geeft passend onderwijs het antwoord? - erasmus ... bestuurskunde... · web view2.4 vragen bij de...

Februari 2012Begeleider: dr. F.B.L. van der Meer

Geeft Passend Onderwijs het antwoord?

Voorwoord

Deze scriptie vormt een afronding van mijn studie Bestuurskunde. Terugkijkend op deze intensieve periode waarin het ene vak direct volgde op het andere en waar er weinig tijd was voor een adempauze, heb ik mijzelf zien groeien. De inspirerende colleges en de literatuur die ik voor de studie gelezen heb, gaven aanzet tot reflectie op de maatschappij en mijzelf. De studie heeft mij inzicht gegeven in wat ik als individu kan betekenen voor deze maatschappij. Nu het einde van de opleidingsperiode in zicht is, hoop ik dit om te kunnen gaan zetten in actie.

Bij de afronding van deze scriptie ben ik niet over één nacht ijs gegaan. Door de combinatie van mijn eigen inbreng die gedreven werd door perfectionisme en de opbouwende kritieken en adviezen van mijn begeleider Frans-Bauke van der Meer heeft deze scriptie heel wat uren denken schrijfwerk gevergd. Voor de wijze waarop hij mij begeleid heeft, wil ik hem dan ook hartelijk danken. Dat geldt ook voor de tweede lezer Tilly beukenholdt. Haar kritische blik maakte het mij mogelijk het stuk redactioneel aan te passen. Ook wil ik Monika Sie, directeur van de Wiardi Beckman Stichting bedanken die mij alle ruimte heeft gegeven aan mijn scriptie te werken. Zij weet als geen ander hoe je honderd procent voor iets kunt gaan. Natuurlijk wil ik ook de respondenten bedanken die bereid waren een interview met mij aan te gaan in een schoolperiode die heel hectisch was, waardoor tijd schaars was. Toch gaat mijn grootste dank uit naar mijn man en mijn kinderen die mij het afgelopen jaar weinig gezien hebben. Geen tijd voor leuke dingen… Een van de meest uitgesproken zinnen dit jaar was: “Mama zal wel in de studeerkamer zitten.”. Ik ben blij dat ze mij de tijd gegund hebben. Dat ze begrepen hebben hoe belangrijk het voor mij was deze studie en deze scriptie te volbrengen. Nu het eind in zicht is, worden er weer plannen gesmeed door mijn kinderen. Op basis van deze ideeën kunnen we een jaar lang ieder weekend op pad!

Ik ben blij en trots dat ik deze studie afgerond heb. Ik heb zin in de toekomst!

Esther Mulder

2

InhoudVoorwoord............................................................................................................................................3

Samenvatting........................................................................................................................................8

Hoofdstuk 1 Inleiding...............................................................................................................................10

1.1 Aanleiding.....................................................................................................................................10

1.2 De staat van het voortgezet onderwijs.............................................................................................10

1.3 Passend Onderwijs........................................................................................................................11

1.4 Motieven en oplossingen................................................................................................................12

1.5 Doelstelling onderzoek...................................................................................................................12

1.6 Afbakening onderzoeksgebied.........................................................................................................13

1.7 De centrale onderzoeksvraag..........................................................................................................13

1.8 Leeswijzer.....................................................................................................................................14

Hoofdstuk 2 Aanpak onderzoek................................................................................................................15

2.1 Een ex-ante-evaluatieonderzoek......................................................................................................15

2.2 Methode.......................................................................................................................................15

2.3 Onderzoeksopzet...........................................................................................................................16

2.4 Vragen bij de onderzoeksstrategieën................................................................................................17

2.5 Vraag aan de literatuur...................................................................................................................17

Hoofdstuk 3 Theoretische kader................................................................................................................18

3.1 De theoretische bril........................................................................................................................18

3. 2 Governance..................................................................................................................................18

3.2.1 Van government naar governance.............................................................................................18

3.2.2 Het begrip governance binnen dit onderzoek..............................................................................18

3.3 Netwerken binnen governance........................................................................................................19

3.3.1 Een beleidsnetwerk.................................................................................................................19

3.3.2 Percepties, opvattingen en strategieën in een beleidsspel...........................................................20

3.4 Regels..........................................................................................................................................21

3.5 Zes motieven om samen te gaan werken..........................................................................................22

3.6 Sturing..........................................................................................................................................23

3.6.1 Nieuwe vormen van sturing......................................................................................................23

3.6.2 Een netwerk sturen met een institutioneel design......................................................................24

3.7 Leren en het ontstaan van betekenissen in ‘communities’...................................................................25

3

3.8 Voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking..............................................................................26

3.8.1 Coproductie............................................................................................................................26

3.8.2 (wederzijdse) Afhankelijkheid als voorwaarde voor samenwerking................................................27

3.8.3 Win-winsituatie als voorwaarde voor samenwerking....................................................................29

3.8.4 Vertrouwen als voorwaarde voor samenwerking.........................................................................30

3.9 Ontwikkelen en sturen van vertrouwen in netwerken en organisaties...................................................32

3.9.1 Het creëren van vertrouwen......................................................................................................32

3.9.2 Vertrouwen op individueel niveau..............................................................................................34

3.9.3 De ontwikkeling van vertrouwen op twee niveaus.......................................................................35

3.10 Een model en condities voor een vruchtbare samenwerking.............................................................35

Hoofdstuk 4 Een reconstructie van de beleidstheorie...................................................................................37

4.1 Inleiding........................................................................................................................................37

4.2 Het beleidsprobleem en de causale relaties......................................................................................37

4.2.1 De context van het vigerend beleid............................................................................................37

4.2.2 Het beleidsprobleem volgens de brief ‘Naar Passend Onderwijs’.................................................38

4.2.3 Een literatuurverkenning naar knelpunten in het vigerende stelsel.................................................39

4.2.4 Conclusie...............................................................................................................................40

4.2.5 Causale relaties......................................................................................................................41

4.3 Normatieve uitgangspunten.............................................................................................................42

4.4 Het nieuwe stelsel..........................................................................................................................43

4.4.1 Een andere sturing..................................................................................................................43

4.4.2 De doelen van het nieuwe stelsel..............................................................................................44

4.4.3 De interventies........................................................................................................................45

4.4.4 Veronderstelde effecten in het beleid Passend Onderwijs...........................................................46

4.4.5 Een schematische weergave van de veronderstellingen en effecten van het beleid.........................47

4.5 Indicatoren en evaluatiecriteria........................................................................................................47

4.5.1 Indicatoren voor effecten..........................................................................................................47

4.5.2 Evaluatiecriteria......................................................................................................................48

4.6 De validiteit van de veronderstellingen achter de beleidstheorie..........................................................51

4.6.1 Inleiding.................................................................................................................................51

4.6.2 Bestaand onderzoek naar ‘Passend Onderwijs’ in Engeland........................................................51

4.6.3 Definitie van inclusief onderwijs.................................................................................................52

4.6.4 Passend Onderwijs als een proces van verandering in het onderwijs.............................................53

4.6.5 Docenten en het beleid rond de zorg in het onderwijs..................................................................54

4

4.6.6 Regelen en/of verlenen van zorgspecifieke hulp..........................................................................56

4.6.7 De inspectie en de prestaties van de samenwerkingsverbanden...................................................57

4.6.8 Nieuw beleid en bezuinigingen..................................................................................................58

4.6.9 Samenwerking leidt tot een betere afstemming van de zorg.........................................................59

4.6.10 Validiteit...............................................................................................................................60

4.7 Samenvatting en conclusie..............................................................................................................60

Hoofdstuk 5 verwachtingen van actoren.....................................................................................................62

5.1 Inleiding........................................................................................................................................62

5.2 Het Interview en de respondenten....................................................................................................62

5.2.1 Het interview...........................................................................................................................62

5.2.2 De respondenten....................................................................................................................63

5.2.3 Werkwijze en procedure...........................................................................................................64

5.3 Percepties en verwachtingen van respondenten................................................................................64

5.3.1 Verdeling respondenten naar functie en type school....................................................................64

5.3.2 Knelpunten in het huidige stelsel...............................................................................................65

5.3.3 Verwachte gedragingen...........................................................................................................66

5.3.4 De voorwaarden voor het nieuwe stelsel....................................................................................69

5.4 Een analyse..................................................................................................................................70

5.4.1 De verwachtingen per blok.......................................................................................................70

5.4.2 Veronderstellingen van respondenten........................................................................................70

5.5 effecten.........................................................................................................................................71

5.5.1 Effecten van beleid volgens de respondenten.............................................................................71

5.5.2 Meten van de effecten..............................................................................................................72

5.6 Hoe plausibel zijn de verwachtingen van respondenten?....................................................................73

5.6.1 Inleiding.................................................................................................................................73

5.6.2 Onderzoeksmateriaal...............................................................................................................73

5.6.3 Een fundamentele spanning tussen presteren en inclusief onderwijs, een organisatieparadox.........73

5.6.4 Zorgprofielen of de ‘Code of Practice’ en het mijden van zorgleerlingen........................................75

5.6.5 Professionele ontwikkeling.......................................................................................................75

5.6.6 Zijn de effecten plausibel?.......................................................................................................77


Hoofdstuk 6 Condities voor een vruchtbare samenwerking...........................................................................83

6.1 Inleiding........................................................................................................................................83

6.2 Welke afhankelijkheidsrelaties zijn er tussen de actoren?...................................................................84

5

6.3 Zien actoren mogelijkheden voor win-winsituaties?............................................................................87

6.4 Is er wederzijds vertrouwen tussen de actoren ?................................................................................87

6.5 In hoeverre komt het wettelijk kader tegemoet aan de voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking?89


Hoofdstuk 7 Samenvatting, conclusie en aanbevelingen..............................................................................93

7.1 Inleiding........................................................................................................................................93

7.2 Wat is de beleidstheorie achter het beleid Passend Onderwijs?..........................................................93

7.3 In hoeverre is er sprake van valide veronderstellingen achter deze beleidstheorie?...............................95

7.4 Welke voorwaarden voor het slagen van beleid blijken uit de verwachtingen van actoren?.....................96

7.5 Zijn de verwachtingen van actoren plausibel op grond van ander onderzoek?.......................................96

7.6 Wat zijn de verwachtingen van het beleid op basis van literatuur over governance?..............................98

7.7 Aanvullende voorwaarden...............................................................................................................98

7.8 Welke effecten zijn te verwachten van de invoering van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs in het voortgezet onderwijs?........................................................................................................................100

7.9 Aanbevelingen.............................................................................................................................101

Literatuur..............................................................................................................................................104

Bijlagen................................................................................................................................................107

6

SamenvattingIn het afgelopen decennium is de zorg in het onderwijs steeds complexer geworden (brief ‘Naar passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Het huidige zorgsysteem maakt dat scholen vaak onvoldoende of te laat een passend aanbod kunnen leveren. Meer kinderen zijn thuis komen te zitten en er heeft een groei plaatsgevonden van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs in plaats van de verwachte daling (brief ‘Naar passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Daarnaast werden de kosten voor de zorg in het onderwijs hoger. De complexiteit en de kosten van het vigerende systeem heeft de overheid (de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, notitie ‘vernieuwing van zorgstructuren in het funderend onderwijs’) er al sinds 2005 toe aangezet, op zoek te gaan naar een stelsel dat eenvoudiger, meer passend bij de leerlingen en budgettair houdbaar is. Het nieuwe stelsel ‘Passend Onderwijs’ is in januari 2011 door de minister van OCW in een brief aan de Tweede Kamer voorgelegd en heeft vervolgens in de samenleving en vooral in het onderwijsveld heel wat stof doen opwaaien. Onduidelijk is wat de effecten van het nieuwe stelsel zullen zijn. Er is sprake van een koerswijziging met mogelijk ver strekkende gevolgen. Reden om onderzoek te doen naar de effecten van het stelsel. Ik wil kunnen beargumenteren wat dit nieuwe stelsel betekent voor de zorgleerlingen en voor de reguliere leerlingen binnen het voortgezet onderwijs. Het betreft een ex-ante-evaluatieonderzoek vanuit een bestuurskundige perspectief. Een ex-ante-evaluatie is een evaluatie van het beleid voorafgaande aan de invoering ervan. Het is erop gericht een oordeel te geven over de kwaliteit van het nieuwe beleid (S. Van Thiel, 2010). Het biedt dus inzicht in de verwachte werking van het beleid. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook:

Welke effecten zijn te verwachten van de invoering van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs in het voortgezet onderwijs?

Gezien de grootte van het onderwijsveld dat het nieuwe stelsel betreft, het strekt zich uit van voorschoolse educatie tot het MBO, richt ik mij in deze scriptie op het voortgezet onderwijs. Het onderzoek bestaat uit drie delen. Het eerste deel bestaat uit de reconstructie van de beleidstheorie vanuit het perspectief van de beleidsmakers. Dit resulteert uiteindelijk in schematische weergaven van veronderstellingen, voorwaarden en effecten. Om te bepalen of het beleid uitpakt zoals de beleidsmakers lijken te veronderstellen, heb ik vervolgens geanalyseerd, op basis van internationale literatuur, in hoeverre de veronder-stellingen van de beleidsmakers valide zijn. Deze lijken geldig te zijn, mits extra voorwaarden gesteld worden. Er is er slechts één, de veronderstelling dat het beleid te realiseren is met minder budget, die niet valide is. Het tweede deel betreft de analyse van de empirie verkregen uit een vijftiental interviews met mensen uit het onderwijsveld. Het is een onderzoek naar de verwachtingen van de actoren over het nieuwe stelsel. Het doel van dit deel was ook om niet beoogde effecten in kaart te brengen. Vervolgens heb ik aan de hand van bestaand onderzoek, geanalyseerd of een selectie van de genoemde verwachtingen plausibel zijn door middel van een studie naar inclusief onderwijs in Engeland. De meeste verwachtingen lijken aannemelijk. Het heikele punt dat zorgleerlingen een negatieve invloed zouden hebben op de reguliere leerlingen in de klas lijkt waarschijnlijk met de kanttekening dat het optreden van dit effect wat genuanceerder ligt. Andere factoren zoals sociaal-economische status spelen een grotere rol. In situaties van grote concentraties zorgleerlingen op zwakke scholen is een negatieve relatie zichtbaar. De kans dat zorgleerlingen de leerprestaties negatief beïnvloeden, is dus alleen aannemelijk op een school waar zich ‘kansarme’ leerlingen bevinden.Het derde deel is grotendeels gestoeld op theorie van het theoretisch kader. Dit deel van het onderzoek is gericht op de beleidsinterventie ‘samenwerkingsverband’. De theoretische inzichten zijn vertaald naar de concrete situatie. Met behulp van literatuur over governance- en netwerktheorie en de uitkomsten van de interviews uit het tweede deel, trek ik de conclusie dat er aan de drie voorwaarden die gesteld zijn voor een vruchtbare samenwerking, wederzijdse afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen, niet wordt voldaan. Het beleid zoals het nu geformuleerd is, leidt tot ongewenste effecten. De samenwerking is niet vruchtbaar.Concluderend kan gesteld worden dat de beoogde effecten optreden wanneer er extra voorwaarden worden gesteld. Om in deze voorwaarden te voorzien, zijn extra maatregelen nodig. Uitvoering van het voorgestelde beleid leidt tot ongewenste effecten. Dit treft voornamelijk de zorgleerlingen waar het beleid voor bedoeld is. Ook krijgen de scholen in minder machtige posities in het beleid te maken met de ongewenste effecten. Passend Onderwijs zou tegemoet moeten komen aan de gelijke kansen en mogelijkheden voor iedere leerling en daarmee de sociale samenhang bevorderen. Een zorgleerling zou het reguliere onderwijs kunnen volgen en een beter onderwijsperspectief verkrijgen. Uit dit onderzoek blijken de effecten die de beleidsmakers stellen, niet aannemelijk. Dit zou voor zorgleerlingen betekenen dat zij noch het onderwijsperspectief van het reguliere onderwijs hebben (diploma) noch de faciliteiten kunnen benutten die in het onderwijs beschikbaar zijn. Juist kleine scholen, vmbo-scholen zijn in de te vormen samenwerkingsverbanden niet bij machte invloed uit te oefenen op de verdeling van de zorg over alle scholen. Aannemelijk is dat de grote scholen zullen bepalen hoe

7

de zorg binnen het samenwerkingsverband geregeld wordt. De nadruk ligt op presteren en excelleren wat hen ertoe beweegt weinig te investeren in de zorgstructuur en de differentiatiemogelijkheden. Dat komt de zorgleerlingen op deze scholen niet ten goede. Het is waarschijnlijk te veronderstellen dat grote scholen vanuit het eigen belang, het eigen imago, de zorg voor zorgleerlingen neerleggen bij de vmbo-scholen. Het wettelijk kader komt niet tegemoet aan het creëren van condities die een goede samenwerking binnen de verbanden mogelijk maakt. Op de vmbo-scholen zullen de reguliere leerlingen, vaak met een lagere sociaal-economische status, een negatief effect ondervinden op hun prestaties doordat, vanwege de machtsverhoudingen in een samenwerkingsverband, de kans groot is dat deze scholen de meeste zorgleerlingen op gaan nemen.Het beleid zoals het nu voorgesteld is, betekent een cumulatie van de problematiek op vmbo-scholen. Het biedt geen gelijke kansen. Juist de kinderen die het onderwijs het hardst nodig hebben ondervinden negatieve effecten. De Nederlandse overheid en de onderwijssector zullen een gemeenschappelijke agenda moeten creëren vanuit een gemeenschappelijke probleemdefinitie, om interacties tussen het onderwijsveld en de overheid te doen ontstaan. Er moeten extra voorwaarden gesteld worden wil men het uiteindelijke doel, een zo goed mogelijk onderwijs voor ieder kind ongeacht de zorgvraag, bereiken. Om deze te realiseren zijn extra maatregelen vereist. Daarom doe ik de volgende aanbevelingen:

1. De overheid definieert de aard van de te bieden zorg en het kader waarbinnen scholen t.a.v. die zorg dienen te handelen.

2. Betrek docenten bij het gehele veranderingstraject, waardoor zij zich bewust worden van het eigen en elkaars handelen. Dit bevordert de samenwerking.

3. Formuleer een extra beleidsinterventie die ertoe leidt dat docenten zullen worden gecoacht in de klas m.b.t. het omgaan met zorgleerlingen. Een dergelijk coachingstraject kan in combinatie met een strategie die het leerproces bevordert, ook de voorwaarde creëren dat binnen een klas gedifferentieerd wordt.

4. In een situatie waar men weinig kan winnen, is een duidelijke formulering van regels over de wijze van samenwerking en de kwaliteit van de zorg nodig. Zo wordt een gelijkwaardige positie gecreëerd voor de verschillende actoren. Tegelijkertijd biedt een dergelijke formulering van regels mogelijkheden voor actoren om strategieën te ontwikkelen die voorwaardenscheppend zijn.

5. Neem kwaliteit van zorg op in inspectierapporten. Dit leidt ertoe dat scholen de zorg verbeteren. Scholen worden geprikkeld samen te gaan werken. Er ontstaat een win-winsituatie.

6. De invoering van een actief procesmanagement draagt bij aan het stimuleren van vertrouwen en de kans op de verbetering van een vruchtbare samenwerking.

7. Formuleer extra beleid dat de samenwerking en afstemming tussen scholen en zorginstellingen mogelijk maakt. De samenwerking met de zorginstellingen is van belang om op een adequate wijze zorg te verlenen aan leerlingen.

8. Geef naast het extra beleid zoals geformuleerd in punt 7 expliciet de verantwoordelijkheden van elke actor aan, zodat iedere partij geprikkeld wordt zijn taak goed uit te voeren. Door een dergelijke beleidsmaatregel zijn de voorwaarden ‘doelmatige investeringen’ en ‘minimalisatie bureaucratie’ meer aannemelijk, omdat door meer afstemming en heldere verantwoordelijkheden ook duidelijk wordt wie wat doet en welke middelen men hiertoe inzet. Tegelijkertijd biedt een goede samenwerking en afstemming binnen dit beleidsveld een goed perspectief voor de betrokkenheid en rechtszekerheid van de ouder van een zorgleerling. Transparantie in het netwerk dat gecreëerd wordt door deze extra maatregel, maakt de ouder en de dienstverlener duidelijk waar de ouder staat.

9. De extra geformuleerde voorwaarden vereisen meer budget. De politiek dient zich te beraden op de middelen die beschikbaar zijn en de doelstellingen die men voor ogen heeft met het nieuwe stelsel Passend Onderwijs.

10. Integreer het beleid Passend Onderwijs en het beleid rond excelleren en presteren. Het moet niet gaan om prestaties maar om kwaliteit. De kwaliteit van onderwijs én zorg. Managers en professionals zullen dan worden aangesproken op kwaliteit op beide fronten wat hen prikkelt zich verder te professionaliseren. Het onderwijs én de zorg worden hier beter van. Dit betekent een extra maatregel van de overheid die verder reikt dan het zorgstelsel binnen het onderwijs alleen.

8

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 AanleidingIn het afgelopen decennium is de zorg in het onderwijs steeds complexer geworden. Door onder andere de invoering van de Regionale Expertise Centra’s (REC’s) en de Leerling Gebonden Financiering (LGF) in het begin van 2000, is de zorg voor leerlingen nog ingewikkelder gemaakt door de groei van het aantal instanties dat zich met deze zorg ging bemoeien. Hierdoor werd ook bureaucratie in de hand gewerkt. De regels binnen de zorgstructuur zijn vaak erg ingewikkeld. De regierol en de verantwoordelijkheden zijn onduidelijk. Het huidige zorgsysteem maakt dat scholen vaak onvoldoende of te laat een passend aanbod kunnen leveren. Meer kinderen zijn thuis komen te zitten en er heeft een groei plaatsgevonden van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs in plaats van de verwachte daling (brief ‘Naar passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Daarnaast werden de kosten voor de zorg in het onderwijs hoger. Deze groei wordt deels toegeschreven aan de prikkel die van het systeem uitgaat om een rugzak aan te vragen (brief ‘Naar passend Onderwijs’, 31 januari 2011). De complexiteit en de kosten van het vigerende systeem heeft de overheid (de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, notitie ‘vernieuwing van zorgstructuren in het funderend onderwijs’) er al sinds 2005 toe aangezet, op zoek te gaan naar een stelsel dat eenvoudiger, meer passend bij de leerlingen en budgettair houdbaar is.

De meeste knelpunten worden door de betrokken partijen beaamd. Iedere actor wil dat er iets gebeurt aan de uitval van zorgleerlingen en de toegenomen bureaucratie. Niemand wil dat leerlingen buiten de boot vallen. Men is het erover eens dat elke leerling recht op onderwijs heeft, dat blijkt ook uit de afspraken in verdragen die op internationaal niveau zijn gemaakt. De discussie die op dit moment speelt, is of het nieuwe stelsel wel leidt tot een verbetering. Dit ligt vooral in de verschillende perspectieven van waaruit men redeneert. De NOS bijvoorbeeld bericht over ouders, vakbonden en brancheorganisaties die het niet eens zijn met de ideeën van het kabinet. (NOS, 9 februari 2011, Duizenden demonstreren voor 'leerlingen met rugzakje'). De demonstranten stellen dat de maatregelen niet gaan leiden tot een verbetering van de kansen van zorgleerlingen. Daarnaast staan banen op de tocht. In de discussie speelt op de achtergrond mee dat dit niet de enige verandering is, die zich in het onderwijs zal gaan voltrekken. Naast de zorg in het onderwijs wil de regering ook het onderwijs zelf aanpakken. Nederland heeft in het regeerakkoord de ambitie uitgesproken om te behoren tot de top vijf van kenniseconomieën (regeerakkoord 2010). De basis voor deze ambitie ligt in het onderwijs. Daarom wordt toegewerkt naar een absolute kwaliteitsnorm, waarbij het accent op presteren komt te liggen. “Ieder talent telt, of het nu jongeren betreft met een beperking, de gouden handen in het beroepsonderwijs of de knappe koppen op de universiteit.”(Regeerakkoord 2010). Problemen in het onderwijs zoals het aantal voortijdig schoolverlaters, moeten worden aangepakt, met als doel het behalen van de doelstelling. Voor het vorige kabinet waren de knelpunten in de zorg binnen het onderwijs voldoende aanleiding een nieuwe stelsel te gaan invoeren. In het huidige kabinet speelt het financieel houdbaar maken van het stelsel een grote rol in het kader van de bezuinigingen, waardoor de invoering van het nieuwe stelsel nu gepaard gaat met een bezuiniging van 300 miljoen euro op het speciaal onderwijs. Kortom, er is sprake van veel verschillende actoren met verschillende percepties en belangen. Dit maakt de weg naar een Passend Onderwijs er niet gemakkelijker op.

1.2 De staat van het voortgezet onderwijsIn het regeerakkoord (2010) is onderwijs dus een belangrijk thema. Een verbetering van de kwaliteit en prestaties is dan ook een vereiste. Er worden verschillende punten genoemd waaraan gewerkt moet worden zoals het geven van goed onderwijs in een voldoende aantal contacturen, het vakmanschap van de leraren, het verminderen van de overhead en het verhogen van de toegevoegde waarde van het onderwijs. Prestatie is de kerngedachte, het is dé voorwaarde voor de ambitie om hoog op de ranglijst van kenniseconomieën te belanden. De Inspectie van het onderwijs (Inspectie van het onderwijs, ‘De staat van het onderwijs’, Onderwijsverslag 2009-2010) signaleert in haar verslag over de periode 2009-2010 gunstige en minder gunstige ontwikkelingen. Gunstig is dat er minder zwakke scholen zijn in de verschillende sectoren en dat er meer leerlingen naar hogere vormen van onderwijs gaan, wat het opleidingsniveau verhoogt. Ook zijn er minder voortijdig schoolverlaters (vsv).Daartegenover staan de minder gunstige ontwikkelingen die juist leerlingen treffen die goed onderwijs hard nodig hebben. Het aantal zorgleerlingen in het voortgezet onderwijs met een rugzak, stijgt procentueel sneller dan het totaal aantal leerlingen. Ongeveer een kwart van de rugzakleerlingen volgt onderwijs op een instelling voor leerwegondersteunend onderwijs (8%), praktijkonderwijs (5%), en speciaal basisonderwijs (10%). Opvallend is dat het aantal rugzakleerlingen in leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) op het vmbo en praktijkonderwijs alleen maar stijgt (van 2.054 leerlingen in 2005/06 naar 5.322 in 2009/10). (NJI,factsheets Passend Onderwijs, ‘Zorg in het voortgezet onderwijs.’, 2010). Door de invoering van Passend Onderwijs wil men de snelle groei van het (voortgezet) speciaal onderwijs stoppen. Alle scholen in het voortgezet onderwijs moeten er samen voor

9

zorgen dat ieder kind een passende onderwijsplek krijgt. Hierdoor krijgen scholen in het speciaal onderwijs meer rust en moet het voor hen mogelijk zijn om zich snel beter te kwalificeren. Al deze maatregelen op het gebied van Passend onderwijs vragen wederom om extra inspanningen van scholen.Op basis van een vergelijking met het verleden presteren de Nederlandse leerlingen niet slecht. Een internationale vergelijking laat wat anders zien. De positie van Nederland daalt op de internationale ranglijsten (Inspectie van het onderwijs, ‘De staat van het onderwijs’, Onderwijsverslag 2009-2010). Dit is volgens de Inspectie te wijten aan een drietal zaken. Ten eerste wordt de kwaliteit van de diploma’s op de scholen en opleidingen onvoldoende gewaarborgd. Het percentage onbevoegd gegeven lessen groeide in het voortgezet onderwijs naar ruim 8 %.Ten tweede geeft een op de tien leraren geen goede instructie en gebruikt een op de vijf de les niet efficiënt. Het percentage docenten dat het onderwijs niet kan afstemmen op verschillen tussen leerlingen is 50 %, schrijft de Inspectie van onderwijs in haar rapport ‘De staat van het onderwijs’ (2009-2010). Ten derde is het aantal lessen dat uitvalt groot.Tenslottte ‘verdwijnen’ veel leerlingen in reboundvoorzieningen of opvangprojecten. Daar blijft het niet bij. Er zijn ook leerlingen die onterecht of niet, naar het (voortgezet) speciaal onderwijs worden verwezen of thuis zitten (Inspectie van het onderwijs, ‘De staat van het onderwijs’, Onderwijsverslag 2009-2010). Veel zwakke en zeer zwakke scholen bevinden zich in de noordelijke provincies en de grote steden. Relatief gezien bevinden zich op deze scholen veel autochtone en allochtone achterstandsleerlingen, die goed onderwijs hard nodig hebben om zich te ontwikkelen (Inspectie van het onderwijs, ‘De staat van het onderwijs’, Onderwijsverslag 2009-2010). Allochtone leerlingen zijn nog steeds ondervertegenwoordigd in havo en vwo, de hogere mbo-niveaus en het hoger onderwijs (Inspectie van het onderwijs, ‘De staat van het onderwijs, Onderwijsverslag 2009-2010).De hierboven opgesomde problemen moeten de komende tijd worden weggewerkt omdat de overheid hogere eisen aan de scholen gaat stellen. Het onderwijsverslag van de Inspectie (2009-2010) schets de verschillende veranderingen zoals de nieuwe, wettelijk vastgelegde referentieniveaus met betrekking tot taal en wiskunde (rekenen). Ook komt er een aanscherping van de exameneisen en wordt Passend Onderwijs ingevoerd. Er moet opbrengstgericht gewerkt gaan worden, waarin het vooral om presteren gaat. Met de actieplannen voor het basisonderwijs (Basis voor Presteren), voortgezet onderwijs (Beter Presteren) en leraren voor alle onderwijssectoren (Leraar 2020 – Een krachtig beroep!) probeert de overheid opbrengstgericht werken, de bevordering van excellentie en meer aandacht voor hoogbegaafdheid te bereiken (Rijksoverheid, ‘Naar een ambitieuze leercultuur, 23 mei 2011).

1.3 Passend OnderwijsOp dit moment is men op overheidsniveau druk doende hervormingen van het zorgstelsel in het onderwijs te bewerkstelligen. Het nieuwe stelsel heet Passend Onderwijs. Het betreft de wijze waarop zorg binnen het onderwijs geïntegreerd wordt. Ieder kind in de leeftijd tussen de 4 en 20 volgt regulier onderwijs, tenzij de omstandigheden dit niet toelaten. Tegelijkertijd vindt er een bezuiniging plaats in het speciaal onderwijs. Het een en ander moet gerealiseerd worden binnen regionale samenwerkingsverbanden waarin scholen van regulier en speciaal onderwijs vertegenwoordigd zijn. Regionale samenwerkingsverbanden zijn niet nieuw. Zij bestonden al in een iets andere samenstelling en hadden een taak de basiszorg goed te regelen. Scholen voor speciaal onderwijs en de REC’s (Regionale Expertise Centra) waren verantwoordelijk voor de dieptezorg.Het kabinet wil, door bezuinigingen en een nieuw stelsel, zorgen voor meer effectiviteit en efficiency van zorg en onderwijs. De voorwaarden voor dit nieuwe stelsel zijn:

zo goed mogelijk onderwijs voor leerlingen (d.m.v. de invoering van de zorgplicht door scholen); samenwerking tussen scholen, jeugdzorg en gemeenten; doelmatige investeringen en minimalisatie van de bureaucratie; betrokkenheid van ouders bij hun kind op school; goed toegeruste docenten.

Invoering van 'Passend Onderwijs' bestaat, volgens de plannen, enerzijds uit een bezuiniging op speciaal onderwijs van 300 miljoen euro en anderzijds uit compensatie van het regulier onderwijs om de doelen te realiseren. Inclusief basisbekostiging blijft 3,4 miljard beschikbaar voor zorgleerlingen, het niveau van vijf jaar geleden. In de brief aan de Tweede Kamer van 13 april 2011 geeft de minister aan dat zij de bezuiniging geleidelijk wil invoeren per 1 augustus 2012. Zij geeft hiermee gehoor aan kritiek uit het onderwijsveld dat vraagt om meer tijd ter voorbereiding van de invoering van het beleid en meer inzicht in de budgettaire consequenties. De precieze financiële uitwerking volgt later in het schooljaar 2011/2012.

10

1.4 Motieven en oplossingen De belangrijkste motieven voor deze veranderingen zijn de verbetering van de rechten van leerlingen op toegang tot onderwijs en schoolkeuze en het onder controle krijgen van de zorgkosten in de sector.Het huidige stelsel is niet houdbaar bevonden. Bij invoering van de rugzakfinanciering voor kinderen met leer- en gedragsproblemen en jonggehandicapten in 2003 was de verwachting dat het aantal leerlingen met indicering voor 'zware' zorg zou stabiliseren. Dat blijkt onterecht; het aantal zorgleerlingen is sindsdien met 65% gestegen, zonder aanwijsbare (medische) oorzaak. Het bestaande systeem bevat een financiële prikkel die ongewenst is. Doorgaans is sprake van een openeindfinanciering. Het labelen van een leerling als zorgleerling levert de instellingen aan wie deze leerling is toevertrouwd een financiële tegemoetkoming op. Hulpverleners werken nu vaak langs elkaar heen, ouders worden van het kastje naar de muur gestuurd en te veel kinderen zitten langdurig thuis. Iedere school ontvangt op dit moment een budget voor basiszorg en kan zorgleerlingen weigeren. Wanneer een leerling met een leerlinggebonden financiering (LGF) wordt toegelaten, ontvangt de school geld dat naar eigen inzicht besteed kan worden aan deze leerling (Rijksoverheid, ‘Leerling gebonden financiering of rugzak?’, 22 september 2011). Om verbetering in deze situatie aan te brengen, introduceert het kabinet een nieuw stelsel. In het nieuwe stelsel wordt de verantwoordelijkheid voor Passend Onderwijs verder gedecentraliseerd (geografisch en functioneel). De regierol voor de zorg voor de leerlingen verschuift naar het niveau van de gemeenten, waarbij scholen in regionale samenwerkingsverbanden samen bepalen wat de zorgbehoefte is en verantwoordelijk zijn voor de zorgleerlingen uit de regio. De schoolbesturen uit het samenwerkingsverband zijn samen verantwoordelijk voor een dekkend onderwijsaanbod in de regio. Iedere school heeft zorgplicht. Ze dient voor elk aangemelde leerling een passende plek te vinden, hetzij op school zelf, hetzij binnen het regionale samenwerkingsverband van reguliere en speciale scholen. Daarbij wordt gekeken naar de specifieke zorgprofielen van de scholen binnen het verband. De toekomstige samenwerkingsverbanden ontvangen een vast budget dat gebaseerd is op het aantal leerlingen dat in het samenwerkingsverband onderwijs volgt. De scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs blijven bestaan voor 70.000 leerlingen en behouden een standaard- basisbekostiging. Een aanvullende bekostiging wordt in mindering gebracht op de middelen die het samenwerkingsverband, waartoe de school voor speciaal onderwijs behoort, ontvangen. (brief minster ‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Samenvattend kan gesteld worden dat het nieuwe stelsel de toegang voor zorgleerlingen tot de scholen moet verbeteren door middel van de invoering van de zorgplicht en een verplichte samenwerking tussen scholen binnen door de minister aangegeven regio’s. De verschillende zorgstructuren van scholen moeten op elkaar worden afgestemd. De samenwerkende scholen hebben de taak ‘zorgleerlingen’ hoe dan ook te plaatsen. Deze samenwerking wordt, naast dit wettelijke instrument, verder geprikkeld door de invoering van een andere bekostigingssystematiek dat uit een budgetfinanciering bestaat voor het totaal aantal middelen voor zowel zware als lichte zorg. Dit budget is gebaseerd op een vaste gemiddelde prijs per zorgleerling en een vast percentage zorgleerlingen. Een beleidsinstrument dat los lijkt te staan van de andere instrumenten in het nieuwe stelsel, is de bezuiniging op het speciaal onderwijs van 300 miljoen.

1.5 Doelstelling onderzoekUit bovenstaande blijkt dat er voor de overheid voldoende aanleiding is om een geheel nieuw stelsel voor de zorg in het onderwijs in te voeren. Het lijkt een ingrijpende verandering te gaan worden die gepaard gaat met een grote bezuiniging op het speciaal onderwijs. Vanuit het onderwijsveld, maar ook vanuit de Evaluatie Commissie Passend Onderwijs (ECPO), worden bezwaren en twijfels geuit bij het nieuwe stelsel. Leidt het wel tot de effecten die in het beleid worden verondersteld? Er is sprake van een koerswijziging met mogelijk ver strekkende gevolgen. Door nieuwe inzichten, mede ontstaan vanuit de financiele situatie in het land, is een andere weg ingeslagen met de beleidsvorming Passend Onderwijs, waarin governance een interessant bestuurskundig thema is. In het beleid Passend Onderwijs is sprake van een verdere decentralisering, waarin zorg op maat door samenwerkingsverbanden geleverd moet gaan worden. Door in deze scriptie een beleidsreconstructie te maken en de samenwerking binnen een netwerk te onderzoeken, wordt een bijdrage geleverd aan de kennis over de effecten van governancesturing in het onderwijsveld en worden voorwaarden blootgelegd die van belang zijn bij het inzetten van interventies die tot een effectieve uitvoering van het beleid moeten leiden.Vanuit een maatschappelijk perspectief is het relevant te onderzoeken hoe deze nieuwe koerswijziging uit zal werken in de praktijk. Wat betekent dit nieuwe stelsel voor de zorgleerlingen en voor de reguliere leerlingen binnen het voortgezet onderwijs? Leidt het beleid tot een verbetering van het onderwijs voor deze kinderen? Voldoende reden voor mij een onderzoek te doen naar de effecten van het stelsel. In het onderzoek naar Passend Onderwijs wordt dus geanalyseerd of het beleid de effecten sorteert die de beleidsmakers voor ogen hebben.

11

Het betreft een ex-ante-evaluatieonderzoek vanuit een bestuurskundig perspectief. Een ex-ante-evaluatie is een evaluatie van het beleid voorafgaande aan de invoering ervan. Zij is erop gericht een oordeel te geven over de kwaliteit van het nieuwe beleid (S. Van Thiel, 2010). Het biedt dus inzicht in de verwachte werking van het beleid. In hoofdstuk 2 zal ik verder ingaan op dit type onderzoek en zal ik tevens de onderzoeksopzet beschrijven.

1.6 Afbakening onderzoeksgebiedHet nieuwe stelsel Passend Onderwijs strekt zich over een groot gebied van het onderwijsveld uit. Wanneer men over het nieuwe stelsel spreekt, betreft het onderwijs aan kinderen tussen de 4 en 23 jaar (kwalificatieplicht MBO). Het omvat VVE (voor- en vroegschoolse educatie), primair onderwijs, voortgezet onderwijs, speciaal onderwijs en MBO. Binnen Passend Onderwijs wordt samengewerkt met ketenpartners uit gezondheidszorg, onderwijs, werk en inkomen. Omdat het gaat om leerlingen uit heel verschillende leeftijdscategorieën, zijn de verschillende onderwijsinstellingen in hun taak en organisatie gericht op leerlingen van een specifieke leeftijdcategorie. Omdat de Tweede Kamer zich in het voorjaar van 2012 over het wetsvoorstel buigt en in augustus 2012 de invoering een feit zijn zal zijn, is het van belang dat begin 2012 de effecten van het nieuwe stelsel in kaart zijn gebracht. Gezien de tijdspanne is het onmogelijk Passend Onderwijs in zijn geheel te onderzoeken, vandaar dat voor dit onderzoek de keuze is gemaakt om Passend Onderwijs binnen een samenwerkingsverband in het voortgezet en speciaal voortgezet onderwijs te onderzoeken. Het betreft dan leerlingen tussen de 11 en 19 jaar oud. De keuze voor het voortgezet onderwijs is niet willekeurig, maar is gebaseerd op vooronderzoek dat bestaat uit een rondgang langs scholen uit het voortgezet en primair onderwijs, waar ik mensen ondervraagd heb over de wijze waarop de zorg nu geboden wordt en hoe men denkt die in de toekomst te gaan verlenen. Hieruit blijkt dat men juist in dit type onderwijs problemen verwacht, met name op het gebied van de begeleiding van een (zorg-)leerling. Deze is verdeeld over een docententeam, waardoor het moeilijker is dan in het primair onderwijs de zorg te optimaliseren. Ook blijkt dat er tot nu toe weinig onderzoek is gedaan naar specifiek de zorg binnen het voortgezet onderwijs. Onderzoeken over dit thema hebben betrekking op het primair onderwijs of zijn een combinatie van primair en voortgezet onderwijs.

1.7 De centrale onderzoeksvraagDoor middel van het evaluatieonderzoek zal geprobeerd worden de effecten van het stelsel te inventariseren. Concreet gaat het om de vraag of het nieuwe stelsel Passend Onderwijs beantwoordt aan de verwachtingen van de beleidstheorie van de beleidsmakers en of het uitgevoerd kan worden zoals men veronderstelt. Ook is het van belang de niet bedoelde effecten in kaart te brengen, omdat op basis hiervan het beleid mogelijk moet worden bijgesteld. Omdat ik wil weten wat het nieuwe stelsel voor het onderwijs betekent, zal ik onderzoek doen naar de verwachte effecten van het nieuwe stelsel. De hoofdvraag luidt dan:


Om een antwoord te geven op de hoofdvraag gebruik ik drie onderzoeksstrategieën. Deze worden in hoofdstuk 2 besproken. Op basis van deze strategieën worden vragen geformuleerd die steeds een stap in het onderzoek vormen. Aan de hand van deze stappen analyseer ik de veronderstellingen achter het beleid. Daarnaast onderzoek ik de relaties tussen de beleidsinterventies en de doelen en de beoogde en niet-beoogde effecten. Vanuit verschillende theoretische perspectieven zal ik pogen aan te geven hoe succesvol het beleid kan zijn.

1.8 LeeswijzerNa deze inleiding, waarin de problemen rond de zorg in het onderwijs en het daaruit volgende nieuwe beleid op Passend Onderwijs zijn toegelicht, zal in hoofdstuk 2 ingegaan worden op de wijze waarop het ex-ante-evaluatieonderzoek vorm krijgt. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de drie gehanteerde onderzoeksstrategieën en de vragen die bij iedere strategieën gesteld worden. Het derde hoofdstuk schetst het theoretische kader waarbinnen de evaluatie uitgevoerd wordt. Het is de ‘theoretische bril’ waardoor ik naar het toekomstige beleid kijk. In dit hoofdstuk zal ik een beeld geven van netwerken binnen governance o.a. met behulp van de netwerktheorie van Koppenjan & klijn (2004). Ik zal ingaan op concepten zoals percepties, strategieën, regels en vormen van sturing die in de netwerktheorie van belang zijn. Daarnaast zoek ik in dit hoofdstuk naar inzichten uit de governance- en netwerktheorie met betrekking tot de voorwaarden voor een succesvolle samenwerking. Deze zienswijzen zijn voornamelijk van belang voor één onderzoeksstrategie, het zoeken naar voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking .Hoofdstuk 4 heeft betrekking op de eerste onderzoeksstrategie, de beleidsreconstructie vanuit het perspectief van de beleidsmakers. Voor deze reconstructie maak ik gebruik van de theorie van Hoogerwerf en Gerweijer

12

(2008), waarmee ik in het eerste deel van het hoofdstuk achtereenvolgens de causale, de normatieve en doel-middel-relaties zal analyseren. Op basis van de bevindingen maak ik schematische weergaven van de veronderstellingen en verwachte effecten van het beleid en formuleer ik indicatoren voor deze effecten. Ook poog ik te komen tot mogelijke evaluatiecriteria. Het tweede deel van dit hoofdstuk is een onderzoek naar de validiteit van de veronderstellingen achter het beleid. In hoofdstuk 5 wordt de tweede strategie van de ex-ante evaluatie uiteengezet. Ze bestaat uit een beschrijving en analyse van de verwachtingen en veronderstellingen van actoren uit het onderwijsveld. Het tweede deel van het hoofdstuk bestaat uit onderzoek naar de plausibiliteit van de geuite verwachtingen.Hoofdstuk 6 is een hoofdstuk waarin de inzichten uit het theoretische kader worden vertaald naar het concrete veld. Bij de invoering van de samenwerkingsverbanden wordt een inschatting gemaakt of er aan de vereiste condities voldaan wordt om de samenwerking goed te kunnen laten verlopen. Daarnaast wordt aandacht besteed aan maatregelen die, naast het al geformuleerde beleid, genomen zou kunnen worden om de samenwerking te optimaliseren. Een conclusie en aanbevelingen staan in hoofdstuk 7.

13

Hoofdstuk 2 Aanpak onderzoek

2.1 Een ex-ante-evaluatieonderzoekEvaluatie van het beleid is bedoeld om de maatregelen, afspraken en werkwijzen te beoordelen, dus om een uitspraak te doen over de kwaliteit. Evaluatie is een type onderzoek dat tot doel heeft na te gaan in hoeverre beleid de beoogde doelstellingen realiseert en geeft zicht op eventueel onbedoelde effecten. Evaluaties monden meestal uit in een normatief oordeel en indien nodig in aanbevelingen voor verbetering (Van Thiel, 2010). Een eerste variant van evaluatief onderzoek richt zich op het tijdstip van de evaluatie: Vooraf (ex ante) of achteraf (ex post) (Van Thiel, 2010). Zoals in het vorige hoofdstuk al is aangegeven, betreft dit onderzoek een ex-ante-evaluatie. In dit onderzoek wil ik bepalen hoe het toekomstige beleid Passend Onderwijs mogelijkerwijs uitwerkt. Dit betekent dat ik vooraf het beleid evalueer. Doel van deze evaluatie is het in kaart brengen van de te verwachten haalbaarheid van een bepaald beleid, zodat problemen in de uitvoering kunnen worden voorkomen (Bekkers, 2007:298). Behalve het onderscheid tussen ex ante en ex post, kan er een onderscheid gemaakt worden in object van evaluatie. Evaluaties kunnen zowel gericht zijn op het proces van de totstandkoming en uitvoering als op de realisatie van de effecten (Van Thiel, 2010). Bekkers (2007:300) onderscheidt, volgens onderstaand schema, 5 types.

inputevaluatie Doelbereikings-evaluatie

effectiviteitsevaluatie Efficiency-evaluatie

Proces-evaluatie

Gericht op:(object)

Verrichte inspanning voor realisatie doel

Realisatie beoogde doelstellingen

Gewenste maatschappelijke effecten

kosten Organisatie en proces

Kernwoor-den:

Kwantiteit en kwaliteit hulpbronnen

output OutcomesOnderscheid tussen formatief en summatief

Kosten en baten

Procedures en efficiency

Dit onderzoek is een effectiviteitsevaluatie. Binnen dit type evaluatie kan onderscheid worden gemaakt tussen formatief en summatief. Bij het eerste wordt de vraag gesteld of de beoogde doelen worden gerealiseerd, bij het tweede is het de vraag welke factoren verantwoordelijk zijn voor het al of niet realiseren van beoogde doelen en effecten. (Bekkers, 2007:299). Dit onderzoek betreft summatief onderzoek omdat het van belang is de factoren op te sporen die verantwoordelijk zijn voor het al of niet optreden van effecten. Evaluatie in dit onderzoek is gericht op leren: “Evalueren als voorwaarde voor leren teneinde de kwaliteit en opbrengsten van het beleid met het oog op de toekomst te verbeteren” (Bekkers, 2007: 298). Juist voor dit onderzoek is dit leeraspect van belang omdat het beleid Passend Onderwijs gericht is op mensen in een kwetsbare periode van hun leven. Wanneer het beleid niet de gewenste effecten genereert, kan dit negatieve gevolgen hebben voor de ontwikkeling van deze jongeren. Er moet dus ‘geleerd’ worden voordat het beleid ingevoerd wordt, om de kans van slagen te vergroten. Uit wetenschappelijke betrokkenheid moet beargumenteerd worden wat dit nieuwe stelsel betekent voor de zorgleerlingen en voor de reguliere leerlingen binnen het voortgezet onderwijs.

2.2 MethodeMethodeIn de literatuur over methodologie wordt onderscheid gemaakt tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek. Van Thiel (2010) geeft aan dat dit verschil vooral verwijst naar het soort gegevens dat men verzamelt. Zij doelt hier op het wel of niet gebruik maken van getalsmatige gegevens. Zij is van mening dat er methodisch gezien weinig verschil is. K.M. Stokking (1998) maakt wel een onderscheid in methoden. Hij beschrijft in zijn boek de verschillen tussen beide typen en geeft ook de beweegredenen aan om voor een bepaald type, of een combinatie te kiezen.

14

Fig. 1 Typen evaluatie

De twee belangrijkste verschillen die Stokking (1998) noemt, waarvan de eerste overeenkomt met het idee van Van Thiel, zijn:

a. Soort gegevens; kwalitatief of kwantitatief. Dit betekent dat de verwerking van de gegevens ook in minder of meerdere mate geordend wordt;

b. Meer of minder vooraf geformuleerde vraagstellingen en begrippen of categoriseringen. Dit betekent, in tegenstelling tot kwantitatief onderzoek, dat bij kwalitatief onderzoek de dataverzameling, de selectie van de steekproef en methoden niet vast (hoeven te) staan. De informatie die men gaat verzamelen is niet van te voren vast gelegd. Deze omschrijving betreft deductief onderzoek en is daarom niet zozeer op dit onderzoek van toepassing.

Stokking (1998) geeft wel aan dat er in de afgelopen jaren verschuivingen hebben plaatsgevonden in de opvattingen over beide typen en dat niet altijd een duidelijk onderscheid te maken is tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek. Het is vaak een mix. In kwalitatief onderzoek is ook behoefte aan ordening die via kwantitatieve manieren bereikt kan worden. Andersom geldt dat in kwantitatief onderzoek, kwalitatief onderzoek gebruikt kan worden ter voorbereiding van het onderzoek, omdat er bijvoorbeeld nog weinig kennis beschikbaar is of de problematiek te complex is. In dit onderzoek is sprake van kwalitatief onderzoek vanuit de optiek van beide. Het gaat in dit onderzoek om percepties, verwachtingen en effecten die niet in getallen zijn vast te leggen. Wel is het mogelijk om verwachtingen en effecten te categoriseren, ze te groeperen in een groep op basis van een bepaalde overeenkomst.

2.3 OnderzoeksopzetZoals al eerder vermeld, betreft dit onderzoek een ex-ante-evaluatieonderzoek, dat uit drie onderdelen bestaat. De hoofdvraag, “Welke effecten zijn er van de invoering van het stelsel Passend Onderwijs in het voortgezet onderwijs te verwachten?” is een evaluatieve vraag die, na een eerste verkennend onderzoek, niet zo gemakkelijk te beantwoorden is. Het gaat niet alleen over een af- of toename van het aantal thuiszitters. Het gaat ook om de kwaliteit van het onderwijs en de zorg, het verlenen van zorg op maat, maar ook om de uitvoering van het beleid in de samenwerkingsverbanden. Niet alleen de uiteindelijke effecten voor het onderwijsveld zijn van belang. Ook de wijze waarop het nieuwe stelsel uitgevoerd moet gaan worden, het proces, is onderwerp van evaluatieIk heb gekozen om het beleid ‘Passend Onderwijs’ op drie manieren te evalueren omdat tijdens de startfase al bleek dat dit onderzoek veel omvattender moest zijn dan alleen de reconstructie van de beleidstheorie. Hoewel een beleidsreconstructie volgens Hoogerwerf & Gerweijer (2008) een belangrijke bijdrage kan leveren aan de evaluatie, doordat het zeker inzicht in de relaties tussen middelen, doelen en beoogde effecten kan geven, is het naar mijn idee in de complexe omgeving van het onderwijsveld niet voldoende. Juist doordat het een complexe omgeving betreft, waarin actoren zich redelijk autonoom gedragen is het moeilijk met alleen een reconstructie de effecten bloot te leggen. Het is niet duidelijk hoe de verschillende actoren zullen reageren op het nieuwe beleid. Naast het nieuwe stelsel spelen er ook andere beleidsmatige veranderingen in het onderwijsveld die, in combinatie met het Passend Onderwijs (P.O.), de scholen en andere actoren kunnen beïnvloeden in hun gedrag. Onderwijsprofessionals kunnen een belangrijk inzicht geven in de wijze waarop het beleid mogelijkerwijs uit zou kunnen werken. Daarnaast biedt theorie over governance en netwerksamenwerking inzichten die eventuele tekortkomingen van het beleid voor het voetlicht kunnen brengen. Onderzoek naar en theorie over samenwerking tussen actoren kan als hulpmiddel dienen bij de analyse van het beleid ‘Passend Onderwijs’ en dan specifiek naar de samenwerking tussen de actoren. Andere landen zoals Engeland hebben eveneens te maken (gehad) met veranderingen rond de zorg in het onderwijs. De ervaringen en onderzoeken uit deze landen zijn voor de bepaling van validiteit van veronderstellingen en plausibiliteit van verwachtingen een belangrijke bron.

Onderzoeksstrategieën

1. De beleidsreconstructieHet eerste deel bestaat uit de reconstructie van de beleidstheorie vanuit het perspectief van de beleidsmakers. Voor deze analyse is gebruik gemaakt van relevante documenten (inhoudsanalyse) uit de periode 2003-2011,van onder andere de Rijksoverheid, die betrekking hebben op het nieuwe stelsel, waaronder de brief ‘Naar Passend Onderwijs’ (2011) van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW). Deze analyse leidt vervolgens tot een overzicht van het beleidsprobleem, de doelen, de interventies en de (normatieve) veronderstellingen achter het beleid. Met behulp van deze gegevens worden de causale relaties en de doel-middel relaties in kaart gebracht. Dit resulteert uiteindelijk in een opsomming van beoogde effecten en indicatoren aan de hand waarvan men de effecten kan meten. Op basis van onderzoek naar zorg in het onderwijs in andere

15

landen, waaronder Engeland, zal ten slotte iets gezegd worden over de validiteit van de causale veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen. Deze reconstructie staat in hoofdstuk 4.

2. Verwachtingen uit het onderwijsveldHet tweede deel (hoofdstuk 5) betreft de analyse van de empirie verkregen uit een vijftiental interviews met mensen uit het onderwijsveld. Het zijn personen met verschillende functies, waaronder docenten, zorgcoördinatoren, managers van scholen en een REC. Het is een onderzoek naar de verwachtingen van de actoren over het nieuwe stelsel. Wat is hun idee over de werking van Passend Onderwijs? Het doel van dit deel is ook om niet beoogde effecten in kaart te brengen. Een kanttekening bij deze interviews is, dat men zich bewust moet zijn van een negatieve reactie van de respondenten; bij een verandering in een werksituatie is het de mens niet ongewoon te mopperen. Er zijn toch belangrijke redenen om gebruik te maken van interviews. In de eerste plaats bepalen in zekere mate de percepties en probleemdefinities het handelen van personen en actoren (Koppenjan & Klijn, 2004). Een voorbeeld hierbij is de ‘self-fulfilling prophecy’ . In de tweede plaats zijn de geïnterviewden ‘experts’ op het terrein. Zij kunnen interessante hypothesen formuleren. Achterhaald moet dan worden waarom ze dit vinden en waarop dit gebaseerd is. Vervolgens wordt dan ook, aan de hand van bestaand onderzoek uit Engeland, vergeleken en verder geanalyseerd of de genoemde verwachtingen ‘hout snijden’.

3. Voorwaarden voor een vruchtbare samenwerkingHet derde deel is grotendeels gestoeld op het theoretisch kader. Dit deel van het onderzoek is gericht op de beleidsinterventie ‘samenwerkingsverband’. De theoretische inzichten worden vertaald naar de concrete situatie. Met behulp van literatuur over governance- en netwerktheorie (meta-analyse) en de uitkomsten van de interviews uit het tweede deel wordt een conclusie getrokken over de werking van het nieuwe stelsel. Er wordt gekeken of er voldoende mogelijkheden gecreëerd worden in het samenwerkingsverband, die ertoe moeten leiden dat er aan de voorwaarden die gesteld kunnen worden aan een goede samenwerking, kan worden voldaan. Ten slotte zal aan de hand van de empirie worden geanalyseerd of deze condities binnen de parameters van het beleid bestaan of gecreëerd worden. Deze theoretische analyse is in hoofdstuk 6 terug te vinden. Hoofdstuk 7 ten slotte is een concluderend hoofdstuk waarin antwoord geven wordt op de vragen die bij de onderzoeksstrategieën horen die uiteindelijk leiden tot een beantwoording van de hoofdvraag.

2.4 Vragen bij de onderzoeksstrategieënOm een zo compleet mogelijk antwoord te geven op de hoofdvraag bestaat het onderzoek uit drie delen. De deelvragen zijn zo geformuleerd, dat zij aansluiten bij de drie onderzoeksdelen:

1. Wat is de beleidstheorie achter het beleid van Passend Onderwijs? 2. In hoeverre is er sprake van valide veronderstellingen achter deze beleidstheorie?3. Welke voorwaarden voor het slagen van beleid blijken uit de verwachtingen van actoren?4. Zijn de verwachtingen van actoren plausibel op grond van ander onderzoek? 5. Wat zijn de verwachtingen van het beleid op basis van literatuur over governance?

2.5 Vraag aan de literatuurDe onderzoeksopzet en de hieruit voortvloeiende deelvragen geven een kader waarbinnen ik in de literatuur moet zoeken naar inzichten en mogelijke voorwaarden voor een effectieve uitvoering van het beleid. Uit hoofdstuk 1 blijkt dat het nieuwe stelsel vorm krijgt in een decentrale, netwerkachtige setting, waarin de actoren tot op zekere hoogte autonoom kunnen bepalen hoe de zorg binnen de scholen vorm krijgt. Daarom is de vraag aan de literatuur dan ook welke inzichten de theorie mij kan geven in de condities die nodig zijn om een succesvolle samenwerking te laten ontstaan. Ik zal proberen door middel van de governancetheorie een antwoord te verkrijgen.

Hoofdstuk 3 Theoretische kader

3.1 De theoretische brilHet nieuwe stelsel Passend Onderwijs is ontstaan vanuit het idee dat het huidige stelsel niet voldoet (brief ‘Naar passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Een oplossing ziet men in een ander stelsel waarin samenwerking tussen scholen en zorginstellingen een belangrijker pijler is. Beleid en sturing komen op een andere manier tot stand. Dit is in lijn met de veranderde gedachte over bestuurlijke verhoudingen in de politiek. Men wil toe naar een dynamisch onderwijsstelsel waar belanghebbende instellingen en derden, maar ook individuen, elkaar moeten en kunnen aanspreken. In het vorige hoofdstuk heb ik aangegeven dat in het theoretische kader in de eerste plaats

16

naar het nieuwe stelsel gekeken wordt met een ‘governance’-bril. De vraag die ik aan de literatuur stel, betreft welk inzicht goveranceliteratuur mij kan geven in de voorwaarden die nodig zijn om een succesvolle samenwerking te laten ontstaan. In dit hoofdstuk zal ik met behulp van de theorie over governance het antwoord proberen te geven. Daarbij beperk ik mij tot de literatuur die specifiek ingaat op sturing en de samenwerking tussen actoren binnen een netwerk(arrangement).

3. 2 Governance

3.2.1 Van government naar governance In de afgelopen decennia heeft een verschuiving plaatsgevonden van ‘government’ naar ‘governance’ (Bekkers, 2007: 210) onder invloed van maatschappelijke processen, zoals globalisering, regionalisering en de toegenomen complexiteit van problemen. Dit houdt in dat er steeds meer sprake is van een op samenwerking gerichte stijl van sturing, waarbij de overheid, publieke en private organisaties en het maatschappelijke middenveld acteren in verschillende netwerken. Er is dus een paradigmawisseling over het denken van sturing. Er is een verandering van government naar governance (Bekkers, 2007:210), waar decentraal het probleem opgelost moet gaan worden. Governance betreft nieuwe vormen van sturing. Omdat in een governancesturing de overheid slechts een van de actoren is die zich met het beleidsproces bezighoudt, moet de overheid andere aangrijpingspunten gebruiken. De overheid is niet in staat zelf invloed uit te oefenen in het onderwijs zoals zij dit wenst en gaat over tot verdere decentralisatie waar sprake moet zijn van zelfregulering binnen een decentraal arrangement tussen zorginstellingen, onderwijsinstellingen en gemeenten. Vormgeving, inhoud en processen van beleid vinden plaats in netwerken waar kennis, macht en regels een rol spelen tussen allerlei belanghebbende partijen. De rijksoverheid bepaalt in het beleid rond Passend Onderwijs nog wel, vanuit een verticale relatie, de regels van het spel. Dit doet zij door verschillende beleidsinstrumenten in te zetten, zoals institutionele regels, geld en de wijze waarop het stelsel georganiseerd wordt in samenwerkingsverbanden. De overheid onderkent dat organisaties en instellingen geen radertjes zijn in een machine, maar zelfstandige actoren die over zelfsturend vermogen beschikken (Bekkers, 2007:106). Governance verwijst dan ook naar de verschuiving van het probleemoplossend vermogen van de overheid naar andere overheden, markten en samenleving. Maar ook naar het ontstaan van alternatieve en hybride arrangementen zoals coproductie (Bekkers, 2007: 210).Samenwerkings- verbanden zijn dus ontstaan in de context van bestuurlijke problemen en ontwikkelingen in de samenleving.

3.2.2 Het begrip governance binnen dit onderzoek

Bekkers (2007: 210-211) kenmerkt governance aan de hand van een drietal punten namelijk:

Binnen arrangementen is er sprake van zelfregulering; Het bestaan van afhankelijkheden tussen de betrokken partijen; De samenwerkingsarrangementen zijn politieke systemen omdat binnen deze verbanden politieke

beslissingen worden genomen (dit betekent de toebedeling van waarden aan de samenleving als geheel).

In dit onderzoek gaat het om de governance vanuit de netwerkbenadering omdat het een publiek goed betreft dat regionale netwerken onder toeziend oog van de Rijksoverheid moeten gaan uitvoeren. De nadruk ligt hier ook op het probleemoplossend vermogen. Op centraal niveau ervaart men dat het niet mogelijk is op een juiste wijze sturing te geven aan de zorg in het onderwijs. Zoals in de inleiding al werd aangegeven, is rond het beleid Passend Onderwijs nog wel sprake van een verticale relatie met de Rijksoverheid omdat zij deels de regels van het spel bepaalt. Er is in feite sprake van afspraken over samenwerking door verticale sturing. Het betreft een institutionele interventie die opgelegd is. Er is een centrale rol weggelegd voor netwerken, waar hiërarchische verhoudingen en de betrokkenheid van de formele overheid minder belangrijk zijn. Daar zit hem de crux: er is nog wel mogelijkheid voor een hiërarchische verhouding met de overheid en de formele overheid kan nog wel een rol hebben. Er hoeft niet altijd sprake te zijn van horizontale relaties tussen alle actoren. Koppenjan & Klijn (2004:236) geven aan dat verschillende kenmerken van governance voortkomen uit het perspectief van waaruit men naar democratie kijkt. Zij (2004: 236) spreken van een hybride democratie, waarin er een mix is tussen twee verschillende perspectieven op institutionele regimes. Deze regimes komen voort uit de doctrines over de rol van publieke actoren (Koppenjan & Klijn, 2004:235) Zij zijn relevant omdat ze twee tradities weergeven over de rol en de verantwoordelijkheden van actoren in een netwerk met betrekking tot het publiek belang. Het eerste model, dat van de ‘instrumental democracy’, gaat uit van de politieke controle en de hiërarchie binnen het overheidsapparaat. Er is sprake van formele relaties. De overheid bepaalt in zekere mate de regels en hierdoor ook een deel van de interactie tussen

17

actoren. Er vindt sturing plaats op basis van regels en controle. Door deze vorm van sturing is er naast de wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen ook een vorm van afhankelijkheid tussen partijen en overheid/politiek. Door de opstelling van de politiek behoudt zij controle over de inhoud van het beleid. Het tweede model van ‘substansive democracy’, gaat uit van onafhankelijke groepen en individuen in de samenleving die met elkaar interacteren. De regering is geen partij die boven de andere groepen staat, maar is een partij die gelijkheid van kansen nastreeft voor allen. De rol van politieke organen is meer als een ‘democratische mediator’ (Koppenjan & Klijn, 2004:235). Zij noemen dit dan horizontale governance . Doordat de politieke organen zich als gelijken opstellen, is er hier meer sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Er bestaat procedurele verantwoordelijkheid, waarbij men de coöperatie tussen de gelijke actoren probeert te versterken.Governance bewerkstelligt een verandering van de wijze waarop bestuurd wordt en van het niveau waarop het plaats vindt. In plaats van het centaal aansturen van verschillende autonoom opererende instellingen, verwacht men dat decentraal werkende samenwerkingsverbanden het probleem, al dan niet binnen gestelde kaders of regels, op kunnen lossen. Er ontstaan zo nieuwe patronen tussen nationale en lokale overheid, onderwijs- en zorginstellingen, waarbij de wijze van samenwerking, de interactie en de verantwoordelijkheden anders liggen vanuit het perspectief waaruit governance is ontstaan. Er is sprake van een horizontale en een verticale vorm van governance, waar de horizontale vorm het dichtst aansluit bij de omschrijving van een netwerk in de netwerkbenadering zoals blijkt uit Koppenjan & Klijn (2004:9-10), waarin staat dat netwerken spontaan ontstaan doordat actoren wederzijds afhankelijk zijn bij het bereiken van hun doelen. De verticale vorm van governance is meer een hybride vorm, waar er naast verticale sturing door de overheid, ook horizontale sturing plaatsvindt tussen actoren binnen een netwerk. Er is dus sprake van sturing op twee niveaus.

