kuntien yhdistymisselvitys - edellytykset, organisointi ja prosessi

Kuntien yhdistymis-

selvitys - edellytykset,

organisointi ja prosessi

Uudistuva kunta -sarjaJulkaisusarjan tarkoituksena on tukea elinvoimaisen kunnan ja elävän itsehallinnon toimintamalleja ja kehityspolkuja. Kuntien palvelut ja laadukas elinympäristö voidaan tur-vata kestävällä tavalla koko maassa käyttämällä kuntien erilaistuviin toimintaympäristöihin soveltuvia ratkaisuja ja innovaatioita.

Kunta asukkaan hyvinvoinnin turvaajanaon tiivis kunnan toiminnan, palveluiden sekä niiden rahoi-tuksen perusopas. Julkaisu kuvaa monipuolisesti kunnan roolia kuntalaisen arjen turvaajana, palveluiden järjestä-jänä sekä palveluiden rahoituksen perusteita. Julkaisu on tarkoitettu erityisesti kuntien poliittisille päätöksentekijöille ja virkamiesjohdolle.

Tilausnumero 509406. Hinta 20 euroa/10 kpl.Myös maksuton pdf.

Näkökulmia kunnallisesta itsehallinnostaMitä on kunnallinen itsehallinto? Miksi kuntien itse- hallintoa kannattaa puolustaa? Näihin kysymyksiin etsitään vastauksia paitsi Kuntaliiton asiantuntijan, myös kunta- kentän päättäjien ja tutkijoiden näkökulmista.

Tilausnumero 509404. Hinta 20euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf.

Kuntatyö ja tuottavuusHenkilöstön merkitys osana tuloksellista palvelujärjestelmääKuntapäättäjillä ja kuntakonsernien johdolla on haasteena tulevina vuosina palvelujen turvaaminen kuntalaisille, osaavan työvoiman saatavuus ja talouden tasapainon hallinta. Julkiset palvelut ja sen myötä myös kuntatyö ovat merkittävien muutosten edessä. Julkaisussa esitetään toimenpiteitä uuden henkilöstön rekrytoimiseksi, nykyisen henkilöstöntyössä jatkamisen

edistämiseksi sekä henkilöstöjohtamisen,tuloksellisuuden, tuottavuuden ja työhyvinvoinnin kehittämiseksi.

Tilausnumero 509393. Hinta 20 euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf.

Kuntalainen palvelujen kehittäjänäKunnan toiminta perustuu kuntalaisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen. Tämä kevytjulkaisu esittelee uusia lähivaikuttamisen malleja siitä, kuinka kuntalainen voidaan ottaa mukaan palvelujen suunnitteluun ja kehittämiseen.


Kuntien yhdistymisselvitys– edellytykset, organisointi ja prosessiJulkaisussa avataan näkökulmia kuntien yhdistymisvaihto-ehdon pohtimiseksi sekä tarjotaan tiiviissä muodossa tietoa kuntien yhdistymisselvitysten edellytyksistä, organisoinnista ja prosessista. Julkaisu on suunnattu kuntien luottamushen-kilöille ja viranhaltijajohdolle.


Julkaisujen tilaukset ja myyntiwww.kunnat.net/kirjakauppa

3

Uusi Kunta 2017

Kuntien yhdistymisselvitys

– edellytykset, organisointi ja prosessi

Uudistuva kunta

Kirjoittaja: Markus PauniJulkaisun suunnitteluun ja kommentointiin osallistuneet: Kaija Majoinen, Jarmo Asikainen, Antti Kuopila, Jarkko Majava, Arto Sulonen, Jari SeppäläKuvat: Kuntaliiton viestintä

1. painosISBN 978-952-213-932-0 (painettu)ISBN 978-952-213-933-7 (pdf) © Suomen Kuntaliitto Helsinki 2012Paino: LönnbergMyynti: Kuntaliiton julkaisumyyntiwww.kunnat.net/verkkokauppaTilausnumero 509405

Saatteeksi .............................................................................................................................................. 5

1. Kunnan oma arvio ja päätös kuntien yhdistymisselvityksen tarpeesta ................................. 7

2. Yhdistymisselvityksen juridiset lähtökohdat ............................................................................... 9

3. Kuntien yhdistymisen kokonaisprosessi ..................................................................................... 12

4. Yhdistymisselvityksen organisointi ja johtaminen ................................................................... 13

5. Erityisen kuntajakoselvityksen prosessi ......................................................................................15

6. Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementit ..............................................................17

7. Selvitysprosessin sisäinen ja ulkoinen viestintä ....................................................................... 21

8. Kuntalaisten ja henkilöstön kuuleminen ja vaikuttamismahdollisuudet .............................. 22

9. Kuntajaon muutosesitys ................................................................................................................ 25

10. Kuntaliitto kuntien tukena ja kumppanina muutoksessa ..................................................... 26

Lisätietoja kunnat.net ......................................................................................................................... 26

Keskeisiä käsitteitä ............................................................................................................................. 27

Sisällysluettelo

Kuntaliitto | Kuntien yhdistymisselvitys

4

Toimintaympäristön muutostekijät haastavat kunnat pohti-maan omaa ja alueensa tulevaisuutta, kehitysmahdollisuuk-sia sekä yhteisvastuuta. Jotta kuntauudistus käännetään kuntalähtöiseksi, kuntien on istuttava kuljettajan paikalle ja esitettävä paikallisiin oloihin ja tarpeisiin sopivia ratkaisuja. Sama malli ei sovi kaikkialle. Myös kuntien syventyvän yh-teistyön mahdollisuudet on otettava mukaan tarkasteluun. Toimivia ratkaisuja saadaan vain kuntien välisten paikallis-ten keskustelujen ja neuvottelujen kautta.

Tässä julkaisussa avataan näkökulmia kuntien yhdistymis-vaihtoehdon pohtimiseksi kunnissa sekä tarjotaan tiiviissä muodossa tietoa kuntien yhdistymisselvitysten toteuttami-sesta, jos sellaiseen seudulla päädytään.

Kuntien yhdistymisvaihtoehdon näkökulmasta valta- kunnan voi jakaa karkeasti viiteen voimakkaasti eri toimintaympäristössä oleviin alueisiin, joissa strategiset haasteet ovat erilaisia:

� pääkaupunkiseutu� maakuntakeskusten ja keskisuurten kaupunkien

vaikutuspiirit� pienempien kaupunkiseutujen ja seutukaupunkien

vaikutuspiirit� ydinmaaseudun kunnat� harvaan asutut kunnat

Suurilla ja nopeasti kasvavilla kaupunkiseuduilla kuntien yhdistymisellä tavoitellaan eritoten kuntien yhteisvastuuta maankäytön, asumisen, liikenteen ja ympäristön suunnit-telussa, kansallisen ja kansainvälisen kilpailukyvyn kehittä-misessä sekä urbaanien ilkeiden ongelmien hoitamisessa ja kaiken tämän rahoittamisessa. Kuntalaisten perus- ja hyvinvointipalvelujen järjestämisen näkökulmasta näillä

Saatteeksiseuduilla kuntien hartiat ovat nykyisellä kuntarakenteella useassa tapauksessa jo riittävän laajat. Kuntien yhdistymi-sellä haetaan tällöin yksikkökokojen kasvattamisen sijaan pikemmin maankäytön, asumisen ja liikenteen sekä yhdys-kuntarakenteen kokonaisvaltaista hallintaa, peruspalvelujen optimaalista organisointia, työnjakoa ja sijoittelua kuntalais-ten luontaisella asiointialueella sekä parhaiden käytäntöjen ottamista kaikkien käyttöön.

