Fondos de inversión socialy pueblos indígenas

Jonathan Renshaw

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes de buenas prácticasdel Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication):Banco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Renshaw, Jonathan. Fondos de inversión social y pueblos indígenas/Jonathan Renshaw.

p. cm. (Sustainable Development Department. Best practices series; IND-108)Includes bibliographical references.

1. Indigenous peoples--Guyana--Case studies. 2. Indigenous peoples--Honduras--Case studies.3. Economic development projects. 4. Nuestras Raíces (Government Program: Honduras)5. Social Impact Amelioration Programme (Guyana) I. Inter-American Development Bank. SustainableDevelopment Dept. Indigenous Peoples and Community Consultation Unit. II. Title. III. Series.

306.08 R852--dc21

Jonathan Renshaw es antropólogo y ex funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo. Actualmentese desempeña como consultor, especializándose en la aplicación operacional de perspectivas antropológi-cas. Una versión anterior de este informe se presentó y discutió en un seminario interagencial sobrepueblos indígenas y proyectos del sector social organizado por el Banco Mundial, la OrganizaciónPanamericana de la Salud y el Banco Interamericano de Desarrollo, realizado en abril de 2000. El autoragradece a todos quienes hicieron posible este estudio, especialmente al personal de las agencias ejecuto-ras y a las personas de las comunidades participantes por sus valiosos aportes y por el tiempo dedicado.Los comentarios o sugerencias adicionales son bienvenidos.

Las opiniones expresadas son del autor y no reflejan necesariamente la posición oficial del BancoInteramericano de Desarrollo.

junio de 2001

Copias adicionales de esta publicación (No. IND-108) pueden obtenerse dirigiéndose a:

Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo ComunitarioParada W-0502Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

Telefax 202-623-1463Correo electrónico: sds/ind@iadb.orgPágina Web: www.iadb.org/sds/ind

ÍNDICE

I. FONDOS DE INVERSIÓN SOCIAL Y PUEBLOS INDÍGENAS 1AntecedentesPobreza indígenaFondos de inversión social y pueblos indígenasJustificaciones para programas indígenas de inversión socialFortalecimiento institucional y capacitaciónLa cartera de proyectosContexto institucional y procedimientosSostenibilidad y costosConclusiones

II. PROGRAMA AMERINDIO SIMAP EN GUYANA 12AntecedentesDefinición y selección de los beneficiariosSelección y elegibilidad de los proyectosCartera del proyectoEl ciclo del proyectoMetas del proyectoImpacto del Programa AmerindioLas contribuciones de contrapartidaCoordinaciónConclusiones y recomendaciones

III. PROGRAMA NUESTRAS RAÍCES EN HONDURAS 24AntecedentesPoblación étnica de HondurasJustificación del programa étnicoActividades y estructura institucionalLas inversionesLas cajas ruralesLas cajas municipalesArticulación con otras agenciasConclusiones y recomendaciones

BIBLIOGRAFIA 35

PRÓLOGO

Los fondos de inversión social se han convertido en uno de los medios principales por el cual los gobie r-nos atienden las necesidades de la población pobre en áreas rurales. Los organismos multilaterales dedesarrollo, incluyendo el Banco Interamericano de Desarrollo, han desarrollado una cartera importante deoperaciones en apoyo a los fondos de inversión social y han jugado a menudo un papel principal en sudiseño. Dado el caso de que los pueblos indígenas están desproporcionalmente representados entre lapoblación rural con altos índices de pobreza, los mecanismos de focalización para los indígenas y otrascomunidades vulnerables, se han convertido en un rasgo estándar de muchos de los fondos de inversiónsocial.

Este trabajo presenta dos tipos de mecanismos de focalización: fondos incluyentes que no establecen unadistinción entre los pueblos indígenas y otros sectores de la sociedad desde una perspectiva étnica yfondos excluyentes destinados sólo a la población indígena o étnica. El autor discute los méritos deambos enfoques e identifica cuatro factores que determinan la eficacia para lograr las metas de focaliza-ción: aislamiento geográfico, exclusión social basada en prejuicio racial o étnico, factores sociales yculturales, tales como el idioma, las estructuras de autoridad y los valores económicos, y finalmente, lacapacidad de las organizaciones indígenas. Estos asuntos al igual que la composición de la cartera, elcontexto institucional, los procedimientos, la sustentabilidad y el costo se estudian con más detallehaciendo un análisis comparativo de dos operaciones del BID que han sido consideradas exitosas pormuchos: el Programa Amerindio SIMAP en Guyana y el programa Nuestras Raíces del FHIS enHonduras. En ambos programas de focalización étnica, los resultados han sido impresionantes encomparación con los fondos de inversión social regulares. Sin embargo, las lecciones aprendidas de estaevaluación inicial señalan que algunas áreas pueden mejorarse para que estos programas puedan desarro-llar todo su potencial y convertirse en modelos a ser repetidos en otros países.

Anne Deruyttere, JefeUnidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario

ABREVIATURAS Y SIGLAS

APA Asociación de Pueblos AmerindosCAPI Componente de Atención a la Población IndígenaCDC Consejo Democrático ComunitarioCDO Oficial de Desarrollo ComunitarioCIL Consejo Indígena LocalCOAJ Consejo de Organizaciones de Aborígenes de JujuyCONPAH Coordinadora Nacional de Pueblos AutóctonosCOPIN Coordinadora de Organizaciones Populares de IntibucáDECOPAZ Programa de Desarrollo Comunitario para la PazFHIS Fondo Hondureño de Inversión SocialFONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo SocialFUNDER Fundación para el Desarrollo RuralGOIP Organización Guyanesa de Pueblos IndígenasINAI Instituto Nacional de Asuntos IndígenasINI Instituto Nacional IndigenistaMASTA Mosquitia Asla TakankaNBI Necesidades Básicas InsatisfechasNDC Consejo Democrático VecinalOFRANEH Organización Fraternal Negra de HondurasONG Organismo No GubernamentalONILH Organización Indígena Lenca de HondurasOPD Organización Privada de DesarrolloPMA Programa Mundial de AlimentosPRONASOL Programa Nacional de SolidaridadSIMAP Programa de Mitigación de los Impactos SocialesTAAMOG Movimiento de Acción Amerindia de Guyana

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I. FONDOS DE INVERSIÓN SOCIAL Y PUEBLOS INDÍGENAS

El propósito de este documento es ofrecerun breve análisis de los fondos de inversiónsocial para los pueblos indígenas que han sidofinanciados por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) y considerar cuán efectivoshan sido para atender las necesidades de lascomunidades indígenas. Se discutirá también eltema de cuándo y bajo qué circunstancias sejustifica la realización de un componente o unprograma separado para los pueblos indígenas.

Antecedentes

La preocupación con la pobreza indígena es untema relativamente nuevo para las agenciasmultilaterales y ha surgido de dos áreas muydiferentes. La primera ha sido la necesidad demitigar el impacto de los proyectos financiadospor el Banco, principalmente en los sectores detransporte, energía y los proyectos de desarrollorural integrado, sobre las poblaciones “tribales”que viven en las regiones tropicales de AméricaLatina. Ésta ha sido, y continúa siendo, unapreocupación importante y legítima para losbancos. La segunda es el área de desarrollorural, que hasta la desaparición de los proyectosde desarrollo rural integrado hace unos 15 años,se enfocaban en el desarrollo agrícola entrelos pequeños productores, indígenas y noindígenas, particularmente en las áreas de sierrade México, América Central y los paísesandinos. Estos proyectos no estaban dirigidosespecíficamente a los grupos étnicos y no eranespecialmente sensibles a temas sociales oculturales. Aunque el desarrollo rural integradoya no es un paradigma válido, no ha sidoreemplazado por un nuevo modelo de desarrollorural. Lo más cercano son los proyectos dedesarrollo sostenible, como los proyectos delBID en el Petén (Guatemala) y el Darién(Panamá), que se enfocan en el manejo de losrecursos naturales pero incluyen componentesproductivos para la población indígena y noindígena.

Dada la ausencia de proyectos de desarrollorural, el financiamiento multilateral llega a lospobres rurales a través de los programas de saludy educación, la microempresa y los fondos deinversión social. Pero ni los programas de lamicroempresa ni los fondos de inversión socialfueron originalmente diseñados para abordar lapobreza rural. El financiamiento de la micro-empresa se originó en las áreas urbanas yproveía préstamos pequeños y de corto plazo aintereses más bajos que los de los usurerosquienes normalmente dominaban el mercado delcrédito informal. La microempresa estaba cana-lizada a las actividades de servicio y comercialeso la manufactura de pequeña escala.

Los fondos de inversión social fueron inicial-mente diseñados para mitigar los impactos delas políticas de estabilización económica.El primero de esos fondos, el Fondo Social deEmergencia, comenzó en Bolivia en 1986 y eraun programa de creación de empleo, cuyoobjetivo era dar trabajo a los mineros que habíanperdido su empleo como resultado de la rees-tructuración de la empresa estatal CorporaciónMinera de Bolivia. Los programas posterioresenfatizaron más la inversión en infraestructura,pero casi todos ellos fueron concebidos comomedidas temporales que serían suplantados unavez que las políticas de estabilización económicahubieran llevado a un mayor crecimientoeconómico. En realidad, aunque la mayoría deestos fondos fracasaron en su intento de tener unimpacto en el empleo, actualmente han sidoestablecidos en casi todos los países de AméricaLatina y han sido adoptados por todos en lospaíses en desarrollo1.

1 Para una visión general de la cartera del BIDvéase, Social Investment Funds in Latin America:Past Performance and Future Role , por Goodman,Morley, Siri y Zuckerman, BID 1997.

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El éxito de estos fondos se debe, en gran parte, asu flexibilidad y su enfoque participativo. Lamayoría son independientes de los ministeriosprincipales, a menudo se encuentran bajo la res-ponsabilidad directa de la presidencia y tienen laoportunidad de trabajar con procedimientossimplificados. Por lo general, las normas paralicitación y contratación de funcionarios son mássimples que las de otras agencias guberna-mentales y las prioridades son identificadas anivel local por las comunidades beneficiarias,los municipios o las agencias gubernamentalesregionales. La actividad principal de los fondossigue siendo la provisión de financiamiento parainfraestructura básica: especialmente escuelas,centros de salud, sistemas de abastecimiento deagua y caminos de acceso. Algunos tienenpequeños fondos de crédito para microempresaso programas productivos. La mayoría de losfondos de inversión social tienen mecanismos defocalización de recursos para las áreas máspobres. En algunos casos los fondos se asignana nivel municipal o regional. En otros, seutilizan los indicadores de pobreza de la comu-nidad beneficiaria o de la región para priorizarlos proyectos.

Pocos países han establecido fondos separadosdirigidos específicamente a la población indí-gena. El BID está financiando este tipo deproyectos en Guyana, Honduras y Argentina 2.Es más común, sin embargo, que los fondostengan una focalización en la pobreza y sesuponga que la población indígena tendrá igual omayor acceso que el resto de la población ya queellos están normalmente entre los sectores máspobres de la sociedad. Sin embargo, estesupuesto no siempre está justificado ya que lospueblos indígenas son a menudo excluidos de lasestructuras de poder local, incluso en aquellasáreas donde constituyen la mayoría de lapoblación. Es más, al no considerar programas

2 Véase los estudios de caso del Programa Amerin-dio SIMAP en Guyana y Nuestras Raíces enHonduras. El proyecto en Argentina es el Comp o-nente de Atención a la Población Indígena (CAPI),parte del Proyecto de Grupos Vulnerables (AR-0141).

específicos para los pueblos indígenas, losfondos pierden la oportunidad de acomodarse alas peculiaridades de lengua, cultura y orga-nización social.

Pobreza indígena

A pesar de que cada vez más la poblaciónindígena vive en las grandes ciudades deAmérica Latina, especialmente la ciudad deMéxico, Guatemala, Lima y La Paz/El Alto, losorígenes de la pobreza indígena se encuentran enlas áreas rurales donde la población indígenaconstituye un sector de la población diferenciadoy fácilmente identificable. Las causas funda-mentales de la pobreza indígena son en granparte estructurales: esto es, están enraizadas enlas relaciones sociales y económicas desigualesque ocurren entre la población indígena y otrossectores de la sociedad.

Esta desigualdad se manifiesta, a menudo, en laestructura de la tenencia de la tierra, con lapoblación indígena que vive entremezclada conla población no indígena en pequeñas parcelasque no pueden tener una viabilidad económica(Andes, Sierras de América Central) o en lasáreas marginales menos productivas del país(Argentina, Chile). En las áreas tropicales deAmérica Latina, la tenencia de la tierra suele serun tema menos relevante que el acceso al créditoy a los mercados, pero en las tres últimasdécadas esto ha cambiado dramáticamente yaque los ganaderos y los colonos se han expandi-do hacia las áreas de bosque que eran tradicio-nalmente el dominio de las industrias extracti-vas.

Los pueblos indígenas están a menudo en des-ventaja con respecto al acceso a mercados,crédito, tecnología y servicios básicos comoeducación, salud, abastecimiento de agua y otrasinfraestructuras comunitarias. La lengua, asícomo las diferencias culturales y el aislamientofísico pueden ser factores importantes, comoparece es el caso de las comunidades indígenasde Guyana. En otras situaciones, típicamentedonde la población indígena vive cerca de lapoblación no indígena, mestiza o ladina, el tema

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principal es la exclusión social debido a pre-juicios raciales, étnicos y/o religiosos. Un ejem-plo de esto último es el caso de Paraguay, elúnico país de América Latina donde la poblaciónmestiza habla un idioma indígena. Un estudioencontró que 77% de la población paraguayaconsideraba que los indígenas “eran animalesporque no habían sido bautizados3.”

