f.-COMENTARIOS MONOGRÁFICOS

LAS PERSONAS JURIDICO-PUBLICAS EN EL CÓDIGOCIVIL Y EN LA LEGISLACIÓN DE ARRENDAMIENTOS

URBANOS

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.—II. LAS PERSONAS JURT-IICAS DE DERECHO PÚBLICO Y SU CLASIFICACIÓN : a) Distinción de las privadas, b) Órganos-ctividad y órganos-establecimiento. c) Evolución del concepto de establecimiento públi-o. d) Los entes públicos en el Derecho español: en el Código civil y en la legislación derrendamientos urbanos. Su clasificación teórica, e) Clasificación positiva: «El estable-imiento público en el Código civil», f) Conclusiones.—III. INTERPRETACIÓN DF.L ABTÍCU-o 76 DE LA LEY np ARRENDAMIENTOS URBANOS : a) Legitimación activa pard su aplicación->) Naturaleza del acto administrativo declarando la necesidad de ocupación : l.« A'o vincu-n al juez ordinario. 2.° A'o es requisito necesario para entablar la acción resolutoria, c) Po-tble impugnación del mismo.—IV. EL DESAHUCIO POR VÍA ADMINISTRATIVA Y LA LEY DEARRENDAMIENTOS URBANOS : 1) Esfera central: a) Lanzamiento en inmuebles expropiados.i) Expropiación del derecho de arrendamiento. 2) Esfera local: a) Lanzamiento en-in-nuebles expropiados, b) Expropiación del derecho de arrendamiento. .

.—INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA (*).

Son diversas las leyes y disposiciones administrativas que vienen habían-lo de «Corporaciones de Derecho público» y «Entidades de Derecho públi-:o» como categorías independientes de los entes territoriales, sin explicar

(*) La vida jurídica se desintegra en una riquísima gama de hechos que puedener observados desde distintos ángulos: cada uno de éstos nos da una visión parcial deos mismos, hasta que una determnada rama jurídica nos lo "frece en toda su inmen-idad: a esta rama se la llama autónoma. ¿Pero existe algún fenómeno de la vida que>ueda ser omnicomprendido por una sola rama jurídica? Es evidente que no, y de aqni1 mal a que conduce la especialización opaca del jurista. No? encontramos ante•no de estos fenómenos que muchos creerán lejano a su '(materia de estudio» y que,in embargo, ofrece singularidades. La determinación de los (frutes públicos» no es unauestión de cátedra desprovista de interés práctico, sino muy al contrario, un tenia ge-leral de aplicación cotidiana. No queremos con esto caer en una posición puramenteaplicativa» del derecho ni en un positivismo exagerado: nada más leiano de nuestrolensamiento. Ahora bien, entendemos que junto a la «esencia» de las institucloneB hay|ue tropezar con su «existencia», y ésta sólo merece examinarse si conduce a resulta-

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cuál es el contenido y alcance de tal denominación. Por lo que a nosotroginteresa en este momento, el Código civil, en los artículos 35, 746, 748y 994, y la Ley de Arrendamientos urbanos de 21 de marzo de 1947, refor-mada por la de 21 de abril de 1949, en su artículo 100, así como el artícu-lo 76 de la vigente de 13 de abril de 1956, utilizan la denominación de «Cor-poraciones» y «Establecimientos públicos». No es preciso que tratemos dedemostrar el interés que .el alcance de tales vocablos tiene en nuestro Dere-cho, porque no se trata de simples elucubraciones teóricas, sino de califi-caciones de un gran interés práctico : en el caso del Código civil, como severá posteriormente, se exige a los «establecimientos públicos» una autori-zación (aunque el Código hable de aprobación) para la aceptación o repu-diación de herencias, así como para la validez de las instituciones de here-dero condicionales o modales. La legislación de arrendamientos urbanos,porque exime a las Corporaciones de Derecho público de la pruebade la necesidad para ocupar sus propias fincas para establecer oficinas o«servicios, si bien les impone la exigencia de determinados requisitos que

dos tangibles para la vida diaria: vida diaria que, a fin de cuentas, es el sustrato delordenamiento jurídico.

En nuestro estudio, las consecuencias de la publicidad de una persona jurídica, en-tendida ésta como centro de imputación primario, son las siguientes, siempre, claro está,con las derogaciones que toda enumeración encuentra en sn concreción:

1) Régimen especial de impugnación de sus actos.2) Posición especial respecto de la normación general en muchos casos (en favor o

en contra).3) Privilegios de ius imperium.4) Régimen especial de los bienes.5) Régimen especial de sus empleados y funcionarios.6) Régimen especial de la responsabilidad y contratos.Aún podríamos seguir enumerando más consecuencias: limitémonos de momento a

las que exponemos en el texto y que hacen entrar en relación el derecho civil y el admi-nistrativo, lo que demuestra la miopía de quienes creenn inservible el estudio del se-gundo estimándolo «rama excepcional» y «de cambios incesantes». Nos hemos esforzadoen otras ocasiones por poner de relieve las interdependencias existentes entre el derechomercantil y el administrativo que conducen a conclusiones importantes para ambasramas. Algo parecido sucede con el civil. Nunca el estudio de una institución será com-pleto si se pierden de vista los «ángulos de observación» desde los que ?c pueda contem-plar : si la institución pertenece al derecho público por naturaleza, habrá que examinarla relevancia privada que tiene, y si pertenece al derecho privado, habrá que hacer lopropio con el administrativo, fiscal, etc.... Mucha claridad se produce con este examenpluridimensional.

Sin embargo, en el momento présenle, en nuestro derecho es más fácil pasar deladministrativo al civil o mercantil que al contrario; quizás esto lo lleve el sistema mis-mo preparatorio de oposiciones, y ello debe de replantear esta vieja cuestión sin perderde vista que existe un tronco común de conocimientos jurídicos exigible a todo el quecultive el derecho, sin perjuicio de la primordial dedicación a una especial rama de estevasto campo.

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LAS PERSONAS JURIDICO-I'Líll.ICAS KN Kt. t . C. Y EN 1.A LICC. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

serán examinados en sn momento. Basta lo dicho para justificar el presentetrabajo que surge como consecuencia de la Sentencia de 4 de juniode 1956 dictada por el Tribunal Supremo (Sala 1.a) con motivo de deman-da planteada por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid sobre reso-lución de un contrato de arrendamiento, alegando la necesidad de ocuparlos propios locales para sus oficinas. Fue desestimada la demanda y con-firmada por la Audiencia territorial, y asimismo no se dio lugar al recursode injusticia notoria interpuesto. Los fundamentos de la desestimación sonlos siguientes : el artículo 100 de la Ley derogada dispuso que «cuando elEstado, la Provincia, el Municipio y las Corporaciones de Derecho públicodeseen ocupar sus 'propias fincas para establecer sus oficinas o servicios, novendrán obligados a justificar la necesidad, pero sí a respetar lo dispuesto,tanto para éstos como para aquéllas (viviendas o locales de negocios), sobrepreaviso, indemnización o plazo para desalojar». No obstante, la disposi-ción transitoria 22 de la misma Ley prohibió la transformación de viviendasen locales de negocio, oficinas o almacenes, si bien cuando sea unaCorporación de Derecho público u otra persona colectiva y la des-tine precisamente a las únicas y nuevas oficinas con que cuente en la locali-dad, y no a dependencias o sucursales, «entra en juego la aplicación delartículo 100». En el caso de. autos se trataba de establecer oficinas ya exis-tentes, mejor o peor instaladas, por lo que no entraba en juego la excep-ción mencionada. En S. de 28 de junio de 1956 se dice que la excepción detratarse de «nuevas y únicas» oficinas no es aplicable- al Estado, debido a su«presencia constante» en lodo el territorio nacional. Esta idea se. recogeposteriormente.

En un penúltimo considerando, el Supremo sienta la doctrina de que«la anterior interpretación de la disposición antes citada se formaliza inás.si cabe con la redacción dada a aquélla por la Ley hoy vigente, ya que paraevitar que su espíritu pueda desnaturalizarse con interpretaciones que locontradigan, y en atención también a haberse agudizado el conflicto socialaludido (escasez de viviendas), no sólo suprimió las excepciones admitidaspor la Ley derogada prohibiendo terminantemente la transformación, sinoque lo complementó dando a los Ayuntamientos y Delegaciones de Hacien-da normas tendentes a evitarla».

Ninguna objeción ofrece esta doctrina en cuanto al primer punto, aun-que no podemos compartir la misma por lo que se refiere a la Ley hoy vi-gente, puesto que, si bien ha suprimido las excepciones mencionadas, haestablecido un procedimiento de garantía en el artículo 76, párrafo 2.".para que las Corporaciones de Derecho público gocen del beneficio de exen-ción de prueba, y tal requisito es la declaración de necesidad por el Minis-tro correspondiente, previo su reconocimiento como tales por Ley (la vozLey se toma en sentido genérico de norma o disposición legal o adminis-trativa). Para desarrollar nuestro estudio hemos de plantearnos dos .cues-tiones, a saber :

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JOSÉ ANTONIO GARCH-TREVIJANO FOS

1) Qué debe entenderse por Corporaciones de Derecho público.Lo cual obliga a plantearse la cuestión de los entes públicos en el Códigocivil y en nuestro derecho en general.

2) Interpretación que se debe dar al artículo 76 de la vigente Ley deArrendamientos urbanos y naturaleza del acto administrativo que amparala necesidad de ocupación por parte del Ministro correspondiente.

II .—LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO Y SU CLASIFICACIÓN.

a) Distinción de las privadas.

No es éste el momento para abordar con caracteres de generalidad ladistinción entre las personas jurídico-públicas y jurídico-privadas (1); di-gamos solamente que son dos los puntos esenciales que las diíerencian. anuestro modo de ver : 1.° Son entes públicos los que se encuentran con elEstado en una relación de derecho público de manera que se integran en suorganización general; y 2." Que además adoptan una forma de Corporacióno Fundación, pero no de Sociedad. Por ello las Sociedades mercantiles, yasean de economía mixta, ya de único socio por parte de los entes públicos, noconstituyen personas jurídicas de derecho público, sino que la estructuralas encuadra en el derecho privado con numerosas derogaciones, es cierto,pero sometidas al régimen jurídico mercantil: por ejemplo, respecto dela quiebra.

b) Órganos-actividad y órganos-astablecimiento.

• Un punto que nos interesa destacar como base para la posterior argu-mentación, es la existencia en el Derecho público de los llamados órganos-establecimientos por los alemanes (2), u órganos-institutos por los italia-nos (3).

Estos órganos suelen oponerse a los denominados órganos-actividad y

(1) Pueden verse los distintos criterios en mi artículo Aspeaos de la Administra-ción económica, núm. 12 de esta REVISTO, págs. 39 y ss. Entre los civilistas, merecedestacarse el articulo de VILLAVICENCIO sobre Modificaciones sustanciales en la legis-lación de arrendamientos urbanos, publicado en el «Anuario de Derecho Civil», t. II,fase. IEI, 1949, julio-septiemhre, págs. 1086 y ss. Este autor enumera los distintoscriterios como índices de discriminación, exigiendo a los entes públicos las siguientesnotas: a) Personalidad propia; b) Fin de utilidad pública; c) Control; d) Autarquía;e) Imperium; /) Beneficios con respecto a la legislación general. Como puede com-prenderse fácilmente, lo ideal es que los entes públicos tengan todos y cada uno deestos índices, pero el problema surge, sobre todo, cuando no concurre alguno deellos, y que además es lo normal.

