gobernanza cepal

7/31/2019 gobernanza cepal

1/18

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 5 A B R I L 2 0 0 5

GOBERNANZA SISTMICA Y DESARROLLO EN AMRICA LATINA CHRISTIAN VON HALDENWANG

35


Gobernanza sistmica ydesarrollo en Amrica Latina

Christian von Haldenwang

La capacidad de los regmenes polticos para formular y ejecutar

polticas que respondan al inters comn parece ser un factor crucial

para el desarrollo. A menudo las instituciones pblicas en Amrica Lati-

na no estn orientadas al bien comn. En consecuencia, la mayora de

los pases de la regin carece de la preparacin adecuada para enfren-

tar los desafos de la integracin en el mercado mundial y el desarrollo

basado en el conocimiento. Dos enfoques se han abocado en especial

a la relacin entre las instituciones y el desarrollo: la buena gestin de

los asuntos pblicos o buena gobernanza (good governance), propues-

ta por el Banco Mundial, y la competitividad sistmica, introducida por el

Instituto Alemn de Desarrollo. Echando mano a elementos de ambos

enfoques, este artculo propone un marco conceptual para evaluar las

tendencias de los sistemas polticos a bloquear o a promover las refor-

mas. Este nuevo enfoque, denominado de gobernanza sistmica, se

basa en la capacidad de tomar y aplicar decisiones en funcin del inte-

rs comn, en todos los niveles del sistema poltico. Para promover re-

formas de segunda generacin es preciso tener en cuenta el carcter

sistmico de la gobernanza.

Christian von Haldenwang

Asesor principal de la Deutsche

Gesellschaft

fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)

en la CEPAL

[email protected]


2/18



36

IIntroduccin

Desde el punto de vista de la ciencia poltica, el prin-

cipal obstculo al desarrollo radica en el hecho de que

las instituciones polticas de los pases en desarrollo

suelen no ser capaces de adoptar y aplicar decisiones

en funcin del inters comn.1 Por consiguiente, los

bienes pblicos como la seguridad y el estado de de-

recho, y los bienes y servicios bsicos como educacin,

salud y el acceso al agua potable, no se brindan en

cantidad y calidad suficientes y a menudo no llegan a

quienes ms los necesitan. La carencia de seguridad,

proteccin legal y otros bienes pblicos se traduce en

altos costos de transaccin y en una escasa tendencia

a innovar, rasgos que caracterizan a las economas en

desarrollo. En un ambiente con estas caractersticas, las

externalidades positivas que resultan de la interaccin

econmica no se emplean en bien de todos, sino en

beneficio de un pequeo grupo, lo que profundiza la

concentracin de la riqueza y los ingresos. Asimismo,

la creacin, provisin y aplicacin del conocimiento,

un factor cada vez ms importante del desarrollo eco-

nmico, se ven menoscabadas por la debilidad de las

instituciones pblicas.

Estas conclusiones son vlidas para la mayora delos pases de Amrica Latina. Con pocas, aunque im-

portantes, excepciones, los pases de la regin parecen

estar mal preparados para enfrentar la transformacin

estructural de una economa basada en los recursos a

una basada en el conocimiento. En trminos genera-

les, hasta ahora el modelo de la democratizacin su-

mada a la liberalizacin de los mercados no ha trado

los frutos esperados de desarrollo. Por el contrario, la

apertura de los mercados a la competencia mundial en

las dcadas de 1980 y 1990 ha elevado la dependen-

cia de los recursos naturales o de manufacturas con

bajo contenido tecnolgico, bajo uso de recursos hu-

manos calificados y limitada participacin en las ca-

denas de valor.

Aunque algunas economas regionales han logra-

do conquistar nuevos mercados o profundizar sus ca-

denas de valor, en general la brecha de competitividad

entre Amrica Latina y el mundo industrializado (in-

cluidos varios pases de Asia oriental) persiste en vez

de disminuir, segn lo demuestra la sostenida baja de

la participacin latinoamericana en el comercio inter-

nacional.2

Al mismo tiempo, el crecimiento econmico no

ha contribuido a paliar la concentracin del ingreso.

Aparentemente, el costo social y econmico de la aper-

tura de los mercados en Amrica Latina ha sido ms

alto de lo necesario y sus beneficios menores a los

previstos.

Las recientes crisis polticas en Argentina y Bo-

livia ponen de relieve lo que se ha convertido en un

leitmotiv del debate acerca del desarrollo en Amrica

Latina: existe una necesidad urgente de reformas adi-

cionales. Sin embargo, sera poco razonable sostener

que la regin no ha experimentado un cambio profun-

do, en trminos tanto econmicos como polticos. Hay

desarrollo, pero su curso difiere mucho del previsto por

los expertos internacionales. Cuando los gobiernos

reformistas se topan con importantes obstculos a los

cambios, tienden a concentrarse en proyectos de gran

visibilidad, con la esperanza de que al mejorar la ges-

tin pblica en un pequeo nmero de casos haya efec-

tos secundarios positivos en muchos otros. De hecho,

algunas de las islas de modernidad resultantes se han

convertido en referentes de innovacin a nivel inter-

nacional.

Un primer borrador de este ensayo fue elaborado mientras elautor se desempeaba como investigador en el Instituto Alemn deDesarrollo (IAD) en Bonn, Alemania. Las opiniones expresadas aquson de exclusiva responsabilidad del autor, y pueden no coincidircon las de las instituciones en que ste se ha desempeado. El autordesea agradecer a Tilman Altenburg, del IAD, y a Koldo Echebarra,del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sus valiosos comen-tarios a versiones anteriores de este trabajo.1 En palabras de Kofi Annan, sin estado de derecho, una adminis-tracin predecible, un poder legtimo y una regulacin responsable,ninguna cantidad de fondos, ningn milagro econmico a corto plazopondr al mundo en desarrollo camino a la prosperidad (citado enSantiso, 2001, p. 388).

2 Al inicio del proceso de ajuste estructural en 1980, la participa-cin latinoamericana en las exportaciones internacionales de bienesera del 5,4%, del cual el 0,9% corresponda a Mxico. En 1990, esaparticipacin era de 4,3% (Mxico, 1,2%). En 2001, la regin ge-neraba el 5,5% de las exportaciones mundiales de bienes, y un 2,5%provenan de Mxico. Esto significa que la recuperacin de la re-gin en los mercados mundiales en la dcada de 1990 obedeciexclusivamente al buen desempeo de Mxico en el marco delTratado de Libre Comercio (TLC) de Amrica del Norte (vasewww.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm#worldtrade, del 30de septiembre del 2003). Esta tendencia slo se ha invertido recien-temente, sobre todo gracias al aumento de los precios internaciona-les de los productos bsicos.


3/18



37

No obstante, lograr que las reformas sean susten-

tables a largo plazo y promover la difusin a mayor

escala de los cambios ha resultado extremadamente

difcil. Por lo tanto, cabe preguntarse cmo se puede

garantizar esa sostenibilidad y ampliar el alcance de los

avances. Para responder a esta pregunta, es precisoconsiderar el papel que desempean las instituciones

polticas y administrativas existentes en la definicin

y aplicacin de las estrategias de desarrollo.

En este artculo se propone un marco conceptual

para evaluar la trayectoria de reforma institucional que

pueden seguir las autoridades en situaciones que distan

de ser perfectas. Con tal fin, se pasa revista a dos cono-

cidos enfoques que abordan la compleja relacin entre

las instituciones y el desarrollo: el de la buena gober-

nanza y el de competitividad sistmica. El examen del

funcionamiento efectivo de las instituciones a niveles

meta, macro, meso y micro permite describir las difi-

cultades y oportunidades que ellas representan para el

cambio estructural. Con el anlisis de la gobernanza

sistmica de los regmenes polticos, se intenta contri-buir a un enfoque ms realista de la modernizacin del

Estado y de la cooperacin para el desarrollo. Tanto las

autoridades polticas como los donantes internacionales

deben entender que la exclusin, la marginalizacin y

la pobreza, ms que las falencias de ciertos senderos de

desarrollo, son rasgos sistmicos en muchos pases en

desarrollo. En consecuencia, aqu se aboga por la revi-

sin del Consenso de Washington, a la luz de las con-

clusiones que se presentan a continuacin.

3 Vase Banco Mundial (1992). Recientemente, Thandika Mkanda-wire, director del Instituto de Investigaciones de las Naciones Uni-das para el Desarrollo Social (UNRISD), ha sealado que el conceptode gobernanza, tal como fuera originalmente concebido por especia-listas africanos, tena un sentido ms amplio que el adoptado msadelante por el Banco Mundial. Vase Mkandawire (2004, p. 380).

IILas instituciones y el desarrollo: criterios de

buena gobernanza y de competitividad sistmica

1. Buena gobernanza

El Banco Mundial introdujo la nocin de buena

gobernanza a fines de la dcada de 1980 con el objetode dejar en claro que para alcanzar un crecimiento

liderado por el mercado es preciso contar, principal-

mente a nivel nacional, con una regulacin pblica

transparente y servicios pblicos que funcionen con

eficiencia.3 El concepto sirvi de orientacin para las

reformas del Estado y de la cooperacin para el desa-

rrollo durante el proceso de ajuste estructural. Desde

entonces, se ha transformado en un punto de referen-

cia para la reforma institucional. Aunque otros orga-

nismos internacionales tienen carteras de proyectos y

perspectivas diferentes sobre ciertos aspectos clave de

la relacin entre Estado y sociedad, puede sostenerse

que el concepto de gobernanza del Banco Mundial es

una visin bsica compartida por la mayor parte de las

organizaciones internacionales. Este enfoque abarca la

presencia de instituciones polticas democrticas y le-

gtimas, una administracin pblica eficiente y respon-

sable, la vigencia del estado de derecho, el respeto de

los derechos humanos y una eficaz regulacin pblica

de los mercados.Al promover la gobernanza el Banco Mundial se

ha abocado slo a aspectos cubiertos por su mandato,

dejando al margen, por ejemplo, la reforma de institu-

ciones polticas clave como los parlamentos o los re-

gmenes electorales. Actualmente, sus actividades se

concentran sobre todo en la reforma judicial y admi-

nistrativa, la regulacin y fomento de la competencia,

la descentralizacin, las medidas anticorrupcin y la

reforma fiscal. Sin embargo, el Banco ha dejado cada

vez ms en claro que si las instituciones y los agentes

polticos clave no estn orientados al inters comn nohabr buena gobernanza, como se pone de relieve en

elInforme sobre el DesarrolloMundial 2004 (Banco

Mundial, 2003).

