közigazgatási kommunikáció szakdolgozat
DESCRIPTION
This essay had written before I finished my studies at an administrative communication course. The essay's language is hungarian.TRANSCRIPT
Tartalomjegyzék
1. Bevezetés 1
2. Médiaháború és a médiaszabályozás 20 éve 3
2.1. Alkotmányellenes alkotmányosság (1989-1996) 3
2.2. Médiahidegháború 4
2.3. Forradalom” után, megújulás előtt 8
3. Médiaszabályozás a nemzetközi trendek tükrében 13
4. Médiaszabályozás új alapokon? 18
4.1. Ötpárti egyeztetés – három tervezet 18
4.2. A harmadik tervezetről általában 20
4.3. Közszolgálati koncepció 25
4.4. Új médiahatóság? 30
5. Összegzés 34
6. Felhasznált Irodalom 36
1
1. Bevezetés
A magyar demokrácia történetében közel hat évet kellett várni arra, hogy a politikai
helyzet lehetővé tegye az első, és azóta sokak által átkozott rádiózásról és televíziózásról
szóló 1996. évi I. törvény (továbbiakban Rttv.), közismertebb nevén a Médiatörvény
parlament általi elfogadását. Az elektronikus médiumok szabályozásának égető szükségessége
– utólag nyugodtan mondhatjuk, hogy inkább azok politikai ellenőrzésének szükségessége -
nem tette lehetővé, hogy az akkori parlamenti pártok tovább hadakozzanak egymással,
mégsem mondhatni, hogy salamoni döntés született, mert ha mást nem, de azt elérték a
jogszabállyal, hogy a politika törvényes keretek közt gyakorolhatta a média felügyeletét. Nem
szakmai, hanem politikai döntés született tehát. Mindenesetre legalább azzal vigasztalódhattak
az érintettek, hogy a viszonyok így vagy úgy, de szabályozottá váltak. Az 1996. évi I.
törvénynek, ahogy a fentiekből kiderült, a közszolgálati média politikai függetlenségéről nem
sikerült gondoskodnia. Átláthatatlan és bonyolult szabályozást teremtett a gazdasági
szereplők, elsősorban a kereskedelmi médiumok számára, ráadásul már akkor elavultnak
számított, amikor elfogadták. Így hiába várta volna a jogszabálytól bárki is, hogy megfelelő
ösztönzést nyújtson a jogalkotó felől a technikai vívmányok bevezetésére.
Felmerülhet ilyenkor a kérdés, hogy akkor, ha a politika ilyen befolyással bírhat a
jogalkotás terén egyes médiumokra, miért van szükség arra, hogy a helyzetüket egy külön
jogszabály rendezze. Miért nem lehet elégséges erre a célra mondjuk a sajtótörvényünk, vagy
az egyéb gazdasággal, kereskedelemmel foglalkozó jogszabályunk. A válasz éppen a média
szinte percenként változó és állandóan fejlődő mivoltában rejlik. Ugyanis a rádió és a
televízió tömeges elterjedésének köszönhető, hogy a társadalom ideális esetben kontrollt
gyakorolhat az állam politikája felett, arra is ösztönözve ezzel az államot, hogy nemzetközileg
is legitimálja magát. E folyamatok hatására a kifejezés szabadsága már nemcsak az egyén,
hanem a közvetítő alapvető jogát is jelenti. A közvetítő intézmény függetlenségét és
pártatlanságát pedig megfelelő jogi és intézményi garanciákat állítva védeni kell magától az
államtól.1 Azt hiszem ennek az állításnak a jelentőségére több, mint megfelelő példa lehet a
XX. század két totalitáriánus diktatúrájának gyakorlata, amellyel a médiumokat kezelte.
Visszakanyarodva a fenti gondolatmenethez elég, ha a mai magyar állapotokat megnézzük. A
hagyományos írott sajtó – és egyben az írott sajtó mintájára létrehozott elektronikus újságok
1 Cseh Gabriella: A médiaszabályozás története, rendszere (írott és elektronikus média, internet). (2005.) http://www.jogiforum.hu/letoltes/!/files/mediajog/cseh_gabriella-tortenet_rendszer%5Bjogi_forum%5D.pdf!1241364592!/mediajog
2
az interneten – helyett ma már egyre inkább a magánszemélyek vagy éppen szerkesztőségek
által létrehozott ún. blog oldalak a vezető véleményformáló „médiumok”, többnyire azért
mert a polgárok a hagyományos médiumoktól nem várnak már független tájékoztatást, inkább
keresik máshol az „igazságot”.2
A politika is hamar belátta, hogy a médiatörvény nem megfelelő, így kis túlzással
mondhatjuk, hogy amióta hatályban van, azóta próbálnak egy új jogszabályt kidolgozni
inkább kevesebb, mint több sikerrel. 2007-ben felgyorsultak a dolgok, köszönhetően annak,
hogy az Európai Unió módosította a Határok Nélküli Televíziózásról szóló irányelvet fogadott
el, amelyet minden tagállamnak 2012-ig kötelezően implementálnia kell saját jogrendszerébe.
Ezenkívül a magyar országgyűlés Európában az elsők közt volt, amely elfogadta a digitális
átállásról szóló törvényt, vagyis az új médiatörvény már nem csak, mint általában kívánatos
dolog jelentkezett, hanem mint szükséges jogszabály.
Ma ott tartunk, hogy az új médiatörvény-tervezetnek a harmadik átdolgozott változatát
bocsátották társadalmi vitára igen rövid határidőt szabva a tényleges szakmai érvelésre, és a
munkaanyag sem azoknak nem felel meg akikről szól, sem azoknak, akik el akarják fogadni.
A legtöbb vitát kavaró fejezet pedig az ORTT utódjáról egy jövőbeni médiahatóság
feladatairól, hatásköréről, illetékességéről szól.
A dolgozat a törvény-tervezetet és azon belül a médiafelügyelettel foglakozó fejezet
problémáit akarja körüljárni, megvizsgálva, hogy milyen hatással járna a médiahatóság e
munkaanyag szerinti átalakítása és működése, valamint milyen alternatívákat kínálnak a
témában megnyilvánuló szakértők és egyes országok gyakorlata. A dolgozat első és második
fejezetében az 1996 óta működő médiatörvény és előzményeinek történetét foglalom össze,
majd az európai országokban működő hasonló intézményeket veszem górcső alá, illetve
kitekintek az angolszász országok gyakorlatára. Mindez azért fontos, mert a szabályozás
története és a nemzetközi, főképp az Európai Unió jogi szabályozásának ismerete nélkül
lehetetlen megérteni a tervezet szövegének tartalmát, annak pozitív és negatív vonásait. A
harmadik fejezetben mutatom be a médiahatóság jövőbeni munkáját és a sajtóra, szélesebb
értelemben a társadalomra és gazdaság életre való hatását. Ebben a fejezetben foglalkozom
azzal a problémával is, hogy milyen szinten sikerült implementálni az uniós irányelv
médiaszabályozással kapcsolatos rendelkezéseit.3 Végül pedig röviden összegezni kívánom,
hogy a mai állapotában vajon megfelel-e a törvénytervezet azoknak a kívánalmaknak,
2 Ez megmutatja azt is például, hogy milyen gyenge lábakon áll ma Magyarországon, a politikai helyzetnek köszönhetően a tényfeltáró újságírás.3 Az új médiatörvény harmadik és egyben a dolgozat írásáig legfrissebb nyilvános tervezetének - melyet 2009. február 10.-én raktak fel a világhálóra – idevonatkozó rendelkezéseit veszem alapul a dolgozatban.
3
melyeket 1996 óta a szakma és a politika és az Európai Unió audiovizuális tartalmakkal
foglalkozó irányelve állított elé.
2. Médiaháború és a médiaszabályozás 20 éve
2.1. Alkotmányellenes alkotmányosság (1989-1996)
Az elektronikus sajtó társadalmi jelentőségét jelzi, hogy azon országok is jónak látták a
műsorszolgáltatás szabályozását jogi keretek közé szorítani, amelyeknél az írott sajtó
szabadsága szinte korlátlan. Kukorelli István Alkotmánytan című könyvében jut arra a
következtetésre, hogy a sajtószabadság érvényesülése a rádiók és televíziók esetében olyan
problémákat vet fel, amelyek elengedhetetlenné teszik az állami szabályozást, különösen a
kiosztható frekvenciák szűkössége és az esetlegesen kialakuló monopóliumok
megakadályozása végett.4 A kérdés természetesen felmerül az emberben, hogy a
digitalizációval mennyiben veszti érvényét a fenti állítás. Erre a dolgozat későbbi részében
térek ki részletesebben.
Magyarországon a rendszerváltástól 1996-ig lényegében a műsorszolgáltatás szabályozása
jogi értelemben nem létezett, mivel a regnáló kormány egy belső határozatában
frekvenciamoratóriumot állapított meg, mely többek szerint lényegében illegitim módon
állapított meg frekvenciastopot. Ráadásul az Alkotmány 61.§-a, az ún. „engedélyezési
klauzula” megállapította, hogy a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről,
valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió
engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény
elfogadásához az országgyűlésben jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A frekvenciastop és a parlamenti képviselők kompromisszumképtelensége miatt hatályban
maradt a Magyar Rádiókról és Televíziókról szóló 1074/1974 (IX. 18.) Minisztertanácsi
határozat, amely kimondta, hogy a fenti intézmények állami felügyelet alá tartoznak. Az
Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést alkotmányellenesnek nyilvánította, de a médiatörvény
elfogadásáig megsemmisítését elhalasztotta, azzal az indokkal, hogy az alkotmányellenes
állami felügyelet is jobb, mint annak teljes hiánya, mivel felügyelet nélkül a politikai és
pártharcok színterévé válhat a média.
4 Alkotmánytan, szerk.: Kukorelli István. 2007. 140. old.
4
Az Alkotmánybíróság a 37/1992 (VI.10.) határozatban ugyanakkor igyekezett mindent
megtenni azért, hogy ebben a kvázi ex lex állapotban se sérüljön a véleménynyilvánítás
szabadságnak alkotmányos alapjoga. A határozat indoklásában az Alkotmánybíróság a
kommunikációs anyajogból levezetve kifejtette, hogy a véleménynyilvánítási és tájékozódási
szabadság a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további garanciák követelhetőek
meg az államtól, ami a rádiót és televíziót illeti. Nem elég a szubjektív alapjogok védelme, az
államot intézményvédelmi kötelezettség is terheli ebben az esetben. Ennek oka, hogy az
alapjog gyakorlását összhangba kell hozni a technikai feltételekkel és a felhasználható
frekvenciák szűkösségével. Ezenkívül olyan tartalmi, eljárási és szervezeti feltételeket kell
meghatározni, melyek garantálják, hogy az elektronikus tájékoztatásban monopolhelyzetet
„élvező” állami rádióban és televízióban is érvényesülnek a kiegyensúlyozott és tényszerű
tájékoztatás elvei.
Az Alkotmánybíróság határozatában a fentieken túl nemcsak a mielőbbi törvényalkotás
szükségességére hívta fel a figyelmet, hanem arra is, hogy a pártok - még kevésbé a
parlamenti pártok - konszenzusa nem alkalmas arra, hogy alkotmányos garanciát jelentsen a
véleményszabadság teljességére. Éppen ellenkezőleg, az államtól való szabadság azt kívánja
meg, hogy se a parlament, se a kormány ne juthasson a műsor tartalmát befolyásolni képes
szervezetben meghatározó befolyáshoz, ahogy a politikai pártok, azonos feladatra vagy
ugyanazon érdek képviseletére létrejött csoportok befolyása sem lehet meghatározó.5
Visszatekintve a médiatörvény 13 évére épp azt látjuk megvalósulni, amitől az
alkotmánybírói testület óva intett.
2.2. Médiahidegháború (1996 – 2001)
1996. február 15-én lépett hatályba a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I.
törvény (továbbiakban Rttv.), új fejezetet nyitva a hazai média szabályozásának történetében.
Cseh Gabriella és Sükösd Miklós 2001-ben a jogszabály értékeléséről készült tanulmányában
említi meg, hogy míg a nyugat európai és egyes közép- és kelet európai országokban a
médiapiac strukturális átalakulása fokozatosan lépésről lépésre ment végbe, addig
Magyarországon a törvény egy csapásra teremtett új helyzetet, mind a jogi szabályozás, mind
a média-gazdaság területén.6 A mai napig hatályban lévő törvény több szempontból is kétarcú.
5 37/1992. (VI. 10.) AB hat. [a Magyar Televízió és a Magyar Rádió kormány általi felügyeletének alkotmányellenessége]6 Cseh Gabriella-Sükösd Miklós: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé. (2001.) http://mediakutato.hu/cikk/2001_01_tavasz/06_a_torveny_ereje/01.html
5
Egyrészről valóban forradalmi változást hozott, ahogy a Cseh-Sükösd páros fogalmaz a
törvény mérföldkövet jelentett a magyar média, médiaszabadság, médiajog történetében.7 A
jogszabálynak köszönhetően kialakult az ún. duális - vagyis a kereskedelmi médiák és a
közszolgálati média kettősén alapuló – médiarendszer. Sarkady Ildikó szerint a törvény a
duális médiarendszer létrehozásán kívül különválasztotta az elektronikus és az írott sajtó
törvényi szabályozását, valamint kialakította az elektronikus média fogalomrendszerét és jogi
intézményeit.8A médiatörvény vételkörzet szempontja szerint három műsorszolgáltató típust
különböztet meg, műsorszerkezeti követelmények alapján pedig négy intézményt. Ennek a két
szempontnak a különböző csoportosításai alapján a közszolgálati médiumok mellett 12
műsorszolgáltatói típus körvonalazódik. Ha azt vesszük, hogy mindez rádiók és televíziók
területére egyaránt lebontható akkor mindjárt megkétszereződik ez a szám, ráadásul a
különböző típusú műsorszolgáltatók – a kereskedelmi és közműsorszolgáltató – egymással
hálózatot is alkothatnak. Eddig csak a földi sugárzású műsorszolgáltatók variációs
lehetőségeit soroltuk fel, ami a törvény által meghatározott típusokat illeti. Ezenkívül a
jogszabály ismeri még a kábeles és műholdas terjesztésű médiumokat is.9
Másrészről a törvényhozásnak sikerült összehoznia egy olyan jogszabályt, mely sokszor
szövevényesen, túlbonyolítva szabályozott le egyes kérdéseket – pl. a pártok kizárólagos
delegálási joga a közszolgálati médiumok felügyeleti szerveinek elnökségi testületeibe és az
ORTT-be –ugyanakkor az alapelvek megfogalmazásának terén problémákba ütközött. Több
helyen tetten érhető az alapelvek törvénybe való beágyazottságának, koncepciójának a hiánya,
amelytől ezek az alapelvek zártan csak önmagukban állnak.10
Az Rttv. által létrehozott testületeknek, elsősorban az ORTT-nek a törvény nem
biztosított olyan jogköröket, melyekkel el tudta volna látni azt a fajta feladatkört, amellyel
megoldhatta volna az alapelvek tartalmának részletes kibontását, jogalkalmazásba való
hatékony beillesztését. Ezért történhetett meg az, hogy egyes médiaszolgáltatók az ORTT
asszisztálásával önkényes jogértelmezésbe kezdtek például a közszolgálati műsor fogalmát
illetően.11 Mentségükre legyen mondva a közszolgálati műsor gumifogalmával az ORTT a
mai napig nem tud mit kezdeni.