(2) MEUCKL: Teoría general del Dereclio administrativo, 1935, pág. 383.(3) En general, los tratados sobre la materia. Sobre estos órganos, vid. igualmente

mi artículo citado anteriormente, págs. 45 y 46.

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IAS PERSONAS JLRIDICO-PUBUOAS EN F.l. C. C. Y EN LA 1.EG. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

>e caracterizan por unificar un conjunto de elementos personales y mate-riales de finalidad fundamentalmente técnica. En cuanto estos órganosse desligan de la persona a la que pertenecen y se les dota a su vez de pro-jia personalidad, nos encontraremos ante los establecimientos o institutos;omo categoría de entes distintos de las Corporaciones y de las Fundaciones.

c) Evolución del, concepto de establecimiento público.

El concepto clásico de establecimiento público de la doctrina francesa;s la base de cualquier clasificación de los entes públicos. La voz estableci-txiento público, de origen francés, tiene un marcado matiz fundacional.Históricamente, en el Derecho administrativo tan sólo lian existido lostntes territoriales —Estado, Provincia, Municipio. Colonias, Municipioscoloniales, y entidades locales menores—, y los establecimientos que des-irrollaban alguno de sus fines; así ocurría con la beneficencia y con la en-ieñanza, actividades ambas desrrolladas a través de «establecimientos». Ladea de dotar de personalidad jurídica a los mismos surge por la necesidadle atraer las liberalidades que los particulares llevasen a cabo en su favor;:n efecto, existe una gran diferencia entre dejar una herencia, manda o le-gado al Municipio para su posterior inversión en un fin benéfico o legarürectamente al establecimiento dedicado precisamente al desarrollo de taluv, en el primer supuesto, el heredero es el Municipio, si bien sujeto a unacláusula modal, pero en todo caso los bienes pasan por el tamiz de la Admi-nistración municipal entremezclados normalmente con la hacienda de lamisui.i.; por el conlrario, en el segundo supuesto, los bienes, de manera di-lecta e inmediata, se adscriben a la entidad benéfica o cultural. Este es elverdadero origen del concepto de establecimiento público como persona¡urídica. Pero tal concepto queda centrado en la idea de un conjunto deMementos personales y materiales dedicados a una finalidad asistencia! oMiltural (los alemanes hablan de «establecimientos»), y por ello todos los:ratados sobre la materia, desde los más antiguos hasta los más recientes,lablan del ligamen que el establecimiento público tiene respecto de la\dneinistracion territorial (los franceses utilizan el vocablo rattaché).

La adopción del expediente de la personalidad en estos supuestos evita,idemás, que los bienes adscritos a un establecimiento puedan favorecer aDtros, aunque estén ligados igualmente a la misma entidad territorial. UnMunicipio, por ejemplo, puede sostener tres establecimientos y cada unoie ellos tener una finalidad diversa (la denominada especialidad benéfica).Y la personalidad de cada uno de ellos evita que los bienes dejados a algu-ao puedan ser distribuidos por el ente-madre o Administración territorial.

El concepto clásico de establecimiento público, tal como se ha des-crito, venía caracterizado por tres notas fundamentales : la primera, la degestionar un servicio público; la segunda, la de tener personalidad jurí-dica a base fundacional, y la tercera, la de no tener base territorial. Pero

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JOSK ANTONIO CARC1A.TUEVIJANO FOS

paulatinamente se amplió su concepto hasta designar a los entes no terri-toriales, incluso de base corporativa.

La crisis actual del concepto de establecimiento público de que se vienehablando insistentemente (lógica consecuencia de la crisis del serviciopúblico que le sirve de soporte), se manifiesta porque existen algunos queno explotan servicios públicos, sino servicios colectivos referidos a una co-lectividad determinada de personas; así, los franceses nos hablan de lasCámaras de la Propiedad Urbana o de las Comunidades de Regantes. Ünnuevo síntoma de crisis se manifiesta con la creación do establecimientos«ad hoc» para la gestión de servicios ptíblico* de naturaleza industrial ocomercial, tal, por ejemplo, la RE?ÍFF. en España o los establecimientosnacionales de gas o electricidad en Francia. Como contrapartida, se vienehablando también de que «o todo servicio público está gestionado por undstablecimiento público: son los llamados servicios públicos funcionales,en contraposición a los orgánicos (vid. adelante).

De esta forma, el concepto primitivo de establecimiento 'público de ca-rácter fundacional se amplió igualándolo a las entidades no territoriales y,por lo tanto, incluso de base corporativa. Al lado de estos establecimien-tos públicos colocaron los franceses los establecimientos privados, de utili-dad pública, cuyo índice de distinción con los primeros ofrece serias difi-cultades, remitiéndonos para ello al índice distintivo con los entes públicos.

Las actuales intervenciones en la economía han conducido a una crisisdel concepto clásico de establecimiento público, apareciendo, junto a losdos mencionados, dos nuevos tipos, a saber : los establecimientos públicosnacionalizados o empresas nacionalizadas, cuya actividad se desarrrolla enel campo del derecho privado, aunque la organización pertenezca al de-recho público, y una serie de personas jurídicas de derecho público de basecorporativa y de economía dirigida, que el Consejo de Estado francés nocalifica de establecimientos públicos en el sentido estricto. De esta forma,junto al establecimiento público y al establecimiento privado, de utilidadpública, aparecen unas personas jurídicas que, gestionando servicios pú-blicos, no son establecimiento públicos, y entre ellas se mencionan los Co-legios profesionales y los organismos de economía dirigida (podemos citaren España la organización sindical) a través de los Sindicatos nacionales yorganizaciones con propia personalidad.

Esta evolución del concepto de establecimiento público plantea la pre-gunta de si se trata de una idea desprovista de contenido o sí, por el con-trario, debe de mantenerse en el momento presente, con referencia especialal derecho español.

En un principio, como dijimos, tuvo una significación restringida—-atraer liberalidades para beneficencia o enseñanza—, y después se dilatóexcesivamente, abarcando todas las personas jurídicas no territoriales. Hoyes preciso restringir nuevamente el concepto reduciéndolo al primitivo.

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I.AS PKRSONAS JURIDICO-I'UHI.ICAS EN KL C. C. V KN I.A I.KG. ]>F. ARRENDAMIENTOS URBANOS

En Bélgica, BuTrGE.NB.vc.H (4) distingue varias clases de entes públicos.Ante todo, los territoriales y los no territoriales. Los primeros tienen unapluralidad de fines en un territorio determinado y están integrados portodos quellos que viven en el mismo. Los segundos no tienen el territorio«orno parte constitutiva, sino romo simple demarcación de competencia, yestán integrados por determinadas personas y en razón de determinadosrequisitos (profesión, oficio, etc.).

Junto a ellos se encuentran las de Corporaciones y Fundaciones, dis-tinguiendo cuatro clases de personas jurídicas de derecho público : 1.a LasAdministraciones personalizadas, que son aquellas que gozan de autono-mía, pero mantienen un estrecho vínculo con la Administración territo-rial : son algunas régies belgas y francesas. 2.a Los establecimientos públi-cos; suponen un paso más en la autonomía y en la independencia de estaspersonas y se caracterizan por tener una base fundacional. Son Fundacio-nes, creadas por el Estado, la Provincia o el Municipio. De esta forma elprofesor belga vuelve al antiguo concepto restringido de establecimientopúblico. 3.a Asociaciones de derecho público de base corporativa. 4." Los•que denomina organismos públicos consultivos de la economía y que son•entes contingentes que aparecen en las épocas de emergencia de economíadirigida y de guerra.

Entre las asociaciones de derecho público, sin embargo, BLTTGENBACHenumera personas que para nosotros pertenecen al campo del derecho pri-vado, aunque sólo sea por su aspecto estructural, y así se refiere a las So-ciedades de economía mixta.

WIGNY (5) distingue tres clases de personas jurídicas: 1.a Las Admi-nistraciones con personalidad que gozan de independencia, aunque man-tienen estrecho vínculo con la Administración territorial. 2.° Los estable-cimientos públicos, adoptando el término en sentido amplio de personas noterritoriales. 3.a Las asociaciones de derecho público.

Para este autor la distinción entre las asociaciones de derecho públicoy los establecimientos públicos de tipo corporativo estriba en el caráctervoluntario de las primeras y obligatorio de los segundos. Así, por ejem-plo, las mancomunidades voluntarias de Municipios pertenecerían al pri-mer grupo, mientras que las forzosas pertenecerían al segundo.

d) Los entes públicos en el Derecho español.

Estas ideas iniciales sobre la voz «establecimiento público» han de serfructíferas para el derecho español. INo existe una opinión unánime sobrelas personas jurídicas en nuestro derecho.

El artículo 35 del Código civil habla de las «Corporaciones, Asociá-i s Manuel de Droit administratif. Principes genernux, 1954, pags. 142 y ss.

(5) Droit administratif, 1953, págs. 132 y ss.

JOSÉ ANTONIO CARCÍA-TKKVUANO FOS

ciones y Fundaciones de interés público reconocido por la Ley», y de las«Asociaciones de interés particular» Pero en otros lugares del mismocuerpo legal se mencionan los establecimientos públicos, y así el artícu-lo 746 se refiere a los establecimientos de hospitalidad, beneficencia e ins-trucción publica, otorgándoles capacidad para suceder por testamento ysin él; el artículo 748 dispone que «la institución hcclia a favor de un esta-blecimiento público bajo condición o imponiéndole un gravamen, sólo seráválida si el Gobierno la aprueba»; el 904 dispone que «los establecimientospúblicos oficiales no podrán aceptar ni repudiar herencias sin la aproba-ción del Gobierno».

En numerosas disposiciones se habla de las perdonas jurídicas de dere-cho público, aunque sin establecer su diferencia de las privadas, y así elartículo 76 de la vigente Ley de Arrendamientos urbanos, aprobada porDecreto legislativo de 13 de abril de 1956, se refiere a la? Corporaciones dederecho público como categoría distinta de los ente? territoriales Estado,Provincia y Municipio. La Ley de Enjuiciamiento civil, en sus artículos 460,núm. 3.°, y 595, habla de «establecimientos benéficos, Hacienda pública(Estado), Municipios y, en general, las Corporaciones civiles de carácterpúblico». Y así podríamos seguir enumerando disposiciones concretasvigentes.

Falta en España una teoría general de las personas jurídicas de dere-cho público. Los civilistas han estudiado, sin ponerse de acuerdo, la cla-sificación que el Código civil hace de las personas jurídicas, pero lian sos-layado o han desconocido el problema de la distinción entre los entes pú-blicos y privados, olvidando que en el mismo Código civil y en los artículostranscritos se habla de los «establecimientos públicos», y ello requiere elque indaguemos si nuestro Código civil utiliza el concepto amplio o el con-cepto restringido, como se ha explicado anteriormente.

Intentemos antes una clasificación de los entes públicos en España :

1.—En primer lugar, hay que partir de la división entre Corporacionesy Fundaciones. Es preciso reivindicar esta tradicional distinción, 'porquehasta ahora se viene hablando de «Corporaciones de Derecho público» en-globando a todas aquellas de base no territorial (vid. lo que se dijo ante-riormente sobre el artículo 76 de la Ley de Arrendamientos urbanos). Enlos tratados de Derecho administrativo españoles se suele incluir un capítuloreferente a la Administración corporativa, haciéndose referencia indistinta-mente, tanto a las Corporaciones como a las Fundaciones. Quizá el mayoresfuerzo por reivindicar esta distinción lo ha llevado a cabo GARRIDO FALX.4en su libro Administración indirecta del Estado y descentralización funcio-nal, a que nos referiremos más adelante. El Reglamento de Servicios de lasEntidades locales de 17 de junio de 1955 da carta de naturaleza a la Fun-dación pública en el art. 85 (subsección tercera, sección segunda, capítu-lo III , del título III). como forma de gestionar directamente servicios desu competencia.