Suurten kaupunkiseutujen ulkopuolella, pienemmillä kau-punkiseuduilla ja maaseudulla kuntien yhdistymisessä on korostuneesti kyse hartioiden kasvattamisesta kuntien toi-mintakyvyn ja peruspalvelujen turvaamiseksi. Veropohjan ja huoltosuhteen heikentyessä kuntien yhdistymisellä haetaan kokonaisuuksia, jotka olisivat verorahoituspohjaltaan vah-vempia, väestö- ja elinkeinoprofiililtaan monipuolisempia ja siten elinvoimaisia myös tulevaisuudessa. Pienten kuntien näkökulmasta yhdistymisellä haetaan usein myös enem-män panoksia investointeihin sekä kehittämistoimintaan.

Kuntaliitosten vaikutuksista käytävä yleinen keskustelu pyr-kii usein yleistämään monimutkaista ja hankalaa asiaa: läh-tökohtaisesti kuntien yhdistymistä puoltavat tai vastustavat näkemykset löytävät toki vakuuttavia argumentteja puolin ja toisin. Hedelmällistä olisi kuitenkin paikallisesti pysähtyvä miettimään, mitä kuntien yhdistyminen juuri omalla alueella voisi tarkoittaa.

Mitä hyötyjä voitaisiin saavuttaa, mihin haasteisiin voitaisiin nykyistä paremmin vastata, mitä haittoja voisi seurata ja miten niiden vaikutuksia voidaan välttää tai ainakin vähen-tää? Vastauksia tai käsitystä ei oikeastaan voida saada ai-kaan ilman paikallista, vuorovaikutuksellista ja aidosti uutta luovaa selvitysprosessia.


5


6

7


Jos kunta päättää osallistua yhdistymisselvitykseen jollakin kokoonpanolla, tämä merkitsee analyyttistä, tietoon pe-rustuvaa, ennakkoluulotonta ja tulevaisuusorientoitunutta pohdintaa siitä, miltä tulevaisuus voisi näyttää kuntakump-panien yhdistymisen näkökulmasta. Toteutettiinpa selvitys kuntien omana työnä, esimerkiksi konsultin avustamana tai valtion nimittämällä kuntajakoselvittäjällä (=erityinen kuntajakoselvitys, ks. luku 5), sen toteuttaminen edellyttää kuntien välistä vuorovaikutusta, neuvotteluja sekä sitoutu-mista työlle.

Yhdistymisselvitys ja sitä edeltävä kuntien välinen tunnus-teluvaihe nojaa aina paikalliseen kanssakäymiseen. Se on vuorovaikutteinen prosessi, jossa eri mielipiteet, näkemyk-set ja kokemukset nousevat esiin. Talous-, toiminta-, väes-tö- ym. tietoaineistot toimivat prosessia tukevana pohja-ai-neistona, jotka avaavat näkökulmia ja pohjaa keskusteluille ja neuvotteluille eri foorumeilla.

Kuntalähtöisen kuntauudistuksen ensivaiheessa olisi haet-tava vastausta kolmeen keskeiseen kysymykseen:

� Onko meillä valmiutta yhdistymisselvitykseen?� Jos, niin keiden kanssa selvitetään?� Mihin sitoudumme, ja mitä työtä on tehtävä,jos lähdemme selvitykseen?

Onko meillä valmiutta yhdistymisselvitykseen?Kunnassa olisi muodostettava mahdollisimman yhtenäinen valtuuston näkemys siitä, onko kunnalla valmius lähteä mukaan yhdistymisselvitykseen. On korostettava, että selvitykseen lähteminen ei luonnollisesti merkitse myön-teistä kantaa itse kuntien yhdistymiseen, vaan valmiuteen

sen selvittämisestä. Kunnan valmiustilan selvittämiseksi on punnittava, mitä hyötyjä tai haittoja selvitykseen osallistu-minen toisi.

Esimerkiksi valtuuston iltakoulut tai muut seminaarit ovat hyviä foorumeja harrastaa vapaamuotoista ja alustavaa pohdintaa, kirjata ylös eri näkemyksiä ja muodostaa kuvaa siitä, olisiko selvitykseen lähtemiselle valmiutta. Valtuusto virallisessa kokouksessaan päättää siitä, lähteekö kunta selvittämään kuntaliitosmahdollisuutta joko kuntien omana työnä, konsulttia apuna käyttäen tai valtion erityisenä kuntajakoselvityksenä. Kuntajakolain 15 §:n mukaan valtiovarainministeriö voi myös määrätä erityisen kuntaja-koselvityksen toimitettavaksi, mutta mikäli kunnalla ei ole lainkaan valmiutta selvitystyöhön osallistumiselle, laaduk-kaan selvityksen toteuttaminen on luonnollisesti hyvin vaikeaa, jopa mahdotonta.

Päädyttiinpä mihin johtopäätökseen tahansa, johtavien luottamushenkilöiden eli hallituksen ja valtuuston puheen-johtajiston roolin on oltava vahva. Poliittista johtajuutta tarvitaan erityisesti mahdollisen selvityksen käynnistysvai-heessa, selvitysvaiheessa käytävissä neuvotteluissa ja siinä vaiheessa, kun tehdään johtopäätöksiä.

Jos, niin keiden kanssa selvitetään?On muodostettava näkemys myös siitä, mitkä ovat kunnan kannalta ne kuntakumppanit, joiden kanssa mahdollinen yhdistymisselvitys kannattaisi tehdä, jos sellaiseen läh-detään. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksen osassa II (alueellinen tarkastelu) tehtyä esitystä kannattaa hyödyntää omien vaihtoehtojen pohdinnassa. Kunnan oma

1. Kunnan oma arvio ja päätös yhdistymisselvityksen tarpeesta


näkemys selvitykseen osallistuvasta kuntajoukosta voi luon-nollisesti poiketa tästä.

Pohdittaessa mahdollisia kumppaneita on keskeistä tarkas-tella työssäkäynti- ja asiointisuuntia sekä muita keskinäisiä riippuvuussuhteita kuten mennyttä ja nykyistä kuntayhteis-työtä sekä mahdollisimman elinvoimaisen ja toimintakykyi-sen kuntakokonaisuuden muodostumista. Pohdintaa jäsen-tämässä voi hyödyntää seuraavia kunnan suuntautumiseen liittyviä kriteerejä:

� työssäkäynnin ja asioinnin suunta� riittävän laajan ja monipuolisen väestö- ja yrityspohjansaaminen � elinvoimaisuus ja palvelujen järjestäminen� palvelujen, elinkeinoelämän ja yhdyskuntarakenteen kehittämisresurssit ja -potentiaali� kunnallisten lähi- ja erityispalvelujen järjestämisen toimivuus ja kehittäminen � kuntarakenteen eheys ja etäisyydet (maantiede, luontaiset asiointiyhteydet)� toimintakulttuurien yhteensopivuus ja yhteistyön historia� nykyinen palveluyhteistyö ja käynnistymässä olevat palveluyhteistyöhankkeet� naapurien tulevaisuuden mietintä ja heidän näkemyksensä

� kuntademokratia ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet selvitettävässä kokonaisuudessa

Kunnan oman pohdinnan ohella on luonnollisesti käytävä keskusteluja mahdollisten kumppanien kanssa. Paras-hank-keessa tai jo sitä ennen tehdyt selvitykset, suunnitelmat ja toteutetut yhteistoimintarakenteet tulee luonnollisesti huomioida pohdinnoissa. Tilannetta ja valmiuksia tunnuste-leviin kuntien välisiin epävirallisiin keskusteluihin olisi hyvä osallistua sekä viranhaltija- että luottamushenkilöjohtoa.