76 Cseh-Sükösd: (2001.) http://mediakutato.hu/cikk/2001_01_tavasz/06_a_torveny_ereje/02.html8 Sarkady Ildikó.: Médiajogi írások. 2005. 181. old.9 Cseh-Sükösd: (2001.) http://mediakutato.hu/cikk/2001_01_tavasz/06_a_torveny_ereje/04.html10 Bogdán Tibor: Az 1996. évi I. törvény elvi és jogtechnikai elemzése (2003.) www.akti.hu/tanulmany/dok/bogdan.doc. 32. old11 Az egyik televíziós csatorna egyenesen az egyik kalandfilm-sorozatát próbálta meg a közszolgálati műsor kategórájába beiktatni.
6
Maga a törvény kódex jellegű, viszonylag hosszú és szövevényes, 161 paragrafusból áll és
anyagi, eljárási szabályokat egyaránt tartalmaz. A jogalkotó tehát a mindenre kiterjedő
szabályozás mellett döntött a keretjellegű törvény helyett. Ennek köszönhető a fentebb már
említett túlszabályozottság-alulszabályozottság probléma. A törvény emellett több
jogtechnikai kívánnivalót is hagy maga után. Ilyen például, hogy a részvénytársaság
gazdasági működését nem a felügyelőbizottság, hanem a kuratórium ellenőrzi[66.§ (2)
bekezdés. c) pont], erre mind Bogdán, mind Sarkady - már 1997-ben - felhívta a figyelmet,
változás azonban a mai napig nem történt.12 Ahogy Bogdán fogalmaz: „A törvényben
megállapított szervezeti rend alapvető hibája, hogy a jogalkotó a politikai meghatározottságú
megközelítésből adódóan kevéssé volt figyelemmel arra, hogy a közszolgálati
műsorszolgáltatók elsősorban gazdasági társaságok, amelyek működését az üzemszerű
működés racionalitásai kellene hogy mindenekelőtt meghatározzák.“13
A törvény nyilvánvaló hiányosságaira jó példa a csonka kuratóriumok esete, mely abból a
joghézagból indult ki, hogy a törvény nem tartalmaz világos rendelkezéseket arra az esetre
vonakozóan, hogy a Magyar Rádió és Magyar Televízió részvénytársasága felett tulajdonosi
jogokat gyakorló közalapítványok kuratóriumaiba – melybe az elnökséget az Országgyűlés
választja oly módon, hogy a választható tagok fele ellenzéki, a méásik fele kormánypárti
legyen – a megszűnt képviselőcsoportok által a kuratóriumba jelölt tagokat ellenzéki avagy
kormánypárti oldalon kell-e figyelembe venni. Nem véletlen, hogy a Magyar Televízió
Közalapítvány Kuratóriuma Elnökségének tisztségviselőjének és tagjainak megválasztásról
rendelkező országgyűlési határozatot az Alkotmánybíróságánál támadták meg. A joghézag
által okozott gondot tovább fokozta az, hogy az Rttv. kifejezetten megengedte azt, hogy a
kuratórium elnöksége csak az egyik oldal jelöltjeiből is megalakuljon. Az Alkotmánybíróság
a joghézag feloldásában megint nem talált jobb érveket annál, mint amit alkalmazott az
alkotmánysértő minisztertanácsi rendelet hatályban tartására.14 Tehát megint arra hivatkozott,
hogy csak a parlamenti pártok megegyezése nem elégséges ahhoz, hogy a
véleménynyilvánítás szabadsága teljes körű és valósághű legyen, illetve a csonka kuratóriumi
elnökség is kisebb veszélyt jelent a véleményszabadság alkotmányos jogára nézve, mintha
egyáltalán nem alakulna meg.
Láthatjuk tehát, hogy igazából az Alkotmánybíróság sem tudott mit kezdeni a törvény
hiányosságaival. Egyrészről a parlamentből kiesett pártok részvételét a kuratórium
12 Sarkady I.: (2005) 175. old.13 Bogdán T. (2003.) 108. old.14 22/1999. (VI. 30.) AB hat. [a közszolgálati médiumok közalapítványainak kuratóriumaira vonatkozó szabályozás alkotmányosságának vizsgálata]
7
elnökségében a véleményszabadság alkotmányos jogának érvényesülésével indokolta,
ugyanakkor ez volt az indok arra is, hogy miért jogszerű a csonka kuratóriumok működése.
Két egymásnak ellentmondó helyzetre adott ugyanazon választ.
Az Rttv. egységes, a hazai műsorszolgáltatók mindegyikére kiterjedő hatáskörrel és
illetékességgel felruházott független szabályozó hatóságként, az elektronikus média
csúcsszerveként hozta létre az Országos Rádió és Televízió Testületet (továbbiakban ORTT),
amely nemcsak mint közigazgatási szerv funkcionál, hanem a műsorszolgáltatási koncessziós
szerződések megkötésével, mint polgári jogi alany is, jelentősen befolyásolva ezzel a
műsorszolgáltatók mozgásterét. Az Rttv. különös gondossággal szabályozta az ORTT
működésének mikéntjét a szervezeti és hatásköri szabályokra nézve egyaránt. Bogdán Tibor a
hatóság működésének mikéntjével foglalkozó fejezetet összességében a törvény legjobban
kidolgozott, kodifikációs szempontból a legtisztább és a legkevesebb értelmezési nehézséget
okozó részeként értékeli.15 Az ORTT két intézményi részre tagolódik. Egyrészről adott egy
testületi szerv, mely magába foglalja a hatóság Országgyűlés által választott tagjait, illetve
egy Iroda, mely a Testület tulajdonképpeni hivatali szerve. Érdekes módon azonban a
semmilyen hatósági igazolvánnyal nem rendelkezik, jórészt döntéselőkészítő és a többi
társhatósággal – NHH, vagy GVH – való kapcsolattartást elősegítő szervként funkcionál, ami
jelentősen megnehezíti magának a Testületnek a működését és végső soron a hatékonyságát
is, hiszen a kisebb jelentőségű ügyekben is egyaránt nekik kell döntéseket hozniuk. Ami a
hatóság feladatait és hatáskörét illeti, a jogalkotó igyekezett a mindenkori kormánytól
függetleníteni az ORTT-t és, ahogy Bogdán Tibor fogalmaz egyfajta független, mégis
minisztériumhoz hasonló végrehajtó szervet kialakítani, mely nem a hagyományos
közigazgatási struktúrában létezik. Abban Bogdán és Polyák is egyetért ugyanakkor, hogy
ahhoz a szabályozó szerephez, amit a jogalkotó az ORTT-re szabott illett volna szabályalkotó
hatáskörrel is felruházni.16 Az ehhez kapcsolódó problémák éppen a gyakorlatban
mutatkoztak meg, például a Magyar Rádió arculatváltásakor, ahol éppen arra lett volna
szükség, hogy az ORTT világosan megszabja, mit értünk közszolgálatiságon.
A másik gond az ORTT-vel kapcsolatban, amit az évek során többen megjegyeztek, hogy
a Testület a műsorszolgáltatási szerződések megkötésekor, mint polgári jogi jogviszony
alanya jár el. A jogalkotó szándéka szerint ez a műsorszolgáltatók érdekeit védte volna,
ugyanakkor kiderült, hogy éppen azon műsorszolgáltatók érdekeit nem védeni, sőt ez a fajta
eljárás, talán a legkevésbé nekik kedvez, amelyek csekélyebb gazdasági súllyal rendelkeznek.
15 Bogdán T.:(2003.) 84. old16 Polyák G.: (2005.) 14. old.
8
Ezenkívül a műsorszolgáltatók törvényességi felügyeletét az a hatóság látja el, amely
egyébként, mint egyenlő jogokkal rendelkező, vele mellérendelt jogviszonyban álló személy
kötött műsorszolgáltatási szerződést. Ráadásul a műsorszolgáltatási szerződések
megújításánál a törvény 107.§-a olyan feltételt állított, mely betartásának lehetetlen voltát,
maga a az ORTT elnöke vallotta be. Sokszor a politika árnyékát sem tudta magáról
elhessegetni a Testület, éppen annak köszönhetően, hogy a törvény nem fogalmaz az
alapértékek és elvek terén világosan.17
2.3. „Forradalom” után, megújulás előtt
A Médiatörvény, amint az előzőekből is kiderült sok tekintetben forradalmi újításokat
hozott, de mint legtöbb forradalom lecsöngése után jelentős káosz keletkezett. Az Rttv.
esetében mindennél fajsúlyosabb az, hogy a jogszabály már hatályba lépésekor idejétmúlt
volt. Technikai értelemben legalábbis mindenképp. Nem számolt sem a digitalizációval, sem
az internettel, sem a jövőbeni jogharmonizációs kötelezettségeinkkel. Éppen ezért a XXI.
század küszöbén már nemcsak a szakma, hanem a politikai számára is nyilvánvalóvá vált az
Rttv. felülvizsgálata minden szempontból. A következőkben két jogszabály koncepciót
próbálok röviden bemutatni, azzal a céllal, hogy képet alkothassunk arról, milyen irányokba
indult el a szakma egy új elektronikus médiumokról szóló törvényt illetően.
2003 elején a Miniszterelnöki Hivatal Gálik Mihályt, Horvát Jánost és Szente Pétert kérte
fel egy átfogó médiatörvény munkaanyagának a kidolgozására. Ez előtt is léteztek már
elképzelések, de ez volt az első koherens program, melyet a szerzők a nagy nyilvánosság elé
tártak. A tanulmány hat fejezetből állt, és mindazokkal a témákkal foglalkozott, amit az
előzőekben már említettünk, így a közszolgálati média függetlenségének biztosításával, a
reklámszabályozással, a kereskedelmi, nonprofit és közműsor-szolgáltatók helyzetének
rendezésével, a jogharmonizáció egyre sürgetőbb problémájával és a cyberspace által
megnyíló új lehetőségekkel.18 Mindenekelőtt a közszolgálati médiával és a médiafelügyelettel
kapcsolatos elképzeléseket emelném ki, mivel a dolgozat témáját tekintve ezek a releváns
kérdések, ráadásul üdítően távol esnek attól a fajta politikai megközelítéstől, amely annyira
jellemző az éppen aktuális médiatörvény-tervezetre.
17 Az utóbbi időben a műsorszolgáltatási szerződések pályázat nélküli egyszeri megújítása kapcsán igen komoly aggály merült fel az Rttv. 107.§-át érintően, ugyanis több műsorszolgáltatónál különböző módon értékelte az ORTT Testülete az adott jogszabályi rendelkezést. További információk az adott ügyekről itt találhatóak: http://www.stop.hu/articles/article.php?id=383175; http://www.jogiforum.hu/hirek/17973; 18 Gálik, M. - Horvát, J. - Szente P. (2003): Egy új médiatörvény alapjai. In: Enyedi Nagy, M. - Polyák, G. - Sarkady, I., szerk.: Médiakönyv 2003. ENAMIKÉ, Budapest 943-991. o.
9
A közszolgálati szféra nélkülözhetetlen és a demokrácia működéséhez a szerzők szerint
elengedhetetlen, hogy széles kitekintésű, sokoldalú, tárgyilagos hír- és tájékoztató műsorokkal
szolgáljon, valamint rendszeresen ütköztesse az eltérő nézeteket. Csak közszolgálati alapon
valósítható meg az a gazdag kulturális kínálat is, mely egy kis nyelvi közösség kulturális
túléléséhez szükséges. A közmédia legfontosabb problémái a szerzők szerint a finanszírozás
megoldása, úgy, hogy a politikától való függetlenség ne csak jogilag jöjjön létre, illetve a
működtetési struktúra gyökeres átalakítása. A közszolgálati költségvetés ügyét a tanulmány a
költségvetésből való adekvát finanszírozás ideájával oldaná meg, mely infláció-követő lenne.