Desde mediados del decenio de 1990, el Progra-

ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

ha adoptado un enfoque algo diferente de la

gobernanza, que hace hincapi en la importancia de los

procesos de participacin poltica y de las organizacio-

nes de la sociedad civil que pueden hacerse escuchar,

y destaca el papel del Estado en la promocin de un

desarrollo humano y no slo econmico (PNUD, 1995;


4/18



38

1997, pp. 10-41). El PNUD ha identificado cuatro dimen-

siones de la gobernanza:

Gobernanza econmica: un orden econmico de

mercado, competitivo y no discriminatorio, que

favorece el crecimiento econmico.

Gobernanza poltica: instituciones polticas parti-cipativas, democrticas, legtimas, pluralistas y

accesibles.

Gobernanza administrativa: una administracin

pblica eficiente, transparente, independiente y

responsable.

Gobernanzasistmica: instituciones sociales que

protegen los valores culturales y religiosos, con-

tribuyen a garantizar la libertad y la seguridad, y

promueven la igualdad de oportunidades para el

ejercicio de las capacidades personales.

Mientras que las primeras tres dimensiones cons-

tituyen la estructura formal y organizativa de la tomade decisiones en el Estado moderno (PNUD, 1997, p. 10),

la cuarta pone de relieve que el Estado se engarza en

un contexto ms amplio de orden social. En este ar-

tculo se toma la nocin de gobernanza sistmica del

PNUD, pero se usa con un significado ms amplio y no

como una categora residual para instituciones no com-

prendidas en otras categoras.

Sin embargo, poner en prctica este enfoque ha

resultado difcil. Los donantes internacionales y las

organizaciones de la sociedad civil en los pases del

tercer mundo han tenido problemas para promover la

buena gobernanza ante las autoridades. En la mayora

de los casos, estas se muestran dispuestas a moderni-

zar instituciones concretas, pero son ms reacias a re-

plantear el funcionamiento, tradicional y elitista, del

proceso poltico en s. Por lo tanto, lo que ha predo-

minado son reformas aisladas, que han tenido escasos

efectos en la gobernanza general de los pases. Esto

llev a algunos autores a anunciar, quizs de manera

algo prematura, la muerte del concepto de buena

gobernanza.4 Los crticos aducen que dicho enfoque:

i) asigna demasiada importancia a la reduccin del

Estado y a la austeridad fiscal y deja de lado lostemas fundamentales de regulacin insuficiente y

debilidad del sector pblico;

ii) se ocupa casi exclusivamente de las fallas de las

instituciones en materia de gobernanza y no tie-

ne en cuenta la funcin real que ellas cumplen

(incluso las malas instituciones);

iii) se concentra en el funcionamiento interno de al-

gunas instituciones pblicas, deja de lado otras,

y desestima el contexto en que estn incrustadas

las instituciones;

iv) por lo tanto, no contempla la propensin y capa-

cidad de los sistemas polticos existentes para

adaptarse a las condiciones cambiantes del entor-

no, sobre la base de una perspectiva fundada enel bien comn;

v) en consecuencia, no explica cabalmente qu agen-

tes de la sociedad pueden influir en la promocin

o el bloqueo de las reformas en materia de

gobernanza y no tiene una concepcin de gestin

estratgica del proceso, y

vi) por ltimo, crea expectativas exageradas, al poner

de relieve las ventajas de las reformas y sugerir un

progreso lineal, omitiendo el costo del ajuste y los

riesgos inherentes al cambio institucional.

Las crticas han estado dirigidas sobre todo al

Banco Mundial, cuya reaccin se ha orientado en par-

te a ampliar los objetivos y adoptar una posicin ms

poltica, y en parte a perfilar mejor los criterios y a

integrar a otras organizaciones como agentes comple-

mentarios.5 Sobre todo mediante el Marco Integral de

Desarrollo y los documentos de estrategia de lucha con-

tra la pobreza, el Banco apunta a poner a las reformas

en un contexto ms amplio de crecimiento econmico

en beneficio de los pobres. Queda por verse si estos

instrumentos darn o no lugar a un cambio de perspec-

tiva respecto a aspectos clave de la gobernanza.6

2. Competitividad sistmica

La competitividad sistmica es un concepto surgido del

Instituto Alemn de Desarrollo en la dcada de 1990,

para contribuir a una mejor comprensin de los desa-

fos que planteaba la globalizacin en materia de

desarrollo econmico, competencia y organizacin em-

presarial.7 Este concepto, que se nutre de hallazgos de

la CEPAL y la Organizacin para la Cooperacin y De-

sarrollo Econmicos (OCDE), sintetiza los debates acerca

de los conglomerados (clusters) y distritos industriales,

la economa de la innovacin, las redes, los enfoquesneoestructuralistas del Estado y la nueva economa

4 Vase Doornbos (2001). En relacin con las crticas que siguenvanse tambin Moore (1993), Weiss (2000) y Mkandawire (2004).

5 Vase Banco Mundial (2000, pp. 55-58 y 2001, p. 96).6 Evaluaciones recientes de los documentos de estrategia de luchacontra la pobreza efectuadas por el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional (FMI) muestran que hasta ahora las previ-siones no se han cumplido. Vase www.imf.org/External/NP/ieo/2004/prspprgf/eng/index.htm y www.worldbank.org/oed/prsp/index.html, del 20 de octubre del 2000).7 Esta seccin se basa sobre todo en Esser y otros (1996), yAltenburg, Hillebrand y Meyer-Stamer (1998). Vase tambinAltenburg y Meyer-Stamer (1999).


5/18



39

institucional, entre otros.8 El tema fundamental, como

lo ilustra el concepto, no es el de definir si lo que se

debe fortalecer es el Estado o el mercado, sino la

manera en la que ambos pueden interactuar para com-

binar sus fortalezas y superar sus debilidades.

En la competitividad sistmica se distinguen cua-tro niveles de interaccin:

i) el nivel meta engloba valores orientados al desa-

rrollo, consenso social acerca de la necesidad y

las condiciones del desarrollo orientado al mer-

cado, y la capacidad del sistema poltico para ela-

borar concepciones y directrices en materia de

desarrollo;

ii) el nivel macro se refiere a un marco macroeco-

nmico y macropoltico estable y a modelos nor-

mativos generales que permitan el correcto fun-

cionamiento de los mercados de factores, mate-

rias primas y capital (polticas fiscales slidas, una

poltica cambiaria favorable al mercado, regme-

nes de inversin abiertos);

iii) el nivel meso abarca instituciones sectoriales o de

servicios especficos para la actividad econmica;

iv) el nivel micro se concentra en la gestin empresa-

rial para fomentar la eficiencia y la innovacin, y

en las redes interempresas que permiten la crea-

cin de externalidades positivas y su difusin.

Al integrar estos cuatro niveles de interaccin, el

enfoque apunta a lograr un nuevo equilibrio de pode-

res entre el Estado y el mercado: el Estado tiene que

adquirir nuevas competencias en ciertos campos, y

debe desregular otros, de manera que el mercado pue-

da funcionar adecuadamente. Este concepto se funda

en la idea de que el desarrollo de amplia base y el

crecimiento sostenible no se asientan en las empresas

individuales, sino en las redes de empresas y su in-

teraccin con otros agentes de la sociedad, en el con-

texto de sistemas de produccin integrados. Para que

estas redes se construyan y se den estas interacciones,

los costos de transaccin son un factor crucial. Tales

costos resultan especialmente altos cuando los merca-

dos son voltiles, las instituciones dbiles y la situa-cin microeconmica inestable. El concepto de

competitividad sistmica presenta varias ideas para

reducir los costos de transaccin en los diferentes ni-

veles de intervencin estatal.9

Desgraciadamente, este enfoque es menos claro

en lo que se refiere a la capacidad del Estado para

concretar los cambios propuestos, esto es, su habilidad

para definir y aplicar polticas que respondan al inte-

rs comn. Al respecto, los autores recomiendan el

fortalecimiento de redes no jerrquicas integradas por

agentes pblicos y privados. Segn Altenburg y Meyer-

Stamer, se da por sentado que las formas de gober-

nanza autocrticas y jerrquicas se estn volviendoobsoletas. Estn surgiendo nuevas formas de gober-

nanza basadas en un nuevo tipo de interaccin entre

el Estado y los agentes de la sociedad, sobre todo re-

des horizontales.10

Esta evaluacin no concuerda bien con la reali-

dad de Amrica Latina hoy. Tampoco considera los re-

quisitos generales de una poltica pblica eficaz: la ca-

pacidad del Estado de tomar decisiones con autoridad

y de ejecutar las polticas es un factor clave, que a

menudo falta, de la gobernanza para el desarrollo. Sin

duda, las redes y la cooperacin entre el sector pbli-

co y el privado estn cobrando cada vez mayor impor-

tancia en la formulacin y ejecucin de las polticas,

dado que permiten incluir a los agentes relevantes en una

etapa temprana de la adopcin de decisiones, lo que

mejora la calidad de las decisiones y facilita la aplica-

cin de las polticas. Pero si estas nuevas formas de

gobernanza no se basan en una clara definicin de los

papeles respectivos de los agentes pblicos y privados,

y cierto grado de autonoma estatal ante los intereses

sociales poderosos, es muy probable que se traduzcan

en un aumento de las presiones sobre el sistema pol-

tico en trminos de legitimidad, eficacia y eficiencia.11

En resumidas cuentas, el concepto de competiti-

vidad sistmica engloba las funciones que los Estados

deberan asumir para promover un desarrollo de am-

plia base. Asimismo, en virtud de sus vnculos con

varios debates y enfoques conexos, arroja valiosas lu-

ces sobre la lgica y las etapas de la reforma institu-

cional en cada nivel del sistema poltico. No obstante,

los autores no examinan las formas jerrquicas de

poltica que operan en los pases en desarrollo ni cmo

se relacionan con las formas de red de interaccin

poltica. Como resultado, el concepto es bastante exi-

gente en lo que respecta a la capacidad del Estado.Aunque un grupo de pases ms avanzados quizs

pudiera cumplir con las exigencias en materia de

competitividad sistmica, a los menos favorecidos cier-

tamente les resultar muy difcil hacerlo.