Kun kunnat tunnustelevat keskenään valmiutta yhdistymi-sen selvittämiseen, johtavilla luottamushenkilöillä ja viran-haltijoilla on keskeinen asema jo tämän selvitystä koskevan tahtotilan luomisessa. Tunnusteluvaiheen keskeisin kysymys on se, syntyykö riittävä sitoutuminen yhdistymisen edellytysten selvittämiseksi. Vasta sen jälkeen on selvitys- organisaation suunnittelun aika.

Yhdistymisselvitystä aloitettaessa kohtaavat kuntien toisistaan poikkeavat tulkinnat nykytilanteesta ja tule-vaisuudesta. Myös toiminnan ja päätöksenteon kulttuurit ovat erilaiset. Alkuvaiheessa mahdollista yhdistymistä ja tulevaisuutta uudessa kunnassa arvioidaan omien kuntien intressien ja nykytilanteen näkökulmasta. Siinä tilanteessa toimivan ja luottamuksellisen keskusteluilmapiirin luominen on tärkeintä.

”... selvityksen tekeminen sitoo paitsi kunnan johtoryhmän ja luottamus- henkilöiden aikaa, myös kunnan eri toimialoilla työskentelevien asiantuntijoiden panosta. ”

8


9

Mihin sitoudumme ja mitä on tehtävä, jos lähdemme selvitykseen?Yhdistymisselvitykseen lähteminen on myönteinen kannan-otto asian selvittämisestä, ei kuitenkaan vielä kannanotto yhdistymisen puolesta. Selvitykseen lähteminen on toisin sanoen osoitus sitoutumisesta selvitystyön tekemiselle. Yhdistymisselvityksen ollessa vuorovaikutteinen prosessi prosessissa mukana olevien kuntien ja kuntien edustajien kannat elävät ja muovautuvat selvitysprosessin ja siihen liittyvien neuvottelujen eri vaiheissa. Vasta prosessin lop-putuloksena kunnat muodostavat valtuustoissaan lopullisen kantansa yhdistymiseen.

Selvitysprosessissa on arvioitava muutoksen tarpeellisuutta, löydettävä perusteet mahdolliselle muutokselle ja pohdit-tava myös vaihtoehtoisia tulevaisuuskuvia. On ollut melko tavallista, että yhdistymisvaihtoehdon rinnalla on selvitetty myös yhteistyön tehostamisen vaihtoehtoa. Tällä tavoin on helpotettu näiden kahden päävaihtoehdon keskinäistä vertailua.

Kysymyksiä muutoksen tarpeellisuudesta sekä mahdolli-sista riskeistä on työstettävä laajasti. Tämä vaatii kärsivälli-syyttä, yhteistä pohdintaa ja neuvotteluja. Kyseessä ei siis ole useinkaan suoraviivaisesti etenevä, vaan paremminkin askeltava prosessi.

Yhdistymisselvityksen toteuttaminen edellyttää kunnalta si-toutumista ja työpanosta. On tiedostettava, että selvityksen tekeminen sitoo paitsi kunnan johtoryhmän ja luottamus-henkilöiden aikaa, myös kunnan eri toimialoilla työskentele-vien asiantuntijoiden panosta.

2. Yhdistymis- selvityksen juridiset lähtökohdatNykyisen kuntajakolain (1698/2009) mukaisesti kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa

1) yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan

2) kunnat lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta

3) kuntien alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken siten, että jaettava kunta lakkaa.

Kuntarakenteen kehittämisen tavoitteena on elinvoimai-nen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonai-suudesta, joilla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelu-jen järjestämisestä ja rahoituksesta. (Kuntajakolaki 2 §.)

Kuntajakoa on mahdollista muuttaa, jos muutos parantaa:a) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistääkunnan toimintakykyä,b) alueen asukkaiden palveluja tai elinoloja,c) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia taid) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. (Kuntajakolaki 4 §)

Kuntien yhdistymisselvityksiä voi tehdä pääasiassa kolmel-la tavalla: kunnat voivat tehdä sen itse, valita tehtävään konsultin tai erityisen selvityksen kautta, jossa valtiova-rainministeriö voi kuntien pyynnöstä nimittää kuntajakolain mukaisen erityisen kuntajakoselvittäjän.

10


Erityinen kuntajakoselvitys voidaan toteuttaa myös, jos vä-hintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen kunnan lakkauttamisesta tai uuden kunnan perustamisesta. Valtiovarainministeriö voi myös määrätä erityisen selvityksen toteutettavaksi.

Kuntajakolain 7 §:ssä säädetään kuntien yhdistymisselvityk-sen yhteydessä vaadittavista menettelyistä. Keskeistä on kuntalaisten ja henkilöstön osallistumis- ja vaikuttamismah-dollisuuksista huolehtiminen selvitystyössä.

Yhdistymisselvityksessä työstettävä keskeisin asiakirja ja lopputulema on kuntien yhdistymissopimus. Sopimuksen tarkoituksena on luoda uudelle kunnalle strategista pohjaa ja yhteistä identiteettiä sekä sopia palvelujen järjestämispe-riaatteista, johtamisesta ja taloudesta. Yhdistymissopimuk-sessa on tärkeintä on muodostaa selkeä yhteinen tavoite ja realistinen suunnitelma eli uuden kunnan rakennuspuut.

Kuntajakolain 8 §:n mukaisesti yhdistymissopimuksen val-mistelu toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa.

Yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuk-sen. Sopimusta on noudatettava siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimaantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmää-räyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomak-si. Yhdistymissopimusta on mahdollista muuttaa kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntien yhdistymisen voimaantuloon saakka, jos olosuhteet muuttuvat niin, että jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista.

Yhdistymissopimuksessa sovitaan paljon käytännön asi-oita, kuten yhdistymisen aikataulusta, kunnan nimestä ja vaakunasta sekä uuden kunnan luottamushenkilöhallinnon järjestämisestä. Samalla sopimuksessa asetetaan tavoitteita uuden kunnan toiminnalle ja kehittämiselle. Näistä asioista sovittaessa on syytä pitää tarkkuustaso kohtuullisen ylei-senä, jotta uuden kunnan päättäjillä on mahdollisuus johtaa kuntaa tarkoituksenmukaisella tavalla eikä heidän käsiään sidota liiaksi. Tasapainottaminen yksityiskohtaisen ja yleisen yhdistymissopimuksen välillä on kuitenkin aina tapaus- ja tilannekohtaista ja perustuu päättäjien harkintaan.

Kuntajakolain 8 §:n mukaisesti yhdistymissopimuksessa on sovittava ainakin:� kuntajaon muuttamisen 3 §:n 2 momentissa säädetystä toteuttamistavasta ja ajankohdasta� uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista� uuden kunnan nimestä� kuntajakolain 10 §:ssä tarkoitetun yhdistymishallituksen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumi-sesta yhdistyvien kuntien kesken sekä niiden alueella valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kesken� yhdistymishallituksen toimivallasta� yhdistymishallituksen yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä� yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta uudessa kunnassa� yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen periaatteista� uuden kunnan taloudenhoidon yleisistä periaatteista.

1111


12


3. Kuntien yhdistymisen kokonaisprosessiKuntien mahdollinen yhdistyminen on monivaiheinen prosessi (Kuvio 1), jonka voi jakaa päävaiheesiin:

1) tunnustelu- ja esiselvitysvaihe2) selvitys- ja sopimusvaihe3) yhdistymisen valmistelu 4) integraatio ja uusien rakenteiden käyttöönotto.

