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Inversión pública en la infanciay la adolescencia en México 2007-2010

Inversión pública en la infancia y la adolescencia en México 2007-2010

ÍNDICE

Introducción

1. ¿Por qué invertir en niñas, niños y adolescentes?

2. La importancia de analizar la inversión en infancia y adolescencia en México: objetivos y alcances de la investigación

3. ¿Cómo calcular cuánto se invierte? Metodología del estudio3.1. Identificación de los programas presupuestarios en favor de la niñez y la adolescencia3.2. Clasificación temática de la inversión de acuerdo a los cuatro grupos de derechos fundamentales

de niños y adolescentes 3.3. Vías de inversión en los niños, las niñas y los adolescentes del país3.4. Criterios para determinar la proporción del presupuesto asignado a niñas y niños

4. ¿Cuánto se invierte en los niños y adolescentes en el país? 4.1. Resultados globales 2007-20104.2. Resultados por grupo de derechos de la infancia y la adolescencia 20104.3. Desglose multidimensional del gasto. La inversión por derecho, tema y vía de inversión 4.4. La inversión en niños y niñas de acuerdo al tipo de programa presupuestario

5. La institucionalidad del gasto: algunos resultados de la evaluación de los programas federales y estatales

6. Conclusiones

Bibliografía

Apéndice: Resultados por año (2007-2010)

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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Clasificación del PEFTabla 2. Clasificación temáticaTabla 3. Resultados globales de la estimación, 2007-2010 (millones de pesos)Tabla 4. Desglose temático de la inversión en niños y adolescentes, 2010Tabla 5. Desglose porcentual del gasto total 2010, por derecho, tema y vía de inversiónTabla 6. Tipología de los programas presupuestariosTabla 7. Principales programas que destinan recursos a los niños, 2010

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. Rendimiento de la inversión en capital humano en distintas etapas de la vidaGráfica 2. Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios constantes 2010) Gráfica 3. Tendencia de la inversión social en niños (% del PIB), 2007-2010Gráfica 4. Gasto total por niño (pesos, precios constantes 2010)Gráfica 5. Gasto total en infancia y adolescencia por derechos (millones de pesos, precios constantes

2010)Gráfica 6. Desglose de la inversión total en 2010 por derechos (millones de pesos)Gráfica 7. Desglose de la inversión total 2010 por tipo de programa presupuestarioGráfica 8. Principales fondos de gasto federalizado que canalizan recursos a niños y adolescentesGráfica 9. Resultados de la evaluación practicada por el CIDE, relativa a la institucionalidad de los

programas federales y estatales, 2009

ÍNDICE DE TABLAS DEL ANEXO

Tabla A. Desglose por derechos de los niños, temas y vías de inversión (especificidad), 2010Tabla B. Desglose por derechos de los niños, temas y vías de inversión (especificidad), 2009Tabla C. Desglose por derechos de los niños, temas y vías de inversión (especificidad), 2008Tabla D. Desglose por derechos de los niños, temas y vías de inversión (especificidad), 2007


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ACRóNImOS y ABREvIACIONES

ASF Auditoría Superior de la FederaciónCONAPO Consejo Nacional de PoblaciónCONAvI Comisión Nacional de ViviendaCONEvAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política SocialCPD Control Presupuestario DirectoCPI Control Presupuestario IndirectoCDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos IndígenasCDN Convención sobre los Derechos del NiñoCuenta Pública Cuenta de la Hacienda Pública FederalDIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la FamiliaENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los HogaresFAEB Fondo de Aportaciones para la Educación BásicaFAFEF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades FederativasFAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura SocialFAm Fondo de Aportaciones MúltiplesFASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de SaludFOmmUR Fideicomiso del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres RuralesImSS Instituto Mexicano del Seguro SocialINm Instituto Nacional de MigraciónLCF Ley de Coordinación FiscalOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoONU Organización de las Naciones UnidasOPI Oficial de Protección a la InfanciaPbR Presupuesto basado en ResultadosPEF Presupuesto de Egresos de la FederaciónPPEF Proyecto de Presupuesto de Egresos de la FederaciónSAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y AlimentaciónSE Secretaría de EconomíaSED Sistema de Evaluación de DesempeñoSEDESOL Secretaría de Desarrollo SocialSEmARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos NaturalesSEP Secretaría de Educación PúblicaSHCP Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSTyPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia


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Introducción

Invertir en la infancia es invertir en el desarrollo presente y futuro de un país. Existen varios argumentos para dicha afirmación.

En primer lugar, la Convención sobre los Derechos del Niño, instrumento internacional legalmente vinculante que establece la universalidad de los derechos humanos de los niñas y las niñas, consagra en su artículo 4 la obligación de los Estados Parte de asignar el máximo de recursos disponibles para adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para hacer efectivos los derechos de la infancia.

En segundo lugar, la inversión en la infancia es estratégica para el desarrollo de los países pues contribuye a la formación de ca-pital humano y social y, con ello, al bienestar de toda la sociedad.

El compromiso del Estado mexicano de garantizar los derechos de la infancia ha quedado manifiesto con la ratificación de la Convención en 1990, así como con la reforma del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con la promulgación de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en 2000.

Más allá del marco legal, es pertinente entonces analizar las asig-naciones presupuestarias que harán efectivo el compromiso normativo. En tanto instrumento de política pública que refleja la decisión política sobre la mejor utilización de los recursos dis-ponibles, el presupuesto es la expresión más concreta de la prio-ridad asignada por un país a la inversión en los niños, las niñas y los adolescentes.

Con el objetivo de realizar aportes sustantivos para el diseño de políticas públicas a favor de los derechos de la infancia y la ado lescencia en el país, el presente estudio parte de una inicia-tiva de UNICEF México y de su Consejo Consultivo , y constitu-ye un primer esfuerzo sistemático por ofrecer información cuantitativa sobre los niveles de inversión social orientada a la niñez en el presupues to federal mexicano en el periodo com-prendido entre 2007 y 2010.

Dado que la cooperación de UNICEF se sustenta en la acción conjunta con contrapartes nacionales para favorecer procesos de aprendizaje mutuo, este estudio fue elaborado con Fundación IDEA, organización dedicada a generar conocimiento sobre po-líticas públicas para la reducción de brechas de pobreza y des-igualdad en el país. Para tal efecto, se ha utilizado una metodo-logía desarrollada y aplicada por UNICEF en otros países de Latinoamérica.

Conocer los montos y la distribución del presupuesto destinado a niños, niñas y adolescentes en el país permitirá sentar las ba-ses para futuros estudios que analicen y evalúen otras dimen-siones de dicha inversión, tales como su calidad, transparencia, equidad y eficiencia. Además, este trabajo tiene el propósito de ofrecer una línea de base para el monitoreo de los niveles de inversión que se efectúen en los próximos años.

Así pues, el análisis muestra que en el periodo 2007-2010 la inversión pública promedio en la infancia en México representó poco más de 6% del Producto Interno Bruto y aproximadamen-te un tercio del gasto programable total a nivel federal. Estos resultados son muy alentadores e indican que los niveles de inversión en niños y adolescentes en México son similares a los de otros países de Latinoamérica.

Sin embargo, el estudio también revela una distribución desigual de los recursos entre las diversas áreas que deben tenerse en cuenta para alcanzar la garantía integral de los derechos de niños y adolescentes. Así, mientras que ocho de cada diez pesos que el Gobierno Federal destina en su presupuesto a los niños y adolescentes se invierten en las área de salud y educación, re-sulta insuficiente la inversión en aquellos programas destinados a garantizar el derecho de los niños a la protección contra todo tipo de violencia, abuso o explotación, así como a promover su participación en las decisiones que les afectan.

Igualmente, el análisis señala otro foco de atención con respec-to a las modalidades a través de las cuales se canaliza la inver-


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sión: 42.3% de la inversión total en las personas menores de 18 años de edad se distribuye a través del gasto federalizado, es decir, por medio de fondos que son administrados por estados y municipios. De acuerdo al análisis de diversas fuentes, la trans parencia en el ejercicio presupuestal de dichos fondos si-gue siendo una tarea pendiente. Por otro lado, los recursos di-rigidos a niños y adolescentes a través de programas sujetos a reglas de operación –que permiten dar mayor seguimiento a su ejercicio presupuestal y tener un mayor grado de transparen-cia– representan solamente 15.27% del total de la inversión.

Estos resultados hacen manifiesta la necesidad de concentrar esfuerzos para mejorar no sólo la asignación suficiente, oportu-na y equitativa de los recursos destinados a la infancia y a la adolescencia, sino también asegurar que dichos recursos sean eficientemente implementados durante todas las etapas del ci-clo presupuestario. Para ello, parece indispensable que la esti-mación precisa de la inversión en estos grupos se convierta en una práctica regular de las instituciones involucradas en el ma-nejo de recursos para este fin.