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LAS PERSONAS JL RÍDICO-PÚBLICAS EN Eí. C. C. Y EN LA LEG. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

Entre Corporación y Fundación se ha querido colocar un «tertium ge-nus» integrado por las Instituciones; en realidad, con la voz «Institución»se hace referencia a Jas fundaciones de derecho público, aunque en su vo-cablo suelen incluirse normalmente todos los entes no territoriales.

La distinción entre Corporación y Fundación aparece clara en princi-pio : la primera está integrada por miembros. Su voluntad es inmanentey ¿e forma por los mismos, y los medios económicos de que se valen proce-den normalmente de ellos, con la naturaleza de cuota y no de aportación.De la Corporación nacen unos derechos llamados corporativos, como son,por ejemplo, los derechos a usar y gozar de los fines para los que se cons-tituye la misma (en una asociación musical, por ejemplo, el derecho agozar de las audiciones). La Fundación, por el contrario, carece de miem-bros, y en su lugar tiene beneficiarios que están fuera de su organización,su voluntad es trascendente y no inmanente, siempre, claro está, referiblea la voluntad dominante del fundador y no a la voluntad .concreta en cadacaso que se forma a través de sus órganos, y, por último, los medios eco-nómicos no proceden de sus beneficiarios, sino de terceras personas y, espe-cialmente, del fundador.

• Según esto, se ha dicho que en el derecho público no existen Corpora-ciones, puesto que todavía voluntad radica en el Estado y por ello sus miem-bros son sujetos pasivos carentes de voluntad propia. E"sta opinión es exce-siva, ya que una cosa es la voluntad inmanente de la Corporación, y otramuy distinta, que esa voluntad deba de ajustarse a las normas dictadas porel Estado. En este sentido, incluso la voluntad de los particulares y de laspersonas jurídico-privadas se encuentra sometida a la normatividad legal.

Existe una zona nebulosa de Corporaciones-Institucionales, y viceversa,que enturbia en derecho público esta clara diferenciación. Concretamen-te, tenemos el caso de las Universidades. La Ley las llama Corporacionesde maestros y discípulos, y, sin embargo, no se dan las notas apuntadasanteriormente, por lo que habría que incluirlas entre las Fundaciones; pen-semos asimismo en una Fundación cuyos órganos estén integrados por losbeneficiarios, es decir, con voluntad inmanente. De aquí que muchos auto-res las citen como un caso extremo de asociaciones de tipo fundacional. De-liberadamente hemos hablado de Corporaciones o asociaciones como térmi-nos sinónimos,' porque no existe diferencia entre ambas, a pesar de que elCódigo civil hable de ella en su artículo 35 como categorías distintas (sudiferencia tiene efectos en otro terreno). Existen en realidad dos tipos depersonas jurídicas : las integradas por un conjunto de personas («univer-sitas personarum») y las integradas por un conjunto de bienes adscritos auna finalidad («universitas bororum»).

Entre las primeras se dan dos tipos :

A) Las Corporaciones o Asociaciones cuya naturaleza es similar y cuyadistinción en el derecho público consideramos equívoca (aunque pudiese

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JOSK ANTONIO CAKCI.t-TREVfJANO FOS

liablarse del carácter necesario o voluntario, respectivamente, según el na-cimiento o pertenencia a las mismas).

B) Las Sociedades a las que se refiere el artículo 35, núm. 2." del Có-digo civil. La diferencia entre ambas categorías de «universitas persona-rum» reside para ASCARELLI en que la Sociedad se vale de los socios y actúacon terceros, mientras que en la Asociación son los asociados los que sevalen de la misma, utilizando los medios y gozando de los fines estatuta-rios : en la primera se actúa con terceros, para obtener y repartirse ganan-cias, mientras que en la segunda se paga una cuota para gozar determina-dos servicios y ventajas.

En la Sociedad existe un titulo de participación, como se dijo anterior-mente, constituido por la aportación cuya naturaleza es onerosa y no gra-tuita; por el contrario, no existe tal título de participación en las Asocia-ciones, y por lo tanto no se da en ningún caso reparto de ganancias ni un de-recho a cuota de liquidación (en este sentido se manifiesta igualmenteESCARKA en Francia).

Sin embargo, hay Asociaciones que actúan coa terceros, como sucede•con las Asociaciones benéficas (y hay Asociaciones que actúan con tercerosy persiguen lucro : ejemplo, las deportivas, que encubren verdaderas socie-dades). El servicio benéfico se desarrolla mejor a través de Fundaciones-que de Corporaciones, como ha puesto de manifiesto LENTINI, pero esto noquita para que existan Asociaciones benéficas, en cuyo caso los miembrospagan cuotas, para favorecer a terceros. Las Fundaciones y Asociacio-nes que actúan con terceros son las que nosotros denominamos Institucio-nes de derecho público.

2.—Otra distinción es la de entes territoriales y entes no territoriales.Los primeros son siempre corporativos. La diferencia se ha expuesto ante-riormente.

3.—Entes necesarios y accidentales.—Esta división se refiere a la exis-tencia de la persona jurídica.

4.—Voluntarios y coactivos.—Diferencia que se basa en la participación-de los miembros. Por ello esta división no encaja perfectamente con la an-terior.

5.—Por el ámbito de actuación, pueden ser locales y nacionales, divi-sión que puede ampliarse según las circunscripciones estatales.

6.—Entes paraestatales.—Decíamos anteriormente que había que reivin-dicar el concepto de fundación en el derecho público, y. en este sentido,"GARRIDO FAJLLA nos habla de que la descentralización funcional se lleva acabo á través de ellas. Ahora bien, estas Fundaciones se caracterizan pordos notas : actúan en todo el territorio del ordenamiento jurídico que lascrea y nacen directamente por un acto constitutivo del mismo.

Al igual que existen entes paraestatales, puede hablarse de entidadesparamunicipales o paraprovinciales, según que se desarrollen en órdena-

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LAS PERSONAS JUR1DICO-PLBUCAS EN EL C. C. V EN I.A LEO. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

mientos jurídicos, secundarios o derivados. Puede hablarse de entes Para-Fundacionales; ejemplo : las Cajas Nacionales de Seguros Sociales respectodel Instituto N. de Previsión (no son «establecimientos:», según se razonaan el texto». Y asimismo hay entes que nacen en ordenamientos jurídicosoriginarios no territoriales (Iglesia y Comunidad internacional) y que vi-ven en el ordenamiento estatal:{ son las llamadas apersonas jurídicas tras-ladadas», con relevancia indirecta en el ordenamiento jurídico disitnto delque las crea. Así, un ente eclesiástico o una unión internacional son perso-nas directas en sus ordenamientos, con relevancia indirecta en el ordena-miento estatal, en virtud del reconocimiento de que han sido objeto por elmismo. Cuando se trata de ordenamientos secundarios o inferiores, existeun reconocimiento implícito de las personas trasladadas por parte del Es-tado : en este sentido, existen, por ejemplo, las Fundaciones a que hicimosreferencia anteriormente, reguladas en el articulo 8ó y siguientes del Re-glamento de Servicios de las Entidades locales. Existen, no obstante, «per-sonas trasladadas» de tipo corporativo : los gremios fiscales en la esferalocal (6).

7.—Otra clasificación es la de personas simples v complejas. Las prime-ras tienen como miembros personas físicas o personas jurídicas, pero de dis-tinta índole y finalidad. Las complejas están integradas por personas jurí-dicas que identiíican finalidad y naturaleza y que crean una organizaciónsuperior para ampliar dicha finalidad : se denominan también personas ju-rídicas de segundo, tercero y cuarto prado, según los casos, así, por ejem-plo, las federaciones.

8.—-Los entes públicos económicos son aquellos cuya organización per-tenece al derecho público, pero cuya actividad se desarrolla en el marcodel derecho privado (suelen ser paraestatales).

Concretamente, tenemos el ejemplo de la REJNFE. Por su estructura ynaturaleza, es una fundación pública directa (paraestatal) cuya actividadse rige en la explotación del servicio por el derecho privado. Por ello, losfranceses han hablado de la existencia de un derecho mixto, en virtud delcual estos entes públicos económicos estarán sometidos a un doble régi-men, lo que plantea problemas de difícil solución, en relación, por ejem-plo, con sus funcionarios que normalmente quedan sometidos al de-recho social y laboral.

e) Clasificación positiva.

Hasta aquí hemos llevado a cabo una clasificación teórica de los entespúblicos en España. Vamos a descender al terreno del derecho positivo y

(6) Vid. mi articulo Los gremios fiscales..., etc., en «Boletín de Secretarios, Inter-ventores y Depositarios», junio 1955. I*os hornos denominado «inframunicipales» o «infra-provincialcs» para distinguirlos de las fundaciones.

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JOSÉ ANTONIO CAKCIA-TREYUANO VOS

tratar de investigar los preceptos de nuestro Código civil, que la doctrinaha manejado sin coordinación y sin conseguir resultados satisfactorios.

1." Dispone el artículo 35 que las Corporaciones, Asociaciones y Fun-daciones de interés público reconocido por la Ley son personas jurídicas.Según esto, la doctrina ha entendido que las personas jurídico-'públicasquedaban integradas dentro de este precepto, en contraposición a las Aso-ciaciones de interés particular, civiles, mercantiles o industriales a que serefiere el núm. 2.° del mismo artículo (que son las sociedades), y en esteorden de ideas se manifiestan los autores.

D E BUEN (7) distingue las Asociaciones y las Corporaciones, porque lassegundas tienen carácter público creadas por Ley, aunque —dice— tambiénlas hay creadas por el Poder ejecutivo. VALVERDE (8) dice que las Corpora-ciones son personas jurídicas de derecho público que se constituyen porLey. En cuanto a lo que se entiende por interés público, depende —dice—del fin que se propongan, aunque (9) existen Corporaciones y Fundacionesde interés privado. SÁNCHEZ RoMÁX (10) distingue según que prevalezcanlos fines individuales o colectivos : en las Corporaciones existe equilibrioentre ambos; en las Asociaciones los finos individuales prevalecen sobre lo&colectivos, y en las Fundaciones no existen fines individuales.

No existe, por tanto, una unanimidad de opinión respecto a lo que elCódigo civil quiere expresar en el núm. 1." del artículo 35.

Lo que nos parece cierto y exacto es que las palabras «interés público»de tal precepto no se refieren a las personas jurídicas de derecho público.Las Asociaciones de interés público son las reguladas por la Ley de 1887y personas similares y que nada tienen que ver con las personas de derechopúblico. ¿Qué significado tiene, por lo tanto, hablar de interés público? ElCódigo civil se refiere a aquellas personas que pueden interesar a muchos«en un sentido numérico». La razón es sencilla. Si comparamos las Asocia-ciones de interés público del Código civil con las mal llamadas Asociacionesde interés particular (verdaderas Sociedades), incluiremos entre las prime-rs las reconocidas y reguladas por la Ley del año 1887, y son de interés pú-blico porque pueden interesar a un núcleo de personas que se encuentranal margen del primitivo convenio o acuerdo asociativo. En una Sociedadmercantil o civil, únicamente tienen interés los que la han constituido ycualquier nueva admisión de socios supone una modificación sustancial delcontrato. Por ello las palabras «interés público» del artículo 35 tienen estecalificativo sin referirse para nada al de «entidades públicas». La Ley deArrendamientos urbanos vigente apoya esta tesis, ya que el art. 2.", núm. 2,excluye de sus preceptos «los arrendamientos de locales para Casinos o Círcu-

(7) Derecho civil español, 1930, pág. 121.(8) Tratado de Derecho civil, español, 1955, I, pág. 270.(9) Pág. 275.(10) Estudios de Derecho civil, t. II, 1911, pág. 134.