Los pueblos indígenas han sido tradicionalmenteexcluidos de los procesos políticos y esto halimitado su capacidad de gestionar recursos.Sufren una desventaja doble, como poblaciónrural y como grupos étnicos diferenciados, consus intereses a menudo representados pororganismos no gubernamentales (ONG) u orga-nizaciones misioneras. Esta situación comenzóa cambiar en los últimos años a medida que losregímenes autoritarios han sido reemplazadospor gobiernos elegidos democráticamente. Lospueblos indígenas están ahora al frente de muni-cipalidades en Colombia, Ecuador, Guatemala,Honduras y Bolivia, y están jugando un papelcada vez más importante en la política nacionalde Ecuador y Bolivia. Muchos líderes indíge-nas, sin embargo, se enfrentan a una decisióndifícil de saber hasta donde deben involucrarseen actividades de política partidaria que, amenudo, es de poca relevancia para sus propiasprioridades.

Hay menos relación entre la pobreza indígenay la situación económica del país que laque encontramos con la mayoría de la poblaciónurbana. La población indígena urbana, especial-mente los obreros que viven en las zonasque dependen de una sola industria —lasciudades mineras en Bolivia y Colombia, lasáreas productoras de azúcar en el noroeste deArgentina— han sido vulnerables a los impactosde la estabilización económica y son quizás,menos fácilmente reabsorbidos en otras áreas dela economía que el resto de la población. Por

3 Schwartzman, 1983. La investigación original fuellevada a cabo en 1974. Desde entonces, las actitudeshan mejorado, sobre todo entre la población urbanamás educada. Para estudios sobre exclusión social enArgentina, véase Fernández y Linari, 1998, y paraBrasil, véase Ribeiro, 1973.

otro lado, hay poca evidencia que muestre que elcrecimiento económico tiene necesariamente unimpacto positivo en la economía de los pueblosindígenas. En realidad, algunos estudios su-gieren lo contrario. Durante los años decrecimiento económico desde 1950 a principiosde 1970, por ejemplo, los niveles de pobrezaaumentaron en los países más pobres deAmérica Central, con el impacto recayendo,casi seguro, sobre la población indígena deGuatemala y Honduras (Siri, 1997: 2).

Esto se puede comprender mejor si consi-deramos lo que ocurre en las zonas que hanpasado por un rápido crecimiento económico,como la costa occidental de Guatemala duranteel período entre 1950 y 1960, o el este deBolivia durante la década de 1970 y principiosde 1980. El valor creciente de los rubros deexportación conduce a un aumento del valor dela tierra, y el sistema de producción tradicionalde las haciendas, basado en las relaciones depatrón-cliente es reemplazado por empresas másdinámicas orientadas hacia el mercado. Estopuede llevar al desalojo de los indígenas de lastierras que han ocupado tradicionalmente,viéndose forzados a entrar en la fuerza detrabajo rural itinerante necesaria para la produc-ción de cultivos como el azúcar, café, algodón yvegetales de exportación. Dada la ausencia decualquier control efectivo en las prácticas dereclutamiento y la ausencia de organizacioneslaborales, las condiciones de trabajo, a menudobajo subcontratistas, son con frecuencia deplo-rable y se caracterizan por una jornada laboralmuy larga, condiciones de trabajo peligrosas,trabajo infantil, salarios bajos y la carencia delas más básicas prestaciones4.

Fondos de inversión social y pueblos indígenas

La pobreza indígena es raramente un fenómenotransitorio del tipo para los que los fondosde inversión social fueron originalmente

4 Véase Plant, 1998. También Rigoberta Menchú,1985 para una descripción dramática del trabajo enlas plantaciones en Guatemala.

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diseñados. La pobreza indígena está enraizadaen las relaciones económicas y sociales y nopuede ser fácilmente resuelta con las inversio-nes. Esto presenta un desafío tanto para losgobiernos como para los bancos de desarrollo,cuya actividad principal es proyectos de présta-mo5. Mientras la inversión es necesaria, por símisma no es suficiente para transformar lascausas que hay detrás de la pobreza. En reali-dad, las inversiones poco controladas puedenproducir justamente lo contrario, dejando queotros sectores política o socialmente dominantescapturen los recursos, dando como resultado undesarrollo económico que puede perjudicar a losindígenas.

Por su propia naturaleza, los fondos de inversiónsocial son de pequeña escala y extensamentediseminados y es poco probable que tenganun impacto negativo significante en las comu-nidades indígenas. Los temas claves son: sipueden ser distribuidos de manera equitativa y sipueden ser aplicados de manera efectiva paralograr resultados sostenibles. Mientras rara-mente se cuestiona si la población indígena debetener acceso a esos fondos, es posible identificardos enfoques diferentes sobre cómo debenser incluidos. El enfoque más común, que sepodría denominar inclusivo, no distingue lapoblación indígena de otros sectores en base alorigen étnico. Se supone que, en términos deequidad, los pueblos indígenas deben tenerel mismo acceso que cualquier otro sectorde la población. En realidad, la mayoríade los fondos inclusivos como el Fondo Nacio-nal de Compensación y Desarrollo Social(FONCODES) de Perú, incorpora mecanismosde focalización para asegurar que una mayorproporción de los fondos es asignada a lasregiones y municipalidades más pobres, siendoéstas, comúnmente, las áreas con la concen-tración más alta de población indígena.

La alternativa, un enfoque que se podría deno-minar exclusivo, es tener un componente o 5 Aunque los bancos multilaterales de desarrollo seinvolucran en una variedad de actividades, es laescala y la importancia de sus operaciones depréstamos lo que da credibilidad al diálogo político.

un fondo separado, dirigido solamente a lapoblación indígena o étnica6. Esto no implicanecesariamente que los pueblos indígenas estánexcluidos de los fondos de inversión socialregular. En realidad, en los dos estudios decaso, el Programa de Mitigación de los ImpactosSociales (Social Impact Amelioration Program,SIMAP) en Guyana y Nuestras Raíces enHonduras, la población indígena es tambiénbeneficiaria de los programas regulares. Dehecho, el director de Nuestras Raíces estima quequizás un 20% de los proyectos del FondoHondureño de Inversión Social (FHIS) regularfueron llevados a cabo en comunidades étnicas,que representan sólo entre un 11% y 12% de lapoblación de Honduras.

El enfoque inclusivo es apropiado en situacionesdonde la focalización étnica podría exacerbartensiones ya existentes entre los indígenasy los mestizos o ladinos. En la sierra deGuatemala, dos fondos financiados por el BID,el Programa de Desarrollo Comunitario para laPaz (DECOPAZ) y el Proyecto para Fortalecerel Rol de la Mujer Rural en la Consolidación dela Democracia han evitado deliberadamente lasetiquetas étnicas y han sido diseñados pararestaurar las relaciones entre la poblaciónindígena y ladina en las áreas más afectadas porel conflicto armado.

Por otro lado, es quizás significativo que, dondeexisten programas exclusivos, a menudo adoptanuna definición flexible de lo que constituye lapoblación indígena o étnica. En Guyana, elPrograma Amerindio SIMAP requiere que lapoblación beneficiaria esté compuesta princi-palmente de amerindios indígenas y no menosde 250 personas (énfasis del autor). De manerasimilar, en Honduras está claro que muchas delas comunidades que participaron en NuestrasRaíces redescubrieron su identidad como lencas,y no había evidencia que sugiriera que losbeneficiarios potenciales fueran rechazados porno pertenecer a poblaciones indígenas o étnicas.

6 En algunos países, por ejemplo Honduras yEcuador, la población “étnica” incluye personas dedescendencia africana, como los garifuna.

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Sin embargo, dados los modestos recursosasignados a estos programas y los requisitos decontraparte relativamente exigentes, es pocoprobable que grupos no indígenas estuvieraninteresados en estos programas.

Justificaciones para programasindígenas de inversión social

Hay varias justificaciones para tener fondosseparados para los indígenas, incluso en loscasos en que puedan acceder al programa regularde fondos de inversión social. La primera es lapobreza. Se sabe que en términos de indicadoresconvencionales, los pueblos indígenas se en-cuentran, casi invariablemente, entre los gruposmás pobres de América Latina (Psacharopolousy Patrinos, 1994, Deruyttere, 1997: 5). Esto escierto a nivel nacional y también dentro de losmismos sectores. En áreas rurales, por ejemplo,los pueblos indígenas son típicamente máspobres que otros sectores similares de la socie-dad rural. Tienen menos acceso a serviciosbásicos, como agua potable o caminos deacceso, niveles reducidos de educación formal eindicadores más altos de mortalidad y morbi-lidad. Al enfocar a la población indígena, unfondo de inversión casi automáticamenteasegura que los recursos llegarán a algunos delos sectores más pobres de la población rural.

En la práctica, los programas existentes para losindígenas se distinguen por su enfoque ymetodología y son algo más que simplementeuna alternativa a los programas usuales de in-versión social. Normalmente, tienen que tomaren cuenta las características que diferencian a lapoblación indígena de otros sectores pobres.Hay cuatro factores que son especialmenteimportantes aquí que, en cierta manera, estáninterrelacionados. El primero es el aislamientogeográfico. El segundo es la exclusión social,basada en los prejuicios étnicos o raciales. Eltercero es el tema de las diferencias culturales ysociales, que cubren áreas como el idioma,las estructuras de autoridad y los valoreseconómicos. Finalmente, está la necesidad dedesarrollar o fortalecer la capacidad de lasorganizaciones indígenas.

En Guyana el aislamiento físico de la mayoríade las comunidades indígenas es crítico. Sepueden alcanzar muy pocas comunidades porcarretera y los principales medios de transporteson canoa y avioneta. Las oportunidades eco-nómicas son limitadas debido a los altos costosde transporte. Los artículos básicos, comoalimentos y gasolina, son caros y la cobertura ycalidad de servicios como escuelas y atenciónde salud, son con frecuencia inadecuados. Almismo tiempo, el aislamiento ha permitido a lascomunidades indígenas mantener un nivel deautonomía económica y social. Aunque haypocos países con tan alta proporción de pobla-ción indígena en áreas remotas, en todo AméricaLatina se encuentran situaciones similares:a lo largo de la costa atlántica de Hondurasy Nicaragua, la costa pacífica de Panamá,Colombia y Ecuador, en el este del Amazonas yen el Gran Chaco.

Una de las principales justificaciones para elPrograma Amerindio SIMAP es la necesidad deadaptar procedimientos a las realidades de lascomunidades aisladas del país. Los procedi-mientos estándares de licitación de SIMAP, porejemplo, son inadecuados, ya que pocos contra-tistas están dispuestos a trabajar en las áreasremotas donde se encuentran las comunidadesindígenas por los altos costos del transporte y ladificultad de organizar la mano de obra local. ElPrograma Amerindio, por otro lado, permite alos beneficiarios seleccionar contratistas queellos conocen personalmente y se está comen-zando a ejecutar proyectos de infraestructura pormedio de capacitación, pagando un salariobásico a las personas que se han capacitado yque construyen los edificios. Esto tiene el doblebeneficio de ofrecer empleo de corto plazo enlas comunidades donde prácticamente no hayoportunidades de ganar un salario, y de ofrecercapacitación en técnicas básicas de construccióny carpintería, que por lo menos asegura lacapacidad de mantener la infraestructura comu-nitaria.

En muchos países latinoamericanos, los indí-genas están excluidos de los programas socialesy de desarrollo en base a la raza o la etnicidad.La racionalidad para la exclusión es quizás más

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crudamente expresada a nivel local, donde lasautoridades municipales o las agencias localesignoran las necesidades de los indígenas orehusan trabajar con ellos porque “no quierentrabajar.” A nivel de elaboración de políticasnacionales, el rechazo suele justificarse en basea fundamentos supuestamente antropológicos,como por ejemplo por la idea de que las socie-dades indígenas del Chaco son “cazadores yrecolectores de proyectos” (Volker von Bremen,1987). En estas situaciones, el único camino deasegurar que los recursos lleguen a la poblaciónindígena es bien establecer un fondo o compo-nente separado o destinar una proporción delfondo de inversión social para las comunidadesindígenas.

Un fondo separado para los indígenas ofrece laoportunidad de atender las diferencias culturalesy sociales entre la población indígena y otrossectores de la sociedad nacional. El idioma esuna de las características más inmediatamenteobvia que hace difícil para los indígenas partic i-par en los programas nacionales de reducción dela pobreza. En las regiones, como en la sierra dePerú y Bolivia, donde gran parte de la poblaciónes monolingüe o bilingüe en uno ó dos idiomasindígenas (Quechua, Aymara), un programaregular puede llevarse a cabo en el idiomanativo. En otras áreas de América Latina, queincluye las tierras bajas del este de Perú yBolivia, hay mayor diversidad lingüística yétnica y muchos indígenas no hablan el/losidiomas oficiales del país. Como mínimo, estorequiere que los programas para los indígenascuenten con promotores o extensionistas quehablan el idioma nativo y que entienden lacultura y las condiciones locales. La maneramás obvia de realizar el trabajo es a través delas organizaciones indígenas ya existentes. EnHonduras, por ejemplo, Nuestras Raíces estáestrechamente coordinado con las federacionesindígenas y las confederaciones nacionales, y lasfederaciones son las responsables de nominar alos enlaces étnicos o promotores que trabajan anivel municipal junto con los promotores delFHIS.

El tema de la sensibilidad social y cultural vamás allá del idioma. Los valores, actitudes y

expectativas de los indígenas son a menudodiferentes de aquellos de los otros sectores de lasociedad nacional. La economía indígena estáfundada en las relaciones sociales y se caracteri-za más por las nociones de reciprocidad que porlos valores del mercado. Esto puede caracterizarhasta las relaciones con los extraños, incluso enel marco de las relaciones explotadoras depatrón-cliente típicas de las economías extracti-vas (Perafán, 1999). Este es un área sensible ydifícil, e implica una noción bastante diferentede lo que significa el “desarrollo”. Mientras queciertos elementos básicos (salud, seguridadalimentaria, justicia, acceso al conocimiento)son probablemente universales, otros, particu-larmente ingreso o riqueza material, pueden noserlo, especialmente si estos beneficios implicancambios significativos en las relaciones sociales,el medio ambiente o la pérdida de tiempo deocio. Esto no implica que las sociedadesindígenas sean estáticas, pero sí demanda ponermás cuidado y mayor atención a los objetivos dedesarrollo indígena.