8 Vanse Fajnzylber (1988) acerca de la competitividad internacio-nal y OCDE (1992) respecto de la competitividad estructural.9 Altenburg y Meyer-Stamer (1999), pp. 7-16.

10 Altenburg y Meyer-Stamer (1999, p. 3). Cabe mencionar queMeyer-Stamer (2001, p. 27) reconoce la necesidad de que las for-mas de organizacin jerrquicas estn enmarcadas en formas degobernanza jerrquicas.11 Al respecto, Evans (1992, p. 139) aboga por una autonomaoperativa, pero no total, del Estado (embedded autonomy).


6/18



40

Respecto de este segundo grupo, que incluye a la

mayora de los pases latinoamericanos, cabe pregun-

tarse si instituciones con una capacidad regulatoria li-

mitada y escasa autonoma ante intereses sociales po-

derosos seran capaces de producir polticas que res-

pondan al inters comn, y cmo podran hacerlo.Hasta ahora este tema no se ha tratado en el debate

internacional acerca del desarrollo, aunque numerosos

actores han reconocido la necesidad de fortalecer la

estructura institucional.12 Por el contrario, suele darse

por sentado de manera implcita que el Estado que debe

recurrir al cambio institucional para mejorar la

gobernanza cuenta desde ya con la capacidad para

realizar estas reformas de manera sostenible.

Un enfoque alternativo consistira en explorar las

condiciones en que Estados con poca autonoma y ca-

pacidad proceden en funcin del inters comn. Talcomo demostr Olson (2000), la orientacin hacia el

inters comn es posible, incluso en una situacin

como la descrita: no es preciso que los dirigentes po-

lticos sean altruistas para que aboguen por polticas

que respondan al inters comn, incluso si se carece

de un sistema sofisticado de equilibrio de pode-

res.13 Sin embargo, sus intereses personales raciona-

les son ms amplios que lo que sugiere Olson, pues

incluyen el inters de legitimar y, por ende, de pre-

servar un orden dado, junto con el de beneficiarse

mediante la redistribucin. Todo gobierno que busca

mantenerse en el poder intenta legitimar su posicin

invocando de alguna manera el inters comn. Nor-

malmente, esto supone un cierto nivel de suministro

de bienes pblicos.

En consecuencia, los regmenes polticos no tie-nen que ser perfectamente representativos para limitar

la redistribucin y suministrar bienes pblicos. Es ms,

incluso en un rgimen representativo los dirigentes po-

lticos tendrn inters en el privilegio propio. Por con-

siguiente, para garantizar la existencia de polticas que

respondan al inters comn no basta con un orden de-

mocrtico, como sugieren algunas contribuciones al

enfoque de buena gobernanza. Aunque la gran mayo-

ra de los pases de Amrica Latina estn regidos por

autoridades democrticamente elegidas, sera una in-

genuidad dar por sentado que sus dirigentes siempreabogarn por polticas que respondan al inters comn.

En cambio, el autoprivilegio (o redistribucin, en las

palabras de Olson) y el suministro de bienes pblicos

(o polticas de inters comn) constituyen dos opcio-

nes divergentes que deben reequilibrarse continuamen-

te en funcin de los recursos disponibles y el marco

institucional. En la seccin que sigue se considera la

manera en que estos intereses divergentes se traducen

en formas de gobernanza en diferentes niveles de

interaccin.

IIIGobernanza sistmica

En los albores del nuevo milenio, la mayor parte de

las economas de Amrica Latina pasaron de un desa-

rrollo dirigido por el Estado a uno impulsado por el

mercado, pero la correspondiente adaptacin de las ins-

tituciones polticas y sociales ha sido lenta, despareja

y conflictiva. El programa de reformas esbozado en el

Consenso de Washington se concentraba en la apertu-

ra macroeconmica e impulsaba la liberalizacin del

comercio exterior, la desregulacin de los mercados y

los regmenes de inversin, y la privatizacin de las

empresas pblicas. Aunque tambin se haca referen-

cia a la modernizacin de la administracin pblica,

el fortalecimiento de la capacidad de regulacin del

Estado, el perfeccionamiento del estado de derecho y

la consolidacin de los regmenes democrticos, estos

aspectos no recibieron la debida atencin hasta bien

entrada la dcada de 1990, cuando se puso claramente

de manifiesto que la reforma estructural afrontaba pro-

blemas inherentes al sistema poltico mismo.14

Hoy Amrica Latina se enfrenta a un doble desa-

fo: los gobiernos deben llevar a buen trmino reformas12 Una de las aproximaciones ms interesantes a este tema figuraen CEPAL (2000). De hecho, los derechos cvicos no pueden ejercer-se eficazmente si el Estado no tiene una mnima orientacin haciael inters comn.13 Vase Olson (2000, pp. 1-109). En palabras de este autor, elinters comn apunta a la distribucin paretiana de los beneficiosen materia de bienestar.

14 Vanse entre otros, Haggard (1995); Edwards (1995); Haggard yKaufman (1995, pp. 151-379).


7/18



41

de segunda generacin y, al mismo tiempo, sentar las

bases de un desarrollo fundado en el conocimiento,

acorde con la apertura econmica y la globa-

lizacin.15 La evolucin del desarrollo en la prxima

dcada o ms en Amrica Latina depender en gran

medida de que las reformas de segunda (o tercera)generacin que se requieren en la actualidad se pon-

gan en prctica plenamente y de manera fluida. Cabe

preguntarse si cuando se produzca la transicin de un

desarrollo basado en los recursos naturales a uno fun-

dado en el conocimiento sta ser ms inclusiva y me-

nos perturbadora y conflictiva que la transicin desde

el desarrollo dirigido por el Estado al impulsado por

el mercado. Esta pregunta se puede responder si se

conocen las trabas bsicas de la actual configuracin

institucional.

En esta seccin afirmamos que los sistemas pol-ticos en Amrica Latina se caracterizan por una com-

binacin de instituciones modernas y tradicionales.

Presentamos un enfoque que ayuda a entender mejor

los recursos que estos particulares sistemas polticos

crean para sus sociedades respectivas. Lo llamamos

enfoque de gobernanza sistmica y lo definimos como

la capacidad de generar y aplicar decisiones en funcin

del inters comn a todos los niveles del sistema po-

ltico. En los apartados siguientes analizamos con ms

detalle los niveles meta, macro, meso y micro de la

gobernanza.

1. El nivel meta

Si el desarrollo es un proceso que supone comporta-

mientos dirigidos a alcanzar determinados objetivos, el

potencial de desarrollo de una sociedad depender

considerablemente de su capacidad para proponerse

metas y perseguirlas. Esto se aplica tanto a las nacio-

nes como a las comunidades locales. La identidad so-

cial y los objetivos son requisitos fundamentales para

movilizar y concentrar recursos pblicos y privados

con miras a superar los obstculos al desarrollo. Estotiene especial importancia en etapas de cambios y ajus-

tes estructurales, en las que las sociedades se ven obli-

gadas a abandonar las trayectorias de desarrollo tradi-

cionales y a crear nuevas estructuras y procedimien-

tos. La planificacin estratgica y el establecimiento

de objetivos pueden describirse en trminos de meta-

proyectos polticos que las sociedades se plantean. En

este contexto resulta til la distincin que hace Stepan

entre proyectos ofensivos y defensivos.16

Los proyectos ofensivos tienen carcter

fundacional y apuntan a superar las trabas que

resultan de la dependencia de las trayectorias. Por

ejemplo, la integracin a la Unin Europea fue unproyecto ofensivo que tuvo amplia aceptacin

entre los pases de la Europa oriental que eran

candidatos a ingresar a ella, permitiendo cambios

radicales en la regulacin de los asuntos econ-

micos y sociales.

Los proyectos defensivos se formulan en reaccin

a percepciones de amenaza a la sociedad. Su fi-

nalidad es preservar (o restituir) un orden dado.

En Amrica Latina, regmenes autoritarios que

llegaron al poder en las dcadas de 1970 y 1980

formularon proyectos defensivos ante la subver-

sin comunista, con consecuencias en su mayo-ra bastante adversas para el desarrollo econmi-

co y social.

La funcin bsica de los metaproyectos polticos

es legitimar las polticas pblicas. Si logran apoyo

pblico, ellos otorgan a los Estados respectivos auto-

noma frente a los actores sociales, y les dan ms capa-

cidad de generar ingresos (impuestos, tarifas). En cam-

bio, un gobierno incapaz de formular y vender un

proyecto de esta ndole tendr dificultades para obtener

el apoyo poltico y material necesario para realizar

reformas estructurales. Actualmente, Alemania parece

ilustrar este tipo de problemas.No hay que olvidar, sin embargo, que los meta-

proyectos polticos no son una fuente de legitimidad

estable y a largo plazo. Normalmente funcionan en

plazos cortos o medianos, ya que, tarde o temprano,

los destinatarios del proyecto exigirn resultados tan-

gibles. Si un proyecto tiene xito, las intervenciones

estatales pueden adoptar formas ms institucionales y

terminar por formar un nuevo rgimen con una base

de legitimidad adecuada. Si el proyecto fracasa, el

rgimen sufrir sin duda problemas de legitimidad.