3.3 Netwerken binnen governance

3.3.1 Een beleidsnetwerkDe samenleving bestaat uit een bonte en gefragmenteerde verzameling van individuen, organisaties en groeperingen. Alle proberen op grond van hun eigen taak, positie, middelen en belangen maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Hierbij is er veel minder dan vroeger sprake van duidelijke hiërarchische structuren, waarin een of meerdere actoren bepalen hoe beleid tot stand komt en wordt uitgevoerd. In plaats daarvan wordt door meerder partijen samengewerkt om tot een oplossing van maatschappelijke problemen te komen. De term ‘beleidsnetwerk’ is essentieel voor een goed begrip van het concept governance omdat men zich in de governancebenadering realiseert dat complexe problemen niet op centraal niveau opgelost kunnen worden, maar dat hiervoor een samenwerking is vereist tussen verschillende partijen binnen een netwerk.Het probleemoplossend vermogen van netwerken staat dus centraal.Koppenjan en Klijn geven de volgende definitie van een netwerk (2004: 69):‘In meer of minder mate stabiele patronen van sociale relaties tussen onderling afhankelijke actoren die zich vormen rond een beleidsprobleem en/of een groep middelen die worden gevormd, onderhouden en gewijzigd door een serie van spellen.’Een netwerk wordt dus gekenmerkt door een veelheid van onderlinge afhankelijke actoren die gezamenlijk problemen proberen op te lossen. Actoren kunnen gedefinieerd worden als analytisch te onderscheiden eenheden, met als belangrijkste kenmerk dat ze zich als handelende partijen opstellen. Met handelen bedoelen we dat een actor op basis van zijn bevoegdheid en legitimiteit een keuze maakt, die gevolgen heeft voor andere actoren. Ook binnen organisaties zijn eenheden te onderscheiden, die handelend optreden. Een actor kan dus een individu, een groep of een organisatie zijn, maar ook een onderdeel van een organisatie (Koppenjan & Klijn, 2004:46). Hierbij dient in ogenschouw genomen te worden dat de actor enige vorm van legitimiteit c.q. bevoegdheden moet hebben, om zijn of haar standpunten waar te kunnen maken of te verdedigen. Relevante actoren kunnen worden geïdentificeerd op basis van de volgende checklist (Koppenjan & Klijn, 2004: 47):

Bronafhankelijkheid: Welke actoren beschikken over middelen die onmisbaar zijn voor realisatie doelen? Hindermacht: Welke actoren kunnen de besluitvorming vertragen of blokkeren? Realisatiemacht: Welke actoren moeten politieke steun verlenen om het doel te realiseren? Belanghebbenden: Welke actoren worden in hun belang geraakt door de uitkomsten en op wie richt het

proces zich? Inzichtverrijking: Welke actoren kunnen bijdragen aan verrijking van kennis, inzichten en ideeën over

probleem en oplossingen?

De netwerkbenadering legt de nadruk op horizontale, decentrale verhoudingen tussen actoren, waarbij formele én informele relaties een rol spelen. Deze relaties komen tot stand doordat de partijen afhankelijk zijn van elkaar. Deze afhankelijkheidsrelaties tussen de actoren zijn typisch voor een netwerkrelatie (Bekkers, 2007: 65). In sommige gevallen binden actoren zich binnen bepaalde kaders die bijvoorbeeld door de overheid zijn

18

vastgesteld. In dit geval is er volgens Eijlander, Gilhuis & Peters (1993) die aangehaald worden in Bekkers (2007:104) sprake van geconditioneerde zelfregulering.Ansell en Gash (2007) spreken over ‘collaborative governance’, samenwerking binnen governance en definiëren dit als: “A governing arrangement where one or more public agencies directly engage non-state stakeholders in a collective decision-making process that is formal, consensus-oriented, and deliberative and that aims to make or implement public policy or manage public programs or assets.”

Deze definitie past goed in het beeld van de samenwerking in het netwerk in het nieuwe stelsel Passend Onderwijs omdat het zes belangrijke criteria inhoudt, namelijk:

de samenwerking is geïnitieerd door publieke organisaties of instituties; de participanten in de samenwerking kunnen ook niet publieke- organisaties zijn; er bestaan horizontale verbanden tussen de verschillende actoren; de samenwerking is formeel georganiseerd en is ingesteld om het publieke belang te dienen; doel van de samenwerking is om in overeenstemming besluiten te nemen (in praktijk lukt dit niet altijd); de focus van de samenwerking ligt op overheidsbeleid.

3.3.2 Percepties, opvattingen en strategieën in een beleidsspelVolgens de netwerkbenadering staat de interactie tussen actoren en hun doelstellingen centraal. In de interactie, die door afhankelijkheid ontstaat, spelen volgens deze benadering twee factoren een grote rol; de percepties en strategieën van actoren. Daarnaast zijn de opvattingen van de actoren, de standpunten van actoren over een situatie of een probleem ook van belang. Als van elkaar afhankelijke actoren geen zicht hebben op wat hun acties en inspanningen voor effect zullen hebben, ontwikkelt zich een onzekerheid. Volgens Koppenjan en Klijn (2004:6-7) manifesteert onzekerheid zich op meer manieren. Allereerst benoemen zij cognitieve onzekerheid, waarbij onzekerheid bestaat over de aard van het complexe probleem. Het gaat hierbij om de beschikbaarheid van informatie en de interpretatie hiervan. Actoren hebben hierbij verschillende beelden over de definitie en de oplossing van een probleem. Deze beelden worden percepties genoemd (Koppenjan en Klijn, 2004: 47-8). Percepties van actoren kunnen gaan over de bestaande of te verwachte situatie, de mogelijke situatie, de gewenste situatie en de maatstaven voor de evaluatie van de bestaande situatie.

maatstaven 1, 2

percepties a, b

maatstaven 3, 4

percepties c, d

maatstaf 5

perceptie e

maatstaven n

percepties n

(probleem)situatie

actor 1

actor 2actor 3

actor n

maatstaven 1, 2

percepties a, b

maatstaven 3, 4

percepties c, d

maatstaf 5

perceptie e

maatstaven n

percepties n

(probleem)situatie

actor 1

actor 2actor 3

actor n

Hoe een actor aan zijn beelden komt, is van verschillende zaken afhankelijk. Een actor vormt een beeld van problemen en de achterliggende werkelijkheid op basis van zijn voorkeuren, belangen en maatstaven. Het referentiekader dat hij in de loop der jaren heeft ontwikkeld, vertelt hem wat belangrijk is in de omgeving en waarom. De chaos aan informatie uit de complexe omgeving wordt ermee gefilterd, zodat alleen de voor hem belangrijke informatie overblijft. Een referentiekader kan persoonsgebonden zijn, maar het kan ook tussen personen en organisaties gedeeld worden. Doordat de referentiekaders van actoren verschillen, kunnen hun percepties ook sterk uiteenlopen. Voortdurend zijn de verschillende partijen bezig informatie en signalen te interpreteren, waarna zij hierop, vanuit de eigen referentiekaders, anticiperen en reageren. Hun percepties leggen daarbij bepaalde relaties tussen factoren en actoren in hun omgeving. Door deze “frames of references” (Koppenjan & Klijn, 2004: 29) kunnen actoren gesloten zijn voor probleemformuleringen die niet binnen hun referentiekader passen. Hierbij is attributie, het toeschrijven van oorzaken aan gebeurtenissen of gedrag, van belang. Er is sprake van een actor-observer-bias, de neiging om ons eigen gedrag toe te schrijven aan de situatie waarin we ons bevinden en het gedrag van anderen aan persoonlijke factoren (Smith & Mackie, 2007). Actoren verklaren hun gedrag over het algemeen vanuit hun eigen opvattingen en doelen, terwijl waarnemers die doelen vaak verklaren vanuit iets minder directe oorzaken (Smith & Mackie, 2007). In deze situatie is het de vraag of de

19

Fig. 2 percepties van actoren

●●●

actoren elkaar nog wel verstaan. Er dreigt een ‘dialogue of the deaf’ (Koppenjan & Klijn, 2004: 26-7). Een dialoog van doven betekent dat er sprake is van een weinig productieve manier van werken. Dit heeft stagnatie tot gevolg. Cognitieve oorzaken voor een impasse vloeien voort uit uiteenlopende percepties over het probleem en kennisconflicten(Koppenjan & Klijn, 2004:32). Waar partijen een verschillende kijk op zaken hebben, ligt een oplossing in het komen tot een gemeenschappelijk referentiekader. Overeenstemming vooraf kan tot instemming naderhand leiden of de kans daarop vergroten. Men spreekt wel van ‘negiotiated knowledge’ (Koppenjan en Klijn, 2004: 125). Naast percepties hebben actoren ook opvattingen, anders gezegd meningen of oordelen over situaties. Actoren nemen op basis van opvattingen een bepaald standpunt in. Opvattingen kunnen, net als percepties, van invloed zijn op het gedrag van en de interactie tussen actoren.Als tweede vorm van onzekerheid benoemen Klijn & Koppenjan (2004) institutionele onzekerheid. Dit betreft het gedrag van actoren dat bepaald wordt door hun achtergrond, taak, meningen, belangen, de regels en taal waar ze in hun eigen dagelijkse praktijk mee te maken hebben. Hun handelen komt tot uiting in gedragsregels en gewoonten. De verschillen tussen de actoren zorgen ervoor dat het niet duidelijk is hoe het proces zal verlopen en hoe de interactie tussen de actoren zich zal ontwikkelen (Koppenjan en Klijn, 2004:7).In al deze (bewuste)gedragingen of strategieën spelen informatie en kennis een belangrijker rol. In alle strategieën hebben de actoren tot doel de eigen belangen te realiseren of niet in gevaar te brengen. Een samenwerking in een netwerk is dan vruchtbaar wanneer er voor iedere partij de mogelijkheid bestaat dat er gewonnen wordt (Koppenjan & Klijn, 2004).

3.4 Regels In bovenstaande pararaaf is duidelijk geworden dat men binnen een netwerk te maken heeft met verschillende vormen van onzekerheid. Niet één actor heeft de verantwoordelijkheid over het beleid rond een probleem, maar is verdeeld over meerder actoren. Hoe groter de onzekerheid is, hoe moeilijker het wordt om goed samen te werken. Belangrijk is daarom om onzekerheden binnen een netwerk te reduceren om zo de samenwerking te verbeteren. Een mogelijkheid hiertoe is het opstellen van nieuwe regels en procedures om tot een gemeenschappelijk referentiekader te komen .Deze set van regels of instituties, reguleren het gedrag van de actoren in hun interacties (Koppenjan & Klijn, 2004:77), het is de context van handelen. Elk van deze actoren heeft eigen belangen en doelen waardoor regels binnen een netwerk karakteristiek zijn voor het spel. “De uitvoering van beleid krijgt een netwerkkarakter, waarbij het succes van de uitvoering wordt bepaald door de kwaliteit van de interacties.” (Bekkers, 2007:241). De regels die hieraan ten grondslag liggen zijn medebepalend voor dat succes.Bij de start van een samenwerking binnen een netwerk zijn er alleen nog maar formele regels die de interactie bepalen. Hierna start een proces van interactie dat ertoe leidt dat ook andere formele en informele regels ontstaan. Door interacties en de percepties van actoren breidt het aantal regels zich uit over de wijze waarop men zich binnen een netwerk gedraagt. Zij hebben vaak geen eenduidig karakter, waardoor de interpretatie van de regels door de verschillende actoren verschilt. Het ontstaan van een set regels vergt daarom veel tijd. De regels worden vastgesteld door de partijen binnen het netwerk en zijn dus bepalend voor het gedrag van de actoren (koppenjan & Klijn, 2004:78). Wanneer een actor aan een netwerk deel wil nemen, zal hij zich aan de regels moeten houden. Zonder regels is het voor actoren niet mogelijk een beleidspel te spelen, doordat er geen gemeenschappelijke grond is die de interactie legitimeert. Regels ontstaan dus op verschillende manieren. Zij worden niet alleen aangepast of ingevoerd door formele wetgeving en publieke organisaties. Regels veranderen juist als gevolg van interactie tussen actoren binnen het netwerk (Koppenjan & Klijn, 2004: 225). Netwerken bieden dus een institutionele voorziening die de interactie, samenwerking en gezamenlijk leren tussen partijen vergemakkelijkt (Van Bueren et al., 2001).

3.5 Zes motieven om samen te gaan werken Gulati & Gurgulio (1999) en Logsdon (1991) verwijzen naar Oliver (1990) die uit literatuurstudie tot een zestal drijfveren komt om interorganisationele relaties aan te gaan. De eerste betreft ’noodzakelijkheid’ en komt voort uit wetten en regelementen. De andere zijn het resultaat van ‘vrijwillige’ initiatieven,die ontstaan door interdependentie en het behalen van organisationele doelen. Het gaat dan om wisselwerking, asymmetrie, efficiëntie, stabiliteit en legitimiteit. Met wisselwerking ofwel reciprociteit doelt Oliver (1990) op de motivatie samen te gaan werken, wanneer de wederzijdse belangen bereikt kunnen worden door coördinatie en samenwerking. Asymmetrie heeft ongeveer een tegenovergestelde betekenis, omdat de samenwerking dan voortkomt uit het motief om controle uit te oefenen op de afhankelijkheid (van de bronnen) van andere actoren, door deze partijen te beïnvloeden en te manipuleren.

20

Efficiëntie is een economische motivatie van een organisatie om te gaan samenwerken omdat dit betekent dan een organisatie streeft naar een zo efficiënt mogelijk gebruik van bronnen en middelen om zo veel mogelijk winst te kunnen maken. Stabiliteit heeft betrekking op de omgeving waarin de actor interacteert. Stabiliteit in de omgeving moet de onzekerheid reduceren, waardoor men beter in staat is de consequenties van het eigen handelen te beredeneren en dit toekomstige acteren af te zetten tegen mogelijke alternatieven. Door samen te gaan werken kan de onzekerheid afnemen doordat het een zekere stabiliteit in de omgeving tot gevolg heeft, wat een organisatie in staat stelt de belangen van de organisatie te realiseren.Legitimiteit is een zesde motivatie om samen te gaan werken. Vanuit het oogpunt van een organisatie is legitimiteit belangrijk omdat het ervoor zorgt dat er draagvlak onder de stakeholders is. Wanneer samenwerken ertoe leidt dat dit tegemoet komt aan de verwachtingen van de stakeholders, is dit motiverend de samenwerking aan te gaan.Efficiëntie is niet per definitie de belangrijkste drijfveer. Stabiliteit en legitimiteit kunnen organisaties motiveren te gaan samenwerken omdat dit, ook al is er geen noodzaak uit efficiency, voor de toekomst een positieve uitwerking kan hebben op de uitstraling naar stakeholders of de kwetsbaarheid in de omgeving (Logsdon, 1991). Uit de beschrijvingen van de drijfveren is er een onderscheid te maken tussen reciprociteit, asymmetrie die gerelateerd zijn aan (wederzijdse) afhankelijkheid en de motieven efficiëntie, stabiliteit en legitimiteit die verbonden kunnen worden aan het concept win-winsituaties omdat het bij deze drie motieven gaat om het eigen belang van de actoren.

21

3.6 Sturing

3.6.1 Nieuwe vormen van sturingGovernance betreft nieuwe vormen van sturing, omdat in een governancesturing de overheid slechts één van de actoren is die zich met het beleidsproces bezighoudt. Er zijn meer sturingscentra die over zelfsturend vermogen en hulpbronnen beschikken, die ook kunnen worden gemobiliseerd. Er is dus sprake van polycentrische sturing volgens Teisman in Bekkers (2007:102). Deze sturing is ontstaan omdat men onderkende dat er grenzen aan sturing door de overheid zijn. Publieke taken horen te worden uitgevoerd op het laagst mogelijk niveau van de samenleving (Bekkers, 2007:103). Daarnaast heeft de opkomst van het neoliberale gedachtegoed bijgedragen aan deze ontwikkeling van sturing. Men heeft vanuit deze visie vertrouwen in de werking van het marktmechanisme. Dit betekent dat de overheid meer (publieke) taken aan de markt zou kunnen overlaten. Ook is vanuit deze visie veel aandacht voor de taak van de overheid om een de werking van de vrije markt te garanderen (Bekkers, 2007:103).In de nieuwe polycentrische vormen van sturing is de gedachte dat organisaties, groepen en individuen over zelfsturend vermogen beschikken. Zij hebben de mogelijkheid voor de eigen belangen op te komen en zetten hiervoor strategisch gedrag in om hun doel te bereiken. Aan de ene kant kunnen actoren autonoom opereren, aan de andere kant is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid. De overheid is slechts een actor in het beleidsnetwerk. Toch heeft zij bijzondere verantwoordelijkheden zoals het handhaven van de openbare orde. Hierdoor is de overheid afhankelijk van andere patijen om de doelstellingen te realiseren. De overheid kan meerdere aangrijpingspunten gebruiken, waarbij onderkend wordt dat actoren over zelfsturend vermogen beschikken (Bekkers, 2007:106). Hierbij noemt Bekkers 2007:106-116) vier vormen van sturing; sturing op in- en outputparameters, sturing op grond van incentives, sturing op structurering en procedurering van relaties en sturing als gemeenschappelijke beeldvorming.

1.Sturing op in- en outputparametersDe aan te sturen organisaties hebben ruimte, relatieve autonomie, om binnen vastgestelde kaders uitvoering te geven aan de eigen organisaties. Het zelfsturend vermogen van de organisaties wordt gestimuleerd (Bekkers, 2007:106). Bij sturing op inputparameters wordt er een lumpsum beschikbaar gesteld die vrij kan worden besteed. Er worden aan de output- kant wel eisen gesteld aan de kwaliteit en kwantiteit van de te leveren diensten (Bekkers, 2007:107). Om de prestaties inzichtelijk te maken, zet men een monitor in op basis van kengetallen(Bekkers, 2007:107). De ontwikkelingen en prestaties van een organisatie worden systematisch en periodiek gevolgd en op basis van de uitkomsten gesignaleerd en bijgestuurd. De organisatie legt op basis van de gegevens verantwoording af. Benchmarking is een instrument dat gebruikt wordt om organisaties te kunnen vergelijken (Bekkers, 2007:108). Dit geeft het monitoren een toegevoegde waarde. Deze sturing wordt ook wel New Public Management genoemd (Bekkers, 2007:108).

2.Sturing op grond van incentivesGedragsbeïnvloedende, niet dwangmatige prikkels proberen de autonoom opererende organisaties aan te zetten hun gedrag te veranderen in voor de overheid gewenst gedrag. Premies, boetes, subsidies moeten de partijen er toe aan zetten bepaalde gedragingen te vertonen (Bekkers, 2007:109). Eigen afwegingen worden gerespecteerd.

3.Sturing op structurering en procedurering van relatiesMet behulp van deze sturing wordt getracht, en dit wordt in een definitie van Snellen uit 1987 als volgt verwoord , “de overleg-, onderhandeling-, ruil- en communicatieprocessen tussen de betrokken partijen op een dusdanige manier te organiseren dat zij bijdragen aan de beoogde doelstellingen van het beleid, zonder dat deze doelstellingen dwingend worden opgelegd” (Bekkers, 2007:112). Bekkers (2007:113) verwijst naar Koppenjan, De Bruijn en Kickert (1993) die dan ook spreken over netwerkmanagement waarin twee aspecten van belang zijn; het sturen op het veranderen van posities van bepaalde partijen in een netwerk en het geven of veranderen van de spelregels tussen de betrokken partijen.

4.Sturing als gemeenschappelijke beeldvormingDeze sturing richt zich op het bijeenbrengen van partijen. Door het bieden van een platform kan overleg, onderhandeling en ruil plaatsvinden (Bekkers, 2007:115). In dit geval wordt gesproken over coproductie van beleid. De bereikte consensus kan, maar hoeft niet, worden vastgelegd in bijvoorbeeld weten regelgeving of een convenant (Bekkers, 2007:115).

Veronderstellingen ten aanzien van nieuwe vormen van sturing (Bekkers, 2007: 116) heb ik in onderstaand schema uiteengezet.

22

Veronderstellingen t.a.v. sturing Kenmerken van nieuwe vormen van sturingPolitiek-ideologische legitimatie Terugtred van de overheid als maatschappelijke probleemoplosser. Neoliberale gedachten over

marktwerking.Sturend vermogen van de sturende organisatie Weinig aandacht. In eerste instantie vooral gericht op interne bedrijfsvoering.Zelfsturend vermogen van organisaties en maatschappelijke sectoren

Zelfsturend vermogen van organisaties en sectoren wordt onderkend en tot uitgangspunt voor sturing genomen. Sturing op hoofdlijnen en op afstand. De overheid is slechts een actor in het brede beleidsnetwerk van actoren.

Object en context van sturing Relatieve autonomie en wederzijdse afhankelijkheid van partijen in een beleidsnetwerk zijn kenmerkend voor de context van sturing. Object van sturing is het zelfsturend vermogen.

Kennis en informatie Kennis en informatie als machtsbron, gericht op bescherming positie in netwerk. Kennis en informatie zijn beperkt. Verscheidene perspectieven en rationaliteiten liggen aan sturing ten grondslag.

Sturingsmodaliteiten en -instrumenten Sturingsmodaliteiten zijn gericht op: Sturing op sleutelparameters aan de input- en outputzijde van organisaties d.m.v.

budgetfinanciering, contractmanagement en prestatiesturing; Sturing door middel van incentives; Sturing gericht op procedurering en structurering van de relaties in een

beleidsnetwerk; Sturing gericht op gemeenschappelijke beeldvorming door middel van communicatie,

overleg en onderhandeling en interactieve beleidsvoering.

3.6.2 Een netwerk sturen met een institutioneel designIn de vorige subparagraaf is uiteengezet welke vormen van sturing de overheid heeft om de doelstellingen van het beleid te realiseren. De derde vorm van sturing die Bekkers (2007: 112) noemt, is netwerkmanagement, waarin hij verwijst naar Koppenjan et al. (1993). In dit type management zijn twee aspecten van belang: het sturen op het veranderen van posities van bepaalde partijen in een netwerk en het geven of veranderen van de spelregels tussen de betrokken partijen. Koppenjan & Klijn (2004:214) spreken over een initiatief om institutionele kenmerken (de set van regels) van netwerken te veranderen en zo andere condities voor interactie te creëren. Dit noemen zij een institutioneel design.”Efforts to adapt existing institutional provisions to new circumstances or to develop new provisions.” Het is een ontwerp voor de lange termijn, dat de partijen binnen het netwerk aan moet zetten tot een andere samenwerking. De sturing is het gevolg van een niet goed werkend netwerk waardoor problemen ontstaan. Het draait om de vraag hoe bestaande types van institutionele vervlechting die niet meer functioneren, in het licht van wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen (Koppenjan & Klijn, 2004:214) verbeterd kunnen worden.Een institutioneel design, dat vaak top down wordt gestuurd, is een fundamentele interventie omdat die ingrijpt op een netwerk dat in de loop der tijd is ontstaan door de interactie tussen actoren. Regels, formeel en /of in formeel zijn geleidelijk tot stand gekomen en kunnen niet gemakkelijk veranderen. Partijen in netwerken interpreteren de regels vanuit hun eigen posities (Koppenjan & Klijn, 2004), waardoor een institutioneel design niet altijd het gewenst effect heeft. Door zo’n ontwerp verandert het evenwicht dat in de loop der tijd ontstaan is, tussen verschillende sociale waarden. Men moet zich daarom bewust zijn van de invloed die nieuwe regels kunnen hebben. Met de inzet van nieuwe regels bestaat de kans de oude regels te vernietigen, wat het verdwijnen van institutioneel kapitaal tot gevolg heeft (Koppenjan & Klijn, 2004:214).Deze verticale sturing binnen governance betekent dus een proces van duwen en trekken, waarbij het de vraag is of de nieuwe regels wel op een lager niveau worden opgepakt, of dat de oude regels gehandhaafd blijven. Wanneer veranderingen in netwerkregels tot stand komen, betekent dit een verandering in interactiepatronen en strategieën en leidt dit dus tot andere uitkomsten. Er zijn twee categorieën van institutioneel design. De ene bestaat, zoals hierboven omschreven uit het morrelen aan de regels met als doel de beïnvloeding van posities, interacties en de criteria die ten grondslag liggen aan de regels. De ander betreft managementstrategieën, die in drie typen onderscheiden kunnen worden (Koppenjan & Klijn,2004: 215-216). Deze typen worden meestal in combinatie met elkaar gebruikt.

23

Fig.3 Sturing

Het zijn:

1. Strategieën die de samenstelling van het netwerk of de posities van actoren binnen het netwerk moeten veranderen;

2. Strategieën die netwerkuitkomsten willen beïnvloeden. Onderdelen bij deze strategie zijn het aanpassen van bijvoorbeeld de beloningsstructuur;

3. Strategieën die tot doel hebben de netwerkinteracties te wijzigen. Een voorbeeld hiervan is het creëren van zekere procedures om de interactie te bewerkstelligen.

De laatste twee strategieën accepteren de samenstelling van de netwerken, maar proberen een verandering in de relatie tussen de actoren te bewerkstelligen. Dit gebeurt door de positie van actoren te veranderen, door bijvoorbeeld expliciet de nieuwe positie van een actor te formuleren in een beleidstuk. Dit is een moeilijke opgave omdat dit meestal tot gevolg heeft dat de machtrelatie tussen de actoren verandert. Een manier om de samenstelling van een netwerk te veranderen is het inbrengen van een nieuwe actor, die door zijn komst de relaties tussen actoren verandert. Wanneer een beloningsstructuur verandert, kan dit ook gevolgen hebben voor de interactiepatronen, door bijvoorbeeld het afschaffen of instellen van een subsidieregeling. Door subsidies wordt een incentive gecreëerd die de beloningsregels voor de strategische acties van andere actoren beïnvloeden. Door de subsidie-mogelijkheid te realiseren voor bepaalde producten of diensten, verandert het prestige om dit product of dienst te vervaardigen (Koppenjan & Klijn, 2004:221).Interacties tussen actoren kunnen ook worden veranderd door het gebruik van hierboven genoemde strategieën. Door het oprichten van nieuwe procedures door formele of informele regels, ontstaan nieuwe condities voor interactie tussen actoren. Hiermee wordt tegelijkertijd een nieuwe arena tot stand gebracht. Dus veranderingen in procedures hebben een verandering tot gevolg in interactiepatronen in het netwerk dat ertoe leidt dat het gehele netwerk verandert (Klijn &Koppenjan, 2004:224).Tenslotte kan een institutioneel design ervoor zorgen dat de supervisie op actoren in netwerken kunnen worden gereguleerd (Koppenjan &Klijn, 2004:225). Zo’n supervisie kan bepaald worden door een publieke organisatie, maar kan ook worden ontworpen door de actoren zelf. Supervisie zorgt ervoor dat er een zekere legitimiteit ontstaat, omdat het de kwaliteit van de actoren en hun praktijken garandeert. Ook zorgt supervisie ervoor dat het strategisch gedrag beperkt wordt (Klijn & Koppenjan, 2004:225). Zoals al eerder aangegeven, veranderen percepties geleidelijk. Zij veranderen doordat men zich bepaalde kennis of ervaring eigen maakt. Toch is er een mogelijkheid om radicaal percepties om te gooien met behulp van een institutioneel design. De tweede categorie van zo’n design betreft het fundamenteel beïnvloeden van perceptiepatronen, constanten in vorming van percepties, door intensieve interacties (Koppenjan en Klijn, 2004:226-227). Deze categorie wordt reframing genoemd. Reframing betekent eigenlijk het radicaal veranderen van percepties, wat men bewerkstelligt door de inzet van verschillende strategieën. Een voorbeeld van zo’n strategie is de ontwikkeling en publicatie van beleidsdocumenten. Vaak geven deze documenten geen expliciete weergaven van de plannen, maar zijn zij meer bedoeld om een politieke visie te ontwikkelen. Deze documenten hebben vaak tot doel de gedachten van de andere actoren uit het netwerk te veranderen (koppenjan & Klijn, 2004:226). In combinatie met andere strategieën biedt het verspreiden van nieuwe ideeën door middel van een beleidsdocument een mogelijkheid tot een proces van reframen (Koppenjan & Klijn,2004:227). Men moet zich wel bewust zijn van het feit dat de betekenis en de inzet van de strategie door andere actoren verschillend geïnterpreteerd kan worden (Koppenjan & Klijn, 2004:229). Ook bestaat de mogelijkheid dat een organisatie of werkveld een andere betekenis geeft aan beleidsregels dan de beleidsmakers bedoeld hebben. Beide categorieën, het morrelen aan de regels en het reframen, kunnen elkaar beïnvloeden, versterken of zelfs instrumenteel voor elkaar zijn.

3.7 Leren en het ontstaan van betekenissen in ‘communities’Het ontstaan van betekenissen ofwel ‘leren’ hoeft zoals Van Bueren et al. (2001) en Wenger (1998) aangeven, niet plaats te vinden in een onderwijsachtige setting. Van Bueren et al. (2001) stellen dat binnen netwerken gezamenlijk ‘geleerd’ kan worden. Wenger (1998) is van mening dat leren geen individueel leerproces hoeft te zijn. ‘Leren’ is volgens Wenger in essentie een sociaal fenomeen, waarin primair de focus ligt op ‘leren door sociale participatie’Wenger (1998) schrijft over de ‘community of practice’, waarin hij ‘practice’ ziet als een totaal van activiteiten die individuen in een gemeenschap ondernemen, gebruik makend van aanwezige bronnen om gezamenlijke doelen te bereiken, wat verder gaat dan alleen het uitvoeren van de opgedragen taak. Wenger (1998) presenteert een kader dat gebruikt kan worden om het leren in een sociale context te analyseren. In het centrum van dit framework staat het concept van ‘community of practice’, een maatschappelijke groep die betrokken is in de

24

voortdurende beoefening van een gedeelde onderneming. Een voorbeeld voor dit concept is een school waarin professionals en managers samen het onderwijs verzorgen in een school. ‘Practices’ zijn dan manieren om in een interactie ‘betekenissen’ tot stand te brengen. In het perspectief van Wenger ontstaan betekenissen door twee complementaire processen, participatie en reїficatie (het verstoffelijken van een begrip of concept). Participatie wordt hier gezien als gedeelde ervaringen en onderhandelingen die ontstaan door sociale interactie binnen een professionele gemeenschap (zoals een werkomgeving). Deze participatie kan betrekking hebben op gewone bijeenkomsten zoals een vergadering of een gesprek in de koffiepauze. In de interacties binnen de ‘participatie’ kunnen gedeelde betekenissen ontstaan die een professional (bijv. een docent) kunnen helpen zich een beeld te vormen van zijn functie en taak in zijn werkomgeving. Reїficatie duidt op het proces waarin ‘communities of practice’ concrete representaties ontwikkelen van hun ‘practices’ zoals symbolen, regels en documenten. Wenger (1998) geeft aan dat de processen van participatie en reїficatie vervlochten zijn; ieder heeft de mogelijkheid om de ambiguïteit die de ander teweegbrengt weer goed te maken. Een voorbeeld hierbij is een procedure (reїficatie) van een school die gebruikt moet worden bij het aannamebeleid. Pas wanneer de professionals van een school hiermee aan de slag gaan (participatie), en de aanname van een leerling bespreken, worden de betekenis van de procedure en de implicaties duidelijk. Participatie leidt dan dus tot ‘social learning’ dat met alleen reїficatie niet gerealiseerd kan worden. Daar tegenover staat dat reїficatie, het vastleggen van betekenissen ontstaan in participatie, ook nodig is, willen de betekenissen niet in de vergetelheid raken. De ‘communities of practice’ zijn dus van belang bij het inzetten van een verandering.

3.8 Voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking

3.8.1 Coproductie De vraag die ik aan het begin van dit hoofdstuk stelde, is welke inzichten de theorie mij kan geven in voorwaarden die nodig zijn om een succesvolle samenwerking te laten ontstaan. Op basis van de governance en netwerktheorie, kom ik tot de volgende drie voorwaarden: afhankelijkheid, vertrouwen en de mogelijkheid tot het creëren van win-winsituaties. Deze lijken bepalend bij het ontstaan en welslagen van de samenwerking. De manier waarop organisaties zich tot elkaar verhouden, is van groot belang voor de efficiëntie en effectiviteit van hun organisatie. In dit proces van interactie zullen actoren hun percepties van het probleem, hun strategieën, hun inspanningen en de omgangswijze met anderen, aanpassen en coördineren. Beïnvloeding van en door actoren en de hiermee gepaard gaande inzet van middelen zal de afhankelijkheid in zekere mate beïnvloeden. Samenwerking moet leiden tot een gezamenlijk product of dienst, een coproductie. Kenmerkend voor coproductie is dat afhankelijke partijen van een netwerk in een proces van wederzijdse beeldvorming kunnen komen tot een gemeenschappelijke definitie van het probleem en vanuit de consensus rond de perceptie van het probleem beleid ontwikkelen (Bekkers, 2007:208). Het kan ook zo zijn dat coproductie van beleid betekent dat er een open beleidsstijl is,waar de definitie van het probleem en de doelstelling een uitkomst zijn van een proces van overleg, onderhandeling en uitruil (Bekkers, 2007:212). De uitkomst is het resultaat van de bereikte consensus tussen betrokken partijen (Bekkers, 2007:215). Er wordt gestreefd naar een win-winsituatie (Bekkers, 2007:215), een situatie waarin alle betrokken partijen voordeel hebben bij de definitie en oplossing van het probleem. Coproductie staat of valt met de mate waarin er ruimte wordt gegeven voor concurrerende perspectieven op de aard en omvang van het probleem en de mogelijke oplossingen (Bekkers, 2007:213). Om goed samen te kunnen werken, is het van belang dat partijen vertrouwen in elkaar hebben. (Bekkers, 207:218). Het vermindert onzekerheid over het gedrag van andere actoren.Ook kenmerkt coproductie van beleid zich doordat doelstellingen niet het startpunt, maar het eindpunt van het proces zijn. Ik veronderstel dat er een samenhang is tussen de drie voorwaarden. Het zal bij vertrouwen makkelijker zijn tot win-winsituaties te komen, terwijl vertrouwen bij wederzijdse afhankelijkheid makkelijker tot stand zal komen dan bij een grote asymmetrie.In dit theoretisch kader is voor het onderzoek van belang te bepalen op welke manier deze drie voorwaarden invloed hebben op samenwerking en hoe deze voorwaarden zich tot elkaar verhouden. Hieronder zal ik daarom verder ingaan op de betekenis van deze concepten en hun invloed op de samenwerking. In de volgende paragrafen zal ik vervolgens analyseren onder welke condities deze voorwaarden gecreëerd kunnen, waarna ik de onderlinge verbanden zal onderzoeken. Ten slotte zal ik dan komen tot een selectie van condities die nodig zijn om aan de drie voorwaarden wederzijdse afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen te voldoen. Met behulp van deze bevindingen zal ik in hoofdstuk 6 analyseren wat de verwachtingen zijn van het beleid.

3.8.2 (wederzijdse) Afhankelijkheid als voorwaarde voor samenwerkingSamenwerking komt dus tot stand in een netwerk, waarbij verschillende organisaties betrokken zijn bij de productie of dienstverlening van een publiek goed. Een voorwaarde voor samenwerking is dan ook dat er

25

afhankelijkheidsrelaties bestaan. Afhankelijkheid ontstaat doordat er een ongelijkheid is in kennis en bronnen, zoals kapitaal, grond en bevoegdheden die in weten regelgeving zijn vastgelegd (Bekkers, 2007:65). Afhanke-lijkheden kunnen bestaan tussen bijvoorbeeld hogere en lagere overheden of tussen publieke en private organisaties of een combinatie hiervan. Er zijn in deze organisaties middelen nodig om een probleem op te lossen of beleid uit te voeren. Deze middelen zijn niet in het bezit van één actor, maar zijn verdeeld over de verschillende actoren. Het is onmogelijk voor actoren de eigen beleidsdoelen te realiseren, zonder gebruik te maken van de middelen en instrumenten van andere partijen.Wanneer iedere organisatie over alle bronnen en middelen zou beschikken, zou een interactie tussen organisaties niet nodig zijn. Afhankelijkheid komt dus voort uit het feit dat er in de dagelijkse werkelijkheid sprake is van schaarste. Men zal dus wel bronnen en middelen moéten uitwisselen. Er ontstaat samenwerking.Kenmerkend is dat de aanwezigheid en de uitwisselbaarheid van middelen ongelijk is. Middelen en hulpbronnen die zorgen voor (wederzijdse) afhankelijkheid zijn onder andere: bevoegdheden, deskundigheden (expertise) en financiële middelen. Sommige zijn belangrijker in het proces dan andere. Het verschil in vervangbaarheid leidt tot verschillende gradaties van afhankelijkheid tussen de actoren. De mate van deze afhankelijkheid wordt bepaald door het belang van de middelen waar een ander toegang toe heeft en de mogelijkheid om deze middelen te vervangen of te verkrijgen door andere actoren. In de literatuur is veel onderzoek over samenwerking in netwerken geschreven (Vangen & Huxham, 2003; Ansell & Gash, 2007; Isett, Mergel, LeRoux, Mischen & Rethemeyer, 2011). Levine & White (1961) bijvoorbeeld, verklaren samenwerken vanuit de ‘exchange theory’, de ruiltheorie die afkomstig is uit een combinatie van de economie en de psychologie. Levine & White (1961) schrijven: “The fulfillment of these limited functions, in turn, requires access to certain kinds of elements, which an organization seeks to obtain by entering into exchanges with other organizations.”. In relaties in netwerken is er daarom sprake van (wederzijdse) afhankelijkheid. Zij definiëren organisationele uitruil als “elke vrijwillige activiteit tussen twee organisaties die consequenties heeft in de huidige of toekomstige situaties, voor de realisatie van hun doelen.” Zij maken onderscheid tussen drie types van uitruil van middelen: (a) Unilateral, waar de bronnen slechts de richting uitgaan van één actor en er dus geen middelen terugstromen. (b) Reciprocal, waar er een uitwisseling is van middelen tussen beide actoren. De ene actor krijgt in ruil iets van de andere actor terug. (c) joint , waar middelen van twee organisaties als een bron naar een derde partij stromen. Als een organisatie in bepaalde middelen, bronnen kan voorzien die een andere organisatie nodig heeft, is de tweede organisatie afhankelijk van de eerste. Is de eerste organisatie ook afhankelijk van de tweede organisatie om zijn doelen te bereiken dan is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Gulati & Gargiulo (1999) schrijven; “Organizations build cooperative ties to access capabilities and resources that are essential to pursue their goals but that are at least in part under the control of other organizations in their environment.” Edwards en Schaap (2000:48) halen Scharf (1978) en Emerson (1962) aan wanneer zij schrijven dat het belang en de vervangbaarheid van de middelen de afhankelijkheidsrelatie bepaalt. Deze wederzijdse afhankelijkheid leidt tot het ontstaan van interactie tussen de verschillende autonome actoren, en dus tot het ontstaan van een netwerk. Dit betekent tegelijkertijd dat er weinig interactie zal optreden wanneer de wederzijdse afhankelijkheid niet groot is. Dus wanneer er geen afhankelijkheidsrelaties zijn, ontstaat er weinig interactie en is er ook geen basis voor het ontstaan of continuering van een samenwerking. Er lijkt een positieve relatie te bestaan tussen de wederzijdse afhankelijkheid en de vorming van samenwerkingsverbanden. Interdependentie heeft een significante impact op de vorming van een nieuwe samenwerking. Van belang is dus vast te stellen in welke mate partijen van elkaar afhankelijk zijn als wederzijdse afhankelijkheid de basis is om samen te gaan werken. Is het mogelijk de de interdependentie bepalen? Het betreft niet alleen de vaststelling van de middelen die organisaties of actoren in kunnen brengen, het gaat er ook om hoe afhankelijk de organisaties zijn van die middelen om de organisatiedoelen te bereiken. Deze vraag over de meting van de afhankelijkheid kan worden beantwoord door het belang van een hulpbron en de vervangbaarheid van die hulpbron te bepalen (Scharf, 1978 in Edwards & Schaap, 2008). “ Organisaties zijn afhankelijker van een andere organisatie naarmate het belang van de bron waarover die andere organisatie kan beschikken, groter is voor de realisatie van de eigen doelen en naarmate de mogelijkheden om de bron ergens anders te verkrijgen (de vervangbaarheid) lager is.”(Edwards en Schaap, 2008). Onderstaande tabel 4 geeft de afhankelijkheidsrelaties weer.

26Fig 4 Afhankelijkheidsverhoudingen en fig 5. Afhankelijkheidspatronen

B’s afhankelijkheid

van A

A’s afhankelijkheid van B

Hoog Laag

hoogwederzijdse afhankelijkheid eenzijdige afhankelijkheid

laag eenzijdige afhankelijk onafhankelijkheid

Belangen van bronVervangbaarheid

Hoog LaagGroot

Lage afhankelijkheid

Hoge afhankelijkheid

Klein Onafhankelijk Lage Afhankelijkheid

Wanneer het belang van de bron groot is en de vervangbaarheid laag, is er sprake van een hoge afhankelijkheid van deze bron. Om de factoren die de afhankelijkheid bepalen, namelijk het belang van de bron en de vervangbaarheid, te analyseren, kan men dit volgens Edwards & Schaap (2008) doen, door de middelen te inventariseren die nodig zijn om de (in kaart gebrachte) doeleinden te realiseren en vervolgens te onderzoeken waar deze middelen zich bevinden en hoe belangrijk ze zijn.Edwards & Schaap (2008) geven met bovenstaande figuur 5 weer, dat er pas een wederzijdse afhankelijkheid ontstaat wanneer Actor A een hoge afhankelijkheid heeft van actor B en actor B in hoge mate afhankelijk is van Actor A, in het bereiken van de doelen. Wanneer actor A minder afhankelijk is van Actor B of andersom, ontstaat er een eenzijdige afhankelijkheid. En wanneer beide actoren zonder elkaar kunnen is er dus sprake van onafhankelijkheid.Levine & White (1963) wijzen eigenlijk op dezelfde factoren als Scharf om de afhankelijkheidsverhoudingen te bepalen. In plaats van een onderscheid te maken tussen afhankelijkheidsverhoudingen en afhankelijkheidspatronen zoals Edwards & Schaap (2008), maken zijn een onderscheid tussen vier dimensies in een feitelijke ‘exchange situation’, ofwel de afhankelijkheidsrelatie:

1. de partijen die betrokken zijn bij de uitwisseling (o.a. naar organisatievorm, prestige, grootte)2. het soort en de hoeveelheid bronnen en middelen die uitgewisseld worden (cliënten, arbeidsdiensten en

andere bronnen dan arbeid)en informatie over de beschikbaarheid en rechten om daar gebruik van te maken.

3. de overeenkomst die de uitruil betreft. Elke ruil is afhankelijk van een eerder gemaakte afspraak, dat impliciet of formeel kan zijn geregeld.

4. de richting van de ruil. Dit verwijst naar de richting van de stroom van organisationele middelen.

De mate van afhankelijkheid kan dus bepaald worden door het belang van de bron en de vervangbaarheid. Wanneer verschillende actoren een hoge wederzijdse afhankelijkheid hebben, zullen zij allen eerder geneigd zijn een samenwerking aan te gaan. In de context van P.O. is belangrijk te realiseren dat afhankelijkheden of percepties daarvan ook afhangen van de politieke context. Dus afhankelijkheidpatronen kunnen ook gecreëerd worden door de “‘shadow of the state’’ zoals regulering (Brown, 2002, in Ansell en Gash, 2007). Men gaat ervan uit dat door samenwerking het eigen functioneren verbetert. De andere kant van de medaille is, en daar zijn actoren zich terdege van bewust, dat de wederzijdse afhankelijkheid groter wordt (Bekkers, 2007: 256). In plaats van autonoom richting te kunnen geven aan een beleidsprobleem, handelen actoren in een netwerk waar men rekening moet houden met andere partijen. Wederzijdse afhankelijkheid kan kansen bieden om te sturen (Koppenjan & Klijn, 2004). De onderlinge afhankelijkheid zorgt ervoor dat actoren zich open moeten opstellen, willen zij hun doelen bereiken. Zij moeten blijven communiceren om verder te komen. Dit betekent een coöperatieve houding van actoren. Doordat men van elkaar afhankelijk is, kan door uitruil en het beschikbaar stellen van middelen ook gestuurd worden binnen het netwerk. Het gebruikmaken van de onderlinge afhankelijkheid is dan tevens een sturingsmogelijkheid vanuit het governanceperspectief.

3.8.3 Win-winsituatie als voorwaarde voor samenwerkingZoals hierboven al is beargumenteerd, is wederzijdse afhankelijkheid een voorwaarde voor de samenwerking in een netwerk. De afhankelijkheid ontstaat wanneer een actor, één of meer andere actoren nodig heeft om zijn doel te bereiken, omdat zij beschikken over voor hem onmisbare hulpbronnen. In de veronderstelling dat een actor een ‘homo economicus’ is, een calculerende actor die uit is op eigen belang (Dietz, Heijman & Marks, 2004), zullen alle actoren slechts gaan samenwerken als de kans groot is dat door deze samenwerking hun doel bereikt wordt. Een actor is vanuit zijn functie een ‘homo economicus’, omdat hij moet opkomen voor de belangen van zijn organisatie. Daarnaast moeten doelen nagestreefd worden, om de continuïteit van de organisatie te waarborgen. Dit kan, afhankelijk van de alternatieven, betekenen dat men pas overgaat tot samenwerking wanneer er een mogelijkheid is, dat iedereen als winnaar uit de bus komt. Een compromis is voor de samenwerking dan niet de optimale uitkomst, omdat dit een oplossing voor een probleem betreft, waarbij alle partijen iets toegeven.Koppenjan & Klijn (2004:126) spreken over ‘goal intertwinement’ dat gezien wordt als win-win solutions, oplossingen die de doelen van verschillende partijen tegelijkertijd kunnen realiseren. Zij geven aan dat het misschien beter is te spreken over ‘Pareto-optimal solutions’, uitkomsten die een verbetering bevatten voor alle partijen in de bestaande situatie. Dit pareto-optimum komt uit de welvaartstheorie waarin het “algemene uitgangspunt is dat elk individu streeft naar een zo groot mogelijk positief verschil tussen zijn totale baten en zijn totale offers, oftewel welvaart nastreeft, gegeven de beschikbare middelen.” (Dietz et al., 2004: 352). De econoom Pareto heeft in het begin van de twintigste eeuw een criterium bedacht om de collectieve welvaart te meten. Dit criterium houdt in dat de welvaart van een of meer leden van de groep groter wordt, zonder dat de

27

welvaart van een of meer leden van die groep kleiner wordt. De maximale welvaart is dan volgens hem het punt waarop “niemands behoeftebevrediging kan toenemen, zonder dat daardoor de behoeftebevrediging van een of meer individuen vermindert.” (Dietz et al., 2004: 353). Koppenjan & Klijn (2004:126) voegen hieraan toe dat er situaties mogelijk zijn waarin niet iedere partij zijn doelen bereikt, maar het toch een goede uitkomst betreft. Dit ligt in het feit dat er in de toekomst mogelijkheden liggen waarin de negatieve invloed die een partij bij deze uitkomst ervaren heeft, kan worden gecompenseerd.Ansell & Gash (2007) citeren Weber (2003):‘‘Exhausted and frustrated from constant battling over the disposition of natural resources and land management approaches, Brown and Swenson [leaders of the two rival groups] decided to sit down and see if there was an alternative, more amicable method for reconciling their differences’’ Uit dit citaat blijkt dat het behalen van de eigen doelen belangrijker is dan de relatie tussen de actoren. Een conflict hoeft de samenwerking niet persé in de weg te staan. Het gaat om de eigen belangen, de belangen van de eigen organisatie en niet de belangen van de samenwerking. Het betreft een minnelijke schikking. Dit is een belangrijke constatering voor het begrip van win-winsituaties. Wanneer er nu, door een samenwerking aan te gaan, de bronnen worden uitgeruild op een wijze dat iedere actor zijn doelen kan realiseren, is er sprake van een win-winsituatie. Dit betekent dan eigenlijk dat een win-winsituatie de som is van de doelen van alle actoren die bereikt kan worden door het aangaan van de samenwerking. Het bereiken van een win-winsituatie is niet een doel van ieder actor zelf, want de actor streeft naar het realiseren van het eigen doel. Een win-winsituatie is een doel van de samenwerking, het doel van een procesmanager die de samenwerking moet coördineren. In feite speelt het creëren van een win-winsituatie op een ander, hoger niveau dan die van een individuele organisatie.Een win-winsituatie komt dichterbij wanneer men tijdens het onderhandelen goed luistert en naar gemeenschappelijke uitgangspunten zoekt, openheid verschaft over achterliggende belangen en alternatieven inventariseert (Edwards & Schaap,(2008). Maar.”What makes these organizational and individual goals so difficult to deal with is that they often form part of hidden agendas which are not brought out into the open. They therefore often cause confusion and tension.” (Vangen & Huxham, 1996).Toch is onderhandelen wel de manier om win-winsituaties te creëren. Vangen & Huxham (2003) schrijven “Leadership is widely seen as a critical ingredient in bringing parties to the table and for steering them through the rough patches of the collaborative process.” Vangen & Huxham (2003) zijn niet de enige die dit opmerken. Ansell & Gash (2007) geven aan dat, hoewel onderhandelingen zonder leider soms mogelijk zijn, onderzoeksers ’massaal’ van mening zijn dat facilitair leiderschap belangrijk is om partijen dichter bij elkaar te brengen. Vangen & Huxham (2003) geven aan dat leiderschap belangrijk is voor organisaties om aan te sluiten bij de samenwerking, stakeholders te betrekken en vervolgens te mobiliseren om de samenwerking tot stand te brengen of te continueren. Ansell & Gash (2007) verwijzen naar Ozawa (1993) die schrijft dat leiderschap ook belangrijk is om zwakkere partijen te vertegenwoordigen en in staat te stellen mee te doen in de samenwerking. Het doel van onderhandelingen, ondanks tegenstrijdige belangen, is de uiteenlopende belangen en doelstellingen zodanig op elkaar afstemmen dat een wederzijds aanvaardbaar resultaat wordt bereikt.(Hupe et al., 2000, in Edwards en Schaap, 2008). De bevindingen uit de literatuur wijzen op het belang van onderhandelen met behulp van een ‘leider’, een onderhandelaar, om mogelijkheden te creëren voor win-winsituaties.

3.8.4 Vertrouwen als voorwaarde voor samenwerkingOm samen te gaan werken is nog een andere voorwaarde vereist, namelijk vertrouwen. Dit wil niet zeggen dat als er vertrouwen is, de partijen met elkaar samen gaan werken: “Stakeholders with a deep foundation of trust and shared values may fail at collaboration because stakeholders find it easier to achieve their goals unilaterally.”(Ansell & Gash,2007). Het is dus goed voor de samenwerking als er vertrouwen tussen de partijen is. Alleen is het er niet zo maar. Het is kwetsbaar en moeilijk te bereiken (Edelenbos & Klijn, 2007; Vangen & Huxham, 2003). Zoals al eerder is omschreven, is vertrouwen wel een belangrijke factor in de creatie van gewenste interactie en samenwerking (Koppenjan en Klijn, 2004:84). Vertrouwen kan gebruikt worden als sturingsmechanisme om de samenwerking te verbeteren. Een nadeel om vertrouwen hiervoor te gebruiken is dat het gebaseerd is op informele relaties. Dit geeft nooit garanties voor de werking ervan (Koppenjan & Klijn, 2004: 230-231).Edelenbos & Klijn (2007) schrijven dat “For some ,trust is the answer for coping with complexity in decision-making networks”. Ik zou deze zin willen verbreden met ‘en uitvoering’ omdat dit naar mijn idee niet alleen voor de besluitvorming geldt. Uitvoering is eigenlijk een aaneenschakeling van besluiten om samen dingen te doen. Vertrouwen is nodig in onzekere situaties binnen netwerken, omdat zij zekerheid scheppen over de percepties en strategieën van de andere actoren. Het is daarmee dus een van de basisvoorwaarden voor de vorming en continuering van een netwerk. Wanneer je als actor alles zeker weet, is vertrouwen in de andere actoren onnodig. Vertrouwen wordt gezien als een perceptie van de goede intenties van de andere actoren (Koppenjan & Klijn, 2004:83). Het vermindert onzekerheid over het gedrag van anderen. Vertrouwen betreft “an expectation about the

28

intention of another actor and the intention concerns the expectation that the other actor will respect the interests of the ‘trusting ‘actor (Koppenjan & Klijn, 2004:83). Vertrouwen houdt dan een drietal factoren in zoals Koppenjan & Klijn (2004:83) ook schrijven:

Een stabiele perceptie van een actor A van een andere actor B: vertrouwen is de perceptie van een actor en niet een actie of keuze van een actor.

De verwachting van een actor A over een andere actor B dat deze niet slechts uit zal zijn op het eigen belang als de kans daarop zich voordoet.

Vertrouwen is gerelateerd aan onzekerheid. In het geval van vertrouwen moet er een bepaalde onzekerheid zijn over het gedrag van een partner in toekomstige situaties en over voordelen die de oplossing van een probleem betreffen.”If such uncertainty does not exist, trust is not necessary.”(Gambetta (1988) in Koppenjan & klijn, 2004: 83).

Er is geen eenduidige definitie van vertrouwen. Toch is er wel enigszins consensus tussen de verschillende disciplines over de factoren die bij vertrouwen horen. Rousseau, Sitkin,Burt, & Camerer (1998) schrijven dat er aan twee condities voldaan moet worden om vertrouwen te kunnen realiseren. Dit zijn interdependentie en risico. De actor gelooft en verwacht van de andere actor dat hij rekening zal houden met de belangen van beide actoren in de interactie (Rousseau, et al., 1998 ). Dit is van groot belang wanneer actoren zich in een onzekere riskanten situatie bevinden. Vangen & Huxham schrijven (2003), na de bestudering van literatuur betreffende dit onderwerp, dat vertrouwen in de eerste plaats het best begrepen kan worden in termen van de mogelijkheden van actoren verwachtingen te vormen, over de doelen van de andere partijen en het gedrag van deze partijen in de toekomst om deze doelen te bereiken. Verwachtingen kunnen gebaseerd zijn op ervaringen uit het verleden of ontstaan door te anticiperen op de toekomst. In de tweede plaats is het nemen van risico, anders gezegd de angst dat een partij zich opportunistisch gaat gedragen, volgens Vangen & Huxham (2003) een belangrijk begrip bij vertrouwen. Dit zit dicht bij het derde belangrijk begrip van kwetsbaarheid, wat doelt op de afhankelijkheid die ontstaat door vertrouwen tussen verschillende actoren. Wanneer de ene actor B zich niet gedraagt zoals de andere actor A verwacht, ontstaat er een probleem voor actor A, waardoor hij bijvoorbeeld zijn doelen niet bereikt (Vangen & Huxham, 2003). Edelenbos en Klijn (2007) komen, na de bestudering van literatuur, tot hetzelfde drietal karakteristieken van vertrouwen, alleen benoemen zij ze in een andere volgorde. Uit het artikel wordt niet duidelijk of de volgorde van betekenis is voor mate waarin zij het begrip van belang vinden. De eerste betreft kwetsbaarheid, die naar hun schrijven, doelt op de positie die een actor inneemt, wanneer hij besluit de andere actor te gaan vertrouwen. De ene actor verwacht van de andere actor, dat hij zich van opportunistisch gedrag zal onthouden.De tweede dominante eigenschap betreft risico, doordat vertrouwen een belangrijke rol speelt in ambigue, onvoorspelbare situaties. Wanneer er geen risico genomen zou worden, en er dus geen vertrouwen is, ontstaan er geen interacties.De derde betreft verwachtingen, waarin vertrouwen een positieve verwachting veronderstelt over de intenties en de motieven van anderen. Door deze positieve verwachting durft men risico te nemen en te vertrouwen. Zoals ik hierboven al uiteengezet heb, houdt vertrouwen een drietal factoren in volgens Klijn (2002) in Koppenjan & Klijn (2004). In feite komen deze factoren overeen met de hierboven genoemde begrippen. De eerste factor met betrekking tot een stabiele perceptie heeft met verwachtingen te maken. Percepties zijn de basis waarop verwachtingen ontstaan. De tweede factor van de verwachting zoals Koppenjan & Klijn (2004) het omschrijven in hun boek, komt overeen met kwetsbaarheid omdat wanneer een actor er vanuit gaat dat de andere actor zich onthoudt van het najagen van eigen belang, zich kwetsbaar opstelt, doordat er een kans bestaat dat de ander toch alleen zijn eigen belang nastreeft. De derde factor onzekerheid, komt overeen met risico. Wanneer er onzekerheid is, zal een partij een risico moeten nemen. Een organisatie die zich genoodzaakt ziet tot samenwerking om zijn doelen te bereiken, wordt geconfronteerd met een onzekerheid met wie zij de samenwerking moet aanknopen en op welke voorwaarden dit gebeurt. Een organisatie heeft misschien nooit eerder met de andere partij geїnteracteerd en/of weet niet wat de werkelijke intenties en het gedragingen van de ander partij zijn. Edelenbos & klijn (2007) halen Sabel (1993) aan die schrijft dat onderzoekers het onderwerp vertrouwen vermeden, betogend dat vertrouwen of spontaan groeit, of helemaal niet ontstaat. Er zijn ook schrijvers die beweren dat vertrouwen bestaat als een resultaat van frequente interactie en al eerder bestaande vertrouwensrelaties (Edelenbos & Klijn (2007); Vangen & Huxham (2003). Edelenbos & Klijn (2007) hebben in hun artikel over vertrouwen rond het besluitvormingsproces rond het project ‘Sijtwende’ proberen te achterhalen hoe de ontwikkeling van vertrouwen verloopt. Zij beschrijven het probleem van vertrouwen in dit geval als de spanning tussen het creëren van toegevoegde waarde en de verdeling ervan (win-winsituaties). Het creëren van toegevoegde waarde vraagt om het delen van informatie en vertrouwen, waar het verdelen om een meer opportunistische houding vraagt. Edelenbos & Klijn (2007) refereren naar

29

verschillende bronnen, zoals Hardin (1991) die benadrukken dat verwachte winsten door samenwerking een belangrijke bron zijn voor het ontstaan van vertrouwen. Zij constateren op basis van hun onderzoek dat vertrouwen ontwikkeld kan worden, maar dat dit niet snel zal gaan. Dit komt omdat vertrouwen moet ontstaan in een al bestaande institutionele context, wat de ontwikkeling van vertrouwen kan hinderen. Bestaand vertrouwen moet voortdurend onderhouden worden, zo stellen zij. Een instrument hiervoor is volgens hen (proces-) management. Edelenbos en Klijn (2007) trekken lering uit hun onderzoek en vatten hun bevindingen om vertrouwen te bevorderen samen in drie punten, namelijk:

1. Intensiveer interacties: creëer een wisselwerking in de relatie tussen actoren en herhaalde interactie. De verwachting van heilzame interactie in de toekomst stimuleert de ontwikkeling van vertrouwen;

2. Procesmanagement: stabiliseer en manage interacties, hierdoor kunnen gemeenschappelijke percepties ontstaan die het mogelijk maken om gezamenlijk besluiten te nemen. Uit onderzoek blijkt dat er een verband is tussen het gezamenlijk nemen van besluiten en vertrouwen; zij versterken elkaar. Zij verwijzen hiervoor naar Sako (1998);

3. Institutional design: Ontwerp procesregels om het risico en het opportunistisch gedrag te framen. Spelregels zijn belangrijk om gedrag te reguleren en onzekerheden te beperken. Het gaat niet zo zeer om de inhoud van de regels, maar om het proces waarin er geїnteracteerd wordt.

Een van de hypotheses die zij formuleren is dat actief procesmanagementstrategieën het vertrouwen stimuleren. Zou je dan ook niet kunnen stellen dat er ook een verband is tussen proces (netwerk) management en de factoren win-win situaties en afhankelijkheid? Kan het dan ook niet zo zijn dat actief procesmanagement er toe leidt, dat actoren zich bewust worden van de toekomstige win-winstituaties en de competenties van de andere actoren (afhankelijkheid) en dus hiermee het vertrouwen doet groeien, waardoor de samenwerking tot stand komt en /of verbetert?

3.9 Ontwikkelen en sturen van vertrouwen in netwerken en organisaties

3.9.1 Het creëren van vertrouwenIn 2003 hebben Vangen & Huxham onderzoek gedaan naar de wijze waarop vertrouwen wordt ontwikkeld in interorganisationele samenwerking. Dit onderzoek is een onderdeel van een programma dat al sinds het eind van de jaren tachtig bestaat en zich bezig houdt met de ontwikkeling van praktijk georiënteerde theorie in het management van interorganisationele samenwerking. Op basis van de kennis die opgedaan is in dit programma waarin ook literatuurstudie is verricht, hebben Vangen & Huxham (2003) een theorie ontwikkeld over het management van vertrouwen in samenwerking. Uit de bestudering van literatuur kwam naar voren dat macht en controle concepten zijn die dicht bij het concept vertrouwen liggen, vandaar dat deze ook een rol spelen in de theorie. “It was concluded that trust cannot be built in isolation of any other key variables and that trust building requires investment of time and careful consideration of other key issues including the the management of purpose, power imbalances, credit sharing, the need for leadership while not allow anyone to ‘take over’.” (Vangen & Huxham, 2003). Zij (hebben een model ontworpen, ‘the trust-building loop’, dat suggereert dat de ontwikkeling van vertrouwen een cyclisch proces is en dat met ieder positief effect, zichzelf incrementeel ontwikkelt in een vicieuze cirkel. Dit is wat Edelenbos & Klijn (2007) ook concluderen. Vangen & Huxham (2003) schrijven dat iedere keer dat actoren interacteren, zij een risico nemen. Tegelijkertijd vormen zij beelden over het verwachte bedoelde effect van de samenwerking en de manier waarop de andere actoren een bijdrage aan dit doel leveren. Iedere keer wanneer de uitkomsten overeenkomen met de verwachtingen, wordt het vertrouwen versterkt. De uitkomsten worden onderdeel van het relationele verleden van de actoren, daarmee de kans vergrotend dat de partijen positieve verwachtingen hebben over de samenwerking in de toekomst. De gestegen vertrouwensgraad vermindert het gevoel van risico in toekomstige interacties. Dit zeggen Edelenbos & Klijn (2007) ook wanneer zij verwijzen naar Lane & Backmann (1998) die schrijven dat vertrouwen een eigenschap is van een interactieve relatie die al een bepaalde tijd bestaat. Partijen zullen hierdoor gedeelde betekenissen ontwikkelen waardoor er stabiliteit wordt gecreëerd. Zoals hierboven al is aangegeven, leeft bij veel onderzoekers het idee dat vertrouwen een eerste voorwaarde is voor een succesvolle samenwerking (e.g. Edelenbos & Klijn ,2007). Het dilemma is dan hoe vertrouwen te ontwikkelen in een omgeving waar dit nooit geweest is. Vangen & Huxham (2003) verwijzen naar Bryson (1988) wanneer zij zeggen dat dit niet zo moeilijk hoeft te zijn wanneer er een mogelijkheid is voor een ’small wins approach’. In deze benadering ontwikkelt vertrouwen zich langzaam door wederzijdse ervaring en realisatie van voordelen door succesvolle implementatie van ‘low risk’ initiatieven. De risicograad is laag, waardoor er weinig vertrouwen nodig is te gaan samenwerken.