Fortalecimiento institucionaly capacitación

La organización social indígena tradicional sebasa en el parentesco, es de carácter informal yno se ha desarrollado en respuesta a las deman-das de la economía de mercado. Más aún, losindígenas se encuentran a menudo en desventajaen sus relaciones con el resto de la sociedadnacional por su carencia de educación formal.Como resultado, son excluidos del desarrolloporque carecen de instituciones formales conpersonería jurídica o la capacidad para adminis-trar fondos y operar en el mercado.

En las últimas décadas ha habido un crecimientoimportante de las organizaciones indígenas.Muchas se desarrollaron de arriba hacia abajocomenzando como consejos de consulta nacio-nales y, sólo después, establecieron presencia anivel local o de base. Como consecuencia, estasorganizaciones han sido normalmente másexitosas en lograr objetivos políticos que enconseguir desarrollo social o económico a nivelcomunitario. La participación política con

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frecuencia comenzó con confrontación: marchasde protesta, ocupaciones, y en el caso deChiapas, rebelión abierta, y sólo más tarde seintegraron en la actividad política regular.Honduras ofrece un ejemplo típico, con elmovimiento indígena ganando avances políticosdurante las protestas y marchas a mediadosde la década de 1990 y posteriormente dividién-dose, con algunas organizaciones que continua-ron con los objetivos de presión política, y otras,como la Organización Indígena Lenca deHonduras (ONILH) que enfatizan el desarrollosocial y económico a nivel comunitario.

La capacidad institucional a nivel local es críticapara alcanzar un desarrollo social y económicosostenible. En realidad, los procesos de capa-citación y fortalecimiento institucional, más quelos ingresos o la provisión de servicios, es quizásla esencia del desarrollo “de base” ya quemoviliza a los pueblos indígenas en la direcciónde ser capaces de tratar con los otros sectores dela sociedad en términos de igualdad. Les facilitael acceso directo a los recursos y a utilizarlos demanera sostenible. Esencialmente es un procesode tres etapas: análisis de las necesidades ydemandas de la comunidad, propuesta desoluciones de esas necesidades y, finalmente,ejecución de las soluciones. Por definición, éstees un proceso participativo, dirigido por lo quepodría denominarse “capacitación de organi-zaciones”, o quizás “facilitación”, y que esconsolidado posteriormente por el desarrollo dela capacidad administrativa y técnica.

En los últimos años se ha visto el desarrollo deun nuevo modelo de organizaciones indígenas.Son las ONG indígenas cuyo objetivo es apoyara las comunidades indígenas más que represen-tarlas. Típicamente, su personal está compuestopor profesionales indígenas y trabajadores decampo, como extensionistas, auxiliares de saludy maestros rurales, aunque algunas tambiéncontratan profesionales y personal de campo noindígenas. Algunos ejemplos serían ONILHen Honduras, el Consejo de Organizacionesde Aborígenes de Jujuy (COAJ) en el nortede Argentina y la Asociación de PueblosAmerindios (APA) en Guyana. Estas organiza-ciones se han desarrollado en parte como

reacción contra los abusos de los intermediarios,algunas veces las ONG apoyadas por lasmisiones religiosas, que han llevado sus propiasagendas políticas o religiosas y han operadocon muy poca o ninguna transparencia. LasONG indígenas son también una reacción a losindígenas “profesionales” sin escrúpulos nirepresentatividad que ganan la vida supues-tamente representando a una región o a un grupoétnico.

La cartera de proyectos

Los fondos descritos en los estudios de casofinancian actividades muy diferentes. ElPrograma Amerindio SIMAP tiene un enfoquesimilar a los proyectos regulares del SIMAP eincluye el desarrollo de infraestructura local(escuelas, centros comunitarios, puestos desalud, carreteras y muelles), programas decapacitación y algunos proyectos productivos.En Honduras, por otro lado, Nuestras Raícesinvierte en la reparación y construcción decaminos de acceso y el ingreso generado por lainversión es usado para crear o fortalecer lascajas rurales, que son fondos de ahorros localesde autoayuda y préstamos.

En el Programa Amerindio SIMAP, los proyec-tos de infraestructura conforman la mayor partede la cartera, seguidos de capacitación y, porúltimo, de proyectos productivos. Aunque seprevé que los proyectos estén dirigidos a lasnecesidades prioritarias que enfrenta la comuni-dad, es probable que el énfasis en infraestructuraresponde a las percepciones de las comunidadesde las posibilidades del fondo y, quizás mássignificativo, a las demandas organizacionalesrelativamente simples de estos proyectos. Losproyectos de infraestructura ofrecen un punto departida útil para el desarrollo de las institucioneslocales, requieren la motivación y movilizaciónde los beneficiarios, sobre todo para cumplir conlas demandas del programa para la contribuciónde contrapartida local en trabajo y/o materiales.La organización puede posteriormente consoli-darse por medio de proyectos más complejos,como capacitación o proyectos de transporte.Los proyectos productivos son los más difíciles

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ya que requieren una contabilidad y un sistemaorganizacional para gestionar la actividad y paradistribuir los beneficios de manera equitativa.

Nuestras Raíces tiene un punto de partida biendiferente. Donde el programa ha sido másexitoso, especialmente en el sur de Honduras,a lo largo de la frontera con El Salvador,la mayoría de las comunidades ya teníanexperiencia de desarrollo “de base”. Esto es elresultado de los programas de apoyo bilateralesy multilaterales y más recientemente de losprogramas gestionados por las federacionesindígenas. La estructura institucional sencilla deNuestras Raíces ha permitido canalizar losfondos directamente a las comunidades, con unmínimo absoluto de retraso burocrático ointerferencia política, y las organizacionescomunitarias han utilizado los fondos dediferentes maneras. La mayoría de los fondosofrecen préstamos de microcrédito que puedenser utilizados para actividades productivas,mejoramientos de la vivienda (como techos dechapa o materiales de construcción), o paraemergencias familiares, como enfermedades,entierros y demás. Algunos fondos también hanestablecido empresas comunitarias —por ejem-plo una tienda comunitaria, una carnicería y unproyecto de ganadería— y otros han invertido eninfraestructura comunitaria, como desagües ocentros comunitarios.

Contexto institucionaly procedimientos

Los programas descritos en los estudios de casoson similares, siendo los dos subprogramas delfondo de inversión social nacional. El ProgramaAmerindio SIMAP es un subcomponente delprograma regular del SIMAP que utilizaprocedimientos simplificados, mientras queNuestras Raíces es uno de varios programasgestionados por el FHIS, aunque tiene procedi-mientos radicalmente diferentes de los proyectosregulares.

Una alternativa es tener un fondo administradopor las agencias responsables de los asuntosindígenas. En México el Instituto Nacional

Indigenista (INI) gestionó el programa deFondos Regionales con fondos del ProgramaNacional de Solidaridad (PRONASOL). EnArgentina, el Componente de Atención a laPoblación Indígena (CAPI), que es partede un proyecto para grupos vulnerables finan-ciado por el BID, está administrado por elInstituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI),y funciona a través de ONG indígenas de nivelprovincial que son seleccionadas por losrepresentantes de las comunidades indígenas.Esta estructura fue diseñada para asegurar quelos recursos del programa sean canalizados alas comunidades indígenas, con interferenciamínima de intermediarios, como políticos loca-les o misioneros.

Una estructura institucional plana y procedi-mientos simplificados son imprescindibles paralos fondos existentes que trabajan con losindígenas. Los fondos tienen que responderrápida y directamente para ganar la confianza delos beneficiarios, y para evitar que los recursossean desviados de las comunidades más pobres ycon menos influencia política. Esto puedegenerar algunas tensiones con las estructuraspolíticas o administrativas locales. Las fede-raciones indígenas que juegan un papel funda-mental de liderazgo en Nuestras Raíces tienenuna estructura paralela a las municipalidades,por las cuales se canalizan los programasregulares del FHIS. Las federaciones trabajanestrechamente con las municipalidades enalgunas áreas, pero en otras las relacionespueden ser más tensas. Sin embargo, hastacierto punto, este inconveniente es mitigadopor el hecho de que el programa operapor períodos cortos más que ofrecer unflujo continuo de recursos. En Guyana, laexclusión social no es un tema tan importante yel Programa Amerindio SIMAP está integradodentro de la estructura administrativa local,con los Oficiales de Desarrollo Comunitario(Community Development Officers, CDO) quepromueven y supervisan el programa siendoparte de la administración regional.

Como con todos los fondos de inversión social,los programas indígenas necesitan ser articu-lados con las agencias oficiales responsables de

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áreas como educación, salud y obras públicas.El Programa Amerindio SIMAP puede coordi-narse de manera efectiva con los niveles localesy regionales ya que está integrado en lasestructuras administrativas locales. En Hondurasla coordinación no es tan relevante ya que lasinversiones casi siempre son la apertura oreparación de caminos de acceso, pero si elmenú de proyectos se ampliara el programaNuestras Raíces podría aprovechar la expe-riencia de otros programas del FHIS. EnArgentina, donde hay un mayor abanico deagencias federales y provinciales, el programade Grupos Vulnerables/CAPI considera laarticulación como un objetivo más que como untema de procedimientos. En este programa, unode los propósitos principales es desarrollar lacapacidad de las organizaciones indígenas denivel local y provincial para acceder a recursos ycoordinar con otros programas y agencias.

Uno de los temas de procedimiento más impor-tantes es la necesidad de simplificar la licitaciónde obras, o mejor evitar totalmente la licitación.La experiencia de Nuestras Raíces es una clarademostración de las oportunidades que surgencuando los beneficiarios son pagados directa-mente por su trabajo. En Guyana algunos de lossubproyectos más interesantes han ofrecidocapacitación en técnicas de construcción, juntocon salarios para los participantes que desarro-llan sus habilidades construyendo infraestructuracomunitaria. La calidad del trabajo es tan buenao mejor que la llevada a cabo por contratistas, yaque no hay incentivos para el supervisor o lostrabajadores de recortar costos utilizandomateriales de menor calidad. El sistema permiteque la mayoría de los recursos permanezcan enla comunidad y ayuda a desarrollar destrezasprácticas que tienen demanda en el mercado detrabajo, y por lo menos asegurarán que lainfraestructura sea mantenida adecuadamente.La principal desventaja de estos sistemas es querequieren mayor supervisión, lo que es, desa-fortunadamente interpretado como un alto costoadministrativo en relación con la inversión. Lacontabilidad es también más compleja haciendola presentación de gastos más difícil. Éste es unárea donde las agencias multilaterales necesitanser proactivas, modificando si fuera necesario,

sus procedimientos para facilitar la administra-ción del proyecto.

Sostenibilidad y costos

Los fondos para los indígenas se enfrentan a losmismos temas que los otros fondos de inversiónsocial. La sostenibilidad de los subproyectosdepende de la calidad del diseño del proyecto, lasupervisión y el uso de tecnología adecuada quepermita un mantenimiento y operación fácil.Estos son temas familiares pero los programasdescritos en los estudios de caso no siempre lostratan de manera adecuada. Esto se debe enparte a los altos costos de la supervisión delproyecto, metas de desembolso muy ambiciosas(de los cuales las agencias prestatarias son engran parte responsables) y la necesidad de evitarmás burocracia y procedimientos innecesarios.

Con los fondos indígenas, el aspecto más críticoes la sostenibilidad de las instituciones de nivellocal y regional. La administración de losproyectos, especialmente los proyectos máscomplejos de capacitación, crédito o actividadesproductivas, requieren un cierto nivel de acom-pañamiento para ayudar a las organizacioneslocales a consolidarse y superar los problemasque inevitablemente surgen durante la ejecuciónde los proyectos. Este es un equilibrio delicadoentre supervisión y la autodeterminación. Lasexperiencias de Nuestras Raíces y de losprimeros proyectos llevados a cabo por CAPI enArgentina sugieren que uno de los caminos másefectivos de lograr esto es trabajando estre-chamente con ONG indígenas competentes.Desafortunadamente, las ONG indígenas profe-sionales —al contrario que las organizacionesrepresentativas— no se han desarrollado todavíaen todo América Latina. En realidad, esto esotro reflejo de los problemas que los indígenasenfrentan en su intento de lograr una participa-ción más activa en la vida nacional.

La información disponible no permite unacomparación entre los gastos operativos de losproyectos cubiertos en los estudios de caso, ouna comparación con los fondos de inversión

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social regulares. En general, se podría esperarque los costos operativos de un fondo deinversión social para los indígenas sea más alto,no sólo por los altos costos de transporte y ladispersión de la población, sino, y más impor-tante, por la necesidad de un enfoque participa-tivo que lleva más tiempo. En realidad, en elcaso de Honduras, los gastos operativos deNuestras Raíces son relativamente bajos ya quelos trabajadores de campo son contratados demanera temporal en fases de dos o tres meses dedesembolso, mientras que gran parte del costode supervisar las cajas rurales es asumido por lasfederaciones indígenas, principalmente de mane-ra voluntaria.

En Guyana, los gastos operativos, especialmentedel personal, del Programa Amerindio SIMAPrepresenta un cuello de botella. Mientras que lacalidad de los proyectos es normalmente muyalta, la escasez de personal profesional hadificultado que el programa mantenga las metasde desembolso. En realidad, esto produce unincentivo perverso para concentrarse más enproyectos de infraestructura de costo alto que enproyectos efectivos de capacitación o deconstrucción de infraestructura comunitaria.Idealmente, el proceso de identificación deproyectos, de desarrollo de instituciones de nivellocal y de supervisión de proyectos debe serinterpretado como una función de capacitación,es decir, como parte de la inversión más que ungasto administrativo.

