descentralización y sobre todo, las demandas directas de los ciudadanos. Algunas comunidades autónomas (esencialmente las que tienen un mayor techo competencial) han asumido un papel de mediación entre estos dos niveles a partir de la aplica- ción y gestión de algunos (generalmente insuficientes) recursos económicos en el ámbito de las políticas de seguridad de carácter social y a partir también de un intento de coordi-

nación de las políticas policiales de seguridad. Pero ello entraña un peligro claramente señalado por Bauman (2005:20): el de sufrir una sobrecarga que las lleve al colapso.

En síntesis el problema en España consiste en que, como hipotizó Subirats a partir de un modelo axial (1991:204) «el sistema español de "policy making" está claramente situado en el sector "reactivo" del primer eje, o, por decirlo de otra manera, son excepcionales o poco frecuentes los casos en que la situación de los poderes públicos se plantea anticipar problemas o prevenir futuras complicaciones.

Por otro lado podemos también afirmar que, en general, existe una mayor tendencia a negociar las políticas a aplicar que a imponerlas, aunque, los "actores" inclui- dos o aceptados en esa negociación sean pocos y no estén representados de forma uni- taria o explícita.» En materia de seguridad, el factor de reacción indiscutible sigue estan- do del lado de la policía. Por ello no es de extrañar que políticos de todo signo «descu-

bran» a los cuerpos de seguridad como elemento fundamental de tales políticas cuando entran en contacto profesional con ellos. El elemento problemático aparece con la segunda parte de la ecuación, es decir la tendencia a negociar, que requiere el uso de un instrumental y de unos métodos más complejos que el mero empleo de la policía para resolver problemas. Para que ésta asuma tal papel se precisa una formación y un cambio de mentalidad difícilmente compatible con su faceta represora. Requiere ade- más la introducción de elementos de complejidad en la organización policial. Si, en cambio, se deja este rol a otras instancias más asistenciales, el conflicto estará servido en la medida en que tales actores, mucho más preventivos, tenderán a chocar con la falta de anticipación de las políticas públicas de seguridad, producto de esa incapacidad anti- cipatoria del sistema español de «policy making». Estamos en este punto ante un dilema todavía por resolver.

213. Un claro ejemplo lo constituyen las políticas en materia de inmigración.

169


Las referidas circunstancias, unidas a las características que presentan los actores que participan en las políticas públicas de seguridad —que se analizan más adelante—, han

determinado un predominio de las estrategias policiales sobre las políticas sociales en materia de seguridad.214 Este predominio significa que el ámbito policial ha conseguido hecer prevalecer su lectura de los conflictos sociales y que ha adquirido un papel rector en las políticas preventivas.

Cabe destacar finalmente que a lo largo de los últimos años está emergiendo una nueva línea recurrente en Europa, cuyos efectos se están haciendo sentir en España. Se trata del terrorismo en red, que ya hemos analizado y que puede determinar un cierto retorno a la pretensión del control centralista de determinadas políticas de seguridad de

corte represivo. Ello subraya, una vez más, la voluntad de los estados de preservar un aspecto simbólico de la seguridad, pero habrá que ver como afecta la capacidad de desarrollar políticas por parte de las instancias locales y regionales, aunque es posible que la repercusión se perciba al nivel jurídico, o por una mayor escasez de medios o de dificultad de gestión, pero no al nivel operativo, con lo que dichas instancias seguirán corrien- do el peligro de sobrecarga.

2.5. Políticas de seguridad e investigación

Si partimos de la premisa de que no podemos llamar/en propiedad, políticas de seguridad a reacciones ante estímulos producidos por hechos o situaciones considerados generadores de inseguridad, y sostenemos en cambio que deben ser el resultado de la voluntad de transformar la sociedad en el sentido de mejorar su seguridad, es decir su confianza en sí mismas y en sus instituciones. Si mantenemos que en nuestro entorno político y cultural una institución sólo es merecedora de confianza legítima si es realmente democrática (y no si tan sólo manifiesta rasgos de democracia formal). Si asumimos una concepción conflictual de la sociedad y que la seguridad forma parte de dicho conflicto y se mueve dentro de sus límites (entre los que está el riesgo y la aceptación del mismo) y corsideramos que el riesgo

es cambiante en función de parámetros de desarrollo social, tecnológico, etc., pero no tiene sentido en sí mismo, sino como parte del juego del conflicto y sus tensiones. Entonces parece lógico afirmar que para intervenir en este terreno es preciso elaborar políticas que son forzosamente intervencionistas en el sentido de modificadoras de la realidad en la dirección

214. En el caso Belga, por ejemplo, esta tendencia ha sido puesta de relieve a través de diversas investigaciones citadas por Van Campenhoudt, Kaminsky y Digneffe (2000:402), quienes constatan que: «la auto- nomía de las fuerzas del orden y de las autoridades judiciales se manifiesta en su estanqueidad respecto de nuevas políticas y en su capacidad para instrumentalizar u orientar los recursos de las mismas en función de sus propios objetivos o intereses.[...] En cambio, se constata la fragilización de la autonomía del trabajo social, definido como sector de ayuda. Su tutela por parte de las opciones securitarias parece en efecto irresistible.»

170


y con el horizonte deseados, mediante los adecuados mecanismos de generación de confianza en sociedades en que el conflicto social se gestiona con modelos democráticos.

En este marco, para poder hablar de políticas de seguridad, es necesario que se cumplan determinados requisitos mínimos, que se pueden desagregar en distintas fases como las que se plantean a continuación:215

a) Que se produzca una adecuada visión e interpretación de la realidad que per-

mita identificar la existencia de problemas sobre los que se quiere obtener un

conocimiento y sobre los que se pretende operar.

b) Una vez reconocidos y seleccionados los problemas, es preciso analizarlos,

sometiéndolos a un proceso de estudio que tiene unas reglas precisas.

c) Analizados y comprendidos los problemas, hay que reintroducir los parámetros

estudiados en su entorno complejo, para ver si en el marco concreto es posible

hallar una solución aplicable.

d) A partir de los resultados del análisis y la prospectiva, es necesario plantear alter-

nativas de acción, recomendaciones.

e) Sobre estas recomendaciones, el siguiente paso consiste en tomar decisiones

políticas y ponerlas en práctica.

f) Finalmente, se requiere una verificación para ver si se han obtenido los resulta-

dos pretendidos.

Veamos brevemente cada uno de estos puntos, agrupados en cuatro niveles. En primer lugar, proceder a una adecuada visión e interpretación de la realidad

supone efectuar una lectura de la misma a partir de la experiencia acumulada y del problema planteado, sabiendo además que la realidad aparece como un dato, pero en nin- gún caso como un dato neutro o inocuo. La realidad, como hecho construido, es el producto de un conjunto de interacciones que le dan forma y contenido. Pretender un cambio de la realidad supone, al menos, conocer aquello que se desea cambiar y saber en qué sentido quiere hacerse. Si se persigue una transformación es porque se recono- ce la existencia de una necesidad, de un problema que hace que las cosas no estén bien como están, o bien se intuye que es preciso efectuar reformas a fin de garantizar que las

cosas se mantengan más o menos igual. En ambos casos, es esencial tener un buen conocimiento de la realidad, pero a su vez, es necesario recordar que existe «un continuo proceso de transformación de aquellos conceptos con que tratamos de penetrar la realidad (...) la formación de los conceptos depende de la posición de los problemas, y esta última varía con el contenido de la propia cultura» (Weber, 1958:127-128).

215. Tamayo (1997:281) propone la siguiente división: 1. Identificación y definición del problema. 2. for- mulación de las alternativas de solución. 3. Adopción de una alternativa. 4. Implementación de la alternativa seleccionada. 5. Evaluación de los resultados obtenidos.

171


Asumir el dinamismo y la complejidad de la realidad supone adoptar una óptica que no se limite a reducirla a modelos generales, pero al mismo tiempo, y paradójicamente, para poder entenderla es necesario proceder desde el primer momento a una selección forzosamente reduccionista y no neutral, que permita plantear los términos del problema. Subirats (1989:50) apunta que «Los problemas son artificiales, en el sentido de que responden a una decisión voluntaria de que existan y se resuelvan. Los problemas, así, no tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen». En otras palabras sólo se puede optar (no se puede hacer de otro modo) al conocimiento de la realidad y a la discriminación de sus problemas desde el bagaje teórico y práctico y el punto de vista (posicionamiento) que forman parte integrante del acervo propio del observador. Este es

un momento clave para el resto del análisis que se pueda hacer de la realidad/experiencia. Si el problema no se sabe reconocer, o bien se yerra en su formulación o en el planteamiento en los términos adecuados, toda acción posterior se verá afectada.

En caso, por ejemplo, de que en un entorno social determinado se detecten indicadores de un incremento de conflictividad, o de un aumento de la criminalidad o que se acreciente el sentimiento de inseguridad entre los ciudadanos, es preciso que tal detección llegue a conocimiento de quien debe determinar las políticas de seguridad, pues bien pudiera ser que la información no circulara y permaneciera latente, con el riesgo de ir agravando el problema con el paso del tiempo. Suponiendo que la infor- mación alcance el nivel preciso, una vez conocido el fenómeno deberá tomarse una decisión al respecto. En dicho caso, probablemente, lo primero que habría que pregun-

tarse es qué medidas, qué políticas se estaban practicando en tales campos, y por qué no han funcionado; si había algún tipo de políticas preventivas al respecto; si se habían evaluado y valorado; qué conocimiento podemos extraer de tales experiencias.

Ciertamente se puede optar, sin más, por anunciar y ejecutar una mayor represión, un aumento del número de agentes de policía e incluso construir más prisiones. Pero también con ello podemos lograr efectos desastrosos. Aplicando mayor represión podemos desplazar el fenómeno a otros lugares, sin por ello solucionarlo. Bastaría probablemente con echar una ojeada a espacios limítrofes de aquellos en que se han aplicado medidas de tolerancia cero (Mucchielli, 2003: 240). Podemos caer en el error de cen- trar las políticas de seguridad en la policía y al mismo tiempo generar inflación policial y aumentar desmesuradamente el gasto público multiplicando el número de policías, sin por ello saber cómo y para qué usarlos, ni qué misión atribuirles, o infradotándoles de

medios al haber agotado el presupuesto en efectivos, o dándoles una formación escasa y precipitada. Cabría llegar a pensar que un incremento acabara nutriendo los despa- chos, o que se aprovechara para repartir el mismo trabajo entre más personas. Puede incluso que, necesitándose verdaderamente más agentes policiales, al proceder a una mala incorporación de los mismos malogremos todo efecto beneficioso. También es posible que llenemos las cárceles a rebosar, generando auténticos y costosos contene- dores de marginalidad extrema sin esperanza alguna de rehabilitación y que operan como bombas de relojería social (Wacquant, 1999; Cabrera, 2002; Rivera, 2003).