UNICEF México y su Consejo Consultivo agradecen ampliamen-te a todas las instituciones gubernamentales que, en el marco de la cooperación entre el Gobierno de México y UNICEF, han proporcionado valiosa información para llevar a cabo este estu-dio. En este tipo de acciones queda reflejado el compromiso con la transparencia en el manejo de recursos y en la rendición de cuentas. Ello redundará sin duda en el fortalecimiento de las propias instituciones y, por tanto, en políticas sociales eficaces, que promuevan la equidad y que permitan que los niños, las niñas y los adolescentes ejerzan plenamente sus derechos.

Susana SottoliRepresentante de UNICEF en méxico

César Ortega de la RoquettePresidente del Consejo Consultivo de UNICEF méxico


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1¿Por qué invertir en niñas,niños y adolescentes?

Existen diversos instrumentos normativos internacionales que establecen el marco de principios y obligaciones relativos a la garantía de los derechos de los niños, las niñas y los adolescen-tes. Sin embargo, el más importante en la materia es la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), pues es el pri-mer instrumento que consagra los principios y derechos funda-mentales de los niños, a saber, el interés superior del niño, la no discriminación, el derecho a la supervivencia, al desarrollo, a la protección y a la participación en todos aquellos aspectos de la vida que les conciernen. En su artículo 4 la CDN establece que los Estados deben hacer efectivos dichos derechos “hasta el máximo de los recursos que dispongan”. Al ratificar la Con-vención sobre los Derechos del Niño en 1990, reformar el artí-culo 4 constitucional y promulgar la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, México se com-prometió a garantizar los derechos de las personas menores de 18 años.

La posibilidad de que los niños y los adolescentes efectiva-mente ejerzan los derechos consagrados en la CDN y en los instrumentos internacionales y nacionales depende de la crea-ción, mediante políticas públicas con enfoque de derechos, de un entorno protector, es decir de las condiciones y entornos propicios para este fin. La inversión social, entendida como la inversión de recursos para la puesta en marcha de políticas públicas eficientes, eficaces y oportunas, es un instrumento para hacer efectivo el ejercicio de los derechos y para promo-ver la equidad.

Invertir de forma equitativa significa asegurar a todos los niños, las niñas y los adolescentes las mismas oportunidades de de-sarrollo, enfocándose de forma especial en aquellos y aquellas que se encuentren en mayor desventaja. El cumplimiento de sus derechos, que deriva de estas acciones, redunda también en la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza.

Debido al fuerte vínculo que existe entre todos los derechos de los niños, es necesario coordinar las acciones de las diferentes políticas públicas, ya que el incumplimiento de uno de sus derechos puede impedir o dificultar gravemente el ejercicio de otros. Así, para que todos los derechos sean garantizados es necesario llevar a cabo acciones integrales que puedan respon-

der a las necesidades de la sociedad mexicana en su conjunto, y de los niños y niñas en particular.1

Los niños y los adolescentes no sólo representan a los ciudada-nos del futuro; forman parte del presente de la sociedad y tam-bién hacen contribuciones significativas al desarrollo de la mis-ma, y por ello, como establece la CDN, el Estado debe usar el máximo de recursos de que disponga para garantizar sus dere-chos. De esta manera, se podrán sentar las bases para formar ciudadanos activos y comprometidos, así como las condicio-nes para el desarrollo de sociedades donde haya mayor igual-dad social y un crecimiento más equitativo.

Además de las consideraciones éticas y legales, la inversión en niños y adolescentes reviste una enorme importancia desde el punto de vista económico. Ha sido suficientemente documen-tado que una inversión adecuada en las etapas de infancia y adolescencia constituye la base para asegurar no sólo el bien-estar inmediato de las familias, sino también la cohesión, la pro-ductividad y el desempeño económico futuros de una socie-dad. El trabajo de James Heckman (2006), por ejemplo, ha de-mostrado que el desarrollo del capital humano es un proceso dinámico, que comienza en etapas tempranas de la vida y con-tinúa durante todo el ciclo vital. Hoy se sabe que la creencia de que los seres humanos nacen con capacidades genéticamente predeterminadas y cerebros completamente desarrollados es equivocada: el cerebro se sigue desarrollando durante los pri-meros años de la infancia. Como lo demostró Young (2002) la nutrición, la crianza y la estimulación cognitiva influyen decisi-vamente en la posibilidad del niño o la niña para desarrollar todo su potencial en cuanto a salud, capacidades cognitivas y socioemocionales.

Con respecto a la educación, Mincer (1958) fue el primero en demostrar que las diferencias en el nivel educativo de los indi-viduos se relacionan más tarde con diferencias salariales, y Schultz (1961, 1971) demostró de forma empírica la importan-cia de la educación en el aumento de la productividad experi-mentado por los Estados Unidos durante la primera mitad del siglo XX. Así, es posible afirmar que la inversión en la infancia

1 Véase UNICEF (2010).


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Gráfica 1. Rendimiento de la inversión en capital humano en distintas etapas de la vida

Fuente: CISS (2010).

contribuye a un incremento de la productividad en el mediano plazo y representa la base del crecimiento económico futuro.

Por otra parte, los planteamientos teóricos de Becker (1964) derivaron en estudios más recientes que demuestran que la in-versión en capital humano (en áreas como salud, nutrición, educación y protección social) reportan beneficios tanto para las personas, como para la sociedad en su conjunto.

Lo anterior tiene importantes implicaciones para el diseño de po-líticas públicas. Por una parte, indica que la rentabilidad de las inversiones en capital humano es más alta cuando éstas se rea-lizan en personas desde sus primeros años de vida. Para decirlo en otras palabras, no invertir en el desarrollo de niños y niñas puede tener altos costos económicos y sociales, pues el efecto

positivo que dicha inversión tendría difícilmente podrá ser obte-nido si ésta se hace cuando han llegado a la etapa adulta.

Asimismo, es necesario tomar en cuenta las consecuencias po-líticas: una inversión social adecuada en la infancia ayuda a for-talecer el carácter inclusivo y democrático de la sociedad, así como su cohesión.

Por otra parte, los estudios mencionados señalan que las inver-siones realizadas en distintas áreas del capital humano (por ejemplo, en educación, salud y preparación para el mercado laboral) son altamente complementarias entre sí: la inversión en políticas públicas diseñadas desde un enfoque integral es por tanto fundamental para el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia.

Pre-escolar Colegio Después-Colegio

Entrenamiento en el trabajoEducación

Edad

Programas pre-escolares

Costo de

oportunidad

de fondos

Tasa de rendimientode la inversión en

capital humano

Tasa de rendimiento de la inversión en capital humano estableciendo inversión equitativa en todas las edades


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2La importancia de analizar la inversión en infancia y adolescencia en méxico: objetivos y alcances de la investigaciónExiste evidencia de que el bienestar de la infancia y la adoles-cencia reviste alta prioridad para el Estado mexicano. Por ejem-plo, las decisiones de inversión social en programas como Opor tunidades y Apoyo Alimentario que buscan romper el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza tienen un fuerte énfasis en el fortalecimiento de las capacidades básicas de los niños y los adolescentes. Dichos programas recibieron durante 2010 un presupuesto de más de 67 mil millones de pesos. Durante este año, estos dos programas beneficiaron a alrede-dor de 6 millones 400 mil familias; en otras palabras, una de cada cuatro familias mexicanas recibió sus apoyos.

Sin embargo, a pesar de la magnitud de esta inversión reflejada en el presupuesto, hasta hoy no existen registros oficiales rela-tivos al total de recursos que el Gobierno Federal destina a los niños y los adolescentes del país.2 En este sentido, el objetivo de esta investigación es presentar la primera estimación de la inversión en niños, niñas y adolescentes mexicanos realizada en el periodo 2007-2010, ya que saber cuánto, cómo y en qué áreas se invierte para el desarrollo de estos grupos es condición imprescindible para lograr una mayor y mejor inversión en el futuro del país en términos de equidad, eficiencia e impacto.

Una estimación sobre la inversión en niñas, niños y adolescentes puede ofrecer herramientas al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión para tomar mejores decisiones de política pública, así como proporcionar información precisa para apoyar los pro-gramas que ya muestran fortalezas y resultados comprobados, así como para fortalecer los que requieren mejoras de diseño, operación, transparencia y rendición de cuentas.

Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, la presente investi-gación se propone tres objetivos:

a) Proveer una estimación confiable, relativa a la inversión total que el Gobierno Federal mexicano destina a los niños, las niñas y los adolescentes del país.

2 Cabe señalar que hay otros sectores de inversión que sí están claramente identificados, por ejemplo, el campo (ubicado en el Anexo 8 del Presupuesto de Egresos de la Federación); los programas con perspectiva de género (Anexo 10 del mismo documento), y la atención integral de la población indígena (Anexo 7).

b) Desagregar la inversión, bajo tres criterios de clasificación:• temática(porejemplo:educación,salud,vivienda)• deespecificidad,esdecir, teniendoencuentaquétan

específico es el gasto en el niño• portipodeprogramapresupuestario

c) Generar información útil para diversos sectores de la socie-dad mexicana involucrados en la tarea de lograr una mayor y mejor inversión en la niñez mexicana.