Conclusiones

No hay duda de que los fondos de inversiónsocial, particularmente los fondos que han sidoestablecidos específicamente para los indígenas,

han tenido un impacto en las comunidadesindígenas. No resuelven, y probablemente nun-ca resolverán, la pobreza de la mayoría de lascomunidades indígenas de América Latina, perohan elevado los niveles de vida por medio de laprovisión de infraestructura básica, capacitacióny algunos, aunque incipientes, proyectosproductivos. Al mismo tiempo, los fondos deinversión social han ofrecido una oportunidadpara el desarrollo y la consolidación de lasorganizaciones indígenas de nivel local yregional. A mediano plazo éste es el logro mássignificativo ya que abre el camino para lareformulación de las relaciones sociales yeconómicas entre los indígenas y el resto de lasociedad nacional.

Este proceso no ha sido siempre fácil. Losprogramas para los indígenas tienen que tratardirectamente con los beneficiarios, utilizandoprocedimientos simples y directos que delegantoda la responsabilidad posible a nivel local.Esto puede entrar en conflicto con los procedi-mientos del gobierno y de los bancos y requiereun compromiso político para promover mayorautodeterminación. En las etapas iniciales, amedida que los indígenas vayan abriéndoseespacio, puede haber confrontación. Los gruposmarginados y explotados a menudo carecen decortesía social, del lenguaje diplomático y suretórica puede parecer dura, pero el cambiopuede aparecer sólo por medio del diálogo. Paralograr esto, se debe permitir y apoyar a losindígenas a desarrollar instituciones que lespermitan tratar con el resto de la sociedad en unplano de igualdad. Esto requiere paciencia,entendimiento y sobre todo, la voluntad desuperar la injusticia de exclusión que les hamantenido en los márgenes de las sociedades enlas que viven.

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Cuadro 1. Comparación de las experiencias con fondos de inversión socialpara indígenas en Guyana y Honduras

Programa Amerindio SIMAP, Guyana Nuestras Raíces, HondurasCartera del proyecto

Infraestructura comunitaria: escuelas, centros de preescolar,centros comunitarios, centros de salud, muelles, puentes,caminos de acceso.Transporte: barcos y motores fuera de borda.Capacitación: fabricación de ladrillos, construcción,confección y sastrería.Proyectos productivos: agricultura, ganadería, confección.

Prácticamente todas las inversiones se destinan a laconstrucción y/o reparación de carreteras de acceso.

Metodología

Similar al SIMAP normal, con procedimientos simplificadosde identificación, aprobación y licitación.Algunos proyectos combinan la capacitación y la construc-ción, y los alumnos y otros trabajadores comunitarios recibensalarios directos.El límite actual es de US$40.000 por proyecto (por encimade esta cifra, los proyectos se remiten al Programa SIMAPregular).

La metodología es completamente diferente de la de losproyectos normales del FHIS.Los desembolsos se realizan en fases breves de actividad, yse dedica un mayor número de personal con contratos a cortoplazo. Las federaciones y confederaciones indígenasrealizan la mayoría del trabajo sobre el terreno.El proyecto ofrece un salario mínimo durante 15 días, lacomunidad aporta las herramientas y los materiales.

Personal y coordinación

El personal principal consiste en tres personas en lasede del programa.17 CDO promueven y supervisan el programa en elcampo. Los CDO forman parte de la administracióndel gobierno local y se coordinan con los organismoscompetentes locales y las autoridades regionales.Los organismos competentes o el ejecutivo regionalhan de asumir la responsabilidad del funcionamiento yel mantenimiento de la infraestructura.

Personal principal de 4 personas, más el Director deDesarrollo Social. Durante las fases de actividad delproyecto se capacita y se contrata durante tres meses amás de 300 enlaces FHIS. Se capacita y contratadurante dos meses a un número similar de enlacesétnicos. Las federaciones indígenas seleccionan a lospromotores indígenas.Hay cierta coordinación con las autoridades munici-pales.

Participantes locales

El proyecto colabora con una serie de organizacioneslocales oficiales y extraoficiales, tales como losConsejos Democráticos Regionales o Locales, losConsejos Indígenas, las Asociaciones Comunitarias dePadres y Maestros y las Asociaciones de Productores.Los beneficiarios han de aportar al menos un 10% decontribución de contrapartida, típicamente en trabajo omateriales.

El proyecto colabora directamente con las federacionesy confederaciones indígenas.A nivel local, parte de los salarios aportados por elproyecto (normalmente el 50%) está depositado en unacaja rural gestionada por los beneficiarios.En algunos casos, se destina una pequeña cantidad enuna caja municipal.

Problemas principales

La promoción y supervisión adecuada de los proyectosrequiere muchos recursos humanos.La carencia de personal técnico y administrativo haprovocado un retraso en el desembolso del proyecto.

La calidad de las obras no es consistente.El proyecto y las federaciones indígenas tienen quemejorar la cobertura de las actividades de promociónrelacionadas con las cajas rurales (algo que se estádebatiendo actualmente).

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II. PROGRAMA AMERINDIO SIMAP EN GUYANA

El Programa de Mitigación de los ImpactosSociales (SIMAP) de Guyana fue el primerfondo de inversión social financiado por el BIDque contaba con un componente específico paralos indígenas. El Programa Amerindio SIMAPes una buena muestra de un proyecto indígenaindependiente con capacidad de funcionar dentrode la estructura de un fondo de inversión socialde alcance nacional7. Se ha podido desarrollaruna gama de pequeños proyectos en comunida-des aisladas, mediante una metodología partic i-pativa y procedimientos flexibles para lapreparación e implementación del proyecto. Losproyectos incluyen actividades de capacitación yproductivas, tales como fabricación de ladrillos,costura y sastrería, proyectos de transporte yproyectos de infraestructura comunitaria —escuelas, centros comunitarios, puestos de salud,muelles, caminos de acceso y puentes—.Aunque la intención de estos proyectos noconsiste en ofrecer una solución integral a lapobreza de la mayoría de las comunidadesindígenas, suelen lograr mejoras significativasen la provisión de servicios básicos y los nivelesde vida.

El Programa Amerindio SIMAP cuenta actual-mente con un equipo permanente de trespersonas: un coordinador y dos ingenierosciviles, basados en la oficina del SIMAP enGeorgetown. Ultimamente, el proyecto harecibido el apoyo de tres ingenieros más atiempo parcial y estaba previsto que se integra-ran permanentemente al programa a partir defebrero del 2000. En el campo, el programa sepromueve a través de 17 CDO, que dedican unaparte significativa de su tiempo al programa.

7 En Guyana, se usa el término amerindio (ameridian) para evitar la confusión entre los habi-tantes indígenas del país y los “asiáticos orientales”,guyaneses de origen hindú que llegaron original-mente al país bajo contratos de trabajo y comprendenahora más de la mitad de la población nacional.

El programa administra sus propios fondosde inversión y fue iniciado en 1994 conUS$200.000 para 20 proyectos piloto de hastaUS$10.000 cada uno. En 1995, una evaluaciónindependiente recomendó un aumento y, en1996, se aprobaron nuevos fondos por un valorde US$300.000. A la vez, se elevó el máximopara cada proyecto a US$20.000. El Directoriodel BID aprobó un segundo préstamo para elSIMAP en noviembre de 1996, con una suma deUS$2,7 millones del total de US$17 millonesasignados al Programa Amerindio SIMAP. En1999 se aumentó el monto máximo para losproyectos individuales a US$40.000. El pro-grama mantiene una estrecha y activa relaciónde trabajo con la representación del BID enGuyana.

Antecedentes

Se estima que la población indígena de Guyanaestá en alrededor de 50.000 personas y repre-senta cerca del 6% de la población total del país.La mayoría de los indígenas viven en el interiorremoto y poco poblado de Guyana, mientras queel resto de la población, integrada principa l-mente por afroguyaneses e hindúes, se concentraen la franja costera y a lo largo de los ríosDemerara y Berbice. La población indígenaincluye a nueve grupos étnicos: los Akawaio,Warao, Arawak, Carib, Wapishana, Arecuna,Macushi, Patamona y Wai Wai. Algunas comu-nidades indígenas están entremezcladas conafroguyaneses, hindúes y portugueses.

La mayoría de los indígenas están marginal-mente integrados a la economía nacional y sededican a la agricultura de quema y roza, lapesca y la caza para la subsistencia. Hay pocapresión sobre la tierra; en la mayoría de laszonas del interior la tierra técnicamente pertene-ce al Estado y las comunidades no tienen títulospropios. Las comunidades indígenas más nume-rosas, tales como los Moruca y los Paramakatoi,

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cuyos integrantes suman 12.000 y 4.000 indivi-duos respectivamente, originalmente formabanparte de misiones religiosas que ofrecíanescuelas, servicios de salud y algunos empleos.Desde la independencia de Guyana en 1966, elEstado se ha hecho cargo de la mayoría de lasescuelas y del servicio de salud y actualmentelos misioneros no parecen tener gran participa-ción en la vida cotidiana de las comunidadesindígenas.

Las oportunidades de empleo son escasas en elinterior de Guyana y la principal fuente deingresos monetarios es la minería artesanal deoro y diamantes en el interior del país, actividadconocida como “pork knocking”, debido a ladieta monótona de cerdo y frijoles. La mineríasuele estar organizada por comerciantes,habitualmente de afuera, que ofrecen suminis-tros y equipo, y cuentan con los contactos paravender el oro y los diamantes. En las áreas másremotas, los comerciantes son la única fuente debienes y comestibles procesados, y en ciertaslocalidades, tales como Kato, donde práctica-mente todos los productos tienen que llegar enavioneta, los precios pueden ser entre 300% y500% superiores a los de Georgetown.

Las únicas fuentes de ingresos alternativas son elempleo en la industria maderera, algunas ventasde productos forestales (entre ellos palmitos,animales y pájaros vivos) y trabajo para elgobierno. Los salarios de los maestros, lasenfermeras y otros empleados del gobierno, talescomo los CDO, constituyen probablemente unaparte importante de los ingresos monetarios dealgunas comunidades. En Kato, el centroadministrativo del Norte de Pakaraimas, unasubregión de Potaro-Siparuni (Región 8), conpoco más de 400 habitantes, hay cinco maestros,una enfermera, dos auxiliares de enfermería, unfuncionario del servicio de control de malaria,un auxiliar médico y un CDO, todos ellosindígenas. Se comenta que ninguna persona deafuera estaría dispuesta a trabajar a cambio deun salario gubernamental en Kato, dado que elcosto de la vida es mucho mayor que el deGeorgetown o la costa.

La mayoría de las comunidades indígenas tienenun sistema de administración basado en elconsejo local indígena y encabezado por un“Capitán” o “Toushao” electo. No obstante,algunas de las comunidades menos tradicionalesy con más mezcla racial están organizadas comoConsejos Democráticos Comunitarios (Commu-nity Democratic Councils, CDC) o ConsejosDemocráticos Vecinales (Neighborhood Demo-cratic Councils, NDC), que comprenden variosCDC. Las comunidades indígenas más grandes,tales como Moruca, equivalen a una subregión ycuentan con un funcionario público, un directorejecutivo subregional encargado de colaborarcon el capitán y el consejo local. Además, en elámbito regional —y a veces en el subregional—hay un CDO responsable del SIMAP y otrosprogramas gubernamentales, tales como losproyectos de alimentos por trabajo del ProgramaMundial de Alimentos (PMA). Aunque esposible que los miembros de los consejos localesindígenas se involucran en la política partidaria,la pugna política es menos marcada en lascomunidades indígenas que en otras comunida-des rurales de Guyana.

No existe una organización nacional oficial delos indígenas de Guyana, aunque muchosToushaos han participado en conferenciasnacionales. Hay tres organizaciones indígenasen el país: la APA, la Organización Guyanesade Pueblos Indígenas (Guyanese Organization ofIndigenous Peoples, GOIP) y el Movimiento deAcción Amerindia de Guyana (AmerindianAction Movement of Guyana, TAAMOG). LaAPA ha estado reclamando un capítulo sobrederechos indígenas en la constitución y ha hechocampaña para el reconocimiento oficial de laspeticiones de tierras de los indígenas y elderecho al autogobierno dentro del marco delEstado de Guyana. La APA se ocupa tambiénde las prohibiciones sobre la caza y actividadesde explotación forestal en los parques nacionalesde Guyana, la mayoría de los cuales se hanestablecido en áreas utilizadas u ocupadastradicionalmente por los indígenas. Otros temasde importancia son las concesiones forestales ymineras otorgadas sin consultar a la poblaciónindígena. Algunas compañías madereras nieganel acceso a sus concesiones, mientras que la

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minería ha llevado a la contaminación de losríos, como sucedió por ejemplo con los derramesde las minas de oro de Omai que contaminaronel Alto Essequibo. El Gobierno de Guyana estánegociando además una propuesta por la que secederían más de 100.000 acres de bosque ymanglar del noroeste del país a Beal Aerospace,para la instalación de un centro de lanzamientode satélites y su zona de amortiguamiento.

Definición y selecciónde los beneficiarios

La definición de los beneficiarios del ProgramaAmerindio SIMAP es simple. Los reglamentosseñalan que "la población debe estar compuestaprincipalmente por indígenas y tener un mínimode 250 personas" (énfasis añadido). La preocu-pación por definir quién es y quién no esindígena es poca, y las visitas al campo demos-traron que muchas de las comunidades benefi-ciarias contaban con cierta mezcla racial. Estoera especialmente cierto en las comunidadesmenos remotas, tales como Kumaka y Jacklow.La falta de una definición precisa es un asuntodelicado dada la realidad política de Guyana,donde la tensión étnica, sobre todo entre loshindúes y los afroguyaneses, es el trasfondo deldiscurso de la unidad nacional. Además, mu-chas comunidades amerindias han perdido sulengua y muchos aspectos de su cultura tradicio-nal debido a la influencia misionera y el matri-monio mixto, y no son fáciles de distinguir delresto de la población del interior.