172


En suma, un cúmulo de despropósitos cuando, a lo mejor, la conflictividad obede-

cía o reflejaba otras causas o malestares sociales que se podían resolver con medidas sociales, urbanísticas, infraestructuras, o lo que es más probable, con un cóctel de medidas inteligentes y coordinadas suma de todas las anteriores u otras más incluido, si es preciso, las represivas. Cuando a lo mejor bastaba con una mejor redistribución de tareas y efectivos policiales para cubrir su aparente déficit. Cuando, tal vez, la alarma no obedecía a un factor real, sino a una percepción de desamparo que requiere otras vías de solución. Cuando, quizás, el incremento de las cifras de la criminalidad no obedece a su aumento real, sino al afloramiento de criminalidad existente pero no detectada pre- viamente (cifra negra), fenómeno bien conocido que se da, entre otros casos y paradó-

jicamente, cuando una buena política de seguridad mejora la eficacia y por ello descu- bre más criminalidad, dando la sensación estadística de un empeoramiento.

Basten estas elementales y conocidas muestras para subrayar que las respuestas espontáneas, las malas lecturas de la realidad, los errores en el planteamiento de los problemas, pueden llevar a desviaciones de rumbo contraproducentes, cuando no catas- tróficas.

En segundo lugar, una vez determinado el problema y su entorno, será necesario elaborar/construir un objeto de análisis y perfilarlo a partir de conceptos y categorías. Con la información obtenida es preciso efectuar un proceso de reducción-análisis-repo- sición, que consiste en reducir la complejidad para lograr perfilar mejor el problema y el campo de intervención, establecer una correcta definición y conocimiento de los

objetos de investigación y/o los actores, analizar el caso y reponer el resultado obtenido en su entorno complejo para ver si las fórmulas pensadas son adecuadas a la realidad concreta en la que se pretenden hacer efectivas. La reposición es absolutamente necesaria si no se quiere operar un reduccionismo simplista de la realidad, que sólo puede llevar al fracaso de las políticas de seguridad.216

Este trabajo se revela esencial. Se trata de la fase de análisis, que se rige por pará- metros científicos, y utiliza instrumentos precisos que responden a reglas precisas y a procedimientos rigurosamente establecidos para cada campo,217 mediante los cuales se configuran conceptos y categorías que deben fomentar la elaboración de hipótesis sostenibles y teorías explicativas del porqué del problema y eventualmente cómo resol- verlo. Se trata en suma del puente de la investigación, que permite unir la experiencia con la aplicación transformadora de la realidad. Para ello no sirven los análisis desco-

nectados de la realidad, ni las teorías basadas únicamente en el «deber ser» de un

216. Los análisis sectoriales, selectivos, fragmentarios, tiene cabida si y sólo si se efectúan sin perder el

marco de referencia y con el objetivo de reintegrarlos al mismo como exigencia final del análisis (Morin, 1994:

29-30). 217. Para la investigación aplicada a la criminología, pueden verse por ejemplo: Ciappi y Becucci, 2000;

Jupp, Davies y Francis, 2002.

173


mundo ideal. El analista precisa estar inmerso en la realidad en la que trabaja, si bien permaneciendo consciente de la interferencia de la misma en los planteamientos teó- ricos. No podemos olvidar que la investigación ha de tener por misión incrementar el conocimiento sobre aquello que analiza, pero también en la medida de lo posible ha de facilitar o posibilitar la toma de decisiones, es decir orienta la fase de producción de efectos sociales. En este sentido hace falta que las políticas de seguridad se susten- ten sobre una base de conocimiento teórico y práctico. Como apuntan Subirats y Gomà (1998:31): «El análisis de políticas, como perspectiva capaz de "comprender" científi- camente la forma de elaboración de la agenda de actuación de los políticos y de trabajar en la relación entre valores, objetivos y resultados, sirve de soporte teórico a la

necesaria instrumentación y puesta en práctica de esas decisiones por parte de los gestores públicos».

Sólo quien sea capaz de analizar de modo riguroso la situación, o lo que es lo mismo, de reducir la complejidad para establecer una correcta comprensión del problema, y luego de reintroducir sus hipótesis y teorías en una realidad dada, es decir de reintroducir la investigación en el entorno complejo de la que se extrajo, estará en condiciones de plantear alternativas de acción y recomendaciones. Éstas deberán venir marcadas no únicamente por el análisis de la realidad dada, o de partida, sino por una labor de prospectiva exploratoria entendida como: «un panorama de los futuros posibles (futuribles), es decir de los escenarios que no son improbables teniendo en cuenta los determinismos del pasado y la confrontación de los proyectos de los actores»218 (Godet, 1991:31). Ello

ha de permitir diseñar la evolución del objeto analizado en la realidad cambiante. En los casos expuestos a título de ejemplo en el punto anterior —relativos a

aumentos de conflictividad, criminalidad o percepción de inseguridad— tal procedi- miento hubiera llevado, probablemente, a detectar muy precozmente el problema, al poderse analizar las trayectorias precedentes. Como fuere, una vez detectado el problema, se hubiera podido parametrizar adecuadamente y empezar a aplicar, o en su caso construir, los instrumentos adecuados para su correcto conocimiento teórico y práctico, permitiendo elaborar las hipótesis más plausibles de entre las que hemos señalado u otras que surgieran en el caso concreto. Además se hubiera podido dibu- jar un trazado prospectivo de la evolución de tales problemas para, entre otras cosas, poder ver las consecuencias a que podrían llevar las distintas opciones aplicables o decisiones adoptadas. Es preciso hacer notar que, en contra de lo que determinadas

opiniones de corte populista difunden, esta fase no tiene por qué ser siempre costosa ni demasiado larga, ni los problemas de seguridad requieren siempre respuestas inme- diatas y medidas drásticas.

218. El autor la distingue de la planificación estratégica. Existen todavía indeterminaciones respecto de la definición de prospectiva. Para un análisis de las posibles acepciones, con una propuesta de clarificación, puede verse Bas (1999:25-44).

174


Señalemos, por una parte, que los procesos de análisis expuestos pueden ser cier-

tamente largos y complejos para las políticas más elaboradas, pero también extremadamente cortos y esquemáticos para los planteamientos más sencillos, puesto que lo determinante no es su extensión, sino el método. Por otra parte, si los problemas en materia de seguridad surgen de modo repentino, con excesiva premura y agobio, lo primero que cabe pensar es en una inexistencia previa de políticas de seguridad, o en un grave defec- to o una mala o nula gestión de las mismas. Por último, subrayemos que las políticas de seguridad que ofrecen mejores resultados suelen ser las de tipo preventivo, para las que tales procesos de análisis son imprescindibles.

El tercer nivel es el de la toma de decisiones, que consiste en, a la vista de los estudios y la prospectiva, optar por las vías a seguir y las acciones a emprender para, con los medios y recursos disponibles, resolver los problemas y avanzar hacia la transformación de la realidad en el sentido pretendido. Se trata del segundo «momento político», que

no corresponde ya al investigador, sino a quien debe asumir la responsabilidad de la decisión política, lo cual nos remite al concepto de «policy maker». Este es el momen- to para decidir qué política adoptar: si hay que incrementar el número de policías; en qué modo; para lograr qué objetivo/s; con qué dotaciones y recursos; con cuáles funciones; si hay que destinar mayor personal a una función u otra; si es mejor que estén en la calle, en los laboratorios o en las oficinas y en qué proporción. Es la ocasión para elegir una política de comunicación con los ciudadanos, de ver cómo hay que abrir canales de participación, con quién y con qué límites. Es la hora de decidir si es preciso establecer planes coordinados entre diversas administraciones y sus sectores para emprender cócteles de políticas con objetivos comunes. Con un análisis preciso de la situación y el pleno conocimiento de los recursos disponibles, es el momento de definir las políticas de seguridad y ejecutarlas. Ahí cobran un papel determinante los acto-

res, coadyuvantes en el punto precedente, y asumen un rol secundario los investiga- dores.

Pero creerse en posesión de una posible solución, en materia de seguridad —como en tantas otras— no es ni mucho menos suficiente. Para poder aplicarla es preciso darla a conocer y, en la medida de lo posible, hacer que sea aceptada, especialmente por parte de aquellos que van a ser los receptores directos de las medidas adoptadas. El hecho de que determinadas políticas supongan un cierto grado de intervención coac- tiva, como sucede a menudo en el ámbito de la seguridad (por ejemplo en medidas para evitar la accidentalidad en el tráfico) hace todavía más necesaria la acción comu- nicativa, a fin de tratar de conseguir la mayor aceptación a través de la detallada expli- cación de la necesidad de tales políticas. Si, como hemos visto, la confianza juega un

papel determinante a la hora de establecer buenas políticas de seguridad, constituye también, y por eso mismo, una «precondición de cooperación» (Misztal, 1996:82), ya que ésta irá en función de la valoración que se haga de las probabilidades de ser perjudi- cado o favorecido por la/s política/s propuestas y de la credibilidad de los compromisos por ellas asumidos: «la confianza, o la capacidad de hacer creíbles los compromisos, constitu-

175


yen una fórmula muy efectiva para favorecer la cooperación de los participantes»

(1996:214). El cuarto nivel, de valoración y evaluación da nuevamente entrada al investiga-

dor y al analista. Esta fase es fundamental, y en ella tienen cabida diversos instrumen-

tos tales como auditorias, reuniones de valoración, análisis de resultados o estudios del

nivel de eficacia y eficiencia (adecuación de costos y de calidad a la realidad/sociedad

a la que se aplican). De entre dichos instrumentos, el más preciso, pero a la vez delicado, tal vez sea la

evaluación. Como indica Robert (2003b:119): «la evaluación es una actividad científica

y no administrativa. Requiere conceptos y métodos específicos» y no debe ser confun-

dida ni con una auditoría, ni con un análisis costos-beneficios, que tienen que ver con

la evaluación de proyectos de inversión.219 Para Fasol y Selmini (2001:239), refiriéndo-

se a las políticas de seguridad: «Evaluar significa en efecto volver a razonar sobre fenó-

menos, y no sólo sobre soluciones, y significa sobre todo orientar de alguna manera a

los actores principales de estas nuevas políticas (...) a un análisis más profundo de los

problemas que se deben afrontar, evitando soluciones fáciles e inspiradas sólo en la bús-

queda del consenso». Para evaluar es preciso saber qué es lo que se quiere evaluar,220 y si con los ins-

trumentos disponibles se está en condiciones de hacerlo o bien si es preciso crear otros

nuevos, en el caso de disponer de los conocimientos necesarios para tal menester. El

objetivo consiste en ver si con las medidas adoptadas se obtienen los resultados desea-

dos, o si se han alcanzado otras metas no previstas (deseables o no, previsibles o no) a

partir de una especie de serendipity221 política, o bien si la política implementada no ha

producido resultado alguno, cosa altamente improbable dado que toda acción sobre la

realidad tiene consecuencias. Pero hay que estar muy atentos a no equivocarse en la pro-

pia fase evaluativa. Como señala Brodeur (1998:21) para un caso concreto: «sucede a

menudo que creyendo evaluar el trabajo de los patrulleros, se evalúe en realidad el de la

policía asistencial, al no distinguir entre ambos las personas encuestadas».

219. Para un análisis costos beneficios como evaluación de proyectos de inversión en el sector público, puede verse Ray (1986).

