la autonomÍa municipal

LA AUTONOMÍA MUNICIPAL *

POB

FBANCISCO SOSA WAGNEB

Catedrático de Derecho Administrativo

SUMARIO; 1. INTBODÜCCIÓN.—2. EL TEXTO CONSTITUCIONAL Y su INTERPRETACIÓN ju-BISPBUDENCIAL.—3. L*S COMPETENCIAS MUNICIPALES.—4. LA GARANTÍA JUDICIAL. ANÁLISIS £>E

LA JtIBISPBUDENCIA DKL TBIBUNAL SUPREMO.—'AjJDENPA.

1. Por segunda vez, en nuestra historia constitucional, se reconocela autonomía de los municipios, ya que el texto republicano de 1931estableció en su artículo 9 que, «todos los municipios de la Repúblicaserán autónomos en las materias de su competencia». En la legislaciónespecífica del régimen local, el planteamiento tradicional ha sido elderivado de una comprensión que, ajustadamente, se ha llamado ro-mántica del municipalismo, consistente en la atribución al municipiode un carácter natural, previo, pues, a la existencia del Estado mismo.Tal ha sido el caso del Estatuto municipal de Calvo Sotelo y de lalegislación del pasado régimen político que poco o nada hicieron paraponer al servicio de esa enfática declaración instrumentos o técnicasjurídicas precisas para su defensa. La realidad es que, en. rigor, laposición de las Corporaciones locales llega a 1978 visiblemente ero-sionada como consecuencia del manejo de cuatro mecanismos, cuyadescripción no resulta difícil hacer.

El primero consiste en la invasión por el Estado de las competen-cias municipales. Sabido es que el artículo 101 de la Ley de RégimenLocal, aún hoy vigente, fija un listado de atribuciones de los muni-cipios con una tal amplitud e imprecisión que justamente por elloconducía a un continuo desgaste como consecuencia de la actividadnormativa del Estado que, desconociendo estas atribuciones compe-

* Texto de la conferencia pronunciada en el País Vasco y Granada en el mar-co de las sesiones dedicadas al estudio del Estatuto vasco y de las SegundasJornadas Iberoamericanas de Estudios Municipales.

2239Revista de Administración PúblicaNúms. 100-102. Enero-diciembre 1983

FRANCISCO SOSA WAGNER

tenciales, regulaba, a través de sus normas —incluso de ínfimo rango—,áreas que, en principio, estaban reservadas a la competencia munici-pal. En efecto, la potestad normativa de los Ayuntamientos se encuen-tra recogida en el artículo 108 de la Ley de Régimen Local, a cuyotenor, «en la esfera de su competencia, los Ayuntamientos podránaprobar ordenanzas y reglamentos y los alcaldes dictar bandos deaplicación general en el término municipal. Ni unos ni otros conten-drán conceptos opuestos a las leyes o disposiciones generales». Coneste precepto se establece claramente un límite de carácter negativoa la potestad reglamentaria municipal, límite referido a la esfera desu competencia, fuera de la cual las normas dictadas por las Corpora-raciones locales estarían viciadas de nulidad y un límite de carácterpositivo que viene constituido, como han escrito GARCÍA DE ENTERRÍAy FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, «por la existencia de un ámbito reservado dematerias cuya regulación se entrega al ente menor y que, por tanto,no puede verse afectado por los reglamentos estatales o regionales,sino sólo por la ley y, aun en este caso, dentro de los límites que a lapropia ley impone la Constitución, supuesto que es la misma normafundamental la que reconoce y garantiza la autonomía local». Pero es-tos principios, fáciles de explicar teóricamente, no han solido encontrarun adecuado respaldo en la práctica legislativa: la realidad es que elEstado desde la legislación sectorial regulaba y arruinaba los ámbitosmunicipales de competencias.