Ezenkívül a közmédiákban megszüntetnék a hirdetést és a szponzoráció intézményét, amely
megnövelné a kereskedelmi médiumok reklámbevételeit, melynek az extraprofitját éppen a
közmédiák fenntartására lehetne fordítani. Másrészről a közmédiumok is megszabadulnának
attól, hogy állandó versenyhelyzetben legyenek a kereskedelmi mivoltukból fakadóan helyzeti
előnyből induló médiákkal. Így az Rttv. által kialakított műsorszolgáltatói profilok is
tisztulnának. A struktúra átalakításánál Sárközy Tamás koncepciójához nyúltak vissza, vagyis
az intézményeknek a közjogi intézeti státust és a részvénytársasági formát javasolták. Ezzel
egyrészről kiiktathatóak lennének a közalapítványok – és ezáltal a direkt vagy éppen indirekt
politikai befolyás – másrészről hatékonyabbá válna a vezetés és az intézmények gazdasági
ellenőrzése. 19
A médiaigazgatás terén a tanulmány a pusztán jogalkalmazói vagy paragrafusértelmező
funkció helyett proaktív szerepet szán az a médiafelügyeleti szervnek vagy szerveknek. A
végrehajtó illetve az ellenőrző szerep a Tartalomfelügyeleti Testületre hárulna, amelyhez
tartozna egy monitoring és egy újjászervezett panaszbizottság, ugyanakkor a proaktív szerepet
a Médiastratégiai Testület játszaná, amely amellett, hogy hosszú távú médiastratégiát dolgoz
ki és ellenőrzi annak teljesülését, valamint ellátja a közgyűlés feladatait és hatáskörét a
közszolgálati intézmények körében. Ahhoz pedig, hogy a két testületet politikai hatások direkt
módon ne érjék a tanulmány létrehozna egy harmadik Nemzeti Média Testületet, mely
egyrészről puffer a két operatív testület és a politika között, másrészt pedig megválasztja a két
testület tagjait.20
A nyilvános vitára bocsátott tanulmány értékelésénél a legtöbb recenzió kiemelte azt,
hogy az Rttv.-től eltérően a tanulmány valóban törekszik arra, hogy a politikai harcok a lehető
legmesszebb essenek a média világától. A nyilvános vitában, mely a Médiakutató honlapján
számos olyan érv elhangzott mely támogatta a koncepció egyes elemeit. Ez egyben kritikája is
19 U.o.: (2003) 945-948. old.20 U.o.: (2003) 955-960. old
10
volt a koncepciónak, ugyanis, ahogy Gellért Kis Gábor fogalmazott – aki ugyanebben az
időben ugyancsak a Miniszterelnöki Hivatal megbízásából egy hasonló médiatörvény
javaslaton dolgozott: „A „Javaslat” azonban nem hoz létre koherens rendszert. Az egyes
fejezetek önmagukban végiggondolt, a hatályos médiatörvény hibáit, hiányosságait és
gyengeségeit kiküszöbölni igyekvő konstrukciókat írnak le, de együttesen nem konstituálnak
összefüggő rendszert.”21 A recenziók többsége abban is egyetértett, hogy a közszolgálat
finanszírozása sem a legjobban lett átgondolva. Többen felrótták a szerzőknek, hogy a
kereskedelmi médiát akarják megsarcoltatni, miközben a reklámtevékenység a közszolgálati
médiumokban is ugyanolyan jó hatásfokkal működhet, ha megfelelő szabályozási irányt
jelölnek ki. Cseh Gabriella volt az, aki a bírálók közül a legélesebben támadta a finanszírozási
rendszert, azonban az általa hozott tények is csak azt támasztották alá, hogy a közszolgálati
médiumok folyamatosan veszítettek a reklámpiaci részesedésükből és nem hoz egyetlen
megnyugtató érvet arra nézve, hogy a folyamat hogyan lehet visszafordítható.
Magyarország Európai Unióba való 2004. május 1-ei belépésével többek közt vállalta azt
is, hogy végrehajtja a földfelszíni műsorszórásban az analóg technológiákról a digitálisra való
átállást. Ahogy Gálik Mihály fogalmaz a „hozzáférés és a médiakoncentráció túlszabályozása
a digitális átállás hazai folyamatában” című tanulmányában a kényszerű folyamatot 2006 után
már nem lehetett tovább odázni, így a kormányzat kénytelen volt nekilátni a törvényi
feltételek kidolgozásához, hiszen nyilvánvaló volt, hogy a technológiai szerkezet radikális
megváltoztatása a médiatér átalakulására is erős behatást fog gyakorolni, különösen a
kínálatra és a piaci szereplők egészére.22 A MEH a digitális átállás stratégiájának (DÁS)
kidolgozása és annak alapos szakmai vitája után az Országgyűlés végül 2007. június 18-án
elfogadta a 2007. évi LXXIV. törvényt a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól
(továbbiakban Dtv.).
A Dtv. megvilágította a politika számára is, hogy minél hamarabb szükség van egy új
médiatörvényre, hiszen a technika túllépett az 1996-os jogszabályon. A MEH keretein belül
Sarkady Ildikó kormánybiztossá kinevezésével felállt a Miniszterelnöki Hivatal Audiovizuális
Média Kormánybiztossága és 2007 szeptember 5-én széleskörű szakmai konzultációra
bocsátotta a Nemzeti Audiovizuális Média Stratégia szakmai vitaanyagot, melyből 2008
januárjára 1996 óta a legösszeszedettebb jogalkotási koncepció látott napvilágot.23
21 Gellért Kis Gábor: (2003.) http://mediakutato.hu/cikk/2003_04_tel/06_vita_egy_uj_mediatorveny/05.html22 Gálik Mihály: Hozzáférés és a médiakoncentráció túlszabályozása a digitális átállás hazai folyamatában. (2008). http://mediakutato.hu/cikk/2008_02_nyar/03_hozzaferes_mediakoncentracio_digitalis_atallas23 A következőkben a http://www.meh.hu/szolgaltatasok/dtv/nams20070426.html oldalon megtalálható tanulmány és stratégia alapján foglalom össze a koncepció lényegi elemeit.
11
A tervezet hat fejezetben határozta meg a követendő stratégiát kezdve a jövőkép és
célrendszer definiálásától a tartalomra vonatkozó szabályozáson és a versenyszabályozáson
át, a közszolgálatiság meghatározásán keresztül az intézményrendszer és a finanszírozás
szabályozásáig bezárólag. A tervezet nem csak új médiatörvényben gondolkodott.
Jogdogmatikai szempontokat figyelembe véve elkülönítette a média és a nem médiaspecifikus
szabályokat, illetve a lineáris és a lekérhető szolgáltatások szabályozását. A három különböző
műsorszolgáltató típusra – közszolgálati, kereskedelmi és közösségi - eltérő szabályok
megállapítását javasolta, ezen belül is eltérő szabályozást javasolt az egyes szereplők lineáris
és lekérhető szolgáltatásaira vonatkozóan. A már sokszor citált proaktív szabályozási modell
is helyett kapott, mivel a tervezet ahol lehet, ott az önszabályozást vette alapul. A
versenyszabályozás terén a véleménybefolyásoló erő definíciója szerint alakulnak a
médiaszolgáltatók kötelezettségei. A frekvenciához való hozzáférés hatósági szerződésen
alapul. A tervezet minősíti a meghatározó véleménybefolyásoló képességgel bíró
műsorszolgáltatót, de ez a státusz csak olyan kötelezettségekkel jár, melyek enyhítik a
véleménybefolyásoló képességet, de külön reklám vagy médiapiaci koncentrációval szembeni
korlátozásokat nem igényelnek. A kereskedelmi adók közszolgálati műsor szolgáltatására
nem kötelezettek.
A független és csak az Országgyűlés alá rendelt médiahatóság irányító szervezetének és
elnökének kinevezése az országgyűlési választási ciklusoktól elválasztott, a választási
ciklusnál hosszabb időtartamra, 5 évre történik. A testület tagjainak mandátuma a rotáció
elvének megfelelően eltérő időpontban jár le. Az irányító testület létszáma a parlamenti
frakciók létszámától eltérő páratlan szám; a szervezeti működés kollektív irányítási modellen
alapul; a tagokat és az elnököt jelölő bizottság jelöli az alkotmánybírák mintájára; a
kiválasztás meghívásos (jelölő listás) rendben történik, mind az elnök, mind a tagok esetében,
jogszabályban rögzített szakmai kritériumok alapján; a tagokat és az elnököt az Országgyűlés
nevezi ki minősített többséggel. A finanszírozás területén a koncepció szerint a legfontosabb,
hogy a források megfeleltethetőek legyenek a céloknak. A felügyelet a piacfelügyeletért és
egyéb adminisztratív hatósági szolgáltatásokért kapjon ellenszolgáltatást, melyet az
illetékessége alá tartozó műsorszolgáltatók fizetnének. A közszolgálat finanszírozása esetében
az elsődleges finanszírozási jogcím a közszolgálati műsorokhoz való ingyenes lakossági
hozzáférés. A stratégia nem állította volna vissza az üzemben tartási díjat, ugyanakkor
elszámolási alapként a háztartásonként számolt közszolgálati díj maradt volna. Vagyis a két
tárgyalt koncepció ugyancsak egyezik abban, hogy a közszolgálat költségvetését
maghatározott központi költségvetési forrásokból fedezték volna, mely könnyen ellenőrizhető
12
és átlátható finanszírozást tesz lehetővé. Ugyancsak hasonlóság a két javaslat közt, hogy az
Európai Uniós kötelezettségeinknek megfelelően és a kereskedelmi/közösségi és a
közszolgálati műsorszolgáltatás határozott elválasztásának érdekében fokozatosan
mentesítette volna a közszolgálati lineáris médiát a reklámoktól, a kereskedelmi médiát pedig
a kötelező közszolgálati feladatoktól. A kereskedelmi műsorszolgáltatók az utóbbi miatt
„közszolgálati járulékot” fizettek volna, amely újabb bevételi forrásként szerepelt volna a
közszolgálati médiumok költségvetésében.
A koncepció mögé teljes mellszélességgel a szakma sem tudott felsorakozni, a politika
pedig még kevésbé. Több kritika érte a tervezet médiafelügyeleti részét, leginkább a
médiakoncentráció szabályozási módját. A kereskedelmi médiumok képviselői aggályukat
fejezték ki az MVK és a JVK státusz létjogosultságát illetően, valamint a fizetendő
közszolgálati hozzájárulással kapcsolatban. Polyák Gábor arra hívta fel a figyelmet, hogy a
hírközlési hatóság és az ORTT összevonásával egy konvergens hatóság létrehozása
kifejezetten jó ötlet, hiszen egyáltalán nem indokolt fenntartani egy a hírközlési szabályozó
hatóságtól elkülönült médiahatóságot. Az integrált hatóság előnye lehet többek közt Polyák
szerint a média, a távközlés és az informatika határterületein felmerülő problémák hatékony
kezelésének elvi képessége, illetve az e problémákkal kapcsolatban szükségszerűen felmerülő
hatásköri ütközések elkerülése. A komplex problémák kezelésére képes szakmai háttér és
tudásbázis kialakulásának lehetősége, illetve az ehhez szükséges (piaci) információk
rendelkezésre állása. A médiaszabályozó hatóságra nehezedő politikai nyomás csökkenése,
valamint a költséghatékony működés. 24
Abban azonban mindenki egyetértett újra, hogy el kell mozdulni a Rttv. alapjairól és új
törvényt kell alkotni, éppen ezért a NAMS így vagy úgy, de mindenkinek elfogadható alapot
jelentett a megújulás elkezdéséhez. A politika itt is közbeszólt, a parlamenti pártok képtelenek
egy közös álláspontot kialakítani, de ami még nagyobb baj, hogy a koalíciós pártok sem
tudtak közösen fellépni, így 2009 márciusában távozott a kormánybiztosi pozíciójából
Sarkady, vele együtt pedig a NAMS és egy szakmai alapon nyugvó jogalkotási koncepció is.
A születendő médiatörvény jövőjét újra a parlamenti pártok vették kezükbe.
3. Médiaszabályozás a nemzetközi trendek tükrében
24 Polyák Gábor: Konvergens piac, konvergens hatóság?. (2008.) http://www.mediakutato.hu/cikk/2008_02_nyar/05_konvergens_piac_hatosag/01.html
13
Amikor a magyarországi médiaszabályozás helyét keressük a nemzetközi szabályozás
eltérő változatai közt, tisztában kell azzal is lennünk, hogy a hazai audiovizuális
médiaszolgáltatásokhoz való viszonyulást alapvetően meghatározza az, hogy 2004-től az
Európai Unió tagjai vagyunk. Ez igaz még akkor is, ha a médiaszabályozás elsősorban is
tagállami hatáskör, illetve Magyarország, ahogy az előző fejezetben kiderült, még mindig egy
1996-os törvényt próbál a mai viszonyokra alkalmazni kevés sikerrel, viszont annál több
feszültséggel.
3.1. Kereskedelmi vagy közszolgálati?
Ha a nemzetközi gyakorlatban akarjuk elhelyezni a magyar médiarendszert, akkor azt
több perspektívából is vizsgálhatjuk. Ebben Cseh Gabriella és Sükösd Miklós „A törvény
ereje. A médiatörvény értékelése felé” című tanulmányára támaszkodom.25 A tanulmány
három különböző szempontot figyelembe véve helyezi el a nemzetközi gyakorlatban a
magyar médiaszabályozást. Egyrészről a kereskedelmi és közmédia aránya szempontjából, a
médiajogi megoldásokat tekintve, illetve a szabályozás részletességét és a politikai hatásokat
nézve.
A kereskedelmi és közszolgálati média arányait, illetve a tartalomszabályozást tekintve
megkülönböztethetünk egy európai és egy amerikai modellt. Az Egyesült Államok
tartalomszabályozási modelljében a műsorszolgáltatók alapvetően kereskedelmi és nem
nyereségérdekelt szolgáltatókra oszthatók.26 A rádiós- és televíziós-műsorszolgáltatásra
használt frekvenciákat az Egyesült Államok egész területén az FCC (Federal Communications
Commition) osztja el, természetes és jogi személyek részére. A törvény a műsorszóró
frekvenciák megszerzésének lehetőségéből a közhatalmat gyakorló szervezeteket zárja ki. A
kettő közti lényeges különbség, hogy a nem nyereségérdekelt szolgáltatók ( public
broadcasting stations) nem sugározhatnak reklámot, bár a szponzoráció náluk is megengedett,
valamint nem nyereségérdekelt és nem kereskedelmi jellegű műsorok sugárzására kötelesek.
A finanszírozásuk magánadományokból és az állam által létrehozott intézmények
támogatásaiból adódik össze. A kereskedelmi csatornák ilyen jellegű támogatásban nem
részesülhetnek. Nyilvánvaló tehát, hogy a közszolgálati média fogalma az Egyesült
Államokban ismeretlen, az állam, vagy az államok nem rendelkeznek saját adóval, vagy
adókkal. Ugyanakkor minden műsorszolgáltató köteles pontosan meghatározott időtartamban
25 Cseh -Sükösd: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé. 26 Polyák Gábor: Médiaszabályozás az Egyesült Államokban (2005.) http://www.akti.hu/tanulmany/dok/polyak_02.doc 4. old.