Tämä julkaisu painottuu kokonaisprosessin tunnustelu- ja esiselvitys- (1.) sekä selvitys- ja sopimusvaiheeseen (2.).

KUVIO 1: Kuntien yhdistymisen prosessi (Kuntaliitto)

13


4. Kuntien yhdistymisselvityksen organisointi ja johtaminenKuntien yhdistymisen selvitysvaihetta johtamaan peruste-taan selvitystyön ohjausryhmä. Ohjausryhmässä käytävien keskustelujen ja neuvottelujen pohjalta synnytetään uuden kunnan rakennuspuita ja sisältöjä yhdistymissopimukseen, joka täydentyy prosessinomaisesti vaihe vaiheelta muiden aineistojen ohella.

Ohjausryhmän jäseninä ovat useimmiten kuntien johtavat luottamushenkilöt, kuntajohtajat ja henkilöstön edustajat. Kuntajakolain mukaisesti yhdistymissopimuksen valmiste-lu tulee toteuttaa yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa.

Kahden kunnan välisissä selvityksissä tavoitteena voi olla se, että kaikki puolueet ovat edustettuina ohjausryhmässä. Tällä tavoin kaikkien puolueiden ääni kuuluisi ohjausryhmäs-sä sekä ohjausryhmän ja valtuustoryhmien välillä.

Monikuntaliitoshankkeissa joudutaan käytännön syistä siihen, että jokaisesta kunnasta ohjausryhmässä on mukana vain suurimpien puolueiden johtavat luottamushenkilöt.

Selvitystyön ohjausryhmä ei ole kuntalain 17 §:ssä tarkoi-tettu kunnan ”virallinen” toimielin. Ohjausryhmän asettami-nenkaan ei perustu kuntajakolakiin, vaan ohjausryhmä on kunnan omaan päätösvaltaan perustuva sisäinen valmiste-luelin. Näin ollen selvitysvaiheessa mukana olevat kunnat voivat vapaasti päättää sen kokoonpanosta.

Koska ohjausyhmällä ei ole lakiin perustuvaa kunnan toimielimen asemaa, se ei voi tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä kuntien puolesta. Ryhmän tehtävänä on ohjata selvitystyötä, jonka tuloksiin kuntien hallitukset ja valtuustot

ottavat lopulta virallisen kunnan kannan.

Ohjausryhmän alaisuuteen voi olla perusteltua perustaa kunnanjohtajista ja mahdollisista muista johtavista viranhal-tijoista muodostuva työvaliokunta, joka valmistelee ohjaus-ryhmän asioita.

Ohjausryhmän avuksi on myös perusteltua perustaa kuntien yhteisiä toimiala- tai tehtäväkohtaisia työryhmiä selvittä-mään yhdistymisen edellytysten kannalta keskeisiä asioita kuten uuden kunnan talouteen, johtamisjärjestelmään, palvelurakenteisiin ja palvelujen organisointiin liittyviä kysymyksiä. Samalla saadaan tarvittavaa erityisosaamista selvitysvaiheen tueksi.

Henkilöstöllä tulee olla edustus ohjausryhmässä sekä muissa keskeisissä ryhmissä.

Yhdistymisselvityksellä on oltava projektipäällikkö, joka suunnittelee, vaiheistaa, keskusteluttaa ja vetää yhteen selvitystyön kokonaisuutta. Hän on myös useimmiten vas-tuussa kirjallisen yhdistymissopimuksen ja selvitysraportin kirjoittamistyöstä eri aineistoja ja keskusteluja hyödyntäen.

Erityisessä kuntajakoselvityksessä tämä tehtävä on työhön nimitetyllä kuntajakoselvittäjällä. Kuntien omassa selvityk-sessä projektipäällikkönä toimii kuntien keskuudesta valitta-va viranhaltija tai ulkopuolinen konsultti/asiantuntija.

Yhdistymisselvityksessä käytetään usein seuraavia foorumeita ja menetelmiä eri painotuksin:

� ohjausryhmän kokoukset

14


KUVIO 2: Mahdollisen yhdistymisen tahtotilan seitsemän näkökulmaa (Kuntaliitto)

” Jos esillä on pelkästään yhteen suuntaan vaikuttavia asioita, koko prosessi menettää uskottavuutensa.”

� työvaliokunnan tms. kokoukset� toimialakohtaisten työryhmien kokoukset ja asiantuntijatyö� henkilö- ja ryhmähaastattelut� valtuustojen yhteiset ja omat seminaarit� kuntalaistilaisuudet kaikissa kunnissa� kyselyt, mielipidetiedustelut, kansanäänestykset

Hyvä selvitysprosessi edellyttää avointa työskentelyilmapii-riä. Ihmisten on saatava tuoda esiin erilaisia mielipiteitä ja niitä on käsiteltävä yhdessä. Kuntien mahdolliseen yhdisty-miseen liittyvien pelkojen käsitteleminen on välttämätöntä. Prosessissa ei saisi olla voittajia ja häviäjiä. Samalla on myös tiedostettava, että kaikkia näkökohtia ei ole mahdollista sovittaa yhteen mahdollisen kuntien yhdistymisen kokonais-tavoitteiden kanssa.

Jossain vaiheessa myös vaikeat näkökohdat tai ratkaisut on tuotava yhteiseen keskusteluun. Niiden avoin käsittely herättää luottamusta prosessia kohtaan. Jos esillä on pel-kästään yhteen suuntaan vaikuttavia asioita, koko prosessi menettää uskottavuutensa.

On tärkeää myös ymmärtää kielen tuottamien mielikuvien merkitys: myös kielenkäytössä on otettava huomioon, että prosessissa ei ole voittajia ja häviäjiä, vaan tasavertaisessa asemassa olevia kumppaneita.

Mahdollisen kuntien yhdistymisen tahtotilan voi ymmärtää sekä yksittäisen henkilön että ryhmän suhtautumisena yh-distymiseen. Yhdistymisen tahtotilaa on kuvattu seitsemällä näkökulmalla (Kuvio 2).

15


5. Erityisen kuntajakoselvityksen prosessi Erityinen kuntajakoselvitys eroaa joiltain osin kuntien itse tekemästä tai konsultin avustamana tehtävästä

selvityksestä (Taulukko 1) .

Varsinainen paikallinen selvitystyö on samanlainen: saman-sisältöiset keskustelut ja neuvottelut on käytävä ja samat asiat on selvityksessä otettava huomioon. Molemmissa selvitysmalleissa selvityksen lopputuotoksena on esitys yhdistymissopimukseksi, josta on säädetty kuntajakolain 8 §:ssä.

Erityinen kuntajakoselvittäjä

Ministerin asettama virkamies – toimii virkavastuulla: viran tuoma auktoriteetti ja valta. Voi omata aiempaa kokemus-ta kuntajakoselvitysten tekemisestä, tai on muuta kautta hankkinut pätevyyden selvitystyön toteuttamiseen.

Runsaasti itsenäistä harkintavaltaa selvitystyön toteuttamisen tavassa ja organisoinnissa.

Salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset kuntien ja kuntakonsernin kuuluvien yhteisöjen hallintoa ja taloutta koskevat tiedot sekä muuta apua.

Työvälineinä olemassa oleva ja synnytettävä tietoaineisto, prosessi ja vuorovaikutus, kuntalaki ja kuntajakolaki.

