isbn 978-958-8307-78-7

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La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe

Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez

En América Latina y el Caribe, gran cantidad de niños pequeños no reciben nutrición, estímulos ni cuidados adecuados, mientras que la investigación ha demostrado que el desarrollo en la primera infancia afecta enormemente los resultados de la vida futura de

una persona, incluidos los aspectos de salud, educación y acceso a buenos trabajos. La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe presenta opciones para implementar intervenciones efectivas en la niñez temprana, las cuales son muy prometedoras para garantizar que todos los pequeños de la región reciban oportunidades adecuadas para lograr su máximo potencial.

“Más de 300.000 niños menores de cinco años mueren cada año en América Latina, más de 9 millones padecen desnutrición severa y 22 millones no asisten al preescolar. Por consiguiente, no reciben ningún tipo de estímulo intelectual antes de ir a la escuela primaria. Yo sueño con un mundo donde estos niños disfruten iguales oportunidades. Para que eso sea verdad, debemos invertir en el desarrollo en la niñez temprana. Esta es la mejor manera de reducir la pobreza y la desigualdad y permitir que todos los niños alcancen su máximo potencial. En una época en que el mundo se está volviendo más desigual, la historia nos juzgará a todos por los pasos concretos que demos para cambiar y mejorar a la sociedad. Esta obra debe ser de lectura obligatoria para todos los líderes y legisladores políticos del mundo. Mi compromiso es mejorar la vida de los niños y los invito a unirse conmigo para hacer una diferencia positiva en sus vidas. Ellos merecen lo mejor”.

Shakira, artista; fundadora y activista, Fundación ALAS

“Las múltiples dimensiones del desarrollo en la primera infancia (DPI): cognitivo, socioemocional, físico, se ven cada mes más como fundamentales para la educación, la productividad y la salud en todo el ciclo de vida y a través de las generaciones. La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe busca ayudar a cerrar las brechas que existen en el conocimiento sobre el DPI y las políticas relacionadas en América Latina y el Caribe, mediante la síntesis de evidencia existente de la región y el resto del mundo, elaborando un marco de referencia analítico de carac-terizaciones y estudios empíricos. Emiliana Vegas, Lucrecia Santibáñez y sus colaboradores deben recibir felicitaciones por avanzar de manera tan admirable para brindar una perspectiva sistemática y cuidadosa sobre el importante tema de la DPI en América Latina y el Caribe, en relación con lo que sabemos actualmente y cómo podemos aprender más en el futuro. Esta es una obra valiosa no solamente para aquellos interesados en la DPI sino para quienes están interesados más ampliamente en el desarrollo económico”.

Jere Behrman ̧Universidad de Pennsylvania

FORO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO DE AMÉRICA LATINA

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9 789588 307787

ISBN 978-958-8307-78-7


000La promesa.indd 1 17/11/2009 03:03:50 p.m.

La promesa deL desarroLLo en La primera infancia

en américa Latina y eL caribe

emiliana Vegas y Lucrecia santibáñez, en colaboración con

bénédicte Leroy de la brière, alejandro caballero,

Julien alexis Hautier ydomenec ruiz devesa

pUbLicaciÓn conJUnta deL banco mUndiaL y mayoL ediciones


The Promise of Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean

© 2010 the international bank for reconstruction and development/the World bank

todos los derechos reservados

© 2010 banco mundial en coedición con mayol ediciones s.a.banco mundial1818 H street, nWWashington, dc 20433, [email protected], bogotá, colombia

this work was originally published by the World bank in english as The Promise of Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean. this spanish trans-lation was arranged by mayol ediciones. mayol ediciones is responsible for the quality of the translation. in case of any discrepancies, the original language will govern.

publicado originalmente en inglés como: The Promise of Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean. La traducción al castellano fue hecha por mayol ediciones, editorial que es responsable de su precisión. en caso de discrepancias, prima el idioma original.

Derechos y autorizacionesel material de este libro está protegido por derechos de autor. La copia o transmisión no autorizada de partes de esta obra o del total de ella puede constituir violación de las leyes aplicables. el banco mundial estimula la difusión de esta obra y normalmente concederá la autorización con prontitud.para obtener autorización de fotocopiar o reimprimir cualquier parte de esta obra, por favor enviar una solicitud con información completa al copyright clearance center, inc., 222 rosewood drive, danvers, ma 01923, Usa, teléfono 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com.

todas las demás averiguaciones sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsidia-rios, deben dirigirse a la office of the publisher, World bank, 1818 H street, nW, Wash-ington, dc 20433, Usa, fax 202-522-2422, e-mail: [email protected].

primera edición en castellano: noviembre de 2009

isbn 978-958-8307-78-7

traducción al castellano: cecilia Ávila L.coordinación editorial: maría teresa barajas s.diseño de cubierta: ULtradesignedición y diagramación: mayol ediciones

impreso en colombia - printed and made in colombia


foro sobre desarrollo de américa Latina

esta serie fue creada en 2003 con el fin de promover el debate, difun-dir información y análisis, y compartir el interés y la complejidad de la mayoría de los aspectos de mayor actualidad del desarrollo económico y social de américa Latina y el caribe. se publica con los auspicios del banco interamericano de desarrollo, la comisión económica de las na-ciones Unidas para américa Latina y el caribe, y el banco mundial. Los textos escogidos para esta serie son representativos de las investigaciones y las actividades de más alto nivel realizadas por estas instituciones, y han sido seleccionados en función de su importancia para la comunidad académica, o formuladores de políticas, los investigadores y los lectores interesados.

miembros del comité asesor

Alicia Bárcena Ibarra. secretaria ejecutiva, comisión económica de las naciones Unidas para américa Latina y el caribe.

Inés Bustillo. directora, oficina de Washington, comisión económica de las naciones Unidas para américa Latina y el caribe.

José Luis Guasch. consejero senior para la región de américa Latina y el caribe, banco mundial. profesor de economía, University of cali-fornia, san diego.

Santiago Levy. Gerente General y economista jefe, departamento de in-vestigaciones, banco interamericano de desarrollo.

Eduardo Lora. asesor principal, departamento de investigaciones, banco interamericano de desarrollo.

Luis Servén. Gerente de investigaciones de la Vicepresidencia de econo-mía del desarrollo, banco mundial.

Augusto de la Torre. economista jefe para la región de américa Latina y el caribe, banco mundial.


otros títulos de la serie foro sobre desarrollo

de américa Latina

Discrimination in Latin America: An Economic Perspective (2010). Hugo Ñopo, alberto chong y andrea moro, editores.

*The Promise of Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean (2010). emiliana Vegas y Lucrecia santibáñez.

Job Creation in Latin America and the Caribbean: Trends and Policy Challenges (2009). carmen pagés, Gaëlle pierre y stefano scarpetta.

China’s and India’s Challenge to Latin America: Opportunity or Threat? (2008) daniel Lederman, marcelo olarreaga y Guillermo e. perry, edi-tores.

Does the Investment Climate Matter? Microeconomic Foundations of Growth in Latin America (2009). pablo fajnzylber, Jose Luis Guasch y J. Humberto López, editores.

Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Carib-bean? (2009). ricardo paes de barros, francisco H. G. ferreira, José r. molinas Vega y Jaime saavedra chanduvi.

*The Impact of Private Sector Participation in Infraestructure: Lights, Shadows, and the Road Ahead (2008). Luis andrés, José Luis Guash, thomas Haven y Vivien foster.

Remittances and Development: Lessons from Latin America (2008). pa-blo fajnzylber y J. Humberto López, editores.

Fiscal Policy, Stabilization, and Growth: Prudence or Abstinence? (2007). Guillermo perry, Luis servén y rodrigo suescún, editores.


viii La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

*Raising Student Learning in Latin America: Challenges for the 21st Cen-tury (2007). emiliana Vegas y Jenny petrow.

Investor Protection and Corporate Governance: Firm-Level Evidence Across Latin America (2007). alberto chong y florencio López-de-si-lanes, editores.

*Emerging Capital Markets and Globalization: The Latin American Ex-perience (2006). cristian c. baeza y truman G. packard.

Natural Resources: Neither Curse nor Destiny (2006). daniel Lederman y William f. maloney, editores.

*The State of State Reforms in Latin America (2006). eduardo Lora, editor.

Beyond Survival: Protecting Households from Health Schocks in Latin America (2006). cristian c. baeza y truman G. packard.

Beyond Reforms: Structural Dynamics and Macroeconomic Vulnerabili-ty (2005). José antonio ocampo, editor.

*Privatization in Latin America: Myths and Reality (2005). alberto chong y florencio López-de-silanes, editores.

Keeping the Promise of Social Security in Latin America (2004). indermit s. Gill, truman G. packard y Juan yermo.

*Lessons from NAFTA: For Latin America and the Caribbean (2004). daniel Lederman, William f. maloney y Luis servén.

*The Limits of Stabilization: Infrastructure, Public Deficits, and Growth in Latin America (2003). William easterly y Luis servén, editores.

*Globalization and Development: A Latin American and Caribbean Perspective (2003). José antonio ocampo y Juan martín, editores.

*Is Geography Destiny? Lessons from Latin America (2003). John Luke Gallup, alejandro Gaviria y eduardo Lora.

* existen versiones en castellano.


Las autoras

Emiliana Vegas, es economista sénior, experta en educación en el depar-tamento de desarrollo Humano del banco mundial. durante el período de 2003 a 2008 trabajó en la región de américa Latina y el caribe del banco, asesorando a las autoridades chilenas y paraguayas sobre polí-ticas de desarrollo en la primera infancia e intervenciones para elevar la calidad de la educación básica y secundaria. es autora de varios in-formes institucionales y artículos publicados en revistas revisadas por pares, muchos de ellos dirigidos a los temas de calidad en la educa-ción, mercado laboral de los maestros e incentivos para los maestros. sus obras anteriores incluyen Incrementar el aprendizaje estudiantil en América Latina: el desafío para el siglo XXI (2008 mayol ediciones, en coautoría con Jenny petrow) e Incentives to Improve Teaching: Lessons from Latin America (2005, the World bank press, editor). cuenta con un doctorado en educación de la Universidad de Harvard, un ma en política pública de duke University y un ba en periodismo de la Univer-sidad católica andrés bello de caracas, Venezuela.

Lucrecia Santibáñez, es miembro de la fundación idea en ciudad de méxico, una entidad sin fines de lucro, integrada por expertos dedicados a temas de educación y análisis de políticas. Hasta 2009 fue profesora de política pública en el centro de investigación y docencia económicas (cide), donde inició el trabajo de este libro. previamente se desempeñó como investigadora en rand corporation. es una escritora prolífica so-bre temas de incentivos para los maestros, mercado laboral de los maes-tros, evaluación educativa y calidad escolar. es consultora frecuente del banco mundial. es phd en educación, ma en economía y un ma en estudios Latinoamericanos, todos de la Universidad de stanford.


contenido

agradecimientos xv

siglas y abreviaturas xvii

introducción xix

1 Un marco de referencia anaLítico para eL desarroLLo

en La primera infancia 1desarrollo del cerebro en la infancia 1el argumento para las intervenciones en el dpi 4Un marco de referencia analítico para los resultados del dpi 4políticas del dpi 15medición de los resultados del desarrollo en la primera infancia 16

2 VisiÓn GeneraL actUaL deL dpi en américa Latina y eL caribe 19el contexto macro: pobreza y desigualdad en los resultados de dpi 20el contexto micro: salud, características familiares y antecedentes socioeconómicos 27políticas de dpi en la región: una visión general 37resumen 44

3 eVidencia de interVenciones en La primera infancia

en eL mUndo 47

intervenciones en países desarrollados 48intervenciones en países en desarrollo fuera de américa Latina 55resumen 58


xii La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

4 proGramas de dpi en américa Latina y eL caribe 59inversión regional en dpi 59Visión general de los programas de dpi en américa Latina y el caribe 62programas de nutrición 65programas nutricionales y de crianza 68programas de salud materna e infantil 72programas de preescolar 84programas de servicios múltiples integrados 88programas que apoyan el regreso de las madres al trabajo 96resumen 97

5 aUmentar La cobertUra de Los proGramas de dpi

en La reGiÓn: La necesidad de enfoqUes inteGraLes 101estado de las políticas integrales de dpi en la región 102estructuración de una política de integral de dpi: los pasos básicos 103ampliación de los servicios de dpi en la región 120resumen 125

6 concLUsiÓn 127esfuerzos actuales y registro de su seguimiento 128el camino por recorrer: ampliar los servicios de dpi en la región 129pasos hacia el futuro 133

apéndices 135apéndice 1. datos sobre indicadores del dpi en américa Latina 135

apéndice 2. descripciones detalladas de programas de desarrollo en la primera infancia 150

referencias 167

cUadros

1.1 pruebas psicométricas de uso más común en evaluaciones de dpi 17

2.1 indicadores comparativos de nutrición para regiones en desarrollo, 2005 29

2.2 tasas de mortalidad en infantes y niños por país, 1960-2007 312.3 resumen de las características contextuales y de dpi en américa

Latina y el caribe, por país 45


xiii

5.1 servicios de educación en la primera infancia, países de la ocde seleccionados 112

5.2 políticas de dpi en países seleccionados de la ocde 121

a1.1 pobreza en el mundo 135a1.2 indicadores de pobreza y educación, por país 141a1.3 prevalencia de deficiencias nutricionales seleccionadas en niños

entre 0 y 4 años, por región 142a1.4 indicadores de empleo para las mujeres, por país 143

a2.1 programas seleccionados 150a2.2 características clave de programas seleccionados 151

GrÁficos

1.1 desarrollo en la primera infancia: marco de referencia analítico 6

2.1 porcentaje de niños menores de cinco años que son pobres, por región, 2004 21

2.2 índices de pobreza medidos por el pib per cápita, 2007 212.3 porcentaje de la población no pobre de 25 años de edad que ha

completado la educación secundaria, por país y pib per cápita, 2005-06 24

2.4 porcentaje de la población pobre de 25 años de edad que ha completado la educación secundaria, por país y pib per cápita, 2005-06 24

2.5 porcentaje de mujeres empleadas en el sector informal, por país y pib per cápita 26

2.6 prevalencia de niños con bajo peso entre 0 y 5 años de edad, por país y pib per cápita, 2002 29

2.7 distribución de niños entre 0 y 5 años con retraso en su crecimiento, por país y pib per cápita, 2002 30

2.8 tasas de mortalidad de infantes por país y pib per cápita, 2005 332.9 porcentaje de niños entre 0 y 6 años que habitan en viviendas pobres 342.10 Varianza en los resultados del aprendizaje de estudiantes,

explicada por las circunstancias familiares, pisa 2000 352.11 porcentaje de niños menores de 6 años en la región con acceso

al seguro de salud, por país y pib per cápita 392.12 matrículas brutas en educación preescolar a nivel mundial,

1999-2004 402.13 matrículas brutas para educación preescolar por paísy pib per

cápita, 2004 412.14 años esperados de educación preescolar por país, 2004 41

3.1 políticas multisectoriales que pueden afectar el dpi 48

4.1 Gastos en educación preescolar como parte de los gastos totales en educación, 2004 60

contenido


xiv La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

4.2 Gasto público en educación primaria como una parte del pnb, 2004 61

4.3 inversión pública en dpi como un porcentaje del pib en la ocde, 2007 62

4.4 medidas iniciales del programa de cuidadores temporales en santa Lucía 72

a1.1 niños de 18 años o menos que viven por debajo de la línea de pobreza relativa 136

a1.2 tasas de pobreza por país 137a1.3 Hogares y niños en condiciones de pobreza, por país 138a1.4 niños con acceso a servicios de electricidad, agua y sanitarios

en su casa 139a1.5 niños con edades entre 0 y 6 años por decil de ingresos 140a1.6 niños y población indígenas, por país 142a1.7 diferencias socioeconómicas en el desarrollo infantil en santa

Lucía 143a1.8 mujeres empleadas en el sector informal, por país 144a1.9 tasas brutas de matrícula en preescolar, por país, 2004 144a1.10 niños que entran al primer grado y terminan el quinto grado,

por región 145a1.11 tasas de matrículas por quintil de ingresos, niños menores

de 6 años 145a1.12 razón de tasas de matrícula escolar, quintiles 1º a 5º 146a1.13 tasas de matrícula en dpi por edad y grupo étnico, ecuador 146a1.14 niños menores de 6 años con acceso a seguro de salud, por país 147a1.15 razón de tasas de cobertura de los quintiles 1º a 5º, por país 147a1.16 indicadores de cuidado prenatal y lactancia, por país 148a1.17 niños menores de 6 años que reciben vacunas, por país 148a1.18 Hogares que se benefician de programas para alivio de la pobreza,

población total y por quintil de ingresos, por país 149

recUadros

3.1 interpretación de estudios existentes sobre intervenciones en dpi 49

4.1 currículo de un programa de estimulación en la infancia temprana en Jamaica 70

4.2 evaluación del programa Hogares comunitarios de bienestar familiar, colombia 76

4.3 calidad del programa Hogares comunitarios, Guatemala 79

5.1 financiación multinivel del dpi en países de la ocde 1085.2 el surgimiento del sistema de preescolar de suecia 1105.3 evaluación del impacto y expansión del dpi en río de Janeiro 116


agradecimientos

este Libro fUe preparado por Un eqUipo inteGrado por personal y con-sultores del banco mundial bajo la guía de evangeline Javier (directora de desarrollo Humano), augusto de la torre (economista Jefe, región de américa Latina y el caribe), Keith Hansen (director sectorial de salud), Helena ribe (directora sectorial de protección social), eduardo Vélez-bustillo (director sectorial de educación) y Jennie Litvack (economista Jefe de desarrollo Humano). Jesko Hentschel (Jefe sectorial de desarro-llo Humano) brindó asistencia técnica en las etapas iniciales del libro.

el equipo incluyó a: emiliana Vegas (economista sénior de educa-ción, Jefe de equipo del proyecto, LcsHe), Lucrecia santibáñez (consulto-ra, fundación idea, méxico), bénédicte Leroy de la brière (economista sénior de protección social, LcsHs), alejandro caballero (profesional Jo-ven, LcsHe), domenec ruiz-devesa (Jpa, LcsHd) y Julien alexis Hautier (consultor, LcsHe). ada rivera, Viviana a. González y natalia moncada (asistentes del programa, LcsHd) ayudaron en la preparación y procesa-miento del documento. el libro se basa en varios documentos de: erika dunkelberg, instituto nacional de salud pública de méxico, emily Var-gas-barón y Hernán Winkler. el equipo también se benefició de los co-mentarios y sugerencias de christine Lao peña (economista sénior de desarrollo Humano, LcsHH), alessandra marini (economista, LcsHs), christel Vermeersch (economista, LcsHe) y norbert schady (economis-ta sénior, decrG). nazumi takeda (consultor, LcsHd) y peggy mcinerny (consultora, Hdned) colaboraron con la edición del manuscrito para su publicación.

el equipo agradece la colaboración de sus pares revisores –Hiro yo-shikawa (profesor de educación, Harvard Graduate school of education), Vicente paqueo (coordinador sectorial de país, easHd) y mary eming young (especialista Líder, Hdncy)– cuyos valiosos comentarios contribu-yeron enormemente para mejorar los borradores iniciales de la obra.


abreviaturas

bcG bacille calmette Guerin (vacuna contra la tuberculosis)bid banco interamericano de desarrolloccc chile crece contigoccf-i* fondo internacional de niños cristianoscedLas centro de estudios distributivos Laborales y sociales, Universidad nacional de la plata, argentinacinde centro internacional de educación y desarrollo Humanocmp* Grupo de madres comunitariasdcpi desarrollo y cuidado en la primera infanciadecrG* Grupo de investigación para el desarrollo, banco

mundialdeG desarrollo educativo generaldinetf national directorate for initial and primary educationdpi desarrollo en la primera infanciadpt* difteria, tétanos y tos ferina (vacuna)easHd* departamento para el desarrollo Humano, región de

asia oriental y el pacífico, banco mundialeccf* centros de educación y cuidado para la primera infancia ecLs-K estudio Longitudinal de la primera infancia. clase de

Jardín de infantesept educación para todoseHs early Head starteppe effective provision of preschool education projectese estatus socioeconómicofa familias en acciónfti fast-track initiativefUndeb fondo de educación básica (fundo da educaçao básica)idm Informe sobre el Desarrollo Mundial, banco mundialipi intervención en la primera infancia


La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

Hdncy* Unidad para el niño y el Joven, departamento de desarrollo Humano, banco mundial

Hs* secundariaHome Home observation for measurement of the environment, escala de calificación Jpa* profesional Junior asociadoJsLc Jamaica survey of Living conditionsJUnJi Junta nacional de Jardines infantilesLac oficina regional para américa Latina y el caribe, banco

mundialLcsHe departamento de desarrollo Humano, sector educativo, región de américa Latina y el caribe, banco mundial LcsHH departamento de desarrollo Humano, sector salud, región de américa Latina y el caribe, banco mundial LcsHs departamento de desarrollo Humano, sector de la

protección social, región de américa Latina y el caribe, banco mundial

mmr* sarampión, paperas y rubéola (vacuna triple viral)mde ministerio de educaciónmds ministerio de saludnicHd national institute of child Health and Human

developmentocde organización para la cooperación y el desarrollo

económicosodm objetivos de desarrollo del mileniooea organización de estados americanosonG organización no GubernamentalonU organización de la naciones Unidaspisa* programa internacional de evaluación de estudiantes pnb producto nacional brutoppVt* test de Vocabulario en imágenes de peabody pronoei programa no formal de educación inicial sedLac* base de datos socioeconómica para américa Latina y el caribe, base de datos del banco mundialsernam servicio nacional de la mujer (chile) sisben sistema para la selección de beneficiarios, colombiaUnesco* organización de las naciones Unidas para la educación,

la ciencia y la culturaUnicef* fondo de las naciones Unidas para la infanciaWoc Women’s infants and children’s program

* por sus iniciales en inglés.


introducción

este Libro trata de cerrar Las brecHas en el conocimiento sobre los es-fuerzos para el desarrollo de la primera infancia (dpi), en américa Lati-na y el caribe, mediante la revisión de una selección de programas de dpi de la región, incluidos aquellos sobre educación, salud y nutrición, y extrayendo lecciones relacionadas con su diseño, implementación e ins-titucionalización. La obra estudia evidencia existente sobre el impacto de los programas en todo el mundo, que apoyen a los niños durante el período desde antes de nacer hasta la edad de seis años, incluidos pro-gramas en naciones desarrolladas y en desarrollo. presenta un análisis basado en evidencia convincente para una mayor inversión en programas de dpi en américa Latina y el caribe, a la vez que resalta la necesidad de evaluaciones más rigurosas y una contabilidad de costos más exacta para dichos programas. mejores evaluaciones y seguimiento de costos generarán mejores datos sobre la manera de diseñar, financiar y brindar calidad efectiva a los programas de dpi, para todos los niños de la región, especialmente los de familias de bajos ingresos.

después de desarrollar un marco de referencia analítico para exami-nar los resultados del dpi, el estudio examina muy de cerca el contexto micro y macro en los países de américa Latina y el caribe. con base en esto, se plantea aumentar las inversiones de dpi en la región, particu-larmente las que tienen como objetivo a los niños pobres (y sus padres) y en desventaja, en edades muy tempranas. Luego, el libro presenta la evidencia disponible en intervenciones de dpi alrededor del mundo, con resultados detallados de programas en estados Unidos (perry preschool, carolina abecedarian, chicago child-parent, Head start y early Head start), países de la ocde, filipinas, Uganda, turquía y Vietnam.

con base en estos programas fuera de la región, el estudio examina luego intervenciones de dpi contemporáneas y su impacto en américa Latina y el caribe. Una conclusión importante de este análisis es que cada país de la región se beneficiaría del desarrollo de políticas de dpi na-


xx La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

cionales dirigidas a ampliar y sostener de manera efectiva las inversiones integrales en esta área. en consecuencia, el libro dedica un capítulo a la revisión de los principales componentes de una política nacional de dpi y a extraer conclusiones sobre la experiencia de la política de varios países de la ocde para desarrollar e implementar políticas de dpi sostenibles. por último, un capítulo final resume los hallazgos en resultados de interven-ciones en el desarrollo de la primera infancia en la región, así como las implicaciones políticas de estos hallazgos.

marco de referencia analíticoLa evidencia de la investigación existente indica que los tres principales resultados de dpi determinan oportunidades y resultados de larga dura-ción: i) desarrollo cognitivo, incluye la adquisición de lenguaje y destrezas de lectura y escritura; ii) desarrollo socioemocional, incluye la capacidad para socializar con los demás; y iii) bienestar físico y crecimiento, abar-ca estatura, peso, estado nutricional y otros indicadores físicos. aunque aquí se enumeran por separado, los tres resultados se consideran inter-dependientes, especialmente en cuanto al desarrollo cognitivo y socioe-mocional.

el marco de referencia comienza por reconocer que el desarrollo del niño o la niña no ocurre en un vacío. en cualquier país, el contexto macro (es decir, el contexto económico, político y social) afecta la naturaleza y alcance las políticas sociales las cuales, a su vez, influyen directamente so-bre el bienestar de los niños y las niñas, el tipo de programas disponibles para los pequeños y sus cuidadores, y las organizaciones que los dirigen. simultáneamente, el contexto micro (la interacción entre un niño y su cui-dador primario durante los primeros años) determina para el infante una trayectoria que afectará su desarrollo futuro. además, la disponibilidad de programas, servicios y políticas dirigidas a los pequeños, sus cuidadores, o ambos, afectan esta interacción y la trayectoria correspondiente.

evidencias sobre el desarrollo en la primera infanciaHasta hace poco existía la creencia generalizada de que los seres huma-nos nacían con capacidades genéticamente predeterminadas y que sus cerebros estaban completamente desarrollados al nacer. investigación científica reciente ha establecido que, por el contrario, el cerebro se sigue desarrollando y estableciendo conexiones neurales durante los primeros años de la infancia. La investigación también ha demostrado que durante este período la nutrición, la estimulación cognitiva y la crianza influyen fuertemente en el alcance del niño o la niña para desarrollar todo su potencial en cuanto a salud y capacidades cognitivas y socioemocionales (young 2002).


introdUcciÓn xxi

niños de familias que viven en condiciones de pobreza enfrentan mu-chos desafíos en su desarrollo durante los primeros años de su vida, los cuales afectan su oportunidad de recibir nutrición, estimulación y cui-dado adecuados. en consecuencia, un gran porcentaje de los pequeños provenientes de estos hogares no pueden alcanzar todo su potencial, im-pidiendo su desarrollo físico, cognitivo y socioemocional. Los resultados del desarrollo en la primera infancia desempeñan un papel muy impor-tante a lo largo de la vida, afectando la productividad y capacidad de una persona para sus ingresos futuros, longevidad, salud y capacidad cogniti-va. más importante aún es que los efectos nocivos de bajos resultados en dpi pueden durar mucho tiempo, afectando los logros escolares, empleo, salarios, criminalidad e integración social en la edad adulta. de hecho, se ha demostrado que las diferencias en el desarrollo en la primera infancia en los niños y niñas de hogares pobres y no pobres están relacionadas con resultados importantes en la adultez.

desde mucho tiempo atrás se ha demostrado que invertir en las perso-nas es una buena inversión. a mediados del siglo veinte, varios investiga-dores demostraron que invertir en las personas, es decir, en sus destrezas y capacidades, podría ser tan rentable como invertir en el capital físico. schultz (1961, 1971) demostró empíricamente la importancia de la edu-cación para el crecimiento de la productividad de estados Unidos. a nivel individual, mincer (1958) fue el primero en demostrar empíricamente que las diferenciales en educación están relacionadas con las diferencias en salarios en las etapas finales de la vida. becker (1964) organizó este trabajo y el de otros en lo que ahora se conoce como la “teoría del ca-pital humano”, que constituye el fundamento de gran parte del trabajo reciente sobre la relación entre inversiones en la gente (incluidas las que cubren las áreas de educación, salud y protección social) y los beneficios (incluidas las ganancias individuales y resultados de la vida, al igual que múltiples beneficios para la sociedad en general).

La investigación ha demostrado que las intervenciones en la niñez temprana pueden actuar como un importante factor de influencia en la política para igualar las oportunidades de los niños y reducir el dominio intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. el trabajo reciente del premio nobel James Heckman y sus colegas se basa en esta literatura anterior y demuestra que la formación del capital humano es un proceso dinámico que comienza en etapas tempranas de la vida y continúa du-rante todo el ciclo de vida. Heckman y sus colegas han demostrado de manera convincente que factores que operan durante la primera infancia desempeñan una función importante en el desarrollo de las destrezas que determinan resultados posteriores en la vida.1

1 Ver Heckman 2006 cunha y otros 2005; cunha y Heckman 2007; carneiro y Heckman 2003.


xxii La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

otra investigación reciente sobre el desarrollo en la primera infancia resalta que las destrezas cognitivas (como lenguaje y matemáticas) y no cognitivas (social y autodisciplina) son importantes para tener éxito en la escuela y alcanzar un buen nivel de productividad en el mercado laboral. Un resultado importante es que el entorno familiar de un niño o niña es central para el desarrollo de sus destrezas y habilidades; por consiguien-te, las intervenciones tempranas dirigidas a igualar las diferencias en la familia pueden contribuir a reducir desigualdades desde tempranas. más aún, el entorno de los padres y los ingresos familiares son más decisivos para promover el capital humano y alcanzar el éxito escolar durante la infancia temprana que en años posteriores de la vida.

esta investigación tiene varias implicaciones de política importantes. en primer lugar, manteniendo todos los demás factores iguales, los retor-nos sobre las inversiones en la infancia temprana serán más altos que si se hacen más tarde en la vida, simplemente porque los beneficiarios tienen un tiempo mayor para obtener las compensaciones de estas inversiones. en segundo lugar, las inversiones en el capital humano tienen aspectos complementarios dinámicos: mejores resultados en dpi producen mejores niveles de logros educativos, resultados en salud y en el mercado laboral. tercero, aunque las políticas de educación son importantes, lo que ocurre en las escuelas no es suficiente para igualar las oportunidades y reducir la desigualdad. resulta esencial invertir pronto en los niños y sus familias, ya que el ambiente familiar desempeña una función importante en el de-sarrollo de las destrezas cognitivas y no cognitivas.

Una consideración importante en la política sobre inversiones en dpi es que éstas no implican un intercambio entre equidad y eficiencia. currie (2001), por ejemplo, afirma que puede ser más efectivo reducir la des-igualdad igualando las cualidades iniciales mediante programas de dpi, que compensar las diferencias en los resultados más adelante en la vida. Las inversiones en dpi no sólo pueden ser más efectivas en costos porque tienen beneficios más grandes en relación a dichos costos, sino que evitan muchos de los problemas de riesgos morales inherentes a los programas que buscan igualar los resultados en la edad adulta, como los impuestos y las transferencias de ingresos que, con frecuencia, se consideran inequi-tativos.

aunque existe evidencia sólida del impacto de las intervenciones de dpi, infortunadamente hay poca evidencia sobre la manera de diseñar, financiar y brindar calidad efectivamente en los programas de dpi, inclui-dos los de educación en la niñez temprana, salud y nutrición, para todos los niños, especialmente a los de familias de bajos ingresos. además, hay pocos estudios que analicen la efectividad de costos de programas al-ternos de dpi, algo que podrían ayudar a los legisladores a elegir entre alternativas de política competitivas.


introdUcciÓn xxiii

el argumento para invertir en dpi en américa Latina y el caribe

Garantizar que todos los individuos tengan igualdad de oportunidades para desarrollar su máximo potencial y llevar una vida plena es fun-damental para el desarrollo económico y social. el Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo (banco mundial 2005) documentó que muchas disparidades pueden tener consecuencias irrever-sibles en las oportunidades y resultados de las personas, resultados que, con frecuencia, se trasmiten a través de generaciones. en américa Latina y el caribe, la desigualdad económica y social es particularmente grande. como se afirma en Desigualdad en América Latina y el Caribe:

durante todo el tiempo que se han tenido a disposición datos sobre los están-dares de vida, américa Latina y el caribe ha sido una de las regiones del mun-do con mayores desigualdades. con excepción de África subsahariana, esto es válido en relación con casi todos los indicadores concebibles, desde los gastos de consumo sobre ingresos hasta las medidas de influencia política y voz y la mayoría de resultados en salud y educación (de ferranti y otros 2003).

desde una perspectiva de la política pública, la desigualdad de cir-cunstancias, u oportunidades, es causa de gran preocupación. Un intento reciente para evaluar empíricamente el alcance de la desigualdad de opor-tunidades económicas en américa Latina (ferreira y Gignoux 2007a) en-contró que representa una parte sustancial de la desigualdad económica observada: entre 20 y 50% (dependiendo de la variable de resultados usada y el país).

aproximadamente, 20% de la población en américa Latina y el cari-be vive por debajo de la línea pobreza, y la proporción de niños pobres en algunos países supera 40%. en general, la región está después únicamen-te de África subsahariana en términos de la desigualdad en la distribución de ingresos, influencia política, voz y la mayoría de resultados en salud y educación (de ferranti y otros 2003).

La pobreza y la desigualdad en la región comienzan al nacer: los ni-ños que nacen en familias pobres tienen mucha más posibilidad de que sus padres tengan bajos niveles de educación, trabajos de baja calidad y salarios bajos. también tienen mayor posibilidad de carecer de acceso suficiente a servicios públicos como agua y acueducto, salud y educación. ferreira y Gignoux (2007), por ejemplo, estiman que la proporción en la variación de puntajes en pruebas estudiantiles, en lectura y matemáticas en el programa internacional de evaluación de estudiantes 2000 (pisa) que puede explicarse por el logro educativo de los padres de los estudian-tes, su ocupación y lugar de residencia (pueblo pequeño, área rural, gran ciudad) está entre 15 y 25%.


xxiv La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

en muchos países de la región, una gran cantidad de los niños no reciben nutrición, estimulación o cuidado adecuados. en consecuencia, muchos indicadores de dpi sugieren que allí el desarrollo infantil es inade-cuado. por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil promedio en la región es de 22%; en bolivia, supera 50%. alrededor de 50% de los niños de la región sufre de anemia por deficiencia de hierro, un gran porcentaje padece de deficiencias en otras vitaminas y 12% presenta retraso en su desarrollo (en Guatemala, la tasa supera 40%). con pocas excepciones, el acceso a servicios de salud y cobertura de atención en salud también es limitado y desigual. todas estas condiciones aumentan por la pobreza y la desigualdad. además, la diversidad regional es muy amplia. en al-gunos países muy pocos niños sufren de una o más de estas condiciones, mientras que en otras naciones, la mayoría de los pequeños las padece. sin embargo, todos los países de la región siguen enfrentando retos para garantizar que todos sus niños y niñas tengan igualdad de oportunidades para alcanzar su máximo potencial.

intervenciones adecuadas de dpi pueden ayudar a igualar las oportu-nidades para los niños y niñas de bajos ingresos y, de ese modo, cumplir la promesa particular para los pequeños de américa Latina y el caribe. aunque los programas de dpi corresponden a una población bien defi-nida y han demostrado retornos satisfactorios, las naciones de la región sólo desde hace poco tiempo se han encaminado hacia un enfoque ho-lístico para la implementación del dpi. Los enfoques holísticos son útiles ya que la mayoría de programas de dpi son multisectoriales e involucran intervenciones en salud, higiene y nutrición, educación y alivio de la po-breza. además, apenas algunos países (chile, Jamaica y perú se destacan) tienen o están en proceso de desarrollar una política nacional de dpi en-cabezada por líderes políticos de alto nivel. La mayoría de los programas en la región son esfuerzos independientes que varían en alcance, servicios ofrecidos y modos de prestación de esos servicios. además, la cobertura de los servicios de dpi en américa Latina sigue siendo baja, ya que los programas existentes cubren una pequeña fracción de las poblaciones beneficiarias potenciales, especialmente entre los niños más pequeños.

Generalidades actuales de dpi en américa Latina y el caribe

Contexto

aunque américa Latina y el caribe siguen siendo una región rezagada respecto a naciones desarrolladas en los indicadores socioeconómicos y de dpi, está mucho mejor, en promedio, que otras regiones más pobres del mundo. sin embargo, las disparidades regionales son grandes. Los índices de pobreza entre los niños y los jóvenes varían ampliamente: en costa


introdUcciÓn xxv

rica, argentina y chile, por ejemplo, sólo un pequeño porcentaje de la población menor de 6 años vive en la pobreza. en el salvador, nicara-gua y perú, por el contrario, la situación es mucho más complicada. en algunos países de la región, la mayoría de los niños y niñas tienen acceso a servicios básicos de dpi como educación, seguro de salud y vacunas, mientras que en otros, infortunadamente ese no es el caso. en algunas naciones, los indicadores de desarrollo en la primera infancia están más cerca de los estándares del mundo desarrollado, mientras que en otras (incluidas bolivia, el salvador, Guatemala y nicaragua), los niños peque-ños, especialmente aquellos en los quintiles de ingresos más bajos y entre las poblaciones indígenas, están en graves condiciones de desventaja.

aunque el dpi es una preocupación importante para las poblaciones nacionales en la región en general, evidencia creciente sobre los beneficios de un dpi para poblaciones en desventaja constituye un factor motivador para concentrarse en los niños y niñas que viven en la pobreza. (algo más de 10% de los niños menores de 5 años en américa Latina viven hoy con menos de Us$1 por día, el punto de referencia para la pobreza extrema.) estudios empíricos en ecuador, brasil y méxico, por ejemplo, muestran déficit similares en los resultados de desarrollo entre los niños y niñas pequeños por categoría socioeconómica, respecto a aquellos con antece-dentes de pobreza que se encuentran en situación de mayor desventaja. investigación reciente también demuestra que los grupos indígenas de la región tienen el menor acceso a programas de bienestar social, incluidos aquellos dirigidos a niños y niñas en edad de preescolar.

Programas de DPI

La mayoría de programas que apoyan el desarrollo en la primera infan-cia en la región son esfuerzos independientes que varían en amplitud, servicios ofrecidos y modo de prestación de dichos servicios. además, la cobertura de los servicios de dpi en américa Latina sigue siendo baja: los programas existentes solamente llegan a una pequeña fracción de las poblaciones beneficiarias potenciales, especialmente entre los niños y ni-ñas más pequeños. La mayoría de estos programas tienen metas comu-nes, como: i) fortalecimiento del desarrollo infantil temprano en la vida, incluido el desarrollo socioemocional y cognitivo, crecimiento físico y bienestar; ii) ampliación de los cuidados prenatales de la madre con servi-cios e información que fortalezcan la probabilidad de dar a luz a un bebé saludable; y iii) educación para los padres y/o cuidadores sobre mejores prácticas de crianza, salud e higiene, lo mismo que brindarles la oportuni-dad de participar en la fuerza laboral. Los programas de dpi en la región afectan, por consiguiente, a los niños desde su nacimiento hasta la edad de 6 años, a sus madres, cuidadores, guarderías, preescolares, centros de salud y comunidades.


xxvi La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

Los programas de dpi en la región han mostrado beneficios impor-tantes en una variedad de resultados. Los programas de transferencia condicionada en efectivo (tce) en méxico han demostrado grandes efec-tos positivos sobre el desarrollo físico de los niños, aunque no parecen haber mejorado lo resultados cognitivos de los beneficiarios. otras eva-luaciones de programas de tce en la región encontraron que mejoran la probabilidad de asistencia al preescolar (chile) y reducen los retrasos en el desarrollo (nicaragua).

programas de crianza en Jamaica, bolivia, Honduras, nicaragua y otros lugares sugieren que los padres que mejoran sus técnicas de crian-za y estimulación en los niños, llevan a que estos últimos mejoren en su desarrollo cognitivo, de lenguaje, de motricidad, social y en otras des-trezas. en algunos casos, como en Jamaica, los programas de crianza que han sido evaluados rigurosamente también presentan beneficios para las madres, como la reducción en las tasas de depresión materna. Los programas de educación temprana y preescolar en argentina y Uruguay sugieren que los puntajes en las pruebas de matemáticas y lenguaje de los niños, sus destrezas de comportamiento y logros educativos a largo plazo se benefician de la asistencia al preescolar.

Los programas de nutrición y suplementos nutricionales en la región parecen ser especialmente importantes para mejorar el bienestar físico y el crecimiento de los niños, además de mejorar los resultados cognitivos. este hallazgo se estableció en programas de entrega de leche subsidia-da y leche fortificada para niños y mujeres embarazadas y lactantes en méxico, programas de nutrición y cuidado infantil temprano en co-lombia y Guatemala, y programas de tce en méxico y colombia. La evidencia sugiere que el componente nutricional de las intervenciones de dpi dirigidas a niños y niñas de bajos ingresos es particularmente benéfi-co. Varios estudios también encontraron efectos positivos de programas que condicionaron los beneficios a controles de salud y monitoreo del crecimiento. en el caso de los programas de tce en méxico, colombia y Honduras, por ejemplo, las transferencias en efectivo fueron condicio-nadas a la asistencia de los niños a centros de salud y al monitoreo físico periódico. sin embargo, incluso programas de transferencia no condi-cionada en efectivo parecen tener efectos positivos sobre el desarrollo de las destrezas motrices de los niños y otros indicadores del desarrollo, en parte debido a que se logra una mejor nutrición en el hogar (como en el caso de ecuador).

La evidencia de programas en Guatemala, Jamaica, colombia, nica-ragua y bolivia sugiere que las intervenciones que ofrecen suplementos nutricionales, junto con aquellos que combinan varias estrategias (como prácticas de crianza, cuidado a la niñez temprana y nutrición) tienen efec-tos positivos sobre la adquisición del lenguaje, el razonamiento, el voca-bulario y la escolaridad.


introdUcciÓn xxvii

en general, los programas de dpi en la región de américa Latina y el caribe muestran un futuro excepcional para lograr mejoras en el desa-rrollo cognitivo y socioemocional, al igual que en el bienestar físico y el crecimiento de niños y niñas. más importante aún es que estos efectos parecen beneficiar principalmente a los niños más pobres.

implicaciones de políticacon base en la amplia evidencia de los numerosos beneficios de las in-tervenciones de dpi en naciones desarrolladas y en desarrollo, el pdi debe ser una prioridad nacional en américa Latina y el caribe. Las interven-ciones de dpi ofrecen una herramienta particularmente importante para reducir las brechas sociales y de ingresos entre poblaciones pobres y no pobres de la región, cada vez más difíciles de superar. además, dichas intervenciones parecen ser más efectivas en costos que muchas otras que tratan de mejorar las condiciones de los pobres más adelante en su vida. finalmente, los programas de dpi son una herramienta importante para retirar los obstáculos más sobresalientes para el desarrollo de los niños de la región; en otras palabras, desnutrición, enfermedades, retraso en el desarrollo y analfabetismo.

a los países de américa Latina y el caribe se les anima a desarrollar políticas de dpi nacionales, para ampliar efectivamente las inversiones en esos programas. en su forma ideal, dichas políticas crean vínculos entre diferentes áreas de política que afectan a los niños y niñas, incluido ser-vicios de salud, nutrición, educación, acueducto, higiene, alcantarillado y protección legal. en otras palabras, las políticas nacionales son multi-disciplinarias y multisectoriales, y brindan un marco de referencia que puede coordinar el trabajo de los diferentes sectores del gobierno que necesitan prestar servicios integrados de dpi.

organización de esta obraLa organización del resto de este libro es la siguiente: en el primer capí-tulo se discute un marco de referencia analítico para el desarrollo en la primera infancia, el cual se empleará en la revisión posterior de la eviden-cia de países desarrollados y en desarrollo. en el capítulo 2 se presentan los resultados de un amplio análisis de los datos más recientes, para do-cumentar la situación del desarrollo en la primera infancia en américa Latina y el caribe al igual que para presentar una visión general de las políticas de dpi en la región. en el capítulo 3, se resume la evidencia de evaluaciones rigurosas de intervenciones de dpi en países desarrollados y en desarrollo. el capítulo 4 presenta primero una imagen general de las inversiones en programas de dpi en américa Latina y el caribe; luego, examina en detalle intervenciones individuales en la región, considerando


xxviii La promesa deL desarroLLo en La primera infancia en aLc

el impacto sobre los tres principales resultados del desarrollo en la in-fancia temprana: desarrollo cognitivo, desarrollo socioemocional y salud física y bienestar. el capítulo 5 presenta una imagen actualizada de las políticas de dpi en la región de américa Latina y el caribe, después de lo cual describe, usando ejemplos de la región al igual que países de la ocde, algunos pasos básicos para desarrollar una política integral de dpi. el último capítulo presenta algunas conclusiones y opiniones de política para ampliar las inversiones en dpi en américa Latina y el caribe.


1

Un marco de referencia analítico para el desarrollo en la primera infancia

EstE capítUlo comiEnza con Una discUsión sobre investigaciones recien-tes acerca del desarrollo del cerebro y su impacto en el desarrollo en la primera infancia o infancia temprana (dpi). luego, aborda un marco de referencia analítico que se utilizará a lo largo de la investigación del libro sobre resultados del dpi. El marco de referencia busca presentar un argumento convincente a los líderes y demás personas interesadas en mejorar estos resultados en la región de américa latina y el caribe, para adoptar intervenciones en dpi a una escala más amplia, particularmente para fomentar un adecuado dpi en niños provenientes de situaciones de desventaja.

desarrollo del cerebro en la infanciaEn el pasado, los científicos consideraban que el cerebro estaba comple-tamente formado al momento de nacer y, en consecuencia, la educación o la experiencia poco podían hacer para dar forma al desarrollo cerebral de una persona. sin embargo, investigaciones más recientes han revelado que el cerebro cambia a través de la vida, y una gran parte de su forma-ción ocurre entre el nacimiento y los tres años de edad. más aún, las ex-periencias de la infancia dan forma a la arquitectura real y las conexiones del cerebro (Young, 2002). por consiguiente, el cuidado y el estímulo que los niños reciben durante sus primeros años de vida resultan esenciales para su desarrollo cognitivo y su vida futura.

las conexiones dentro del cerebro se forman antes de nacer y se siguen estableciendo con mayor rapidez durante la infancia y hasta bien entrada la adolescencia. de hecho, la primera infancia es un período de desarrollo cerebral increíblemente rápido. Un recién nacido tiene cerca de 100 mil millones de neuronas, que son los elementos constitutivos del sistema eléc-trico del cerebro. al nacer, aproximadamente sólo 17% de las neuronas están unidas a través de conexiones sinápticas; estas neuronas todavía no

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2 la promEsa dEl dEsarrollo En la primEra infancia En alc

se han diferenciado y especializado según su función; además, el número de conexiones posibles es ilimitado (ocdE, 2007).1 sin embargo, todos los ani-males con cerebro deben activar los componentes de su potencial genético para producir una diversidad de células. los estímulos (experiencias) tie-nen un efecto sobre la formación de las conexiones neurales y el desarrollo de las trayectorias sensoriales (es decir, visión, audición, habla, tacto, olfato y percepción). las trayectorias sensoriales son neuronales fundamentales e interactúan para influir y desarrollar funciones cerebrales más elevadas como emoción, lenguaje y comportamiento.

El desarrollo del cerebro es el resultado de la interacción de la natura-leza (herencia biológica o genética) y la crianza (experiencias). la genéti-ca establece las conexiones directas, o el esquema básico, necesarias para desarrollar el cerebro. las experiencias (el estímulo que el cerebro recibe del medio ambiente) determinan las conexiones y la poda sináptica que ocurren dentro del cerebro y, por tanto, tienen un efecto importante sobre su desarrollo, con consecuencias de largo alcance. rosenzweig y Bennett (1996) sostienen, por ejemplo, que todas las neuronas (miles de millones) tienen el mismo potencial genético.

durante los primeros años de vida de un niño, la plasticidad del cere-bro está en su nivel máximo. la plasticidad se refiere a la capacidad del cerebro para cambiar como respuesta a estímulos, mediante la creación y fortalecimiento de conexiones neuronales y el debilitamiento o la eli-minación de otras (ocdE, 2007). además, el desarrollo del cerebro pasa por períodos sensibles cuando su actividad se concentra en desarrollar estructuras y funciones específicas e importantes.2

Impacto del desarrollo del cerebro en los resultados de DPI

Estos períodos sensibles constituyen oportunidades para estimular el de-sarrollo de un niño. las experiencias durante esos períodos, más que en cualquier otra época, dan forma físicamente a la estructura del cerebro del infante porque este órgano es más maleable y más receptivo a ex-periencias externas. infortunadamente, esa extrema plasticidad durante estos períodos es un arma de doble filo que conduce a la adaptación y la

1 las neuronas se conectan mediante impulsos eléctricos que descienden hasta la parte baja del cuerpo de la neurona –axón– y las dendritas, y salen de la célula hacia las neuronas vecinas a través de conexiones denominadas sinapsis. las neu-ronas están conectadas por medio de circuitos que realizan tareas específicas que van desde simples a complejas y, una a una, constituyen las estructuras y funciones del cerebro.