En concordancia con el primer objetivo, se buscó identificar los programas o iniciativas a través de las cuales el Gobierno Fe de-ral mexicano, mediante el Presupuesto de Egresos de la Fe-deración (PEF), invierte en niños, niñas y adolescentes del país, así como las vías y los temas de inversión, sin entrar en cálculos sobre qué cantidad de los recursos presupuestados se desti-nan a cada niño.

Cabe señalar que el presente estudio se limitó a la examinación de los gastos federales, específicamente los recursos conside-rados en gasto programable.3 No incluye inversiones realizadas por gobiernos estatales o municipales, organizaciones de la socie-dad civil, o las propias familias mexicanas. Tampoco incluye recursos relativos a los denominados gastos fiscales –correspon-dientes al dinero que la Federación deja de recaudar por el otorga-miento de tratos fiscales preferenciales a algunos contribuyentes.4

Para los años 2007, 2008 y 2009, la estimación se realizó con base en los datos contenidos en la Cuenta de la Hacienda Pú-blica Federal; por tanto, corresponden a cifras efectivamente ero-gadas. En el caso de 2010, la estimación se basó en el contenido del PEF, de manera que corresponden a cantidades programadas para su erogación.

3 El gasto programable es aquel que se eroga para cubrir la operación de las instituciones del Gobierno Federal con el fin de brindar servicios a la población y cumplir con metas específicas del Estado. Se le llama programable porque estas instituciones deben ‘programar’ sus actividades de acuerdo con los ejes de política (Plan Nacional de Desarrollo), e incluye la provisión de servicios de carreteras, relaciones con otros países, servicios de educación, salud, seguridad pública, entre otros. El gasto no programable comprende el costo financiero de la deuda, participaciones a entidades federativas, adeudos de ejercicios fiscales anteriores y programas de saneamiento al sistema financiero.

4 A diferencia de lo que ocurre en otros países, en México no se publica información relativa a los beneficiarios, la función presupuestal, el sector, la modalidad, o el propósito que cumple un gasto fiscal determinado; únicamente está disponible información relativa al impuesto al que corresponde. Por tal motivo, no es posible identificar, dentro de estos gastos, los recursos monetarios que podrían estar destinados a atender a los niños del país.


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3¿Cómo calcular cuánto se invierte? metodología del estudioLa metodología utilizada para la ejecución del estudio fue desa-rrollada de forma conjunta por UNICEF y Fundación IDEA, y se basó en la adaptación al contexto mexicano de un plantea-miento metodológico ya aplicado por UNICEF en estudios simi-lares realizados en otros países de Latinoamérica.5

En primer lugar, a partir de una inspección del contenido del PEF y de los informes de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (Cuen- ta Pública) de 2007 a 2010,6 así como de la información disponi-ble de forma pública en las páginas de Internet de las diferentes dependencias e instituciones federales, se confeccionó una lista de programas presupuestarios cuyos recursos podrían, en principio, coadyuvar al cumplimiento de los derechos de la niñez.7

Como se sabe, el PEF tiene vigencia para un ejercicio fiscal, período en el cual se usa como herramienta de administración del gasto público federal. Además de su naturaleza administra-tiva, es útil para identificar la agenda gubernamental en térmi-nos de la cantidad de financiamiento que reciben las distintas áreas de atención. Ésta es una de las razones más importantes que hacen del análisis del presupuesto una herramienta funda-mental para entender el plan de acción de un Estado.

5 Véase UNICEF-Ministerio de Economía y Producción, (2002); UDAPE-UNICEF, (2008), y ENIA, (2009).

6 La Cuenta de la Hacienda Pública Federal es un documento que –de acuerdo a lo previsto en el artículo 74 de la Constitución Mexicana, así como en la Ley Federal de Presupuesto y Respon sa bi-lidad Hacendaria y su Reglamento– debe contener un registro de los montos efectivamente gastados en el año anterior. Debe ser presentado por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente al que se reporta.

3.1. Identificación de los programas presupues tarios en favor de la niñezy la adolescencia

La información presupuestal contenida en el PEF obedece a cuatro clasificaciones principales: (i) la clasificación administra-tiva, la cual estructura los gastos presupuestarios identificando a los ejecutores (ramos) del gasto público; (ii) la clasificación funcional programática, que identifica las funciones que el Es-tado desempeña al ejecutar los programas presupuestarios (programa de gasto); (iii) la clasificación económica, que espe-cifica en qué tipo de bienes y servicios se gastará y cuál es la naturaleza de cada gasto, si es corriente o de capital, y (iv) la clasificación por objeto de gasto.7

Se consideró que un programa presupuestario atiende a la ni-ñez si cumple con alguna de las siguientes tres características:

a) Sus objetivos promueven de forma directa el cumplimiento de los derechos de la niñez.

b) Sus beneficios fueron determinados o diseñados teniendo en cuenta el bienestar y los derechos de los niños y las niñas.

c) Atiende necesidades de fortalecimiento de los agentes que actúan en favor de los derechos de la infancia.

7 La lista de todos los programas incluidos en el estudio se encuentra en la página web www.infoninez.mx, módulo “inversión social e infancia”. Por razones logísticas y de procesamiento de la información, el equipo de trabajo fijó como fecha de corte para la recopilación de datos el 29 de octubre de 2010. Hasta ese día, se había logrado identificar algunos programas o iniciativas que probablemente destinen una fracción de sus recursos a niños, niñas y adolescentes, pero que no pudieron ser incluidos en la estimación final por no contarse con datos suficientes para realizar una estimación apropiada en la fecha mencionada o, como en el caso de algunos de los programas del Sector Salud, debido a que entregaron la información en una fecha posterior a la del corte. La lista de los programas no incluidos también puede consultarse en la página web mencionada.

Tabla 1. Clasificación del PEF

Clasificación Descripción Ejemplos

Clasificación administrativa

Permite asociar el gasto con los responsables de ejecutarlo (ramo administrativo, autónomo, generales y sector paraestatal).

Secretaría de Educación Pública, Instituto Federal Electoral, Secretarías de Estados, etc.

Clasificación funcional Clasificación temática que pretende identificar para qué se gasta.

Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Gobierno.Cada función tiene sub-funciones.

Clasificación por objeto de gasto

Tiene el propósito de identificar qué insumos se adquieren con los recursos de cada programa.

Servicios personales, materiales y suministros, servicios generales, subsidios y transferencias, etc.

Clasificación económica

Pretende diferenciar entre gasto de capital (infraestructura física y recursos financieros) y gasto corriente, desde una perspectiva contable.

Gasto de capital, gasto corriente.


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De forma paralela, se extendió una invitación a las distintas de-pendencias e instituciones del Gobierno Federal para que iden-tificaran programas operativos (iniciativas o servicios) cuyo pro-pósito fuera coadyuvar al cumplimiento de los derechos de ni-ños, niñas y adolescentes.

Esto se vuelve especialmente importante en el contexto presu-puestal mexicano, en donde no necesariamente existe una relación uno a uno entre iniciativas (o programas operativos) y los pro gra-mas presupuestarios que se financian de éstas. Adicionalmente, es necesario considerar que algunas iniciativas (o programas operativos) buscan cumplir con varios objetivos, entre los cua-les puede encontrarse el desarrollo de los niños. Por ejemplo, el programa presupuestario “Servicios migratorios en fronteras, puertos y aeropuertos” (clave E008), asignado al Instituto Nacional de Migración (INM). Dicho programa es el único que administra el INM; con sus recursos (1,768 millones para 2010) se financian todas las iniciativas de este Instituto. Dentro de las iniciativas a cargo del INM existe un servicio de protección es-pecializada para los niños y adolescentes repatriados, consis-tente en brindar el acompañamiento de un Oficial de Protección a la Infancia (OPI) durante todo el proceso de repatriación del niño o niña que viaja solo sin la compañía de un adulto.

Por otro lado, es conveniente la colaboración de las instituciones en el cálculo de la fracción de recursos que de cada programa presupuestario se destina a niñas, niños y adolescentes, ya que en algunos casos, hacer el cálculo requiere de información que usualmente no está incluida en los reportes de publicación pe-riódica emitidos por el Gobierno Federal.

3.2. Clasificación temática de la inversiónde acuerdo a los cuatro gruposde derechos fundamentales de niñosy adolescentes

Una vez identificados dichos programas se clasificó cada uno por temas. La clasificación temática que se utilizó parte de los cuatro grupos de derechos de los niños, y desglosa éstos en temas específicos, procurando guardar similitud con la clasifi-cación funcional prevista en los reportes presupuestales del Gobierno Federal, en especial en el PEF.