Näkemys kuntajaon edellytysten täyttymisestä kuntaja-koselvittäjän oma, mutta selvitysmiehen ehdotus perustuu aina arvioon kuntien tahtotilasta ja edellytyksistä liitok-seen.

Valtio vastaa mm kuntajakoselvittäjän palkkaus- kustannuksista.

Konsultti tai kuntien tilaama asiantuntija

Usein tuotteistettu palvelukonsepti kuntaliitosselvi-tyksen toteuttamisesta käytössään: talous, tilastot, kuntalaki, työskentelyn organisointi, prosessiosaaminen, sparraus ja asiantuntija-apu

Asiakas määrittelee aseman, tehtävän ja vaikuttaa voimakkaasti lopputulokseen. Työssä korostuu usein työskentelyn, vuorovaikutuksen ja neuvottelujen organi-sointi (ml. yhteisen hengen syntyminen).

Asiakas päättää, mitä aineistoa hyödynnetään, miten se tehdään ja kuka sen tekee.

Työvälineinä olemassa oleva ja synnytettävä tietoaineis-to, prosessi ja vuorovaikutus, kuntalaki ja kuntajakolaki.Konsulttiyhtiöillä on usein omia ennuste-, mallinnus- ja tietoaineistoja hyödynnettäväksi prosessissa.

Muodostettava yhteinen näkemys asiakkaan kanssa kuntajaon edellytysten täyttymisestä.

Kunnat vastaavat selvityskustannuksista kokonaan, mutta valtiolta voi hakea selvitystyötä varten avustusta.

TAULUKKO 1: Erityisen kuntajakoselvittäjän sekä kuntien tilaaman konsultin tai muun asiantuntijan toimintaerot.

16


”Valtuustolla on täysi päätösvalta kunnan yhdistymisestä. Yhtään sellaista tilannetta ei ole syntynyt, jossa kansanäänestys olisi puoltanut yhdistymistä vastoin valtuuston kantaa.”

Keskeinen ja henkisesti merkittävä ero on siinä, että erityisessä kuntajakoselvityksessä selvittäjä toimii valtion virkamiehen virkavastuulla ja kuntien yhdistyminen on jo selvitysvaiheessa juridisesti vireillä. Mutta joka tapauksessa valtuustolla on täysi päätösvalta kunnan yhdistymisestä. Valtuuston kielteinen päätös voidaan kumota vain siinä tapauksessa, että kuntajakoselvittäjä esittää suoritettavak-si kunnassa kansanäänestyksen, ministeriö hyväksyy sen toteuttamisen, kansanäänestyksen tulos puoltaa kuntien yhdistymistä ja sen jälkeen valtioneuvosto päättää hyväk-syä kuntajaon muutoksen. Yhtään tällaista tilannetta ei ole kuitenkaan vielä syntynyt Suomen kuntaliitosten historiassa.

Erityisen kuntajakoselvityksen asettaminen riippuu aina tapauskohtaisesta kuntajakolakiin nojautuvasta valtiovarain-ministeriön harkinnasta. Ministeriö asettaa kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän. Kunnat osallis-tuvat selvitystyöhön ja kuntajakoselvityksen ehdotuksen valmisteluun yhteistyössä kuntajakoselvittäjän kanssa.

Kuntajakoselvittäjä toimii virkavastuulla ja hänellä on itse-näistä harkintavaltaa selvitystyön toteuttamisen tavassa ja organisoinnissa. Selvittäjällä on esimerkiksi salassapitosään-nösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset tiedot kuntien ja kuntakon-sernin kuuluvien yhteisöjen hallinnosta ja taloudesta sekä muuta apua.

Jos kuntajakoselvittäjä arvioi selvitystyön perusteella kunta-jaon muuttamisen tarpeelliseksi, hän tekee siitä ehdotuksen kuntien valtuustoille. Selvittäjän ehdotuksessa on perustel-tava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten lainmukaiset kuntajaon edellytykset täyttyvät. Ehdotukseen liitetään selvitystyössä valmisteltu yhdistymissopimus.

Esityksestä on myös ilmettävä, millä tavoin kunnan asuk-kaille tai muille, jotka arvioivat asian koskevan itseään, on varattu kuntajakolain mukainen mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi erityksen valmistelussa. Jos kaikkien kuntien valtuustot hyväksyvät kuntajakoselvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen esityksen kuntajaon muuttamisesta valtiovarainministeriölle.

Jos yhden tai useamman kunnan valtuusto ei hyväksy sel-vittäjän ehdotusta (Kuvio 3), selvittäjä toimittaa esityksensä ministeriölle ja liittää siihen kuntien valtuustojen selvittäjän ehdotuksesta antamat lausunnot. Samalla selvittäjä voi esittää ministeriölle kansanäänestyksen toimittamista niissä kunnissa joiden valtuustot eivät ole ehdotusta hyväksyneet. Tällöin ministeriö voi määrätää kansanäänestyksen toteutet-tavaksi. Jos kuntajakoselvittäjän ehdotus saa kuntalaisten enemmistön kannatuksen, valtioneuvosto voi päättää kunti-en yhdistymisestä valtuuston vastustuksesta huolimatta.

17


6. Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementitMahdollinen kuntien yhdistyminen on kuntien yhteinen stra-teginen valinta, jolla tavoitellaan entistä parempaa kykyä vastata tulevaisuuden haasteisiin yhtenä kuntana. Yhdisty-misselvityksessä on suunnattava katse horisonttiin nykytilaa

kauemmaksi, kuluvan vuosikymmenen loppuun ja seuraavil-le vuosikymmenille.

On tunnistettava, että kuntaliitoksista saatavat suurim-mat potentiaaliset hyödyt eivät tule esiin yleensä lyhyellä aikavälillä. Kuntien yhdistymisellä tavoitellaan useimmiten tulevaisuuden kehitystä mahdollistavia kehityskulkuja koko alueen elinvoimaisuuteen, kunnan toimintakykyyn sekä palvelujärjestelmän kokonaiskehittämiseen.

Kuntien yhdistyminen voi toki mahdollistaa myös no-peampaa toiminnan kokonaistuottavuuden nousua, jos

KUVIO 3: Erityisen kuntajakoselvityksen prosessikuvaus (VM ja kuntajakolaki)

18


uusia palvelukonsepteja, parhaita käytäntöjä ja henkilöstön eläköitymistä osataan optimaalisesti hyödyntää sekä kuntien päällekkäisiä tehtäviä järkeistää. Paljon on kiinni johtamisesta ja pää-töksenteosta.

Kuntien yhdistyminen aiheuttaa myös ns. fuu-siokustannuksia, kuten palveluiden, palkkojen ja tietojärjestelmien harmonisointia sekä yleistä ”muutoshälyä”. Kuntien yhdistymisen kustannuk-set tulevat usein esiin lyhyemmällä aikavälillä kuin siitä saatavat säästöt. Tosin säästöjen sijaan kuntaliitoksista puhuttaessa pitäisi puhua pikem-min kustannusten kasvun hillinnästä ja toiminta-edellytysten luomisesta pitkällä aikavälillä.

Kuntien yhdistymisselvityksen keskeinen osa-alue on kunnan elinvoimaisuuden ja toimintaky-vyn arviointi. Kuntien olisi yhteisesti arvioitava edellytyksiään selviytyä perustehtävästään yhdessä tai erikseen. Kunnan elinvoimaisuus ja toimintakyky on sitä, että kunta pystyy vaikutta-maan kunnallisen itsehallinnon ja kuntien perus-tehtävän kannalta keskeisillä alueilla (Kuvio 4).

Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementtien kautta voi arvioida, mitä todennäköisiä vaikutuksia, hyötyjä ja haittoja kuntien yhdistymisellä olisi verrattuna itsenäisten kuntien toimintaan tulevaisuudessa. Tällöin tulevat kyseeseen mm. seuraavat arviointikriteerit, joita voidaan pohtia kuntien yhdistymisselvityksen yhteydessä paikallisesti:

Demokratia ja johtaminen � kansainvaltaisen ohjauksen toimivuus (vaalit, valtuustot)


19

� kunnan asukkaiden ja palvelujen käyttäjien vaikutusmahdollisuudet� paikallisidentiteetti� toimiva lähivaikuttaminen� kunnan strateginen kehittäminen� kunnan poliittisen ja ammatillisen johdon asema, yhteistyö ja - vaikutusmahdollisuudet� kuntakonsernin johtaminen

KUVIO 4: Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementit (Kuntaliitto)

20


Vetovoimaisuus ja kilpailukyky � paikallistalouden kokonaiskehitys� kunnan ja koko seudun imago ja vetovoimaisuus suhteessa kuntalaisiin, yrityksiin, instituutioihin jne.� kilpailukyky suhteessa muihin vastaaviin alueisiin kansallisesti ja kansainvälisesti� edunvalvonta suhteessa kansallisiin, EU-tason ja kansainvälisiin instituutioihin� kasvualat ja yrittäjyys – kilpailukykyinen yritystoiminta� elinkeinorakenteen monipuolisuus� yrittäjäpalvelujen järjestäminen� osaamisen ja kysynnän vastaavuus� työllisyys ja työvoiman saatavuus: uudistumiskykyisen

työvoiman turvaava koulutustarjonta� yritysten toiminta- ja innovaatioympäristöt

Talous- ja henkilöstöresurssit � kunnan strateginen kehittäminen ja kyky kohdata ulkoiset haasteet� veropohja (verotettavat tulot/asukas; yhteisövero-osuus/asukas)� veroprosentti ja tulorahoituksen riittävyys� rahoitusasema (omavaraisuusaste, suhteellinen velkaantuneisuus)� palvelutoiminnan tuloksellisuus (todelliset/laskennalliset

kustannukset, kustannukset/hyvinvointivaikutukset)

� henkilöstön osaaminen ja kehittämismahdollisuudet� henkilöstön saatavuus ja rekrytointi

Yhdyskunta ja ympäristö � kestävä, tarkoituksenmukainen ja toimiva yhdyskuntarakenne� keskustojen ja taajamien elinvoimaisuus� taajama-aste ja väestön tiheys� elinympäristön viihtyisyys� fyysinen, sosiaalinen ja psyykkinen turvallisuus� joukko- ja kevyen liikenteen edellytykset� fyysinen infrastruktuuri� houkuttelevat asumisalueet

Palvelujen järjestämisen edellytykset � väestö- ja asiakasrakenne (ikärakenne, pendelöintiaste)� palvelujen saatavuus ja saavutettavuus� palvelujen laatu� palvelujen kustannustehokkuus ja rahoitusrakenne� kuntalaisten arjelle ja asioinnille

tarkoituksenmukainen palvelurakenne� uusien tuotantotapojen hyödyntäminen� teknologian käyttöönotto ja hyödyntäminen

”Yhdistymisselvityksissä on tärkeää kertoa henkilöstölle ja kuntalaisille ajoissa, riittävästi ja ymmärrettävästi, mitä mahdollisella yhdistymisellä tavoitellaan.”

21


7. Selvitys- prosessin sisäinen ja ulkoinen viestintäKuntien yhdistymisselvitysprosessissa keskeisiä osallisia ovat kuntien poliittiset päättäjät, henkilöstö, kuntalaiset sekä media ja muut sidosryhmät. Vaikutusmahdollisuuksia ja viestintätarpeita tulee tarkastella kaikkien näiden ryhmien kannalta.

Yhdistymisselvityksissä on tärkeää kertoa henkilöstölle ja kuntalaisille ajoissa, riittävästi ja ymmärrettävästi, mitä mahdollisella yhdistymisellä tavoitellaan. Muutoksen tar-peellisuus on perusteltava ja vaihtoehtoiset tulevaisuuden kuvat tarjottava pohdittaviksi. Kaikille niille, joita muutos koskettaa tulee antaa mahdollisuus osallistua keskusteluun ja riittävästi tietoa osallistumisen tueksi.

Kuten koko prosessin, myös viestinnän lähtökohtana on yhteinen visio ja tahtotila uudesta kunnasta, johon sekä päättäjät, henkilöstö että kuntalaiset voivat sitoutua.

Muutosviestinnän tueksi on mahdollista tehdä kuntien kult-tuuriin ja muutostilanteeseen soveltuva, räätälöity viestin-nän hallinnan suunnitelma. Vähintään on sovittava selke-ästi, ketkä vastaavat viestinnästä ja sovittava linjauksista yhdessä. Vastuu viestintätyön hyväksymisestä on kuntien yhdistymisselvityksen ohjausryhmällä.

Yhdistymisselvityksen toteutuksesta vastaavien on toimit-tava yhdessä rintamassa. On siis syytä kiinnittää huomiota siihen, että tieto todella kulkee ohjausryhmän ja sen alais-ten muiden työryhmien välillä. Viestien on oltava yhden-suuntaisia.

Kuntalain ja julkisuuslainsäädännön periaatteiden mu-kaan kunnan on tiedotettava vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Muutosviestinnällä myös pidetään yllä prosessin jatkuvuutta. Viestinnän merkitys nimittäin muuttuu: sillä tavoitellaan eri asioita prosessin eri vaiheissa. Viestin vastaanottajan näkökulmasta oikea-aikai-nen avoin viestintä koetaan jopa tärkeämmäksi kuin viestin sisältö.

HenkilöstöKuntien henkilöstölle on kerrottava kuntien yhdistymis-selvityksen käynnistymisestä heti sen alkuvaiheessa. On tärkeää, että henkilöstö kuulee asiasta ensimmäisen kerran johdolta, ei muista lähteistä. Läpi koko prosessin on huo-lehdittava ns. ylläpitävästä tiedotuksesta eli selvityksen alla olevan uuden kunnan vision esillepanosta ja strategisista perusviesteistä sekä kerrotaan päätöksistä, jotka on tehty tai tehdään lähiaikoina, mistä saa lisätietoja ja vastauksia kysymyksiin.

Viestinnän on oltava riittävää ja yhdenmukaista jokaisen yhdistymistä selvittävän kunnan organisaatiossa. Johdonmu-kaisuus ja yhdenmukaisuus ja koordinointi luovat jatku-vuutta ja tukevat sitä, että henkilöstö koko organisaatiossa muodostaa suurin piirtein yhtenäinen käsitys: ”tätä on tähän mennessä päätetty, tämä on tärkeää ja tämä on aikataulu.”

MediaMedia, erityisesti paikalliset ja alueelliset tiedotusvälineet ovat muutosviestinnän merkittävä kohderyhmä, sillä se on julkisen keskustelun tärkeimpiä foorumeita ja mielipi-devaikuttaja. Kuntien yhdistymisselvitystä laadittaessa on pidettävä säännöllisesti yhteyttä alueen tiedotusvälineisiin ja sovittava yhteistyötavoista. Mediaa on palveltava myös proaktiivisesti mm. järjestämällä taustatilaisuuksia ja tarjoamalla juttuaiheita.