2 En el pasado se debatió si estos períodos eran críticos, y si al perderse se perdía la oportunidad para que el cerebro desarrollara todo su potencial. En la actualidad, estos períodos se definen mejor como “sensibles” y no como “críticos”, dado que parte del desarrollo cerebral puede ocurrir más adelante.


Un marco dE rEfErEncia analítico para El dpi 3

vulnerabilidad. Experiencias normales (como una buena nutrición y una información visual organizada en patrones) durante estos períodos sensi-bles fortalecen el desarrollo normal del cerebro. Experiencias anormales (como alcoholismo prenatal, visión bloqueada o desnutrición) pueden causar un desarrollo conductual y neural anormal (Black y otros, 2008).

la familia y la comunidad (es decir, el entorno social) afectan el de-sarrollo de un niño a través del ambiente físico y social, las experiencias, la socialización y las conductas de salud (duncan y raudenbusch, 1999). El cuidador primario es la principal fuente de estímulos cerebrales en los primeros años de vida y su interacción con un infante tiene una enorme influencia sobre el desarrollo cerebral de este último. Estas primeras ex-periencias son vitales en el desarrollo de la capacidad para regular las propias emociones, disfrutar de la salud mental y física, y desarrollar des-trezas perceptivas, cognitivas y comunicativas. cuando se satisfacen las necesidades básicas de un infante, este puede avanzar más en el dominio de competencias básicas; el niño desarrolla la capacidad de pensar con sentido crítico, resolver problemas, colaborar con los demás y alcanza una mayor confianza en sí mismo. Estas capacidades también inciden en su desempeño escolar y en su vida general (Young, 2002).

a medida que los niños crecen, sus pares y otros adultos comienzan a desempeñar un papel más importante para formar y reforzar su desa-rrollo cerebral. alrededor de los 36 meses de edad, los niños comienzan a desarrollarse a través de interacciones sociales y basadas en el juego, que establecen con otros pequeños. a esa edad, la estimulación interactiva del juego con otros niños y los primeros educadores tiene un papel más importante y el infante cada vez más forma parte de un grupo social.

investigaciones anteriores no trataron la interdependencia del desa-rrollo socioemocional y cognitivo sino que, por el contrario, hicieron énfasis en el desarrollo de las destrezas cognitivas. sin embargo, la nue-va investigación sobre el cerebro sugiere que el desarrollo de destrezas socioemocionales y cognitivas se entrecruza y beneficia de un enfoque holístico para el dpi (ocdE, 2007).

la investigación también demuestra que la mala salud en la primera infancia, medida por el bajo peso al nacer y el nivel nutricional, está aso-ciada con un desarrollo cognitivo más deficiente y resultados escolares negativos a largo plazo.3

Una nutrición deficiente desde el nacimiento hasta los primeros dos años de vida, por ejemplo, puede perjudicar el desarrollo del cerebro (Black y otros, 2008; Grantham-mcGregor, 1995; Grantham-mcGregor y ani, 2001). de hecho, el peso al nacer es la determinante más impor-tante de la mortalidad neonatal. dos resultados del dpi causados por el

3 Ver martorell 1995, 1999; Glewwe y King, 2001; Grantham-mcGregor, 1995; Grantham-mcGregor y ani, 2001.



bajo peso al nacer –atrofia del crecimiento y anemia por deficiencia de yodo– también afectan más adelante la vida de las personas. Walker y otros (2007) concluyen que los infantes con anemia por deficiencia de yodo están en riesgo en cuanto a su desarrollo; estos autores también señalan que en varios estudios los niños que experimentan retardo en el crecimiento intrauterino han presentado resultados más bajos en salud, desarrollo cognitivo y socioemocional, en etapas posteriores de su vida.

cuando no se satisfacen las necesidades de los niños, su desarrollo se detiene. por consiguiente, la pobreza puede tener efectos nocivos sobre su desarrollo físico y emocional, al igual que sobre sus capacidades cogniti-vas y logros educativos.

El argumento para las intervenciones en el dpi como se describió en la sección anterior, la evidencia sobre la manera como el cerebro se desarrolla tiene profundas implicaciones para la for-mulación de políticas. la primera y más importante es que esta evidencia señala con claridad la importancia de los primeros años de vida de un niño. las experiencias de la primera infancia tienen un impacto duradero sobre el desarrollo físico y cerebral de un infante. las actividades positi-vas que promueven el desarrollo saludable tienen consecuencias benéficas para toda la vida. por el contrario, las experiencias que afectan o llevan al subdesarrollo pueden entorpecer gravemente cómo (la calidad) y cuánto (la cantidad) se desarrolla el cerebro.

se puede hacer mucho para superar las desventajas socioeconómi-cas, facilitando la vivencia de experiencias positivas que promuevan el desarrollo cerebral en los años de la primera infancia, como estimular las interacciones positivas entre un niño(a) y su entorno y contrarrestar los efectos negativos producto de estimulación y cuidado deficientes. En síntesis, la primera infancia presenta una ventana fundamental de opor-tunidades donde las intervenciones pueden influir en el desarrollo salu-dable de niños y jóvenes. En consecuencia, las políticas y los programas dirigidos al desarrollo de la primera infancia pueden tener un impacto sustancial y duradero en el desarrollo humano. la importancia de los primeros años de un niño para sus resultados emocionales, educativos y de salud a largo plazo constituye un argumento convincente para ampliar el acceso a intervenciones de calidad en el dpi, especialmente para la ma-yoría de niños en condiciones de desventaja.

Un marco de referencia analítico para los resultados del dpi

la evidencia existente indica que los tres principales resultados del dpi determinan oportunidades y efectos perdurables: i) desarrollo cognitivo,



que incluye la adquisición del lenguaje y nivel cultural; ii) desarrollo so-cioemocional, que incluye la capacidad para socializar con los demás; y iii) crecimiento y bienestar físico, que incluyen estatura, peso, estado nu-tricional y otros indicadores de la condición física. aunque se enumeran por separado en este texto, los tres resultados se consideran interdepen-dientes, especialmente el desarrollo cognitivo y socioemocional.

El marco de referencia analítico que se propone aquí para analizar los resultados del dpi comienza por reconocer que el desarrollo del niño no ocurre en un vacío. En cualquier país, el contexto macro (es decir, el contexto económico, político y social) afecta la naturaleza y el alcance de las políticas sociales, las cuales inciden directamente sobre el bien-estar de los niños, el tipo de programas disponibles para los pequeños y sus cuidadores, y las organizaciones que traducen estas políticas en programas para los niños menores. En el contexto micro –la interac-ción entre un niño y su cuidador(a) primario(a) durante los primeros años– ubica al infante en una trayectoria que afecta su desarrollo futu-ro. además, la disponibilidad de programas, servicios y políticas dirigi-das a los niños, sus cuidadores, o ambos, afectan esta interacción y su trayectoria.

El gráfico 1.1 muestra el marco de referencia analítico. En el óvalo del centro están los tres resultados clave del dpi: desarrollo cognitivo, desa-rrollo socioemocional y crecimiento y bienestar físico. El contexto del dpi –en el nivel macro del país (economía, política y cultura) y el nivel micro de la familia– se indica en el recuadro de la esquina superior izquierda. El recuadro de la esquina inferior izquierda ilustra que las políticas del dpi (incluidas las intervenciones en salud, nutrición, educación y alivio de la pobreza) también tienen impacto sobre los resultados del dpi. finalmente, el óvalo en el extremo derecho muestra los principales resultados para la vida que, de acuerdo con investigaciones empíricas, reciben la influencia de los resultados del dpi. Estos resultados incluyen, entre otros, niveles de escolaridad, salud, fertilidad, ingresos y otros indicadores del mercado laboral, al igual que la probabilidad de involucrarse en comportamientos arriesgados (por ejemplo, delincuencia).

a nivel macro, los niños nacidos en países en desarrollo tienen más probabilidad de estar desnutridos, ser pobres y tener menos acceso a la educación y otros servicios que los niños nacidos en naciones desarrolla-das. a nivel micro, tienen más probabilidad de nacer en familias cuyos jefes de hogar tienen menos educación y perciben ingresos más bajos. no sólo el contexto afecta el dpi en forma directa, sino que también se afecta indirectamente a través de su impacto sobre las políticas del dpi en un país dado. Estas políticas, determinadas por el contexto a nivel macro, también afectan los resultados del desarrollo inicial de los niños. la fle-cha entre el recuadro inferior izquierdo y el óvalo de los resultados del dpi ilustra esta relación. por consiguiente, la cantidad de fondos invertidos



en el desarrollo de la primera infancia está relacionada con el nivel de desarrollo económico y crecimiento de un país.

Contexto macro: economía, política y cultura

investigaciones recientes documentan que la pobreza afecta adversamen-te el desarrollo de los niños, lo cual puede llevar a la transmisión interge-neracional de la pobreza (Grantham-mcGregor y otros, 2007). Un país que experimenta un crecimiento económico sostenido y continuo durante largos períodos, está en una mejor posición para suministrar financiación estable y adecuada para programas de dpi. como se verá en el capítulo 2, aunque es difícil estimar los gastos totales en dpi en américa latina y el caribe, los países de la región, en promedio, gastan menos de 1% de su producto interno Bruto (piB) para la educación en la primera infancia.

aunque es una condición necesaria para la disponibilidad de recursos, el crecimiento económico por sí solo no se traduce en un aumento de la inversión en los pequeños; también se necesita un compromiso político y

Gráfico 1.1 desarrollo en la primera infancia: marco de referencia analítico

Desarrollo cognitivo

Desarrollo socioemocional

Crecimiento y bienestar

físico

RESULTADOSDEL DESARROLLO

EN LA PRIMERAINFANCIA

Escolaridad

Salud

Fertilidad

Ingresos

Comportamientosarriesgados

RESULTADOSDE VIDA

CONTEXTO

Macro (a nivel de país)– Crecimiento y desarrollo económico– Pobreza– Compromiso político y social con el DPI– Creencias culturales– Diversidad étnica y racial– Participación femenina en la fuerza laboral– Derechos humanos

Micro (a nivel de familia)– Características de la familia– Antecedentes socioeco- nómicas– Salud materna– Salud y nutrición del niño– Ingresos familiares– Educación y empleo de los padres– Prácticas de paternidad/ entorno familiar

– Salud, higiene y nutrición– Educación– Alivio de la pobreza

POLÍTICAS DE DPI

Fuente: las autoras.



económico fuerte para invertir en el desarrollo en la primera infancia. El contexto político tiene impacto sobre la inversión de un país en dpi y el tipo de políticas y programas que financia. dado que invertir en los niños no constituye un beneficio político inmediato, es atípico que los líderes políticos aboguen por inversiones de esa naturaleza. afortunadamente, esta tendencia está cambiando a medida que dichos líderes se familiarizan cada vez más con la evidencia más reciente de la importancia de la prime-ra infancia y comienzan a implementar reformas importantes en el dpi.

El compromiso político de las organizaciones internacionales con el desarrollo en la primera infancia puede tener un papel importante para facilitar los compromisos políticos nacionales con los pequeños. Entre quienes se han comprometido a la inversión en el dpi están organizacio-nes como Unesco, Unicef, el Banco mundial, el Banco interamericano de desarrollo, la organización de Estados americanos y la organización panamericana de la salud; también grandes organizaciones no guberna-mentales internacionales (onG) como Plan International, Save the Chil-dren y la Christian Children’s Fund, y fundaciones como Van leer. Estas grandes organizaciones ofrecen apoyo financiero y asesoría técnica a los líderes, incluyendo la evidencia más reciente y las mejores prácticas en el campo.

además, los acuerdos de desarrollo internacional pueden apoyar polí-ticas nacionales y sociales que se enfoquen en las necesidades de los niños. políticas internacionales como los objetivos de desarrollo del milenio/ Educación para todos (odm/Ept) representan un desafío y una oportuni-dad para las naciones en desarrollo. aunque son altamente sectoriales en su metodología, los odm tienen un fuerte enfoque en los niños y crean sinergias en las esferas internacional y nacional, que pueden utilizarse para promover políticas de integración dirigidas a los pequeños.

las creencias culturales sobre la crianza, la maternidad y la función de las mujeres en la sociedad tienen implicaciones para el debate públi-co sobre el bienestar de la niñez. dichas creencias no sólo influyen en la manera como se educa a los niños, sino también en el grado en que al Estado se le permite intervenir para apoyarlos. Es decir, aquellas dan forma al concepto de si la crianza se percibe como una responsabilidad exclusivamente familiar o una responsabilidad estatal. las creencias cul-turales también afectan las inversiones que los padres hacen en el futuro de sus hijos, por ejemplo, enviándolos a la escuela y a programas de cui-dado fuera del hogar para estimular su potencial de desarrollo, o si los padres están dispuestos a recibir orientación sobre prácticas de crianza y educación.

las creencias culturales también afectan las percepciones que se tienen de la función de las mujeres, especialmente si ellas deben permanecer en casa o vincularse como miembros activos de la fuerza laboral. El alcance de la participación femenina en la fuerza laboral, al igual que el estatus



de las mujeres como cabezas de hogar, tiene consecuencias para la clase de intervenciones en el dpi que son factibles en un país y si los programas pueden beneficiar a un alto porcentaje de las mujeres. además, la partici-pación femenina per se afecta los resultados del dpi.

considerando que los países desarrollados han experimentado un cre-cimiento impresionante en la participación en la fuerza laboral de muje-res jóvenes entre 25 y 34 años4 (Banco mundial 2006), la participación de la fuerza laboral en américa latina entre todas las mujeres (no sólo aquellas económicamente activas) es moderada. En 2001, la participa-ción femenina en la fuerza laboral fue de 62% en francia y 72% en Es-tados Unidos (abramo y Valenzuela, 2005). En américa latina, el índice es bajo pero creciente: el porcentaje de mujeres en la fuerza laboral en general aumentó de 39% en 1990 a casi 60% entre 2005 y 2006.

Es bien conocido que las políticas para el dpi pueden mejorar la capa-cidad de una madre para participar en la fuerza laboral y contribuir a los ingresos del hogar. por ejemplo, las políticas sobre licencia de maternidad están diseñadas para dar a las madres trabajadoras la oportunidad de permanecer en casa y amamantar a su hijo durante las primeras sema-nas, meses o, en algunos países, los primeros años de vida. las políticas para el cuidado durante la primera infancia están diseñadas para dar oportunidad a las madres de regresar al mercado laboral después de una interrupción por el nacimiento de sus hijos. sin embargo, con frecuencia estas políticas benefician únicamente a las mujeres que trabajan en el sec-tor formal de la economía, impidiendo que los programas de maternidad y cuidado infantil estén disponibles para el gran porcentaje de mujeres en las naciones en desarrollo que están empleadas en el sector informal.

la diversidad étnica y racial también plantea desafíos especiales (y oportunidades) para el desarrollo en la primera infancia. de hecho, mu-chas intervenciones en el dpi se esmeran por ser culturalmente sensibles para las minorías (ver apéndice 2), en particular en países caracterizados por una elevada diversidad racial y/o étnica. infortunadamente, naciones con grandes poblaciones indígenas, en especial en américa latina y el caribe, con frecuencia tienen economías menos desarrolladas y, por tan-to, menos recursos para invertir en los programas de dpi.

El reconocimiento social y el prestigio asociados con los profesiona-les dedicados a la primera infancia también reflejan valores culturales y sociales en relación con la niñez. los trabajadores del área de la primera infancia suelen ser paraprofesionales que devengan salarios bajos y reci-ben pocos beneficios, como la seguridad social o el seguro de salud.

finalmente, puede argumentarse que el cuidado en la primera infancia y el desarrollo infantil son derechos humanos básicos, dada la expansión

4 Un aumento de la participación femenina en la fuerza laboral tiene repercusiones sobre los acuerdos para el cuidado de los niños.



gradual de la definición de derechos humanos y del niño en convenciones internacionales, durante el siglo pasado. la comunidad internacional ha consagrado en numerosas declaraciones y tratados específicamente la obli-gación de proteger a los infantes e invertir en su desarrollo. Una estructura sólida de la legislación internacional vinculante ahora apoya la inversión de recursos públicos y privados en el cuidado infantil y el desarrollo del niño, indicando la existencia de un consenso dentro de la comunidad inter-nacional sobre la importancia de garantizar una buena formación para las generaciones futuras.

El concepto de “desarrollo del niño”, de hecho, ha sido parte declara-ciones y tratados internacionales desde principios del siglo XX. a comien-zos de 1924, la liga de las naciones adaptó la declaración de Ginebra sobre los derechos del niño, la cual establece: “[El] niño debe recibir los medios necesarios para su desarrollo normal, tanto material como espiri-tualmente” (naciones Unidas, 1924).

más adelante, en 1948, la asamblea General de las naciones Unidas adoptó la declaración Universal de los derechos Humanos. formalmente es una resolución no vinculante, pero con el paso del tiempo esta declara-ción se ha vuelto parte del derecho internacional consuetudinario debido a su aceptación universal. la declaración no se refiere a los derechos del niño específicamente, pero el artículo 25 establece que “[m]aternidad e infancia tienen derecho a asistencia y cuidado especiales. todos los niños, nacidos en el matrimonio o fuera de él, disfrutarán la misma protección social”, y el artículo 26 especifica: “... todas las personas tienen derecho a la educación. la educación será gratuita, por lo menos en las etapas ele-mental y fundamental” (naciones Unidas, 1948). a la luz de la evidencia presentada en este libro, hay razones para considerar la educación en la primera infancia como una “etapa fundamental” de la educación, como se definió en la declaración de 1948.

En 1959, la asamblea General de la onU aprobó una declaración de los derechos del niño y en 1966, el pacto internacional de derechos Económicos, sociales y culturales, los cuales establecieron obligaciones directas en relación con el cuidado del niño y el desarrollo infantil. El pacto reconoce el “… derecho de todos a no padecer hambre” (artículo 11) y específicamente ordena “disposición para la reducción de la tasa de mortinatos y de mortalidad infantil y para el desarrollo saludable del niño” (artículo 12). El pacto también ordena que “deberán tomarse medidas especiales de protección y asistencia en nombre de todos los niños y jóvenes, sin ningún tipo de discriminación en razón de su origen u otras condiciones. niños y jóvenes deberán estar protegidos de la explotación económica y social. la ley deberá sancionar la ocupación de los niños en empleos peligrosos para su moral, salud o vida o que probablemente dificulten su normal desarrollo. los Estados también deberán fijar los límites por debajo de los cuales el empleo de mano de



obra infantil estará prohibido y será sancionado por la ley” (naciones Unidas, 1966).

finalmente, en 1989 las naciones Unidas adoptaron la convención sobre los derechos del niño (naciones Unidas, 1989). la convención holística cubre todas las dimensiones del desarrollo infantil desde el na-cimiento hasta los 18 años de edad u otro umbral legalmente establecido para la edad adulta. El artículo 6 establece que “todos los niños tienen el derecho inherente a la vida” y ordena a los signatarios “garantizar hasta el mayor alcance posible la supervivencia y desarrollo del niño”. del mis-mo modo, el artículo 18.2 establece que “los hijos de padres trabajadores tienen derecho a beneficiarse de servicios e instalaciones de cuidado in-fantil” y el artículo 23.2 reconoce el “derecho de los niños discapacitados a recibir atención especial”. En relación con los resultados de salud, la convención reitera los principios del pacto de 1966 al establecer (en el artículo 24) “el derecho del niño a disfrutar del estándar de salud más alto alcanzable” y la obligación de disminuir “la mortalidad de infantes y niños”, combatir “la enfermedad y la desnutrición” y garantizar “aten-ción en salud prenatal y posnatal adecuada para las madres”. por último, los artículos 27 y 28 reconocen el derecho del niño a un “estándar de vida adecuado para el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social del niño”, al igual que su derecho a la educación.

Contexto micro: características de la familia y antecedentes socioeconómicos

como se señaló en la introducción y se ilustró en el gráfico 1.1, el desa-rrollo del niño es un proceso acumulativo en el cual el desarrollo anterior afecta el desarrollo futuro. En términos de un niño menor de seis años, el desarrollo acumulado de la familia afecta el desarrollo inicial del pequeño. por tanto, la salud de la madre, el nivel de educación de los padres (bási-camente, de las madres), el estatus socioeconómico, los ingresos del hogar, los valores y actitudes de los padres hacia la crianza y la salud mental de los padres, todo en conjunto, afectan los resultados del desarrollo en la pri-mera infancia.5 En las subsecciones siguientes se investigan en profundidad estos componentes del “contexto micro” que se muestra en la gráfico 1.1.

Salud materna

la salud física de una madre, medida por el nivel nutricional actual y pasado, es una determinante importante de si llegará con su embara-

5 Estas características afectan las decisiones e inversiones de los padres en el de-sarrollo de los niños. como Hoddinott y Quisimbung (2003) explican, son im-portantes las evaluaciones de los padres sobre los rendimientos que generan las



zo a término y su hijo tendrá un peso adecuado al nacer. Hoddinott y Quisimbung (2003) explican que la salud materna y el nivel nutricional también están relacionados con la probabilidad de que una madre y su hijo sobrevivan a las complicaciones que pueden presentarse durante el parto, al igual que con la probabilidad de que la lactancia sea exitosa. En consecuencia, la salud materna y la nutrición son fundamentales para la salud futura del bebé y del niño. la salud mental materna también es esencial dado que la depresión y el estrés afectan el comportamiento de la madre durante la crianza y su capacidad para interactuar con sus hijos. Walker y otros (2007) informan que en estudios de niños en Barbados, sudáfrica e india, los hijos de madres depresivas tenían niveles más bajos en su función cognitiva y niveles más altos de problemas de conducta que los niños cuyas madres no eran depresivas.

Ingresos del hogar

El “accidente del nacimiento”6 desempeña un papel importante para de-terminar el éxito en la edad adulta. los niños que viven con cuidadores que padecen carencias económicas están en más alto riesgo de padecer deficiencias nutricionales que llevan a retraso en el crecimiento y desnu-trición, al igual que a enfermedades, mortalidad y morbilidad en la niñez. los niños que se atrasan en su crecimiento, también tienen más posibili-dad de desarrollar destrezas cognitivas débiles y alcanzar un desarrollo general más deficiente. Quienes cuidan niños pequeños que viven en con-diciones de pobreza suelen estar estresados física y mentalmente y, con frecuencia, se marginan de interacciones significativas, enriquecedoras y estimulantes con sus niños. Estos pequeños tienen mayor probabilidad de recibir un cuidado deficiente, el cual afectará su desarrollo cognitivo y socioemocional.

Entender y distinguir el efecto de los ingresos familiares sobre los re-sultados del desarrollo del niño sigue siendo un área de interés importan-te para los legisladores. Varios estudios han explorado los efectos de los ingresos del hogar sobre niños con edades entre 15 y 36 meses, al igual que entre 3 y 7 años (ver Blau 1999; aughinbaugh y Gittleman, 2003;

inversiones que hacen en sus hijos. Estas evaluaciones tienen en cuenta cuánto sentido tienen las inversiones para los padres y sus hijos en el futuro. las evalua-ciones involucran el conocimiento de los padres sobre los rendimientos de dichas inversiones potenciales, al igual que las restricciones relacionadas. la capacidad de los padres para invertir en sus hijos está restringida, además, por recursos como el dinero y el tiempo, que están disponibles para ellos y los costos asociados con las inversiones.

6 cunha y Heckman (2007) se refieren al accidente del nacimiento como el lugar o la situación donde nace un niño. Quienes nacen en hogares pobres tienen más pro-babilidad de contar con menos oportunidades para desarrollar sus capacidades.



y taylor, dearing y mccartney, 2004). la evidencia demuestra que los ingresos del hogar por sí solos tienen efectos menores, aunque aumentan a medida que los niveles de ingresos son más bajos (Blau, 1999). de he-cho, Blau señala que los efectos de los ingresos del hogar disminuyen en magnitud cuando los modelos controlan donaciones para los niños no observadas o preferencias de los padres no observadas en relación con la asignación de recursos para los menores. parte de la evidencia sugiere, sin embargo, que los ingresos familiares parecen importar más en los primeros años de vida de un niño que más adelante en su vida (duncan et al. (2004).

Un estudio realizado por taylor, dearing y mccartney (2004) com-para los efectos de los ingresos familiares sobre los resultados del dpi con los efectos de participar en el programa Early Head Start en Estados Unidos. los autores concluyen que son mayores los efectos de los in-gresos familiares sobre los resultados de los hijos, en términos relativos, que otras determinantes. Específicamente, encuentran que los efectos de los ingresos del hogar son mayores en los niños pequeños (con edades entre 15 y 36 meses) que viven en hogares pobres con ingresos familiares más bajos. también encuentran que el efecto de los ingresos del hogar es comparable con, y en ocasiones mayor que, el efecto de otras variables de control como la capacidad lingüística materna. los autores señalan que las políticas de redistribución diseñadas para aumentar de manera permanente los recursos financieros de las familias pobres aproximada-mente a Us$13.108 anuales en Estados Unidos, quizá generarían efectos similares a aquellos asociados con el programa Early Head Start (cuyo costo por niño es de Us$13.970).

El mismo estudio examinó las trayectorias a través de las cuales los ingresos familiares afectan el desarrollo del niño, encontrando que el au-mento de los ingresos familiares y del hogar puede invertirse en oportu-nidades que fortalezcan el desarrollo positivo del menor, como la compra de alimentos nutritivos, cuidado infantil, servicios de desarrollo y libros, entre otros. también sugiere que recursos económicos limitados pueden afectar la salud mental de la madre (por depresión) y producir estrés, el cual puede generar relaciones adversas para la madre y/o el cuidador y una estimulación deficiente para el niño.

El estudio de Blau de 1999 estimó los efectos de los ingresos de los padres sobre el desarrollo cognitivo, social y emocional de los hijos, usan-do datos de la Encuesta longitudinal nacional de niños y Jóvenes de Estados Unidos. aunque Blau encontró que el efecto de los ingresos co-rrientes era pequeño, estableció que el efecto de ingresos “permanentes” (definidos como ingresos promedio sobre el número de períodos disponi-bles) era sustancialmente mayor. la contribución de este estudio es tratar de investigar y desligar los efectos de los ingresos familiares de los de otras intervenciones sobre el desarrollo en la primera infancia. El autor



concluyó que, aunque el efecto de los ingresos familiares permanentes fue grande, no fue lo suficientemente grande para sustituir las transferencias de ingresos solamente para intervenciones en la primera infancia, como una manera de mejorar los resultados del desarrollo infantil en Estados Unidos.

Educación y empleo de los padres

la investigación ha demostrado una fuerte correlación entre la educación materna y los resultados del niño en la primera infancia. la evidencia empírica demuestra, por ejemplo, un fuerte vínculo entre la educación de la madre y las destrezas de vocabulario y lenguaje de su hijo. las madres con niveles de educación más altos tienen más probabilidad de hablar con sus hijos y de usar un rango de vocabulario más amplio. cuanto más lenguaje escuche un niño, tanta más probabilidad tiene de usar el lengua-je con fluidez. En canadá, datos del Estudio longitudinal nacional para niños y Jóvenes demostraron que las madres con estudios universitarios o superiores cuentan con más probabilidad de tener hijos con destrezas lingüísticas promedio a avanzadas, medidas mediante pruebas de voca-bulario receptivas.

los efectos de la educación y los ingresos son difíciles de aislar, dado que están altamente correlacionados. los estudios demuestran que cuan-to mayor sea la educación de los padres y los ingresos familiares, tanto menor es la probabilidad de que los niños sufran de desnutrición (Grag-nolati, 1999). como se indicó antes, además de los ingresos, la educación de la madre de un niño es un predictor importante del desarrollo de las destrezas socioemocionales del pequeño.

la evidencia de los efectos del empleo materno sobre el desarrollo del niño es mixta (Glick, 2002). algunos estudios encuentran que la oportu-nidad del empleo materno es un factor importante para determinar sus efectos sobre los resultados del dpi. En naciones desarrolladas, desai y otros (1989) encontraron que el empleo de una madre durante la infancia de su hijo varón tuvo efectos adversos sobre la capacidad lingüística del niño (medida por los puntajes del peabody picture Vocabulary [tests de Vocabulario en imágenes peabody]). Este patrón no se encontró entre las niñas y niños de familias con ingresos bajos o entre niños cuyas madres se reintegraron al trabajo después del primer año de haber dado a luz.

Brooks-Gunn, Han y Waldfogel (2002) exploraron el alcance con que las asociaciones negativas entre el empleo materno y el dpi encontradas en algunos estudios podían explicarse por la calidad del entorno de cuidado del niño, el entorno familiar o la sensibilidad de los padres. Encontraron que el empleo materno hacia el noveno mes estaba relacionado con me-nores puntajes de aprestamiento escolar a los 36 meses, con efectos más pronunciados cuando las madres trabajaban 30 horas o más por semana.



los efectos negativos de trabajar esa cantidad de tiempo en los prime-ros nueve meses persistieron después de controlar la calidad del cuidado del niño, la calidad del ambiente hogareño y la sensibilidad materna. En Haití y Guatemala, el empleo materno se asoció con niveles nutricionales más bajos para los niños menores de un año, pero niveles nutricionales superiores para niños entre uno y dos años de edad cuando se consideró el efecto de los ingresos a través de la compra de alimentos nutritivos (Haggerty, 1981; Engle y pedersen, 1989, citados por Glick, 2002).

El tipo de cuidado infantil disponible es otro factor importante para determinar la decisión de las madres para trabajar, al igual que el efecto que esta decisión tendrá sobre los resultados del desarrollo del niño. Qui-sumbing, Hallman y ruel (2005) estudiaron el trabajo de las mujeres en ciudad de Guatemala y accra, Ghana, para explorar los vínculos entre el empleo materno y la disponibilidad y costos del cuidado del niño como una decisión conjunta para tomar un empleo. sus resultados indican que la decisión de una mujer para ingresar a la fuerza laboral y el uso de cuidado formal para el niño están interrelacionados. En Guatemala y accra, tener hijos de tres años o menores disminuye la probabilidad de que una mujer trabaje. Una mejor condición económica también reduce la probabilidad de estar empleada. En Guatemala, las mujeres se emplea-ron principalmente en los sectores manufacturero e industrial, lo cual no suele ser compatible con el cuidado diario. Este tipo de empleo condujo a una mayor utilización del cuidado diario formal, dado el alto costo del cuidado informal. En Ghana, donde existen tasas más altas de mano de obra femenina informal, el arreglo preferido para el cuidado de los niños fue informal. Esto también se debió al hecho de que el cuidado formal no está disponible para la mayoría de las mujeres en Ghana, particularmente las madres trabajadoras con bajos ingresos.

En su revisión de la investigación empírica existente relacionada con los efectos del empleo materno sobre la salud y escolaridad de los hijos en países en desarrollo, Glick (2002) sostiene que es difícil llegar a una con-clusión sobre el impacto del empleo materno en los resultados del desa-rrollo en la primera infancia. la amplia gama de metodologías usadas en diferentes estudios y las variables confusas que se necesita analizar (como tipo de empleo, horas trabajadas [en relación con la remuneración] y tipo de alternativa preferida o cuidado infantil sustituto) dificultan llegar a conclusiones claras.

Prácticas de los padres y entorno familiar

las prácticas de maternidad y paternidad influyen en una serie de resul-tados de la niñez, que incluyen si un niño presenta un comportamien-to agresivo o socializante. En Estados Unidos, Brooks-Gunn y Benasich (1996) examinaron los efectos del conocimiento de las madres sobre el



desarrollo del niño y los conceptos de crianza sobre la calidad del entor-no hogareño y los resultados cognitivos de los hijos. Encontraron que en estas áreas las medidas del conocimiento materno estaban significativa-mente asociadas con la calidad del entorno hogareño y varios problemas conductuales del niño a los 12 meses. otro estudio (ricketts, 2006) de-mostró que las madres y padres más pobres interactúan con sus hijos con menos frecuencia que los que tienen ingresos más altos. adicionalmente, las madres y padres más jóvenes y más educados fueron más interactivos con sus hijos; es decir, los monitorearon en un mayor grado y los disci-plinaron de una manera más positiva. las madres y padres con ingresos bajos usaron con mayor frecuencia el castigo físico con sus hijos, discu-siones y gritos.

finalmente, si la experiencia se vive a edad temprana, la violencia fa-miliar aumenta la posibilidad de problemas mentales para los hijos más adelante en su vida. además, la violencia se trasmite entre generaciones: las hijas de madres que han experimentado abusos tienen más probabi-lidades de ser víctimas de la violencia en sus propias vidas, y sus hijos tienen más probabilidad de convertirse en abusadores. adicionalmente, los niños nacidos en hogares violentos tienen menos posibilidad de re-cibir cuidado adecuado y más probabilidad de morir jóvenes (Heaton y forste, 2008).

políticas del dpi

Salud, higiene y nutrición

los niños saludables y bien nutridos tienen más posibilidad de desarro-llar todo su potencial físico, cognitivo y socioemocional que los niños que se enferman con frecuencia, sufren deficiencias vitamínicas o de otra índole, presentan atraso en su crecimiento o están por debajo del peso normal. para prevenir estos resultados, particularmente en el caso de los niños de bajos ingresos, las intervenciones del dpi pueden diseñarse para abordar las áreas de salud, higiene y nutrición.

como se indicó previamente, el bienestar de los niños en gestación y sus madres es importante para el desarrollo futuro. El cuidado prenatal, y la educación y el apoyo a la lactancia pueden ser cruciales para garantizar que un niño antes de nacer se desarrolle adecuadamente, y que después de nacer esté bien nutrido y reciba los beneficios de la leche materna. los programas que apoyan la ingesta nutricional de las madres embarazadas y jóvenes, al igual que de sus hijos pequeños, pueden contrarrestar los efectos de los bajos ingresos sobre los resultados del dpi en los primeros años. de manera similar, los programas auspiciados por el Estado para vacunar a los niños pequeños contra enfermedades infecciosas de la in-



fancia son una intervención en el dpi que se utiliza a nivel mundial para garantizar la salud de las generaciones jóvenes.

Alivio de la pobreza

los programas para el alivio de la pobreza están diseñados específicamen-te para ayudar a individuos, familias y comunidades. Estos programas pueden incluir componentes como trasferencias de efectivo, capacitación para la vida y medios de subsistencia, microfinanzas y otros mecanismos dirigidos a ayudar a los pobres a salir de la pobreza. El acceso a tales pro-gramas y la eficiencia relativa de sus objetivos puede brindar a los niños un apoyo vital desde antes de nacer hasta la edad de seis años: el período sensible durante el cual los resultados del desarrollo que se generan afec-tarán la salud, los ingresos y el bienestar posteriores.

medición de los resultados del desarrollo en la primera infancia

debido a que este libro cita numerosos estudios del desarrollo de la pri-mera infancia a nivel mundial, a continuación se presenta una breve sín-tesis de las herramientas metodológicas empleadas en esta investigación. los resultados del desarrollo del niño por lo general se miden mediante varios indicadores y con frecuencia utilizan instrumentos psicométricos, lo cual ayuda a evaluar aspectos psicológicos como actitudes, compor-tamientos e inteligencia. los resultados del lenguaje, conocimiento y so-cioemocionales se miden a través de pruebas psicométricas, las cuales se aplican individualmente a los niños. Estas pruebas se emplean para medir un aspecto o dominio específico del lenguaje y el conocimiento. los instrumentos psicométricos los aplican psicólogos, que generalmente emplean una batería de pruebas para obtener una imagen completa del desarrollo del niño.

los resultados del bienestar físico, de otro lado, se obtienen por antro-pometría (la medición del tamaño y forma física del ser humano), estado de micronutrientes (como los niveles de hierro, zinc, yodo y vitamina a), y los indicadores agregados de la mortalidad y morbilidad infantil. Gene-ralmente, los resultados de salud se informan usando medidas de preva-lencia de enfermedades infantiles, anemia y bajo peso de los niños, entre otros indicadores. los resultados de salud a largo plazo por lo general se rastrean mediante los índices de morbilidad, mortalidad y nacimien-tos con bajo peso o sobrepeso, entre otros. los resultados del lenguaje y cognitivo a largo plazo casi siempre se capturan mediante pruebas de logros y estandarizadas, al igual que mediante indicadores de resultados agregados, como tasas de repetición y deserción escolar, y de terminación de la educación secundaria. los resultados a largo plazo del desarrollo



socioemocional se captan por las tasas de comportamientos arriesgados como actividad delincuencial, embarazos de menores y abuso de drogas.

recientemente, el Banco mundial encargó una revisión de los instru-mentos psicométricos que en la actualidad se están usando en naciones en desarrollo para realizar evaluaciones del impacto internacional de pro-gramas de dpi (ver el cuadro 1.1).

En la actualidad, donantes y agencias internacionales se encuentran en el proceso de desarrollar un instrumento (o varios) que brindarían una imagen completa del desarrollo de un niño a través de diferentes culturas, y no solamente datos de dominios de desarrollo específicos (como len-guaje o cognitivo). El instrumento que se busca se basará en la población, será suficientemente sólido para identificar aspectos vulnerables y riesgos

Cuadro 1.1 pruebas psicométricas de uso más común en evaluaciones de dpi

Rango de edad Nombre de la prueba Dominio

infantes y primeros pasos

Escalas Bayley de desarrollo en infantes

completa: motricidad fina y gruesa, destrezas sociales, emocionales y cognitivas

cuestionario de edades y etapas lista de chequeo completo de aspectos sobresalientes del desa-rrollo

nacimiento hasta cinco años

prueba denver de tamizaje del desarrollo (denver developmental screening test)

motricidad fina y gruesa, destre-zas sociales y del lenguaje

tres a cinco años

inventarios de desarrollo comuni-cativo macarthur

destrezas del lenguaje y comuni-cación

dos a cinco años

Woodcock-Johnson inteligencia, destrezas cognitivas

Kaufman a-B-c inteligencia, destrezas cognitivas

stanford Binet inteligencia, destrezas cognitivas

Escala internacional de desempeño leiter

inteligencia, destrezas cognitivas

Escala de inteligencia Weschler para preescolar y primaria

inteligencia, destrezas cognitivas

Escala macarthur de habilidades de los niños

destrezas motrices

Escala de Evaluadores leiter función ejecutiva: autorregulación

fortalezas y dificultades desarrollo social y conductual

lista de chequeo de comportamien-to infantil de achenbach

desarrollo social y conductual

Fuente: fernald, raikes y dean (2006).



del dpi, y generará datos que podrían recopilarse con regularidad. El tra-bajo para alcanzar un instrumento de esta naturaleza es un esfuerzo con-tinuo para los expertos en desarrollo en la primera infancia. legisladores y expertos están de acuerdo en que un indicador o un instrumento de esta clase podrían contribuir significativamente a defender la política basada en evidencias, la toma de decisiones y la planificación de políticas para el desarrollo en la primera infancia. se espera que este tipo de instrumento se estandarice y luego se emplee para monitorear el progreso del desarro-llo del niño en cualquier comunidad, distrito o nación del mundo.


2

Visión general actual del dpi en américa latina y el caribe

En El primEr capítUlo sE prEsEntó Un marco de referencia analítico para examinar los resultados del desarrollo en la primera infancia. después se revisó evidencia reciente que sustenta dicho marco, examinando los fac-tores contextuales que afectan el desarrollo en la infancia. Este capítulo busca brindar un mejor entendimiento del contexto y las oportunidades para el desarrollo de los niños en américa latina y el caribe, y para eso comienza con un examen del contexto macro de este desarrollo mediante la revisión de datos socioeconómicos, indicadores demográficos y creen-cias culturales relevantes. luego explora en detalle el contexto micro del desarrollo de los niños, observando una gran cantidad de datos sobre características familiares, salud del niño y educación y empleo de los pa-dres. a continuación, el texto examina el acceso actual a programas de dpi en la región, con una perspectiva hacia el entendimiento de sus bene-ficiarios y la profundidad de su alcance. para simplificar la presentación de los datos, el capítulo resume varias tablas y cuadros con información detallada, que se encuentran en el apéndice 1.

como se afirmará en este capítulo, la relación entre desigualdad y desarrollo en la primera infancia es un proceso dinámico que se alimenta a sí mismo. las intervenciones en dpi inadecuadas o insuficientes pro-mueven un ciclo negativo con consecuencias graves para las poblaciones involucradas. debido a que las intervenciones para el desarrollo en la primera infancia han demostrado ser muy efectivas para reducir las bre-chas en el desarrollo cognitivo, socioemocional y físico de los pequeños, también equilibran las oportunidades. En este sentido, las políticas de dpi pueden ser algunas de las palancas más prometedoras disponibles para los decisores públicos que están trabajando para romper el ciclo de po-breza y desigualdad en américa latina y el caribe.



El contexto macro: pobreza y desigualdad en los resultados de dpi

aunque la pobreza en américa latina y el caribe no es tan extrema como en otras regiones (particularmente en asia oriental, asia meri-dional y África subsahariana), un gran porcentaje de los niños de la re-gión viven por debajo de la línea nacional de pobreza, en condiciones deficientes de vivienda, hogar y familia. Esta realidad hace que estos pequeños sean especialmente vulnerables ante resultados bajos en dpi. la creciente evidencia de los beneficios del dpi para las poblaciones en desventaja constituye un argumento decisivo para concentrar los esfuerzos de la región en los niños que viven en condiciones de po-breza.

Índices de pobreza

En 2005, el número de personas en condiciones de pobreza en américa latina y el caribe fue 17% de la población, aunque sólo 8,2% vivía en pobreza extrema (Banco mundial, indicadores del desarrollo mundial).1 En 2006, chile con 2,4%, méxico, 4,8% y Uruguay, 4,2% obtuvieron los porcentajes más bajos de población pobre en la región, según la misma fuente.

la región también tiene una proporción considerable de niños me-nores de 5 años que viven en situación de pobreza (menos de Us$1 por día), ligeramente más de 10% en 2004 (ver gráfico 2.1). sin embargo, los promedios enmascaran amplias disparidades en la región; por ejemplo, al usar encuestas nacionales de 2005 y 2006, se estima que menos de 10% de los niños con edades entre 0 y 6 años vivían en la línea de pobreza o por debajo de ésta en chile y costa rica, mientras que esta cifra se acerca a 50% en Bolivia, El salvador, nicaragua y perú (estimados del Banco mundial usando datos de cEdlas).

muchos países en américa latina y el caribe tienen índices de pobre-za relativamente bajos entre la población en general, pero esos índices son mucho más altos entre los niños de 0 a 6 años. En Brasil, por ejemplo, el índice general de pobreza es de 16%, mientras que el índice de pobreza en los niños es de 31%. cuando se utiliza el piB per cápita para crear una línea de tendencia de la pobreza (ver gráfico 2.2), puede verse que Brasil, El salvador, Guatemala, méxico, nicaragua, perú y la república Boliva-riana de Venezuela tienen más niños viviendo en condiciones de pobreza

1 El índice de pobreza se define como el porcentaje de la población que vive con menos de Us$2,00 diarios en ppp. El índice de pobreza extrema se define como el porcentaje de la población que vive con menos de Us$1,26 diarios en ppp (Banco mundial, indicadores del desarrollo mundial).


Visión GEnEral actUal dEl dpi En alc 21

Gráfico 2.1 porcentaje de niños menores de cinco años que son pobres, por región, 2004

Fuente: Grantham-mcGregor y otros (2007).

Gráfico 2.2 índices de pobreza medidos por el piB per cápita, 2007

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas en hogares (cEdlas y Banco mundial, 2007). (Ver apéndice 1)

Colombia

Venezuela, R.B. de

PerúNicaragua

El Salvador

GuatemalaBolivia

Honduras

Ecuador

Paraguay

Brasil

México

Chile

Uruguay

Argentina

Panamá

Costa Rica

Rep. Dominicana

0

10

20

30

40

50

60

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000

PIB per cápita (US$ corrientes)

Porc

enta

je q

ue v

ive

en la

pob

reza

Porcentaje

0

Medio Oriente y África septentrional

Europa Central y Asia

América Latina y el Caribe

Asia oriental y Pacífico

Asia meridional

África subsahariana

Promedio global

10 20 30 40 50



de lo que su respectivo piB de país predeciría (Banco mundial y datos de cEdlas).2

los índices de pobreza en américa latina son particularmente agudos en las áreas rurales. aunque el índice de pobreza promedio para la región fue, en general, de 17% en 2005, los índices de pobreza rural son mucho más altos, oscilando en 2004 (el año más reciente para el cual esos datos están disponibles) entre 28% en méxico hasta 72% en perú (Banco mun-dial, indicadores del desarrollo mundial).

Distribución de los ingresos y logros educativos

la mayoría de países de américa latina y el caribe se caracterizan porque la distribución de los ingresos es altamente sesgada. En muchas naciones, la riqueza está concentrada en las manos de un pequeño porcentaje de los habitantes, mientras que gran parte de la población vive en la pobreza. de ese modo, la distribución desigual de ingresos conduce a logros educativos desiguales. debido a que los resultados del desarrollo en la primera infan-cia varían según el estatus socioeconómico, los indicadores del dpi en países con patrones de distribución de ingresos altamente desiguales tienden a ser más bajos que el promedio.

En gran parte de los países de la región, casi la mitad de todos los niños con edades entre 0 y 6 años están concentrados en los tres deciles inferio-res de la distribución nacional de ingresos. muy pocos se encuentran en los tres deciles superiores, siendo en la mayoría de los casos en una pro-porción inferior a 20%. Entre 2005 y 2006, las personas con 25 años de edad procedentes de familias pobres tuvieron, en promedio 3,6 años me-nos de escolaridad que sus contrapartes que no fueron pobres. mientras sólo 16% de pobres menores de 25 años de edad habían terminado por lo menos la escuela secundaria, 49% de sus pares que no fueron pobres lo habían logrado (Banco mundial usando encuestas en hogares cEdlas).

patrones similares se mantuvieron entre personas con edades de 25 a 29 años, aunque el promedio de años de escolaridad y el porcentaje de quienes habían completado la escuela secundaria fueron más bajos (Banco mundial usando encuestas nacionales cEdlas). los logros educativos más bajos del grupo de más edad no sorprenden, dado que las generaciones más

2 obsérvese que cuando se estima una línea de tendencia, los casos siempre estarán por encima y por debajo de ella. si en lugar de trazar gráficos de los índices de pobreza con el piB per cápita se usara otro indicador, como el logaritmo del piB, es posible que surja una imagen diferente. por tanto, probablemente no se debe hacer demasiado énfasis en los puntos que están apenas un poco por encima o por debajo de la línea de la tendencia. los autores agradecen a un revisor anónimo por establecer este punto, y señalan que este capítulo se concentra sólo en los casos más extremos revelados por las líneas de tendencia estimadas.



jóvenes tienden a alcanzar una mayor escolaridad promedio. sin embargo, el hecho de que la diferencia en años de escolaridad entre poblaciones po-bres y no pobres de distintas edades se mantiene casi en 3,5 años sugiere que el mejoramiento en la escolaridad promedio no está reduciendo esta brecha (Banco mundial, usando encuestas en hogares de cEdlas).

los gráficos 2.3 y 2.4 presentan el porcentaje correspondiente a po-bres y no pobres de 25 años que han terminado la escuela secundaria, por país y piB nacional per cápita. tomadas en conjunto, las cifras de-muestran que la relación entre este indicador de educación y el piB per cápita está aumentando para la población no pobre (gráfico 2.3), pero que esencialmente es plana para la población pobre (gráfico 2.4). En po-cas palabras, un piB per cápita más alto está asociado con un porcentaje mayor de la población que completa la educación secundaria, pero este resultado parece mantenerse únicamente para la población no pobre. En otras palabras, las personas con mejor situación económica en la región parecen recoger de manera desproporcionada los beneficios de un mayor crecimiento económico.

dados estos datos, los resultados deficientes del desarrollo en la prime-ra infancia pueden estar entre los factores que mantienen la desigualdad en la distribución de la riqueza y las oportunidades en la región. incluso a una edad temprana, las diferencias socioeconómicas están relacionadas con las variaciones en los resultados del desarrollo en la primera infancia. Un reconocido estudio de Hart y risley (1995) sobre diferencias en el vocabulario entre niños de Estados Unidos, por ejemplo, demostró que la acumulación de palabras, o vocabulario, comienza muy pronto en la vida. a la edad de 36 meses, niños de ambientes socioeconómicos distintos presentaron diferencias marcadas en sus destrezas verbales (o trayectorias para destrezas verbales), las diferencias se mantienen hasta la edad de 9 años.3 Evidencia recogida en Ecuador revela una tendencia similar, con di-ferencias socioeconómicas que parecen estar asociadas con diferencias en las destrezas cognoscitivas a edades tempranas (paxson y schady, 2007).