30

In de figuur van Vangen en Huxham (2003) hierboven zijn in kwadranten verschillende beginsituaties voor een startende samenwerking weergegeven. Elk kwadrant voorziet in ideeën voor activiteiten die toegepast kunnen worden in die situatie om met als doel het vertrouwen te ontwikkelen en te onderhouden. Binnen een netwerk hoeft deze situatie niet voor alle actoren gelijk te zijn. Het kan zijn dat sommige actoren al eerder in andere netwerken hebben samengewerkt.Het kwadrant links onder geeft een situatie weer waarin er sprake is van een zwak vertrouwen, maar waar het mogelijk is via de ‘small-win approach’ vertrouwen langzaam op te bouwen. Ook al is het een klein risico dat er in deze situatie genomen moet worden, men moet hoe dan ook bereid zijn dit risico te willen nemen.Het kwadrant linksboven illustreert een situatie waarin het vertrouwen zwak is en waar er ook nog een groot risico genomen moet worden om de samenwerking te initiëren. Het belangrijkste doel in deze situatie is het managen van het risico dat gepaard gaat met de samenwerking als een integraal onderdeel van het ontwikkelen van vertrouwen. Het risicomanagement moet proberen werkelijke voordelen uit de samenwerking op te leveren (win-winsituaties). Dit betekent dat voor de samenwerking aanvangt, er onderhandeld moet worden over de doelen van de samenwerking om helderheid te verkrijgen van de verwachtingen van de potentiële actoren in het samenwerkingsverband en hun bereidheid om mee te werken in de gezamenlijke agenda (Vangen & Huxham, 2003).Het kwadrant rechtsonder geeft de situatie weer waarin er vertrouwen is, dat verkregen is door de ‘small-win approach’. Om vertrouwen te behouden en om in de cyclus te blijven, vereist het van de participanten dat zij zich bewust zijn van de dynamiek in het samenwerkingsverband. Het kwadrant rechtsboven illustreert een situatie waarin vertrouwen aanwezig is, maar waarin blijvend gezocht moet worden naar de voordelen van samenwerking (win-win situaties). In ideale situaties betekent een hoog niveau van vertrouwen dat er veel risico genomen kan worden. Toch moet het vertrouwen in het netwerk wel onderhouden worden, omdat het spel voortdurend verandert. Wanneer er vertrouwen is ontstaan, moet men zich dus bewust zijn van het fragile karakter van het vertrouwen; een verandering in de omgeving (bijvoorbeeld politiek) of een verandering van de samenstelling van de actoren in het netwerk, kan leiden tot een afbreuk in het vertrouwen waardoor er weer opnieuw begonnen moet worden in de vertrouwenscyclus (Vangen & Huxham, 2003). Wanneer ik kijk naar de voorwaarden die ik stel aan het ontstaan van samenwerking, blijkt dat deze ook terug te vinden zijn in de bevindingen van Vangen & Huxham (2003). Zij stellen dat het management, om een start te maken in de ‘trust-building loop’, er voor moet zorgen dat actoren de mogelijkheid hebben beelden te vormen over de samenwerkings-partners en de effecten van de samenwerking, als ook de bereidheid moeten hebben om een risico te nemen. Van belang hierbij is dat er helderheid ontstaat over het doel van de samenwerking en de reden dat de verschillende actoren betrokken zijn in de samenwerking (de afhankelijkheden). Maar ook dat het risicomanagement moet proberen oprechte voordelen uit de samenwerking op te leveren (win-winsituaties). Dit betekent volgens Huxham & Vangen (2003) dat voor de samenwerking aanvangt, er onderhandeld moet worden over de doelen van de samenwerking. In feite leggen Vangen en Huxham (2003), net als Edelenbos & Klijn

31

Fig. 6 Uit: Vangen & Huxham (2003)

(2007), hier een verband tussen de 3 de voorwaarden (zie p. 31) die van belang zijn voor (het ontstaan van) een succesvolle samenwerking dat gerealiseerd moet worden met behulp van een managementinstrument.Vangen & Huxham (2003) laten in hun onderzoek zien, dat er een positief verband is tussen actief procesmanagement, vertrouwen, win-winsituaties en afhankelijkheid. In een situatie van weinig vertrouwen en een groot risico om samen te gaan werken, zien zij bevestigd dat het belangrijkste doel in deze situatie is dat het risico, dat gepaard gaat met de samenwerking als een integraal onderdeel van het ontwikkelen van vertrouwen, gemanaged wordt. Het risicomanagement moet proberen werkelijke voordelen uit de samenwerking op te laten leveren (win-winsituaties). Dit betekent dat voor de samenwerking aanvangt, er onderhandeld moet worden over de doelen van de samenwerking om helderheid te verkrijgen van de verwachtingen van de potentiële actoren in het samenwerkingsverband en hun bereidheid om mee te werken in de gezamenlijke agenda (Vangen & Huxham, 2003).Dit onderzoek bevestigt in zekere mate de hypothese die Edelenbos & Klijn (2007) stelden in het afsluitende deel van hun artikel, namelijk dat actief procesmanagement-strategieën het vertrouwen stimuleren en geeft daarmee een positief antwoord op de vraag die ik aan het einde van de vorige paragraaf stelde.Volgens Vangen & Huxham (2003) blijft bij het initiëren van de samenwerking altijd en dat blijkt uit onderzoek, een gebrek aan vertrouwen tussen organisaties een knelpunt in een samenwerkingsverband. Het kost veel energie de samenwerking op te starten. Wantrouwen lijkt vaak voort te komen uit problemen in machtsrelaties. Vooral voor kleine organisaties blijft er altijd zorg bestaan op het gebied van controle verlies over de manier waarop de eigen organisatie kan blijven opereren in een vakgebied. Dit betekent dat het bestaan van een samenwerking een gevaar kan worden voor het voortbestaan van de eigen organisatie.

3.9.2 Vertrouwen op individueel niveauTot nog toe heb ik gekeken naar vertrouwen op het niveau van de organisatie. Er is natuurlijk ook sprake van individueel vertrouwen. Het vertrouwen is een concept van individuen dat het interacteren tussen organisaties bepaalt. Zaheer et al. (1998) schrijven dat vertrouwen een verschijnsel is dat zich op individueel niveau afspeelt. Ook Ferrin, Dirks & Shah (2006) hebben juist geschreven over het vertrouwen van individuen in organisaties. Zij stellen bijvoorbeeld dat individuen tegelijkertijd meerdere werkrelaties hebben, waardoor valt te verwachten dat de netwerken waarin de relaties zich afspelen, invloed hebben op het vertrouwen dat er tussen de twee partijen is (Ferrin et al.,2006). In deze subparagraaf kijk ik daarom naar de invloed van interpersoonlijk vertrouwen op het ontstaan van vertrouwen in de samenwerking. Ik heb gebruik gemaakt van het onderzoek dat Lambright, Mischen & Laramee (2010) hebben gedaan naar factoren die het interpersoonlijke vertrouwen in een netwerk, bestaande uit publieke en private services providers, beïnvloeden. Lambright et al. (2010) schrijven: “Trust is essential because networks replace hierarchal power with cooperative relationships based on interdependence and have fewer superordinate mechanisms for ensuring sustained operations compared with hierarchies and markets composed of competing hierarchies”. Daarbij verwijzen ze naar LaPorte (1996). Lambright et al. (2010) beschrijven een onderzoek op basis van een door hen ontwikkeld theoretisch model. Dit model bestaat o.a. uit het concept ‘third-party relationships1’. Een ‘third-party’ is hier een actor die een relatie heeft met de actoren waartussen vertrouwen moet ontstaan. Met ‘third-party relationship doelen zij op de invloed die een derde partij heeft op het ontstaan van vertrouwen tussen twee actoren. Lambright et al. (2010) hebben onder andere gebruik gemaakt van onderzoek van Edelenbos & Klijn (2007) die verwachten dat de frequentie van de interacties de ontwikkeling van vertrouwen beïnvloeden. Lambright et al. (2010) schrijven dat in een situatie met veel interacties, zich de kans voordoet dat het opportunistisch gedrag van actoren in het verleden, zich zal wreken in toekomstige interacties. In dit model beïnvloedt de kwaliteit van deze interacties daarom, net zoals in het model van Vangen & Huxham (2003), de frequentie van de huidige interacties en daarmee het vertrouwen: ”Individuals are more likely to choose to interact with individuals that they have had cooperated with successfully in the past.” (Lambright et al., 2010). Zij onderscheiden 3 soorten ‘third-party relationships’ die vertrouwen beïnvloeden. Zij baseren dit onderscheid op theorie door Ferrin et al. (2006). De drie soorten zijn: (a) networkclosure, (b) structural equivalence, and (c) trust transferability.Network closure verwijst naar het aantal derden die interacteren met én Actor A én Actor B. Structural equivalence is de mate waarin Actor A gelijkwaardig is aan Actor B, wanneer men kijkt naar de relaties die zij met anderen onderhouden, als ook de relaties die zij niet met anderen hebben.Een laatste ‘third-party relationship’ betreft trust transferability, dat volgens de theorie van Lambright et al. (2010) de waarneembare vertrouwenswaardigheid beïnvloedt. Trust transferability is het aantal derden dat vertrouwen heeft in Actor B en zelf vertrouwd wordt door Actor A.Om de vertrouwenswaardigheid te meten in het onderzoek van Lambright et al. (2010) is gebruik gemaakt van de indicatoren expertise, (eigen) belang en waarden. Bij ‘expertise’ ging het om de vraag, of de respondent dacht dat actoren de expertise hadden op het gebied van de onderwerp dat de samenwerking betrof. Bij ‘belangen’

1 Gebaseerd op theorie van Ferrin et al. (2006).

32

werd de vraag gesteld, aan te geven in hoeverre de actor in het belang van de respondent zou handelen. Bij ‘waarden’ betrof het de vraag aan te geven, of een actor de zelfde waarden en opvattingen heeft als de respondent zelf. Deze indicatoren komen ongeveer overeen met twee van de voorwaarden die ik voor succesvolle samenwerking gesteld heb, namelijk; bronafhankelijkheid (expertise o.a.) en win-win situaties (eigen belang). Er wordt, net als in Edelenbos & Klijn (2007), gerelateerd aan een positieve relatie met vertrouwen. De indicator ‘waarden’, heeft te maken met het in te schatten risico van een actor (zie o.a. onderzoek van Vangen & Huxham, 2003). Het model van Lambright et al. (2010) legt de nadruk op de belangrijke rol die relaties spelen in (interpersoonlijk) vertrouwen. Het geeft een zeker bewijs voor vertrouwen in netwerken. Zij geven onder meer bewijs voor de veronderstelling dat vertrouwen tussen de actoren een positieve impact heeft op een toekomstige samenwerking. Deze bevindingen komen overeen met bevindingen en/of hypothesen in het werk van Ferrin et al. (2006); Vangen & Huxham (2003); Edelenbos & Klijn (2007) en Edelenbos, Klijn & Steijn (2010). Ook kan volgens Lambright et al. (2010) gezegd worden dat ‘trust transferability’ een directe positieve invloed heeft op het vertrouwen van de ene in de andere actor. Dit betekent dat wanneer het aantal derde partijen groter is dat Actor B vertrouwt en zelf vertrouwd worden door Actor A, de waarschijnlijkheid toeneemt dat Actor A vertrouwen zal hebben in Actor B. Daarnaast blijkt dat de waarneembare vertrouwenswaardigheid, de frequentie van het aantal interacties beïnvloedt. Ook blijkt dat succesvolle samenwerking in het verleden minder direct effect heeft op vertrouwen, dan de invloed die de twee variabelen waarden en belang (voor de bepaling van vertrouwenswaardigheid) hebben op vertrouwen.

3.9.3 De ontwikkeling van vertrouwen op twee niveausBij vertrouwen gaat dus in de eerste plaats om de verwachtingen van actoren over de doelen en het gedrag van andere partijen. In de tweede plaats is het nemen van risico een belangrijk onderdeel. Dit zit dicht bij het derde belangrijk begrip van kwetsbaarheid, wat doelt op de afhankelijkheid die ontstaat door vertrouwen tussen verschillende actoren. Om vertrouwen te doen ontstaan, is een vereiste dat actoren de mogelijkheid hebben beelden te vormen over de samenwerkingspartners en de effecten van de samenwerking, maar ook bereid zijn om een risico te nemen. Van belang is dat er helderheid is over het doel van de samenwerking en de reden (expertise, belang) dat de verschillende actoren betrokken zijn in de samenwerking. In vergelijking met het model van Vangen & Huxham (2003) is het model van Lambright et al. (2010) statisch. Vangen & Huxham (2003) en Edelenbos & Klijn (2007) benadrukken juist de dynamiek van het fenomeen vertrouwen. Juist omdat vertrouwen een dynamische karakter heeft, is het fenomeen zo complex en moelijk te sturen. Het model van Vangen & Huxham (2003) is een model dat uitgaat van management van vertrouwen, terwijl het model van Lambright et al. (2010) juist de invloed van de individuen zelf op (het ontstaan) vertrouwen centraal stelt. Vertrouwen speelt dus niet alleen een rol op organisatorisch niveau, ook individuele percepties, verwachtingen en relaties zijn van belang. Ik geloof dat beide ideeën, het idee rond het feit dat vertrouwen een individueel verschijnsel is en het idee dat vertrouwen gestuurd kan worden, elkaar niet bijten, maar juist elkaar kunnen versterken. Er zou een model moeten komen waarin beide niveaus geïntegreerd worden en dat inzicht geeft over het ontstaan, het versterken en het behouden van vertrouwen in netwerken.Op basis van het hiervoor beschreven onderzoek stel ik dat vertrouwen ontwikkeld kan worden op beide niveaus. Procesmanagement en het institutioneel design spelen hierin een belangrijke rol. Net als Edelenbos, Klijn en Steijn (2010) veronderstel ik dat wanneer netwerkmanagement intensiever wordt ingezet en daarmee gepaard

33

Network closure

Structural equivalence

Trustt transferability

Prospensity of trutser to trust

Percieved trusworthiness of trustee

1. Ability2. Benevolence3. integrety

Succesful past cooperation Frequency of interaction

Trustor trusts trustee Expected future

cooperation

Third –party relationships

Fig. 7 Uit: Lambright et al. 2010

Relationship between truster and trustee

gaat met de inzet van meerdere strategieën, het niveau van vertrouwen groter wordt. Managementstrategieën hebben dan een positief effect op de resultaten van de samenwerking.

3.10 Een model en condities voor een vruchtbare samenwerking In de voorafgaande paragrafen heb ik geprobeerd, met behulp van theorieën rond governance, een antwoord te geven op de eerste vraag die ik in de inleiding van het hoofdstuk stelde, namelijk welke inzichten de theorie mij kan geven in voorwaarden die nodig zijn om een succesvolle samenwerking te laten ontstaan. Het antwoord dat ik uit de literatuur hierop kreeg, is dat de voorwaarden voor het ontstaan van samenwerking afhankelijkheid, vertrouwen en de mogelijkheid tot het creëren van win-winsituaties zijn.Zonder wederzijdse afhankelijkheid is er geen noodzaak tot samenwerking. Afhankelijkheid ontstaat doordat er een ongelijkheid is in kennis en bronnen, zoals kapitaal, grond en bevoegdheden die in weten regelgeving zijn vastgelegd.In de veronderstelling dat een actor een ‘homo economicus’ is, een calculerende actor die uit is op eigen belang, zullen alle actoren slechts gaan samenwerken als de kans groot is dat door deze samenwerking hun doel bereikt wordt. Men gaat pas over tot samenwerking wanneer er een mogelijkheid is, dat iedereen als winnaar uit de bus komt. Er is dan sprake van goal intertwinement, een win-winsituatie, oftewel een pareto-optimum. Dit is de tweede voorwaarde.Een derde voorwaarde is vertrouwen tussen actoren in een netwerk. De mate van vertrouwen is bepalend voor de manier en intensiteit van samenwerken. Vertrouwen ontstaat niet vanzelf, maar is een kwestie van investeren, waardoor het kan groeien. Daarnaast uit ik de verwachting dat er ook een samenhang is tussen de drie voorwaarden. Het zal bij vertrouwen makkelijker zijn tot win-winsituaties te komen, terwijl vertrouwen bij wederzijdse afhankelijkheid makkelijker tot stand zal komen dan bij een grote asymmetrie.Edelenbos & Klijn (2007) enLambright et al., (2010) beamen dit verband en stellen dat door duidelijkheid te verschaffen over de opbrengsten in de toekomst (win-winsituaties) het vertrouwen sterker wordt, waardoor men beter gaat samenwerken. Dit is ook het geval bij sterk waarneembare bekwaamheden/competenties, bronnen van actoren, die een specifieke actor ontbeert, waaardoor het vertrouwen zal versterken (en hiermee dus de samenwerking zal verbeteren). Er is dus een samenhang tussen alle drie, hoewel de een zonder de ander ook invloed kan hebben op de samenwerking zoals bijvoorbeeld Ansel & Gash (2007) stellen in hun onderzoek dat vertrouwen niet altijd aanwezig hoeft te zijn wanneer men gaat samenwerken.Ik stel daarom dat er een samenhang is tussen vertrouwen, wederzijdse afhankelijkheid en win-winsituaties (de onafhankelijke variabelen) en dat deze (afhankelijk en onafhankelijk van elkaar) een positieve invloed uitoefenen op de samenwerking (de afhankelijke variabele).

Bij dit model hoort de volgende hypothese:

Wanneer er in de samenwerkingsverbanden in het nieuwe stelsel Passend Onderwijs sprake is van de aanwezigheid van wederzijdse afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen, zal dit leiden tot een vruchtbare samenwerking. Op basis van hierboven beschreven bevindingen uit de gebruikte theorieën en onderzoek uit artikelen en het boek van Edwards & Schaap (2008), ben ik vervolgens tot de volgende condities gekomen die voor het ontstaan van wederzijdse afhankelijkheid en vertrouwen en voor het creëren van win-winsituaties van belang zijn. Wordt aan deze condities voor deze voorwaarden voldaan dan is het mogelijk om tot een vruchtbare samenwerking te komen. Deze condities zijn :

A. Vanaf het begin een grote dichtheid en frequentie van interacties tussen actoren in een netwerk; B. Het aanwezig zijn van verwachte toekomstige voordelen van de samenwerking; C. Het aanwezig zijn van sterk waarneembare en onmisbare competenties en bronnen van (o.a. expertise)

actoren;

34

Fig. 8 Model

D. De bereidheid van actoren om een risico te nemen;E. De inzet van een actief procesmanagement (waaronder onderhandelingen), die strategieën gebruikt om

het vertrouwen en het creëren van win-winsituaties te stimuleren.

In hoofdstuk 6 zal ik met behulp van deze condities, kijkend naar het individuele niveau als ook het netwerkmanagementniveau, een verwachting uit spreken over het beleid van Passend Onderwijs.

Hoofdstuk 4 Een reconstructie van de beleidstheorie

4.1 InleidingIn hoofdstuk 1 wordt aangegeven dat het stelsel rond de zorg in het onderwijs anders moet. In de brief ‘Naar Passend Onderwijs’ (januari 2011) stelt de minister van OCW onder andere dat het huidige stelsel mensen prikkelt een rugzak aan te vragen. Dit is volgens de minister een belangrijke oorzaak voor de onbeheersbaarheid van de kosten in de zorg van het onderwijs. Er zal een nieuw stelsel komen waarin deze negatieve uitwerking (van het beleid) onmogelijk wordt gemaakt door een ander budgetteringsystematiek toe te gaan passen. Deze constatering over de huidige situatie en de oplossing in een nieuwe beleidsinterventie, maakt duidelijk dat aan beleidsmaatregelen veronderstellingen ten grondslag liggen. “De veronderstellingen van een beleid betreffen enerzijds de feitelijke situatie in het beleidsveld (feitelijke situatie) en anderzijds de relaties tussen oorzaken en gevolgen van een probleem (de causale relaties), tussen doelen en middelen (finale relaties) en tussen waarden en normen (normatieve relaties).” (Hoogerwerf & Gerweijer, 2008, 205). Deze veronderstellingen kunnen betrekking hebben op het beleid zelf, het beleidsproces, de beleidsorganisatie maar ook op het deel van de maatschappij waarop het beleid betrekking heeft (hoogerwerf & Gerweijer, 2008, 205). De veronderstellingen van de beleidsmakers die achter het beleid schuil gaan, is volgens mensen uit het onderwijsveld en mensen van ECPO discutabel. Zij hebben twijfels geuit over de werking van het nieuwe stelsel, zoals blijkt uit hoofdstuk 1. ECPO (2011) schrijft bijvoorbeeld dat “De wetgever wil het verdwijnen van de rugzak en het vervallen van de landelijke indicatiestelling ‘compenseren’ door de invoering van de zorgplicht. Het is echter nog zeer de vraag in hoeverre deze zorgplicht voor de betrokken ouders werkelijk zoden aan de dijk gaat zetten.”. De twijfels over de werking van het nieuwe stelsel en de achterliggende veronderstellingen geven aanleiding het beleid ex ante te evalueren. Een onderdeel van deze analyse betreft een onderzoek naar de veronderstellingen die de beleidsmakers hadden bij het ontwerp van het beleid. Vandaar dat ik mijn onderzoek zal starten met de reconstructie van de beleidstheorie.

De beleidstheorieVoor de analyse maak ik gebruik van de beleidstheorie. Het is een theorie uit de praktijk (Hoogerwerf, Gerweijer, 2008:205), die uitgaat van veronderstellingen van de personen/instellingen achter de theorie. Het is dus te beschouwen als een handelingstheorie van een beleidsactor, waar beleid berust op veronderstellingen met betrekking tot normatieve relaties, causale relaties en doel-middel-relaties. Normatieve veronderstellingen verwijzen naar de probleemperceptie, de beoordeling en de herkomst van de beleidsdoelen en de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de beleidsmiddelen en hun effecten (Hoogerwerf en Gerweijer, 2008:206). Causale veronderstellingen hebben betrekking op de oorzaken van het (beleids)probleem en de gevolgen die deze met zich meebrengen (Hoogerwerf en Gerweijer, 2008: 207). In het laatste onderdeel van de beleidstheorie, de finale veronderstellingen oftewel de beleidsvisie, wordt uiteengezet wat de verwachting van de beleidsmakers is over de mate waarin een middel zal bijdragen aan het bereiken van een bepaald doel (Hoogerwerf en Gerweijer, 2008: 209). In dit hoofdstuk zal ik eerst de causale veronderstellingen analyseren. In het tweede deel van het hoofdstuk zal ik vervolgens stilstaan bij de normatieve veronderstellingen, de doelen en de beleidsinterventies, waarna ik vervolgens uitgebreid in zal gaan op de effecten van Passend Onderwijs (P.O). Deze gegevens zal ik uittekenen in schema’s. Daarbij zal ik met de analyse die gemaakt is, bepalen of de voorwaarden die gesteld zijn om P. O. mogelijk te maken, afdoende zijn of dat deze op basis van de analyse verder aangevuld moeten worden. Ten slotte zal ik in dit deel, met behulp van de gegevens uit de analyse, een overzicht maken van de indicatoren en de evaluatiecriteria die gebruikt kunnen worden om de beoogde effecten te meten. De onbedoelde effecten worden in dit hoofdstuk buiten beschouwing gelaten omdat deze in het volgende hoofdstuk aan bod komen.

35

4.2 Het beleidsprobleem en de causale relaties

4.2.1 De context van het vigerend beleidEind jaren tachtig wordt geconstateerd dat er een onstuimige groei had plaatsgevonden van het speciaal onderwijs. Een politieke discussie komt op gang met als belangrijkste thema’s de betaalbaarheid van het speciaal onderwijs en de wens om kinderen met een handicap te laten integreren in reguliere onderwijsinstellingen in plaats van hen te isoleren via gespecialiseerde scholen. Aan het eind van de jaren negentig wordt de oplossing in het primaire onderwijs gevonden in ‘Weer Samen Naar School’ (WSNS) met als doel de grootste groep leerlingen uit het speciaal onderwijs, de moeilijk lerende kinderen en kinderen met leer- en opvoedingsproblemen, in het reguliere onderwijs te laten participeren. Tegelijkertijd vond een overdracht plaats van expertise en faciliteiten van het speciaal onderwijs naar het basisonderwijs. Er komt vanaf 1985 een regeling ambulante begeleiding en aanvullend formatiebeleid ter ondersteuning van het primair en voortgezet onderwijs. (AFB) (M. Koster, E.J. van Houten- van den Bosch, H. Nakken, S.J. Pijl, 2004). Leerlingen die op basis van hun intellectuele capaciteiten in staat worden geacht een vmbo-diploma te behalen, maar op grond van leerachterstanden daarin gehinderd worden, kunnen vanaf 1998 via een indicatie leerwegondersteunend onderwijs (LWOO) gaan volgen, specialistische ondersteuning in het reguliere onderwijs.Met de totstandkoming van de wet op de Expertisecentra en de Leerling Gebonden Financiering (WEC/LGF) in 2003, waarbij een clustering plaatsvindt van vier schooltypen, voor visueel, auditief, langdurig zieke en/of lichamelijk en verstandelijk gehandicapte leerlingen en zeer moeilijk opvoedbare en kinderen met psychiatrische problemen, werden ouders in staat gesteld een keuze te maken tussen een school voor speciaal onderwijs of een school in het reguliere onderwijs. In dat laatste geval wordt de leerling voorzien van een leerlinggebonden budget, de zogenaamde rugzak. Uit het onderwijsveld kwamen reacties op het groeiende aanbod van zorgleerlingen. Men ervoer de ontwikkeling als problematisch en achtte aparte voorzieningen voor leerlingen met specifieke behoeften wenselijk (Frissen, 2004). Reguliere scholen zouden niet zijn ingesteld op het verlenen van zorg aan leerlingen uit het speciaal onderwijs. Men doelde vooral op leerlingen uit cluster 4 met gedragsproblemen en/of psychiatrische stoornissen. Naast organisatorische ondervond men ook onderwijskundige problemen. Extra aandacht voor zorgleerlingen mocht niet ten koste gaan van andere leerlingen. Professionalisering van docenten en extra ondersteuning en begeleiding zouden de oplossing moeten bieden. In de brede evaluatie van de beleidsterreinen WSNS, LGF en OAB (onderwijsachterstanden beleid)(2004) wordt een aantal nieuwe beleidsinitiatieven geformuleerd. Dit leidt in 2005 tot de notitie ‘Vernieuwingen van de zorgstructuren in het funderend onderwijs ‘, waarin scholen de opdracht krijgen om voor alle leerlingen een passend onderwijsarrangement aan te bieden, de zogenaamde zorgplicht. Daarnaast wordt de positie van ouders van zorgleerlingen verbeterd.

4.2.2 Het beleidsprobleem volgens de brief ‘Naar Passend Onderwijs’ De brief van de minister aan de Tweede Kamer (31 januari 2011) geeft een weergave van het beleidsprobleem, vanuit het perspectief van de minister (en de beleidsmakers) . De brief vermeldt verschillende knelpunten en verwijst hiervoor naar onder meer onderwijsverslagen van de Inspectie van Onderwijs en adviezen en onderzoek van ECPO (Evaluatie Commissie Passend Onderwijs), die in opdracht van het ministerie onderzoek hebben gedaan. Volgens de brief betreft een van de knelpunten, de wijze waarop geïndiceerd wordt. Dit systeem zorgt voor lange procedures, waarbij veel partijen betrokken zijn, zonder dat duidelijk is wie de regierol heeft. Hierdoor wordt de afstemming onderling bemoeilijkt. Een ander probleem wordt, volgens de minister, veroorzaakt door de onduidelijkheden van de geldstromen waardoor niet mogelijk is vast te stellen of het geld wel effectief besteed wordt. Een obstakel ligt ook in de wijze waarop de zorg is georganiseerd. Doordat verschillende zorginstellingen en scholen bij de zorg betrokken zijn en de professionals op school de expertise in de zorg ontberen, wordt de zorg veelal buiten de klas georganiseerd. Er zitten nog steeds veel kinderen thuis omdat er geen goede plek beschikbaar is, of omdat ze een periode thuis moeten afwachten tot deze gerealiseerd wordt. Er zijn dus onvoldoende plaatsen beschikbaar in het speciaal onderwijs (brief minister, ‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Daarbij komt, volgens de minister, dat reguliere scholen zorgleerlingen kunnen weigeren, omdat zij de mogelijkheden niet hebben zorg te bieden, of omdat zij niet bereid zijn deze leerlingen op te vangen, waardoor kinderen niet in de eigen omgeving naar school kunnen gaan. Dit wordt onder andere veroorzaakt doordat, zoals hierboven al gesignaleerde is, professionals uit het regulier onderwijs, maar ook professionals uit het speciaal onderwijs, vaak de deskundigheid missen om de juiste zorg te bieden en niet voldoende op de hoogte zijn van de mogelijkheden (brief minister, ‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Het systeem van indiceren zorgt bij zorgleerlingen voor een probleem op sociaal-emotioneel niveau. Doordat zij geïndiceerd worden, een rugzakje met geld hebben dat besteed kan worden aan extra middelen of ondersteuning via (ambulant) begeleiders, vallen ze op bij medeleerlingen, docenten en hun omgeving, waardoor ze een stigma krijgen (brief minister, ‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011) .

36

Vanuit een organisatorisch oogpunt heeft het vigerende stelsel volgens de minister ook een probleem: het stelsel is zo complex dat de procedures bureaucratisch zijn, de verantwoorde-lijkheden onduidelijk en de afstemming tussen de instellingen nihil.Ten slotte heeft het budgetteringsysteem een aanzuigende werking op de aanvraag van Leerlinggebonden financiering (LGF) wat leidt tot een groei van de zorgvraag (brief “Naar Passend Onderwijs”, 31 januari 2011).Er wordt dus gesproken over een diversiteit aan problemen, of knelpunten. Opvallend aan het bovenstaande rijtje is dat, behalve dat het veel knelpunten betreft, de knelpunten voorkomen op verschillende gebieden zoals de organisatie van zorg op regionaal niveau, het verlenen van zorg op schoolniveau en het verkrijgen van de juiste ondersteuning op individueel niveau. Deze vele knelpunten op verschillende niveaus vormen dus de aanleiding voor het nieuwe beleid.

4.2.3 Een literatuurverkenning naar knelpunten in het vigerende stelselHierboven zijn de knelpunten beschreven die naar voren komen uit onderzoek en rapporten van ECPO en de inspectie van onderwijs. In hoeverre wordt het standpunt met betrekking tot de knelpunten in het vigerende beleid (h)erkend in ander onderzoek dan dat wordt aangehaald in de brief (‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011) van de minister van OCW? Deze subparagraaf is een verkenning van de literatuur over de werking en knelpunten in het huidige stelsel. Uit de literatuurverkenning blijkt dat het meeste onderzoek dat is verricht naar het huidige stelsel, heeft plaats gevonden in 2004 en 2005, kort na de (Brede evaluatie WSNS, LGF en OAB) invoering van het stelsel. De meeste onderzoeken bieden slechts inzicht in de eerste ontwikkelingen van het vigerend stelsel. Opvallend is dat onderzoeken vooral gericht zijn op alleen het basisonderwijs, of het basis- en voortgezet onderwijs samen. Een enkel onderzoek is gericht op alleen het voortgezet onderwijs. De onderzoeken bevestigen wat de minster in haar brief aan de Tweede Kamer uiteenzet en bieden nog enkele toevoegingen.

Tekortkomingen huidige systeem, blijkend uit onderzoekenIn Nederland is sinds 2003 de regelgeving omtrent het speciaal onderwijs vastgelegd in de Wet op de Expertise Centra (WEC). Er zijn drie clusters gevormd met elk een eigen expertisegebied. (Besluit Leerlinggebonden financiering, 2006). De leerlinggebonden financiering (LGF) is tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de WEC in gebruik genomen. Ouders kregen hiermee de keuzevrijheid om hun kind of naar het speciale onderwijs, of reguliere onderwijs te laten gaan. Door het gebruik van het ‘rugzakje’, de LGF, is onderwijs in het reguliere onderwijs mogelijk doordat expertise uit de rugzak betaald kan worden en binnen het reguliere onderwijs verleend kan worden. Naast integratie van zorgleerlingen en keuzevrijheid voor de ouders is LGF ingevoerd met het idee om hiermee de toestroom naar het speciaal onderwijs te verminderen. Dit effect is met de LGF niet bereikt: het aantal leerlingen dat een rugzakje krijgt, is gestegen net als het aantal leerlingen dat naar speciaal onderwijs gaat. Stoutjesdijk en Scholte (2009) refereren naar een onderzoek van De Geef en Van Rijswijk uit 2006 waaruit ook blijkt dat deze ontwikkeling vooral is waar te nemen in het cluster 4 onderwijs, waar juist het aantal rugzakleerlingen is toegenomen. Er heeft bijna een vervijfvoudiging plaatsgevonden in de periode 2003-2006. Deze toename wordt ook gesignaleerd in de notitie ‘Kwaliteit Passend Onderwijs’ (2008). Volgens de Effectstudie (Smets en Hover, 2005) hadden in 2003 van de ruim 7000 basisscholen ongeveer 2500 één of meerdere leerlingen met een LGF-indicatie, en 4700 scholen in 2004/2005 (67%). In het voortgezet onderwijs hebben 700 schoollocaties ervaring met een leerling met handicap (ofwel 42%). Hoewel de meerderheid van leerlingen met handicap in speciale scholen les krijgt, lukt het dus een groot deel van de reguliere scholen om met de beschikbare middelen ook leerlingen met een beperking onderwijs te geven.Stoutjesdijk en Scholte (2009) noemen het drempelverlagende effect van de rugzak als mogelijke oorzaak voor de toename van het aantal rugzakleerlingen. Het veronderstelde mechanisme is hier dat het voor ouders minder bezwaarlijk is, een rugzak aan te vragen waarmee hun kind naar het reguliere onderwijs kan (blijven) gaan, dan wanneer hun kind naar een school voor speciaal onderwijs moet, waardoor het kind als ‘speciaal’ wordt gezien. Zij verwijzen hiervoor naar de onderzoeken van De Greef & Van Rijswijk (2005 en 2006). Voor ouders werkt de LGF drempelverlagend omdat leerlingen op een regulier school gebruik kunnen maken van de expertise vanuit cluster 4 via ambulante begeleiding (Stoutjesdijk en Scholte, 2009). Hun kind kan in zijn eigen omgeving blijven functioneren.In het rapport uit 2007 van Sontag, Kroesbergen, Leseman, Van Steensel, Van der Ven en Van Wolput wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de werking van de Regeling Leerlinggebonden Financiering (LGF) in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Een belangrijk motief voor het plaatsen van een LGF-leerling is (sociale) integratie van het kind met de handicap. Niet iedere leerling wordt geplaatst. Beperkende criteria zijn de aanwezigheid van de benodigde expertise op school en de beschikbaarheid van voldoende materiële en financiële ondersteuning. Daarnaast is een te grote concentratie van zorgleerlingen in de groep of klas niet gewenst.

37

Ontvangende scholen hebben geen acceptatieplicht en kunnen per aanmelding beoordelen of ze in staat zijn met de gegeven middelen kwalitatief goed onderwijs te bieden. In geval van onenigheid beoordeelt de (tijdelijk) ingestelde Advies Commissie Toelating en Begeleiding (ACTB) of de school een afwijzing voldoende heeft onderbouwd. Uit dit onderzoek blijkt dat de wet LGF in de praktijk niet leidt tot de keuzevrijheid voor ouders, zoals men bij het invoeren van deze wet had verwacht.In 2004 is onderzoek gedaan door Walraven en Andriessen. In dit onderzoek heeft men aan de ouders (N= 175) gevraagd, of zij problemen ondervinden hun kind op een reguliere school geplaatst te krijgen. Veertig procent van de ouders meldt te zijn afgewezen. Een groot deel van hen kreeg op een andere school uiteindelijk wel een plaats. De studie van Sontag et al. (2007) toont aan dat scholen een selectief aanname- en plaatsingsbeeld hanteren ten aanzien van leerlingen met een beperking, vooral in het voortgezet onderwijs waar er gedifferentieerd wordt naar schooltype en niveau of stroom. Het beleid van de scholen lijkt niet goed te stroken met de integratiedoelstelling van het LGF-beleid.De rugzak wordt als niet toereikend ervaren (Sontag et al., 2007). Scholen zetten regelmatig eigen middelen in. Men is overwegend positief over de plaatsing van LGF-leerlingen. Met name zijn zij te spreken over “de verrijking van het onderwijs die in gang is gezet door de komst van de LGF-leerlingen”.De keerzijdes zijn de procedurele beslommeringen rondom de plaatsing en het ontbreken en de beperkte kwaliteit van de ambulante begeleiding. Daarnaast zijn docenten niet goed voorbereid en is er onvoldoende ondersteuning.Uit de vergelijking van LGF-leerlingen in het reguliere onderwijs en hun klasgenootjes en de LGF-leerlingen uit het speciaal onderwijs (Sontag et al, 2007) blijkt dat in het voortgezet onderwijs (alleen LWOO) geen cognitieve verschillen gevonden zijn tussen de LGF-leerlingen en hun klasgenoten. Op gedragsmatig gebied worden er (in het LWOO) de meeste problemen gerapporteerd en gesignaleerd bij met name leerlingen met een cluster 4 indicatie. Algemeen genomen, is de score op de sociaal-emotionele schalen van een LGF-leerling in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs lager dan de reguliere controleleerling.Op de meeste scholen in het onderzoek van Sontag et al (2007) verloopt de begeleiding van de LGF-leerling naar tevredenheid van alle betrokkenen. Toch tonen de resultaten ook negatieve consequenties voor de kwaliteit van het onderwijs aan LGF-leerlingen, zoals het ontbreken van een handelingsplan bij zorgleerlingen en het gebrek aan (kwalitatief goede), ambulante, begeleiding . Een ander belangrijk punt is dat de reguliere leerlingen minder aandacht krijgen door de extra aandacht voor leerlingen met ernstige gedragsproblemen.De positie van ouders van LGF-leerlingen blijken uit de gegevens van dit onderzoek niet versterkt. De Advies Commissie Toelating en Begeleiding (ACTB) concludeerde in zijn eerste rapportage (2005) dat de keuzevrijheid van ouders geen vanzelfsprekendheid is. De emancipatie en integratie van kind met handicap in het reguliere onderwijs verloopt moeizaam volgens de ACTB. Zowel in de zaken die aan de onderwijsconsulenten van de ACTB werden voorgelegd als die zaken waarin de ACTB tot een formeel advies kwam, bleek dat scholen de nieuwe verplichtingen uit de wet LGF slecht kennen en niet de bereidheid tonen zoals men veronderstelde, om bij aanmelding van een leerling met een beperking een gedegen onderzoek in te stellen.De notitie ‘Kwaliteit Passend Onderwijs’ (2008) geeft aan dat scholen in het voortgezet speciaal onderwijs op dit moment voornamelijk gericht zijn op zorg en te weinig op opbrengsten en toeleiding naar arbeid of vervolgonderwijs. De mogelijkheden van jongeren worden daardoor niet ten volle benut en de kansen voor deze jongeren op maatschappelijke participatie hierdoor verkleind. “Belangrijk neveneffect is dat de uitstroom naar de Wajong groot is, en de doorstroom naar arbeid en vervolgonderwijs beperkt.” (notitie ‘Kwaliteit Passend Onderwijs’, 2008) In de bijlage ‘verslag thuiszittersonderzoek’, dat hoort bij de tweede Voortgangsrapportage Passend Onderwijs, wordt ook de zorg uitgesproken over het aantal thuiszitters. Hierin wordt gesteld dat er jaarlijks tussen de 2000 en 3100 leerlingen ‘thuiszitter’ worden. Daarnaast zaten herplaatste jongeren gemiddeld 4 maanden thuis.

4.2.4 ConclusieHet vigerende stelsel blijkt in de brief van de minister en uit uit onderzoek naar het het vigerende stelsel als niet houdbaar te worden ervaren. Men constateert in deze studies dat een te grote groep leerlingen afhaakt of thuis zit. Bij de invoering van de rugzakfinanciering voor kinderen met leer- en gedragsproblemen en jonggehandicapten in 2003 was de verwachting dat het aantal leerlingen met indicering voor 'zware' zorg zou stabiliseren (brief minister, ‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Dat blijkt onterecht: ook uit de literatuurverkenning blijkt dat het aantal zorgleerlingen (met name rec -4) sindsdien, zonder aanwijsbare (medische) oorzaak, is gestegen. Het bestaande systeem bevat een financiële prikkel die ongewenst is, concludeert men. Alleen wanneer een leerling als zorgleerling gelabeld is, komen de instellingen waaraan deze leerling toevertrouwd is in aanmerking voor een financiële tegemoetkoming. De hierboven aangehaalde onderzoeken constateren niet alleen de problemen die de minister in haar brief ook benoemd, maar geven

38

tegelijk de normen weer die daarbij gehanteerd worden. Wanneer men andere criteria had gebruikt, waren mogelijkerwijs geen problemen geconstateerd. Maatgevend in de onderzoeken blijkt de mogelijkheid voor iedere leerling om samen met andere (reguliere) leerlingen onderwijs te volgen. Sontag et al. (2007) geven in hun onderzoek aan dat het beleid van de scholen niet goed lijkt te stroken met de integratiedoelstelling van het LGF-beleid. Een andere maatstaf heeft betrekking op de locatie van een school ten opzichte van de woonplaats van een leerling. Men vindt dat kinderen in de nabijheid van hun omgeving naar school moeten kunnen gaan (Stoutjesdijk en Scholte,2009). Andere belangrijke normen vloeien voort uit de grondwet en betreffen het recht op onderwijs en de keuzevrijheid van de ouders. De regel is dat iedere leerling naar school gaat en niet dat, zoals door effecten van het vigerende stelsel wel gebeurt, kinderen thuis zitten omdat er geen geschikte plaats voor hen beschikbaar is. Daarbij komt dat ouders moeten kunnen bepalen waar hun kind onderwijs geniet. Dit lijkt niet het geval te zijn. De conclusie van het ACTB is dat de keuzevrijheid van de ouders geen vanzelfsprekendheid is doordat scholen niet voldoende bereid zijn mee te werken aan de plaatsing van de leerling met een beperking.Daarbij kan geconstateerd worden dat er verschillende veronderstellingen aan het vigerende beleid ten grondslag liggen. Zo lijkt men in de effectstudie van Smets & Hover uit 2005 ervan uit te gaan dat de toename van het aantal zorgleerlingen in het onderwijs na de invoering van de nieuwe regels rond het rugzakbeleid, geen probleem hoeft te zijn voor reguliere scholen om met de beschikbare middelen leerlingen met een beperking onderwijs te geven. Men lijkt bij dit beleid verondersteld te hebben dat zorgleerlingen zonder meer in het reguliere onderwijs zouden kunnen instromen. Uit de verschillende onderzoeken blijkt juist dat scholen weinig bereidheid tonen de zorgleerlingen op te nemen, dat men een selectief aannamebeleid voert. Stoutjesdijk en Scholte (2009) geven aan dat men veronderstelt dat ouders het minder bezwaarlijk vinden een rugzak aan te vragen waarmee hun kind naar het regulier onderwijs kan blijven gaan, dan wanneer hun kind naar het speciaal onderwijs moet. Deze veronderstelling geeft onder andere in hun onderzoek de verklaring voor de toename van het aantal rugzakleerlingen. Daarnaast blijkt dat de regeling van het rugzakbeleid niet de gewenste effecten genereert door de afwezigheid van de condities die hiervoor van belang zijn. Zo stelt men in het rapport van Sontag et al. (2007) dat een belangrijk motief, de integratie van het kind met een handicap, niet volledig wordt gerealiseerd doordat de benodigde expertise niet op de scholen aanwezig is en men niet over voldoende middelen en gelden kan beschikken. Een andere conditie betreft het aantal kinderen met een beperking in de klas. In het onderzoek van Sontag et al. (2007) geeft men aan dat een grote concentratie van zorgleerlingen niet gewenst is.

4.2.5 Causale relatiesBeleid wordt gemaakt om een bepaald doel te realiseren, waarbij men specifieke effecten verwacht. Toch treden er vaak, bij de uitvoering van beleid, effecten op die niet beoogd waren. Deze ongewenste gevolgen kunnen problemen vormen in de (normatieve) context van de samenleving waarop het beleid van toepassing is. In het vigerende beleid is er sprake van problemen, zoals een toename van het aantal leerlingen dat thuis zit en een onhoudbaar financieel stelsel. Men veronderstelt dat dit gevolgen zijn van het beleid. Deze veronderstelling komt voort uit causale veronderstellingen van de beleidsmakers. Zij formuleren deze relaties om het mogelijk te maken een oplossing voor het probleem te ontwikkelen (Stone, 2002). Zij verwijzen naar de relatie tussen de in het geding zijnde oorzaken van een probleem en de gevolgen die dit met zich meebrengt (Bekkers, 2007:161).In dit geval betreft het dus de oorzaken van het probleem van het vigerende stelsel. Er is niet een probleem, er zijn meerdere problemen die blijken uit de bovenstaande subparagrafen.Men schrijft de problemen toe aan verschillende oorzaken. In de eerste plaats veronderstelt men dat er een toename van het aantal kinderen dat thuis zit of op wachtlijsten staat, doordat aan de ene kant het aantal geïndiceerden is toegenomen door de aanzuigende werking van het systeem en aan de andere kant door gebrek aan kwaliteit van zorg en onderwijs en afstemming tussen partijen. Een tweede causale veronderstelling betreft de rechtsonzekerheid van ouders. Zij hebben geen keuze voor en inspraak binnen de school, waardoor zorgleerlingen vaak niet in de nabijheid naar school gaan. Een derde aanname betreft de onhoudbaarheid van de kosten, die volgens de brief van de minister van OCW (3 januari 2011) het gevolg is van de werking van het complexe systeem, waardoor procedures te lang duren en te veel kosten. Daarnaast wordt een oorzaak gezocht in een prikkel die uitgaat van de bekostigingsystematiek. De relaties tussen de oorzaken en de uiteindelijke problemen (de knelpunten) zijn niet direct. Men geeft aan dat de hoofdoorzaak ligt bij de instrumenten die de overheid heeft ingezet om de zorg binnen het onderwijs te realiseren. Deze zijn het complexe stelsel, de LGF-financiering en de onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid. Deze hebben in de interpretatie van de beleidsmakers tot gevolg dat er een aanzuigende werking voor de aanvraag LGF optreedt, er geen afstemming tussen zorg en onderwijs is, de zorg buiten de klas wordt geregeld, geen continuüm van zorgvoorzieningen bestaat, de indicering centraal geregeld wordt en er geen ondersteuning is voor docenten in de omgang met zorgleerling. De gevolgen hiervan leiden dan tot een groep effecten die men niet beoogd heeft, namelijk: meer bureaucratie, een ondoelmatige inzet van middelen, docenten

39

die onbekwaam zijn, het ontstaan van voorzieningen van onvoldoende kwaliteit, toename aantal geïndiceerde leerlingen, toename leerlingen s.o., niet gedifferentieerd onderwijs aanbod en geen keuze mogelijkheden voor de ouders. De uiteindelijke gevolgen, de problemen, zijn dan een toename van kinderen die langdurig thuis zitten, een financieel onhoudbaar stelsel en ouders zonder rechtszekerheid. Dit alles is in het schema hieronder verduidelijkt.

4.3 Normatieve uitgangspuntenNormatieve uitgangspunten verwijzen in de eerste plaats naar de probleemperceptie. Het is een keuze die je maakt bij de definiëring van een probleem en de ontwikkeling van het beleid. Deze uitgangspunten worden duidelijk in de brief van de minister aan de Tweede Kamer (31 januari, 2011) wanneer zij schrijft dat geen enkel kind uitgesloten mag worden van onderwijs. Deze veronderstelling komt voort uit het Artikel 26 van ‘de universele Verklaring van de rechten van de mens’ dat stelt dat iedereen recht heeft op onderwijs. “Het onderwijs zal gericht zijn op de volle ontwikkeling van de menselijke persoonlijkheid.…”. Ieder mens moet toegang hebben tot het onderwijs. Lang niet altijd werd dit recht in de praktijk gebracht. Tot de jaren zeventig werden mensen met een beperking buiten maatschappelijke activiteiten gehouden. Zij hadden een status aparte en leerplicht en leerrecht golden niet voor hen. Opvattingen over gehandicapten veranderden vanaf de jaren zeventig. Mensen met een beperking gingen intensiever en zichtbaarder participeren in de samenleving. Deze inclusiegedachte werkte ook door in het basisonderwijs waar in 1982 de term ‘buitengewoon onderwijs’ werd vervangen door ‘speciaal onderwijs’. Men spreekt niet meer over ‘debielen’ maar over ‘moeilijk lerende kinderen’. Uitgangspunt is niet de medische beperking, maar de onderwijskundige benadering. Dit betreft meteen de tweede normatieve veronderstelling die inhoudt dat onderwijs inclusief moet zijn. Alle leerlingen, ongeacht zorgbehoefte, gaan met elkaar naar school. Leerlingen die extra zorg nodig hebben, moeten van ouders ook normaal doen en normaal zijn. Ouders willen dat hun kind naar een reguliere school gaat. Daar zou het moeten leren omgaan met normale mensen en op een normale manier leren ‘leren’ en onderwijs volgen. De norm lijkt te zijn dat je in de maatschappij mee moet draaien.Een derde uitgangspunt betreft het schoolsysteem. Door de invoering van Passend Onderwijs binnen het huidige onderwijssysteem, geeft men tegelijkertijd het signaal af dat aan ons huidige onderwijssysteem niet getornd hoeft te worden. Ons systeem is goed zoals het is. De overheid zal binnen het huidige systeem slechts op bepaalde

40

Complex gedifferentieerd stelsel waar veel partijen bij betrokken zijn. LGF budgetteringssysteem (openeindfinanciering) Geen duidelijke verantwoordelijkheid plaatsing zorgleerlingen

Aanzuigende werking aanvraag LGF Geen afstemming zorg en onderwijs Zorg buiten de klas Lacune van zorgvoorzieningen Indicering centraal geregeld Geen ondersteuning docenten omgang zorgleerling

Meer bureaucratie Ondoelmatige inzet van middelen Docenten die onbekwaam zijn Voorzieningen van onvoldoende kwaliteit Toename aantal geïndiceerde leerlingen Toename leerlingen s.o. Niet gedifferentieerd onderwijs aanbod Geen keuzemogelijkheden ouders

Toename kinderen die langdurig thuis zitten

Een financieel onhoudbaar stelsel

Ouders zonder rechtszekerheid

Fig. 9 Causale relaties van de oorzaken en de problemen van het huidige stelsel rond zorg in onderwijs

gebieden de sturing veranderen, dit wil zeggen dereguleren en verder decentraliseren, waardoor het onderwijsveld zelf meer keuzes kan maken, een grotere autonomie verwerft en tegelijkertijd meer verantwoor-delijkheid krijgt. Dit leidt tot het vierde uitgangspunt dat betrekking heeft op de professionals in het onderwijs. Men vindt dat reguliere scholen iedere leerling, met en zonder beperking, onderwijs zou moeten kunnen bieden. Dit blijkt ook uit de inclusiegedachte. Deze gedachte impliceert dat iedere docent over de vaardigheden zal (moeten) beschikken om les te kunnen geven aan alle typen leerlingen. Wanneer een docent hiertoe nog niet in staat is, wordt hij geacht zich bij te scholen. “De invoering van passend onderwijs versterkt de noodzaak voor de professionaliseringsslag in het funderend onderwijs op het terrein van omgaan met verschillen tussen leerlingen en biedt tegelijkertijd kansen om de benodigde professionalisering vorm te geven door expertise-uitwisseling tussen speciaal- en regulier onderwijs.”( Ministerie van OCW, ‘Actieplan Leraar 2020’, 2011).

4.4 Het nieuwe stelsel

4.4.1 Een andere sturingHet nieuwe stelsel wordt verondersteld te zorgen voor het oplossen van de problemen van het vigerende stelsel. Dit blijkt uit de brief van de minister waarin zij, in de hoofdlijn van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs, uiteenzet dat de bestaande knelpunten worden weggenomen. Door decentralisatie wordt de regeldruk (bureaucratie) verminderd. “Om te voorkomen dat het samenwerkingsverband een nieuwe bureaucratische laag wordt, beperkt het kabinet de wettelijke taken van het samenwerkingsverband tot het maken van afspraken binnen het verband over de verdeling van de middelen en de geboden zorg aan leerlingen.” Daarnaast maakt “de regionale indeling een betere samenwerking tussen scholen mogelijk, en geeft het ouders de gelegenheid een goede plek zo dicht mogelijk bij huis te vinden.” En “Een heldere verdeling van verantwoordelijkheden voorkomt dat zorgleerlingen worden doorgeschoven,..” Ook zullen de kosten in toom gehouden kunnen worden: “Bij een eenvoudiger stelsel hoort ook een bekostigingsmodel dat meer maatwerk mogelijk maakt zonder dat dit gepaard gaat met onnodige labeling en bureaucratie. Bovendien moet het bekostigingsmodel budgettair beheersbaar zijn. Het nieuwe model ziet er als volgt uit:….” Ook zal de kwaliteit van het onderwijs en de zorg verbeteren: “Door inzet van opbrengstgericht werken, het meten van prestaties, goed toezicht en daaraan verbonden consequenties, moet dit werkelijkheid worden.” (brief ‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011 aan de Tweede Kamer). Het wordt dus een stelsel dat verder af staat van de Rijksoverheid. Een stelsel, waardoor door verdere decentralisatie een regierol voor de gemeenten is weggelegd. In het wetsvoorstel Passend Onderwijs worden vanuit de rijksoverheid verschillende maatregelen beschreven om de lokale overheden en maatschappelijke actoren te faciliteren. Deze aanpakken zijn hoofdzakelijk gericht op institutionele middelen, zoals de invoering van de zorgplicht en de wettelijke verankering van de samenwerkingsverbanden. Deze beleidsinterventies zullen in paragraaf 4.4.3 verder uiteen worden gezet. Het kabinet wil naar een efficiënt en effectief stelsel van Passend Onderwijs, waarbij het aan verschillende voorwaarden moet voldoen. De veronderstelling is dat wanneer aan deze voorwaarden voldaan wordt, men de effecten kan realiseren die men met het beleid beoogd. De voorwaarden die de minister van OCW in de brief aan de Tweede Kamer (31 januari 2011) noemt, zijn de volgende:

1. Zo goed mogelijk onderwijs voor leerlingen (d.m.v. de invoering van de zorgplicht door scholen)2. Samenwerking tussen scholen, jeugdzorg en gemeenten (ketenpartners)3. Doelmatige investeringen en minimalisatie van de bureaucratie4. Betrokkenheid van ouders bij hun kind op school5. Goed toegeruste docenten

De voorwaarden hangen onder andere samen met de wijze waarop de zorg binnen de scholen wordt georgan-iseerd, de mate waarin specialistische zorg binnen het verband wordt geïntegreerd en hoe de communicatie verloopt tussen ouders en school en samenwerkings-verband. De eerste voorwaarde die de minister in de brief stelt, zou ik niet als voorwaarde willen betitelen, maar als hoofddoel van het beleid. Met de maatregelen zal dit, met op de achtergrond de normatieve veronderstellingen, het doel beogen dat iedere leerling ongeacht de zorgbehoefte zo’n goed mogelijk onderwijs zal krijgen. Ik zal deze voorwaarde dan ook als hoofdoel opnemen in het verdere onderzoek. Daarnaast ben ik van mening dat de voorwaarde ‘doelmatige investeringen en minimalisatie van de bureaucratie’ uit elkaar getrokken kunnen worden. Doelmatige investeringen is niet gelijk aan minimalisatie bureaucratie.Dit kan als volgt worden weergegeven:

4111

23a

3b

45

Fig 10

De voorwaarden zijn dan de volgende:

1. samenwerking tussen scholen, jeugdzorg en gemeenten (ketenpartners)2. doelmatige investeringen 3.minimalisatie van de bureaucratie4. betrokkenheid van ouders bij hun kind op school5. goed toegeruste docenten

De beleidstheorie van het nieuwe stelsel is, zoals eerder aangegeven, gebaseerd op verwachtingen, veronderstellingen over de effecten van de interventies op de gedragingen van actoren. In deze paragraaf zal ik achtereenvolgens kijken naar de doelen, de interventies en de veronderstelde effecten van het beleid. De toetsing bestaat feitelijk uit meerdere delen. In drie trappen zal ik het toekomstige beleid analyseren. In de eerste plaats zal ik nagaan of de voorwaarden die de minister stelt voldoende zijn om de effecten te realiseren, of dat er aanvullende voorwaarden gesteld moeten worden. In de tweede plaats zal ik inzicht proberen te verkrijgen in de veronderstellingen die achter de effecten van het beleid schuil gaan.Door een verkenning van literatuur ten slotte zal ik in de volgende paragraaf onderzoeken of de veronderstellingen met betrekking tot de effecten van het beleid op evidentie berusten. Van belang is te realisen dat de analyse is gemaakt vanuit het perspectief van de ontwerpers van het beleid.

4.4.2 De doelen van het nieuwe stelselIn de brief “Naar Passend Onderwijs” (31 januari 2011) staat de doelstelling van het nieuwe stelsel omschreven. Het is een dubbele doelstelling:

een zo goed mogelijk onderwijs aan ieder kind ongeacht de zorgbehoefte de rationele beheersing van de kosten

Ook staan hierin de specifieke doelen van het nieuwe stelsel omschreven. Deze zijn veelzijdig en hebben betrekking op diverse actoren; de (zorg-)leerling, de ouder, de school, het samenwerkingsverband en het rijk. Aan deze doelen liggen analytische veronderstellingen ten grondslag die ook in deze brief naar voren komen. Hieronder worden de doelen omschreven met hierbij de achterliggende analytische veronderstelling.

1. Leerlingen krijgen zo goed mogelijk onderwijs. Scholen krijgen een zorgplicht waardoor leerlingen een zo goed mogelijk passend onderwijsaanbod krijgen op de school van aanmelding, of een andere school in de regio. Men veronderstelt dat door het opstellen van een zorgprofiel door iedere school wordt binnen het samenwerkingsverband de dekkingsgraad vergroot.

2. Minder thuiszitters. Er zitten nog steeds veel leerlingen thuis. Ondanks de toename van de capaciteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn de wachtlijsten voor dit onderwijs niet verdwenen en zitten er nog steeds tussen de 2500 en 3000 kinderen jaarlijks langer dan vier weken thuis in het VO. Men veronderstelt dat de zorgplicht op het niveau van de school er toe leidt dat het aantal thuiszitters zal dalen.

3. Minder labeling. De landelijke indicatiestelling verdwijnt en de indicatiestelling verschuift naar het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband heeft de mogelijkheid zelf te bepalen hoe en of zij een indicatie stelt. Men gaat er van uit dat de zorg ook zonder indicatiestelling gaat plaatsvinden.

4. Meer maatwerk. Doordat het budget op het niveau van de samenwerkingsverbanden wordt gelegd, krijgen de scholen binnen het verband de mogelijkheid op eigen wijze dit budget aan te spreken. De verwachting is dat er meer maatwerk zal ontstaan.

5. Docenten voldoende toerusten. De aanname is dat docenten zich gaan professionaliseren in de zorg opdat zij in staat zullen zijn te reageren op de zorgbehoeften van de leerlingen. Dit impliceert dat men vindt dat dit nu niet het geval is.

6. Budgetbeheersing. Door de bekostiging op het niveau van de samenwerkings-verbanden te laten plaatsvinden,verwacht men dat het budget minder zal groeien. Dit doel heeft men gesteld omdat in het huidige systeem het aantal kinderen met een indicatie voor de zware zorg fors is gestegen. Het aantal rugzakleerlingen steeg enorm na de invoering van het stelsel in 2003: van 11.000 naar 39.000. Daarnaast is het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs toegenomen van 54.000 naar 68.000. De

42

totale som geld (inclusief basisbekostiging) is gestegen van een half miljard naar 3.7 miljard. Men heeft in het nieuwe stelsel de intentie het budget vast te leggen op het niveau van 2005.

7. Verbeteren kwaliteit (voortgezet) speciaal onderwijs. Bijna 30% van de scholen van het (voortgezet) speciaal onderwijs staat onder verscherpt toezicht. Volgens de maatstaf die het ministerie hanteert is de kwaliteit van het (v)so nog vaak niet voldoende. Men veronderstelt dat de invoering van verplichte toetsen, leerlingvolgsystemen zullen leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Men verwacht dat de opvolger van het handelingsplan, het ontwikkelingsperspectief, ervoor zal zorgen dat er een mogelijkheid wordt gecreëerd een inschatting te maken van de ontwikkelingsmogelijkheden van een leerling, opdat sturing aan het onderwijsaanbod gegeven kan worden.

8. Meer transparantie. De samenwerkingsverbanden zullen verplicht worden ieder jaar openheid van zaken te geven over de inzet van middelen en de resultaten van de zorg voor de leerlingen. Op dit moment is onduidelijk waarvoor geld, dat bedoeld is voor de zorg, wordt gebruikt.

4.4.3 De interventiesDe doelen van het nieuwe stelsel zijn, zoals hierboven aangeven, tweeledig aan de ene kant wil men onderwijs op maat bieden voor iedere leerling en aan de andere kant wil men de kosten beheersen. Men is van mening dat deze kosten al te hoog zijn gestegen. De stijging komt met name door het huidige systeem dat mensen prikkelt een rugzak aan te vragen. Het nieuwe stelsel bestaat uit verschillende interventies die passend onderwijs mogelijk maken. Deze interventies grijpen op verschillende niveaus in. De leerling, de ouder, de school, het samenwerkingsverband en het rijk.

1. Er wordt in totaal 300 miljoen euro bezuinigd op het budget voor Passend Onderwijs (dit is gelijk aan 25% van het totale budget voor zware zorg en ongeveer 8% van het totale zorgbudget van 3.7 miljard euro).

2. Er worden nieuwe geografisch afgebakende samenwerkingsverbanden opgericht. Het betreffen 75 samenwerkingsverbanden (voorheen waren het er 83). De samenwerkingsverbanden bestaan uit reguliere scholen en scholen van speciaal onderwijs uit het voortgezet onderwijs. De regionale expertisecentra blijven verbonden aan de scholen voor speciaal onderwijs, maar zullen hun expertise m.b.t. de ambulante begeleiding op een andere manier moeten gaan inzetten.

3. De samenwerkingsverbanden zullen een totaal budget krijgen voor lichte en zware zorg. De huidige samenwerkingsverbanden hadden alleen beschikking over gelden voor lichte zorg. De samenwerkingsverbanden hebben de verantwoordelijkheid voor de verdeling van de middelen. Er is een uitzondering voor middelen van LWOO .

4. De zorgplicht wordt ingevoerd. Iedere school heeft de plicht een kind of binnen zijn school, of bij een school uit het samenwerkingsverband een plaats te bieden. Dit betekent dat de scholen uit een samenwerkingsverband goed moeten (gaan) samenwerken. Deze plicht vloeit voort uit het recht van een mens op onderwijs en schoolkeuze.

5. Het rugzakje en daarmee de landelijke indicatiestelling verdwijnen. Er zal op landelijk niveau geen commissie meer zijn die bepaalt of iemand extra budget krijgt toegewezen voor zorg. Dit hield in dat een leerling of een rugzakje kreeg en instroomde in het reguliere onderwijs, of dat hij naar een school ging voor speciaal onderwijs. In het nieuwe stelsel gaat een leerling in eerste instantie naar het reguliere onderwijs, waar er binnen het samenwerkingsverband zal worden gekeken welke zorg de leerling behoeft.

6. Er komt een nieuwe bekostigingssystematiek die uit een budgetfinanciering bestaat voor het totaal aan middelen voor zowel zware als lichte zorg. Dit budget is gebaseerd op een vaste gemiddelde prijs per zorgleerling en een vast percentage zorgleerlingen. De openeindfinanciering voor zware zorg komt dan te vervallen.