220. Puede ocurrir que se disponga de un gran volumen de información y de medidas, pero que se carezca de criterio político o no se sepa lo que se quiere evaluar. En tal caso tan sólo se conseguirá un amontonamiento informe de cifras que probablemente serán cruzadas de manera incoherente o arbitraria y que en absoluto constituirán un material evaluativo. En el mejor de los casos será una tarea inútil, y en el peor puede constituir un ejercicio engañoso para «demostrar» la bondad de una organización o com- placer, al tiempo que se le engaña, al decididor, que puede tomar decisiones erróneas sobre la base de tal información.

221. El término serendipity tiene una larga historia desde que la acuñara, en 1754 Horacio Waipole, pero fue popularizado por Merton (1992:172 y 180-184) en relación con la investigación, como «el descubrimiento, por casualidad o por sagacidad, de resultados válidos que no se buscaban».

176


En esta fase de verificación y evaluación, se produce una validación de todos y

cada uno de los puntos de la observación selectiva así como de la aplicación transformadora, con el fin de permitir un replanteamiento de los problemas (tanto los surgidos en el proceso de génesis e implementación de las políticas como los derivados de los primeros problemas identificados) y poder seguir adelante en el desarrollo de nuevas políticas y del perfeccionamiento de la investigación.

Robert (2003b:127) distingue tres etapas o fases en la evaluación: una compara- ción antes/después, que exige que el plan de evaluación sea anterior al inicio de la acción y contenga un número significativo de criterios a evaluar; la consideración de grupos o áreas de control y la puesta en relación entre la acción y su producto. Por su parte Subirats (1995:7) retomando a Weiss, señala que tradicionalmente:

«la evaluación debe comprender: a) La enumeración de las metas y objetivos generales del programa.

b) La identificación de indicadores mensurables de esos objetivos.

c) El acopio de datos sobre los indicadores, tanto en el caso de las personas o cosas afec-

tadas por el programa como en el de un grupo de control equivalente no afectado.

d) El análisis de los datos sobre lo que se ha hecho y de los controles introducidos en vista

de las metas y objetivos iniciales del programa.»

Para dicho autor (1995:9): «El problema no es tanto cómo reducir el contenido inva-

riablemente político presente en mayor o menor medida en todas las evaluaciones, sino

cómo evitar reducir el proceso de evaluación a un mero ritual destinado a ratificar o ata-

car una política en particular». Por ello aboga por «un enfoque de la evaluación en el que

con ésta no sólo se hace énfasis en la medida en que se alcanzan o no los objetivos inter-

nos de cierta política, sino que se acepta la discusión sobre sus valores básicos, el proceso

analítico y las conclusiones de éste y se busca hacer participar a los principales actores en

el proceso de evaluación» (1995:11). El uso de la evaluación es entendido así como ins-

trumento para generar confianza, lograr consenso, aprendizaje y mejora de las políticas. Mediante la evaluación, la organización obtiene conocimiento del investigador:

«los éxitos de la investigación no tienen una finalidad meramente científica y cognosci-

tiva: la naturaleza instrumental de la evaluación (...) impone que la investigación se con-

vierta en un patrimonio cognoscitivo de la organización, que, por ello, se reflejará en la

racionalidad de las acciones y de la organización» (Cimagalli, 2003:68). En nuestro entorno, la fase evaluativa en general se halla todavía poco desarrolla-

da,222 y por ello constituye uno de los verdaderos talones de Aquiles de las políticas de

222. Un buen estudio sobre análisis y evaluación de políticas con una completa bibliografía clásica —hasta1997— puede verse en Ballart (1997).

177


seguridad. La existencia de algún trabajo pionero, como eL de Ballart (1992), consisten-

te en un estudio evaluativo de la Policía Local de L´Hospitalet de Llobregat a partir de los datos proporcionados por la propia policía, no puede ocultar la realidad de una sequía notable de este tipo de estudios en España.

En síntesis, cabe afirmar que las políticas de seguridad deberían constituirse en nexo entre la experiencia y la transformación de la experiencia a partir de los conocimientos obtenidos a través de la observación selectiva. Para lograrlo es necesaria la simbiosis entre los que deciden las políticas y los analistas de las mismas, tal y como descri- ben Subirats y Gomà (1998:32): «Si entendemos una política pública como una forma específica de gestión estratégica, el analista de políticas sirve en este contexto, como colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema de valores subyacente en toda política, con el proceso de su implementación, y la valoración sobre los resultados conseguidos, desde las distintas lógicas presentes en la actuación de cualquier

Administración pública». Dicha simbiosis se concreta a través de un proceso específico que resumimos en el siguiente cuadro:

178


3. LOS ACTORES DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA POLICÍA

3.1. Los actores en juego

Como subraya Garland (1997) en su análisis sobre Foucault y el concepto de gubernamentalidad (Governmentality), el estado se ha «gobernamentalizado»223 progresivamente a lo largo de los últimos siglos en paralelo con su desarrollo como estado moderno y del bienestar y ello supone la entrada de «lo social» en las formas de gobierno. La «subjetivización» que tal cosa conlleva otorga un papel relevante de los «sujetos activos», pero no como intervinientes indiscriminados, sino agrupados en redes y for- maciones concretas, con objetivos e intereses específicos según cada entorno y situa- ción, es decir, en tanto que actores.

Las políticas públicas, como ya se ha señalado, son dinámicas, y requieren la movi-

lización de actores, algunos de los cuales, entre los principales, deberán ser forzosamente instituciones. Como señala Subirats (1991a:205) en lo relativo al análisis de las políticas, el estudio de los actores es relevante. Tales actores (individuales o colectivos) son quienes aplican las políticas públicas de seguridad en abstracto a una realidad construida, a partir de sus actuaciones, sus acciones e interacciones, sus interpretaciones y sus decisiones. Pero el concepto de «actor» en políticas públicas tiene diversas lecturas. Capano (2002:35-42) plantea dos grandes corrientes interpretativas; la que, respon- diendo sobre todo a la pregunta «¿quién gobierna?», se centra en el poder público, y la que interrogándose sobre «¿quién hace las políticas?», responde poniendo el énfasis en una pluralidad de sujetos intervinientes.

En la primera de las posiciones se agrupan quienes, como Meny y Thoenig (1992:89), tal como ya hemos señalado, consideran las políticas públicas como el resultado de la

actividad de una autoridad que tiene la doble investidura del poder público y la legitimidad institucional. Con este planteamiento, la ubicación de los actores depende del rol que se otorgue a los poderes públicos en el especial ámbito de la política pública que se trate, pero se dará siempre prevalencia a gobiernos, partidos políticos, burocracias u otros intervinientes institucionales de tipo colectivo, mientras que otros actores serán relegados a posiciones secundarias. En cambio, la segunda postura, que podemos representar por Dunn (1981), interpreta el concepto de actor como una pluralidad de sujetos de todas las naturalezas (individuales y colectivos, públicos o privados) en perma-

223. Según Garland (1997:178), para Foucault ello significa que «las autoridades estatales han entendido progresivamente su cometido como una forma de gobernar individuos y poblaciones, la sociedad civil y la vida económica, en aras a incrementar el bienestar, la seguridad y la prosperidad» lo que contrasta con la con- cepción pre-moderna en la que gobernar tenía por objetivo el asegurar la soberanía en un territorio.

179


nente movimiento e interacción. Se trata más bien de captar equilibrios, correlaciones,

posiciones, redes; especialmente a través de análisis empíricos. No se niega con ello el

papel de las instituciones, sino que se trata de ubicarlas, sin otorgarles especial preva-

lencia, en un entorno de creciente complejidad.224 Los actores clásicos, no obstante, son casi siempre los mismos, Subirats (1991b:5)

lo explícita del siguiente modo: «los procesos decisionales son más bien el resultado de

interacciones múltiples en las que participan muchos actores (políticos electos, funcio-

narios de todos los niveles, pero también partidos, grupos de interés, expertos, acadé-

micos, medios de comunicación,...) de manera simultánea.» La relación entre ellos debe

ser entendida, en un modelo de sociedad compleja y de conflicto, como un conjunto

de tensiones, conflictos y acuerdos. Siempre según Subirats: «estamos pues ante un

panorama lleno de "poderes" en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones

y cursos de acción específicos» (1991b:7). Por su parte, Meny y Thoenig (1992:103) también matizan, al afirmar que: «La

autoridad gubernamental es el actor central de una política pública. Al mismo tiempo,

no es el único jugador activo, puesto que se mueve en interdependencia con otros acto-

res: organismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las rea-

lizaciones así producidas, grupos de intereses u otras instituciones que ejercen influen-

cia sobre la acción proyectada o en curso (...) el sistema de actores es elástico...».

Además, «Los actores no son los agentes racionales postulados por la teoría económica.

Disponen de una "racionalidad limitada", es decir que sus objetivos no son claros, ni uní-

vocos, ni explícitos. Sus elecciones están cruzadas por múltiples contradicciones y se

inspiran en motivaciones cuya principal virtud no es siempre la coherencia» (1992:74). Para Lindblom: «Entre los decisores de las políticas públicas y los simples ciudada-

nos, hay muchos otros participantes especializados en las políticas públicas que de-

sarrollan papeles que difieren de un sistema a otro. Entre éstos se incluyen los líderes de

los grupos de interés, las agrupaciones de trabajadores, los periodistas y otros líderes de

la opinión pública, los hombres de negocios y los funcionarios locales o de otras unida-

des de gobierno subordinadas. Otro grupo, a menudo olvidado, es el de los funciona-

rios de los gobiernos extranjeros, que también pueden influir» (1991:58). Como vemos, si bien podemos distinguir dos grandes líneas de análisis, el acuerdo

es amplio entre los teóricos de las políticas públicas acerca de la necesidad de contar

con los actores a la hora de analizar y de decidir políticas públicas, si bien se subraya la

224. Dunn no deja de definir las políticas públicas como «largas series de elecciones más o menos relacionadas, incluidas las decisiones de no hacer, efectuadas por funcionarios o cuerpos gubernamentales» (1981:61), pero sostiene que la definición de los problemas en dicho ámbito depende de la capacidad y nivel de compromiso de los policy stakeholders es decir de individuos o grupos afectados por las decisiones gubernamentales, como por ejemplo grupos de ciudadanos, sindicatos, partidos políticos, agencias guberamen- tales, dirigentes electos y analistas políticos» (1981:47).

180


complejidad, elasticidad, diversidad de actores en presencia y en interacción, regidos por los principios conflicto-cooperación en un entorno dinámico (variante) y complejo.

Llegados a este punto, es no obstante preciso señalar la especificidad de las políti- cas públicas de seguridad. Como hemos reiterado a lo largo de estas páginas, la seguridad está fuertemente vinculada al concepto de poder público. Se puede incluso afirmar que constituye la base de su esencia, aquello que desde hace siglos los franceses cono- cen como función «régalienne», es decir inherente a la propia esencia de la realeza, o lo que a éstos efectos es lo mismo, del estado. En este sentido, se mire bajo la óptica más monocéntrica o bajo la más policéntrica, habrá que convenir que, en nuestro modelo social y político, las políticas públicas de seguridad están reservadas, prevalen-

temente, a los poderes públicos y éstos, simbolizados de modo casi hegemónico por el estado, se han erigido tradicionalmente en actor dominante. Pero ello no quiere decir que tal posición principal no se halle en entredicho. Justamente, lo que se atisba en un horizonte tal vez no muy lejano, es la crisis de este modelo, en el cual han irrumpido con fuerza otros actores, y no tan sólo representantes de otras instituciones públicas no identificadas con el estado-nación en su forma clásica, como son las infra y las supra estatales (UE, ámbitos regionales diversos, municipios) sino actores provenientes del ámbito asociativo, del privado u otros.