Compromiso político y social

como se indicó en el capítulo anterior, un crecimiento económico sólido no necesariamente conduce a un aumento en la inversión en los niños, en particular porque los pequeños no tienen una voz verdadera en el sistema

3 carneiro y Heckman (2003) encontraron que las destrezas cognoscitivas entre ni-ños pequeños diferían por clase socioeconómica a la edad de seis años. Heckman (2006), usando datos de la Encuesta longitudinal nacional de Estados Unidos y pruebas matemáticas aplicadas a la edad de 6, 8, 10 y 12 a niños de diferentes grupos socioeconómicos, demostraron brechas sustanciales entre los grupos de ingresos. su estudio demostró que estos gradientes socioeconómicos en los resul-tados persistían y se ampliaban con el paso del tiempo.



Gráfico 2.3 porcentaje de la población no pobre de 25 años de edad que ha completado la educación secundaria, por país y piB per cápita, 2005-06

Fuente: datos del Banco mundial usando datos de encuestas en hogares sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).

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Rep. Dominicana

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Venezuela, R.B. de

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PerúEcuadorEl Salvador

GuatemalaNicaragua

Paraguay BrasilPanamá

Bolivia

Honduras

Colombia

Gráfico 2.4 porcentaje de la población pobre de 25 años de edad que ha completado la educación secundaria, por país y piB per cápita, 2005-06

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas en hogares sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).



político. por consiguiente, se requiere un verdadero compromiso de los líderes políticos para realizar intervenciones de base amplia que apoyen el desarrollo en la primera infancia. En la región de américa latina y el caribe, chile y Jamaica quizá son los dos países con el más fuerte apoyo político para el dpi. En ambas naciones, políticos de alto nivel han expre-sado un compromiso para invertir en la niñez.

En chile, el fuerte compromiso político de la presidenta Bachelet con el dpi se ha traducido en el aumento de la financiación de programas y en una reforma importante del sistema de protección social para los niños chilenos.4 Esta reforma incluye la consolidación de programas y servicios bajo el liderazgo del ministerio de planificación y la supervisión técnica de un consejo técnico y asesor de alto nivel. Jamaica se ha comprometido en un proceso similar, liderado por una agencia nacional de coordinación con apoyo de figuras políticas de alto nivel, incluido el ministro de Hacienda.

Creencias culturales

las creencias culturales, incluidas las que se refieren a la crianza, la mater-nidad y el papel de la mujer en la sociedad, también afectan directamente las políticas del gobierno para las intervenciones en la primera infancia. Estas creencias influyen en si las familias perciben algún valor en enviar a sus hijos al preescolar, apoyan la participación de las mujeres en la fuer-za laboral y su enfoque para la crianza (el cual puede ser desde castigo hasta apoyo). En una muestra reciente de familias chilenas pobres, por ejemplo, 90% de las razones que informaron para no matricular a sus hijos entre 4 y 6 años de edad en el preescolar están relacionadas con la percepción cultural de que los niños eran demasiado pequeños o estaban mejor cuidados en casa. resultó interesante que la falta de preescolares o restricciones financieras no fueran razones citadas para no matricular a esos niños (Galasso, 2006).

Participación femenina en la fuerza laboral

como se indicó en el capítulo 1, las políticas de dpi pueden facilitar la posibilidad de una madre para participar en la fuerza laboral y contri-buir a los ingresos familiares. las políticas de licencias de maternidad, por ejemplo, están diseñadas para dar a las madres trabajadoras una oportunidad para permanecer en casa y alimentar a sus hijos durante las primeras semanas, meses y, en algunos países, los primeros años de vida. de manera similar, las políticas de cuidado infantil están diseñadas

4 otra directriz importante para desarrollar un sistema de protección social para los niños chilenos es una economía en crecimiento, que necesita un aumento de la participación femenina en la mano de obra.



para dar a las mujeres la oportunidad de regresar al mercado laboral después de una interrupción por el nacimiento de sus hijos. sin embargo, estas políticas suelen beneficiar solamente a las mujeres que trabajan en el sector formal.

En 2005 y 2006, el porcentaje general de mujeres en la fuerza laboral en américa latina y el caribe fue cercano a 60%, oscilando entre un bajo 46% en Honduras hasta un alto 73% en Uruguay. En las áreas urbanas, las mujeres alcanzan aproximadamente 40% de la población económica-mente activa. los índices de participación tienden a ser más bajos entre las mujeres que son cabeza de familia o esposas, e incluso menores entre las mujeres que tienen hijos. sin embargo, entre las mujeres económica-mente activas, el índice de empleo alcanza entre 90 y 95% en la mayoría de países (estimativos del Banco mundial usando datos de encuestas en hogares cEdlas).

no obstante, un gran porcentaje de estas mujeres trabaja en el sector informal y no tiene acceso a los beneficios de la seguridad social. En méxico, paraguay, perú y Bolivia, por ejemplo, la participación femenina en el sector informal está entre 55 y 68%. Estas cifras son, además, más altas de lo que indicaría el nivel del piB per cápita en esas naciones (ver gráfico 2.5). En Uruguay, por el contrario, la participación es cercana a 20% y más baja que la línea de tendencia general, cuando se controla el piB per cápita.

Gráfico 2.5 porcentaje de mujeres empleadas en el sector informal, por país y piB per cápita

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).

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Diversidad étnica y racial

dada la desigualdad de oportunidades económicas en américa latina y el caribe, no sorprende que sea evidente entre las minorías étnicas y raciales. los países de la región que cuentan con poblaciones diversas con frecuencia tienen una necesidad imperiosa de hacer esfuerzos para el desarrollo en la primera infancia, ya que se pueden diseñar programas específicamente dirigidos a igualar las oportunidades de desarrollo y, en consecuencia, los resultados para la vida de las poblaciones indígenas y de otras razas. En Guatemala, por ejemplo, más de un tercio de los niños entre 0 y 6 años de edad pertenecen a etnias indígenas. En Bolivia, la cifra es cercana a 20%, y en perú, a 8%. sin embargo, adaptar las estrategias de dpi a necesidades locales y culturales suele requerir esfuerzos y recur-sos adicionales, en particular en países con economías menos desarrolla-das y que cuentan con menos recursos.

Estatus de los profesionales dedicados a la primera infancia

El estatus de los profesionales que trabajan en el desarrollo en la primera infancia es una señal importante del nivel de inversión en dpi de un país y el reconocimiento cultural de la importancia de las intervenciones en dpi. En la actualidad, la mayoría de las personas que trabajan en dichos programas en la región son paraprofesionales que no reciben seguro de salud u otros beneficios. Una excepción es colombia, donde el programa de “madres comunitarias” ha podido garantizar ciertos beneficios eco-nómicos, aunque ellas continúan luchando por su reconocimiento como empleadas públicas con los salarios más altos correspondientes (londo-ño y romero, 2005).

El contexto micro: salud, características familiares y antecedentes socioeconómicos

Salud y nutrición

como se indicó en el capítulo 1, una salud y nutrición adecuadas son muy importantes para lograr resultados positivos en el desarrollo en la primera infancia. cuando los niños están desnutridos, su desarrollo físico y cognitivo se detiene. por consiguiente, la desnutrición limita la capaci-dad de un infante para alcanzar su mayor potencial. En consecuencia, las políticas de dpi se esfuerzan por mejorar la nutrición de los niños al igual que en las mujeres embarazadas y lactantes. sin embargo, en algunos países la persistencia de desnutrición, niños con bajo peso y bebés con bajo peso al nacer plantea grandes desafíos para un desarrollo adecuado en la infancia.



por ejemplo, estudios de niños con bajo peso al nacer en Brasil, Gua-temala y Jamaica, en los que se comparó a estos infantes con bebés na-cidos con peso normal, demostraron que los primeros tenían niveles de desarrollo más bajos, incluidas menos capacidades para resolver proble-mas a los 7 meses, puntajes cognitivos más bajos a las edades de 2 y 3 años, y se mostraban más inhibidos en sus interacciones sociales (Walker y otros, 2007). incluso cuando se controlan otros factores, como edu-cación de los padres y raza, el bajo peso al nacer ha demostrado tener efectos importantes y estadísticamente significativos sobre los puntajes en capacidad conflictiva y pruebas verbales a las edades de 2, 3 y 5 años (Keating y Hertzman, 1999).

como se presenta en el cuadro 2.1, cerca de 10% de la población infantil en américa latina y el caribe, en promedio, se caracteriza por registrar un bajo peso al nacer; alrededor de 5% de los infantes siguen teniendo bajo peso a la edad de 4 años y, además, casi 12% de los niños en alc están desnutridos. aunque estos indicadores se comparan favora-blemente con otras regiones en desarrollo, también señalan que millones de niños de esta región padecen de alguna forma de desnutrición.

obsérvese que los promedios regionales que aparecen en el cuadro 2.1 anterior ocultan variaciones importantes por país. En chile, la repú-blica Bolivariana de Venezuela y Uruguay, por ejemplo, menos de 5% de los niños tienen bajo peso, mientras que en Haití las cifras están cercanas al 20% y en Guatemala superan este porcentaje (ver gráfico 2.6).

cuando se traza el gráfico de la prevalencia de niños con bajo peso en un país contra el piB per cápita (ver gráfico 2.6), resulta interesante ver que países como chile y república dominicana tienen porcentajes menores de niños con bajo peso en relación con la línea de tendencia general que su piB per cápita predeciría. por el contrario, países como méxico y argentina, que tienen porcentajes relativos menores de niños con bajo peso, en reali-dad tienen porcentajes más altos de lo que su piB per cápita predeciría. por consiguiente, estos cuadros sugieren que los beneficios de economías más fuertes no siempre llegan a las poblaciones vulnerables en la región.

las disparidades de los países persisten cuando se traza el gráfico de la distribución de niños con retraso en su crecimiento en américa latina y el caribe contra el piB nacional per cápita (ver gráfico 2.7). menos de 5% de los niños en chile, Jamaica y cuba, por ejemplo, tienen retraso en su crecimiento mientras que en perú, Bolivia, Ecuador y Honduras más de 25% lo presenta. El caso extremo es Guatemala, donde más de 45% de los niños tienen retraso en su crecimiento (UnicEf/cEpal 2005). incluso cuando se controla el piB per cápita, Guatemala sigue siendo un valor atípico claro, con una gran proporción de niños con retraso en su crecimiento (ver gráfico 2.7). por el contrario, Jamaica, república domi-nicana y chile tienen proporciones menores de niños con retraso de lo que sugeriría su piB nacional per cápita correspondiente.



Cuadro 2.1 indicadores comparativos de nutrición para regiones en desarrollo, 2005 (%)

Región

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(1)

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(2)

Prevalencia estimada de niños entre 0 y 4 años con retraso en el

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países en desarrollo 17 22,7 26,5 8,3

África 15 24,5 34,5 9,5

asia 19 24,8 25,7 8,9

Fuente: Galiani (2007) usando datos de la onU (2005).Notas: 1. menos de 2.500 gramos.2. “Bajo peso al nacer” se define como desviaciones estándar z < 2 del valor de la mediana

para el peso por edad de los datos internacionales de referencia de ncHs/oms. detalles adicionales en el anexo 4 de onU (2005).

3. “con retraso en el crecimiento” se define como desviaciones estándar z < 2 del valor de la mediana para estatura por edad de los datos internacionales de referencia de ncHs/

oms. detalles adicionales en el anexo 4 de onU (2005).4. “desnutrición severa” se define como desviaciones estándar z < 2 del valor de la media-

na para peso por edad de los datos internacionales de referencia de ncHs/oms. detalles adicionales en el anexo 4 de onU (2005).

Gráfico 2.6 prevalencia de niños con bajo peso entre 0 y 5 años de edad, por país y piB per cápita, 2002

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de UnicEf/cEpal (2005).

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Gráfico 2.7 distribución de niños entre 0 y 5 años con retraso en su crecimiento, por país y piB per cápita, 2002

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de UnicEf/cEpal (2005).

Venezuela, R.B. de

Perú

Nicaragua

El Salvador

Guatemala

Bolivia

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México

Chile

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Argentina

Rep. Dominicana

Haití

Costa Rica

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Colombia

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la región también tiene porcentajes elevados de niños entre 0 y 4 años de edad con deficiencias en vitamina a, hierro y zinc. la deficiencia de hierro (anemia) es particularmente común en la región, donde casi la mi-tad de los niños sufren de esta condición (ver Galiano, 2007 y caulfield y otros 2006). debido a que la anemia en los niños está relacionada con debilidad, bajo crecimiento físico, un sistema inmunológico comprometi-do y retraso en el desarrollo psicomotor y cognitivo (ver Galiano, 2007), esta estadística plantea serias preocupaciones sobre los resultados en de-sarrollo infantil en américa latina.

las tasas de mortalidad de infantes y niños constituyen causas adi-cionales de preocupación en relación con el dpi. sin desconocer las mejo-ras promedio, las tasas de mortalidad de infantes y niños siguen siendo muy altas en muchos países de la región. según el UnicEf (ver cuadro 2.2), en Bolivia murieron alrededor de 48 niños por cada mil nacidos vivos en 2007, y 57 niños menores de 5 años murieron por cada mil nacidos vivos. aunque la tasa de mortalidad infantil (tmi) en esa nación es mucho menor que hace 15 años (89 infantes por cada mil nacimientos vivos), y menos de la mitad de lo que era en 1980, sigue siendo mucho más alta que el promedio latinoamericano de 22, registrado en 2007 (UnicEf, 2009).

de hecho, cuando se traza el gráfico de la tasa de mortalidad infantil de cada país con respecto al piB per cápita (ver gráfico 2.8), la mayoría de países muestran números cercanos a la línea de tendencia general,



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excepto Bolivia, méxico y Brasil, cuyas tasas son visiblemente más altas que los niveles correspondientes que sus piB per cápita predecirían. por el contrario, costa rica y colombia parecen estar mucho mejor de lo que predecirían sus respectivos niveles de piB.

Características familiares

Ambiente en el hogar

como se indicó en el capítulo 1, el ambiente en el hogar de un niño, incluidas la vivienda y las características familiares, son factores importantes que afectan su desarrollo (ver duncan y raudenbusch, 1999). En muchos países de américa latina, un gran porcentaje de los niños residen en viviendas pobres, como en una casa o albergue localizados en asentamientos informales, un vecindario pobre clara-mente identificable o en la calle. En Bolivia, más de 60% de los niños menores de 6 años, por ejemplo, viven en esas condiciones. En El salvador, más de 35% de los niños habitan en viviendas pobres. En contraste, en Uruguay sólo 1% de los niños habitan en viviendas po-bres. las cifras también son bajas en argentina, Brasil y costa rica (ver gráfico 2.9).

Gráfico 2.8 tasas de mortalidad de infantes (muertes por cada mil nacidos vivos) por país y piB per cápita, 2005


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Gráfico 2.9 porcentaje de niños entre 0 y 6 años que habitan en viviendas pobres

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).

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Educación de los padres y estatus socioeconómico

la fuerte correlación entre la educación de la madre y los resultados del desarrollo en la primera infancia resulta evidente en las familias pobres de la región. los datos preliminares de santa lucía (Janssens, 2006), por ejemplo, corroboran que los niños pobres cuyas madres tienen poca o ninguna educación, obtienen en su desarrollo resultados más bajos que los niños cuyas madres cuentan con alguna educación.

En general, existe poca evidencia sobre el desarrollo cognitivo y los re-sultados cognitivos de los pequeños de la región. sin embargo, la evidencia de países específicos sugiere que en realidad, el desarrollo cognitivo en la región es bajo y está relacionado con el status socioeconómico y de pobre-za de los niños. En Ecuador, paxson y schady (2007) encontraron que el estatus socioeconómico (principalmente la educación de la madre) estaba positivamente relacionado con el desarrollo cognitivo y que los efectos de este estatus fueron acumulativos. los autores estimaron que un niño en Ecuador cuya familia se encuentra en el percentil 90 de riqueza, educación de la madre y educación del padre, está asociado con calificaciones del len-guaje aproximadamente de 33 puntos (cerca de dos desviaciones estándar en puntajes de las pruebas) por encima de un niño cuya familia está en el percentil 10 para cada una de estas variables. como resultado, conclu-yeron que “los niños pobres en Ecuador llegan al umbral de escolaridad formal con una desventaja significativa” (paxson y schady, 2007, p. 52).



El estudio en Ecuador también encontró evidencia sólida de que la calidad de la crianza está asociada con el desarrollo cognitivo del niño. los niños que viven en hogares con menos hermanos tienen puntajes más altos en las pruebas, al igual que los niños cuyos padres reciben mejores puntajes en un índice de la calidad del ambiente del hogar. así mismo, en Guatemala, Khandke y otros (1997) encontraron que la educación de la madre influía en el desempeño de los hijos en pruebas cognitivas y en su nivel de salud, desde el nacimiento hasta la edad de 7 años.

Ingresos de los padres, prácticas de crianza y entorno familiar

como se indicó en la introducción, un estudio reciente encontró que la desigualdad de oportunidades económicas en américa latina represen-taba entre 20 y 50% de la desigualdad económica general en la región (ferreira y Gignoux, 2007a). otro estudio de los mismos autores (2007b, ver gráfico 2.10) concluyó que en argentina, Brasil, chile, méxico y perú, entre 15 y 25% de la variación en los puntajes de lectura y matemáticas de los niños en el programa para la Evaluación internacional de Estu-diantes (pisa) 2000 podría explicarse por el nivel educativo de los padres de los estudiantes, su ocupación y lugar de residencia (por ejemplo, un pueblo pequeño, un área rural o una gran ciudad).

En méxico, Gertler y fernald (2004) encontraron que los niños más pobres de su muestra parecían presentar serios déficits cognitivos (como déficits en la memoria a largo y corto plazo, vocabulario e integración

Gráfico 2.10 Varianza en los resultados del aprendizaje de estudiantes, explicada por las circunstancias familiares, pisa 2000

Fuente: ferreira y Gignoux (2007b).

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visual, medidos por las pruebas Woodcock-Johnston-muñoz y de Vo-cabulario en imágenes peabody), comparados con la población usada para normalizar las pruebas. del mismo modo, otro estudio reciente do-cumentó diferencias según el estatus socioeconómico (conocidas como gradientes socioeconómicos) en los resultados del desarrollo de destrezas de motricidad gruesa y fina, lenguaje y socialización, en una muestra de niños nacidos en pelotas, en el estado de rio Grande do sul, Brasil (Hal-pern y otros, 1996, citados por schady, 2006).

igual que en el resto del mundo, las prácticas de crianza en américa latina y el caribe tienen un impacto directo sobre los resultados en la primera infancia, en particular en el desarrollo socioemocional de los infantes. como se indicó en el capítulo 1, los padres más pobres tienden a interactuar menos con sus hijos y a proceder con más castigos, que los padres con ingresos más altos.

Un estudio reciente de las prácticas de crianza en chile, colombia, india y sudáfrica encontró que los niveles más altos de capacidad de respuesta materna estaban asociados con un aumento en la capacidad cognitiva y con menos problemas de comportamiento en niños de pre-escolar (Walker y otros, 2007). En Jamaica, ricketts (2006) informó que la pobreza, el estatus de consumo y el número de hijos al cuidado de los padres tenía un impacto significativo en el cumplimiento de las responsabilidades de crianza en Jamaica. El Estudio de las condiciones de vida en Jamaica (Jslc por Jamaica Survey of Living Conditions)5 señaló que, en comparación con padres no pobres, los padres pobres tuvieron casi tres veces más probabilidad de informar que sentían que siempre o con frecuencia no estaban cumpliendo sus obligaciones de crianza.

los países de américa latina y el caribe también presentan una de las tasas más altas de violencia familiar –más del doble de la tasa global– y violencia doméstica hacia las mujeres y los niños (cohen y rubio pardo, 2007), las cuales tienen un grave impacto adverso sobre el desarrollo de la niños. Un estudio del UnicEf (2000) documentó que en una muestra de mujeres en chile, colombia, méxico y nicaragua, entre 26 y 30% informaron haber sufrido al menos una vez un episodio de violencia por parte de su pareja.

5 El Estudio de las condiciones de vida en Jamaica se realiza anualmente para mo-nitorear el impacto de los programas de estabilización y ajuste estructural sobre el bienestar de los hogares. El estudio incluye con regularidad un módulo especial que se concentra en temas de importancia nacional. En 2004, el Jslc incluyó un módulo sobre prácticas de crianza. la justificación para este módulo fue que las prácticas de crianza y el funcionamiento de la familia son esenciales para la cohe-sión social, dado que los altos niveles de delincuencia y violencia están asociados con un funcionamiento familiar deficiente y prácticas de crianza ineficaces.



políticas de dpi en la región: una visión general

como se demuestra en el marco analítico y los estudios realizados en las secciones anteriores, los contextos macro y micro tienen impacto sobre las políticas de dpi en países individuales. la inversión nacional en inter-venciones de dpi resulta afectada por el nivel de desarrollo y crecimien-to económicos, el compromiso político y social, las actitudes culturales hacia la crianza, el beneficio percibido de programas de desarrollo en la primera infancia y otros factores como la participación de las mujeres en la fuerza laboral. la mayoría de dichas intervenciones está dirigida a mejorar la salud, higiene y nutrición de los niños más pequeños y sus madres, aunque las intervenciones en educación y para el alivio de la po-breza también pueden contribuir en gran medida a mejorar los resultados del desarrollo en la primera infancia.

de acuerdo con el análisis de la sección anterior, una parte sustancial de los niños latinoamericanos están desnutridos, sufren deficiencias de hierro, vitaminas y de otra índole; presentan retraso en su crecimiento o enfren-tan otros retos en su desarrollo. todas estas condiciones aumentan por la pobreza y la desigualdad. además, la diversidad regional es grande. En algunos países, muy pocos niños presentan una o más de estas condiciones, mientras que en otras naciones, la mayoría las padecen. sin embargo, todos los países latinoamericanos siguen enfrentando desafíos para garantizar que todos sus pequeños reciban servicios de desarrollo adecuados y, por tanto, tengan iguales oportunidades para desarrollar todo su potencial.

Esta sección presenta una visión general de los programas actuales de dpi en américa latina. El acceso a los servicios de dpi varía ampliamente en la región, como los indicadores que siguen este desarrollo. aunque los niños de algunas naciones parecen estar recibiendo servicios de dpi ade-cuados y tienen indicadores de dpi muy positivos, los pequeños en otras naciones enfrentan grandes desafíos, con el resultado de que su desarro-llo está gravemente comprometido.

Este capítulo presenta solamente una visión general de alto nivel de los programas de dpi, dejando el capítulo 4 para explorar con mayor profundidad las políticas y programas de dpi implementados en varios países. En consecuencia, esta sección se concentra en indicadores sobre primera infancia, incluidos aquellos que hacen el seguimiento a las matrí-culas para educación preescolar, el acceso al cuidado en salud, la desnu-trición y los retrasos en el crecimiento.

Políticas de salud, higiene y nutrición

como se indicó previamente, muchas naciones están buscando mejorar la salud de las mujeres embarazadas y lactantes. En argentina, Ecuador, Guatemala, nicaragua y panamá, el porcentaje de mujeres embarazadas



que recibieron atención prenatal y el de las que amamantaron a sus hijos por lo menos tres meses entre 2005 y 2006, fue superior a 80%.6 infortu-nadamente, hay pocos datos disponibles en otros países de la región para determinar si estas cifras son representativas de la región como un todo.

las vacunas son otro medio importante para prevenir enfermeda-des y promover la buena salud en los niños; aquellos que reciben todas las vacunas recomendadas tienen menos posibilidad de enfermarse o de transmitir la enfermedad a otros. En ese aspecto, tampoco se cuenta con datos comparativos para todos los países de la región. los índices de vacunación para niños menores de 6 años están disponibles para argen-tina, Ecuador, Guatemala, y nicaragua. la vacuna BcG es prácticamente universal en argentina y nicaragua, donde una gran parte de los niños recibieron las vacunas triple y triple viral (cálculo del Banco mundial usando datos de cEdlas y Banco mundial, 2007).7

los datos disponibles sobre acceso al seguro de salud y cuidado médico también indican amplias variaciones regionales (ver gráfico 2.11). En chile y costa rica, por ejemplo, la mayoría de los pequeños tienen acceso al seguro médico. En otros países, como Bolivia y El salvador, solamente una sexta parte de los infantes reciben dicho servicio. El caso de costa rica es interesante, dado que su piB per cápita se encuentra en el rango medio, pero tiene un porcentaje mucho más alto de niños con acceso al seguro de salud que otros países con niveles de piB per cápita similares (cálculo del Banco mundial usando datos de cEdlas y Banco mundial, 2007).

los índices de cobertura del seguro de salud también varían por quin-til de ingresos, y muy pocos países logran igual cobertura sin tener en cuenta su estatus de ingresos. nuevamente, chile y perú son muy equita-tivos con respecto a la cobertura del seguro de salud para niños menores de 6 años, logrando proporciones de índices de cobertura en los quintiles primero a quinto cercanas a uno. no obstante, en argentina, Uruguay, nicaragua, Bolivia y El salvador esta razón no supera 0,20 indicando desigualdad de cobertura en el seguro de salud para los niños por quintil de ingresos (cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas a hogares sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007]).

6 los datos de prácticas de cuidado prenatal y lactancia, al igual que los índices de vacunación de los niños y programas de alivio de pobreza, provienen de los datos de la encuesta a hogares sEdlac de 2003 a 2006 (cEdlas y Banco mundial) y fue-ron calculados por el Banco mundial.

7 la vacuna Bacille calmette Guerin (BcG) se aplica para proteger a los infantes y niños pequeños contra la tuberculosis y prácticamente es universal para argentina y nicaragua; es una de las vacunas con más amplio uso en el mundo. Una gran parte de los niños de esas naciones también reciben la vacuna triple (contra difte-ria, tétanos y tos ferina o dpt) y la vacuna triple viral (contra sarampión, paperas y rubéola), las cuales son altamente recomendadas (y en algunos casos, incluso obligatorias) para infantes y niños en el mundo desarrollado y en desarrollo.



Educación y cuidado infantil

El porcentaje de niños matriculados en centros de Educación y cuida-do para la primera infancia (EccE, Early Childhood Care and Education centers) es otro indicador básico del nivel alcanzado en los objetivos de dpi. cuando se compara con otras regiones y otros países en desarrollo, la región de américa latina y el caribe tiene, en promedio, indicado-res de EccE relativamente buenos. En el gráfico 2.12 se muestra que las tasas brutas de matrícula (tBm)8 para preescolar en la región están ligeramente por encima de 60%. En años recientes, la región ha mejo-rado la participación de los niños en EccE. los países del caribe, por ejemplo, recientemente han experimentado un incremento espectacular en las tBm de preescolar, las cuales ascendieron de 70% en 1999 a co-bertura universal (100%) en 2004. En la mayoría de países de la región, la educación preescolar obligatoria es sólo de un año y de carácter pú-blico, haciendo que este servicio sea más accesible a las poblaciones con menores ingresos.

8 las tasas brutas de matrícula (GEr por Gross enrollment rates) se calculan divi-diendo el número de niños de cualquier edad matriculados en la escuela entre el número total de los niños en el grupo oficial de edad escolar.

Gráfico 2.11 porcentaje de niños menores de 6 años en la región con acceso al seguro de salud, por país y piB per cápita

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de la encuesta a hogares sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).

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Y al igual que en otros servicios para el desarrollo en la infancia, los promedios regionales de las tasas de matrículas en preescolar enmascaran variaciones importantes. En cuba, Guyana y Jamaica, por ejemplo, las GEr de preescolar están cerca del 100% o lo superan.9 sin embargo, en otros países, como Guatemala, república dominicana, paraguay y co-lombia, la GEr comparativa es inferior a 40%. En estos países, la GEr está por debajo de lo que predeciría la línea de tendencia general, cuando se controla el piB per cápita (ver gráfico 2.13). por el contrario, en Jamaica, Guyana y Ecuador la GEr es mucho mayor de lo que se esperaría. Estos resultados sugieren que en los últimos tres países se ha hecho un esfuerzo relativamente mayor para ampliar las matrículas en preescolar que en naciones con niveles de piB per cápita comparables.

En 2004, un niño de la mayoría de países de la región podía cursar, en promedio, menos de dos años de educación preescolar. las excepciones fueron cuba y Jamaica, donde los niños podían cursar tres o más años, aproximadamente. por el contrario, de los niños de Ecuador y paraguay no se esperaba que completaran ni siquiera un año de educación preesco-lar (UnEsco, 2006). En el gráfico 2.14 puede verse un gráfico comparativo de la educación en preescolar.

Gráfico 2.12 matrículas brutas en educación preescolar a nivel mundial, 1999-2004

Fuente: UnEsco (2006).

Norteamérica / Europa

América Latina

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Asia Oriental

Asia Central

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África subsahariana

Países desarrollados

Países en desarrollo

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9 Es posible que las GEr sean superiores a 100% debido a la matrícula de niños por encima de la edad.



Gráfico 2.13 matrículas brutas para educación preescolar por país y piB per cápita, 2004


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Gráfico 2.14 años esperados de educación preescolar por país, 2004

Fuente: UnEsco 2006.

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PerúMéxico

El SalvadorChile

NicaraguaCosta RicaGuatemala

PanamáColombiaHonduras

Rep. DominicanaBolivia

ParaguayEcuador

Número de años esperados de educación preescolar

País

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a medida que los niños avanzan hacia la educación primaria, muchos quedan rezagados. En la región como un todo, se espera que algo más de 80% de los niños que ingresan al primer grado terminen quinto grado. Esta proporción es más alta que en otras regiones más pobres, como asia meridional y África subsahariana. no obstante, implica una tasa sustan-cial de deserción en la escuela primaria cercana a 20% (UnEsco, 2008).

con respecto a las desigualdades en los ingresos y la matrícula en pro-gramas de educación preescolar en general, las tasas no son uniformes a través de los quintiles de ingresos, sugiriendo que las diferencias socioeco-nómicas tienen incidencia en al menos parte de la variación en las tasas de matrículas dentro de los países. Esto último es especialmente válido en El salvador, Brasil, nicaragua, Bolivia, paraguay y panamá, donde los niños en el primer quintil (el más bajo) están matriculados en programas de educación para la infancia casi a la mitad de la tasa de los niños en el quinto quintil de ingresos. las tasas de matrículas son más homogéneas a través de la distribución de ingresos en méxico, colombia y Ecuador. de hecho, la razón de las tasas de matrícula del primero al quinto quin-til (es decir, el número de niños matriculados cuyas familias están en el quintil más bajo al número de niños matriculados cuyas familias están en el quintil más alto) no es igual a uno en ningún país de la región con datos nacionales disponibles (cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas en hogares sEdlac [cEdlas y Banco mundial, 2007]).

cuando la razón de matrícula del primer al quinto quintil se utiliza para niños entre 5 y 6 años solamente, las razones son más de 80% en muchos países, como méxico, argentina, chile, república Bolivariana de Venezuela, Ecuador y colombia (cálculos del Banco mundial usando datos de encuestas en hogares sEdlac [cEdlas y Banco mundial, 2007]). El hecho de que la heterogeneidad de las matrículas sea más bajo en la mayoría de países cuando el grupo en consideración incluye únicamente a niños entre 5 y 6 años, sugiere que la desigualdad en el acceso a la edu-cación disminuye con la edad. la explicación probablemente tiene que ver con el hecho de que los niños en este grupo tienen más posibilidad de ser matriculados en el preescolar obligatorio.

En realidad, los datos de encuestas nacionales sugieren que, como se espera, las matrículas en el sector público aumenten entre los quintiles de ingresos más bajos. En la mayor parte de países, la participación más alta de las matrículas en el sector público se presenta en el primer quintil de ingresos. por el contrario, en la mayoría de los casos, menos de 12% de los niños en el quinto quintil están matriculados en las escuelas de prees-colar del sector público.

las diferencias socioculturales en américa latina están asociadas in-trínsecamente con las diferencias económicas y el acceso a los servicios. los datos sobre participación en programas educativos de dpi muestran que los grupos indígenas tienen el acceso más bajo a los programas de



bienestar social, incluidas las escuelas de preescolar. Un estudio reciente encargado por el Banco interamericano de desarrollo, por ejemplo, en-contró que existía una brecha amplia en las matrículas entre los niños indígenas y no indígenas en programas de dpi en Ecuador, perú y co-lombia (reveco y cruz, 2006). En Ecuador, la brecha de matrículas entre grupos indígenas y no indígenas es particularmente grande para niños de 1 a 5 años de edad. mientras que los niños no indígenas ecuatorianos, ni afrodescendientes, de 5 años de edad se matriculan en educación para la primera infancia a tasas cercanas al 80%, las matrículas de los niños indígenas están más cerca de 50% y en los infantes afrodescendientes, más cerca de 70% (reveco y cruz, 2006).

Alivio de la pobreza

Existe una enorme variación en la prevalencia de los programas de ali-vio de la pobreza en américa latina y el caribe, incluso en los hogares situados en los quintiles de ingresos más bajos. según datos de 2007 de la Base de datos socioeconómicos para américa latina y el caribe (sEdlac por Socio-Economic Database for Latin America and the Ca-ribbean) producidos por el centro de Estudios distributivos laborales y sociales (cEdlas) y el Banco mundial, menos de 3% de los hogares con niños pequeños en argentina, nicaragua y Bolivia participan en progra-mas de alivio de la pobreza.10 (Ver apéndice 1 para cuadros detallados.) Únicamente entre 2 y 5% de los hogares con niños pequeños situados en el quintil de ingresos más bajo en estos países recibieron alguna clase de asistencia para alivio de la pobreza. El porcentaje más bajo de bene-ficiarios en este nivel de ingresos es particularmente sorprendente en los casos de Bolivia y nicaragua, que se encuentran entre los países más po-bres de la región. otras naciones, como chile y perú, tienen porcentajes más altos de hogares con niños en dichos programas (cEdlas y Banco mundial, 2007). como es de esperarse, la participación más alta de ni-ños que reciben asistencia para alivio de la pobreza en estos dos países se encuentra en los hogares situados en los quintiles de ingresos primero y segundo.

10 la Base de datos socioeconómicos para américa latina y el caribe (sEdlac) cate-goriza la red de seguridad y otros programas de alivio de la pobreza. En américa latina, estos últimos incluyen los programas Jefes de Hogar en argentina; pasis, asignaciones familiares, subsidio Único familiar, subsidio de cesantía y subsidio de agua potable en chile; comedores Escolares en colombia; una amplia gama de programas sociales en Guatemala; bonos de alimentación en Jamaica; procam-po y progresa (oportunidades) en méxico; programa de Empleo y programa de donación de alimentos en nicaragua; programas de asistencia en alimentos, salud y educación en perú; y asignaciones familiares en Uruguay (cEdlas y el Banco mundial, 2007).



resumenEste capítulo revisó el contexto del desarrollo en la primera infancia en américa latina y el caribe, incluyendo los entornos macro y micro y los indicadores generales de dpi. los indicadores socioeconómicos y de dpi muestran que la región sigue rezagada en relación con las naciones desarrolladas, pero logra resultados superiores respecto a otras regiones más pobres del mundo. la característica sorprendente de la región es la enorme disparidad en muchos indicadores de desarrollo de la infancia.

aunque algunos países en la región tienen indicadores de dpi más cercanos a los estándares de naciones desarrolladas, los indicadores de Bolivia, El salvador, Guatemala y nicaragua revelan que los infantes, particularmente aquellos situados en los quintiles de ingresos más bajos, se encuentran en una situación de desventaja severa. El cuadro 2.3 resu-me las características clave contextuales y de dpi que se han analizado en este capítulo, país por país.

como se muestra en el cuadro, solamente una pequeña participación de la población menor de 6 años de edad en costa rica, argentina y chile vive en la pobreza. En contraste, la situación es mucho más difícil en El salvador, nicaragua y perú. contrastes similares se encuentran con respecto al acceso a servicios básicos de dpi, como educación, seguro de salud y vacunas. los indicadores presentados previamente pueden reflejar niveles históricos bajos de inversión en dpi. infortunadamente, pocos paí-ses en el mundo desglosan las cifras de inversión pública por actividades de dpi. En américa latina y el caribe, además, no existen tales cifras. El estimativo de inversión en dpi que se presenta en el cuadro 2.3 se obtuvo considerando los gastos de cada país (una participación del piB) en educa-ción preescolar. aunque esta cifra no incluye gastos en salud, nutrición u otros servicios de dpi, puede utilizarse como una medida aproximada del esfuerzo de un país en actividades de dpi. los porcentajes mostrados en el cuadro sugieren que pocos países invierten más de 0,2% del piB en servi-cios de preescolar, una cifra que se compara de manera desfavorable con los países desarrollados de la ocdE, cuyo promedio es cercano a 0,4%.



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3

Evidencia de intervenciones en la primera infancia en el mundo

En EstE capítUlo sE EstUdia EVidEncia existente de que las intervenciones en el desarrollo en la primera infancia, incluidas intervenciones en salud, nutrición, educación y alivio de la pobreza, están entre los mejores recur-sos de política disponibles para que los gobiernos ayuden a los niños a salir de la pobreza y permitirles disfrutar de una vida más feliz y produc-tiva. como se indicó en los capítulos anteriores, las políticas de dpi abar-can desde la prestación de servicios de educación y cuidado en la primera infancia hasta programas de salud, higiene y nutrición para los padres y sus hijos e intervenciones para reducir la pobreza. El gráfico 3.1 muestra las diferentes políticas sectoriales que pueden mejorar los resultados de dpi, las cuales pueden estar dirigidas al niño, los padres y/o cuidadores primarios. las intervenciones pueden darse en el hogar, la escuela o un centro de cuidado infantil; un hospital, clínica o centro de salud comunal o en un espacio donde se reúna la comunidad. a menudo las políticas de dpi están dirigidas a diversos grupos y se aplican en distintos lugares.

numerosos estudios han demostrado que los programas de dpi bene-fician a los niños y sus padres hasta mucho después de los años en que se realiza una intervención. sin embargo, el rigor y la base comparativa de dichos estudios difieren de una manera pronunciada. no obstante, se puede afirmar con seguridad que la investigación sobre programas a pe-queña y gran escala ha mostrado resultados positivos tanto en naciones desarrolladas como en países en desarrollo. a pesar de la diversa calidad de los estudios existentes, el conjunto de la evidencia sustenta el con-cepto de que los programas de dpi pueden estimular el desarrollo de los niños y aliviar los efectos negativos de las situaciones de desventaja. En las siguientes secciones se revisan algunos de los principales estudios de investigación que han contribuido a este conjunto de trabajos. se comien-za con una discusión de programas aplicados en países desarrollados y luego se pasa al estudio de programas en naciones en desarrollo fuera de



américa latina y el caribe. después, el capítulo 4 investiga la evidencia de programas en esta última región.

intervenciones en países desarrolladosQuizá los tres programas de dpi más estudiados en el mundo desa-rrollado son carolina abecedarian, chicago child parent program y Highscope/perry preschool en Estados Unidos. se ha realizado una in-vestigación extensa acerca de sus impresionantes resultados a corto y largo plazo.

Programas en pequeña escala

El perry preschool program de Ypsilanti, míchigan, se inició en 1962 y continuó hasta 1967. El programa brindaba medio día de educación pre-escolar a 123 niños entre 3 y 4 años de edad, más una visita semanal de hora y media a la madre y el niño en su hogar, durante dos años. El grupo beneficiario fue de niños en alto riesgo de vecindarios en desventaja.

Gráfico 3.1 políticas multisectoriales que pueden afectar el dpi

Fuente: las autoras.

Salud, higiene y nutriciónCuidado materno

Acueducto y alcantarilladoPrevención

Salud mentalAlimentación y suplementos

alimenticios

EducaciónPrácticas de crianza

Cuidado infantil

Preescolar

Alivio de la pobrezaContribución a ingresos

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Grupos objetivoPolíticas de DPI


EVidEncia dE intErVEncionEs 49

los niños fueron asignados en forma aleatoria a un grupo de trata-miento y control al comienzo del programa. las evaluaciones del pro-grama se realizaron anualmente hasta que los niños llegaron a 11 años de edad y después a los 14, 15, 19, 27 y 40. cada vez que se evaluó a los niños, se registraron beneficios importantes. la participación en el grupo

Recuadro 3.1 interpretación de estudios existentes sobre intervenciones en dpi

los resultados de los estudios de evaluación del impacto de los programas de dpi deben interpretarse con varias observaciones, las cuales en conjunto defienden un uso variado y, en ocasiones, condicional de sus resultados. los numerosos desafíos metodológicos de estos estudios incluyen lo si-guiente:

• Losestudioslongitudinalesydeimpactodeltemavaríanencuantoasu rigurosidad, incluyendo el tamaño de la muestra, la exactitud del diseño del estudio, y si los efectos estimados son el resultado de una prueba aleatoria donde los niños se asignan al azar a los grupos de tratamiento y control.

• Losimpactosalargoplazodelasintervencionesdedpi en los resul-tados de la vida futura son difíciles de percibir. numerosos estudios indican solamente “asociaciones” entre los dos, que no necesariamen-te implican causalidad debido al proceso usado para seleccionar a los participantes en el programa (ver, por ejemplo, Behrman y otros, 2008, y Banco mundial, 2007).

• Aúnnohayclaridadsobrelaimportanciadelaedaddeiniciacióndelos niños en programas de dpi, como tampoco en cuanto a la duración de su participación para la efectividad general de dichos programas.

• Lasdiferentesdimensionesdeldesarrolloenlaprimerainfancia–cog-nitiva, socioemocional y física– pueden diferir en importancia en dis-tintos contextos y también pueden tener sinergias importantes.

• Resultadifícilinterpretarlasevaluacionesdelimpactodelosnivelesde educación de los padres sobre los resultados de dpi debido a que los padres más educados también tienen mayor posibilidad de contar con una capacidad cognitiva más alta. por tanto, la asociación entre escolaridad de los padres y resultados del hijo puede estar sobresti-mada, dada la asociación subyacente entre capacidad de los padres y escolaridad.

Fuente: las autoras.Nota: la asignación aleatoria de los niños a los grupos de tratamiento y control permite que los investigadores identifiquen correctamente los efectos del programa, y separarlos de diferencias preexistentes, no observadas y no controladas, entre los tratamientos y los controles.



de tratamiento dio como resultado un mejor desempeño en las pruebas de lenguaje y cognitivas a la edad de 7 años, en las pruebas de logros escolares a las edades de 9, 10 y 14, y en pruebas de nivel cultural a los 19 y 27. a la edad de 40 años, la mediana de los ingresos de los adultos que habían participado en el programa superó en más de un tercio a los ingresos medios de los adultos que no habían participado en el mismo. además, los participantes tenían menores índices de encarcelamiento y mayor posibilidad de estar empleados que los no participantes (schwein-hart, 2005, citado por schady, 2006).

El programa carolina abecedarian es otra intervención en pequeña escala que demostró resultados positivos similares. se implementó en el estado de carolina del norte, en Estados Unidos, y ofreció servicios particularmente intensivos desde el nacimiento hasta la edad de 5 años a cerca de cien niños en condiciones de desventaja. los niños fueron asignados en forma aleatoria a un grupo de tratamiento o de control. El grupo de tratamiento recibió 8 horas diarias de cuidado infantil enrique-cedor en un centro de atención durante 5 días a la semana, 50 semanas al año. para la época en que los pequeños ingresaron a la escuela primaria, quienes habían estado en el programa de educación temprana nuevamen-te fueron distribuidos en dos grupos en forma aleatoria, uno de los cua-les no recibió intervención adicional. El otro grupo recibió intervención continua en la forma de un profesor de refuerzo en la casa o la escuela. se reunieron datos de los niños a las edades de 3, 5, 12, 15 y 21 años. los datos demostraron que los niños que participaron en el programa de educación temprana desde el nacimiento hasta los 5 años obtuvieron puntajes más altos en las pruebas de logros, repitieron menos grados y recibieron menos educación especial que los niños que no participaron en el programa (campbell y otros, 2001). a la edad de 21, las personas que habían participado en el programa de educación temprana tuvieron puntajes promedio más altos en las pruebas y el doble de posibilidad de permanecer en la escuela o asistir a una universidad durante cuatro años, que los adultos jóvenes que no se habían beneficiado del programa (campbell y otros, 2002).

otro programa en pequeña escala que demostró impactos positivos sobre los resultados del desarrollo en la infancia fue el chicago child pa-rent program. El programa ofrecía servicios de apoyo familiar y preesco-lar a niños de familias de bajos ingresos con edades de 3 o 4 años, en 22 centros localizados en escuelas públicas de chicago. los centros ofrecían enseñanza en destrezas básicas de lectura y lenguaje, al igual que pro-gramas de desarrollo social y psicológico y estimulaban la participación de los padres en las actividades de clase, salidas educativas y clases de educación para adultos. también ofrecían servicios de salud y desayuno y almuerzo gratuitos; 13 de estos centros brindaban servicios adicionales de educación hasta el tercer grado. los datos de los niños de los grupos



de tratamiento y control se recogían periódicamente, y en algunos estu-dios se reunieron datos hasta que los niños llegaron a ser adultos de 22 años (lynch, 2004). Estos datos demostraron que la participación en el programa estaba asociada con resultados de conducta positivos, inclui-das destrezas cognitivas superiores, mayores logros educativos, menor uso de servicios de ayuda extra clase, tasas de terminación de la escuela secundaria más altas a la edad de 20 años y tasas más bajas de arresto juvenil a la edad de 18 (reynolds y otros, 2002).

El Chicago Longitudinal Study siguió a cerca de 1.150 estudiantes que asistieron a los centros child parent entre 1983 y 1986, y los compa-ró con un grupo de control de 389 niños de la misma edad que cumplie-ron los criterios de elegibilidad para la participación en el programa. El estudio encontró que los niños que participaron en el programa tuvieron puntajes más altos en las pruebas de logros a las edades de 5, 6, 9 y 14, y pasaron menos tiempo en educación especial hasta la edad de 18. tam-bién obtuvieron tasas más bajas de repetición de grados que los niños que no participaron del programa y, además, los índices de delincuencia entre los participantes fueron significativamente más bajos, mientras que las tasas de graduación de la escuela secundaria fueron más altas que para los niños que no fueron beneficiarios del programa.

Programas en gran escala

los programas perry preschool, carolina abecedarian y chicago child parent se implementaron en sitios específicos (Ypsilanti, míchigan; caro-lina del norte y chicago, illinois, respectivamente), lo cual podría hacer que el contexto y las características del programa fueran difíciles de repe-tir en una escala mayor. sin embargo, existe evidencia de que programas nacionales de dpi en Estados Unidos lograron efectos similares funcio-nando a una escala mayor en contextos y situaciones muy diferentes. dos de los programas más estudiados son Head Start y Early Head Start.