Todo ello con un telón de fondo que me interesa, en este momento,resaltar sin perjuicio de insistir en ello más adelante: la indefensiónde las Corporaciones locales ante esa invasión de las competenciasmunicipales, derivadas de causas variadas y de una práctica jurispru-dencial que negaba a dichas Corporaciones legitimación para recu-rrir en aplicación de la criticable doctrina del Tribunal Supremo queexigía ámbito territorial nacional a las personas públicas que intenta-ban impugnar disposiciones de carácter general. Esta doctrina, cuyosdaños fueron incalculables en todos los ámbitos, dejó a los Ayunta-mientos absolutamente inermes porque es evidente que éstos, por supropia naturaleza, jamás podrían llegar a rellenar ese artificioso re-quisito inventado por nuestro más alto Tribunal.

Invasión, pues, de las competencias municipales por el Estado eindefensión jurisdiccional de éstos constituyen el primer parámetroque nos define la posición de subordinación de los entes locales alEstado,

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El segundo mecanismo venía constituido por el rígido sistema detutela de los actos de las Corporaciones locales, instrumentado a tra-vés de las autorizaciones, aprobaciones, procedimientos bifásicos, sus-pensión de acuerdos, etc., en que se desenvolvía la actividad munici-pal. Como se ha dicho certeramente, «la -característica común a todosestos supuestos es la inexistencia de competencias decisorias a favorde las entidades locales; la decisión, en último término, corresponde ala Administración del Estado, bien entendido que cabe admitir unasciertas diferencias en cuanto a la determinación del contenido deaquélla, según sea el tipo de procedimiento. Ello no obsta, sin em-bargo, para que pueda negarse la existencia de una verdadera des-centralización allí donde operen cualquiera de tales procedimien-tos» (J. SALAS).

La debilidad congénita de las haciendas municipales, eternas guar-dadoras de turno ante las ventanillas del Banco de Crédito Local, yel nombramiento de alcaldes que se mantiene prácticamente hasta elfin del pasado régimen en manos de los órganos centrales o perifé-ricos del Estado, constituyen los otros dos mecanismos que estoy des-cribiendo y sobre los que por pertenecer a nuestro pasado más próxi-mo no resulta necesario insistir.

2. La Constitución de 1978 establece, sin embargo, el principio deautonomía local. En efecto, el artículo 137 nos dice que: «El Estado seorganiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Co-munidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozande autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» y el artícu-lo 140, por su parte, establece que: «La Constitución garantiza la auto-nomía de los municipios.» Este principió de la autonomía local queluee en la Constitución tiene el carácter normativo que a toda laConstitución alcanza, por lo que debe servir de argumento inspiradorde unas técnicas jurídicas precisas que sirvan justamente para articu-larlo y dotarlo de operatividad.

A este fin, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la Sen-tencia de 28 de julio de 1981, sobre la Ley de Diputaciones catalanas,se ha servido de la doctrina de la garantía institucional para defenderun núcleo de la autonomía local indisponible, incluso, para el legisla-dor ordinario. Razona en este sentido el Tribunal que «el orden jurí-dico-político establecido por la Constitución asegura la existencia dedeterminadas instituciones a las que se considera como componentes

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esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurarlos principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o re-ducto indisponible por el legislador», añadiendo que «no cabe estable-cer a priori cuál es el límite constitucional de la reestructuración delas autonomías locales, pero las autonomías garantizadas no puedenser abolidas, pues la protección que la Constitución les otorga des-borda con mucho de la simple remisión a la ley ordinaria en ordena la regulación de sus competencias. El legislador puede disminuir oacrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas porentero, y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido sólo puedehacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de auto-nomía que es uno de los principios estructurales básicos de nuestraConstitución». L. PAREJO ha explicado con especial brillantez este pun-to en la doctrina española por lo que a su libro «La garantía institu-cional de la autonomía local» me remito in toto.