7. Een uitzondering geldt voor cluster 1 (visueel beperkte leerlingen) en 2 (doven en slechthorenden en ernstige spraak- en/of taalproblematiek). Het LWOO zal ook worden gebudgetteerd, met het verschil dat dit gebeurt op landelijk niveau.

8. In de periode vanaf 2016-2017 tot 2023 vindt er een landelijke verevening plaats. Dit is nodig omdat de verhoudingen tussen het oosten en westen scheef zijn. De beschikbaarheid van de middelen voor een regionaal samenwerkingsverband wordt gebaseerd op een vast percentage van het aantal leerlingen in de betreffende regio.

9. Er vindt een extra investering in professionalisering van docenten plaats. Hiervoor is in 2012 100 miljoen euro en vanaf 2013 150 miljoen euro extra beschikbaar. Een ‘substantieel deel’ hiervan wordt ingezet om leraren en schoolleiders toe te rusten in de omgang met zorgleerlingen.

10. Invoering verplichte toetsen, leerlingvolgsystemen en ontwikkelperspectief. Er komt een stelsel van uniforme toetsing en verplichte leerlingvolgsystemen. Het ontwikkelperspectief van zorgleerlingen geeft de mogelijkheid deze leerlingen op hun niveau te beoordelen. Daarnaast gaat men gebruik maken van referentieniveaus voor taal en rekenen.

43

11. De Inspectie zal naast het toezicht op schoolniveau ook toezicht gaan houden op het niveau van samenwerkingsverbanden. Dit toezicht zal ervoor zorgen dat er een vergelijking mogelijk wordt tussen de samenwerkingsverbanden. Bij een onvoldoende prestatie kan de inspectie maatregelen nemen. Indicatoren voor prestatie zullen o.a. het aantal thuiszitters en de doorstroom zijn.

4.4.4 Veronderstelde effecten in het beleid Passend OnderwijsNa bestudering van de brief en de bijlagen van minister van Bijsterveld (“Naar Passend Onderwijs”, 31 januari 2011) lijken er verschillende veronderstellingen aan het beleid ten grondslag te liggen.

De veronderstellingen zijn:

- Door de invoering van de zorgplicht, het afschaffen van de indicatiestelling en het leggen van het budget bij de samenwerkingsverbanden, zal men het onderwijs ‘passend’ kunnen maken en de zorg efficiënter. Dit betekent maatwerk en beperktere kosten.

- Docenten zijn gemotiveerd een zorgspecifieke opleiding te volgen en zijn bereid om hun taak te verbreden met zorgtaken.

- Reguliere scholen zijn in staat zorgspecifieke hulp te verlenen of te regelen in samenwerking met zorginstellingen.

- De inspectie is in staat de prestaties van samenwerkingsverbanden te meten en te vergelijken. Dit toezicht zet samenwerkingsverbanden aan beter samen te werken, waardoor betere zorg geleverd wordt.

- Het doel van het nieuwe stelsel kan bereikt worden met minder geld (bezuiniging van 300 miljoen euro). - Zorg binnen het onderwijs wordt beter afgestemd omdat scholen samenwerken in samenwerkingsverbanden.

De vraag is of deze veronderstellingen houdbaar zijn. Wanneer de maatschappelijke doelstelling wordt gerealiseerd, zal dit zichtbaar moeten worden in de maatschappij. Het realiseren van de doelstelling zal leiden tot een toename van het aantal jongeren dat een diploma haalt, een inkomen uit arbeid heeft en participeert in de samenleving. In de paragraaf 4.6 wordt door middel van literatuuronderzoek kritisch ingegaan op de houdbaarheid van de veronderstellingen en de kans dat de bedoelde effecten ook bereikt worden.

4.4.5 Een schematische weergave van de veronderstellingen en effecten van het beleidIn de vorige paragrafen zijn de doelen van het nieuwe stelsel uiteengezet en is aangegeven met welke beleidsinterventies men deze wil bereiken. Wil het beleid effectief zijn, dan moeten aan de ene kant de doelen goed gekozen zijn en aan de andere kant moeten de middelen (de beleidsinterventies) leiden tot de gewenste effecten. Een effectieve uitvoering impliceert dat beleid een gewenst maatschappelijk effect heeft op de samenleving. Vanuit deze benadering betekent dit dat de doelstellingen worden gerealiseerd en dat deze voortkomen uit de genomen maatregelen en de ingezette middelen (Bekkers, 2007:301) . Dit is een uitdaging in het onderwijs omdat het een zeer complex systeem betreft. Frissen (2004) schrijft over scholen dat het terrein van onderwijs complex is in zijn causale en finale relaties. Hij vervolgt “ Als de bestuurskunde één ding leert is het, dat wanneer een terrein een dergelijke mate van complexiteit heeft, overheidssturing gebaseerd op doelstellingen in traditionele zin ongeschikt is. Die sturing is immers alleen mogelijk bij relatief eenvoudige activiteiten, die onder beperkte afhankelijkheidsrelaties worden verricht en waarbij de macht van de centrale actor effectief en onbetwist is.” In de brief van 31 januari 2011 schrijft de minister dat men als doel heeft “zo goed mogelijk onderwijs te bieden aan ieder kind ongeacht de zorgbehoefte.” In de doelstelling wordt niet aangegeven op welk termijn men dit doel bereikt wil hebben en hoe groot het bereik in die periode moet zijn. De vraag die gesteld kan worden, is dan ook wanneer en of wel gemeten kan worden of de doelstelling gerealiseerd wordt. Hierop volgend kan men dan de vraag stellen of deze effectief is. Hoewel er dus kanttekeningen geplaatst kunnen worden, is het toch mogelijk iets te zeggen over de finale veronderstellingen wanneer men uitgaat van de logica van beleid. De normatieve veronderstellingen, zoals beschreven in paragraaf 4.3 zijn het uitgangspunt voor de analyse van de finale veronderstellingen. In de schema’s op de volgende pagina’s (48-49) staan deze processen en effecten uitgewerkt. De interventies (1) die de Rijksoverheid gaat uitvoeren beogen de uiteindelijke doelen (5). De realisatie van de doelen moet in verschillende stadia effecten genereren. In eerste instantie moeten er effecten volgen in kader twee die zijn te beschouwen als de voorwaarden voor het bereiken van de uiteindelijke effecten. Essentieel voor de werking van het stelsel en het bereiken van de einddoelen is dan ook de wijze waarop aan de voorwaarden voldaan wordt. De onderwijsinspectie (6) ziet toe op de werking van de voorwaarden en kan waar nodig ingrijpen. Deze effecten moeten op hun beurt weer leiden tot de verwachte effecten (3) die beschreven staan in het beleid Passend Onderwijs. De verwachte eindeffecten, de hoofddoelen van het nieuwe stelsel staan in kader 4 en 5.

44

Het schema van de effecten bestaat uit de interventies (1) die sturend moeten zijn op het samenwerkingsverband. De regierol van het samenwerkingsverband ligt bij de gemeente. De gemeente coördineert de zorg rond het onderwijs en draagt bij aan de integratie daarvan. Het samenwerkingsverband moet dusdanig slagen in het voldoen aan de voorwaarden zo dat dit leidt tot de effecten die zijn omschreven in (3). Wanneer de voorwaarden (2) en de effecten (3) gerealiseerd worden in het samenwerkingsverband, kan aan de doelen (4 en 5) worden voldaan.De pijltjes in de figuren geven de veronderstellingen, de redeneringen weer die de beleidsmakers hadden bij de ontwikkeling van het beleid. Dit is de essentie van de beleidstheorie.

4.5 Indicatoren en evaluatiecriteria

4.5.1 Indicatoren voor effectenHet nieuwe stelsel is een stelsel dat van invloed is op verschillende actoren. Het uiteindelijke doel is wel dat ieder kind het onderwijs krijgt dat bij hem past, maar de effecten van het nieuwe stelsel reiken verder. Op basis van de schema’s, kan gesteld worden dat de effecten op verschillende schaal plaats vinden. Zie hieronder:

1.De leerling-iedere leerling een plek op school--afname indicering zware zorg

2.De ouders-verbetering rechtszekerheid

3.De school-kwaliteitsverbetering docenten en kaderpersoneel-goede zorg op school-kwaliteitsverbetering s.o.

4.Het samenwerkingsverband-Vermindering bureaucratisering-duidelijkheid besteding geld en middelen

5.De rijksoverheid-financiële houdbaarheid

Voor deze effecten kunnen indicatoren vastgesteld worden. Een kanttekening kan geplaatst worden bij de meetbaarheid, zoals ook wordt aangegeven in hoofdstuk 1 over het aantal thuiszitters, maar in dit hoofdstuk wil ik toch mogelijke indicatoren voor de effecten vaststellen. Zoals al eerder aangegeven zullen in het volgende hoofdstuk indicatoren voor onbedoelde effecten worden weergegeven.

schaal effecten IndicatorenDe leerling -Iedere ll plek op school

-afname indicering zware zorg-aantal thuiszitters(wachten of uitvallen)-aantal ll met zware indicering

De ouders -Verbetering rechtszekerheid -lengte procedures-school in nabijheid

De school -Kwaliteitsverbetering docenten/kaderpersoneel-Goede zorg op school-kwaliteitsverbetering s.o.

-docenten die opleiding gaan doen-opname aantal/type zorgll-voorzieningen op school-afspraken met zorginstellingen-dekkingsgraad

Het samenwerkingsverband

-Vermindering bureaucratisering-Duidelijkheid besteding geld en middelen

-aantal procedures en rapporten-financiële verantwoording binnen verband-overzicht inzet middelen op leerlingniveau

De rijksoverheid -Financiële houdbaarheid -uitgaven zorg voor leerlingen

4.5.2 EvaluatiecriteriaDe doelstellingen van het nieuwe stelsel: een zo goed mogelijk onderwijs aan ieder kind ongeacht de zorgbehoefte en de rationele beheersing van de kosten, moeten gehaald worden, wil het nieuwe stelsel positief worden beoordeeld. Om het beleid te evalueren, kunnen de beide doelstellingen daarom als evaluatiecriteria worden gebruikt. Wanneer niet ieder kind goed onderwijs krijgt en de kosten niet stabiel zijn of afnemen, kan gesteld worden dat het stelsel niet naar behoren werkt. De rationele beheersing van de kosten is iets wat hoort bij de hedendaagse overheid in een periode van bezuinigingen. Deze is belangrijk, maar moet niet ten koste gaan van het andere zojuist genoemde criterium, namelijk een zo goed mogelijk onderwijs aan ieder kind ongeacht de zorgbehoefte.

45

Fig. 12 Effecten en indicatoren

Fig.11

Fig.2 processen/ veronde

Fig f

46

1.Overheidssturing(interventies/instrumenten)

samenwerkingsverbanden

zorgplicht

Decentralisatie (regierol gemeente)

300 mln bezuinigen

Budgetteringssysteem (vast budget )

Professionalisering docenten + kader

Expertise naar de scholen/afschaffen o.a. REC

referentiekader

Richtlijnen zorgprofiel

2. voorwaarden

Doelmatige investeringen

Minimalisatie bureaucratie

Betrokkenheid ouders

Afstemming zorg + onderwijs

Docenten beter voorbereid; kwaliteit docent

6. inspectie

Toezicht zorgplicht

Toezicht kwaliteit zorg samenwerkingsverbanden

Rechtszekerheid ouders

Efficiëntere zorg (zorg op maat)

Vermindering indicering

Efficiëntere inzet middelen

Minder bureaucratie

Meer leerlingen naar het regulier onderwijs

Beheersing van de kosten

Iedere leerling op school opnemen. Passend Onderwijs (differentiatie)klas)

5. hoofddoel

Zo goed mogelijk onderwijs aan ieder kind ongeacht zorgbehoefte

3. effecten

4.doelen

Minder thuiszitters

Kwaliteitsverbetering onderwijs

Fig. 13 Processen/veronderstellingen beleidstheorie

5. Beoogd doel: zo goed mogelijk onderwijs bieden aan ieder kind ongeacht de zorgbehoefte

(1)

beleidsinterventies

Samenwerkingsverband (2)

Gemeente(n)

zorginstellingen

Scholen s.v.o.

Scholen v.o.

(3)

Minder thuiszitters

Meer leerlingen regulieronderwijs


Vermindering bureaucratisering




Kwaliteitsverbetering ondewijs

4.doelenDoelen(4) Iedere leerling op school

opnemen. Passend onderwijs (differentiatie in de klas)


47

Doelen(4) Iedere leerling op school

opnemen. Passend onderwijs (differentiatie in de klas)


Fig. 14 Effecten van beleid

4.6 De validiteit van de veronderstellingen achter de beleidstheorie

4.6.1 InleidingUit de vorige paragrafen blijkt dat met het nieuwe beleid Passend Onderwijs het gehele vigerende beleid rond de zorg in het onderwijs vervangt. Men veronderstelt dat de nieuwe beleidsinterventies bepaalde effecten genereren die zullen leiden tot het behalen van de gestelde doelen, namelijk dat ieder kind (passend) onderwijs kan genieten op een school en dat tegelijkertijd de kosten van de zorg in het onderwijs beheersbaar worden. De vraag is of de veronderstellingen die in de beleidsreconstructie naar voren komen houdbaar zijn. En wat is dan de kans dat de bedoelde effecten ook bereikt worden? In deze paragraaf zal door middel van literatuuronderzoek gepoogd worden een uitspraak te doen over de validiteit van deze veronderstellingen.

4.6.2 Bestaand onderzoek naar ‘Passend Onderwijs’ in EngelandVoor een een ex ante-onderzoek zijn ervaringen in het buitenland een goede bron. Ervaringen kunnen van meerwaarde zijn bij onder andere de bepaling van effecten, die al dan niet beoogd zijn. In een verkenning naar literatuur over zorg in het onderwijs constateer ik dat vergelijkend onderzoek naar Passend Onderwijs beperkt wordt, door sterk uiteenlopende manieren waarop de zorg in het onderwijs uitgevoerd wordt. Daarbij komt dat de onderwijsstelsels ook sterk van elkaar verschillen. Dit maakt dat in ieder land de behoefte naar een specifieke vorm van zorg in het onderwijs anders is. Ook heb ik geconstateerd dat er grote verschillen zijn in de percepties op de zorg die het onderwijs zou moeten bieden. Toch is er wel bruikbaar materiaal voor handen, van landen die al verder zijn in de ontwikkeling van inclusief onderwijs zoals Engeland in Groot Brittannië. Ainscow, maar ook anderen onderzoekers zoals Farrell, Dyson, Avramidis en onderzoekers van de OFSTED (The Office for Standards in Education, Children's Services and Skills) hebben in Engeland al uitgebreid onderzoek kunnen doen naar inclusief onderwijs, omdat men in Engeland al veel verder is met het beleid rond inclusief onderwijs dan in veel andere landen. De meeste veranderingen in het onderwijsbeleid in Engeland hebben plaatsgevonden vanaf de jaren tachtig, waarvan de belangrijkste de Education Reform Act (ERA) uit 1989 is (Ainscow & Tweddle, 2001). Belangrijk in deze wet was, dat er een verschuiving plaats vond van lokaal naar nationaal niveau met betrekking tot financiering van scholen en de controle op het onderwijs. Op regionaal niveau bleven de LEAs (Local Education Authorities), waarvan de rol vertolkt wordt door de councils, wel ondersteuning bieden, maar verloren zij vanaf dat moment de mogelijkheid de budgetten voor zorg in onderwijs te gebruiken en te verdelen onder de scholen. Grote scholen werden vanaf de invoering van deze wet, direct gefinancierd door de centrale overheid. Ook werd een deel van de controle die de LEAs uitvoerden, verplaatst naar de Ofsted, een onafhankelijke ‘governement department’ dat alle scholen in Engeland inspecteert2 Naar aanleiding van de ERA werd dit onafhankelijke ‘department’ gereorganiseerd in de Education (Schools) Act in 1992/1993 en expliciet genoemd in de Education and Inspection Act 2006. De ERA zorgde ook dat ouders meer vrijheid kregen in hun schoolkeuze en gaf hen controlemogelijkheden in het onderwijs van hun kinderen. In Engeland wil(de) men inclusief onderwijs verkrijgen, door de scholen meer autonomie te geven: “..it was decided that moves towards more inclusive education had to be school led,…”(Ainscow & Tweddle, 2001). De macht van de LEAs werd ingeperkt. Het maakte de weg vrij voor fundamentele administratieve en financiële veranderingen (Powell & Edwards, 2005). In de jaren negentig volgden er wetten en beleid die betrekking hebben op leerlingen met beperkingen, zoals de ‘Education Act’ uit 1996, die zorgden dat er een SEN (Special Educational Needs) Code kwam, waarmee de professionals uit het

2 Te vinden op de website: www.ofsted.gov.uk

48

Veronderstellingen

- Door de invoering van de zorgplicht, het afschaffen van de indicatiestelling en het leggen van het budget bij de samenwerkingsverbanden, zal men het onderwijs ‘passend’ maken en de zorg efficiënter. Dit betekent maatwerk en beperktere kosten.

- Docenten zijn gemotiveerd een zorgspecifieke opleiding te volgen en zijn bereid om hun taak te verbreden met zorgtaken.

- Reguliere scholen zijn in staat zorgspecifieke hulp te verlenen of te regelen in samenwerking met zorginstellingen.

- De inspectie is in staat de prestaties van samenwerkingsverbanden te meten en te vergelijken. Dit toezicht zet samenwerkingsverbanden aan beter samen te werken, waardoor betere zorg geleverd wordt.

- Het doel van het nieuwe stelsel kan bereikt worden met minder geld (bezuiniging van 300 miljoen euro).

- De zorg binnen het onderwijs wordt beter afgestemd omdat scholen samenwerken in

http://www.ofsted.gov.uk/

onderwijs een richtlijn kregen om zorgleerlingen te identificeren en te beoordelen. De regering heeft zich sinds 1997 formeel gecommitteerd aan de ontwikkeling van een inclusief schoolsysteem met de Special Educational Needs (SEN) Green Paper, Excellence for All Children (DfEE, 1997) (Dyson, Farrell, Polat, Hutcheson and Gallannaugh, 2004). In 1998 werd deze opgevolgd door de publicatie ‘Meeting Special Educational Needs- A Programme of Action’. Deze publicaties hadden beide tot doel het onderwijs van leerlingen met een beperking te verbeteren en de rechten van alle leerlingen te versterken om onderwijs te krijgen op reguliere scholen (Special Educational Needs policy, Wigan Council, 2012). In 2001 resulteerde dit in “The Special Educational Needs and Disability Act (2001), which amended the Disability Discrimination Act (1995) to make it unlawful for education providers to discriminate against disabled pupils, students and adult learners.” (Special Educational Needs policy, Wigan Council, 2012). Deze wet verplichtte scholen aanpassingen te doen binnen de onderwijsorganisatie die ertoe moesten leiden dat leerlingen met een beperking geen onnodige nadelen zouden ondervinden in het onderwijssysteem in vergelijking met reguliere leerlingen. De SEN Code of Practice, die bij de wet hoort, is een herziening van de Code die ingevoerd werd bij de Education Act uit 1993 en bestaat vanaf 2002 uit de hieronder staande vijf fundamentele principes :

De ‘SEN Code of Practice’ lijkt tezamen met de wet enigszins op onze interventies met betrekking tot Passend Onderwijs. Hoewel niet expliciet genoemd, krijgen de scholen zorgplicht (zie vooral regel 1 en 4), ook wordt de rol van de ouders in deze Code groter gemaakt, net zoals het de bedoeling is in Passend Onderwijs. Opvallend is wel dat er in de hierboven genoemde wetten niet wordt gerept over een samenwerking tussen scholen en samenwerking tussen scholen en instanties die de zorg moeten gaan verlenen.

4.6.3 Definitie van inclusief onderwijsDe idee van inclusief onderwijs komt voort uit de ‘The Salamanca statement and framework for action on special needs education’ dat in 1994 werd overeengekomen door 92 landen en 25 internationale organisaties (UNESCO, 1994), dat eigenlijk voortborduurt op het belang van inclusief onderwijs in de conventie van de Verenigde naties3 over de rechten van het kind in 1989. Deze verklaring legt nadruk op het idee dat leerlingen op scholen in de eigen omgeving moeten kunnen deelnemen, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om dit niet te doen (Special Educational Needs policy,Wigan Council, 2012). In de literatuur wordt, wanneer het Passend Onderwijs betreft, gesproken over ‘inclusion’. In sommige landen past het beeld van inclusief onderwijs, als het onderwijs waar men kinderen met een handicap in een normale onderwijssetting les wil laten krijgen. In andere landen vat men de term breder op en spreekt men over alle kinderen die naar school gaan. In deze betekenis heeft inclusief onderwijs tot doel om sociale exclusie uit te schakelen, dat een gevolg is van de houding ten opzichte van etniciteit, religie, sociale klasse, ras, gender en bekwaamheden (Ainscow,2005; Farrell, 2004; Schoolplace planning,Ofsted, 2003). Behalve over de definitie van inclusief onderwijs was en is er discussie over het verschil tussen inclusie en integratie (Ainscow, Farrell & Tweddle, 2000). Een gemeenschappelijke kijk op integratie is toch dat dit wordt gezien als een beweging van kinderen vanuit het speciaal onderwijs, dus van aparte scholen richting reguliere scholen, terwijl inclusie meer wordt gezien als de mate waarin zorgleerlingen participeren in de activiteiten en ervaringen op de reguliere scholen. Velen gaven aan dat simpelweg leerlingen laten integreren onvoldoende is (Ainscow, Farrell & Tweddle, 2000). Het moet niet het doel zijn dat zorgleerlingen een aparte status op scholen krijgen.De Ofsted omschrijft inclusief onderwijs in de ‘Guidance on Educational Inclusion’ (2000) als volgt: “An educationally inclusive school is one which the teaching and learning, achievements, attitudes and well being of every young person matters. Effective schools are educationally inclusive schools. This shows, not only in their performance, but also in their ethos and their willingness to offer new opportunities to pupils who may have

3 Informsatie van de website www.unesco.org

49

1. The special educational needs of children will normally be met in mainstream schools or settings;

2. The views of the child should be sought and taken into account;3. Parents/Carers have a vital role to play in supporting their child’s education;4. Children with special educational needs should be offered full access to a broad,

balanced and relevant education, including an appropriate curriculum for the Early Years Foundation Stage and the National Curriculum;

5. No-one should assume that all children will progress at the same rate. Each child is an individual, with individual strengths and needs. A judgement has to be made in each case as to what it is reasonable to expect that particular child to achieve.

Fig. 15 Five fundamental principals of the Code of Practice (Wigan Council, 2012)

http://www.unesco.org/

experienced previous difficulties. The most effective schools do not take educational inclusion for granted. They constantly monitor and evaluate the progress each pupil makes.They identify any pupils who may missing out, difficult to engage, or feeling in some way apart from what the school provides.”In het beleid van de Nederlandse beleidsmakers wordt uitgegaan van het eerst genoemde beeld van inclusief onderwijs. De beleidsmakers van Passend Onderwijs proberen met het beleid ervoor te zorgen dat ieder kind ongeacht de zorgbehoefte onderwijs krijgt dat bij hem past. Dit moet ertoe leiden dat ieder kind zijn capaciteiten ten volle kan benutten en dat elk kind een plek krijgt in de samenleving waar hij een bijdrage aan kan leveren. In de analyse van de literatuur heb ik rekening gehouden met de definitie die in Nederland gehanteerd wordt voor inclusief onderwijs. Vandaar mijn keuze voor een vergelijking met Engeland waar de doelen en condities grotendeels met de situatie in Nederland overeenkomen.

4.6.4 Passend Onderwijs als een proces van verandering in het onderwijsAinscow en anderen hebben veel onderzoek gedaan naar (inclusief) onderwijs in Engeland. Hetgeen zij constateren is behalve in Engeland in een aantal gevallen ook van toepassing op de Nederlandse situatie. Het zijn bevindingen die onder andere iets zeggen over de condities waaraan voldaan moet worden, wil het concept ‘inclusief onderwijs’ slagen. Onderzoek naar onderwijskundige innovaties toont het belang van ‘sensemaking’, ‘betekenisgeving’ (Fullan, 1991 in Ainscow &Tweddle, 2001). Verandering vereist leren, en succesvolle verandering betekent dat stakeholders bij de innovatie betrokken moeten zijn en duidelijk gemaakt moeten worden wat deze verandering voor de huidige praktijk betekent. “the more complex the change, the more learning is required.”(Ainscow & Tweddel, 2001). Het is een transformatieproces, dat betrokkenheid en actie vereist (Ainscow, 1999 in Ainscow en Tweddle, 2001).Ainscow (2005) heeft, samen met anderen, een uitgebreid onderzoek gedaan naar wat er gebeuren moet om inclusief onderwijs in scholen in Engeland te ontwikkelen. Zij geeft aan dat, wil men tot inclusief onderwijs komen, de focus op de scholen moet komen te liggen. Het gaat om het verhogen van de capaciteit van de reguliere (mainstream) scholen, om de participatie en de prestaties van verschillende groepen leerlingen te bevorderen.”This is the paradigm shift implied by the Salamanca Statement.’(Ainscow, 2005). Om inclusief onderwijs mogelijk te maken, moeten de scholen veranderen. Het is daarom van belang dat binnen de scholen didactische en onderwijskundige toepassingen ontwikkeld worden die nodig zijn om alle leerlingen te kunnen bedienen,“ to reach out to all learners”. (Ainscow 2005).De conclusie die Ainscow (2005) trekt na een drie jaar durende studie, is dat “the development of inclusive practice is not, in the main, about adopting new technologies…….., it involves social learning processes within a given workplace that influence people’s actions, and the thinking that informs these actions.”(Ainscow, 2005). Ainscow (2005) refereert naar Wenger (1998), van wie ik de theorie al in het theoretisch kader heb omschreven, als zij schrijft over ‘communities of practice’. Ainscow zegt eigenlijk dat het invoeren van beleid een verandering vereist in organisaties, in schoolinstellingen. Dit kan men niet bereiken door het invoeren van nieuwe technologieën alleen, maar het betreft ook het betrekken van de mensen in het veld. Deze mensen moeten meegenomen worden in de nieuwe ideeën rond onderwijs, waardoor in leerprocessen, in interacties de betekenis die deze groep verbonden heeft aan (inclusief) onderwijs verandert. Uit het onderzoek van Ainscow (2005) blijkt dat in het verandertraject naar een meer inclusief onderwijs in Engeland, de oorspronkelijke doelstellingen moeilijk gerealiseerd worden. Met alleen het ‘framework’ van de overheid, de wetten en richtlijnen is men (nog) niet in staat gebleken inclusief onderwijs in te voeren.Het gaat dus om het managen van verandering in organisaties waarin de betekenissen rond (inclusief) onderwijs overeen moeten gaan komen met dat van de beleidsmakers. Deze benadering van beleid is een vorm van een culturele benadering uit het analysemodel van Bekkers (2007) 4, waarbij men zich richt op zingeving en communicatie. Het gaat om een proces van gemeenschappelijke beeldvorming.De theorie van Wenger (1998) heeft implicaties voor de invoering van het beleid van Passend Onderwijs. De veronderstelling dat “Men door de invoering van de zorgplicht, het afschaffen van de indicatiestelling en het leggen van het budget bij de samenwerkingsverbanden, het onderwijs ‘passend’ en de zorg efficiënter te kunnen maken.” , is vanuit deze theorie en het onderzoek van Ainscow (2005) niet meteen aannemelijk. Er lijkt meer nodig te zijn dan het invoeren van wetten en regels. Ainscow et al.(2000) constateren: “A fundamental dilemma faced by many of the LEA ,…. Put simply the issue is how to maintain the quality of provision that already exists and at the same time, and within the same resources, put energy into bringing about the changes in attitudes, practices and patterns of provisions necessary in order to establish more inclusive arrangements.”. Het is belangrijk zich te realiseren dat het veranderen van een onderwijsorganisatie een complex sociaal proces is dat zich op verschillende niveaus afspeelt. Er moet rekening worden gehouden met de sociale leerprocessen op scholen. Het beleid van de Engelse overheid werd binnen 4 Het analysemodel van Bekkers (2007) bestaat uit een analyitisch onderscheid tussen vier benaderingen van beleid:rationeel, politiek, cultureel, institutioneel. Deze benaderingen zijn kaders voor waarneming en handeling. Door het kiezen voor een bepaalde benadering wordt een beleidsproces vanuit een bepaald perspectief gekeken.

50

schoolorganisaties op een manier aangepast, zodat dit aansloot bij de normen en waarden van de ‘communities of practice’ binnen scholen (Ainscow & Miles, 2008). Dit betekende niet meteen dat het onderwijs hierdoor geen inclusieve kenmerken kon aannemen. “This suggests that schools may be able to engage with what might appear to be unfavourable policy imperatives to produce outcomes that are by no means inevitably non-inclusive.”(Ainscow & Miles, 2008). Volgens de theorie van Wenger (1998) en de hieraan verbonden conclusie van Ainscow (2005) over inclusief onderwijs in Engeland zou de Nederlandse overheid en de onderwijssector een gemeenschappelijke agenda en moeten realiseren en tot een gemeenschapelijke probleemdefinitie moeten komen, om interacties tussen het onderwijsveld (op alle niveaus) en de overheid te doen ontstaan die betekenissen tot stand kunnen brengen over de concepten inclusief onderwijs, zorgleerlingen, Passend Onderwijs, zorg (basis-, breedte- en diepte-). Tegelijkertijd zou de overheid moeten proberen betekenissen vanuit het onderwijs met betrekking tot de zorg in beeld proberen te krijgen, waardoor de overheid met deze informatie het beleid mede vorm zou kunnen geven. Daarnaast is ook van belang dat er een gemeenschappelijke taal ontwikkeld wordt, wanneer men over de zorg in het onderwijs spreekt. Op deze manier is het mogelijk om in een complex veld als het onderwijs een verandering van beleid tot stand te brengen. Op basis van de informatie die nu voor handen is, lijkt het geformuleerde beleid rond P.O. niet tot stand te zijn gekomen op een wijze waarin men zich voldoende bewust is geweest van de sociale leerprocessen op scholen. Uit het onderzoek van Ainscow (2005) blijkt dat het implementeren van beleid niet voldoende is voor de invoering van inclusief onderwijs. De veronderstelling dat de invoering van de zorgplicht, het afschaffen van de indicatiestelling en het leggen van het budget bij de samenwerkingsverbanden, het onderwijs ‘passend’ kunnen maken, lijkt op basis van dit onderzoek en de theorie van Wenger (1998) niet houdbaar. Bij de ontwikkeling van het beleid heeft men vanuit de overheid met mensen uit het onderwijsveld gesproken, maar heeft men nagelaten in het beleid mogelijkheden in te bouwen die het leerproces op scholen met betrekking tot de verandering van de zorg in het onderwijs kunnen stimuleren. Dit is een extra voorwaarde om het beleid succesvol te laten zijn. In feite betekent dit dat de beleidsmakers, naast de beleidsmaatregelen die zij nu geformuleerd hebben, een extra beleidsmaatregel moeten vormgeven om het slagen van het beleid (realiseren van de doelen) mogelijk te maken.

4.6.5 Docenten en het beleid rond de zorg in het onderwijsOm inclusief onderwijs te realiseren is de krachtinspanning nodig van docenten rond het idee dat “improving outcomes for all students is unlikely to be achieved unless there are changes in the behaviours of adults.”(Ainscow & Miles, 2008).” Favourable teacher attitudes are critical for the succesful inclusion of students with SEN in PE (Physical Education).” En “It has been suggested that teachers’ attitudes towards the inclusion of children with SEN can have a considerable impact on their educational experiences (Norwich, 1994). (Jarvis & French, 1990 in Morley, Bailey, Tan & Cooke, 2004). Deze literatuur toont aan wat het belang is van de juiste motivatie van docenten voor het realiseren van Passend Onderwijs.Maar wat zegt de literatuur over de motivatie van de docenten om een zorgspecifieke opleiding te volgen en hun taak te verbreden met zorgtaken? Opvallend is dat de meeste studies die de houding van docenten t.o.v. inclusie onderzoeken, uit Groot Brittannië en Italië komen (Avradimis & Norwich, 2002). Onderzoek toont aan dat onderwijzers het moeilijk vinden leerlingen met emotionele en gedragsmatige problemen, te laten meedoen in hun lessen (Clough & Lindsay, 1991 in Ernst & Rogers 2009). Docenten geven aan bang te zijn dat zorgleerlingen in de klas een negatief effect hebben op de andere leerlingen in de klas “… an overwhelming expectation that problems would be inherent in a system which sought to include all pupils in a mainstream school environment” (D’Alonzo, Giordano & Van Leeuwen, 1997 in Morley et al., 2004). Uit het onderzoek van Ernst & Rogers (2009) blijkt dat de houding van docenten het meest verschilt op het gebied van de affectieve component van de zienswijze over inclusief onderwijs.Avramidis, Bayliss & Burden (2002) bestudeerden de houding van docenten t.o.v. inclusief onderwijs in relatie tot de onderwijservaring met leerlingen met beperkingen. De bevinding was dat docenten uit het regulier onderwijs met ervaring met zorgleerlingen, positiever stonden t.o.v. inclusief onderwijs. Het lijkt dus dat de mate waarin een docent ervaring heeft met inclusief onderwijs, een bepalende factor is voor de houding van docenten over inclusief onderwijs. Ook tonen sommige studies aan dat basisschoolonderwijzers welwillender tegenover inclusief onderwijs staan dan docenten uit het voortgezet onderwijs (Ernst & Rogers, 2009; Avramidis & Norwich, 2002).De verklaring die hiervoor gegeven wordt, is dat docenten van ‘highschools’ gedurende de dag meerdere klassen lesgeven, wat invloed heeft op de mate waarin zij aandacht aan de individuele leerling kunnen geven. Dit betekent dat het voor hen moeilijker is om gedifferentieerd les te geven.(Ernst & Rogers, 2009). Avramidis & Norwich (2002) geven aan dat docenten in het voortgezet onderwijs meer vakspecialisten zijn, waardoor hun manier van lesgeven minder verenigbaar is met inclusief onderwijs. Daarnaast is professionele ontwikkeling (opleiding) tevens een belangrijk kenmerk voor de houding van docenten t.o.v. inclusief onderwijs bewijzen Avramides et al. (2002) en Ernst & Rogers (2009). “The literature on educational change (Fullan 1991, Sarason 1990) tells us that simply supporting the practitioners in the early

51

stages of the implementation of an educational reform is not enough; continued support and technical assistance must be provided. This is also especially important, in the present context, in the light of a perceived need for more training by the participants.” (Avramides et al. 2002). Avramidis et al. (2002) en Ernst & Rogers (2009) concluderen dat docenten die een specifieke zorgopleiding hadden afgerond, positiever waren over zorgleerlingen in de klas dan diegene die de opleiding niet hadden gedaan, daarnaast zijn onderwijzers met een minder positieve houding t.o.v. inclusie minder geneigd effectieve didactische instructie te gebruiken dan onderwijzers met een meer positieve houding (Ernst & Rogers, 2009). Een positieve houding blijkt ook gerelateerd te zijn aan de mogelijkheden die de leraren hebben om gebruik te maken van bijvoorbeeld speciale didactische materialen en de kennis van collega’s met speciale vaardigheden op het gebied van zorg (Ernst & Rogers, 2009)5. Er is veel kritische literatuur die de problemen en complexiteiten benadrukt die ontstaan wanneer een school een poging doet tot meer inclusief onderwijs, stellen Ainscow & Miles (2008) en verwijzen hiervoor naar Dyson & Millward (2000). Onderzoek naar innovaties in het onderwijs, zoals bijvoorbeeld van Fullan in 1991 (in Ainscow & Tweddle, 2001) toont het belang aan van ‘the personal meaning’. Het is belangrijk eerst op individueel niveau veranderingen van beleid te bewerkstelligen (Ainscow & Miles, 2008). “Indeed, there is evidence that increasing collaboration without some more specific attention to change at the individual level can simply result in teachers coming together to reinforce existing practices rather than confronting the difficulties they face in different ways.”(Lipman (1997) in Ainscow & Miles, 2008). Zoals in het theoretisch kader blijkt, spelen in de theorie van Wenger (1998) ‘communities of practice’ een belangrijke rol. Docenten maken een belangrijk deel uit van deze ‘communities’. Of docenten wel of niet gemotiveerd zijn een zorgspecifieke opleiding te gaan volgen, hangt, in een benadering volgens de theorie van Wenger, in grote mate af van de interacties en de cultuur op een school. Docenten handelen vaak intuïtief, op de automatische piloot wanneer zij lesgeven. Het is van belang dat docenten met collega’s interacteren om kennis te nemen van een nieuwe werkwijze om die vervolgens te kunnen invoeren. “It is through shared experiences that colleagues can help one another to articulate what they currently do and define what they might like to do.” (Hiebert et al. (2002) in Ainscow & Miles, 2008). “It is also the means whereby space is created within which taken-for-granted assumptions about particular groups of learners can be subjected to mutual critique” (Ainscow & Miles, 2008). Het is een transformatief proces dat een schoolbrede betrokkenheid vereist (Ainscow & Tweddle, 2001). Het is dus, naast het aanbieden van opleidingen voor docenten in het reguliere onderwijs, en het bieden van de mogelijkheid om van middelen gebruik te maken, in de eerste plaats van belang dat er op schoolniveau een positieve cultuur ontstaat over inclusief onderwijs. Door deze cultuur en interacties in de ‘communities of practice’ tussen docenten zullen zij gemotiveerd kunnen worden om een opleiding te starten. De opleiding en opgedane ervaringen zullen docenten bewegen zich positiever op te stellen m.b.t. inclusief onderwijs wat hen er in de toekomst toe zal brengen zich op het gebied van zorg in de klas te blijven ontwikkelen.De veronderstelling dat docenten gemotiveerd zijn een zorgspecifieke opleiding te volgen en hun taak te verbreden met zorgtaken is gedeeltelijk valide. Het gaat op wanneer er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. In de eerste plaats is het van belang dat er op scholen een cultuur ontstaat die positief is over Passend Onderwijs. In de interactie tussen docenten zal deze cultuuromslag gemeengoed kunnen worden, wat ertoe zal leiden dat docenten een opleiding gaan volgen. In de tweede plaats is het van belang dat er voldoende middelen zijn om in de klas te kunnen differentiëren in de zorg. Wanneer er in het beleid Passend Onderwijs extra maatregelen genomen worden die aan deze voorwaarden tegemoet komen, is er sprake van een deugdelijke veronderstelling. Het is belangrijk dat men het totale pakket aan maatregelen vanuit de culturele benadering6 beziet en probeert extra beleid te maken om de cultuuromslag met betrekking tot inclusief onderwijs op scholen te sturen. In de context van de bezuinigingen strookt de tweede voorwaarde die hier genoemd wordt, het aanwezig zijn voor voldoende middelen om te differentiëren niet met het geheel van maatregelen. Toch lijkt, op basis van wat hierboven is uiteengezet, deze voorwaarde essentieel. Het zou goed zijn wanneer men zich op het ministerie van OCW zou beraden over de middelen die beschikbaar zijn en de doelstellingen die men voor ogen heeft met het nieuwe stelsel Passend Onderwijs.

4.6.6 Regelen en/of verlenen van zorgspecifieke hulpDe beleidsmakers van Passend Onderwijs gaan uit van de veronderstelling dat reguliere scholen in staat zijn om zorgspecifieke hulp te regelen en/of te verlenen in samenwerking met zorginstellingen. In Engeland is men ook uitgegaan van deze veronderstelling. Er werd, bij het ontstaan van de wetten in Engeland rond SEN, benadrukt dat de samenwerking met de zorgpartners bij het beleid van inclusief onderwijs van groot belang is (Ainscow, et al., 2000). Deze samenwerking bleek niet echt succesvol, wat volgens Ainscow et al.(2000) en Ainscow & Miles 5 Ik zou bij deze bevindingen wel een kanttekening willen plaatsen. Men kan zich afvragen of de mensen die een opleiding starten al bij aanvang niet positiever zijn dan diegene die de opleiding niet doen. Intrinsieke motivatie speelt dus naar mijn idee ook een rol in de keuze voor het volgen van een extra zorgopleiding.

6 De culturele benadering van beleid van Bekkers (2007).

52

(2008) vooral lag in het feit dat de organisaties met verschillende ‘managementsystemen’ werken. Ook hebben de verschillende zorgpartners andere prioriteiten en verantwoordelijkheden met betrekking tot beleid en de werkwijze met leerlingen en ouders. “Indeed, it was suggested that different agencies often have competing views about inclusive education and, not only does this have an impact on effective multi-agency cooperation, but it means that parents often receive conflicting advice from professionals about where there child should be educated.” (Ainscow,et al., 2000). Inclusief onderwijs vereist nieuwe relaties op organisatieniveau. In andere woorden, pogingen om inclusief onderwijs te ontwikkelen zullen waarschijnlijk effectiever zijn wanneer ze onderdeel zijn van een bredere strategie (Ainscow & Miles, 2008). Dit betekent een integraal beleid waarin alle partners uit het onderwijs en de zorg worden betrokken. “Such an approach is consistent with what Stoker (2003) calls ‘public value management’.” (Ainscow & Miles, 2008). Het eerste deel van de veronderstelling, scholen kunnen de zorg effectief regelen, is houdbaar wanneer aan de voorwaarde voldaan wordt dat scholen samen met de zorginstellingen deel uitmaken van een netwerk waarin één beleid uitgevoerd wordt met betrekking tot de zorg van leerlingen. Op dit moment blijkt, uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Passend Onderwijs (Bijlage ‘Wettelijk kader’), dat men het wel van belang acht dat de zorg van verschillende zorginstellingen en het onderwijs op elkaar aansluit, maar wordt dit niet verder in de nota uitgewerkt. Zo staat er bijvoorbeeld dat de inzet van ondersteuning in het onderwijs beter afgestemd moet worden op de inzet vanuit andere sectoren in het jeugddomein, zoals de jeugdzorg, de wmo-zorg en de arbeidsmarkt en dat er bij de indeling van de samenwerkingsverbanden in het onderwijs gezocht wordt naar een indeling die een goede afstemming van het onderwijs met aangrenzende beleidsterreinen haalbaar maakt. Over de wijze waarop de samenwerking tussen zorginstellingen en scholen verder vorm moet krijgen, staat niets geschreven, wel wordt specifiek aandacht besteed aan een beleidsinterventie die de samenwerking tussen de scholen van regulier en speciaal onderwijs moet verbeteren. Maar juist de samenwerking met de zorginstellingen is van belang om op een adequate wijze zorg te verlenen aan leerlingen. Deze instellingen hebben de expertise in huis en kunnen de scholen van kennis en informatie voorzien (Ainscow, 2008). De afstemming is, zo blijkt uit onderzoek van Ainscow et al. (2000), essentieel omdat iedere instelling zijn eigen werkwijze en opvattingen heeft over inclusief onderwijs die, zonder een zekere afstemming aangestuurd door de overheid, lastig te verenigen zijn. Dit betekent dat reguliere scholen, in de situatie volgens het geformuleerde beleid, niet in staat zullen zijn op een effectieve manier zorgspecifieke hulp te regelen in een samenwerking met zorginstellingen, tenzij de beleidsmakers aanvullende maatregelen treffen die de afstemming mogelijk maken.Elke school (en elk huidig samenwerkingverband) heeft een “unieke biografie die verklaart wat er in het verleden gebeurd is, en tegelijkertijd voortgaat met het vormgeven van huidige gebeurtenissen en interacties.” (Aincow,et al.,2000). De interacties die er op een school plaatsvinden, de wijze waarop men met leerlingen omgaat, komen voort uit een cultuur die in de loop der tijd ontstaan is op een school. Dit betekent dat de zorg die men verleent, afhankelijk is van deze biografie, de cultuur, de normen en waarden die op een school heersen. In een rapport van Ofsted ‘Does it matter where pupils are taught?’, uit 2006 komt naar voren dat er reguliere scholen zijn die de zorg wel kunnen regelen of verlenen. “Pupils with the most severe and complex needs were able to make outstanding progress in all types of settings (speciaal en regulier onderwijs)(Ofsted, 2006). Het zijn, zo blijkt uit het rapport, wel weinig scholen. Het gaat om scholen die gebruik konden maken van extra middelen. “.., mainstreamschools with additionally resourced provision were particularly successful in achieving high outcomes for pupils academically, socially and personally.” (Ofsted, 2006). Opvallend is dat er op deze scholen een aantal gemeenschappelijke kenmerken aanwezig was, die zorgde voor de succesvolle uitvoering van inclusief onderwijs. Deze kenmerken zijn; hoge kwaliteit, gespecialiseerde docenten en een toewijding van schoolmanagers aan (inclusief) onderwijs. Deze blijken in dit onderzoek van groter belang dan extra geldbronnen. Ook Avramidis et al. (2002) concludeerden dat deze karakteristieken van belang zijn: “Moreover, they pointed out that it was the school’s ethos which kept them motivated to increase their efforts. The head of the school was very supportive and the LEA (Local Education Authority) recognized the important work that was carried out in the school by providing resources which could not be readily found in other schools.”Men zou kunnen zeggen dat twee van de succesfactoren afhankelijk zijn van de cultuur, de normen en waarden in de ‘communities of practice’ van de scholen. Het is dus belangrijk voor het uitvoeren van het beleid wie de leiding heeft over de school en de wijze waarop leiding wordt gegeven. Wanneer schoolleiders de toewijding hebben en achter het beleid staan, zullen zij ook het belang inzien van de aanwezigheid van gespecialiseerde docenten in een school. Ook kunnen de schoolleiders van invloed zijn op de cultuur van de school, waardoor docenten gemotiveerd kunnen worden een opleiding te volgen en de juiste zorg te verlenen. Uit het rapport blijkt dus dat scholen de zorg voor zorgleerlingen wel kunnen verlenen, maar dat dit in sterke mate afhankelijk is van de schoolcultuur, de managers en de professionals.Het tweede deel van de veronderstelling, die aan het begin van deze subparagraaf gesteld is, klopt wanneer er ook aan een bepaalde randvoorwaarde wordt voldaan. Deze voorwaarde heeft betrekking op het type schoolleider die dusdanig de schoolcultuur kan beïnvloeden en professionals kan aanstellen zodat op een adequate wijze inclusief onderwijs tot stand kan komen. Wanneer de overheid zou kunnen sturen op het type

53

manager dat scholen leidt, heeft zij daarmee indirect de mogelijkheid de benodigde cultuurverandering op een school in gang te zetten zodat reguliere scholen in staat zullen zijn zorgspecifieke hulp te verlenen. Kortom kan gesteld worden dat de veronderstelling dat reguliere scholen in staat zijn om zorgspecifieke hulp te regelen en/of te verlenen in samenwerking met zorginstellingen, valide is wanneer er extra maatregelen getroffen worden. In de eerste plaats is extra beleid vereist die de afstemming tussen scholen en zorginstellingen mogelijk maakt. In de tweede plaats is een maatregel van belang die de cultuur op scholen kan beïnvloeden met betrekking tot de houding t.o.v. inclusief onderwijs. De overheid kan door te sturen op het type schoolleider indirect invloed uitoefenen op de cultuur. Het is alleen de vraag in hoeverre het realistisch, maar ook wenselijk is dat de overheid bepaalt welke personen geschikt zijn als schoolleider. In de wet BIO (wet op de beroepen in het onderwijs) worden bijvoorbeeld wel globaal eisen omschreven (ministerie van OCW) waaraan men als professional in het onderwijs moet voldoen, maar laat wel ruimte aan het onderwijs zelf er een eigen invulling aan te geven. Het is de vraag of met behulp van een globale profielschets de juiste schoolleider kan worden aangesteld. Zaak blijft in ieder geval in het beleid rekening te houden met de cultuur die er op scholen heerst.

4.6.7 De inspectie en de prestaties van de samenwerkingsverbandenIn het beleid Passend Onderwijs wordt een belangrijke rol weggelegd voor de onderwijsinspectie. Men veronderstelt dat de inspectie in staat is de prestaties van samenwerkingsverbanden te meten. Dit toezicht moet samenwerkingsverbanden ertoe aanzetten beter samen te werken, waardoor er betere zorg geleverd wordt. In Engeland heeft men, zoals eerder aangegeven, niet gefocust op de samenwerking tussen scholen. Wel is de Ofsted (die de scholen en de LEA’s inspecteert) in staat gebleken om de prestaties van de scholen m.b.t. inclusief onderwijs te meten (Dyson, Farrell, Polat, Hutcheso & Gallannaugh, 2004). Volgens Powell & Edwards (2003) is ”… use of school technologies that focus on ‘assessment’ and ‘inspection’, can, in this policy climate become a means of surveillance and enforcement of morality and educational practice in the United Kingdom.” Ofsted (2004) heeft een rapport uitgebracht over de ‘educational inclusion’, dat gebaseerd is op ‘a range of evidence’. De informatie is in de eerste plaats verkregen uit schoolinspecties vanaf 1999 waarbij de focus lag op inclusief onderwijs.De inspectierapporten zijn gebaseerd op een gids die gemaakt is voor schoolinspecteuren Deze gids is een leidraad waarmee gemeten kan worden hoe een school omgaat met inclusief onderwijs, waartoe ook zorgleerlingen behoren (Ofsted, Evaluating Educational Inclusion, Guidance for inspectors and schools). Deze gids is voor scholen te downloaden om hun organisatie voor te bereiden op inclusief onderwijs. De vragen die de inspecteur moet beantwoorden wanneer hij een school bezoekt, zijn:

Ook is voor het rapport uit 2004 van de Ofsted gebruik gemaakt van informatie verkregen uit interviews door ‘Her majesty’s Inspectors’ (HMI) in 2003 (Ofsted, 2004). Het rapport eindigt met een conclusie waarin aangegeven wordt dat het onderzoek, vanuit verschillende invalshoeken, duidelijk maakt hoe goed reguliere scholen in staat zijn leerlingen met SEN inclusief onderwijs te bieden waarbij ze gebruik kunnen maken van het hele scala aan onderwijsmogelijkheden. De Ofsted heeft op de website de rapporten van alle scholen staan met betrekking tot inclusiviteit.7 Dit geeft de ouders en andere betrokkenen de mogelijkheid scholen te vergelijken. “You can download a free copy of this latest report or any school reports from the OFSTED web site. It would be a good idea to ask the Head of the school for their comments on the report and whether their own school is better at inclusion.”8 Het uitgangspunt is dat benchmarking de scholen een prikkel kan geven om zich in de zorg te verbeteren. Uit de bovenstaande gegevens blijkt dat een inspectie wel inclusie en prestaties van leerlingen kan meten, maar wordt niet duidelijk dat de inspectie ook de samenwerking tussen scholen kan meten. In Engeland heeft men inclusief onderwijs niet vormgegeven door het inzetten van regionale samenwerkingsverbanden, maar zijn de scholen autonoom, waarbij zij ondersteund worden door een LEA. ”In their role as local education authorities,

7 De website: www.ofsted.gov.uk/publications.8 De website van de belangenvereniging: http://www.rarechromo.org

54

1. What sort of school is it?2. How High are standards?

The school’s results and pupils’ achievementsPupils’attitudes, values and personal development

3. How well are pupils or students taught?4. How good are the curricular and other opportunities offered to pupils and students?5. How well does the school care for its pupils and students?6. How wel does the school work in partnership with parents and carers?7. How well is the school led and managed?8. How effective is the school?

Fig. 16 Questions for inspectors (Ofsted, Evaluating Educational Inclusion, Guidance for inspectors and schools)

http://www.rarechromo.org/

http://www.ofsted.gov.uk/publications

councils have very limited capacity to alter fundamental social and economic relationships in the areas they serve.”(Ofsted, 2003).Toch denk ik dat verondersteld kan worden dat de inspectie in staat is om de prestaties van scholen m.b.t. de zorg, te kunnen meten en vergelijken, wanneer zij net als in Engeland een vragenlijst zouden ontwikkelen zoals in de ‘Evaluating Educational Inclusion, Guidance for inspectors and schools’. Er zou een extra vraag toegevoegd moeten worden met betrekking tot de samenwerking (indicatoren zijn dan bijvoorbeeld de mate van interacties, de wijze waarop het zorgplan van het verband wordt uitgevoerd en aantal leerlingen dat thuis zit), waarbij naast managers en professionals ook de ervaringen van ouders uit de regio geïnventariseerd moeten worden. De veronderstelling is dan houdbaar.

4.6.8 Nieuw beleid en bezuinigingenIn het beleid Passend Onderwijs lijkt men ook te veronderstellen dat het nieuwe beleid, een verandering van het systeem, ingevoerd kan worden met een bezuiniging van 300 miljoen euro op speciaal onderwijs. Er is wel extra geld beschikbaar om docenten van het regulier onderwijs van een extra opleiding te voorzien. Fernandez & Rainey (2006) schrijven in hun artikel ‘managing Succesful Organizational Change in the Public Sector’ dat er veel onderzoek is geweest naar verandering in organisaties: “These studies describe the proces of implementing change within organizations and point to factors to succes.” Zij vervolgen hun artikel met het beschrijven van deze succesfactoren. De zesde factor die zij noemen betreft het beschikbaar stellen van bronnen.

“Succesful change usually requires resources to support the proces. A fairly constistent finding in the literature is that change is not cheap or without trade-offs. Planned organizational change involves a redeployment or redirection of scarce organizational resources toward a host of new activities, including developing a plan or strategy for impplementing the change, training employees, developing new processe and practices, restructurering and reorganizing the organization, and testing and implementing with innovations.”“Failure to provide adequate resources in support of a planned change leads to feeble implementing efforts, higher levels of interpersonal stress and even neglect of core organizational activities and functions.”

Dit betekent dat succesvolle verandering, de invoering van het nieuwe beleid gepaard moet gaan met extra middelen. Het extra potje voor docenten uit het reguliere onderwijs is een goed begin, maar zoals, hierboven blijkt, niet voldoende. Er is meer nodig in plaats van minder. Dit komt ook naar voren uit onderzoek in Engeland bij de invoering van inclusief onderwijs. Ainscow et al. (2000) schrijven: “..Existing funding arrangements are seen as representing major barriers to development.” En “…effective inclusion was likely to cost more than placement in a special school.” In Engeland was er volgens de onderzoekers (Ainscow et al., 2000) sprake van een dilemma met betrekking tot handhaving en ontwikkeling. Hoe kan men op dit moment kwaliteit garanderen in de bestaande arrangementen en tegelijkertijd met de zelfde middelen werken aan betere zorg in de toekomst (Ainscow et al., 1999)? In het rapport van Ofsted ‘Inclusion, does it matter where pupils are taught?’ uit 2006 staat dat scholen die het beste presteerden op inclusief onderwijs, scholen zijn waar “resourced mainstream provision was used as a vehicle for improvement throughout the school. Therefore, all pupils benefited from the additional expertise and resources available.”Avrademis et al. (2002) concluderen “resources appeared to be a decisive factor in the success of inclusion.” De maatschappelijke context waarin het nieuwe zorgstelsel wordt ingevoerd, is dat van een opeenvolging van bezuinigingen in een tijd van recessie. Dat ook Passend Onderwijs ‘geraakt’ wordt door bezuinigingen is dan ook niet vreemd. Wel betekent de invoering van dit beleid in combinatie met een forse bezuiniging dat men niet verzekerd is van het succes ervan. Juist de combinatie van een bezuiniging met een nieuw stelsel, doet de kans verkleinen op succes. Zoals Fernandez & Rainey (2006) schrijven, vereist een succesvolle verandering middelen die het proces moeten ondersteunen. In het licht van het doorvoeren van inclusief onderwijs schrijven Ainscow et al. (2000) Avradimis et al. (2002) en blijkt uit het rapport van Ofsted (2006) dat middelen een bepalende factor waren bij een succesvolle implementatie van inclusief onderwijs. De barrière voor de invoering van inclusief onderwijs was juist het gebrek aan middelen. De bevindingen van Fernandez & Rainey (2006) over succesfactoren voor verandering en onderzoek van Ainscow et al. (1999), Avradimis et al. (2002) en Ofsted (2006) tonen aan dat de veronderstelling van de beleidsmakers, dat de invoering van Passend Onderwijs gepaard kan gaan met een bezuiniging van 300 miljoen euro, niet valide is.

4.6.9 Samenwerking leidt tot een betere afstemming van de zorgIn de huidige situatie is er al sprake van samenwerking tussen reguliere scholen. In het nieuwe beleid wordt deze samenwerking uitgebreid en geprikkeld door o.a. de invoering van de zorgplicht. In het nieuwe beleid lijkt men te veronderstellen dat de zorg binnen het onderwijs beter afgestemd wordt, omdat scholen samenwerken in samenwerkingsverbanden. Ainscow et al. (2000) schrijven dat bestaande arrangementen en

55

besluitvormingsprocessen binnen een LEA, gevormd in een gezamenlijk lokaal verleden, een enorme invloed op de ontwikkeling van meer inclusief onderwijs (kunnen) hebben. Dit zou betekenen dat de afstemming van de zorg binnen een verband afhangt van de interacties, de relaties tussen instellingen uit het verleden. Zijn deze interacties en relaties positief, dan leidt dit tot een goede afstemming. Is het in het verleden minder soepel verlopen, dan heeft dit een negatief effect op de afstemming van de zorg. Ainscow & Tweddle (2001) schrijven hierover: “…it is important to recognise that there are difficulties that arise from the current context of the English education system, not least from the overall competitive ethos that exists between schools. Headteachers argued that it would take time for trust to be developed and that schools would need to see evidence of practical benefits. So, for example, the Head of one relatively successful secondary school commented, 'We will have to see what's in it for us'. It seems, therefore, that some means of providing tangible incentives is needed.” In een onderzoek van Ofsted uit 2004, schrijft men dat “Mainstream and special schools are still too isolated from one another; they are not providing the necessary expertise to ensure staff in mainstream schools are able to develop a coherent approach to inclusive education.” In het rapport van Ofsted (2006) blijkt dat reguliere en scholen van speciaal onderwijs worstelen om een gelijkwaardig partnerschap tot stand te brengen. “Good collaboration was rare. Special schools that shared a site with mainstream schools provided good opportunities for all pupils to socialise with each other.”(Ofsted, 2006). De bevindingen in Engeland wijzen erop dat er verschillende factoren bepalend zijn in de samenwerking en de afstemming van de zorg. Ervaringen uit het verleden, vertrouwen, afhankelijkheid en win-winsituaties lijken een rol te spelen. Of de veronderstelling juist is, is op basis van deze gegevens niet makkelijk te bevestigen of te verwerpen. Vooral omdat men in Engeland geen beleid heeft gemaakt voor de samenwerking tussen scholen, zoals dit wel het geval is in Nederland. In hoofdstuk 6 zal ik de samenwerking in het samenwerkingsverband verder onderzoeken op basis van literatuur over governance en netwerktheorie.

4.6.10 ValiditeitDe enige veronderstelling die werkelijk niet geldig lijkt te zijn, is de veronderstelling dat het doel van het nieuwe stelsel bereikt kan worden met minder geld (bezuiniging van 300 miljoen euro). Wanneer men uit blijft gaan van deze veronderstelling, en men geen extra budget beschikbaar stelt, zal het beleid niet succesvol worden.In dit hoofdstuk is het nog niet mogelijk de validiteit vast te stellen over de veronderstelling die de samenwerking in het samenwerkingsverband betreft. Ik zal in hoofdstuk 6 hier nader op ingaan. Voor de overige veronder-stellingen geldt dat zij alle gedeeltelijk valide zijn. Willen de veronderstellingen juist zijn, dan moeten er extra voorwaarden gesteld worden. Zolang dit niet gebeurt, zijn de veronderstellingen niet geldig. De extra voorwaarden zijn9: 1. het onderwijs dat ontvankelijk is voor verandering 2. de aanwezigheid op scholen van een cultuur die positief is over Passend Onderwijs3. een toewijding van managers van de scholen4. extra budget voor de invoering van het beleid en de verandering de organisatie en werkwijze van scholen5. de aanwezigheid van voldoende middelen om te kunnen differentiëren

4.7 Samenvatting en conclusie In dit hoofdstuk heb ik geprobeerd het beleid ‘Passend Onderwijs’ te reconstrueren vanuit het perspectief van de beleidsmakers op basis van documenten en beleidstukken van de overheid. Ik heb hiervoor gebruik gemaakt van de beleidstheorie zoals Hoogerwerf en Gerweijer (2008) hebben omschreven. Als eerste stap heb ik het vigerende beleid onder de loep genomen, en heb ik onderzocht wat het beleidsprobleem is en wat de oorzaken van het probleem zijn. In paragraaf 4.3 heb ik de tweede stap van de reconstructie gemaakt, en beschrijf ik de normatieve veronderstellingen achter het beleid. De belangrijkste veronderstelling is dat geen enkel kind uitgesloten mag worden van onderwijs. In paragraaf 4.4 heb ik het nieuwe beleid geanalyseerd op basis van de veronderstellingen, doelen en de beleidsinterventies. De veronderstellingen met betrekking tot de effecten reconstrueer ik als derde stap. De realisatie van de doelen moet in verschillende stadia effecten genereren. De eerste effecten die bereikt moeten worden, zijn de voorwaarden die nodig zijn voor het bereiken van de uiteindelijke effecten. In paragraaf 4.4 heb ik deze voorwaarden uiteengezet. Essentieel voor de werking van het stelsel en het bereiken van de einddoelen zijn dan ook de wijze waarop aan de voorwaarden voldaan wordt. Deze effecten moeten op hun beurt weer leiden tot

9 Er is nog een tweetal voorwaarden die uit het onderzoek naar de validiteit naar voren gekomen die overeen-komen met de voorwaarden die de minister in de brief (‘Naar Passend Onderwijs’, 31 januari 2011). Dit zijn:scholen moeten samen met de zorginstellingen deel uitmaken van een netwerk waarin één beleid wordt uitgevoerd met betrekking tot de zorg en leerlingen en hoge kwaliteit, gespecialiseerde docenten

56

de verwachte effecten die beschreven staan in het beleid Passend Onderwijs en uiteindelijk leiden tot het realiseren van de doelen. Een schematische weergave van de veronderstellingen en de effecten van het beleid staat in paragraaf 4.4.4. Paragraaf 4.5 bestaat uit een onderzoek naar de validiteit van de veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen. Hieruit blijkt dat de veronderstellingen niet valide zijn tenzij er extra voorwaarden worden gesteld. Wordt aan deze voorwaarden niet voldaan, dan zal het nieuwe beleid Passend Onderwijs geen grote kans van slagen hebben. Op de volgende pagina staat het schema met de interventies, de voorwaarden en effecten met de toevoeging van de extra voorwaarden (vetgedrukt) en de toevoeging van interventies (vetgedrukt) die voortvloeien uit het onderzoek naar validiteit van de veronderstellingen.

57

58

1.Overheidssturing(interventies/instrumenten)

samenwerkingsverbanden

zorgplicht


NIET 300 mln bezuinigen


Professionalisering docenten/ kader


referentiekader


2. voorwaarden




Afstemming zorg + onderwijs

Docenten beter voorbereid:

kwaliteit docent

Differentiatie onderwijs

Toezicht zorgplicht

Toezicht kwaliteit zorg samenwerkingsverbanden





Minder bureaucratie



Iedere leerling op school opnemen. Passend Onderwijs (differentiatie) klas)

5. hoofddoel


3. effecten

4.doelen

Minder thuiszitters


Het ontvankelijk zijn van het onderwijs voor verandering

Schoolcultuur positief tov PO

Toewijding schoolmanagers

Extra budget beschikbaar Strategie betrekken onderwijsveld

6. InspectieFig. 17 Op basis van veronderstellingen wijziging interventies en extra voorwaarden voor beleid

Strategie stimuleren leerproces

Hoofdstuk 5 verwachtingen van actoren

5.1 InleidingHet tweede deel van het ex-ante-evaluatieonderzoek betreft een analyse van de verwachtingen van de actoren in het nieuwe stelsel. De informatie over deze verwachtingen is verkregen uit een vijftiental interviews met personen die verschillende functies uitoefenen binnen het voortgezet onderwijs. De voorspellingen zijn gebaseerd op enerzijds de percepties en anderzijds de opvattingen van de respondenten. Zij hebben allen vanuit hun eigen achtergrond en referentiekader beelden en opvattingen over ‘het probleem’ en ‘de oplossing’ van de zorg in het onderwijs. Zoals in het theoretisch kader is aangeven zijn percepties waarnemingen van de werkelijkheid die betrekking hebben op de bestaande of verwachte situatie. De percepties hebben invloed op de wijze waarop een actor zich opstelt en daarmee invloed op de effecten die het beleid mogelijk kan hebben. Naast percepties zijn de opvattingen van de respondenten over het nieuwe stelsel Passend Onderwijs ook belangrijk. De standpunten die zij innemen over het nieuwe stelsel zijn van invloed op hun verwachtingen en gedrag. Dit zal effect hebben op de wijze waarop het beleid door hen uitgevoerd wordt. Ik zal eerst een inventarisatie maken van de verwachtingen en veronderstellingen van de respondenten over het nieuwe stelsel Passend Onderwijs. Vervolgens zal ik deze gegevens analyseren en aan de verwachte gedragingen mogelijke effecten koppelen. De verwachtingen van de respondenten moeten wel ‘hout snijden’, om ex ante een uitspraak te doen over het nieuwe stelsel. Vandaar dat als laatste deel in dit hoofdstuk de verwachtingen gestaafd worden aan bestaand onderzoek, om te bepalen in hoeverre deze verwachtingen plausibel zijn.