Pueden existir marcadas diferencias en el gradode integración entre comunidades indígenas,incluso dentro de una misma área. El proyectoescolar de Aruka Mouth, por ejemplo, trabajatanto con una población mestiza de habla inglesaque vive a orillas de los ríos Aruka y Barima,como de una aldea Warao más aislada situadaen el arroyo Soomootoo, a una milla delrío Barima. La mayoría de las mujeresWarao hablan poco inglés y sus hijos no habíanasistido a la escuela antes de la construcción delnuevo centro escolar. Los Warao están pocointegrados en la economía regional y tienendificultades para conseguir el dinero para pagar

los uniformes escolares. Dependen casi exclusi-vamente de la caza y la pesca, y comercian ohacen trueque con sus vecinos a cambio de pande mandioca.

Las comunidades indígenas pueden y de hechose benefician con frecuencia de los proyectosregulares del SIMAP que superan el lími-te actual de US$40.000 para el ProgramaAmerindio. De hecho, es bastante común que elprograma indígena identifique e incluso prepareproyectos para el programa regular del SIMAP.No obstante, en estos casos, el criterio y losprocedimientos de selección son los mismos quelos de cualquier proyecto del SIMAP. Estehecho y la falta de una definición clara de lo queconstituye una comunidad amerindia sugierenque la exclusión social es menos problemáticaque en muchos países de Sudamérica. En cam-bio, el objetivo del programa es responder alaislamiento, la falta de acceso a los servicios y laorganización comunitaria informal propia de laspequeñas comunidades remotas del interior.

Los proyectos no tienen que ser necesariamentesolicitados por toda la comunidad. Muchos sonpresentados por los consejos de las aldeas,consejos democráticos locales o asociacionescomunitarias de maestros, pero también puedensolicitarlos las ONG y las organizacioneslocales, siempre que se informe al consejo de laaldea y el proyecto haya sido aprobado por elfuncionario ejecutivo regional. El Grupo deConfección de Morcupha, por ejemplo, es unaasociación informal integrada por hombres ymujeres interesados en aprender sastrería yconfección, procedentes de tres aldeas delárea de Moruca: Mora, Curiapito y Phasanale(Morcupha).

El Programa Amerindio no incluye la pobrezacomo un factor en la selección de los proyectos.Todas las comunidades indígenas de Guyanapueden calificarse como posibles beneficiariosdebido a su pobreza. De hecho, en la evaluaciónde la primera fase del proyecto se señala que,según la encuesta de ingresos y gastos porhogares, el 80% de los indígenas pertenecenal quintil más pobre de la población del país.Los informes de proyectos (documentos de

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propuesta) cuentan con un breve resumen delas características socioeconómicas de cadacomunidad beneficiaria, y en algunos casosincluyen una estimación del promedio de losingresos mensuales. No está claro cómo se harealizado este cálculo, posiblemente a partir delos jornales típicos de los trabajadores nocalificados de cada área, pero las estimacionessuelen oscilar entre los 8 y los 15.000 dólaresguyaneses (US$45-85) al mes. Las estimacionesmás altas corresponden a las áreas más dinámi-cas económicamente, tales como el río Pomero-on, y las más bajas a las áreas más remotas, talescomo Kato y Paramakatoi, donde el costo devida es también más elevado.

El Programa Amerindio intenta mantener elequilibrio regional y enfoca deliberadamentelas regiones más remotas, tales comoPakaraimas y Rupununi en el sur de Guyana(Regiones 8 y 9), a pesar de que esto implicamayores costos de preparación de proyectos. Dehecho, la distribución general de los proyectosen ambas fases del programa refleja la distribu-ción de la población indígena en Guyana.

Aunque la selección de las comunidades y losproyectos aparentemente responde “por orden depresentación”, la realidad es más compleja.Existe una estrategia implícita de construir sobrela base de los proyectos exitosos, en la que sefinancian proyectos nuevos y más complejos encomunidades que han logrado completar unproyecto inicial. Comunidades tales como Moray Jacklow, que fueron beneficiarias de proyectossimples de infraestructura en el programa piloto,participan ahora en otros tipos de proyectos.Durante el programa piloto, la comunidad deMora trabajó en la construcción de un centromultifuncional, en el que ahora se combinan lacapacitación y algunas actividades comercialesen el proyecto de corte y confección. Lascomunidades tales como Kumaka, que no lograncompletar el primer proyecto, no puedensolicitar nuevos proyectos hasta que no hanfinalizado el proyecto inicial.

Se trata de una estrategia coherente que tiendea favorecer a las comunidades de tamañomedio que son más homogéneas social y

económicamente. Las poblaciones más reduci-das y dispersas quedan excluidas del programa.Muchas de las comunidades pequeñas consistenen poco más que familias extendidas y supoblación no es suficiente para justificar el costode una escuela o puesto de salud. También, laspoblaciones más heterogéneas suelen ser másdifíciles de organizar. Las familias de mayoresrecursos no están dispuestas a realizar trabajovoluntario y la pertenencia a facciones y la riva-lidad política pueden dificultar la organizaciónde contribuciones comunitarias.

Selección y elegibilidadde los proyectos

La selección de los proyectos parece respondermás a la aptitud de los beneficiarios que a lanaturaleza de los propios proyectos, aunquetodos los proyectos tienen que satisfacer loscriterios básicos de elegibilidad del programa.Estos son, en primer lugar, que la contribucióndel Programa Amerindio esté por debajo delmáximo establecido, actualmente de US$40.000.Si el costo total supera esta cifra, el proyectopuede presentarse como un proyecto regular delSIMAP. En segundo lugar, la comunidad tieneque aportar una contribución de contrapartidaequivalente como mínimo al 10% del costo total,salvo para el transporte. La contrapartida sueleaportarse en mano de obra y/o materiales.Finalmente, el proyecto ha de ser sostenible. Loque exige un plan de funcionamiento o mante-nimiento, o una carta del funcionario regional dedesarrollo afirmando el compromiso de laadministración regional a mantener los edificios.En los casos de las escuelas y los puestos desalud, el ministerio competente tiene queconfirmar, asimismo, que éstos son prioritarios yha de comprometerse a aportar el personal y losequipos necesarios.

No existe un menú de proyectos predetermi-nados y una organización o asociación localpuede presentar cualquier proyecto que cumplalos criterios básicos de elegibilidad. En elfolleto explicativo del programa se señala quelos proyectos pueden ser de infraestructura,transporte o productivos. Los proyectos de

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infraestructura incluyen la rehabilitación, ex-tensión o construcción de escuelas, centroscomunitarios, centros de salud, puentes, muelles,pozos y sistemas de suministro de agua. Losproyectos de transporte conllevan generalmentela provisión de barcos y motores fuera bordapara el transporte de niños a la escuela o deproductos al mercado. Los proyectos pro-ductivos incluyen actividades tales como lafabricación de muebles, el procesamiento dealimentos, la agricultura, la pesca, o la confec-ción y la sastrería. El programa puede financiarel equipo, los materiales y la asistencia técnica,pero las comunidades tienen que aportar lafuerza de trabajo para los proyectos productivosy han de demostrar la sostenibilidad del proyec-to.

Cartera del proyecto

Un estudio de la cartera del Programa Amerin-dio (Cuadro 2) demuestra que los proyectos seajustan a la distribución convencional de losfondos de inversión social. Los proyectos deinfraestructura conforman el 78% (69) del total,en los que las inversiones en infraestructuraescolar representan el 48% (42) del total. Losproyectos productivos, tales como el proyecto demobiliario escolar y el proyecto de fabricaciónde ladrillos en Kato, constituyen tan sólo el 19%(17) de los proyectos.

Esto se debe a varios factores. En primer lugar,los procedimientos de selección favorecen losproyectos de infraestructura. Los proyectosresponden a lo que se consideran necesidades delos beneficiarios: de hecho, en el folleto delprograma se señala que los proyectos han deatender la necesidad más urgente de la comuni-dad. En la práctica, sin embargo, la tendencia esque los beneficiarios seleccionen proyectos entreopciones con los que están familiarizados y queelijan soluciones simples para los problemas

comunitarios, en lugar de proyectos máscomplejos social y/o técnicamente. En lascomunidades indígenas en Guyana, al igual queen las comunidades rurales aisladas de todo elmundo, la mayoría de las personas coincidiríanen que la prioridad principal es la necesidad deoportunidades para generar ingresos. Lamenta-blemente, no hay soluciones fáciles, dado que lacarencia de capital o de equipo productivo no esmás que un aspecto del problema. Para lograr suobjetivo, un proyecto productivo tiene queocuparse del transporte, el almacenamiento y lacomercialización, y desarrollar la capacidadtécnica y organizativa de la comunidad.

Se han aprobado menos proyectos agropecuariosdurante el segundo crédito, lo que indica que nohan sido especialmente exitosos. Parte delproblema se debe a los altos costos del trans-porte y las dificultades para comercializar elproducto, pero también es necesario considerarlas dificultades para implementar proyectosproductivos comunitarios en sociedades en lasque las actividades productivas suelen realizarsea nivel del hogar. La organización de activida-des productivas se hace mucho más compleja siel objetivo consiste en generar ingresos oproductos que, en última instancia, debencompartirse. Un proyecto de este tipo requiereun sistema de contabilidad que pueda registrar eltrabajo y los insumos aportados por los partic i-pantes así como los gastos de la empresa, ypueda dividir los beneficios de manera justa ytransparente. El sistema de contabilidad debetener asimismo en cuenta los costos de manteni-miento, así como el reemplazo eventual delequipo productivo. Los proyectos productivoscomunitarios suelen exigir un acompañamientosignificativo de capacitación organizativa yadministrativa, además de la formación oextensión técnica que se imparta. Actualmente,esto no se contempla en los proyectos y eshabitualmente responsabilidad del CDO o delpersonal del Programa Amerindio.

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Cuadro 2. Proyectos, por sector (hasta 11/99)

Sector 1er Crédito (912) 2o Crédito (985) Total hasta lafecha

Escuelas* 17 25 42Puestos de salud** 4 3 7Centros comunitarios 3 6 9Otra infraestructura# 5 6 11Agricultura 5 3 8Grupos de confección 3 4 7Otros## 1 3 4Total 38 50 88

* Rehabilitación y construcción de centros de preescolar, primaria y secundaria,dormitorios y viviendas para maestros.

** Incluye un proyecto en Kato que combina la fabricación de ladrillos y la capacitaciónen ésta, y la construcción de un puesto de salud.

# Puentes, carreteras, muelles, pozos, saneamiento.## Uno sin identificar (912), un proyecto de transporte (barco y fuera borda), una biblioteca, un

proyecto de fabricación de muebles escolares.

El ciclo del proyecto

El ciclo del proyecto del Programa AmerindioSIMAP es una versión simplificada de losprocedimientos del SIMAP y ha sido desarrolla-do para minimizar el tiempo y los costos de lapreparación del proyecto. Es un aspectoimportante para mantener el compromiso de lacomunidad y reducir los costos de desplaza-miento.

El Programa Amerindio está promovido por losCDO, así como mediante folletos y programasde radio. En una etapa, el programa se ocupódeliberadamente de las regiones más remotas,pero ahora es lo suficientemente conocidopara que la demanda de proyectos exceda lacapacidad del programa para prepararlos ysupervisarlos. El CDO y el consejo de la aldea ola asociación comunitaria preparan el proyectoinicial mediante un formulario de solicitudestandarizado. Se trata de un simple formulariode seis páginas en el que se ofrece informaciónbásica sobre la comunidad, la organización yel proyecto propuesto. Una vez recibida lasolicitud, se registra y clasifica. El comité deselección se reúne periódicamente y selecciona

proyectos por orden de presentación, siempreque satisfagan los criterios de elegibilidaddel programa. También se tiene en cuentala distribución geográfica de los proyectos. Unavez que se ha seleccionado el proyecto, seestablece la fecha de una visita para reunirse conla comunidad y determinar la prioridad, asícomo obtener datos para la preparación del perfildel proyecto que se someterá al comité derevisión de proyectos y la junta directiva delSIMAP y el Banco.

La coordinadora o el ingeniero del programasuele realizar una sola visita durante la prepara-ción del proyecto y combina con frecuencia lasmisiones de evaluación a comunidades cercanaspara justificar los costos del transporte aéreo. Laevaluación conlleva la revisión de la informa-ción del formulario de solicitud, la recopilaciónde información adicional sobre la comunidad yel proyecto, y la discusión de los acuerdos decontrapartida. La coordinadora o el ingenierosuele firmar un acuerdo con representantes de lacomunidad en el que se definen las contri-buciones de la comunidad y del SIMAP. Laevaluación sirve de base para el informe delproyecto que se presenta a la junta directiva delSIMAP para su aprobación. El informe del

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proyecto consiste en un documento de seis adiez páginas en el que se describe el proyecto yse tratan los costos, los objetivos, la justifi-cación, el perfil comunitario, el empleo, laoperación y el mantenimiento, el impactoambiental y la contrapartida. En los anexos deldocumento antes mencionado se incluyen datosadicionales, tales como las cantidades de mate-riales requeridas y las estimaciones de costos.

La junta directiva se reúne todos los meses, yuna vez que se ha aprobado un proyecto, sesomete al Banco para su no objeción, después delo cual se redacta un contrato oficial entre elSIMAP y la comunidad. En este se definen lasresponsabilidades respectivas del SIMAP y lacomunidad, la estructura del comité de gestióndel proyecto y los acuerdos en materia deinformes, monitoreo, operación y mantenimien-to. Una vez firmado el contrato, se preparantodas las licitaciones y el proyecto se inicia. ElCDO es el responsable de la supervisión normal,aunque la coordinadora y/o los ingenierosrealizan al menos dos visitas durante la ejecu-ción del proyecto.