Ciertamente que el estado-nación sigue manteniendo todavía la posición dominante, pero es también evidente que ha perdido la hegemonía, y que ello nos conduce a una etapa de transición de un modelo de políticas públicas de seguridad monocéntri-

co, a otro más plural, sin que no obstante se traspase la barrera entre la preponderancia institucional y el rol secundario de los demás actores, que pese a ello cobran protagonismo. Así, en estos momentos, es preciso analizar las políticas públicas de seguridad adoptando elementos tanto de la corriente más institucional como de la más heterogé- nea. Entre otras cosas porque en el fondo, no es incompatible preguntarse simultánea- mente quién gobierna y quién hace las políticas.

Salvada la primera premisa, que establece la preponderancia del poder público en el ámbito de las políticas públicas, los autores varían relativamente sus criterios a la hora de proporcionar elencos de actores, ni que tan sólo sea a título ilustrativo. Ello es sin duda debido a la amplitud de campo que las obras de carácter general abarcan. Es justamente esta complejidad la que obliga a trabajar con diversos niveles y escenarios.225

225. Para un análisis de los actores relacionado con la criminalidad puede verse AA.W. (1990). En su con- tribución a esta obra, Robert señala la necesidad de operar al menos sobre dos escenarios, el de la creación de la ley y el de su ejecución, teniendo además muy en cuenta la posición histórica y social de cada uno. Se puede ver así «cómo una sociología de los actores sociales puede hacer emerger la razón social de una razón jurídica, a condición, no obstante, de no limitarse tan sólo a los profesionales (como a veces se ha propuesto) sino incluyendo también a los actores ocasionales con sus recursos, sus intereses y sus estrategias, incluso si para ello es preciso ir a buscar más allá del campo social que estructura el derecho penal» (Robert, 1990:127).

181


NO siempre estarán todos, ni todos los que en un momento dado pueden intervenir, pero es preciso reconocer que algunos de ellos interactúan con mayor frecuencia y son determinantes en cuanto a la toma de decisiones se refiere, en el ámbito de la seguridad pública y sus políticas. Dichos actores, en el caso español pueden identificarse con:

— Los gobiernos (central, autonómicos y locales) en la medida en que les corres-

ponde el diseño y la aplicación de las políticas de seguridad, y en tanto son los

responsables últimos del sistema de justicia criminal y de los cuerpos policiales. — Los Parlamentos (central y autonómicos), tanto en su vertiente normativa (cre-

ación de la norma), como en su faceta de control de las políticas públicas y de elaboración de criterios (informes, comisiones, etc.)

— El sistema de justicia criminal, tanto en su vertiente institucional como en la corporativa. Dicho complejo de actores constituye un conjunto integrado com- puesto por el sistema policial, el judicial y el de ejecución de la pena —en especial la cárcel—. En su vertiente institucional es el instrumento de aplicación de las políticas públicas de seguridad, al tiempo que se erige en selector de quién y en función de qué las va a soportar. En su aspecto corporativo, cada uno de estos ámbitos entra en juego con los intereses, criterios y políticas corporativas que le son propios. En este punto es preciso señalar que parte del sistema de justicia criminal se solapa con el contenido del punto dedicado al eje- cutivo. La razón de atribuirle un apartado específico estriva en la especialidad

y coherencia del mismo. — Los cuerpos policiales son actores principales, constituyendo al mismo tiempo

una puerta de confianza entre los ciudadanos y las instituciones y también el primer elemento que debe enfrentarse a la ejecución de políticas públicas y a la conflictividad que ello genera. Una vez más, hay que señalar que los cuerpos policiales son también parte del sistema de justicia criminal, pero sus carac- terísticas y funciones trascienden ampliamente dicha pertenencia al estar presentes también en otras esferas de la convivencia social no relacionas con la justicia criminal.

— Los medios de comunicación, en la medida en que son capaces de generar, reproducir, alterar, estereotipos o criterios en la sociedad.226

— Los partidos políticos en tanto que instrumentos primordiales de las relaciones de poder en un modelo democrático y como generadores de estrategias que se reflejan, entre otras en la actividad parlamentaria, pero también en la capacidad de crear estereotipos. No olvidemos la creciente centralidad de los temas de seguridad en las campañas electorales.

226. Véase Vanneste (2002). 182


— Determinados grupos de interés del ámbito social, económico, funcianarial y otros como colegios profesionales, sindicatos, gremios o asociaciones... entre los que naturalmente ocupa un lugar destacado el sector de la seguridad privada.

— Los ciudadanos como colectivo, en tanto que sujetos activos o pasivos, así como generadores y transmisores de sentimientos y opiniones.

Como se ve a partir de la simple enumeración, los actores y sus realidades son suma-

mente complejas y merecen por sí solas un trabajo aparte. El hecho de incluir esta some-

ra e incompleta enumeración pretende tan sólo llamar la atención respecto de la existen-

cia de una conjunción bastante estable de actores principales que podríamos identificar

como el «núcleo duro» de las políticas públicas de seguridad. Pero en su conjunto, tanto

en el interior del núcleo duro como en su relación con los demás actores, todos interac-

túan con todos en un marco social e histórico concreto que no puede ser ignorado.

3.2. Análisis de un actor concreto: la policía

El estudio detallado de cada uno de los actores principales requiere la puesta en común, interdisciplinaria y multidisciplinaria, de investigaciones provenientes de diversos ámbitos del conocimiento. Ello, como se ha dicho, no es más que la lógica consecuencia de la propia complejidad del concepto de políticas públicas de seguridad, en las que tanto los elementos y requisitos para la toma de decisiones como los actores intervinientes son variables y polimorfos. Tal realidad exige que su estudio comparta las mismas características.

A pesar de lo que el conocimiento social instintivo parece indicarnos, el perfil de

los actores que operan en el campo de la seguridad no está bien trazado. No existen definiciones concretas, faltan análisis sobre su naturaleza y su comportamiento. En una palabra, creemos conocer a los actores de las políticas de seguridad pública, porque damos por buena la imagen «de sentido común», de sociología espontánea, que de ellos tenemos. No obstante, un error en su apreciación podría llevarnos a inexactitudes de análisis que invalidarían cualquier política que pretendiera edificarse sobre las mismas. Es por ello que se necesitan una serie de trabajos que permitan un enfoque coherente y razonablemente homogéneo de los actores, que posibilite situarlos en planos realmente semejantes. Sólo así podremos cotejarlos y obtener resultados equivalentes.

Del mismo modo que no podemos comparar las políticas de seguridad sin previa-

mente conocer y tener en cuenta la realidad sobre la que actúan (Subirats, 1991 b), tampoco podemos analizar el papel de diversos actores en una política concreta o en una pluralidad de ellas, si antes no los hemos estudiado y no hemos encontrado el espacio común que nos permita vincular determinados elementos entre sí. De no hallar dicho ámbito nos será imposible, por ejemplo, analizar transversalmente aspectos de políticas de seguridad relacionados a la vez con policía, servicios sociales y justicia.

183


Confrontar actores exige que logremos identificar para todos ellos —si es que se

puede— parámetros comunes de enfoque. A la hora de abordar el conocimiento de un

actor, hay que empezar por preguntarse quién es, cómo podemos definirlo, y tratar de ver

cómo encaja su existencia con la de todo el entorno y con los demás partícipes. Un tra-

bajo de esta naturaleza requiere tiempo y esfuerzos compartidos y forma parte de un con-

junto de análisis que deben tener un campo propio, que hoy por hoy no está suficien-

temente desarrollado. Por ello no es posible en estas páginas dar respuesta a tal exigen-

cia. No obstante, y a modo de ensayo, tratemos de avanzar algunos criterios para el aná-

lisis del actor «policía».227 El punto de partida consiste en apuntar ciertas líneas básicas sobre qué es y cómo

funciona «eso» que conocemos como «la policía». Para ello es preciso, antes que nada,

determinar cuál es el objeto de estudio —que en principio estableceremos como «el

objeto-policía»— y cuál es su definición teórica, respecto de la que existe un amplio

número de versiones, no siempre coherentes y a menudo contradictorias o correspon-

dientes a campos de estudio o intereses diversos. A continuación, habrá que analizar

«cómo funciona», bajo qué parámetros opera en el entorno social, y con qué lógicas se

enfrenta a —o forma parte de— los problemas, conflictos, acuerdos. El primer problema metodológico consiste en tratar de delimitar el contenido de la

palabra «policía», puesto que nada nos permite dar por sentado que cuando se habla de

ella todos los interlocutores tengan en su mente el mismo concepto. El uso prolongado

del vocablo, así como su aplicación a diversos ámbitos, funciones y sujetos lo han con-

vertido en excesivamente polisémico, cargado con demasiados sentidos y presentando

un alto grado de indeterminación y de ambigüedad (Journès, 1988:24). Por ello habrá

que desechar la palabra «policía» como instrumento de trabajo, ya que induce a confu-

sión. Dado que lo que se pretende es definir un objeto que sea susceptible de análisis,

lo más sencillo será hablar, en una primera fase, de un objeto-policía.228 A partir de él

podremos tratar de describir cuál es su contenido real (personas, instituciones, funcio-

nes) así como sus mecanismos de funcionamiento. En la construcción del objeto-policía,

la primera sospecha debe recaer en su propia historia, respecto de la cual pueden iden-

tificarse diversas aproximaciones.229 Descartemos de entrada, por absolutamente simplista, el argumento consistente en

sostener que la actual policía proviene de la antigua Grecia, basándose en el origen de

la palabra, que deriva del griego politeia. Ello, que es absolutamente cierto desde el

227. Un intento previo de definición de la policía puede verse en Recasens (2003a). 228. Empleo el concepto de objeto-policial como objeto susceptible de análisis, en el sentido de Brodeur

(1998:301 y ss.) quien habla de un «déficit (...) en la formulación teórica del objeto-policía». 229. Las distorsiones provocadas por las diversas lecturas históricas del objeto-policía han sido ya anali-.

zados en otros trabajos, en los que puede hallarse abundante bibliografía complementaría: Recasens (1989; 1993; 1994 y 2003a); Recasens y Domínguez (1998).

184


punto de vista etimológico, resulta totalmente falso desde el punto de vista histórico.230

El error proviene de la confusión del término originario con el uso que del mismo hicie-

ron los tratadistas de la administración pública a partir de los siglos xvii-xvili (Foucault,

1990:265-306; Nieto, 1976:35-75) quienes lo recuperaron para designar «el buen

gobierno de la ciudad», a pasar de que lenta pero inexorablemente ha ido derivando

hacia una imagen mucho más «represiva». Un segundo argumento, que podríamos denominar análisis funcional, consiste en

adoptar una perspectiva tendente a identificar a la policía con su función. En síntesis, se

trata de establecer cuál es la función esencial de la policía, para ver en qué momento

ésta empezó a tomar cuerpo en la sociedad. El error consiste en identificar a la policía

con uno solo de sus cometidos —el de vigilar a personas y cosas— que con ser impor-

tante no agota su ámbito de actividad. El problema estriba en que es imposible hallar un

origen real a tal pretensión, y se acaba por concluir que, dado que en toda colectividad

humana ha existido la vigilancia de unos individuos sobre sus congéneres, ésta es inhe-

rente al concepto mismo de sociedad y en consecuencia la policía debe ser universal.