5.2 Het Interview en de respondenten

5.2.1 Het interviewHet doel van de interviews was informatie te verkrijgen over de verwachtingen van actoren in het onderwijsveld. Om deze verwachtingen te kunnen plaatsen, is het daarnaast van belang te achterhalen wat de respondenten als tekortkomingen zien van het huidige stelsel. Is men van mening dat het vigerende stelsel moet verdwijnen? Welke nut en noodzaak zien zij in het nieuwe stelsel? Een belangrijk onderdeel bij de verwachtingen van de respondenten is dan de vraag wat zij zelf anders denken te gaan doen, wanneer het nieuwe beleid ingevoerd is. Omdat de respondenten ervaringsdeskundigen zijn, is het voor hen mogelijk voor de eigen werksituatie na te gaan of de voorwaarden die gesteld zijn in het plan, wel voldoende zijn om het beleid uit te voeren zoals dit verwacht wordt. Respondenten opperen misschien andere, extra voorwaarden of geven aan dat de gestelde voorwaarden voldoende zijn om er een goede uitvoering aan te geven.Met deze vragen in het achterhoofd heb ik vanuit de, uit het vooronderzoek, opgedane kennis een tiental thema’s geselecteerd die als basis dienen voor het interview. Deze staan in het onderstaand kader.

Deze thema’s kunnen benaderd worden vanuit het huidige perspectief, anders gezegd zoals de zorg in het onderwijs nu wordt uitgevoerd. Maar het is ook mogelijk, aan de hand van deze thema’s, iets over de toekomstige situatie te zeggen. Om de mogelijkheid te creëren om bij bepaalde antwoorden verder uit te weiden of dieper in te gaan op bepaalde onderwerpen (op initiatief van de interviewer of respondent), is er gebruik gemaakt van een semi-gestructureerd interview. Door toch enige structuur aan te houden, blijft het wel mogelijk om de antwoorden te vergelijken en overeenkomsten te zoeken. Het interview bestond uit vier onderdelen, waarvan het eerste onderdeel een inleidende set vragen betrof, om de geïnterviewde en de instelling te kunnen positioneren m.b.t. macht en belang. Deze vraag is ook van belang in het volgende hoofdstuk waar het nieuwe beleid geanalyseerd wordt met behulp van governancetheorie. In het tweede onderdeel werd er naar een positieve en een negatieve ervaring gevraagd. Het doel van deze vragen was om inzicht te krijgen in wijze waarop de zorg op dit moment binnen de instelling is georganiseerd en welke ervaring men heeft in het vigerende stelsel. Het derde deel was een actief gedeelte in het interview waarin gepoogd werd inzicht te verkrijgen in de efficiëntie en effectiviteit van onderdelen in de zorg in de huidige situatie en de verwachtingen van de respondent over de werking van het nieuwe stelsel in de toekomst. Het instrument dat hiervoor gebruikt werd, bestond uit een stickervel met 24 items

59

01. situatie instelling 06. Ambulante begeleiding en expertise02.Samenwerkingsverbanden 07. De rol van het vso03. Zorgplicht 08.Rol gemeente04. zorgleerling 09.Rol zorginstellingen05. Positie ouders 10.Docenten in v.o. en v.s.o.

plus een aantal blanco stickers en een leeg blad waar naar eigen inzicht de stickers binnen een veld positief dan wel negatief gepositioneerd konden worden. Tijdens het stickeren werd een toelichting gevraagd op de keuze voor een bepaalde plaats van een item.Indien in bovenstaande onderdelen de thema’s niet voldoende aan de orde zijn geweest, wordt aan de hand van gestructureerde vragen in het vierde onderdeel, nog verder op de materie ingegaan op de tien thema’s. De interviewopzet is als bijlage toegevoegd.

5.2.2 De respondentenDe mensen die gevraagd zijn mee te doen aan een interview zijn allemaal mensen die op enige wijze te maken hebben met de zorg in het onderwijs, het nieuwe stelsel raakt hen direct in de uitvoering van hun functie. Het zijn 15 personen met management- of uitvoerende taken, werkzaam in vier verschillende regio’s. Het functieonderscheid heb ik pas later, na het houden van de interviews, gemaakt naar aanleiding van de vaststelling van mogelijke voorwaarden voor het nieuwe stelsel. Doordat ik constateerde dat deze voorwaarden, naar mijn idee, van toepassing zijn op twee niveaus: het niveau van het samenwerkingsverband en het niveau van de school. Op het niveau van het samenwerkingsverband wordt er door managers, de schoolleiders en in sommige gevallen door de zorgcoordinatoren gesproken over de samenwerking en afstemming met betrekking tot de zorg, de uitwisseling van middelen en kennis. Hierbij zijn de professionals, de docenten van de scholen niet of nauwelijks betrokken tenzij een docent een expliciete taak heeft toebedeeld gekregen die voor de samenwerking tussen scholen van belang is. De betrokkenheid van de ouders speelt in eerste instantie op het niveau van de school. Op dit niveau vindt ook de opleiding van de docenten plaats en wordt de kennis over zorg eigen gemaakt. Ten slotte is juist differentiatie in de klas ook een thema dat op het niveau van de school gerealiseerd wordt.. Dekkingsgraad van de zorgbehoefte en de kennis over zorg in scholen is iets wat op het niveau van het samenwerkingsverband georganiseerd moet worden. Vandaar dat ik, in het verdere onderzoek, rekening heb proberen te houden met het niveau waar zij opereren en daarom dus een onderscheid gemaakt heb tussen actoren op het niveau van het samenwerkingsverband, de managers en de actoren op het niveau van de scholen, de professionals, de docenten en andere uitvoerenden. De geïnterviewden zijn allen mensen uit het reguliere, en het speciale onderwijs en de hieraan verbonden REC’s die vanuit hun expertise de zorg op de scholen begeleiden. Een evenwichtige verdeling met betrekking tot professionals (docenten) uit het regulier onderwijs en managers is niet bereikt omdat, zoals ik hierboven zojuist aanhaalde, ik niet bewust hiernaar gezocht heb.Tijdens mijn rondvraag langs scholen, bleek dat het merendeel van de docenten niet op de hoogte is van de beweging in de zorg rond het onderwijs. Deze constatering heeft mij in deze fase van het onderzoek wel aan het denken gezet over het gevoel van urgentie binnen de scholen voor het nieuwe beleid.Voordat ik de respondenten interviewde, ben ik wel nagegaan of iedereen door zijn ervaring en kennis op de hoogte is van het huidige en toekomstige stelsel en op basis daarvan verwachtingen van het nieuwe stelsel heeft. Een van de respondenten is al jaren betrokken geweest bij de vernieuwingen van passend onderwijs, en geldt in het onderwijsveld als een expert van het nieuwe stelsel. De andere respondenten hebben door hun taak, motivatie en interesse al veel nagedacht over Passend Onderwijs.De geïnterviewden komen, zoals gezegd, uit 4 verschillende regio’s waarvan binnen 1 regio de samenwerking binnen het samenwerkingsverband nog in de kinderschoenen staat. De andere regio’s zijn al voorzichtig begonnen met het uitwerken van de kaders van het beleid op het gebied van zorg. De waardering die respondenten uitspreken over de samenwerking in de al bestaande samenwerkingsverbanden is verdeeld. Sommige respondenten geven aan niet iets van een samenwerking te kunnen merken, waar anderen de samenwerking beperkt vinden blijven tot slechts één bijeenkomst per jaar.De verkenning is kwalitatief van aard. Omdat er specifiek gevraagd is naar de persoonlijke ideeën en verwachtingen, zijn de uitkomsten subjectief. Het vernemen van verwachtingen van deze experts op het onderwijsgebied, biedt door hun directe betrokkenheid een goed zicht op de complexiteit van het nieuwe stelsel. Uit de soms geëmotioneerde reacties in de interviews kwamen tal van zienswijzen en verwachtingen naar boven. De interviews hebben veel inzichten opgeleverd. Opvallend was dat naast de verschillende accenten die er gelegd werden, er zeker wel overeenkomstige ideeën bestaan over het nieuwe stelsel. Een belangrijke overeenkomst tussen de respondenten was dat zij het nieuwe stelsel niet los konden zien van de heersende cultuur zoals bijvoorbeeld de cultuur op een kleine mavoschool die sterk geënt is op de zelfredzaamheid van leerlingen. Dit heeft implicaties voor de wijze waarop er naar de uitvoering van Passend Onderwijs wordt gekeken. Daarnaast speelt de van oudsher bestaande rivaliteit en wantrouwen tussen scholen een niet te onderschatten rol. De rol die de rivaliteit en het gebrek aan vertrouwen heeft, zal ik gebruiken in de analyse van de beleidsinterventie ‘het samenwerkingsverband’ die ik in het volgende hoofdstuk uiteen zal zetten.

60

5.2.3 Werkwijze en procedureDe respondenten zijn benaderd via een brief per mail, waarin het doel van het onderzoek uiteen werd gezet en om de medewerking werd gevraagd. Na een positieve reactie op de mail is vervolgens telefonisch contact opgenomen om een afspraak te maken en eventuele vragen te beantwoorden. Bijna alle respondenten gaven aan hun medewerking te willen verlenen. Sommigen waren niet bereid deel te nemen vanwege een gebrek aan kennis betreffende het onderwerp of wegens tijdgebrek. De interviews werden gehouden op de verschillende werkplekken van de respondenten. De duur van de interviews was 1 tot 1.5 uur. Bij alle interviews werd gebruik gemaakt van een dictafoon, waarna achteraf een verslag is gemaakt. De verslagen zijn niet als bijlage in de scriptie opgenomen, omdat aan de respondenten is toegezegd dat zij anoniem zouden blijven en niet persoonlijk geciteerd zouden worden. Deze toezegging is gedaan omdat met dit voorbehoud de respondenten zich vrij zouden voelen hun gedachten en verwachtingen met betrekking tot Passend Onderwijs bloot te leggen, doordat zo uitgesloten was dat hetgeen zij vertelden, in de openbaarheid zou komen. Nadat alle interviews gehouden en vervolgens uitgetypt zijn, is er een inventarisatie gemaakt van uitspraken en verwachtingen die voor het onderzoek van belang zijn. In de bijlagen zijn de belangrijkste uitspraken, veronderstellingen en verwachtingen opgenomen. In de volgende paragrafen wordt verder ingegaan op de uitkomsten van de interviews.Voor de analyse van de verwachtingen heb ik een onderscheid gemaakt tussen verwachtingen die een enkele respondent had en verwachtingen die vaker naar voren kwamen. De verwachtingen die 1 of 2 keer genoemd zijn, heb ik buiten beschouwing gelaten. Een verwachting geuit door 3 of meer respondenten van het totaal van 15, beschouw ik als signalen die verder onderzocht moeten worden. Het betreft dan een minimum percentage van 20% wat gelijk is aan 3 respondenten . Het wil niet zeggen dat wanneer een verwachting slechts door 1 of 2 mensen wordt geuit dit geen betekenisvol signaal is. De keuze voor 3 respondenten is willekeurig en is vooral gebaseerd op het feit dat er voor dit onderzoek een beperkte tijd beschikbaar is. Doordat de steekproef van dit onderzoek slechts een kleine groep betrof, heb ik voor de analyse van de verwachtingen de geïnterviewden verdeeld aan de hand van de relatie die zij hebben met een type onderwijs. Een enkeling werkt in meerdere onderwijstypen, vandaar dat ik deze personen ingedeeld heb bij het type onderwijs waarmee zij de sterkste binding hebben.

5.3 Percepties en verwachtingen van respondenten

5.3.1 Verdeling respondenten naar functie en type schoolVoordat het onderzoek gestart is, heb ik, zoals hierboven al genoemd is, in de methode en strategie geen rekening gehouden met een onderscheid tussen managers en professionals. Toch wil ik dit in deze analyse wel doen, omdat ik constateer dat de uitwerking van de voorwaarden op deze twee groepen verschillend van aard is. Het voldoen aan de voorwaarden ligt op het niveau van de school én op het niveau van het samenwerkingsverband. Beide groepen kijken vanwege de voorwaarden vanuit een ander perspectief. Er is dus een onderscheid te maken tussen de schoolleiders, de managers binnen het verband en de docenten, zorgbegeleiders, de professionals op de scholen. Een enkeling is manager en professional vandaar dat deze dubbel gekenmerkt zijn. Omdat de geïnterviewden anoniem willen blijven, gebruik ik de initialen om de personen te duiden. Een respondent kijkt meer als externe bestuurder naar het geheel en heb ik daarom ook zo aangeduid. Ik heb deze persoon willekeurig onder het blok Havo/Vwo geschaard. In de onderstaande tabel is de verdeling schematisch weergegeven.

5.3.2 Knelpunten in het huidige stelselUit de reacties van de respondenten komt naar voren dat er volgens hen aan het huidige systeem nog wel het een en ander schort. De knelpunten die benoemd worden liggen op verschillende gebieden.Een eerste knelpunt ligt volgens de meeste respondenten in de samenwerking tussen de scholen en de zorginstellingen en de gemeente. Een reactie over deze samenwerking luidt “De rol van de zorginstellingen is niet groot. Zij komen pas in zicht bij schooluitval. En ook alleen maar omdat je verplicht bent om iets met dat verzuim of uitval te doen. Het is een gedwongen contact.” Een andere reageert met het stellen dat de relatie met

61

Fig.18 overzicht respondenten naar type onderwijs en functie

Spec.onderwijs (s.o.)

Vmbo Havo/Vwo

CDIDWSTVYH

=M1=M2=P3=M4=M5

HCFHJDBWTO

=M1=M2=M3=M4=M/P5

HKEMPSPPWK

=P1=M2=P3=P/M4=externe (bestuurder)

GGZ en bureau Jeugdzorg negatief is.“ Het zijn massale instellingen die niet bezig zijn met de belangen van leerlingen. Ze zijn te bureaucratisch en te veel op afstand. Bureau jeugdzorg pakt te weinig door. Dit heeft naar mijn idee te maken met hun mogelijkheden -geld! - , maar ook met cultuur van de organisatie.” Een ander meldt dat het GGZ niet samen (wil) werken. Hij vervolgt zijn beschrijving met “GGZ werkt niet samen. Er is altijd toestemming van ouders nodig. Hier wordt niet het belang van de leerling vooropgesteld. De privacy van ouders staat voorop. Ze zitten zo vast aan formele regels. Ze bieden wel urgente hulp, maar wanneer er dan verder met de leerling aan de slag gegaan moet worden, duurt de vervolgafspraak weer maanden!” Ook de gemeente komt niet positief in beeld, vooral de wisselingen die op dit moment plaatsvinden in beleid, taken en functies, organisaties en organisatienamen zorgen voor een wat vertroebeld beeld. Doordat men niet weet wie het aanspreekpunt is, verloopt de communicatie stroef. Tussen de scholen onderling lijkt ook geen goede samenwerking te bestaan. Reacties liggen vooral op het gebied van de non-communicatie zoals : “Wij hebben niets te maken met het vso. Ik zou niet eens weten welke scholen het zijn.” En “Communicatie kan altijd beter. Met name over de inhoud. We zitten wel allemaal met de juiste intenties (zorg voor leerlingen) in het onderwijs, maar de kennis en ideeën worden niet gedeeld.” De bureaucratie is een tweede knelpunt dat meerdere malen in de interviews ter sprake komt. De administratie van de zorg wordt als heel negatief ervaren, het is niet alleen veel, het is ook veel dubbel werk, zegt men. Er zit veel rompslomp bij. “ Je moet een leerling bij CFI aanmelden om geld binnen te krijgen. Je doet dit online. Dit duurt al een uur.” Het handelingsplan wordt in deze context ook negatief beoordeeld. Men vindt dat hier veel bureaucratie achter zit. “Ik vind wel dat er doelen gesteld moeten worden, maar door de administratieve rompslomp wordt het schrijven ervan een doel op zich.”Het handelingsplan wordt vanuit een andere context ook niet positief gezien. Het handelingsplan wordt wel geschreven voor een rugzakleerling. Er wordt in de klas niets mee gedaan. “Het is vulling voor de kast, dat er alleen maar uitkomt als de inspecteur erom vraagt.” Een derde aandachtspunt is de zorgleerling zelf. Het betreft dan vooral de leerling-overdracht. “Ieder jaar wordt weer hetzelfde gecontroleerd. Niets wordt goed geadministreerd en gecommuniceerd. Hierdoor moet de informatie over de leerling weer opnieuw worden verzameld. Het wiel moet weer opnieuw uitgevonden worden, en dit duurt lang. De leerling is wederom de dupe.” Als het gaat om de sociaal-emotionele vooruitgang van de zorgleerling nu, is men redelijk positief. Vooral als de leerling al met een indicering de brugklas binnenkomt. “Ik zie leerlingen die zich heel goed ontplooien met extra hulp en zonder strubbelingen een diploma halen.” en “ De meeste zorgleerlingen doen het nu goed.” Een ander geeft aan dat “Je leerlingen houdt die verzuipen in de grootschaligheid en het systeem, dit zijn dan vooral leerlingen met een complexere problematiek.” Ook ziet men problemen voor zorgleerlingen met een rec4-beschikking die instromen in de bovenbouw van een havo/vwo vanuit het speciaal onderwijs. Met deze leerlingen gaat het vaak niet goed doordat zij de basiskennis onvoldoende beheersen. De reden ziet men in het feit dat in het speciaal voortgezet onderwijs leerkrachten rondlopen zonder een vakopleiding maar met een Pabo-opleiding die meer gericht is op de ontwikkeling van de leerling dan specifiek vakgericht.De coördinatie rond de zorg is een vierde punt dat men ook ziet als iets dat beter moet kunnen. Dat dit nog niet zo is, ligt volgens de respondenten in het feit dat men de zorg niet erg belangrijk vindt. Ook ziet men de reden in de uitvoering van de zorg: “De structuur kan wel op papier gezet worden, maar je bent afhankelijk van de mensen die het moeten uitvoeren. De cultuur van het team moet echt veranderen.” De kennis van zorg van docenten ten slotte, wordt in het reguliere onderwijs als ‘onder de maat’ beschouwd. In het speciaal onderwijs daarentegen is men zeer positief over de competenties van de leerkrachten. Men doet dan ook veel aan kennisontwikkeling en verbetering van de vaardigheden. In het speciaal onderwijs kan men nu nog voldoende differentiëren. De klassen zijn nog klein, maar men kan de groepen ook zo indelen dat er een werkbare situatie ontstaat, waarin men iedere leerling afzonderlijk kan benaderen en instrueren. In het reguliere onderwijs gebeurt er nog nauwelijks of niets aan differentiatie in lesstof in de klas. ook al wordt er erg op gehamerd. “Ik vraag me ook af in hoeverre dat altijd kan. In 40 minuten met 28 leerlingen kun je dat niet goed doen. Mij lukt het in ieder geval niet.“ Docenten, maar ook managers, geven als grootste belemmering voor differentiatie in de klas, dat de klassen te groot zijn. Over de rechtszekerheid van de ouders is men verdeeld. Sommige scholen hebben niet zulke strenge procedures en geven ouders de mogelijkheid de leerling op school te laten starten. Het probleem komt dan wel vaak later, wanneer de school de leerling toch niet de zorg kan bieden dat de leerling nodig heeft. Ouders worden dan niet voldoende betrokken bij de problematiek en bij het formuleren van een handelingsplan. “Ouders hebben niet veel te bepalen tijdens de schoolcarrière van de leerling”.Over de ambulant begeleider zijn de meningen ook zeer verdeeld. Het is zeer afhankelijk van de persoon achter de begeleider, hoe de waardering is. Op dit moment lijkt voor veel personen in het onderwijs het samenwerkingsverband niet te bestaan: “Ik ben niet enthousiast over het samenwerkingsverband.” En “ We horen niets, maar wij moeten het wel doen. “, en “We doen het ook zonder het verband. We hebben onze eigen werkwijze en ons eigen netwerk. “

62

5.3.3 Verwachte gedragingenOp basis van de interviewverslagen heb ik per interventie gekeken naar de verwachtingen van de respondenten. Ik heb toen een inventarisatie gemaakt van verwachtingen die vergelijkbaar waren. Op basis hiervan heb ik een overzicht gemaakt in tabel 1 (p. 111-112). Hieronder zal ik per beleidsinterventie de verwachtingen van de respondenten bespreken.

BezuinigingenZoals al eerder genoemd is, gaat de invoering van het nieuwe stelsel gepaard met een bezuiniging van 300 miljoen euro op speciaal onderwijs. Juist respondenten uit het speciaal onderwijs hebben, en dat is niet verrassend, een duidelijke beeld voor ogen wat deze interventie voor hen gaat betekenen. Zij geven aan dat dit niet de eerste maatregel wordt waardoor ze getroffen worden. In het afgelopen jaar (2010-2011) is het speciaal onderwijs al gekort met een groot bedrag, wat ertoe heeft geleid dat het aantal leerlingen per groep al is gestegen. Dit is tekenend voor de toekomstige situatie, vinden zij. In de perceptie van de geïnterviewden uit het speciaal onderwijs is de verwachting dan ook dat deze trend zich verder doorzet. Een respondent vat zijn verwachting mooi samen wanneer hij zegt:“Doordat we minder gelden gaan krijgen, wordt de zorg in het speciaal onderwijs minder doordat er bezuinigd gaat worden op zaken die niet gunstig zijn voor de kwaliteit. Leerkrachten worden ontslagen waardoor de klassen groter worden en de expertise verdwijnt.” Een andere respondent legt uit dat kinderen met gedragsproblemen in grote groepen moeilijk te sturen zijn. Hierdoor zal het geld dat er nog binnenkomt, in deze ronde niet leiden tot het groter worden van de klassen, maar tot het verkleinen van de expertise, zoals door het ontslaan van een orthopedagoog, die tot dan onderdeel was van de school. Het geld dat er binnenkomt, zal eerder gebruikt gaan worden om de grootte van de klassen op het oude niveau terug te krijgen. “Met expertise alleen red je het niet. Een voorwaarde is dat de klassen kleiner worden. “ is de opvatting van de geïnterviewde.

SamenwerkingsverbandHet doel van de instelling van de regionale samenwerkingsverbanden is de verbetering van de samenwerking rond de zorg van de zorgleerlingen. Toch verwacht het merendeel van de respondenten dat de samenwerking niet zal verbeteren. Deze algemene verwachting komt voort uit de opvatting van de respondenten dat het eigen belang voorop blijft staan: “Een school is er niet op uit om aan zorg herkend te worden. Men wil herkend worden aan onderwijs.“ En: ” De strategieën zijn er bij scholen op gericht een goede naam te hebben. Dit betekent dat je alleen leerlingen wil hebben met goede slagingspercentages .” Deze houding zal gevolgen hebben voor de wijze waarop de integrale zorg geregeld wordt. Een belangrijk uitgangspunt voor de individuele scholen blijft de autonomie. De scholen zelf willen bepalen welke zorg zij willen leveren en op welke wijze. Ook geven respondenten aan dat zij de relaties tussen scholen onderling onevenwichtig vinden: “Het is nu al zo dat grote scholen meer macht hebben in de samenwerking. Ik verwacht niet dat dit verandert in de samenwerkingsverbanden in het P.O. Een kleine school raakt ondergesneeuwd.” “Doordat de kleine scholen minder slagkracht hebben in het verband zullen zij de grootste groep zorgleerlingen gaan krijgen.” Dit is een duidelijke perceptie die gebaseerd is op de huidige situatie,waarvan de respondent verwacht dat deze tendens zich voortzet. De scholen binnen het samenwerkingsverband zullen uiteindelijk eieren voor hun geld kiezen. “De conclusie zal zijn dat de invoering van zorgklassen voor iedere school het beste is.” “ Dat is efficiënter inzetten van middelen.” Door het inrichten van zorgklassen blijft de kwaliteit van de andere klassen binnen de school gewaarborgd en kunnen scholen zich blijven ‘verkopen’. “Men zal voor lief nemen dat niet het doel bereikt wordt van volledige integratie.”

Zorgplicht scholenEr komt een zorgplicht op het niveau van de school in het regulier onderwijs. Ouders die hun kind aanmelden op een school hebben hierdoor recht op een passend onderwijsaanbod op de school van aanmelding of een andere school uit het samenwerkingsverband. Vanuit de waarneming van de respondenten is de verwachting dat deze regel zeker wel volgens de procedure wordt uitgevoerd, maar dat valt te verwachten dat het verband een leerling in een uithoek plaatst, wat niet in het belang van het kind en de ouder is. In feite verandert er niets, alleen de procedure wordt anders. Een respondent spreekt van een ‘een paradox bij de zorgplicht’, “Je moet maatwerk leveren als de kinderen anders zijn dan de doorsnee. Als je dat niet wilt of kunt, moet je ze niet toelaten.” Vanuit de perceptie van de respondenten is de verwachting dat havo/vwo-scholen veel zorgleerlingen die zich op de school aanmelden, zullen plaatsen op een andere school binnen het samenwerkingsverband. De indruk is dat zij dit kunnen doen doordat zij bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel, een globaal vormgegeven zorgprofiel zullen aannemen dat hen daarvoor de mogelijkheid biedt. “Er gaat niet gekeken worden naar onderwijs-zorgcomponenten. Er blijft te veel gefocust worden op alleen onderwijs. Dit komt doordat er vanuit de Rijksoverheid te veel nadruk wordt gelegd op de kwaliteit van het onderwijs. Scholen moeten excelleren. Hier worden scholen toch op afgerekend.” Een andere respondent bekijkt

63

de zorgplicht vanuit het type ouder dat zijn kind aanmeldt en geeft zijn opvatting als volgt weer: “Mondige ouders die de school weten te overtuigen van de zorgvraag, krijgen wel zorg voor hun kind. Ouders die deze kwaliteit niet hebben, krijgen helemaal niets.” De indicering zoals die nu wordt uitgevoerd, heeft een zekere objectiviteit in zich, omdat een centraal orgaan de indicering doet. De ouders hebben hier geen invloed op. Deze objectiviteit valt in het nieuwe stelsel weg.

Regierol gemeente(n) De gemeente krijgt met de invoering van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs tot taak de regie te voeren in de systemen van de zorg in het onderwijs en het bredere zorgdomein. Op deze manier moet de afstemming tussen de verschillende partijen beter worden, is de gedachte die achter het beleid schuil gaat. De gemeenten krijgen met de komst van samenwerkingsverbanden een partij in de regio waarmee de afstemming tussen onderwijs en zorg kan worden geregeld. De respondenten zijn wat sceptisch over deze rol van de gemeente. In de eerste plaats is de opvatting van de respondenten over de huidige rol van de gemeenten niet positief en is de indruk dat er niet meteen een verbetering gaat optreden: “De rol van de gemeente zal niet veel goeds opleveren. Het zal alleen maar bureaucratischer worden, doordat er binnen de gemeente geen parate kennis is van de zorg. Er zullen zich allerlei ambtenaren tegenaan gaan bemoeien.” “De gemeente wil alleen controleren hoe het geld besteed wordt.” In de tweede plaats is de kijk op de samenwerking binnen het nieuwe stelsel dat er een nieuw probleem wordt gecreëerd doordat het regionale samenwerkingsverbanden betreft die over verschillende gemeenten verdeeld zijn. Dit leidt tot regieproblemen tussen de gemeenten onderling: “Wanneer er een nieuwe locatie komt voor een school binnen een gemeente en een andere gemeente is ook betrokken bij dat verband, is het logisch dat die andere ook mee betaalt. Alleen uit mijn ervaring weet ik dat dit niet gebeurt. Regionale baten, maar lokale kosten. “. Dit is een uitgesproken visie op de interactie tussen gemeenten. In de derde plaats zal de nieuwe structuur leiden tot meer bureaucratie is de veronderstelling van verschillende geïnterviewden. Omdat er meer partijen betrokken worden, zal ook alles naar iedereen verantwoord moeten worden, wat er met het budget gebeurt. “ Alles moet vastgelegd worden vanwege het budget.” Hierdoor zullen verschillende nieuwe overlegstructuren en controlesystemen ontstaan. Samen heb je alle mogelijkheden voor de financiering van zorg (onderwijsgerelateerd of niet). “Probleem is dat iedere instelling expert is en de kennis en middelen niet zo maar wil delen.”

BudgetteringssysteemIn het nieuwe budgetteringssysteem zou de hulpvraag van de leerlingen centraal moeten staan. Respondenten verwachten het tegendeel: “Door budgetsystematiek binnen samenwerkingsverband komt juist het geld centraal te staan.” De perceptie is dat: “… de scholen de neiging hebben tot het verkrijgen van een zo groot mogelijk budget, men in euro’s zal gaan denken en niet in zorg.” Wanneer scholen in grote mate zorgleerlingen niet toelaten, betekent dit uiteindelijk dat zij een deel van het vaste lumpsum kwijt raken, wat weer gevolgen heeft voor de kwaliteit van de school. Een andere verwachting is dat het nieuwe systeem een prikkel geeft om zo weinig mogelijk te indiceren. Het idee erachter is dat de gedachtegang zal zijn dat het budget maar één keer uitgegeven kan worden, en “dan kun je het maar beter in de zorg steken “ is de opvatting. Dit heeft tot gevolg dat de nieuwe budgetfinanciering leidt tot een afname van het aantal geïndiceerden. Daar staat wel tegenover dat het aantal zorgleerlingen niet afneemt en misschien wel groeit door het uitblijven van zorg op maat die men wel zou kunnen bieden wanneer een leerling geïndiceerd zou zijn. Doordat docenten in het reguliere onderwijs aangeven dat zij niet de zorg kunnen geven aan de leerlingen wanneer de klassen zo groot blijven, zoeken, volgens respondenten uit het vmbo, scholen de oplossing in het verkleinen van de klassen in combinatie met de expertise die al in school is. Dit betekent dat zij er voor kiezen budget in de school te besteden en niet erbuiten. Er wordt geen zorg ingekocht.

Professionalisering docenten en kaderVolgens de meeste respondenten wordt de maakbaarheid van docenten overgewaardeerd. Deze opvatting komt veelvuldig naar voren in de interviews. Een respondent zegt: “Wat de minister zegt is ‘Doe maar een beetje scholing en dan kunnen ze het wel.’ ”. Maar de vraag is volgens respondenten: “In hoeverre zijn we in staat een docent nog verder omhoog te trekken in zijn kennen en kunnen?”“ ‘Master SEN’ –docenten zijn niet per definitie betere docenten. Ze kunnen alleen wel goed leren.” Het gaat niet zozeer om hun opleiding maar meer om menselijke eigenschappen. “Het gaat om de intrinsieke motivatie.” Er is zeker een aantal dat gemotiveerd is, om een zorgopleiding te gaan volgen, maar een groot deel wil gewoon zijn vak geven. “Het is wel leuk dat het geld er komt, maar het is de vraag of docenten de opleiding gaan doen en dus of zij goed de zorg kunnen gaan verlenen.” Men zegt dat de docenten de competenties missen: “Je hebt het, of je hebt het niet.” Respondenten zien weinig heil in een opleiding. Ze geven aan dat je de competenties om zorg

64

te verlenen wel aan kunt leren, maar je kunt de leerlingen nooit het aanbod geven als mensen die bewust hebben gekozen om in de zorgverlening te gaan werken.Een andere verwachting is dat docenten door gaan slaan in hun zorgfunctie. Zij willen de zorgleerlingen zo goed gaan begeleiden dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de lesinhoud en daarmee ook nadelig uitpakt voor de reguliere leerlingen. “Aan de ene kant moeten ze sturen op competenties en vakinhoud, aan de andere kant moeten ze zorg verlenen.” “Straks komt er een te grote nadruk op de zorg te liggen waardoor het onderwijskundige aspect kleiner wordt. Over een jaar of 10 gaat het dan steeds slechter met de schoolprestaties van de leerlingen. Dat is ook niet de bedoeling.”Ook verwacht men dat de opgedane kennis gedurende de opleiding te weinig in de praktijk zal kunnen worden gebracht, omdat niet aan de basisvoorwaarden, zoals de grootte van de klassen en de aanwezigheid van middelen, kan worden voldaan.

Expertise naar de scholen en afschaffen REC’sScholen en samenwerkingsverbanden maken budgettaire afwegingen waar de zorggelden naar toe gaan (basiszorg, breedtezorg, dieptezorg) en kijken niet primair naar de zorgvraag is de perceptie van verschillende respondenten. Het is volgens hun niet zo dat doordat de REC’s worden afgeschaft, dit leidt tot een stroom van deze expertise naar de scholen. De voormalige REC’s zullen zich wel gaan aanbieden op een nieuwe zorgmarkt. Deze expertisecentra zijn zich bewust van de kennisbron die zij hebben en proberen hun positie veilig te stellen. In de scholen werk een mechanisme dat niet per definitie leidt tot de inkoop van de zorg. Een respondent merkt op: “Het management zal naar het geld kijken en alleen iets inhuren als het echt nodig is.” En een ander is van mening dat “Scholen gaan proberen intern de zorg te regelen en alleen ad hoc externe zorg inkopen.” Bij de laatste twee citaten wil ik opmerken dat deze geuit zijn door respondenten uit het management en dat deze gebaseerd zijn op jaren lange ervaring.

Zorgprofiel scholenRespondenten verwachten dat het zorgprofiel zeker problemen gaat geven: “Iedereen gaat vechten voor het profiel dat voor iedereen redelijk hanteerbaar is. Je komt zo in een concurrentiepositie terecht.” Wanneer een school een heel uitgebreid zorgprofiel heeft, zal dit “een aanzuigende werking hebben op de zorgleerlingen.” De zorgpopulatie zal hierdoor groeien. “Vanwege het imago van de school en de focus op presteren en excelleren, is dit niet gewenst op de scholen.” “Scholen willen niet geoormerkt worden als zorgschool”, is de opvatting. Het resultaat is dat scholen een zorgprofiel zo globaal mogelijk opstellen. “Ik weet zeker dat we straks allemaal met een zelfde soort profiel gaan komen als de andere uit het verband. Hoe dekken we dan regionaal de andere problemen?” “Ik weet niet of die zorgprofielen er komen, scholen willen het gewoon niet of ze komen er zonder dat er echt uitgesproken is wat het zorgprofiel is.”Een andere visie op de zorgprofielen is dat ze wel goed worden uitgewerkt, maar dat ze in de praktijk niet gaan werken, “omdat ze gewoon in de kast verdwijnen”.

Opvallend is dat de onderwijsinspectie mondjesmaat ter sprake is gekomen. Men is weinig lovend over de inspectie in de huidige situatie. Onduidelijk is wat het doel van het inspectiebezoek is, wanneer zij langs komt. De onderwijsinspectie is een noodzakelijk kwaad. Zij kan het schoolimago schaden. Over de toekomstige situatie is er over de onderwijsinspectie slechts één maal een uitspraak gedaan. “Het toezicht van de inspectie zal bestaan uit een papierencontrole wat de dossiervorming alleen maar vergroot, maar inhoudelijk niets verandert.” Ik vind bovenstaande respons te summier om verder mee te nemen in het onderzoek. In de bijlage op pagina 111-112 is op basis van de verwachtingen van respondenten een tabel opgenomen die inzichtelijk maakt per beleidsinterventie, wie welke verwachting heeft geformuleerd en om hoeveel respondenten het ging.

5.3.4 De voorwaarden voor het nieuwe stelselIn de interviews werden bewust en soms onbewust uitingen gedaan over de voorwaarden die volgens de respondenten nodig zijn om het stelsel goed te kunnen laten functioneren. De vraag die, soms impliciet, gesteld is aan respondenten, was welke steun en middelen zij verwachten nodig te hebben om hun rol goed te kunnen vervullen. Sommige respondenten waren zeer sceptisch en zien helemaal geen mogelijkheden. Een respondent zei: “Binnen de samenleving zou er eerst iets moeten veranderen. Zolang mensen niet mogen zijn wie ze zijn, wordt het nieuwe stelsel een drama.” Een oplossing van een ander ligt in “het op de schop gooien van het hele onderwijssysteem”. De scholen zijn te massaal en te veel ingesteld op groepen leerlingen in plaats van op individuen. Er zijn ook respondenten die wel een mogelijkheid zien in het stelsel. Alleen “De randvoorwaarden zijn er niet om de les te geven aan leerlingen met problemen.”

65

De belangrijkste voorwaarde die genoemd wordt voor het welslagen van het stelsel, is dat het aantal leerlingen per klas gemaximaliseerd moeten worden en dus kleiner moeten worden dan nu het geval is. Een onderbouwing die hiervoor wordt gegeven, is dat “wanneer je geen oog kunt houden voor de specifieke problemen, het mis gaat in de sociaal-emotionele vooruitgang. Dit heeft zijn weerslag op de cognitieve vooruitgang. De leerling krijgt dan geen passend onderwijs en kan er niet uit halen wat erin zit.” In combinatie met de grootte van de klassen wordt ook regelmatig in een adem aangegeven, dat er middelen in de klas nodig zijn om het stelsel goed te kunnen laten werken. Gedacht wordt aan didactische middelen, maar ook bijvoorbeeld aan een andere inrichting van de lokalen en extra ruimtes.Veel zorgleerlingen hebben baat, reguliere leerlingen trouwens ook, bij rust, reinheid en regelmaat. Structuur, minder wisselingen, minder afwijkende lesroosters zijn bevorderlijk voor hun functioneren. “Op reguliere scholen is structuur en regelmaat vaak ver te zoeken.” zegt een respondent uit het speciaal onderwijs. Dit betekent dat de lessen anders georganiseerd zouden moeten worden.Zoals in de vorige paragraaf werd aangegeven, gaat het niet zozeer om de opleiding van docenten, maar meer om menselijke eigenschappen. Het gaat om de intrinsieke motivatie en kwaliteiten. Een voorwaarde die hieruit blijkt, is dat je docenten aan moet trekken die deze motivatie en kwaliteiten hebben. Ook wordt aangegeven dat je een verandering wel kunt willen, maar dat de voorwaarde voor verandering “poen erbij” “ is: zonder geld “ implodeert de zaak.”.

Kortom de voorwaarden voor het nieuwe stelsel lijken volgens de respondenten:

Niet te grote klassen Extra middelen Andere schoolorganisatie m.b.t. lesuren en lesrooster Gemotiveerde en kwalitatief goede docenten Geld erbij om de verandering mogelijk te make

66

5.4 Een analyse

5.4.1 De verwachtingen per blokNa de bestudering van de gegevens in tabel 1 in de bijlage (p.112-113), is mij een aantal zaken opgevallen. In de eerste plaats zijn de verwachtingen uit het vmbo-blok talrijker dan de andere twee. Dit impliceert dat de andere blokken een kleinere hoeveelheid reacties laten zien. Vooral het havo/vwo blok is minder vertegenwoordigd in verwachtingen over gedragingen. Dit zou kunnen betekenen, dat deze groep minder (neven)effecten verwacht ofwel minder problemen verwacht, in de uitvoering van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs. Het tegenovergestelde zou gezegd kunnen worden van de andere blokken, het speciaal onderwijsblok dat een middenpositie inneemt en het vmbo-blok dat hieruit volgend de meeste (neven)effecten en daarmee de meeste problemen verwacht in de uitvoering van het nieuwe stelsel. Op basis van de verwachtingen over de expertise van zorg en de verschuiving van REC’s, zou wel gezegd kunnen worden en dat is mijn eigen verwachting, dat dit een effect kan hebben op de positie van de scholen van het speciaal onderwijs. Zij zijn verweven met de REC’s en hebben de expertise in feite al in huis, waardoor hun kennis en expertise hen zou kunnen helpen de positie binnen het verband te verbeteren. In de tweede plaats valt op dat sommige verwachtingen over gedragingen veelvuldiger worden genoemd dan andere. De verwachtingen met betrekking tot de interventie van de professionalisering van docenten en kader is hierin een werkelijke uitschieter. Twee van de verwachte gedragingen bij deze interventies worden 12 keer genoemd.Een andere belangrijke punt betreft de wijze waarop men verwacht dat de actoren, de scholen zich in samenwerkingsverbanden gaan gedragen. Wel 9 keer wordt er een uitspraak gedaan over de strategische posities die scholen gaan innemen om imago te behouden of te verbeteren en er voor te zorgen dat er voldoende budget binnenkomt. In samenhang hiermee is de verwachting over de grotere toestroom van zorgleerlingen naar de kleine (vmbo-scholen) geuit door 3 personen, managers in een vmbo-instelling. Doordat de grotere scholengemeenschappen (vmbo, havo/vwo ) hun belangen proberen veilig te stellen, zou aangenomen kunnen worden dat hierdoor de kleinere, minder machtige scholen meer zorgleerlingen binnen krijgen. In de derde plaats is het aantal verwachtingen rond de zorgprofielen opvallend. Scholen zullen een zo globaal mogelijk profiel opstellen om zo de toeloop van zorgleerlingen te voorkomen. Zorgprofielen zijn juist bedacht om binnen een regio een continuüm aan zorg in het onderwijs te realiseren. Doordat men verwacht dat men een globaal profiel gaat opstellen, is er een kans dat er geen volledige dekking van de zorg wordt bereikt of dat de groep zorgleerlingen binnen bepaalde scholen geconcentreerd wordt. Waarschijnlijk zullen dit net de scholen zijn die de zwakste posities binnen een samenwerkingsverband innemen. In de vierde plaats is er geen relatie te ontdekken tussen de geuite verwachtingen enerzijds en het type actor anderzijds. Het blijkt niet zo te zijn dat een bepaalde verwachting alleen geuit wordt door alleen managers of alleen professionals. Dit is naar mijn idee te wijten aan het feit dat de steekproef niet representatief is, zoals ik hierboven al aangegeven heb, om een gegronde analyse te maken tussen verwachtingen van professionals en managers.

5.4.2 Veronderstellingen van respondentenDe respondenten hebben verwachtingen over het nieuwe stelsel. Deze verwachtingen zijn gebaseerd op percepties aan de ene en opvattingen aan de andere kant over het onderwijs, de schoolorganisaties, het netwerk en het beleid. Actoren nemen het probleem rond de zorg en de oplossing van het probleem op verschillende manieren waar, blijkt uit het voorafgaande. Ook lopen de opvattingen over het huidige en toekomstige stelsel uiteen. Toch zijn er voldoende punten waarop de percepties en opvattingen overeenkomen doordat de respondenten onder andere een gedeeltelijk gemeenschappelijk referentiekader hebben waardoor ik in de vorige subparagraaf vast kon stellen dat er drie verwachtingen ‘uitspringen’.Na de analyse van de interviews, heb ik geprobeerd aan te geven welke verschillende centrale veronderstellingen de respondenten lijken te hebben. Opvallend is dat deze veronderstellingen haaks staan op de veronderstellingen waar de beleidsmakers van uit lijken te zijn gegaan, volgens de beleidsreconstructie in hoofdstuk 4. In het vorige hoofdstuk is al onderzocht aan de hand van bestaand onderzoek hoe geldig deze veronderstellingen zijn. Doordat de veronderstellingen van de respondenten haaks staan, op de al onderzochte veronderstellingen, rijst de vraag wat dit betekent voor de werking van het stelsel. In de tabel hieronder zijn de veronderstellingen tegenover elkaar gezet.

Veronderstellingen beleidsmakers Veronderstellingen respondenten

67

het doel van het nieuwe stelsel kan bereikt worden met minder geld (bezuiniging van 300 miljoen euro).

De bezuiniging en het doel van het nieuwe stelsel gaat niet samen.

Door de invoering van de zorgplicht, het afschaffen van de indicatiestelling en het leggen van het budget bij de samenwerkingsverbanden, zal men het onderwijs ‘passend’ kunnen maken en de zorg efficiënter. Dit betekent maatwerk en beperktere kosten.

Door het accent op excelleren in het onderwijs zullen scholen proberen zorgleerlingen te mijden om imago te bewaken. Eigen belang van de scholen staat voorop.

De zorg binnen het onderwijs wordt beter afgestemd omdat scholen samenwerken in samenwerkingsverbanden.

Scholen strijden om macht en invloed. Ze zijn concurrenten van elkaar en gaan niet samenwerken. De drijfveer is geld.

Reguliere scholen zijn in staat zorgspecifieke hulp te verlenen of te regelen in samenwerking met zorginstellingen.

Reguliere scholen kunnen maar een beperkt aantal zorgleerlingen aan door het schoolsysteem.

Docenten zijn gemotiveerd een zorgspecifieke opleiding te volgen en zijn bereid om hun taak te verbreden met zorgtaken.

Docenten hebben het vak gekozen voor vakinhoud en zijn niet bereid de zorg als extra taak op zich te nemen.

De inspectie is in staat de prestaties van samenwerkingsverbanden te meten en te vergelijken. Dit toezicht zet samenwerkingsverbanden aan beter samen te werken, waardoor betere zorg geleverd wordt.

Buiten beschouwing gehouden.

In paragraaf 5.6 zal ik naast de geldigheid van verwachtingen en effecten ook kijken naar de validiteit van deze veronderstellingen.

5.5 effecten

5.5.1 Effecten van beleid volgens de respondentenNaast verwachtingen over gedragingen van actoren, hebben respondenten ook ideeën over de effecten die het nieuwe stelsel zal hebben op het onderwijs en de leerlingen. In paragraaf 5.3.3 heb ik verwachtingen van respondenten geciteerd en omschreven. Soms gaven respondenten bij de door hen genoemde verwachtingen, ook gelijk het verwachte effect weer. Over het algemeen worden de meeste effecten gesignaleerd op het gebied van de zorgleerlingen. Men verwacht dat zorgleerlingen uit gaan vallen, thuis komen te zitten of juist meer naar het speciaal onderwijs zullen gaan. Andere vaker genoemde effecten betreffen de kwaliteit van de zorg en de organisatie van de zorg binnen het onderwijs. Een enkel effect betreft de reguliere leerling en de docent in het reguliere onderwijs. Zo zei een respondent bijvoorbeeld dat wanneer een zorgleerling naar het reguliere onderwijs gaat, hij zich nog meer gelabeld zal gaan voelen doordat in een reguliere setting wordt benadrukt dat hij niet mee kan komen met de rest. Dit gevoel overmeestert hem juist in een setting waarin de nadruk op presteren ligt. Het gevolg is dat hij hierdoor gedemotiveerd raakt, wat zijn weerslag heeft op zijn prestaties. Een andere respondent gaf aan dat doordat reguliere scholen de zorg niet voorop stellen wegens het grotere belang in prestaties, de zorgleerlingen niet de juiste zorg krijgen geboden. Hierdoor stagneert de ontwikkeling van de zorgleerling op sociaal-emotioneel en cognitief gebied en kan de leerling uitvallen of geplaatst worden binnen een school van speciaal onderwijs.Volgens een aantal respondenten is het effect van de instelling van zorgklassen op reguliere scholen dat er segregatie plaatsvindt. Leerlingen uit de zorgklassen zullen zich, ook in de pauze, niet mengen onder de reguliere leerlingen. Dit wordt nog meer versterkt als aparte delen van het schoolgebouw ingericht worden voor deze zorgklassen. Vier respondenten verwachten dat door een groot deel van de zorg voor zorgleerlingen bij de docent weg te leggen dit een negatief effect heeft op de reguliere leerlingen. Men verwacht dat door het beleid de docent een te groot accent zal gaan leggen op de zorgvraag van de zorgleerling en hierdoor minder aandacht zal schenken aan de reguliere leerling. Het gebrek aan aandacht en onderwijs leidt dan bij de reguliere leerlingen tot een verlaging van de onderwijsprestaties. Andere respondenten zeggen dat het effect van de zorgopleiding nihil is. Docenten zullen de kennis niet in de werkelijkheid gaan toepassen. Zij geven les op de door hen vertrouwde manier. Dit heeft het effect dat de zorg niet geboden wordt en dat er niet voldoende gedifferentieerd gaat worden.Men verwacht dat het effect van de nieuwe samenwerking zal zijn dat de bureaucratie toeneemt. “Informatie moet door meer handen gaan. Een ieder ziet zijn belang in het algemeen budget en wil dan ook weten wat ermee

68

Fig.19 veronderstellingen beleidsmakers en respondenten onderwijsveld

gebeurt.” “In het papierwerk verandert er niets. Er vindt alleen een verschuiving plaats van centraal naar decentraal. Van het Rijk naar de gemeenten.”De veronderstelling dat de drijfveer van de scholen ‘geld’ is, leidt ertoe dat “Wanneer zij zorgbudget kunnen krijgen, zij het willen houden. Alleen ligt de prioriteit van de besteding niet in passende zorg of indicering. Leerlingen krijgen hierdoor niet de juiste zorg en komen thuis te zitten.” “Het gevolg van dit gedrag van scholen is dan dat de expertise niet in de scholen komt. De kennis blijft dan toch buiten de school. Er is geen adequate hulp, waardoor de zorgleerling de dupe is.” In tabel 2 in de bijlage op pagina 114 staan de effecten die de respondenten verwachten geordend per interventie en bijbehorende gedragingen.

5.5.2 Meten van de effectenOm uiteindelijke de effecten te kunnen evalueren is het van belang dat er ook voor deze effecten indicatoren zijn vastgesteld. Uit de reconstructie van de beleidstheorie komen effecten naar voren die beoogd zijn. Uit de interviews met respondenten lijken er ook andere effecten te kunnen optreden. Deze zijn veelal tegengesteld aan de effecten volgens de beleidstheorie. Het zijn effecten die niet bedoeld zijn. In verschillende gevallen zal het daarom zo zijn dat indicatoren van de effecten volgens de beleidstheorie gelijk zijn aan de indicatoren van de effecten die gesteld zijn door de respondenten. In onderstaande tabel zijn alle effecten en de indicatoren samengevoegd. De donker gekleurde delen van de tabel geven de effecten weer die door de beleidsmakers beoogd zijn.

Schaal Effecten / neveneffecten IndicatorenDe leerling -iedere ll plek op school

-afname indicering zware zorg-aantal thuiszitters(wachten of uitvallen)-aantal ll met zware indicering-

-segregatie zorgleerlingen-kinderen (nog steeds)niet in omgeving naar school-uitval zorgleerlingen-meer leerlingen naar het s.o.

-leerlingen in speciale zorgklassen- aantal leerlingen naar/ in s.o.-aantal thuiszitters

De ouders -verbetering rechtszekerheid -lengte procedures-school in nabijheid

-rechtszekerheid niet verbeterd -school niet in nabijheidDe school -kwaliteitsverbetering docenten/kaderpersoneel

-goede zorg op school-kwaliteitsverbetering s.o.

-docenten die opleiding gaan doen-opname aantal/type zorgll-voorzieningen op school-afspraken zorginstellingen-dekkingsgraad

-geen passende zorg-geen differentiatie-verschraling basiszorg-te grote nadruk op zorg-competentie docenten niet verhoogd - reguliere leerling gaat minder presteren

-aantal thuiszitters-aantal ll naar het s.o.-niveau leerprestaties algemeen

Het samenwerkingsverband -vermindering bureaucratisering-duidelijkheid besteding geld en middelen

-aantal procedures en rapporten-financiële verantwoording binnen verband-overzicht inzet middelen op leerlingniveau

-zorg niet adequaat-deconcentratie expertise-geen indicaties-segregatie van zorgll -specialisatie scholen in zorg-kinderen niet in omgeving naar school-verschraling basiszorg-differentiatie niet op niveau van de klas-geen afstemming scholen rond zorg-geen zorgcontinuüm

-aantal thuiszitters-aantal ll naar s.o.-aantal ll niet in omgeving naar school-samenwerking (integrale zorgstructuur, vergaderingen)-concentratie zorgll op locaties-gevoel van welzijn alle leerlingen

De rijksoverheid -financiële houdbaarheid -uitgaven zorg voor leerlingen-kwaliteit zorg op s.o wordt kleiner-uitval zorgleerlingen

-aantal thuiszitters

5.6 Hoe plausibel zijn de verwachtingen van respondenten?

5.6.1 Inleiding Deze paragraaf heeft tot doel te onderzoeken in hoeverre de veronderstellingen en verwachtingen van respondenten aannemelijk zijn. Zoals eerder aangegeven zijn de verwachtingen van de respondenten gebaseerd op percepties en opvattingen van respondenten. Het zijn veronderstellingen over de praktijk waarvan de geldigheid niet zonder meer aan te nemen is. Het vereist verder onderzoek om te bepalen of de gestelde verwachtingen ‘hout snijden’.

69

Fig.20 beoogde en niet beoogde effecten en indicatoren

In paragraaf 5.4.1 heb ik geconstateerd dat de verwachtingen over drie beleidsinterventies, de instelling van formele samenwerkingsverbanden, de professionalisering van docenten en de invoering van zorgprofielen het frequentst genoemd werden door de respondenten. Vandaar dat ik mij, in deze onderzoeksparagraaf op deze onderdelen wil concentreren. Daarnaast zal ik onderzoeken in hoeverre de effecten die verondersteld worden bij deze verwachtingen geloofwaardig zijn. Wanneer deze effecten optreden, zal het nieuwe stelsel geen verbetering, maar juist een verslechtering betekenen in vergelijking met het vigerende stelsel.

5.6.2 OnderzoeksmateriaalIn hoofdstuk 4 heb ik al gewezen op het feit dat onderzoek naar Passend Onderwijs beperkt wordt, omdat vergelijkend materiaal niet zo voor handen is. Het stelsel Passend Onderwijs is nieuw in Nederland en internationaal gezien is vergelijken moeilijk omdat de stelsels voor het speciaal onderwijs veel van elkaar verschillen. Toch is er wel bruikbaar materiaal beschikbaar van landen die al verder zijn in de ontwikkeling van inclusief onderwijs zoals in de verenigde Staten en Engeland (Ernst & Rogers, 2009), waar al uitgebreid onderzoek is verricht naar inclusief onderwijs, doordat men daar voorop loopt met betrekking tot inclusief onderwijs. In de jaren negentig zijn in Engeland wetten ingevoerd die betrekking hebben op leerlingen met beperkingen, zoals de ‘Education Act’ uit 1996. Vandaar dat ik mij, in deze paragraaf, zal richten op onderzoek uit dit gebied.

5.6.3 Een fundamentele spanning tussen presteren en inclusief onderwijs, een organisatieparadoxDe veronderstelling over en de verwachtingen van respondenten betreffende het instellen van de samenwerkingsverbanden hebben in de eerste plaats betrekking op het strategisch omgaan met zorg. De scholen, de professionals en de leerlingen moeten excelleren, daarom verwacht men dat men het imago probeert te behouden of te verbeteren en/of voldoende budget binnen te verkrijgen. In de tweede plaats geven de respondenten aan dat zij verwachten dat kleine scholen (vmbo-scholen) de grootste groep zorgleerlingen krijgen binnen het verband in de regio. Ten derde is de verwachting dat men speciale zorgklassen zal invoeren op de reguliere scholen. Ook hebben de respondenten zich vaak uitgesproken over de invoering van de zorgprofielen. Scholen zouden een zo globaal mogelijk profiel opstellen om zo een toeloop van zorgleerlingen te voorkomen. Het zorgprofiel dat men op papier zal zetten, zal niet adequaat uitgevoerd worden, is de verwachting van de respondenten, omdat de nadruk in het voortgezet onderwijs ligt op presteren. Het verschil met de Engelse situatie is dat daar (nog) geen sprake is van samenwerkingsverbanden. De organisatie van het onderwijs ligt in de eerste plaats bij de autonome scholen zelf en in de tweede plaats bij de LEAs. Deze Local Educational Authorities, de councils, hebben een gelijksoortige rol als de Nederlandse gemeenten in Passend Onderwijs, hoewel deze wel aan verandering onderhevig is geweest.

“These changes are part of a growing political commitment to 'raise standards', intertwined with a struggle to determine how the education system is to be managed. The interaction between schools and LEAs in relation to educational improvement has clearly been on the Government's agenda since the White Paper, 'Excellence in Schools', which noted:'The role of LEAs is not to control schools, but to challenge all schools to improve and support those which need help to raise standards' (DfEE 1997, p67)The apparent tension here between the notions of 'challenge', 'support' and 'need' is suggestive of a fundamental tension 'between autonomy and external intervention' (Audit Commission 1998, p.9). So, whilst the principlal responsibility for 'driving up standards' lies with individual schools, LEAs remain responsible for 'failing schools'. Similar tensions exist 'between local and national levels' (ibid. p.9). LEAs need to work collaboratively within their contexts to find local solutions to problems that arise through particular conditions and cultural practices, and yet there are external agendas to which they are being, driven to respond.” (Ainscow & Tweddle, 2001)

In Engeland lijkt eenzelfde situatie te bestaan als in Nederland met betrekking tot Passend Onderwijs en presteren. “During the period 1988-1996, market competition and consumer rights became the driving force behind educational reform.”(Powell & Edwards, 2005). De invoering van de ERA (1989) in Engeland heeft geleid tot competitie door New Public management (NPM) in het onderwijs (Ainscow & Tweddle, 2001). Daarnaast heeft de regering zich sinds 1997 formeel gecommitteerd aan de ontwikkeling van een inclusief schoolsysteem met de Special Educational Needs (SEN) Green Paper, Excellence for All Children (DfEE, 1997) (Dyson, et al., 2004).Ik ben van mening dat de verwachtingen van de respondenten met betrekking tot de samenwerking in een samenwerkingsverband, ondanks het feit dat er in Engeland geen sprake is van formele samenwerkingsverbanden, toch te vergelijken zijn met de ontwikkelingen in Engeland, omdat in beide gevallen reguliere scholen binnen een gemeente zorgleerlingen op moeten nemen, waar scholen onderling rekening met elkaar moeten houden en de gemeente, of de LEA, een regierol heeft. In beide landen heeft men dus te maken met twee vormen van beleid die elkaar lijken te bijten: presteren aan de ene kant en het bieden van inclusief

70

onderwijs aan de andere kant. De eerste vorm van beleid zet scholen ertoe aan op te komen voor de eigen belangen. Scholen worden ‘afgerekend’ op de prestaties. Dit leidde in Engeland tot verschillen tussen goed en slecht presterende scholen, met als gevolg dat meer zorgleerlingen op de slecht presterende scholen belanden. “Failing schools could now be readily identified and parents as consumers could choose the best ‘educational products’ for their children.”(Powell & Edwards, 2005) “ More specifically, they also argue that the strategies intended to foster the Government's twin agendas of 'raising standards' and 'promoting inclusion' are pulling them in opposite directions.” (Ainscow & Tweddle, 2001). Er was een spanning ontstaan tussen aan de ene kant excelleren en presteren en aan de andere kant het bieden van inclusief onderwijs. Scholen moesten met elkaar concurreren om leerlingen binnen te halen, door goede prestaties te leveren waardoor het inclusieve onderwijs van ondergeschikt belang werd. De overheid realiseerde zich dat deze ontwikkeling niet gewenst was, zeker na de overeenkomst tussen 92 landen en 25 internationale organisaties in ’The Salamanca statement and framework for action on special needs education’ (UNESCO, 1994) (Powell & Edwards, 2005), en nam in 1995 een wet aan ,‘the Disability Discrimination Act’, om het discriminerende gedrag van onderwijsinstellingen t.o.v. leerlingen met een beperking onwetmatig te maken. Dit leidde in 1997 tot de Special Educational Needs (SEN) Green Paper, Excellence for All Children (Dyson, et al., 2004). Waarna ten slotte de “The Special Educational Needs and Disability Act (2001) ingevoerd werd.Met de nieuwe wetten en de ‘Code of Practice’, zou er een continuüm mogelijk zijn van behoeften en voorzieningen op scholen, met als gevolg dat alle leerlingen op reguliere scholen onderwijs konden genieten, ongeacht of een school een speciale verklaring had (MacBeath, Galton, Steward, MacBeath and Page, 2006). Toch hebben de nieuwe wetten en de ‘Code of Practice’ niet het gewenste effect gehad. De Ofsted (2004) rapporteert: “Often, the schools admitting large numbers of pupils with a wide range of needs were those whose roll was failing, either for demographic reasons or because the school was less popular with parents. This resulted in significant shifts in the balance within classes and within the school as a whole, with a further effect on parential choice.” Kleine, minder populaire scholen met grote aantallen slecht presterende leerlingen, werden gesloten, en hun leerlingen werden op andere, beter presterende, scholen in de omgeving geplaatst (Ofsted, 2004). Ainscow et al.( 2000) geven in hun bevindingen weer dat er grote diversiteit was in de uitwerkingen van inclusief onderwijs tussen en soms zelfs binnen LEAs. “Many LEA have units attached to mainstream schools that were set up to support the integration of particular disability groups (e.g. pupils who have a sensory impairment; those seen as having specific learning difficulties).” Zij schrijven dat het debat zich richtte op de mate waarin dit soort arrangementen helpt inclusief onderwijs te realiseren. Sommige respondenten uit het onderzoek van Ainscow et al. (2000) gaven aan dat zij simpelweg een nieuwe vorm van gescheiden voorzieningen creëerden, met een aparte identiteit en ethos, alhoewel nu op de locatie van de reguliere school. MacBeath, et al. (2006) verwijzen naar Tomlinson (2005) die schrijft dat de ‘the market forces approach’ die geïntroduceerd is door de regering van Thatcher “tended to cut across this attempt to develop a more equitable, coherent and humane policy for SEN pupils.” Scholen die goed wilden presteren voor de ‘exam league table’, deden hun best de komst van te veel zorgleerlingen op hun school te vermijden, terwijl andere scholen, die verlaten zijn door ‘middle class parents’ vanwege hun lagere posities op de ranglijsten, wel zorgleerlingen opnamen om de beschikbare middelen te verkrijgen die hen zouden moeten helpen een evenwichtig balans op de rekening te verkrijgen en personeel te kunnen behouden. “In their study (Clark et al.,1999) of four comprehensive secondary schools seeking to develop in an inclusive direction, the authors reported that the schools’ responses to diversity were beset by dilemmas arising from contradictoryimperatives within mass education systems (e.g. equity vs excellence).” (Avramidis et al., 2002).Recentelijk heeft de regering van Groot Brittannië een aanbeveling gedaan voor een onderwijsprogramma rond het concept van ’personalised learning’, wat duidelijk meer in overeenstemming is met de idee van ‘special educational needs’ en inclusion (MacBeath, et al.,2006). Toch reageren commentatoren zoals Wedell (2005) volgens MacBeath et al.(2006) niet positief. Zij refereren aan Wedell (2005) die zegt dat zo’n nieuw onderwijsprogramma er niet in zal slagen in een context te voorzien waarin ‘special educational needs’ effectief uitgevoerd kan worden, zolang het huidige beleid met betrekking tot ‘standards’ (prestatieniveaus van scholen) wordt voortgezet.De verwachtingen van de respondenten in het onderzoek naar Passend onderwijs lijken, gezien de ontwikkelingen in Engeland de afgelopen jaren, aannemelijk. Alhoewel er in Engeland geen samenwerkingsverbanden bestaan, is er sprake van concurrentie tussen scholen in LEAs, wat strategisch gedrag en de ontwikkeling van aparte klassen of locaties tot gevolg heeft gehad. Kleinere, zwakkere scholen kregen een toestroom van meer zorgleerlingen in vergelijking met goed presterende scholen. Prestaties lijken belangrijker te zijn dan inclusief onderwijs, omdat presteren leidt tot een beter imago en daardoor tot de toestroom van meer leerlingen en hiermee ook meer middelen. Het argument van Wedell (2005) in MacBeath et al.(2006) lijkt ook

71

voor Nederland van toepassing. Zolang beide vormen van beleid naast elkaar blijven bestaan, zal inclusief onderwijs niet succesvol worden.