14
társadalmi kérdésekkel (community issues) foglalkozni. A kiegyensúlyozottságot a fairness
doktrína biztosítja, mely szerint a közérdeklődésre számot tartó vitás kérdéseket úgy kell
bemutatni, hogy abban a vitás felek egyaránt megszólaláshoz jussanak. Egyes esetekben a
doktrínára alapozott szabályozás azt is lehetővé teszi, hogy a engedélyt az adott
műsorszolgáltatótól megvonják.27 Az európai országok alapvetően a közszolgálati média –
kelet és közép Európában az állam - monopóliumára építettek, egészen az 1970-es 1980-as
évekig. Akkora a kereskedelmi műsorszolgáltatók lényegesen megszaporodtak, és
nyilvánvaló piaci előnyüket kihasználva a ’80-as évekre már az európai médiarendszerben is
meghatározónak számítottak. Ugyanakkor a közmédia jelentősége mind a mai napig
meghatározó a Magyarországihoz hasonló plurális médiarendszerekben. Nyakas Levente
szerint a közszolgálati paradigma érvényesülése a jóléti állam koncepciójához kötődő
műsorszolgáltatási modellnek köszönhető, melynek alapja a demokratikus politikai rendszer
és a II. világháború utáni sokkos állapot. A náci rezsim médiahasználata és
propagandagépezete, valamint a források szűkössége arra késztette a nyugati államokat, hogy
egy erős, állami szabályozó modellt alkossanak. Ahogy Nyakas fogalmaz: „Így
társadalompolitikai megfontoláson alapuló médiapolitika és szabályozás alakult ki és nyert
polgárjogot Európában, amely a műsorszolgáltatás pozitív társadalmi céljait hangoztatta. Ez
az állami keretek között folyó rádiózás és televíziózás jelentette egyrészt a társadalmi
reprezentáció/ellenőrzés megjelenését a műsorszolgáltatásban (korporációs elv), másrészt az
univerzalitás elvét úgy az elérendő közönség, mint a szolgáltatott tartalom vonatkozásában, a
Reith-féle tájékoztatás, oktatás, szórakoztatás hármasságát, valamint a műsorszolgáltatás
alapvetően nonprofit célját. Ez a modell a szabad és felelős sajtó doktrínáján alapult.” 28Az
állam vagy inkább a közszolgálati média monopóliuma az 1960-as évektől kezdett feloldódni,
és ahogy azt már többször írtam, a ’80-as évekre tetőzött a folyamat. Az alternatív tartalmak
megjelenése, a programkínálat szélesedése és frekvenciák liberalizálása lehetővé tette a
kereskedelmi jellegű műsorok és a piaci alapú rádió és televíziós vállalatok gyors előretörését.
Ezek a vállalatok az állammal kötött koncessziós szerződések alapján fizettek a
frekvenciahasználatért, amit elsősorban a műsoridő értékesítéséből gazdálkodtak ki. Így a
reklám is megjelent az elektronikus médiákban, aminek szabályozása önmagában is megérne
egy nagyobb lélegzetvételű dolgozatot. A földfelszíni sugárzás mellett kialakult a
kábelhálózaton és műholdas úton terjesztett műsorszolgáltatás, amely egyrészről enyhítette a 27U.o.: (2005.) 5. old.28 Nyakas Levente: A közszolgálati műsorszolgáltatás a közösségi jog kontextusában, avagy az audiovizuális szolgáltatások természetéről folytatott európai vita (2008.) http://www.jogiforum.hu/letoltes/!/files/mediajog/dr_nyakas_levente-kozszolgalat_tanulmany%5Bjogi_forum%5D.pdf!1241358785!/mediajog 2old.
15
frekvenciaszűkösséget, másrészről csökkentette a közszolgálati médiumok jelentőségét,
illetőleg az állami befolyást a műsorszórásra. Természetesen a szabályozás ezekre a terjesztési
hálózatokra is kiterjedt, de korántsem olyan mértékben, mint előtte. A nyugati államok lassan
belátták, hogy a dereguláció, a piaci liberalizáció és nem utolsósorban a piaci szereplők által
is gyakran hangoztatott önszabályozás elkerülhetetlen velejárója a technológiai
változásoknak. Mára az internet jelentősége is egyre nagyobb, a jövő médiaszabályozásában
megkerülhetetlen tényezőként jelenik meg.
A médiajogi megoldások a fentebb tárgyalt médiarendszerekhez hasonlóan is két nagyobb
csoportra oszlanak. Egyrészről az angolszász, másrészről a kontinentális jogi megoldásokra.
Az angolszász jogrendszerek jellemzői, hogy a törvények hagyományosan keretjellegű
szabályok, melyeket a gyakorlat tölti meg tartalommal. A bírói ítéletek a precedensjog miatt
jogforrási tulajdonsággal bírnak. Ezzel szemben a kontinentális jogrendszerek jellemzője, -
ahogy Magyarországon - hogy kódex jellegű törvényeket alkotnak. Mivel a bíróságok és más
hatóságok esetjoga nem tartozik a jogforrások közé, így a kontinentális jogrendszerek
igyekeznek – főleg egy ilyen horderejű kérdésben- olyan törvényt alkotni, mely széles körben
és részletesen szabályozza az adott jogviszonyt. Ez főképp annak köszönhető, hogy a német
szabályozási modellt követő országok a jogbiztonság követelményét a jogállamiság egyik
legfontosabb alappillérének tekintik és igyekeznek megszabadulni a bírói önkény esetleges
látszatától is. Paradox módon egyénként egy ilyen gyorsan változó életviszonynál a részletes
szabályozás éppen azzal jár, hogy a gondosan kimunkált jogszabály rendelkezései egyik-
napról a másikra érvényüket vesztik és a helyüket a jogalkalmazó veszi át, amely az elavult
jogszabályi rendelkezést próbálja az új jogviszonyra alkalmazni. Nem véletlen, hogy Sarkady
Ildikó a NAMS megalkotásánál, illetve a legújabb métatörvény-tervezeteknél is hangsúlyozta,
két évenként felül kéne vizsgálni a törvény rendelkezéseit, különben Magyarország
menthetetlenül lemarad. A második szempontból tehát a magyar szabályozás egyértelműen a
kontinentális szabályozási technikát, ezen belül is a német jogalkotás modelljét követi.
Végül a Cseh-Sükösd tanulmány a politikai hatások és a szabályozás részletessége
szempontjából négy típust különböztet meg. Az első csoport jellegzetessége a jogi
szabályozottság hiánya. Ez azokra az államokra jellemző ahol viszonylag hosszú idő állt
rendelkezésre ahhoz, hogy a demokratikus viszonyok között egy szilárd politikai kultúra és
szokásjog alakuljon ki, amelyben az jogi szabályozást megelőző egyeztetési mechanizmusok
és az önszabályozás feltételei adottak. Ebbe a csoportba sorolható a brit BBC, illetve a norvég
és svéd közszolgálati média szabályozása. A második csoportba azok az országok tartoznak,
ahol a szabályozásban a politikai érdekek kezelése ugyan bonyolult, de az értelmezés
16
letisztultnak mondható. Ezen belül megkülönböztetünk olyan államokat, ahol az erős politikai
és társadalmi ellenőrzést tükrözi a jogi szabályozás. Itt a politikai érdekek nyíltan
megmutatkoznak, ugyanakkor erős kontroll alatt állnak. A másik eset az, amikor minden
politikai befolyástól igyekeznek megtisztítani a médiát, például szakmai kódexekkel, erős
piaci kontrollal. Az első típus Németországra és Franciaországra jellemző, a második az
Egyesült Államokra. A harmadik csoport államaiban a demokratikus viszonyok már
viszonylagos sikert arattak, ugyanakkor a demokratikus, és a politikai játékszabályok
történelmi hagyományainak hiánya miatt a szabályozás és annak értelmezése meglehetősen
képlékeny. Fontos szerep jut ezért az etikai kontrollnak és a kritikai nyilvánosság
nyomásának. Ehhez a csoporthoz tartozik Spanyolország vagy Portugália. A negyedik
csoportban egy szűk politikai-gazdasági elit által gyakorolt médiairányítás figyelhető meg a
közszolgálati médiában és a kereskedelmi médiában egyaránt. Magyarország, ha az utóbbi
évek gyakorlatát nézzük, inkább tartozik a negyedik, mintsem a harmadik csoportba.
Az Európai Unió tagállamaiban az Egyesült Államok gyakorlatával szemben, amint azt
már említettük – ahol a kereskedelmi médiaszerkezet dominál - az elektronikus média
szabályozása sokáig állami monopóliumnak számított a nyugat-európai és a közép-kelet
európai államokban is, igaz a hangsúlyok eltérőek voltak. Nyugat Európában ez a
közszolgálati média monopóliumában volt tetten érhető, a szocialista államokban viszont
kezdetektől az államközpontúság volt a jellemző. A hármas érvrendszer, ti. a frekvenciák
szűkössége, az adók működtetésének a nagy tőkeigénye és az, hogy az állam feladatának
tekintették az egyes csatornákon belül a kiegyensúlyozott tájékoztatás (az úgynevezett belső
pluralizmus) biztosítása a 80-as évekre tarthatatlanná vált a kontinensen is.29 Ez köszönhető
annak, hogy az addig elhanyagolt audiovizuális szektorjelentősége hirtelen megnőtt. Ez
egyrészt annak köszönhető, hogy itt is felismerték, hogy az audiovizuális szektor milyen
gazdasági potenciált rejt magában. Ezt a potenciált megfelelő módon kihasználni pedig csak a
tagállamok összefogásával lehet. Ugyanakkor, ahogy az Európai Parlament és Tanács
2007/65/EK irányelvében fogalmaz, az audiovizuális szolgáltatások ugyanúgy kulturális, mint
gazdasági jellegűek:
E szolgáltatások külön szabályozását indokolja, hogy növekszik jelentőségük a társadalom és
a demokrácia számára – különösen azáltal, hogy biztosítják a tájékozódás szabadságát, a
vélemények sokszínűségét és a médiapluralizmust –, valamint az oktatás és a kultúra számára.
29 Kertész Krisztina: A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon. A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban. (2001.) http://www.mediakutato.hu/cikk/2001_01_tavasz/07_a_media_szabalyozasa_az_euban_es_magyarorszagon 2.old.
17
A végső lökést az Európai Bíróság adta meg az elektronikus média uniós szabályozásához,
amikor a Sacchi-ügyben30, kimondta, hogy a televíziózás és a rádiózás a szolgáltatások
kategóriájába tartozik a Római Szerződés szerint. Az EU jelenlegi szabályozása azonban nem
terjed ki konkrétan a médiafelügyeletre – bár ezirányban már mutatkoznak előjelek és az
Audiovizuális Szolgáltatásokról szóló Irányelv tartalmaz a médiafelügyeletre, főleg a
televízióval kapcsolatban és nem szabályozza a média és a politika viszonyát, ezt tagállami
hatáskörben hagyja, azok belügyének tekinti. Mivel szolgáltatásról lévén szó az EU ha nem is
a kezdetektől fogva, de egy idő után a technológiai és gazdasági hatások erejét belátva arra
törekedett, hogy ebben a kérdéskörben is egységes piac alakuljon ki, úgy azonban, hogy a
kulturális és társadalmi hatásait a médiának ne értékeljék alul.31 Ez a kettősség jól érzékelhető
az Unió legtöbb médiával foglalkozó dokumentumában. Ugyanúgy tehát, ahogy
Magyarországon állandó problémát okoz a duális modell status quo-jának, vagy inkább
tudathasadásos állapotának a fenntartása. Ahogy Nyakas Levente fogalmaz: „(…)az
audiovizuális szolgáltatások természetéről folytatott vita legplasztikusabban a közszolgálati
szolgáltatások közösségi jogi megítélésével kapcsolatban domborodik ki. A közösségi jog és a
tagállami közszolgálati rendszerek összeegyeztethetősége mögött valójában arról van szó,
hogy a megerősödött kereskedelmi szolgáltatások féltik már meglévő médiapiaci pozícióikat -
vagy éppen hogy bővíteni szeretnék azokat - és úgy gondolják, hogy ebben a közszolgálat,
mint államilag támogatott vállalkozás jelenléte jelentős akadály.32 Az Európai Unió
audiovizuális szolgáltatás regulációjának gerincét a TV without Frontiers (Televízió Határok
Nélkül – TVWF) Irányelv 2007-ben módosított változata az AMWF – mely az Audiovizuális
Médiaszolgáltatásokról szóló Irányelv címet viseli - és az Európai Bíróság gyakorlata adja. Az
irányelv nemcsak a hagyományos lineáris audiovizuális szolgáltatások hanem az ún. on
demand szolgáltatások terén is tartalmaz szabályozási előírásokat. Az irányelv ellen főleg a
brit kormányzat és a Confederation of British Industries33 tiltakozott, azzal érvelve egyrészről,
hogy az Unió nem adott elég időt arra, hogy a nem lineáris szolgáltatások terén egyfajta
önszabályozás beinduljon és félő, hogy az indokolatlan restrikciók megakaszthatják az iparág
fejlődését, másrészről az irányelv sok szempontból elavult. Magyarország szempontjából ez
különös jelentőséggel bír, hiszen a mi jelenleg hatályban lévő médiatörvényünk már 1996-ban
30 Az Európai Bíróság arról döntött, hogy az olasz állam megsértette-e a szolgáltatások szabad áramlása alapelvet, akkor amikor fenntartotta a kábeltelevíziózás terén az állami monopólium érvényesülését.31 Az Európai Unió Parlamentjének a műsorszolgáltatásról szóló első állásfoglalása még egy kulturális és nem gazdasági alapokon nyugvó modellt vázolt fel. A dolgozatban már említett tényezők azonban hamar „jobb” belátásra bírták a brüsszeli döntéshozókat.32 Nyakas L.: (2008.) 3.old.33 Brit kereskedelmi érdekvédelmi szövetség.
18
elavult volt az 1989-es TVWF irányelvhez képest. Az EU kifogásolta például, hogy a törvény
miért szerepelteti a „magyarországi gyártású műsorok” kifejezést, és hiányolta, hogy nem
szabályozta az európai kvótákat, amelyek pedig központi kérdésnek számítanak a TVWF
irányelvben. Kertész Krisztina már 2001-ben azt írta, hogy ha a Magyarország meg akarja
határozni magát a médiapiac világában, mindenképp az együttműködés valamilyen formájára
kell helyeznie a hangsúlyt, amihez elengedhetetlen, hogy a jogi szabályozás mindenben eleget
tegyen a jogharmonizációs követelményeinek.34 Tudjuk, hogy Magyarország egyelőre közel
sincs ahhoz, hogy ennek megfeleljen.