En Amrica Latina, en las dcadas de 1950 a 1970

el populismo fue el principal proyecto ofensivo que

lleg con el desarrollo dirigido por el Estado.17 De

15 Vanse Nam (1994); Pastor y Wise (1999); Kuczynski yWilliamson (2003).

16 Vase Stepan (1985, pp. 320-340).17 En este trabajo se entiende por populismo un conjunto de polti-cas encaminadas a la integracin de sectores de la poblacin hastaentonces marginados, que se basa en: i ) una reaccin contra lasclases dominantes, ii) una reaccin contra el statu quo y iii) la pre-sencia de un dirigente carismtico y personalista (vase un examendetallado del populismo en Laclau, 1986, pp. 165-233). Por supuesto,no se est sugiriendo que tres dcadas de desarrollo econmico ypoltico en Amrica Latina puedan resumirse en la nocin depopulismo.


8/18



42

acuerdo con este proyecto, tomar el control del pas,

desplazando los intereses creados de terratenientes y

capitales financieros era la clave para una distribucin

de los recursos ms moderna y equitativa, en favor,

sobre todo, de los trabajadores urbanos y la emergen-

te clase media. El motivo subyacente de este proyectofue la obtencin de rentas mediante el control de un

Estado activo e intervencionista. El populismo se adap-

taba a los modelos de integracin econmica y de

adopcin de decisiones preexistentes en Amrica La-

tina. La distribucin de beneficios por los titulares de

los puestos polticos y administrativos reforz el esti-

lo personalista caracterstico de la poltica en la regin.

Sin embargo, como poltica de bienestar result bas-

tante ineficiente. Incluso antes del rpido aumento de

la pobreza en la dcada perdida de 1980, Amrica

Latina era la regin con la peor distribucin de la ri-queza y los ingresos. Desde entonces la situacin se

ha deteriorado en vez de mejorar.

Hoy en da, la promesa incumplida de bienestar

general merced a la intervencin pblica y la distribu-

cin fue remplazada por la promesa, tambin incum-

plida, de bienestar gracias a la intervencin del mer-

cado. A partir de la crisis de la deuda en la dcada de

1980, la percepcin del desarrollo y de los vnculos

entre el Estado y la sociedad cambi radicalmente en

Amrica Latina. En pases que salan de regmenes au-

toritarios, el cambio a la democracia constituy un im-

portante proyecto fundacional. En contraste con lo quesucedi en varios pases de Asia oriental y Europa cen-

tral, no obstante, el modelo de desarrollo impulsado por

el mercado no constituy un proyecto ofensivo en

Amrica Latina. Resulta revelador que incluso los diri-

gentes neoliberales ms notorios de la regin (Carlos

Menem en Argentina y Alberto Fujimori en Per) fue-

ron elegidos sobre la base de un discurso marcadamente

antineoliberal.18 Hay dos razones bsicas por las cua-

les los dirigentes polticos latinoamericanos han defen-

dido en la prctica la apertura de los mercados sin pre-

sentarla como un metaproyecto ofensivo: En pases como Argentina, Chile y Brasil, las

reformas de mercado se iniciaron bajo regmenes

autoritarios y tuvieron un costo poltico y social

extremadamente alto. Por lo tanto, la liberaliza-

cin de los mercados se vincul al autoritarismo,

lo que la desacredit en trminos polticos.

Los resultados del ajuste estructural en materia de

crecimiento, distribucin del ingreso y desarrollo

social han sido insatisfactorios.19 Para gran parte

del pblico latinoamericano, el desarrollo impul-

sado por el mercado no es un proyecto que res-

ponda al inters comn, sino una camisa de fuer-za impuesta por poderes externos.

Al mismo tiempo, tras un impulso legitimador

inicial debido al cambio de rgimen, muchas de las

democracias latinoamericanas han tenido serias dificul-

tades para mejorar su gobernanza. La corrupcin, los

privilegios, la falta de garantas legales y de acceso a

la toma de decisiones polticas, as como la mala ges-

tin, han sido caractersticas constantes y han causado

una amplia desilusin con el modelo democrtico y de

mercado. As, en pases como Venezuela, Ecuador,

Per y Bolivia han encontrado eco planteamientosneopopulistas, encabezados por dirigentes que prome-

ten corregir la falta de equidad y gobernanza desde

afuera de la clase poltica y reclaman una renovacin

del papel del Estado en el proceso de desarrollo.

En algunos pases, como resultado de las ltimas

elecciones llegaron al poder dirigentes que denuncian

la falta de equidad y gobernanza, sin negar la necesi-

dad de integracin y apertura econmica. En trminos

conceptuales, el nuevo discurso poltico parece hacer

hincapi en los derechos sociales, econmicos y cul-

turales. Las constituciones polticas modernas, como

las de Colombia y Brasil, podran perfectamente ser-vir de base normativa para un enfoque del desarrollo

basado en los derechos. No obstante, en trminos prc-

ticos, el estilo poltico elitista y personalista que pre-

domina en Amrica Latina no ha sido cuestionado an.

Incluso en situaciones de competencia poltica entre los

partidos, como por ejemplo en Brasil, la atencin se

centra en las personas y los ciclos electorales ms que

en metaproyectos polticos. La mayor parte de los bra-

sileos espera que Lula, y no el gobierno del Partido

de los Trabajadores, logre mejorar la situacin.

En resumidas cuentas, resta ver si en AmricaLatina est surgiendo un nuevo metaproyecto. Dada

la actual falta de dinmica econmica, la creciente po-

larizacin de la riqueza y los ingresos, la insuficien-

cia estructural de la oferta de bienes y servicios p-

blicos y, sobre todo, la considerable falta de legitimi-

dad y de confianza en las instituciones, unir a socie-

dades heterogneas en pos de un proyecto de desarro-

llo con economa de mercado y democracia supone18 De hecho, el nico poltico de esta tendencia que result elegidocon una plataforma abiertamente neoliberal fue Collor de Mello enBrasil, que se benefici de un panorama poltico extremadamentepolarizado. 19 Vanse los datos de la CEPAL al respecto en Ocampo (2003).


9/18



43

un importante desafo. Sin embargo, sin una concep-

cin realista del desarrollo, los dirigentes polticos la-

tinoamericanos se vern en dificultades a la hora de

reunir los recursos necesarios para un cambio funda-

mental de reglas. Lo que se necesita entonces es un

abordaje gradual, progresivo, negociado y ampliamentedifundido de las reformas estructurales, y no cambios

radicales decididos por pequeas elites.

2. El nivel macro

Las instituciones macropolticas determinan el contexto

general de la produccin de bienes y servicios pbli-

cos. Estas instituciones dan estabilidad a las previsio-

nes y contribuyen al desarrollo econmico, dado que

disminuyen los costos de transaccin. En este nivel se

establecen las normas bsicas para el funcionamientode los mercados y la adopcin de decisiones polticas.

Sin embargo, numerosos regmenes latinoamericanos

parecen incapaces de establecer un marco macropol-

tico eficaz. El desarrollo dirigido por el Estado trajo

consigo un conjunto especfico de instituciones que no

se han desmantelado en su totalidad en el proceso de

apertura de los mercados. En consecuencia, los gobier-

nos enfrentan dificultades para formular y aplicar po-

lticas que respondan al inters comn. El fortaleci-

miento de la representatividad y la competencia pol-

ticas por las vas democrticas formales parece ser un

factor clave para la promocin eficaz de polticas querespondan al bien comn, as como para profundizar

las reformas institucionales.

Cmo es posible que la democratizacin no se

haya traducido en estabilidad y eficacia a nivel macro-

poltico? Una explicacin es el hecho de que los sis-

temas polticos se caracterizan por regmenes hbri-

dos.20 Este trmino indica la coexistencia de institu-

ciones democrticas, dotadas de sistemas de equilibrio

de poderes bien definidos, con instituciones (a menu-

do informales) como el clientelismo y la corrupcin,

que determinan en gran medida la distribucin socialde los recursos. Estas instituciones informales han flo-

recido en pocas de desarrollo dirigido por el Estado,

aunque en su mayora han existido por mucho tiem-

po, desde la poca del feudalismo colonial. La obten-

cin de rentas, en consecuencia, es un elemento de con-

tinuidad en la configuracin institucional de los siste-

mas polticos latinoamericanos, que a menudo experi-

menta cambios rpidos.

La crisis de la deuda y la apertura de los merca-

dos han reducido las oportunidades de captacin de

rentas en la mayor parte de los pases de la regin,

aunque es posible que se hayan producido transferen-cias considerables durante el perodo de transforma-

cin, por ejemplo en el contexto de las privatizaciones.

Al mismo tiempo, las estructuras y los agentes del

modelo antiguo se han mostrado renuentes a adaptar-

se a las nuevas condiciones distributivas del desarro-

llo impulsado por el mercado. An hoy se tiende a ver

en los puestos de eleccin por sufragio un vehculo

para alcanzar objetivos personales. Es frecuente que los

parlamentos estn controlados por fuerzas favorables

al statu quo, que tratan de bloquear o debilitar las refor-

mas. En varios pases (Argentina, Brasil y Colombia,entre otros), las regiones menos adelantadas, que sue-

len ser bastiones del clientelismo, estn sobrerrepre-

sentadas en el Congreso.

El presidencialismo, sistema de gobierno predo-

minante en Amrica Latina, ha contribuido a consoli-

dar los regmenes hbridos:21 la pugna por la legitimi-

dad entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobier-

no se ha traducido en la ausencia generalizada de ma-

yoras parlamentarias estables. El juego poltico habi-

tual para aprobar las leyes en el parlamento ha sido la

negociacin caso por caso, a cambio de beneficios

materiales. En varias ocasiones, estos beneficios se handistribuido al margen de los procedimientos presupues-

tarios formales. Tambin es un hecho conocido que los

parlamentos latinoamericanos no cuentan con la infra-

estructura y los medios necesarios para cumplir sus

funciones de legislacin y supervisin. Los bloqueos

parlamentarios han provocado iniciativas recurrentes

para obviar la actividad de la cmara, ya sea mediante

el autoritarismo puro o mediante el otorgamiento de

poderes excepcionales al presidente.