Metas del proyecto

De acuerdo con el proyecto actual (985), sehabía previsto originalmente que el ProgramaAmerindio aprobara 180 proyectos en tres años,por un valor total de US$2.700.0008. Este nivelde aprobación y desembolso ha resultado serimposible de alcanzar con el personal actual delprograma —tres personas a tiempo completo—.Estas personas, son directamente responsablesde la identificación, selección, preparación ysupervisión de los proyectos. Además, tienenque llevar a cabo gran parte de la administracióndiaria del programa, lo cual implica revisarlicitaciones y facturas, así como comprar yenviar productos menores, entre otras responsa-bilidades. Estos detalles son tremendamenteimportantes. De hecho, el compromiso de la

8 El desglose propuesto era el siguiente:Año 1: 48 proyectos (US$720.000); Año 2: 60proyectos (US$900.000); Año 3: 72 proyectos(US$1.080.000).

comunidad, y el éxito o el fracaso del programa,puede depender del suministro a tiempo de estospequeños, pero vitales insumos.

Una solución podría ser el aumento del númerode personas dedicadas a tiempo completo alprograma, entre ellos y como mínimo unadministrador competente que gestione losasuntos cotidianos relativos a las compras y losenvíos. Además, puede valer la pena intentaridentificar maneras de mejorar la presenciadel programa en el ámbito regional. La eficaciade los CDO varía considerablemente y repartensu tiempo entre varios programas. Una alterna-tiva consistiría en asignar a algunos CDOexclusivamente al Programa Amerindio (lo queincluye los proyectos regulares del SIMAP encomunidades indígenas) e impartir talleres decapacitación que les ofrecerían la oportunidad dediscutir y evaluar sus experiencias y aprenderuno del otro.

Impacto del Programa Amerindio

La evaluación de un fondo social para comu-nidades indígenas remotas debe concentrarse enel impacto general del programa, en lugar dellogro de objetivos y desembolsos. Los gastosgenerales son inevitablemente mucho más altos,no sólo debido al aislamiento y la dispersiónde los beneficiarios, sino también a la necesidadde desarrollar la capacidad organizativa yadministrativa en el ámbito local. De hecho, elestablecimiento de la capacidad es tan impor-tante como los beneficios tangibles que aportanla renovación de escuelas, los puestos de salud olos nuevos centros comunitarios 9.

En lo referente a los objetivos físicos, el pro-grama cuenta con un buen historial en términosde finalización de proyectos y menos del 10% delos proyectos tardan más de un año en comple-tarse. De por sí, esto demuestra la capacidad del

9 Uno de los objetivos identificados en el marcológico del Proyecto SIMAP II es “el aumento de lacapacidad de las comunidades con bajos ingresosde identificar, articular y tratar sus necesidadesprioritarias”.

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programa de movilizar a los beneficiarios, dadoque todos los proyectos requieren una contribu-ción de contrapartida significativa en forma demano de obra y/o materias primas. En losproyectos de construcción, el trabajo es gene-ralmente de alto nivel, lo que demuestra que losprocedimientos simples de licitación, quepermiten a la comunidad elegir directamente alos contratistas, son tan o más eficaces que losprocedimientos normales del SIMAP, querequieren al menos tres propuestas de contratis-tas precalificados. Algunos de los demásproyectos de infraestructura, como las carreterasy los puentes, se habrían beneficiado sinembargo de un mejor diseño. Esta mejora debeproducirse ahora que se han asignado másingenieros civiles al programa.

Puede que quepa también la introducción de tec-nología “apropiada” en algunos de los proyectosde producción/capacitación. Por ejemplo, en elproyecto de fabricación de ladrillos de Katohabría sido interesante experimentar con técni-cas de bloque comprimido para mejorar ladurabilidad de los ladrillos y reducir el uso deleña. La identificación e introducción de nuevatecnología requeriría un compromiso adicionalpor parte del personal del programa el cual yaestá trabajando al máximo. Una alternativa con-sistiría en solicitar asistencia técnica a una de lasagencias bilaterales u ONG internacionales quetienen experiencia en tecnologías alternativaspara pequeños proyectos.

Los proyectos de renovación, extensión yconstrucción de nuevos edificios escolarestienen indudablemente un impacto significativoen la calidad de la enseñanza. Lo mismo escierto en cuanto a los proyectos relacionados conlas escuelas, tales como los dormitorios paraestudiantes de secundaria y las viviendas paramaestros. Los centros de preescolar, primaria ysecundaria que fueron visitados para elaborareste informe, contaban con un personal com-prometido y razonablemente calificado, yestaban adecuadamente equipados; en algunoscasos el mobiliario escolar era parte del proyec-to. La principal deficiencia era la carencia delibros de textos y materiales de apoyo a laenseñanza. La relevancia de los puestos de

salud y los centros multiuso no está tan clara.Los puestos de salud tienen bastante personal,pero la entrega de servicios es deficiente y suelehaber una carencia de medicinas y otros mate-riales básicos. De hecho, en muchas comunida-des indígenas, los problemas de salud ambiental,como el abastecimiento de agua, el saneamiento,el alcantarillado y el control de la malaria,parecen más importantes que la provisión deservicios de atención a la salud. Los centroscomunitarios multiuso ofrecen un marco para lasactividades comunitarias. En Mora, por ejem-plo, el grupo de confección está ubicado en elcentro; en otras comunidades, los consejos de laaldea y otras asociaciones locales utilizan loscentros para reuniones y eventos culturales, talescomo festivales y bailes.

Los proyectos de infraestructura no generanmucho empleo directo. La principal demanda delos contratistas es mano de obra calificada y lacomunidad aporta la mayor parte de la mano deobra no calificada como contrapartida. Loscontratistas suelen emplear a algunos trabajado-res locales. Por ejemplo, un proyecto típico deconstrucción escolar puede ofrecer unos cuantosmeses de trabajo para tres o cuatro hombres.Una alternativa más interesante es el enfoqueadoptado en el proyecto de fabricación deladrillos y construcción del puesto de salud deKato, donde el programa ha contratado acapacitadores para que enseñen cómo fabricarladrillos y técnicas de construcción a losmiembros de la comunidad local. Los alumnosrecibieron una pequeña asignación monetaria yconstruyeron un puesto de salud comunitariocomo parte de su formación. Este tipo deproyecto tiene un mayor impacto que losproyectos de infraestructura normales y esprobablemente más barato que trabajar concontratistas. La desventaja reside en que exigemás dedicación del personal del proyecto y susgastos administrativos son más elevados.Valdría la pena buscar maneras de incorporaralgunos de los costos administrativos de estetipo de proyecto a los presupuestos del proyecto,en lugar de a los gastos generales del SIMAP.

El aislamiento físico de la mayoría de lascomunidades indígenas dificulta el diseño de

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proyectos productivos sostenibles que puedanofrecer trabajo a tiempo completo. Los proyec-tos productivos más exitosos son los que hanaportado bienes y servicios que pueden serutilizados por los propios beneficiarios o paralos que existe una demanda local. Los proyectosde confección y sastrería se han reproducido enotras comunidades; se trata de proyectos de bajocosto (US$3.000) que ofrecen a grupos demujeres y hombres capacitación, máquinas decoser y otro equipo básico. La comunidadaporta el lugar de trabajo, los materiales y lamano de obra. Los grupos de confección

producen uniformes escolares y otro tipo de ropaa precios más económicos que los de loscomercios. Una vez capacitados, los miembrosde los grupos de confección pueden trabajar demanera independiente o establecer una empresacomercial. Los grupos de confección no ofrecenrealmente trabajo a tiempo completo a todossus miembros, pero sí generan ingresos encomunidades donde el empleo es escaso.También reducen el costo de bienes esenciales yayudan a desarrollar la autoestima y la capacidadorganizativa de los beneficiarios.

Cuadro 3. Comparación del Programa Amerindio y el Programa Regular SIMAP II

Programa Amerindio Programa Regular SIMAP II*Actividades financiadas

Pequeña infraestructura: escuelas, centros comunita-rios, puestos de salud, puentes, muelles.Transporte: barcos y motores fuera de borda.Capacitación: fabricación de ladrillos, sastrería.Proyectos productivos.Hasta un máximo de US$40.000.

Infraestructura básica: escuelas, centros de guarderíainfantil, puestos de salud, sistemas de suministrode agua, carreteras, puentes. Costo promedio deUS$70.000.Programa de emergencia US$5.000.Programa de capacitación técnica y nutricional.

Insumos del proyecto

El programa ofrece hasta un 90% del total demateriales, transporte y mano de obra calificada. Lacomunidad tiene que aportar al menos un 10% delcosto total (menos el transporte), habitualmente enforma de mano de obra o materiales.

Materiales, transporte y mano de obra. Ahora serequieren algunas contribuciones de contrapartida.

Personal y procedimientos

Tres personas a tiempo completo. Los CDO y elpersonal promocionan y supervisan los proyectos.Selección en función de la diseminación geográfica ylos éxitos previos. Procesos de licitación simpli-ficados (3 propuestas) y contratos directos.

Personal de 38 ó más. El Departamento de Desarro-llo del Proyecto promueve el programa con los CDO.Los proyectos se seleccionan de acuerdo con el nivelde pobreza de la comunidad. Los proyectos estánsujetos a licitaciones competitivas y son implementa-dos por contratistas.

Problemas

Dificultad para lograr la cobertura y los niveles dedesembolso previstos originalmente. La contrataciónde personal es un cuello de botella.

La primera fase del programa se caracterizó por unafalta de participación comunitaria en los proyectos.La operación y el mantenimiento no siempre sonadecuados.

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Es difícil medir los logros relativamente másintangibles del programa en materia defortalecimiento de la capacidad organizativa. Enalgunas comunidades, como Mora y Jacklow, laimplementación exitosa de proyectos pilotosimples ha aumentado la confianza en sí mismosde la comunidad y ha dado lugar a la realizaciónde proyectos más ambiciosos. En otras comuni-dades —Kato sea quizá un ejemplo— es posibleque los proyectos hayan fomentado el desarrollode estructuras alternativas de autoridad, acen-tuando las divisiones que ya existían en lacomunidad. En estos casos, es complicado aveces separar las causas de los efectos. Lospequeños proyectos participativos suelen lograrsu objetivo en comunidades bien organizadaspero son difíciles de implementar y puedenintensificar los conflictos en comunidades queya estaban divididas. En general, sin embargo,los proyectos han ofrecido un marco para lasorganizaciones comunitarias y fomentado eldesarrollo de habilidades organizativas, admi-nistrativas y técnicas.

La metodología participativa del programa esfundamental y redefine la relación entre lascomunidades indígenas y el gobierno. Encontraste con la situación tradicional, en la quelas decisiones se adoptan en Georgetown yse aplican en las áreas rurales, el programaestablece como requisito previo que las decisio-nes se tomen localmente. Para empezar, losbeneficiarios han de organizar un comité degestión que se coordine con el SIMAP ysupervise el proyecto. Además, el programarequiere que el proyecto atienda las necesidadesprioritarias de la comunidad. Esto significa quelos beneficiarios han de analizar su situación,identificar sus necesidades y proponer solucio-nes realistas que puedan alcanzarse mediante unproyecto de inversión social. Finalmente, elproyecto requiere una importante contribuciónde contrapartida por parte de la comunidad. Esteelemento es fundamental para el desarrolloinstitucional en el ámbito local, ya que exige uncompromiso y obliga a la comunidad a movilizarsus recursos de mano de obra y de otro tipo.

Las contribuciones de contrapartida

Algunos analistas han criticado el requisito decontribuciones de contrapartida10. Se ha descritocomo un “impuesto sobre los pobres” —en elsentido de que los pobres tienen que pagar, entrabajo y/o en especie, los servicios que asumiríanormalmente el Estado. Se ha alegado que losfondos de inversión social tendrían un mayorimpacto directo sobre la pobreza si los beneficia-rios cobraran por su trabajo y que la carga de lascontribuciones de contrapartida recae con másfuerza sobre las mujeres y los pobres de lacomunidad. Estos argumentos se escuchan enocasiones en las comunidades indígenas,habitualmente cuando se habla de la manera enque diferentes gobiernos durante los últimos 30años han empleado la retórica de la “autoayuda”para encubrir las crecientes deficiencias en laprovisión de servicios públicos.

En algunos de los proyectos, la carga de lascontribuciones de contrapartida se ve mitigadapor la entrega de suministros de los programasde alimentos por trabajo del PMA. Las racionesdel PMA son un sustituto adecuado del pago, yaque los salarios tienden a gastarse en productosidénti-cos o similares. Pero plantean un proble-ma logístico. El programa tiene que pagar loscostos de transporte, que pueden ser superioresal valor de los propios alimentos. Además, no esfácil coordinar el suministro de los productosalimenticios del PMA con los requisitos deproyectos específicos. En un caso ideal, lasraciones deberían entregarse una vez que sehayan cumplido ciertos objetivos del proyecto—por ejemplo, una vez que se hayan ensambla-do los materiales de construcción sobre elterreno—. Pero no es siempre posible y enalgunos casos el apoyo del PMA ha cesado antesde la finalización de un proyecto.

10 Por ejemplo, Social Investment Funds in LatinAmerica: Past Performance and Future Role, porGoodman, Morley, Siri y Zuckerman, BID 1997,página 67.