Según la Convención sobre los Derechos del Niño, los derechos fundamentales son: a) derecho a la supervivencia, que incluye el derecho a la vida y a tener cubiertas las necesidades funda-mentales; el derecho a la salud y a la supervivencia, y el dere-cho a una vida digna; b) derecho al desarrollo pleno, que abarca el derecho a la educación y el derecho al esparcimiento; c) derecho a la protección, que comprende el derecho a la pro tección contra el abandono, la explotación (incluyendo el trabajo infantil y la explotación sexual); el derecho a una vida li-bre de violencia, el derecho a la protección social, y el derecho a un procedimiento legal y protección con garantías, y d) derecho a la participación, que corresponde al derecho a tener acceso a la información que les concierne, a que sus opiniones sean con-sultadas y a participar en las decisiones que los afectan.

Con base en lo anterior, se definió la siguiente clasificación te-mática:

Tabla 2. Clasificación temática

Clasificación por derechos de la niñez Clasificación temática Subtemas

Derecho a la supervivencia

Salud Servicios de salud a la comunidadServicios de salud a la personaSeguros de salud

Vivienda y su infraestructuraAlimentación y nutrición

Asistencia socialPrestaciones socialesGrupos vulnerablesOtros apoyos asistenciales

Derecho al desarrollo Educación

Educación básicaEducación media superiorEducación superiorPosgrado

Deportes, recreación y cultura Urbanización y desarrollo regional

Derecho a la protección Protección contra abuso, violencia, explotación y discriminación

PrevenciónAtenciónAcceso a la justicia

Derecho a la participaciónInformaciónMedios masivos de comunicaciónParticipación ciudadana


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3.3. Vías de inversión en los niños, las niñas y los adolescentes del país

El siguiente paso consistió en determinar la vía por la cual se invierte en los niños del país.8 En línea con estudios similares previamente realizados por UNICEF en distintos países de Lati-noamérica,9 se definieron cuatro categorías de especificidad:

1) Gasto específico. Se definió como la inversión destinada a financiar programas operativos (o partes de programas) que en-tregan beneficios directamente a los niños, o a sus agentes (pa-dres y tutores, o bien profesionales dedicados de forma exclu-siva a la atención de niñas, niños y adolescentes, como maes tros y pediatras) para asegurar el cumplimiento de sus derechos. Por ejemplo: • Oportunidades(S072,ensufraccióncorrespondientealRamo

11 Educación Pública). Uno de los componentes del Pro-grama de Desarrollo Humano Oportunidades, cuyos recursos provienen de este programa presupuestario, otorga becas para que los hijos de las familias beneficiarias completen su educación básica y media. Todo el componente se conside-ra gasto específico, ya que aunque el dinero se entrega a las madres, está destinado a la educación de los niños y ado-lescentes y condicionado a la asistencia de éstos a la es-cuela.

• Oportunidades(S072,ensufraccióncorrespondientealRamo12 Salud). Otro de los componentes del programa asegura un paquete básico de salud a las familias beneficiarias. De los beneficiarios del componente, una parte son niños, por lo cual una fracción de los recursos del programa presu-puestario correspondiente se considera gasto específico.

• FondodeAportacionesMúltiplesparaInfraestructuraEducativa Básica (I534). Este programa presupuestario financia la construcción de infraestructura que se utiliza para brindar el servicio de educación básica. El programa completo se con-sidera gasto específico.

• InstitutoNacionaldePediatría(Ramo12Salud).Ofreceatención especializada a la población infantil de la Ciudad de México y sus alrededores. Todos los programas presupues-tarios asignados al Instituto se consideran gasto específico.

2) Gasto agéntico. Es el gasto destinado a financiar programas (o partes de programas) que promueven el fortalecimiento de los agentes que actúan en favor del niño –padres y tutores y profesionales enfocados de forma exclusiva a la atención de niños menores de 18 años, como maestros y pediatras– en su rol de agentes del bienestar del niño. Por ejemplo:

8 El detalle relativo a los programas presupuestarios que se contabilizaron en el estudio como inversión destinada a beneficiar a niños y niñas mexicanas está disponible en la página web www.infoninez.mx, módulo “inversión social e infancia”.

9 Incluyendo Bolivia, Argentina y Uruguay.

• ProgramadeEstanciasInfantiles(S174,Ramo20DesarrolloSo cial). Su objetivo es facilitar a las madres de niños pequeños el acceso y la permanencia en el mercado laboral, brindando cuidados de calidad a los niños menores de 4 años. For ta le-ce el rol de la madre como proveedora de sustento y protec-ción al niño.

• ProgramadelSistemaNacional deFormaciónContinua ySuperación Profesional de Maestros de Educación Básica en Servicio (S127, Ramo 11 Educación Pública). El progra-ma financia la capacitación de maestros que se encargan de brindar el servicio de educación primaria y secundaria.

• ProgramadeDesarrollodeZonasPrioritarias(S216,Ramo20Desarrollo Social). Tiene un componente que sustituye pisos de tierra por pisos firmes. Este tipo de acción ha demostrado tener un impacto muy importante en la salud y el desarrollo de los niños y sus madres. Una fracción de los recursos destinados a este tipo de acción se considera gasto agénti-co y otra, gasto específico.10

3) Gasto ampliado. Es el gasto destinado a financiar progra-mas (o partes de programas) que atienden a grupos de pobla-ción vul nerable en los cuales los niños representan una fracción importan te, y que tienen elementos que atienden a estos últi-mos. Por ejemplo: • ProgramadeAtenciónaJornalerosAgrícolas(S065,Ramo20

Desarrollo social). Tiene el propósito de contribuir a abatir el rezago que enfrentan los jornaleros agrícolas y sus familias, mediante acciones orientadas a generar la igualdad de opor-tunidades y la ampliación de sus capacidades. Las familias jornaleras agrícolas tienden a migrar con sus hijos, ocasionan-do un problema agudo de desarrollo de capacidades, por lo cual el programa financia becas (gasto específico), escuelas especiales (gasto específico) y albergues (gasto ampliado).11

10 En este contexto, resultó útil y necesario identificar programas que de alguna manera pudieran acercarse a la definición de gasto agéntico, sin cumplirla del todo, y que podían ser utilizados a manera de “contraejemplo”. Uno de estos casos es el Fideicomiso del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR, S016), que proporciona microcréditos a mujeres del medio rural que carecen de acceso a estos servicios; impulsa el autoempleo y las actividades productivas, así como la adquisición de habilidades empresariales básicas y de una práctica de ahorro entre las mujeres de escasos recursos del medio rural. Se consideró que este programa no está destinado a coadyuvar al cumplimiento de los derechos de los niños, debido a que no apoya a las mujeres en su condición de agentes de niños y niñas; asimismo, la concreción de beneficios para ellos requeriría del cumplimiento de una cadena causal indirecta (que los negocios emprendidos por las madres tuvieran éxito, y que los rendimientos obtenidos fueran invertidos en los niños).

11 A manera de “contraejemplo”, se identificó al Programa de Opciones Productivas (S054, Ramo 20 Desarrollo Social), el cual otorga apoyos para proyectos productivos de personas en situación de pobreza patrimonial; les asigna mentores para acompañarlos en el proceso y financia acciones de capacitación y formación de grupos productivos. En promedio, las familias en situación de pobreza tienen el doble de hijos que las que no están en tal condición; sin embargo, el programa no incluye acciones específicas para la atención de las necesidades de personas menores de 18 años, por lo cual no se puede considerar gasto ampliado. El beneficio potencial en favor de los niños y los adolescentes dependería del éxito comercial de los grupos productivos y, en su caso, de la decisión de en qué gastar el ingreso adicional, por lo cual el beneficio, de concretarse, es indirecto.


11

4) Gasto en bienes públicos. Es el gasto destinado a financiar programas (o partes de programas) que proveen o financian servicios prestados de forma abierta a la sociedad (por ejemplo par- ques), y que hayan estado al menos parcialmente diseñados para atender necesidades específicas de los niños. Por ejemplo:• ProgramadeRescatedeEspaciosPúblicos (S175,Ramo

20 Desarrollo Social). Tiene el propósito de rescatar espa-cios públicos con deterioro, abandono e inseguridad, en ciudades y localidades urbanas integradas en zonas metro-politanas, para el uso y disfrute de la comunidad y, con ello, propiciar la sana convivencia. Los espacios incluyen áreas de esparcimiento utilizadas de forma intensiva (aunque no exclusiva) por personas menores de 18 años y diseñadas para atender sus necesidades. Por tanto, una parte de sus recursos puede considerarse gasto en bienes públicos.12

3.4. Criterios para determinar la proporción del presupuesto asignado a niñas y niños

Dado que los programas presupuestarios pueden financiar más de una iniciativa, programa operativo o servicio, los recursos considerados en un programa determinado pueden integrarse por una función que se destina a los niños y por otra que se destina a otros grupos poblacionales o para otros fines. Por esta razón era importante establecer criterios de asignación de gasto. Para calcular esta proporción (ponderador)13 se utilizaron dos líneas generales:

12 Por el contrario, los programas presupuestarios clasificados como gasto en la función pública (subfunción del PEF) no cumplen con este criterio. Comprenden la administración de las actividades inherentes al funcionamiento de las dependencias y entidades en lo que respecta al control de actividades gubernamentales, fiscalización, evaluación interna del Gobierno Federal. Si bien este gasto financia el manejo de un bien público, no fue pensado para atender necesidades específicas de niños o adolescentes, por lo que no fue considerado en ninguna de las clasificaciones del presente estudio.