La aprobación de nuestra Constitución puede fijarse como el diesa quo que inicia el despiece de los mecanismos de intervencionismoestatal en la vida de los municipios. El rígido sistema de tutela queexistía sobre los actos de las Corporaciones locales al que dedicó aten-ción Raúl BOCANEGBA ha desaparecido en su práctica integridad comoconsecuencia de la Ley 40/1981, cuyo origen es, importa destacarlo,abiertamente jurisprudencial. Es el recurso de inconstitucionalidadcontra la Ley de Régimen Local el que desencadena la'revisión de lalegislación local, que culmina, como digo, en la citada Ley 40. No eseste lugar para desarrollar su contenido. Únicamente conviene rete-ner que son pocos los actos de las Corporaciones locales que quedansometidos a la intervención del Estado, intervención que queda redu-cida siempre al control de legalidad que puede ejercerse por el Estadoo, en su caso, por las Comunidades Autónomas, siempre con la posi-bilidad de control jurisdiccional posterior y descartándose, por tanto,salvo apoyo constitucional expreso, los controles de oportunidad que,éstos sí, afectarían al ámbito de autonomía constitucionalmente ga-rantizada.

Como digo, la Ley 40 tiene su nacimiento en la necesidad urgentede ajustar el régimen local a la nueva legalidad constitucional. Antesde su promulgación, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 defebrero de 1981 declaró anticonstitucionales y nulos la dirección ad-ministrativa sobre las Corporaciones locales del Ministerio de la Go-bernación, las funciones de los gobernadores civiles previstas en el

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artículo 267 en orden a la vigilancia de la actuación y de los serviciosde las autoridades y Corporaciones locales, las funciones del SIACOL enel punto relativo a la inspección y fiscalización de la gestión económi-ca, el régimen de tutela, la potestad de suspender o destituir de suscargos a los alcaldes o miembros de las Corporaciones locales, la ex-clusión del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administra-tiva de los acuerdos de suspensión, la disolución por el Consejo deMinistros de los Ayuntamientos, así como la competencia de éste paradenegar por razones de interés público la aprobación de los Estatutosde las mancomunidades municipales.

En esta línea circula también la capital Sentencia del TribunalConstitucional de 28 de julio de 1981, dictada como consecuencia dela impugnación, por el presidente del Gobierno, de la Ley de Dipu-taciones catalanas, así como la cuestión de ínconstitucionalidad pro-movida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AudienciaTerritorial de Sevilla, sobre el artículo 365.1, en relación con el 362.1.4de la Ley de Régimen Local por oposición a los artículo 137 y 140 dela Constitución, surgida en el recurso contencioso-administrativo pro-movido a instancia del gobernador de Sevilla y tramitado por elprocedimiento del artículo 118 de la LJCA y que el Tribunal Consti-tucional resolvió en la no siempre recordada Sentencia de 29 de abrilde 1981. Aunque en ella existe un voto particular de dos magistrados(RUBIO y DIEZ-PICAZO), que se pronunciaron sobre la inadmisibilidaddel recurso, por tratarse de una norma que ya había sido derogada,es lo cierto que el Tribunal Constitucional mayoritariamente decide,en sentencia interpretativa, que el precepto se ajusta a la Constitu-ción, interpretado en el sentido de que confiere una facultad guberna-tiva para suspender acuerdos únicamente cuando estos afecten a lacompetencia del Estado o excedan del límite de la competencia pro-pia para la gestión de los intereses de la entidad local.

3. El otro gran pilar del reforzamiento de la posición de los mu-nicipios pasa por la clarificación de sus ámbitos competenciales, yaque conviene recordar que las Corporaciones locales no son esas enti-dades naturales anteriores al mismo Estado, idea que el romanticismomunicipalista del siglo xix puso en circulación y que alcanzó granfortuna. Hoy está perfectamente claro que es la ley la llamada a defi-nir el ámbito concreto de los intereses a gestionar por los Ayunta-