La competencia poltica orientada al acceso a las

rentas y no a la provisin de bienes pblicos ha forja-do partidos polticos con vnculos ideolgicos endebles,

a menudo estructurados en torno a lderes carismticos.

Asimismo, en muchos pases los regmenes electora-

les se han diseado a la medida del personalismo po-

ltico. Por ejemplo, el rgimen electoral de Colombia

constituye un poderoso incentivo para que los partidos

20 El concepto de regmenes hbridos fue introducido por Karl (1995).Otros autores hablan de democracias delegativas, excluyentes odefectuosas. Vase un examen de los subtipos de democracias enODonnell (1996) y Merkel (1999).

21 El presidencialismo otorga al poder ejecutivo una legitimidadque le es propia, con independencia de las mayoras parlamenta-rias. Al respecto vanse Mainwaring y Shugart (1998); Nohlen yFernndez (1998); Krumwiede y Nolte (2000).


10/18



44

polticos multipliquen el nmero de listas electorales

(la llamada operacin avispa) con el fin de obtener

escaos adicionales en el Congreso. Por lo tanto, los

dirigentes polticos locales o regionales (los caciques)

casi nunca negocian posturas polticas comunes, sino

que cada uno disea sus propias listas. No resulta sor-prendente que varias iniciativas de reforma de este r-

gimen, durante los perodos presidenciales consecuti-

vos de Samper, Pastrana y Uribe, hayan fracasado a

causa de la falta de apoyo poltico en el Congreso.

Al mismo tiempo, y al amparo de la dbil regu-

lacin estatal, han surgido nuevos agentes que buscan

acceder a las rentas. Dado que la mayora de las eco-

nomas latinoamericanas depende de las entradas de

capital, las empresas transnacionales o los grupos eco-

nmicos locales tienen una posicin privilegiada para

negociar las condiciones de su participacin en lasprivatizaciones y en los grandes proyectos de inver-

sin. Estas empresas han logrado, mediante el uso de

sus influencias, reducir el riesgo empresarial e incremen-

tar considerablemente sus beneficios. En trminos ge-

nerales, los gobiernos de Amrica Latina tienen an un

largo camino que recorrer para garantizar un entorno

econmico verdaderamente transparente y justo.

Las instituciones informales no son privativas de

Amrica Latina. Estn presentes en todos los sistemas

polticos, incluidos los de los pases industrializados.

Las instituciones informales funcionan como lubricante

de los sistemas polticos y de la administracin pbli-ca: mejoran la base de informacin para el diseo y la

ejecucin de polticas, y proveen los atajos necesarios

para acelerar los procesos polticos. Tambin facilitan

la adaptacin a los cambios en el entorno y ayudan a

evitar rupturas excesivas de los regmenes polticos y

sociales.

En condiciones de buena gobernanza, hay una

clara jerarqua entre las instituciones formales y las

informales: estas ltimas complementan a las prime-

ras. En caso de conflicto manifiesto, las instituciones

formales prevalecen, o bien, se produce la formaliza-cin de las instituciones informales.

Sin embargo, en los regmenes hbridos las insti-

tuciones informales no complementan a las formales,

sino que a veces las contradicen: en lugar de contri-

buir al cambio institucional fluido, postergan las refor-

mas, imponen costos adicionales de ajuste a la socie-

dad en general y frenan la innovacin, tanto en el sec-

tor pblico como en el privado. Este fenmeno tiene

dos causas principales.

En primer lugar, los regmenes hbridos funcio-

nan en un esquema con dos niveles de representacin

y distribucin, lo cual limita su capacidad para formu-

lar y ejecutar polticas que respondan al inters comn.

Por una parte, los lderes polticos representan y res-

ponden a los ciudadanos que les han dado su voto; en

su calidad de integrantes de la autoridad poltica o

administrativa, deben cumplir un programa de provi-

sin de bienes pblicos. Por otra parte, los lderes

polticos representan y responden a los clientes que los

apoyan con los recursos que necesitan (capital para

financiar campaas polticas, votos, acceso a elites o

grupos especficos). En este nivel, quienes ocupan car-

gos pblicos tienen un programa de captacin y dis-

tribucin de rentas. Si no lo cumplen, pierden el apo-

yo poltico y podran llegar a terminar en la crcel o

en el exilio. Obviamente, el inters comn no es un

concepto relevante en este contexto, aunque se produz-

ca un cierto grado de redistribucin hacia los sectoresms pobres de la sociedad.

En segundo lugar, los patrones bsicos de legiti-

macin de los regmenes hbridos operan en sentido

contrario a los cambios orientados al mercado. Dado

que el apoyo poltico depende de relaciones de

clientelismo, la distribucin de puestos de trabajo en

las instituciones pblicas es crucial, y los lderes pol-

ticos tienen escaso inters en incrementar la eficiencia

administrativa mediante la reduccin del empleo. Asi-

mismo, las inversiones tendern a coincidir en el tiem-

po con los ciclos polticos y, en lugar de dedicarse ala provisin de bienes pblicos para la poblacin en

general, estarn dirigidas a grupos especficos. Una

ltima caracterstica de los regmenes hbridos es la

presencia de formas elitistas y poco transparentes en

los procesos decisorios. Todo lo anterior genera resis-

tencia a abrir el proceso poltico a la participacin ciu-

dadana y al debate pblico.

En el contexto de la reforma orientada al merca-

do, los regmenes hbridos han tenido xito con refor-

mas que eran inevitables, carecan de alternativa y

podan ejecutarse en forma repentina, como la libera-

lizacin de los mercados de capital o de los regmenes

monetarios. Poner en marcha reformas graduales y ms

complejas ha resultado mucho ms difcil. Aparente-

mente, el sector elitista, autoritario y favorecedor del

statu quo dentro de los regmenes hbridos podra acep-

tar cambios si se dan ciertos requisitos: i) si hay un

sendero hegemnico de reforma y no existe una op-

cin de salida blanda (por ejemplo, el acceso a fon-

dos adicionales); ii) si los cambios son repentinos y no

progresivos, lo que significa que seran difciles de

revertir (por ejemplo, la apertura de mercados o las


11/18



45

privatizaciones), y iii) si los grupos que apoyan el statu

quo pueden ser compensados o reprimidos.

Estos requisitos se aplican a las reformas de pri-

mera generacin en mucho mayor medida que al pro-

grama actual de modernizacin y desarrollo de la ca-

pacidad institucional:i) El sendero de reforma del Consenso de Washing-

ton, que comprende la liberalizacin, la desre-

gulacin, la privatizacin y el ajuste fiscal, fue en

su momento la nica alternativa. No se dispona

de otras estrategias de ajuste que tuvieran unos

fundamentos tericos y un campo de aplicacin

equiparables. En cambio, hoy existen diversas

opciones en materia de ajuste institucional, des-

centralizacin y grado de regulacin e interven-

cin sectoriales.

ii) Asimismo, por medio de polticas de choque fueposible aplicar importantes medidas que cambia-

ron las reglas del juego de un da para otro, sin

dar a los intereses establecidos tiempo para reac-

cionar. En contrapartida, con estrategias de cho-

que no es posible crear capacidades regulatorias,

mejorar la calidad de los bienes y servicios pbli-

cos o hacer ms eficiente la administracin p-

blica.

iii) Por ltimo, en algunos pases de Amrica Latina

se utilizaron capitales entrantes adicionales, pro-

cedentes de la liberalizacin del mercado de ca-

pitales y de la privatizacin de empresas pblicas,para aminorar el costo del ajuste en los grupos

alineados con el modelo tradicional de crecimien-

to dirigido por el Estado. Sin embargo, si las fuen-

tes de capital alternativas se extinguen, la presin

sobre las reformas estructurales aumentara y dis-

minuira la capacidad de adoptar medidas com-

pensatorias.

En general, la situacin actual en la mayora de

los pases latinoamericanos se caracteriza por una pre-

sin creciente pro reformas estructurales y una capa-

cidad cada vez menor de evitarlas. Al mismo tiempo,la democratizacin y la descentralizacin han contri-

buido a la gradual apertura de los regmenes polticos,

lo que ha favorecido la aparicin de nuevas fuerzas

polticas y la desintegracin o reestructuracin de al-

gunas organizaciones tradicionales. Esta mezcla de

presin fiscal y apertura poltica exige cambios en los

mtodos de legitimacin de los regmenes polticos.

Las autoridades polticas de toda la regin comienzan

a darse cuenta de que, en un entorno de crecimiento

impulsado por el mercado, la competencia poltica debe

ser diferente a la que se planteaba en la etapa de cre-

cimiento dirigido por el Estado. Comparada con el

acceso a rentas, la provisin de bienes pblicos por una

administracin eficiente est adquiriendo cada vez ms

importancia como fuente de legitimidad.

3. El nivel meso

Las polticas que responden al inters comn, como la

provisin de bienes pblicos y el fomento del desarro-

llo, no dependen slo de las instituciones macropol-

ticas. En la mayora de los casos se requiere tambin

el aporte de instituciones de nivel meso para orientar

adecuadamente las polticas. El pensamiento contem-

porneo asigna al Estado un rol ms activo, e interacti-

vo, en el proceso de desarrollo que el contemplado por

los promotores del Consenso de Washington. En la

actualidad, es opinin generalizada que en AmricaLatina las reformas de primera generacin, orientadas

al desarrollo impulsado por el mercado, se concentra-

ron excesivamente en el ajuste macroeconmico, lo que

llev a quienes formulaban las polticas a subestimar

la importancia de las reformas de nivel meso.