13 El detalle relativo a los ponderadores utilizados para determinar la fracción de recursos destinada a beneficiar a los niños mexicanos por cada programa presupuestario está disponible en la página web www.infoninez.mx, módulo “inversión social e infancia”.

(a) Estimar el ponderador en función de la proporción que los niños y/o sus agentes representen del total de los beneficia-rios o población objetivo. Para esta estimación se utilizaron datos como el porcentaje que representan los niños meno-res de 18 años de la población potencial, objetivo o atendi-da, de la iniciativa en cuestión, o el porcentaje que repre-sentan las personas menores de 18 años y/o sus agentes en las localidades donde habita la población potencial, objetivo o atendida, con la iniciativa en cuestión.

(b) Estimar el ponderador en función de la proporción que re-presenta el costo de los insumos, productos o servicios que benefician a los niños o a sus agentes, con respecto del costo total de los insumos, productos o servicios.14

En algunos casos se utilizó una combinación de ambas líneas. Asimismo, cabe señalar que en la estimación también se tomaron en cuenta fondos federalizados, que son recursos que la Fede-ración transfiere a las haciendas públicas de los estados, del Distrito Federal y, en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y el cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación se establecen. Los recursos correspondientes a algunos de estos fondos se destinan, parcial o totalmente, al desarrollo de acciones en favor de la infancia y la adolescencia. Así, para determinar qué fracción de los recur-sos de estos fondos se contabilizaría dentro de la estimación, se utilizaron los reportes de uso de recursos contenidos en el apartado denominado “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios” contenido en la Cuenta de la Ha cien-da Pública Federal, correspondiente al ejercicio 2009.15

14 Un ejemplo de la aplicación de este criterio es el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias (S216, Ramo 20 Desarrollo Social), en cuanto a su componente (o actividad) de sustitución de pisos de tierra por pisos firmes. Como se ha mencionado anteriormente, estas acciones tienen un impacto muy significativo en la salud y el desempeño escolar de los niños. Por lo anterior, la fracción de recursos del programa presupuestario S216 dedicada a pisos firmes se incluyó en el estudio como iniciativa en favor de los niños.

15 Con el fin de hacer cálculos preliminares se utilizó la información correspondiente a los ejercicios 2007, 2008 y 2009. Al analizar los resultados, se observó que los ponderadores resultantes para los distintos años eran muy similares entre sí; por tal razón, y para simplificar los cálculos definitivos, se tomaron los ponderadores resultantes de la información 2009 como aplicables para todo el período. No se incluyen los recursos entregados por la Federación a los estados como parte del pacto fiscal (y que están catalogados dentro del gasto no programable). Esto último obedece a que los estados no tienen la obligación de reportar el destino de los recursos obtenidos como parte del pacto fiscal, situación que hace imposible identificar qué porción de éstos se destina a infancia y adolescencia.


12

4¿Cuánto se invierte en los niñosy adolescentes en el país?

20072008

20092010

Promedio

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

800,000Gráfica 2. Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios constantes 2010)

Fuente: Elaboración propia con base en Cuenta

Pública (2007-2009) y PEF 2010.

Tabla 3. Resultados globales de la estimación de la inversión en infancia y adolescencia, 2007-2010

2007 2008 2009 2010 e/ Promedio

Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios constantes 2010) 660,680.61 672,479.70 702,792.78 752,337.13 697,072.56

Específico 423,914.50 463,070.33 448,704.69 487,560.83 455,812.59

Agéntico 182,636.26 193,003.71 198,971.44 204,508.85 194,780.07

Ampliado 6,330.74 4,932.35 5,697.12 7,268.73 6,057.24

Bien Público 47,799.10 11,473.31 49,419.53 52,998.72 40,422.67

Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios corrientes) 757,992.00 733,915.93 728,411.77 752,337.13

Específico 486,352.71 505,375.39 465,061.37 487,560.83

Agéntico 209,536.68 210,636.09 206,224.57 204,508.85

Ampliado 7,263.19 5,382.96 5,904.80 7,268.73

Bien Público 54,839.42 12,521.49 51,221.03 52,998.72

Gasto total en infancia y adolescencia como % del PIB 6.76 6.05 6.16 5.99 6.24

Sólo Específico y Agéntico 6.21 5.9 5.68 5.51 5.82

Específico, Agéntico y Ampliado 6.27 5.95 5.73 5.56 5.88

Gasto total en infancia y adolescencia como % del gasto programable 39.66 32.92 29.61 31.02 33.3

Gasto total por niño (pesos, precios constantes de 2010) 17,333.38 17,831.39 18,861.33 20,435.40 18,615.38

Gasto total por niño (pesos, precios corrientes) 19,886.40 19,468.64 19,548.88 20,435.40

Gasto total por niño en USD (Tipo de cambio al 4 de junio de cada año) 1,851.62 1,886.50 1,474.27 1,589.07 1,700.37

e/ Los datos de gasto 2007, 2008 y 2009 corresponden a recursos efectivamente erogados (Cuenta Pública); los de 2010 corresponden al presupuesto de egresos autorizado (PEF).

Fuente: Elaboración propia. Los datos correspondientes al PIB fueron tomados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y las proyecciones de po-blación infantil del Consejo Nacional de Población (CONAPO).

4.1. Resultados globales 2007-2010

Durante el periodo 2007-2010 la inversión federal en niños y adolescentes osciló entre 660 mil y 752 mil millones de pesos al año, a valores constantes de 2010 (véase la tabla 3 y la gráfica 2).

En total, en el período referido se invirtieron 2 billones 788 mil 290 millones de pesos en niños y niñas del país. Lo anterior implica una inversión promedio de 6.24% del Producto Interno Bruto (PIB) de México, y de 33.3% del gasto programable total.


13

Gráfica 3. Tendencia de la inversión social en niños (% del PIB), 2007-2010


Pública (2007-2009) y PEF (2010).

Como se ve en la tabla 3, el gasto en infancia y adolescencia como porcentaje del gasto programable y como porcentaje del PIB no ha variado significativamente de 2007 a 2010.16 El prome-dio de la inversión en niños como porcentaje del gasto progra-mable (33.3%) corresponde a un promedio de 6.24% del PIB. Si se toma el dato relativo al promedio del gasto total por cada niño mexicano (gráfica 4), se observa que hay una tendencia a la alza, y que de 2007 a 2010 se ha gastado anualmente 18,615.38

16 Cabe señalar que la disminución del gasto total en infancia y adolescencia (especialmente significativa cuando se la mide en función del porcentaje del gasto programable) tiene que ver en parte con el cambio del sistema de clasificación de la SHCP realizado en 2008, que implicó que los programas presupuestario no aparecen con los mismos nombres ni en las mismas clasificaciones que en 2007.

pesos en promedio. Si bien este dato es significativo, un análisis más detallado tendría que mostrar cómo se distribuye efectiva-mente dicho monto, es decir, qué tan equitativo es el gasto, a qué sectores de la población favorece más, y también si el dine-ro invertido es suficiente para que los grupos con mayores des-ventajas puedan remontar las brechas de desigualdad existen-tes en el país así como ejercer sus derechos humanos en igual-dad de condiciones.

Gráfica 4. Gasto total por niño (pesos, precios constantes 2010)


Pública (2007-2009) y PEF (2010).

20072008

20092010

17,000

17,500

18,000

18,500

19,000

19,500

20,000

20,500

21,000

Gasto total por niñoPromedio

20072008

20092010

0%1%2%3%4%5%6%7%8%9%

10%


14

Existen diversas alternativas metodológicas para determinar si la inversión destinada a los niños y los adolescentes mexicanos está en un nivel adecuado. Una de ellas es analizar si el presu-puesto invertido en la atención de niños, niñas y adolescentes –medido como el porcentaje que esta inversión representa del gasto federal total, o del PIB– está en línea con la proporción que los niños y los adolescentes representan de la población total. Desde esta perspectiva es posible afirmar que el nivel de inversión del Gobierno Federal en los niños del país es apropia-da, pues en México la población menor de edad representa 34% de la población total, y de acuerdo a los resultados del presente estudio, esta población recibe un poco más de 33% del gasto programable federal.

Sin embargo, lo anterior no implica necesariamente que el mon-to de la inversión sea el adecuado para garantizar el pleno cum-plimiento de los derechos de los niños. Para saber esto se ne-cesitan estudios que muestren en qué áreas debe invertirse más para garantizar efectivamente los derechos de los niños, tomando en cuenta su importancia estratégica para el desarro-llo de un país.