El Head Start Program se introdujo en 1965 para brindar a niños entre 3 y 5 años de edad servicios completos de apoyo, incluida educa-ción en la primera infancia, servicios de desarrollo, salud y nutrición. El programa también ofreció servicios educativos para los padres de estos pequeños. Entre 2001 y 2007, el programa cubrió a más de 900.000 niños cada año que fueron atendidos durante 2007 en más de 18.000 centros locales.1 aunque el programa es grande, apenas atiende alrededor de 35% de los niños elegibles entre 3 y 4 años de edad (currie, 2000). los programas locales pueden optar por servicios en la escuela o el hogar o una combinación de ambos; sin embargo, todos los programas deben

1 datos del U.s. department of Health and Human services, administration for children and families, http://www.acf.hhs.gov/programs/ohs/about/fy2008.html.



cumplir con estándares de desempeño específicos que garantizan un nivel de calidad mínimo. El cumplimiento se evalúa cada tres años a través de monitores federales.

aunque no se ha hecho una evaluación longitudinal aleatoria a gran escala del programa Head start, estudios no aleatorios usando grupos de comparación relevantes informan resultados positivos. En varios de ellos (currie y thomas, 1995, 2000; currie 2000, 2001; Barnett, 2002; Garcés y otros, 2002; oden, schweinhart y Weikart, 2000) han encon-trado efectos positivos y duraderos entre los niños participantes en este programa, como se documenta en puntajes de pruebas, tasas de ter-minación de la educación secundaria y asistencia a la universidad. En estos estudios también se encontró que los participantes tuvieron una probabilidad mayor de alcanzar en secundaria el grado de desarrollo Educativo General (GEd, General Educational Development) y menos posibilidad de ser arrestados. sin embargo, el impacto de Head start durante los años de la niñez y la adolescencia es un tema que susci-ta debates polémicos. algunos estudios han encontrado que los efectos positivos disminuían cuando los participantes tenían entre 7 y 11 años. currie y thomas (2000) encontraron que el efecto de esa disminución es el resultado de la baja calidad de la escolaridad subsiguiente para los niños afroamericanos participantes en el Head start program. otros in-vestigadores, como Barnett (2002), han sostenido que no existe ningún efecto de esa naturaleza, atribuyendo dicha situación a diseños de la evaluación deficientes.

la evaluación del Early Head Start (EHs) Program, un subproducto del Head Start, ha tratado de responder a las críticas de evaluaciones anteriores del Head Start. El programa EHs está dirigido a niños entre su nacimiento y los 3 años de edad, junto con mujeres embarazadas y lactantes. al igual que el Head start, la implementación local del progra-ma es muy variada. Entre 1996 y 2001 se hizo una evaluación aleatoria cuidadosamente controlada (love y otros, 2005); en ella se asignaron aleatoriamente 3.001 familias a 17 programas de EHs. al momento del registro de los participantes en el programa se realizaron entrevistas con los cuidadores primarios, evaluaciones del niño y observaciones de las interacciones padres-hijo, las cuales se repitieron cuando los niños tenían 3 años. El estudio se dirigió a determinar i) si un programa implementado por la comunidad, con escala nacional y financiación federal, podía tener impacto sobre la trayectoria del desarrollo de los niños (como se había mostrado en programas de demostración en sitios únicos); ii) si la calidad de servicios clave (medida por el cumplimiento de las normas de desem-peño de EHs) era importante; y iii) si la intervención debía dirigirse a los padres, los niños o a ambos. los resultados demostraron que los niños participantes de 3 años de edad tuvieron resultados significativamente mejores que los niños del grupo de control, en desarrollo cognitivo y del



lenguaje.2 además, los participantes de tres años de edad presentaron niveles más bajos de comportamiento agresivo, según informaron sus pa-dres, y alcanzaron puntajes más altos en las evaluaciones de su capacidad para vincularse con sus padres en una situación de juego semiestructu-rada. así mismo, los padres de EHs brindaron más respaldo emocional, estimularon más a sus hijos en casa, leyeron con más frecuencia con ellos y los castigaron menos que los padres del grupo de control. la evaluación no encontró ningún impacto sobre el desarrollo cognitivo y del lenguaje de los participantes con programas en el hogar, pero los enfoques mixtos y basados en el centro dieron resultados positivos. de otro lado, se en-contraron impactos significativos en el desarrollo socioemocional en los modelos mixtos y basados en el hogar.

En irlanda se implementó un programa similar llamado programa de madres comunitarias (cmp, Community Mothers Programme), que se lanzó a comienzos de la década de 1980. El cmp ayuda a las madres que dan a luz a su primer hijo para tener un buen comienzo. funciona principalmente en áreas menos privilegiadas de las ciudades y se ofrece a todas las madres primerizas; la participación es voluntaria. En 2005, más de 50% de las mujeres vinculadas al programa eran madres solteras, y cerca de 10%, adolescentes (Bardon, 2006).

El cmp ofrece servicios de apoyo a los niños participantes hasta 1 año de edad. para evaluar su efectividad, en 1990 se realizó una prueba aleatoria controlada, en una época en que los niños participantes (y los del grupo de control) tenían un año. la evaluación documentó una fuerte asociación entre las madres del grupo de tratamiento y un comporta-miento de crianza positivo. las madres que participaron en el programa tuvieron más posibilidad de leerles a sus hijos a diario y practicar con ellos juegos que promovían el desarrollo cognitivo. ocho años después del lanzamiento del programa, en un estudio de seguimiento se evaluó si los beneficios demostrados a la edad de un año se mantenían a los 8. los evaluadores encontraron que el programa producía efectos benéficos sostenidos sobre las destrezas de crianza y la autoestima materna, con beneficios que se extendían luego a los hijos. las madres que participa-ron en la intervención tuvieron significativamente mayor posibilidad de revisar las tareas y no aplicar castigos como método de disciplina que las madres del grupo de control (Johnson y otros, 2000).

Estudios longitudinales

los análisis basados en estudios longitudinales de niños y jóvenes en naciones desarrolladas también ofrecen un recurso importante de docu-

2 El desarrollo cognitivo se midió con las Escalas Bayley de desarrollo infantil (Bsid) y el desarrollo del lenguaje se midió con la prueba de Vocabulario en imágenes peabody (ppVt-iii).



mentación sobre los resultados a largo plazo de las intervenciones en la primera infancia. por ejemplo, el Study of Early Child Care en Estados Unidos realizado por el national institute of child Health and Human development (nicHd) es un estudio longitudinal que comenzó en 1991 con una muestra nacional de 1.300 niños recién nacidos. El estudio ha demostrado que los niños que participaron en programas de cuidado in-fantil de alta calidad se desempeñaron mejor en destrezas cognitivas y del lenguaje que los niños que asistieron a programas de baja calidad. tam-bién se encontró que los niños que pasaron más horas en cuidado de baja calidad presentaron más problemas de comportamiento relacionados con agresividad (Waldfogel, 1999).

Un estudio similar de la efectividad del preescolar en el reino Unido buscó si se podían establecer tendencias positivas entre los participantes más adelante en su vida. El Early Childhood Longitudinal Study –Kin-dergarten Class of 1998-99 (Ecls-K) recopiló datos sobre una muestra nacional representativa de niños y encontró que la asistencia al prees-colar aumentaba las destrezas en matemáticas y lectura al iniciar la es-cuela (magnuson, ruhm y Waldfogel, 2004).3 los datos del Estudio de la cohorte Británica de 1958, que hizo seguimiento a 8.500 niños desde la infancia hasta la edad de 33 años, también encontró que, después de controlar factores importantes como características del niño, los padres, la familia y el vecindario, los adultos que habían participado de alguna manera en el programa de dpi percibían salarios más altos que aquellos que fueron cuidados en casa. El estudio encontró que los efectos del pre-escolar obligatorio en pruebas cognitivas fueron altamente significativos a las edades de 7, 11 y 16, pero que estas ganancias disminuían con el paso del tiempo (desde un aumento de 9% de una desviación estándar en puntajes promedio de pruebas a la edad de 7 años hasta apenas la mitad de este porcentaje a la edad de 16). los efectos de la socialización fueron mixtos, con algunos efectos más pequeños pero positivos a la edad de 7 años, aunque la participación en dpi afectó negativamente tipos particu-lares de destrezas sociales como las de autocontrol (como irritabilidad y dificultad de concentración). finalmente, se encontró que los adultos que habían asistido a educación preescolar obligatoria tenían más posibilidad de haber sido calificados y estar empleados a la edad de 33 años (Good-man y sianesi, 2005).

3 para controlar la desviación potencial en la selección basada en variables no ob-servables, los investigadores usaron métodos de efectos fijos, tendencia de corres-pondencia en los puntajes y variable instrumental. El estudio encontró efectos significativos en las destrezas de matemáticas y lenguaje por la asistencia al pre-escolar (con un efecto de 0,10 a 0,12), pero señaló que dicha asistencia aumentó problemas de agresión y comportamiento. los efectos de la asistencia persistieron mucho más entre los niños de familias pobres.



otro estudio longitudinal en el reino Unido, el Effective Provision of Preschool Education Project (EppE), siguió más de 3.000 niños entre 3 y 11 años de edad que asistieron a distintos preescolares. El estudio encon-tró que la calidad y cantidad de asistencia al preescolar tuvieron efectos positivos sobre el desarrollo cognitivo y social y/o de comportamiento. los niños que asistieron a programas integrados que combinaban educa-ción y cuidado infantil, al igual que a guarderías con personal altamente calificado alcanzaron más avances en su desarrollo. adicionalmente, el estudio encontró que asistir a preescolares de alta calidad produjo bene-ficios en las destrezas de matemáticas y lectura que persistieron hasta la edad de 10 años, incluso después de controlar las diferencias socioeconó-mica (samons y otros, 2007).

intervenciones en países en desarrollo fuera de américa latina

los países desarrollados no son los únicos en reconocer que las interven-ciones en dpi pueden tener resultados positivos duraderos. la evidencia sobre la efectividad de los programas de dpi en el mundo en desarrollo está creciendo. En 1999, por ejemplo, el gobierno de filipinas lanzó un proyec-to de dpi a cinco años en tres regiones del sur que cubrían alrededor de 2,2 millones de hogares. En 2002, el proyecto formó parte de un programa gu-bernamental más amplio que se estableció formalmente mediante la ley de desarrollo y cuidado en la primera infancia (ley de la república 8980).

Filipinas

la meta dominante del programa de dpi es mejorar la supervivencia y el potencial de desarrollo de los niños, en particular los más vulnerables y en condiciones de desventaja i) minimizando los riesgos de salud de los niños más pequeños; ii) contribuyendo al conocimiento de los padres y la comu-nidad sobre el desarrollo del niño y estimulando su participación activa en el programa; iii) impulsando políticas y legislación amigables con los niños; iv) mejorando la capacidad y actitud de los prestadores de servicios relacio-nados con la infancia; y v) movilizando recursos y estableciendo mecanis-mos de financiación viables para proyectos de dpi (armecin y otros, 2006).

durante tres años se recopilaron datos longitudinales de aproxima-damente 6.700 niños en hogares seleccionados en forma aleatoria, en regiones de control y tratamiento. sin embargo, la participación en el programa no se asignó aleatoriamente.4 El estudio midió la “intención de

4 El estudio de armecin (2006) utiliza técnicas de diferencias en las diferencias para la estimación de la correspondencia de puntajes, para evaluar el impacto del pro-grama, a la vez que controla una variedad de características observadas medidas



tratar” (el efecto de tener el programa para todos los niños en un rango de edad en una comunidad, asistieran o no todos), y encontró efectos po-sitivos en un rango de resultados de desarrollo. se documentaron resulta-dos positivos en destrezas de desarrollo cognitivo, motor, del lenguaje y social de los niños, al igual que en cuanto a su estatus nutricional a corto plazo. los niños en áreas de tratamiento también presentaron una mejo-ra sustancial en los siete dominios de desarrollo infantil, en comparación con los niños en las áreas de control. El estudio también demostró que la duración de la participación aumentó el impacto del programa, siendo mayor cuando la participación fue superior a 12 meses. finalmente, el estudio encontró que los efectos de la participación en el programa fue-ron más amplios para niños menores de 4 años al momento del último estudio: los puntajes z para niños con edades de 2 y 3 años fueron más altos con desviaciones estándar de 0,5 hasta 1,8 para el desarrollo motor y del lenguaje (armecin y otros, 2006).

Uganda

Un estudio reciente hizo el seguimiento al progreso de los participantes en el programa Uganda Nutrition and Early Child Development Program, el cual se inició en 1998, integrado por servicios piloto de dpi en sub-condados seleccionados, en más de 30 distritos del país. las actividades incluyeron ferias de salud para niños, organizadas a nivel de parroquias cada seis meses, junto con actividades de promoción del crecimiento de la comunidad5 y subvenciones basadas en la comunidad para seguridad ali-mentaria o programas de dpi. la evaluación incluyó una prueba aleatoria con datos básicos del estudio y datos del estudio de seguimiento para niños de 50 parroquias en la parte oriental del país. las parroquias en tratamiento se asignaron aleatoriamente para recibir todos los servicios del proyecto, o todos los servicios del proyecto más medicinas contra el parasitismo.

El resultado fue que el proyecto tenía un impacto positivo sobre el estatus nutricional de los niños menores de un año, con efectos de la mitad de una desviación estándar. El proyecto también tuvo efectos po-sitivos, aunque estadísticamente no significativos, sobre las prácticas de crianza en los sitios del proyecto. En términos del impacto sobre el de-sarrollo cognitivo, el proyecto sólo tuvo un efecto positivo para niños

en los niveles municipal, doméstico e infantil, lo mismo que características fijas no observadas (como la salud del niño y el entorno del hogar).

5 la promoción del crecimiento de la comunidad es un enfoque ampliamente de-fendido para promover prácticas recomendadas de cuidado infantil y vincular activamente a las familias de los pequeños y su comunidad, para mantener el crecimiento adecuado de los infantes.



de tres años en relación con su para conceptos numéricos (alderman, 2007). los servicios en el proyecto de Uganda no fueron tan intensivos ni amplios como los del proyecto de filipinas, lo cual quizás puede ex-plicar por qué tuvo efectos estimados menores sobre los resultados del desarrollo infantil.

El Turkish Early Enrichment Project se constituyó para evaluar el impacto de una combinación óptima de cuidado educativo en preesco-lar e intervención en el hogar sobre el desarrollo general de niños de la ciudad de Estambul con desventajas socioeconómicas. El programa ofre-ció servicios enriquecedores para la primera infancia y capacitación para madres residentes en áreas de bajos ingresos de la ciudad. los servicios enriquecedores en el hogar o en el centro se estudiaron por separado y en conjunto (Kagitcibasi, sunar y Bekman, 1988). En el estudio se hizo se-guimiento a 255 niños entre 3 y 5 años, y a sus madres. algunas familias participaron en intervenciones de enriquecimiento basadas en el centro y otras en el hogar. Un tercer grupo recibió una combinación de ambas intervenciones por un período de dos años.

las madres asistieron a reuniones del grupo para ampliar las prácticas de crianza, que las capacitaron para promover el desarrollo del lenguaje del niño y estrategias para la resolución de problemas. En un estudio de seguimiento a los 10 años, Kagitcibasi (1992) demostró que 86% de los niños del programa aún asistían a la escuela, en comparación con 67% de los niños del grupo de control. los pequeños participantes también llegaron a grados escolares más altos y mostraron una mayor confianza en sí mismos.

Vietnam

En Vietnam, Watanabe y otros (2005) buscaron evaluar si una interven-ción en la educación en la primera infancia, la cual incluía agregar una intervención nutricional durante las edades de preescolar, tenía efectos duraderos sobre el desarrollo cognitivo de niños en edad escolar en zonas rurales de Vietnam. El estudio se concentró en un total de 313 niños entre 6 y medio y 8 y medio años de edad (grados 1 y 2 en escuela primaria) en dos comunas que participaron en la intervención nutricional o en la in-tervención nutricional y las intervenciones en educación para la primera infancia entre 1999 y 2003.

se recopilaron las mediciones de la estatura y los resultados de las pruebas cognitivas de los niños, y las características del hogar se deter-minaron mediante entrevistas con las madres. se elaboró un conjunto de datos longitudinales mediante la integración de estos datos con informa-ción recogida previamente de los mismos niños en estudios anteriores. El análisis detectó efectos significativos de la intervención en preescolar, en comparación con la intervención nutricional. El efecto benéfico del



programa sobre puntajes en pruebas cognitivas, por ejemplo, fue grande para los niños con mayor desafío nutricional, cuyos puntajes z de estatu-ra para la edad descendieron o se mantuvieron en el rango de retraso en el crecimiento.

resumenla evidencia de países desarrollados y en desarrollo fuera de américa latina demuestra que los programas de dpi pueden tener efectos positivos y permitir que los gobiernos superen algunas de las consecuencias aso-ciadas con la desigualdad de oportunidades (como los niños que nacen en la pobreza o que se crían en ambientes sin estímulos). si a los niños de familias pobres se les ofrecen servicios de desarrollo infantil, enrique-cedores y positivos, a través de programas especialmente creados para ellos y sus cuidadores, es muy probable que sus resultados de desarrollo mejoren. El siguiente capítulo se desarrolló sobre el análisis que se inició aquí, con un examen de las intervenciones de dpi en los países de américa latina y el caribe.


4

programas de dpi en américa latina y el caribe

EstE capítUlo sE Basa En la EVidEncia prEsEntada en el capítulo 3 sobre las intervenciones en dpi en países fuera de la región; primero presenta una imagen general de la inversión en programas de dpi en américa lati-na y el caribe, y luego examina en detalle intervenciones individuales en la región, haciendo un análisis sobre el impacto que han tenido en los tres principales resultados del desarrollo en la primera infancia: desarrollo cognitivo, desarrollo socioemocional y salud física y bienestar.

inversión regional en dpi Estimar los gastos totales en los niños desde el nacimiento hasta la edad de seis años en esta región no es una tarea fácil. En américa latina y el caribe son pocos los indicadores de finanzas públicas que manejan específicamente las inversiones en dpi, situación que hace imposible de-terminar una imagen precisa de los esfuerzos de cada país. Una mejor contabilización que diera como resultado indicadores detallados de las finanzas públicas en dpi generaría mejor información que se podría utili-zar, entonces, para justificar las inversiones públicas en el sector.

aunque los gastos públicos en dpi como una parte del piB son una me-dida elemental para comparar los esfuerzos relativos de diferentes países, para la promoción e implementación de programas de dpi, es muy difícil calcular las inversiones en este sector por dos razones principales: la pri-mera es que los fondos de inversión para dpi se derivan de múltiples sec-tores, que incluyen educación, salud y bienestar social; en segundo lugar, la participación de la inversión en programas de dpi dentro de un sector dado usualmente no está asignada. considerando que no se dispone de cifras sobre la inversión general, la mayoría de estimados son aproxima-dos y se basan en las inversiones en educación preescolar.



Educación preescolar: un indicador que funciona

para los países de américa latina y el caribe resulta común referirse a la participación del presupuesto de educación destinado a la educación preescolar, como un indicador de dpi. a diferencia de los países de la ocdE, la cobertura de protección social, servicios de asistencia y transfe-rencias está limitada en la mayoría de las naciones de la región. además, la inversión en servicios de salud usualmente no se considera cuando se calculan las inversiones en la juventud. observando los gastos en edu-cación preescolar en la región (ver gráfico 4.1), resulta evidente que las inversiones en dpi oscilan entre menos de 1% hasta ligeramente más del 12% de los gastos totales en educación de los países considerados individualmente.

la inversión en educación preescolar también se puede analizar como una parte del producto nacional bruto (pnB). cuando se mide de esta manera, los gastos públicos regionales en dpi son extremadamente bajos. con excepción de Guyana, méxico y Barbados, los demás países invier-ten menos de 0,5% del pnB en educación preescolar (ver gráfico 4.2).

Gráfico 4.1 Gastos en educación preescolar como parte de los gastos totales en educación, 2004 (porcentaje)

Fuente: Uis data centre, instituto para Estadísticas de UnEsco (http://data.un.org/).Notas: datos del año más reciente disponible, como sigue: Guyana, 2007; méxico, 2005; chile, 2006; El salvador, 2007; perú, 2004; costa rica, 2006; chile, 2007; Guatemala, 2007; cuba, 2007; Jamaica, 2007; paraguay, 2007; Venezuela, r.B. de, 2004; Brasil, 2005; argentina, 2004; aruba, 2007; Bermuda, 2006; Barbados, 2005; colombia, 2004; Belice, 2005; san Vicente y las Granadinas, 2005; santa lucía, 2006.

Porcentaje

0 2 4 6 8 10 12 14

GuyanaMéxico

El SalvadorPerú

Costa RicaChile

GuatemalaCuba

JamaicaParaguay

Venezuela, R. B. deBrasil

Argentina Aruba

Bermuda Barbados Colombia

BeliceSan Vicente y las Granadinas

Santa Lucía


proGramas dE dEsarrollo En la primEra infancia En alc 61

Una comparación con países de la ocdE (ver gráfico 4.3) revela cuán pequeño es el nivel de inversión en dpi en américa latina y el caribe, considerando particularmente que la mayoría de naciones de la ocdE tie-nen economías más grandes. debido a que pocas naciones clasifican todas las inversiones en infancia en una categoría, es difícil lograr una medida comparativa mejor de la que se muestra en el gráfico 4.3. suecia es uno de los pocos países del mundo que informan sobre sus gastos públicos en los niños, junto con la asignación de esos gastos. la mayor parte de la in-versión sueca está dirigida a los primeros años en forma de transferencias de efectivo, educación preescolar (para niños con edades de 1 a 6 años) y atención en salud. de hecho, la inversión pública sueca en la primera infancia como porcentaje del piB es una de las más altas de la ocdE. suecia invierte aproximadamente 1,3% del piB en servicios para niños de 1 a 6 años como cuidado infantil y educación preescolar, que se clasifican bajo la categoría de preescolar. sumando estas inversiones a las transferencias de efectivo y alivios tributarios, los suecos gastan aproximadamente 3,5% del piB en beneficios familiares totales para los niños pequeños. solamente noruega y finlandia invierten más que suecia en la primera infancia. En comparación con Estados Unidos, que gasta alrededor de 0,6% del piB en el desarrollo en la infancia temprana, el nivel escandinavo de inversión es impresionante. incluso méxico invierte una parte relativamente mayor de su piB en este sector respecto a Estados Unidos: aproximadamente 0,8%.

Gráfico 4.2 Gasto público en educación primaria como una parte del pnB, 2004 (porcentaje)

Fuente: UnEsco 2006.

0 0,1 0,2 0,.3 0,4 0,5 0,6 0,7

Porcentaje

GuyanaMéxico

BarbadosCosta Rica

ChileSan Cristóbal y Nieves

ParaguayJamaica

GrenadaArgentina

El SalvadorPerú

BoliviaGuatemalaColombia

Antigua y BarbudaBelice

Santa LucíaNicaragua



Visión general de los programas de dpi en américa latina y el caribe

como se indicó previamente, la mayoría de los programas que apoyan el desarrollo en la primera infancia en la región son esfuerzos indepen-dientes que varían en su alcance, servicios ofrecidos y modo de prestación de dichos servicios. además, la cobertura de servicios de dpi en améri-ca latina sigue siendo limitada: los programas existentes atienden una pequeña fracción de las poblaciones beneficiarias potenciales, especial-mente entre los niños más pequeños. la mayoría de programas buscan metas comunes como: i) aumento del desarrollo inicial en la vida del niño, que incluye su desarrollo cognitivo y socioemocional, crecimiento físico y bienestar; ii) aumento del cuidado prenatal con servicios e infor-mación para fortalecer la probabilidad de dar a luz un bebé saludable; y iii) educación de los padres y/o cuidadores para lograr mejores prácticas de crianza, salud e higiene, lo mismo que para darles la oportunidad de trabajar. por consiguiente, los programas de dpi de la región afectan a los niños desde su nacimiento hasta los 6 años, a sus madres, cuidadores, guarderías, centros de preescolar, centros de salud y comunidades.

como se analizó en el capítulo 1 (ver gráfico 1.1), la mayor parte de las políticas de dpi son multisectoriales e incluyen intervenciones en sa-lud, higiene y nutrición, educación y alivio de la pobreza, con frecuencia mediante el uso de transferencias condicionadas de efectivo. En américa latina y el caribe se ha implementado una amplia variedad de progra-

0,00,20,40,60,81,01,21,41,61,82,0

Islan

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Preescolar Cuidado infantil

País

Gráfico 4.3 inversión pública en dpi como un porcentaje del piB en la ocdE, 2007

Fuente: Base de datos de la familia ocdE 2007 (www.odpi.org/els/social/family/database).



mas de dpi a pequeña, mediana y gran escala. Esta sección se concentra en las intervenciones más importantes implementadas en la región desde la década de 1970. la mayoría de estas intervenciones tienen objetivos explícitos en desarrollo físico, salud y bienestar. de hecho, la mayor parte de la evidencia sobre el impacto de las intervenciones de dpi se enfoca en esta área. algunos programas tienen objetivos explícitos para influir en el desarrollo en la infancia temprana mediante el mejoramiento de las prác-ticas de crianza, cuidado prenatal, salud de la madre, lactancia y empleo de la madre. muchos programas contienen estrategias adicionales dirigi-das al desarrollo del niño, que incluyen nutrición y desarrollo cognitivo, dificultando poder separar el impacto de diferentes componentes sobre los niños.

de acuerdo con el marco de referencia analítico establecido en el capí-tulo 1, este capítulo examina los impactos que han tenido diferentes pro-gramas sobre los tres principales resultados de dpi: desarrollo cognitivo, desarrollo socioemocional y bienestar físico y crecimiento (que incluyen estatura, peso, estado nutricional, etc.). para la revisión, los resultados del desarrollo cognitivo incluyen desarrollo del lenguaje y nivel cultural, logros escolares y grado de estudio alcanzado, y puntajes en pruebas es-tandarizadas. los resultados socioemocionales incluyen la capacidad del niño para socializar con los demás, al igual que otros componentes del comportamiento. los resultados físicos abarcan estatura, peso y diferen-tes medidas nutricionales. la discusión da luz a una amplia variedad de programas, 10 de los cuales fueron estudiados en profundidad para esta obra.1 para cada intervención se examinan los resultados de la evaluación del programa, lo mismo que las características operativas y organiza-cionales registradas en estudios que realizaron los administradores del programa en cada país (Vargas-Barón, 2007b).2 los siete programas que se eligieron específicamente para un análisis en profundidad fueron:

1. Conozca a su Hijo (casH), chile2. Hogares Comunitarios y Familias en Acción, colombia3. Proyecto de atención integral a niños y niñas menores de seis años

de la Sierra Rural (pain), perú4. Atención Integral a la Niñez Comunitaria (ain-c), Honduras5. Proyecto Nutrición y Protección Social (ain-c para nutrición y

protección social), Honduras

1 Estos 10 programas fueron elegidos porque cubren diferentes países, tienen resul-tados de la evaluación (incluso si dichos resultados no fueron rigurosos) y se han aplicado durante algunos años. aunque la mayoría son programas en gran escala, en el grupo estudiado en detalle también se incluyen programas piloto y en peque-ña escala.

2 En el apéndice 2 pueden encontrarse descripciones detalladas de los programas que se analizan en este capítulo, junto con programas adicionales de la región.



6. Madres Guías, Honduras7. Oportunidades, méxico.

además, se mencionan los siguientes programas debido a su avance o relevancia, aunque no se han realizado evaluaciones de su impacto:

promin• y Plan Nacer, argentinaJunta Nacional de Jardines Infantiles• (JUnJi), chileFundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor• (in-

tEGra), chileEducación Inicial no Escolarizada• (conafE), méxico.

Este capítulo organiza las intervenciones en la región de acuerdo con sus metas más representativas, como nutrición, salud infantil y materna, o apoyo para la crianza. sin embargo, no se debe olvidar que muchos programas ofrecieron múltiples servicios, aunque se discuten solamente bajo una categoría para evitar repeticiones. a lo largo del capítulo se informan los resultados de los programas comenzando con las evalua-ciones más rigurosas, seguidas por las menos rigurosas. las evaluaciones rigurosas del impacto permiten hacer inferencias causales o, al menos, producir fuertes asociaciones entre los factores. Estas clases de evaluacio-nes a menudo se basan en datos recopilados de muestras representativas (en el sentido estadístico), las cuales incluyen suficiente información para modelar adecuadamente las relaciones entre los elementos de entrada del programa y sus resultados.

En su mayoría, los datos examinados en este capítulo son recientes (es decir, los programas se implementaron durante la última década) y cumplen con, por lo menos, algunos de los siguientes criterios:

los datos se obtuvieron a partir de una evaluación del programa o •una prueba de su eficacia.3 las evaluaciones incluyeron una prueba controlada aleatoria o es-•tuvieron constituidas por una evaluación cuasiexperimental con un grupo de control y otro de referencia, usando técnicas rigurosas para controlar características observables y no observables.

3 Una prueba de eficacia es una prueba que busca determinar si una intervención es más buena que mala cuando se realiza en condiciones óptimas (controladas). Quienes implementan el programa por lo general son profesionales altamente ca-pacitados y las condiciones son monitoreadas muy de cerca para garantizar que los beneficiarios seleccionados reciban una “dosis” máxima de la intervención. las pruebas de efectividad, de otro lado, comprueban si una intervención es más buena que mala en condiciones del mundo real (fley, 1986, citado en la society for prevention research (spr), 2004, “standards of Evidence criteria for Efficacy, Effectiveness and dissemination,” spr, fairfax, Virginia, Usa, http://www.preven-tionresearch.org/commlmon.php [acceso abril 2009).



las evaluaciones presentaron resultados del desarrollo infantil en •la primera infancia.

En algunos casos, las evaluaciones tuvieron algunas fallas metodoló-gicas o solamente ofrecieron resultados preliminares. Estas evaluaciones menos rigurosas se incluyen en la discusión cuando son pertinentes para el tema que se trata o cuando dan claridad sobre resultados del programa particularmente interesantes.

programas de nutrición

INCAP, Guatemala

a mediados de la década de 1960, la deficiencia de proteínas se consi-deraba como uno de los problemas más importantes en las naciones en desarrollo, ya que muchos creían que podía afectar la capacidad de los niños para aprender (maluccio y otros, 2006). para tratar esas preocupa-ciones, el incap (instituto de nutrición de centroamérica y panamá) co-menzó una serie de programas para realizar intervenciones en nutrición basadas en la comunidad en Guatemala entre 1969 y 1977. El programa entregó a los niños de áreas rurales un suplemento nutricional (una be-bida con proteínas) y servicios de salud preventivos como vacunación y desparasitación. El suplemento proteico también se ofreció a mujeres embarazadas y lactantes en las regiones seleccionadas.

Un estudio del impacto a largo plazo del programa (maluccio y otros, 2006) usó datos de panel longitudinales para rastrear sus efectos en niños desde su nacimiento hasta los 36 meses de edad. En la muestra original, se compararon y seleccionaron dos pares de aldeas con base en sus simi-litudes. de ellas, un par se asignó aleatoriamente para recibir la bebida energética rica en proteínas, atole. El otro par recibió una bebida sin proteínas, con bajo contenido energético (fresco). todos los niños meno-res de 7 años y las mujeres embarazadas y lactantes de estas dos aldeas se incluyeron en el estudio. los datos se recopilaron hasta que un niño participante cumplía 7 años de edad o el programa terminara, lo que ocurriera primero. la duración de la exposición al programa y el tiempo de ingreso fueron diferentes entre los niños. Entre 2002-04 se realizó un segundo estudio que recopiló datos de 61% de la muestra original, repre-sentado por 1.469 adultos.

Usando un modelo de intención de tratar, el estudio de maluccio eva-luó el impacto del programa de nutrición sobre el logro escolar de los niños, avance en grados de estudio y capacidad cognitiva (usando ma-trices progresivas de raven y una prueba de comprensión de lectura). se encontró un impacto positivo en los resultados educativos de los partici-pantes 25 años después de haber terminado su participación; los impac-



tos fueron particularmente significativos para las mujeres que recibieron el suplemento nutricional con alto contenido proteico en la primera in-fancia. El logro en grados escolares de estas mujeres aumentó un grado completo, incrementando su probabilidad de terminar la primaria y parte de la escuela secundaria. Estas mujeres también mostraron una mayor rapidez para avanzar en los grados escolares. con respecto a las destrezas cognitivas, el estudio demostró que hombres y mujeres del grupo de tra-tamiento lograron 14 puntos porcentuales más que el puntaje promedio del grupo de referencia en una prueba de comprensión de lectura (des-viaciones estadísticas de casi uno y cuarto) y 9 puntos porcentuales más que el puntaje promedio del grupo de referencia en pruebas cognitivas (raven) no verbales (un cuarto de una desviación estadística).

El impacto a largo plazo del programa del incap en los resultados de los participantes en el mercado laboral también parece ser positivo y signi-ficativo. Hoddinott y Bassett (2008) realizaron un estudio de seguimiento del grupo original del estudio del incap y concluyeron que la exposición a atole antes de los 3 años de edad aumentó significativamente el salario devengado por hora, entre Us$0,62 y Us$0,67. los efectos fueron mayo-res para quienes recibieron el suplemento de atole entre el nacimiento y los 24 meses de edad. para este grupo, el aumento correspondiente en el salario devengado por hora fue de Us$0,67, representando un aumento superior a 46% sobre los salarios promedio en la muestra del estudio. sin embargo, más adelante este estudio presentó varias limitaciones.4

PASL, México

En méxico, el Programa de Abasto Social de Leche (pasl) ayuda a me-jorar la nutrición de familias de bajos ingresos, mujeres embarazadas y lactantes, y adultos mayores. El pasl es un programa subsidiado por el gobierno, administrado a través de liconsa, una empresa del Estado que comenzó a distribuir leche líquida y en polvo a precios bajos a las fami-lias pobres en 1944 (Villalpando y otros, 2006).

En 1999, un estudio con carácter nacional reveló una alta persistencia de la deficiencia de hierro entre los niños mexicanos (Villalpando y otros, 2003). como respuesta, en 2000 la leche pasl comenzó a ser fortificada con hierro y otros micronutrientes para mejorar el crecimiento y reducir la persistencia de la anemia entre los niños menores de 5 años (Villalpan-do y otros, 2006). las familias pobres con niños entre 6 meses y 12 años,

4 las limitaciones incluyeron un gran desgaste (únicamente se entrevistó a 49% de la muestra original del estudio del incap), y la incapacidad de los investigadores para distinguir diferentes efectos para diferentes ventanas de exposición dentro de los tres primeros años de vida, debido a las restricciones de los datos y del diseño del estudio.



niñas entre 12 y 15 años, mujeres embarazadas y lactantes, mujeres entre 45 y 59 años y adultos mayores de 60 años, actualmente pueden comprar hasta 24 litros semanales de leche subsidiada fortificada con hierro.

En 2003, se diseñó una prueba de control aleatoria para evaluar la eficacia de la leche fortificada distribuida por pasl para reducir la anemia (Villalpando y otros, 2006). Un grupo de niños que vivía en una comu-nidad pobre fuera de la ciudad de puebla fue elegido en forma aleatoria y asignado para beber 400 ml de leche fortificada diariamente durante dos años.5 Un segundo grupo recibió leche no fortificada durante un año y leche fortificada al año siguiente. Un tercer grupo nunca consumió le-che y se utilizó como grupo de control. los resultados demostraron una reducción de 41 a 12% en la presencia de anemia del grupo intervenido: una disminución de 29 puntos porcentuales.

shamah y otros (2007) resumen los resultados de una segunda eva-luación del pasl. En esta ocasión fue una evaluación de la efectividad (en oposición a la prueba de eficacia evaluada por Villalpando y otros en 2006 y analizada en el párrafo anterior). la evaluación de efectividad calificó el impacto del programa bajo circunstancias del “mundo real” donde el mismo funciona y no bajo circunstancias controladas. igual que en el caso del estudio de Villalpando, esta evaluación asignó aleatoria-mente 17 villas en cuatro estados mexicanos para recibir leche fortificada o sin fortificar. El estudio comparó una muestra de 702 niños en estas aldeas: la mitad recibió leche liconsa fortificada durante dos años y la otra mitad recibió leche liconsa sin fortificar durante el primer año y for-tificada durante el segundo año. Un tercer grupo de 370 niños, el grupo de control, nunca recibió leche. Veinticuatro meses después de que la eva-luación comenzó, en los dos grupos que recibieron leche había disminui-do la anemia a menos de 3%, mucho menos que la prevalencia de 9% en los grupos de control. la deficiencia de hierro también fue menor en los grupos que recibieron leche fortificada y sin fortificar que en el grupo de

5 En una comunidad pobre, en las afueras de la ciudad, con 5.000 habitantes, se seleccionaron niños saludables entre 10 y 30 meses de edad, de un registro de niños menores de cinco años que vivían allí. los niños fueron asignados en forma aleatoria para beber 400 ml diarios (200 ml en la mañana y 200 ml en la noche) de leche entera de vaca (distribuida como leche en polvo), fortificada o sin fortificar. los cuidadores de los infantes recibieron instrucciones sobre cómo reconstituir la leche en polvo (que se entregaba semanalmente a cada familia) y la cantidad de leche que un infante debía beber diariamente. Un trabajador de campo visitaba cada hogar dos veces al día, en los horarios en que los niños debían tomar la leche, para verificar que fuera reconstituida correctamente y registrar la cantidad consumida. cuando las madres ofrecían leche adicional a sus hijos o cuando los niños no estaban en casa al momento de la visita, al día siguiente se les pedía a las madres que calcularan la cantidad de leche que había bebido el niño (Villalpando y otros, 2006).



control. los niños de los grupos de tratamiento crecieron 1,2 cm más por año que quienes estaban en el grupo de control (shamah y otros, 2007).

Bolsa Alimentação, Brasil

Un estudio de un programa de nutrición (Bolsa Alimentação) en el nor-deste brasileño, que usaba transferencias condicionadas de efectivo, en-contró que el programa no tuvo ningún efecto sobre el estado nutricional de los niños (morris y otros, 2004a).6 sin embargo, estos resultados deben interpretarse con cautela debido a que el estudio no recogió datos inicia-les y las familias del grupo de control eran beneficiarias de un programa similar con un componente educativo. los autores del estudio sugieren que la falta de impacto nutricional pudo deberse a una percepción de los padres de los participantes de que los niños debían seguir desnutridos y con bajo peso para mantener su elegibilidad en el programa.

programas nutricionales y de crianza

Programa sobre desarrollo cognitivo en Jamaica

muchos programas de dpi en la región han tenido un fuerte componente de crianza, además de los elementos de salud y nutrición. los programas de crianza mejor evaluados en la región han sido implementados en Ja-maica. allí se han evaluado ocho programas de crianza que tenían como objetivo a niños desnutridos o con bajo peso al nacer, generando datos sobre sus impactos a corto y largo plazo. Una de las evaluaciones más rigurosas de estos programas fue una intervención diseñada a mediados de la década de 1980 para probar los efectos de la nutrición y los estímu-los en el desarrollo de niños con retraso en su crecimiento. En 1986, un grupo de investigadores diseñó una prueba aleatoria para comparar los efectos de suministrar suplementos alimenticios, estimulación psicológica o ambos a un grupo de niños con retraso en su crecimiento con edades entre 9 y 24 meses. se hicieron estudios de seguimiento dos años después del programa y de nuevo cuando los participantes tenían 7 u 8, 11 o 12 y 17 o 18 años de edad (Walker y otros 2005; Walker y otros 2000).7

6 la evaluación comparó a los niños y familias beneficiarios del programa con gru-pos comparativos correspondientes seleccionados de la muestra inicial de bene-ficiarios potenciales, pero que más adelante fueron excluidos del programa. los datos antropométricos de los niños se recopilaron seis meses después de haber comenzado a recibir los beneficios. las trayectorias de crecimiento se reconstruye-ron usando datos del ministerio de salud.

7 El estudio original incluyó 127 niños con retraso en su crecimiento asignados a cuatro grupos (un grupo de control y 3 de tratamiento) y a 32 niños sin problemas de retraso. adicionalmente, cuatro años más tarde se incluyeron en el seguimiento



la estimulación psicológica consistió en visitas de una hora, una vez a la semana, de un trabajador de salud comunitaria. El objetivo de la visita fue mejorar las interacciones madre-hijo a través de técnicas de juego demostradas, usando juguetes hechos en casa y un currículo semiestruc-turado que enfatizaba en el aumento de la interacción verbal entre ellos.

El componente de suplementos alimenticios del programa fue un kilo-gramo de fórmula láctea por semana. a los niños se les hizo seguimiento en diferentes épocas durante el ciclo del programa, usando una combi-nación de instrumentos psicométricos. dos años después del lanzamiento del programa, los resultados demostraron que las intervenciones en es-timulación y suplemento nutricional tuvieron impactos positivos sobre desarrollo infantil, siendo el efecto más duradero el del grupo que recibió ambas intervenciones. a las edades de 11 o 12 años, los beneficios del suplemento nutricional (el último a los 7 años), parecen haber desapa-recido. sin embargo, los niños que recibieron la estimulación mostraron puntajes más altos en las Escalas de inteligencia Weschler para niños –revisada (Wisc-r) Escala completa (iQ), escala verbal y pruebas de vo-cabulario y razonamiento8 que los niños del grupo de control o del grupo que recibió solamente el suplemento (Walker y otros, 2000).

los beneficios a largo plazo de esta intervención en los resultados cog-nitivos y de educación de los niños al llegar a la adultez se midieron 17 o 18 años después, habiéndose realizado el último estudio de seguimiento en 2002-03 (Walker y otros, 2005). Este último estudio encontró benefi-cios cognitivos sostenidos e impactos positivos en los logros escolares de los participantes del programa (medidos mediante pruebas de compren-sión de lectura y logros) y la tasa de deserción.9 las herramientas usa-das para medir los resultados cognitivos fueron la Escala de inteligencia Weschler para adultos (Wais por Weschler Adult Intelligence Scale), las matrices progresivas de raven, la prueba de cubos de corsi, la ppVt y una prueba de lectura y matemáticas. los resultados mostraron que los niños con retraso en su crecimiento que recibieron estímulo psicosocial habían mantenido beneficios cognitivos y educativos a las edades de 17-18 años (tamaños del efecto de 0,4 a 0,6 sd). los infantes con retraso en su cre-cimiento que no recibieron estimulación tuvieron puntajes significativa-mente más bajos que el grupo sin problemas de crecimiento, en todas las mediciones cognitivas y educativas (Walker y otros, 2005).

52 niños sin problemas de retraso. del mismo modo, los seguimientos a los niños entre 11 y 12 años y entre 17 y 18 años incluyeron 116 niños con retraso en su crecimiento y 80 sin retraso, y a 103 niños con retraso en su crecimiento y 64 sin retraso, respectivamente (Walker y otros, 2000; Walker y otros, 2005).

8 En términos estadísticos, todos los valores fueron p < 0,05.9 las tasas de deserción en el grado más alto alcanzado o en el grado actual si aún

seguía en la escuela (Walker y otros, 2005).



Un estudio de niños jamaiquinos comprobó los efectos de un pro-grama de crianza. los investigadores diseñaron esta intervención para comprobar los efectos de integrar la estimulación temprana en el cuidado primario de niños desnutridos en Jamaica (powell y otros, 2004) (ver recuadro 4.1). Este estudio encontró que los niños del grupo de interven-ción presentaron mejorías significativas en su desarrollo, que se eviden-ciaron en la mayor puntuación en las Escalas de desarrollo mental de Griffiths. además, las madres en el grupo de intervención demostraron mejoría en el conocimiento y las prácticas de crianza, medida por sus respuestas a cuestionarios.

otro estudio de programas de crianza en Jamaica (Baker-Hem-mingham y otros, 2005) encontró que los programas de crianza dirigidos

Recuadro 4.1 currículo de un programa de estimulación en la infancia temprana en Jamaica

Esta intervención fue diseñada por investigadores para comprobar los efectos de integrar la estimulación temprana en el cuidado primario de niños con desnutrición en Jamaica (powell y otros 2004).

los elementos fundamentales del currículo de crianza de este progra-ma fueron los siguientes:

• Visitassemanalesdemediahoraporpartedeagentesdesaluddelacomunidad durante un período de un año. El agente de salud sigue un currículo estructurado que involucra la elaboración de juguetes y libros en casa, los cuales se dejan en el lugar cada semana y se cam-bian en la siguiente visita. con la madre también se abordan temas de crianza.

• Demostracióndeactividadesporpartedelagentedesalud,comoacti-vidades lúdicas que involucran a la madre y al niño

• Auxiliaresdesaludcomunitariaespecialmentecapacitadosimplemen-tan la intervención. Estos auxiliares son paraprofesionales entrenados que ayudan en el trabajo clínico involucrado en el programa, visitando los hogares para dar asesoría en salud y nutrición. Estos auxiliares reciben de seis a ocho semanas de capacitación en salud materna e infantil. para esta intervención en particular, los auxiliares asistieron a dos talleres adicionales de una semana sobre desarrollo infantil y la intervención.

• Supervisióncontinuadelaimplementacióndelprograma.Unavezalmes un supervisor observaba a cada auxiliar de salud comunitaria durante las visitas y visitó las clínicas quincenalmente, para discutir el programa y revisar los registros de las visitas.

Fuente: powell y otros (2004).



a madres de niños con desnutrición tuvieron efectos positivos sobre la reducción de la depresión materna. En centros de salud del gobierno de Jamaica fueron seleccionadas madres de 139 niños desnutridos con eda-des entre 9 y 30 meses y recibieron visitas semanales por parte de auxilia-res de salud comunitaria durante un año. a estas madres se les enseñaron actividades lúdicas para realizarlas con sus hijos usando materiales case-ros y se abordaron temas de crianza. al terminar la intervención se hizo una evaluación final a 125 madres (seguimiento de 90%). las madres del grupo de intervención presentaron una reducción significativa en la frecuencia de síntomas depresivos (un equivalente a 0,43 sd). El número de visitas que los participantes recibieron en su hogar osciló entre 5 y 48, cuyos datos se mostraron claramente que la intervención funcionó mejor cuando las mujeres recibieron un número sustancial de visitas en el hogar. las madres que recibieron más de 40 visitas y las madres que recibieron entre 25 y 39 visitas se beneficiaron significativamente con la intervención, mientras que quienes recibieron menos de 25 visitas no obtuvieron beneficios. Una evaluación final también demostró que la de-presión materna estaba correlacionada negativamente con los resultados de desarrollo en la infancia de los varones.

Cuidadores temporales, otras naciones caribeñas

El programa de cuidadores temporales (rcp por Roving Caregivers Pro-gram) tiene una larga tradición en las naciones del caribe y brinda educa-ción no formal sobre crianza y desarrollo infantil integrado, mediante un servicio de visitas al hogar, cuyo objetivo son hogares en riesgo con infantes hasta de 3 años. la meta es cambiar prácticas de crianza inadecuadas y facilitar el desarrollo de los pequeños para alcanzar su máximo potencial.

después de la implementación exitosa del rcp en Jamaica,10 la inter-vención actualmente se está aplicando como plan piloto en cuatro países del oriente del caribe. El instituto Ámsterdam para el desarrollo interna-cional (aiid por amsterdam institute for international development) en-tre 2006-09 ha realizado una evaluación longitudinal del impacto del rcp en la isla del caribeña de santa lucía. los datos preliminares de la eva-luación inicial demostraron que el desarrollo cognitivo de los niños que vivían en las familias más pobres, incluso los más pequeños (menos de 2 años) fue significativamente menor que el de sus pares más pudientes (ver gráfico 4.4). sin embargo, estas asociaciones no se encontraron en el de-

10 En Jamaica, los “temporales” van de casa en casa a trabajar con niños pequeños y sus padres beneficiarios, enseñándoles prácticas de cuidado infantil adecuadas para el desarrollo. cada cuidador temporal tiene asignadas cerca de 30 familias y recibe capacitación en desarrollo infantil. los cuidadores suministran juguetes coloridos e interesantes y materiales de aprendizaje para los niños, muchos de los cuales son hechos por los participantes.



sarrollo socioemocional (Janssens, 2006). El desarrollo infantil se midió a lo largo de múltiples dimensiones como capacidad cognitiva, destrezas motrices, desarrollo del habla y la escucha, desarrollo socioemocional y antropometría, los cuales se resumieron en puntajes de desarrollo.

programas de salud materna e infantil

PROMIN y Plan Nacer, Argentina

En argentina, el primero y segundo proyectos de nutrición y salud ma-terna e infantil se implementaron entre 1993 y 2003 (promin i cubrió desde 1993 hasta 2000; promin ii, desde 1997 hasta 2003). promin i tenía componentes de nutrición y salud materna e infantil: la entrega de un paquete de servicios básicos para promover la salud reproductiva de las mujeres y el cuidado de salud del niño; suplementos alimenticios para mujeres lactantes y embarazadas con desnutrición, al igual que para ni-ños menores de 6 años; y promoción y educación en salud y nutrición. promin i también incluyó un componente de desarrollo en la primera infancia, que transformó los programas de alimentación existentes para niños y estudiantes del jardín de infantes en Centros de Desarrollo In-fantil (cdi), para niños entre 2 y 5 años, en áreas urbanas deprimidas.11

Gráfico 4.4 medidas iniciales del programa de cuidadores temporales en santa lucía

Fuente: Janssens (2006).