Es preocupacin creciente de los gobiernos lati-

noamericanos suplir las insuficiencias institucionales

que heredaron.22 Se observa que hay creacin de ins-

tituciones en numerosos mbitos polticos, cada uno de

los cuales presenta desafos y dinmicas especficos.

En este trabajo nos limitaremos a plantear dos asuntos

transversales que parecen revestir especial importan-cia: por una parte, el avance generalizado en la des-

centralizacin pone de relieve la necesidad de coordi-

nacin de polticas entre los diversos niveles de gobier-

no (coordinacin vertical). Por otra, el fomento del

desarrollo basado en el conocimiento exige la articu-

lacin de polticas sectoriales y la cooperacin de ac-

tores pblicos y privados (coordinacin horizontal).

El desarrollo dirigido por el Estado trajo consigo

un conjunto especfico de instituciones de nivel meso.

Aunque hay una variedad considerable de configura-

ciones institucionales en la regin, todas parecen te-ner algunas caractersticas comunes:

El desarrollo dirigido por el Estado ha potencia-

do la lgica centralista de la poltica pblica que

ya prevaleca en muchos pases de la regin, pues

se presupona que slo el Estado nacional era

capaz de orquestar las iniciativas requeridas en

22 Por ejemplo, vase en Nam y Tulchin (1999) los estudios decasos correspondientes a Argentina, Chile, Venezuela, Mxico yColombia y, sobre todo, la sntesis que hace Nam en las pginas15 a 32.


12/18



46

materia de infraestructura, polticas sociales, edu-

cacin y fomento industrial.

El desarrollo se consideraba una accin planifi-

cada. Los pases de la regin crearon grandes

organismos de planificacin. Sin embargo, el pro-

ceso de ejecucin careci a menudo de supervi-sin y evaluacin, tuvo vnculos dbiles con la

poltica presupuestaria y se rigi por procedimien-

tos de planificacin excesivamente rgidos, que no

se adaptaron lo suficiente a los intereses y las

capacidades de los actores sociales.

Se juzgaba que la participacin directa del sector

pblico en la produccin era un medio de evitar

las fallas del mercado. Determinados sectores

como los de energa, minera, siderurgia, finan-

zas, maquinaria y astilleros se consideraban

cruciales. En algunos pases, Argentina entre

otros, las crisis polticas y la intervencin de las

fuerzas armadas llevaron al establecimiento de

grandes conglomerados militares-industriales.

El fomento del desarrollo econmico se realiza-

ba en dos niveles: un conjunto de instrumentos

estaba orientado a las empresas grandes y moder-

nas, con frecuencia administradas por el ministe-

rio de economa y sus rganos tcnicos, o bien,

por los bancos nacionales de desarrollo. Otro con-

junto de instrumentos apuntaba a las pequeas

empresas, y eran fundamentalmente de inspiracin

social y no productiva. En general, el fomento deldesarrollo estaba fuertemente sesgado en contra

de las pequeas y medianas empresas (pymes).

Con respecto a la investigacin y el desarrollo, la

sustitucin de importaciones fomentaba el

financiamiento pblico de sectores estratgicos de

la industria. En consecuencia, haba algn grado

de desarrollo de las capacidades tecnolgicas,

aunque la diferencia de productividad con las

economas avanzadas segua ensanchndose, de-

bido a la captacin de rentas provocada por el

proteccionismo.

La formulacin y la aplicacin de polticas ado-leca de una segmentacin sectorial, aunque en el

discurso institucional se hablara de planificacin

integrada. La lgica poltica de los regmenes

hbridos conllevaba poderosos incentivos para

evitar la cooperacin, con el fin de mantener (o

ampliar, siempre que fuera posible) la respectiva

esfera de influencia. En consecuencia, aun en los

casos en que las instituciones pblicas compartan

una misma orientacin macropoltica, la adecua-

cin e integracin de las polticas sectoriales fue-

ron escasas.

Este patrn especfico de regulacin centralizada

a nivel meso dej de ser til para el desarrollo econ-

mico tras la apertura de los mercados, pero continu

cumpliendo funciones de reproduccin poltica. Al

mismo tiempo, los gobiernos nacionales (y de manera

creciente tambin los subnacionales) tuvieron que cum-plir nuevas funciones como reguladores, promotores y

coordinadores del desarrollo impulsado por el merca-

do. En la actualidad, dos principales puntos de referen-

cia para el desarrollo institucional a nivel meso son la

descentralizacin de las competencias y recursos y la

promocin del desarrollo basado en el conocimiento.

a) Descentralizacin

Con muy pocas excepciones, los pases latino-

americanos han progresado considerablemente en la

descentralizacin de competencias y recursos. De he-cho, la descentralizacin ha sido una poltica clave para

conciliar las exigencias de la liberalizacin de merca-

dos con aquellas de la modernizacin del Estado en

regmenes hbridos. Sin embargo, an es notable la

falta de coordinacin de polticas entre los distintos

niveles de gobierno.

La liberalizacin de los mercados ha tenido re-

percusiones de importancia en la competitividad de las

empresas y de los espacios de produccin. Tanto las

empresas como los espacios econmicos estn hoy

mucho ms expuestos a la competencia que antes. En

la medida en que el Estado ha dejado de intervenir,producir, subsidiar y regular, se ha abierto el espacio

para la actividad pblica a nivel subnacional. En con-

secuencia, las instituciones internacionales hacen hin-

capi en la creacin descentralizada de instituciones,

por ejemplo, para la prestacin de servicios y el fomen-

to del desarrollo econmico.23

La modernizacin del Estado ha otorgado nuevas

funciones a los gobiernos locales e intermedios. Du-

rante las dos ltimas dcadas, los gobiernos han ido

incrementando la transferencia de competencias y re-

cursos a las municipalidades y a los niveles interme-dios (departamentos, provincias, estados), sobre todo

en los sectores de la educacin, la salud, la infraestruc-

tura local y los servicios pblicos. Los niveles inferio-

res de gobierno han ganado importancia como socios

del sector privado.

23 En elInforme sobre el Desarrollo Mundial1997y en el del 2002(Banco Mundial, 1997 y 2001) se trata largamente la descentraliza-cin. Tambin el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2001) yla CEPAL (vase Aghn, Alburquerque y Corts, 2001) ponen derelieve el tema de la descentralizacin.


13/18



47

No obstante, en ocasiones las autoridades muni-

cipales y regionales han vacilado en aceptar las tareas

de fomento del desarrollo. Esto se debe a que an hay

incentivos considerables que se oponen a polticas ms

activas a niveles local y regional. Para empezar, los

niveles inferiores de gobierno suelen depender en granmedida de las transferencias fiscales provenientes del

Estado, a pesar de las iniciativas de descentralizacin

fiscal.24 Adems, los organismos del gobierno central

tienden a mantener el control sectorial del fomento

empresarial y de la provisin de infraestructuras, lo

cual dificulta la integracin territorial de las polticas.

Al no contar con las competencias y capacidades ne-

cesarias para ejecutar las funciones que se les atribu-

yen, a los gobiernos locales y regionales se les hace

difcil intervenir activamente en la coordinacin verti-

cal de las polticas.Obviamente, la descentralizacin no siempre es-

timula la orientacin hacia el inters comn. Algunas

instituciones tradicionales, caractersticas del desarro-

llo dirigido por el Estado, como el clientelismo y la

corrupcin, pueden reproducirse en los niveles local e

intermedio. Sin embargo, ciertos aspectos de la descen-

tralizacin, en especial la intensidad creciente de la

competencia poltica y la mayor proximidad de las

autoridades polticas y de la administracin pblica a

su clientela, favorecen la modernizacin institucional.

Asimismo, la perspectiva espacial del desarrollo faci-

lita la provisin de informacin til para las empresas,la coordinacin de polticas sectoriales, el fomento de

la cooperacin empresarial y la profundizacin local

de las cadenas de valor.25

b) Desarrollo basado en el conocimiento

La apertura de los mercados, combinada en mu-

chos casos con graves crisis fiscales, ha afectado pro-

fundamente a los sistemas de innovacin. Por una

parte, la apertura de tales sistemas a la competencia

mundial ha puesto de relieve una profunda falta de

competitividad y productividad. Por otra, la inversinpblica en estos sectores ha sufrido grandes recortes,

que han dificultado an ms a las instituciones respec-

tivas la tarea de enfrentar la nueva competencia. Esta

ltima tendencia se invirti en la dcada de 1990, cuan-

do los gobiernos aumentaron su gasto presupuestario

en educacin.26 Aunque este hecho no dice mucho so-

bre la calidad de la educacin frente a las exigencias

del desarrollo basado en el conocimiento, s indicaque los gobiernos reconocen la importancia de invertir

en este sector. Al mismo tiempo, salvo en Brasil y

Mxico, no se observa una tendencia alcista del gasto

para investigacin y desarrollo en la dcada de 1990.27

Sin embargo, en un mercado mundial competiti-

vo, incluso el desarrollo basado en recursos naturales

necesita, para ser sostenible, de acciones adicionales

encaminadas a crear, proveer e incorporar conocimien-

tos. Entre los numerosos desafos que deben enfrentar

hoy da los gobiernos destacan la ampliacin de la base

de crecimiento mediante el desarrollo rural, la integra-cin de las pymes en los mercados formales y en las

cadenas globales de valor, el fortalecimiento del desa-

rrollo agroindustrial (incluida la promocin de expor-

taciones) y el fomento del uso sostenible de los recur-

sos naturales.28

La innovacin que lleva a nuevos productos y la

extensin de las cadenas de valor locales suele obede-

cer a la interaccin sistmica de varias reas y agentes

del conocimiento (incluidos proveedores y clientes) a

lo largo de la cadena de valor. A la hora de cosechar

los frutos de una innovacin, el tiempo que esta tarda

en llegar al mercado es un factor crucial. Por lo tanto,en los sistemas de innovacin tambin sern elemen-

tos cruciales una proximidad espacial que permita eco-

nomas creadas por la localizacin, una infraestructu-

ra de comunicaciones moderna y, en general, bajos

costos de transaccin. Estas caractersticas favorecen

a los emplazamientos que ya cuentan con ventajas

comparativas en actividades con uso intensivo de co-

nocimientos.