5.6.4 Zorgprofielen of de ‘Code of Practice’ en het mijden van zorgleerlingenDe beleidsinterventie met betrekking tot de komst van de zorgprofielen heeft ook veel respondenten geprikkeld tot het creëren van een eigen theorie rond dit instrument. In Engeland is er geen sprake van het ontwikkelen van zorgprofielen op een school. Uit de wetten en de ‘Code of Practice’ blijkt dat iedere school, elke zorgleerling van onderwijs en zorg moet kunnen voorzien. “There were now to be four stages of help for SEN children, who would also benefit from an individual education plan (IEP). For three of these stages schools were expected to manage by themselves with the help of external advice when necessary.” (MacBeath et al., 2006). “to provide for all pupils, whatever their needs.”(Ofsted, 2004). De verwachting die respondenten hebben geuit over het tot stand komen van zorgprofielen, is dus niet direct aannemelijk te maken op basis van onderzoek over inclusief onderwijs in Engeland. Uit onderzoek in Engeland is toch wel te concluderen dat niet iedere school dezelfde zorg aanbiedt, dit heeft verschillende oorzaken, zoals uit het onderzoek van Ofsted (2004) blijkt. ”However, by no means do all schools regard themselves as having the experience, skills and resources to make effective progression.”Op sommige scholen bleek men bezorgd te zijn dat te veel ‘inclusiviteit’ op de school als een ‘magneet’ zou gaan werken, waardoor de onderwijsinstelling de reputatie zou ontwikkelen van ‘zorgschool’.”This was an image that some headteachers expressly wished to shed in order to build up, or protect, the balance of their intake.”(Ofsted,2004). Deze scholen hebben met de ontwikkeling van inclusief onderwijs rekening gehouden met de reputatie die zij willen behouden (Ofsted, 2004). Dit zegt indirect iets over de verwachtingen rond de zorgprofielen in Nederland. Ondanks het feit dat er in Engeland geen sprake is van zorgprofielen, maar scholen in staat moeten zijn iedere leerling zorg en onderwijs te bieden, hebben scholen toch geprobeerd zich minder sterk als zorgschool te positioneren. Dit zou voor Nederland kunnen betekenen dat scholen een zo globaal mogelijk profiel opstellen om zo een toeloop van zorgleerlingen te voorkomen. Dit zou betekenen dat de verwachting over de zorgprofielen geloofwaardig is.

5.6.5 Professionele ontwikkelingRespondenten hebben zich in de interviews, op een enkeling na, negatief uitgelaten over de professionalisering van docenten in het regulier voortgezet onderwijs. Geïnterviewden verwachten dat deze groep docenten zich niet gaat professionaliseren in de zorg en/of de opgedane kennis onvoldoende zal gaan benutten. Dit komt volgens de geïnterviewden vooral doordat docenten in het reguliere onderwijs gekozen hebben een ‘vak’ te geven en niet om zorg te verlenen. Daarnaast stellen respondenten dat men op school niet effectief om zal gaan met de opgedane kennis (o.a. differentiëren), omdat het kader niet de basisvoorwaarden, zoals een verandering in de grootte van de klassen, kan realiseren. Vier respondenten geven aan dat zij verwachten dat er te veel accent gelegd zal worden op de zorg binnen de school, wat gevolgen zal hebben voor de kwaliteit van het onderwijs. In deze subparagraaf zal ik nagaan in hoeverre deze ideeën van de respondenten aannemelijk zijn.In Engeland hebben alle leraren van primair en voortgezet onderwijs en kaderpersoneel een mogelijkheid gekregen een opleiding te volgen (Ofsted), wat hen zou moeten helpen zorgleerlingen in de klas passend onderwijs te kunnen bieden.Avramidis & Norwich (2002) geven in hun artikel een overzicht van bevindingen uit studies vanuit diverse landen naar de houding van docenten t.o.v. inclusief onderwijs. Zij stellen dat veel mensen uit het onderwijsveld zich gereserveerd opstellen, wanneer het de plaatsing van een zorgleerling op een reguliere school betreft, ondanks het feit dat inclusief onderwijs onderdeel is van de internationaal erkende mensenrechtenagenda. Zij wijzen erop dat er wel een onderscheid te maken is tussen mensen met verschillende functies op een school en hoe zij tegenover inclusief onderwijs staan. “Headteachers have been found to hold the most positive attitudes to integration, followed by special education teachers, with classroom teachers having the most negative attitudes (Garvar-Pinhas and Schmelkin, 1989; Norwich, 1994).” (Avramidis & Norwich, 2002).Avramidis & Norwich (2002) verwijzen naar Forlin (1995), die concludeert dat onderwijzers uit het speciaal onderwijs positiever tegenover inclusief onderwijs staan dan hun collega’s uit het reguliere onderwijs. Zij geven aan dat studies in de Verenigde Staten erop wijzen dat docenten uit het regulier onderwijs “have not developed an empathetic understanding” voor condities die nodig zijn om leerlingen met een beperking les te kunnen geven. Zij verwijzen hiervoor naar onderzoeken van Berryman(1989) en Horne and Ricciardo (1988). Dit is in overeenstemming met de veronderstelling van de geïnterviewden die stellen dat docenten niet gemotiveerd zijn een opleiding te volgen doordat zij ervoor hebben gekozen een vak te geven en niet om zorg te verlenen.Ook lijken docenten uit het regulier onderwijs niet de komst van een zorgleerling in hun klas te steunen (Barton (1992) in Avramidis & Norwich (2002). Dit kan volgens Avramidis & Norwich (2002) verklaard worden door het feit dat integratie/inclusief onderwijs vaak ad hoc ingevoerd werd, zonder dat er systematisch veranderingen

72

aangebracht werden in de organisatie van een school, zoals zaken rond instructie in de klas en de mogelijkheden voor het verkrijgen van extra middelen. Dit is gelijk aan de veronderstelling van de respondenten in het onderzoek naar P.O. over het niet effectief om kunnen gaan met de opgedane kennis door het ontbreken van de basisvoorwaarden.In de meeste studies naar inclusief onderwijs komt naar voren dat de houding van een onderwijzer afhankelijk is van het type beperking of onderwijsproblemen (Avramidis & Norwich, 2002). Forlin (1995) concludeerde dat mensen uit het onderwijsveld meer op hun hoede waren bij de beslissing of zij een kind met een geestelijke beperking aannamen dan bij kinderen met een lichamelijke beperking (Avramidis en Norwich, 2002). Avramidis & Norwich, 2002) schrijven: “They were positive about integrating only those children whose disabling characteristics were not likely to require extra instructional or management skills on the part of the teacher.” Met andere woorden de aard van de beperking of de onderwijsproblemen van een leerling beïnvloedt de houding van de docent. Ook eigenschappen van de docenten zelf beïnvloeden de zienswijze van inclusief onderwijs (Avramidis & Norwich, 2002 ; De Cooman et al, 2007). Avradimis & Norwich (2002) geven aan dat uit onderzoek blijkt (zij verwijzen o.a. naar Jordan, Lindsay and Stanovich,1997) dat het standpunt van docenten over hun verantwoordelijkheid met betrekking tot de behoeften van leerlingen, van invloed is op hun idee over inclusief onderwijs. Toch toont een andere studie in het Verenigd Koninkrijk van Clough & Lindsay (1991), die onderzoek hebben gedaan onder 584 docenten, aan dat de wijze waarop deze groep docenten tegenover inclusief onderwijs staat, positief veranderd is, in een periode van een aantal jaar, doordat de onderwijzers ervaringen met inclusief onderwijs hadden opgedaan (Avramidis & Norwich, 2002). Ook in andere studies wordt ervaring met kinderen met SEN of kinderen met een beperking als een belangrijke factor genoemd bij de vorming van de houding van docenten t.o.v. inclusief onderwijs (Avramidis & Norwich, 2002).Avramidis & Norwich (2002) geven ook aan dat een belangrijke factor om de houding van docenten te verbeteren t.o.v. inclusief onderwijs, opleiding en training is.“Without a coherent plan for teacher training in the educational needs of children with SEN, attempts to include these children in the mainstream would be difficult.” Dit blijkt ook uit onderzoek van Ernst & Rogers (2009), waaruit naar voren komt dat leraren die intensiever participeerden in ‘in-service training’ en cursussen over ‘special education’ en inclusief onderwijs, positiever bleken te zijn over inclusief onderwijs dan de docenten die geen training hadden gehad. Dus het extra budget voor docenten in het nieuwe beleid van Passend Onderwijs kan een positieve uitwerking hebben, zoals ik ook in hoofdstuk 4 suggereer.Avramidis en Norwich (2002) concluderen dat: “It can be said that teachers who accept responsibility for teaching a wide diversity of students (recognizing thus the contribution their teaching has on the students’ progress), and feel confident in their instructional andmanagement skills (as a result of training), can successfully implement inclusive programmes (see the study by Soodak, Podell and Lehman, 1998)”.

In paragraaf 4.6 heb ik aan de hand van de theorie van Wenger (1998) en o.a. een onderzoek van Fernandez & Rainey (2006) en Avramidis & Norwich (2002) en Avramidis et al. (2002), geanalyseerd wat verandering van het beleid -extern opgelegd- betekent voor een school en voor de docenten van de school. De veronderstelling dat docenten gemotiveerd zijn een zorgspecifieke opleiding te volgen en hun taak te verbreden met zorgtaken, gaat op wanneer er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. In de eerste plaats is het van belang dat er op scholen een cultuur ontstaat die positief is over Passend Onderwijs. In de interactie tussen docenten zal deze cultuuromslag gemeengoed kunnen worden, wat ertoe zal leiden dat docenten een opleiding gaan volgen. Uit bovenstaande citaten uit studies blijkt dat ervaring van docenten met inclusief onderwijs, het lesgeven aan kinderen met SEN of een beperking van invloed is op hun houding t.o. v. inclusief onderwijs. Deze houding in combinatie met interactie tussen docenten zal tot de hierboven genoemde cultuuromslag kunnen leiden, waardoor men trainingen zal gaan volgen. Het uiteindelijke gevolg kan dan zijn dat P.O. succesvol wordt. Geïnterviewden uit dit onderzoek naar P.O. verwachten dat docenten uit het reguliere onderwijs, zich niet gaan professionaliseren in de zorg en/of de opgedane kennis onvoldoende zullen gaan benutten. De vraag is dan of het ‘opleggen’ van Passend Onderwijs een dusdanige positieve uitwerking heeft op docenten dat het voldoende ervaringen genereert bij docenten in het reguliere onderwijs op het gebied van de omgang met zorgleerlingen, zodat zij een opleiding gaan volgen. In hoofdstuk 4 concludeer ik, dat men in het beleid heeft nagelaten mogelijkheden in te bouwen die het leerproces op scholen met betrekking tot de verandering van de zorg in het onderwijs kunnen stimuleren. Er spelen ook andere factoren een rol die van invloed zijn op het verkrijgen van ervaringen met zorgleerlingen, zoals het aantal en het type zorgleerlingen dat op een school aangenomen wordt. Zoals uit paragraaf 5.5.3 blijkt is dit afhankelijk van het beleid dat de school voert met betrekking tot presteren en het imago van de school. De verwachting van de respondenten uit dit onderzoek is wat betreft professionele ontwikkeling van docenten aannemelijk, hoewel afhankelijk van de school en dus de mogelijkheden om ervaring op te doen met zorgleerlingen, maar ook van de persoonlijkheid van de leerkracht.

73

Met alleen de motivatie tot het volgen van een opleiding is men er nog niet, blijkt uit bevindingen van Avramidis & Norwich (2002). In de tweede plaats is het van belang dat er voldoende middelen zijn om bijvoorbeeld in de klas te kunnen differentiëren in de zorg. Deze voorwaarde hangt samen met de verwachting die de respondenten uiten over de ineffectieve wijze waarop men verwacht dat er met de opgedane kennis omgegaan zal worden. Het succesvol zijn van het nieuwe beleid en de hiermee gepaard gaande opleiding van docenten, zal een succesvolle verandering zijn, zoals ook blijkt uit paragraaf 4.6, wanneer de invoering van het nieuwe beleid gepaard gaat met extra middelen. Naast geld voor de opleiding van docenten is er nu niets extra’s gereserveerd, om de organisatie van de school aan te passen door bijvoorbeeld het aanschaffen van materialen die differentiatie mogelijk maken of de klassen kleiner te maken. Het kader, het management moet het met de middelen doen die voor handen zijn. Dit maakt dat de verwachting van de respondenten, dat er niet effectief omgegaan wordt met de opgedane kennis door docenten, aannemelijk is. Doordat het kader geen extra middelen heeft, kan het niet aan de basisvoorwaarden, die nodig zijn om Passend Onderwijs in de klas te realiseren, voldoen.In de literatuur heb ik niet echt relevante informatie kunnen vinden, die de verwachting van de respondenten met betrekking tot het leggen van een accent op de zorg i.p.v. onderwijs, aannemelijk maakt. In de studie van Ainscow et al. (2000) wordt wel gesproken over de beschikbaarheid van ondersteuning in klassen op reguliere scholen waar sprake is van inclusief onderwijs. Een verassend kenmerk volgens Ainscow et al. (2000) was dat in sommige situaties er een zwaartepunt lag op het werk van ongekwalificeerde klassenassistenten, om de meer inclusieve arrangementen mogelijk te maken. Er werd hierover door belanghebbenden een bezorgdheid uitgesproken, omdat dit type hulp kan leiden tot een nieuw soort segregatie in het reguliere onderwijs, met het verontrustende gevolg dat “some of the most challenging pupils are effectively being taught by the least qualified members of staf.”(Ainscow et al, 2000). Dit effect werd door de respondenten in de interviews niet genoemd.

5.6.6 Zijn de effecten plausibel?Op basis van de verwachtingen en veronderstellingen, genoemd in paragraaf 5.5.1, hebben de respondenten ook effecten gesignaleerd. De effecten heb ik hieronder onder elkaar gezet:

geen afstemming aanbod en vraag van de zorg/ontbreken signalering zorg

segregatie zorgleerlingen kinderen niet in omgeving naar school concentratie problematiek binnen bepaalde

scholen verschraling basiszorg geen differentiatie op het niveau van de klas meer leerlingen naar het s.o. uitval zorgleerlingen geen zorgcontinuüm competentie docenten niet omhoog kwaliteit onderwijs naar beneden mindere prestaties van de reguliere leerling

74

In dit deel van de paragraaf zal ik nagaan hoe plausibel deze effecten zijn op basis van bevindingen van onderzoek in Engeland. De Ofsted (2004, 2006) heeft uitgebreid onderzoek verricht naar de effecten van inclusief onderwijs. Ook hebben Dyson et al. (2004), als eerste in Engeland, onderzoek kunnen doen naar de relatie tussen inclusie en leerlingprestaties. Deze studie kon gerealiseerd worden volgens Dyson et al. (2004), die het onderzoek hebben uit gevoerd voor het ‘department for Education and Skills’, door de National Pupil Database (NPD). Het is hen niet alleen mogelijk gebleken naar deze relatie te kijken, maar ook om de impact van inclusie te isoleren van andere variabelen zoals geslacht (‘Inclusion and Pupil Achievement’, Dyson et al.,2004).

5.6.6.1 Effecten volgens het Ofsted rapport (2004)In het rapport van Ofsted (2004) ‘Towards inclusive schools’, dat betrekking heeft op Engeland, worden effecten van het beleid van inclusief onderwijs beschreven. Dit rapport (2004) betreft een analyse over de mate waarin inclusief onderwijs in de scholen tot stand is gekomen in de periode 1999-2003 en doet aanbevelingen aan de overheid. Het rapport is onderverdeeld in verschillende hoofdstukken waarin vanuit verschillende perspectieven gekeken is hoe goed reguliere scholen in staat zijn geweest leerlingen met SEN op een effectieve manier inclusief onderwijs te bieden. De perspectieven waaruit het onderzoek heeft plaatsgevonden, betreffen de impact van de ‘inclusion framework’ (de wetten en richtlijnen), de prestaties van de leerlingen, het onderwijsprogramma, het onderwijs zelf en de wijze waarop het beleid is geïmplementeerd. Er zijn verschillende conclusies die uit het rapport getrokken kunnen worden.In de eerste plaats kan geconcludeerd worden dat er op reguliere scholen in het algemeen een groei van engagement voor inclusief onderwijs is waar te nemen. De Ofsted (2004) concludeert dat de ‘inclusion framework’ heeft bijgedragen aan deze groei. Toch constateert de Ofsted (2004) dat slechts weinig reguliere scholen gelukkig zijn met de komst van leerlingen met complexe problemen. Dit is, blijkens de gehouden interviews, te wijten aan het idee en of de ervaring dat leerlingen met sociale en gedragsmatige problemen voor spanning zorgen bij het uitvoeren van inclusief onderwijsbeleid. Op de scholen die dit committment met inclusief onderwijs hebben omgezet in verdergaande actie, zijn een sterk leiderschap en ‘teamwork’ belangrijke eigenschappen van de organisatie. Deze scholen beoordelen hun voorzieningen in het licht van de ontwikkeling van de leerlingen. In de tweede plaats concludeert Ofsted (2004) dat een groot deel van de scholen die in dit onderzoek zijn meegenomen, nog een lange weg te gaan heeft. ”Although some changes had been made to remove barriers to inclusion there is much to do to achieve the aim of providing a full range of opportunities tailored to individual needs.” (Ofsteds,2004). Hoewel de meeste reguliere scholen aangegeven hebben positief t.o.v. inclusief onderwijs te staan, heeft er toch een groei plaats gevonden van het aantal leerlingen dat geplaatst is op onafhankelijke speciale scholen en ‘referral units’ (doorverwijzingslocaties). Er is weinig veranderd in het aantal leerlingen met SEN in reguliere scholen of het aantal scholen dat de zorg voor deze groep leerlingen kan bieden. Over het algemeen nemen scholen geen leerlingen aan met complexere problematiek, vooral niet wanneer hun gedrag moeilijk te handhaven is. Ook zijn er grote verschillen tussen scholen waar te nemen met betrekking tot aantallen zorgleerlingen. Op minder populaire scholen vindt er een grotere toestroom van zorgleerlingen plaats dan op populaire scholen. Schoolleiders en managers van scholen die weinig aanmeldingen kregen van nieuwe leerlingen, reageerden geïrriteerd op de wijze waarop populaire scholen in de omgeving omgaan met aanmeldingen van zorgleerlingen, schrijft de Ofsted (2004). Doordat veel reguliere leerlingen zich op deze populaire instellingen hadden ingeschreven, konden de managers van deze scholen, door hun sterkere positie, zorgleerlingen afwijzen.Tussen scholen zijn er tevens grote verschillen wat betreft het aantal kinderen dat bestempeld wordt als zorgleerling. Het criterium dat door scholen gebruikt wordt om leerlingen als zorgleerling te definiëren, dat wil zeggen die leerlingen die extra zorg van school behoeven zoals de ‘Code of Practice’ dit beschrijft, varieert enorm, evenals de criteria om te bepalen of een leerling een verklaring krijgt voor specifieke zorg (Ofsted, 2004).Ten derde concludeert de Ofsted (2004) dat de inzet van de middelen niet in overeenstemming is met de effecten die daarvan verwacht zouden kunnen worden. Reguliere scholen hebben niet van hun mogelijkheden gebruik gemaakt, om hun onderwijsprogramma aan te passen. Slechts weinigen evalueren in hoeverre zij in staat zijn geweest, effectief middelen in te zetten, om leerlingen met SEN te ondersteunen. Slechts een van de vier scholen, basis- en voortgezet onderwijs, kon een gefundeerde beredenering geven over de mate van de inclusiviteit van de school. Ten vierde constateert het rapport dat veel scholen moeite hebben om de zorgleerlingen volledig te laten participeren in het schoolleven. Veel van de kinderen met SEN in het regulier onderwijs zouden het beter moeten kunnen doen, wanneer het onderwijsprogramma, het onderwijs (lesgeven) en andere middelen beter aangepast waren aan de behoeften van de zorgleerlingen en de verwachtingen van prestaties van deze leerlingen hoger zouden zijn. Het onderwijs aan leerlingen met SEN varieerde in kwaliteit en een groot deel van de lessen kwam niet tegemoet aan de behoeften van deze leerlingen. De meeste zorgleerlingen in reguliere scholen krijgen in de klas hulp van klassenassistenten. De situatie is vaak dat de laagst presterende leerlingen in een aparte groep

75

geplaatst worden bij een klassenassistent, die de taak heeft ervoor te zorgen dat de leerlingen hun opdrachten uitvoeren. Deze minder gekwalificeerde klassenassistenten, hebben, blijkt uit het onderzoek, de leerlingen niet voldoende mogelijkheden gegeven om hun vaardigheden te ontwikkelen. Ook was er soms sprake van segregatie: “In some schools the arrangements meant that the pupils remained out of the class group for much of the day,..”(Ofsted, 2004).De Ofsted (2004) concludeert in de vijfde plaats dat reguliere scholen en scholen van speciaal onderwijs nog steeds te geïsoleerd van elkaar opereren. De benodigde expertise wordt niet gedeeld, waardoor het kader van reguliere scholen niet in staat is om een coherent beleid te ontwikkelen voor inclusief onderwijs.Een laatste constatering van de Ofsted (2004) betreft de niet altijd positieve houding van scholen t.o.v. ouders en zorgleerlingen. Sommige geïnterviewde ouders van zorgleerlingen gaven aan dat het schoolklimaat van de reguliere scholen en de wijze waarop de ouders van zorgleerlingen en de leerlingen zelf daar benaderd worden, afhoudend is. De scholen benaderden hen “ in such a way as to discourage pursuit of the admission.” (Ofsted, 2004). De een na laatste opmerking waarmee het rapport eindigt betreft de prestatiemeting van zorgleerlingen in reguliere scholen.”Too little is still known by schools about the attainment of pupils with SEN.”Het rapport geeft een goed overzicht over de invoering en de uitwerking van inclusief onderwijs in de periode tussen 1999 en 2003. In het rapport worden effecten gesignaleerd die overeenkomen met de effecten die de respondenten in het onderzoek naar Passend Onderwijs hebben geuit. In tabel 3 in de bijlage op pagina 115-116 zijn de bevindingen uit het rapport van Ofsted (2004) geordend bij de verwachte effecten van de geïnterviewden. Uit dit overzicht blijkt dat alle effecten op twee na, die genoemd zijn door de respondenten over Passend Onderwijs, zijn opgetreden bij de invoering en toepassing van inclusief onderwijs in Engeland. Opvallend is dat de meeste aandacht in het rapport uitgaat naar de negatieve effecten rond de differentiatie van de lesstof/ het onderwijs. Het schijnt dus moeilijk te zijn om onderwijs op maat te geven. In de tabel zijn daarom twee kolommen aan opmerkingen over differentiatie gewijd.Op twee van de genoemde effecten na, lijken de effecten die de respondenten in het onderzoek naar P.O. genoemd hebben, plausibel, wanneer men naar de uitkomsten van dit rapport kijkt. Het effect dat genoemd is door de respondenten, waarover niets vermeld staat in het rapport, betreft de negatieve invloed die P.O. zou hebben op de algemene kwaliteit van het onderwijs. In het rapport van Ofsted (2004) is geen aanwijzing te vinden die deze verwachting aannemelijk maakt. Ook schrijft het rapport weinig of niets over de prestaties van (zorg-) leerlingen. Op basis van dit rapport is het niet waarschijnlijk dat Passend Onderwijs de prestaties van de reguliere leerlingen zal verminderen. Hoogstens heeft het gedrag van zorgleerlingen met gedragsproblemen invloed op de aandacht die reguliere leerlingen (meisjes) krijgen.“In over half of the secondary schools visited the composition of some groups made the teaching of them very difficult. In those groups with a high proportion of low-attaining boys, including those with SEN, girls tended to receive less attention. Behaviour was often disruptive and sometimes very poor.”

5.6.6.2 Leerprestaties van reguliere leerlingenDyson et al. (2004) schrijven dat er weinig overeenstemming is over wat de impact van inclusief onderwijs is op de prestaties van zorgleerlingen (‘pupils with SEN’) en op de reguliere leerlingen. Uit eerdere studies blijkt, dat er grote bezorgdheid heerst in scholen over ”their performance might be damaged - either in reality or in the way their outcomes are reported publicly - if they were to become 'too' inclusive” (Dyson & Millward, 2000 in Dyson et al., 2004). Dyson et al. (2004) schrijven dat redelijk veel onderzoek laat zien dat de prestaties van zorgleerlingen op een reguliere school, niet slechter zijn dan de prestaties op een speciale school. En dat veel van het onderzoek voorbijgaat aan een vergelijking tussen prestaties van zorgleerlingen in een meer of mindere inclusieve omgeving. Daarnaast is, volgens Dyson et al. (2004), in deze onderzoeken niet geanalyseerd wat inclusief onderwijs voor (de prestaties van) reguliere leerlingen betekent. Over het algemeen betreft het onderzoek in de Verenigde Staten van casestudies in kleine, niet standaard condities. Dyson et al., 2004). Zoals ik hierboven al even aanhaalde hebben Dyson et al. (2004) onderzoek kunnen doen naar de relatie tussen inclusie en leerlingprestatie, doordat zij de beschikking hadden over data (NPD) waarmee zij de impact van inclusie konden isoleren van andere variabelen zoals geslacht. Dyson et al. (2004) hebben in hun onderzoek geprobeerd antwoord te verkrijgen op de onderstaande vragen:

1. Is there any evidence that inclusion has an effect on attainments at LEA level? In other words, is there evidence that more inclusive LEAs do better or worse than less inclusive ones in terms of pupil attainments?

2. Is there any evidence that inclusion has an effect on attainments at school level? In other words, is there evidence that more inclusive schools do better or worse than less inclusive ones in terms of pupil attainments?

3. Is there any evidence of differential effects of inclusion on the attainments of different pupil groups? In other words, do some groups of pupils do better or worse in inclusive schools than others?

76

4. Is there any evidence that inclusion has impacts on achievements over and beyond the attainments that are captured in national assessments? Do pupils in inclusive schools, for instance, have better social skills or higher self-esteem than pupils elsewhere?

5. Where highly inclusive schools also produce high levels of attainment amongst their pupils, how do they manage this? What strategies and forms of organisation do they use? How ‘inclusive’ (in the sense of equitable and participatory) are their practices? And how do these schools differ from equally inclusive schools which do not generate such high attainments?

De eerste bevinding van het onderzoek die relevant is voor de plausibiliteit van het effect dat reguliere leerlingen minder goed presteren in een inclusieve situatie, betreft de vondst van een kleine en negatieve statistische relatie tussen het niveau van de ‘inclusiviteit’ van de school en de prestaties van de leerlingen. De mogelijkheid dat dit een causale relatie betreft, kan niet helemaal worden uitgesloten, maar lijkt onwaarschijnlijk doordat er een aanzienlijke variatie te zien is tussen de prestaties van scholen met eenzelfde inclusiviteit, wat suggereert dat factoren op schoolniveau belangrijker zijn dan het niveau van inclusiviteit (Dyson et al., 2004).In de tweede plaats hebben Dyson et al. (2004) bewijs gevonden dat de kleine negatieve relatie tussen inclusiviteit en prestaties van leerlingen met en zonder SEN (zoals hierboven beschreven), op verschillende wijze van invloed is op leerlingen met en zonder SEN. “The negative relationship is a little stronger for pupils without SEN than it is for pupils with SEN in the secondary phase.” (in het voortgezet onderwijs). In de eerste jaren van het basisonderwijs (de onderbouw) is het omgekeerde het geval. En in de bovenbouw van het basisonderwijs is geen relatie zichtbaar. De relatie tussen inclusiviteit en prestaties is sterker bij lagere niveaus van inclusiviteit. Op basis van deze variaties kan volgens Dyson et al. (2004) gezegd worden dat het onwaarschijnlijk is dat deze relatie causaal is. Het is waarschijnlijker dat andere factoren een rol spelen zoals ‘ceiling effects’ in termen van het aantal zorgleerlingen op laag presterende scholen. Scholen met hogere concentraties zorgleerlingen, zijn over het algemeen scholen die “serving more disadvantaged-and hence lowerattaining- populations.”( Dyson et al., 2004). Zij geven aan dat uit het onderzoek duidelijk naar voren komt, dat lesgeven aan kinderen met zwaardere problematiek heel wat vraagt van scholen en docenten. Op scholen met een hoge concentratie van dit type leerlingen, is er een fragiele balans tussen de middelen die men heeft om de zorgleerlingen te ondersteunen en de zorgvraag die gecreëerd wordt in de school door de aanwezigheid van deze leerlingen. Er hoeft maar iets te gebeuren, bijvoorbeeld een nieuwe, onervaren docent voor de groep, en het gaat fout (Dyson et al., 2004). In de derde plaats heeft dit onderzoek bewijs opgeleverd dat inclusief onderwijs een positief effect heeft op sociale vaardigheden en onderling begrip. Dit wordt onderschreven door meer onderzoek (Dyson et al., 2004), ook Morley et al. (2004) onderschrijven dit. Er is bewijs dat kinderen zonder SEN zich bewust kunnen worden van de behoeften van anderen, wanneer zij onderwezen worden in een inclusieve setting. Morley et al., (2004) verwijzen voor dit bewijs naar onderzoek van Giangreco et al.(1993).In het onderzoek van Dyson et al. (2004) is ook een constatering gedaan die niet positief uitvalt voor zorgleerlingen. Het onderzoek wijst op het feit dat er bij leerlingen met SEN een risico is dat zij zichzelf op een reguliere school isoleren en dat zij er een lager zelfbeeld op na kunnen houden. Leerlingen met SEN zullen meer dan reguliere leerlingen, problemen ervaren in het reguliere onderwijs.Deze bevindingen komen overeen met internationaal onderzoek. Veel studies die gedaan zijn naar dit onderwerp vinden weinig of geen negatieve invloed van inclusief onderwijs op de prestaties van reguliere en zorgleerlingen (Dyson et al. 2004). “There is nothing in our findings that to suggest that inclusion is likely to have a significant impact on overall levels of attainment at national and LEA level nor that it need have an impact at school level.” (Dyson et al., 2004). “Our findings suggest, in fact, that attainment is largely independent of levels of inclusivity in LEAs and schools. Other factors at the population level -such as socio-economic status, gender, ethnicity and mother tongue- seem to be much more significant in terms of their impact on attainment and it is these factors which policy and practice might most profitably adress if the aim is to make a significant impact on levels of attainment. It also seems that there are important factors at work at the school level which differentiate between higher- and lower-performing schools.” (Dyson et al., 2004) .Toch lijkt het wel te verwachten dat leerprestaties van reguliere leerlingen beïnvloed worden door de aanwezigheid van zorgleerlingen met gedragsmatige problemen in de klas.Lavy, Paserma & Schlosser (2008) hebben onderzoek gedaan naar effecten van zittenblijvers op prestaties van klasgenoten op scholen in Iraël. Met behulp van deze studie van Lavy et al. (2008) is geprobeerd een inschatting te maken van de effecten op reguliere leerlingen en hun leeromgeving, wanneer zij in een klas zitten met een grote concentratie van leerlingen met weinig ‘talent’ (‘lowability peers’). Het gaat dan voornamelijk om zittenblijvers. “We identify as low ability students those who are enrolled at least one year behind their birth cohort (“repeaters”) (Lavy et al. (2008). Zij hebben dus onderzoek gedaan naar de vraag of laagpresteerders een effect hebben op de onderwijsprestaties van reguliere leerlingen. Er is geen analyse gemaakt of deze laagpresteerders leerlingen met SEN waren. Het zijn leerlingen met gedragsmatige problemen, blijkt uit de conclusie: “low ability students has a significant detrimental effect on teachers’ pedagogical practices, it raises sharply the level of

77

disruption and violence within the classroom and it deteriorates teacher-student relationships.” Maar er wordt niet gerept over het verlenen van extra zorg voor deze groep leerlingen. Zoals ik hierboven al aangaf, schrijven Dyson et al. (2004) over leerlingen met zware problematiek die een uitdaging zijn voor de vaardigheden van de docenten en de middelen van de school. Dyson et al. (2004) schrijven ook dat “There are particular issues around the presence of pupils whose behaviour disrupt lessons and, therefore, the learning of other children.” (Dyson, et al., 2004). In sommige scholen zijn dit soort leerlingen een grote bron van angst voor leraren en ook, tot op zekere hoogte voor andere leerlingen. Het is heel goed mogelijk dat deze kinderen al voor het idee van inclusief onderwijs, onderwijs volgden op reguliere scholen (Dyson et al., 2004). Naar mijn idee zijn deze leerlingen met een zware problematiek, dezelfde leerlingen waarover Lavy et al. (2008) spreken, met het verschil dat Lavy et al. (2008) zich geconcentreerd hebben op het deel van leerlingen met gedragsproblemen die zijn blijven zitten. Waar Dyson et al. (2004) zich focussen op leerlingen in de gehele breedte van inclusief onderwijs, hebben Lavy et al. (2008) gekeken naar een kleine groep leerlingen met gedragsproblemen en lage prestaties. De bevindingen van Dyson et al. (2004) wijzen erop dat er geen causaal verband hoeft te zijn tussen het niveau van inclusiviteit en prestaties van leerlingen omdat er o.a. een grote variatie is in prestaties van scholen met gelijke niveaus van inclusief onderwijs, wat erop wijst dat er andere schoolfactoren een rol spelen bij de prestaties. Toch bijt de conclusie van Lavy et al.(2008) de conclusie van Dyson et al. (2004) niet. Lavy et al. (2008) concluderen dat een ongewoon hoge concentratie van laagpresteerders, zittenblijvers, de prestaties van reguliere leerlingen verlagen. Dit komt overeen met de situatie die Dyson et al. (2004) voorspiegelen voor de kleine negatieve relatie tussen het niveau van inclusief onderwijs en de prestaties van de leerlingen. De reden die zij voor dit verschijnsel aandragen is dat “schools with higher levels of inclusion tend to be schools serving more disadvantaged- and hence lowerattaining- populations.”(Dyson et al., 2004). Lavy et al. (2008) geven in hun conclusie ook aan de laagpresteerders vooral een grote invloed hebben op de prestatie van de leerlingen die zich laag op de sociaal-economische ladder bevinden. Daarnaast hebben zij een zekere invloed op de leeromgeving. De conclusie van Lavy et al. (2008) is dus in lijn met de conclusie van Dyson et al. (2004). De algemene conclusie kan zijn dat inclusief onderwijs weinig of geen negatieve invloed heeft op de prestaties van reguliere leerlingen en zorgleerlingen, behalve wanneer het een grote concentratie zorgleerlingen betreft met grote gedragsmatige problemen. In zo’n situatie is er een negatief effect te verwachten op de prestaties van de reguliere leerlingen. Deze negatieve verwachtingen gelden sterker voor scholen met minder bevoorrechte, lager presterende leerlingen.

5.7 Samenvatting en conclusieDit hoofdstuk beschrijft een onderzoek naar de verwachtingen van de actoren in het nieuwe stelsel. De informatie over deze verwachtingen is verkregen uit een vijftiental interviews met personen die verschillende functies uitoefenen binnen het voortgezet onderwijs en daaraan gerelateerde zorg vanuit de REC’s. Het nieuwe stelsel raakt hen direct in de uitvoering van hun functie. Het vernemen van verwachtingen van deze experts op het onderwijsgebied, biedt door hun directe betrokkenheid een goed zicht op de tekorkomingen van het huidige stelsel en de mogelijke oplossingen die het nieuwe stelsel daarvoor biedt. Ook geven de geformuleerde verwachtingen aan hoe respondenten en andere actoren mogelijk gaan handelen in de nieuwe beleidssituatie en kunnen zij vanuit hun expertise bepalen welke effecten er door het nieuwe beleid –al dan niet als gevolg van het eigen handelen- gaan optreden. Daarnaast bieden de uitingen inzichten in bepaalde voorwaarden die zij van belang vinden om het beleid succesvol te laten zijn. Wat duidelijk naar voren komt uit de interviews, is dat de meeste respondenten het nieuwe beleid over het algemeen aanschouwen vanuit een politieke benadering10. Het nieuwe beleid lijkt in de ogen van de respondenten een strijd om belangen te worden. Men gaat voorbij aan diegenen voor wie dit beleid bedoeld is, de zorgleerlingen. Extra voorwaarden die respondenten stellen aan het goed uit kunnen voeren van P.O.(waaronder ook voorwaarden die al gesteld zijn in hoofdstuk 4) zijn:

niet te grote klassen extra middelen andere schoolorganisatie m.b.t. lesuren en lesrooster gemotiveerde en kwalitatief goede docenten geld erbij om de verandering mogelijk te maken

Hetgeen de respondenten veronderstellen, wordt grotendeels bevestigd in onderzoek naar inclusief onderwijs in Engeland. Uit de reacties van respondenten en uit onderzoek naar inclusief onderwijs in Engeland is de verwachting, dat scholen zich richten op presteren en excelleren. Scholen zullen zorgleerlingen willen mijden

10 Een van de benaderingen van beleid van Bekkers (2007).

78

omdat dit het imago zou kunnen schaden. Een ander gevolg kan zijn, dat zorgleerlingen binnen de reguliere setting apart geplaatst zullen worden in bijvoorbeeld zorgklassen. Zolang het klimaat, de cultuur op de scholen niet verandert en de docenten geen ervaringen opdoen met zorgleerlingen in hun klas, zullen zij niet zo snel gemotiveerd raken een zorgopleiding te volgen. Het effect zal zijn dat de juiste zorg niet wordt gesignaleerd of geleverd door de docenten, wat een negatieve uitwerking zal hebben op de zorgleerlingen. Wat de motivatie van docenten om een opleiding te volgen ook zou kunnen intomen, is dat er niet aan de voorwaarden, blijkend uit de interviews,voor inclusief onderwijs voldaan zal worden. Zolang klassen niet kleiner worden en er geen extra (didactische) middelen beschikbaar worden gesteld, zal het voor de school, de docenten, niet mogelijk zijn te differentiëren. In het onderzoek in Engeland blijkt differentiatie ook een breekpunt te zijn.Men vreest dat inclusief onderwijs effect heeft op de prestaties van reguliere leerlingen. Dit zou deels het verwachte strategische gedrag van scholen kunnen verklaren om zorgleerlingen te mijden door bijvoorbeeld het globaal opstellen van zorgprofielen. Uit onderzoek in Engeland blijkt dat inclusief onderwijs geen invloed hoeft te hebben op de prestaties van leerlingen. Hoewel er wel een verband is tussen inclusief onderwijs en prestaties van leerlingen op scholen met minder bevoorrechte, lager presterende leerlingen, zoals de Nederlandse vmbo-scholen. Samen met de waarschijnlijkheid van de verwachting dat zorgleerlingen zich zullen concentreren op bepaalde scholen, kan gevreesd worden voor een negatieve uitwerking van het beleid. Wanneer juist de zorgleerlingen zich concentreren op scholen, waar zich de minst bevoorrechte, laagpresterende leerlingen bevinden, zal dit gevolgen hebben voor de leerprestaties van deze groep leerlingen. Uit het onderzoek lijkt de conclusie te zijn dat zolang beide vormen van beleid, excelleren en presteren en het bieden van P.O., naast elkaar blijven bestaan, inclusief onderwijs niet succesvol zal zijn. Het moet niet zo zeer gaan om de prestaties maar om de kwaliteit van het onderwijs, maar ook van de zorg. Wanneer men integraal kijkt naar de kwaliteit van onderwijs én zorg, vereist dit een andere manier van werken binnen de organisatie. Docenten kunnen op kwaliteit aangesproken worden op beide fronten wat hen prikkelt zich verder te professionaliseren. Dit vereist een extra maatregel van de overheid die verder reikt dan het zorgstelsel binnen het onderwijs alleen.

79

Hoofdstuk 6 Condities voor een vruchtbare samenwerking

6.1 Inleiding De governancegedachte in het onderwijs is niet nieuw. Er bestaan al netwerken waarin door de verschillende partijen in het onderwijs en de zorg wordt samengewerkt, maar deze samenwerking is, zoals al eerder aangegeven niet afdoende. De functie van samenwerkingsverbanden ligt momenteel vooral op het terrein van kennis delen op het niveau van de zorgcoördinatoren en in bepaalde gevallen ook directies van vo-scholen (Landelijk Centrum Onderwijs en Jeugdzorg:LCOJ, 2007). Deze kennis wordt voornamelijk gedeeld in een ZAT, een Zorg Advies Team. Dit is een structureel multi-disciplinair team op bovenschools niveau, waarin hulpverleningsinstellingen samenwerken met het onderwijs11 .Vandaar dat in het nieuwe beleid de centrale overheid een pakket aan interventies inzet om juist op deze samenwerking te sturen: het samenwerkingsverband. In hoofdstuk 3 komt naar voren dat een samenwerking tussen partijen op verschillende manieren kan ontstaan. In de eerste plaats zijn er netwerken die spontaan tot leven komen. Partijen starten de interactie omdat zij ervaren dat reguliere middelen niet effectief zijn en men van elkaar afhankelijk is in het bereiken van de doelen. De samenwerking komt tot stand door bijvoorbeeld het tekenen van een convenant door de partijen waarin afspraken worden vastgelegd. In de tweede plaats kan de samenwerking worden opgelegd. Door verticale sturing intervenieert de overheid met als doel de samenwerking tussen partijen te realiseren of te verbeteren. Doordat partijen vanuit een ‘externe motivatie’ (zie de 6 motieven van Oliver, 1990) gaan interacteren, betekent dit dat de samenwerking niet primair voortkomt uit wederzijdse afhankelijkheid en het idee dat de samenwerking zal leiden tot het bereiken van de organisationele doelen (belangen van de actoren: win-winsituaties). Het vertrouwen kan niet, zoals bij een spontane samenwerking, langzaam groeien. In het geval van Passend Onderwijs betreft het een opgelegde samenwerking tussen scholen binnen een netwerk van zorginstellingen en scholen met als doel de al bestaande samenwerking tussen de partijen te verbeteren. In het theoretisch kader kom ik tot de conclusie dat voor (het ontstaan van) een goede samenwerking vanuit de governance- en netwerktheorie er drie voorwaarden esentieel zijn. Dit zijn afhankelijkheid, vertrouwen en de mogelijkheid tot het creëren van win-winsituaties. Na deze bevinding ben ik vervolgens op zoek gegaan naar condities die een basis vormen voor het ontstaan van deze drie voorwaarden. Deze condities zijn:

A. Vanaf het begin een grote dichtheid en frequentie van interacties tussen actoren in een netwerk; B. Het aanwezig zijn van verwachte toekomstige voordelen van de samenwerking; C. Het aanwezig zijn van sterk waarneembare en onmisbare competenties en bronnen van (o.a. expertise)

actoren;D. De bereidheid van actoren om een risico te nemen;E. De inzet van een actief procesmanagement (waaronder onderhandelingen), die strategieën gebruikt om

het vertrouwen en het creëren van win-winsituaties te stimuleren.

In dit hoofdstuk, het derde deel van het ex-ante-evaluatieonderzoek, probeer ik aan de hand van vragen aan de empirie te achterhalen in welke mate de samenwerking binnen de samenwerkingsverbanden in het nieuwe stelsel P.O. voldoet aan deze condities. Dit is legitiem, zeker in het licht van de huidige spanningen binnen samenwerkingverbanden, zoals blijkt uit een verkenning van ontwikkelingen in het funderend onderwijs op het terrein van de leerlingenzorg van Hoffmans, Kuijs, & Spaans (2007), waarin zij concluderen dat er op veel plaatsen een zekere spanning tussen het belang van het samenwerkingsverband en de autonomie van de deelnemende scholen bestaat. Het sturend vermogen van samenwerkingsverbanden op de kwaliteit van de zorg in de scholen en op de condities voor goede zorg blijft op veel plekken beperkt.Ik ga hier niet in op de samenwerking binnen het gehele netwerk, maar houd mij dus uitsluitend bezig met de samenwerking die door de beleidsinterventie tot stand komt in de nieuwe samenwerkingsverbanden tussen scholen van het reguliere en speciaal onderwijs. Om de samenwerking binnen het gehele netwerk te analyseren, wordt in het kader van deze scriptie te breed. Iedere vraag wordt op basis van 2 of meer gestelde condities beantwoord. Wanneer er aan deze condities wordt voldaan, is er sprake van een toekomstige vruchtbare samenwerking.De vragen die ik aan de empirie stel zijn als volgt:

11 Zie website:www.NJI.nl

80

1. Welke afhankelijkheidsrelaties zijn er tussen de actoren? (vgl conditie C en D)

2. Zien actoren mogelijkheden voor win-winsituaties?(vgl conditie B, E)

3. Is er wederzijds vertrouwen tussen de actoren (waarom wel of niet)?(vgl conditie A, B, C, D, E)

4. In hoeverre komt het wettelijk kader tegemoet aan de voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking? (vgl conditie A en E)

http://www.NJI.nl/

Bij de vierde vraag komt naar voren in hoeverre het wettelijk kader tegemoet komt aan de condities. Op basis van deze bevindingen zullen in de conclusie extra maatregelen geformuleerd worden die moeten bijdrage aan het creeren van de condities die het fundement vormen voor de voorwaarden wederzijdse afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen.

6.2 Welke afhankelijkheidsrelaties zijn er tussen de actoren?Naast scholen uit het reguliere onderwijs, waaronder praktijkonderwijs, zullen ook de scholen en vestigingen voor het speciaal onderwijs deel van het samenwerkingsverband gaan uitmaken. Deze scholen zijn dus actoren in het samenwerkingsverband. Maar een actor kan ook een individu, of een onderdeel van een organisatie zijn (Koppenjan & Klijn, 2004). Dit betekent dat er binnen de scholen ook andere actoren een rol kunnen spelen. Relevante actoren kunnen worden geïdentificeerd op basis van de volgende checklist (Koppenjan & Klijn, 2004).

Bronafhankelijkheid: Welke actoren beschikken over middelen die onmisbaar zijn voor de realisatie van de doelen?

Hindermacht: Welke actoren kunnen de uitvoering vertragen of blokkeren? Realisatiemacht: Welke actoren moeten politieke steun verlenen om het doel te realiseren? Belanghebbenden: Welke actoren worden in hun belang geraakt door de uitkomsten en op wie richt het

proces zich? Inzichtverrijking: Welke actoren kunnen bijdragen aan verrijking van kennis, inzichten en ideeën over

probleem en over oplossingen?

Ik zal hieronder eerst de belangrijke actoren analyseren op basis van de bovenstaande checklist, en de figuren van afhankelijkheidspatronen en afhankelijkheidsrelaties uit het theoretisch kader. Ik maak tevens gebruik van de empirie verkregen uit documenten en interviews. Ik focus mij op de volgende condities:

Het aanwezig zijn van sterk waarneembare en onmisbare competenties en bronnen van (o.a. expertise) actoren.

De bereidheid van actoren om een risico te nemen.

De scholen uit het voortgezet regulier en speciaal onderwijs zijn alle onmisbaar in de realisatie van de doelen. Om iedere leerling te voorzien van een passende onderwijsplek, is iedere school in ieder samenwerkingsverband nodig. De overheid zet de beleidsinterventies zorgplicht in en brengt de samenwerkingsverbanden tot stand in de veronderstelling dat men hiermee de doelen bereikt. Doordat de scholen onmisbaar zijn, kunnen zij bestempeld worden als cruciale actoren. De realisatiemacht ligt bij de overheid. De Rijksoverheid moet voor de financiële middelen zorgen om de scholen binnen de samenwerkingsverbanden in staat te stellen de doelen te bereiken. Dit betekent dat er tussen de scholen in het voortgezet onderwijs en de Rijksoverheid een afhankelijkheid bestaat. Dit ervaren de actoren, de scholen in het samenwerkingsverband ook zo, blijkt uit de reacties van respondenten over de nieuwe budgetfinanciering en de zorgplicht. Het wordt opgelegd en er zal aan moeten worden voldaan. De gemeente krijgt met de invoering van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs tot taak de regie te voeren in de systemen van de zorg in het onderwijs en het bredere zorgdomein. De jeugdzorg verschuift naar een lokaal niveau. Zij krijgt hiermee de deelverantwoordelijkheid in de zorg en is afhankelijk van de scholen voor hun deel van de uitvoering van de zorg. De scholen zijn op hun beurt afhankelijk van de gemeente omdat de gemeente een centrale rol speelt bij de afstemming van het zorgplan. De gemeente is voor de scholen de schakel naar de jeugdzorg. Scholen zijn door de zorgplicht van elkaar afhankelijk voor de plaatsing van leerlingen. Heeft een school niet de mogelijkheid een leerling te plaatsen, dan zal er een andere plek binnen het verband gezocht moeten worden. Lukt dit niet, dan zal de school waar de leerling zich in eerste instantie aangemeld heeft, toch een plaats moeten bieden. De zorgplicht geldt eveneens voor scholen in het speciaal onderwijs in het verband. Zij moeten de gang naar het reguliere onderwijs stimuleren. Zij zijn net zo afhankelijk voor de plaatsing van hun leerlingen in het reguliere onderwijs als andersom. Er is hier dus sprake van een wederzijdse afhankelijkheid.

81

Scholen in de samenwerkingsverbanden hebben tegelijkertijd hindermacht doordat zij voor het realiseren van de doelen een grote mate van beleidsvrijheid, autonomie hebben. Zij kunnen op een voor hen acceptabele wijze aan de plichten voldoen, wat niet noodzakelijkerwijs leidt tot het behalen van de doelen. Dit blijkt uit de interviews waarin wordt gesproken over het invoeren van speciale zorgklassen en het opstellen van een globaal zorgprofiel. Docenten kunnen de uitvoering van beleid traineren. Wanneer zij het niet eens zijn met de nieuwe taak in het nieuwe stelsel, hebben zij een mogelijkheid tot staken, wat een duidelijke vorm van hindermacht is. Ouders van zorgleerlingen hebben ook hindermacht. Wanneer zij ervaren dat hun kind niet de hulp krijgt die het nodig heeft, kunnen zij bijstand inroepen van steunorganisaties of een gang naar de rechter maken. Ouders en (zorg-)leerlingen zijn de belanghebbenden van het nieuwe stelsel. De zorg draait om de leerlingen. Het gehele beleid is erop gericht dat leerlingen de zorg en het onderwijs krijgen die zij nodig hebben.Actoren die kunnen bijdragen aan een verrijking van kennis en inzichten in de zorg in het onderwijs, zijn in de eerste plaats de docenten uit het speciaal onderwijs. Zij hebben de kennis en de ervaring hoe om te gaan met zorgleerlingen. Deze kennis wordt in de veronderstelling van de beleidsmakers en de geïnterviewde managers en een docent uit het speciaal onderwijs, ook gedeeld met andere docenten en kaderpersoneel van reguliere scholen. De docenten uit het speciaal onderwijs zijn weer afhankelijk van de reguliere scholen, omdat door de bezuinigingen in het speciaal onderwijs banen gaan verdwijnen. Deze groep docenten hoopt op een baan in het reguliere onderwijs, zo blijkt uit een interview. Ook docenten van het regulier onderwijs kunnen een bijdrage gaan leveren aan een verrijking van kennis en inzichten in de zorg, met de extra financiering voor docenten in het regulier onderwijs. Zij hebben nu nog een achterstand op de collega’s uit het speciaal onderwijs, maar die kan ingelopen worden, wanneer zij een opleiding starten. Het voordeel van docenten uit het reguliere onderwijs is dat zij specifieke vakkennis hebben, die leraren uit het speciaal onderwijs ontberen. Uit interviews blijkt wel dat niet alle docenten hiervoor even geschikt zijn. Het gaat niet zozeer om de opleiding die zij gaan volgen, maar om de intrinsieke motivatie en competenties.Doordat de huidige indicatiestelling op de schop gaat, proberen de rec’s een doorstart te maken door hun expertise in de vorm van personen of trainingen aan te bieden aan scholen of samenwerkingsverbanden. In interviews werd duidelijk dat rec’s via de huidige relaties met scholen proberen de posities veilig te stellen. Deze strategie lijkt logisch, omdat scholen en samenwerkingsverbanden behoefte aan kennis hebben die zij, de expertisecentra, kunnen bieden. Er is hierdoor ook een afhankelijkheid tussen scholen/ samenwerkings-verbanden en de voormalige rec’s.Op basis van bovenstaande uiteenzetting zijn er drie bronnen vast te stellen, die essentieel zijn voor de uitvoering van de taak. De belangrijkste bron is het budget dat verkregen wordt van de Rijksoverheid, en dat binnen het samenwerkingsverband moet worden verdeeld. Zonder deze bron is het niet mogelijk de taak uit te voeren. Het belang van de bron is groot en de vervangbaarheid is laag. Er is dus een hoge afhankelijkheid.Dit geldt ook andersom: de Rijksoverheid heeft een hoge afhankelijkheid van het onderwijs. Zonder onderwijs zijn de doelen niet te realiseren. Er is dus sprake van een grote wederzijdse afhankelijkheid. Deze afhankelijkheid is wettelijk bepaald. Uit de interviews blijkt dat men zich hiervan terdege bewust is. Er heerst een soort gelatenheid. “Het beleid zal er wel komen”. De voorbereidingen worden getroffen, het nieuws wordt gevolgd en men laat zich informeren. Door de veranderingen in het onderwijs uit het verleden is men murw geslagen. Er heerst een gevoel van “het zal allemaal wel”. Men ervaart het probleem rond de zorg in het onderwijs niet als urgent, iets wat noodzakelijk opgelost moet worden. Vanuit de culturele benadering bezien is er geen gezamenlijke interpretatie van de problemen rond de zorg in het onderwijs. Iedere respondent ervaart de zorg en de zorgleerling vanuit het eigen referentiekader. Ook wordt er kritiek geuit. ”Wanneer er een nieuwe stelsel ingevoerd wordt, heb je te maken met veranderkosten.” En “Dit werkt niet echt motiverend.” Men ziet het als een verhulde bezuiniging.Binnen het samenwerkingsverband moet men het budget verdelen. Het belang van de bron is groot en is niet te vervangen. Door het budget in het samenwerkingsverband in te brengen, wordt een grote wederzijdse afhankelijkheid gecreëerd. Uit interviews blijkt dat grote scholen, scholengemeenschappen met een havo- en vwo-afdeling op dit moment meer macht hebben dan kleine (vmbo-)scholen. Men verwacht niet dat een nieuw samenwerkingsverband hierin verandering zal brengen. Het idee heerst dat grote scholen de machtigste blijven en bepalen wie welke zorgprofielen zal gaan hanteren. Hiermee is de afhankelijkheid voor alle scholen niet even groot. Voor een kleine (vmbo-)school zal dit betekenen dat zij meer afhankelijk is dan de grote scholen. De kleine (vmbo) scholen zullen meer geprofileerd worden als zorgscholen, waardoor zij een groter deel van het budget krijgen. In een interview zegt een respondent: “Het draait allemaal om de zorgplicht en het zorgprofiel. Het profiel van de zorg geeft een herkenning van de zorg. Maar een school is er niet op uit om aan de zorg herkend te worden. Men wil herkend worden aan het onderwijs.” Grote scholen lijken minder afhankelijk van het zorgbudget dan kleine (vmbo-)scholen.Een tweede belangrijke bron in het samenwerkingsverband en in de scholen is de expertise. Het belang van de bron is groot. Deze bron kan verkregen worden vanuit docenten uit het speciaal onderwijs, maar kan vervangen worden door expertise die docenten in het reguliere onderwijs opdoen door een opleiding. Ook kan dit ingekocht worden bij een voormalige rec of een andere instelling met deze kennis. Respondenten reageren op deze bron

82

met: “Geld gaat niet naar de inkoop van expertise, maar naar het verkleinen van de klassen. Met expertise alleen red je het niet.” En “De expertise zal niet in de scholen komen. Het management zal alleen naar het geld kijken en alleen iets inhuren als het echt nodig is.” “Scholen zullen intern aan de zorgvraag tegemoetkomen.” Er wordt door het management van de reguliere scholen niet gesproken om mensen van ‘buiten’ voor de zorg in dienst te nemen. Uit de interviews blijkt dus dat de vervangbaarheid van expertise hoog is.Er wordt slechts één opmerking gemaakt over de zorginkoop van de scholen samen in het samenwerkings-verband: ”Samenwerkingsverbanden gaan contracten sluiten met én particuliere én gemeentelijke zorginstellingen. “Het lijkt niet noodzakelijk dat de expertise binnen het verband gedeeld moet worden. Deze kennis kan ook binnen een school blijven en alleen door een school vergaard worden. De school is niet afhankelijk van het samenwerkingsverband voor de kennis met betrekking tot de zorg. Dit betekent dat afhankelijkheid tussen de scholen niet groot is met betrekking tot de expertise. Er is een onafhankelijkheid. De scholen kunnen autonoom opereren. Een derde belangrijke bron zijn de fysieke plaatsen op een school. Uit interviews blijkt dat op dit moment het aantal geïndiceerde zorgleerlingen in het reguliere onderwijs nog meevalt. Op sommige scholen zijn zorgleerlingen meer geconcentreerd, doordat de school voor een bepaald type zorg ‘de naam’ heeft. In de toekomstige situaties zullen meer zorgleerlingen het reguliere onderwijs in moeten gaan stromen, waardoor het belang van plaatsingsmogelijkheden hoog wordt: de scholen hebben de plicht een leerling binnen het verband te plaatsen. Er is binnen het verband wel sprake van vervangbaarheid voor een plaats. Lukt het op de ene school niet, dan is er een mogelijkheid op de andere school. Er is dus een lage afhankelijkheid. Binnen het verband is er sprake van een wederzijdse afhankelijkheid, maar tussen actoren onderling kan dit verschillen. Dit is afhankelijk van de positie en het soort school. Deze loopt deels parallel met de verdeling van het budget. Zoals rond het budget al werd omschreven, is er een verschil tussen grote en kleine (vmbo-) scholen. De machtsposities bepalen de verdeling van het budget en het type zorg dat de scholen zullen gaan verlenen, en hiermee dus ook de locatie van plaatsen die voor de zorgleerlingen beschikbaar zijn. Bij een lage afhankelijkheid is men minder bereid risico’s (Vangen & Huxham, 2003) te nemen om samen te gaan werken. Dit zou kunnen betekenen dat de beleidsinterventie, het vormen van nieuwe samenwerkingsverbanden, er niet in zal slagen de samenwerking te verbeteren. Daarbij komt ook dat er onder de respondenten geen ‘sense of urgency’ heerst. Men ziet het probleem rond de zorgleerlingen niet zoals de Rijksoverheid deze presenteert.Hieronder heb ik de afhankelijkheidspatronen en afhankelijkheidsrelaties die uit de empirie naar voren komen in tabellen weergegeven.

Bron Budget Expertise Plaatsen op een schoolBelang bron groot groot grootVervangbaarheid bron laag hoog hoogafhankelijkheid Hoge afhankelijkheid Lage afhankelijkheid Lage afhankelijkheid

Afhankelijkheids- relaties

bron

Actor A Actor B afhankelijkheid Type afhankelijkheid

Budget centraal samenwerkingsverband Rijk hoog wederzijdse afhankelijkheid

Budget regionaal School A (Klein) School B (groot) laag Eenzijdige afhankelijkh.Expertise School A (,B,C) Samenwerkingsverband laag onafhankelijkheidPlaatsen School A (klein) School B laag Eenzijdige afhankelijkh.

6.3 Zien actoren mogelijkheden voor win-winsituaties?Uit de interviews met respondenten is geen enkel signaal naar voren gekomen dat een school, een docent er beter van wordt. “Het is iets wat opgelegd is, waar je niet op zit te wachten.” “Een met ideologie verpakte bezuiniging.” “Men is op dit moment niet geëquipeerd om de extra zorg aan de zorgleerlingen te verlenen. De

83

Fig. 21 afhankelijkheid in samenwerkingsverbanden

Fig. 22 Afhankelijkheidspatronen: per bron 2 actoren geïdentificeerd waar gekeken is naar afhankelijkheid

middelen die uit het toekomstige budget gaan komen, zijn ook niet toereikend om het beleid te realiseren.” Docenten verwachten dat het lesgeven zwaarder wordt met meer zorgleerlingen in de klas. De opleiding zal dit niet verzachten. Wanneer er meer aandacht besteed moet worden aan zorg in de klas, gaat dit ten koste van de lesinhoud, is de veronderstelling van de respondenten.De samenwerking komt noodgedwongen tot stand, als “middel om ervoor te zorgen dat je als school geen oor aangenaaid wordt.” “Zonder overleg kun je alles in je maag gesplitst krijgen.” Door samenwerking “dekt men zich in, niet zelf ‘het kind van de rekening’ te worden.”. De scholen voor het speciaal onderwijs zijn met de toekomstige situatie niet gebaat. Respondenten uit het speciaal onderwijs hebben het gevoel ‘wegbezuinigd’ te worden. Ze hebben het afgelopen jaar, schooljaar 2010-2011, al veel in moeten leveren. De samenwerking met de zorgplicht en de hiermee gepaard gaande bezuinigingen zorgen voor alleen maar nadelen. Het is een schrale troost dat “wij als speciaal onderwijs in het samenwerkingsverband gehoord zullen worden vanwege onze expertise.” Ook de rec’s zijn niet verwachtingsvol over de toekomstige situatie. Zij moeten er alles aan doen om niet in hun voortbestaan te worden bedreigd. Uit de reacties van de respondenten lijkt niet dat men het idee heeft, door samen te gaan werken, de eigen belangen te kunnen realiseren. De autonomie van de scholen blijft een belangrijk punt. Het gaat om presteren en excelleren, om zoveel mogelijk leerlingen in de brugklas te krijgen en zo hoog mogelijke prestaties van eindexamenleerlingen te bereiken. Er lijkt een gevoel te bestaan dat een samenwerking voor de individuele scholen alleen een verslechtering voor de school betekent. “De strategieën zijn er bij scholen op gericht een goede naam te hebben.” Men ziet geen voordelen in de samenwerking. “De communicatie binnen een verband zal niet verbeterd worden. Het eigen belang van de scholen blijft voorop staan.” Ook is men niet sterk afhankelijk van de andere actoren om de taak uit te voeren, zoals blijkt uit paragraaf 6.2. “Het zorgprofiel gaat zeker problemen geven; iedereen gaat vechten voor het profiel die voor iedereen het redelijkst hanteerbaar is.” “Je komt in een concurrentiepositie terecht.” De competenties en bronnen van andere actoren zijn niet dusdanig van belang en onvervangbaar dat men verwacht hierdoor intensiever met elkaar te gaan samenwerken. Er lijkt geen sprake van een win-winsituatie. Iedere actor in het samenwerkingsverband verliest, behalve de overheid. Doordat het beleid gepaard gaat met bezuinigingen, is zij de enige die wint, is de mening van een respondent. Uit bovenstaande blijkt dat er een aanvullende strategie nodig is om win-winsituaties te creëren.