Con ello se puede llegar a proponer la aceptación resignada de que la situación se per-

petúe en un futuro en el cual, bajo una u otra forma, la policía seguirá existiendo. Como

además se parte, acríticamente, del modelo actual de policía, se acaba proyectando el

mismo al pasado y al futuro. Con ello se logra —voluntaria o involuntariamente— la legi-

timación del presente, donde no es discutible ni la presencia de la policía ni sus funcio-

nes, puesto que son las mismas desde la noche de los tiempos y lo seguirán siendo hasta

su fin. Este enfoque carece claramente de rigor social, histórico y político, pero propor-

ciona en cambio una buena coartada para garantizar el «statu quo» del control social

contemporáneo a través de la policía. El tercer planteamiento es de tipo orgánico. Trata de superar las carencias del

modelo funcional mediante un intento de definición basado no ya en la función que la

policía desarrolla, sino en la existencia misma de una organización o corporación poli-

cial. Ello obliga, no obstante, a tener que buscar la confirmación histórica de la exis-

tencia de los cuerpos policiales, y lo que es peor, comporta la obligación de hallarlos.

Tal necesidad es lo que ha forzado a menudo a los seguidores de este punto de vista a

denominar como «policía» a grupos o colectivos cuya única característica común es su

genérica misión de control —con lo cual no superan realmente el enfoque preceden-

te— identificando de este modo tal concepto con el de policía. No obstante, como

veremos, la realidad indica obstinadamente fechas de origen y creación de los cuerpos

policiales.

230. El significado griego de la palabra podría traducirse como las relaciones de los ciudadanos con el estado, la vida pública, la política, la forma de gobierno, el régimen político, etc., pero en ningún caso se halla tal vocablo como designando un cuerpo de policía o una función de vigilancia (Journés, 1998:19).

185


La característica común del análisis funcional y del orgánico consiste en que ambos

parten de la aceptación del concepto «policía» proporcionado por la experiencia coti- diana, sin tratar de elaborar una definición propia. Además son policiaco-céntricos, si- tuando a «la policía» como centro de interés, haciendo girar a su alrededor al resto del contexto histórico, social, político etc. Tales características los invalidan como instrumentos de trabajo, tanto por las evidentes carencias de construcción del objeto como de desenfoque en la centralidad.

Un intento de superar las contradicciones anteriormente expuestas, se efectúa a partir de la premisa de situar en un plano de igualdad a «la policía» y a la sociedad a la que pertenece, generando una interlocución. Tal discurso —que podríamos denominar de «policía y sociedad»— se desarrolla a partir de una visión más sociológica que histó- rica, nutrida en las corrientes estructuralistas y de la sociología clásica norteamericana de los años 1950-1960, pero cuya prolongación llega hasta nuestros días.231 La dicotomía

establece una separación entre «la policía» y la sociedad (llegando en algunos casos a plantear un juego de interlocución-antagonismo), en lugar de concebir a la primera como una consecuencia de la segunda. Ello impide ver las relaciones de subordinación y los mecanismos de construcción social que supone la forma «policía», que cada entorno socio-político modela según sus intereses y necesidades. No obstante, es preciso reconocer que su perspectiva sociológica y dinámica significó un avance, como modelo de medio alcance, en la superación de las concepciones precedentes, tan inservibles como legitimantes del poder establecido.

El rechazo de las anteriores perspectivas, por los motivos expuestos, nos lleva a utilizar otro enfoque: el de la policía como aparato.232 Bajo este prisma, se trata de ver al objeto-policía como un aparato más de los que el estado utiliza para mantener el poder y garantizar el control social. Con ello se pretende además desplazar el centro de gra-

vedad del estudio de la policía, desde su clásico aislamiento hacia su integración como parte de la historia común de una sociedad concreta, ocupando en ella un lugar junto

231. Pueden verse argumentos parciales de este tipo en Rolph (1962:60): «Muchos oficiales de policía sienten que, si algo ha ido mal en la relación entre la policía y el público, es hora de que el público haga algo al respecto»; Reiss (1983:187): «existen importantes contradicciones y acuerdos tanto en la forma en que la policía y el público se perciben mutuamente como en la manera de abordar este tema». Desde un punto de vista mucho mas evolucionado, también Rico y Salas (1988:67).

232. Utilizo el término como descriptivo de una parte especializada de una realidad institucional estatal. El concepto de aparato (y más concretamente de aparato represivo) de estado depende naturalmente del concepto de estado que se maneje, pero tanto la tradición weberiana que concibe al estado como asociación política que «es una relación de dominación de hombres sobre hombres» (Weber, 1988:84) como la marxis- ta de Gramsci que atraviesa sus Quaderni del carcere o la de Althusser (1976) parten de la base de que el estado no es un fin en sí mismo sino algo ocasional o instrumental empleado, mediante sus aparatos específicos, como instancia de dominación. En este sentido, el aparato policial sería uno de los «sub-aparatos» que constituyen el aparato-estado.

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con otros aparatos y mecanismos de control en el contexto socio-económico corres-

pondiente. Si el objeto-policía pasa a ser visto como un aparato policial, queda indiso- lublemente unido a la forma estado de la que forma parte y evoluciona con ella. Es pues fruto de un proceso histórico que hay que determinar no en función de «la policía» sino en función del estado que la cobija. Podremos entonces afirmar que lo que hoy identificamos como «policía», es decir, el aparato policial, surge políticamente con la aparición del estado moderno.233 Ello permite además ver claramente que el aparato policial nace al mismo tiempo que la cárcel como institución (Pavarini-Melossi, 1980) y que el apara- to judicial (Bergalli, 1985:76-88 y 1996:VII-XII y 1-6). Por eso la policía debe ser considerada como parte integrante del sistema de justicia criminal, el cual, a su vez, es tam- bién fruto del estado moderno. En síntesis, el enfoque del aparato policial permite estudiar a la policía en su contexto, como una de las realidades del estado moderno y bajo la vertiente de los aparatos de control, de entre los que destaca el control penal y la apli-

cación selectiva de sus recursos. Los objetos-policía, bajo este prisma, no se distinguen por sus estructuras funcio-

nales o institucionales, sino por su posición y utilización en el modelo de estado concreto y específico que estemos analizando.234 El centro de interés se desplazará entonces hacia la tentativa de determinar bajo qué poder o ideología se halla y cómo se utiliza el aparato policial, que, analizado bajo el prisma de su relación y dependencia con el estado, aparece ejerciendo una función real de coacción.

Pero si tal enfoque pudiera ser válido para explicar su papel en un sistema de justicia criminal vinculado a la actividad estatal, como planteamiento general se muestra todavía excesivamente reduccionista, ya que la actividad policial vinculada al sistema de justicia criminal, a pesar de ser la más vistosa, supone un escasísimo porcentaje de su

233. Podemos aceptar como expresión documental de la fundación de la policía moderna la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, promulgada en la Francia revolucionaria de 1789, y en especial sus artículos 12 y 13. El primero de ellos establece que: «La garantía de los derechos del Hombre y del Ciudadano hace necesaria una fuerza pública; esta fuerza se instituye, pues, en beneficio de todos, y no para la utilidad particular de aquellos a quienes les es confiada». Ciertamente, el término policía ya venía siendo utilizado, como se ha dicho, desde el siglo xvi, pero ahora adquiere un nuevo significado. El art.12 puede ser tomado como referente simbólico del momento histórico en que se produce el asalto al estado y la toma del poder por parte de una clase social distinta de la hasta entonces dominante. Los vencedores irán controlan- do progresivamente los resortes y los aparatos ideológicos y represivos esenciales, sin los cuales no se podría alcanzar plenamente el poder estatal ni, en consecuencia, la plena dominación.

234. Ello no impide que, desde una perspectiva centrada exclusivamente en la policía, se sigan efec- tuando necesarios trabajos desde diversos ámbitos, como el de la profesión policial (en España puede verse Martín, 1990); el de las funciones, que enfoca su análisis preferentemente desde el campo de la determina- ción de cometidos a llevar a cabo por la policía (Monjardet, 1996); o el estudio de la policía como organiza- ción (Bunyard, 1978; Torrente, 1997 y Escolà ed., 2000). Ciertamente, a la hora de llevar a cabo los análisis reales, los campos se confunden, y es fácil hallar mezclados elementos profesionales y funcionales u organizativos en una misma investigación.

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quehacer global.235 No se aclara así el rol de «la policía» en la sociedad, sino tan sólo su

función en el interior del sistema de justicia criminal. Ciertamente ello explicaría razo-

nablemente la función simbólica que se expresa como lucha contra el crimen y señala-

ría, al menos parcialmente, la existencia de una función real de la policía como aparato

de estado, consistente en su actuar como mecanismo de control y de regulación social

en el marco y bajo la dependencia teórica de dicho estado, mediante una preeminen-

cia sustentada en un mandato que permite el uso y aplicación de la fuerza-violencia

como coacción directa y legítima.236 Pero es preciso tener en cuenta que dicha función

consiste en el ejercicio de la coacción no sólo en el ámbito penal, sino también en otras

esferas del derecho y la sociedad. Además, la policía desarrolla un conjunto de funciones y actividades que tienen

escasa cabida no sólo en la idea de justicia criminal sino también en el propio concepto

de coacción. Por ello, mediante este enfoque no podemos dar por satisfecha la nece-

sidad de averiguar qué es realmente eso que conocemos como «policía». Bittner

(1990:131) indica que la respuesta no la hallaremos a partir del concepto weberiano

de monopolio de la fuerza, sino a partir de la idea del uso de dicha fuerza. La policía

tendría así un papel de mecanismo de distribución, en la sociedad, de una fuerza jus-

tificada por una situación determinada. Tal planteamiento traslada el enfoque hacia las

ideas de mecanismo y de fuerza, vinculados a la oportunidad del momento, lo cual

proporciona un modelo más adecuado al estudio de políticas públicas. En síntesis, podemos sostener que el aparato policial desarrolla una función sim-

bólica y otra real, pero ello sigue siendo insuficiente para describir qué es en realidad «la

policía» y para proporcionar una explicación satisfactoria del por qué de la presencia de

la policía en nuestra sociedad. Además, es evidente la existencia de diversas funciones

policiales que establecen nuevos campos de intervención, nuevas formas del uso de la

fuerza o de la discrecionalidad, que no parecen responder a una mera situación de reac-

ción directa al cumplimiento de normas, órdenes o intereses del estado. Ello abarca un

amplísimo abanico de actividades, tanto legítimas como ilegítimas, que va desde ciertas

intervenciones asistenciales o de mediación, hasta la existencia de «mafias policiales» o

corrupción, pasando por el desarrollo de intereses financieros, políticos, o de otra índo-

235. Es ya célebre el inicio de un conocido libro de Bayley (1994:3): «La policía no previene el crimen. Este es uno de los secretos mejor guardados de la vida moderna. Los expertos lo saben, la policía lo sabe, pero el público no lo sabe. Todavía la policía sostiene que es la mejor defensa de la sociedad contra el crimen y argumenta constantemente que si se le dan más recursos, especialmente personal, será capaz de proteger del crimen a las comunidades. Eso es un mito.»