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LAS PERSONAS JLRIDICO-PUBUfAS EN El. C. C. V EN I.A T,EG. I)E ARRENDAMIENTOS URBANOS

los dedicados al esparcimiento o recreo de sus componentes o asociados»,es decir, los locales ocupados por las Asociaciones reguladas por la Leyde 1887, precepto nuevo y que pone de manifiesto el distinto régimen jurí-dico de las Asociaciones «de interés público» y de las Corporaciones «dederecho público» reguladas en el artículo 76 de la misma Ley.

En este sentido, Cario LESSONA ha hecho referencia precisamente alconcepto abierto de las Asociaciones que legitiman a cualquiera que tengaun interés a la utilización de los servicios asociativos para el ejercicio delas acciones judiciales contra la misma (11)

A 'pesar de tales palabras, habrá Asociaciones de interés público quepertenezcan al derecho privado o al derecho público, problema a resolver<\jn arreglo a los criterios expuestos más atrás.

En cambio, donde sí se incluye a las personas jurídicas de derecho pú-blico es en la voz «Corporación». No perdamos de visla que cuando se pro-mulga el Código civil, las únicas personas jurídicas de derecho públicoexistentes con caracteres claros son las Corporaciones territoriales, y 'poreso se habla de que están reconocidas por Ley, aunque hemos de tener encuenta que tal reconocimiento legal puede revestir diversas formas, puestoque, o bien la Ley crea la persona concreta en cada caso, o bien crea las•de la misma categoría y naturaleza, de manera genérica, o bien, en fin, selimita a aprobar su nacimiento, otorgando la personalidad posteriormentea través de un acto administrativo concesional (mal llamada aprobación deestatutos) (12). Hablamos de «creación», puesto que la «personalidad ju-rídica» es concesión del ordenamiento jurídico, y ello incluso para la personafísica : otro es el aspecto sociológico.

2.° Lo dicho se corrobora teniendo en cuenta que el Código civil ha-bla de los «establecimientos públicos» como personas jurídicas «a se» enotros preceptos citados anteriormente.

Se ve claramente que en el momento de la promulgación del Códigoexisten, junto a los entes territoriales clásicos, los establecimientos públi-cos en el concepto restringido del vocablo como institutos a base fundacio-nal, que desarrollan sus actividades fundamentalmente en el campo de laenseñanza y de la beneficencia. La palabra «establecimiento» se diferencia,no obstante, de las Fundaciones paraestatales, paraprovinciales, paramuni-cipales o parafundacionales, a que nos referimos anteriormente, y se en-cuadra más bien en los llamados «institutos públicos» como conjunto deelementos materiales y personales que personifican el momento ideológicode un servicio público.

La doctrina ha hecho caso omiso y la jurisprudencia se ha pronuncia-

(11) / Diritti dei soci nclle Associazioni privaíi. Comentario a la Sentencia de laCorte de Casación de 9 de abril de 1908.

(12) Respecto de las Fundaciones, las palabras «interés público» tampoco se estánrefiriendo a las de derecho público. La demostración es sencilla de hacer, volviendo

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JOSÉ ANTONIO GAKCÍA-TREVIJANO FOS

en contadísimas ocasiones sobre este tipo de personas jurídicas que entran;de lleno en las de carácter público.

¿Utiliza el Código civil el concepto amplio o el restringido de estable-cimiento público? Las opiniones varían al respecto.

SÁNCHEZ ROMÁN (13) reconoce la falta de precisión en el lenguaje y lapoco feliz denominación adoptada por el Código, y al comparar los artícu-los 994 y 748 observa que en el primero se habla de «establecimientos pú-blicos oficiales» y en el segundo se omite la palabra «oficial»; pero esta di-ferencia —dice— no desvirtúa la naturaleza, ya que tan sólo si los estaDle-cimientos públicos son oficiales están sujetos a intervención.

Al plantearse el problema de su concepto dice que son aquellos que per-siguen un fin propio y esencial, como las Bibliotecas, los Archivos, las Rea-las Academias, etc., sostenidos totalmente o subvencionados con fondosprovinciales, generales o municipales.

Sin embargo, aunque parece haber adoptado un concepto restringido,mantiene un opuesto criterio, ya que expone que cualquiera que sea labase genérica corporativa o social que tengan, los establecimientos quecumplieran fines públicos mediante funcionamiento oficial quedan inclui-dos en el ámbito del artículo 994 y sometidos a los Departamentos a cuyoramo correspondan, según las leyes o reglamentos, por razón de la mate-ria. Observando, por último, que entre los establecimientos públicos a quese refiere el artículdo mencionado del Código civil no sólo hay que incluira los que merecen este nombre por sus fines de beneficencia y enseñanza,sino a las entidades mismas públicas y oficiales, como Diputaciones y Ayun-tamientos (es éste un criterio más amplio que el adoptado por los fran-ceses, pues incluye a los entes territoriales).

Del confusionismo producido en los tratadistas al plantearse la cuestión-de a qué tipo de personas jurídicas se refiere el artículo 994 en relación con

sobre la polémica surgida con motivo de las fundaciones familiares. CÁRDENAS lia sos-tenido su validez en nuestro Derecho por no prohibirse expresamente (Las Fundacio-nes familiares en Derecho privado, en «Revista de Derecho Privado», 1952, págs. 579,590), y DE CASTRO les niega tal validez —con sobrada razón, a nuestro modo de ver—porqne las vinculaciones desaparecieron con el constitucionalismo, «cualquiera fuerala fórmula empleada». Y por ello —dice— en España no caben las Fundaciones deinterés particular, sino sólo las «benéficas o benéfico-docente», o sea que la finalidadasistencial a los necesitados es requisito preciío, aunque después se restrinja el núme-ro de beneficiarios entre los miembros de una familia predominantemente (Sobre lapretendida validez de las Fundaciones familiares, en «Anuario de Derecho Civil»,t. VI, fase. III, julio-septiembre 1953, pág. 624).

Ahora bien, las Fundaciones y Asociaciones reguladas por las Instrucciones de 1899y 1912 vienen encuadradas como personas privadas de interés público, lueao este califi-cativo no tipifica la publicidad de un ente.

(13) Op. cit., págs. 217, 625, vol. I, y 1790, t. VI, vol. III de 1910.

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LAS PERSONAS JLRIDICO-PUBLICAS EN EL C. C. Y EN LA LEC. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

¡1 748 del'Código civil, tenemos una evidente prueba en los comentarios deÍICIUS SCAEVOLA (14).

Se trata —dice— de algo construido arquitectónicamente y cuya puri-ualización ha producido una gran desorientación porque puede tomarse:n diversos sentidos : a) Como aquellos (establecimientos) que ofrecen unnterés colectivo, y en este sentido se habla de los cafés, Círculos, etc. (con-epto adoptado por el Código penal en muchos casos); b) Como creaciónleí Poder, como, 'por ejemplo, las Universidades.

Los primeros son particulares y a ellos no se refiere el Código civil, sinoolameñte a los segundos, los cuales, a su vez, pueden subdividirse en di-ersas especies: 1.» Benéficos; 2.a De instrucción; 3.a Científicos; 4.a Ad-ninistrativos (Ministerios, Casas consistoriales, Establecimientos peniten-¡iarios, etc.).

El edificio —dice— «es necesario»: ahora bien, por sí solo no basta, yapie requiere la unión del fin o del servicio al que se afecta y sólo en esteegundo supuesto constituye una persona jurídica : así, por ejemplo, citaiste autor los monumentos y obras arquitectónicas (Acueducto de Segovia),[ue no se encuentran ligados a una organización, y los segundos se refiereni las dependencias administrativas (Direcciones Generales, por ejemplo,:tcétera). Así, pues, las segundas constituyen verdaderas personas jurídi-cas y son a las que se refiere el Código civil al hablar de «establecimientosjúblicos», pudiendo, por tanto, heredar.

Como conclusión de su razonamiento, la definición de «establecimiento>úblico» es para Mucius SCAEVOM la siguiente: Son aquellos que, organi-:ados, dirigidos e inspeccionados por el Poder ejecutivo del Estado, uneni la idea del edificio destinado a su instalación el de un servicio de caráe-er público y el de la organización para reducirle.

Nos encontramos aquí ante un concepto puramente materializado delístablecimiento público que en modo alguno es aceptable y que va en con-ra de los principios más elementales del derecho público. WATJXE precisa-mente hace referencia a la distinción existente entre los establecimientospúblicos y aquellos otros establecimientos (en sentido material) que noconstituyen persona jurídica, entre los que cita las penitenciarías y laslivisíones administrativas (15).

(14) Tomo XIII, 1897, y tomo XVII, 1900.El confusionismo de la palabra «establecimiento público» lo pone de manifiesto Vi-

.LAR PALASÍ en su artículo La activUlad industrial del Estado en el Derecho administra-ivo, publicado en el núm. 3 de esta REVISTA, pá¡». 70 (nota 34). Se cita allí la definiciónle MAYER, que viene a coincidir con lo expuesto anteriormente en el texto. El términocctablecimiento» —dice— se presta a equívocos, pues admite sentidos totalmente diferen-es: así, en los artículos 748, 993 y 994 del Código civil parece referirse a los organismosjaraestatales, mientras que en el Código penal se la da un contenido puramente material,•elacionándolo con Escuelas nocturnas, Cinematógrafos, Teatros, Salas de baile, Cafés,loteles, etc. No compartimos esta opinión respecto del Código civil, como se explica.

(15) Una prisión —dice— no es un establecimiento público, mientras que un Hospi-

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JOSÉ ANTONIO CARCiA-TRKVIJAMI FOS

Este mismo criterio de materialización se ha adoptado en el Derechocanónico al tratar de la personalidad jurídica de los templos (Iglesias),siendo rebatido por inadecuado e inaceptable, ya que es la idea o fin y nola materia la que califica a una persona jurídica.

MiVNRESA, al comentar el artículo 994, se aproxima más a una definiciónreal al manifestar que el Código civil prescinde de toda idea material deedificio, incluyéndose, en cambio, a aquellos que han de destinarse a al-gún servicio público de beneficencia, de enseñanza, etc. (16).

La jurisprudencia se ha pronunciado en contadísimas ocasiones al res-pecto, y cuando lo ha hecho no se ha planteado de manera total la cues-tión de este tipo de personas jurídicas, y así la Sentencia de 24 de mayoáe 1930 manifiesta que «es principio de Derecho que en casos dudososdebe de favorecerse el libre desenvolvimiento de la personalidad jurídica,porque los civilistas dudan de que las Asociaciones, Corporaciones y Fun-daciones a que se refiere el artículo 993 sean otras que las de interés pú-blico, porque, tratándose de una persona moral eclesiástica, podría discu-tirse la aplicación de los requisitos que establece, y porque, según el Tri-bunal Supremo, «las leyes prohibitivas no pueden extenderse ni ampliar'*e». Interesa destacar de esta Sentencia el carácter restrictivo que da alas leyes prohibitivas, entendiendo por tales aquellas que restringen laesfera de actuación libre de los particulares, exigiéndoles autorizacioneso aprobaciones para la validez o eficacia de los negocio? jurídicos (17).

A la vista de todo lo expuesto, podemos ya plantearnos directamente lacuestión de a qué tipo de personas jurídicas se refiere el Código civil en losartículos 994 y 748.

A nuestro modo de ver, no hay duda de que las palabras «estableci-miento público» se toman en un sentido restringido y no en un sentidoampl'o; es decir, según lo tomo la primitiva doctrina francesa.