6.4 Is er wederzijds vertrouwen tussen de actoren ?Vangen & Huxham (2003) geven in hun onderzoek aan dat vertrouwen van groot belang is voor het ontstaan van samenwerking. Deze opvatting wordt in veel internationaal onderzoek gedeeld. Toch blijkt uit de theorie van Vangen & Huxham (2003) en uit een artikel van Ansell & Gash (2007) dat vertrouwen niet noodzakelijk is een samenwerking te starten. Ansell & Gash citeren Weber (2003) : ”Exhausted and frustrated from constant battling over the disposition of natural resources and land manegement approaches. Brown and Swenson [leaders of the two rival groups] decided to sit down and see if there was an alternative, more amicable method for reconciling their differences.” Samenwerking kan bijvoorbeeld ook ontstaan door alleen een grote wederzijdse afhankelijkheid. Er is dan sprake van een minnelijke schikking. Hoewel er dus ook een samenwerking kan ontstaan wanneer er geen vertrouwen is, bevordert het vertrouwen (het ontstaan van) samenwerking wel.In de beantwoording van deze vraag zijn alle condities die gesteld zijn in het theoretsich kader, aan de orde. Het gaat over interactie, verwachte toekomstige voordelen van de samenwerking, het aanwezig zijn van sterk waarneembare competenties en bronnen, de bereidheid om een risico te nemen en de aanwezigheid van actief procesmanagement om het vertrouwen te stimuleren. De beantwoording van de vraag is een combinatie van de antwoorden op de vragen die hierboven gesteld zijn. Vertrouwen komt gemakkelijker tot stand wanneer er sprake is van (een positieve) frequente interactie. Door deze interactie leren partijen elkaar kennen en ervaart men wat men van de ander kan verwachten. Interactie uit het verleden speelt ook een rol bij het ontstaan en het verdwijnen van vertrouwen. Zoals Vangen & Huxham (2003) en Edelenbos & Klijn (2007) aangeven, is er een cyclisch proces rond vertrouwen. De interactie in het verleden tussen scholen is door respondenten ervaren als “Zonder overleg kun je alles in je maag gesplitst krijgen.” Deze opmerking is tekenend voor het gevoel dat heerst onder de respondenten. En dan met name onder de respondenten met een managementfunctie. Tijdens de interviews was tussen de regels door te horen, dat men de andere scholen van opportunisme beticht. Opportunisme en eigen belang, daar gaat het om. De interactie in het verleden kwam alleen tot stand als het eigen belang in het geding was. De verwachtingen over de samenwerking in de toekomst zijn grotendeels gebaseerd op interacties uit het verleden. Er is een figuurlijke barrière opgeworpen, doordat men door gebeurtenissen uit het verleden verwacht dat de andere partijen zich opportunistisch zullen gaan gedragen. Hierdoor zal men niet snel opnieuw uit eigen beweging gaan interacteren. Er is weinig tot geen vertrouwen. De interactie die plaats gaat vinden, lijkt in deze optiek slechts voort te komen uit de noodzaak die het nieuwe beleid de actoren oplegt.In de toekomstige samenwerkingsverbanden is niet duidelijk hoe frequent de interactie zal zijn. In het wettelijk kader is de wijze waarop de samenwerking gestalte moet krijgen, niet uitgewerkt. Het is aan de samenwerkings-

84

verbanden, hoe frequent en intensief deze zal worden. Op basis van de interacties en ervaringen uit het verleden tussen scholen valt te verwachten dat de frequentie en intensiteit niet heel hoog zal worden, wat niet ten goede komt aan het ontstaan van vertrouwen.In geen enkel interview was er een opmerking, reactie of een signaal, dat men toekomstige voordelen van de samenwerking verwacht. Men ziet alleen maar nadelen voor de eigen organisatie en het eigen functioneren. Het is “Een met ideologie verpakte bezuiniging.”. Door het gemis van deze voordelen wordt het ontstaan van vertrouwen bemoeilijkt, zoals naar voren komt in paragraaf 6.3.Zoals in het theoretisch kader is gebleken, kan de afhankelijkheid de tot standkoming van vertrouwen stimuleren. Lambright et al. (2010) achten bewezen dat een actor eerder een andere actor zal vertrouwen wanneer de ene actor ervaart dat de ander een vertrouwenswaardige actor is. De vertrouwenswaardigheid baseren lambright et al. (2010) onder andere op de expertise die de ander heeft. De expertise is een belangrijke bron die afhankelijkheid kan creëren. Zoals uit paragraaf 6.2 naar voren komt, is de vervangbaarheid van de bronnen hoog. Binnen het verband is er, naast een wederzijdse afhankelijkheid met betrekking tot het budget en de plaatsen voor de zorgleerlingen, sprake van een derde bron van afhankelijkheid, namelijk de expertise.Het belang van de bron is groot voor de uitvoering van het beleid. Deze bron kan verkregen worden vanuit docenten uit het speciaal onderwijs, maar kan vervangen worden door expertise die docenten in het reguliere opdoen door een opleiding. Ook kan dit ingekocht worden bij een voormalige rec of een andere instelling met deze kennis. De vervangbaarheid is dus hoog. De actoren zijn zich bewust welke bronnen nodig zijn het beleid uit te kunnen voeren. Uit de interviews blijkt, dat men op zoek is naar informatie over deze bronnen voor de uitvoering van het toekomstig beleid. Men is zich bewust van het feit dat de ene actor een grotere expertise heeft op het gebied van zorg, maar men ziet dit niet als een exclusiviteit van de actor. “Scholen zullen intern aan de zorgvraag tegemoetkomen.” Er lijkt dus geen sprake van sterk waarneembare competenties bij andere actoren die de totstandkoming van vertrouwen stimuleert.Er is op dit gebied een lage afhankelijkheid, wat tot gevolg heeft dat men minder bereid is risico’s (Vangen & Huxham, 2003) te nemen om te interacteren, samen te gaan werken. Dit zou op zijn beurt weer tot gevolg kunnen hebben dat de mate van interactie onvoldoende is, om vertrouwen te doen ontstaan. In het beleid wordt geen rekening gehouden met het creëren van win-winsituaties. Er worden geen kansen gecreëerd waarmee men in onderhandeling toegevoegde waarde kan realiseren. Uit de gegevens die het ministerie over P.O. presenteert, lijkt er geen sprake te zijn van de inzet van een actief procesmanagement of onderhandelingen om het creëren van win-winsituaties te stimuleren. Er is geen enkele partij die probeert een gemeenschappelijk beeld te vormen, of de percepties te beïnvloeden. De beleidsinterventie, de vorming van het samenwerkingsverband, is heel globaal omschreven. Het verband wordt geheel vrij gelaten in de wijze waarop zij de samenwerking vorm gaat geven.

6.5 In hoeverre komt het wettelijk kader tegemoet aan de voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking?Voor de beantwoording van deze vraag zijn de onderstaande condities van belang omdat, wil een nieuwe samenwerking tot stand komen en ook vruchtbaar worden, er voldoende basis moet zijn om deze ook echt op te starten. Juist omdat de samenwerking niet vanzelf tot stand komt, maar van bovenaf opgelegd wordt, zal de interventie zelf gepaard moeten gaan met mogelijkheden om vertrouwen te stimuleren, afhankelijkheidrelaties aan te tonen of te creëren en de samenwerking dusdanig te positioneren dat er sprake kan zijn van win-winsituaties. De laatste twee genoemde voorwaarden zullen er op hun beurt ook voor zorgen dat het vertrouwen vergroot wordt. De volgende condities zijn dus van belang bij de verkenning van het institutioneel design.

De inzet van een actief procesmanagement die strategieën gebruikt om het creëren van win-winsituaties en het ontstaan van vertrouwen te stimuleren.

Het aanwezig zijn van sterk waarneembare en onmisbare competenties en bronnen van (o.a. expertise) actoren; (factoren vervangbaarheid en belang van de bron in relatie tot afhankelijkheidspatronen)

Vanaf het begin een grote dichtheid en frequentie van interacties tussen actoren in een netwerk

De overheid heeft besloten met een institutionele interventie de samenwerking te verbeteren. In het wetsvoorstel in de brief van de minister (”Naar Passend Onderwijs” , 31 januari 2011) aan de Tweede Kamer, wordt deze interventie wel genoemd, maar verder niet uitgewerkt. Er wordt geen aandacht besteed aan de sturing, en de processen waarin de netwerkpartners hun werkzaamheden kunnen afstemmen. Er wordt nauwelijks gesproken over de samenwerking binnen het netwerk van onderwijs, gemeente, jeugdzorg en andere zorginstellingen. In het wettelijk kader Passend Onderwijs (Bijlage I bij de brief aan de Tweede Kamer ”Naar Passend Onderwijs”, 31 januari 2011) daarentegen worden in paragraaf 2.2 de ‘Samenwerkingsverbanden’ wel nader omschreven. Hieruit blijkt dat de samenstelling van de al bestaande verbanden verandert in de toekomst. Naast scholen uit het

85

reguliere onderwijs, waaronder praktijkonderwijs, zullen ook de scholen en vestigingen voor het speciaal onderwijs deel van het samenwerkingsverband gaan uitmaken. De nieuwe samenwerkingsverbanden moeten een geheel van onderwijsvoorzieningen gaan vormen die aan alle leerlingen een zo veel mogelijk passende onderwijsplek kunnen bieden. In het wettelijk kader staat dat deze samenwerking in ieder geval de terugplaatsing van een leerling naar het reguliere onderwijs moet bevorderen. Over de organisatiestructuur wordt niet meer gezegd, dan dat het een lichte structuur zal worden, waarin de scholen verantwoordelijk blijven voor het verzorgen van onderwijs.In juni 2011 zijn de precieze regionale indelingen bekend geworden. Zij zijn zo gevormd dat “er voldoende draagkracht ontstaat om een gedifferentieerd onderwijsaanbod te realiseren, waarbij er een goede afstemming mogelijk is tussen aanpalende beleidsterreinen zoals jeugdzorg.” (ECPO, Rapportage regiogesprekken Passend Onderwijs, juni 2011). Met de invoering van P.O. gaat de systematiek van verwijzen van leerlingen van regulier naar speciaal onderwijs veranderen. De verantwoordelijkheid hiervoor wordt gelegd bij de samenwerkingsverbanden. De besturen van de samenwerkingsverbanden maken afspraken over de verwijzingssystematiek en leggen deze vast in het onderwijszorgplan wat betreft criteria en procedures. Daarbij krijgt het samenwerkingsverband een grote mate van beleidsvrijheid om het onderwijs aan zorgleerlingen in te richten, binnen de grenzen van de zorgplicht.Welke afspraken, procedures en criteria de partijen binnen de samenwerkingsverbanden hanteren, wordt aan de partijen zelf overgelaten. De regio’s krijgen een grote autonomie bij het ontwikkelen van een gedifferentieerd onderwijsaanbod dat erin voorziet dat alle leerlingen passend onderwijs kunnen krijgen. Hoe dat wordt ingericht, is dus primair zaak van het regionale samenwerkingsverband. Wanneer er geen duidelijke kaders zijn en richtlijnen over de wijze waarop er met de zorg, de zorgleerlingen, het onderscheid in type zorg en de procedures rond zorg binnen een verband moet worden omgegaan, geeft dit veel onzekerheid over de wijze waarop de samenwerking zal gaan verlopen. Een organisatie die gedwongen wordt tot een samenwerking, wordt in deze situatie geconfronteerd met een onzekerheid over de invulling en de voorwaarden van de samenwerking. De voorwaarden die de overheid stelt, zijn minimaal. Er zijn wel eisen over de wijze waarop afspraken, van de bevoegde gezagsorganen, moeten worden vastgelegd in een zorgplan. Deze betreffen de verdeling van de middelen en de geboden extra ondersteuning voor de leerlingen. In het wettelijk kader worden de volgende punten genoemd waaraan een zorgplan moet voldoen:

Een beschrijving van de wijze waarop passend onderwijs wordt gerealiseerd aan de hand van zorgprofielen;

Afspraken, criteria en procedures met betrekking tot verdeling en besteding van de zorgmiddelen; Afspraken, criteria en procedures met betrekking tot de toewijzing van ondersteuning Procedures voor plaatsing in het speciaal onderwijs; De wijze waarop ouders geïnformeerd worden.

Vanuit de overheid is er dus wel een eis tot een totstandkoming van afspraken, criteria en procedures. De bevoegde gezagsorganen in het samenwerkingsverband moeten afspraken gaan maken, onder andere over de inzet van zorgprofielen, over de wijze waarop voor alle leerlingen een zo veel mogelijk passende plek in het onderwijs kan worden gerealiseerd. De zorgplicht maakt dat de verbanden een manier moeten ontwikkelen waarop een zorgleerling (terug)geplaatst wordt. Dit is een belangrijk onderdeel binnen de samenwerking die de scholen binnen een verband dwingt te overleggen over de plaatsing van een leerling. Deze dwang betekent dus het ontstaan van interactie. Het bestaan/ontstaan van interacties zijn condities die het ontstaan van vertrouwen stimuleren, alleen kan men zich afvragen of een gedwongen interactie ook tot vertrouwen zal leiden. Zoals o.a. Vangen en Huxham (2003) aangeven, is er bij de initiëring van een samenwerkingsverband vaak geen vertrouwen. Om vertrouwen te doen ontstaan, is veel tijd nodig. Vaak is het ook zo weer afgebroken. Wantrouwen lijkt vaak voort te komen uit problemen in machtsrelaties. Vooral kleine partijen hebben altijd zorg op het gebied van controleverlies over de manier waarop de eigen organisatie kan blijven opereren in een vakgebied. In het onderwijsveld zijn de scholen, de partijen, nooit allemaal even groot. Er is juist door de veranderingen in het onderwijs van de afgelopen decennia sprake geweest van de vorming van grote scholengemeenschappen, dat vervolgens weer werd afgeremd door andere beleidsideeën op het ministerie van Onderwijs. Om verantwoordelijkheid bij de partijen te creëren, krijgen de samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs de beschikking over een budget om de zorg binnen de school te organiseren. Dit budget bestaat uit de middelen die nu gebruikt worden voor de financiering van de rugzakken en de extra bekostiging van het vso in de clusters 3 en 4. De zorgkosten voor leerlingen binnen het speciaal onderwijs blijven direct toegekend worden aan de scholen voor speciaal onderwijs. De onderwijsplaatsen in het voorgezet speciaal onderwijs worden wel gemaximeerd. Wanneer reguliere scholen meer leerlingen naar het speciaal onderwijs laten gaan dan het vastgestelde quotum,

86

zullen deze extra kosten in mindering worden gebracht op het zorgbudget van het samenwerkingsverband. Dit zorgt voor een afhankelijkheid tussen de reguliere scholen en speciaal onderwijs op budgettair gebied.De zorgplicht heeft tot doel een afhankelijkheid tussen de scholen te creëren doordat scholen niet meer autonoom kunnen bepalen of zij een leerling afwijzen of niet. Vanwege het gebrek aan expertise in het reguliere onderwijs met betrekking tot de zorg aan zorgleerlingen, wordt verondersteld dat zij bij de bepaling van de afspraken en procedures, deels afhankelijk zijn van de scholen uit het speciaal onderwijs die deze expertise wel in huis hebben. Aan de andere kant worden in het beleid extra scholingsgelden ingezet om docenten (uit het regulier onderwijs) te scholen in zorg.Bij de totstandkoming van de nieuwe samenwerking moet naast aandacht aan vertrouwen, ook aandacht besteed worden aan het creëren van win-winsituaties. Hoffmans et al. (2007) concluderen in hun verkenning dat in het funderend onderwijs op het terrein van de leerlingenzorg, er op veel plaatsen een zekere spanning tussen het belang van het samenwerkingsverband en de autonomie van de deelnemende scholen bestaat. Er is geen procesmanagement die de ontwikkeling van P.O. kan leiden. Wat hebben de afzonderlijke scholen te winnen bij een samenwerking, behalve dat zij budget hebben te verliezen wanneer er te veel leerlingen naar het speciaal onderwijs gaan? Deze win-winsituatie komt in het nieuwe wetsvoorstel niet naar voren.

6.6 Samenvatting en conclusieIn het theoretisch kader heb ik de voorwaarden (wederzijdse) afhankelijkheid, vertrouwen en de mogelijkheid tot het creëren van win-winsituaties vastgesteld voor een vruchtbare samenwerking. Vervolgens heb ik op basis van onderzoek condities geformuleerd die nodig zijn om de noodzakelijke voorwaarden te creëren.In dit hoofdstuk heb ik op basis van deze bevindingen de empirie een viertal vragen gesteld om te achterhalen of er in de toekomstige samenwerkingsverbanden in het nieuwe stelsel Passend Onderwijs aan deze condities voldaan gaat worden.

Wordt aan de condities van de voorwaarden voldaan? Op basis van de beantwoording van de vier vragen met behulp van de informatie verkregen uit interviews, kom ik tot de conclusie dat er niet aan de voorwaarden, (wederzijdse) afhankelijkheid, vertrouwen en de mogelijkheid tot het creëren van win-winsituaties die nodig zijn voor het ontstaan van een vruchtbare samenwerking, wordt voldaan.Het ontbreken van deze voorwaarden komt voor een deel voort uit het feit dat er tussen de verschillende scholen in een samenwerkingsverband problemen zijn in de huidige relaties. Daarbij komt ook dat er onder de actoren volgens de respondenten geen ‘sense of urgency’ heerst. Men ziet het probleem rond de zorgleerlingen niet dusdanig, zoals de Rijksoverheid deze presenteert.Er zijn drie bronnen vast te stellen, die essentieel zijn voor de uitvoering van de taak van Passend Onderwijs in het samenwerkingsverband: dit zijn budget, expertise en plaatsen voor zorgleerlingen. Het belang van de expertise is groot. Deze bron kan verkregen worden vanuit docenten uit het speciaal onderwijs, maar kan vervangen worden door expertise die docenten in het reguliere opdoen door een opleiding of kan ingekocht worden bij een voormalige rec of een andere instelling met deze kennis. De vervangbaarheid is dus hoog en de afhankelijkheid binnen het verband voor deze bron laag. Binnen het verband is er sprake van een wederzijdse afhankelijkheid voor budget voor zorg en de plaatsing van de zorgleerlingen, maar tussen actoren onderling kan dit verschillen. Dit is afhankelijk van de positie ,de grote en het soort school. De machtsposities bepalen de verdeling van het budget en het type zorg dat de scholen zullen gaan verlenen, en hiermee dus ook de locatie van plaatsen die voor de zorgleerlingen beschikbaar zijn. De afhankelijkheid is dus per school verschillend. Er is sprake van een eenzijdige afhankelijkheid.Ook is er door het accent op excelleren een concurrentiestrijd tussen scholen ontstaan om de toestroom van het grootst aantal leerlingen in de brugklas en een uitstroom van leerlingen met de hoogste cijfers. Actoren verwachten juist door het accent op presteren geen toekomstige voordelen van de samenwerking. Er is geen sprake van een win-winsituatie. Iedere actor in het samenwerkingsverband verliest, behalve de overheid, zo voelt men. De scholen “moeten meer met minder”. “De strategieën zijn er op gericht een goede naam te hebben. Dit betekent dat je alleen leerlingen wil hebben met goede slagingspercentages.”Vertrouwen komt tot stand wanneer er sprake is van frequente interactie. Door de interactie leren partijen elkaar kennen en ervaart men wat men van de ander kan verwachten. Er is een lage afhankelijkheid tussen de actoren, wat tot gevolg heeft dat men minder bereid is risico’s (Vangen & Huxham, 2003) te nemen om te interacteren, samen te gaan werken. Dit zou, op zijn beurt, weer tot gevolg kunnen hebben dat de mate van interactie onvoldoende is, om vertrouwen te doen ontstaan. Interactie uit het verleden speelt ook een rol bij het ontstaan en het verdwijnen van vertrouwen. Tijdens de interviews is tussen de regels door te lezen dat men de andere scholen van opportunisme beticht. Opportunisme en eigen belang, daar gaat het om. De interactie in het verleden kwam alleen tot stand als het eigen belang in het geding was, zo stelt men. Op basis hiervan is geen toename van de interactie te verwachten. De interactie die plaats gaat vinden, komt voort uit de noodzaak die het nieuwe

87

beleid de actoren oplegt. Op basis van het ontbreken van de noodzakelijke condities voor het doen ontstaan van vertrouwen, is dus te verwachten dat er geen vertrouwen zal ontstaan tussen de actoren in het samenwerkingsverband.Het wettelijk kader komt gedeeltelijk tegemoet aan de voorwaarden die gesteld zouden moeten worden aan de samenwerking. De zorgplicht en de hiermee gepaard gaande interacties zouden op den duur, door positieve ervaringen, tot vertrouwen kunnen leiden. Dit kan gestimuleerd worden door de afhankelijkheid die ontstaat tussen de reguliere scholen en scholen van speciaal onderwijs op het gebied van plaatsing van leerlingen, expertise en financiën. Tegelijkertijd is het de vraag in hoeverre scholen frequent gaan interacteren en in welke mate men echt van elkaar afhankelijk is. De scholen worden verplicht samen te gaan werken, maar weten niet wat de ‘geheime agenda’s’ van de andere scholen zijn. Doordat in de beleidsinterventie geen mogelijkheid is ingebouwd om via procesmanagement het ontstaan van win-winsituaties en vertrouwen te stimuleren, wordt het moeilijk de samenwerking door alleen de beleidsinterventies vruchtbaar te laten zijn.

Extra maatregelen overheidOp basis van bovenstaande kan geconstateerd worden dat men met het wettelijk kader, het institutioneel design, wel gepoogd heeft de samenwerking te stimuleren door de invoering van de zorgplicht en de nieuwe budgetteringsystematiek, waardoor de scholen binnen een verband wel moeten gaan samen werken. Maar heeft men geen rekening gehouden met de mogelijkheden voor het creëren van win-winsituaties die het tot stand komen van de samenwerking, direct of indirect via het ontstaan van vertrouwen, kunnen stimuleren. Men heeft door het design zo te ontwerpen, geprobeerd de scholen hun autonomie te laten behouden in de veronderstelling dat de scholen vanuit deze autonomie bereid zouden zijn samen te gaan werken. Men heeft zich niet gerealiseerd dat interacties uit het verleden, percepties op de zorg en zorgleerlingen, de scheven machtsverhoudingen en het aanpalende beleid rond excelleren en presteren dusdanige invloed hebben op de verwachtingen die actoren over de samenwerking hebben, dat het beleid onvoldoende lijkt te zijn voor een vruchtbare samenwerking.In deze situatie waar men weinig kan winnen, is een duidelijke formulering van regels over de wijze van samenwerking gewenst, om zo de verschillende actoren een gelijkwaardige positie te geven in de samenwerking. Wanneer scholen, ongeacht grootte of type onderwijs, een gelijke status hebben binnen het samenwerkingsverband, is het mogelijk de samenwerking in gang te zetten (Vangen & Huxham, 2003). Hoewel er een tendens is om scholen autonoom te laten opereren, is zo’n extra maatregel nodig, gezien de bevindingen uit de interviews. Een aanvullende strategie, zoals een kwaliteitsbeoordeling van de zorg op de afzonderlijke scholen (dus naast de maatregel van de inspectiecontrole van het samenwerkingsverband), kan een win-winsituatie doen ontstaan. Wanneer de kwaliteit van de zorg nadrukkelijk in inspectierapporten naar voren komt, zullen scholen geneigd zijn de zorg te verbeteren. Scholen worden geprikkeld samen te gaan werken. Er ontstaat een win-winsituatie. Het is de vraag of de dwangmatige interacties tot vertrouwen leiden, zeker in een situatie waarin er verschillen zijn in machtsposities door grootte van de organisaties. Daarbij komt ook nog dat een actief procesmanagement, om het vertrouwen te stimuleren, niet als maatregel van beleid is opgenomen. Op basis van het ontbreken van de noodzakelijke condities voor het doen ontstaan van vertrouwen, is dus te verwachten dat er geen vertrouwen zal ontstaan tussen de actoren in het samenwerkingsverband, wat een vruchtbare samenwerking in de weg zal staan. Van belang is dus dat de overheid een expliciete strategie formuleert die het vertrouwen tussen de actoren in het samenwerkingsverband stimuleert. Wanneer het vertrouwen gegroeid is, wordt het waarschijnlijker dat het beleid succesvol wordt.

88

Hoofdstuk 7 Samenvatting, conclusie en aanbevelingen

7.1 InleidingHet nieuwe stelsel Passend Onderwijs is ontstaan vanuit het idee dat het huidige zorgstelsel in het onderwijs niet voldoet. Er doen zich verschillende problemen voor waarvan de beleidsmakers veronderstellen dat deze opgelost gaan worden met een nieuw stelsel. Vanuit de paradigmawisseling van denken over sturing ligt de focus van het nieuwe beleid op de oplossing van het probleem op decentraal niveau. Zorg- en onderwijsinstellingen krijgen onder regie van de gemeenten de taak de problemen rond de zorg op te lossen. Niet iedereen is de mening toegedaan dat het nieuwe stelsel een antwoord biedt voor de huidige problemen. Er is sprake van een koerswijziging met mogelijk verstrekkende gevolgen. Een reden om onderzoek te doen naar het nieuwe stelsel.

De hoofdvraag luidt:


In dit onderzoek dat uit drie delen bestaat, heb ik geprobeerd vanuit een theoretisch kader van governance- en netwerktheorie de volgende vragen te beantwoorden:

1. Wat is de beleidstheorie achter het beleid van Passend Onderwijs? 2. In hoeverre is er sprake van valide veronderstellingen achter deze beleidstheorie?3. Welke voorwaarden voor het slagen van beleid blijken uit de verwachtingen van actoren?4. Zijn de verwachtingen van actoren plausibel op grond van ander onderzoek? 5. Wat zijn de verwachtingen van het beleid op basis van literatuur over governance?

De onderwerpen die betrekking hebben op de deelvragen zijn in de voorgaande hoofdstukken uitvoerig aan de orde gekomen. In dit hoofdstuk voeg ik alle informatie samen tot een beknopte samenvatting. Problematisch is voor mij geweest op een adequate manier mijn uiteenzettingen, redeneringen, verwachtingen en veronderstellingen van actoren samen te vatten omdat juist mijn onderzoek een opeenvolging van deze zaken betreft. Het noemen van hoofdzaken is dan ook inherent aan een samenvatting. In deze samenvatting vormen de deelvragen de leidraad, die alle vijf een paragraaf omvatten. Iedere paragraaf bevat een conclusie. Na de beantwoording van de deelvragen zal ik verder ingaan op extra voorwaarden die er aan het beleid gesteld moeten worden en zal ik ten slotte aanbevelingen doen voor extra maatregelen die getroffen zouden moeten worden om het beleid succesvol te laten zijn.

7.2 Wat is de beleidstheorie achter het beleid Passend Onderwijs?De reconstructie van de beleidstheorie vanuit het perspectief van de beleidsmakers wordt in hoofdstuk 4 weergegeven. Het betreft de causale, normatieve en doel-middel-relaties. In het vigerende stelsel is er volgens de beleidsmakers sprake van meerdere problemen die voortkomen uit de volgende oorzaken: een complex gedifferentieerd stelsel waar veel partijen bij betrokken zijn, geen duidelijke verantwoordelijkheid bij de plaatsing van zorgleerlingen en het LGF-budgetteringssysteem. Deze zaken leiden tot een aanzuigende werking van de aanvraag van LGF, gebrek aan afstemming van zorg en onderwijs waardoor veel zorg buiten de klas wordt gegeven, het ontstaan van een lacune van zorgvoorzieningen en het centraal regelen van de indicering. Daarnaast ontbreekt het docenten aan ondersteuning bij het omgaan met zorgleerlingen. Gevolg is een toename van het aantal geïndiceerde leerlingen en de bureaucratie, het ondoelmatig besteden van middelen en voorzieningen van onvoldoende kwaliteit. Het uitblijven van ondersteuning voor docenten maakt hen onvoldoende onbekwaam voor het uitvoeren van hun taak en wordt er onvoldoende gedifferentieerd. Het aantal leerlingen dat naar het speciaal onderwijs gaat wordt groter en ouders kunnen zich in het complexe stelsel niet goed oriënteren waardoor de keuzemogelijkheden beperkt blijven. De ontstane problemen die het gevolg zijn van bovenstaande oorzaken zijn: een toename van kinderen die langdurig thuiszitten, een financieel onhoudbaar stelsel en ouders zonder rechtszekerheid. Een belangrijk normatief uitgangspunt van de beleidsmakers die ten grondslag ligt aan het nieuwe stelsel is dat geen enkel kind mag worden uitgesloten van onderwijs. Dit blijkt uit het hoofddoel van het nieuwe stelsel dat luidt dat ieder kind ongeacht zorgbehoefte passend onderwijs krijgt. Het tweede uitgangspunt is dat het onderwijs inclusief moet zijn. Dit wil zeggen dat alle kinderen ongeacht beperking samen naar school moeten gaan. Het derde uitgangspunt is dat het vigerende onderwijssysteem voldoet en dus in tact blijft. Het nieuwe zorgstelsel

89

wordt in dat systeem ingepast. Het laatste uitgangspunt heeft betrekking op de verwachtingen ten aanzien van docenten. De beleidsmakers hebben de opvatting dat docenten, al dan niet werkzaam in het reguliere onderwijs, ieder kind moeten kunnen onderwijzen en desgewenst van extra zorg moeten voorzien.

Vanuit deze uitgangspunten heeft men het nieuwe beleid geformuleerd dat aan vijf voorwaarden moet voldoen:

1. samenwerking tussen scholen, jeugdzorg en gemeenten2. doelmatige investeringen3. minimalisatie bureaucratie4. betrokkenheid van ouders bij hun kind op school5. goed toegeruste docenten

De doelen die men stelt met het nieuwe stelsel en de beleidsinterventies die voor het bereiken hiervan ingezet worden, staan omschreven in hoofdstuk 4. Op basis van de doelen en interventies heb ik verschillende veronderstellingen die de beleidsmakers hanteren, vastgesteld. Ze betreffen de effecten die zij verwachten van de in te zetten interventies.

De veronderstellingen zijn:

1. Door de invoering van de zorgplicht, het afschaffen van de indicatiestelling en het leggen van het budget bij de samenwerkingsverbanden, zal men het onderwijs ‘passend’ kunnen maken en de zorg efficiënter. Dit betekent maatwerk en beperktere kosten.

2. Docenten zijn gemotiveerd een zorgspecifieke opleiding te volgen en zijn bereid om hun taak te verbreden met zorgtaken.

3. Reguliere scholen zijn in staat zorgspecifieke hulp te verlenen of te regelen in samenwerking met zorginstellingen.

4. De inspectie is in staat de prestaties van samenwerkingsverbanden te meten en te vergelijken. Dit toezicht zet samenwerkingsverbanden aan beter samen te werken, waardoor betere zorg geleverd wordt.

5. Het doel van het nieuwe stelsel kan bereikt worden met minder geld (bezuiniging van 300 miljoen euro). 6. De zorg binnen het onderwijs wordt beter afgestemd omdat scholen samenwerken in

samenwerkingsverbanden.

In de schema’s uit hoofdstuk 4 zijn de relaties weergegeven tussen de beleidsinstrumenten, veronderstellingen, effecten en doelen. Het is een complex geheel omdat er effecten verwacht worden op verschillende niveaus. In eerste instantie moeten de interventies leiden tot de effecten ofwel de voorwaarden (zie hierboven) die gesteld zijn aan het nieuwe beleid. Essentieel voor de werking van het stelsel en het bereiken van de doelen is dan ook de wijze waarop aan deze voorwaarden wordt voldaan. Deze moeten op hun beurt weer leiden tot de verwachte effecten die blijken uit de overheidsdocumenten. Deze zijn uiteengezet in hoofdstuk 4. De finale effecten, de hoofddoelen van het nieuwe stelsel, worden in de vierde stap bereikt: elk kind heeft een geschikte schoolplek en de kosten worden beheerst. Het hoofddoel, zo goed mogelijk onderwijs aan ieder kind ongeacht zorgbehoefte is de laatste stap in de finale veronderstellingen.(In dit hoofdstuk zijn niet beoogde effecten niet opgenomen in de reconstructie maar worden apart behandeld in hoofdstuk 5.) De doelstellingen van het nieuwe stelsel moeten gehaald worden, wil het nieuwe beleid effectief zijn. Voor de beoordeling van het beleid kunnen dan ook deze doelstellingen als evaluatiecriteria gebruikt worden.

7.3 In hoeverre is er sprake van valide veronderstellingen achter deze beleidstheorie?In het tweede deel van hoofdstuk 4 is nagegaan hoe houdbaar de veronderstellingen zijn die achter het nieuwe beleid schuil gaan. De validiteit is vastgesteld op basis van onderzoek in Engeland waar men al ver is met de invoering van inclusief onderwijs.De conclusie is dat slechts één veronderstelling werkelijk niet geldig blijkt te zijn, het realiseren van het hoofddoel met minder geld (bezuiniging van 300 miljoen euro). De andere veronderstellingen zijn gedeeltelijk valide. Willen de veronderstellingen juist zijn dan moeten er extra voorwaarden gesteld worden. Deze extra voorwaarden zijn:

1. Het onderwijs is ontvankelijk voor verandering. 2. Op scholen heerst een positieve cultuur over Passend Onderwijs.

90

3. Toegewijde schoolmanagers.4. Er is extra budget voor de invoering van het beleid en de verandering van organisatie en werkwijze van

scholen.5. Er zijn voldoende middelen om te kunnen differentiëren.

Hieronder volgt een samenvattende analyse van de validiteit van premissen van de beleidsmakers.

1. Volgens de theorie van Wenger (1998) en de hieraan verbonden conclusie van Ainscow (2005) over inclusief onderwijs in Engeland zou de Nederlandse overheid en de onderwijssector een gemeenschappelijke agenda moeten realiseren, om interacties tussen het onderwijsveld (op alle niveaus) en de overheid te laten ontstaan die eenduidige gedeelde probleemdefinities tot stand kunnen brengen over de concepten inclusief onderwijs, zorgleerlingen, Passend Onderwijs en zorg (basis-, breedte- en diepte-). Daarnaast is het ook van belang dat men een gemeenschappelijke taal ontwikkelt, die men kan gebruiken wanneer men over de zorg in het onderwijs spreekt. Op deze manier is het mogelijk om in een complex veld als het onderwijs een verandering van beleid tot stand te brengen.

2. Uit de literatuur blijkt dat de mate waarin een docent ervaring heeft met inclusief onderwijs, een bepalende factor is voor de houding van docenten over inclusief onderwijs. Daarnaast heeft opleiding op dit terrein een positieve invloed op de perceptie van inclusief onderwijs bij docenten. Ook blijkt een positieve houding gerelateerd te zijn aan de mogelijkheden die de leraren hebben om gebruik te maken van bijvoorbeeld speciale didactische materialen en de kennis van collega’s met speciale vaardigheden op het gebied van zorg (Ernst & Rogers, 2009).De veronderstelling dat docenten gemotiveerd zijn een zorgspecifieke opleiding te volgen en hun taak te verbreden gaat op wanneer een positieve cultuur over Passend Onderwijs op de school heerst. In de tweede plaats is het van belang dat er voldoende middelen zijn om in de klas te kunnen differentiëren in de zorg.

3. Uit onderzoek in Engeland blijkt dat de samenwerking tussen scholen en zorginstellingen niet echt succesvol was, volgens Ainscow et al.(2000) en Ainscow & Miles (2008) omdat de organisaties met verschillende ‘managementsystemen’ werken. Daarnaast hebben de verschillende zorgpartners andere prioriteiten en verantwoordelijkheden met betrekking tot beleid en de werkwijze met leerlingen en ouders. Dit leidt tot concurrentie tussen instellingen en uiteenlopende inzichten over de zorg voor een leerling. Pogingen om inclusief onderwijs te ontwikkelen zullen waarschijnlijk effectiever zijn wanneer ze onderdeel zijn van een bredere strategie (Ainscow & Miles, 2008). Dit betekent een integraal beleid waarin alle partners uit het onderwijs en de zorg worden betrokken. De vraag of scholen de zorg voor zorgleerlingen wel kunnen verlenen, is in sterke mate afhankelijk van de schoolcultuur, de managers en de professionals. Succes vereist de juiste instelling en vraagt een specifiek type schoolleider.

4. In het beleid P.O. wordt een belangrijke rol weggelegd voor de onderwijsinspectie. Uit onderzoek in Engeland blijkt dat de inspectie wel inclusie en prestaties van leerlingen kan meten, maar wordt niet duidelijk of zij ook de mate van samenwerking tussen scholen kan meten. In Engeland heeft men inclusief onderwijs niet vormgegeven door het inzetten van regionale samenwerkingsverbanden, maar zijn de scholen autonoom, waarbij zij ondersteund worden door een LEA. Engeland heeft zich dus niet gefocust op de samenwerking tussen scholen. Wel is de Ofsted (die de scholen en de LEA’s inspecteert) in staat gebleken om de prestaties van de scholen m.b.t. inclusief onderwijs te meten.

5. Juist de combinatie van een bezuiniging met een nieuw stelsel, doet de kans verkleinen op succes. Zoals Fernandez & Rainey (2006) schrijven, vereist een succesvolle verandering middelen die het proces moeten ondersteunen. In het licht van het doorvoeren van inclusief onderwijs schrijven Ainscow et al. (2000) Avrademis et al. (2002) dat de beschikbaarheid van middelen bepalend waren bij een succesvolle implementatie van inclusief onderwijs. Dat bleek ook uit het rapport van Ofsted (2006).De barrière voor de invoering van inclusief onderwijs was juist het gebrek aan middelen. De bevindingen van Fernandez & Rainey (2006) over succesfactoren voor verandering en onderzoek van Ainscow et al. (1999), Avrademis et al. (2002) en Ofsted (2006) tonen aan dat de veronderstelling van de beleidsmakers, dat succesvolle invoering van Passend Onderwijs niet gepaard kan gaan met een bezuini-ging van 300 miljoen euro.

7.4 Welke voorwaarden voor het slagen van beleid blijken uit de verwachtingen van actoren?Voor de beantwoording van deze deelvraag heb ik eerst de verwachtingen van mensen uit het onderwijsveld over het nieuwe stelsel beschreven en geanalyseerd. De voorspellingen zijn gebaseerd op enerzijds de percepties en anderzijds de opvattingen van de respondenten. Zij hebben allen vanuit hun eigen achtergrond en referentiekader beelden en opvattingen over ‘het probleem’ en ‘de oplossing’ van de zorg in het onderwijs. De

91

respondenten geven aan knelpunten te zien in het nieuwe beleid, maar zien, op een enkeling na, dat door het stellen van extra voorwaarden mogelijkheden de doelstelling van het beleid te realiseren. De belangrijkste voorwaarde die genoemd wordt voor het welslagen van het stelsel, is het maximeren van het aantal leerlingen per klas, concreet het afnemen van de klassengrootte. In combinatie hiermee worden de uitbreiding van didactische middelen, inrichting van de lokalen en extra ruimtes genoemd. Ook zou een andere lesorganisatie kunnen bijdragen aan het welslagen van het beleid. Door het instellen van lesuren van 90 minuten i.p.v. 50 minuten kan de hectiek die ontstaat tussen de lessen door verminderen wat een positieve uitwerking heeft op de gemoedstoestand van (zorg)leerlingen. Daarnaast zullen docenten die worden aangesteld voldoende gekwalificeerd moeten zijn, maar ook moeten beschikken over intrinsieke motivatie om leerlingen te helpen. Tenslotte noemt men extra financiële middelen die moeten worden ingezet.

Kortom de extra voorwaarden zijn:

1. beperking van de klassengrootte2. extra middelen3. andere schoolorganisatie m.b.t. lesuren en lesrooster4. gemotiveerde en kwalitatief goede docenten5. geld erbij om de verandering mogelijk te maken

7.5 Zijn de verwachtingen van actoren plausibel op grond van ander onderzoek? Respondenten hebben verwachtingen over gedragingen van actoren. Ook hebben zij ideeën over de effecten die het nieuwe stelsel zal hebben op het onderwijs en de leerlingen. In hoofdstuk 5 heb ik verwachtingen van respondenten geciteerd en omschreven en verwachte effecten geïnventariseerd. Ik heb deze gegevens vervolgens in een schema, geselecteerd op beleidsinterventie, weergegeven. In de analyse van de verwachtingen kom ik tot de conclusie dat verwachtingen betreffende drie beleidsinterventies het veelvuldigst voorkomen. Zij betreffen de instelling van formele samenwerkingsverbanden, de professionalisering van docenten en de invoering van zorgprofielen. Vandaar dat ik mij, om antwoord te geven op deze deelvraag, heb geconcentreerd op de verwachtingen die hierbij van toepassing zijn. Daarnaast heb ik onderzocht in hoeverre de effecten die geformuleerd zijn door de respondenten geloofwaardig zijn. Wanneer de effecten die zij verwachten, optreden, zal het nieuwe stelsel geen verbetering, maar juist een verslechtering betekenen in vergelijking met het vigerende stelsel. Op basis van onderzoek kan gesteld worden dat de verwachtingen van de respondenten op één na waarschijnlijk zijn. Hieronder zal ik per beleidsinterventie de verwachtingen en de vaststelling van de plausibiliteit uiteenzetten.De effecten die door de respondenten genoemd zijn, zijn vergeleken met resultaten uit het Ofsted rapport (2004). Uit het rapport blijkt dat, op twee na, alle effecten, die genoemd zijn door de respondenten over P.O., opgetreden zijn bij de invoering en toepassing van inclusief onderwijs in Engeland. Opvallend is dat de meeste aandacht in het rapport uitgaat naar de negatieve effecten rond differentiatie van lesstof/ onderwijs. De gevolgen die genoemd zijn door de respondenten, lijken dus plausibel. De negatieve invloed die Passend Onderwijs zou hebben op de algemene kwaliteit van het onderwijs, wordt in het rapport niet aannemelijk gemaakt.Uit het onderzoek van Tyson et al (2004) blijkt, net als ander internationaal onderzoek, dat inclusief onderwijs weinig of geen negatieve invloed heeft op de prestaties van reguliere en zorgleerlingen (Dyson, et al., 2004). Andere factoren zoals sociaal-economische status spelen een grotere rol. Slechts in situaties van grote concentraties zorgleerlingen op zwakke scholen was er een negatieve relatie zichtbaar. Lavy et al. (2008) concluderen dat deze groep wel degelijk invloed heeft op de prestaties van de reguliere leerlingen. Toch bijt de conclusie van Lavy et al.(2008) de conclusie van Dyson et al. (2004) niet. Zij stellen dat “schools with higher levels of inclusion tend to be schools serving more disadvantaged- and hence lowerattaining- populations.” (Dyson et al., 2004). De algemene conclusie met betrekking tot de invloed van inclusief onderwijs op prestaties van reguliere leerlingen kan zijn, dat inclusief onderwijs weinig of geen negatieve invloed heeft op de prestaties van reguliere leerlingen en zorgleerlingen, behalve wanneer het grote concentratie zorgleerlingen betreft met ernstige gedragsproblemen (die men voornamelijk op scholen zal aantreffen met lagere onderwijsniveaus).

Instelling formele samenwerkingsverbanden Veronderstellingen en verwachtingen van respondenten over het instellen van de samenwerkingsverbanden hebben in de eerste plaats betrekking op het strategisch omgaan met zorg. Omdat scholen, professionals en leerlingen moeten excelleren, zal worden ingezet op imagobehoud of –verbetering. De komst van zorgleerlingen verhindert dat, zo is de mening. Daarnaast proberen scholen een zo groot mogelijk deel van het aan het samenwerkingsverband toegekend zorgbudget binnen te halen. In de tweede plaats spreken de respondenten de verwachting uit dat kleine (vmbo-)scholen de grootste groep zorgleerlingen krijgen binnen het verband in de regio.

92

Ten derde is de verwachting dat men speciale zorgklassen zal invoeren op de reguliere scholen. Hoewel formele samenwerkingsverbanden in Engeland ontbreken, maken de ontwikkelingen daar deze verwachtingen aannemelijk. In Engeland dienen reguliere scholen zorgleerlingen op te nemen, moeten ze onderling rekening met elkaar houden en ligt de regierol bij de gemeente (LEA). In beide landen heeft men te maken met twee vormen van beleid die onmogelijk lijken te verenigen: presteren aan de ene kant en het bieden van inclusief onderwijs aan de andere kant. De eerste vorm van beleid zet scholen ertoe aan op te komen voor de eigen belangen. In Engeland ontstonden op basis van gemeten prestaties goede en slechte scholen. Sterke en machtiger scholen konden het zich veroorloven zorgleerlingen te weren. Kleinere,vaak zwak presterende scholen werden gedwongen, onder andere om reden van werkgelegenheid of het voortbestaan van de school, juist relatief veel zorgleerlingen in te schrijven. Er is sprake van concurrentie tussen scholen in LEA's, wat strategisch gedrag en de ontwikkeling van aparte klassen of locaties tot gevolg heeft gehad. Prestaties lijken belangrijker te zijn dan inclusief onderwijs, omdat presteren leidt tot een beter imago en daardoor tot de toestroom van meer reguliere leerlingen en hiermee ook meer middelen.

De invoering van zorgprofielenEen andere verwachting betreft de invoering van de zorgprofielen. De respondenten verwachten dat scholen een zo globaal mogelijk profiel op zullen stellen om zo een toeloop van zorgleerlingen te voorkomen.Uit onderzoek in Engeland blijkt men op sommige scholen bezorgd te zijn (geweest) dat te veel ‘inclusiviteit’ op de school als een ‘magneet’ zou gaan werken op zorgleerlingen, waardoor de onderwijsinstelling het predicaat zorgschool zou krijgen. Vanuit deze bezorgdheid hebben deze scholen bij de invoering van inclusief onderwijs op hun school rekening gehouden met mogelijke reputatieschade (Ofsted, 2004). Dit zegt indirect iets over de verwachtingen rond de zorgprofielen in Nederland. In Engeland werkt men niet met zorgprofielen maar worden scholen geacht voor elke leerling onderwijs en zorg te bieden. In de praktijk blijkt dat scholen zich niet als zorgschool willen afficheren. Dit zou voor Nederland kunnen betekenen dat scholen een zo globaal mogelijk profiel opstellen om zo een toeloop van zorgleerlingen te voorkomen. Dit betekent dat de verwachting over de zorgprofielen geloofwaardig is.

De professionalisering van docentenGeïnterviewden verwachten dat docenten uit het reguliere voortgezet onderwijs zich niet gaan professionaliseren in de zorg en/of de opgedane kennis onvoldoende zullen gaan benutten. Dit komt volgens de geïnterviewden vooral doordat docenten in het reguliere onderwijs gekozen hebben een ‘vak’ te geven en niet om zorg te verlenen. Daarnaast stellen respondenten dat men op school niet effectief om zal gaan met de opgedane kennis (o.a. differentiëren), omdat het kader niet de basisvoorwaarden, zoals een verandering in de grootte van de klassen, kan realiseren. Andere respondenten verwachten juist een te sterk accent op de zorg. Studies naar de houding van docenten t.o.v. inclusief onderwijs in diverse landen geven aan dat veel mensen uit het onderwijsveld zich gereserveerd opstellen wanneer het de plaatsing van een zorgleerling op een reguliere school betreft, ondanks het feit dat inclusief onderwijs onderdeel is van de internationaal erkende mensenrechtenagenda. Afhankelijk van de functie varieert de houding ten opzichte van inclusief onderwijs. Verantwoordelijkheidsgevoel bij docenten, zo blijkt uit onderzoek, is van grote invloed op hun zienswijze over inclusief onderwijs. Onderwijzers uit het speciaal onderwijs staan positiever tegenover inclusief onderwijs dan hun collega’s uit het reguliere onderwijs. Dit kan volgens Avramidis & Norwich (2002) verklaard worden uit het feit dat integratie of inclusief onderwijs vaak ad hoc ingevoerd werd, zonder dat er systematisch veranderingen aangebracht werden in de organisatie van een school, zoals zaken rond instructie in de klas en de mogelijkheden voor het verkrijgen van extra middelen. Het is van groot belang dat er voldoende middelen zijn om bijvoorbeeld in de klas te kunnen differentiëren in de zorg. Deze voorwaarde hangt samen met de verwachting die de respondenten uiten over de ineffectieve wijze waarop men verwacht dat er met de opgedane kennis omgegaan zal worden. Uit onderzoek uit Engeland blijkt dus dat de verwachtingen die de respondenten geuit hebben over de professionalisering waarschijnlijk zijn. Een andere verwachting is niet aannemelijk waar het gaat om de veronderstelling dat docenten het accent op zorg zullen leggen in plaats van op onderwijs. De literatuur geeft hierover geen inzicht. Vandaar acht ik deze verwachting niet plausibel.

7.6 Wat zijn de verwachtingen van het beleid op basis van literatuur over governance?In hoofdstuk 6 heb ik op basis van de inzichten uit het theoretisch kader een viertal vragen geformuleerd die mij in staat moesten stellen een antwoord te geven op deze deelvraag. De vier vragen hebben betrekking op de voorwaarden wederzijdse afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen en de condities die van belang zijn voor de aanwezigheid van deze voorwaarden. Op basis van de beantwoording van de vier vragen met behulp van de informatie verkregen uit interviews en documenten aangaande het beleid, kom ik tot de conclusie dat er niet aan de voorwaarden wordt voldaan. De verwachting is dan ook dat het beleid niet succesvol zal zijn tenzij de overheid

93

een set aan extra maatregelen zal treffen. Het ontbreken van deze voorwaarden komt voor een deel voort uit het feit dat er tussen de verschillende scholen in een samenwerkingsverband problemen zijn in de huidige relaties, er is geen vertrouwen.Binnen het verband is er sprake van een wederzijdse afhankelijkheid, maar tussen actoren onderling kan dit verschillen. De machtsposities bepalen de verdeling van het budget en het type zorg dat de scholen zullen gaan verlenen. Wanneer er sprake is van een lage afhankelijkheid is men minder bereid risico’s (Vangen & Huxham, 2003) te nemen om samen te gaan werken. Daarbij komt ook dat er onder de respondenten geen ‘sense of urgency’ heerst. Men ziet het probleem rond de zorgleerlingen niet dusdanig, zoals de Rijksoverheid deze presenteert. In het beleid wordt geen rekening gehouden met het creëren van win-winsituaties. Er zijn geen kansen om via onderhandeling toegevoegde waarde te realiseren. De autonomie van de scholen blijft een belangrijk punt. Het gaat om presteren en excelleren, om zoveel mogelijk leerlingen in de brugklas te krijgen en zo hoog mogelijke prestaties van eindexamenleerlingen te bereiken. Er lijkt een gevoel te bestaan dat samenwerking voor de individuele scholen tot verslechtering van de situatie leidt. Extra maatregelen zijn vereist om het beleid succesvol te laten zijn. Deze zullen in paragraaf 7.9 beschreven worden.

7.7 Aanvullende voorwaarden Uit voorgaande blijkt dat aanvullende voorwaarden gesteld moeten worden om het beleid succesvol te maken. De voorwaarden die uit de reconstructie van het beleid uit hoofdstuk 4 naar voren kwamen zijn:

1. samenwerking en afstemming tussen scholen, jeugdzorg en gemeenten2. doelmatige investeringen3. minimalisatie bureaucratie4. betrokkenheid van ouders bij hun kind op school5. goed toegeruste docenten

Vervolgens heb ik nog extra voorwaarden vastgesteld in hoofdstuk 4 na een onderzoek naar inclusief onderwijs in Engeland.

Deze zijn:

1. Het onderwijs is ontvankelijk voor verandering. 2. Op scholen heerst een cultuur die positief is over Passend Onderwijs.3. Scholen worden geleid door toegewijde managers.4. Er is extra budget voor de invoering van het beleid, de verandering de organisatie en werkwijze van

scholen.5. Er zijn voldoende middelen om te kunnen differentiëren.

In hoofdstuk 5 noemden de respondenten de volgende voorwaarden:

1. niet te grote klassen2. extra middelen3. andere schoolorganisatie m.b.t. lesuren en lesrooster4. gemotiveerde en kwalitatief goede docenten5. extra geld om de verandering mogelijk te maken

Hoofdstuk 6 was een onderzoek naar de samenwerking in samenwerkingsverbanden op basis van de voorwaarden die uit de literatuur zijn gebleken:

1. wederzijdse afhankelijkheid2. win-winsituaties3. vertrouwen

De extra voorwaarden die zowel in hoofdstuk 4 als in hoofdstuk 5 genoemd zijn, betreffen de inzet van extra budget om de verandering mogelijk te maken en extra middelen om te kunnen differentiëren. Deze lijken in het onderzoek naar inclusief onderwijs essentieel te zijn. Gezien het feit dat voor extra middelen ook extra budget nodig is, wil ik deze voorwaarden samenvoegen: extra budget en middelen.Wanneer aan de voorwaarde ‘goed toegeruste docenten’ is voldaan, wil dit nog niet zeggen dat dan vanzelfsprekend wordt gedifferentieerd. De kwaliteit van de docent is eveneens van belang. Deze voorwaarde

94

wordt ook genoemd door de respondenten in hoofdstuk 5. Deze is, zoals blijkt uit het onderzoek in Engeland, ook van belang voor het succesvol uitvoeren van het beleid omdat de kwaliteit van de docent de mate van differentiatie in de klas en daarmee de passendheid, het inclusief zijn van het onderwijs bepaald.Na bestudering van nota’s en literatuur betreffende dit onderwerp zou ik nog een aantal aanvullende voorwaarden willen stellen die de kans op een goede werking van het stelsel vergroten. Naast een goede samenwerking en afstemming tussen zorginstellingen, gemeenten en scholen, dienen de verantwoordelijkheden duidelijk vast te liggen. Men kan nog zo goed samenwerken, zonder eenduidigheid over verantwoordelijkheid is het bereiken van de doelen moeilijk. Ook wil ik de betrokkenheid van de ouders bij hun kind op school een bredere focus geven. Die betrokkenheid moet ook waar te nemen zijn in de zorg buiten de school.

Ik kom hiermee tot de volgende voorwaarden:

1. samenwerking en afstemming tussen scholen, jeugdzorg en gemeenten

2. doelmatige investeringen3. minimalisatie bureaucratie4. betrokkenheid van ouders bij hun kind5. verantwoordelijkheden duidelijk(er)6. het onderwijs dat ontvankelijk is voor

verandering7. de aanwezigheid op scholen van een

cultuur die positief is over Passend Onderwijs

8. toegewijde managers van scholen

9. kwalitatieve, gemotiveerde docenten die zich verder professionaliseren in zorg

10. differentiatie mogelijk in de klas en op school

11. extra budget en middelen12. beperkte klassengrootte13. andere schoolorganisatie m.b.t. lesuren en

lesrooster14. wederzijdse afhankelijkheid in

samenwerkingsverband15. win-winsituaties samenwerkingsverband16. vertrouwen in samenwerkingverband.

7.8 Welke effecten zijn te verwachten van de invoering van het nieuwe stelsel Passend Onderwijs in het voortgezet onderwijs?Uit voorgaande paragrafen blijkt dat er vanuit het perspectief van de beleidsmakers, de respondenten en uit onderzoek naar inclusief onderwijs gewenste en niet gewenste effecten te verwachten zijn. Uit de beleidsreconstructie blijken juist de beoogde effecten, terwijl de respondenten over het algemeen de verwachting hebben dat de gevolgen van het beleid negatief zijn. Bij de beantwoording van de hoofdvraag is er dus een onderscheid te maken tussen gewenste en ongewenste effecten. Deze zijn in onderstaande tabel opgenomen.

In hoofdstuk 4 zijn op basis van de beleidsreconstructie de veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen, onderzocht. Deze veronderstellingen lijken geldig te zijn, mits, zoals hierboven aangegeven, extra voorwaarden gesteld worden. Slechts één veronderstelling, het beleid is te realiseren met minder budget, is niet valide. Wanneer extra maatregelen genomen worden, zouden de veronderstellingen valide zijn en is de verwachting dat de gewenste effecten die uit de beleidsreconstructie volgen, optreden. Deze effecten zijn vetgedrukt opgenomen. De veronderstelling dat het beleid leidt tot een financieel houdbare situatie is ongeldig en daarom in het schema in rood afgedrukt.Binnen de kolom van ongewenste effecten is een onderscheid gemaakt tussen effecten die in dit onderzoek wel en niet op plausibiliteit zijn onderzocht. De niet onderzochte ongewenste effecten zijn daarom niet vetgedrukt weergegeven.De verwachte effecten en veronderstellingen van de respondenten zijn door onderzoek naar de situatie in Engeland niet allemaal als plausibel te bestempelen. In de literatuur is geen relevante informatie gevonden die de verwachting van de respondenten met betrekking tot het leggen van een accent op de zorg i.p.v. onderwijs, aannemelijk maakt. Daarom is deze verwachting niet waarschijnlijk en is weggelaten uit de onderstaande tabel. De negatieve invloed die Passend Onderwijs zou hebben op de kwaliteit van het onderwijs, wordt niet in het rapport aannemelijk gemaakt en is ook niet opgenomen in het overzicht. Uit onderzoek blijkt de invloed van zorgleerlingen op de prestaties van reguliere leerlingen. Daarbij moet wel een nuance worden aangebracht. Andere factoren zoals sociaal-economische status spelen een grotere rol. Slechts in situaties van grote concentraties zorgleerlingen op zwakke scholen is er een negatieve relatie zichtbaar. De kans dat zorgleerlingen de leerprestaties negatief beïnvloeden is dus alleen aannemelijk op een school waar zich ‘kansarme’ leerlingen bevinden.In hoofdstuk 6 is op basis van onderzoek naar de drie voorwaarden die gesteld zijn voor een vruchtbare samenwerking, geconstateerd dat het effect van het beleid zoals het nu geformuleerd is, leidt tot ongewenste effecten, doordat er niet aan de condities wordt voldaan om het mogelijk te maken dat de voorwaarden wederzijdse afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen kunnen ontstaan.

95

Schaal Effecten Ongewenste effectenDe leerling -iedere ll plek op school

-afname indicering zware zorg-segregatie zorgleerlingen-kinderen (nog steeds) niet in omgeving naar school-uitval zorgleerlingen-meer leerlingen naar het s.o.

De ouders -verbetering rechtszekerheid -rechtszekerheid niet verbeterd

De school -kwaliteitsverbetering-docenten/kaderpersoneel-goede zorg op school-kwaliteitsverbetering s.o.

-geen passende zorg-geen differentiatie op niveau klas-verschraling basiszorg-competentie docenten niet verhoogd -reguliere leerling gaat minder presteren (kanttekening schooltype)

Het samenwerkingsverband

-Vermindering bureaucratisering-Duidelijkheid besteding geld en middelen

-zorg niet adequaat-deconcentratie expertise-geen indicaties-geen zorgcontinuüm-geen afstemming scholen rond zorg-specialisatie scholen in zorg-concentratie zorgll binnen bepaalde scholen-segregatie van zorgll

De rijksoverheid -financiële houdbaarheid -kwaliteit zorg op s.o wordt kleiner-geen passende onderwijsplek voor ieder kind

Uitvoering van het voorgestelde beleid leidt tot ongewenste effecten. Dit treft voornamelijk de zorgleerlingen waar het beleid voor bedoeld is. Ook krijgen juist de scholen in minder machtige posities in het beleid te maken met de ongewenste effecten. Passend Onderwijs zou tegemoet moeten komen aan de gelijke kansen en mogelijkheden voor iedere leerling en daarmee de sociale samenhang bevorderen. Een zorgleerling zou het reguliere onderwijs kunnen volgen en een beter onderwijsperspectief verkrijgen. Uit dit onderzoek blijken de effecten die de beleidsmakers stellen, niet aannemelijk. Dit zou voor zorgleerlingen betekenen dat zij noch het onderwijsperspectief van het reguliere onderwijs hebben (diploma) noch dat zij de faciliteiten kunnen benutten die in het onderwijs beschikbaar zijn. Juist kleine scholen, vmbo-scholen zijn in de te vormen samenwerkingsverbanden niet bij machte invloed uit te oefenen op de verdeling van de zorg over alle scholen. Aannemelijk is dat de grote scholen zullen bepalen hoe de zorg binnen het samenwerkingsverband geregeld wordt. De nadruk ligt op presteren en excelleren wat hen ertoe beweegt weinig te investeren in de zorgstructuur en de differentiatiemogelijkheden. Dat komt de zorgleerlingen op deze scholen niet ten goede. Het is waarschijnlijk te veronderstellen dat grote scholen vanuit het eigen belang, het eigen imago, de zorg voor zorgleerlingen neerleggen bij de vmbo-scholen. Het wettelijk kader komt niet tegemoet aan het creëren van condities die een goede samenwerking binnen de verbanden mogelijk maakt. Op de vmbo-scholen zullen de reguliere leerlingen, vaak met een lagere sociaal-economische status, een negatief effect ondervinden op hun prestaties doordat, vanwege de machtsverhoudingen in een samenwerkingsverband, de kans groot is dat deze scholen de meeste zorgleerlingen op gaan nemen.Dit vooruitzicht is onwenselijk. Het beleid zoals het nu voorgesteld is, betekent een cumulatie van de problematiek op vmbo-scholen. Het biedt geen gelijke kansen. Juist de kinderen die het onderwijs het hardst nodig hebben ondervinden negatieve effecten. Er moeten extra voorwaarden gesteld worden wil men het uiteindelijke doel, een zo goed mogelijk onderwijs voor ieder kind ongeacht de zorgvraag, bereiken. Om deze te realiseren zijn extra maatregelen vereist. Deze worden in de volgende paragraaf uiteengezet.

7.9 AanbevelingenDe Nederlandse overheid en de onderwijssector zullen een gemeenschappelijke agenda moeten realiseren vanuit een gemeenschappelijke probleemdefinitie, om interacties tussen het onderwijsveld (op alle niveaus) en de overheid te doen ontstaan.Het feit dat de samenwerking opgelegd wordt en dat er naast het beleid rond de zorg ook een beleid bestaat dat de prestaties en het excelleren in het onderwijs moet bevorderen, kan zeker niet uitgevlakt worden. Onderwijs-managers zijn over het algemeen toegewijd aan hun school en leerlingen, maar zien in de context van de huidige onderwijsontwikkelingen en het tempo waarin alles ingevoerd wordt, in combinatie met de bezuinigingen, weinig kansen om Passend Onderwijs succesvol uit te voeren. Van managers wordt verwacht dat zij hun onderwijsinstelling laten excelleren. Professionals functioneren autonoom waardoor zij moeilijk te sturen zijn. Het is daarom van belang dat professionals van de scholen ook achter de verandering staan.

96

Fig. 23 Gewenste en niet gewenste effecten

Als scholen uit zijn op eigenbelang, is samenwerking niet vanzelfsprekend. Men heeft in het beleid het institutioneel design van de samenwerking dusdanig vormgegeven dat de scholen autonoom, dus onafhankelijk van de overheid, de samenwerking kunnen organiseren. Hierdoor komt het wettelijk kader maar ten dele tegemoet aan de voorwaarde van wederzijdse afhankelijkheid en ontbreekt het aan condities die nodig zijn voor het ontstaan van win-winsituaties en vertrouwen. Het is ook de vraag of de afgedwongen interacties die uit de interventie van de samenwerkingsverbanden voortvloeien tot vertrouwen leiden dat van belang is voor een vruchtbare samenwerking, zeker in een situatie waarin er verschillen zijn in machtsposities door grootte van de organisaties. Om een zo goed mogelijk onderwijs voor ieder kind ongeacht te zorgvraag te realiseren wil ik verschillende aanbevelingen doen.

97

Aanbevelingen

1. De overheid definieert de aard van de te bieden zorg en het kader waarbinnen scholen t.a.v. die zorg dienen te handelen.

2. Betrek docenten bij het gehele veranderingstraject, waardoor zij zich bewust worden van het eigen en elkaars handelen. Dit bevordert de samenwerking.

3. Formuleer een extra beleidsinterventie die ertoe leidt dat docenten zullen worden gecoacht in de klas m.b.t. het omgaan met zorgleerlingen. Een dergelijk coachingstraject kan in combinatie met een strategie die het leerproces bevordert, ook de voorwaarde creëren dat binnen een klas gedifferentieerd wordt.

4. In een situatie waar men weinig kan winnen, is een duidelijke formulering van regels over de wijze van samenwerking en de kwaliteit van de zorg nodig. Zo wordt een gelijkwaardige positie gecreëerd voor de verschillende actoren. Tegelijkertijd biedt een dergelijke formulering van regels mogelijkheden voor actoren om strategieën te ontwikkelen die voorwaardenscheppend zijn.

5. Neem kwaliteit van zorg op in inspectierapporten. Dit leidt ertoe dat scholen de zorg verbeteren. Scholen worden geprikkeld samen te gaan werken. Er ontstaat een win-winsituatie.

6. De invoering van een actief procesmanagement draagt bij aan het stimuleren van vertrouwen en de kans op de verbetering van een vruchtbare samenwerking.

7. Formuleer extra beleid dat de samenwerking en afstemming tussen scholen en zorginstellingen mogelijk maakt. De samenwerking met de zorginstellingen is van belang om op een adequate wijze zorg te verlenen aan leerlingen.

8. Geef naast het extra beleid zoals geformuleerd in punt 7 expliciet de verantwoordelijkheden van elke actor aan, zodat iedere partij geprikkeld wordt zijn taak goed uit te voeren. Door een dergelijke beleidsmaatregel zijn de voorwaarden ‘doelmatige investeringen’ en ‘minimalisatie bureaucratie’ meer aannemelijk, omdat door meer afstemming en heldere verantwoordelijkheden ook duidelijk wordt wie wat doet en welke middelen men hiertoe inzet. Tegelijkertijd biedt een goede samenwerking en afstemming binnen dit beleidsveld een goed perspectief voor de betrokkenheid en rechtszekerheid van de ouder van een zorgleerling. Transparantie in het netwerk dat gecreëerd wordt door deze extra maatregel, maakt de ouder en de dienstverlener duidelijk waar de ouder staat.