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mientos-. es la ley, ha dicho el Tribunal Constitucional, la que concretael principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con laConstitución. Esta ley es, en primer lugar, y por lo que se refiere ala organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corpora-ciones locales la ley del Estado y, en concreto, esas bases del régimenjurídico de las administraciones públicas a que alude el artículo 149.1.18de la Constitución, como ha dicho explícitamente el Tribunal Consti-tucional en su Sentencia de 23 de diciembre de 1982 (dictada comoconsecuencia del recurso interpuesto por la Generalidad de Cataluñacontra el artículo 28 de la Ley Aprobatoria de los Presupuestos Gene-rales del Estado: «Algunas Comunidades Autónomas han asumido lacompetencia exclusiva en materia de régimen local y, en consecuen-cia, es a ella a la que corresponde la regulación mediante Ley de Régi-men Jurídico de las Corporaciones Locales de su territorio. Esta leydebe ajustarse, sin embargo, a las bases establecidas por el Estado,de manera que el régimen jurídico de las Corporaciones locales, aunen aquellas Comunidades Autónomas que asumen el máximo de com-petencias al respecto, es siempre resultado de la actividad concurrentedel Estado y de las Comunidades Autónomas.»

El resto de la legislación sectorial dictada por el Estado o las Co-munidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias definidaspor los artículos 148 y 149 de la Constitución, configura igualmentela definición de los concretos intereses a gestionar por las entidadesmunicipales. Una mayor aproximación a lo que sea gestión de losrespectivos intereses a que alude la Constitución es imposible hacertoda vez que, como se ha dicho con acierto, se trata éste de un concep-to jurídico indeterminado que sólo la labor legislativa y luego, entodo caso, la depurativa e interpretativa del Tribunal Constitucionaly de la jurisdicción contencioso-administrativa podrá ir perfilandopaulatinamente. La propia Sentencia del Tribunal Constitucional de2 de febrero de 1981 lo ha dicho con acierto:

•> «de acuerdo con la Constitución, la autonomía que segarantiza para cada entidad lo es en función del criteriodel respectivo interés... ahora bien, concretar ese inte-rés, en relación a cada materia, no es fácil, y, en ocasio-nes, sólo puede llegarse a distribuir la competencia sobrela misma en función del interés predominante.»

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La Sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de diciembre de1982, antes citada, insiste en esta misma idea:

«la determinación de cuáles sean estos intereses es obrade la ley que les atribuye, en consecuencia, competenciaspropias, pero que en todo caso debe respetar la autono-mía y, como sustrato inexcusable de ésta, reconocerlespersonalidad propia.»

A mi juicio, la concreción de estas competencias debe hacerse dis-tinguiendo aquellas que se ejercitan como propias y aquellas otrasque son delegadas por el Estado o por las Comunidades Autónomas.En este sentido, y, por lo que se refiere a las primeras, podrían citarseaquellas que la ley —insisto, estatal o autonómica, según el repartode los artículos 148 y 149 de la Constitución— fije, proyectadas sobrematerias que, enumeradas, sin ánimo de exhaustividad, podrían serlas siguientes: seguridad en lugares públicos, ordenación del tráficode vehículos y personas en las vías urbanas, protección civil, preven-ción y extinción de incendios; protección del medio ambiente, abas-tos, mataderos, ferias y mercados, protección de la salubridad pública,atenciones primarias de la salud, cementerios y servicios funerarios,ordenación, gestión y disciplina urbanística, suministro de agua yalumbrado público, servicios de limpieza viaria, de recogida y trata-miento de residuos, alcantarillado, servicios de transporte urbano.

La delegación de competencias, tanto por el Estado o por las Comu-nidades Autónomas, puede hacerse por aquél o éstas fijando el alcan-ce, contenido y condiciones de la misma, así como el control que sereserve la Administración delegante. Esta posibilidad está respaldadaexpresamente por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y ensu Sentencia antes citada de 23 de diciembre de 1982 se lee:

«Municipios y provincias, como entes dotados de per-sonalidad jurídica propia (arts. 140 y 141 de la Consti-tución española), pueden ser autorizados por el ordena-miento para asumir, a título singular, el desempeño defunciones o la gestión de servicios que el Estado propon-ga transferirles o delegarles y que se corresponden consu ámbito de intereses propios, definidos por la ley. El

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traspaso de estas funciones y servicios a municipios yprovincias no requiere, como es obvio, una Ley de Cor-tes Generales, que la Constitución (art. 150.2) exige, sólocuando los entes beneficiarios de la transferencia o dele-gación han de ser Comunidades Autónomas.»