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Sería probablemente contraproducente pagar alos beneficiarios por su trabajo. El pago ofre-cería un incentivo para proyectos innecesarios ycrearía expectativas irrealistas sobre la capa-cidad del gobierno para resolver la pobreza de lamayoría de las comunidades indígenas. Aunqueel SIMAP es un “programa de mitigación delimpacto social”, el componente indígena no estárealmente diseñado para mitigar los impactos delajuste, sino más bien una situación de pobrezaestructural. En las comunidades indígenas, lapobreza suele ser consecuencia del aislamiento,la falta de oportunidades económicas y el bajonivel de servicios básicos o infraestructura deservicios. Es improbable que los subsidios acorto plazo tengan un efecto significativo sobrelas causas fundamentales de la pobreza. Dehecho, es probable que todo ingreso adicional sedestine a gastos de consumo, beneficiando deeste modo al comerciante local en lugar de lapoblación indígena11.

La cuestión de la equidad es más complicada.Es difícil saber quién está aportando el gruesode la mano de obra y los materiales. Laspruebas anecdóticas sugieren que los principalesmiembros de los comités de gestión —muchosde los cuales son mujeres— están dispuestosa hacer el mayor esfuerzo para aportar contri-buciones de contrapartida. La organizaciónsuele ser informal y en ocasiones refleja lapolítica interna, basada con frecuencia en elparentesco, de la comunidad local. Existenescasas pruebas de que alguien haya sidoexplotado sistemáticamente, aunque parece queen las comunidades donde existen grandesdisparidades económicas, tales como Kumaka,los hogares más privilegiados están menosdispuestos a aportar trabajo no pagado.

11 El estudio de caso de Nuestras Raíces enHonduras demuestra que el pago del trabajo puedeofrecer una oportunidad de establecer fondos deautoayuda gestionados localmente. Sin embargo,estos fondos han tenido más éxito en las regiones queya llevaban años recibiendo capacitación organizativapor parte de ONG y federaciones indígenas.

Coordinación

Parece que el programa ha logrado una coordi-nación eficaz con la mayoría de los organismosde los gobiernos nacionales y locales. Esto se havisto facilitado por los procedimientos querequieren la aprobación de los gobiernosregionales y locales en las primeras fases delciclo del proyecto, así como por una estructuraorganizativa que depende de los CDO, quienesforman parte de los gobiernos regionales ysubregionales. Como resultado de esto, lamayoría de los proyectos de infraestructura,especialmente las escuelas y los puestos desalud, se adaptan a las exigencias de los orga-nismos locales correspondientes.

Actualmente, hay poca coordinación con ONGlocales y nacionales. Durante la fase piloto delprograma, cinco ONG fueron precalificadas ycontratadas para la identificación y preparaciónde proyectos, pero la experiencia no se replicóen las fases posteriores12. Se concluyó que lapreparación de proyectos por ONG era más lentay más costosa que mediante el personal delSIMAP y que la calidad de las propuestas deproyecto variaba considerablemente. Dos orga-nizaciones de voluntarios, Raleigh Internationaly Youth Challenge International, participarondirectamente en la implementación de algunosproyectos, pero la experiencia no fue especia l-mente satisfactoria. Los voluntarios carecíande las habilidades necesarias y no teníanexperiencia en compras, lo que condujo a quelos edificios se construyeran utilizando materia-les sobrevaluados y de mala calidad.

12 Se trataba de la Unidad de InvestigaciónAmerindia de la Universidad de Guyana (AmerindianResearch Unit of the University of Guyana), el Pro-grama Comunitario de Rehabilitación (CommunityBased Rehabilitation Program), la OrganizaciónGuyanesa de los Pueblos Indígenas (GuyaneseOrganization of Indigenous Peoples), el Colectivo deMujeres Red Thread y la Fundación Beacon.

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Conclusiones y recomendaciones

El Programa Amerindio SIMAP ha logradollevar a cabo pequeños proyectos de infra-estructura y de producción/capacitación enremotas comunidades indígenas, donde lapresencia de los organismos competentes delgobierno ha sido muy limitada. La metodologíaparticipativa del programa fomenta el desarrollode instituciones locales y permite que losproyectos reflejen algunas de las característicasculturales e institucionales de las comunidadesindígenas.

Sin embargo, la cobertura del programa nocorresponde a sus objetivos originales, debidosobre todo a la falta de personal. Los objetivosdel programa son demasiado ambiciosos, dadoque un programa de este tipo requiere muchopersonal para atender las dificultades logísticasque supone trabajar en comunidades indígenasremotas, así como la necesidad de monitorear yapoyar continuamente el desarrollo de organiza-ciones locales incipientes. Para que el programapueda mejorar su cobertura, se debe contratar amás personal, especialmente personal adminis-trativo. Se tiene que ofrecer asimismo algo másde capacitación para mejorar la eficacia de losCDO.

Los CDO son fundamentales para el éxito oel fracaso de los proyectos. Tienen que contarcon un entendimiento claro de su funcióny deben estar preparados para evaluar y apoyarlos proyectos productivos más complejos. Acorto plazo, la recomendación consistiría enorganizar un taller con todos los CDO pararevisar su papel en el programa, compartirexperiencias e identificar las áreas que debenmejorarse. En una fase posterior, sería útil la

realización de talleres periódicos con todos losCDO, a ser posible cada seis meses, paraconsiderar los objetivos y las experiencias delprograma.

La calidad técnica de los proyectos parece habermejorado desde la incorporación al programa deingenieros civiles calificados. Se debe mantenerel control de calidad y se debe intentar introducirtecnología apropiada. Este tipo de tecnologíafrecuentemente proporciona soluciones eficacesde bajo costo para los problemas propios de lascomunidades remotas y aisladas. Sugeriríamosla búsqueda de asistencia técnica por parte de losorganismos bilaterales o las ONG interna-cionales.

El reto más importante es el aumento de laproporción de proyectos de capacitación yproductivos en la cartera del programa. No estarea fácil teniendo en cuenta los problemas conel transporte, la comercialización y el carácterincipiente de las organizaciones locales. Sinembargo, es esencial para que el programapueda abordar el tema de la pobreza en lascomunidades indígenas de Guyana. Paradesarrollar estos proyectos, el programa tieneque contar con personal suficiente y bienpreparado que pueda acompañar el proceso defortalecimiento de la capacidad en el ámbitolocal. Se trata esencialmente de ofrecercapacitación organizativa y administrativa a lascomunidades, y tiene que considerarse un“insumo” en lugar de un “gasto general”administrativo. Es posible que el SIMAP y elBanco puedan encontrar maneras de incluir elcosto de esta capacitación dentro de lospresupuestos de los proyectos, en lugar deincorporarlos al presupuesto administrativo delSIMAP.

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III. PROGRAMA NUESTRAS RAÍCES EN HONDURAS

El programa étnico del Fondo Hondureño deInversión Social (FHIS) que lleva el nombreNuestras Raíces tiene un enfoque muy distinto alde otros programas de inversiones sociales y alde los demás programas del FHIS13. Lasinversiones se limitan a la apertura y/o rehabili-tación de caminos de acceso. El programadesembolsa en etapas cortas, de dos o tresmeses, con una cobertura amplia. Las personasque trabajan reciben 15 días de salario por eltrabajo y depositan una parte del dinero (típica-mente 50%) en cajas rurales. Las cajas ruralesson fondos de ahorro y crédito que financianpequeños préstamos personales a los socios y/uobras sociales. Se implementa el programa enestrecha coordinación con las federacionesétnicas, dando un enfoque participativo yfortaleciendo la capacidad de las organizacioneslocales. Los procedimientos del programa sonsencillos, y aunque esto se refleja negativamenteen la falta de supervisión, la estructura delprograma permite que los recursos lleguendirectamente a las comunidades con un mínimode burocracia.

Antecedentes

El programa Nuestras Raíces surgió en 1994como respuesta a las reivindicaciones históricasy sociales de la población indígena, expresadasen marchas de protesta y la ocupación deedificios públicos. Ya que se requería unarespuesta rápida y efectiva, se estableció elprograma dentro del FHIS, por ser una depen-dencia directa de la presidencia de la República,y por ser una de las más ágiles de las institucio-nes públicas hondureñas.

13 El término “étnico” se refiere a la poblaciónindígena y a los afrolatinos, que incluyen a losgarifuna y a la población negra de las Islas de laBahía.

El programa inicial fue financiado con fondospropios del Gobierno hondureño. A partir de1995 se obtuvieron fondos del Banco Mundial yen la tercera fase del programa se utilizóUS$1 millón del préstamo (FHIS III HO-0131)del BID. Actualmente, el programa no cuentacon fondos de inversión y está esperando laaprobación de un nuevo préstamo del BID, elFHIS IV, que ya tiene su Perfíl II. Los salarios yviáticos del programa son del presupuesto delFHIS. Se ha elaborado el pliego de bases paraun programa de capacitación a financiarse pormedio del Fondo Especial Japonés del BancoMundial. Se prevé que este programa decapacitación sería un paso previo a la imple-mentación de la próxima fase de inversiones.

El FHIS fue creado por decreto en 1990, yoriginalmente fue previsto como una medidatemporaria para aliviar el impacto de la estabili-zación económica que fue implementado entre1990 y 1992. El FHIS goza de excepciones a laLey de Compras y Suministros del Estado, a laLey de Servicio Civil y a la Ley de Presupuestode la Nación. Los funcionarios de la institucióntienen contratos temporales, pero reciben unamejor remuneración que la mayoría de losfuncionarios públicos hondureños. La funciónprincipal de la institución es el financiamiento yno la generación de proyectos. En los primerosaños algunos proyectos fueron realizados através de organizaciones privadas de desarrollo(OPD) y ONG, pero actualmente los programasregulares del FHIS trabajan a través de losgobiernos municipales, los recursos siendopriorizados de acuerdo a los índices de Necesi-dades Básicas Insatisfechas (NBI). En 1998 seidentificaron los subproyectos para la terceraetapa del FHIS a través de cabildos abiertos—reuniones públicas, que fueron realizadassimultáneamente en casi trescientos municipiosen todo el país—. Lamentablemente, la mayoríade estos proyectos no fueron ejecutados ya queel FHIS tuvo que responder a las prioridades que

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surgieron como resultado del huracán Mitch enoctubre de 1998.

El programa Nuestras Raíces está ubicado bajola Gerencia de Desarrollo Municipal Comuni-tario y Social. Es parte de Desarrollo Social,que comprende asistencia social —proyectosmaterno- infantiles y proyectos para niños de lacalle y el programa étnico—. ActualmenteNuestras Raíces cuenta con cuatro funcionariospermanentes: una coordinadora y tres técnicos, yestá bajo la responsabilidad del Director deDesarrollo Social.

Población étnica de Honduras

La población étnica del país comprende a losindígenas —población que se autodefine comodescendiente de los pueblos que existían antesde la llegada de los europeos— y a las poblacio-nes negras o afrocaribeñas, que se considerandescendientes de pueblos que existían y teníanuna identidad propia antes de que el país sedefiniera como tal. Por lo tanto, argumentan queson indígenas de acuerdo a la definición delConvenio No. 169 de la OIT, ratificado porHonduras en 1994. Los afrocaribeños incluyena los garifuna, descendientes de esclavosafricanos e indígenas de habla arawak, quefueron expulsados de la isla de San Vicente afines del siglo 18, y los creoles o criollos dehabla inglesa que viven en las islas de la Bahía.

No existen cifras precisas sobre el tamaño de laspoblaciones étnicas del país. Esto refleja la faltade datos censales fidedignos, así como la difi-cultad de definir quien es indígena o negro. Haydos tendencias que dificultan la definición de lapoblación étnica. Por un lado hay un proceso depérdida de identidad, muy marcado por ejemploentre los lenca, que han perdido el uso de supropio idioma, y entre las poblaciones que hanmigrado a la ciudad y/o fuera del país. Tal vezel caso más extremo es el de los garifuna, de loscuales se estiman que entre 25% a 50% de lapoblación —de 50.000 a 100.000 personas—,han emigrado a los Estados Unidos, principal-mente a Nueva York. En los últimos años, sinembargo, el éxito del movimiento indígena ha

logrado que muchos indígenas campesinos ypobladores del área periurbana de Tegucigalpa,redescubran su identidad.

Las diferentes estimaciones de la magnitud de lapoblación étnica o indígena varían de 1,1% de lapoblación, tomado en base a criterios lingüís-ticos del censo de 1988, a 11,5%, o alrededor de650.000 personas (encuesta de hogares, 1997citado en Gonón Ortíz, 1998). Otros autoresestiman un total de 500.000 personas, equiva-lente al 12,8% de la población del país (LaraPinto, 1997, citado en von Gleich y Gálvez,1999). El Cuadro 4, que toma las cifras dadaspor von Gleich y Gálvez (1999) y por FabiánGonón Ortíz (1998), ofrece una visión generalde la distribución por grupo étnico. Es de notarlas grandes discrepancias entre las fuentes.

La situación socioeconómica de los distintosgrupos étnicos refleja el grado y la manera de suinserción en la economía de mercado. En el sur,los lenca y los chorti viven dispersos entre lapoblación ladina y cultivan pequeñas parcelas.Se dedican principalmente a la agricultura desubsistencia, la producción de café en pequeñaescala y al trabajo asalariado en las fincas cafe-taleras. Las familias más pobres son aquellasque no tienen tierras cultivables y dependenexclusivamente del trabajo asalariado. La situa-ción de los tolupanes es parecida, pero uno delos grupos más tradicionales, de la Montaña dela Flor, tiene un territorio más extensivo y hapodido mantener un mayor nivel de autonomía.

Los pech, tawahkas y miskitos viven en laszonas tropicales del país, e históricamente nohan sentido tantas presiones sobre su hábitat.Hasta hoy, el departamento de Gracias a Dios notiene comunicación por tierra con el resto delpaís. La mayoría de los indígenas viven de laagricultura de subsistencia, la pesca y la caza.Las únicas fuentes de ingreso son la pescacomercial de langosta, la minería artesanal y laexplotación forestal. Hay algunos conflictosentre indígenas y colonos que están entrando a lazona para dedicarse a la ganadería y la explota-ción forestal. Actualmente, el tema de latenencia de la tierra y las concesiones forestalesy mineras está cobrando mayor importancia.