9. De extra geformuleerde voorwaarden vereisen meer budget. De politiek dient zich te beraden op de middelen die beschikbaar zijn en de doelstellingen die men voor ogen heeft met het nieuwe stelsel Passend Onderwijs.

10. Integreer het beleid Passend Onderwijs en het beleid rond excelleren en presteren. Het moet niet gaan om prestaties maar om kwaliteit. De kwaliteit van onderwijs én zorg. Managers en professionals zullen dan worden aangesproken op kwaliteit op beide fronten wat hen prikkelt zich verder te professionaliseren. Het onderwijs én de zorg worden hier beter van. Dit betekent een extra maatregel van de overheid die verder reikt dan het zorgstelsel binnen het onderwijs alleen.

Op de volgende pagina zijn in een schema de beleidsinterventies, de voorwaarden en de effecten en doelen zoals blijkt uit de beleidsreconstructie vanuit het perspectief van de beleidsmakers aangevuld met de maatregelen en voorwaarden die nodig zijn om de effecten te realiseren.

98

99

1.Overheidssturing (interventies)Samenwerkingsverbanden + for-mulering regels samenwerking

zorgplicht


NIET 300 mln bezuinigen, maar extra budget


Professionalisering docenten/ kader


referentiekader


2. voorwaarden

Samenwerking, afstemming zorg + onderwijs+ gemeenten




Betrokkenheid ouders bij kind

Verantwoordelijkheden duidelijk

Differentiatie onderwijs

Kwalitatief gemotiveerde docenten +professionaliseren

Toezicht zorgplicht

Toezicht kwaliteit zorg samenwerkingsverbanden én scholen





Minder bureaucratie



Iedere leerling op school opnemen. Passend Onderwijs (differentiatie) klas)

5. hoofddoel


3. effecten

4.doelen

Minder thuiszitters



Schoolcultuur positief tov P.O


Extra budget beschikbaar: kleinere klassen en andere schoolorg. ( rooster, uren, differentiatie)

Strategie betrekken onderwijsveld

6. Inspectie

Fig.24 Aanbevelingen voor vergroting succes beleid

Formulering kwaliteit zorg

Netwerk samenwerking zorg en onderwijs

Strategie stimuleren leerproces

Scholen ontvankelijk voor verandering

Actief procesmanagement

Afhankelijkheid, win-winsituaties en vertrouwen

Coachingstraject docenten

aanbevelingen

Literatuur

Ainscow, M. (2005). Developing inclusive education systems: What are the levers for change? Journal of educational change, 6:109-124.

Ainscow,M., Farrell, P.,Tweddle, D. (2000). Developing policies for inclusive education: a study of the role of local education authorities. International Journal of Inclusive Education, 4:3, 211-229.

Ainscow, M.,Tweddle, D. (2001). Developing the roles of local education authorities in relation to achievement and inclusion: barriers and opportunities. [http://www.eenet.org.uk/resources/docs/barriers_opportunities.php] 7 januari 2011.

Ainscow, M., Miles, S. (2008). Making Education for All inclusive: where next? Prospects, 38, 15–34. Ansell, C., Gash, A. (2007). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and

Theory, JPART 18, 543–571. Avramidis, E., Bayliss, P., Burden, R. (2002). Inclusion in action: an in-depth case study of an effective inclusive secondary

school in the south-west of England. International Journal of Inclusive Education, 6:2, 143-163. Avramidis, E., Norwich, B. (2002). Teachers’ attitudes towards integration/

inclusion: A review of the literature. European Journal of Special NeedsEducation, 17, 129–147.

Bekkers, V. (2007). Beleid in beweging: achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleidsprocessen in de publieke sector. Den Haag, Lemma.

Beemer, F., Krauss, P., Puma, D., Roost, M., Teulingen, Y. (2006).Gemeentelijke regie in de jeugdketen. Berenschot. [http://www.ketens-netwerken.nl/resources/uploads/files/documenten/gemeentelijke_regie_in_de_jeugdketen_-_eindrapport_jong_overeenkomst.pdf]. december 2011.

Baecke, J.A.H., Bremmer, P., Glas, M.H. (2006). Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg.Eindrapport. BMC. [http://www.bmc.nl/oud/documenten/1/2/Evaluatieonderzoek%20Wet%20op%20de%20jeugdzorg.pdf]. december 2011.

Bueren van, E., Klijn E.H.,Koppenjan J. F.M.(2001). Spelen met weerbarstige problemen: het beleidsspel ronde emissies van zink uit bouwmaterialen. Beleidswetenschappen, 15: 2, 169-191.

CNVS. (2005).Beleidsnotitie governance, Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren. [http://www.cnvs.nl/fileadmin/bestanden/ocnv/downloads/beleidsnotitie_good_governance.pdf]. december 2011.

Cooman de, R.,Gieter de, S., Pepermans, R., Bois du, C., Caers, R., Jegers, M. (2007). Graduate teacher motivation for choosing a job in education. Int J Educ Vocat Guid, 7, 123–136.

Dietz, F.J., Heijman, W.J.M. & Marks, P.K. (2004). Toegepaste micro-economie. Bussum. Coutinho. Dyson,A., Farrell, P., Polat,F., Hutcheson, G., Gallannaugh, F. (2004), Inclusion and Pupil Achievement. Research Report

RR578, Department for Education and skills. University of new Castle. Edwards, A. en Schaap, L., (2000) Vaardigheden voor de Publieke Sector. Coutinho. Bussum. Ernst, C., Rogers, M.R.(2009). Development of the Inclusion Attitude Scale for High School Teachers. Journal of Applied School

Psychology, 25:3, 305-322. Farrell, P. (2004). Making Inclusion a Reality for All. School Psychology International, 25, 5-19. Fernandez, S., Rainey, H. G. (2006). Managing Successful Organizational Change in the Public Sector. An Agenda for Research

and Practice Public Administration Review, 66:2, 1-25. Ferrin, D.L., Dirks, K.T., Shah, P.P. (2006). Direct and Indirect Effects of Third-Party Relationships on Interpersonal Trust.

Journal of Applied Psychology, 91: 4, 870–883. Frissen, P.H.A. (2004).Van maakbaarheid naar autonomie en variëteit. Een bestuurlijke review van OAB/WSNS/LGF. Breda. Gulati, R.,Gargiulo, M.(1999). Where Do Interorganizational Networks Come From? American Journal of Sociology, 104: 5,

1439-1493. Hoffmans, C., Kuijs, K., Spaans, G. (2007). Past passend onderwijs? Verkenning van de ontwikkelingen in het funderend

onderwijs op het terrein van de leerlingenzorg.[http://www.passendonderwijs.nl/files/media/kwaliteitzorg/Past_passend_onderwijs_.pdf]. 2011.

Huxham, C., Vangen, S. (1996). Working together Key themes in the management of relationships between public and non-profit organizations. The international journal of public sector management, 9: 7, 5-17.

Huxham, C., Vangen, S. (2000). Leadership in the Shaping and Implementation of Collaboration Agendas: How Things Happen in a (Not Quite) Joined-up World. Academy of management journal, 43: 6, 1159-1175.

Inspectie van het Onderwijs. (2005). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2003/2004. Utrecht. Inspectie van het Onderwijs. [ www.onderwijsinspectie.nl]. december 2011.

Inspectie van het Onderwijs (2005). Toezichtkader Speciaal Onderwijs en Voortgezet Speciaal Onderwijs 2005. Utrecht. Inspectie van het Onderwijs. [www.onderwijsinspectie.nl.] december 2011.

Inspectie van het Onderwijs (2006). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2004/2005. Utrecht. Inspectie van het Onderwijs. [www.onderwijsinspectie.nl] december 2011.

Inspectie van het Onderwijs (2011). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2009/2010. Utrecht. Inspectie van het Onderwijs. [www.onderwijsinspectie.nl] december 2011.

Isett, K.R., Mergel, I.A., LeRoux, K.,Mischen, P.A., Rethemeyer, K.R. (2011). Networks in Public Administration Scholarship: Understanding Where We Are and Where We Need to Go. Journal of Public Administration Research and Theory, JPART 21, 157–173.

Kamerstuk | 23-05-2011 | OCW, Actieplan Beter Presteren: opbrengstgericht en ambitieus .Het beste uit leerlingen halen.

100

http://www.onderwijsinspectie.nl/

http://bsk.eur.nl/courses/learningresources/getliterature/605/652




Kamerstuk | 14-10-2005 | OCW , notitieVernieuwingen van de zorgstructuren in het funderend onderwijs, kenmerk PO/ZO/05/39025

Kamerstuk | 14-10-2005 | OCW, Evaluatie rapporten en onderzoek brede evaluatie WSNS, LGF, OAB. Kamerstuk | 25-11-2008 | OCW, Bijlage a: notitie Kwaliteit Passend Onderwijs (Tweede voortgangsrapportage Passend

onderwijs). Kamerstuk | 14-10-2008 | OCW, Bijlage j: verslag thuiszittersonderzoek Ingrado 2007-2008 (Tweede voortgangsrapportage

Passend onderwijs). Kamerstuk | 25-11-2008 | OCW, Tweede voortgangsrapportage Passend onderwijs. Kamerstuk : Kamerbrief | 31-01-2011 | OCW , Naar passend Onderwijs. 32500VIII, nr.22. Kamerstuk : Kamerbrief | 31-03-2011 | OCW, Toezeggingen Passend Onderwijs. 31 497, nr. 56. Kamerstuk: Kamerbrief| 13-4-2011| OCW, Kamerbrief over temporisering passend onderwijs en langstudeerders. ref 293957. Kamerstuk: Rapport | 22-04-2011 | OCW. Ecorys. Evaluatie Wet op de Beroepen in het Onderwijs. Eindrapport. Karsten, S., Meijnen, W. (2005). Leergeld: Sociaal-democratische onderwijspolitiek in een tijd van nieuwe verschillen. Mets &

Schilt uitgevers, Wiardi Beckman Stichting, Kenniscentrum partij van de Arbeid. Den Haag. Kersenberg, K., Van Waarden, F. (2004). ‘Governance’ as a bridge between disciplines: Cross-disciplinaryinspiration regarding

shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy . European Journal of Political Research 43, 143–171.

Klijn, E.H., Edelenbos, J.(2007). Trust in Complex Decision-Making Networks ,A Theoretical and Empirical Exploration. Administration & Society, 39: 1, 25-50.

Klijn, E.H., Edelenbos, J., Steijn, B. (2010). Trust in Governance Networks: Its Impacts on Outcomes. Administration & Society 42(2), 193–221.

Koppenjan, J.F.M. & Klijn, E.H. (2004). Managing uncertainties in networks. London and New York, Routledge. Koster,M., Houten van-Bosch van den, E.J., Nakken, H., Pijl, S.J. (2004). Rappor. Integratie onder het Rugzak-beleid. De eerste

ervaringen met leerlinggebonden financiering in het regulier basisonderwijs. Instituut voor Orthopedagogiek / GION Groningen. Lambright, K.T., Mischen, P.A., Laramee, C.B. (2010). Building Trust in Public and

Nonprofit Networks Personal, Dyadic, and Third-Party Influences. The American Review of Public Administration, 40: 1, 64-82. Lavy, V., Paserma., M.D., Schlosser, A. (2008). Inside the black of box of ability peer effects: evidence from variation in the

proportion of low achievers in the classroom. Working Paper 14415. [http://www.nber.org/papers/w14415]. Levine, S., White, P.E. (1961). Exchange as a Conceptual Framework for the Study of Interorganizational Relationships.

Administrative Science Quarterly, 5, 4, 583-601. Lipsky, M. (1980). Streetlevel bureaucracy: dilemma’s of the individual public services. Russel Sage Foundation. New York.

[http://books.google.nl/books?id=WjUBulsr2O0C&printsec=frontcover&hl=nl&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false]

Logsdon, J.M. (1991).Interests and Interdependence in the Formation of Social Problem-Solving Collaborations. Journal of Applied Behavioral Science 27, 23, 23-37.

John MacBeath,J., Galton,M.,Steward, S., MacBeath, A.,Page, C. (2006). The costs of inclusion. A study of inclusion policy and practice in English primary, secondary and special schools. Cambridge. Victoire Press . [http://www.teachers.org.uk/node/2269]. 11 januari 2012.

Ministerie van OCW. (2011).Rapportage regiogesprekken passend onderwijs. [http://www.vo-raad.nl/zoekresultaten?term=ecpo+regiogesprekken &x=0&y=0#resultaat]. 7 juli 2011.

[http://www.leerplus.nl/documenten/77.ico_leerplus_folder.pdf]. 26 november 2011. Morley, D., Bailey, R.P.,Tan, J.E.C.,Cooke, B.(2004). Inclusive Physical Education: teachers’ views of including pupils with

Special Educational Needs and/or disabilities in Physical Education. European Physical Education review, 11: 1, 84-107. NJI. Zorg in en om het voortgezet onderwijs. Factsheet Monitor 2010 .

[http://www.nji.nl/publicaties/Factsheet_2010_zorg_in_voortgezet_onderwijs.pdf]. december 2011. Ofsted. Evaluating educational inclusion. Guidance for inspectors and schools. Reference no. HMI 235.

[http://www.ofsted.gov.uk]. 7 januari 2011. Ofsted. (2003).School place planning The influence of school place planning on school standards and social inclusion. HMI 587.

[http://www.ofsted.gov.uk]. 7 januari 2011. Ofsted. (2006).Inclusion: does it matter where pupils are taught? Provision and outcomes in different settings for pupils with

learning difficulties and disabilities. HMI 2535. [http://www.ofsted.gov.uk]. 7 januari 2011. Ofsted. (2004). Special educational needs and disability.Towards inclusive schools. HMI 2276. [http://www.ofsted.gov.uk]. 7

januari 2011. Powell, J.L., Edwards, M. (2003).Surveillance and Morality: Revisiting the

Education Reform Act (1988) in the United Kingdom . Surveillance & Society, 3: 1, 96-106. [http://www.surveillance-and-society.org/articles3(1)/education.pdf]

Rouseau,D.M., Sitkin, S. B.,Burt, R.S.,Camerer, C. (1998). Not so different after all: A cross-discipline view of trust. The Academy of Management Review, 23: 3, 393-404.

Schmeets, H. & Te Riele, S. (2010). Sociale Samenhang: Participatie, Vertrouwen en Integratie. CBS. [http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/BFBEA3C6-5CD3-42FE-92CC BA0A8FA85A9B/0/2010g96pub.pdf]

Steenhoven, P., Van Veen, D.(2009). Leerlingenzorg en ZAT's in het voortgezet onderwijs 2009. NJi-Monitor 2009.[ http://www.nji.nl/eCache/DEF/1/24/051.html]. December 2011.

Rijksoverheid. Regeerakkoord 2010. [http://www.rijksoverheid.nl/regering/het-kabinet/regeerakkoord?ns_campaign=M-AZ&ro_adgrp=Regering-regeerakkoord&ns_mchannel=sea&ns_source=google&ns_linkname=%2Bregeerakkoord%20%2B2010&ns_fee=0.00]. 4 mei 2011.

101

http://www.nji.nl/eCache/DEF/1/24/051.html

http://www.nji.nl/publicaties/Factsheet_2010_zorg_in_voortgezet_onderwijs.pdf

http://www.teachers.org.uk/node/2269

http://www.nber.org/papers/w14415

Rijksoverheid. Naar een ambitieuze leercultuur. [www.aanvalopschooluitval]. 23 mei 2011. Rijksoverheid. Leerling gebonden financiering of rugzak?

[http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/passend-onderwijs]. 22 september 2011. Rijksoverheid. Wet op de Expertisecentra en de Leerling Gebonden Financiering (WEC/LGF), 2003. [

http://wetten.overheid.nl/BWBR0015058/geldigheidsdatum_12-07-2010]. september 2011. Rijksoverheid Besluit leerlinggebondenfinanciering 2006. [http://wetten.overheid.nl/BWBR0014753/geldigheidsdatum_ 02--09-

2011]. september 2011. Smeets, E., Wester, M. (2009). Knelpunten in de samenwerking tussen onderwijs- en zorginstellingen. ITS, Radboud Universiteit

Nijmegen. [http://www.vosabb.nl/uploads/media/Knelpunten_onderwijs_zorg.pdf].december 2011. Smith, E.R., Mackie, D.M. (2007). Social Psychology. Third Edition. Hove United Kingdom. Psychology Press.

[http://psypress.co.uk/smithandmackie/resources/topic.asp?lang=nl&topic=ch04-tp-01]. Februari 2012. Sontag,L., Van Steensel, R., Van Wolput, B. (2006).Aanname- en plaatsingsbeleid van rugzakleerlingen in het basisonderwijs en

voortgezet onderwijs. Tilburg, IVA. Sontag, L., Kroesenbergen, E.H., Leseman, P.P.M., Van Steensel, R., Van der Ven, S.H.G., Van Wolput, B. (2007). De werking

van de Leerlinggebonden Financiering in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs(Samenvatting van de resultaten).Tilburg, IVA.

Stokking, K.M. (1998). Algemene vaardigheden: een complexe uitdaging. Pedagogische Studiën 75: 2, 110-120. Stone, D. (2002). The policy paradox: The art of political decision-making (rev.ed.). New York/London, Norton & Company. Stoutjesdijk, R., Scholte, E.M., (2009). Cluster 4 speciaal onderwijs: een vergelijking

tussen leerlingen op cluster 4 scholen en cluster 4 rugzakleerlingen. Schrift voor Orthopedagogiek, 48, 161-169. Thiel, S. van (2007) Bestuurskundig Onderzoek: een methodologische inleiding. Coutinho. Bussum. UNESCO. (1994). The Salamanca statement and framework for action on special needs education. E D-94/WS/ 1 8.

[http://www.unesco.org/education/pdf/SALAMA_E.PDF]. 7 jaunari 2011. Unique, Inclusion is it working? [http://www.rarechromo.org]. januari 2011. Vangen, S.,Huxham, C. (2003). Nurturing collaborative relations: Building trust in interorganizational collaboration. The Journal

of Applied Behavioral Science, 39: 1, 5-31.

Veen, D. (2007). De samenwerking van de leerlingenzorg in het onderwijs met de (lokale) jeugdzorg. NJI. [http://iederkindwint.nl/Documenten/presentatie%20Dolf%20van%20Veen.pdf]. december 2011.

Walraven, M., Andriessen, I. (2004). Ouder over de rugzak, onderzoek naar ervaringen met leerlinggebonden financiering en de toegankelijkheid van het reguliere onderwijs. Utrecht, FvO, VIM.

Wigan Council, Special Educational Needs policy, 2012. [http://www.wigan.gov.uk/Services/ EducationLearning/ EdPolicyPlans/]. 7 januari 2012.

Wenger, E (1998). Communities of Practice: Learning, Meaning and Identity. Cambridge:Cambridge University Press. Zaheer, A., McEvily, B., Perrone V. (1998).Does Trust Matter? Exploring the Effects of Interorganizational and Interpersonal

Trust on Performance. Organization Science, 9: 2, 141-159.

102

http://wetten.overheid.nl/BWBR0014753/geldigheidsdatum

http://wetten.overheid.nl/BWBR0015058/geldigheidsdatum_12-07-2010

Bijlagen

InterviewHet interview bestaat uit 4 onderdelen rond tien thema’s.De thema’s :

De onderdelen:

1. Een inleiding om de geïnterviewde en de instelling te kunnen positioneren m.b.t. macht en belang

2. Een deel waarin er naar een positieve en een negatieve ervaring wordt gevraagd. Het doel van deze vragen, is om inzicht te krijgen in wijze waarop de zorg op dit moment binnen de instelling is georganiseerd.

3. Een actief gedeelte in het interview waarin gepoogd wordt inzicht te verkrijgen in de efficiëntie en effectiviteit van onderdelen in de zorg op dit moment en van het moment wanneer Passend Onderwijs is ingevoerd. Het instrument dat hiervoor gebruikt wordt, is het stickervel met 24 items (en een extra leeg stickervel). Op een blad is een verdeling gemaakt tussen een positief en een negatief veld. De middenlijn is de grens. Vanaf deze lijn naar boven of beneden wordt de intensiteit zwakker. De geïnterviewde krijgt de vraag naar eigen inzicht de stickers met de 24 items op een plaats in het veld te plakken, voor de onderdelen die goed en slecht gaan m.b.t. de zorg in het onderwijs. De persoon krijgt eerst de vraag dit voor de huidige situatie te doen en vervolgens voor de situatie in het nieuwe stelsel. Na deze activiteit wordt om een toelichting bij de bladen gevraagd en wordt verder op de keuzes ingegaan.

4. Indien in bovenstaande onderdelen de thema’s niet voldoende aan de orde zijn gekomen, worden er afhankelijk van aantal niet besproken thema’s, nog enkele gestructureerde vragen gesteld.

Het Interview

Voorstellen en uitleg onderzoek/interview

Op 31 maart 2011 is het nieuwe beleid rondom zorg binnen het onderwijs gepresenteerd, dat in augustus 2012 ingevoerd wordt. Tegelijkertijd vindt er een bezuiniging plaats in het speciaal onderwijs. Vanuit diverse organisaties klinkt door dat de invoering van Passend Onderwijs een verkapte bezuinigingsmaatregel is. De Wiardi Beckman Stichting, het wetenschappelijk bureau van de PvdA, is een onderzoek gestart naar de te verwachte effecten op de zorg in het (speciaal) voortgezet onderwijs door de invoering ervan. Omdat begin 2012 de Eerste Kamer zich over het wetsvoorstel buigt en in augustus 2012 de invoering een feit zal zijn, is het van belang begin 2012 helderheid te verkrijgen over de effecten van het nieuwe stelsel. Er zal een poging worden gedaan om de uitslag van het onderzoek van invloed te laten zijn op de politieke besluitvorming.Gezien de tijdspanne is het onmogelijk Passend Onderwijs in zijn geheel te onderzoeken. In dit onderzoek is daarom de keuze gemaakt, om Passend onderwijs binnen een samenwerkingsverband in het voortgezet en speciaal voortgezet onderwijs te bestuderen.

103

01. situatie instelling 06. Ambulante begeleiding

02.Samenwerkingsverbanden 07. Het voortgezet speciaal onderwijs

03. Zorgplicht 08.Rol gemeente

04. Indicatiestelling leerling 09.Rol zorginstellingen

05. Positie ouders 10.Docenten in v.o. en v.s.o.

Het onderzoek is drieledig. Naast een literatuurstudie en een enquête,worden er verschillende interviews gehouden met mensen die werkzaam zijn binnen het voortgezet (speciaal) onderwijs of in de onderwijsgerelateerde zorg . Vandaar dat ik u gevraagd heb mee te doen aan een interview voor dit onderzoek.

Punten van aandacht:

-Aangeven duur gesprek en wijze van interviewen-Vragen of men bezwaar heeft tegen de opname van het gesprek (dit voor verdere verwerking in onderzoek)-Misschien een mogelijkheid dat er nogmaals geïnterviewd wordt.

Een inleiding:

2. Positieve en negatieve ervaring

Een deel waarin er naar een positieve en een negatieve ervaring wordt gevraagd. Het doel van deze vragen, is om inzicht te krijgen in wijze waarop de zorg op dit moment binnen de instelling is georganiseerd.

Doorvragen: Welke factoren speelde hierin een rol? Was het probleem te vermijden? Wat had u nodig gehad om het een positief verloop te laten hebben?

3. opdracht met de stickervellen

104

1. Kunt u iets vertellen over uw instelling?(vragen over soort instelling, bv type school, schoolgrootte)

2. Wat is uw functie en taak binnen de instelling?

3. In welke mate hebben u en uw instelling te maken met zorgleerlingen?

4. Heeft u een idee over het percentage rugzak-leerlingen in uw school of samenwerkingsverband?

5. Welke kenmerken hebben deze leerlingen? (o.a. m.b.t. cluster)

6. Welke zorg biedt uw instelling aan leerlingen?(denk aan counselor, IB, zorgcoördinator, RT, ambulant begeleiding)

7. Hoe zou u uw relatie (de relatie van uw instelling) met andere actoren willen typeren?

vraag 1Wanneer u terug kijkt naar het afgelopen schooljaar kunt u een positieve ervaring rond de zorg (m.b.t. leerling of samenwerking etc.)beschrijven?

Doorvragen:? Wat was hierin uw rol? De rol van de school? Is dit uitzonderlijk?

Vraag 2 Kunt u een ook een voorval van afgelopen schooljaar herinneren waarvan u het gevoel had dat alles verkeerd ging?

Doorvragen: Welke factoren speelde hierin een rol? Was het probleem te vermijden? Wat had u nodig gehad om het een positief verloop

Een actief gedeelte in het interview waarin gepoogd wordt inzicht te verkrijgen in de efficiëntie en effectiviteit van onderdelen in de zorg op dit moment en van het moment waarop Passend Onderwijs is ingevoerd. Het instrument dat hiervoor gebruikt wordt, is het stickervel met 24 items (en een extra leeg stickervel). Op een blad is een verdeling gemaakt tussen een positief en een negatief veld. De middenlijn is de grens. Vanaf deze lijn naar boven of beneden wordt de intensiteit zwakker. De geïnterviewde krijgt de vraag naar eigen inzicht de stickers met de 24 items op een plaats in het veld te plakken, voor de onderdelen die goed en slecht gaan m.b.t. de zorg in het onderwijs. De persoon krijgt eerst de vraag dit voor de huidige situatie te doen en vervolgens voor de situatie in het nieuwe stelsel. Na deze activiteit wordt om een toelichting bij de bladen gevraagd en wordt verder op de keuzes ingegaan.(stickervel; zie volgende pagina)

Instructie:

105

-uitdelen papier en eerste stickervel

-uitleg opdracht

-aangeven dat niet alle stickers opgeplakt hoeven te worden

-aangeven waar de lege stickers voor zijn(eigen inbreng thema’s)

-gelegenheid geven voor opdracht

-na het eerste deel, het volgende papier en stickervel uitdelen

-gelegenheid geven voor opdracht

- vragen over de keuze van plaatsing stickers (en

Samenwerking instellingen handelingsplan communicatie

Gebruik budget zorg Informatieover-dracht zorgleerling

Rol zorginstellingen

Dekkingsgraad zorgbehoeften Proces aanmelding zorgleerling Coördinatie zorg

Administratie zorg

Expertise zorg Positie ambulante begeleiding

Rechtszekerheid oudersRol vso binnen samenwerkings-

verbandRol van de gemeente

Competentie docenten Opleiding specifieke zorg docenten

Grootte van de klassen

Cognitieve vooruitgang zorgleerling

Sociaal-emotionele vooruitgang zorgleerling

Differentiatie leerstof in de klas

handelingsverlegenheid zorgstructuur Waardering ambulant begeleiders

106

1. Samenwerkingsverbanden1.Hoe wordt nu met andere scholen (binnen een samenwerkingsverband) samengewerkt?

a. Op welke schaal?b. Op welk niveau worden afspraken gemaakt?c. Zorgplan, zorgmiddelen, extra ondersteuning?

2.Wat verwacht u van de samenwerking in de nieuwe samenwerkingsverbanden?

a. M.b.t. zorgprofielb. M.b.t. communicatie c. M.b.t. de financiering (van openeindfinanciering, LGF naar

budgetfinanciering), d. De plaats van svo binnen een samenwerkingsverband?e. Dekkingsgraad verschillende zorgbehoeften

2 ZorgplichtHoe verloopt het proces van de aanmelding van een leerling met specifieke ondersteuningsbehoeften?

a. Wanneer wordt LGF aangevraagd? (handelingsverlegenheid)b. Vragen rond de aanwezigheid van beleid, protocollen, samenwerking,

zorgcoördinator, (indicatoren)c. Vragen rond de samenwerking met externe hulpverlening oa. het REC:

ambulante begeleiding en centrum voor Jeugd en Gezind. Welke rol hebben de ouders bij dit proces? (handelingsplan)e. Bij welke partij ligt de coördinatie?

1. Wat betekent volgens u de invoering van de zorgplicht voor dit proces?

a. Acties school bij aanname of verwijderingb. De duur van het proces c. Communicatie oudersd. Dekkingsgraad verschillende zorgbehoeften

2. Indicatiestelling leerlingHoe zou u de toekenning van LGF(leerling gebonden financiering) via de commissie voor Indicatiestelling willen kwalificeren?

Doorvragen m.b.t. volgende begrippen:a. Criteriab. Expertisec. Rechtszekerheid ouders en leerling

1. Wat verwacht u wanneer de indicatiestelling van leerlingen binnen het samenwerkingsverband gaat plaatsvinden?

NB De samenwerkingsverbanden stellen onafhankelijk de criteria voor indicatiestelling vast. (doorvragen m.b.t. de volgende begrippen;)

a. Criteria b. Expertisec. Rechtszekerheid Ouders en leerling

3. Positie Ouders Welke rol hebben ouders op dit moment bij de indicatiestelling en het functioneren van de leerling binnen het onderwijs?

a. Handelingsplanb. Hoe verloopt de communicatie?c. Rechtszekerheid- klachten en geschillen regelingd invloed besluitvorminge. communicatief. keuze tussen regulier en speciaal onderwijs

2. Zal de positie van de ouders in het nieuwe stelsel veranderen?(Doorvragen m.b.t. de volgende begrippen;)a. Communicatieb. Ontwikkelingsperspectiefc. Rechtszekerheid- klachten en geschillen regelingd. (vrije) keuze voor een school

5. Ambulant begeleiding

1. Wat is de bijdrage van de ambulant begeleiding bij het realiseren van het aangepaste onderwijsaanbod op de reguliere school op dit moment?

a. Hoe waarderen de betrokkenen de bijdrage van de ambulant begeleiding?(LL, ouders, docenten)

b. Hoe verloopt de communicatie met Ab?

2. Hoe denkt u dat de positie van de ambulant begeleiding in het nieuwe stelsel wordt, wanneer deze begeleiding niet meer via het REC loopt?

a. Vaste plaats binnen een samenwerkingsverband , ingehuurd?b. Bekostigingc. Expertise

3. Zijn er gevolgen voor leerlingen die van deze zorg gebruik maken?

6. Het voortgezet speciaal onderwijs1. Op welke wijze functioneert het VSO op dit moment (binnen een

samenwerkingsverband)? (Doorvragen m.b.t. volgende begrippen:)a. Plaatsing leerlingenb. Hulpverlening bij ontwikkeling leerlingenc. Contact met zorginstellingen , regulier onderwijs

2. Is het speciaal voortgezet onderwijs in staat zijn rol in het nieuwe stelsel te behouden of te versterken? M.b.t. de volgende begrippen

a. Positionering vsob. Wettelijk kaderc. Financiering

7. Rol van de gemeente1.Hoe is de relatie van uw school/ organisatie/ samenwerkingsverband tot de gemeente waaronder uw instelling valt? (Doorgvragen m.b.t. volgende begrippen:)

a. taakverdelingb. proceduresc. informatie en communicatie

2. Wat verwacht u van de regierol van de gemeente in het nieuwe stelsel ?a. m.b.t. zorgplanb. coördinatie tussen zorginstellingen en onderwijsinstellingen

8. Rol van zorginstellingen1. Welke rol hebben zorginstellingen nu binnen het samenwerkingsverband?

a. Centrum jeugd en gezinb. Verantwoordelijkheden zorginstellingen in de ketenc. Afstemming van zorg en onderwijs (integratie)d. communicatie 2. Hoe moet volgens u toekomstige samenwerking tussen onderwijsinstellingen

en zorginstellingen plaatsvinden?(Wordt in het wetsvoorstel nauwelijks aandacht aanbesteed)

9. Docenten in het reguliere voortgezet onderwijs en v.s.o. 1. Hoe zou u de rol van docenten in het reguliere onderwijs m.b.t. zorgleerlingen willen karakteriseren?

a. M.b.t. cognitieve vooruitgang zorgleerlingenb. Sociaal emotionele vooruitgang zorgleerlingen (signalering zorgbehoefte)c. M.b.t. klimaat in de klasd. M.b.t. differentiatie leerstof (didactiek)e. Verschillen doceren binnen speciaal onderwijsf. Bijdrage informatie over zorgleerlingen via vergaderingen

2.Zijn docenten in het reguliere onderwijs volgens u in staat beter onderwijs (en daarbinnen) zorg aan iedere leerling te geven door professionalisering? (competentie/voorwaarden ect.)

107

Interventies Verwachte gedragingen S.O. VMBO Havo/Vwo Aantal respondenten

1.Bezuinigingen a. Men gaat keuzes maken waarop men gaat bezuinigen. Dit leidt tot het verdwijnen van de expertise: men houdt liever de klassen kleiner.

M2, P5 M4 3

b..Binnen het s.o. worden de klassen groter door minder budget. M1,M2,P3 3

2.Samenwerkingsverband

Samenwerkingsverbanden met de ‘autonome’ scholen hebben zelf zeggenschap in de wijze waarop alles georganiseerd wordt. Dit betekent dat belangen rond budget en imago een rol gaan spelenc. Hier door gaat men strategisch om met zorg, men probeert het imago te behouden of te verbeteren en/ of voldoende budget binnen te houden.

M4,M5 M1,M2, M3,M/P5 P1, P/M4, (externe) 9

d. Kleine scholen (de vmbo-scholen) krijgen de grootste groep zorgll vanuit het verband.(en hiermee het grootste deel van het zorgbudget)

M1, M2, M3 3

e. Men ontwikkelt speciale zorgklassen op reguliere scholen. M2, P3 P/M4 3

3.Zorgplicht scholen f. Scholen hebben zorgplicht, maar hebben de mogelijkheid de ll een andere plek te bieden in het samenwerkingsverband. Dit zullen reguliere (Havo/Vwo) scholen vaak gaan doen doordat het zorgprofiel dusdanig ingevuld wordt, zodat men voor een diversiteit aan zorg handelingsverlegen is.

M2 M1, M2,M3 P1 5

g. De hulpverlening wordt subjectief, beïnvloeding door positie school, maar ook door de ouder. P3, M5, P1 3h. Het samenwerkingsverband bepaalt waar de zorgll naar toe gaat. En dus niet de ouder. M1,M2,P3 M2,M3 5

4.Regierol gemeente (n) i. De gemeente probeert met alle partijen af te stemmen en wil de controle houden. M5 M3, P5, M4 4j. Er ontstaat onenigheid over bekostiging van locatie (accommodatie)voorzieningen tussen de verschillende gemeenten.

M1, M4 (externe) 3

k. Binnen een verband ontstaan, door de rol van de gemeente, verschillende nieuwe overlegstructuren en controlesystemen.

M2 M1,M3, M/P5 P3 5

5.Budgetterings-systeem l. De prikkel die het budget geeft, is dat reguliere scholen de zorgll binnenhouden, anders raken ze een deel van budget kwijt.

M1,M2,P3 M2,M3 (externe) 6

m. Scholen en samenwerkingsverbanden gaan niet indiceren vanwege kosten, maar zetten budget in voor zorg.

M1 M2,M2 (externe) 4

n. Men gaat klassen verkleinen i.p.v. zorg inkopen. M3,M4, M/P5 3

6.Professionalisering docenten en kader

o. Docenten in het reguliere onderwijs gaan zich niet professionaliseren in de zorg, of gebruiken de opgedane kennis onvoldoende.

M1,M2,P3,M4,M5

M2,M3,M4,M/P5 P1,M2,P/M4 12

p. Men gaat op scholen niet effectief met opgedane kennis werken in de klas (o.a. differentiëren), omdat niet aan de basisvoorwaarden zoals o.a. verandering aanbrengen aan de grootte van de klassen, kan worden voldaan.

P3, M4, M5 M2,M3, M4,M/P5 P1, M2,P3, M/P4,(externe)

12

q. Men gaat teveel accent op zorg leggen, wat minder aandacht voor onderwijs betekent. M1 P1, M2, M4 4

Interventies Verwachte gedragingen S.O. VMBO Havo/Vwo Aantal respondenten6. Expertise naar de scholen r. Scholen en samenwerkingsverbanden maken budgettaire afwegingen waar de zorggelden naar toe M2,M3, M4,M/P5 4

108

en afschaffen REC’s gaan (basiszorg, breedtezorg, dieptezorg) en kijken niet primair naar de zorgvraag.

s. Er ontstaat een nieuwe zorgmarkt. Diverse REC”s gaan hun expertise op scholen aanbieden. M5 M3, M/P5 M/P4 5

t. Scholen gaan proberen intern de zorg te regelen, alleen ad hoc externe zorg inkopen. M5 M1, M3, M/P5 P3 5

7.Zorgprofiel scholen u. Scholen zullen een zo’n globaal mogelijk profiel opstellen om zo een toeloop van zorgll te voorkomen

M2 M2, M3 P1, M2, M4 6

v. Het zorgprofiel dat op papier goed is uitgewerkt, wordt in de praktijk onvoldoende uitgevoerd, doordat de nadruk in het VO ligt op onderwijs en prestaties.

M4,M5 M3,M/P5 P2, P3 6

Effecten/ bevindingen Ofsted 2004

geen afstemming aanbod en vraag van de zorg

“Schools which admitted pupils with physical and sensory difficulties had generally found it easier to adapt their practice.” …than pupils with behavourial problems.”

“SENCOs12 in almost half the primary and secondary schools visited identified the perceptions of staff as a major barrier to effective inclusion.”

“Many SENCOs have significant experience inteaching pupils with a range of learning difficulties buthave not been expected in the past to take on theresponsibility for pupils with behaviour difficulties.”

“Only a third of secondary schools were effective in meeting the needs of pupils with emotional orbehavioural difficulties.”

segregatie zorgleerlingen

“For example, a new secondary department for a specialschool for pupils with PMLD had been built on the campusof a large inner-city school.”

“A few of the special schools visited had establishedclasses on mainstream school sites and offered expertise tosupport teachers in meeting the needs of pupils with SEN.”

“When the pupils with the most significant learning and behavioural difficulties were taught outside the mainstream class group, the support often focused more sharply on their needs. They were usually taught on their own by ateaching assistant. In some schools the arrangementsmeant that the pupils remained out of the class group for much of the day, isolated from their peers and deprived of access to a broad curriculum.”

kinderen niet in omgeving naar school

“Since 2001, there has been a 10% increase in the numberof pupils placed in independent special schools by local authorities.’

12 SENCO= Special Educational Need Coordinator

109

Tabel1 Verwachte gedragingen naar respondenten uit de verschillende blokken

Interventies Gedragingen effecten1.bezuinigingen a. Men gaat keuzes maken waarop men gaat bezuinigen. Dit leidt tot het verdwijnen van de expertise: men

houdt liever de klassen kleiner. Kwaliteit zorg op s.o wordt kleiner Uitval zorgleerlingen

b. Binnen het s.o. worden de klassen groter door minder budget.

2.Samenwerkingsverband Samenwerkingsverbanden met de ‘autonome’ scholen hebben zelf zeggenschap in de wijze waarop alles georganiseerd wordt. Dit betekent dat belangen rond budget en imago een rol gaan spelen.c. Hierdoor gaat men strategisch om met zorg, men het probeert imago te behouden of te verbeteren en/ of voldoende budget binnen te houden.

Geen afstemming aanbod en vraag zorg Segregatie van zorgll Concentratie problematiek Kinderen niet in omgeving naar school Verschraling basiszorg Differentiatie niet op niveau van de klasd. Kleine scholen (de vmbo-scholen) krijgen de grootste groep zorgll vanuit het verband.(en hiermee het

grootste deel van het zorgbudget)e. Men ontwikkelt speciale zorgklassen op reguliere scholen.

3.Zorgplicht scholen f. Scholen hebben zorgplicht, maar hebben de mogelijkheid de ll een andere plek te bieden in het samenwerkingsverband. Dit zullen reguliere (Havo/Vwo) scholen vaak gaan doen, doordat het zorgprofiel dusdanig ingevuld wordt, zodat men voor een diversiteit aan zorg handelingsverlegen is.

Kind niet in de omgeving naar school Meer leerlingen doorverwezen naar het speciaal

onderwijs en vmbo Rechtszekerheid voor ouder niet verbeterd Ongelijkheid behandeling aanname-criteria leerling Reguliere leerling gaat minder presteren

g. De hulpverlening wordt subjectief, beïnvloeding door positie school, maar ook door de ouder.

h. Het samenwerkingsverband bepaalt waar de zorgll naar toe gaat. En niet de ouder.

4.Regierol gemeente (n) i. De gemeente probeert met alle partijen af te stemmen en wil de controle houden. Bureaucratisering op decentraal niveau Nieuwe voorzieningen komen niet tot stand of laten

op zich wachtenj. Er ontstaat onenigheid over de bekostiging van locatie (accommodatie)voorzieningen tussen de verschillende gemeenten.k. Binnen verband ontstaan door de rol van de gemeente verschillende nieuwe overlegstructuren en controlesystemen.

5.Budgetterings-systeem l. De prikkel die het budget geeft is dat reguliere scholen de zorgll binnenhouden, anders raken ze een deel vanhet budget kwijt.

Geen passende zorg Uitval zorgleerlingen

m. Scholen en samenwerkingsverbanden gaan niet indiceren vanwege kosten, maar zetten budget in voor zorg.n. Men gaat klassen verkleinen i.p.v. zorg inkopen.

6.Professionalisering docenten en kader

o. Docenten in het reguliere onderwijs gaan zich niet professionaliseren in de zorg, of gebruiken de opgedane kennis onvoldoende.

Competentie docenten niet verhoogd De differentiatie komt niet tot stand Zorgvraag wordt niet gesignaleerd Uitval zorgleerlingen Kwaliteit onderwijs naar beneden Reguliere leerling gaat minder presteren

p. men gaat op scholen niet effectief met opgedane kennis werken (o.a. differentiëren) omdat niet aan de basisvoorwaarden zoals o.a. verandering aanbrengen aan de grootte van de klassen.q. Men gaat teveel accent op zorg leggen wat minder aandacht voor onderwijs betekent.

7. Expertise naar de scholen en afschaffen REC’s

r. Scholen en samenwerkingsverbanden maken budgettaire afwegingen waar de zorggelden naar toe gaan (basiszorg, breedtezorg, dieptezorg) en kijken niet primair naar de zorgvraag.

Zorg niet adequaat Deconcentratie expertise

s. Er ontstaat een nieuwe zorgmarkt. Diverse REC”s gaan hun expertise op scholen aanbieden.

t. Scholen gaan proberen intern de zorg te regelen, alleen ad hoc externe zorg inkopen.

8.Zorgprofiel scholen u. Scholen zullen een zo’n globaal mogelijk profiel opstellen om zo een toeloop van zorgll te voorkomen Meer leerlingen naar s.o. Uitval zorgll Geen zorgcontinuüm Concentratie zorgll binnen bepaalde scholen

v. Het zorgprofiel dat op papier goed is uitgewerkt, wordt in de praktijk onvoldoende uitgevoerd door de nadruk in het VO op onderwijs en prestaties.

Tabel 2 Interventies, gedragingen en effecten volgens respondenten

concentratie problematiek binnen bepaalde scholen

“Often, the schools admitting large numbers of pupils with awide range of needs were those whose roll was falling,either for demographic reasons or because the school was less popular with parents. This could result in significantshifts in the balance within classes and within the school as a whole, with a further effect on parental choice”

verschraling basiszorg “SEN designation does not help to focus on the action needed to resolve problems and, in the worst cases, it can distract schools’ attention from doing what is necessary to improve the provision they make for all low- or below-average attainers.”

geen differentiatie op het niveau van de klas

“Meeting the challenge by adapting the curriculum andteaching methods, as well as, sometimes, adaptingaccommodation and equipment, can be a struggle.”

“They did not makeenough use of comparative data to consider the progress of the lower-attaining pupils in relation to the progress of other groups. Without such analysis, schools were not in a good position to check whether they were doing the best they could for such pupils.”

“Assessment and planning for pupils with EBSD were often particularly weak. Individual education plans for these pupils often did not bring together targets for both improved behaviour and improved learning, despite the fact that generally the two are closely connected, with pupils learning more as their behaviour improves and vice versa.”

“Few of the schools visited had made substantialadaptations to the curriculum they offer to meet special needs.”

geen differentiatie op het niveau van de klas

”The pupils with the most significant behaviour difficulties,who required specialist teaching approaches, were seldomas successful in secondary schools. Their learning needsremained unidentified for too long.”

“The teaching outside mainstream classes of pupils with the most significant learning and behavioural difficulties often focused well on their needs, but riskeddisconnecting them from the work of the class.”

“focus of the teachers’ planning was on how the pupils with SEN could be kept engaged, rather than on what the pupils needed to learn next. There was not enough stress on how to improve their understanding and skills. This was a common reason why a significant number of pupils with SEN made too little progress, despite good teaching for the majority of the class”

“It was rare to find examples of overall planning of the Key Stage 3 experience that recognised and attended toparticular needs in a thoroughgoing and imaginative way and set learning in the broader context of personaldevelopment”

meer leerlingen naar het s.o.

“Contrary to a common perception of a decline in special school placements, the proportion of pupils placed in; special schools (including pupil referral units) has remained”

“There has been an increase in the numbers of pupils placedin pupil referral units and independent special schools.”

uitval zorgleerlingen This trend, placing pupils in inde-pendent special school, in part reflects the difficulties that mainstream and some special schools have in meeting severe or complex needs.” Many of the pupils concerned demonstrate behaviour that is challenging and some have been excluded from maintained mainstream and special schools.”

Poor attendance and exclusion are often indicators that things are not going well in school. There are clear links between these indicators and long-term underachievement.Children with SEN are significantly over-represented in national statistics for poor attendance and exclusion.”

geen zorgcontinuüm ‘There were few incentives for special schools to reach out towards theirneighbouring mainstream schools. Where there werepockets of good practice, special schools were effective in supporting individual pupils but they tended to have muchless impact on curriculum and teaching at the whole-schoollevel.”

competentie docenten “The quality of teaching seen for pupils with SEN was of “However, in the other half of the lessons, “focus of the teachers’ planning was on how “The quality of teaching seen on the visits

110

niet omhoog varying quality, with a high proportion of lessons havingshortcomings”

the teaching forthe lowest-attaining pupils had weaknesses whichprevented those pupils fully reaching their potential, evenwhen the teaching for the rest of the class was good. Themain weaknesses related to the nature of the tasks set and the quality and use of support by teaching assistants.”

the pupils with SEN could be kept engaged, rather than on what the pupils needed to learn next. There was not enough stress on how to improve their understanding and skills. This was a common reason why a significant number of pupils with SEN made too little progress, despite good teaching for the majority of the class”

for pupils with SEN was of varying quality, with a high proportion of lessonsinvolving pupils with SEN having important shortcomings.”

kwaliteit onderwijs naar beneden

Niet gebleken uit onderzoek

mindere prestaties van de reguliere leerling

“In over half of the secondary schools visited the composition of some groups made the teaching of them very difficult. In those groups with a high proportion of low-attaining boys,

including those with SEN, girls tended to receive less attention. Behaviour was often disruptive and sometimes very poor.”

=>(dit zegt iets over aandacht en niet over prestaties)

111

Tabel 3 Effecten die uit onderzoek door Ofsted in Engeland blijken van beleid inclusief onderwijs

Citaten van Respondenten

Ouders

Ouders komen met een leerling bij een verband, het verband doet alles volgens de regels en plaats een kind in een uithoek

Dan wordt de ll nog niet in zijn eigen omgeving op een school geplaatst.Ouders moeten bij de zorgplicht en zorgprofielen ook nog hun keuze aan kunnen geven . Ze moeten wel iets in handen blijven houden. De macht moet niet alsnog in het samenwerkingsverband komen te liggen.

Wordt het hulpaanbod subjectief; mondige ouders die de school weten te overtuigen van de zorgvraag krijgen wel zorg voor hun kind en den andere niet? Hoe zit dat met de gelijkheid tussen de ll en de ouders? Zoals het nu is gebeurt die indicering tenminste wel objectief; een centraal orgaan die indiceert. De ouders hebben niet direct invloed

Ouders hebben niets te zeggen. Ook al meld je jouw kind aan bij de school naar keuze. Je moet maar afwachten waar het uiteindelijk geplaatst wordt. Het samenwerkingsverband beslist. Dit betekent dat het kind niet altijd in zijn omgeving naar school gaat.

Je moet maatwerk leveren als de kinderen anders zijn dan de doorsnee. Als je dat niet wilt of kunt, moet je ze niet toelaten. Dit is de paradox bij de zorgplicht

Leerlingen

Als je kijkt naar cogn. Vooruitgang, staat dit niet gelijk aan soc emotionele vooruitgang. Op het moment dat niet aan de soc emotionele kant wordt gewerkt,doordat men niet het vermogen heeft in het reguliere onderwijs stort het cognitieve in. Op het moment dat ze belemmeringen op lopen in het soc emot, stopt de groei cognitief. Wanneer het cognitieve wel doorgroeit maar je doet niets aan het soc. Emotionele dan komt het niet goed met de ll als die in de maatschappij

Grootte van de klassen wordt een breekpunt wanneer er niets verandert. De leerlingen komen veelvuldiger naar het reguliere onderwijs, de docent kan niet de aandacht geven aan de leerling. komt. Dit zorgt voor uitval ll doordat er niet aan de sociaa-l emotionele ontwikkeling wordt gewerkt.

In feite leidt integratie van alle type ll niet tot het welbevinden van de kinderen zelf , maar alleen van de ouders. Het is status, het is voor de bühne. Je moet voor de ouders wel zorgen dat ze het gevoel hebben dat ze alles hebben geprobeerd met het kind. Maar uiteindelijk gaat het om het welbevinden van het kind is die gebaat bij PO?

Het kind moet centraal staan,.De maatschappij moet niet centraal staan. De norm is dat je in de maatschappij mee moet draaien. Je moet het recht hebben om in dat deel van de maatschappij mee te doen waar je je fijn in voelt. Je moet een kind niet verplichten in een systeem mee te draaien waar die zich niet gelukkig in voelt.Het stelsel PO is niet passend aan de ll. De ll moet nog steeds passend zijn aan het systeem.Het systeem zou op de schop moeten worden gegooid

Doordat een ll naar het reguliere onderwijs gaat voelt een ll zich nog meer gelabeld , er wordt benadrukt dat hij niet mee kan komen met de rest. Hij raakt hierdoor gedemotiveerd. Doordat hem niet het juiste onderwijs wordt aangeboden. (hoe op maat kun je dit doen binnen het vo?)stagneert zijn ontwikkeling. Daarnaast is de integratie dus ook mislukt. De kans op schooluitval is daardoor ook groter.

Wanneer je geen oog kunt houden voor de specifieke problemen, gaat het mis in de sociaal-emotionele vooruitgang wat zijn weerslag heeft op de cogn. Vooruitgang . De zorgll is dan hiervan de dupe. Hij krijgt geen p.o. En hierdoor kan hij er niet uithalen wat er eigenlijk wel inzit.

Wisseling van klas, de pauze, de hoeveelheid leerlingen in een reguliere school gaat de zorgll van rec 4 opbreken. Op een gegeven moment komt hij niet meer opdagen. Veel zorgleerlingen hebben baat, reguliere leerlingen ook, bij rust, reinheid en regelmaat.

De integratie van zorgll kan een negatief effect hebben op de rest van de leerlingen in de klas. Een ll ervaart problemen met de structuur en het schoolsysteem wat extra aandacht naar de ll trekt.

Op reguliere scholen is structuur en regelmaat vaak ver te zoeken.

Docenten

112

Het gaat niet zo zeer om hun opleiding maar menselijke eigenschappen. De intrinsieke motivatie. De opleiding op de scholen nu bieden ook geen speciale richting voor speciaal onderwijs.

Docenten opleiding volgen zal gedeeltelijk plaats gaan vinden. Er is zeker een aantal dat gemotiveerd is omdat te gaan doen. Maar een groot deel wel gewoon zijn vak geven.Het is wel leuk dat het geld er komt , maar het is de vraag of docenten de opleiding doen en dus of zij goed de zorg kunnen gaan verlenen

de docenten missen de competenties; je hebt het of je hebt het niet . Door een opleiding kun je het wel matig gaan beheersen, je kunt deze ll nooit het aanbod geven wat de ll niet nodig heeft.Het gaat ten kosten van de goede ll. (de reguliere). Aan de ene kant moeten ze sturen op competenties, vakinhoud aan de andere kant de zorg. Ik denk dat leraren gaan uitvallen. Je zult het onderwijs in het vo aan moeten passen

Ik ben wel bang dat ook in de HBO opleidingen straks een te grote nadruk op de zorg komt te liggen en dat we het onderwijskundige aspect kleiner maken. Over een jaar of 10 gaat het dan steeds slechter met onze prestaties. Van de ll. Dat is ook niet de bedoeling. Ook kan het er voor zorgen dat de zorgll te veel aandacht gaan krijgen dat ten koste gaat van de aandacht van de reguliere leerling wat ook prestatieverlagend kan werken.

Als je de mensen in het werkveld niet mee hebt, gaat het niet lukken.de opleidingsspecifieke zorg gaat niet lukken. Een docent is moeilijk te scholen;hij is opgeleid voor docent met een vak. Het zit op het gebied van de opvattingen en aannames van docenten. Pedagogische zaken zijn ondergeschikt.

Wat overgewaardeerd wordt in po is de maakbaarheid van de docenten. Wat zij zegt is; doe maar een beetje scholing en dan kunnen ze het wel. In hoeverre zijn we in staat een docent nog verder omhoog te trekken in zijn kennen en kunnen/

Master sen –docenten zijn niet per definitie betere docenten. Ze kunnen alleen wel goed leren.

De grootte van de klassen zal een probleem geven om te differentiëren. Je kunt niet de volledige zorg geven. Misschien dat er buiten de klas meer zorg gegeven kan worden?

Het feit dat je het over zorg hebt, maakt de docent competenter. De bewustwording zorgt dat de doecnt nog eens goed op zijn functioneren reflecteert.

ScholenEr gaat niet gekeken worden naar onderwijs zorgcomponenten. Er blijft teveel gefocust worden op alleen onderwijs. Dit komt door de accenten op kwaliteit onderwijs, het excelleren. Hier worden scholen toch op afgerekend.

De expertise zal niet in de scholen komen. Het management zal alleen naar het geld kijken en alleen iets inhuren als het echt nodig is. De kennis blijft dan toch buiten de school, je kunt niet alles oplossen. Zorgleerling is de dupe.

scholen te gemakkelijk denken dat ze de zorg aan kunnen, als ze maar bv zorgklassen hebben. IK denk dat ze te veel willen omdat ze geld willen houden. De school kan niet alle factoren beïnvloeden. Ze kunnen niet de gehele organisatie van school aanpakken en ook niet de school kleiner maken.

De strategieën zijn er bij scholen op gericht een goede naam te hebben. Dit betekent dat je alleen leerlingen wil hebben met goed e leerlingen, met goede slagingspercentages . Een vmbo wil men niet hebben en al helemaal geen rugzakleerlingen.

Spanning tussen totale budget; basiszorg,breedte zorg en dieptezorg, wanneer je meer ll doorwijst naar so dan zullen de scholen minder geld over hebben voor basis- en breedtezorg. Je kunt wel met iets minder kunnen. Met bepaalde ll zul je het zo wie zo niet met het breedte budget kunnen doen.Aan de andere kant is voor scholen de drijfveer geld. Wanneer zij zorgbudget kunnen krijgen. zullen zij het willen houden, alleen is het maar voor het behoud van bepaalde werknemers in de school. De uitwerking is dan dat de ll thuis komen te zitten juist. Dit is dus niet goed voor de ll. De so lopen leeg, krijgen geen geld meer. Ll blijven binnen het vo maar door gebrek aan expertise komen ze thuis te zitten.

De prikkel die het budget geeft is dat reguliere scholen de zorgll binnenhouden. Anders raken ze een deel van vast lumpsum kwijt. Het effect zou moeten zijn dat de ll binnen het reguliere de zorg krijgt. Maar het effect wordt juist dat de zorgll wel binnen blijft , maar niet de juiste zorg krijgt en dus geen onderwijs op maat en dus kan op uitval. (dat de juiste zorg niet wordt geleverd heeft te maken met incompetentie docenten, onvermogen scholen om veel zorgll op school te hebben en de neiging om zo veel mogelijk geld in huis te houden.

Het draait allemaal om de zorgplicht en het zorgprofiel.Het profiel van de zorg geeft een herkenning van de zorg, Een school is er niet op uit om aan zorg herkend te worden. Men wil herkend worden aan onderwijs. Toch is het goed een profiel te maken, het is interessant dat ze er over na moeten denken, bewust zijn wat zij

Het zorgprofiel gaat zeker problemen geven; iedereen gaat vechten voor het profiel die voor iedereen redelijk hanteerbaar is. Je komt zo in een concurrentiepositie terecht. Het moet toch niet zo zijn dat we over de ruggen van rugzak leerling gaan concurreren over de budgetten.

Wanneer je een heel uitgebreid zorgprofiel hebt, zal dit een aanzuigende werking hebben op de zorgll. De zorgpopulatie zal hierdoor groeien . Dit wil de school ook niet omdat zij niet geoormerkt wil worden als zorgschool. De het effect is dat je het zorgprofiel zo weinig mogelijk uitwerkt. De leerlingen blijven naar de scholen gaan waarnaar ze altijd al

113

kunnen doen in de zorg. Ik weet niet of die zorgprofielen er komen, scholen willen het gewoon niet ,of ze komen er zonder dat er echt uitgesproken is wat het zorgprofiel is.

Ik weet zeker dat we straks allemaal met een zelfde soort profiel gaan komen als de andere uit het verband. Hoe dekken we dan regionaal de andere problemen? Je wordt dus gedwongen je af te zetten tegen de andere uit het verband, terwijl je juist moet SAMEN werken.

heen gingen. Er verandert niets.

Doordat we minder gelden gaan krijgen , wordt de zorg in het s.o. minder. Er gaat bezuinigd worden op zaken die niet gunstig zijn voor de kwaliteit. Expertise verdwijnt.

Geld gaat niet naar de inkoop van expertise ,maar naar het verkleinen van de klassen. Met expertise alleen red je het niet. Een voorwaarde is dat de klassen kleiner worden.

Een school systeem van het regulier onderwijs is niet geëquipeerd om te gaan met complex gedrag. Dat zall ook nooit een keuze worden. Men wordt afgerekend op onderwijskwaliteit.

Samenwerkingsverbanden

denk dat samenwerkingsverbanden contracten gaan sluiten met en particuliere en gemeentelijke zorginstellingen, de indicatie is er niet meer dus het initiatief ligt bij het samenwerkingsverband. Het gaat alleen maar om poen. Zal de kwaliteit goed blijven, welke zorg koopt men in? Wat betekent dit voor de zorgleerling?

Geen zorggeld extra maar wel de indicatie gaan doen. Dit kan dus niet. Het samenwerkingsverband gaat dan niet meer instemmen met het gaan van ll naar het so naar het vso omdat ze anders geen voldoende zorggeld krijgen. Ik verwacht dat er meer strijd komt tussen de scholen en dat er een tekort aan geld komt

De communicatie binnen een verband zal niet verbeterd worden. Het eigen belang van de scholen blijft toch voorop staan. Dit heeft het effect dat de integrale zorg niet goed geregeld wordt; uitval leerlingen

Je moet zo weinig leerlingen een indicatie laten geven, hiervoor geen budget geven. Het gaat om de zorg.Nieuwe budgetfinanciering leidt tot afname van aantal geindiceerden , maar het aantal zorgleerlingen blijft groeien.

De autonomie van de scholen zit in de weg, zij willen bepalen wie er op school komt. Handelingsverlegenheid zal afnemen als de dekkingsgraad verbetert. Maar dat gebeurt alleen op papier. Je krijgt wel meer expertise die je kunt gebruiken. Maar de handelingverlegenheid blijft

de hulpvraag moet juist centraal staan en niet de financiën. Door budgetsystematiek binnen samenwerkingsverband komt juist het geld centraal te staan

Binnen het samenwerkingsverband is er budgettair geen ruimte voor meer zorgleerlingen. Als er dus meer leerlingen komen is het financieel onuitvoerbaar

Het is nu al zo dat grote scholen meer macht hebben in de samenwerking. Ik verwacht niet dat dit verandert in de samenwerkingsverbanden in het P.O. Een kleine school raakt ondergesneeuwd.

Het samenwerkingsverband zal tot de conclusie komen dat zorgklassen voor iedere school het beste is. Dat is efficiënter inzetten van middelen. Men zal voor lief nemen dat niet het doel bereikt wordt van volledige integratie.

Gemeente

De gemeente is ondoorzichtig Bij wie moet je zijn? Voortdurend wisselingen van personen en afdelingen. Wat weten zij over onderwijs? Zij kunnen de hulpvraag niet bepalen en het budget

De rol van de gemeente; de regierol moeten krijgen; in de uitvoerende zin weten ze niet waar ze het over hebben. Zij moeten zorg budgetten toewijzen. Ze weten niet hoe het moet. Dit merkte ik

De rol van de gemeente zal niet veel goeds opleveren het zal alleen maar bureaucratischer worden er is geen parate kennis van de zorg, er zullen zich allerlei ambtenaren tegenaan gaan bemoeien.

114

afstemmen. al voor cjg. Ze wisten van toeten nog blazen. We moeten oppassen dat het zo niet in de soep loopt.Bij de slechte regie door gemeente spelen kennisgebrek en vriendjespolitiek een grote rol.

1 regionale educatieve agenda.Goed van deze wijze is dat er meer toegang komt tot geld /subsidie voor zorg. Onderwijs gerelateerde problematiek kan door de school worden bepaald, de andere zorg moet door de gemeente verzorgd worden. De gemeente heeft het gehele overzicht . Samen heb je alle mogelijkheden voor de financiering van zorg (onderwijs gerelateerd of niet). Probleem is dat iedere instelling expert is en de kennis niet zo maar wil delen.

Wanneer er een nieuwe locatie komt voor een school binnen een gemeente en een andere gemeente is ook betrokken bij een verband is het logisch dat die andere ook mee betaalt. Alleen uit mijn ervaring weet ik dat dit niet gebeurt. Regionale baten maar lokale kosten.

Bureaucratie

Bureaucratie neemt juist toe, omdat het door meer handen moet gaan, iedereen moet geïnformeerd worden binnen samenwerking, iedereen ziet zijn belang in het algemeen budget

We hebben eerst door de politiek alle specialistische kennis gecentreerd. En nu moeten we de zorg weer gaan spreiden. Dit gaat ten koste van de kennis en de efficiëntie

De administratie lijkt me wel meer te worden. Het moet met iedereen besproken en gedeeld te worden. Alles moet vastgelegd worden vanwege het budget. Er zullen meer externe partijen betrokken worden die ook op een bepaalde manier werken .De indicatie komt ook binnen het verband Deze parttijen moeten de scholen en het verband ook op de hoogte houden

In het papier werkt verandert er niets. Er vindt alleen een verschuiving plaats van centraal naar decentraal. Van het Rijk naar de gemeenten.

Wat moet er allemaal geregeld, afgestemd worden wanneer er in het samenwerkingsverband meerdere gemeenten vertegenwoordigd zijn? Wie doet wat?

Bezuinigingen vanuit het Rijk

Meer met minder kan niet. Onderwijzers uit het so worden ontslagen. Experts verdwijnen. De klassen worden groter. Hoe kunnen we nu nog kwalitatieve zorg verlenen in het s.o.?

Het is een maatschapp. probleem, geen onderwijs probleem. Is het stelsel wel slecht? Ga je het stelsel veranderen moet er juist geld bij. Met bezuinigingen erbij gaat het in ieder geval fout.

Wanneer er een nieuw stelsel ingevoerd wordt, heb je te maken met ‘veranderkosten’. Dit werkt niet echt motiverend.

Wat levert de extra zorgopleidingen op? Het kost veel geld. Misschien is het verstandig eerst de effectiviteit van deze opleidingen te onderzoeken.

Differentiëren in de klas kan niet wanneer de klassen deze grootte houden. Het wordt altijd geroepen maar in dit geval geld echt dat de klassen kleiner moeten. Meer geld erbij dus.

115

geeft passend onderwijs het antwoord? - erasmus ... bestuurskunde... · web view2.4 vragen bij de...

Documents