100

102

104

106

108

110

112

Promedio 1 (más pobre) 2 3 4 5 (más rico)

Punt

aje

del d

esar

rollo

Quintiles del bienestar

Desarrollo cognitivoDesarrollo socioemocional

11 se esperaba que ambos componentes estuvieran coordinados, de manera que to-dos los niños en los cdi se beneficiarían del monitoreo del crecimiento y otros servicios de salud infantil.



resulta difícil hacer afirmaciones definitivas sobre el impacto en la salud de promin i debido la falta de datos básicos, la dificultad para identificar grupos de control adecuados, la superposición entre promin i y promin ii, y la variación en los índices de los cdi.

los datos del programa promin ii también se derivan de evaluacio-nes no rigurosas (Banco mundial, 2006b). aunque el evaluación no pue-de establecer un vínculo causal entre las actividades del proyecto y los cambios en los resultados deseados, estos datos sugieren que la tasa de mortalidad infantil (tmi) de los niños pequeños que participaron en el programa descendió en 23,4% en las provincias con promin entre 1997 y 2004, en comparación con un descenso de 14,8% en las provincias sin promin. sin embargo, las provincias sin promin eran áreas económica y socialmente más desarrolladas que aquellas donde se implementó promin

ii. Estas áreas también tuvieron su propio modelo de servicios de salud, lo cual suscitó dudas acerca de su capacidad de comparación con las pro-vincias con promin. Estas últimas también informaron que el porcentaje de mujeres embarazadas pobres con desnutrición descendió de 28% en 2001 a 13% en 2005, y el porcentaje de niños desnutridos entre 0 y 5 años, pasó de 3% en 1995 a 2% en 2004 (Banco mundial, 2006b).

El número de chequeos médicos de los niños participantes se usó para calcular los vínculos entre el servicio de remisión al servicio de salud y la atención en los cdi. la evaluación encontró que aproximadamente 87% de los niños que asistían a centros de dpi recibieron por lo menos un chequeo médico al año. El porcentaje de centros de dpi que estaban vinculados funcionalmente con un centro médico de atención primaria ascendió casi de cero al comienzo del proyecto a 87% en 2005 (Banco mundial, 2006b). como se mencionó, estos resultados deben interpre-tarse con sumo cuidado, ya que la evaluación no contó con un diseño experimental idóneo con los grupos de tratamiento y de control.

argentina también implementó un programa de seguro de salud ma-terna e infantil denominado Plan Nacer, en 9 de sus provincias más po-bres. los objetivos del programa son mejorar el acceso a los servicios básicos de salud para mujeres embarazadas pobres y niños hasta seis años de edad, al igual que mejorar la contratación con base en el desem-peño, dentro del sector de la salud pública.12 El programa ofrece a las mujeres embarazadas una completa atención prenatal y posnatal, que incluye vacunación, controles durante y después del embarazo, educa-ción sobre lactancia, parto saludable y otros aspectos relacionados con la salud en el embarazo y el parto. El programa también ofrece actividades orientadas a los niños desde el nacimiento hasta los 6 años de edad, como controles para el bienestar del bebé (durante el primer año de vida, un

12 para aprender más sobre el programa, consultar en http://www.nacer.gov.ar/index.asp.



control mensual; entre 18 meses y 3 años de edad, un control semestral, y entre 3 y 6 años de edad, un control anual), que incluyen vacunación y asesoría para los padres sobre nutrición y salud infantil.

Atención Integral a la Niñez Comunitaria (AIN-C), Honduras

En 1990 se lanzó el programa Atención Integral a la Niñez Comunitaria (ain-c) en Honduras, en respuesta al alto nivel de desnutrición entre los pequeños, el cual ha evolucionado como un programa de nutrición y sa-lud pública con carácter nacional y basado en la comunidad, que aborda aspectos fundamentales para la salud de los niños pobres hasta de 2 años de edad. El programa conecta el sistema de salud pública del gobierno con las familias mediante un programa de promoción del crecimiento infantil dirigido por monitoras (voluntarias de la comunidad), quienes mensualmente asisten a los padres de manera personalizada en temas como la alimentación del niño, cuidado casero de enfermedades comu-nes y uso adecuado de los servicios de salud.13 En 2000 se realizó una evaluación intermedia (Van roekel y otros, 2002) y en 2002, un estudio final del impacto (plowman y otros, 2004). dicha evaluación mostró im-pactos positivos sobre el conocimiento, las actitudes y las prácticas de comportamientos de las madres participantes en relación con nutrición del niño, crianza y demanda familiar de atención médica, al igual que sobre el estado nutricional de los hijos (Van roekel y otros, 2002). la evaluación del impacto realizada en 2002 utilizó los mismos indicadores de desempeño del programa y agregó una medida para el estado nutricio-nal. sin embargo, el estudio se vio afectado por contaminación del grupo de control. En 2002, 24% de los niños en el grupo de control participó en las actividades de estimulación del crecimiento del programa (Griffiths y mcGuire, 2005). Esta intervención en el grupo de control generó confu-sión en los resultados de la evaluación (ver plowman y otros, 2004; Van roekel y otros, 2002).

Específicamente, la evaluación intermedia encontró que el programa tuvo efectos positivos sobre el conocimiento y la aplicación de las prácti-cas de crianza por parte de las madres, incluyendo prácticas de lactancia, cuidado adecuado y manejo de niños con diarrea. también documentó que el programa estaba llegando a 92% de los niños menores de dos años en las regiones bajo tratamiento. En los hogares en tratamiento, la alimentación exclusivamente con lactancia materna aumentó de 21 a 39% (mientras que descendió en las áreas de control); la rehidratación

13 El programa se estructuró con base en las experiencias positivas de otros pro-gramas en gran escala, como el proyecto iringa de tanzania, el programa para el cambio de conducta de indonesia y el proyecto tamil nadu en india, los cuales continúan sirviendo como ejemplos de buenas prácticas sobre cómo se pueden manejar de manera efectiva temas nutricionales.



oral en casos de diarrea aumentó de 32 a 50% (mientras que ascendió sólo 2% en las áreas de control); continuar con la alimentación y sumi-nistrar líquidos a los niños durante un período de diarrea aumentó de 21 a 33% en los hogares del proyecto (mientras que descendió en las áreas de control); y la introducción oportuna de alimentación complementaria pasó de 70 a 76% (mientras que disminuyó de 70 a 63% en las áreas de control).

En 2008 se publicó una evaluación final que volvió a analizar los datos de la ain-c 2002 para tratar los temas de la contaminación del grupo. En este estudio, la comparación previa y posterior de los grupos de intervención y control se reemplazó con un análisis de la participación individual en la comunidad en el ain-c. Usando los datos del seguimien-to, se comparó a los niños que participaron en el ain-c con niños que no participaron en el mismo, sin tener en cuenta la comunidad donde vivían. por consiguiente, el modelo original de la “intención de tratar” fue reemplazado por un modelo de estimación de los efectos sobre la persona tratada. los resultados de esta evaluación sugieren que el ain-c tuvo un impacto positivo y significativo sobre las prácticas de cuidado y alimentación de los pequeños y el estado nutricional, especialmente entre los hogares más pobres y los niños que participaron con más regularidad en el programa. las madres participantes en el ain-c alimentaron a sus hijos por más tiempo exclusivamente con leche materna que quienes no pertenecieron al programa (un mes y medio más). asimismo, los niños que participaron en ain-c tuvieron índices superiores de cobertura de vacunación completa que los pequeños no participantes. El porcentaje de niños que hasta los 23 meses de edad recibió suplementos de hierro y vitamina a también fue significativamente más alto para ain-c. además, los resultados sugieren efectos positivos sobre el estado nutricional, par-ticularmente en los hogares más pobres (schaetzel y otros, 2008).

Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, Colombia

En colombia, los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HcBf) constituyen un programa de guarderías y cuidado infantil a gran escala con un componente nutricional, que utiliza a madres de la localidad para prestar los servicios del programa en “centros” organizados en las casas (ver recuadro 4.2). El programa se lanzó entre 1984 y 1986, y busca aten-der a mujeres embarazadas, madres y niños que viven en la pobreza. los Hogares comunitarios ofrecen una combinación de educación para los padres y servicios infantiles. los niños que asisten a los centros de HcBf reciben el almuerzo y dos meriendas que incluyen una bebida nutricional llamada bienestarina. otros servicios incluyen apoyo y educación para los padres, estimulación temprana, servicios de alimentación, educación en salud y cuidado preventivo de salud, control de estatura y peso, y



Recuadro 4.2 Evaluación del programa Hogares comunitarios de Bienestar familiar, colombia

implementado a mediados de la década de 1980, el programa Hogares Co-munitarios de Bienestar Familiar (HcBf) ha venido prestando asistencia a familias colombianas con niños pequeños. El programa, establecido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icBf), llega aproximadamen-te a un millón de niños y niñas menores de 7 años en 1.098 municipios.

las madres comunitarias son las trabajadoras de primera línea, o “eje-cutoras” del programa de HcBf, y prestan sus servicios en “centros” entre 4 y 8 horas diarias. alrededor de 53% de estas madres laboran tiempo completo y 23%, medio tiempo. las madres con edades entre 31 y 40 años representan 39% del grupo y alrededor de 35% de todas las madres que trabajan en el programa han completado sus estudios de secundaria. las madres comunitarias con menos educación usualmente están ubica-das en las áreas rurales, donde sólo 27% ha terminado los estudios de secundaria, en comparación con 39% de las madres comunitarias en las áreas urbanas. la tasa de rotación entre las madres comunitarias es baja. datos tomados entre 1987 y 2004 muestran que 50% de las mujeres que estaban trabajando en el programa se habían vinculado al mismo antes de 1996. la duración promedio de estas mujeres en el programa es de 8,2 años, y el tiempo máximo, 17 años. cerca de 74% de las mujeres han participado en el programa por casi cuatro años.

El gobierno evaluó el programa en 1997 y esto llevó a una serie de medi-das diseñadas para mejorar su calidad. En general, la evaluación del impacto sugirió que los HcBf tienen efectos positivos sobre el crecimiento de los niños y la asistencia a la escuela. aunque se estableció que los hogares comunitarios estaban alcanzando la meta de llegar y proteger a los sectores más pobres de la población, no cumplían satisfactoriamente con las normas del icBf. Espe-cíficamente, la evaluación precisó aspectos inadecuados en relación con: i) la infraestructura de los hogares comunitarios; ii) los materiales educativos, juguetes y equipos para la preparación de alimentos; iii) la capacitación y co-nocimiento de las madres comunitarias en relación con temas de nutrición, salud y desarrollo psicosocial de los niños; y iv) la administración del progra-ma a nivel de la comunidad. El estudio concluyó que la administración y la gestión del programa en la comunidad y los niveles ejecutivos eran deficien-tes, presentando un bajo nivel de capacitación, seguimiento y monitoreo de la calidad y desempeño del programa. Generó especial preocupación la falta de confianza en la contabilidad y el seguimiento a las facturas.

Fuente: londoño y rey (2005).

servicio de guardería durante el día con educación preescolar y cuidado infantil. los servicios de alimentación y cuidado infantil los suministra una madre de la comunidad local, conocida como madre comunitaria.



Una evaluación del programa realizada en 2004 (attanasio y Vera-Hernández, 2004a) encontró un efecto estadísticamente significativo so-bre la probabilidad de que los niños que habían estado en el programa ingresaran a la escuela y avanzaran un grado cuando tuvieran entre 13 y 17 años de edad. aunque los efectos no fueron significativos para los ni-ños entre 8 y 12 años,14 los resultados en las edades de 13 a 17 años mos-traron que la asistencia a los HcBf antes de la edad de seis años aumentaba la probabilidad de que un niño fuera a la escuela en 0,198%. como la tasa de asistencia promedio para los niños entre 13 y 17 años en la mues-tra es de 0,63, este efecto es significativo. la asistencia durante más de 29 meses aumentó la probabilidad de asistir a la escuela en 0,208%.

la evaluación realizada en 2004 por attanasio y Vera-Hernández uti-lizó datos de una evaluación del impacto de otro programa de transfe-rencias condicionadas de efectivo (tcE) en colombia, Familias en Acción, que se implementó en algunas de las mismas localidades para evaluar el impacto de los HcBf en los resultados de nutrición, específicamente la estatura según la edad.15 los datos incluyeron información sobre la asis-tencia actual y pasada de los niños a un centro de HcBf, principalmente en áreas rurales. la evaluación empleó un método de variable instrumen-tal para comparar a los niños participantes y no participantes, usando como instrumentos la distancia desde el hogar del niño hasta el centro de HcBf y la tarifa mediana municipal. los resultados demostraron que el programa tuvo efectos positivos sobre la estatura de los niños,16 con un efecto de 0,59 desviaciones estándar en los puntajes z, correspondientes a un aumento de 2,86 cm en la estatura entre los muchachos y de 2,90 cm entre las niñas a la edad de 72 meses (attanasio y Vera-Hernández 2004, revisado 2007).

Hogares Comunitarios, Guatemala

El Programa de los Hogares Comunitarios (pHc) en Guatemala, similar al programa en colombia, brinda atención a hijos de padres trabajadores hasta la edad de 7 años (ver recuadro 4.3). ruel y otros (2006) encontra-ron que el pHc tuvo efectos positivos sobre los resultados nutricionales, como una dieta significativamente mejorada en el sitio de la atención de

14 los autores plantean la hipótesis de que este resultado se debió a la elevada par-ticipación de niños entre 8 y 12 años. Este grupo de edad tiene tasas de asistencia muy altas. los niños mayores comienzan a desertar de la escuela.

15 los autores también consideran otros resultados como la oferta de mano de obra femenina.

16 Un borrador de este estudio estableció resultados más altos. se encontró que el efecto del programa se tradujo en una ganancia de 2,36 cm en la estatura de los muchachos y de 2,39 cm entre las niñas a la edad de 72 meses (attanasio y Vera-Hernández, 2004a).



los niños participantes en el programa, en comparación con quienes usa-ban otras instalaciones de cuidado infantil. los autores emplearon dos estrategias empíricas para estimar los efectos del programa: comparación beneficiario/control (también llamada comparación por diseño) y com-paración de resultados tendenciales. El método de comparación sugiere que los participantes consumieron en promedio 20% más de energéticos, proteína y hierro, y 50% más de vitamina a, que los no participantes. Estos efectos positivos fueron sólidos cuando se estimó el uso de métodos de comparación de resultados tendenciales, aunque los niveles de signi-ficación de los efectos observados con estos métodos fueron ligeramente más débiles. El estudio también encontró que el programa era una buena oportunidad laboral para las madres cuidadoras, quienes tendían a ser de más edad que la madre beneficiaria promedio.17 además, la evaluación reveló información adicional sobre la calidad del programa (ver recuadro 4.3), la cual complementó la evidencia sobre su impacto en la nutrición y es un buen ejemplo del tipo de información que se puede reunir en un proceso de evaluación de un programa.

Otros programas (sin estudios rigurosos)

Conozca a Su Hijo, Chile

El programa Conozca a Su Hijo (casH) se desarrolló en la década de 1980 para ayudar a los habitantes de las áreas rurales de chile golpea-das por la pobreza. casH está dirigido a las madres de las zonas rurales, preferiblemente aquellas que pertenecen al sistema chile solidario18 y/o madres indígenas que viven por debajo de la línea de pobreza, tienen hijos hasta de 5 años de edad y residen en áreas que carecen de centros de educación preescolar. los servicios incluyen estimulación temprana para los niños, apoyo y educación para los padres, servicios de nutrición, protección social, educación preescolar, y servicios de intervención en la primera infancia para niños con retrasos en su desarrollo o discapacida-des y actividades de participación con las comunidades. Una evaluación del casH encargada por el ministerio de Educación de chile informó que el programa tenía efectos positivos sobre el desarrollo del lenguaje de

17 ruel y otros (2006) brindaron información amplia sobre las operaciones del pro-grama, identificando restricciones y retos operativos. también suministraron in-formación comparativa sobre los costos en que incurrían las familias beneficiarias del pHc y las familias que usaban opciones de cuidado alternas (principalmente con parientes y cuidado familiar).

18 chile solidario incluye programas y políticas contra la pobreza en chile, dirigidas a los hogares indigentes, mediante el suministro de apoyo psicosocial intensivo, acceso prioritario a las transferencias existentes, conexiones con las redes públicas y privadas de servicio social y un subsidio en efectivo.



Recuadro 4.3 calidad del programa Hogares comunitarios, Guatemala

El Programa de los Hogares Comunitarios (pHc) es un programa urbano de cuidado infantil basado en la comunidad, que se concibió en la década de 1990 para garantizar la atención a los hijos de mujeres trabajadoras en comunidades pobres. El programa funciona de lunes a viernes en el horario de 6 a.m. a 6 p.m. cada cuidadora es responsable en su propio hogar de un grupo de hasta 10 niños cuyas edades van desde recién naci-dos hasta seis años.

Una evaluación (proceso) operativa del programa demostró que, en general, funciona con bastante efectividad. El suministro inicial de mate-rial, mobiliario y equipo llega oportunamente al hogar que se va a abrir. sin embargo, el mobiliario y el equipo suelen romperse y las cuidadoras tienen dificultades para reemplazarlos. El programa también hace transfe-rencias mensuales de efectivo a la cuidadora para la compra de alimentos adecuados.

los datos recogidos en la evaluación precisaron algunos temas de pre-ocupación. primero, demostraron que la cuantía de las transferencias de efectivo debe ser suficiente para compensar los aumentos en el precio de los alimentos y para permitir la compra de materiales renovables para los niños. segundo, a las cuidadoras les toma mucho tiempo cobrar la transferencia, de manera que deben salir del hogar por períodos largos. tercero, se espera que los padres paguen una tarifa mensual, o cuota, y contribuyan con recursos y materiales. por ejemplo, antes de abrir un ho-gar, se espera que los padres participen aportando dinero o que colaboren con su trabajo y apoyo. la evaluación demostró que los padres tenían difi-cultades para hacer aportes mensuales y pagar las cuotas; adicionalmente, su vinculación y participación plena en el programa era limitada. cuarto, con respecto a la calidad de los servicios, los observadores calificaron la higiene y seguridad del hogar y la rutina diaria basados en una observa-ción semiestructurada de 8 horas. En promedio, la condición general del hogar era buena, pero se consideró necesario realizar trabajos adicionales sobre seguridad e higiene.

En términos del cronograma diario, la mayoría de cuidadoras siguie-ron la asignación de tiempo sugerida para diferentes actividades: trabajo doméstico, cuidado infantil, preparación de los alimentos, servicio de los alimentos, estimulación temprana, etcétera. sin embargo, el cronograma propuesto subestimaba el tiempo dedicado a labores de cuidado infantil como la higiene y la atención de las necesidades generales de los niños. El tiempo dedicado a actividades pedagógicas fue la debilidad más grande, pues correspondía únicamente a 6% de las actividades diarias.

En general, las cuidadoras expresaron la necesidad de apoyo adicional para mejorar la calidad de sus servicios, lo cual exigía el suministro de

(Continúa en la página siguiente)



los niños participantes entre 2 y 5 años de edad, y conducía a puntajes más altos en el desarrollo del lenguaje, en comparación con niños que no participaron en el programa. los niños participantes también tuvieron puntajes más elevados en su desarrollo cognitivo que el grupo de control, cuando ingresaron al primer grado de educación básica. sin embargo, es-tas diferencias desaparecieron después de culminar dicho grado. se obtu-vieron resultados similares con niños que, al momento de la evaluación, ingresaban al segundo grado (ministerio de Educación de chile, 1998). no obstante, los resultados deben tomarse con precaución debido a los problemas metodológicos del diseño de la evaluación.19

Kallpa Wawa, Bolivia

Kallpa Wawa (“fortalecimiento del niño”) es un programa de crianza no formal, basado en la comunidad, que apoya a las indígenas quechua de Bolivia. El programa ofrece sesiones de alfabetización para estas mujeres, con el fin de mejorar su capacidad práctica para el cuidado de sus hijos en el hogar; otros componentes del programa incluyen salud, nutrición, desarrollo psicosocial y protección infantil. los padres reciben capacita-ción mediante talleres y visitas al hogar por parte de promotores comuni-tarios, bajo la supervisión de trabajadores técnicos municipales.20

morenza y otros (2005) evaluaron el programa piloto del Kallpa Wawa, que fue apoyado por UnicEf, en cochabamba, sucre y potosí. la evaluación comparó a los niños del Kallpa Wawa con un grupo de control de pequeños que no recibieron el programa, al igual que con un programa de crianza similar llamado Wawa Wasi (este programa tam-

elementos de salud. también informaron que no tenían ningún vínculo con servicios de salud. otra de sus preocupaciones fue la expectativa de que actuaran como profesoras cuando solamente contaban con capacitación y apoyo limitados. de otro lado, los padres expresaron la necesidad de ex-tender los servicios al día sábado, brindar asistencia cuando el niño estaba enfermo y conectar los hogares (mediante servicios de remisión) a los servi-cios de salud, al igual que permitirles llevar más de un hijo a cada hogar.

Fuente: ruel y otros (2006).

(Continuación recuadro 4.3)

19 los resultados reflejan solamente datos posteriores a la intervención, ya que no se recogieron datos iniciales. también se informaron dificultades en la integración del grupo de referencia debido a desviaciones en la selección.

20 se puede encontrar más información sobre el Kallpa Wawa en http://www.redin-novemos.org/content/view/458/103/lang,sp/ (último acceso agosto 11, 2009)



bién incluye cuidado infantil comunitario). los niños que participan en el Kallpa Wawa lograron puntajes superiores que los del grupo de control en pruebas cognitivas aplicadas según la edad.21 sin embargo, estos resul-tados deben interpretarse con precaución, ya que el informe de morenzo entregó información limitada sobre la estrategia empleada para identi-ficar a los beneficiarios de los programas. Es posible que las diferencias en los resultados sean atribuibles a diferencias no observables entre los participantes.

Madres Guías, Honduras

El programa Madres Guías en Honduras busca mejorar los resultados generales del desarrollo infantil. fundado en 1992 por el fondo cris-tiano para niños de Honduras (ccf-H por Christian Children’s Fund of Honduras), madres Guías brinda educación continua a los padres, ser-vicios de salud y nutrición para mujeres embarazadas y niños de 4 a 6 años de edad. los servicios se prestan a través de madres comunitarias. antes de diseñar e implementar el programa, se realizó un estudio inicial. los resultados de la evaluación sugieren que el programa ha sido exitoso para aumentar el alfabetismo entre los niños y desarrollar la autoestima de las mujeres participantes. los hombres en las áreas de tratamiento reconocen y aceptan la importancia de las actividades del programa para las mujeres, y que estas actividades también benefician a los niños y a la comunidad en general (Vargas Barón, 2007b). Estos resultados de la eva-luación se deben tomar con cautela, ya que muchos detalles, que incluyen las metodologías y los datos, no son claros.

Programa Familias en Acción, Colombia

fundado en 1999, el Programa Familias en Acción (fa) es un programa de tcE, que se basa en Oportunidades de méxico. fa es un programa orientado hacia los padres, que incluye en sus objetivos mujeres embara-zadas y madres con hijos menores de 7 años. El programa ofrece servicios directos a las madres, incluidas transferencias de efectivo y suplementos nutricionales, que están condicionados al uso de servicios de salud para los hijos (como vacunas y controles de crecimiento y desarrollo). los niños mayores de una familia deben estar matriculados en la escuela para recibir los subsidios.

En diciembre de 2008, el programa había llegado a 1’857.760 fami-lias (acción social 2009). El subsidio en efectivo para nutrición asciende a Us$16 mensuales por familia (para familias con niños menores de 7 años); este subsidio está acondicionado a la participación de los niños en un programa de desarrollo y crecimiento extendido a todo el país, que

21 En términos estadísticos, p < 0,07.



realizan visita de salud preventiva para medirlos y pesarlos, al igual que para evaluar su estado nutricional. la frecuencia de las visitas varía se-gún la edad. además, se otorga un subsidio escolar a los niños en grados 2 a 11 (el monto de la transferencia se duplica para los estudiantes de secundaria), condicionado a la asistencia a la escuela.

Una evaluación documentó efectos positivos del programa de fa en cuanto al estado nutricional y la estatura de los niños participantes (atta-nasio y otros, 2005). Usando métodos de comparación de resultados ten-denciales, los autores demuestran que para niños menores de 24 meses, los puntajes estandarizados para estatura según la edad o puntajes z-scores aumentaron 0,16. para un niño de 12 meses esto equivale a 0,43 cm, lo cual se traduce, a su vez, en una menor probabilidad de desnutrición cró-nica. no se establecieron efectos para niños mayores de 24 meses. otro resultado del estudio de attanasio fue que fa redujo la probabilidad de los síntomas de diarrea informados, aproximadamente en 10 puntos por-centuales entre los niños participantes menores de 48 meses de edad, de áreas rurales. finalmente, el programa aumentó la posibilidad de que los niños participantes cumplieran con el programa nacional de crecimiento y desarrollo (23%) y con los cronogramas de vacunación (en 9%).

PATH, Jamaica

En Jamaica, el programa para el desarrollo a través de la salud y Educa-ción (patH por Program of Advancement through Health and Education) estableció que los niños hasta de un año de vida debían asistir a un centro de salud cinco veces al año, y los niños entre 1 y 5 años de edad, dos veces al año. Un estudio reciente del programa (levy y ohls, 2007) encontró que tenía efectos positivos y significativos sobre la asistencia de los niños a los controles de salud, con estimados del impacto calculados para el participante marginal. los impactos se capturaron usando una técnica de regresión discontinua que comparó hogares elegibles que participaron en el programa con hogares casi elegibles que se utilizaron como grupo de referencia. según levy y ohls, patH tuvo un impacto positivo y signi-ficativo sobre la asistencia al centro de salud entre los niños menores de 5 años. la magnitud del impacto fue casi de 0,3 visitas durante los seis meses anteriores, el equivalente a un incremento de 30% en la media del número de visitas.

PRAF, Honduras

En Honduras, el programa de asignación familiar (praf) es un programa de salud y tcE que condiciona los subsidios a la participación de los niños en consultas de salud preventiva infantil. cuatro paquetes diferentes fue-ron asignados en forma aleatoria a cuatro grupos, los cuales incluyeron, respectivamente, transferencias de efectivo a los hogares, recursos sumi-



nistrados a equipos de salud locales (combinados con nutrición basada en la comunidad), los dos paquetes y ningún paquete. El praf tuvo efec-tos positivos sobre el monitoreo del crecimiento y aumentó el porcentaje de niños participantes que fueron vacunados. los datos se recopilaron al comienzo y dos años después, con base en un cuestionario para la madre. En una evaluación (morris y otros, 2004) se encontró que la intervención a nivel del hogar tenía un gran impacto sobre la cobertura de cuidado prenatal y los exámenes preventivos de salud infantil (los cuales aumen-taron entre 15 y 20 puntos porcentuales), pero no en los chequeos prena-tales. sin embargo, estos resultados deben tratarse con cuidado dadas las limitaciones del estudio de impacto.22

Red de Protección Social, Nicaragua

En nicaragua, el programa Red de Protección Social brindó apoyo a niños en condiciones de extrema pobreza23 mediante una combinación de transferencias de efectivo para educación y salud, controles de salud y suplementos nutricionales. El programa se implementó en dos etapas: los beneficiarios de la etapa i recibieron un conjunto de beneficios duran-te tres años y otro, reducido, durante dos años. El programa cubrió un total de 46.000 hogares que recibieron un bono escolar de Us$90 anual por familia, para niños entre 7 y 13 años matriculados en los grados 1 a 4, y un bono anual por estudiante para morral escolar por Us$21. El componente de salud consistía en una transferencia inicial para el hogar de Us$207 por el primer período de elegibilidad, y un bono menor en la segunda fase. a las madres se les exigió participar en charlas sobre prevención en salud y garantizar la participación regular de los hijos me-nores de 6 años en controles para monitorear su crecimiento.

Una evaluación del impacto del programa (maluccio y flores, 2005) documentó una serie de efectos positivos en las medidas de salud infantil, incluido un aumento significativo del porcentaje de niños menores de 3 años que asistió a controles de salud y peso durante los 6 meses anterio-res, al igual que en el porcentaje de niños entre 0 y 3 años que recibió su-plementos de hierro durante los 12 meses previos. la evaluación empleó un diseño aleatorio experimental con un análisis de diferencia en diferen-cia utilizado para calcular el impacto neto de programa entre los grupos de control y tratamiento. se encontraron efectos significativos positivos

22 los autores advirtieron que las personas encuestadas podían haber creído que sus respuestas afectarían la posibilidad de recibir beneficios. también señalaron que los entrevistadores no fueron ciegos al tratamiento y que sólo hubo una implemen-tación parcial o limitada del paquete a nivel de servicio.

23 los niveles promedio de gastos de los hogares seleccionados estuvieron por debajo del nivel requerido para satisfacer la ingesta de calorías mínima, medida por el Estudio de medición de los Estándares de Vida de nicaragua.



para la vacunación actualizada de niños con edades entre 12 y 23 meses, la cual aumentó en 18 puntos porcentuales. además, el programa resultó en un incremento neto promedio de 16,3 puntos porcentuales en la par-ticipación de niños menores de 3 años en los controles de crecimiento y monitoreo para el período 2000-01. sin embargo, después de dos años de implementación del programa, este porcentaje sigue siendo positivo (úni-camente 8,4% en 2002) pero no significativo, dado que la participación del grupo de control aumentó sustancialmente.

se observó un patrón similar en la asistencia de niños menores de tres años a controles de salud, para registrar su crecimiento, desarrollo y peso cada seis meses. El porcentaje de niños que asistieron a estos controles ascendió 29 puntos porcentuales al final del primer año del programa. adicionalmente, el programa tuvo un efecto neto sobre el retraso del cre-cimiento de niños menores de cinco años, el cual descendió en 5,5 puntos porcentuales entre 2000 y 2002 (en un nivel de significancia de 10%). Esta reducción fue 17 veces más rápida que el descenso porcentual anual entre 1998 y 2001. los niños beneficiarios también experimentaron una reducción positiva y significativa de 6,2 puntos porcentuales en la preva-lencia del bajo peso (maluccio y flores, 2005).

programas de preescolar

Programa nacional de preescolar, Argentina

En américa latina y el caribe existen varios programas de preescolar, pero sólo en algunos casos se ha evaluado rigurosamente su impacto sobre los resultados del desarrollo en la primera infancia. dos de las primeras evaluaciones del impacto de la educación preescolar en los resultados de la vida de los participantes fueron los de Berlinski y Galiani (2005) y Ber-linski, Galiani y Gertler (2006). Estos autores tomaron ventaja del notable programa de desarrollo de la educación preescolar en argentina24, para estudiar sus efectos en los logros de la escuela primaria, usando datos del programa y de la Evaluación nacional de la Educación del país, para comprobar los beneficios de un programa de educación para la infancia temprana de carácter nacional y financiado con recursos públicos.

los autores utilizaron una estrategia de diferencia en diferencia y combinaron diferencias en el número de instalaciones construidas a tra-

24 Entre 1993 (el año que la educación de preescolar pasó a ser obligatoria) y 1999, argentina construyó salones de clase para cerca de 176.000 niños. las aulas de preescolar están vinculadas a las escuelas de primaria y operan en dos jornadas separadas de tres horas y media. El programa fue exitoso y todas las provincias experimentaron un aumento en las tasas de matrículas de preescolar, al menos en 10 puntos porcentuales.



vés de las regiones con las diferencias en la exposición a través de los grupos, inducidos por la expansión del programa con el paso del tiempo. la ampliación de las instalaciones de preescolar tuvo un impacto positi-vo sobre la asistencia, con un incremento promedio aproximado de 7,5 puntos porcentuales en la probabilidad de asistir al preescolar. por con-siguiente, la expansión del programa explicó la mitad del aumento de 15 puntos porcentuales en las tasas brutas de matrícula entre 1991 y 2001 (Berlinksi y Galiano, 2005).

luego, Berlinski, Galiani y Gertler (2006) examinaron el efecto de la asistencia al preescolar sobre los resultados del aprendizaje a mediano plazo, utilizando puntajes de pruebas estandarizadas para los grados 3, 6 y 7. los autores encontraron que la asistencia al preescolar a las edades de 3 a 5 años aumentó el desempeño en lenguaje y matemáticas en 6 has-ta 4,5 puntos porcentuales o 0,3 a 0,2 de una desviación estándar, con ganancias similares para niños y niñas. además, el efecto de haber asisti-do al preescolar en los puntajes de las pruebas de tercer grado fue el doble para los estudiantes con antecedentes de pobreza, que para los estudian-tes con antecedentes de no pobreza. Un año de preescolar aumentó el promedio de tercer grado en los puntajes de las pruebas de matemáticas y español en 8% de una media, o 23% de la desviación estándar de la dis-tribución de puntajes de la prueba. además, la vinculación al preescolar afectó positivamente las destrezas de comportamiento de los estudiantes, incluidas atención, esfuerzo, participación en clase y disciplina, medidas por las respuestas de los maestros.25 las ganancias obtenidas por la edu-cación de preescolar nuevamente fueron mayores para los estudiantes que vivían en municipios con más desventajas.

Programa nacional de preescolar, Uruguay

Berlinski, Galiani y manacorda (2007) hicieron un análisis similar con niños de preescolar en Uruguay. El estudio encontró efectos positivos a largo plazo por la participación en el preescolar respecto a los resultados posteriores en la escuela. Usando una encuesta nacional uruguaya que recuperó información retrospectiva sobre la asistencia al preescolar, los autores pudieron aislar el efecto de una rápida expansión de los centros de preescolar comparando las diferencias entre hermanos tratados y no tratados. los autores usaron varios métodos para controlar las desvia-ciones de la selección (características observables y no observables que

25 los autores plantean la hipótesis de que las destrezas de comportamiento posi-tivas podrían ser una indicación de que la participación en el preescolar podría afectar posteriormente los logros y el desempeño escolar, dado que esto les da a los niños oportunidades para socializar y facilita su autocontrol, destrezas necesarias para lograr el máximo de las experiencias en el aula de clase.



pueden llevar a los padres a matricular a sus hijos en preescolar).26 El estudio capturó las diferencias en el progreso escolar de estudiantes entre 7 y 15 años de edad, basado en la participación de uno, dos o tres años de preescolar.

Entre sus resultados, el estudio estableció que la asistencia al prees-colar tuvo un efecto significativo y positivo en el ingreso a la escuela a medida que el niño crecía. a la edad de 7 años, la diferencia en las tasas de matrícula entre niños en el programa y los grupos de control fue de 3 puntos porcentuales; a la edad de 15, esta diferencia estaba entre 20 y 28 puntos porcentuales. a esa misma edad, los estudiantes participan-tes tenían 0,8 años adicionales de educación, en comparación con los estudiantes que no participaron en el programa de preescolar. Este ha-llazgo representa un aumento general en el nivel promedio de educación de los muchachos de 15 años cercano a la décima parte de un año y un aumento en la tasa de participación escolar alrededor de 3 puntos por-centuales. El análisis también demostró un pequeño efecto adicional por haber asistido a dos años de escuela preescolar, en comparación con no asistir a ninguno, un efecto discernible después de la edad de 12 años. no hubo ganancias adicionales por un tercer año de educación preescolar. los resultados también presentan efectos diferenciales de la exposición a la educación preescolar para niños cuyas madres eran menos educadas, quienes vivían fuera de la capital y eran varones. Estos resultados son similares a resultados previos obtenidos por la administración nacional de Educación pública (anEp) (2001 y 2005).

Proyecto Integral de Desarrollo Infantil, Bolivia

El Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (pidi) de Bolivia se implementó en la década de 1990 y ofrecía servicio de guardería de tiempo completo, además de servicios nutricionales y educativos, a niños entre 6 y 72 meses de edad en áreas urbanas pobres. Berhman, cheng y todd (2004) usaron el método de comparación de resultados tendenciales (selección de ob-servables) para construir un grupo comparativo y estimar el impacto del programa, mediante comparación entre un grupo de niños participantes y otro de no participantes. se compararon tres grupos: niños beneficia-rios, niños en el grupo de referencia y niños que recibieron el tratamiento por un período más corto.

El estudio encontró que el programa tuvo éxito para llegar a los niños más pobres en los vecindarios más pobres; tuvo impactos positivos en las destrezas de motricidad fina y gruesa de los participantes, destrezas

26 El estudio también utilizó el promedio de las matrículas de preescolar por locali-dad y grupo de nacimiento como un estimativo de variable instrumental para la exposición de cada niño; esta variable sirvió como un control para el tratamiento diferencial de hermanos dentro de los hogares.



psicosociales y adquisición del lenguaje, en comparación con niños no participantes y niños que estuvieron en el programa apenas durante dos meses; tuvo un impacto positivo mayor sobre las medidas antropomé-tricas de los niños de familias en mejores condiciones. se estableció que los impactos eran acumulativos, y se asociaban los impactos mayores con más tiempo de exposición al programa, en particular más de siete meses.27 además, los impactos del programa se concentraron en niños mayores de 37 meses. cuando se consideró el tiempo de exposición al programa, los efectos se observaron más claramente en los niños que estuvieron en el mismo durante más un año.

Programa de preescolar, México

méxico ofrece la oportunidad de evaluar el impacto de la asistencia al preescolar entre niños muy pequeños. En 2001, el gobierno mexicano estableció por ley la educación preescolar obligatoria para niños entre 3 y 5 años. fue la primera ley en ordenar el preescolar para niños de 3 años. Entre 2003 y 2005, las matrículas de niños entre 4 y 5 años aumentaron significativamente, llegando a un nivel casi total para los niños de 5 años y de 81% para los de 4. El aumento de las matrículas se logró con el in-cremento del número de aulas de clase, la cantidad de niños en ellas y el número de maestros.

sin embargo, un estudio reciente de Yoshikawa y otros (2006) de-muestra que la política no tuvo un efecto positivo en las matrículas de los niños de 3 años de edad. En realidad, parece haberse dado un in-tercambio: a medida que las matrículas de preescolar para 4 y 5 años aumentaban, las de niños de 3 años disminuían a la mitad en los estados participantes. la expansión también tuvo un impacto directo sobre las razones profesor-estudiante, con un aumento en la proporción de prees-colares con razones superiores a 30:1. las consecuencias del aumento de matrículas sobre la calidad y los resultados de dpi de los niños participan-tes aún no se conoce (Yoshikawa y otros, 2006).

Programas de preescolar, Brasil

Un estudio reciente realizado en Brasil (curi y menezes-filho, 2006) exa-mina el efecto del servicio de guardería y preescolar sobre los logros edu-cativos, el desempeño escolar y los salarios de los participantes. El estudio usa datos retrospectivos de la Pesquisa de Padrão de Vida (ppV o Estudio de patrones de Vida) del instituto Brasileño de Geografía y Estadística (iBGE) realizado entre 1996-97, y datos del Sistema Nacional de Evalua-

27 Un informe del Banco mundial señaló que los impactos del programa en nutrición fueron moderados o mínimos (Banco mundial, 2004).



ción de la Educación Básica (snEB) en 2003. los autores concluyen que los servicios de guardería y preescolar tuvieron un impacto positivo sobre la probabilidad de que los niños participantes terminaran los ciclos de escolares, el desempeño en puntajes de las pruebas y en los ingresos.

Programa de preescolar, Perú (muestra pequeña)

En perú, cueto y díaz (1999), con datos retrospectivos de una pequeña muestra de niños que asistieron a centros de preescolar formales (Centro de Educación Inicial o cEi) y programas de preescolar no formales (Pro-grama no Formal de Educación Inicial o pronoEi) informaron diferencias en los resultados de lenguaje y matemáticas en los dos grupos de niños. la muestra se tomó en nueve escuelas del área urbana metropolitana de lima. En cada escuela se seleccionó un salón de primer grado en forma aleatoria. En total, en la muestra se incluyeron 304 niños que ingresaron a primer grado por primera vez.

con los informes de los maestros sobre el desempeño en idioma cas-tellano y matemáticas, el estudio demostró que la probabilidad de logros más altos en los niños con experiencia en el preescolar cEi aumentó 25% en el idioma y 22% en matemáticas. para los niños con experiencia en pronoEi, las probabilidades correspondientes aumentaron en 15 y 17%, en comparación con los niños que no tuvieron ninguna experiencia con ese programa. al comparar niños que no tuvieron ninguna experiencia de dpi, los estudiantes que asistieron al preescolar formal y no formal se des-empeñaron mejor en ambas áreas. sin embargo, estos resultados deben interpretarse con cuidado, ya que el estudio tiene algunas observaciones importantes. Quizá lo más importante es que no se diseñó como un estu-dio de evaluación del impacto.28

programas de servicios múltiples integrados

Oportunidades, México

El programa mexicano Oportunidades es el más estudiado de todos los programas de tcE en la región de américa latina y el caribe. comenzó en 1977 y en la actualidad llega a 5 millones de familias en condiciones de extrema pobreza (25% de la población mexicana). originalmente se diseñó como un programa de transferencia de dinero para familias que

28 las principales advertencias del estudio se refieren a su validez externa, dado que la muestra no fue representativa. además, no se consideraron las diferencias ob-servables y no observables entre los niños que asistieron a los dos programas (o no). por ejemplo, es posible que los niños que participaron en cEi generalmente obtuvieron mejores resultados que los niños que asistieron a pronoEi.



viven en la pobreza y que pudieran demostrar el cumplimiento de las condiciones de educación y salud del programa. oportunidades se ha convertido cada vez más en una estrategia combinada padres-hijo me-diante acuerdos de cooperación con prestadores de servicios de salud, nutrición y educación.

además de hacer los pagos en efectivo a las familias, los servicios del programa incluyen educación prenatal y atención en salud, apoyo duran-te el parto, servicios para neonatos, suplementos nutricionales para muje-res embarazadas y niños hasta 24 meses de edad, evaluaciones y tamizaje infantil, apoyo y educación para los padres y servicios primarios de aten-ción en salud.29 los niños desnutridos entre 2 y 5 años de edad también reciben suplementos nutricionales. los beneficiarios objetivo incluyen mujeres embarazadas y lactantes y sus hijos desde el nacimiento hasta la escuela secundaria (aproximadamente 15 años de edad), con un mayor énfasis en los niños desde su nacimiento hasta los 24 meses de edad.

las evaluaciones de oportunidades se han beneficiado de la asigna-ción aleatoria de beneficiarios a grupos de control y tratamiento durante la expansión del programa. los hogares identificados como el grupo de control original se vincularon al programa en etapas posteriores, permi-tiendo que los investigadores tomaran ventaja de la expansión por fases del programa. la integridad de los datos recopilados ha permitido múl-tiples estudios. Un estudio intermedio en áreas rurales (seis años después del lanzamiento del programa) y una evaluación a corto plazo (un año de vinculación) en áreas urbanas son las fuentes primarias de los datos. como se ilustra en los siguientes párrafos, el programa ha tenido mucho éxito en el aumento de los resultados del crecimiento físico y bienestar de los niños participantes, en particular de las áreas rurales. sin embargo, no se han encontrado resultados que impacten significativamente en el desarrollo cognitivo.

Una evaluación inicial del programa (Gertler, 2000) demostró que el mismo tenía un impacto positivo sobre la asistencia de los niños a los cen-tros de salud, el cual se apreciaba en un descenso de 12% en enfermeda-des entre los niños participantes menores de cinco años en comparación con los no participantes. la evaluación también demostró un impacto positivo en la estatura y la probabilidad de retraso en el crecimiento entre los niños no participantes con edades de 12 a 36 meses.

otro estudio inicial (Berhman y Hoddinott, 2001) utilizó estimados de efectos fijos para controlar las diferencias observadas y no observadas entre niños beneficiarios y no beneficiarios (la administración de suple-mentos nutricionales no fue aleatoria). El estudio estimó mejoras de una

29 otro programa mexicano, pasl, ofrece leche subsidiada a mujeres embarazadas y lactantes, para mejorar su estado de nutrición y salud, al igual que el de sus bebés.



sexta parte en la media de la tasa de crecimiento anual entre los niños participantes con edades de 12 a 36 meses, en comparación con niños no participantes. los niños del programa crecieron casi un centímetro anual más que los niños no beneficiarios. El impacto fue mayor entre los niños más pobres de las comunidades más pobres cuyos padres te-nían más educación. Un estudio de neufeld y otros (2006) encontró que oportunidades también tuvo impactos positivos sobre el retraso en el crecimiento, estatura y peso. los niños de hogares beneficiarios que al comienzo tenían menos de seis meses en promedio crecieron un centíme-tro más y aumentaron 0,5 kg de peso más que los niños de hogares no beneficiarios.30

Gertler y fernald (2004) usaron una batería de instrumentos psico-métricos para capturar el impacto de oportunidades en el rango de re-sultados de desarrollo infantil.31 los autores calcularon el impacto del programa comparando sus efectos sobre tres grupos diferentes de niños: un grupo que recibió los beneficios durante cinco años y medio (el grupo de tratamiento), un grupo que recibió los beneficios durante año y medio (el grupo de control original) y un grupo que nunca recibió beneficios (el nuevo grupo de control). Gertler y fernald compararon los resultados de los dos primeros grupos con los del tercer grupo. Usando métodos de comparación y regresión multivariada para controlar las diferencias observadas entre el grupo de tratamiento y el nuevo grupo de control (y prevenir desviaciones en los estimados de los verdaderos impactos del programa), los investigadores reconstruyeron un grupo de control que se comparó con el grupo de tratamiento en términos de características individuales, de hogar y comunitarias.

El estudio encontró que el programa no tuvo ningún impacto sobre el desarrollo cognitivo, pero que tuvo un impacto positivo sobre las des-trezas motrices y el desarrollo socioemocional de los participantes. los resultados mostraron aumentos promedio de 15 y 10%, respectivamente, en los puntajes de los niños y las niñas a través de ocho pruebas de des-

30 El estudio de neufeld se debe tomar con precaución, ya que sus datos sobre los resultados infantiles proceden de submuestras longitudinales que fueron seleccio-nadas deliberadamente para completar estudios existentes y, por tanto, no fueron seleccionadas de manera aleatoria. los autores advierten que la población selec-cionada para esta submuestra podría no ser representativa de la población total beneficiaria del programa (neufeld y otros, 2006).