Dijimos que son personas de base fundacional, pero aquí se imnoneuna nueva distinción, que ya se hacía en párrafos anteriores, que convienerecordar : la distinción entre la Fundación v el «instituto». Precisamentíentre estos segundos se encuentran los establecimientos núblicos del Códi-go civil y que no son sino personas jurídicas a base fundacional, caracteri-zadas por reunir un conjunto de elementos personales y materiales en uni-dad técnica para una finalidad determinada.

tal ei lo e« por tener vida independíenle de los locales que lo integran, que son propie-dad del establecimiento público hospital». Traite elem. de Droit adm., 1951, pág. 246.

(161 Tomo VII. 1907.^17) Se debe a los alemanes e italianos el desarrollo de nn fructífero capítulo en

el Derecho administrativo: el del impacto de la Administración pública en las relacio-nes jnrídico-privadas. ZANOBrNi la llama «Administración pública del derecho privado»[Corso, vol. V. l°50, pág. 173}, •» VITTA, «Administración pública de I03 intereses pri-mado»» (Dir. anun., vol. I, 194£, páe. 318). La sistemática divide esta materia en dosgrupos: a) Actos no negocíales, y b) Actos negaciales. Entre los primeros se encuentran

96 .

LAS TtRSONAS JL'ItlUICO-PUBLICAS EN tL C. C. Y KN I A I.EC. UK AHHKNDAM1KNTOS URBANOS

En el Derecho administrativo del siglo Xix, en efecto, tan sólo se hablade dos clases de personas jurídicas : los entes territoriales y los estableci-mientos públicos; los primeros incluidos en la voz «Corporaciones» del Có-digo civil, y los segundos referibles a aquellos institutos que desarrollan un

las inscripciones del Registro civil, la inscripción de sociedades mercantiles (sistemanormativo o de la reglamentación para obtener la personalidad), la de personas jurídi-cas nacidas a través del sistema conce'ional y que posteriormente se inscriben (ejemplo,el Registro de Asociaciones con efectos probatorios), la inscripción de derecbos realesy la de derechos sobre cosas inmateriales (propiedad industrial! e intelectual: en la pri-mera se habla de «concesión de patentes» cuando en realidad se trata de ((certificadosno negocíales»). Algunos dr. estos actos son constitutivos inter-partes o frente a tercerosnada más (no es éste el momento para profundizar sobre las materias enumeradas).

Entre los segundos podemos citar las autorizaciones para enajenar determinados bie-nes de propios los entes locales (Provincia y Municipio), la legitimación por concesióndel Jefe del Estado, la concesión de personalidad (mal llamada aprobación de Estatu-ios) para los entes que adoptan este si>teina (ejemplo, Sindicatos, Asociaciones, a partirde 1941; Colegios profesionales, Comunidades de Regantes, etc. I.a adopción del sis-tema normativo o del concesionnl depende del ordenamiento jurídico y político de lospaíses: este último sujeta más el nacimiento de las personas, por lo que es más utilizadoen regímenes de autoridad. La Sociedad anónima signe corrientemente el primer siste-ma; en cambio, en Austria sigue el segundo: no se puede por ello trazar un cuadrogeneral del validez), el cambio de nombres y apellidos, las dispensas en el matrimo-nio civil.

Algunas veces estos actos proceden de la autoridad judicial: ejemplo, art. 164 delCódigo civil, en cuyo caso pierden el carácter de actos administrativos desde el puntode vista subjetivo, aunque lo sean desde el material u objetivo, pero escapan al derecboadministrativo, incluso en vía de recurso.

Dichos actos admiten en general dos cla«es de impugnaciones : a) directa, y b) in-directa. La primera se da ante la jurisdicción contenciosoadministrativa: la segunda,ante la ordinaria a través de la impugnación del acto o negocio (ejemplo, legitimación).

Pues bien, entre los actos negocíales cabe mencionar las autorizaciones v aprobacio-nes de los arts. 748 y 991 del Código civil. ¿Su trata de lo primero o de lo segundo?La autorzación afecta a la «validez» del negocio: las aprobaciones, a su «eficacia». A lavista del act. 748, no cabe duda de que se trata de una autorización (.. «sólo será váli-da . »), y creernos que a la misma conclusión hay que llegar respecto del 994 en cuantoa la validez de la aceptación o repudiación. Existe una condición suspensiva afectantea la validez: el otorgamiento de la autorización. La realización de actos jurídicos sinla autorización necesaria, los anula (art. 4.«) de pleno derecho (la realización de acto?materiales sin ella conduce a la imposición de sanciones do diversa índole, como mul-las, etc.): problema distinto es el de la posible ratificación posterior y el nacimientode una situación interina.

En el presente trabajo haremos referencia a actos administrativos con relevancia en laesfera privada, como : la declaración de ruina de edificios, la declaración de abandono gra-ve en el cultivo, a efectos del desahucio por la causa séptima del art. 28 de la Ley de 15 demarzo de 1935, de competencia ministerial según dispone el art. 10 de la de 23 de juliode 1942, y la declaración de necesidad a efectos del art. 76 de la Ley de Arrendamientosurbanos.

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JOSÉ ANTOMO GARC1A-TBEVIJANO KOS

servicio benéfico o cultural, y que se personifican precisamente para atraerlas liberalidades de los particulares.

Esta distinción entre Fundación y Establecimiento (género y especie)la ha puesto de manifiesto GARRIDO FALLA (18). Los establecimientos be-néficos —dice este autor— no descentralizan funciones, porque en realidadno se concede la autonomía jurídica a un servicio estatal considerado entoda su amplitud, sino que solamente se personifica un establecimiento quesirve para la realización de este servicio.

Hemos manifestado opinión semejante (19) haciendo referencia asi-mismo a la distinción entre Fundación e Instituto (establecimiento), alCambio de titularidad en la primera y no en el segundo, y al absurdode estimar que la personificación se refiere a los edificios materialmenteconsiderados. La Fundación —decimos— descentraliza la función, y el Ins-tituto el momento espiritual de la misma.

Con ello queda bastante aclarado que el Código civil, a nuestro modade ver, al hablar de los establecimientos públicos y exigir determinadosrequisitos para la aceptación o repudiación de herencias o legados,.o para la validez de la institución, no adopta un criterio amplio sinónimo-de entes territoriales, sino un concepto estricto o restringido como per-sonas jurídicas que desarrollan actividades de la Administración territo-rial y que se personifican en el momento de la realización del servicio.

Por ello los servicios o fines en los que se han desarrollado la mayorparte de establecimientos públicos han sido, por lo menos, en el momentode la promulgación del Código civil, la beneficencia y la enseñanza.

Las disposiciones sobre la materia corroboran lo dicho.La Ley de 20 de junio de 1849, de beneficencia general, en su artícu-

lo 1.°, hace la declaración de que «los establecimientos de beneficenciason públicos», entendiendo por tales los que se costean con fondos delEstado, Provincia o Municipio: tienen presupuesto propio (art. 11, nú-mero 7); poseen bienes propios (art. 14); la supresión de cualquier esta-blecimiento de beneficencia supone siempre la incorporación de sus bie-nes, rentas y derechos en otro (art. 16); tienen capacidad procesal (ar-tículo 17).

En idéntico sentido se manifiesta el Reglamento aprobado por RealDecreto de 14 de mayo de 2852.

La Instrucción de Beneficencia general, aprobada por Real Decreto de27 de enero de 1895, sigue las mismas directrices, y en su artículo 1.° sien-ta el principio de que «los establecimientos de beneficencia costeados porel Estado, la Provincia o el Municipio son públicos».

La Orden de 1 de octubre de 1934, que se dictó para recalcar el requi-sito de pobreza para obtener título a las prestaciones benéficas, habla

(18) Op. cit., pág. 131.(19) Aspectos de la Administración económica, núm. 12 de eíla REVISTA, pág. 46.

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I.AS PERSONAS JURÍDICO I'UBI.ICAS EN t i . C. t . Y EN LA I.EU. DE ARRENDAMIENTOS HUÍANOS

igualmente de los establecimientos benéficos o benéiico-sanitarios, razo-nando de esta manera la interdependencia entre ambos servicios, como hapuesto de manifiesto LESSONA (20). El Decreto de 27 de mayo de 1949,que aprobó el Reglamento del Cuerpo médico de la Beneficencia generaldel Estado, dispone en su artículo 1.° que el personal médico estará des-tinado a prestar sus servicios en los establecimientos benéficos que de elladependan.

La Orden de 3 de junio de 1931, relativa a la asistencia de enfermosmentales, se refiere, en su artículo 2.°, apartado A), a los establecimientospsiquiátricos oficiales, que son aquellos que se sostienen directamente porel Estado, Provincia o Municipio (21).

(20) Diritto Sanitario, 1914, p¡igs. 20 y s?.(21) Los establecimieníos provinciales, por su naturaleza, según el artículo 3.» <le la

Ley de 1849, son las Casas de Maternidad, de Huérfanos y de Misericordia, mientras quela Beneficencia municipal normalmente se desarrolla domiciliariamente, si bien existentambién establecimientos municipales (por ejemplo, hospitales). El art. 30 del Regla-mento de bienes de entidades locales, de 27 de mayo de 1955, ordena la formación deinventarios separados de los bienes y derechos pertenecientes a Fundaciones y Estable-cimientos con personalidad propia. Los establecimientos psiquiátricos, si bien la Leylos preveía de carácter general, han venido sosteniéndose con fondos provinciales, y lacreación del Patronato Nacional Psiquiátrico por Ley de 14 de abril de 1955, establece una coordinación entre los del Estado y los de las Diputaciones.

Los establecimientos de la Beneficencia general del Estado, en el momento presente,son los siguientes:

Hospital de la Princesa: Creado por Real Orden de 11 de febrero de 1852 para con-memorar el natalicio de la Princesa de Asturias. Inaugurado el 25 de abril de 1857. Serige por el Reglamento de 27 de octubre de 1904.

Integrado actualmente en el Gran Hospital de la Beneficencia General, en consunción.Gran Residencia de Ancianos: Refundición de los Asilos antiguos de Incurables y de

Ntra. Sra. del Carmen y Jesús Nazareno, para hombres y mujeres, respectivamente. (Elde Ntra. Sra. del Carmen fue fundado en 1952 para Asilo de niños, y en 1852 pasó a Hos-pital para hombres incurables. El de Jesús Nazareno fue fundado en 1803).

La institución actual, instalada en nuevo edificio en la Posesión de Vista Alegre, serige por el Reglamento de 10 de noviembre de 1945.

Manicomio de Santa Isabel de Leganvs: Inaugurado en diciembre de 1851 e incor-porado a la Beneficencia General del Estado por Real Orden de 1 de noviembre de 1952.

Orfanato Nacional de El Pardo: Creado en 24 de junio de 1869 en El Pardo con ladenominación de Asilos de San Juan y Santa María. P.asó al Estado, fue reformado eincorporado a la Beneficencia General por Real Decreto de 4- de febrero de 1951.

En 18 de julio de 1947 se instaló en el actual edificio, en la Posesión de Vista Alegre,con la denominación de Orfanato Nacional.

Reglamento de 22 de marzo de 1!>35.Colegio de Huérfanas de La Unión: Creado en 28 de octubre de 1835 en Aranjue.