La importancia de esta sentencia conviene subrayarla porque hadespejado la incógnita existente acerca de la transferencia directadel Estado a las Corporaciones locales, frente a la tesis mantenida porla Comunidad Autónoma, en un sentido matizado y técnicamente co-rrecto:

«el principio básico, según el cual el Estado puede dele-gar o transferir directamente competencias a las Corpo-raciones locales, ni es necesariamente el único posible,dentro del marco constitucional, que permite al legisla-dor estatal otras opciones para la regulación de las rela-ciones entre el Estado y los entes locales, ni puede inter-pretarse en términos que desconozcan las competenciasque en materia de régimen local tienen atribuidas de-terminadas Comunidades Autónomas. Estas competen-cias no hacen imposible, por las razones ya expuestas,esas delegaciones o transferencias directas, pero acon-sejan, sin duda, a dar a la Comunidad Autónoma, sobretodo cuando los receptores de la transferencia o delega-ción son los municipios, algún género de intervenciónen el procedimiento que a ellas conducen.»

4. Todo el tema de'la garantía de la autonomía local quedaríaincompleto si no se estableciera un sistema de acciones en favor delas Corporaciones locales para la defensa, en sede jurisdiccional, deese núcleo irreductible de la autonomía local. En este sentido, la ex-periencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada conposterioridad a la Constitución resulta desalentadora, aunque no pa-rece ocioso analizarla detenidamente. Son de destacar, en tal sentido,los siguientes pronunciamientos jurisprudenciales.-

La Sentencia de 5 de mayo de 1982 (ponente SÁNCHEZ ANDRADE YSAL), Diputación de León, versas Reales Decretos de 25 de agosto de

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1978 sobre instituciones hospitalarias, declara inadmisible el recursoporque:

«la generalidad y amplitud de los términos en que estáconcebido el suplico de la demanda lleva, a tenor de loprevisto en el apartado b) del artículo 28 de la misma,a declarar la inadmisíbilidad del recurso que tal suplicocontiene, al no poder entender legitimada a la Dipu-tación de León para pedir la no conformidad a Derechode unas disposiciones de carácter general de la Admi-

, nistración central, que, indudablemente, afectan a inte-reses que rebansan los que dicha Corporación provincialrepresenta. Si bien es cierto que las Corporaciones deDerecho público están, en principio, legitimadas paraimpugnar disposiciones de carácter general, esta legi-timación les está atribuida en el artículo 28, número 1 b)solamente en cuanto o en consideración a que dichasCorporaciones, como las demás entidades que mencionael mismo precepto, ostenten la representación de inte-reses generales o corporativos y, precisamente, de inte-reses de dicho carácter afectados directamente por ladisposición impugnada... esta doble exigencia legal con-diciona y limita, en primer término, la legitimación dela Corporación o entidad corporativa al ámbito territo-rial de su competencia. Una sistemática y uniforme co-rriente jurisprudencial nos explica cómo en el mencio-nado artículo 28 número 1 b), en su propia literalidad,se fija un requisito que sólo se cumple cuando el ámbitodel reglamento no rebasa los límites de actuación de laentidad que trata de combatirlo.»

La Sentencia de 15 de enero de 1982 (ponente MEDINA BALMASEDA),Ayuntamiento de Palma de Mallorca, versas Reglamento de Taxis, in-siste en la inadmisibilidad:

«el Ayuntamiento de Palma de Mallorca carece de legi-timación para impugnar el Real Decreto qué recurreen este proceso, porque no tiene la representación detodos los afectados por dicha disposición, ya que su

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competencia, conjugada con su autonomía, no puedesobrepasar su término municipal, según establece el ar-tículo 11 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de1955, confirmado por el 140 de la Constitución vigente,que subordina el gobierno y administración de los mu-nicipios al concepto de vecino que implica, precisamente,el límite de su competencia demarcada por su terri-torio.»