Sin embargo, tambin es posible mejorar gra-

dualmente las caractersticas de los territorios menos

24 Una centralizacin fiscal excesiva, caracterstica del modelo dedesarrollo dirigido por el Estado, conduce al problema de riesgomoral: cuando los gobiernos locales enfrentan restricciones presu-puestarias, renegociar su participacin en las transferencias delgobierno central puede resultar ms beneficioso que elevar su pro-pia recaudacin o adoptar medidas de austeridad.25 Campbell y Fuhr (2004, pp. 11-52) examinan la descentraliza-cin en un contexto de innovacin, reforma del Estado y desarrolloimpulsado por el mercado.

26 El promedio regional del gasto en educacin se elev del 2,9%del PIB en 1990-1991 al 4,2% en 2000-2001. Vase CEPAL (2003,p. 27).27 Las enormes diferencias de gasto en investigacin y desarrolloentre Amrica Latina y los pases industrializados son evidentescuando se comparan los datos per cpita. En 2000, Mxico gast23,46 dlares per cpita en este rubro, Chile 26,88 y Brasil 37,71.Por su parte, Espaa gast 188,42 dlares, Canad 514,76 yEstados Unidos 937,96. Vase www.ricyt.org/Indicadores/indicadores.htm, 17 de octubre del 2003.28 Este prrafo se basa en Altenburg (2003). Vase tambin VonHaldenwang (2000, pp. 9-15).


14/18



48

avanzados. En varios mbitos del nivel meso, los go-

biernos latinoamericanos ya han iniciado reformas,

pero queda trabajo por hacer. Por ejemplo, hay que

fortalecer los vnculos de las universidades y los cen-

tros de investigacin con el sector privado, para en-

caminar la produccin de conocimientos a satisfacer

las necesidades de las empresas y estimular la trans-

ferencia de tecnologa. El sector pblico debe mejo-

rar su capacidad de supervisar y controlar la calidad

de la educacin y de las actividades de investigacin

y desarrollo, para elevar la oferta de conocimientos.

Adems, Amrica Latina se est quedando atrs en

lo que se refiere al financiamiento de la investigacin

precompetitiva y a incentivos fiscales para investiga-

cin y desarrollo a nivel de las empresas. En muchos

pases de la regin es necesario mejorar la proteccin

de los derechos de propiedad, requisito bsico paragenerar rentas a partir de la innovacin. Por ltimo,

ya que la incorporacin de conocimientos no es una

iniciativa aislada de cada empresa, se debe dar ms

importancia al fomento de vnculos interempresas

(por ejemplo, redes de proveedores y asociaciones de

productores).

4. El nivel micro

En el contexto de la gobernanza sistmica, el nivel

micro se refiere a la estructura organizacional y a lagestin de la administracin pblica y las institucio-

nes polticas. Si se pidiera a los ciudadanos o a los

empresarios de la regin que describieran el sector p-

blico con el que tienen que tratar, es casi seguro que

mencionaran reiteradamente las caractersticas si-

guientes:

para la administracin pblica, los ciudadanos y

las empresas no son clientes, sino ms bien soli-

citantes;

los procesos son complicados y lentos;

la provisin de bienes pblicos fundamentales,

como la seguridad y la proteccin jurdica, es

insuficiente;

el exceso de jerarquizacin y centralizacin pro-

voca prdidas de eficiencia y de eficacia;

las administraciones locales o los organismos

gubernamentales no tienen la autoridad o la com-

petencia suficientes para ocuparse de los asuntos

ms importantes;

los gobiernos carecen de un conjunto comn de

normas y procedimientos, por lo que la coopera-

cin interinstitucional resulta difcil y lenta;

los presupuestos no son transparentes, por lo que

los ciudadanos no saben en qu se gastan sus

impuestos y contribuciones;

la carrera funcionaria depende del apoyo poltico

y no de la aptitud personal;

para que las cosas salgan adelante, es necesariorecurrir a sobornos y favores al margen de la le-

galidad.

Una vez ms, esta imagen no es privativa de

Amrica Latina, ni refleja los cambios que se estn

produciendo en la regin. De hecho, algunas adminis-

traciones latinoamericanas se consideran pioneras de

las reformas administrativas en el contexto mundial.

Brasil y Chile, por ejemplo, cuentan con varias expe-

riencias ejemplares en mbitos como los presupuestos

participativos, la orientacin al cliente o el uso de tec-

nologas de la informacin y la comunicacin en elgobierno. Sin embargo, en la mayora de los casos, la

administracin pblica sigue constituyendo un factor

negativo en relacin con la competitividad y la gober-

nanza. Por qu sucede esto?

Las instituciones pblicas necesitan una estructura

organizacional interna para funcionar correctamente.

La estructura organizacional que eman del desarro-

llo dirigido por el Estado fue bastante distinta de la que

propugnan los enfoques de buena gobernanza y

competitividad sistmica. La captacin de rentas, en

tanto comportamiento econmico fundamental, y el

clientelismo, en tanto patrn poltico bsico, ocasiona-ron bloqueos considerables de las reformas adminis-

trativas: puesto que el control de las instituciones del

Estado supona el acceso a rentas, y que la lealtad

poltica (e incluso la legitimidad) surga de beneficios

materiales distribuidos por las redes clientelistas, la

seleccin de funcionarios pblicos se convirti en un

elemento crucial tanto de la poltica del bienestar como

de la estabilizacin del rgimen.

Como resultado, una caracterstica habitual de las

administraciones pblicas de Amrica Latina es el

exceso de funcionarios pblicos, junto con una esca-sez crtica de recursos humanos calificados (puesto que

tarde o temprano los empleados ms competentes

emigran al sector privado) y una infraestructura abso-

lutamente insuficiente. Esto es an ms patente en los

niveles regional y local, en los que las oportunidades

de promocin son todava ms escasas y el

equipamiento mucho ms obsoleto. Adems, la memo-

ria institucional es dbil a causa de la elevada tasa de

reemplazo que conllevan los cambios polticos. Todo

ello desemboca en una situacin, aparentemente para-

djica, en la que se combinan rutinas administrativas


15/18



49

excesivamente rgidas, con una elevada dependencia de

negociaciones caso por caso para las operaciones co-

tidianas.29

Las reformas en el nivel micro deberan orientarse

sobre todo a cambiar la percepcin que la administra-

cin pblica tiene de s misma, para fortalecer su orien-tacin hacia los ciudadanos y los clientes. Hasta ahora,

la apertura de los mercados y el cambio del papel del

Estado en la sociedad han modificado la situacin des-

crita con extraordinaria lentitud. Todava es bastante

comn que se creen puestos de trabajo en el sector p-

blico para amortiguar el impacto social de la liberaliza-

cin de los mercados y la privatizacin. Son, sobre todo,

las instituciones regionales y locales las que preservan

esta funcin de bienestar, dado que la reproduccin de

las relaciones de clientelismo empieza en el nivel local,

con el contacto personal, y la mayor parte de los costos

del desempleo deben asumirse en ese mbito.

Actualmente, los esfuerzos de modernizacin de

la administracin pblica se basan en un conjunto de

premisas normativas ampliamente aceptadas, tanto en

los pases en desarrollo como en los industrializados.

Estas premisas a menudo se engloban bajo el nombre

de nueva gestin pblica.30 Ms que de un modelo

de reforma administrativa, se trata de un conjunto de

instrumentos y directrices normativas, extrados de la

prctica innovadora en materia de administracin p-

blica, sobre todo en pases anglosajones y escandina-

vos. Sus elementos clave son los siguientes: la transformacin de la gestin por reglas en una

gestin basada en los resultados, en la que los

impactos (resultado) de la intervencin pblica en

los grupos meta es el principal criterio de calidad

administrativa;

la descentralizacin interna de las competencias

y la responsabilidad fiscal, junto con la introduc-

cin de mtodos de contabilidad y gestin de

contratos propios del sector privado;

la movilizacin de capitales privados hacia la

inversin, por medio de privatizaciones, asocia-

ciones entre pblicos y privados y subcontra-

tacin; la orientacin hacia los clientes y los ciudadanos,

incluyendo nuevos mtodos de participacin, ela-

boracin de presupuestos y evaluacin de las de-

mandas, as como tambin de gestin del perso-

nal.

Dado que el contexto poltico, econmico y fis-

cal incentiva la reforma administrativa y las directri-

ces normativas de dicha reforma parecen ser amplia-

mente aceptadas, por qu la dinmica de las reformas

de nivel micro sigue siendo baja en Amrica Latina?

Una razn importante radica en el hecho de que el

desarrollo impulsado por el mercado no crea por s solo

las instituciones pblicas que favorecen la competi-

tividad. Para introducir y consolidar mtodos moder-

nos de gestin, se necesitarn ms cambios en la es-

tructura de incentivos.

Por ejemplo, en lugar de una reforma orientada a

la nueva gestin pblica, los dirigentes polticos a

menudo prefieren el fracaso exitoso de las institu-

ciones, esto es, una situacin en la que el fracaso en

producir bienes y servicios pblicos va acompaado de

xito en satisfacer a determinados grupos de clientes.

Asimismo, la centralizacin excesiva y las jerarquasdemasiado rgidas en los organismos del sector pbli-

co desalientan las innovaciones provenientes de los

niveles inferiores. En este contexto, lo ms probable

es que los empleados del sector pblico intenten im-

pedir cualquier cambio, a menos que se les invite a

participar en el proceso de reforma y se les compense

por las frustraciones, contratiempos y esfuerzos suple-

mentarios que normalmente se vinculan a los cambios

administrativos. Por ltimo, si no se registran mejoras

evidentes en materia de prestacin de los servicios, el

apoyo pblico a las reformas ser escaso.