El 31 de marzo de 1887 se trasladó a Madrid, a la Posesión de Vista Alegre.Reglamento de 30 de junio de 1884 .Asilo Refugio de Ciegos Menores de Santa Catalina de los Donados: Fundado para

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JOSÉ ANTONIO CARC1A-TKEVIJANO FOS

En idéntico sentido, las prestaciones culturales corroboran las conclu-siones anteriores, y así la Ley de 9 de septiembre de 1857, que organizóla enseñanza pública, dedica el título 1.°. sección II, a los «establecimien-tos públicos» de primera enseñanza (art. 97). de segunda (art. 115) y deenseñanza superior y profesional (art. 126).

Existen también numerosos establecimientos o instituto? dotados depersonalidad jurídica y que encajan perfectamente en la relación del Có-digo civil.

El Decreto-ley de 20 de septiembre de 1926 creó la Escuela de Inge-nieros de Caminos, y en su artículo 1.° dispuso que «es persona jurídica

Hospital en H60 y trasladado a la Posesión de Vista Alegre en 1889. Se regía por el Re-glamento de 13 de diciembre de 1881.

En la alualidad se halla refundido, aun conservando personalidad independiente, enla Organización Nacional de Ciegos, en cumplimiento del Decreto de 13 de diciembre•de 1938; y funciona en el Colegio de Ciegos de Cliamarlín -le la Rosa. Su. antiguo edificiode la Posesión de Vista Alegre está incorporado al Colegio de Huérfanas de La Unión.

Instituto Oftálmico Nacional: Inaugurado el 10 de julio de 1903, trasladándose alactual edificio los efectos y personal de una Clínica Oftalmológica que funcionaba des-de 1872 con el nombre de «Asilo de Amadeo».

Reglamento de 27 de agosto de 1941.Albergue María Cristina • Antiguo Asilo de Hijos de Lavanderas: Fundación de la

Reina D.» María Victoria, esposa de Amadeo de Saboya, en 13 de enero de 1672.Reglamento de 1 de enero de 1872.Instituto para niños anormales Fray Bernardina Alvarez: Creado por Decreto de 15 de

noviembre de 1946. Inaugurado el 18 de julio de 1947.Reglamento de 28 de octubre de 1947.Hospital del Niño Jesús: Antigua fundación de Beneficencia particular, creada por

Real Orden de 26 de marzo de 1876; en 1882 se inauguró el edificio que ocupa en la actua-lidad. Pasó a depender de la Beneficencia General del Estado por Decreto de 26 de enerode 1951.

Reglamento de 4 de junio de 1908, aprobado por Real Orden de 31 de julio siguiente.Residencia de Convalecientes: De nueva creación. Declarada de Beneficencia General

por Decreto de 5 d marzo de 1954.Pendiente de inauguración.Asilo de Incurables de Toledo. Hospitalillo del Rey: Debió ser instituido por Alfon-

BO VIII; ya existía en tiempos de Enrique II. Se instaló en el edificio actual en 1598.Reglamento de 10 de noviembre de 1945.Manicomio de I\'tra. Sra. del Pilar de Zaragoza: Cedido por la Diputación Provincial,

se incorporó a la Beneficencia General por Real Decreto de 30 de diciembre de 1912.Reglamento de 30 de diciembre de 1912.Orfanato Nacional «Agustina de Aragón» de Zaragoza: De nueva creación, declarado

de Beneficencia General por Decreto de 13 do abril de 1-945. Inaugurado el 18 de juliodel mismo año.

Reglamento de 13 de abril de 1945.Hospital Comarcal de Viella. Valle de Aran: Procedente de la Generalidad de Catalu-

ña, ee incorporó a la Beneficencia General por Orden de 31 de octubre de 1939.

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I.AS PERSONAS JURÍDICO-PÚHMCAS EN El. C. C. Y EN 1.A I.KC. DE AliKENllAMIENTOS UHIIANOS

a los efectos del capítulo 2.". titulo 2.°. del Código civil, pudiendo adqui-rir, poseer y enajenar, contraer obligaciones y ejercitar acciones civiles ycriminales, gozando de la exención de impuestos y del beneficio de po-breza».

La Orden de 4 de marzo del año 1950, en su artículo k°, dispone lomismo respecto de Jas de Ingenieros Industriales.

El Decreto de 2 de noviembre de 1945 se refiero, en igual sentido, ala Escuela Judicial.

La Ley de 17 de julio de 19-13, de Enseñanza Primaria, concede perso-nalidad jurídica, en su artículo 78, a las Escuelas Primarias y Escuelasdel Magisterio (22). Podemos sentar, a modo de resumen, las siguientes :

f) Conclusiones.

1." El Código civil se refiere a las personas jurídico-púldieas al ha-blar de las «Corporaciones)) y de los «Establecimientos públicos» en losartículos 35, 748 y 994.

Bajo la rúbrica «Corporaciones» se incluían las territoriales, pero hoydía hay que englobar a las no territoriales de tipo corporativo. ¿Quid delas Fundaciones o Instituciones? LVO son Corporaciones, y al mismo tiem-po no encajan en Ja voz «establecimiento público», según se ha dicho.Como quiera que las necesidades de la vida administrativa han enrique-cido la categoría y clases de personalidades con la aparición de nuevasfiguras, se impone encuadrarlas entre las «Corporaciones», lo que noimpide que en IOJ tratados sobre la materia se haga un epígrafe especial,cosa que no sucede.

Por otra parle, en la Ley de Arrendamientos urbanos se habla gené-ricamente de «Corporaciones de Derecho público». Dada la imprecisiónde lenguaje con que juega el legislador, creemos que en su rúbrica seengloban todos los entes públicos (menos Estado, Provincia y Municipio,mencionados expresamente): Corporaciones strwtu sensu. Fundacionesy Establecimientos.

2." Las palabras «interés público» del artículo 35 no indican la pu-blicidad de un ente, cuyo carácter hay que resumir de la índices expues-tos anteriormente.

3.a Las Asociaciones y Fundaciones de interés público, por tanto,contemplan, entre las primeras, a la? de la Ley de 1887 (y similares), yentre las segundas, a las de la Beneficencia particular de 1899 y 1912, asícomo a las dependientes de los Ministerios de Trabajo y Agricultura.

(22) La Ley de Enseñanza Media de 26 de febrero de 1953 no otorga expresamentela personalidad jurídica a los Institutos Nacionales de Enseñanza Media, aunque los dotade cierta autonomía económica y de gestión en su articulo 23.

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4.a El Código civil habla de los establecimientos públicos en los ar-tículos 748 y 994 en un sentido restringido, entendiendo por tales aquellaspersonas jurídico-públicas de tipo fundacional y caracterizadas por la re-unión de un conjunto de elementos materiales y personales destinados afines benéficos y culturales fundamentalmente, que eran los existentes enel momento de la promulgación de dicho Cuerpo legal, no pudiendo, portanto, ampliarse dichos preceptos a las demás entidades a base corporati-va o incluso fundacional (Institutos nacionales, Patronatos nacionales, quedescentralizan funciones, etc.), por tratarse de Leyes prohibitivas de in-terpretación estricta (23).

(23) A lmargen de la clasificación realizada, podemos dividir las personas jurídico-públicas en España atendiendo a un punto de vista material o de competencia, y asiresultan las siguientes especies :

Entes culturales o de instrucción: Consejo Superior de Investigaciones Científicas,Escuelas o Establecimientos dotados de personalidad (citados anteriormente), Institutode Estudios de Administración Local, etc.

Entes de crédito y préstamos: Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional.Las Cajas de Ahorro vienen clasificadas entre los establecimientos privados de utili-

dad pública, si se acepta la existencia de esta categoría híbrida de personas; sin embar-go, de no aceptarse la misma, lo que parece más exacto, tendrían que clasificarse comoentes públicos.

Entes agrícolas: Comunidad de Regantes, Servicio Nacional del Trigo. Instituto Na-eional de Colonización, Patrimonio Forestal del Estado (muchas fundacionales y otrascorporativas), etc.

Entes dedicados a Obras Públicas: Junta de Obras del puerto, Confederaciones Hidro-gráficas, Canal de Isabel II, Canal Imperial de Aragón, Mancomunidda de Tos Canales deTeibilla, RENFE, etc.

Entes sanitarios: Patronato Nacional Antituberculoso, Patronato Nacional Psiquiátri-co, Mancomunidades Sanitarias provinciales y, en general, las de carácter benéfico-sanitario.

Asimismo, de no aceptar la existencia de estos establecimientos privados de utilidadpública, habría que encuadrarlas entre las entidades públicas, y en realidad ésta pareceser la solución más adecuada, porque la procedencia de los fondos para su sostenimientono es un índice revelador de su cualificación, y además, porque hay una semejanza grandeentre los conceptos de tutela para los entes públicos y de protectorado para los privadosde utilidad pública.

Entes profesionales: Colegio de Abogados, de Médicos, de Arquitectos, etc. Precisa-mente este tipo de personas es en Francia una de las causas de la crisis del establecimien-to público (en sentido amplio), porque los servicios corporativos, a pesar de ser públi-cos, no se explotan por verdaderos establecimientos públicos en el concepto amplio fran-cés de la palabra de entidades no territoriales.

Entes benéficos: Están en intima relación con los sanitarios y se integran con los esta-blecimientos públicos mencionados anteriormente, y también con el Fondo de protecciónbenéfico-social, con Auxilio Social, etc., que son Fundaciones capaces, a su vez, de sos-tener establecimientos propios.

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LAS PERSONAS JURÍDICO-PUBLICAS EN EL C. C. Y EN LA LEC. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

III.—INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 76 DE LA LF.Y DE ARRENDAMIENTOSURBANOS.

Como ha quedado dicho, las Corporaciones de Derecho público a que•se refiere la Ley de Arrendamientos urbanos en el artículo 76, en relación•con el núm. 2 del artículo 4.°, son todos los entes públicos en general, sal-vo el Estado, Provincia y Municipio aludidos expresamente.

Precisamente aquí empieza nuestra discrepancia con la Sentencia del'Tribunal Supremo objeto de este artículo, que en su penúltimo con-siderando entiende que la vigente Ley de Arrendamientos urbanos empeo-ra la posición de los entes públicos al haber suprimido las excepciones-que la disposición 22 transitoria de la anterior contenían, es decir, la po-sibilidad de ocupar los propios locales siempre que se tratase de nuevas yúnicas oficinas.

En realidad no es ésta la interpretación del precepto, y ello porqufela disposición adicional 1.» de la vigente Ley, trasunto de la transito-ria 22 de la anterior, no menciona a las Corporaciones de Derecho públi-co, limitándose a dictar normas dirigidas a Ayuntamientos y Delegaciones-de Hacienda para que éstos, antes de otorgar licencias de obras o autori-zar altas en la contribución, exijan certificación de la Fiscalía de la Vi-vienda que acredite la no transformación de la vivienda en local de nego-cio. Este precepto ya no es de aplicación a los entes públicos, para lo cual.la Ley ha estimado suficiente y necesario exigir dos requisitos previos, cua-les son la declaración de necesidad a través del Ministro correspondientey que estén reconocidas como tales por Ley (entendiendo por ésta toda•disposición en general). Comparemos ambas leyes. La de 1947 derogada

Entes de seguridad social: Instituto Nacional de Previsión, Cajas Nacionales, InstitutoSocial de la Marina, Servicio de Mutualidades y Montepíos, etc.

Entes dedicados a la vivienda y urbanización: Instituto Nacional de la Vivienda, Cor-poración Gran Valencia, Corporación Gran Bilbao, etc.