Sin embargo, en el año 1981, dos sentencias abordan y resuelvende forma correcta el tema de la admisibilidad. Me reñero a las Sen-tencias de 11 de abril de 1981 (ponente MARTÍN DEL BUBGO) y la de 20de octubre de 1981 (ponente DIEZ EIMIL), ambas referidas a los recur-sos interpuestos por los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona, contrael Reglamento Técnico-Sanitario de Mataderos, Salas de Despiece yDespojos. Dice así la primera de ellas:

«que si existen razones que explican la privación delegitimación a entidades, corporaciones e institucionesde la más diversa especie de ámbito territorial limitado,respecto de impugnaciones contra disposiciones genera-les de espectro más extenso: razones que, igualmente,han existido para extender tal veto a las Corporacioneslocales, sin embargo, en los momentos actuales, parececonveniente superar esa anterior doctrina jurispruden-cial en supuestos como el que nos ocupa, en el que unreglamento —Reglamento Técnico-Sanitario de Matade-ros, Salas de Despiece, Centros de Contratación, Alma-cenamiento y Distribución de Carnes y Despojos, de 26de noviembre de 1976— pone en cuestión facultades ycompetencias de los municipios relacionados con esamateria reglamentada. Que salta a la vista que el mo-tivo principal, impulsor de esta evolución jurispruden-cial, arranca de la vigente Constitución española, de 27de diciembre de 1978, al otorgar a los municipios, pro-vincias y Comunidades Autónomas autonomía «parala gestión de sus respectivos intereses» (art. 137); auto-nomía que resultaría seriamente defraudada de mante-

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nerse restricciones como las que venimos comentando,respecto de la legitimación regulada en el tan repetidoartículo 28.1 b) de la Ley de Jurisdicciones cuando ni elpropio texto legal las establece expresamente. Que, aun-que el principio de competencia no se articula comoderecho subjetivo del órgano, ni menos de su titular,empero, sin que tal órgano pueda esgrimir el interésdirecto a que se hace referencia en el apartado a) delnúmero 1, de tan mencionado artículo 28 de nuestra LeyProcesal, interés no propio, sino de la comunidad querepresentan, que es lo que les obliga a defenderlo.»

El recurso se desestima, sin embargo, por razones de fondo, conuna argumentación no excesivamente precisa técnicamente:

«el principio de autonomía de los municipios, consagra-do en el artículo 137 de la Constitución, no lo es todo,puesto que lo que está en juego es la organización y loscometidos de un servicio sanitario que, si afecta a ladistribución de competencias entre el Estado y los refe-ridos entes locales, lo es, sobre todo, en preceptos comolos que están en litigio, a nivel dé competencia técnica,más que jurídica, y, por tanto, respondiendo a unos fun-damentos extraños al reforzamiento o minoración delpoder municipal. Que la misma Ley de Régimen LocalCarts. 156 y 285), después de considerar como serviciosmunicipales y provinciales, respectivamente, los que tien-

' den a la consecución de los fines señalados, como de lacompetencia de tales corporaciones, se cuida, muy mu-cho, de hacer la salvedad de que el ejercicio de esascompetencias no será obstáculo para la prestación deservicios análogos que las leyes atribuyen al Estado oa las provincias o municipios, lo que significa que, enmateria de servicios públicos a priori, no se debe sentaruna regla de exclusividad, porque sobre ella debe pre-valecer lo que resulte más conveniente al interés pú-blico.»