31 El desarrollo cognitivo se midió con la prueba Woodcock Johnson, la versión en castellano de la prueba de Vocabulario en imágenes peabody (ppVt) para el len-guaje entre 3 y 6 años de edad, y los inventarios de desarrollo comunicativo ma-carthur; el desarrollo motor se midió con la escala mccarthy. El comportamiento socioemocional se midió con la lista de chequeo de comportamiento infantil de achenbach. Estas medidas estandarizadas se han usado ampliamente en américa latina y el caribe, particularmente el ppVt, las cuales han sido traducidas y adap-tadas para las poblaciones de habla hispana.



trezas motrices. con la lista de chequeo de comportamiento infantil de achenbach, el estudio también encontró una mejoría cercana a 9% en el desarrollo socioemocional de las niñas participantes y una mejoría positi-va, pero no significativa entre los niños participantes. resulta interesante notar que no se observó ningún impacto diferenciado de oportunidades sobre el desarrollo de los niños que comenzaron en el período prenatal, en comparación con quienes iniciaron en los primeros dos años de vida.

otro estudio se concentró en el desarrollo cognitivo (Berhman, par-ker y todd, 2004) y encontró pocos efectos a mediano plazo del pro-grama oportunidades en los resultados educativos de los participantes. los autores evaluaron el impacto del paquete nutricional (el cual estaba constituido por suplementos nutricionales infantiles) sobre el desempeño educativo de los niños desde el nacimiento hasta la edad de 8 años. El estudio comparó las tasas de escolaridad de los pequeños entre 0 y 8 años en 1997 (antes de iniciar intervención) y entre 6 y 14 años de edad al momento del estudio de evaluación rural con niños del grupo de control original.

la evaluación comparó niños que participaron en el programa y reci-bieron suplementos nutricionales infantiles y chequeos de salud (aunque pudieron haberse beneficiado indirectamente de otros aspectos del pro-grama como las transferencias de dinero a otros miembros del hogar) con niños que no estuvieron en el programa. los autores usaron dos métodos diferentes para capturar el impacto. En el primero utilizaron la técni-ca de diferencia en diferencia para estimar el impacto de la exposición diferencial al programa por casi un año y medio en un grupo de niños seleccionado aleatoriamente para recibir los beneficios en 1997 (grupo de tratamiento), y un grupo que comenzó a recibir los beneficios en 2000 (el grupo de control original). El segundo método utilizó un grupo de referencia correspondiente (que se incorporó al programa en 2004). me-diante este método, los investigadores pudieron estimar las diferencias entre la exposición al programa durante cinco años y medio y la falta de exposición. los datos se derivaron de un estudio inicial en 1997 y un estudio de seguimiento en 2003. El desempeño en educación se capturó por edad al iniciar la escuela, el avance por grados, los logros educativos y la matrícula en la escuela secundaria.

El estudio encontró que oportunidades tuvo efectos positivos para los niños participantes con edades entre 0 y 2 años, pero pocos efectos significativos para los niños entre 3 y 5 años. para los niños hasta con 2 años de edad, el estudio encontró evidencias débiles de que los pequeños tuvieran posibilidad de ingresar a la escuela a una edad ligeramente más temprana y evidencia más fuerte de que tenían más probabilidad de avan-zar en los niveles de escolaridad oportunamente y completar más años de estudio. El programa tuvo impactos particularmente fuertes en niños que tenían 1 año en 1997, aumentando su escolaridad y probabilidad de



progreso en los niveles escolares oportunamente. El estudio no encontró impactos significativos en la edad de ingreso a la escuela. para niños entre 3 y 5 años, el estudio encontró una reducción en la posibilidad de perder un año de estudio entre los muchachos que tenían 5 años en 1997 (11 en 2003), y un aumento en la posibilidad de avanzar de grado para los muchachos que tenían 4 años en 1997. no se presentaron efectos signifi-cativos para los niños o las niñas de otras edades. Vale la pena anotar que este grupo de niños se benefició solamente del componente de chequeo de salud del programa. los autores sostienen que no sorprende ver po-cos impactos positivos, dado que este grupo de niños no se benefició del componente de nutrición ni de las becas educativas porque eran mayores o menores respecto a la edad fijada para calificar al programa (Berhman, parker y todd 2004).

Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense, Nicaragua

En 1996, el gobierno de nicaragua introdujo el Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense (painin), el cual consolidó servicios pre-viamente existentes (educación preescolar, peso y remisiones) para brin-dar un programa integrado de estimulación en la primera infancia, salud, nutrición y servicios de guardería para niños desde su nacimiento hasta la edad de 7 años. los servicios están dirigidos a niños menores de 6 años en los 35 municipios más pobres del país y se prestan a través de redes de centros comunitarios o un modelo basado en el hogar. (painin se ha extendido a 66 municipios.)32 El ministerio de la familia es responsable de las operaciones generales del programa y la prestación de servicios por parte de proveedores calificados.33

macours y Vakis (2007) analizaron datos de una muestra de niños de seis municipios en una región limítrofe pobre de nicaragua, donde la mi-gración a otros países de américa central es grande. Usando un método de variables instrumentales para estimar el impacto de la migración de los padres en el desarrollo en la primera infancia, los autores compararon los resultados de niños que participaron en el programa con los de quie-nes no participaron.34 su análisis demostró que painin tuvo un impacto sustancial sobre los puntajes en lenguaje (capturados con la prueba ppVt) de los niños participantes en comparación con los de niños no partici-pantes. a diferencia de otros estudios, los efectos fueron mayores para

32 Ver Verdisco y otros (2007) para una descripción detallada del programa painin.33 painin prestó sus servicios a través de organizaciones no gubernamentales fuerte-

mente enraizadas en sus respectivas comunidades.34 como una variable instrumental para la duración de la migración, los autores

usaron información sobre choques exógenos.



los niños en los dos quintiles más altos de consumo en la muestra, en comparación con los hogares ubicados en los dos quintiles más bajos. los autores plantearon la hipótesis de que podía existir una restricción nutricional y que el estímulo (es decir, painin) podría no resultar benéfico para niños con problemas severos de nutrición. Este programa también parece tener mayor impacto sobre los puntajes de lenguaje de los niños de madres migrantes frente a los de madres no migrantes.35

Chile Solidario, Chile

En 2002, chile implementó el programa de asistencia social Chile Solida-rio, que busca llegar a los hogares más pobres con un enfoque novedoso que combina asistencia en dinero con apoyo psicosocial. El objetivo a largo plazo de chile solidario es alejarse de un enfoque basado en pro-gramas únicos y dirigirse hacia un “sistema” de protección social, don-de el gobierno entrega dinero combinado con programas sociales que se ajustan para satisfacer las necesidades específicas de hogares que viven en condiciones de extrema pobreza. Una evaluación (Galazo, 2006b) del programa demostró que tuvo un impacto positivo sobre la posibilidad de que los niños de los hogares beneficiarios ingresaran al preescolar. la evaluación observó el efecto de chile solidario durante sus primeros dos años de operación. Usando dos métodos diferentes, control de corres-pondencia y discontinuidad de regresión, Galazo encontró un aumento en la probabilidad de que los niños participantes con edades entre 4 y 5 años estuvieran en el preescolar. El efecto osciló entre 4 y 6 puntos porcentuales en áreas urbanas y rurales y se presentó sin considerar el método usado.

Atención a Crisis, Nicaragua

Atención a Crisis es un programa de tcE aleatorio dirigido a las zonas rurales de nicaragua. El programa hace transferencias en efectivo consi-derables –alrededor de 15% de los gastos per cápita del hogar receptor promedio– a familias que aceptan llevar a sus hijos en edad de preescolar a visitas regulares en centros de salud, donde se les pesa, y reciben va-

35 Esta evidencia es coherente con resultados anteriores. Una evaluación anterior del programa sugirió que painin tuvo un impacto positivo sobre la asistencia al pre-escolar, con un aumento neto en las matrículas de primer grado para la edad de 6 años entre los niños que habían completado el programa painin (Esa consultores, 2005). se documentaron efectos positivos similares en indicadores de salud de los niños. sin embargo, los grupos de control y tratamiento en esta evaluación inicial estaban contaminados, ya que algunas áreas de control quedarán expuestas al programa y algunas áreas tratamiento salieron del mismo. por consiguiente, estos resultados se interpretan mejor a la luz de los hallazgos más recientes de macours y Vakis (2007).



cunas y suplementos alimenticios, si es necesario. las familias también aceptan enviar con regularidad a sus hijos en edad escolar a la escuela. Una evaluación reciente (macours, schady y Vakis, 2008) encontró que el programa había reducido los retrasos en el desarrollo entre los niños pequeños participantes, especialmente los de más edad para preescolar, en comparación con niños no participantes.

Bono de Desarrollo Humano, Ecuador

El programa Bono de Desarrollo Humano (BdH) se introdujo en Ecuador durante un período de tres años, 2003-06. su objetivo es aliviar la po-breza y, a largo plazo, contribuir a la formación de capital social. El pro-grama evalúa la situación económica y está dirigido a familias pobres,36 cubriendo a 1’060.416 hogares, alrededor de 40% de la población total. En 2006, el presupuesto total del programa fue de Us$194 millones, de los cuales se asignaron Us$8 millones a gastos administrativos. la trans-ferencia promedio de efectivo sin condiciones hecha por el programa fue de Us$15 mensuales por hogar. Esta no es una cantidad despreciable, ya que representa un aumento del 10% en los gastos familiares para la familia promedio (paxson y schady, 2007). El BdH no está condicionado a resultados de salud o educación. originalmente, el programa se diseñó para que quedara condicionado a estos aspectos, pero esto nunca se im-plementó.

paxson y schady (2007) sacaron ventaja del lanzamiento aleatorio propio del BdH para evaluar su impacto en el desarrollo de niños entre 3 y 7 años de edad en la zona rural de Ecuador. Usando un grupo de con-trol (familias en parroquias de control que recibirían el programa 7 años después) y el grupo de tratamiento, los investigadores estimaron el efecto del programa sobre los puntajes promedio de los niños en una serie de instrumentos psicométricos que midieron ocho resultados del desarrollo en la primera infancia (incluido el desarrollo socioemocional), compa-rando datos de los estudios inicial y de seguimiento.37

las medidas de los resultados se recopilaron en resultados físicos (he-moglobina, estatura para la edad y control de motricidad fina), resultados cognitivos (la versión en castellano de la ppVt, la batería de Woodcock-

36 clasificados según el índice selben (niveles 1 y 2). solamente las familias en los dos primeros quintiles del índice selben son elegibles para el programa. selben es el sistema de selección de beneficiarios para servicios sociales. implica una evalua-ción financiera de variables proxy que utiliza información sobre la composición demográfica, los activos y otras variables del hogar para clasificarlo de acuerdo con sus niveles de bienestar económico (Banco mundial, 2004b).

37 El estudio de seguimiento de la submuestra incluyó 1.479 niños entre 3 y 7 años de edad, cuyas familias fueron entrevistadas en el estudio inicial y en el de seguimien-to y para quienes la información sobre los ocho resultados estaba disponible.



Johnson muñoz), y resultados de comportamiento (usando una escala del informe de la madre),38 al igual que resultados maternos, incluida la salud física y mental de las madres. Usando estimados de la intención de tratar, los autores calcularon el efecto promedio del tratamiento a través de todos los resultados. los hallazgos del estudio indican que las transferencias de ingresos per se (es decir, transferencias no condicionadas) pueden tener un impacto positivo sobre los niños en tanto las madres sean las receptoras.

la evaluación también demostró efectos sustancialmente mayores para las familias más pobres, con un impacto positivo en sus niveles de hemoglobina, destrezas de motricidad fina, memoria a largo plazo y pro-blemas de conducta. El BdH también parece tener efectos mayores en los niños situados en el cuartil de los más pobres cuyas madres, por lo menos, habían completado la escuela primaria. no hubo diferencias en el impacto por la edad cuando se compararon participantes de 3 y 4 años con participantes de 5 y 7 años. resulta importante señalar que el pro-grama tuvo efectos mayores sobre las niñas que sobre los niños a través de todos los niveles de ingresos. sin el programa, las niñas parecían estar en condiciones de mayor desventaja, sugiriendo que el BdH iguala los resultados cognitivos y de conducta entre las niñas.

con respecto a las destrezas de motricidad fina, la evaluación encon-tró efectos generales modestos pero estadísticamente significativos en el tratamiento (16% de una desviación estándar más alta en el grupo de tratamiento que en el de control) y en la memoria a largo plazo (19,2% de una desviación estándar más alta en el grupo de tratamiento que en el de control).

los autores concluyeron que el programa de transferencia de efectivo mejoró los resultados de la salud física y el bienestar de los niños, a través de la mejora en la nutrición (es decir, el mejoramiento en la dieta de todos los miembros de la familia, incluidos los niños) y el uso de medicamentos para desparasitación. sin embargo, no aumentó el uso de las instalacio-nes de salud existentes. parece que las transferencias se gastaron de una manera que dio empoderamiento a las madres. las madres más pobres parecen haber experimentado mejorías en la manera como se percibían a sí mismas (en términos de bienestar y salud física), pero el programa no tuvo efectos sobre la salud mental o la depresión materna.

los autores de la evaluación de 2007 sugieren que es improbable que el BdH hubiera afectado los resultados de los niños por el mejoramiento

38 los autores informaron el uso de una submuestra para incluir solamente aquellos niños de quienes se contaba con todos los datos de sus resultados. Esta submues-tra se tomó de una muestra más grande e incluyó familias que estaban en los dos primeros quintiles del índice selben, tenían al menos un niño menor de 6 años, no tenían niños de 6 años o más y no habían sido receptoras en la versión inicial del programa.



en la crianza, dado su limitado efecto sobre el estado de salud materno. los datos parecen indicar que las transferencias de efectivo por sí solas pueden tener un impacto positivo sobre el desarrollo de los pequeños, a pesar de la ausencia de condicionalidad, si la población objetivo es extremadamente pobre o está en una situación de desventaja. además, parecería que la crianza más intensa y responsable no es necesariamente el único mecanismo a través del cual se pueden mejorar los resultados en la infancia.

programas que apoyan el regreso de las madres al trabajo

algunas intervenciones de dpi están diseñadas específicamente para per-mitir que las madres ingresen o se mantengan como miembros de la fuerza laboral. como se analizó en el capítulo 1, la tasa promedio de la participación femenina en la fuerza laboral en américa latina está alrededor de 60%, un porcentaje que varía ampliamente según el país. niveles muy bajos de participación femenina en la fuerza laboral entre los hogares más pobres resultan particularmente problemáticos, dada la fuerte relación entre los ingresos familiares y los resultados de dpi. la mayoría los programas examinados en este capítulo no se concentraron específicamente en apoyar la participación de las mujeres en la fuerza laboral, con excepción del pHc en Guatemala.

los programas que mejoran el acceso al cuidado y la educación en la primera infancia también pueden tener efectos importantes sobre la participación femenina en la fuerza laboral. por ejemplo, la evaluación de attanasio y Vera-Hernández (2004) del programa colombiano de Hoga-res comunitarios sugiere que el programa aumentó en 31% la probabili-dad promedio de que las madres trabajaran en las semanas anteriores a la entrevista del estudio. En argentina, Berlinski y Galiani (2005) evaluaron el impacto de la expansión de la infraestructura del preescolar sobre el empleo de la madre, encontrando un impacto positivo sobre la probabi-lidad del mismo, entre 7 y 14 puntos porcentuales.

con respecto a las razones de por qué la tasa de participación laboral de las mujeres es tan baja en muchos países, un estudio conjunto del Ban-co mundial en 2007, el servicio nacional chileno para las mujeres (sEr-

nam) y el Banco interamericano de desarrollo encontró en chile varios factores al respecto: i) falta de acceso a educación de calidad y oportuni-dades de capacitación, especialmente para las mujeres de bajos ingresos; ii) la estructura familiar, específicamente, familias con muchos hijos me-nores de 15 años en donde las madres son las principales proveedoras de cuidado de los niños; iii) días laborales más cortos para las mujeres que para los hombres con el mismo patrono y períodos más cortos de empleo



continuo, junto con períodos más largos de inactividad y desempleo, y iv) actitudes y valores culturales tradicionales sobre los roles de género, los cuales restringen el empleo de las mujeres fuera del hogar en el país.

resumenconsiderando la evidencia presentada en este capítulo, se pueden sacar varias conclusiones. las intervenciones en el desarrollo en la primera infancia en la región, que ofrecen suplementos nutricionales, al igual que aquellas que combinan varias estrategias (como prácticas de crian-za, cuidado en la primera infancia y nutrición) han demostrado tener efectos positivos sobre el desarrollo cognitivo de los niños, medidos por indicadores como adquisición del lenguaje, razonamiento, vocabulario y logros educativos. la evidencia más rigurosa de estos impactos procede de los programas de dpi en Guatemala, Jamaica y colombia. también se ha encontrado que los programas de preescolar tienen impacto sobre el desarrollo cognitivo de los niños, mejorando la asistencia a la escuela primaria y los puntajes de las pruebas de los estudiantes de primaria en lenguaje y matemáticas. se destaca que estos programas parecen benefi-ciar más a los niños más pobres que a los niños de hogares mejor estable-cidos. así mismo, la participación en el preescolar también incidió en el desarrollo socioemocional de los niños, como se deduce por destrezas de comportamiento como atención, esfuerzo, participación en clase y disci-plina. la evidencia primaria de estos impactos procede de intervenciones en argentina y Uruguay.

Hay un amplio uso de programas de tcE que requieren la participa-ción en programas de dpi en la región, en particular para brindar apoyo nutricional y educativo a los niños pequeños. actualmente, estos progra-mas operan en Brasil, colombia, chile, república dominicana, Ecuador, El salvador, Jamaica, Honduras, méxico, nicaragua y perú.39 Estos pro-gramas, que entregan dinero a familias de bajos ingresos con la exigencia (lo más común), de llevar a los niños pequeños a los centros de salud para monitoreo, tienen efectos positivos sobre los resultados de salud física y bienestar de los pequeños, pero se han documentado pocos im-pactos sobre su desarrollo cognitivo. El impacto de los programas en la utilización de los servicios de salud, como el monitoreo y la promoción del crecimiento infantil, también es positivo y coherente en la mayoría

39 Una razón para que los programas de tcE se hayan extendido en la región es que los resultados de los primeros programas fueron bien documentados y se basaron en evaluaciones de impacto rigurosas. otra razón podría ser que como programas de la demanda, las intervenciones de tcE tienen más probabilidad de atraer la atención y el apoyo del público que los programas del lado de la oferta tradicio-nales.



de países.40, 41 Estos programas también parecen tener pocos efectos en la educación a mediano plazo en niños de 3 a 5 años de edad, aunque parecen ser determinantes en los logros educativos de participantes de menor edad (niños de 0 a 2 años), posiblemente debido a que este grupo se benefició del componente de nutrición de los programas. la evidencia de estos impactos procede principalmente de méxico. otras evaluaciones de programas de tcE en la región han encontrado que mejoran la pro-babilidad de que los niños beneficiarios asistan al preescolar (chile) y reducen los retrasos en el desarrollo (nicaragua).

la evidencia del impacto de los programas de dpi sobre el desarrollo socioemocional de los niños pequeños es más limitado. con frecuencia, los programas de dpi tienen múltiples objetivos y las evaluaciones no aclaran o no pueden aclarar sus efectos sobre los resultados socioe-mocionales de los niños. sin embargo, la limitada evidencia disponible de las evaluaciones de los programas de transferencia de dinero (con-dicionada y no condicionada) de méxico y Ecuador sugiere que estas intervenciones pueden tener efectos positivos sobre el desarrollo socioe-mocional, medido por una variedad de pruebas empíricas ampliamente usadas.

En general, la literatura de las evaluaciones de programas de dpi en américa latina y el caribe es mucho más sólida en relación con los efec-tos del programa sobre el crecimiento físico y el bienestar de los niños. Un resultado sólido es que las intervenciones que incluyen un componen-te de nutrición tienen efectos positivos sobre el desarrollo físico y la salud de los niños (medidos por las mejoras en su estatura y en una reducción del porcentaje de niños con retrasos en su crecimiento). Este fue el caso de un programa de leche subsidiada para niños y mujeres embarazadas y lactantes (méxico), programas de nutrición y cuidado en la primera infancia (colombia y Guatemala), y ciertos programas de tcE (méxico y colombia). En varios programas también se encontró que la partici-pación de los niños en controles de salud y monitoreo del crecimiento también tuvo efectos positivos sobre su salud y bienestar. Ese fue el caso de programas en méxico y colombia que condicionaron los pagos de efectivo a que los niños visitaran los centros de salud y que fueran so-metidos a un monitoreo físico. incluso, programas de transferencia no condicionada de efectivo parecieron tener efectos positivos sobre el de-sarrollo de las destrezas motrices de los niños y otros indicadores de su desarrollo, principalmente debido a una mejor nutrición en el hogar y al

40 Bolsa Alimentação en Brasil; ver morris, olinto y otros (2004).41 Es importante hacer énfasis en que las tcE pueden estar condicionadas a diferentes

cosas. algunas condiciones (como mejorar los puntajes en las pruebas cognitivas) podrían (o no podrían) llevar a los resultados deseados. agradecemos a un revisor anónimo por señalar este punto.



uso de medicamentos para desparasitación cuando los niños más pobres fueron el objetivo (Ecuador).

nuestra revisión de la evidencia sobre los impactos de las intervencio-nes de dpi en américa latina y el caribe sugiere que un área que requiere atención urgente de los investigadores es la necesidad de una contabiliza-ción de costos precisa. no sólo es difícil hacer el seguimiento de los costos porque la financiación para los programas de dpi con frecuencia procede de múltiples fuentes, sino que también muchas inversiones gubernamen-tales en dichos programas no se desglosan de categorías sectoriales más grandes. aunque la evidencia de las evaluaciones del impacto ayuda a responder a la pregunta de si un programa específico puede mejorar los resultados de dpi, es necesario entender el costo relativo de programas alternos para tomar decisiones políticas informadas.


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aumentar la cobertura de los programas de dpi en la región:

la necesidad de enfoques integrales

los EnfoQUEs intEGralEs para El dEsarrollo en la primera infancia se proyectan para hacer del bienestar de los niños desde su nacimiento hasta la edad de 6 u 8 años una prioridad nacional del gobierno. los países con programas de dpi de alta calidad que llegan a un número significativo de beneficiarios potenciales generalmente tienden a contar con políticas nacionales. si los países de américa latina y el caribe aumentan exitosa-mente la cobertura de los programas existentes, necesitarán las políticas nacionales correspondientes.

Este capítulo comienza con una instantánea actual de las políticas de dpi en la región; después señala los pasos básicos involucrados en la estructuración de una política de dpi integral. a lo largo del capítulo se presentan ejemplos tomados de los países de la región, al igual que de otros estados miembros de la ocdE. al final se plantean opciones para la ampliación de los servicios de dpi en la región.

Existen varias razones del porqué los enfoques integrales son inva-luables para ayudar a estructurar y sostener programas de dpi. En primer lugar, las partes interesadas clave –en particular, niños y madres traba-jadoras– suelen carecer de representación suficiente en la arena pública para participar o influir efectivamente en el debate político. segundo, las políticas de dpi por lo general atraviesan fronteras sectoriales que inclu-yen los ministerios de salud, Educación y planificación social, lo cual puede llevar al aislamiento, fragmentación y, en algunos casos, falta de cohesión en los programas de dpi. ante la falta de un enfoque integral que establezca un respaldo institucional para dichos programas, puede resul-tar difícil nombrar un “campeón” del dpi entre las instituciones del go-bierno. tercera, el horizonte a largo plazo que se requiere para alcanzar



resultados tangibles de las inversiones en el dpi, junto con un horizonte de planificación de corto a mediano plazo de muchos actores políticos, dificulta que estas inversiones se conviertan en una alta prioridad.

Una política nacional es un camino útil para articular y coordinar diversas políticas de dpi desde una visión común. Hace explícita la fun-ción de un país y las metas a largo plazo para el desarrollo en la infancia temprana y brinda un marco de referencia para diseñar e implementar programas de dpi. aunque algunos países de la región con programas de dpi exitosos y duraderos no tienen una política nacional, una política de esta naturaleza señala que el desarrollo en la primera infancia es una prioridad gubernamental.

El grado de necesidad de una política nacional de dpi depende del contexto particular del país. Un estudio en sudáfrica (aidoo, 2006) seña-la que los países con políticas sociales sólidas y adecuadas, estrategias y políticas sectoriales integradas y políticas bien definidas para la infancia pueden no necesitar una política nacional de dpi. lo que se requiere en esos contextos es un marco de referencia integrado, o plan de acción, para garantizar la coordinación y establecer las prioridades de las res-ponsabilidades del sector, facilitando de esa manera una implementación efectiva. por el contrario, los países con un entendimiento deficiente del dpi que dan baja prioridad a los niños vulnerables o tienen bajos niveles de coordinación intersectorial, se beneficiarían de una política nacional.

Estado de las políticas integrales de dpi en la regiónlos países de américa latina y el caribe están dirigiéndose lentamen-te hacia un enfoque integral para el desarrollo en la primera infancia (UnEsco, 2006). por ejemplo, colombia y Jamaica financiaron primero programas integrales de dpi, y luego reconocieron la necesidad de una política de referencia que pudiera brindar el respaldo necesario para ga-rantizar su sostenibilidad. En la actualidad, ambos países se encuentran en el proceso de desarrollar políticas nacionales, que sin duda se cons-truirán sobre sólidas políticas sectoriales existentes. perú ha adoptado una política de referencia para el desarrollo de programas de dpi: el plan nacional de acción para la infancia y la adolescencia (2002–2010), el cual soporta el trabajo del programa no formal para la Educación ini-cial (pronoEi) del país.

En méxico, chile y colombia se están buscando nuevos enfoques para el liderazgo y la coordinación ministerial, dirigidos a superar los límites sectoriales, alinear las estrategias de dpi con las metas generales de desarrollo y reducción de la pobreza, y lograr la máxima efectividad en el uso de recursos escasos. Un gran impulso para lograr una mejor coordinación en estos países fue el lanzamiento de programas a gran escala para la transferencia condicionada de efectivo (tcE), lo cual ha


aUmEntar la coBErtUra dE los proGramas dE dpi 103

forzado un realineamiento de los gastos de protección social. la función de coordinación de un ministerio fuerte, sea de Hacienda, planificación o desarrollo social, es crucial porque estas organizaciones tienen el po-der de convocatoria para promover el diálogo entre los sectores y forjar un consenso nacional. los temas críticos que estos países deben decidir incluyen quién llevará el liderazgo en el diseño y la implementación de la política de dpi, cuál ministerio coordinará las intervenciones para los niños desde su nacimiento hasta la edad de 3 años (y sus padres) y cómo se coordinarán las actividades de los programas para maximizar su co-bertura y calidad.

chile ya ha diseñado e introducido una política nacional de dpi. En 2006, la presidenta michelle Bachelet encargó al ministerio de plani-ficación la implementación de su política nacional de dpi, Chile Crece Contigo (ccc), la cual promueve el desarrollo infantil e intervenciones de protección en múltiples sectores. El ministerio de planificación chileno es la agencia central de coordinación para la política, trabajando junto con los ministerios de salud y Educación, al igual que con las dos principa-les agencias que prestan servicios de dpi en el país: la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUnJi) y la Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (fundación intEGra). cuando se estaba escribiendo esta obra, se informó que la política de ccc se encontraba en una etapa de transición. El ministerio de planificación chileno y otras organizaciones están en el proceso de crear una base legal para el nuevo sistema y sus servicios de dpi ampliados, con la meta de lograr que siga funcionando después de que termine la actual administración.

Estructuración de una política de integral de dpi: los pasos básicos

Una política integral de dpi ayuda a definir el liderazgo institucional y crea un marco sombrilla para la coordinación intersectorial. también puede suministrar un marco de referencia para articular recursos para la financiación del programa y definir un número limitado de prioridades nacionales de alto riesgo, basadas en éxitos pasados del programa. para ser efectiva, una política integral debe ser coherente con las prácticas so-ciales y las demás políticas nacionales relacionadas, como la del mercado laboral. debido a que el proceso de formulación de políticas va más allá del alcance de este libro, esta sección se concentra en los principales ele-mentos constitutivos de dicha política, los cuales deben considerarse al comienzo del proceso.

la revisión de las políticas de dpi, en la región y en la ocdE, plantea que se necesita un conjunto de pasos iniciales para desarrollar una políti-ca integral. Estos pasos son:



i) definir el respaldo institucional y alcanzar la coordinación inter-sectorial.

ii) Garantizar una financiación adecuada.iii) definir las prioridades nacionales fundamentales.iv) construir sobre los éxitos de programas pasados y existentes, sien-

do conscientes de las limitaciones establecidas en las evaluaciones del impacto.

v) Garantizar la coherencia de la política de dpi con otras políticas relacionadas.

Definir un respaldo institucional

por definición, una política integral de dpi es multidisciplinaria y multisec-torial. En su forma ideal, dichas políticas crean vínculos entre diferentes áreas que afectan a los niños, como salud, nutrición, educación, acue-ducto, higiene, alcantarillado y protección legal. En esencia, las políticas nacionales ayudan a crear sistemas de coordinación para implementar programas integrados de dpi.

las experiencias de algunos países de la ocdE son particularmente ejemplificantes del respaldo institucional para los planes de dpi y la nece-sidad de facilitar la coordinación entre múltiples ministerios. por ejem-plo, inglaterra y Escocia (ambas naciones en 1998) y suecia (en 1996) han transferido toda responsabilidad nacional para el cuidado y la edu-cación en la primera infancia (es decir, los servicios para niños pequeños), al igual que el cuidado infantil de los niños en edad escolar (es decir, ser-vicios para los niños en edad escolar), de los departamentos de bienestar nacional a los departamentos de educación nacional.

El espectro de los acuerdos de centralización-descentralización adop-tados en la ocdE también es aleccionador para los países de américa latina y el caribe. En noruega, el ministerio de asuntos sociales es res-ponsable de la elaboración y administración de la política nacional, pero la entrega e implementación de los programas de dpi se maneja a nivel local. después de un largo período de regulación estricta y control cen-tralizado, suecia delegó la responsabilidad de la implementación de los servicios para la infancia temprana al nivel municipal. En alemania, casi toda la legislación de dpi, así como la regulación y administración de los programas de dpi, tienen carácter estatal. los países también varían en cuanto a la regulación de los centros de educación privada para la prime-ra infancia. En alemania, el sector privado no tiene regulación, mientras que en dinamarca y suecia los centros privados están sujetos a la regula-ción pública (ocdE, 2006).

Un desafío continuo de los países de la ocdE es que los programas que apoyan todo el período entre 0 y 6 años de edad carecen de coherencia y coordinación (Vegas y otros, 2006). Esta falla tiene varias consecuencias



negativas importantes para el desarrollo en la primera infancia. prime-ra, los niños terminan cambiando de maestros, programas y servicios con mucha frecuencia. segunda, los servicios son fragmentados, parti-cularmente en las conexiones entre los servicios iniciales y finales, pero también entre los programas formales de tiempo parcial y el cuidado fuera de la escuela. tercera, las técnicas pedagógicas y los currículos de los programas pueden ser inadecuados para el grupo de edad respectivo. cuarta, con frecuencia existen amplias disparidades en la capacitación y el estatus de los cuidadores y el personal de educación temprana. como resultado, incluso si la prestación de servicios infantiles fuera universal, el nivel y la calidad de estos servicios son heterogéneos.

Garantizar una financiación adecuada

El desarrollo de una política integral de dpi y el proceso que lleva a su adopción, tienen por lo general un impacto significativo sobre la sosteni-bilidad de las diferentes intervenciones nacionales en el dpi, debido a que el proceso también desarrolla mecanismos de financiación innovadores. Una opción de financiación es crear un fondo nacional para la programa-ción del dpi o usar los fondos de inversión social existentes, en ocasiones mediante el uso de impuestos con destinación específica. otra opción es financiar los servicios habitualmente a través de concesiones y transferen-cias de los presupuestos nacional, provincial y municipal, combinado con un sistema de tarifas compartidas. En otros casos, las tarifas compartidas se pueden complementar con mecanismos de financiación del lado de la demanda.

algunos países como colombia han establecido recientemente fondos nacionales para apoyar el desarrollo de la primera infancia. los aportes del ministerio de Educación y municipales son la fuente principal del fondo de fomento a la atención integral de la primera infancia. re-cientemente, Brasil volvió elegibles los preescolares públicos locales para recibir financiación del fondo de educación federal (fUndEB). Entre los fondos nacionales en países de la ocdE están el New Opportunities Fund, en Escocia e inglaterra (financiado por la lotería nacional), y el fondo para el desarrollo y el cuidado infantil de Estados Unidos, el cual otorga subsidios globales a los estados.

Varios países usan los fondos sociales existentes para financiar las in-versiones relacionadas con dpi; por ejemplo, el fondo de inversión social de Jamaica apoya la educación temprana y servicios para el desarrollo en la primera infancia basados en la comunidad. república dominicana utiliza recursos de sus fondos concursables para el desarrollo de inno-vaciones Educativas para financiar programas de educación básica y pri-mera infancia. francia utiliza parte del Caisse Nationale des Allocations Familiales financiado parcialmente con un impuesto a las nóminas para



apoyar la prestación de servicios de cuidado infantil, directamente por el Estado o a través de proveedores privados. las fuentes del presupuesto general para fondos sociales incluyen aportes anuales de cada ministe-rio que participa en un programa de dpi (por lo general, los ministerios de salud, Educación, protección social o desarrollo social); un fondo presidencial o del primer ministro, manejado por la administración del funcionario respectivo o un ministerio de Hacienda o planificación (el que tenga mayor facultad de convocatoria y autoridad de coordinación), y un presupuesto nacional dedicado para los niños pequeños.

aunque los impuestos con destinación específica para programas de dpi han sido considerados por países de todo el mundo, sus ventajas de-ben evaluarse cuidadosamente a la luz de los efectos negativos que pueden generar en el mercado laboral. se han encontrado impuestos con destina-ción específica para crear desincentivos para formalización de contratos y contratación de trabajadores; disminuir los ingresos disponibles de los trabajadores y sufrir por la naturaleza cíclica de los ingresos procedentes de impuestos. a continuación se presentan ejemplos de impuestos con destinación específica para la programación del dpi:

la • Caisse Nationale des Allocations Familiales de francia, que es financiada con el impuesto sobre las nóminas, sostiene servicios integrales de dpi para la mayoría de los niños franceses y sus fa-milias (Belfield, 2006). En colombia, un impuesto sobre las nóminas de 3% para todas las •empresas públicas, privadas e internacionales de todos los tama-ños, financia los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icBf) en todo el país (Vargas-Barón, 2006). Estos progra-mas atienden en conjunto a más de 50% de los niños vulnerables de la nación. los ingresos de los impuestos sobre las nóminas para dpi en 2004 ascendieron a Us$541 millones, casi 0,6% del piB.los ingresos por impuesto de renta dedicados se utilizan para fi-•nanciar programas de desarrollo infantil en varias naciones indus-trializadas y algunas naciones de ingresos medios. los impuestos de renta para el dpi se fijan en diferentes niveles: impuestos de renta y prediales municipales en algunos estados de Estados Uni-dos y suecia, e impuestos de renta estatales en Brasil. a menudo, los impuestos en los tres niveles del gobierno (nacional, estatal o provincial y municipal) contribuyen a los programas de dpi, como en el caso de Estados Unidos y suecia.inglaterra grava productos o actividades que son potencialmente •perjudiciales para la salud y el bienestar familiar (como tabaco, alcohol o juegos de azar), para financiar programas de dpi. de otro lado, muchos países tienen como exentos de impuestos a ciertos elementos para ayudar a los padres (como pañales de papel y tela



en canadá). En el estado de Kentucky (EE.UU.) los impuestos al tabaco contribuyen al programa Kids Now, dirigido a la primera infancia. los impuestos al tabaco en california crearon el Cali-fornia Children and Families First Trust Fund, del cual se espera que produzca millones de dólares para apoyar los programas de dpi del estado. En missouri, el Children’s Trust Fund for the Pre-vention of Child Abuse and Neglect se creó a través de la venta de una licencia especial para automóviles, impuestos dedicados sobre las licencias matrimoniales y otros registros poblacionales, aportes voluntarios por devolución del impuesto de renta en el estado de missouri, y otras donaciones e ingresos por intereses del fondo mismo. El fondo de missouri ofrece educación para los padres y servicios de apoyo en todo el estado. En Jamaica, el • cHasE fund establecido por el ministerio de Ha-cienda y planificación se financia con impuestos sobre los juegos de azar. El fondo se utiliza para apoyar la educación en la primera infancia. En 2004-05, alrededor de Us$2,5 millones de estos dine-ros financiaron 203 proyectos para la primera infancia en el país (Young, 2007). En algunas áreas de Estados Unidos se permiten las exenciones •fiscales para ciertos negocios a cambio de subsidios para servicios infantiles. los impuestos sobre los recursos naturales para la programación •del dpi son una opción para los países con industrias extractivas (como minería y tala de madera), para garantizar que los ingresos de estas actividades beneficien a los niños pequeños.inglaterra, Escocia, Jamaica y los estados de Georgia, tennessee y •carolina del norte en Estados Unidos utilizan los ingresos gene-rados por las loterías públicas para ayudar a sostener los servicios para la infancia. debido que los ingresos de estos fondos a menu-do presentan grandes fluctuaciones, solamente deben considerarse como un apoyo “adicional” para las innovaciones del programa y otros costos no redundantes. los críticos de las loterías como una fuente de financiación temen que el impacto negativo de los juegos de azar sobre las familias pobres supere la financiación generada.

ante la carencia de fondos con destinación específica, la financiación de los servicios de dpi varía dentro y entre las naciones, con diferentes niveles del gobierno involucrados en distintos grados. los subsidios y las transferencias de los presupuestos nacional, provincial y municipal pueden suministrar financiación directa para los servicios o apoyar a los grupos de toma decisiones a nivel local, para asignar y administrar fon-dos de acuerdo con las prioridades locales (recuadro 5.1).



En algunos países, los subsidios se otorgan a programas específicos aprobados previamente dentro de una provincia o estado. por ejemplo, en Estados Unidos el “Smart Start” North Carolina Partnership for Children con carácter estatal financia programas específicos aprobados a través de asociaciones locales, suministrando asistencia técnica y becas de capaci-tación para los municipios y los programas de dpi.1 Este programa otorga vales canjeables o complementarios, o créditos tributarios a los padres.

otra forma de financiación es la creación de tarifas diferenciales para los servicios de dpi, basadas usualmente en los ingresos familiares per cápita (sean brutos o gravables). En Estados Unidos, cada estado tiene un enfoque diferente para usar los fondos disponibles para el cuidado infantil con el fin de maximizar la cobertura y ser equitativos. En el caso de intervenciones para el desarrollo en la primera infancia, los temas de equidad deben sopesarse cuidadosamente. En francia, los pagos por transferencias a familias individuales varían de acuerdo con el “coefi-ciente familiar”, que se deriva de la información tomada del formulario nacional de impuesto de renta (es decir, composición familiar, ingresos y activos).

Recuadro 5.1 financiación multinivel del dpi en países de la ocdE

a menudo, los gobiernos financian servicios de dpi directamente o me-diante trasferencias de un nivel gubernamental a otro. por ejemplo, en las escuelas francesas de preescolar (niños de 3 a 6 años), el gobierno nacional financia los salarios de los maestros y los gobiernos locales suministran las instalaciones, administración y otros servicios; en los centros de cuidado infantil, el gobierno nacional cubre 36% de los gastos; los departamentos, 47%, y los gobiernos locales, 17%. En suecia, la financiación pública del Early child care and Education (EccE) básicamente es responsabilidad de los municipios (60%) y se financia con los impuestos de renta locales. las autoridades locales reciben del gobierno nacional subsidios globales y partidas para becas, destinados a cubrir el saldo restante. En Estados Unidos, el gobierno federal suministra alrededor de 60% de los fondos públicos para los programas de EccE, mientras los gobiernos estatal y local contribuyen con lo demás.

Fuente: francia (neuman y peer, 2002), suecia (Gunnarsson y otros, 1999), EE.UU. (Belfield, 2006).

1 Para conocer detalles del programa, visitar el sitio web de Smart Start Website http://www.ncsmartstart.org (acceso abril 2009).



algunos países otorgan a los padres subsidios destinados a la salud de los niños, suplementos nutricionales o servicios de educativos. Entre los ejemplos se encuentra el U.S. Women’s Infants and Children’s Program (Wic), que entrega vales para alimentos y servicios relacionados a madres cuyos ingresos las hacen elegibles (y, en algunos estados, vales para cuida-do infantil a padres y madres elegibles y que se pueden usar en distintos centros). francia y otras naciones europeas también otorgan concesiones fiscales. Estados Unidos da créditos tributarios a los padres de niños pe-queños, como una forma de apoyo indirecto para los costos de cuidado infantil, y el monto de dicho crédito depende de los ingresos familiares.

para estimular la prestación de servicios, el gobierno nacional y varios estados de Estados Unidos (iowa, minnesota y Vermont, al igual que el gobierno canadiense y varias provincias canadienses) otorgan préstamos de bajo costo para los centros de cuidado infantil y preescolar en zonas de bajos ingresos. por ejemplo, la U.S. Small Business Administration hace préstamos para centros de cuidado infantil en comunidades de mi-norías étnicas (Vargas-Barón, 2007a).

Definir un conjunto de prioridades nacionales fundamentales

definir un conjunto de prioridades nacionales fundamentales es otro paso inicial para establecer una política nacional de dpi. las decisiones acerca del límite de edad para la prestación obligatoria de preescolar y el nivel de las contribuciones públicas para la financiación del cuidado infantil son prioridades estratégicas fundamentales que deben explicarse desde el comienzo. Estas decisiones probablemente variarán de un país a otro. Una política nacional también debe definir los principales problemas que busca abordar, es decir, deberá responder a los desafíos que enfrentan los niños en el país. por ejemplo, en américa central y varios países de la región andina, el enfoque de varios programas es garantizar nutrición adecuada y estimulación temprana en los niños pequeños. En Brasil, el enfoque está dirigido a ampliar el acceso a los centros de cuidado infantil (a nivel municipal) y preescolares (a nivel federal), así como a promover la preparación para el ingreso a la escuela en general y el ingreso oportu-no a la escuela primaria.

la participación pública en la inversión en programas de dpi varía ampliamente entre las naciones de la ocdE. mientras que en Estados Uni-dos el gobierno federal cubre solamente entre 25 y 30% del costo del cuidado infantil (comité para el desarrollo Económico 2002), en mu-chos países de Europa occidental donde hay datos disponibles, como di-namarca, finlandia, francia, noruega y suecia, los fondos del gobierno nacional oscilan entre 68 y 100% de los costos del cuidado en la prime-ra infancia (recuadro 5.2). la ocdE (2006) recomienda que la inversión pública suministre apoyo público directo, y no que sea indirecto, a los



Recuadro 5.2 El surgimiento del sistema de preescolar de suecia

El sistema de preescolar de suecia se concibió con el propósito dual de “edu-cuidar”. la expansión del sistema tuvo lugar durante algo más de 30 años y recibió la influencia de cambios a nivel macro, es decir, en el contexto económico, social y político del país.

Crecimiento económico sostenido y necesidad de una fuerza laboral más grande. suecia experimentó períodos de crecimiento económico que impactaron directamente la participación femenina en la fuerza laboral. durante la segunda Guerra mundial fue necesario ofrecer cuidado infan-til para los niños, al igual que reformar la política familiar para atraer a las mujeres a los sitios de trabajo. más adelante, durante el auge econó-mico de la década de 1960, los municipios tuvieron que ofrecer servicios de cuidado infantil para atraer trabajadoras competentes. El crecimiento económico también contribuyó a una financiación estable y sostenida de los servicios de cuidado infantil. incluso en períodos de bajo crecimiento económico, el gobierno central brindó incentivos a los gobiernos locales para estimular la expansión del preescolar. En la actualidad, aproximada-mente 2% del piB nacional se destina a servicios de preescolar.

Un fuerte movimiento femenino. la historia del sistema preescolar sueco va paralela a la del movimiento femenino sueco. suecia se caracteri-za por una fuerte presencia femenina en los sindicatos y la administración pública, lo cual contribuyó a la aprobación de importantes reformas en el cuidado infantil. En la década de 1930, las mujeres dedicadas a la política se concentraron en hacer desaparecer el estigma de pobreza asociado con las guarderías. En la década de 1960, las mujeres defendieron decidida-mente su propia profesionalización y liberación y, por consiguiente, se convirtieron en grandes apoyos para los servicios de cuidado infantil. En esa época, suecia implementó una serie de importantes reformas, incluido el cuidado infantil asequible y universal. como resultado, asumió el lide-razgo entre los países del mundo en el diseño e implementación de políti-cas familiares. para la década de 1990, los padres suecos consideraban el cuidado infantil como un derecho y la expansión del sistema de preescolar se fijó dentro de una agenda articulada del cuidado infantil. Este logro se constituyó en un impulso adicional para que otros se beneficiaran de las intervenciones en dpi, ya que éstas interesaban a todos los suecos que desearan trabajar o estudiar.

Un interés firme de todos los partidos políticos en la política de prees-colar y cuidado infantil. durante décadas, los partidos políticos de suecia se han interesado en los temas de educación temprana y cuidado infan-til. acalorados debates sobre el cuidado infantil y el preescolar son una parte habitual de la política sueca, con diferencias en relación con los aspectos de prestación de servicios, costos y cobertura de los programas

(Continúa en la página siguiente)



programas de dpi, ya que este último caso representa extensas cargas administrativas y no permite fácilmente el mejoramiento cualitativo de los servicios de dpi.

los países de la ocdE tienen una tradición de vieja data en cuanto a las inversiones en dpi, pero difieren en la manera de concebir y suminis-trar los servicios para la primera infancia. sin embargo, están surgiendo algunas tendencias comunes en la política. Una de ellas es suministrar servicios de preescolar universales y asequibles, comenzando uno o dos años antes de que el niño llegue a la edad para iniciar la escuela prima-ria. muchas naciones de la ocdE prestan sus servicios como un derecho o, alternativamente, los utilizan para llegar a los niños más vulnerables, procedentes de familias pobres. En algunos países, estos servicios se uti-lizan para promover el papel de los padres y de las madres en la crianza de sus hijos.

por consiguiente, las naciones tienen que decidir entre establecer el derecho legal universal al preescolar o fijar como objetivos sociales las intervenciones en dpi para los grupos más vulnerables que asisten al pre-escolar. muchos países de la ocdE tienen leyes que garantizan el acceso de los niños al preescolar a la edad de 3 o 4 años (ver cuadro 5.1). incluso en países donde este nivel de escolaridad no es un derecho legal (como australia, la república checa, noruega y Estados Unidos), se garantiza un acceso amplio a este nivel de educación, a pesar de la falta de legisla-ción. En dos de estas naciones –Estados Unidos (en relación con el jardín de infantes) y australia– los programas son gratuitos. con o sin estatus legal, muchas naciones de la ocdE ofrecen uno o dos años de educación inicial gratuita para todos los niños, inmediatamente antes de que tengan la edad para ingresar a la escuela primaria. En general, la educación en la primera infancia (Epi) es de carácter público.

de dpi. sin embargo, no se puede restar importancia al papel que cumplen los líderes políticos para defender temas de preescolar y cuidado infantil. Uno de estos campeones fue el primer ministro olof palme, quien desem-peñó este cargo dos veces, primero a finales de la década de 1960 y luego a comienzos de la de 1980. palme llevó el debate sobre la infancia y el pre-escolar al más alto nivel y asumió la iniciativa de situar el cuidado infantil como un fundamento del sistema educativo, favoreciendo una orientación pedagógica para los servicios de dpi. diferentes partidos políticos también han tenido la oportunidad de influir en el debate de la política pública para ajustar su visión y agendas cuando han estado a cargo.

Fuente: martin Korpi (2007).

(Continuación recuadro 5.2)


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Únicamente tres países –dinamarca y suecia (a la edad de un año) y finlandia (desde el nacimiento)– han convertido en derecho legal la Epi para los niños más pequeños, aunque varios países ofrecen servicios sub-sidiados o son gratuitos para grupos amplios o seleccionados de niños. En los países que no tienen Epi ampliamente disponible en un nivel más bajo, el acceso puede ser un problema considerable. En Estados Unidos, por ejemplo, familias con ingresos muy bajos califican para educación y cuidado gratuitos en la primera infancia. sin embargo, las familias con bajos ingresos que superan la edad límite, junto con familias de ingresos medios, son independientemente responsables de cuidar a sus hijos pe-queños, lo cual hace que el acceso y la disponibilidad de cuidado infantil se conviertan en problemas delicados. El cuidado de niños más pequeños, contrario a los niños de más edad, con frecuencia se suministra como un servicio privado, durante todo el día.

Crear programas exitosos

Una política nacional de dpi debe construirse con base en las experiencias pasadas y los logros programáticos, no sólo para ganar legitimidad, sino también para aumentar gradualmente sus oportunidades de éxito. En ge-neral, las evaluaciones de impacto diseñadas con cuidado han ayudado para que los programas superen las transiciones del régimen y ganen la credibilidad necesaria para extender sus recursos y cobertura.2 En amé-rica latina y el caribe, esto es especialmente válido en los programas de tcE, como Oportunidades en méxico y Familias en Acción en colombia. sin embargo, la evidencia de resultados positivos no necesariamente im-plica garantizar la supervivencia del programa. por ejemplo, el programa peruano pain, el programa boliviano Kallpa Wawa y el programa nicara-güense Red de Protección Social luchan por sobrevivir incluso habiendo obtenido resultados positivos en la evaluación.