Otra alternativa es hacer comparaciones con otros países de la región. Si se toma como referencia Uruguay, Bolivia y Argentina –países donde UNICEF llevó a cabo análisis muy similares al presente, bajo metodologías homogéneas–,17 se encuentra que la inversión promedio por las vías específica, agéntica y amplia-

17 Véase UNICEF-Ministerio de Economía y Producción, (2002); UDAPE-UNICEF, (2008), y ENIA, (2009). Otras instituciones han realizado estudios con objetivos similares para otros países (por ejemplo, The Urban Institute y Brookings Institution para el caso de Estados Unidos, o UNICEF para el caso de Brasil), que desafortunadamente no resultan de utilidad, ya sea porque la metodología de estimación no es comparable, o porque el sistema de financiamiento público no es comparable. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, el sistema de salud es principalmente financiado con recursos privados. En lo que toca a Brasil, su sistema educativo es financiado de forma conjunta por el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y los municipales.

da fue de 4.5, 6.8 y 5.7%, respectivamente. En México, para el período 2007-2010, la inversión equivalió a 6.24% del PIB.18

4.2. Resultados por grupo de derechos de la infancia y la adolescencia 2010

A continuación se analizará la inversión en infancia y adoles-cencia de acuerdo a grupos de derechos. Como se puede ob-servar en la gráfica 5, en promedio, la inversión, en términos proporcionales, no varía significativamente en los diferentes gru-pos de derechos de 2007 a 2010. En este sentido, para efectos prácticos y para facilitar la exposición, el siguiente análisis sólo se centrará en los datos de 2010, teniendo en cuenta que los resultados que se muestren son ilustrativos de una tendencia general en la inversión. De cualquier manera, los resultados co-rrespondientes a los ejercicios 2007, 2008 y 2009 pueden con-sultarse en el apéndice 1.

Así pues, para 2010 la inversión en temas que promueven los derechos a la supervivencia y al desarrollo ha sido preponde-rante, pues asciende a 99% del gasto total (744,730 millones de pesos), mientras que los temas relacionados a los derechos a la protección y la participación reciben el 1% restante (7,605 mi-llones de pesos) (véase la gráfica 6).

18 Los porcentajes corresponden a los siguientes años: Uruguay, 2005-2006; Bolivia, 2006; Argentina, 2002. Si bien es cierto que para hacer una comparación de la inversión en distintos países habría que tomar en cuenta una gran cantidad de factores, se ha decidido citar estos datos únicamente con el fin de tener una referencia.

Gráfica 5. Gasto total en infancia y adolescencia por derechos (millones de pesos, precios constantes 2010)

Nota: No se grafica el derecho a la participación

por representar menos de 0.10% del gasto total en

infancia y adolescencia.


Pública (2007-2009) y PEF (2010).

20072008

20092010

Promedio

ProtecciónDesarrolloSupervivencia

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

800,000


15

Gráfica 6. Desglose de la inversión total en 2010 por derechos (millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con base en PEF 2010.

Estos resultados muestran que el nivel de inversión en los dere-chos a la supervivencia y al desarrollo es muy alto comparado con la inversión en cuestiones relacionadas con el derecho a la pro tección y a la participación. La inversión en estas áreas re-sulta in suficiente si se toma en cuenta que garantizar el derecho a la protec ción implica, entre otras cosas, la conformación de mar-cos legales para proteger los derechos de los niños y las niñas contra la violencia, el abuso y todas las formas de explotación y discriminación; la implementación de políticas públicas y la pues-ta en marcha de programas con ese mismo fin; la generación de información, y la creación de mecanismos especiales que permi-

tan restituir los derechos que han sido violados o amenazados.Por otra parte, si se analiza la inversión por temas, se concluye que ocho de cada 10 pesos que el Gobierno Federal destina a niños, niñas y adolescentes mexicanos se invierten en educa-ción y salud. Estos dos temas concentran 48.1 y 34.2% del gasto total asignado en 2010, respectivamente (véase la tabla 4). En el otro extremo están los temas relativos a la protección contra el abuso, la violencia, la explotación y la discriminación; información, medios masivos de comunicación y participación ciudadana, con menos de 1%, cada uno.

Tabla 4. Desglose temático de la inversión en niños y adolescentes, 2010

Derechos de los niños TemasGasto total

(Millones de pesos)Proporción del Gasto total (%)


Salud 257,125.42 34.20Vivienda y su infraestructura 1,228.65 0.16Alimentación y nutrición 40,858.27 5.43Asistencia social 21,956.54 2.92Subtotal 321,168.89 42.72

Derecho al desarrollo

Educación 362,026.49 48.10Deportes, recreación y cultura 5,103.15 0.68Urbanización y desarrollo regional 56,431.98 7.51Subtotal 423,561.62 56.28

Derecho a la protecciónProtección contra abuso, violencia, explotación y discriminación

7,499.750.99

Subtotal 7,499.75 0.99

Derecho a la participación

Información 0.00 0.00Medios masivos de comunicación 106.06 0.01Participación ciudadana 0.00 0.00Subtotal 106.06 0.01

Total 752,337.13 100.00


321,168.89

423,561.62

7,499.75 106.06

Derecho a la

supervivencia

Derecho al

desarrollo

Derecho a la

protección

Derecho a la

participación0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000


16

4.3. Desglose multidimensional del gasto.La inversión por derecho, temay vía de inversión

La tabla 5 presenta un desglose multidimensional del gasto, con-siderando los derechos de los niños, los temas y las cuatro vías de inversión.19 De ella se desprende, por ejemplo, que del total de la inversión en alimentación, 44.14% se canaliza por la vía es-pecífica; 53.76% por la vía agéntica y el restante 2.10% como gasto ampliado.

Como se puede observar, la inversión en las niñas y los niños mexicanos se lleva a cabo principalmente mediante la vía espe-cífica (64.81%), seguida del fortalecimiento de los agentes del

19 Cabe señalar que, para los efectos del presente estudio se consideró que los programas presupuestarios del ramo salud destinados a la atención médica de la población en general podían ser parcialmente considerados gasto destinado a la infancia en la forma de gasto específico y gasto agéntico. Por otra parte, los programas presupuestarios correspondientes a atención médica de alta especialidad sólo fueron considerados en la fracción que representan los pacientes menores de 18 años, respecto del total de pacientes atendidos, y se hizo un ajuste por si hubiera diferencias en el costo de los servicios entre grupos de poblaciones.

bienestar de los niños (27.20%) y la inversión en bienes públi-cos (7.04%). El gasto ampliado representa sólo 0.95% de los recursos destinados a niñas, niños y adolescentes.

Lo anterior implica que 92 centavos de cada peso destinado a niños, niñas y adolescentes se está invirtiendo ya sea directa-mente en ellos o a través de personas con interés en su desa-rrollo. Asimismo, los datos muestran que en México la inversión por medios indirectos, como los bienes públicos, no es tan alta en comparación con las inversiones por otros medios.

Tabla 5. Desglose porcentual del gasto total 2010, por derecho, tema y vía de inversión

Derechos de los niños Temas

Vía de inversión

TotalEspecífico Agéntico Ampliado Bienes Públicos

% del Tema % del Tema % del Tema % del Tema


Salud 38.01 60.08 0.00 1.90 100.00

Vivienda y su infraestructura 100.00 0.00 0.00 0.00 100.00

Alimentación y nutrición 44.14 53.76 2.10 0.00 100.00

Asistencia social 56.93 41.39 0.09 1.59 100.00

Subtotal 40.32 57.77 0.27 1.63 100.00

Derecho al desarrollo

Educación 97.11 2.38 0.17 0.34 100.00

Deportes, recreación y cultura 34.70 1.16 0.00 64.14 100.00

Urbanización y desarrollo regional 1.44 17.59 4.48 76.48 100.00

Subtotal 83.60 4.40 0.74 11.27 100.00

Derecho a la protección

Protección contra abuso, violencia, explotación y discriminación

52.55 4.71 42.74 0.00 100.00

Subtotal 52.55 4.71 42.74 0.00 100.00

Derecho a la participación

Información 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Medios masivos de comunicación 17.83 6.77 0.00 75.40 100.00

Participación ciudadana 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Subtotal 17.83 6.77 0.00 75.40

Total 64.81 27.20 0.95 7.04 100.00

Nota: Debido al redondeo, la suma de los porcentajes no necesariamente es igual a 100.



17

4.4. La inversión en niños y niñas de acuerdo al tipo de programa presupuestario

Antes de pasar al análisis de la inversión por tipo de programa presupuestario,20 es necesario mencionar que existe una tipolo-gía de los programas presupuestarios que permite organizar, de forma homogénea y representativa, las asignaciones de re-cursos de programas federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como del gasto no programable.