236. Coacción en tanto que posibilidad del uso de la fuerza, que incluye la mera amenaza del uso de la misma, sin que por ello deba ser forzosamente aplicada, bastando la mera presencia policial como recorda- torio de tal posibilidad. Directa al no haber intermediarios entre la policía y los ciudadanos intervinientes, al tratarse de un contacto físico de la fuerza (Recasens, 1994:68-76). Legítima en el sentido de ser autorizada (con ciertos requisitos) por el estado y el derecho.

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le, que no son mera expresión de conductas efectuadas por miembros individuales, sino

actividades corporativas —o si se prefiere corporativistas— llevadas a cabo por la totalidad o por una parte organizada de la corporación.

El poder del aparato policial parece ir más allá del que el propio estado le delega (Recasens, 1997). Su privilegiada situación le proporciona la posibilidad de desarrollar un «plus» de poder adquirido, entre otras cosas, gracias a su capacidad de coacción directa, a sus posibilidades y medios de intervención y a su fuerza corporativa.237 Pero también por la cantidad de información que es capaz de acumular y de procesar y por la imagen que ella misma se ha creado entre sus conciudadanos, y que éstos han asumido.

En este punto se produce el gran cambio de derrotero respecto de la naturaleza del objeto-policía. Si aceptamos el hecho que la policía —como corporación— puede actuar al margen, e incluso contra las directrices del estado, habrá que suponer que el objeto-policía es más que un instrumento inerte en manos de éste. Se abre paso la supo-

sición de que debe de estar dotada de unas estructuras y unas dinámicas propias, que alimentadas por su relación con el estado, vayan no obstante más allá del mismo. En otras palabras, habrá que pensar que la policía disfruta de un cierto nivel de autonomía, y entonces, por qué no pensar en ella desde un enfoque sistémico; es decir a partir de su configuración como sistema autorreferente y autopoiético. En tal caso, ello explicaría su poder en las sociedades modernas y colmaría en buena parte las lagunas observadas al hablar del aparato policial como mero instrumento estatal.

Lo hasta aquí expuesto supone que, a fin de explicar plausiblemente el fenómeno policial, tenemos que plantear la coexistencia de un aparato policial que desarrolla una función visible (tanto simbólica como real) y de un sistema policial dotado de una fun- ción oculta (no manifiesta). Además, no hay porqué suponer que ambas facetas operen perfectamente sincronizadas. Esta perspectiva permite comprender el porqué de

muchos de los conflictos policiales, que pueden ser vistos, bajo este prisma, como el resultado de la interacción compleja de colisiones entre estado-ciudadanos, policía-ciudadanos, estado-policía o aparato policial-sistema policial, en los que la naturaleza poliédrica de la policía le permite jugar desde diversos ángulos.

Ello supone admitir la posibilidad de definir un sistema policial como ente-poder en sí mismo, y al mismo tiempo delimitar cuáles son los perímetros de dicho poder. Con ello estamos descartando que la policía constituya un mero instrumento inerte en manos del estado, una simple máquina trivial,238 para atribuirle, en cambio, características de

237. Hay que ser no obstante muy prudentes a la hora de hablar de corporación así como de cultura policial. Como demostraron Monjardet (1994) y Monjardet y Corgeon (2005), no se puede acudir a meros estereotipos o generalizaciones, ya que existe un gran pluralismo del que hay que extraer los posibles elementos comunes.

238. En el sentido que le da Von Foerster (1984:201): «Una máquina trivial se caracteriza por una rela-

ción uno-a-uno entre sus "input" (estímulo, causa) y sus "output" (respuesta, efecto). Esta relación invariable

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sistema.239 Además, no basta con analizarlo como una caja negra,240 es decir una estructura conceptual que permite prescindir de su funcionamieto interno, y conside- rarla tan sólo como un generador de entradas (inputs) y salidas (outputs). Desde ésta perspectiva, ciertamente, se pueden analizar las fuentes que la mueven en forma de inputs (normas, políticas, intereses diversos...) así como ver cuáles son los outputs resul- tantes (control, prevención, represión...) pero su opacidad no permite ver con claridad cómo funciona su interior.

En este punto surge precisamente el problema. Si la policía constituyera un mero aparato/instrumento estatal su única posibilidad válida sería entonces la de la obediencia ciega, al coincidir los engranajes de la caja negra (que operaría como una máquina

trivial) con los intereses del estado (hecha la salvedad de lo que podríamos considerar disfunciones mecánicas como reivindicaciones gremiales u otros mecanismos de auto- protección propios de todos los instrumentos estatales compuestos por funcionarios). Pero tal simplificación no da cuenta de la realidad, que genera a menudo conflictos a varias bandas, entre ciudadanos, policía y estado, de modo que, en ocasiones, la cor- poración policial o partes significativas de la misma parecen tener intereses contrapues- tos a los estatales.

Por ello, asumiendo el enfoque del aparato policial, con sus aportes, pero también con sus limitaciones explicativas en lo que atañe a la corporación, es preciso ir más allá, para encontrar un marco interpretativo que relacione, de manera dinámica, a la policía con su entorno (estado, sociedad...) y que permita contrarrestar la opacidad de su con-

cepción como caja negra hasta hacerla transparente. En otras palabras, se trata de negar el concepto mismo de caja negra como máquina trivial que procesa mecánicamente y transforma siempre del mismo modo los outputs, para explorar el interior de la caja y concebir al objeto-policía como un sistema atorreferencial, en condiciones de establecer relaciones de dependencia entre los outputs que genera y el estado interno en que

constituye "la máquina". Puesto que esta relación está determinada para siempre, es un sistema determinis- ta; y puesto que una vez observado un output para un input dado, dicho output será siempre el mismo para todo input igual introducido posteriormente, se trata también de un sistema predecible».

239. El término sistema es utilizado aquí no en su concepción clásica (la de von Bertalanffy —1991 — entre otros) sino, básicamente, en la versión reflejada por Morin, y en muy menor medida por Luhmann a partir de las teorías de Maturana y Varela (vid. entre otros Morin, 1994 y 1997; Luhmann, 1990 y 1996b), es decir, que se concibe este sistema como autorreferente (que incluye en sí mismo el concepto de entorno y es capaz de diferenciarse del mismo) y autopoiético (capaz de crear su propia estructura y producir y reproducir sus elementos).

240. En el sentido que le ha dado la cibernética en su forma simple: «el concepto de caja negra permite ignorar el funcionamiento interno de dicha caja negra, considerada como un simple elemento que comporta entradas y salidas» (Durand, 1998:36) y no en el sentido luhmaniano de «sistemas [que] en su autotratamiento, desarrollan formas de aprehensión de la complejidad no accesible al análisis y simulación científicas» (Luhmann, 1990:45).

190

LA SEGURIDA, LA INSEGURIDAD Y LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD

en ese momento se halla, de modo que, a partir del mismo input o similar, el resultado puede ser distinto en momentos diversos. Pero entonces es preciso reconocer y aceptar la existencia de un sistema policial capaz de generar sus propias referencias, de afirmar su identidad, de adquirir y desarrollar su autonomía a través del aprendizaje y de auto organizarse mediante la evolución de su constitución interna y su comportamiento.

La «policía» puede entonces ser considerada como una maquina(ria) compleja, un complejo-policía.241 Su adaptación al entorno la lleva a constantes mutaciones y expli- ca, por ejemplo, que durante los últimos años haya sufrido cambios estructurales que la han impulsado a abandonar formas rígidas y excesivamente jerarquizadas de corte militarista, en favor de otras más ágiles, basadas en la diversificación de los centros de deci-

sión y el aumento de las posibilidades de aprendizaje, lo que las convierte en más aptas para la captación de información a través de los contactos con los ciudadanos de tipo mimético y capilar. Ese uso de la información, la adaptación al entorno o la aceptación del conflicto, permiten el desarrollo de un sistema policial polivalente que utiliza el poder de que dispone no sólo como instrumento al servicio del estado, sino también, y especialmente, como medio capaz de regenerar su propia existencia, lo que lo convierte en ente-poder en sí mismo.

En síntesis, podemos afirmar que el complejo policía es y actúa como un sistema complejo en el interior del estado y de la sociedad. Si ello es así, se explicaría por qué, en los momentos en que el estado domina, ya sea por la fuerza o bien porque las circunstancias (sociales, económicas, históricas, etc.) fortalecen su posición, el sistema poli-

cial se siente cómodo en el seno estatal del que recibe legitimación y poder, tendiendo entonces a mostrar su aspecto más instrumental. Pero en momentos de crisis, tal rela- ción se altera, y afloran los mecanismos de autodefensa del sistema policial, llegando a generarse conflictos con el estado. La naturaleza de sistema polivalente, es decir la fun- ción oculta aparece entonces de manera más visible, en detrimento de la función visible como aparato de estado.242

241. Utilizo el concepto de complejo no desde el punto de vista biológico relacionado con la capacidad de procesar información (Lewin, 1995:163) ni como una mera interacción de múltiples agentes indepen- dientes en una multiplicidad de vías (Waldorp, 1992:11) sino en el sentido que le dan Morin (1994) y Morin y Le Moigne (1999), como un «tejido de eventos, acciones, interacciones, retroacciones, determinaciones, azares, que constituyen nuestro mundo fenoménico» (Morin, 1994:32). Este concepto de complejidad, desarrollado, permite entrar en las cajas negras (1994:60) y exige, fundamentalmente que jamás se aislen o reduzcan el todo y las partes que constituyen un sistema. El concepto de complejidad se une así indisoluble- mente al de sistema. El sistema es así visto como unidad compleja.

242. Tal dinámica se puede constatar reiteradamente. Basta con aplicar este análisis a la historia reciente de España, desde el tardofranquismo a la transición y la democracia, para ver en qué momentos aflora el sistema en detrimento del aparato, y qué modelos y objetivos defiende el «complejo policial». Que dichos modelos y objetivos eran más que simple expresión de corporativismo fue intuido visiblemente en el momen- to de la transición, que acuñó la expresión «poderes tácticos» para referirse, entre otros, a «la policía».