4. Médiaszabályozás új alapokon?
4.1. Ötpárti egyeztetés – három tervezet
Miután a NAMS lekerült a napirendről a szakmai alapon kidolgozott leendő törvény
konstrukciók helyett a politikai pártok vették a kezükbe a törvény előkészítés irányítását. Az
ötpárti tárgyalások eredményeként született, a médiaszolgáltatásokról szóló törvény tervezete
az országgyűlési frakciók által delegált szakpolitikusok és szakértők konszenzusos
álláspontját tükrözte. Ez kis túlzással megállja a helyét, hiszen 2009. február 10-én már a
harmadik átdolgozott változat került ki a világhálóra a nyilvános konzultációt követően, sőt az
origo hírportál 2009. április 11-i hírként közölte, hogy a negyedik változat is elkészült, amely
azonban már nem tettek ki véleményezésre. Ez akár arra is utalhat, hogy valóban az
Országgyűlés elé kerülhet ebben az évben egy törvényjavaslat.
Arra ebben a dolgozatban nem térek ki különösebb terjedelemben, hogy az első két
változathoz képest a harmadik általam ismert verzió egyes megoldásai részletekbe menően
mennyit változtak az azonban megér egy bekezdést, hogy mekkora közfelháborodást váltott ki
a – nemcsak - szakmai körökben az első ötpárti megállapodást tükröző változat.
A törvénytervezet egyértelműsíti a pártok szándékát arra, hogy az elektronikus
médiumoknak még kevesebb teret adjanak a politikailag független tájékoztatás
megvalósítására. Az alkotmánybíróság többször kinyilvánított véleményének homlokegyenest
ellentmondva sehol, semmilyen intézmény vagy testület esetében még javaslattétel vagy
véleményezés erejéig sem biztosítanak a tervezetben semmilyen beleszólási jogot a civil
szférának, vagy a parlamenten kívülről jövő politikai erőnek.
34 Kertész Krisztina: (2001.) 6.old.
19
A szakmai anyag emellett olyan jogköröket biztosított a tartalomszabályozó hatóságnak,
melyek a véleményszabadság alkotmányos alapjogát súlyosan veszélyeztették. Súlyos és
ismétlődő jogsértés esetén például intézkedhetett volna a médiaszolgáltatás megszüntetéséről.
Az előző fejezetben már foglalkoztam az Egyesült Államokban meghatározott fairness
doktrínával és az ahhoz kapcsolódó szabályozási gyakorlattal. Ez a rendelkezés leginkább az
ottani megoldást tükrözi bár erősen kifacsart állapotban azzal együtt, hogy a tervezetben egy
szó sem esik arról, hogy mit tekinthetünk súlyos jogsértésnek. Ez előrevetíti, hogy a
parlamenti pártok által választott tisztségviselőkből álló hatóság esetről esetre dönthet ebben a
kérdésben a jogbiztonság követelményét tökéletesen figyelmen kívül hagyva. Ráadásul az
első tervezet rendelkezési A egyes esetekben nyomozati jellegű jogkörökkel ruházta volna fel
a tartalomszabályozó hatóságot, mely olyan visszaélésekre adott volna lehetőséget, melyek
jogállamban elképzelhetetlenek:
„A Médiahatóság jogosult az ügyfél, az ügyfél vezető tisztségviselője vagy az ügyféllel
foglalkoztatási jogviszonyban álló személy birtokában levő adathordozóról fizikai
tükörmásolatot készíteni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón tárolt adatokat
átvizsgálni.
A Médiahatóság jogosult megismerni és kezelni az ügyfél és az ügyféllel kapcsolatba hozható
személyek személyes adatait, ideértve az üzleti titkot is.
(…)
A Médiahatóság (...) bármely helyszínt átkutathat, oda önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos),
illetve az ott tartózkodó személyek akarata ellenére beléphet, e célból lezárt területet, épületet,
helyiséget felnyithat."
Nem csoda, hogy a nyilvánosságra kerülése egyaránt minden érintettnél kiverte az
alkotmányos „biztosítékot”. Ezek a szakaszok aztán már a második tervezetből eltűntek, vagy
finomodtak. Maga a politika látta be, hogy olyan mérvű tiltakozást indított el, amely nem
engedi meg, hogy egy ilyen anyag egyáltalán az Országgyűlés elé kerüljön.
4.2. A harmadik tervezetről általában
2009. február 10-én nyilvános konzultáció után közzétették az utolsó mindenki számára
hozzáférhető szakmai tervezetet. Mivel a három tervezet megalkotása között alig telt el egy
év, ráadásul az utolsó két változat létrehozása a nyilvános konzultációval együtt is csak egy
20
bő két hónapot vett igénybe, így a tervezet alapkoncepciója többnyire változatlan maradt, a
rövid határidő miatt hatástanulmányok sem álltak rendelkezésre. Emellett több társadalmi
szervezet a nyilvános vita során a hatástanulmányok elmaradása mellett kifogásolta azt is,
hogy az ötpárti szakértőkből álló előkészítők nem készítettek részletes indoklást a törvény
tervezethez, így a jogalkotó szándékát, elképzeléseit senki sem ismeri, csak találgatni lehet.
Majtényi László az ORTT elnöke az első tervezet véleményezésénél kiemelte, hogy a
törvénytervezet előkészítése a demokratikus eljárási elveknek, de a JAT szabályainak sem
felelt meg. Intézményeiről, szabályairól demokratikus társadalmi párbeszéd nem folyt, az
érdekelteket sem kérdezték meg a törvénytervezet készítői, ugyanakkor a harmadiknál
tervezet megjelenésekor pozitívumként értékelte a szerzők azon szándékát, hogy a beérkezett
vélemények figyelembevételével munkálkodtak a szabályozás részleteinek javításán.35
A tervezet hét nagy részből – általános rendelkezések, a médiaszolgáltatókra vonatkozó
általános szabályok, a közszolgálati médiaszolgáltatásokra vonatkozó különös szabályok, a
közösségi médiaszolgáltatók, a médiaszolgáltatások felügyelete, a műsorszámok
előállításának és közzétételének támogatása és a záró és átmeneti rendelkezések - és 16
fejezetből áll, 153 paragrafust tartalmaz. A hatályos Rttv. egy fejezetben tárgyalja a
médiaszolgáltatókra vonatkozó általános és a közszolgálati médiaszolgáltatásokra vonatkozó
különös szabályokat, valamint hiányzik belőle a közösségi médiaszolgáltatókra vonatkozó
fejezet is, amelynek szabályozása jogharmonizációs kötelezettségeink közé tartozik. Az Rttv.
külön fejezetet szentel az alapelveknek, míg a szakmai tervezetben az alapelvek a megfelelő
fejezetbe beépítve találhatóak. Emellett az Rttv. külön szabályozta a műsorszolgáltatókra
vonatkozó jogosultságokat, kötelezettségeket és a műsorszolgálati szerződést. Mindezen
részek a médiaszolgáltatókra vonatkozó általános szabályok részbe kerültek jócskán
leegyszerűsítve, nem túlszabályozva. Azt is elmondhatjuk, hogy kevésbé nyújtja azt a jelleget,
amit a Cseh-Sükösd tanulmány alapján a dolgozat elején leírtam, miszerint az Rttv. leginkább
egy alkotmány felépítéséhez hasonlít, az új tervezetnél véleményem szerint egy pillanatig sem
merül fel, hogy a jogalkotó médiaalkotmányt akart szerkeszteni. Mindazonáltal egyszerűbb is
a dolga a jogalkotónak, hiszen a Dtv. egy sor szabályozási kérdést a digitális átállással
kapcsolatban leszabályozott, megoldott.
Ahhoz, hogy egy átfogó képet kapjunk elsőnek röviden összefoglalom a törvény
legfontosabb pilléreit és aztán behatóbban megvizsgálom a közszolgálati médiaszabályozás
tartalmi kérdéseit, illetve a médiarendszer irányításában és felügyeletében szerephez jutó
35 Majtényi László-ORTT: http://www.ortt.hu/uploads/28/38/1236596838velemeny_ujmediatvtervezetek.pdf
21
testületek működésének szabályait, különös tekintettel a Nemzeti Médiahatóság egyes
feladataira és hatáskörére.
A törvény tervezetének rendelkezései között az első komolyabb változás az Rttv.-hez
képest, hogy az állam rendelkezésére álló frekvenciákon való analóg rádiós műsorszórás jogát
a médiaszolgáltató hatósági szerződés kötésével szerezheti meg (7.§-8.§). A tisztán polgári
jogviszony alapján kötött szerződés helyett tehát a hatósági szerződés intézménye az, amely
meghatározza a felek jogviszonyát. További változás, hogy a médiaszolgáltatási jogosultságot
meghatározó pályázatot a médiahatóság helyett a Nemezti Hírközlési Hatóság (NHH) írja ki
és ítéli meg. A pályázat nyertesével is az NHH köt hatósági szerződést. Ugyanakkor a
pályázat kiírása előtt az NHH köteles a Nemzeti Médiahatóságot (NM) megkeresni, amely
dönt arról, hogy médiapiaci szempontból indokolt-e az adott területre újabb analóg
műsorszórással megvalósuló rádiós médiaszolgáltatás pályáztatása. Lényegében tehát az NHH
közbeiktatásával a Nemzeti Médiahatóság az, amely valójában a pályázat kiírásáról való
döntést meghozza. A hatósági szerződés intézménye már a NAMS-ban is megjelent és többek
közt feloldja azt az ellentmondást, amely a hatóság mellérendelt és fölérendelt jogállásából
fakadt.
A médiaszolgáltató és kiegészítő digitális szolgáltatást nyújtó csak akkor végezheti
tevékenységét, ha a Nemzeti Médiahatóság médiaszolgáltatásokról és kiegészítő digitális
szolgáltatásokról vezetett közhiteles nyilvántartásában szerepel. A törvény külön fejezetben
taglalja, hogy milyen tartalmi követelményeknek kell megfelelnie a szolgáltatónak(III.
fejezet). Külön kötelezettségei vannak a meghatározó véleménybefolyásoló képességű
médiaszolgáltatónak, mely ugyancsak új elem a tervezetben az Rttv.-hez képest, ugyanakkor a
NAMS-ban ez az intézmény is szerepelt. A tervezet szerint a Nemzeti Médiahatóság
hivatalból eljárva meghatározó véleménybefolyásoló képességű médiaszolgáltatónak
nyilvánítja azt a médiaszolgáltatót, amely
a) olyan médiaszolgáltatást nyújt, amelynek a határozathozatalt megelőző második hónap
utolsó napjától számított egy év átlagában a közönségaránya vagy hallgatottsága eléri a tíz
százalékot, hír- és közéleti tematikájú médiaszolgáltatás esetében az öt százalékot,
b) ha a médiaszolgáltató és a vele irányítási viszonyban álló médiaszolgáltatók által nyújtott
televíziós médiaszolgáltatások együttes közönségaránya a határozathozatalt megelőző
második hónap utolsó napjától számított egy év átlagában
ba) eléri a tíz százalékot, vagy
bb) eléri az öt százalékot, és
22
bba) a médiaszolgáltató vagy a vele irányítási viszonyban álló személy egy héten legalább öt
alkalommal megjelenő időszaki lapot ad ki, vagy
bbb) a médiaszolgáltató vagy a vele irányítási viszonyban álló személy által nyújtott rádiós
médiaszolgáltatások együttes hallgatottsága a határozathozatalt megelőző második hónap
utolsó napjától számított egy év átlagában eléri az öt százalékot,
c) ha a médiaszolgáltató és a vele irányítási viszonyban álló médiaszolgáltatók által nyújtott
rádiós médiaszolgáltatások együttes hallgatottsága a határozathozatalt megelőző második
hónap utolsó napjától számított egy év átlagában
ca) eléri a tíz százalékot, vagy
cb) eléri az öt százalékot, és
cba) a médiaszolgáltató vagy a vele irányítási viszonyban álló személy egy héten legalább öt
alkalommal megjelenő időszaki lapot ad ki, vagy
cbb) a médiaszolgáltató vagy a vele irányítási viszonyban álló személy által nyújtott televíziós
médiaszolgáltatások együttes közönségaránya a határozathozatalt megelőző második hónap
utolsó napjától számított egy év átlagában eléri az öt százalékot. (28.§ (1) bekezdés)
Az NM kétévente, vagy ha a médiapiaci körülmények jelentősen megváltoztak, illetve
kérelemre vizsgálja felül, hogy a meghatározott véleménybefolyásoló képességűnek
nyilvánított médiaszolgáltató megfelel-e a fent leírt követelményeknek. (28.§ (2) bekezdés) A
közszolgálati médiaszolgáltatókat a tervezet kiveszi a véleménybefolyásoló képességű
médiaszolgáltató fogalma alól megfelelő indoklás nélkül. A tervezet ebben az esetben az első
változathoz képest finomodott, ugyanakkor a legnagyobb probléma a meghatározással, hogy a
nézettségmérő rendszerek rendkívüli pontatlansága miatt az NM kvázi saját belátása szerint
nyilváníthat valamely médiaszolgáltatót meghatározó véleménybefolyásoló képességűnek.
Emellett nincs összhangban a tervezet médiakoncentrációt megelőző és a médiapluralizmust
„elősegíteni” kívánó jelentős piaci erő fogalmával sem. Erre és a nézettség, hallgatottság
arány mérési módszertanának meghatározására vonatkozó felettébb érdekes megoldására,
valamint magukkal a fogalmakkal való alapvető problémára az NM-re vonatkozó
rendelkezések részletes tárgyalásánál még bővebben kitérek.