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La situación, como se ve, pues, no resulta especialmente brillante.Ninguna duda cabe hoy acerca de la derogación de la legitimacióncorporativa para impugnar disposiciones de carácter general, comoconsecuencia de lo previsto en el artículo 24.1 de la Constitución, porlo que el camino de la revisión jurisdiccional de los Reglamentos delEstado es posible, a partir de la acción que singularmente puede ejer-citar cualquier Corporación local. Otro es el tema del acceso a lajusticia constitucional. La doctrina ha hecho notables esfuerzos paratratar de encontrar el soporte normativo adecuado que permita laacción de las Corporaciones locales, incluso ante el Tribunal Consti-tucional. En este caso, como escribía R. MARTÍN MATEO, «el agente vá-lido de los entes locales, cuyo ordenamiento se estima lesionado, seríala Asamblea de la Comunidad Autónoma respectiva o sus órganos co-legiados ejecutivos. Ahora bien, en esta última alternativa se insertauna limitación importante, la que se refiere a que la legitimación sólose extiende en cuanto a la impugnación de normas del Estado queatenten a las competencias de la propia comunidad y no en basea cualquier infracción de la Constitución, esto es, sólo será posiblela presencia de la Comunidad Autónoma, en el proceso constitucional,si a la vez que se lesiona la autonomía se vulnera el orden^compe-tencial, pero es más que previsible que tal dualidad de eventualesinfracciones se produzca, dada la ambigüedad de la Constitución enlo que respecta a la radicación del ordenamiento local».

Posibilidad indirecta ésta que,'en cualquier caso, se volatiliza, cuan-do de impugnar leyes de las Comunidades Autónomas se trata, comoel propio autor citado reconoce.

Parte de la doctrina admite la posibilidad de utilizar el recursode amparo, y en este sentido Ramón MARTÍN MATEO sostiene que aun-que «las vías del recurso de amparo no están pensadas para la defensadirecta de las autonomías locales, es indudable que,» quizá por estasvías y con apoyo en la garantía de derechos que guardan íntima cone-xión con la autonomía, los Tribunales podrán tutelarla con eficacia».En el mismo sentido se pronuncia L. PABEJO, quien conecta esta posi-bilidad con el derecho contenido en el artículo 23.1 de la Constitución,del que hace una interpretación amplia conectada con el 9.2 del mis-mo texto.

Sin descartar estas construcciones doctrinales, parece conveniente,no obstante, que la futura Ley Básica de Régimen Local prevea unsistema de acceso al Tribunal Constitucional de una forma explícita

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para las Corporaciones locales; con ello quedaría perfectamente tra-tada la autonomía local configurada como garantía institucional.

5. Para completar el análisis de los cuatro mecanismos que alcomienzo señalaba como causantes de la lábil posición de nuestrosmunicipios, únicamente queda por señalar que alcaldes y concejalesson designados democráticamente, de acuerdo con los principios enque se inspira la nueva organización política; por lo que se refierea las haciendas municipales, mucho es el camino que queda porrecorrer para su reforzamiento, pero algunos pasos se han dado víageneralización del impuesto de radicación, aumento de la participa-ción en los ingresos indirectos del Estado, licencia fiscal del impuestoindustrial, etc.

Estas reflexiones permiten afirmar que, tras la Constitución, seha reforzado la autonomía municipal frente a quienes pensaban queésta iba a quedar ahogada entre la acción del Estado y la accióndesarrollada por las Comunidades .Autónomas que están emergiendoal mundo de las Administraciones públicas españolas.

El proyecto, obviamente, no ha hecho más que comenzar, pero losdatos con que contamos permiten un fundado optimismo a quienescreemos, con don Adolfo POSADA, que la autonomía municipal suponeel libre funcionamiento de las instituciones municipales en las mate-rias de su competencia y un régimen de garantías jurisdiccionalespara las mismas.

ADDENDA^

Después de pronunciada esta conferencia, he tenido conocimientode algunas nuevas sentencias del Tribunal Supremo referidas a laautonomía municipal.