En particular, las evaluaciones del impacto de programas piloto en-frentan el reto específico de la validez externa. El éxito de un programa piloto en una provincia en particular o de un acuerdo institucional puede, por ejemplo, no ser repetible en otras provincias o bajo acuerdos dife-rentes. Un estudio (attanasio y otros, 2003) simuló los resultados del programa Oportunidades en diferentes estados mexicanos, usando un modelo construido para los primeros estados que participaron en él. los impactos simulados fueron notablemente diferentes respecto a los impac-tos reales. Este resultado reviste de especial relevancia para los progra-mas cuando se extienden de áreas rurales a urbanas y necesitan cambiar sus reglas de operación o cuando tratan de llegar a grupos objetivo dife-

2 Para obtener una fuente excelente de metodologías con el fin de evaluar el impacto de programas DPI, ver Banco Mundial (2007).



rentes. con frecuencia, realizar un examen adicional de las operaciones y procesos de un programa piloto es importante para entender cómo se obtuvieron los impactos, lo mismo que para identificar buenas prácticas y obstáculos. investigar las evaluaciones que se concentran en procesos y operaciones ayuda a los planificadores y gerentes a entender los aspectos sistémicos del diseño y las operaciones del programa.

las evaluaciones experimentales de programas de dpi también enfren-tan varios desafíos. Un argumento común contra la implementación de programas experimentales para facilitar su evaluación es que privan a los niños vulnerables de servicios que han demostrado beneficios a largo y corto plazo. sin embargo, cuando un programa piloto aumenta gradual-mente, como los de río de Janeiro (ver recuadro 5.3), las evaluaciones ofrecen la oportunidad de adoptar reglas de asignación más transparen-tes, ya sea mediante acceso aleatorio o adoptando reglas transparentes para determinar quién calificará al programa.

otro desafío se relaciona con el diseño e implementación de una in-tervención que, a su vez, afecta la identificación de sus efectos. los pro-gramas de desarrollo de cuidado para la primera infancia generalmente suministran una serie de servicios, los cuales dependen de las caracte-rísticas específicas del niño y el proveedor del cuidado, al igual que de las necesidades del niño y la capacidad de los proveedores. aunque las prácticas de cuidado o un currículo educativo pueden ser estandarizados, la forma como se aplican varía ampliamente.

Un tercer tema corresponde a los aspectos éticos relacionados con la medición de los resultados de dpi. por ejemplo, para comprobar las defi-ciencias de micronutrientes puede ser necesario hacer pruebas de sangre y tomar otras muestras biológicas. la preparación de esta clase de pruebas se debe implementar con especial cuidado, de manera que se garantice el consentimiento informado de los padres o cuidadores de todos los niños participantes. cuando se encuentran retrasos en el desarrollo cognitivo o desnutrición severa, el personal de evaluación del programa debe su-ministrar a los padres información al respecto y remitirlos a servicios complementarios, si es posible.

Un cuarto aspecto en la evaluación es que sus impactos más impor-tantes se acumulan más adelante en la vida, haciendo necesario planear la recopilación longitudinal de datos. Esta tarea incluye reunir y financiar información considerable. En el desarrollo de este largo proceso, los ni-ños beneficiarios potenciales pueden perder la oportunidad de acceder a los servicios del programa. no obstante, obtener evidencia de los impac-tos a largo plazo de los programas de dpi es la clave para plantear dichos programas ante los encargados de la toma de decisiones.

En américa latina y el caribe, actualmente Jamaica está realizan-do un estudio de seguimiento de un programa de suplementos y estimu-lación temprana implementado desde la década de 1980 (ver Walker y



otros, 2005). investigadores en Guatemala han seguido a los adultos que recibieron suplementos alimenticios durante su infancia y en la etapa de los primeros pasos (ver murphy y otros, 2005; maluccio y otros, 2006). En argentina están siguiendo el desempeño de niños que asistieron al preescolar durante la expansión del sistema preescolar en el país entre 1995-2002 (Berlinski y otros, 2007) y en méxico, un estudio está siguien-do los logros escolares de niños cuyas familias fueron beneficiarias del programa Oportunidades.

Un quinto aspecto se relaciona con los impactos en el bienestar a largo plazo de las tcE. la mayoría de evaluaciones del impacto para este

Recuadro 5.3 Evaluación del impacto y expansión del dpi en río de Janeiro

la ciudad de río de Janeiro, Brasil, tiene un faltante severo en servicios de dpi: en la actualidad atiende aproximadamente 11.000 cupos en guar-derías municipales, cuando se estima que la demanda es 10 veces esa cifra. investigadores brasileños y del Banco mundial se unieron con el gobierno municipal para lograr un acceso aleatorio a los 242 centros municipales de cuidado diario de la ciudad. Un equipo de 430 enumeradores registró solicitudes de 25.000 familias que aspiraban a los cerca de 11.000 cu-pos municipales de cuidado diario, entre octubre y noviembre de 2007. después de ingresar los datos y verificar la veracidad de la información, se realizaron 20 talleres aleatorios para aproximadamente 900 combina-ciones de grados y centros de cuidado diario (casi todos los centros de cuidado diario tienen 4 grados).

la gran mayoría de participantes estuvo de acuerdo en que el proceso aleatorio era la manera más justa para manejar el exceso de demanda de cupos en estos centros. En el pasado este problema se había manejado so-bre una base de “primero en solicitar, primero en recibir”, que obviamente castigaba algunas madres que necesitaban con más urgencia los servicios de cuidado diario. lo más importante para el experimento aleatorio fue la participación de los aspirantes, quienes aceptaron que el proceso alea-torio en realidad brindaba igualdad de oportunidades y debería aplicarse a otros programas del gobierno en los cuales había exceso de demanda y no había criterios claros de prioridad. se planeó un estudio inicial para el lanzamiento de los servicios a comienzos de 2008, dirigido a todos los hogares relacionados en los formularios de solicitud (aunque la ubicación de casas en asentamientos pobres informales podría ser bastante difícil). otras ciudades brasileñas como Belo Horizonte y niteroí, también están considerando aplicar este método para asignar servicios de cuidado diario escasos.

Fuente: paes de Barros y otros (2007).



tipo de intervención contempla estudios de seguimiento de manera que, por lo menos, puede determinarse el impacto que un programa tiene so-bre el bienestar a mediano plazo. sin embargo, las evaluaciones a largo plazo son necesarias, porque sin ellas la experiencia del éxito inicial de un puñado de programas en las primeras etapas de operación no se puede generalizar en lecciones que sean aplicables bajo diversas circunstancias. dicha información generalizada resulta particularmente importante para los legisladores.

algunas situaciones plantean preguntas sobre la validez externa de los resultados de la evaluación. por ejemplo, ¿se pueden exportar con éxito programas a países donde la infraestructura administrativa para imple-mentar programas exitosos (por ejemplo, para el monitoreo, garantizar pagos oportunos, etc.) es limitada? ¿serían adecuados esos programas para poblaciones con características particulares, como los pueblos indí-genas? Estas preguntas se han vuelto cada vez más pertinentes a medida que los programas de tcE han avanzado gradualmente dentro de los paí-ses, como la reciente expansión de Oportunidades hacía áreas urbanas de méxico, y se han adoptado internacionalmente, como se está contem-plando con Oportunidades en partes de África y asia (rawlings, 2004).

finalmente, existe una frecuente tentación de sacar conclusiones so-bre los efectos positivos de un programa con base en información parcial o incompleta. En la búsqueda de soluciones para presionar desafíos en el desarrollo, siempre existe el riesgo de saltar hacia conclusiones extra-polando la apariencia del éxito. Esta es una tentación a la que hay que resistirse, en palabras de fiszbein y Gevers (2005), manteniendo “una mirada inquisidora sobre el balón de la evaluación”.

Garantizar la coherencia de la política de DPI con políticas relacionadas

como se analizó previamente, una política nacional puede ayudar a for-malizar los vínculos entre las intervenciones de dpi y políticas relevan-tes en el sector social y el mercado laboral, incluido el uso de políticas de maternidad y cuidado infantil como un mecanismo para estimular la participación de las mujeres en la fuerza laboral. Esta integración puede llevar a diferentes modelos para prestar servicios de dpi, los cuales depen-den fuertemente de los valores, actitudes y preferencias de una sociedad dada.

por ejemplo, la licencia de maternidad pagada complementa la pres-tación de los servicios de dpi. según un informe reciente (UnEsco, 2006), 80% de las 126 naciones estudiadas tienen alguna forma de política so-bre licencias de maternidad. sin embargo, estos países ofrecen una amplia gama de licencias de maternidad y paternidad que van desde una sema-na hasta un año, con una mediana de 12 semanas. El fundamento para



otorgar una licencia de maternidad es permitir que los padres brinden por sí mismos el cuidado esencial que el infante necesita y de esa manera establezcan un vínculo con su nuevo hijo. sin embargo, como se indicó en el capítulo 2, este tipo de licencias beneficia principalmente a las ma-dres trabajadoras de los sectores de ingresos medianos y altos, quienes están formalmente empleadas.3 sin embargo, un porcentaje considerable de madres trabajadoras en américa latina están empleadas en el sector informal y no tendrían acceso a estos beneficios.

como ya se indicó, la participación femenina en la fuerza laboral está íntimamente relacionada con la disponibilidad de servicios de cuidado in-fantil confiables, aceptables y asequibles. El acceso al cuidado infantil es una de las barreras que con más frecuencia citan las madres trabajadoras para encontrar y conservar un empleo. por el contrario, cuando se cuenta con servicios de cuidado infantil asequibles, aceptables y confiables, las mujeres pobres tienen más posibilidad de trabajar fuera del hogar y man-tener trabajos formales de tiempo completo, como en los barrios margi-nados de Guatemala donde opera el Programa de Hogares Comunitarios (Hallman y otros, 2005). En su forma ideal, el aumento de la cobertura del cuidado infantil deberá ir de la mano con la disposición de horarios de trabajo flexibles, que mejoran las opciones de los padres y minimizan los intercambios entre las necesidades de los niños (cuidado infantil) y sus padres (participación en la fuerza laboral e ingresos).

En general, la oportunidad e intensidad de la transición de un niño del cuidado de los padres al del proveedor del servicio o al preescolar, depende de las regulaciones del mercado laboral. por ejemplo, la licencia de maternidad y de paternidad da a los padres la opción de cuidar al in-fante. además, algunas leyes laborales típicamente protegen a las madres contra la discriminación, por ejemplo, otorgándoles tiempo para alimen-tar a su hijo en el trabajo o incluyendo una disposición para el uso de licencias por enfermedad cuando su hijo se enferma. a medida que más mujeres ingresan y permanecen en la fuerza laboral, cada vez más buscan ambientes laborales amigables con la familia. no obstante, solamente las mujeres de ingresos medios en los sectores formal o público tienen la posibilidad de encontrar dichos ambientes. En general, sus contrapartes más pobres, cuyos trabajos tienden a ser más inestables, menos formales y a ofrecerles menos beneficios, enfrentan retos mayores.

la prestación de servicios también sigue modelos muy diferentes que reflejan, en parte, las actitudes de un país hacia la equidad de género, la participación femenina en la fuerza laboral, los derechos de los ni-ños, la calidad del cuidado infantil y el papel del Estado para brindar iguales oportunidades. El modelo de cuidado infantil de finlandia crea

3 Para establecer un análisis útil sobre los beneficios relativos de políticas de licencias alternas, ver Kamerman (2000).



incentivos para que las madres permanezcan en casa y críen a sus hijos pequeños, al igual que incentivos para que las familias contraten servicios privados de cuidado infantil, a través de concesiones financieras para las madres que permanecen en casa, créditos tributarios y otros incentivos monetarios para los proveedores de cuidado infantil privado. Estos in-centivos entraron en vigor en 1986 y como resultado, alrededor de 60% de los niños de dos años de edad de finlandia reciben ahora el cuidado en su casa y la participación laboral femenina ha descendido en forma considerable. mahon (2002), sin embargo, sugiere que este modelo puede socavar la equidad de género y crear mayor desigualdad social al desarro-llar un mercado para proveedores privados de cuidado infantil con bajos salarios y poco calificados.

El modelo adoptado por los países Bajos y el reino Unido se concen-tra en los incentivos por el lado de la demanda, como créditos fiscales para estimular a los padres a matricular a sus hijos en la educación para la primera infancia. sin embargo, estos incentivos se concentran en la educación para niños mayores (edades de 3 a 6 años) y generalmente son de tiempo parcial. ambas características llevan a la participación laboral femenina que suele ser de naturaleza parcial o temporal. además, existen grandes disparidades entre el número de horas laborales regu-lares para mujeres y hombres en ambos países. los costos privados del cuidado infantil siguen siendo altos, con un promedio de 44% del total de costos en los países Bajos y entre 30 y 60% en el reino Unido. ambos países cuentan con políticas para subsidiar el cuidado de los niños de familias pobres. sin embargo, mahon (2002) sugiere que el enfoque en las disposiciones para el lado de la demanda, acceso limitado y los me-canismos para definir los objetivos, probablemente pueden aumentar la desigualdad de género en el mercado laboral y no tratar adecuadamente la calidad del cuidado infantil.

En dinamarca y suecia, el modelo para dpi y la prestación de servicios busca apoyar la equidad de género (en el hogar y en el sitio de traba-jo), promover altos índices de participación en el mercado laboral entre ambos géneros, brindar EcE universal a los niños mayores de un año y garantizar un cuidado de alta calidad con una fuerte base educativa. En estos dos países, que son miembros de la ocdE, las políticas de licencias por maternidad y paternidad están diseñadas para atraer a hombres y mujeres, sin tener en cuenta los ingresos. padres y madres reciben subsi-dios para permanecer en casa según sus salarios y los padres tienen de-rechos de licencias significativos. al mismo tiempo, las transferencias de efectivo para la licencias de padres y madres duran relativamente poco, animándolos a regresar al trabajo. En ambas naciones, los niños mayores de un año tienen el derecho legal a recibir servicios de dpi, y sus padres pagan apenas un porcentaje muy bajo que los costos (suecia) o una tarifa diferencial (dinamarca). la mayoría de los hijos, incluidos aquellos de



grupos en situación de desventaja, tienen derecho por lo menos a 525 horas de EcE desde antes de los 4 años, y ambos países tienen políticas sólidas para garantizar la calidad de esta educación.

En suecia, los servicios de EcE, incluidos los que reciben los niños menores de 3 años, son administrados por el ministerio de Educación y ciencia, el cual ha establecido un currículo nacional con estándares claros. En dinamarca, los centros públicos de EcE están organizados en redes, tienen juntas de padres y colaboran estrechamente con los siste-mas de las escuelas primarias. En ambos países, una gran parte de la programación de dpi es de origen público, pero la prestación de servicios de carácter privado ha estado creciendo. los proveedores privados con frecuencia reciben subsidios públicos y están sujetos a las mismas reglas de los centros públicos, un requisito que permite algo de aseguramiento de calidad (mahon 2002). En el cuadro 5.2 se resumen las políticas de dpi de países de la ocdE seleccionados.

ampliación de los servicios de dpi en la regiónExtender la cobertura a grupos poblacionales más grandes es una priori-dad máxima de la mayoría de las políticas nacionales de dpi en américa latina y el caribe. Esta meta es particularmente importante en américa latina, donde la cobertura de los servicios para la primera infancia sigue siendo baja y segmentos significativos en la población continúan sin ac-ceso.

se espera que las políticas nacionales en la región se conviertan en marcos de referencia útiles para apoyar programas continuos de dpi y su expansión. sin embargo, como se explicó en el capítulo 2, la mayoría de países de la región apenas recientemente han comenzado a conside-rar políticas nacionales y sólo uno de ellos, chile, actualmente tiene una política vigente. Estas políticas requieren tiempo para desarrollarse, y en muchas instancias no se dispone inmediatamente de mecanismos especia-les de financiación para todo el sector. por consiguiente, será necesario contar con un enfoque de abajo hacia arriba, en el cual se mantenga apoyo a nivel programático, para garantizar la continuidad de las inter-venciones existentes.

como se indicó previamente en este capítulo, desarrollar una polí-tica nacional de dpi con la intención de estimular un diálogo nacional sobre temas de desarrollo en la primera infancia, ayuda a identificar a un campeón de alto nivel para estos temas, fortalecer el compromiso del go-bierno con las inversiones en dpi y estimular la coordinación intersecto-rial. como consecuencia, estas políticas establecen el fundamento para la sostenibilidad a largo plazo de las intervenciones en la primera infancia. algunos países que están avanzando hacia la adopción de políticas nacio-nales están respaldándolas en algunos de los programas más antiguos en



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la región, como el de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar en colombia o JUnJi en chile, los cuales ya se han beneficiado de un sólido respaldo financiero, legal, político y de legislación. la capacidad de estos programas para obtener y garantizar esos cuatro tipos de apoyo es, por tanto, brindar datos importantes para el diseño de políticas nacionales.

por el lado de la financiación, en la región puede ser aconsejable la diversificación de las fuentes (con una alta participación de fondos pú-blicos). algunos programas han incorporado préstamos de instituciones financieras internacionales como parte de su estrategia para promover la continuidad del programa a través de las diferentes administraciones. por ejemplo, Oportunidades en méxico se apoyó en un préstamo del Banco interamericano de desarrollo. En el otro lado del espectro, Hogares Co-munitarios de Bienestar Familiar de colombia ha tenido éxito para man-tenerse con una fuente de financiación única: el sistema tributario.

Grupos internacionales y fundaciones que están comprometidos con la financiación de programas a largo plazo en comunidades de bajos ingresos, como Christian Children’s Fund, Save the Children, Plan In-ternational y World Vision, en ocasiones pueden suministrar capitales transitorios para financiar un programa nacional. Estas onG internacio-nales usualmente dependen de donantes privados y benefactores, quienes están dispuestos a brindar financiación sostenible y a largo plazo para niños o comunidades seleccionadas. sin embargo, en pocas ocasiones el nivel de este apoyo es suficiente para permitir que los programas de dpi crezcan gradualmente sin financiación bilateral adicional significativa del gobierno o de otros donantes. cada vez más, estas organizaciones están buscando formas para involucrarse en los procesos de planificación de las políticas nacionales, ofreciendo sus programas como modelos para implementación nacional. Madres Guías en Honduras es un ejemplo de este enfoque; el programa parece tener un impacto positivo en la política nacional y en programas específicos de salud y educación.

El apoyo político y un sólido respaldo legal son dos ingredientes adi-cionales para la eventual sostenibilidad de un programa. El apoyo políti-co puede proceder de diferentes fuentes, pero es indispensable contar con un campeón de alto nivel dentro del gobierno. la participación presiden-cial sostenida en chile y colombia, el apoyo del Programa de Hogares Comunitarios por parte de la primera dama en Guatemala y el respaldo del ministro de Hacienda de méxico para Oportunidades, han sido ac-tividades que han desempeñado un papel importante para el avance de estos programas en sus respectivos países. además, los programas pueden basarse en leyes nacionales, estar respaldados por decretos legales o usar códigos o regulaciones nacionales que rigen los servicios para los niños. los programas piloto quizá pueden permitir el uso de medidas o decre-tos temporales, pero si estos programas aumentan, será necesario que se apoyen en fundamentos legales.



por el lado operativo, es vital contar con sistemas de recursos hu-manos, y gestión de información y adquisiciones. Estructuras de perso-nal competente y en funcionamiento ayudan a los programas a resistir los cambios políticos. por ejemplo, los programas destinados a desa-rrollar capacidad para los proveedores de cuidado pueden mejorar la calidad del cuidado y disminuir la rotación de personal. a nivel local, una rotación de personal elevada puede convertirse en un obstáculo enorme para la sostenibilidad de los programas que asignan una gran responsabilidad a los voluntarios. Esto ha sido particularmente cierto en el programa ain-c en Honduras y en los programas de tcE. además, dentro del sistema de contabilidad del gobierno debe fijarse un sistema de información y gestión eficiente para rendir cuentas sobre los aportes financieros y operativos. En la actualidad, JUnJi en chile utiliza el sis-tema de información nacional para la Gestión financiera (siGfE) para hacer seguimiento a este tipo de datos; Hogares Comunitarios en co-lombia utiliza el sistema de información de la contraloría General de la nación. además, los sistemas financieros y de adquisiciones deben ser bastante flexibles como para ajustarse a las realidades de la prestación del servicio en entornos pobres, aunque suficientemente sólidos para brindar una estructura razonable de controles que fortalezcan la ges-tión del programa.

la calidad de los servicios de dpi también es importante para la supervivencia del programa. a nivel local, los prestadores del servicio se basan principalmente en la transmisión de viva voz de manera que su reputación se convierte en un elemento importante para el éxito y supervivencia del programa. dada la multitud de proveedores involu-crados en la prestación de los servicios, establecer estándares y asegurar la calidad se constituye en un desafío importante en todo el mundo. Establecer estándares se refiere a garantizar niveles mínimos de cuidado de calidad para todos los niños y que los servicios de dpi aborden las diferentes necesidades de los niños vulnerables. El uso efectivo de la tecnología puede resultar esencial para garantizar la calidad de la pres-tación del servicio. los ejemplos de la tecnología son: i) aplicaciones basadas en internet, amigables para el usuario, para garantizar la confi-dencialidad de la información, y ii) sistemas de gestión de documentos que puedan escanear y digitar formatos en papel en una oficina central, como se ha hecho en el programa Red de Protección Social de nica-ragua. finalmente, sistemas de monitoreo sólidos que sean accesibles por parte de los gerentes locales del programa pueden brindar retroa-limentación útil a las oficinas centrales del programa y, de ese modo, apoyar el aseguramiento de la calidad. Este tipo de retroalimentación es particularmente importante ya que muchos programas pierden infor-mación valiosa sobre las operaciones locales debido a la carencia de un mecanismo sistemático para este propósito.



resumenlos países de américa latina y el caribe tienen una gran experiencia en el desarrollo de programas de cuidado infantil. sin embargo, la región en general enfrenta muchos desafíos para ampliar progresivamente progra-mas prometedores y garantizar el acceso a servicios de calidad para todos los niños, especialmente entre los más vulnerables. Este capítulo ha plan-teado que una política nacional coherente, bien definida y a largo plazo puede facilitar la sostenibilidad de los programas existentes, especialmen-te si se desarrolla mediante un proceso orientado por consenso. las prin-cipales ventajas de una política nacional son fortalecer la sostenibilidad de los programas de dpi (en otras palabras, su financiación) y promover la coordinación intersectorial entre diferentes niveles del gobierno; am-bos aspectos son el resultado de aumentar la visibilidad de los temas de desarrollo en la primera infancia. sin embargo, para lograr legitimidad, una política nacional tiene que apalancar las lecciones aprendidas de los programas locales exitosos existentes, no sólo en términos de su impacto sino también en términos de los procesos operativos.

aumentar progresivamente las intervenciones de dpi (o partes de ellas), en una forma selectiva y estratégica, se convierte en una priori-dad máxima para los líderes que buscan aumentar la cobertura de los servicios de desarrollo en la primera infancia. la reciente experiencia de programas de tcE en gran escala ofrece suficientes indicios sobre la manera de expandir estos programas, pero las intervenciones holísticas de dpi enfrentan desafíos de coordinación institucionales complejos y es-pecíficos. En paralelo con el desarrollo de una política nacional, los países también deben garantizar que los programas exitosos existentes conti-núen recibiendo apoyo a través de mecanismos tradicionales. también requieren garantizar que los líderes dispongan de información adecuada sobre los costos, procesos e impactos del programa. Entonces, los progra-mas existentes pueden suministrar elementos constitutivos importantes para la política nacional, en términos de las estrategias necesarias para garantizar su sostenibilidad financiera, política y legal, al igual que para promover la coordinación entre los ministerios de salud, Educación y protección social de una nación.

Un elemento crucial para la expansión de cualquier programa es la disponibilidad de proveedores adecuadamente capacitados, cuya fun-ción y estatus sean reconocidos por la sociedad. Estos trabajadores son indispensables para garantizar la calidad de los servicios de cuidado y educación suministrados a los niños. además, los servicios de calidad maximizan los retornos de las inversiones en dpi. Establecer una política de dpi con base en programas exitosos existentes significa que las políti-cas integrales seguirán diferentes rutas en distintos países, a medida que buscan resolver desafíos específicos de cada nación. lo más importante



es que los países deben desarrollar sistemas de información que recopilen datos acerca de los costos, impactos y procesos de las intervenciones de dpi. solamente esta clase de datos puede identificar cuáles programas son replicables y cuáles valdrían la pena replicar. El proceso general requiere un compromiso a largo plazo, el cual se debe mantener cuando se esta-blezca la sostenibilidad financiera de los programas de dpi. finalmente, una política integral debe luchar por promover intervenciones ajustadas a las necesidades, que puedan brindar igualdad de oportunidades para todos los niños. por consiguiente, es probable que estas intervenciones varíen de acuerdo con la edad de los niños, las condiciones locales (por ejemplo, implementación rural/urbana, las necesidades de minorías ét-nicas y la capacidad del gobierno local) y los aspectos de vulnerabilidad específicos de los grupos objetivo.


6

conclusión

los EfEctos adVErsos prodUcidos por rEsUltados deficientes en el desa-rrollo en la primera infancia suelen durar mucho tiempo, afectando el futu-ro del niño en cuanto a su capacidad para obtener ingresos, productividad, longevidad y salud. Esta resulta ser particularmente la situación en el caso de los niños que viven en condiciones de pobreza. investigaciones recientes sobre programas de dpi sugieren que estas intervenciones son mecanismos poderosos en la política de la lucha contra la pobreza y la desigualdad. la mayoría de estos programas son multisectoriales e incluyen intervenciones en salud, higiene y nutrición, educación y alivio de la pobreza. Brindan ser-vicios no sólo a los niños sino también a sus padres y cuidadores. debido a que estas intervenciones contribuyen a la igualdad de oportunidades, son particularmente prometedoras para los niños de américa latina y el caribe, donde los índices de pobreza casi alcanzan 20% y la proporción de niños pobres en algunas naciones supera el 40%.

indicadores para la región sugieren que el desarrollo en la primera infancia es inadecuado en muchos países. por ejemplo, la tasa de morta-lidad infantil promedio en la región en general es de 22%, pero supera la cifra de 50% en Bolivia. alrededor de 50% de los niños de la región sufren de anemia por deficiencia de hierro, un porcentaje más alto padece deficiencias de otras vitaminas y 12% presenta retraso en su desarrollo (en Guatemala, esta proporción es superior a 40%). con pocas excepcio-nes, el acceso a los servicios de salud y la cobertura de atención en salud son limitados y desiguales en la región. todas estas condiciones empeoran con la pobreza y la desigualdad. además, la diversidad regional es muy amplia: en algunos países, muy pocos niños padecen una o más de estas condiciones, mientras que en otros, la mayoría de los niños las sufre. sin embargo, todas las naciones en la región siguen enfrentando desafíos para brindar igualdad de oportunidades para el desarrollo de todos sus niños.

con base en la amplia evidencia de los múltiples beneficios de las intervenciones en dpi, en países desarrollados y en desarrollo, para cada



país de américa latina y el caribe el desarrollo en la primera infancia debe ser una prioridad nacional. las intervenciones en dpi ofrecen una herramienta particularmente importante para reducir las brechas de in-gresos y sociales entre poblaciones pobres y no pobres, brechas que se están volviendo cada vez más difíciles de superar. Estas intervenciones parecen ser más efectivas en costos que muchas otras que tratan de me-jorar las condiciones de los pobres más tarde en su vida. Quizá lo más importante es que los programas de dpi son una herramienta importante para retirar los obstáculos más evidentes en el desarrollo de los niños en la región (desnutrición, enfermedad, retraso en el desarrollo y analfabe-tismo) y son ideales para fijar como objetivo el apoyo a los grupos más pobres y en condiciones de desventaja.

Esfuerzos actuales y registro de su seguimientoEn la actualidad, las inversiones en dpi oscilan entre menos de 1% hasta cerca de 12% del total de gastos en educación de los países de la región. como un todo, los programas de dpi existentes presentan promesas ex-cepcionales para mejorar el desarrollo cognitivo y socioemocional de los niños pequeños, al igual que su bienestar y crecimiento físico. la eviden-cia sobre programas de dpi en Guatemala, Jamaica, colombia, nicaragua y Bolivia sugiere que las intervenciones que ofrecen suplementos nutri-cionales, al igual que aquellas que combinan varias estrategias (como prácticas de crianza, cuidado en la primera infancia y nutrición) tienen efectos positivos sobre adquisición del lenguaje, razonamiento, vocabu-lario y nivel de escolaridad.

los programas de nutrición y suplementos nutricionales parecen es-pecialmente importantes en la región, para mejorar el bienestar y el cre-cimiento físico, al igual que ciertos resultados cognitivos. Este fue el caso de los programas de leche subsidiada para niños y mujeres embarazadas y lactantes (méxico), los programas de cuidado en la primera infancia y nutrición (colombia y Guatemala) y los programas de tcE (méxico y colombia). Esta evidencia sugiere que el componente nutricional de las intervenciones de dpi que tuvieron como objetivo niños de bajos ingresos parece ser particularmente benéfico.

Varios programas también encontraron efectos positivos en el cumpli-miento de los niños respecto a los controles de salud y el monitoreo del crecimiento. Ese fue el caso de los programas de tcE en méxico, colom-bia y Honduras, que condicionaron los pagos de efectivo a la asistencia de los niños a centros de salud y su participación continua en monitoreo físico. incluso los programas de transferencia no condicionada de efec-tivo parecen tener efectos positivos sobre el desarrollo de las destrezas motrices del niño y otros indicadores del desarrollo, cuando los progra-mas están dirigidos a familias muy pobres, principalmente debido una


conclUsión 129

mejor nutrición en el hogar y el uso de medicamentos para desparasita-ción (Ecuador).

Vale la pena indicar que a pesar de sus grandes efectos positivos en los resultados de dpi, los programas de tcE en méxico no parecieron me-jorar los resultados cognitivos de los niños beneficiarios y tuvieron pocos efectos sobre la educación a mediano plazo en niños de más edad (entre 3 y 5 años). los programas no parecieron mejorar los resultados de es-colaridad de los participantes de menos edad (desde el nacimiento hasta los dos años de edad) en méxico, posiblemente debido a que este grupo fue el objetivo pretendido del componente nutricional del programa. sin embargo, evaluaciones de otros programas de tcE en la región han en-contrado que los mismos mejoraron la probabilidad de asistencia al pre-escolar (chile) y redujeron los retrasos en el desarrollo (nicaragua).

los programas de cuidado y educación en la infancia temprana tam-bién muestran beneficios positivos importantes. los programas de crian-za en Jamaica, Bolivia, Honduras, nicaragua y otros lugares de la región sugieren que los padres que mejoran sus técnicas de crianza y estímulos logran que los niños obtengan mejor desarrollo cognitivo y del lenguaje al igual que en destrezas motrices, sociales y en otras áreas. En Jamaica, ciertos programas de crianza que han sido evaluados rigurosamente tam-bién muestran beneficios para las madres, como la disminución en los índices de depresión. programas de preescolar y educación temprana en argentina y Uruguay, además, demuestran que los puntajes en pruebas de matemáticas y lenguaje, destrezas de comportamiento, al igual que en logros educativos a largo plazo, presentan beneficios en los niños que asistieron al preescolar.

El camino por recorrer: ampliar los servicios de dpi en la región

los servicios de dpi ofrecen a los gobiernos un mecanismo comprobado para ayudar a los niños pobres y en otras situaciones de desventaja. al brindar igualdad de oportunidades en un período crucial de la vida de los pequeños y sus padres, estas intervenciones permiten que los niños de familias de bajos ingresos alcancen resultados iguales a los de niños que no son pobres al comienzo de sus años de aprendizaje, un período que afecta el desarrollo para el resto de sus vidas. aquí se presentan tres recomendaciones para ayudar a los países de la región a incrementar sus servicios de dpi de la manera más eficiente posible.

Reunir datos para analizar la efectividad en costos

desde una perspectiva de política social, los programas de dpi son efec-tivos en costos porque evitan muchos de los problemas de riesgo moral



inherentes en los programas que buscan igualar los resultados en la edad adulta, tales como transferencias de ingresos e impuestos, los cuales con frecuencia suelen verse como inequitativos. sin embargo, para examinar la crucial pregunta de política sobre la efectividad de costos, cada país y programa debe comenzar a reunir datos administrativos y de costos des-agregados que hagan posible el análisis costo-beneficio de diversas inter-venciones de dpi. Una posibilidad sería diseñar evaluaciones de impacto que utilicen medidas de resultados similares (o comparables) facilitando de ese modo la comparación de políticas alternas para tomar decisiones informadas sobre las inversiones.

los estimativos sobre el costo por medida de efectividad de distin-tas intervenciones brindarían una orientación a los legisladores sobre la manera de asignar recursos con base en los beneficios y costos de cada alternativa. Entonces, podrían compararse las opciones por su nivel de costos y efectos, para estimar el costo adicional por unidad de efectividad requerido para pasar de una intervención menos efectiva y menos costo-sa a la siguiente alternativa más costosa, pero también más efectiva. de hecho, las asignaciones finales reflejan la disponibilidad de recursos y la disposición de la sociedad a invertir para mejorar resultados específicos. El análisis de la efectividad de costos de los programas también puede suministrar información útil sobre el costo y los beneficios de ampliar las intervenciones de dpi.

Una crítica común a este tipo de análisis es que se concentra en una sola medida de la efectividad, sin tener en cuenta muchos de los resulta-dos que se podrían emplear para evaluar una intervención. a menudo, estos resultados son difíciles de observar, de manera que en el mejor de los casos su medición es aproximada. así ocurre en los resultados educa-tivos, donde los puntajes en evaluaciones o pruebas cognitivas se utilizan frecuentemente para medir un concepto de aprendizaje más amplio. así mismo, es probable que las medidas sobre efectividad de costos cambien con el tiempo, haciendo necesario contar con información sobre los im-pactos a largo plazo de los programas de dpi. En la actualidad, esta in-formación es escasa o no existe en la mayoría de naciones en desarrollo. además, existe una falta general de información de costos sólida sobre las intervenciones de dpi. algunos programas, como el ain-c en Honduras y los programas de tcE en Honduras, nicaragua y méxico, ofrecen infor-mación de costos. sin embargo, la información sobre otros programas de la región se concentra principalmente en los resultados.

En consecuencia, los países de américa latina y el caribe están urgi-dos de comenzar a reunir datos administrativos y de costos desagregados, especialmente para intervenciones multidimensionales como las de tcE. por la parte operativa, los sistemas de gestión de información son vita-les para rastrear información de entrada y los resultados de los progra-mas. como se indicó previamente, se recomendó que los gerentes de los


conclUsión 131

programas en un país usen métodos de evaluación de impacto similares cuando sea factible, para permitir comparaciones más significativas, al igual que para promover la rendición de cuentas y la transparencia de las operaciones del programa. sistemas de monitoreo sólidos que sean acce-sibles a los gerentes locales también pueden brindar retroalimentación útil a las oficinas centrales del programa y, por tanto, apoyar el asegu-ramiento de calidad de los programas individuales. Este tipo de retroa-limentación es particularmente importante, ya que muchos programas pierden información valiosa sobre las operaciones locales, debido a la falta de un mecanismo sistemático para este propósito.

por el lado del gobierno, es necesario contar con un sistema de in-formación y gestión eficiente, incorporado en el sistema de contabilidad gubernamental, para permitir la contabilización de los datos de la infor-mación financiera y operativa de los programas de dpi. los sistemas de adquisiciones y financiero, además, deben ser bastante flexibles para aco-modarse a las realidades del suministro de servicios en entornos pobres, aunque suficientemente sólidos para brindar una estructura de control razonable que fortalezca la gestión del programa.

Plan anticipado para los estudios de impacto a largo plazo

debido a que muchos de los beneficios de las intervenciones de dpi se acumulan más adelante en la vida, es necesario recopilar datos a largo plazo para medir los resultados de los programas. resulta indispensable que las intervenciones planeen la recopilación de datos longitudinales que incluya varios estudios de seguimiento (o rondas para reunir infor-mación de los beneficiarios). Este tipo de recopilación de datos requiere información y financiación considerables, pero es indispensable para de-mostrar los beneficios y la efectividad de costos de los programas de dpi ante los políticos.

además, las evaluaciones a largo plazo son necesarias porque sin ellas la experiencia inicial de éxito de un grupo de programas en las eta-pas iniciales de operación no se puede generalizar en lecciones que sean aplicables bajo diversas circunstancias. dicha información generalizada es particularmente importante para los políticos. con respecto a inter-venciones multidimensionales de dpi, los estudios sobre impacto futuro se beneficiarían de un diseño que permita obtener datos desagregados sobre componentes individuales, de manera que los legisladores puedan entender cuáles componentes funcionan mejor y cuáles funcionan mejor juntos.

Desarrollar e implementar políticas nacionales de DPI

aunque la región ha hecho importantes mejoras en el desarrollo en la primera infancia, muchos países de américa latina y el caribe solamente



han comenzado desde hace poco a implementar políticas nacionales de dpi. de manera similar a otros programas sociales, los programas de dpi enfrentan barreras considerables para su supervivencia. la financiación siempre es un reto. además, su naturaleza integrada y el hecho de que las intervenciones más efectivas incluyen componentes que usualmente son del dominio de diferentes sectores del gobierno (como educación, salud, bienestar y trabajo) complican su implementación y sostenimiento. así mismo, los principales beneficiarios de las políticas de dpi son niños pe-queños, con poca voz en la política o en la sociedad civil. las poblaciones que deben obtener los mayores resultados de dpi también carecen de una voz fuerte en el dominio público: familias de bajos ingresos, en situación de desventaja y, con frecuencia, indigentes.

todos estos factores reducen las oportunidades de que el dpi se convierta en una prioridad sin contar con una política nacional. El desarrollo de una política nacional permite alcanzar un consenso para invertir en la primera infancia, crea mecanismos de financiación para sostener las intervenciones de dpi, y llama a la cooperación interdepartamental e interministerial ne-cesaria para prestar servicios integrados. Una política de esta naturaleza también ayuda a formalizar los vínculos entre las intervenciones de dpi y las políticas relevantes del mercado laboral y el sector social, incluido el uso de políticas de maternidad y cuidado infantil como un mecanismo para fortalecer la participación de las mujeres en la fuerza laboral. Esta integra-ción llevará a diferentes modelos para prestar servicios de dpi, dependiendo de los valores, actitudes y preferencias de una sociedad dada.

algunos países que están avanzando hacia la adopción de políticas nacionales están afianzándolas en algunos de los programas más antiguos de la región como los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar en colombia o JUnJi en chile, los cuales ya se benefician de un sólido res-paldo político, legal y financiero. la capacidad de estos programas para obtener y garantizar esos tipos de apoyo suministra datos importantes para el diseño de políticas nacionales. desarrollar una política de dpi con base en programas exitosos existentes significa que las políticas nacio-nales seguirán diferentes rutas en diferentes países, a medida que buscan resolver sus propios desafíos específicos.

El acceso al cuidado infantil, por ejemplo, es una de las barreras que las madres citan con más frecuencia para encontrar y conservar un em-pleo. por el contrario, cuando se dispone de servicios de cuidado infantil asequibles, aceptables y confiables, las mujeres pobres tienen más posi-bilidad de salir a trabajar y desempeñar trabajos formales, de tiempo completo, como en los tugurios de Guatemala, donde opera el Programa de Hogares Comunitarios (Hallman y otros, 2005). En su forma ideal, aumentar la cobertura del cuidado infantil va de la mano con horarios de trabajo flexibles que permitan intercambios mínimos entre las necesida-des de los niños y la necesidad de ingresos familiares.


conclUsión 133

pasos hacia el futurose espera que políticas integrales en la región se conviertan en marcos de referencia útiles para apoyar y ampliar programas de dpi que están en proceso. las principales ventajas de una política nacional son, que fortalece la sostenibilidad de los programas de dpi (en otras palabras, su financiación) y promueve la coordinación intersectorial entre diferentes niveles del gobierno; ambos, como resultado de aumentar la visibilidad de los temas de desarrollo en la primera infancia. sin embargo, para ga-nar legitimidad, una política nacional tiene que apalancar las lecciones aprendidas de programas locales exitosos existentes, no sólo en términos de su impacto, sino también en términos de los procesos operativos.

no obstante, estas políticas requieren tiempo para su desarrollo. am-pliar de manera selectiva y estratégica las intervenciones de dpi (o partes de ella) debe convertirse en una prioridad esencial para los políticos que buscan aumentar la cobertura de los servicios de desarrollo en la primera infancia en la región, mientras desarrollan políticas nacionales y crean sistemas de información para seguir el impacto y costo de programas individuales. la experiencia de intervenciones de tcE a gran escala ofre-ce algunas indicaciones sobre la manera de extender dichos programas, pero las intervenciones holísticas de dpi enfrentan desafíos específicos y complejos de coordinación institucional. a la par con el desarrollo de una política nacional, los países también deben garantizar que los programas exitosos existentes sigan recibiendo apoyo a través de los mecanismos tradicionales y mantengan a disposición de los políticos información adecuada sobre costos, procesos e impacto del programa. Entonces, los programas existentes pueden suministrar elementos constitutivos impor-tantes para la política nacional, en términos de las estrategias necesarias para garantizar su sostenibilidad financiera, política y legal, al igual que para promover la coordinación entre las agencias de salud, educación y protección social de un país.


apéndices

apéndice 1. datos sobre indicadores del dpi en américa latina

Cuadro A1.1 pobreza en el mundo (porcentaje de la población)

Región

Tasa de pobreza extrema (US$1,08 por día)

Tasas de pobreza(US$2,15 por día)

1981 2004 1981 2004

américa latina y el caribe 10,77 8,64 28,45 22,17

asia oriental y el pacífico 57,73 9,05 84,80 36,58

Europa oriental y asia central 0,70 0,94 4,60 9,79

medio oriente y África septentrional 5,08 1,47 29,16 19,70

asia meridional 51,75 34,33 88,53 77,12

África subsahariana 42,26 41,10 74,52 71,97

Fuente: chen y ravallion (2007).



Gráfico A1.1 niños de 18 años o menos que viven por debajo de la línea de pobreza relativa (porcentaje)

Fuente: UnicEf/cEpal 2005.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Porcentaje

DinamarcaFinlandiaNoruega

SueciaFrancia

Países BajosAlemania

GreciaPoloniaEspañaJapón

AustraliaCanadá

Reino UnidoPortugal

Nueva ZelandaItalia

Estados UnidosEcuadorMéxico

UruguayCosta Rica

ChileColombia

República DominicanaNicaragua

Venezuela, R.B. deEl Salvador

PerúHondurasParaguayArgentina

BoliviaPanamá

Brasil


apÉndicEs 137

Gráfico A1.2 tasas de pobreza por país (porcentajes)

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos del estudio nacional sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).Nota: para indicadores de acceso a dpi, democráticos y socioeconómicos, los datos corres-ponden estudios nacionales. En argentina, El salvador, Honduras, perú y Venezuela, estas tasas de matrículas corresponden a niños entre 3-6. En méxico, Bolivia, colombia, para-guay, panamá y costa rica las cifras son para niños entre 5-6. En república dominicana y nicaragua, son para niños entre 4-6. En los demás países, las tasas son para niños entre 0-6. la educación de preescolar incluye los servicios de preescolar y educación temprana.

0 10 20 30 40 50 60

Porcentaje

Niños entre 0 y 6 años Total

Venezuela, R.B. deUruguay

PerúParaguay

PanamáNicaragua

MéxicoHonduras

GuatemalaEl Salvador

EcuadorRepública Dominicana

Costa RicaColombia

ChileBrasil

BoliviaArgentina



Gráfico A1.3 Hogares y niños en condiciones de pobreza, por país (porcentaje)

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudios nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).Nota: las edades de los niños son entre 0 y 6 años, excepto para los siguientes casos: en El salvador, Honduras, perú y Venezuela, procesos de matrículas son para niños entre 3 y 6 años. En méxico, Bolivia, colombia, paraguay, panamá y costa rica las cifras son para niños con edades entre 5 y 6 años. En república dominicana y nicaragua, las tasas de matrícula son para niños con edades entre 4 y 6 años.

0 10 20 30 40 50 60 70Porcentaje

Niños (edades 0 a 6 años) Total

Venezuela, R.B. deUruguay

Perú Paraguay

PanamáNicaragua

MéxicoHonduras

GuatemalaEl Salvador

EcuadorRepública Dominicana

Costa RicaColombia

ChileBrasil

BoliviaArgentina


apÉndicEs 139

Gráfico A1.4 niños con acceso a servicios de electricidad, agua y sanitarios en su casa (porcentaje)

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudio nacional sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007). Nota: esta información no estaba disponible para Ecuador y panamá.

0 20 40 60 80 100 120Porcentaje

Servicios sanitarios Agua Electricidad

Venezuela, R.B. de

Uruguay

Perú

Paraguay

Nicaragua

México

Honduras

Guatemala

El Salvador

República Dominicana

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina



Gráfico A1.5 niños con edades entre 0 y 6 años por decil de ingresos (porcentaje)

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudios nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007).

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Porcentaje

Deciles:

Uruguay

Brasil

Argentina

Panamá

República Dominicana

Chile

Ecuador

Nicaragua

Perú

Paraguay

Guatemala

Honduras

México

El Salvador

Costa Rica

Bolivia

Venezuela, R.B. de

Colombia


apÉndicEs 141

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48,

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007)

.



Gráfico A1.6 niños y población indígenas, por país (porcentaje)

Cuadro A1.3 prevalencia de deficiencias nutricionales seleccionadas en niños entre 0 y 4 años, por región

RegiónDeficiencia

de vitamina AAnemia por

deficiencia de hierroDeficiencia

de zinc

américa latina y el caribe 15 46 33

asia oriental y el pacífico 11 40 7

Europa oriental y asia central 1 22 10

medio oriente y África septentrional 18 63 46

asia meridional 40 76 79

África subsahariana 32 60 50

países con altos ingresos 0 7 5

Fuente: caulfield y otros (2006).

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudios nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007). Nota: argentina, panamá, paraguay, Uruguay, república Bolivariana de Venezuela, El sal-vador, costa rica, república dominicana, Ecuador, Honduras, colombia y Brasil no pre-sentan esta información en el estudio nacional.niños con edades entre 0 y 6 años, excepto en Bolivia (5-6), nicaragua (4-6) y perú (3-6).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Bolivia Chile Guatemala Nicaragua Perú

Porc

enta

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Total Niños (edades 0 y 6 años)


apÉndicEs 143

Gráfico A1.7 diferencias socioeconómicas en el desarrollo infantil en santa lucía

Fuente: Janssens (2006).

100

102

104

106

108

110

112

Promedio 1 (más pobre) 2 3 4 5 (más rico)

Punt

aje

en e

l des

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Quintiles de bienestar

Desarrollo cognitivoDesarrollo socioemocional

Cuadro A1.4 indicadores de empleo para las mujeres, por país

País

Participación total (todas las

mujeres)

Mujeres que son CH o cónyuges, entre 20

y 55 años

CH o cónyuges, entre 20 y 55 años con

hijos

argentina 0,650 0,640 0,539

Bolivia 0,710 0,719 0,687

Brasil 0,696 0,682 0,638

chile 0,540 0,510 0,436

colombia 0,657 0,624 0,580

costa rica 0,510 0,469 —

república dominicana 0,497 0,498 0,442

Ecuador 0,656 0,644 0,596

El salvador 0,549 0,531 0,463

Guatemala 0,490 0,466 0,422

Honduras 0,470 0,455 0,387

méxico 0,527 0,494 0,411

nicaragua 0,549 0,533 0,458

panamá 0,556 0,534 0,462

paraguay 0,657 0,641 0,630

perú 0,704 0,714 0,688

Uruguay 0,731 0,731 0,663

Venezuela, r. B. de 0,637 0,632 0,570

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudios nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007). cH = cabeza de hogar.