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De lo dicho hasta aquí se desprende la necesidad de asumir la capacidad del sis-

tema policía para intervenir, incluso de manera determinante, en cierto nivel de políti-

cas de seguridad. En el marco de los modelos democráticos y de derecho desde el que

estamos hablando, la policía (complejo-policial) no es un mero ejecutor de políticas, sino

que, como hemos visto, dispone de cierto espacio de participación en materia de crea-

ción y aplicación de políticas de seguridad. Pero ello, claro está, dentro de unos límites

muy concretos. La misión de la policía se circunscribe, en dicho esquema, al ámbito de

la seguridad ciudadana y del mantenimiento del orden, y si en este último no cabe más

que la obediencia estricta a las órdenes recibidas (la desobediencia entrañaría respon-

sabilidad administrativa o incluso penal), en el primero la policía, como complejo, y el

policía, como agente, tienen la obligación de aplicar políticas de seguridad, para lo cual,

a menudo, deben establecer estrategias locales o sectoriales, a fin de traducir las direc-

trices recibidas a su aplicación práctica en una realidad compleja que sólo ellos están en

disposición de conocer con suficiente detalle. A este nivel de políticas aplicadas, la poli-

cía no sólo puede, sino que debe ser capaz de desarrollar políticas de seguridad en el

ámbito de la seguridad ciudadana. En cambio, si lo hace en la esfera de la seguridad

pública (salvo casos excepcionales y puntuales o en los que sea requerida como consul-

tor) substituyéndose a las instancias públicas competentes, que son las políticas, ello es

reflejo de una situación anómala, que revela un fallo del sistema político. Sea porque

éste deja vacíos que son colmados subsidiariamente por la policía, sea porque ésta usur-

pa unas competencias que no le son propias. En ambos casos se puede hablar de dis-

torsiones debidas a la debilidad de los mecanismos políticos democráticos, cuya persis-

tencia pone en peligro a la totalidad del sistema.

Dejando aparte las patologías, para ver el establecimiento y desarrollo de políticas

de seguridad a nivel de seguridad ciudadana, para entender cómo funcionan el com-

plejo policial y sus agentes a efectos de políticas de seguridad, es útil recurrir al concep-

to de «burocracia de calle» o «burocracia de nivel básico» [street level bureaucracy) esta-

blecido y desarrollado por Lipsky (1980). Este autor identifica bajo esta etiqueta a diver-

sos servicios públicos: «las escuelas, la policía y los departamentos de bienestar social,

los juzgados de instancia,243 las oficinas de servicios legales y otras agencias cuyos tra-

bajadores interactúan con las anteriores y disponen de una amplia discrecionalidad res-

pecto de la distribución de beneficios o la imposición de sanciones públicas» (1980:xi).

Los argumentos básicos de la citada obra se fundamentan en tres afirmaciones: «las deci-

siones de los burócratas de nivel básico, las rutinas que establecen y los mecanismos que

inventan para hacer frente a las incertezas y la presión en el trabajo, se convierten efec-

243. El autor utiliza la expresión lower courts, que identifica a juzgados de nivel básico. Puede ser entendido en este contexto como juzgados con jurisdicción limitada a delitos menores o pequeñas disputas civiles, se trata de aquellos órganos jurisdiccionales que ven en primera instancia causas susceptibles de ulterior recur- so ante un tribunal superior.

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tivamente en las políticas públicas que realizan (...) las políticas públicas no son mejor

comprendidas, tal como vienen establecidas en las legislaciones, los gabinetes superiores o los altos funcionarios, porque en buena medida vienen producidas en las oficinas saturadas y en las relaciones diarias de los trabajadores de calle (...) el conflicto en las políticas no sólo se expresa como la contienda de intereses grupales, sino que también se localiza en la lucha entre trabajadores individuales y ciudadanos que desafían o se someten al proceso de clientelismo» (1980:xii). Lipsky sostiene que las decisiones toma- das y las acciones llevadas a cabo por los burócratas de nivel básico constituyen verdaderas políticas, que se basan en procesos de simplificación y establecimiento de rutinas:244 «las rutinas, simplificaciones y los entornos de toma de decisiones de bajo nivel de los burócratas de nivel básico son políticos» (1980:84), así como en la producción de estereotipos que le permitan identificar «a potenciales agresores a partir del modo de andar, vestirse, tipo de coche o actitud» (1980:123). Las acciones de estos actores modi-

fican, para bien o para mal, el acceso a programas y políticas gubernamentales así como la distribución de bienes, servicios y sanciones, y constituyen la imagen y la realidad del servicio proporcionado por su gobierno (1980:3 y 84), pero simultáneamente ellos tam- bién forman parte del debate, puesto que al tiempo que adaptan las macro-políticas a la realidad concreta diseñando para ello micro-políticas, son a su vez el producto de tales macro-políticas y elemento de controversia política (1980:4). De hecho, ellos mismos se ven como engranajes del sistema, oprimidos por la burocracia para la que trabajan, a pesar de que desde fuera se les perciba como muy autónomos, cuando en realidad acostumbran a mantener un alto nivel de conflicto con su mandante (1980:162), respecto del cual suelen tener resistencias y prioridades distintas respecto del trabajo (1980:18, 23 y 25).

Los burócratas de nivel básico, entre los que se cuentan los niveles policiales más

operativos,245 tienen la clave del dimensionamiento de la ciudadanía, es decir, generan el contexto socio político en que las personas actúan e interactúan (1980:4). Para ello disponen, en su organización, de un nivel de discrecionalidad relativamente alto y de una cierta autonomía respecto de la autoridad (1980:13), porque trabajan en situaciones demasiado complicadas para reducirlas a formatos programáticos, se hallan en situa-

244. Respecto de las rutinas, hay que tener presente que en materia policial, la predictibilidad de determinadas rutinas pueden generar un «sentimiento de seguridad psicológica» (Giddens, 1999:96), pero también puede producir un efecto contrario, si lo que se rutiniza es la apatía, las actuaciones inútiles o el fárrago buro- crático.

245. Es necesario discrepar de la generalización de Lipsky que sitúa a la policía como un todo en este nivel, ignorando que se trata de una organización jerarquizada cuya cúpula participa de niveles superiores en la elaboración de políticas públicas, en algunos casos como asesores directos de los decisores políticos. Del mismo modo que este autor habla de lower courts para designar a las instancias inferiores de la justicia, pero no incluye entre la street level bureaucracy a los altos tribunales, debería establecerse una diferencia entre los niveles policiales más operativos y los superiores.

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ciones que requieren a menudo una dimensión humana (1980:15 y 161) y deben generar confianza. En otras palabras, se hallan en una situación dialéctica entre la necesidad de flexibilidad y la adaptabilidad por un lado, y la obligación de imparcialidad y de apli- cación estricta de la ley por otro (1980:16). Por todo ello, y por el hecho de tener mucho trabajo y pocos recursos (1980:18), suele aparecer cierto pesimismo desde el momento en que los trabajadores perciben la diferencia entre el discurso idealizado de su profe- sión y la realidad (1980:xii).

Por otra parte, tratan de establecer sus políticas a partir de una relación forzada (no voluntaria) e individualizada con el ciudadano/cliente, al tiempo que tratan de resistirse a la organización de los mismos y «tienden a ver a las organizaciones de clientes como innecesarias, frivolas, probablemente irresponsables o no representativas de los "verdaderos" intereses de los clientes» (1980:119).

Una parte de la responsabilidad de las posibles distorsiones radica en las propias agencias, a las a que Lipsky dedica una reflexión relativa a la responsabilidad (accountability), a la que considera «el nexo de unión entre burocracia y democracia» (1980:160). Establece como prerrequisitos para una política de responsabilidad burocrática los siguientes:

«1. Las agencias deben saber lo que quieren que hagan sus trabajadores. Cuando los objetivos son múltiples y en conflicto, las agencias deben ser capaces de ordenar sus pre- ferencias.

2. Las agencias deben saber cómo medir el rendimiento de sus trabajadores. 3. Las agencias deben ser capaces de comparar a los trabajadores entre sí a fin de esta-

blecer estándares para juzgarlos. 4. Las agencias deben disponer de incentivos y sanciones capaces de disciplinar a los tra-

bajadores. Deben ser capaces de prevalecer sobre otros incentivos y sanciones que puedan operar.»

En suma, Lipsky plantea un conjunto de elementos de debate interesantes. Por un lado, permite vincular la idea de policía con las de responsabiladad (tanto del agente como de la organización), confianza y discrecionalidad. Al mismo tiempo, trascender su limitado análisis del conflicto entre gestores y operadores de base, permite diferenciar entre niveles de policía y políticas de seguridad. Aceptando, con él, que la actuación de la policía de base produce políticas y no se limita tan sólo a aplicar mecánicamente leyes, programas y directrices, es preciso no obstante operar la distinción ya señalada, entre las políticas instrumentales que se sitúan al nivel más básico de la seguridad ciudadana, establecidas y aplicadas por los niveles policiales más operativos, respecto de las políti- cas más globales y más próximas a las políticas de seguridad pública, desarrolladas por las instancias superiores de la organización. La misión de estas últimas consiste en reci- bir y hacer cumplir las políticas de seguridad emanadas de los niveles políticos competentes en materia de seguridad pública, sin descartar, como ya se ha señalado, que puedan incluso participar como expertos en dicha toma de decisiones. 194


Tienen razón Ham y Hill (1995:164) cuando tachan a Lipsky de conservador por su

tono pesimista, al utilizar su batería de argumentos para sostener que es inútil tratar de cambiar las políticas públicas, puesto que la burocracia de nivel básico bloqueará siempre todo intento, mediante rutina y simplificación. Esto es justamente lo que debe evitar un buen proceso de diseño, producción, desarrollo y ejecución de políticas de seguridad. Pero no es menos cierto que, en ausencia de dicho proceso, la burocracia de nivel básico tenderá, por defecto, a desarrollar pseudo políticas de seguridad.

Es no obstante interesante retener que el sistema policía, para el desarrollo de su actividad, la aplicación de políticas de seguridad pública y la elaboración de políticas de seguridad ciudadana, dispone de dos instrumentos principales: la confianza y la discrecionalidad, y presupone un requisito de responsabilidad asociado a la idea de control de la misma.

La confianza, de hecho, es un elemento general e inherente, como hemos visto, a la

propia noción de seguridad. Ya se ha señalado que la generación de seguridad requiere una intervención directa de interlocutores capaces de traducir en la práctica las políticas de seguridad diseñadas por las instancias pertinentes. Dicha interlocución puede producirse mediante sistemas expertos, o a través de relaciones «cara a cara». Tratándose de la policía, ésta opera como sistema experto, y en algunos casos, como en la práctica de la policía de proximidad, puede emplear también el contacto individualizado. La misión (función visible) del complejo-policía debería ser, principalmente, la de generar fiabilidad, constituyéndose en eso que Giddens denomina un «punto de acceso» de fiabilidad.246 En gran medida, la confianza que los ciudadanos tengan en las instituciones y en su capacidad de formular polí- ticas de seguridad dependerá de su relación con los puntos de acceso, con los contactos concretos, con sus experiencias precisas. Por ello es tan importante para el éxito de tales políticas que la policía genere confianza.

En un estudio sobre la confianza en la policía, Cornelli247 (2002:75-76) formula tres hipótesis: a) La confianza en la policía depende más de variables relacionales como la imparcialidad o la respuesta a expectativas, que de las variables individuales; b) depende también de la percepción que se tiene de la imparcialidad y corrección de los agentes y c) finalmente de la percepción que se tenga de la capacidad de los policías de responder a las expectativas de los ciudadanos.