Entes dedicados a la Industria: Tnstituto Nacional de Industria, etc.Entes dedicados al Comercio interior y exterior: Instituto Español de Moneda Ektran-

jera, Cámaras de Comercio, etc.Entes dedicados al deporte: El deporte, desde el punto de vista jurídico-administrativ«,

plantea interesantes problemas, entre ellos el de si debe de estimarse como un serviciopúblico o no. En España la Delegación Nacional de Deportes es un órgano encuadradoen el Partido y cuya actividad la coordina a través de las Federaciones Nacionales co-irrespondientes, que sí tienen naturaleza de entes públicos complejos de segundo grado.(O. 7 junio 1945, arts. 40 ss. Las Asociaciones o clubs deportivos son personas privadascon «fin de lucro» encubierto, aunque no lo tengan los miembros, no pudiéndose re-partir dividendos o beneficios, pues se trata de Asociaciones sin título de participacióny no de Sociedades. Art. 57.)

Entes dedicados al lómenlo del Turismo, Teatro, Arte y Educación Popular en gene-ral: El Patronato Nacional de Turismo, la Administración de los Teatros Nacionales,Administración de la Radiodifusión española, etc.

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JO.SE ANTONIO GARCIA-TREVIJANO FOS

decía que «cuando el Estado, la Provincia, el Municipio y Jas Corpora-ciones de derecho público deseen ocupar su? propias fincas para estable-cer sus oficinas o servicios, no vendrán obligados a justificar la necesidadbien se trate de viviendas o de locales de negocios, pero sí a respetar lodispuesto, tanto para éstos como para aquéllas, ¿obre preaviso, indemni-zación o plazo para desalojar» (art. 100). Postciiorrnente se añade laIglesia Católica. El artículo 76 de ¡a vigente no habla do que <sdeseen ocu-par», sino de que atengan que ocupar» sus propias fincas. Ahora bien,añade a continuación de esta palabra má.í enérgica que «para que lasCorporaciones de derecho púbüco gocen del beneficio do exención deprueba, será requisito indispensable que tengan reconocido tal carácterpor Ley, y además que la declaración de necesidad se haga por el Minis-tro correspondiente». Por su parte, la disposición transitoria 22 de la Leyderogada decía que « n i n g ú n local destinado anteriormente a viviendapodrá ser dedicado a oficina, almacén o local de negocio »; como ex-cepción citaba la ocupación por Corporaciones públicas de sus «únicas ynuevas oficinas». La disposición adicional 1.a de la vigente, habla de que«ningún local destinado anteriormente a hogar familiar podrá ser dedi-cado en lo sucesivo de modo principal a otros fines». Ya no se cita a laspersonas públicas. En la anterior Ley había tres clases de viviendas :a) por naturaleza; b) por determinación legal (art. 8.°, locales ocupadospor los entes públicos e Iglesia católica), y c) por asimilación (art. 10,almacenes, depóstios. oficinas, escritorios). En la actual existen los dosprimeros, pero el tercero ha pasado a ser local de negocio (arts. 4." y 5.")(no planteamos la cuestión de los locales profesionales que ofrecen se-rias dificultades de catalogación e incluso de inclusión en la Ley espcial).

En la Ley derogada, a pesar de estar asimilados los locales sub c) aviviendas, se consideraban de negocio a efectos de la transformación pro-hibida en la disposición transitoria 22.

La Ley actualmente vigente, con más acierto -e refiere a «hogar fami-liar», no a «viviendas», precisamente para no tener que contemplar losdistintos supuestos, pero al no mencionar a las Corporaciones de derecho•público, las ha excluido de la prohibición de transformación, siempreque se cumplan los requisitos del art. 76.

Las cuestiones fundamentales que pueden plantearse en relación conel artículo 76 son las siguientes :

1." Legitimación activa para su aplicación.2.a Naturaleza del acto administrativo declarando la necesidad de

ocupación.3." Posible impugnación del mismo.

a) Legitimación activa para su aplicación.Ninguna dificultad ofrece la redacción en cuanto habla del Esta-

do, Provincia y Municipio. Las dudas surgen al referirse a la Tglesia cató-

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LAS PEHSOÍVAS JURlDlCO-PUBI.ltAS EN FL t . t . Y F.N I.A LEC. UK ARRENDAMIENTOS ÚRDANOS

lica. y a las Corporaciones de Derecho público. Respecto ilc estas últimas,ha quedado ya aclarado nuestro pensamiento. Ahora bien, el párrafo se-gundo del artículo 76 dispone que «para que las Corporaciones (Je Dere-cho público gocen del beneficio de exención de prueba será requisito in-dispensable que tengan reconocido tal carácte.r por Ley, y además que ladeclaración de necesidad se haga por el Ministro correspondiente».

Por Iglesia católica hay que entender «los entes eclesiásticos» en quese desintegra: hay que partir del concepto central de «beneficio»; asítendremos diócesis (canon 1.357), parroquias (c. 1.208), beneficios en ge-neral (c. 1.409), templos o iglesias, oratorios públicos; de tipo colegial,como los cabildos (c. 471). Entran asimismo en el concepto «Iglesia cató-lica» las Ordenes religiosas, sus provincias y domus, todas con perso-nalidad (c. 536), las Sociedades de vida común sin votos, los Institutosseculares, las Asociaciones laicales y la Acción Católica. Por último, cabecitar las lustituciones culturales, como Seminarios. Universidades, etc....y benéficas, como hospitales, orfanatos sostenidos por la misma. Tengaseen cuenta que la organización eclesiástica se desintegra en numerososentes : lo que en el Estado son óiganos, en la Iglesia católica son personas.

También se habla en dicho Ordenamiento de personas públicas y pri-vadas : aquéllas serían las que adoptan una posición incrustada en la or-ganización total (como dijimos para el ordenamiento estatal); ejemplo :una diócesis; privada sería un hospital en cuanto que no está íntimamenteligado a la Iglesia en general (24).

¿Se exige la declaración ministerial a los entes eclesiásticos? No lo exi-ge la Ley porque se refiere tan sólo a las Corporaciones de derecho públicocontempladas con independencia de la Iglesia en el párrafo 1." del artícu-lo 76, aparte de que estos entes no están «tutelado*» por el Estado. Resul-ta de esto un trato de favor para los mismos, ya que, al igual que el Esta-do, Provincia y Municipio, podrán acudir a la resolución del contrato sinexigencia de ningún requisito especial, salvo el preaviso, indemnizacióny plazo de desalojo : ahora bien, en la vía judicial se podrá demostrar la«no necesidad» por el inquilino o arrendatario, lo que parece evidentepara que el trato de favor no sea un abuso de poder y de posición.

¿Todos los fines legitiman la aplicación del artículo 76? Ninguna dudarespecto a los fines típicamente eclesiásticos o administrativos. F,l proble-ma surge respecto de los entes públicos en general por su amplitud defines, algunos industriales y comerciales, y respecto de los eclesiásticosen relación, sobre todo, con la enseñanza lucrativa. Entendemos que enambos casos es de aplicar el artículo 76, poique, aunque ?n persiga un finlucrativo, y hemos opinado en este sentido en otro lugar, la «devolucióndel lucro» obtenido es para fines de interés general, no puramente pri-vados (25).

(24) Vid. PBTKONCELU. Lineumenti di Dirilto canónico, 1919, pág. 67.(251 Vid. mi artículo Aspectos de ln Administra económica, en esta REVISTA, núm. 12.

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JOSÉ ANTONIO CARCIA-TBEVUANO FOS

El artículo 76, en efecto, habla de establecer «oficinas o servicios» en^sentido genérico, por lo que éstos pueden aumentar llevando consigo lanecesidad de los locales para establecer oficinas.

b) Naturaleza del, acto administrativo declarando la necesidad de la•ocupación.

Hicimos referencia en la nota 17 a la existencia de unos actos admi-nistrativos con relevancia en la esfera jurídico-privada. Lo normal es quelos actos administrativos no tengan efecto en ella, reservada a los tribu-nales ordinarios. Pero toda regla tiene su excepción y cada día son másnumerosos los actos que irrumpen en ella. Cuando la ley lo permite, di-•chos actos son válidos; cuando nada dice, han de entenderse nulos como•dictados por incompetencia absoluta.

Se han hecho eco de su existencia, junto a ZANOBINI y VITTA, citadosen dichas notas, TREVES, en Italia, y GARRIDO FAI,LA, en España (26).

Para este último autor, la calificación de viviendas boniftcables esuno de dichos actos con relevancia dual en sus efectos: entre partes, yentre un particular y la Administración. Admite, por lo tanto, la impug-nación contencioso-administrativa.

Antes que nada conviene clasificar el acto administrativo derivado•del artículo 76 de la L. A. U. : se trata, a nuestro modo de ver, de un•«acto no negocia! de comprobación-» (accertamento) que sirve de base y•soporte para eximir de prueba en un futuro juicio de resolución de con-trato, sin que vincule a los tribunales ordinarios (27).

Dos problemas vamos a plantear al respecto:1.°) Si vincula al juez ordinario para resolver el contrato.2.°) Si es obligatoria la obtención del acto administrativo para accio-

nar por el artículo 76.1.° Hay vinculación para el juez ordinario siempre que el acto admi-

•nistrativo sea impugnable en vía contencioso-adininistrativa y viceversa.Es de enorme importancia esta cuestión. Para su solución nada mejor

VILLAVICENCIO, en el artículo citado en la nota 1, sostiene la tesis de que los locales dela Iglesia podrán ocuparse, por aplicación del artículo 76 (100 de la anterior), para en--señanza lucrativa, siempre que no se trate de. un «fin específico lucrativo». Evidente-mente, si esto sucede, no creemos aplicable tal artículo, dándose entonce? entrada a laprohibición de transformación.

(26) El primero, en su artículo sobre Gli atti amministrativo constitutivi di rapportifra privati, en la «Rivista Trimestrale di Dirilto Pubblicon, abril-junio 195-i, y el se-gundo en el libro Régimen de impugnación de los actos administrativos, 1956, y en el

¡artículo La fiscalización contenciosa de las calificaciones sobre viviendas bonificables,,-en el núm. 19 de esta misma REVISTA, pág. 197.

(27) Por tratarse de un acto no negoeial, carece de ejecutoriedad. Vid. sobre esto•FRACOU,; Gli atti amm. non negoziali, 1939.

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LAS PERSONAS JURIIHCO-PUBUCAS EX El. C. C. Y EN I.A LEG. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

[ue examinar los actos similares y lo que el legislador ha querido enada caso.

a ) El acto administrativo qué declara el estado de ruina de un edi-icio es vinculante para el Juez ordinario. Ello se deduce del núm. 10 del ar-ículo 114 de la Ley vigente, que habla de «resolución que no dé lugar a re-urso y en expediente contradictorio con citación de los interesados». Es claro[ue dicho acto es impugnable en vía contencioso-adininistrativa, y, por tan-o, vinculante para el Juez de un futuro juicio resolutorio de contrato, cuan-lo haya adquirido firmeza (no interposición del recurso o su desestima-ión), siempre que no se adopten las medidas del párrafo segundo del nú-aero y artículo mencionados. Es lógico que un tribunal ordinario estéinculado por uno especial, lo que sucede igual con la simple posibilidadle acudir a los mismos, ya que en este caso, aunque no se acuda, la firme-a del acto es inmediata.

b'') El attículo 28 de la Ley de Arrendamientos rústicos de 15 denarzo de 1935, en su número séptimo, contempla como causa de dcsahu-io «el abandono total o parcial del cultivo, y las deficiencias en éste queueran exigibles a todo buen cultivador», y el artículo 10 de la de 23 deulio de 1942 exige para el ejercicio de la acción fundada en esta causa:1a sanción al arrendatario como reincidente o que el caso de abandonoancionado, aun no siendo reincidencia, se haya calificado de grave por elMinisterio de Agricultura. El propietario puede promover y aportar prue->as en el expediente». Nos parece evidente que el acto administrativo quelaga tal declaración es impugnable en vía contencioso-administrativa poros interesados (en idéntico sentido opina GARRIDO FALLA), y por ello alidquirir firmeza el acto (por no recurrirse o desestimarse el recurso) vincu-a al Juez ordinario en el futuro juicio de desahucio. La Ley exige expe-liente, que hay que entender contradictorio, con aportación de pruebas.

c') Por último, el caso del artículo 76 de la L. A. U. Aquí la únicainalidad del acto administrativo declarando la necesidad de ocupación esa de «eximir de prueba». No se exige expediente contradictorio.