A tervezet az Rttv.-től eltérően ugyancsak külön fejezetben foglalkozik a kereskedelmi
közleményekkel, a szponzorációval, termékelhelyezéssel, reklámmal és az ezekhez kötődő
felelősségi szabályokkal. Érdekes, hogy mind a 2003-as Gálik-Horvát-Szente féle
koncepcióban, mind a NAMS-ban megjelenik a közszolgálati médiaszolgáltatók reklámtól
való mentesítése, de a tervezet ezt a fajta szabályozási módot elvetette. A Kizárólagos
közvetítési jogokon belül a tervezet meghatározza társadalom számára nagy jelentőséggel bíró
23
események televíziós közvetítésére vonatkozó szabályokat, bár adós marad magának a
fogalomnak a pontos meghatározásával. A tervezet az audiovizuális politikáért felelős
minisztert bízza meg azzal, hogy rendeletben állítsa össze azon meghatározott események
jegyzékét és közvetítési módját, melyeknél a kizárólagos közvetítési jog nem gyakorolható
olyan módon, hogy a Magyar Köztársaság területén élők jelentős részét kizárja a társadalom
számára nagy jelentőséggel bíró események televíziós figyelemmel kíséréséből. Az NM-nek
itt is kvázi vétójoga van, mivel a rendelet csak az NM javaslatával azonos tartalommal adható
ki. Mindazonáltal a 2007/65/EK irányelv idevonatkozó rendelkezéseit tekintve (II.C fejezet
3j. cikk) a tervezet megfelel a jogharmonizációs követelményeknek ebben az esetben, bár
hozzá kell tenni, hogy a tagállamok egyetlen kötelezettsége a Bizottságnak való jelentés
minden olyan intézkedésről, melyet ebben a tárgykörben hoztak. A kizárólagos közvetítési
jogoknál szerepel még a rövid tudósítás és az Országgyűlési közvetítés fogalma is. A rövid
tudósítás lényege, hogy az a televíziós médiaszolgáltató, amely valamely közérdeklődésre
számot tartó eseményt közvetít, köteles lehetővé tenni, hogy más televíziós
médiaszolgáltatók, ideértve a más tagállamaiban letelepedett televíziós médiaszolgáltatókat is,
az adott eseményről a rendszeresen sugárzott hírműsorszámukban rövid tudósítást
közöljenek., pontos forrásmegjelöléssel, illetve, ha ezzel kapcsolatban a közvetítő
médiaszolgáltatónak költsége keletkezik ,akkor azok megtérítését a tudósító
médiaszolgáltatótól követelheti. Az Országgyűlési közvetítések rendje alapvetően nem
változott. Az Országgyűlés ülései egészének, a kinevezésekkel és jelölésekkel kapcsolatos
nyilvános országgyűlési bizottsági meghallgatásoknak, valamint szükség szerint az
országgyűlési bizottságok üléseinek közvetítésére az Országgyűlés Hivatala zártláncú
televíziós rendszer működtet, melyhez a csatlakozást valamennyi médiaszolgáltató számára
hozzáférhetővé kell tenni. A rendszerhez való csatlakozás költségei pedig a médiaszolgáltatót
terhelik.
A törvény egy új médiaszolgáltató fajtát is meghatároz, mely ráadásul külön fejezetet is
kapott, mégpedig a közösségi médiaszolgáltatót (IV. rész 69.§-74.§).A tervezet szabályozza a
közösségi médiaszolgáltató működésére vonatkozó különös szabályokat, a működésének
nyilvánosságát, illetve a tartalomelőállítás-támogatási pályázatokat és a mintaszabályzatot
kidolgozó Közösségi Médiaszolgáltatók Tanácsának megalakulásának feltételeit, feladatait,
működését, tagságát. A közösségi média a kultúrák közti párbeszéd és társadalmi szolidaritás
hangsúlyozása miatt egész Európában kiemelt fontossággal bír. Ezt bizonyítja, hogy az
Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2009. február 11-én nyilatkozatot adott ki a a közösségi
média szerepéről a társadalmi összetartás és a kultúrák közti párbeszéd címmel. A nyilatkozat
24
legfontosabb elemei közé tartozik, hogy a közösségi médiát külön médiaszektorként ismeri el
a közszolgálati és kereskedelmi média mellett. Felhívja a figyelmet a közösségi média címzett
támogatásának kívánatosságára és kiemeli szükségét az oktatási és szakmai programok
fejlesztésének és támogatásának minden közösség számára, bátorítva ezzel őket az elérhető
technológiai platformok teljes körű kihasználására.36
A törvénytervezet definíciói szerint a közösségi médiaszolgáltatás: valamely társadalmi
közösség hagyományainak ápolását vagy értékeinek gazdagítását, illetve valamely társadalmi
közösségre jellemző kulturális igények kielégítését szolgáló médiaszolgáltatás, közösségi
médiaszolgáltató pedig, amely közösségi médiaszolgáltatást nyújt. A közösségi
médiaszolgáltató tehát az Rttv.-ben meghatározott nonprofit műsorszolgáltató megfelelője. A
közösségi médiaszolgáltató kizárólag közhasznú szervezetté minősített nonprofit gazdasági
társaságként, alapítványként vagy egyesületként működhet. A közösségi médiaszolgáltató e
törvény rendelkezései szerint kiegészítő digitális szolgáltatást is nyújthat A helyi és a
kisebbségi önkormányzatok a közösségi médiaszolgáltatóban az államháztartásról szóló
törvényben meghatározott feltételek szerint tulajdonosi részesedést szerezhetnek, ugyanakkor
a nem közösségi médiaszolgáltató vagy a vele irányítási jogviszonyban álló személy
közösségi médiaszolgáltatást nem nyújthat. A közösségi szolgáltatónak a társadalmi közösség
hagyományainak ápolásában vagy értékeinek gazdagításában, illetve kulturális igényeinek
kielégítésében elért eredményeit, valamint a közösségi részvétel megnyilvánulásának
bemutatását közhasznúsági jelentésben kell az NM felé, amely a honlapján ezeket az
eredményeket közzéteszi.
Az önszabályozás felé egy kis lépése a tervezetnek – nem sok ilyen „gesztust” engedtek
meg a tervezet szerzői maguknak – hogy a közösségi médiaszolgáltatók érdemben
befolyásolnák az őket érintő szabályozási, médiapolitikai döntéseket a Közösségi
Médiaszolgáltatók Tanácsának (KMT) felállításával. A KMT A Közösségi Médiaszolgáltatók
Tanácsa huszonegy tagból álló, polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkező testület lenne,
melynek feladatai:
a) a közösségi médiaszolgáltatási mintaszabályzat megalkotása, melyhez szükséges a
Közszolgálati Tanács jóváhagyása is.
b) a közösségi médiaszolgáltatók számára a közszolgálati tartalomelőállítás-támogatási
célelőirányzat terhére nyújtandó támogatások pályázati kiírásainak tervezeteit véleményezi. A
feladat súlyát ugyanakkor itt is csökkenti, hogy azzal, hogy a pályázati kiírás közzétételének
36 Miniszteri Bizottság javaslata elfogadva 2009. február 11-én a Miniszterek küldötteinek 1048. találkozóján. A dokumentum letölthető: www.mediaparlament.hu/cikkek/eunyilatkozat.pdf
25
nem akadálya, ha a tervezet kézhezvételétől számított harminc napon belül a Közösségi
Médiaszolgáltatók Tanácsa nem ad véleményt.
c) a közösségi médiaszolgáltatás nyújtásával összefüggő javaslatokat fogalmazhat meg.
A KMT összetétele szerint hét tagot a kisközösségi közösségi médiaszolgáltatók, kilenc
tagot a kisközösséginek nem minősülő helyi közösségi médiaszolgáltatók, öt tagot a fentiek
egyikéhez sem tartozó közösségi médiaszolgáltatók egy-egy képviselőjéből álló küldöttgyűlés
választja meg hat évre. Mindezek mellett elmondható, hogy a szervezeti kereteit a KMT-nek
nagyon pontosan határozza meg a tervezet, talán túlzottan is, ha már önszabályozásról
beszélünk. A meghatározott feladatok pedig gumifeladatok, hiszen nincs meghatározva, hogy
mi történik akkor ha a KÖT nem hagyja jóvá a médiaszolgáltatási mintaszabályzatot, valamint
a véleményezési és a javaslattevési jogkör nem épp a leghangsúlyosabb szerepet vetíti előre.
4.3. Közszolgálati koncepció
A jelenlegi tervezet, ahogyan az Rttv. és az előző fejezetekben tárgyalt két jogalkotási
javaslat kiemelt helyen foglalkozik a közszolgálati médiaszolgáltatásra vonatkozó
szabályokkal. A tervezet a harmadik részben összesen négy fejezeten keresztül taglalja a
közszolgálati médiaszolgáltatókra vonatkozó különös szabályokat. Az első fejezet foglalkozik
az alapelvekkel, ezt tekintem én is át legelsőnek.
A tervezet az alapelvek fejezetben határozza meg a pontos definícióját a közszolgálati
médiaszolgáltatásnak. Ezek szerint közszolgálati médiaszolgáltatás az, amelynek célja, hogy
elősegítse
a) az alkotmányos intézményrendszer és a demokratikus közélet működését, az alapvető jogok
védelmét,
b) a Magyar Köztársaság határain belül és kívül élő magyarság nyelvi, kulturális és
történelmi
hagyományainak, összetartozás-tudatának ápolását és erősítését,
c) a Magyarországon élő nemzeti és etnikai kisebbségek nyelvének, valamint a nemzeti és
etnikai vagy más kisebbségek kultúrájának megőrzését, gazdagítását és megismertetését,
d) a társadalmi együttélés alapvető értékeinek megerősítését és szabályainak követését,
e) az egyén, a család, a kisközösségek és a társadalom egészének szintjén megnyilvánuló
felelősségtudat növelését,
f) a kulturális sokszínűség védelmét,
26
g) a globalizált világ legfontosabb változási és fejlődési irányainak, összefüggéseinek
megismerését és megértését.
Emellett a törvény részletesen kifejti, hogy a fent meghatározott célok elérése érdekében mi
várható el a közszolgálati médiaszolgáltatótól. Lényeges megjegyezni, hogy az Rttv.
idevonatkozó rendelkezései (2.§ 18-19. pont) alapján a törvény a nem közszolgálati
médiaszolgáltatóktól is elvárja bizonyos mennyiségű közszolgálati műsorszámok sugárzását,
amelyek teljesítéséről – az ORTT-vel kötött műsorszolgáltatási szerződésben van rögzítve
pontosan a mennyiség - féléves beszámolót kell készíteni. Ez a rendelkezés kizárta egyrészről
a hatályos Európai Uniós jogforrásoknak való megfelelést, másrészről esetlegessé tette a
közszolgálatiság fogalmának pontos értelmezését, ezenkívül elválasztotta a közszolgálati
műsorszám és a közszolgálati műsorszolgáltató kategóriáját. Ez a tervezetből kikerült,
egyértelmű viszonyrendszert teremtve a közszolgálati médiaszolgáltató és a nem közszolgálati
médiaszolgáltató között. Érdekes kérdéseket vet fel, hogy a helyi televíziózás és rádiózás
miért került a közösségi és miért nem a közszolgálati médiaszolgáltatók közé, mikor – és
főleg vidéken igazolható hatványozottan ez a tétel – a helyi médiumok meghatározó
mértékben közszolgálati tartalmakat állítanak elő. A helyi médiumok helyzete egyébként is
mindig mostohagyereknek számított a médiaszabályozás terén és az új tervezetben sincs
másképp.
A közszolgálatiság fogalmának tisztázására visszatérve, a fent tárgyaltaktól eltekintve
ugyanolyan homályosan van megfogalmazva, mint az Rttv.-ben, ráadásul annak részletes
tartalmáról és a célok érvényesüléséről egy három éves ún. közszolgálati stratégia
gondoskodik a közszolgálati szerződéssel együtt. Ezt a közszolgálati stratégiát a Közszolgálati
Tanács (KÖT) határozza meg, melynek szervezete, tagjainak választása az egyértelmű
pártpolitikai befolyás túlsúlyát mutatja. A problémát tetézi, hogy a közszolgálati
médiaszolgáltatás kapcsán felálló új testületek, mint a Tulajdonosi Vagyonkezelő Testület
(TVT), vagy a felügyelőbizottság, mind a KÖT „betegségében” szenvednek.
Így nem véletlen, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatókról szóló rész talán legtöbbet
citált fejezete, a KÖT-tel foglalkozó (46.§-52.§). A KÖT öt tagból álló, testületként működő
autonóm államigazgatási szerv. Feladatai:
a) meghatározza közszolgálati stratégiát,
b) megköti a közszolgálati médiaszolgáltatóval a közszolgálati szerződést, ellenőrzi annak
végrehajtását,
c) évente beszámol az Országgyűlésnek,
d) jóváhagyja a közszolgálati médiaszolgáltatási szabályzatot,
27
e) jóváhagyja a közösségi médiaszolgáltatási mintaszabályzatot,
f) ellátja az e törvényben meghatározott egyéb feladatokat.
A közalapítványok és azok kezelő szerveinek, a kuratóriumoknak a rendszere valóban
tarthatatlan, és pontosan lehet tudni, hogy a kuratóriumokba tagokat delegáló civil szervezetek
valójában pártok álcaszervezetei. Ugyanakkor a tervezet figyelmen kívül hagyja a civil szférát
és a látszatát sem akarja megadni annak, hogy a társadalom politikai erők iránt nem
elkötelezett része beleszólhat a közszolgálati médiumok irányításába. A KÖT tagjait az
Országgyűlés – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával – hat évre
választja egyidejű, listás szavazással. A KÖT tagjai egy ízben újraválaszthatóak. A KÖT
tagjaira az országgyűlési képviselőcsoportok egy-egy tagjából álló jelölőbizottság egyhangú
szavazással tesz javaslatot. Azonban ha nem tud egyhangúlag dönteni vagy ha az
Országgyűlés a KÖT beszámolóját elutasítja a továbbiakban a jelölőbizottság a szavazati
mérték legalább kétharmadával javasolhat jelöltet. Az tehát egyértelmű, hogy hiába a
parlamenti ciklusokon átívelő mandátum, ha a tagok tisztségeikből visszahívhatóak, illetve
tetszés szerint évenként cserélhetőek, ha nem a politika akarata érvényesül, mivel az
Országgyűlés a beszámolót elutasíthatja. Az is világosan látszik, hogy a mai viszonyok közt a
két nagy párt befolyása és nyomása tovább erősödhet ezzel a delegálási elvvel a közszolgálati
médiumokra. Ez nemcsak hogy nem felel meg az alkotmányosság követelményeinek –
véleményem szerint sem a jelölés módja, és ezáltal a felálló testületek hatásköri jogosultságai
sem - de egyenesen átlép az elmúlt évtizedek ilyen témában született alkotmánybírósági
döntésein, azzal az elegánsnak egyáltalán nem mondható gondolattal, hogy bőven elegendő a
demokrácia leképezésére az, ha a választási eredmény alapján a pártok delegálnak tagokat a
közszolgálati médiát – vagy egyáltalán az elektronikus médiát – szabályozó testületekbe.37A
tervezet hiába biztosít nézői-hallgatói panelt, mely véleményezőként közreműködik a
közszolgálati stratégia kidolgozásában, ha semmilyen érdemleges feladatot nem bíznak rá.