22


Median kritiikkiä ei tarvitse säikähtää. Median tehtävä on tuoda esille vaihtoehtoisia näkökulmia ja tarkastella asioita kriittisesti. Virheelliset tiedot on syytä oikaista nopeasti ja keskusteluun voi osallistua, mutta hedelmätöntä väittelyä mielipidetasolla tulee välttää.

SidosryhmätYhdistymisselvityksessä on otettava ajoissa kontakti sidos-ryhmiin: yrityksiin, elinkeinoelämän vaikuttajiin, järjestöihin ja seurakuntiin. Eri viestinnän keinoja käyttäen on kerrottava

kuntien mahdollisen yhdistymisen vaikutuksista kunnan ja sidosryhmien välisiin suhteisiin.

Heti kuntien yhdistymisselvityksen käynnistyessä on tärkeää viestiä siitä seurakunnille. Tämä on tarpeen siksi, että seurakuntajaon tulee kirkkolain mukaan noudattaa kuntajakoa. Kuntaliitos aiheuttaa väistämättä seurakunta-jaon muutostarpeen, jolleivät yhdistyvien kuntien alueella toimiva seurakunnat jo muodosta yhtä seurakuntaa tai seurakuntayhtymää.

8. Kuntalaisten ja henkilöstön kuuleminen ja vaikuttamis- mahdollisuudetKuntajakolain 7 §:ssä viitataan siihen, että kullakin kunnalla on velvollisuus huolehtia kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista kuntalain 4. luvussa mainitulla tavalla. Lisäksi hallintolain 41 §:ssä säädetään vaikuttamis-mahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joiden elinympä-ristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus.

Kunnanhallituksen on lisäksi varattava kunnan asukkaille ja muille, jotka arvioivat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesityk-seksi. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on julkaistu kunnassa. Kunnanhallitus antaa huomautuksista lausunnon ja tekee kuntien yhdistymisestä ehdotuksen valtuustolle.

Lainsäädännön asettamien reunaehtojen ohella kansalais-

keskustelu ja kuntalaisten näkemysten kuuleminen ovat tärkeä osa kuntien yhdistymisselvitystä. Selvityksessä on otettava huomioon kuntalaisten mielipiteet ja tuotava esille niitä ratkaisuvaihtoehtoja ja tulevaisuuden näkymiä, joita kuntaliitokseen liittyy kuntalaisten näkökulmasta.

Avoin vaihtoehtoisten näkökulmien esittäminen auttaa rakentamaan monipuolista keskustelua sekä lisäämään kuntalaisten ja kuntapäättäjien välistä luottamusta. Kuntien yhdistymisen selvitys- ja valmisteluvaiheessa on tuettava vuorovaikutusta ja osallisuutta. Kuntalaisten osallisuuden edistämiseksi on tärkeää järjestää tiedotus- ja kuntalaistilai-suuksia jokaisessa yhdistymisselvityksen kunnassa.

Henkilöstön osallistuminenYhdistymisesityksen valmistelu eli kuntien yhdistymisselvi-tystyö toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edusta-

23


24


jien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään.

Yhteistoimintamenettelyn mukaan henkilöstön ja sen edustajien kanssa on neuvoteltava henkilöstön asemaan olennaisesti vaikuttavista asioista ennen päätöksentekoa. On monia keinoja kertoa henkilöstölle muutoksesta: tiedotus- ja keskustelutilaisuudet, henkilös-tölehti ja intranet. Intranetiin on hyvä laittaa valmistelu- ja päätösasiakirjat. Asiakirjatekstejä on tiivistettävä, selvennet-tävä ja havainnollistettava tiedotteiksi.

Henkilöstölle on tarjottava mahdollisuus kommentoida ja kysyä intranetin tai sähköpostin avulla. Koko henkilöstölle tarkoitettujen keskusteluja tiedotustilaisuuksien ohella tarvitaan työyhteisökohtaisia lähimpien esimiesten ja henkilöstön tilaisuuksia.

Neuvoa-antava kunnallinen kansanäänestysKunta voi järjestää kuntien yhdistymistä koskevan kunnal-lisen kansanäänestyksen, joka on lain mukaan valtuuston päätökseen nähden neuvoa-antava. Kunnallisesta neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä säädetään kuntalain (365/1995) 30 – 31 §:ssä. Kansanäänestyksen toteuttami-sesta säädetään tarkemmin laissa neuvoa-antavissa kunnal-lisissa kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä (656/1990). Kansanäänestyksen toimeenpanosta päättää valtuusto.

Aloitteen kansanäänestyksen järjestämisestä voivat tehdä myös kuntalaiset. Aloitteen tekijöinä tulee olla vähintään viisi prosenttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista. Lain mukaan valtuuston on tällöin viipymättä päätettävä, toimi-tetaanko aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys. Kunnanval-tuusto päättää äänestyspäivän, jonka tulee lain mukaan olla sunnuntai.

Kunnanvaltuuston on päätettävä kansanäänestyksen toimittamisesta viimeistään 60. päivänä ennen äänestys-päivää. Samalla on päätettävä myös äänestyksen aiheesta, ajankohdasta ja äänestysvaihtoehdoista.

Äänestykseen voi osallistua myös ennakolta kirjeitse (kirjeäänestys). Kirjeäänestystä varten kunnan keskus- vaalilautakunta lähettää viimeistään 19. päivänä ennen äänestyspäivää äänestysoikeutetuille kirjeäänestys- asiakirjat.

Kunnallisesta kansanäänestyksestä aiheutuvista kustannuk-sista vastaa kukin kunta.

Kansanäänestys osana ministeriön asettamaa erityistä kuntajakoselvitystäErityisessä kuntajakoselvityksessä on haluttu kunnallisen kansanäänestyksen mahdollisuudella turvata se, että jos jonkin kunnan valtuusto vastustaa kuntajaon muutosta, mutta kyseisen kunnan kuntalaisten enemmistö kannattaa, valtioneuvostolla on mahdollisuus päättää kuntajaon muu-toksesta vastoin kunnanvaltuuston kantaa.

Erityinen kuntajakoselvittäjä voi esittää ministeriölle kun-talain 30 §:ssä tarkoitetun kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntien yhdistymistä koskevasta ehdotukses-taan. Jos selvittäjä ehdottaa kansanäänestyksen toimitta-mista, ministeriö voi määrätä kansanäänestyksen toimitet-tavaksi siinä kunnassa tai niissä kunnissa, joissa valtuustot eivät hyväksyneet kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntien yhdistymisestä.

Selvityksen toimittamisesta ja ministeriön määräämistä kunnallisista kansanäänestyksistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista.

25


MielipidetiedusteluMielipidetiedustelu on kunnallista kansanäänestystä nope-ammin, joustavammin ja useimmiten edullisemmin toteu-tettavissa. Jos halutaan selvittää laajemmin kuntalaisten näkemyksiä esimerkiksi suuntautumisvaihtoehdoista ja palvelujen kehittämisestä, mielipidetiedustelu on tarkoituksenmukainen vaihtoehto.

Mielipidetiedustelu voidaan toteuttaa kirjeitse, nettikyselynä tai puhelinhaastatteluna. Mielipidetiedustelun muotoa ei ole säännelty mitenkään, vaan kunta voi esittää kysymyksiä hyvinkin laajasti niin halutessaan.

Mielipidetiedustelun toteuttamisesta aiheutuvista kustan-nuksista vastaa kunta. Kustannusten suuruus riippuu toteu-tustavasta ja kysymysten laajuudesta.