Por ello ni es impugnable en vía contencioso-administrativa, ni vincu-s al Juez.

El acto en cuestión es un elemento de reconocida fuerza probatoria,>ero nada más. Puede demostrarse la no necesidad, como se explica másdelante. No es impugnable porque no lesiona derechos e intereses, limi-ándose a eximir de prueba sin más.

2.° No es obligatoria la obtención de tal acto administrativo, comoe desprende de la dicción del artículo 76 : «para que las Corporaciones delerecho público gocen del beneficio de exención de prueba».... A sensu:ontrario : si no obtienen tal declaración ministerial, tendrán que probar' justificar la necesidad.

En definitiva : el Estado, Provincia y Municipio, y la Iglesia (enteseclesiásticos) católica, no tienen que obtener la declaración ministerial

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JO.SK ANTONIO G A R C I A - T R E V I J A . N O KOS

ni tampoco que justificar la necesidad (párrafo l.°, art. 76) : las Corpo-raciones <le derecho público pueden :

1.) Obtener la declaración_y eximirse de probar.

2.) No obtenerla y probar la necesidad en el juicio correspondiente.c) Posible impugnación del mismo. Que no se trata de un acto vincu-

lante para los Tribunales ordinarios, se deduce del hecho de que, si bienla Ley «exime de prueba de la necesidad a las Corporaciones de derechopúblico», no impide el que los particulares interesados (inquilinos o arren-datarios) contraprueben «la no necesidad» : se trata, en definitiva; de undesplazamiento en la carga de la prueba.

¿En qué momento y ante qué jurisdicción puede aportarse esta prue-ba de no necesidad? Hemos de distinguir tres supuestos que pueden darseal respecto y que hacen variar incluso la competencia de los Tribunales :

a) Acto administrativo qui> niega la declaración de tal necesidad.—La Corporación interesada puede impugnar tal acto en vía contencioso-administrativa. Ha causado estado y hay un derecho e interés lesionadosde carácter administrativo : ahora bien, en el momento presente se ale-garía la discrecionalidad como posible excepción y obstáculo al recurso.Sin embargo, si se acepta la calificación de «acto de comprobación», setratará en todo caso de una discrecionalidad técnica y, por lo tanto, fis-calizable en vía jurisdiccional. De admitirse el vicio de desviación de po-der, sería éste un supuesto en el que podría tener fructíferos resultados.La impugnación en esta vía del acto denegatorio »e justifica porque no semodifica el statn quo entre los particulares : lo que no sucede en el casosub c), en el que, por tratarse de una simple exención de prueba, ha deimpugnarse en el juicio correspondiente.

b) Acto administrativo que. declara la necesidad en favor de- una en-tidad no contemplada en el artículo 76 entre /.as Corporaciones públicas.—Por ejemplo, un ente eclesiástico, como se dijo anteriormente. En estesupuesto, es impugnable el acto ante la vía- cünleneio-o-anministratrva,alegando un defecto de competencia absoluta. Se trata, en efecto, de unacto «separable» (23) y, por tanto, impugnable con el fin de hacer caer suapariencia de legitimidad.

El Tribunal Supremo se declara competente en cuanto a los vicios deprocedimiento y competencia se refiere, aunque no lo sea por razón delfondo del asunto : por este camino introduce el recurso de anulación enla esfera central.

<¿) Acto que declara la necesidad con arreglo al artículo 16 en favorde una Corporación d<> Derecho público.—En este supuesto, el acto ya

(28) Nos hemos mostrado partidarios de la admUiún de los mismos en nuestro De-recho. Vid. Principios sobre los contratos de la Administración, en «Revista de Estudiosde La Vida I-ocal», núm. 87.

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1 \ S l'MKhONAS JL HllMCO-rL'lII.ICAS EN El. C. C. Y EN I.A I.EC. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

10 es impugnable en vía contencioso-administrativa, sino que en el juiciole resolución de contrato instado por el ente público correspondiente, elnquilino o arrendatario podrá demostrar la no necesidad, impugnandoisí indirectamente tal acto administrativo, pero ante la jurisdicción or-linaria (Vid. lo dicho en la nota 17 sobre la impugnación indirecta). Pre-:isamente esta iuimpugnabilidad hace que no vincule al Juez, como se dijo.

[V.—EL DESAHUCIO POR VÍA ADMIMSTRATIVA, Y LA LEV DE ARRENDAMIENTOS

URBANOS.

¿Pueden los entes públicos adquirir o recuperar sus bienes propiosirrendados, por procedimientos ajenos a la Ley de Arrendamientos urba-íos y al margen de la jurisdicción ordinaria?

Es el problema del llamado, con desgracia terminológica, desahucioídministrativo.

Es evidente que sí : pueden acudir al expediente de. la expropiación'orzosa siempre que sean titulares de la misma (Estado, Provincia, Muni-upio, art. 2." de la Ley de 16 de diciembre de 1954), o beneficiarios (En-idades a las que se les reconozca esta condición, párrafo 2." de dicho ar-ículo).

Existen, sin embargo, diversos aspectos de este problema, a saber :1) Ocupación de bienes de dominio público (o comunales) a través

le concesiones o autorizaciones de utilización. El lanzamiento es por víaídministrativa sin excepción : no se trata de derechos de arrendamiento,¡ino de derechos reales nacidos en base a concesiones demaniales.

2) Lanzamiento de inquilinos y arrendatarios de fincas expropiadasf que estén ocupando en base a dicho título.

3) Expropiación de derechos de arrendamiento sobre bienes patrimo-niales privados (con exclusión en la esfera local de los comunales) de lossntes públicos.

4) Resolución de contratos sobre estos mismos bienes a favor de fun-cionarios en cuanto tales, así como de casas baratas, viviendas protegidas3 de renta limitada.

Como se comprende fácilmente, cada supuesto difiere de los restantesf tiene un tratamiento independiente. Los supuestos 2) y 3) ofrecen sin-jularidades dignas de resaltar, tanto en la esfera central como en la local.

1) Esfera central.

a) Lanzamiento de arrendatarios e inquilinos de fincas expropia-das.—-Se contempla aquí el supuesto de que una finca expropiada esté ocu-pada en virtud de contratos de arrendamientos. El artículo 4." de la Leyle 16 de diciembre de 1954 considera interesados a los arrendatarios «siem-

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pre que lo soliciten», y prevé un procedimiento incidental para fijar el jus-tiprecio, que se señalará teniendo en cuenta la legislación de arrendamientos(artículo 44).

La L. A. U. contiene también un precepto interesante: la expropia-ción del inmueble es causa de desahucio (art. 114. núm. 9) para el arren-dador; ahora bien, la Ley vigente autoriza a la Administración públicapara señalar la indemnización por vía administrativa (sin necesidad deintervención de la Junta de Estimación) y proceder al desalojo en plazono inferior a dos meses. El justiprecio lo señala en definitiva el Jurado deExpropiación, aplicándose las normas de procedimiento de la Ley deexpropiación forzosa, siempre que se den los supuestos en ella previstos(no existir acuerdo sobre el mismo, art. 31).

b) Expropiación del derecho de arrendamiento.—No cabe duda deque los entes públicos titulares o beneficiarios de la expropiación podránhacerla recaer sobre estos derechos constituidos en bienes de su patrimo-nio privado. En este caso ya no se trata de un «procedimiento incidental»,sino principal y autónomo respecto de cada uno de ellos. La Ley de expro-piación prevé tan sólo la expropiación de fincas arrendadas (arts. 4." y 44),supuesto anterior. ¿También aquí debe de aplicarse el plazo de desalojo dela L. A. U. de dos meses? Entendemos que en este caso entra de lleno laLey de expropiación forzosa en su artículo 51, que dispone que «hechoefectivo el justiprecio o consignado en la forma prevista, podrá ocuparsela finca por vía administrativa».

Lo hasta aquí dicho es aplicable al Estado y entes público beneficia-rios, mas no a la Provincia y al Municipio, los cuales se rigen por normasespeciales.

2) Esfera local.

El Decreto de 27 de mayo de 1955 aprobó el Reglamento de Bienes delas Entidades locales, dedicando el título II al desahucio administrativo.Desde los artículos 108 a 125 se regulan los distintos supuestos (creemosque sigue en vigor, a pesar de la Ley de expropiación y de su próximo re-glamento).

a) Lanzamiento de arrendatarios e inquilinos de. fincas expropiadas.—Los artículos 108 a 123 exclusive se refieren a este caso. Constituyen par-ticularidades respecto de la normación general las siguientes : no se prevéun expediente incidental, sino simultáneo, con los propietarios del in-mueble (art. 112) y potestativo para la Administración (que de no hacer-lo así lo iniciara a posteriorí), el justiprecio se fijará, caso de discordia,por el Jurado de Expropiación, minorará el valor del inmueble (esteprecepto es perfectamente injusto, ya que el valor del arrendamiento esun valor «en más», cosa distinta de los derechos reales, que sí minoranel precio total del inmueble), el plazo de desalojo se prevé en cinco meses

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LAS PERSONAS JURÍDICO-PUBLICAS EN EL C. C. Y EN LA LEC. DE ARRENDAMIENTOS URBANOS

i partir de la notificación, y ésta no podrá darse hasta que se haya abo-lado o consignado el justiprecio (arts. 112 y 115) : excepcionalmente pue-len las Corporaciones locales anticipar el desalojo; ahora bien, siempre1 plazo mínimo será el de dos meses de la L. A. ÍL, pues de lo contrario,e harían de peor condición los expropiados por entidades locales que •os demás.

b) Expropiación del derecho de arrendamiento.—El artículo 123 dis-»one que «las Corporaciones locales podrán expropiar los derechos deirrendamiento y cualesquiera otros personales relativos a la ocupación denenes de propios 'para destinar los terrenos, la vivienda o locales a algu-10 de los fines indicados en el párrafo 2.° del artículo 108»; «será título,unciente para la expropiación el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento .> Diputación, previo expediente en el que se acredite la necesidad del pre-lio, local o vivienda para ser destinado a alguno de los objetos a que seenere el párrafo anterior». Este es el caso que nos interesa, pues supone •in procedimiento paralelo del desahucio en la vía ordinaria por aplica-ión del artículo 76.

Los entes públicos pueden, si son titulares del derecho de expropiacióni beneficiarios, acudir a la expropiación de los derechos de arrendamien-o existentes sobre sus bienes de propiedad privada, siendo éste un medio>aralelo al desahucio en vía ordinaria por aplicación del artículo 76 de--a L. A. U. La ventaja de este medio es evidente : la no fiscalización juris-liccional del acuerdo y acto administrativo que declara la expropiaciónutilidad pública y necesidad de la ocupación). Ahora bien, no se tratale una vía abusiva : si, como cabe esperar, la desviación o exceso de po-tar se naturaliza en nuestro sistema contencioso, es aquí uno de los cam->os de aplicación, para llegar a demostrar que se adopta dicho medio pa-alelo, no sólo como «vía indirecta», sino como vía «fraudulenta», para:;

jvitar la contraprueba de la necesidad.

JOSÉ ANTONIO GARCIA-TREVIJANO FOSLetrado del Consejo de Estado.

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