Nincs ugyanis garancia arra, hogy a KÖT bármilyen mértékben is figyelembe veszi a nézői-
hallgatói panel véleményeit. A nézői-hallgatói panelben a tervezet szerzői meg merték azt
lépni – hiszen semmilyen következménye nincsen - ,politikátlanították a benne részt vevő
civil szervezeteket. Ha optimistán akarok fogalmazni akkor bizakodásra ad okot, ugyanis
sokkal egyszerűbb, és az Rttv-ben megjelenő kuratóriumi megoldásnál talán hatékonyabb
módszert választanak a szerzők. A nézői-hallgatói panelben mindenképp helyet kell
biztosítani az országos kisebbségi önkormányzatok, a Magyar Köztársasággal szomszédos
37Osváth Sarolta: egyre sürgetőbb a médiatörvény:http://zalaihirlap.hu/legfrissebb_hirek/20090326_szalai_annamaria
28
államokban élő magyar nemzeti közösségek által létrehozott társadalmi szervezetek, a
magánszemélyek által a személyi jövedelemadóból felajánlott összegből legalább 1%-kal
részesedő egyházak, illetve felekezetek, valamint azon szervezetek számára, amelyeknek az
azt megelőző második évben legalább háromezer magánszemély ajánlotta fel személyi
jövedelemadójának meghatározott részét.
A kéretlen politikai gyámkodás nemcsak a közszolgálati tartalom megszabásában
mutatkozik meg, hanem újra a finanszírozásban is, bár kétségtelen, hogy itt sokkal több
pozitív elemről beszélhetünk, mint a fenti témában. A tervezet leszámol a közalapítványi
formával és a lehető legegyszerűbb, véleményem szerint a legtisztább utat választja. A
közszolgálati médiaszolgáltató nonprofit részvénytársasági formában működik, egy
forgalomképtelen részvénye van, melynek tulajdonosa a Magyar Állam. Közszolgálati
médiaszolgáltató vagy médiaszolgáltatók alapításáról ,megszüntetéséről és átalakításáról,
valamint az ezekkel összefüggésben az alapító okirat elfogadásáról, illetve módosításáról az
Országgyűlés jelenlévő képviselőinek a kétharmadának szavazatával dönt. (57.§ (1)-(5)
bekezdés). A Tulajdonosi Vagyonkezelő Testület (TVT) a közszolgálati médiaszolgáltató
vonatkozásában a az 57.§ (5) bekezdésében felsoroltakon kívül gyakorolja a vagyonkezelői
jogokat, továbbá a gazdasági társaság legfőbb szervének jogszabályban, illetve alapító
okiratban meghatározott hatásköreit. A politikai irányítás erősítésének a szándéka figyelhető
meg ennél a testületnél is. A TVT hasonlóan a KÖT-hez öt tagból áll, az Országgyűlés 6 évre
választja egyidejű listás szavazással a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával. A
TVT feladatai közé tartozik a vagyonkezelői jogok gyakorlásán túl, hogy:
a) gyakorolja az igazgatóság hatásköreit,
b) a vezérigazgató hatáskörébe tartozó ügyek kivételével gyakorolja a közszolgálati
médiaszolgáltató vezérigazgatója felett a munkáltatói jogokat, azzal, hogy munkaviszonyának
létesítéséhez és megszüntetéséhez a TVT tagjai kétharmadának szavazata szükséges,
c) a közszolgálati médiaszolgáltató vezérigazgatójának előterjesztésére gyakorolja a
munkáltatói jogokat a közszolgálati médiaszolgáltató vezérigazgató-helyettese felett, azzal,
hogy munkaviszonyának létesítéséhez és megszüntetéséhez a TVT tagjai kétharmadának
szavazata szükséges,
d) megalkotja a közszolgálati médiaszolgáltatási szabályzatot,
e) megadja a vezérigazgató számára a felmentvényt,
f) jóváhagyja az 53. § (5) bekezdésében meghatározott beszámoló KÖT-nek való
megküldését,
g) közreműködik a közszolgálati szerződés előkészítésében.(58.§ (8) bekezdés)
29
Ami a koncepcióban dicsérendő, hogy a mai helyzet helyett, ahol ha a közalapítvány
kuratóriuma meg is állapodik az elnök személyében, amint az elnököt megválasztják
gyakorlatilag szabad kezet kapott. Ezzel szemben a vezérigazgató felett a munkáltatói jogokat
a TVT gyakorolja és a vezérigazgató döntéseibe is komoly beleszólása van (58.§ (9)
bekezdés). A TVT tagjainak felelőssége is pontosan meg van szabva. Ugyanakkor a jelölési és
választási szisztéma és így a probléma is pontról pontra ugyanaz, mint a KÖT esetében.
Vagyis szintén aggályos a függetlenség és kiegyensúlyozottság megtartásának szempontjából.
A közszolgálati médiaszolgáltatók állami költségvetésből történ támogatását a tervezet az
évente megkötendő közszolgálati szerződésben rendezi, ami megint csak egy zsarolási alap a
politika részéről, egyrészről az összeget illetően, másrészről, mert a közszolgálati
médiaszolgáltató a KÖT-tel köti meg, és a KÖT ennek betartását folyamatosan ellenőrzi,
végső esetben akár kezdeményezheti a TVT tagjainak felmentését is. A Magyar
Kommunikációtudományi Társaság tervezethez való hozzászólásában két olyan alternatívát
vázolt fel, mely egyfelől az egyéves költségvetési támogatás helyett két évre rendezné az
összeget, másfelől a mindenkori GDP előző évi összegének valamilyen százalékában
állapítaná meg a támogatás összegét. ezzel puhítva a politikai kontrollon.38
Ezzel szemben Majtényi László az ORTT elnöke egészen más állásponton van: „A
szerződés a közpénzt a közszolgálati feladatokhoz egyértelműen hozzárendelve, az éves
gazdálkodást jól tervezhetővé téve biztosítja, sőt a tárgyévet követ két évre is meghatározza a
várható összeget, tovább segítve ezzel a közmédiumok stabilitását, gazdálkodásuk
tervezhetőségét. A gazdálkodás fontos, a jelenlegi áttekinthetetlen helyzetet kezelő korlátja,
hogy további állami dotációban a közszolgálat nem részesülhet (kivéve a pályázati
pénzeket).”39
4.4. Új médiahatóság?
A Nemzeti Médiahatóságot (NH) a tervezet, mint önállóan költségvetési szervként működő és
gazdálkodó autonóm államigazgatási szerv, amelynek elsődleges feladata a
véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságának védelme, a vélemények sokszínűsége
megjelenítésének elősegítése, ennek érdekében a médiapiaci verseny és a médiarendszer
38 Magyar Kommunikációtudományi Társaság: Hozzászólás a nyilvános konzultáció alapján átdolgozott szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény lehetséges tervezetéhez (febr. 10) c. munkaanyaghoz. http://www.mediaparlament.hu/cikkek/mktt3.pdf
39Majtényi László-ORTT: http://www.ortt.hu/uploads/28/38/1236596838velemeny_ujmediatvtervezetek.pdf
30
működésével összefüggő tartalmi követelmények és egyéb szabályok érvényesülésének
biztosítása.
Az NH hivatali szervezete követi az államigazgatási szervek hagyományos felépítését, míg az
ORTT egy Testületre és egy operatív feladatokat ellátó Irodára tagolódott, itt a Testület
feladatait Tanács látja el, amely a tagok titkárságaira, valamint osztályokból álló
főosztályokra tagolódik. A Tanács tagjainak a választása is másképp bonyolódik le. Az ORTT
Testületét az Országgyűlés - a képviselők több mint felének szavazatával - négy évre
választja. A Testület elnöke és tagjai nem hívhatók vissza. A Testület legalább öt taggal
kellett, hogy rendelkezzen. A tervezet szerint az NH Tanácsának elnökét, alelnökét és három
további tagját az Országgyűlés – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazatával – hat évre választja egyidejű, listás szavazással. A szerzők változtattak az
időtartamon és elválasztották azt a választási ciklusoktól, helyesen. A tervezet első
verziójában a tagok és az elnök visszahívhatóak lettek volna, ezt később ugyancsak
megváltoztatták, valamint az egyszerű többséget kétharmados többségre cserélték. Azt csak a
gyakorlat tudja megmutatni, hogy ha ez marad a helyzet a parlamenti pártok mennyire tudnak
megbirkózni a tervezet által felállítandó testületek tagjainak kijelölésével. Kérdéses, hogy a
kompromisszumkézség teljes hiánya miatt működőképes ez a fajta rendszer.
Az NH gazdálkodását tekintve fejezeti jogosítványokkal felhatalmazott költségvetési szerv,
amelynek költségvetése az Országgyűlés költségvetési fejezetén belül önálló címet képez.
Emellett bevételét képezik az eljárásokért fizetett díjak valamint a felügyeleti díj, melyet a
Nemzeti Médiahatóság nyilvántartásában szereplő médiaszolgáltatás vagy kiegészítő digitális
szolgáltatás, valamint az előző definícióba bele nem férő, de a Magyar Köztársaság területén
terjesztett, legalább a műsoridejének felében magyar nyelven vagy magyar nyelven is elérhető
médiaszolgáltatás és kiegészítő digitális szolgáltatás után kell fizetni a műsorterjesztőnek. A
felügyeleti díj alapját a médiaszolgáltatást vagy kiegészítő digitális szolgáltatást nyújtónak az
adott médiaszolgáltatásból vagy kiegészítő digitális szolgáltatásból származó előző évben
elért nettó árbevétele, illetve a média- vagy kiegészítő digitális szolgáltatás nyújtónak a
médiaszolgáltatásra, illetve a kiegészítő digitális szolgáltatásra tekintettel más személy
számára az adott szolgáltatás terjesztéséért vagy arra tekintettel más jogcímen a tárgyévet
megelőző évben teljesített, általános forgalmi adó nélkül számított összeg 1%-a. A
közszolgáalati médiaszolgáltató esetében a közszolgálati szerződés alapján a tárgyévet
megelőző évben részére juttatott közszolgálati támogatás 15%-a. A közösségi
médiaszolgáltatók mentesülnek a felügyeleti díj megfizetése alól. Ez a finanszírozási javaslat
két kritikus véleménnyel találta szembe magát. Az egyik szerint az így befolyt összeg nem
31
tudja garantálni az NH gazdasági függetlenségét a központi költségvetésből és így újra a
politikától való anyagi függést termeli újra. A másik vélemény szerint a felügyeleti díj
mértéke olyan magas, hogy fennáll annak a veszélye, hogy a médiaszolgáltatók távoznak a
magyar médiapiacról és ezzel veszélyezteti a tervezet a médiapluralizmus követelményét.40
Az NH feladatait tekintve
a) vezeti a médiaszolgáltatások és kiegészítő digitális szolgáltatások nyilvántartását, ellenőrzi
a nyilvántartásban szereplő adatok valódiságát, és ellátja a nyilvántartással kapcsolatos
feladatokat,
b) külön törvényben meghatározottak szerint működteti a Nemzeti Audiovizuális Archívumot,
c) folyamatosan ellenőrzi, hogy az e törvény hatálya alá tartozó médiaszolgáltató vagy
kiegészítő digitális szolgáltatást nyújtó megtartotta-e a médiaszolgáltatásra vonatkozó
szabályokat, médiaszolgáltatásra vonatkozó szabályba ütköző magatartás észlelése esetén
hivatalból eljárást indít, amelynek eredményeként e törvény rendelkezései szerint
jogkövetkezményeket alkalmaz,
d) az e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén a médiaszolgáltatót
meghatározó véleménybefolyásoló képességű, illetve jelentős piaci erővel rendelkező
médiaszolgáltatóvá nyilvánítja,
e) folyamatosan ellenőrzi, hogy az e törvény hatálya alá tartozó médiaszolgáltató megtartotta-
e a megtévesztő reklámra vonatkozó szabályokat és a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen
kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló törvényben meghatározott kötelezettségeket ide nem
értve a kereskedelmi közleményekkel kapcsolatos jogszabályi rendelkezéseket, és azok
megsértésének észlelése esetén hivatalból eljárást indít, amelynek eredményeként e törvény
rendelkezései szerint jogkövetkezményeket alkalmaz,
f) eljárást kezdeményez a tudomására jutott, más hatóság hatáskörébe tartozó,
médiaszolgáltatással vagy kiegészítő digitális szolgáltatással kapcsolatos jogértések miatt,
g) gondoskodik arról, hogy a saját maga, illetve a feladatkörrel rendelkező központi
államigazgatási vagy közhatalmat gyakorló más szervek számára rendelkezésre álljanak a
médiaszolgáltatók közönségarányára és hallgatottságára vonatkozó, a Nemzeti Médiahatóság
által meghatározott módszertan szerint felvett és auditált adatok,
h) véleményezi a feladatkörével összefüggő jogszabályok, illetve más kormányzati
előterjesztések tervezeteit, feladatkörében jogalkotásra tehet javaslatot,
i) véleményezi a feladatkörével összefüggő nemzetközi szerződések kötelező hatályának
40 Magyar Kommunikációtudományi Társaság: http://www.mediaparlament.hu/cikkek/mktt3.pdf
32
elismerésére vonatkozó előterjesztéseket, közreműködik e nemzetközi szerződések alapján
készülő nemzeti jelentések elkészítésében, továbbá figyelemmel kíséri, értékeli e szerződések
magyar joghatóság alá tartozó érvényesülését,
j) közreműködik a feladatkörével összefüggő ügyekben az Európai Unió kormányzati
részvétellel működő intézményeiben képviselt magyar álláspont kialakításában,
k) a Kormány kijelölése alapján elláthatja a Magyar Köztársaság képviseletét az audiovizuális
médiával kapcsolatos nemzetközi szervezetekben,
l) kapcsolatot tart az Európai Bizottsággal és más tagállami szabályozó hatóságokkal,
m) ellátja a 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtását a 97/36/EK,
valamint a 2007/65/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított 89/552/EGK
tanácsi irányelv 10–21. cikkét átültető tagállami jogszabályokba ütköző, Európai Közösségen
belüli jogsértések tekintetében,
n) ellátja a nemzeti hírügynökségről szóló törvényben meghatározott feladatokat,
o) ellátja az e törvényben meghatározott egyéb feladatokat. (83.§ (1) bekezdés)
Mivel a dolgozat terjedelme nem elégséges arra, hogy az NH minden feladatával külön
foglalkozzam, ezért a továbbiakban az NH egyik, de nagyon lényeges és a szabályozási
megoldásokat tekintve igen vitatott funkciójára szeretnék kitérni, mégpedig a
versenyszabályozásra. A tervezet médiahatósággal kapcsolatos koncepciójában ugyanis a
médiahatóság a médiapluralizmus és a véleményszabadság érvényesülését versenyhatósági
hatáskörök biztosításával próbálja megoldani, amely dicsérendő cél, de a munkaanyaghoz
való hozzászólások és vélemények nagy többsége alapvetően elhibázottnak látja a koncepciót,
mely nem elősegíti, hanem hátráltatja a kitűzött célok elérését.