9. Kuntajaon muutosesitysValtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.

Esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät kuntien valtuustot yhdessä. Esitys kuntien yhdistymisestä voidaan kuntajakolain mukaan hylätä vain, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmei-sesti vastoin kuntajakolaissa säädettyjä kuntajaon kehittämi-sen tavoitteita tai kuntajaon muuttamisen edellytyksiä.

Kuntien tekemä esitys toimitetaan valtiovarainministeri-öön. Ministeriö määrää ajankohdan, johon mennessä esitys seuraavan vuoden alusta voimaan tulevaksi aiotusta kuntien

yhdistymisestä on toimitettava ministeriöön. Käytännös-sä kuntien esitykset on jätettävä vuosittain viimeistään loppukeväällä, sillä valtioneuvoston päätökset kuntajaon muuttamisesta on tehtävä kuntajakolain mukaisesti ennen edeltävän vuoden kesäkuun loppua.

Kuntien esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten kuntajakolain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Kuntajakoa on mahdollista muuttaa, jos muutos parantaa- kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vasta-ta palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä,- alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita,- alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai- alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Esitykseen on liitettävä kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä yhdistymissopimus.

Esityksestä tai siihen liitetyistä asiakirjoista on ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, on varattu mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi esityksen valmistelussa.

26


10. Kuntaliitto kuntien tukena ja kumppanina muutoksessaKuntaliitto haluaa korostaa kuntien välistä avointa keskus-telua kuntaja palvelurakenteiden uudistamisesta ja siinä käytettävistä keinoista ja paikallisista valinnoista.

On syytä vielä korostaa juridisten ja muiden faktojen ohella kuntien yhdistymisselvitysten inhimillistä ja vuorovaikutuk-sellista luonnetta. Kuntien yhdistyminen tai yhdistymättä jääminen ei koskaan ole pelkillä faktoilla ratkaistu: inhimilli-sillä tekijöillä, kuten luottamuksella, on hyvin suuri merkitys.

Kuntien välistä luottamusta voi luoda tai kasvattaa selvitys-prosessissa. Toisaalta olemassa olevan luottamuksen voi tuhota tai se voi jäädä kokonaan syntymättä. Itse prosessi ratkaisee paljon lopputuloksesta. Johtavien luottamushenkilöiden aseman tulee olla erityisen vahva. Poliittista johtajuutta tarvitaan sekä tunnusteluvai-heessa, valittujen ratkaisujen selvittämisen aikana sekä päätöksiä tehtäessä. Avoimet, eri mielipiteitä arvostavat ja ennakkoluuloja hälventävät keskustelut ovat tarpeen.

Kuntien toiminta ja tapa järjestää palveluita uudistuu joka tapauksessa voimakkaasti nyt ja tulevaisuudessa. Kuntaliitto yhtiöineen tukee kuntia muutosten valmistelussa, toteutuk-sessa ja arvioinnissa. Päämääränä on elinvoimainen ja toi-mintakykyinen kunta, joka huolehtii asukkaiden hyvinvoin-nista ja osallistumismahdollisuuksista myös tulevaisuudessa.

Tarjoamme Kuntaliittona ja konserniyhtiöiden kautta tieto-, kehittämis-, koulutus- ja konsultointipalveluja ajankohtaiseen tilanteeseen ja erityyppisten kuntien tarpeisiin räätälöitynä.

Lisätietoja: kunnat.netKuntauudistus ja Uusi Kunta 2017http://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/uusikunta2017

Kuntaliiton tuki kunnille kuntauudistuksessahttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/uusikunta2017/kuntauudistus/tuki-kuntauudistuksessa

Kuntauudistukseen liittyviä tilastoja ja karttojahttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/uusikunta2017/kuntauudistus/tilastojajakarttoja

Kuntaliitoksethttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/kuntaliitokset

Kuntajakolakihttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/kuntaliitokset/ kuntajakolaki

Yhdistymisen valmistelu ja toteuttaminenhttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/kuntaliitokset/yhdistymisprosessi

Kuntien strategisen yhdistymisen (KSY) verkoston toimintahttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/kuntaliitokset/verkosto

Kuntaliitosten ajankohtaistilannehttp://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/kuntaliitokset/tulevatkuntaliitokset

Tapahtumat ja koulutushttp://www.kunnat.net/fi/tietopankit/tapahtumat

Koulutus- ja konsultointipalvelutFCG Finnish Consulting Group: www.fcg.fiOy Audiator Ab: www.audiator.fi

27


Keskeisiä käsitteitäKuntauudistusHallitusohjelman mukaan toteutetaan laaja kuntauudistus, jonka tavoitteeksi asetetaan vahvoihin peruskuntiin poh-jautuva elinvoimainen kuntarakenne. Ohjelman mukaan vahva peruskunta muodostuu luonnollisesta työssäkäyn-tialueesta ja on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista lukuun ottamatta vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vaativia sosiaalihuollon palveluja.

Lisäksi vahvan peruskunnan kriteerinä mainitaan elin- keinopolitiikka, kehittämistyö sekä toimenpiteet yhdys-kuntarakenteen kehittämiseksi.

Hallinnon- ja aluekehityksen ministeriryhmä hyväksyi kesäkuussa 2012 kuntauudistusta ohjaavat tarkemmat kriteerit:

� Palvelu- ja väestöpohjakriteeri� Työpaikkaomavaraisuus-, työssäkäynti- ja yhdyskuntarakennekriteeri� Talouskriteeri

Kriteerit toimivat pohjana hallituksen valmistelemalle rakennelaille, jonka on tarkoitus tulla voimaan viimeistään 1.5.2013.

Erityinen kuntajakoselvitysValtiovarainministeriö voi kuntajaon muuttamista koske-van asian laajuuden tai vaikeuden johdosta tai muusta perustellusta syystä määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen. Kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi ministeriön omasta aloitteesta, kunnan esityksestä tai jos vähintään 20 prosenttia kunnan ääni-oikeutetuista asukkaista tekee esityksen asiasta.

Kuten kuntien oma tai konsultin avustuksella tehtävä kuntien yhdistymisselvitys, myös erityinen kuntajakoselvitys edellyttää paikallista vuorovaikutusta, neuvotteluja ja selvittämistä.

KuntajakoselvittäjäValtiovarainministeriö asettaa erityistä kuntajakoselvitystä varten kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajako-selvittäjän. Kuntajakoselvittäjä toimii virkavastuulla. Jos kuntajakoselvittäjä katsoo selvitystyön perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, hän tekee siitä ehdotuksen kuntien valtuustoille, jonka perusteella kunnat tekevät päätöksensä asiassa.

Kuntien yhdistymissopimusKuntien yhdistymisselvityksessä työstettävä keskeisin asiakirja ja lopputulema on kuntien yhdistymissopimus. Sopimuksen tarkoituksena on luoda uudelle kunnalle strategista pohjaa ja yhteistä identiteettiä sekä sopia palvelujen järjestämisperiaatteista, johtamisesta ja taloudesta.

Yhdistymissopimuksessa on tärkeintä on muodostaa selkeä yhteinen tavoite ja realistinen suunnitelma eli uuden kunnan rakennuspuut. Yhdistymissopimuksen sisältörunko määritelty kuntajakolaissa.

Yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Se on voimassa kolme vuotta kuntien yhdistymisestä lukien, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi

Kuntajaon muuttamisen edellytyksetKuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos parantaa:1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä,2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita,3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

9/2012www.kunnat.net

kuntien yhdistymisselvitys - edellytykset, organisointi ja prosessi

Documents