Gráfico A1.8 mujeres empleadas en el sector informal, por país (porcentaje)

Gráfico A1.9 tasas brutas de matrícula en preescolar, por país, 2004

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudios nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007). Nota: el sector informal incluye trabajos que no ofrecen beneficios de seguridad social.

Fuente: UnEsco, 2006.

0

10

20

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País


apÉndicEs 145

Gráfico A1.10 niños que entran al primer grado y terminan el quinto grado, ´por región (porcentaje)

Gráfico A1.11 tasas de matrículas por quintil de ingresos (1º y 5º), niños menores de 6 años

Fuente: UnEsco, 2006.

Fuente: cálculos del Banco mundial usando datos de estudios nacionales sEdlac (cEdlas y Banco mundial, 2007). Nota: en argentina, El salvador, Honduras, perú y república Bolivariana de Venezuela, estas tasas de matrícula son para niños entre 3 y 6 años. En méxico, Bolivia, colombia, paraguay, panamá y costa rica las cifras son para niños entre 5 y 6 años. En república dominicana y nicaragua, son para niños entre 4 y 6 años. En todos los demás países, las tasas son para niños entre 0 y 6 años.

0

10

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90

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Asiameridional

África Asiaoriental yel Pací�co

Europay Asiacentral

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Medio

Oriente yÁfrica

septentrional

Región

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País



Gráfico A1.12 razón de tasas de matrícula escolar, quintiles 1º a 5º

Gráfico A1.13 tasas de matrícula en dpi por edad y grupo étnico, Ecuador


Fuente: reveco y cruz 2006.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

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1,0Niños menores de 6 años Niños entre 5 y 6 años

Argen

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No indígenas y afrodescendientes

Indígenas

Afrodescendientes

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apÉndicEs 147

Gráfico A1.14 niños menores de 6 años con acceso a seguro de salud, por país (porcentaje)

Gráfico A1.15 razón de tasas de cobertura de los quintiles 1º a 5º, por país



0

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40

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Rica

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Perú

Urugu

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País



Gráfico A1.16 indicadores de cuidado prenatal y lactancia, por país (porcentaje)

Gráfico A1.17 niños menores de 6 años que reciben vacunas, por país (porcentaje)



0

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Argentina Ecuador Guatemala Nicaragua Panamá

Porc

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Control prenatal Lactancia > 3 meses

País

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0,40

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Argentina Ecuador Guatemala Nicaragua

Porc

enta

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BCG Triple Triple viral Antihepatitis Cuádruple


apÉndicEs 149

Gráfico A1.18 Hogares que se benefician de programas para alivio de la pobreza, población total y por quintil de ingresos, por país (porcentaje)


0

10

20

30

40

50

60

70

80

Argentina Bolivia Chile Ecuador México Nicaragua Perú Uruguay

Porc

enta

je

1 (más bajo)

2

3

4

5 (más alto)

Total

Quintiles

País



apéndice 2. descripciones detalladas de programas de desarrollo en la primera infancia

Este apéndice presenta descripciones detalladas para los programas de dpi discu-tidos en el capítulo 4, al igual que para los programas sin evaluaciones rigurosas de impacto (o con evaluaciones en curso) que ameriten atención por su alcance, resultados preliminares o características novedosas del programa. la discusión está organizada por enfoque del programa: aquellos que tratan en primer lugar salud, higiene y nutrición; los que corresponden a intervenciones en educación (prácticas de crianza, educación de preescolar y primera infancia y cuidado en la primera infancia) y los programas de alivio de la pobreza (incluidas transferen-cias condicionadas y no condicionadas en efectivo). también discutimos breve-mente programas que promueven la participación femenina en la fuerza laboral o programas que han afectado de manera indirecta este resultado.

de las intervenciones tratadas en el apéndice y el capítulo 4, once son anali-zadas en profundidad en relación con la participación en el programa, organiza-ción, apoyo institucional, resultados y características de la evaluación. El cuadro a2.1 enumera los programas seleccionados y el cuadro a2.2 describe algunas de sus características clave.

Cuadro A2.1 programas seleccionados

Nombre del programa Tipo de programa País

Primera fecha de

implemen-tación

Junta nacional de Jardines infantiles (JUnJi)

cuidado y educación temprana chile 1970

fundación Educacional para el desarrollo integral del menor (fundación intEGra)

cuidado y educación temprana chile 1990

conozca a su Hijo (casH) combinación de salud, nutrición y educación

chile 1980

Hogares comunitarios combinación de salud, nutrición y educación

colombia 1987

familias en acción transferencia condicionada en efectivo colombia 1999

proyecto integral de atención a niños y niñas menores de 6 años de la sierra rural (pain)

cuidado y educación temprana perú 2001

atención integral a la niñez comunitaria (ain-c)

combinación de salud, nutrición y educación

Honduras 1991

proyecto nutrición y protección social combinación de salud, nutrición y educación

Honduras 2006

madres Guías combinación de salud, nutrición y educación

Honduras 1992

oportunidades transferencia condicionada en efectivo méxico 1997

Educación inicial no Escolarizada (conafE)

cuidado y educación temprana méxico 1993


apÉndicEs 151

Cua

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intervenciones en salud, higiene y nutriciónEn américa central, el programa Atención Integral a la Niñez Comunitaria (ain-

c)1 es un modelo de nutrición y salud preventiva basado en una comunidad, que tiene como objetivo a los niños pequeños y sus familias. actualmente, Honduras, El salvador, Guatemala y nicaragua tienen implementado el ain-c, el cual está dirigido a mejorar la alimentación y las prácticas de cuidado infantil; al diagnós-tico, tratamiento y/o remisión para tratamiento de enfermedades comunes, y a mejorar la utilización de los servicios existentes relacionados con la salud.

El programa ain-c de Honduras es el único que ha sido evaluado hasta ahora (se están haciendo evaluaciones para los otros programas modelo ain-c en los otros países). En 1991, el ministerio de salud inició el programa piloto dirigido a manejar la desnutrición de niños menores de 5 años, y en 1999 lo extendió a pro-grama nacional. Es un programa de educación y salud basado en la comunidad, que se concentra en servir a los municipios con los más altos niveles de pobreza. los servicios incluyen valoraciones nutricionales y medición de los niños y educa-ción en nutrición y salud para las madres; identificación, diagnóstico y tratamien-to de enfermedades infantiles comunes; remisión en caso de enfermedades más graves o accidentes; promoción del cuidado de la salud y asistencia con acceso a servicios de atención en salud. los niños identificados como desnutridos son remitidos a los servicios de salud para tratamiento y suministro de suplementos nutricionales. además de evaluar la salud de los niños y dirigir sesiones de educa-ción en salud para los padres, el programa busca evaluar y tratar las causas de los problemas de salud y nutricionales en el hogar y la comunidad.

El programa se concentra principalmente en niños entre 0 y 2 años para redu-cir la mortalidad infantil e identificar tempranamente quienes ganan poco peso o estatura. los equipos compuestos por tres voluntarios realizan visitas mensuales de monitoreo aproximadamente para 25 niños entre 0 y 2 años y sus hermanos mayores y madres. El programa ain-c se caracteriza por el contacto frecuente con el centro (una vez al mes). En 2000, se estimó una cobertura de 92% de niños hondureños entre 0 y 2 años de edad (fiedler 2003). los resultados de la evaluación sugieren que la participación en el programa estuvo asociada con un incremento de 0,39 en el puntaje Z del peso para la edad, sobre los niños no participantes (Griffiths y mcGuire 2005).

En 2006, se desarrolló un nuevo Proyecto de Nutrición y Protección Social para complementar el programa ain-c. El programa está dirigido a niños desde antes de nacer hasta 2 años de edad, procedentes de familias por debajo de la línea de pobreza, o en condiciones de pobreza severa en áreas rurales con altos índices de desnutrición y mortalidad infantil.

los servicios del proyecto se prestan en centros de salud y onG, e incluyen educación prenatal, apoyo para el recién nacido, valoración del recién nacido, servicios de nutrición, servicios y educación en salud preventiva, educación para

1 la estrategia del ain-c se concentra en el contacto frecuente con las familias; ase-soría adaptada a sus necesidades; prioridad para los niños menores de 2 años, el período cuando el daño nutricional puede presentarse; y una herramienta de acción comunitaria para el análisis de factores que influyen en el crecimiento de los niños, más allá del control de la familia.



los padres y grupos de apoyo, y participación de la comunidad. El programa to-davía no ha desarrollado estándares. las familias participan llevando a sus hijos a sesiones de evaluación, asistiendo a los grupos de apoyo y a sesiones de educación para los padres y participando en reuniones de la comunidad. las comunidades reciben sensibilización general acerca de las necesidades nutricionales, se selec-cionan y apoyan programas de voluntarios y se promueve la participación de los padres y la comunidad en las actividades del proyecto.

inicialmente, el proyecto se trabajó como plan piloto en cuatro centros de salud de dos departamentos. sus objetivos de cobertura son 10.000 niños, 10.000 niñas y 15.000 madres en 1.000 comunidades exclusivamente rurales. la información más reciente sobre el programa incluye un nuevo objetivo para la cobertura de niños entre 3 y 6 años de edad, la cual está prevista para 50.000 niños.

fundada en 1992 por la fundación cristiana de niños de Honduras (chris-tian children’s fund of Honduras (ccf-H)), Madres Guías presta servicios conti-nuos a mujeres embarazadas y niños entre 0 y 4 o 6 años de edad. El programa se basa en la convención sobre los derechos del niño de las naciones Unidas que garantiza acceso a servicios integrados para los menores. El programa atiende familias en zonas rurales, urbanas y periurbanas que viven por debajo de la línea de pobreza en departamentos y municipios con las tasas más elevadas de morta-lidad infantil, desnutrición, niños en riesgo, niños con retraso en el desarrollo y enfermos crónicos.

Madres Guías usa una estrategia combinada de servicios de educación para los padres, y de salud y nutrición para mejorar el desarrollo infantil. los servi-cios incluyen educación prenatal, valoración del recién nacido, evaluaciones del desarrollo infantil, planes de desarrollo individualizados para el niño y la familia, estimulación temprana, apoyo y educación para los padres, servicios de nutrición y alimentación escolar, servicios de salud primaria, servicios de acueducto comu-nitario, servicios de protección social, guarderías, educación preescolar y cuidado infantil, transición a la escuela primaria, participación comunitaria y educación básica. alrededor de 60% de las familias participantes vive en condiciones de pobreza, 26%, en pobreza severa y 70% en áreas rurales. alrededor de 5% de las familias proceden de comunidades indígenas y 10% de los niños presentan discapacidades.

los servicios los prestan madres comunitarias o Madres Guías, la mayoría de las cuales tiene algún nivel de educación básica (grados 1 a 7). Ellas reciben la ayuda de educadores pagados por la comunidad, quienes han completado la edu-cación secundaria. El programa brinda capacitación antes del servicio y dentro del servicio a todos los actores involucrados (madres, educadores comunitarios, maestros de preescolar).2 los servicios de las madres guías incluyen visitas al hogar y sesiones en grupo; las visitas se realizan una vez a la semana con una du-ración aproximada de una hora. las reuniones de los padres duran 1,5 horas y se realizan una vez al mes, y las clases de preescolar se imparten diariamente durante

2 las Madres Guías atienden entre 5 y 7 madres con niños entre 0 y 4 años. los profesores del programa para educación preescolar no formal atienden a niños entre 4 y 6 años, con un promedio de 15 a 20 niños por clase.


apÉndicEs 155

3,5 horas. se han desarrollado estándares del programa para visitas al lugar y las evaluaciones del programa sobre el desarrollo infantil.3

las familias están muy involucradas en los comités de padres, que se en-cargan de administrar e implementar el programa, y dirigir las actividades de seguimiento a nivel comunitario. Ellos dirigen las actividades de estimulación temprana, salud, nutrición y salubridad ambiental, y se convierten en “multipli-cadores” de las actividades del programa a través de sus familias extendidas y los demás miembros de la comunidad. participan activa y continuamente en sesiones de capacitación que se realizan para fortalecer los servicios para los niños, moti-var a los prestadores directos del servicio y mantener informado al personal sobre los adelantos en dpi. las comunidades, en general, están involucradas en proyec-tos para desarrollar fuentes de agua potable, construir letrinas y mejorar las con-diciones de salubridad; participan en ferias de salud y campañas de vacunación, mejoran la condición física de la comunidad y prestan servicios de alimentación escolar en diferentes entornos educativos.

las evaluaciones internas y externas han encontrado que los objetivos del programa se han alcanzado especialmente en tres áreas: reduciendo la mortalidad infantil y materna, ampliando el alfabetismo y mejorando la condición nutricional de los niños. El programa ha desarrollado y está aplicando una escala para medir el desarrollo infantil al igual que otros instrumentos de monitoreo y evaluación. además, el programa informa que la autoestima de las mujeres ha aumentado, los hombres reconocen la importancia de las actividades del programa con las mujeres y que ellas benefician a los niños y la comunidad; las comunidades se han comprometido más con las acciones para mejorar la calidad educativa y los jóvenes participan en la aplicación de programas de estimulación temprana. más importante aún es que el programa de estimulación temprana se trasmite entre generaciones hacia las familias extendidas de los beneficiarios.

En la actualidad se están implementando varios programas similares, pero aún no han sido evaluados. En nicaragua, el Programa Comunitario de Salud y Nutrición (procosan) ha sido desde 2003 la estrategia oficial de nutrición basada en la comunidad, para el país. El programa apoya tres intervenciones: monitoreo del crecimiento, estimulación temprana y atención a enfermedades o morbilidad.4

3 En 2006, las visitas al hogar y las sesiones se realizaron en 233 comunidades, para padres y niños entre 0 y 3 años, que incluyeron 3.802 niños y 3.719 niños para un total de 7.521 menores y 11.325 familias. los servicios de preescolar se ofrecieron para niños entre 3 y 6 años, incluidos 645 niños y 621 niñas para un total de 1.266 menores. los servicios de cuidado y educación prenatal y posnatal se suministra-ron a 890 madres, 641 mujeres embarazadas y 890 neonatos.

4 las actividades del programa incluyen promoción y monitoreo del crecimiento a través de la medida regular del peso, estimulación temprana suministrada en los centros de salud de la comunidad durante la visita de monitoreo del crecimiento; asesoría individual para las madres, para mejorar prácticas nutricionales y salud con base en el estado nutricional del niño y pautas adecuadas para el desarrollo; y remisiones cuando es necesario. también se estimulan las visitas al hogar, al igual que los encuentros comunitarios cada cuatro meses. El programa está a cargo de voluntarios o brigadistas. tres brigadistas trabajan con un promedio de 20 a 25 niños por comunidad.



En 2006, el programa llegó a 72.400 niños menores de dos años y sus madres en las comunidades más pobres de nicaragua. a la fecha, el programa no ha sido evaluado formalmente. Un anteproyecto de evaluación se basó en recopilación de datos de una muestra de 90 comunidades usando cuestionarios autodiligencia-dos. los resultados son mixtos pero prometedores; indican que el programa ha estado funcionando bien en cerca de 70% de las comunidades. la mayoría de las madres (85%) entiende el aspecto de promoción del crecimiento del programa en términos del peso de los niños. sin embargo, un número menor (40%) sabe que el programa también ofrece información sobre el desarrollo infantil e incluso menos conocen aspectos del programa como obtención de remisiones para tratamiento de enfermedades. sin embargo, las madres y los proveedores de salud informan que el conocimiento de las madres sobre desarrollo infantil ha aumentado. la evaluación no recopiló datos sobre resultados de nutrición y salud infantil (flores y otros 2007).

En perú, UnicEf ha apoyado desde 2000 un programa de educación en sa-lud en cuatro departamentos (cusco, apurimac, cajamarca y loreto) llamado Buen Inicio, el cual ofrece un paquete integrado de actividades promocionales preventivas en salud y nutrición y estimulación temprana. El programa se dirige a mejorar las prácticas y la utilización de los servicios. Brinda educación en salud a mujeres embarazadas y madres de niños hasta 3 años de edad y llega aproxi-madamente a 75.000 niños y 35.000 mujeres embarazadas en 200 comunidades rurales. El programa ha sido evaluado usando dos métodos: una evaluación del proceso, resultados e indicadores de resultados en comunidades seleccionadas en dos puntos del tiempo, y una evaluación basada en indicadores del progreso del programa recopilados por el ministerio de salud, en una muestra de centros de salud. los resultados muestran una disminución en la prevalencia de la des-nutrición crónica entre 24 y 41 puntos porcentuales. En comunidades donde se implementó el programa también se informó una disminución en la prevalencia de anemia y deficiencias de vitamina a. los resultados de la evaluación se deben tomar con cuidado ya que se registraron problemas con los datos iniciales y el procesamiento.5 Estos resultados sugieren que si se realizó una evaluación de im-pacto adecuada (con datos básicos y un grupo de control) eso demostraría efectos positivos del programa (UnicEf, 2006).

intervenciones en educacióncomo se discutió el capítulo 2, los programas de educación diseñados para mejo-rar los resultados de dpi pueden tomar diversas formas, que incluyen programas que educan a los padres sobre cómo cuidar mejor a sus hijos (prácticas de crian-za), programas para garantizar que los niños entre 0 y 2 años de edad reciban un cuidado adecuado en la infancia temprana en los centros destinados para eso, y programas de educación preescolar para niños de 3 a 6 años de edad.

5 la empresa que se contrató para la recolección de los datos básicos enfrentó problemas por el tamaño de la muestra y la aplicación del cuestionario. los im-plementadores del programa en comunidades seleccionadas recopilaron datos adicionales básicos sobre el estado nutricional, pero nuevamente se presentaron problemas con la recolección de datos y el procesamiento de los enumeradores.


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Programas de educación para mejorar las prácticas de crianza

Existen varios programas de crianza en américa latina y el caribe, pero sólo unos pocos han sido evaluados rigurosamente. a continuación describimos algu-nos de los más importantes en este aspecto y sus efectos.

Conozca a Su Hijo (casH) se estableció a finales de la década de 1980 para ayudar al desarrollo de áreas rurales golpeadas por la pobreza en chile. comenzó como un programa piloto y no se basó en un modelo previo. se realizó un aná-lisis de situación en dos comunidades rurales y posteriormente se desarrollaron el programa y los materiales educativos correspondientes; se hicieron pruebas de campo durante un período piloto de tres años. aunque su extensión ha mejorado, sigue siendo un programa en pequeña escala.

casH tiene como objetivo madres de zonas rurales, preferiblemente pertene-cientes al Sistema de Protección Social de Chile Solidario, y/o madres indígenas que se encuentran por debajo de la línea pobreza, con hijos entre 0 y 5 años, que viven en sectores rurales dispersos, carentes de centros de educación preescolar. los servicios incluyen estimulación temprana, apoyo y educación para los pa-dres, servicios de nutrición, protección social, educación preescolar, servicios de intervención en la primera infancia (ipi) para niños con retraso en su desarrollo o discapacidades, y actividades de participación con la comunidad. inicialmente el programa trató de trabajar con ambos padres, pero decidió concentrarse en las madres y capacitarlas para llevar mensajes clave al resto de la familia. inicial-mente, trataron de trabajar únicamente con las madres pero pronto descubrieron que era necesario brindar espacios de juego a los niños, para garantizar que las madres pudieran asistir a las sesiones de grupo sobre crianza.

se utiliza una estrategia combinada de educación para la madre y servicios para el niño; las madres se reúnen una vez a la semana (aproximadamente 80 ho-ras anuales) en reuniones comunitarias dirigidas por una agente educativa deno-minada monitora, elegida por el grupo de madres. la monitora debe saber leer y escribir y recibe un pago de honorarios. Hay casi 13 madres por cada monitora y no se emplean voluntarios. las madres permanecen en el programa alrededor de 20 meses. las monitoras son capacitadas por profesionales de casH y JUnJi quie-nes usan variedad de materiales educativos, incluido un manual para monitoras, cuadernos para las madres y actividades para los niños. los materiales educativos han sido desarrollados en la lengua mapudungun para familias mapuches. no se ha desarrollado ningún estándar para el programa pero ya están planeados.

la cobertura del programa no es amplia y ha tenido un crecimiento lento desde la década de 1990. En 1993-94 el programa atendió 3.810 niños y niñas y 2.738 madres. En 2006, el programa atendió a 3.983 niños y niñas y 3.917 madres que viven en 312 comunidades. cerca de 27% de madres que pertenecen al Sistema de Protección Social de Chile Solidario que atienden a las poblaciones más pobres de chile.6 casH trabaja estrechamente con municipios y organizacio-nes comunitarias sin fines de lucro, para prestar sus servicios. Escuelas rurales, servicios de salud y organizaciones comunitarias dan espacios para que las ma-dres se reúnan.

6 las familias indígenas constituyen algunos de los beneficiarios, pero los funciona-rios del programa no suministraron estadísticas.



Cuidado en la primera infancia

En colombia, el programa de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HcBf) se desarrolló en 1987 para atender mujeres embarazadas, madres y niños que viven en condiciones de pobreza. El HcBf es un programa de guardería y cuidado infantil a gran escala, con un componente nutricional. En el centro HBf, los niños reciben el almuerzo y dos meriendas, que incluyen una bebida nutri-cional llamada bienestarina. El programa está dirigido a poblaciones urbanas, semiurbanas y rurales de estrato 1 (pobreza severa) y estrato 2 (por debajo del nivel de pobreza) medidos por el Sistema de Selección de Beneficiarios (sisBEn), otorgando prioridad a hogares con mujeres cabeza de familia, familias desplaza-das internamente,7 y familias indígenas.8

Hogares Comunitarios utiliza un enfoque combinado de educación para los padres y servicios para el niño. los servicios incluyen apoyo y educación para los padres, estimulación temprana, servicios de nutrición y alimentación, educación en salud y cuidado en salud preventiva, medidas de estatura y peso, guarderías, servicios de cuidado infantil y educación preescolar. los servicios de cuidado infantil y alimentación están a cargo de una de las madres de la comunidad, llamada madre comunitaria o madre educadora. las madres comunitarias son paraprofesionales que no devengan un salario y cuentan con algunos años de educación secundaria,9 residentes en las comunidades y que se reportan ante las asociaciones de padres de la comunidad. cada madre comunitaria del HcBf atiende entre 12 y 14 niños.10

Educación en la primera infancia

El programa Educación Inicial comenzó en 1993 y es uno de los programas com-pensatorios del Consejo Nacional de Fomento Educativo (conafE).11 Educación Inicial es un programa basado en la comunidad y un centro de educación para la primera infancia que busca extender la educación preescolar y primaria en comu-nidades pobres de méxico. Educación Inicial tiene como objetivo niños, mujeres

7 Estas son familias que han tenido que abandonar su lugar de residencia debido al conflicto armado (guerrilla) en colombia.

8 El programa comenzó en cali con 102 hogares que atendían 530 niños. En 2006, se atendieron 799.979 niños. los niños atendidos por Familia, Mujer e Infancia (fami), subprograma de Hogares Comunitarios que tiene como objetivo mujeres embarazadas y niños entre 0 y 3 años, incluyeron 389.820 niños para un total de 1’189.799 niños atendidos por Hogares Comunitarios y programas relacionados en 2006. se han desarrollado estándares para el programa y están relacionados con la supervisión del mismo y la planificación basada en resultados.

9 En la actualidad se están haciendo esfuerzos para brindar a estas madres capacitación que les permita obtener un título en enseñanza preescolar técnica o profesional.

10 muchos asesores profesionales (incluidos trabajadores sociales y especialistas en nutrición) y supervisores trabajan en el programa. Ellos constituyen equipos inter-disciplinarios para brindar apoyo integral y mejorar la calidad del servicio.

11 Estos programas están diseñados para “compensar” a niños que viven en condi-ciones de pobreza extrema, dotándolos con materiales escolares, libros y otros recursos educativos.


apÉndicEs 159

embarazadas y padres de niños entre 0 y cuatro años de edad que viven en áreas rurales, periurbanas y urbanas con altos niveles de marginalización, al igual que poblaciones indígenas.

los programas de educación en la primera infancia, crianza y otros programas educativos son impartidos por instructores comunitarios. Usualmente, estas per-sonas sólo cuentan con educación primaria pero tienen experiencia en educación basada en la comunidad y, a menudo, están familiarizados con la comunidad, su contexto y cultura. los instructores comunitarios trabajan directamente con padres e hijos, atendiendo un promedio de 10 niños cada vez. de los participantes en el programa, 19% eran altamente marginados y 47% eran muy marginados. alrededor de 70% pertenecía a ambientes rurales; 21%, a poblaciones indígenas, y el resto a entornos urbanos o periurbanos.12

Educación Inicial utiliza una estrategia combinada de educación para los pa-dres y servicios para el niño. sus servicios incluyen educación prenatal, educación para las mujeres que van a ser madres, evaluaciones del niño, estimulación tem-prana, educación para los padres y apoyo. durante un período de ocho meses se visitan los hogares durante una hora, dos veces a la semana; se hacen consultas individuales de una hora, una vez a la semana, y reuniones de padres de dos ho-ras, una vez a la semana. se espera que a la edad de 4 años los niños ingresen a la educación preescolar pública.

Educación Inicial tiene componentes sólidos de participación comunitaria y familiar, incluidas sesiones con el niño y los padres (por la familia), brindando espacios de aprendizaje cuando es necesario, realizando actividades de aprendi-zaje en casa y promoviendo el programa entre la comunidad. la participación comunitaria incluye seleccionar instructores de la comunidad, brindar espacios para sesiones educativas, acordar reuniones de la comunidad para actividades de monitoreo y evaluación (por ejemplo, para aprender sobre el progreso del programa y autoevaluaciones de conducta), solicitar apoyo de las autoridades e interactuar con ellas, cuando sea necesario.

la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUnJi) es una red pública de cen-tros de preescolar y guarderías desarrollada e implementada en chile en 1970. con una estrategia combinada de educación para los padres, educación temprana centrada en el niño y apoyo para las mujeres trabajadoras, sus servicios incluyen apoyo y educación para los padres, estimulación temprana, servicios de nutrición, evaluaciones del niño, intervención temprana para niños con retrasos y discapaci-dades, y apoyo para la transición a la escuela primaria. El programa se presta en centros de preescolar y guarderías.

JUnJi tiene como objetivo familias urbanas, periurbanas, rurales e indígenas, que viven en condiciones de pobreza severa o por debajo de la línea de pobreza. se concentra en atender a niños en alto riesgo y con retrasos en su desarrollo. cuando comenzó en 1970, la JUnJi atendió 2.738 niños desde el nacimiento hasta la edad de 6 años.13 de acuerdo con el director del programa, 80% de los niños

12 En mayo de 2007, el programa invitaba a sus 1085 municipios y 22.895 comuni-dades, atendiendo a 367.986 padres o 97,1% de su población objetivo de padres, y a 400.871 niños, o 98,6% de su población infantil objetivo.

13 En 2007, JUnJi atendió a 90.650 niños entre 3 meses y 3 años de edad (74%) and 31.315 niños entre 3 y 6 años (26%), para un total de 121.965 niños.



atendidos por JUnJi viven en condiciones de pobreza y 20%, en pobreza severa. alrededor de 85% de los niños viven en entornos urbanos, 15% en áreas rurales y 3% proceden de grupos indígenas.14

los servicios los prestan profesores profesionales (con título universitario o técnico) o personal técnico. El programa no utiliza voluntarios, aunque algunos voluntarios del área de la salud ayudan en las guarderías y otras actividades. se busca ampliamente la participación comunitaria. las comunidades ayudan a desarrollar las actividades educativas en cada centro de preescolar, participan en las actividades de comunicación y capacitación, realizan trabajos de comunica-ción para identificar a los participantes y ayudan a rehabilitar edificaciones para prestar servicios locales. las razones profesor/niño para las guarderías (atienden niños entre 3 meses y 2 años de edad) son de un educador por cada 40 niños más un educador técnico para 10 niños.15 En los niveles medio y de transición hay 1 educador por cada 64 niños y entre 1 y 2 educadores técnicos para cada grupo de 32 niños.

otro programa chileno, Fundación INTEGRA, se estableció en 1990 como una agencia sin fines de lucro para dar servicios de educación preescolar y guar-dería a niños entre 0 y 4 años de edad que viven en condiciones de pobreza. Este programa evolucionó a partir de una fundación privada para convertirse en un programa del gobierno. intEGra es un programa de educación temprana del sector público, basado en preescolares y guarderías. El programa sigue una estrategia combinada de educación para los padres y servicios para el niño. sus servicios incluyen cuidado en la infancia temprana y preescolar, evaluación del niño con valoraciones cognitivas y socioemocionales, estimulación temprana, servicios de nutrición, apoyo y educación para los padres, transición a la escue-la primaria, servicios de acueducto, protección social y participación comunita-ria. intEGra ha desarrollado estándares para el programa y los aplica en todos los niveles.

El programa tiene como objetivo poblaciones urbanas, periurbanas y rurales, con énfasis especial en familias en condiciones de pobreza severa. las familias indigentes constituyen 26, 4% de los beneficiarios del programa, mientras que las familias que viven por debajo de la línea de pobreza representan 64,7%.16 El programa tiene como objetivos madres adolescentes, madres trabajadoras o en busca de trabajo, mujeres cabeza de familia y familias clasificadas como social-mente vulnerables por el ministerio de planificación.17

14 El objetivo de servicio de JUnJi en 2008, para niños que viven en pobreza severa fue de 45%, con un total de 80% por debajo de la línea de pobreza.

15 a enero 1 de 2008, habría un educador por cada 20 niños y un educador técnico por cada 6 niños.

16 las familias en condiciones de pobreza y de pobreza severa (niveles de pobreza 1 y 2, respectivamente) constituyen 10% de la población chilena.

17 desde sus primeros años, la cobertura de intEGra ha aumentado sustancialmente. En 1994, intEGra atendió 441.452 niños desde el nacimiento hasta 6 años de edad, o 3% de los niños en ese grupo de edad. En 2007, atendió a 78.000 niños desde el nacimiento hasta 6 años de edad o 6,3% de los niños en el mismo grupo de edad, según el censo de 2002; 96% de los beneficiarios proceden de las familias más pobres de chile.


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El programa respeta y valora la diversidad cultural, geográfica, lingüística y étnica, y promueve la formación de vínculos estrechos con las familias de los ni-ños que atienden. las familias participan activamente en los preescolares a través de centros de padres y sesiones de educación para los padres, quienes usualmente están involucrados en el mejoramiento de las instalaciones escolares. se realizan actividades basadas en el hogar para promover el aprendizaje en familia. las co-munidades hacen consultas de planeación, reuniones de vecinos, colaboran con la policía y los preescolares para la protección infantil y constituyen redes de apoyo para los derechos de los niños y su desarrollo. se espera que los vínculos de la familia y la comunidad aumenten el conocimiento y entendimiento del contexto en el que viven los niños y sus familias. las guarderías y preescolares de intEGra realizan actividades con los niños, que son adecuadas para su realidad física y sociocultural.

los servicios del programa se prestan básicamente con maestros de preescolar que cuentan con un grado técnico. los educadores reciben capacitación continua; intEGra no utiliza voluntarios o paraprofesionales pagados. En las guarderías para infantes entre 3 y 23 meses, las razones profesor/niño son de 1 cuidador por cada 6 niños. por cada 15 niños entre 2 años y menos de 5 años, se cuenta con un profesor. El costo diario de los niños en las guarderías (entre 3 meses y 2 años de edad) es Us$10 o, aproximadamente, Us$2.400 anuales por niño. El costo por niño en los preescolares (2 a 5 años de edad) es de Us$5 o, aproximadamente, Us$1.200 anuales por niño. se informa que los costos administrativos alcanzan a 10%.

El programa es evaluado externamente para analizar su proceso de imple-mentación, contenido, materiales, métodos y resultados. las evaluaciones se rea-lizan anualmente y en ellas se ha encontrado que se utiliza el currículo aprobado, se garantiza el bienestar de los niños y éstos han desarrollado un buen vínculo con los adultos, lo cual promueve el aprendizaje y la interacción positiva en los grupos. después de un año en el programa educativo, los niños han logrado ganancias estadísticamente significativas en desarrollo cognitivo, del lenguaje y socioemocional. con respecto a los objetivos y el logro de la misión de intEGra, en la actualidad el programa llega a 10% de la población de niños en los niveles de ingresos 1 y 2, y 91,1% de las familias provienen de esos mismos niveles.

En 2001, el directorio nacional para Educación inicial y primaria (dinEip) del ministerio de Educación de perú desarrolló el proyecto de servicios integra-dos para niños menores de 6 años en la región montañosa rural (pain) como un programa dpi piloto (ministerio de Educación, 2004) (Espejo, arakaki y Ulloa 2005. después de que los donantes iniciales retiraron su financiación, el dinEip financió el programa los primeros dos años. En 2003-04, el programa fue apo-yado por el Banco interamericano de desarrollo. aunque evaluaciones externas demostraron resultados positivos del pain, el programa perdió su financiación y fue cerrado en 2004. sin embargo, se le sometió a una evaluación externa deta-llada que lo consideró exitoso para lograr sus metas de resultado de dpi (Espejo, arakaki y Ulloa 2005).

El pain fue un programa de preescolar orientado a los niños, basado en la comunidad, dirigido por el ministerio de Educación. Buscó desarrollar una edu-cación preescolar culturalmente competente y de alta calidad para familias indí-genas rurales de las tierras altas y sus hijos, que vivían en condiciones de pobreza



severa. El pain fijó como objetivo a los niños entre 3 y 6 años de edad. los servi-cios se suministraron en 310 comunidades indígenas rurales e incluyeron educa-ción preescolar cultural y lingüísticamente adecuada. las clases de preescolar se dictaban cinco días a la semana durante tres horas diarias, por un período nueve meses al año, para un total de 450 o 520 horas anuales de contacto. otros servi-cios del programa incluían remisiones a servicios de atención en salud primaria y preventiva, suplementos nutricionales a través de programas de alimentación en el preescolar, educación en higiene personal, apoyo de la participación comu-nitaria y toma de decisiones. no se prestaron servicios de visitas a los hogares ni educación individual para los padres, aunque éstos asistían ocasionalmente a sesiones de grupo dirigidas por animadoras (madres comunitarias líderes).

El pain animaba a los padres a diagnosticar el desarrollo educativo y socioe-mocional de sus hijos e identificar problemas y necesidades. Estas evaluaciones fueron la base para el diseño del programa a nivel local. las lenguas indígenas y elementos de la cultura local se utilizaron como recursos educativos para ayudar a garantizar la continuidad de los niños y los padres. los servicios eran suministrados por profesores capacitados en educación temprana y madres comunitarias líderes, llamadas animadoras, quienes contaban con educación secundaria pero recibían capacitación adicional y un pequeño estipendio. sus responsabilidades incluían dirigir el trabajo y la interacción con los padres y los niños en formas culturalmente apropiadas. las animadoras atendían entre 15 y 25 niños cada vez, dependiendo de la densidad poblacional en cada comunidad. cuando el pain comenzó en 2001, atendió 3.076 niños cada año. El programa incrementó su cobertura sustancial-mente hasta 7.554 niños en 2004, pero fue suspendido después de eso.

intervenciones para aliviar la pobrezaVarias políticas multisectoriales ayudan a aliviar los efectos nocivos de la pobreza sobre los niños pequeños, incluidos el apoyo a los ingresos, políticas para licen-cias familiares y de maternidad, mejoras en la infraestructura del hogar y políticas diseñadas para aumentar la participación femenina en la fuerza laboral. la ma-yor parte de la investigación empírica se ha concentrado en programas de apoyo a los ingresos, especialmente las transferencias condicionadas de efectivo (tcE). también existe algo de investigación reciente que se concentra en la relación entre la participación femenina en la fuerza laboral y los resultados de dpi en américa latina y el caribe.

Programas de apoyo a los ingresos

los programas de transferencias condicionadas de efectivo se están implementan-do ampliamente en américa latina y el caribe, incluidos Brasil, colombia, chile, república dominicana, Ecuador, El salvador, Jamaica, Honduras, méxico, nica-ragua y perú.18 Externamente se han evaluado varios programas para capturar su

18 parte de su éxito se basa en evaluaciones rigurosas que han documentado su im-pacto. Una parte se fundamenta en la naturaleza de los programas de tcE, que como programas del lado de la demanda, tienen más posibilidad de atraer el apo-yo y la atención del público que los programas tradicionales del lado de la oferta.


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impacto en un amplio rango de resultados, incluidos los de desarrollo infantil. la mayoría de las evaluaciones se han concentrado en los resultados nutricionales y la salud. la evaluación del programa mexicano de tcE también consideró los resultados en el desarrollo cognitivo y socioemocional a corto plazo, al igual que los resultados educativos a mediano plazo, de niños muy pequeños que fueron beneficiarios del programa antes de iniciar la escuela.

El programa mexicano Oportunidades es el más estudiado de todos los pro-gramas de tcE. comenzó en 1997 y en la actualidad llega a 5 millones de familias en condiciones de pobreza extrema (25% de la población mexicana) en 86.091 localidades de 32 estados mexicanos.19 de estas cifras, casi un tercio corresponde a familias que viven en áreas urbanas y casi dos tercios viven en áreas rurales. El programa atiende un impresionante total de 3,8 millones de familias indígenas (casi dos tercios de todas las familias indígenas de méxico). originalmente, fue diseñado para superar la pobreza severa y “reactivar la economía” después de la crisis financiera mexicana de 1995. El programa se denominó proGrEsa entre 1997 y 2002, cuanto una nueva administración federal lo rebautizó como Opor-tunidades; también fue diseñado para reemplazar varios programas nacionales de nutrición anteriores que no habían sido evaluados, había sido evaluados como deficientes o se había encontrado que tenían bajos niveles de impacto.

diseñado originalmente como un programa de transferencias en efectivo para familias que vivían en la pobreza y que pudieran demostrar el cumplimiento de las condiciones de salud y educación del programa, Oportunidades se está con-virtiendo cada vez más en una estrategia combinada de padres e hijos, a través de acuerdos de cooperación con servicios de salud, nutrición y educativos. además de hacer pagos en efectivo a las familias, los servicios del programa incluyen educación prenatal y atención en salud, apoyo para el parto, servicios para recién nacidos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y niños desde el nacimiento hasta 24 meses, valoración del niño y evaluaciones, apoyo y edu-cación para los padres, servicios de atención en salud primaria y servicios de protección. los niños desnutridos entre 2 y 5 años de edad reciben suplementos nutricionales. las edades objetivo para participar en Oportunidades incluyen mujeres embarazadas y lactantes y niños desde el nacimiento hasta la escuela se-cundaria (aproximadamente 15 años de edad), con un énfasis mayor en los niños

19 El presupuesto total del programa en 2007 fue de Us$3.200 millones (de los cua-les menos de 5% se destinó a gastos operativos). la cuantía de las transferencias de efectivo destinada a alimentos es de Us$6 mensuales (más que la transferen-cia total), que se ofrecen a la madre para mejorar los ingresos y el consumo de alimentos en el hogar. El valor de la transferencia representa alrededor de 20% de los ingresos del hogar, (schady 2006). a los niños menores de cinco años, mu-jeres embarazadas y lactantes se les suministran complementos nutricionales. se exige el cumplimiento de las visitas preventivas básicas de atención en salud y la asistencia a talleres sobre salud y nutrición. durante estas visitas se vacuna a los niños, se controla su crecimiento y reciben suplementos de micronutrientes, si se encuentran desnutridos. otros componentes incluyen aumentar la transferencia de efectivo para estudiantes en los grados 3 a 12 (Us$11 o Us$60 por cada estu-diante becado), cuentas de ahorros de Us$300 después de terminar la secundaria y transferencias de efectivo para los ancianos (Hermosillo 2006).



entre el nacimiento y los 24 meses. las poblaciones objetivo son familias urbanas, periurbanas y rurales que viven en condiciones de pobreza severa.

los pagos en efectivo se depositan en una cuenta bancaria de la familia. Esto tiene el efecto indirecto de vincular por primera vez a familias muy pobres con instituciones bancarias y crediticias.20 los pagos están condicionados a compor-tamientos en salud y nutrición y responsabilidades educativas de la familia con los hijos mayores. la participación de la comunidad y la familia en diferentes aspectos del programa se estimula ampliamente. la función de las familias en el programa es garantizar que sus hijos en edad escolar asistan a la escuela y cumplir los controles relacionados con salud y nutrición; asistir a talleres de au-tocuidado en salud; convertirse en miembros de los comités para promoción de la comunidad; asistir a sesiones de información, capacitación y orientación y, especialmente, las relacionadas con nutrición, y participar activamente en el sistema de rendición de cuentas sociales (supervisión).

la responsabilidades de la comunidad incluyen establecer comités para la promoción de la comunidad que reciben capacitación y crean vínculos entre los beneficiarios del programa y los servicios de salud y educación de Oportunida-des; garantizar que las solicitudes y sugerencias sean canalizados hacia los grupos adecuados; permitir la transparencia del programa, supervisión y seguimiento de acuerdo con las pautas del mismo; formar grupos juveniles para estudiantes con becas escolares para los últimos años de educación secundaria, que apoyarán a los comités; participar en el sistema de servicios para la población, que son me-canismos que permiten que los beneficiarios y los comités presenten sus quejas, peticiones y evalúen los servicios; y estimular la participación de los beneficiarios en el ejercicio de sus derechos sociales y en la promoción del desarrollo comuni-tario. los servicios de educación y salud estatales, profesores y personal de salud suministran servicios directos del programa. Estos trabajadores pagados por la comunidad tienen certificados en educación y salud que requeridos por los pres-tadores de servicios estatales, y el número profesionales por niño varía de acuerdo con el tipo de centro, escuela, profesor o especialista.

fundado en 1999 en colombia, el programa Familias en Acción (programa fa) es un programa de tcE inspirado en Oportunidades. los líderes del programa estudiaron el programa mexicano, hicieron ajustes y agregaron nuevos procesos como el uso del sisBEn, como un sistema de objetivos. primero se realizó un pro-yecto piloto en 22 municipios como prueba de campo del diseño del programa, antes de extenderlo.

El programa Familias en Acción es un programa de tcE orientado a los padres y madres, que presta servicios directos a las madres. las transferencias de efectivo y los suplementos nutricionales están condicionados al uso de servicios de salud para los niños, como vacunas y controles relacionados con el crecimiento físico y el desarrollo. se exige que los niños mayores estén matriculados en la escuela. El programa está dirigido a mujeres embarazadas y madres con niños menores de 7 años de edad. las familias atendidas viven en comunidades del sisBEn estrato 1,

20 se informa que como resultado, muchas familias están comenzando a ahorrar y hacer pequeñas inversiones en negocios y otros vehículos, estimulando de ese modo el ascenso socioeconómico (székely 2007).


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localizadas en áreas urbanas, periurbanas, rurales o indígenas de municipios se-leccionados con altos niveles de pobreza o familias oficialmente registradas como víctimas del desplazamiento interno. aunque en la actualidad se concentra en los padres y las madres, el programa cada vez más se está convirtiendo en una estra-tegia combinada para padres e hijos.

las “madres líderes” dirigen asambleas de madres participantes. los talleres para la familia y cuidado infantil que se dictan a las madres cubren temas de salud, nutrición, higiene, anticoncepción, desarrollo infantil y juego, al igual que aspectos de alfabetización. En el programa han sido incluidos materiales educa-tivos, juguetes para aprendizaje y otros elementos. para que el programa sea más competente a nivel cultural, los líderes han optado por incluir elementos rituales de las regiones y las comunidades, promover el aprendizaje lúdico e incluir el folclor tradicional. Ellos informan que le han dado un valor a las preguntas y conversaciones sobre cultura, enfatizan en el papel simbólico del alimento como un regalo y estimulan a los profesionales que dirigen los talleres de capacitación para conversar y no simplemente dictar charlas a los participantes.

se han desarrollado estándares para el programa y rutinariamente se utilizan para monitorearlo. las familias participantes son responsables de cumplir sus com-promisos y se espera que participen en las asambleas municipales y el cuidado in-fantil, al igual que en grupos de desarrollo dirigidos a beneficiar a las madres y sus hijos. también se les pide que cumplan una función en actividades de supervisión ciudadana (veeduría), y a algunos se les solicita que sirvan en el comité de certifica-ción municipal para el programa, junto con otros miembros de la comunidad.

Participación femenina en la fuerza laboral

En américa latina, la tasa promedio de participación femenina en la fuerza labo-ral es alrededor de 50% y, como se discutió en el capítulo 2, varía ampliamente de un país a otro. niveles muy bajos de participación femenina en la fuerza laboral entre los hogares más pobres son muy preocupantes dada la fuerte relación entre el ingreso familiar y los resultados de dpi. En 2007, un estudio conjunto del Banco mundial, el servicio nacional para la mujer de chile y el Banco interamericano de desarrollo encontró que varios factores contribuyen a la baja participación de las mujeres en la fuerza laboral, incluidos: i) falta de acceso a educación de calidad y oportunidades de capacitación limitadas, especialmente para las muje-res de bajos ingresos; ii) estructura de la familia, específicamente familias con un gran número de hijos menores de 15 años, en las cuales la madre sirve como la principal proveedora del cuidado; iii) menos cantidad de días laborales para las mujeres que para los hombres con un mismo patrono y períodos más largos de inactividad y desempleo que en los hombres, y iv) valores y actitudes culturales tradicionales sobre los roles de género en chile que restringen el empleo de las mujeres fuera del hogar.

algunas evaluaciones del programa han documentado los efectos de la parti-cipación femenina en la fuerza laboral. por ejemplo, la evaluación del programa colombiano Hogares Comunitarios realizada por attanasio y Vera-Hernández (2004) sugirió que en las semanas anteriores a la entrevista el programa aumentó en 0,31 puntos porcentuales la probabilidad promedio de que las madres estu-vieran trabajando.


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Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez

En América Latina y el Caribe, gran cantidad de niños pequeños no reciben nutrición, estímulos ni cuidados adecuados, mientras que la investigación ha demostrado que el desarrollo en la primera infancia afecta enormemente los resultados de la vida futura de

una persona, incluidos los aspectos de salud, educación y acceso a buenos trabajos. La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe presenta opciones para implementar intervenciones efectivas en la niñez temprana, las cuales son muy prometedoras para garantizar que todos los pequeños de la región reciban oportunidades adecuadas para lograr su máximo potencial.

“Más de 300.000 niños menores de cinco años mueren cada año en América Latina, más de 9 millones padecen desnutrición severa y 22 millones no asisten al preescolar. Por consiguiente, no reciben ningún tipo de estímulo intelectual antes de ir a la escuela primaria. Yo sueño con un mundo donde estos niños disfruten iguales oportunidades. Para que eso sea verdad, debemos invertir en el desarrollo en la niñez temprana. Esta es la mejor manera de reducir la pobreza y la desigualdad y permitir que todos los niños alcancen su máximo potencial. En una época en que el mundo se está volviendo más desigual, la historia nos juzgará a todos por los pasos concretos que demos para cambiar y mejorar a la sociedad. Esta obra debe ser de lectura obligatoria para todos los líderes y legisladores políticos del mundo. Mi compromiso es mejorar la vida de los niños y los invito a unirse conmigo para hacer una diferencia positiva en sus vidas. Ellos merecen lo mejor”.

Shakira, artista; fundadora y activista, Fundación ALAS

“Las múltiples dimensiones del desarrollo en la primera infancia (DPI): cognitivo, socioemocional, físico, se ven cada mes más como fundamentales para la educación, la productividad y la salud en todo el ciclo de vida y a través de las generaciones. La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe busca ayudar a cerrar las brechas que existen en el conocimiento sobre el DPI y las políticas relacionadas en América Latina y el Caribe, mediante la síntesis de evidencia existente de la región y el resto del mundo, elaborando un marco de referencia analítico de carac-terizaciones y estudios empíricos. Emiliana Vegas, Lucrecia Santibáñez y sus colaboradores deben recibir felicitaciones por avanzar de manera tan admirable para brindar una perspectiva sistemática y cuidadosa sobre el importante tema de la DPI en América Latina y el Caribe, en relación con lo que sabemos actualmente y cómo podemos aprender más en el futuro. Esta es una obra valiosa no solamente para aquellos interesados en la DPI sino para quienes están interesados más ampliamente en el desarrollo económico”.

Jere Behrman ̧Universidad de Pennsylvania

FORO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO DE AMÉRICA LATINA

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ISBN 978-958-8307-78-7

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