246. Un punto de acceso (access point) de fiabilidad es el punto de contacto entre las personas/sistemas expertos y aquel/aquellos a quien deben infundir fiabilidad: «El hecho de que los puntos de acceso sean puntos de tensión entre el escepticismo lego y la experiencia profesional, los convierte en cauces reconocidos de vulnerabilidad de los sistemas abstractos. En algunos casos, una persona que vive desafortunadas experiencias en un determinado punto de acceso donde las habilidades técnicas en cuestión son relativamente de bajo nivel, puede optar por excluirse de la relación cliente-persona lega» (Giddens, 1999:90).

247. El trabajo de Cornelli, que constituyó su tesis doctoral presentada en Trento bajo la dirección del Prof. Ernesto U. Savona, contiene un apreciable repaso de la escasa bibliografía más reciente existente sobre este tema.

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Si el complejo-policía falla como punto de acceso (porque falla la relación con el

estado, con los ciudadanos o con ambos), o bien si falla la «transparencia» (efecto de la

«caja negra»), o si por cualquier otra causa falla la generación/transmisión de fiabilidad,

el complejo-policía no puede cumplir con su función visible, en cuyo caso, se produce

un doble efecto: por una parte, se quiebra la confianza de los ciudadanos en el «siste-

ma experto» «policía» y en los sujetos/agentes policías, creándose así un desencuentro

que bloquea la aceptación y correcta aplicación de las políticas de seguridad, y por otra

parte, existe la tentación, por parte de otros actores sociales (servicios sociales, agencias

privadas, particulares etc.), de subsanar las carencias producidas por el citado quebran-

to, lo que puede generar distorsiones, solapamientos y mermas en el servicio público y

tensiones interinstitucionales y entre sistemas expertos.248 Como apunta Cornelli (2002:46) resumiendo a diversos autores: «la confianza, en

la policía puede ser definida como un estado mental favorable hacia la policía consis-

tente en creer que lo que de ellos se espera será probablemente aquello que la policía

realmente haga.» Tal definición vincula la confianza con la credibilidad (accountability).

Pero la confianza y la credibilidad producen también efectos en las dinámicas internas

de las instituciones. Como observa Nelken (1994:232) una institución que goza de con-

fianza puede utilizarla como elemento autorreforzante, en la medida en que suponga

un cierto relajamiento en su control y evite con ello que se detecten casos de malos

comportamientos. Inversamente, cuanta menos confianza se deposite en una institución

o sistema experto, más se tenderá a auditarla y fiscalizarla, lo que producirá un efecto

desvelador de malos comportamientos e irá en detrimento del capital de confianza de

dicha institución. La discrecionalidad en la administración en general y en la policía en especial cons-

tituye un término ampliamente debatido desde los años 70, sin que se haya llegado a

posturas pacíficas respecto de su naturaleza, características y límites.249 Pero a los efec-

tos de nuestro análisis, no es tanto la noción de discrecionalidad en sí misma lo que

ahora nos interesa, sino cómo opera en la práctica dicho concepto aplicado a la policía,

en relación con el desarrollo de políticas de seguridad. Nadie niega ya que la discrecionalidad —que no puede ser separada de las temá-

ticas de confianza, fiabilidad y control— forma parte fundamental de la función de poli-

cía, pero no se trata de un poder discrecional entendido como capacidad incondicio-

248. Señalemos también la posibilidad contraria, es decir que la policía ocupe los espacios vacíos deja- dos por parte de otros actores sociales cuyas incapacidades o dimisiones les hayan hecho abandonar el terreno. En tal caso el problema aparecerá cuando la policía no sea capaz de dar una respuesta adecuada (por falta de preparación, capacidades o recursos) y se genere igualmente un déficit de fiabilidad.

249. El concepto de discrecionalidad policial ha sido objeto de acalorados debates y controversias. Para un análisis en la bibliografía española puede consultarse Barcelona (1988:227 y ss.); Aguirreazkuenaga (1990:368 y ss.); Villagómez (1997:192 y ss.); Rico (1983:211-233).

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nada de imposición. Como apunta Fernández (1991:17): «Un poder susceptible de ser ejercitado a discreción de su titular tiende por hipótesis a no reconocer límite alguno y a rechazar por ello cualquier tipo de controles...», esta primera percepción debe ser corregida, librando «la batalla de la discrecionalidad» (1991:22) para que deje de ser una inmunidad del poder y se convierta en una facultad sometida permanentemente a límites y controles.250 Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1987, citada por el mismo autor (1991:88): «no debe olvidarse que el margen de libertad decisoria que la discrecionalidad significa ha de estar, en todo caso, condiciona- do por la norma general imperativa del cumplimiento de los fines de la Administración al servicio del bien común y del respeto al ordenamiento jurídico, ya que nunca es per-

mitido, y menos en el terreno del Derecho, confundir la discrecionalidad con lo arbi- trario». Desde esta óptica, la discrecionalidad en general y por supuesto la policial, viene encuadrada en los límites de una elección condicionada por el objetivo perseguido, la racionalidad de la acción y las restricciones tanto jurídicas como administrativas e institucionales (Domínguez, 1996:885)

Con todo, la discrecionalidad policial debe ser preservada, al tiempo que sancionado su mal uso. Al nivel de la actividad individual de los agentes, constituye un elemento apto para posibilitar la adaptabilidad y la adecuación de su función a la realidad concreta. Por otra parte, dado el campo limitado y subsidiario de las políticas que corresponde a la policía, el concepto de discrecionalidad puede ser un buen instrumento de aplicación de políticas básicas de seguridad ciudadana. Ello no es, en cambio, de apli-

cación a las políticas más globales desarrolladas por las instancias superiores de la orga- nización policial, cuyos mecanismos, como ya se ha señalado, se vinculan más al cumplimiento de las políticas de seguridad emanadas de los niveles políticos competentes en materia de seguridad pública.

Resumiendo lo hasta aquí expuesto, podemos afirmar que «eso» que coloquial- mente denominamos «policía», no debe ser analizado únicamente como una función o una corporación, ni tan sólo como un objeto o un aparato de estado, sino que requiere un enfoque desde la complejidad, que lo trate a la vez como aparato de estado y como sistema polivalente, aspectos agrupados bajo la expresión «complejo-policial».

No podemos separar el complejo-policial del entorno del sistema social (en sentido lato) y de la función de seguridad que en su seno desempeña. El complejo-policial debe ser analizado como un «sistema experto» integrado por profesionales251 y en rela-

250. Para un primer filón de análisis sobre la discrecionalidad de la policía puede verse entre otros y Niederrhoffer (1876); Loubet del Bayle (1988 y 2006); Goldsmith (1990). Para la temática del control, entre otros Recasens (2000b); Monjardet (2000); en general para ambos temas Reiner (2000).

251. De ahí la importancia de establecer códigos de ética o deontológicos que permitan avanzar en la clarificación, tanto para ciudadanos como para agentes de policía, de las expectativas/reglas del juego. Con ello se logra reforzar de manera determinante el efecto fiabilidad. Esta necesidad parece haber sido captada.

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ción con conceptos comolos de riesgo,252 fiabilidad y discrecionalidad, a fin de comprender su ubicación real en relación con la seguridad y los demás actores intervinientes.

El concepto de seguridad se plasma, cada vez más, a través de planteamientos de partenariado y lógicas sistema-entorno. En este nuevo marco reílacional, el rol del estado se redimensiona a la baja apareciendo, con respecto a él, ámbitos «macro» y «micro» de seguridad. Todo ello hace aflorar las características sistémicas del complejo-policía y pone de manifiesto su esencia real al forzarle a mostrar tanto sus funciones visibles (como aparato de estado) como sus funciones ocultas (como sistema-ente-poder en sí mismo).

Al mismo tiempo sitúa el rol de la policía lejos de la centralidad del sistema de

seguridad, en el que, si bien sigue conservando un papel preponderante, debe compar-

tir protagonismo, recursos e información253 con otros actores que interactúan e influyen

en la determinación de las políticas de seguridad. La policía, en su ámbito y a través de diversos mecanismos entre los que cabe des-

tacar la confianza y la discrecionalidad, es también productora, a un cierto nivel, de polí-

ticas de seguridad. El hecho de que éstas sean forzosamente limitadas y parciales no debe

suponer que sean ignoradas.254 Pero dichas políticas (de seguridad ciudadana) deben ser

parte integrante de las políticas públicas, respecto de las cuales pueden tener un cierto

grado de autonomía en la aplicación y la gestión, pero nunca independencia. La evalua-

ción de las políticas de seguridad deberá hacerse siempre teniendo en cuenta los fines y

por instituciones como el Consejo de Europa, que se ha expresado a través de la Recomendación Rec (2001) 10 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el Código europeo de ética de la policía (Recasens, 2003b).

252. Para un análisis sobre policía y sociedad del riesgo puede verse Ericson y Haggerty (1997) que consideran que «Ambas, la función policial («policing») y la sociedad en la que se ubica, son más comprensibles en los términos del paradigma del riesgo» (1997:426).

253. De hecho, el espacio que la policía todavía maneja con cierta preeminencia es justamente el de la información. Ericson y Haggerty (1997) llegan a afirmar que, en la sociedad del riesgo, las policías tienden a devenir un mero informador de riesgos, dejando a otros la responsabilidad de gestionar dichos riesgos. Pero las distorsiones son también evidentes en este terreno. Un exceso de datos, una incapacidad para seleccionar y procesar los más adecuados para cada nivel de información necesitado o requeridO, deficiencias en los programas de tratamiento, o lagunas importantes respecto de ciertas tipologías, así como graves dificultades a la hora de compartir información entre policías, o entre éstas y otros actores o sectores (como por ejemplo el privado) invalidan en parte tal preeminencia. Para este tema puede verse el monográfico sobre riesgo e infor- mación de Les Cahiers de la Sécurité Intérieure (AA.W., 1998a).

254. Como indican Shearing y Stenning (1990:20): «Aunque sea útil distinguir el ejercicio político de la policía que responde a amenazas contra el orden garantizado por un gobierno (ejercicio regular de la policía —-"regular policing"—) y aquel que responde a amenazas contra el gobierno en tanto que garante del orden ejercico político de la policía —"political policing"—) es Importante admitir que toda actividad de policía ("policing") ejercida por un gobierno, es esencialmente política ("political")».

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objetivos de las políticas públicas de seguridad, de mayor alcance. Justamente, el problema grave se produce cuando no existen políticas de seguridad que encuadren la actividad policial. En ese caso, la obligación de actuar desde la inmediatez y en el día a día impide que pueda existir un vacío. Lo que se producirá, con toda probabilidad, es la ocupación del espacio de las inexistentes políticas por parte de los operadores que hubieran debido aplicarlas, bien se trate de la ya citada burocracia de nivel básico, bien sean otros actores no policiales. En otras palabras, a falta de verdaderas políticas de seguridad se llenará su carencia mediante la substitución por actividades de operadores, cor- poraciones u otros actores, que, de buena o mala fe, con mayor o menor pericia, trata- ran de colmar el espacio. Dichas actividades, por lo general, no coinciden con la defi-

nición propuesta de políticas públicas de seguridad, sino que responden a criterios e intereses corporativos, privados, sectoriales o de otra índole, en función de lo que puedan, sepan o quieran hacer dichos operadores.

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la seguridad y sus políticas

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