Dos de ellas se refieren al problema planteado por la suspensióngubernativa de acuerdos plenarios relativos a constitución de Comi-siones informativas o, más en concreto, al nombramiento de su presi-dente, recaído en favor de determinados concejales que no ostentabanla condición de tenientes de alcalde. Se trata de la Sentencia de 21 demayo de 1982 (ponente Paulino MARTÍN) y el auto de 25 de mayode 1982 (ponente Eugenio DÍAZ EIMIEL). Ambas sentencias parten delprincipio de autonomía municipal invocando especialmente los pro-nunciamientos del Tribunal Constitucional a que he aludido en eltexto de la conferencip. En la primera de ellas puede leerse que:

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«es la ley, en definitiva, la que concreta el principio deautonomía de cada tipo de entes de acuerdo con la Cons-titución, haciéndose notar la necesidad —como consecuencia del principio de unidad y supremacía del inte-rés de la nación— de que el Estado quede colocado enuna posición de superioridad, tal como establecen di-versos preceptos de la Constitución, y, en base de lo cual,cabe afirmar que el principio de autonomía es compa-tible con la existencia de un control de legalidad sobreel ejercicio de las competencias, si bien se rechazan loscontroles genéricos e indeterminados que sitúan a lasEntidades locales en una posición de subordinación odependencia de la Administración del Estado o demásentidades territoriales; a la vez que se precisa que éstoshabrán de referirse normalmente a supuestos en que elejercicio de las competencias de la Entidad local incidanen intereses generales concurrentes con los propios dela entidad interesada. En este sentido, la Sentencia delpropio Tribunal Constitucional, de 29 de abril de 1981,declara que el artículo 365.1, en relación con el artícu-lo 362.1.4.° de la Ley de Régimen Local... se ajusta a laConstitución, interpretado en el sentido de que confiereuna facultad gubernativa para suspender acuerdos queafecten a la competencia del Estado o excedan del lími-te de la competencia propia para la gestión de los inte-reses de la Entidad local...»

llegando, en definitiva, a la conclusión de la falta de cobertura legalsuficiente para decretar la suspensión, ya que el nombramiento depresidente de las comisiones informativas

«constituye una decisión orgánica municipal de carác-ter interno que en nada afecta a los intereses y compe-tencias del Estado u otra entidad pública que no sea elpropio Ayuntamiento que acuerda dicho nombramien-to...».

Otra Sentencia es la de 3 de junio de 1982 (ponente Paulino MAR-TÍN), en la qué se analiza la suspensión de un acuerdo municipalreferido a una gratificación eventual concedida a una funcionaría

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auxiliar. Se invocan igualmente los preceptos del Tribunal Consti-tucional, antes citados, para decretar igualmente el levantamiento dela suspensión, pues la gratificación

«se encuadra entre las facultades típicas de gestión delos intereses y competencias de la Entidad local»,

sin que pueda decirse que exista infracción manifiesta por los múl-tiples preceptos y normas que es necesario analizar para obteneruna idea cabal del tema de fondo.

Por último, la Sentencia de 28 de junio de 1982 (ponente DiegoESPÍN) plantea el tema de la validez de un acuerdo municipal quecondiciona la licencia de obra solicitada por la Compañía Telefónicaa la constitución de un depósito o fianza exigible conforme a lasOrdenanzas municipales. El recurso interpuesto por el Ayuntamien-to se estima porque

«la relación jurídica derivada del contrato concesionalcon la Compañía Telefónica no anula las facultades yprerrogativas de las Corporaciones Municipales, pues,como ya ha declarado esta Sala, entre otras, en su Sen-tencia de 15 de junio de 1981, la vigente Constituciónles reconoce en su artículo 140 autonomías y personali-dad jurídica plena y el artículo 133, número 2, facultadestributarias de acuerdo con la Constitución y . las leyes,por lo que sus propias normas, como son las Ordenanzasmunicipales, han de ser aplicadas mientras no existaotra norma de rango superior conforme al principio dejerarquía garantizado en el artículo 9.° de la Constitu-ción».

B I B L I O G R A F Í A

BOCANEOBA, Raúl: Nueva configuración de la tutela sobre las Corporaciones lo-cales, en «Documentación Administrativa», núm. 182.

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VI. DERECHOS REALES

la autonomÍa municipal

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