En consecuencia, ser ms probable que las re-formas tengan xito cuando: i) ofrecen una posibilidad

de beneficio poltico a quienes las dirigen; ii) permi-

ten innovaciones desde abajo, junto con un liderazgo

poltico desde arriba; iii) incluyen desde el inicio del

proceso una adecuada gestin del personal, y iv) estn

concebidas para producir al menos algunos resultados

altamente visibles a corto plazo, con miras a obtener

apoyo pblico.

29 Al margen de la organizacin y el funcionamiento de la adminis-tracin pblica, las instituciones polticas tienen tambin una di-

mensin de nivel micro en el sentido concreto del trmino. Porejemplo, el bajo rendimiento de los parlamentos en Amrica Latinase debe en parte a la falta de apoyo tcnico a sus miembros y a ladeficiente organizacin de los asuntos parlamentarios. VaseKrumwiede y Nolte (2000, pp. 90-109).30 Von Haldenwang (2000, pp. 25-30) y McCourt y Minogue (2001)recopilan argumentos crticos acerca de la nueva gestin pblica.Koldo Echebarra hizo notar al autor que la nueva gestin pbli-ca es ms que un enfoque de nivel micro. De hecho, supone cam-bios fundamentales en las relaciones de las instituciones pblicascon los ciudadanos y las empresas. En este sentido, la reforma denivel micro tiene tambin una dimensin de nivel meta.


16/18



50

En este artculo se han analizado las caractersticas

generales de la gobernanza en Amrica Latina. Para

evaluar la tendencia y orientacin a la reforma de un

pas concreto, se precisa un anlisis suplementario caso

por caso. A modo de ejemplo, en un pas como Ecua-

dor, caracterizado por una gran dependencia de las

rentas pblicas provenientes de las exportaciones de

petrleo, las caractersticas de la gobernanza sistmica

y las trabas institucionales diferirn de las de Hondu-

ras, donde predomina la actividad maquiladora, basada

en mano de obra barata y poco calificada. Sin embar-

go, en la medida en que el desarrollo se est dandodentro de los parmetros de la economa de mercado,

habr una necesidad general de fortalecer la orientacin

hacia el inters comn de las instituciones pblicas.

En este contexto, la gobernanza sistmica supo-

ne que el correcto funcionamiento de un sistema pol-

tico, esto es, su capacidad de formular y de aplicar po-

lticas que respondan al inters comn, descansa en la

capacidad poltica en sus diferentes niveles. Estos ni-

veles se han examinado por separado, pero, en trmi-

nos analticos, deberan considerarse un todo integra-

do. Por lo tanto, sigue siendo vlido preguntarse qu

leyes rigen la interaccin de los distintos niveles. Por

ejemplo: si cambian las instituciones del nivel meta,

habr un patrn predecible de cambios en las institu-

ciones del nivel meso? Este trabajo no da una respuesta

definitiva a este interrogante, pero s extrae algunas

conclusiones tentativas, sobre la base de lo que se ha

encontrado aqu.

Respecto al cambio poltico, ni las explicaciones

de arriba abajo ni las de abajo arriba son plenamen-

te satisfactorias. Los expertos que hacen hincapi en la

importancia de la planificacin y las grandes estrategias

como lineamientos normativos para la accin polticaprobablemente preferirn un modelo de cambio que

surja del nivel meta de la gobernanza sistmica y pro-

siga en sentido descendente. Este razonamiento tiene su

lgica: el desarrollo como comportamiento orientado a

objetivos concretos necesita alguna visin del statu quo

futuro al que se aspira. Sin embargo, la relacin entre

las visiones del futuro y la realidad no est claramente

definida. A menudo, la actividad poltica se desarrolla

en condiciones que no siguen un razonamiento estrat-

gico. Por momentos, el pragmatismo puede ser el ni-

co principio rector que interviene.

Por otra parte, hay expertos que apoyan un mo-

delo de reforma que se sustenta en la modernizacin

al nivel meso o incluso micro. Segn este modelo, se

espera que las mejoras evidentes en un mbito estimu-

len las reformas en otros, en un proceso de cambio de

abajo arriba en el que las islas de modernidad cre-

cen y se amalgaman de manera gradual. Este enfoque

que podramos llamar inductivo se ha traducido en

el concepto de aprendizaje de las buenas prcticas, en

el recurso a proyectos piloto como medio de innova-

cin y en un nmero cada vez mayor de conferencias

internacionales en las que acadmicos y funcionarios

exponen sus experiencias. Sin embargo, este modelo

de modernizacin del sector pblico se enfrenta a

importantes obstculos: a diferencia de las empresas,

que estn obligadas a aprender para sobrevivir en el

mercado, es muy posible que las instituciones pbli-

cas prefieran evitar el aprendizaje, por las razones

enumeradas en la seccin precedente.

Una alternativa a los enfoques lineales que se aca-

ban de mencionar sera pensar en trminos de crculos

de retroalimentacin a travs de los diferentes niveles

de la gobernanza sistmica. Si las sociedades abando-nan los senderos de desarrollo tradicionales, partes de

la configuracin institucional preexistente dejan de ser

funcionales. Las instituciones que son abiertamente

disfuncionales crean problemas de legitimidad: los ciu-

dadanos empiezan a poner en tela de juicio el fun-

cionamiento de las cosas, y las fuerzas polticas empie-

zan a buscar alternativas institucionales. Actualmente,

este parece ser el caso en varios pases de Amrica

Latina, dado el escaso xito del modelo de mercado con

democracia en trminos de integracin econmica,

social y poltica.

Si los sistemas polticos logran aumentar su legi-

timidad por medio de una orientacin hacia el inters

comn y un mejor desempeo en cualquiera de los

cuatro niveles, liberan recursos que se pueden emplear

para consolidar an ms el sistema. En principio, cuan-

to ms alto sea el nivel en el que se registren los cam-

bios ms fuerte ser su efecto en la legitimidad del

sistema. No obstante, la direccin y la dinmica del

cambio dependen de los recursos que movilicen los

grupos sociales para sancionar las ineficacias y premiar

las mejoras.

IVConclusin


17/18



51

Esto requiere un enfoque que no se concentre ni-

camente en los objetivos finales de las reformas, sino

que tenga en cuenta los procesos que conducen a ellos.

Un enfoque de este tipo fomentara el desarrollo de la

capacidad del sector pblico y facultara a los Estados

para solucionar de manera fluida y sostenible los pro-blemas de legitimidad. Asimismo, fortalecera la adop-

cin y aplicacin de decisiones en forma representati-

va, puesto que la democracia representativa ha demos-

trado ser el sistema ms adecuado para manejar asun-

tos complejos en materia de polticas pblicas. Por l-

timo, promovera la articulacin de intereses y la movi-

lizacin de los grupos desfavorecidos, de manera que

las deficiencias de desempeo que afectan a los ms

necesitados se encaren en la agenda poltica de manera

ms eficaz.

En contraste, un enfoque que persiga la moderni-zacin de las instituciones individuales no lograr, en

la mayora de los casos, producir mejoras sustanciales

de gobernanza. La sola suma de medidas puntuales,

aunque constituya una lista exhaustiva de las reformas

necesarias, no permitira escapar de las falacias lgi-

cas que se han descrito en este trabajo.31 Esta es una

importante insuficiencia del concepto de gobernanza,

tal y como se ha descrito hasta este momento: afinar y

complementar el Consenso de Washington es necesa-

rio, pero no suficiente, en tanto enfoque del desarrolloy de la cooperacin para el desarrollo.

Los lineamientos de un nuevo proyecto de desa-

rrollo estn apenas comenzando a surgir. La nueva

prioridad que la teora del desarrollo otorga a los de-

rechos sociales, econmicos y culturales (esto es, a los

derechos colectivos), como lo destaca el enfoque de

buena gobernanza del PNUD, an no se ha traducido en

proyectos polticos. En este contexto, la extensin de

una ciudadana efectiva a los sectores sociales hasta

ahora excluidos es un factor clave para el cambio.32 El

llamado a que la cooperacin para el desarrollo sea mspoltica no se refiere nicamente al grado de interven-

cin, sino que apunta, sobre todo, a que tanto los do-

nantes como los gobiernos orienten sus programas ha-

cia la consecucin de avances sostenibles en materia

de legitimidad.

Bibliografa

Aghn, G., F. Alburquerque y P. Corts (comps.) (2001):Desarro-llo econmico local y descentralizacin en Amrica Latina:anlisis comparativo, LC/L.1549, Santiago de Chile, Comi-

sin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).Altenburg, T. (2003): Welche Chancen haben Entwicklungslnder

im globalen Innovationswettbewerb?, Bonn, Instituto Alemnde Desarrollo (IAD), indito.

Altenburg, T., W. Hillebrand y J. Meyer-Stamer (1998): BuildingSystemic Competitiveness: Concept and Case Studies fromMexico, Brazil, Paraguay, Korea and Thailand, Berln, Ins-tituto Alemn de Desarrollo (IAD).

Altenburg, T. y J. Meyer-Stamer (1999): How to promote clusters:policy experiences from Latin America, World Development,vol. 27, N 9, Amsterdam, Elsevier Science, septiembre.

Banco Mundial (1992): Governance and Development, Washington,D.C.

_______ (1997): World Development Report 1997: The State in aChanging World, Washington, D.C.

_______ (2000): Reforming Public Institutions and StrengtheningGovernance: A World Bank Strategy, Washington, D.C.

_______ (2001): Informe sobre el desarrollo mundial 2002: insti-

tuciones para los mercados, Washington, D.C._______ (2003): World Development Report 2004: Making Services

Work for Poor People, Washington, D.C.BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2001): Estrategia para

el desarrollo subnacional, Washington, D.C., indito.Campbell, T. y H. Fuhr (comps.) (2004):Leadership and Innovation

in Subnational Government. Case Studies from Latin America,Washington, D.C., World Bank Institute.

CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe)(2000):Equidad, desarrollo y ciudadana, LC/G.2071/Rev.1-

gobernanza cepal

Documents