A 83.§ (1) bekezdésének g) pontja szerint az NH médiaszolgáltatók közönségarányára és
hallgatottságára vonatkozó mérésekre módszertant dolgoz ki és ezeket rendelkezésre bocsátja
a feladatkörrel rendelkező központi államigazgatási vagy közhatalmat gyakorló más szervek
számára. Mind az AGB Nielsen Médiakutató Kft. mind a Magyar Kommunikációtudományi
Társaság felhívta a figyelmet arra, hogy a közönségarányra és a hallgatottságra vonatkozó
módszertant eddig a piaci szereplők konszenzus alapján alakulnak ki ás változnak. Abban az
esetben, ha az NH egy új módszertant dolgoz ki az felesleges és káros párhuzamosságokhoz
vezethet. Európában pedig a médiahatóságoknak nem tiszte módszertant jóváhagyni, piaci
konszenzus alapján a megrendelők még kevésbé fogják elfogadni a tervezet jelenlegi
koncepcióját, ami félő, hogy további médiaszolgáltatók kivonulásához vezethet a magyar
33
piacról. 41 Ehhez kapcsolódik a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) elektronikus média piacokat
érintő ágazati vizsgálatának értékelés, mely alátámasztja, hogy a reklámpiaci értékelési
rendszerek nagyban támaszkodnak a nézettségi adatokra. A GVH a nézettségmérés kapcsán
arra a következtetésre jutott, hogy rendszeres pályáztatással kell kiválasztani az adott
időszakokra a mérést végző vállalkozást, mert ez a megoldás biztosíthatja legjobban a
meglévő piaci problémák megoldását. Ráadásul ezzel a módszerrel a véleménybefolyásoló
képesség koncepcióján alapuló médiaszabályozás elfogadás esetén a szolgáltatás
felhasználójává váló állam a legkedvezőbb feltételekkel juthatna hozzá e szolgáltatáshoz.
Ezzel összefüggésben problémák jelentkeznek azzal a feladattal is, amely feljogosítja az NH-
t, hogy a médiaszolgáltatók vizsgálata alapján kétévenként meghatározó véleménybefolyásoló
képességű, illetve jelentős piaci erővel rendelkező médiaszolgáltatóvá nyilvánítsa azokat a
médiaszolgáltatókat, melyek a tervezetben felsorolt kritériumok alá esnek (28.§ (1) bekezdés;
86.§ (1) bekezdés). Már a fogalmak definiálásánál és a kötelezettségek meghatározásánál sem
ad elég pontos meghatározást a tervezet, amely előrevetíti, hogy az NH önkényesen dönthet
ezekben a versenyt komolyan befolyásoló ügyekben.42
A tervezet első nyilvános vitára bocsátott verziójában a Nemzeti Médiahatóság igen
komoly jogosítványokat kapott a mostani ORTT jogosítványaihoz képest. Ezek a nyomozó
hatósághoz hasonlatos feladatkörök a tervezet szerzőinek gondolatmenetét követve a
versenyhatósági funkció megerősítését célozták meg. A szerzők azonban nem vették
figyelembe a médiára jellemző sajátos követelményeket, így kerülhetett be a munkaanyagba
az előzetes cenzúra intézménye, illetve az a hatáskör, hogy az NH meghatározhatja a
szolgáltatásnyújtás feltételeit. Ez persze megfelelő garanciák nélkül széles körben biztosítja a
jogot akár a műsorszerkesztésbe is. Ezek a jogkörök aztán az általános felháborodás miatt már
a második verzióból is kikerültek, kivéve az előzetes korlátozás intézményét, mely ugyan nem
ismeretlen a demokratikus jogállamokban, de csak bíróságok gyakorolhatják, és csak nagyon
szigorú sokszor csak együttesen érvényesülő feltételek megléte esetén.43 A harmadik változat
már ezt a rendelkezést is kivette a szabályozásból, így „csak” az maradt meg a tényállás
tisztázása fejezetben, hogy a Nemzeti Médiahatóság törvényben meghatározott feladatai
ellátásához, a tényállás tisztázása céljából – a Nemzeti Médiahatóság kérésére – bármely
41 AGB Nielsen Médiakutató Kft.: Hozzászólás a nyilvános konzultáció alapján átdolgozott szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény lehetséges tervezetéhez. http://www.mediaparlament.hu/cikkek/agb3.pdf; Magyar Kommunikációtudományi Társaság: http://www.mediaparlament.hu/cikkek/mktt3.pdf 42 Gazdasági Versenyhivatal: a médiaszolgáltatásokról szóló törvény egy lehetséges tervezete nyilvánoskonzultáció alapján átdolgozott 2009. február 10-en kelt szakmai javaslatánakvéleményezése. http://www.gvh.hu/domain2/files/modules/module25/88670043659E591F.pdf 43Koltay András: „A cenzúra éj…” – Gondolatmorzsák a sajtó előzetes korlátozásáról In: Infokommunikáció és Jog. XIX. szám (2007.) 78. old
34
személy vagy szervezet köteles a kezelésében levő adatokat, illetve a birtokában levő iratok
másolatát olvasható és másolható formában a Nemzeti Médiahatóság rendelkezésére
bocsátani, továbbá adatokat a Nemzeti Médiahatóság által meghatározott, összehasonlításra
alkalmas formátumban szolgáltatni, valamint felvilágosítást adni(110.§ (1) bekezdés).
5. Összegzés
A jelen állás szerint 2009. április 30-án már a negyedik – nem nyilvános – törvény tervezet
mögül is kihátrált a parlamenti pártok nagytöbbsége. Vagyis ebben a ciklusban már biztosan
nem fogadnak el új médiatörvényt, pedig égetően nagy szükség lenne rá, hiszen uniós
kötelezettségeinknek sem tudunk eleget tenni, ezt pedig a piaci szereplők nem tolerálják
hosszú távon. A tervezet harmadik változatára sem lehet azt mondani, hogy kiérlelt koncepció
alapján világos célok mentén készült volna, különösen, hogy a szakma és az érdekelt
szervezetek az előkészítés fázisaiból teljesen kimaradtak, véleményüket már egy kész tervezet
kapcsán irracionálisan rövid idő alatt tudták csak megtenni. A törvény-tervezet másik nagy
hátránya, hogy leginkább azokkal a médiumokkal foglalkozik behatóan, melyek
előreláthatóan egyre inkább kiszorulnak a piacról és helyettük újabb médiumok jönnek be.
Tekintve, hogy az utóbbi 10 évben milyen jellegű változásokon ment keresztül az információs
társadalmat kiszolgáló technika nem túlzok, ha azt mondom nem évtizedek kérdése, hogy a
televízió és a rádió kiszoruljon a vezető elektronikus médiumok közül. A törvény ennek
ellenére az on demand illetve a kiegészítő digitális szolgáltatásokat majdnem teljesen
figyelmen kívül hagyta, ráadásul a kritikák sem foglalkoztak ezzel a témával sokat. A
következő törvény-tervezet előkészítésénél tehát mindenképp oda kell figyelni, hogy
súlyuknak megfelelően kezeljék a jogalkotók a televízió és rádió mellett egyre nagyobb
szerepet játszó médiaszolgáltatásokat. Ez nemcsak a politika, de a szakma felelőssége is.
Ennek ellenére több szempontból is használható munkaanyag született, amely a 2003-as, a
2006-os és a 2007-es munkaanyagokhoz hasonlóan vélhetően nem kerül további
felhasználásra. A sajnálatos, hogy a politika 1990 óta nem látja be, hogy a háttéralkuk során a
nyilvánosság kizárásával elkészülő anyagok sorsa vagy a biztos bukás vagy egy eleve elavult
és rossz megoldásokat tartalmazó törvény lesz, mely nem elősegíti, hanem hátráltatja, hogy
Magyarországon a nyugat-európaihoz hasonló, de legalábbis torzításoktól mentes médiapiac
alakuljon ki.
35
A tervezet legnagyobb hibája - ahogy remélem a dolgozat során kiderült – hogy nem
megoldani akar egy problémát, hanem hárítani. A definíciók hiányos megfogalmazása, a
politika erős jelenléte a médiatestületekben, az egyes finanszírozási problémák és a konkrét
kérdéseknél kibukkanó esetlegességek nem a tervezet koncepciójából erednek. Éppen
ellenkezőleg, a koncepciótlanságból. Ninsc elgondolás, a tervezet hol a 2006-os médiatörvény
javaslatait próbálja megvalósítani, hol a NAMS-ba nyúl bele. Egyedüli konkrét elképzelése,
hogy a politikának, illetve a parlamenti pártoknak minél nagyobb mozgásteret biztosítson.
Nem ad egyszerű megoldásokat, mert arra vár, hogy a politika majd ad. Ezzel azonban
távolabb kerülünk a médiaszabályozás nyugati modelljétől és közeledünk egy olasz vagy
görög szabályozási modell kialakulásához, amiből a hazai viszonyokat tekintve sem a
társadalom sem a médiapiac és paradox módon a politika sem jönne ki jól.
36
6. Felhasznált Irodalom:
1. AGB Nielsen Médiakutató Kft.: Hozzászólás a nyilvános konzultáció alapján
átdolgozott szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény lehetséges
tervezetéhez. http://www.mediaparlament.hu/cikkek/agb3.pdf;
2. Bogdán Tibor: Az 1996. évi I. törvény elvi és jogtechnikai elemzése. 2003.
www.akti.hu/tanulmany/dok/bogdan.doc.
3. Cseh Gabriella: A médiaszabályozás története, rendszere (írott és elektronikus
média, internet). 2005.
http://www.jogiforum.hu/letoltes/!/files/mediajog/cseh_gabriella-tortenet_rendszer
%5Bjogi_forum%5D.pdf!1241364592!/mediajog
4. Cseh Gabriella - Sükösd Miklós: A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé.
2001. http://mediakutato.hu/cikk/2001_01_tavasz/06_a_torveny_ereje/01.html
5. Gazdasági Versenyhivatal: a médiaszolgáltatásokról szóló törvény egy lehetséges
tervezete nyilvános konzultáció alapján átdolgozott 2009. február 10-en kelt
szakmai javaslatának véleményezése.
http://www.gvh.hu/domain2/files/modules/module25/88670043659E591F.pdf
6. Gálik, M. - Horvát, J. - Szente P. (2003): Egy új médiatörvény alapjai. In: Enyedi
Nagy, M. - Polyák, G. - Sarkady, I., szerk.: Médiakönyv 2003. ENAMIKÉ,
Budapest
7. Gálik Mihály: Hozzáférés és a médiakoncentráció túlszabályozása a digitális átállás
hazai folyamatában. 2008.
http://mediakutato.hu/cikk/2008_02_nyar/03_hozzaferes_mediakoncentracio_digita
lis_atallas
8. Gellért Kis Gábor: A médiajog foltjai. In: vita egy új médiakoncepcióról: 2003.
http://mediakutato.hu/cikk/2003_04_tel/06_vita_egy_uj_mediatorveny/05.html
9. Kertész Krisztina: A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon.
A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban. (2001.)
http://www.mediakutato.hu/cikk/2001_01_tavasz/07_a_media_szabalyozasa_az_eu
ban_es_magyarorszagon
10. Koltay András: „A cenzúra éj…” – Gondolatmorzsák a sajtó előzetes korlátozásáról
In: Infokommunikáció és Jog. XIX. szám (2007.) 78. old
11. Kukorelli István: Alkotmánytan, szerk.: Kukorelli István. Osiris Kiadó. 2007.,
Budapest
37
12. Magyar Kommunikációtudományi Társaság: Hozzászólás a nyilvános konzultáció
alapján átdolgozott szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény
lehetséges tervezetéhez (febr. 10) c. munkaanyaghoz.
http://www.mediaparlament.hu/cikkek/mktt3.pdf
13. Nyakas Levente: A közszolgálati műsorszolgáltatás a közösségi jog kontextusában,
avagy az audiovizuális szolgáltatások természetéről folytatott európai vita. 2008.
http://www.jogiforum.hu/letoltes/!/files/mediajog/dr_nyakas_levente-
kozszolgalat_tanulmany%5Bjogi_forum%5D.pdf!1241358785!/mediajog
14. Osváth Sarolta: egyre sürgetőbb a médiatörvény.
http://zalaihirlap.hu/legfrissebb_hirek/20090326_szalai_annamaria
15. Polyák Gábor: Médiaszabályozás az Egyesült Államokban. 2005.
http://www.akti.hu/tanulmany/dok/polyak_02.doc
16. Polyák Gábor: Konvergens piac, konvergens hatóság? 2008.
http://www.mediakutato.hu/cikk/2008_02_nyar/05_konvergens_piac_hatosag/
01.html
17. Sarkady Ildikó: Médiajogi írások. Új mandátum Könyvkiadó. 2005., Budapest
Felhasznált jogszabályok, jogszabály-tervezetek, Alkotmánybírósági határozatok:
1. A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény.
http://www.complex.hu/kzldat/t9600001.htm/t9600001.htm
2. 37/1992. (VI. 10.) AB hat. [a Magyar Televízió és a Magyar Rádió kormány általi
felügyeletének alkotmányellenessége]
3. 22/1999. (VI. 30.) AB hat. [a közszolgálati médiumok közalapítványainak
kuratóriumaira vonatkozó szabályozás alkotmányosságának vizsgálata]
4. Nemzeti Audiovizuális Média Stratégia (NAMS)
http://www.meh.hu/szolgaltatasok/dtv/nams20070426.html
5. Az Európai Parlament és a Tanács 2007/65/Ek Irányelve a tagállamok törvényi,
rendeleti vagy közigazgatási intézkedésekben megállapított, televíziós
műsorszolgáltató tevékenységre vonatkozó egyes rendelkezéseinek összehangolásáról
szóló 89/552/EGK tanácsi irányelv módosításáról
38