Estos programas se clasifican de acuerdo a los tipos, grupos y mo da lidades que se muestran en la tabla 6. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en conjunto con las dependencias y entidades, clasifica el programa presupuestario conforme a las modalidades establecidas en la tabla 6, considerando las características de las actividades, proyectos y servicios que se

20 La distinción entre programa presupuestario y programa operativo ya fue abordada anteriormente. Véase apartado 3.1.

desempe ñen con los recursos del programa presupuestario en cuestión.

Todos los tipos de gasto federal están sujetos a reglas mínimas co-munes establecidas por la Ley Federal de Presupuesto y Res pon-sabilidad Hacendaria; sin embargo, algunos tipos de progra mas presupuestarios tienen reglas adicionales en materia de institucio-nalidad, reporte, transparencia y rendición de cuentas. Los pro-gramas sujetos a reglas de operación, por ejemplo, deben contar con normas públicas en que se especifiquen sus objetivos, se de-fina cuál es su población objetivo, se señale cuáles son los crite-rios que se deben cumplir para poder recibir los apoyos del pro-grama y se clarifique en qué consisten y cómo se entregan sus apoyos, entre otros elementos. Los programas presupuestarios de gasto federalizado, por su parte, tienen una menor reglamen-tación, y son tradicionalmente sujetos a disposiciones específi-cas introducidas por la Cámara de Diputados en el texto del PEF.

Tabla 6. Tipología de los programas presupuestarios

Tipo de intervención Nombre Letra asignada

SubsidiosSujetos a reglas de operación SOtros subsidios U

Desempeño de funciones

Prestación de servicios públicos EProvisión de bienes públicos BPlaneación, seguimiento y evaluación de políticas públicas PPromoción y fomento FRegulación y supervisión GFunciones de la fuerzas armadas AEspecíficos RProyectos de inversión K

Administrativos de apoyoApoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional MApoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión O

Compromisos del Gobierno Federal Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional LDesastres naturales N

Obligaciones del Gobierno Federal Pensiones y jubilaciones JAportaciones a la seguridad social TAportaciones a fondos de estabilización YAportaciones a fondos de inversión y reestructura de pensiones Z

Gasto federalizado Gasto federalizado I


18

Como ya se mencionó, los distintos tipos de programas presu-puestarios tienen diferentes reglas que permiten dar seguimien-to al ejercicio del presupuesto asignado. La gráfica 7 muestra que 42.3% de la inversión se distribuye a través de gasto fede-ralizado, es decir, mediante fondos que son administrados por estados y municipios, mientras que 15.27 % es canalizado a tra-vés de programas federales sujetos a reglas de operaciones.

Si el análisis se centra en el gasto federalizado (gráfica 8), se observa que los principales programas de gasto federalizado

son el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). El primero de ellos, por sí mismo, comprende 31.20% de la in-versión federal total en los niños del país.

Si, por otro lado, el análisis se enfoca en el panorama general representado por el total de los programas presupuestarios, se observa que los 20 programas presupuestarios que más recur-sos destinan a los niños canalizan 87.07% del total de la inver-sión (tabla 7).

Gráfica 7. Desglose de la inversión total 2010 por tipo de programa presupuestario

Nota: No se grafican los demás por tener una

participación porcentual menor a 1% .


Gráfica 8. Principales fondos de gasto federalizado que canalizan recursos a niños y adolescentes

Fuente: Elaboración propia con base en PEF

2010.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades

Federativas (FAFEF)2.96%

Fondo deAportaciones para la

Educación Básica (FAEB)73.75%

Fondo de Aportacionespara la Infraestructura

Social (FAIS)5.56%

Fondo de Aportaciones

Múltiples (FAM)5.56%

Fondo de Aportacionespara los Servicios de Salud (FASSA)

14.14%

K: Proyectosde inversión

1%

E: Prestación de servicios

públicos 23.71%

S: Sujetos a reglas de operación15.27%

U: Otros subsidios10.41%

T: Aportacionesa la seguridad

social6.19%

I: Gastofederalizado

42.31%


19

Tabla 7: Principales programas que destinan recursos a los niños, 2010

Nombre programa presupuestario Tipo de programaRecursos destinados a los niños (millones de pesos)

Porcentaje que el programa representa de la inversión total en los niños

Porcentaje acumulado

Fondo de Aportaciones para la EducaciónBásica (FAEB)

I (Gasto federalizado) 234,357.70 30.99 30.99

Atención curativa eficiente (IMSS)E (Prestación de servicios públicos)

73,918.58 9.78 40.77

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades S (Sujeto a reglas de operación) 61,802.26 8.17 48.94

Seguro de Enfermedad y Maternidad (IMSS)T (Aportaciones a la seguridad social)

45,871.00 6.07 55.01

Fondo de Aportaciones para los Serviciosde Salud (FASSA)


Seguro Popular U (Otros subsidios) 42,492.65 5.62 66.57Prestación de servicios de educación básicaen el D.F. (SEP)

E (Prestación de servicios públicos)

27,267.46 3.61 70.18

Prestación de servicios de educación técnica (SEP)E (Prestación de servicios públicos)

20,237.06 2.68 72.85

Fondo de Aportaciones para la InfraestructuraSocial (FAIS)


Subsidios federales para organismos descentralizados estatales (SEP)

U (Otros subsidios) 14,589.31 1.93 77.12

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) I (Gasto federalizado) 9,755.07 1.29 78.41Fondo de Aportaciones para el Fortalecimientode las Entidades Federativas (FAFEF)


Suministro de Claves de Medicamentos (IMSS)E (Prestación de servicios públicos)

8,371.87 1.11 80.76

Servicios de guardería (IMSS)E (Prestación de servicios públicos)

8,270.48 1.09 81.85

Programa IMSS-Oportunidades S (Sujetos a reglas de operación) 7,227.00 0.96 82.81Programa para el Desarrollo de ZonasPrioritarias (SEDESOL)

S (Sujetos a reglas de operación) 7,027.86 0.93 83.74

Programa de Apoyo Alimentario (SEDESOL) S (Sujetos a reglas de operación) 5,109.63 0.68 84.41

Enciclomedia (SEP)E (Prestación de servicios públicos)

4,768.67 0.63 85.04

Fondo de Inversión para Entidades Federativas (SHCP) U (Otros subsidios) 4,584.60 0.61 85.65

Prestación de servicios de educación media superiorE (Prestación de servicios públicos)

4,526.50 0.60 86.25

Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social (IMSS)

K (Proyectos de inversión) 3,125.42 0.41 86.66

Programa de Esquema de financiamientoy subsidio federal para vivienda (CONAVI)

S (Sujetos a reglas de operación) 3,052.63 0.40 87.07

Fuente: Estimación propia con base en PEF 2010.


20

Cabe señalar que a nivel federal México está teniendo avances importantes en materia de medición de la eficiencia, eficacia y calidad del gasto público. Un ejemplo de lo anterior es la pues-ta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y el Presupuesto basado en Resultados (PbR).21 Adicionalmente, desde 2002, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) ha coordinado la ejecución de evaluaciones externas, en las que se examinan, entre otros aspectos, el des-empeño, el diseño, los procesos y el impacto de los programas.

El PbR-SED y las actividades de evaluación externa son por naturaleza esfuerzos graduales y de mejora continua. El siste-ma aún no prevé indicadores que califiquen la calidad global de

21 A partir del ejercicio fiscal 2008, la Administración Federal puso en marcha el SED, con miras a contar con un presupuesto basado en resultados. Este sistema ha incluido la preparación gradual de matrices de marco lógico y de indicadores para los programas presupuestarios, en que se especifican los objetivos de cada programa (conocidos como fin y propósito), los servicios o beneficios que otorga (conocidos como componentes) y las actividades realizadas para tales efectos. Incluye también la definición de metas para los indicadores, así como el seguimiento y la evaluación de sus avances.

un programa presupuestario u operativo (es decir, indicadores que resuman qué tan buenos son el diseño, la operación, los resultados y los impactos de cada programa en lo individual). Contar con este tipo de indicadores permitiría estimar cuál es la calidad promedio del gasto destinado a fines específicos, como la inversión en niños, niñas y adolescentes. Desafortunadamente, por el momento no es factible aprovechar la información gene-rada por el PbR-SED y las evaluaciones externas para emitir un juicio sobre este particular.22

En el siguiente apartado se mostrarán algunos resultados de un estudio sobre el grado de institucionalidad de los programas sociales federales y estatales.

22 Cabe señalar que sí se han hecho evaluaciones y auditorias externas a algunos programas; sin embargo, está más allá de los límites del presente estudio ahondar en este particular. Asimismo, hay información sobre la inversión en educación y salud que puede consultarse. Véase OCDE (2010a, 2010b, 2009a, 2009b y 2008) y SEP (2010).


21

5La institucionalidad del gasto: algunos resultados de la evaluación de los programas federalesy estatales

Como ya se dijo antes, 42.3% del gasto federal destinado a niñas, niños y adolescentes se canaliza a través de programas presupuestarios administrados por estados y municipios. Por esta razón, resulta interesante examinar los datos disponibles relativos a la institucionalidad implícita en los programas mane-jados por los gobiernos locales, comparados con los adminis-trados por el Gobierno Federal.

En 2009, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) realizó un estudio en el que evaluó el grado de institucio-nalidad de los programas sociales federales y estatales, apli-cando un estándar único de evaluación basado en los requeri-mientos de la Ley General de Desarrollo Social y demás norma-tividad federal. La evaluación se realizó sobre información vo-luntariamente proporcionada por ocho dependencias federales

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Gráfica 9: Resultados de la evaluación practicada por el CIDE, relativa a la institucionalidad de los programas federales y estatales, 2009

Fuente: Flores-Roux (2009).


22

y 23 gobiernos estatales. Entre otros aspectos, analizó si los pro-gramas tenían reglas de operación o algún instrumento norma-tivo equivalente; si su población objetivo estaba claramente definida; si contaban con padrones públicos de beneficiarios; si tenían matrices de indicadores; si su normatividad fijaba la obli-gación de ser evaluados externamente; si publicaban información sobre gasto, y si contaban con mecanismos de participación ciudadana. Con base en lo anterior, se fijó un rango del 1 al 10 para calificar los programas.

Como se puede apreciar en la gráfica 9, la calificación promedio obtenida por las dependencias federales fue 9.1, mientras que el promedio estatal fue 5.6. También se encontró que 67% de los programas federales cumplían a cabalidad con todos los requi-sitos seleccionados; sólo 5% de los programas estatales cum-plía con dichos requisitos. Estos resultados dan lugar a legíti-mas preocupaciones, en un contexto en que los recursos admi-nistrados por los municipios representan, al menos, 4 de cada 10 pesos que el Gobierno Federal destina a los niños del país.

Cabe puntualizar que, afortunadamente, se están dando avances graduales –si bien limitados– en la materia. Así, por ejemplo, en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación aplicable al ejercicio 2011, la Cámara de Diputados introdujo nuevas obligacio-nes en materia de reporte para varios de los programas presupues-tarios federales administrados por estados y municipios. Así, por ejemplo, las autoridades locales estarán ahora obligadas a man-tener una cuenta bancaria separada para cada fondo, sin poder incorporar remanentes de otros ejercicios ni apor taciones efec-tuadas por los beneficiarios, lo que facilitará las tareas de audito-ría. En cuanto al FAEB (Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal) y el FAETA (Fondo de Apor taciones para la Edu-cación Tecnológica y de Adultos), los estados deberán publicar trimestralmente los datos del personal comisionado y con licencia para el que se hayan realizado pagos con recursos de dichos fon-dos; la Secretaría de Educación Pública deberá, además, cons-truir un registro actualizado del personal educativo federalizado, así como conciliar con las autoridades estatales el número y tipo de plazas docentes, administrativas y directivas, por escuela.


23

6Conclusiones

Como se ha señalado en el presente estudio, invertir en la infan-cia y la adolescencia tiene una importancia estratégica para el desarrollo presente y futuro de un país. Uno de los compromisos primordiales de UNICEF es velar para que todos los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes estén garantizados y puedan ser ejercidos libremente en condiciones de igualdad. La asignación y el ejercicio presupuestal juegan un papel fundamen-tal para alcanzar esta meta.

Es mediante el presupuesto como se determina la cantidad de recursos con los que se financian las políticas públicas que po-sibilitan el acceso a la salud, la educación y la protección social; es decir, el presupuesto es determinante para que los derechos establecidos en las leyes puedan ser efectivamente ejercidos. Así pues, el cumplimiento de los derechos de la infancia y la ado-lescencia no puede estar disociado de los medios materiales que los hacen realidad.

Como se muestra en este análisis, el volumen de recursos asig-nado para atender a los niños y las niñas está en línea con los resultados obtenidos de estudios realizados en otros países. Así, la estimación de la inversión en México indica que, en el pe-ríodo 2007-2010, se destinó un promedio anual de 697,072 mi-llones de pesos a niños, niñas y adolescentes del país (6.24% del PIB mexicano), cifra similar a los niveles de inversión en otros países de Latinoamérica en años recientes.

No obstante, es preciso señalar que existe un desbalance en el financiamiento de los programas que promueven los diferentes derechos de niños y adolescentes. Los recursos destinados en 2010 a aspectos relacionados con el derecho a la supervivencia (como salud, alimentación y nutrición) y los referentes al derecho al desarrollo (como educación, deportes, urbanización y desa-rrollo regional) abarcan 99% del gasto total. Mientras que el 1% restante se destina para cubrir otros aspectos relacionados con el derecho a la participación y a la protección, que comprende, entre otras cosas, la conformación de marcos legales para pro-teger los derechos de los niños contra la violencia, el abuso y todas las formas de explotación y discriminación, así como la crea-ción de mecanismos que permitan restituir los derechos que hayan sido violados o amenazados en perjuicio de los niños.

Los datos emanados de este estudio permiten abrir el campo de discusión sobre la materia. Queda claro que no sólo es ne-cesario invertir sumas altas en el desarrollo de la infancia y la adolescencia, sino que también se debe asegurar que el presu-puesto sea ejercido de forma oportuna y tomando en cuenta los niveles de desigualdad imperantes en el país. Es decir, debe

haber una distribución eficiente y equitativa del gasto social que permita garantizar el cumplimiento de los derechos de todos los niños, las niñas y los adolescentes de México.

Al hacer un análisis de la inversión social es necesario tomar en cuenta los mecanismos mediante los cuales se ejerce el gasto. El presente estudio muestra, por ejemplo, que apenas 1.5 de cada 10 pesos destinados por el gobierno a niños y adolescen-tes se aplican en programas sujetos a reglas de operación, con los más altos estándares de institucionalidad, transparencia y ren-dición de cuentas, y cuyos resultados de evaluación externa han sido positivos; mientras que cuatro de cada diez pesos des -tinados a los niños menores de 18 años se distribuyen a través de fondos administrados por los gobiernos estatales, como el FAEB y el FASSA. Lo anterior es un dato muy relevante ya que, de acuerdo a las evaluaciones y auditorías que se han hecho a este tipo de fondos, existe la necesidad de poner más atención en cuestiones relacionadas con la transparencia, la rendición de cuen-tas y la institucionalidad.

Con base en el análisis de los mecanismos de ejercicio presu-puestal, es posible señalar algunas tareas pendientes para sa-ber con mayor certeza cómo la inversión realizada repercute en el cum plimiento o no de los derechos de niños, niñas y adoles-centes.

Una de estas tareas es promover que los fondos de aportacio-nes y demás recursos manejados por las autoridades estatales se ajusten a los estándares que se aplican a los programas su-jetos a reglas de operación (por ejemplo, que estén obligados a publicar información detallada relativa al destino de los recur-sos, así como contar con padrones públicos de sus beneficia-rios); esto contribuiría de manera decisiva a mejorar la calidad del gasto.

La transparencia y rendición de cuentas sobre el ejercicio del gasto público en todos los niveles de gobierno resulta especial-mente relevante dado que los fondos de aportaciones adminis-trados por los gobiernos estatales son uno de los principales mecanismos de financiamiento de programas de atención a la infancia y la adolescencia. Y por otro lado, estos fondos domi-nan el financiamiento de los dos temas con mayor relevancia presupuestal: salud y educación.

Si bien algunas previsiones recientemente introducidas por la Cámara de Diputados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2011 están alineadas con este objetivo, todavía falta mucho por hacer.


24

Los resultados que arroja el presente estudio son muy relevan-tes pues ofrecen información sobre la forma en que se ejerce el presupuesto, que, como ya se dijo, es muy importante para ga-rantizar los derechos de la infancia y la adolescencia. Pero, si bien es fundamental contar con mecanismos que permitan ac-ceder a información precisa sobre el monto y el manejo de los recursos, también es muy necesario que diversos actores, como la academia y la sociedad civil, además de los gobiernos, se involucren en el tema para ahondar en otro punto crucial como es la calidad del gasto.

En primera instancia, sería deseable que la parte del presupues-to enfocada a la atención de niños, niñas y adolescentes estu-

viera etiquetada para que fuera fácilmente identificable; al igual que sucede en rubros como atención indígena, enfoque de género o recursos para el campo. Una etiqueta que identifique el presu-puesto destinado a la infancia y la adolescencia haría posible sentar las bases para el seguimiento puntual de las acciones des-tinadas a promover el desarrollo de niños, niñas y adolescentes.

Un mayor involucramiento de la sociedad en el seguimiento del ejercicio del presupuesto destinado a la infancia y la adoles-cencia promovería que éste sea más eficiente y equitativo, lo cual es indispensable para avanzar en el cumplimiento de los derechos de todos los niños, las niñas y los adolescentes en el país.


25

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2007

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Esta publicación es producto del análisis y el trabajo conjunto del equipo técnico de UNICEF México y Fundación IDEA, realizado principalmente con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (2007-2009) y del Presupuesto de Egresos de la Federación (2010).

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