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Cuadro 4. Población y localización de los grupos étnicos

Grupo étnico Población estimada* LocalizaciónLencas 100.000/215.000 Intibucá, Lempira, La Paz, Fco. Morazán, Santa Barbara,Chortis 4.200/17.000 CopánTolupanes/Xicaques 19.300/120.000 Yoro, Fco. MorazánPech 2.500/50.000 Olancho, Colón, Gracias a DiosTawahkas/Sumos 1.000/1.000 Olancho, Gracias a DiosMisquitos 40.000/40.000 Gracias a DiosNahuas** - OlanchoGarifunas 100.000/175.000 Cortés, Atlántida, Colón, Gracias a Dios, Islas de la BahíaCreoles ?/23.000 Islas de la BahíaTotal 267.000+/641.000

* Las primeras cifras son de Utta Von Gleich y Ernesto Gálvez, las segundas de Fabián Gonón Ortíz.** Los Nahuas no están incluidos en los datos de estos autores, pero aparecen en la base de datos de Nuestras Raíces a

partir de la Etapa III. Un total de 1.831 familias fueron beneficiadas por el programa. Por lo tanto la población de losNahuas incluiría por lo menos 10.000 personas.

Una parte de la población garifuna vive enaldeas rurales y depende de la pesca artesanal yla agricultura de subsistencia. Hay otras pobla-ciones importantes en las ciudades del litoral —Puerto Cortés, La Ceiba y Trujillo—, y en lasplantaciones de las empresas bananeras. Losgarifuna tienen una larga historia de trabajarcomo marineros y actualmente el mayor centrode población garifuna se encuentra en NuevaYork. Las remesas enviadas desde los EstadosUnidos representan un apoyo importante para lapoblación del litoral.

Justificación del programa étnico

En vista de la diversidad socioeconómica de lapoblación étnica, es difícil ofrecer una caracteri-zación sencilla de los objetivos y la justificacióndel programa Nuestras Raíces. El origen delprograma se debe a las presiones políticasejercidas por las federaciones indígenas, pero lajustificación de un programa étnico varia deacuerdo a las circunstancias de los diferentesgrupos. En el caso de las etnias de las zonasaltas del sur del país, el programa puede caracte-rizarse como respuesta a su situación de margi-nalidad, exclusión social y, en menor medida, deaislamiento. La exclusión social es también unaspecto importante en relación a los garifuna.

En Gracias a Dios y en casos como el deMontaña de la Flor, el programa respondeprimero a la situación de aislamiento geográficoy, tal vez en menor grado, a las diferenciasculturales, de idioma y de las expectativas de lascomunidades beneficiarias.

La definición operativa de la población benefi-ciaria es flexible y cualquier grupo que seautodefine como “comunidad étnica” puedeparticipar en el programa. En la práctica, lasfederaciones seleccionan a las comunidades y noaplican criterios étnicos de elegibilidad a losbeneficiarios. El enfoque del programa es talque las poblaciones más heterogéneas o demayores recursos no tendrían interés en partici-par, ya que el dinero que los beneficiariosreciben es el equivalente al jornal mínimo legal,actualmente de 37 lempiras por día (US$2.40 alcambio actual).

El programa étnico es un complemento y no unaalternativa a los programas regulares del FHIS.Según el Director de Desarrollo Social, alrede-dor del 20% de los subproyectos del programaregular del FHIS llega a las comunidades étnicasdebido a la distribución de recursos de acuerdo alos índices de NBI de los municipios. Lamenta-blemente, el sistema de información del FHIS noofrece la posibilidad de distinguir los beneficia-rios étnicos del resto de la población.

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Actividades y estructurainstitucional

Las actividades de Nuestras Raíces son total-mente distintas a las de los proyectos regularesdel FHIS. El programa cuenta con solo cuatrofuncionarios permanentes y ha realizado desem-bolsos masivos en tres fases, cada uno de tresmeses, usando 298 “enlaces FHIS” e igualnúmero de “enlaces étnicos” para la promocióny supervisión del programa en el campo. Comodice un dirigente indígena de la Mosquitia es unprograma “que se muere y después resucita”. Lainversión principal del programa ha sido larehabilitación y/o construcción de “caminos parala producción”. Es una actividad muy sencilla.Los beneficiarios eligen los caminos que van areparar y/o abrir, utilizan sus propias herra-mientas y se comprometen a 15 días de trabajo,para el cual reciben 500 lempiras cada uno (400lempiras en las etapas I y II). Se presentan lasdiferencias entre Nuestras Raíces y el programaregular del FHIS III en el Cuadro 5.

Hay un “enlace FHIS” y un “enlace étnico” pormunicipio. Los enlaces FHIS son promotorescon una formación de por lo menos el nivel debachiller, tales como maestros rurales, personalde salud o agrónomos. Se les contratan sola-mente para un período de tres meses y en laúltima fase se les pagó un salario de 10.000lempiras por mes (US$690). Los enlaces FHISparticipan en un curso de capacitación de unasemana y se les contrata de acuerdo a sus notasde calificación —tomando primero a los quetienen las mejores notas—. Los enlaces étnicosson indígenas del municipio seleccionados porlas federaciones. Típicamente son dirigentes ytienen por lo menos la educación primariaterminada. Reciben dos días de capacitación yun salario de 5.000 lempiras (US$345) durantedos meses. La diferencia entre los salarios delos enlaces FHIS y los enlaces étnicos es causade cierto malestar, ya que suelen hacer el mismotrabajo. Los indígenas comentaron que algunosenlaces étnicos hacían todo el trabajo, ya queeran más motivados y conocían las comunidadesdonde trabajaban. En algunos casos los enlacessimplemente dividieron las comunidades en elmunicipio.

Cuadro 5. Nuestras Raíces y FHIS

Nuestras Raíces FHISSelección de proyectos

Las inversiones se limitan a la construcción y repara-ción de caminos de acceso. La comunidad elige loscaminos.

En FHIS III se seleccionaron los proyectos en cabildosabiertos en 300 municipios (no fueron implementadosdebido al huracán Mitch).

Inversiones

El único gasto de inversión es la mano de obra para 15días de trabajo. Se utiliza parte del dinero paracapitalizar las cajas rurales y municipales.

El FHIS financia proyectos de infraestructura básica(escuelas, centros de salud, sistemas de agua potable,etc.), capacitación y algunos proyectos productivos.

Modalidades

Se contratan a enlaces FHIS y a enlaces étnicos para lapromoción, supervisión y pago de las obras.

Se licita la preparación e implementación de losproyectos a ONG y contratistas. Los funcionariosmunicipales supervisan las obras.

Aspectos críticos

Nuestras Raíces no es responsable de capacitar a lossocios de las cajas rurales. Las federaciones indígenasasumen esta tarea, pero no logran una cobertura total.

En los primeros programas del FHIS muchos progra-mas fueron identificados por las ONG y contratistassin la plena participación de la comunidad. Lascomunidades no asumieron responsabilidad para laoperación y mantenimiento de las obras.

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El trabajo de los enlaces está coordinado por 6 a7 supervisores, que reportan directamente alDirector de Desarrollo Social. Las federacionesindígenas supervisan el trabajo de los enlacesétnicos. Algunas federaciones tienen unaestructura paralela a la estructura del gobiernolocal. La ONILH tiene una estructura deConsejos Indígenas Locales (CIL) a nivel de lacomunidad, de comités municipales y deconsejos departamentales. La organización delos misquitos, Mosquitia Asla Takanka/Unidadde la Mosquitia (MASTA) está constituida por 8subfederaciones, cada una compuesta de variosconsejos directivos.

Los enlaces tienen la responsabilidad de explicarlos objetivos y procedimientos del programa alas comunidades, de supervisar el trabajo y depagar a los trabajadores. Los enlaces disponende manuales técnicos sobre construcción decaminos, pero normalmente no tienen losconocimientos técnicos especializados paradiseñar trazados nuevos o supervisar la calidadde las obras. En algunos casos los caminossirven como acceso permanente. En otros, sonaccesos temporarios que se cierran después delas lluvias.

Uno de los comentarios que fue repetido en casitodas las comunidades visitadas es que NuestrasRaíces es el único programa, de gobierno o delas ONG, que paga directamente a las comuni-dades. Aparentemente, alrededor del 98% de lostrabajadores fueron pagados por el trabajohecho14. Aunque los enlaces explican la pro-puesta de las cajas rurales en líneas generales, notienen el tiempo disponible ni la formación paraofrecer una capacitación más detallada sobre laadministración de las cajas. En el área lenca, laONILH promovió un programa de capacitacióncon el apoyo de la consultora Fundación para el 14 El grupo “Nueva Esperanza” de Guadalupe,Francisco Morazán recibió 30 salarios para las 36personas que trabajaron. Uno de los promotoresindígenas señaló que el programa solamente permiteque un miembro de cada familia puede recibir unsalario. En Guadalupe habían varios casos defamilias en las cuales los dos esposos cobraronsalarios, a veces como miembros de diferentes gruposo cajas rurales.

Desarrollo Rural (FUNDER), que fue financiadopor el FHIS. El programa no logró una cober-tura total, pero en las comunidades que recibie-ron la capacitación el resultado fue muy posit i-vo. Los responsables de las cajas manejan unasseries de libros: de ahorros, préstamos, accio-nistas y aportaciones, y utilizan los manuales yformularios que fueron preparados por losconsultores.

El programa Nuestras Raíces ha preparado elpliego de bases para un nuevo programa decapacitación a financiarse por el Banco Mundial.El programa prevé una licitación de acuerdo alos procedimientos del Banco, pero algunoslíderes indígenas se oponen a una licitacióncomercial, argumentando que esto no garantizala buena implementación del trabajo. Su prefe-rencia sería de renovar el contrato con FUN-DER, dándole una función de “capacitación decapacitadores indígenas”. Asimismo, losdirigentes de la Mosquitia insisten en la necesi-dad de formar promotores indígenas paracapacitar a las comunidades misquitas y tawah-kas en su idioma nativo.

Las inversiones

El Cuadro 6 muestra las inversiones del proyectopor etnia y federación, durante las tres etapas delprograma. El cuadro muestra el crecimiento delprograma en la etapa III: el número de beneficia-rios aumentó en más de 300% y los recursosdisponibles en más de 400%. La distribución delos recursos refleja el grado de organización delas etnias. Así, los lenca, que representan 33-37% de la población étnica (Cuadro 4), recibie-ron el 67% del total de los recursos distribuidos.En la etapa III, el 82% de los recursos para loslenca fue canalizado a través de la ONILH y elresto a través de la Coordinadora de Organiza-ciones Populares de Intibucá (COPIN).

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Cuadro 6. Familias beneficiarias e inversiones delprograma por grupo étnico (miles de Lempiras)

Etnia Etapa I (1995) Etapa II (1996/7) Etapa III (1998/9) TotalNo. Flias Ls.000 No. Flias Ls.000 No. Flias Ls.000 Ls.000

LencaONILHCOPIN

18.978--

7.591--

24.116--

9.666--

(73.488)59.96213.526

(36.744)29.981

6.763

54.001--

Chorti 433 173 392 157 2.240 1.120 1.450Pech 1.134 454 838 335 1.143 571 1.360Xicaque 613 245 1.145 458 4.819 2.409 3.112Nahuas - - - - 1.831 915 915Misquito 2.218 887 3.245 1.298 9.671 9.671 11.856Tawahka 111 44 172 69 223 223 336Garifuna 3.597 1.439 2.147 859 8.935 4.572 6.870Creoles 465 186 931 372 679 679 1.237Total 27.549 11.019 32.986 13.214 103.029 56.904 81.137

Los misquitos, que representan entre el 6% y15% de la población étnica recibieron el 15% delos recursos, los cuales fueron canalizados através de MASTA. Los garifuna, que repre-sentan el 27% al 38% de la población étnica,recibieron 8% de los recursos, y los creoles delas islas de Bahía (4% de la población étnica)recibieron menos de 2%. La menor proporciónasignada a las poblaciones afrocaribeñas reflejala ubicación urbana de parte importante de lapoblación, así como su menor grado de organi-zación. Los recursos fueron canalizados a travésde la Organización Fraternal Negra de Honduras(OFRANEH), de los garifuna, y NABIPLA delos creoles.

Las cajas rurales

Las cajas rurales son organizaciones informalesde ahorro y préstamos. Típicamente estánconformados por un grupo de 25 a 40 personasque viven en la misma localidad y se conocenpersonalmente. En el área lenca, la mayoría delas cajas rurales fueron constituidas en base a losCIL, usando el dinero que recibieron delprograma Nuestras Raíces. Cada socio aporta lamisma suma —entre 200 y 250 lempiras—, queestá dividido en acciones, típicamente de 50lempiras cada una. En las localidades más

grandes, como Guadalupe, Francisco Morazán,existen varias cajas rurales en una sola comuni-dad. La participación en las cajas es voluntaria.Las personas que no quieren o no pueden aportara la caja, tienen plena libertad de retirar todo eldinero que les corresponde.

La estructura organizativa de las cajas compren-de la asamblea de los socios —la máximaautoridad de la organización—, una juntadirectiva (formada por un presidente, vice-presidente, secretario, tesorero, fiscal y vocales),una comisión de vigilancia de tres o máspersonas y una comisión de crédito que normal-mente cuenta con tres o cuatro personas.

Las modalidades operativas de las cajas ruralesvarían bastante. Esto refleja el nivel de partic i-pación de los socios. Sólo existe un modelogeneral, más elaborado en las comunidades quehan recibido capacitación y acompañamiento deFUNDER y la ONILH. En las cajas que sevisitaron para elaborar este informe, quedó claroque los socios realmente habían participado en elanálisis y la discusión de los objetivos, regla-mentos y procedimientos. La caja de SanFrancisco de Asís, Marcala, por ejemplo, teníasu propio reglamento, elaborado por la juntadirectiva y aprobado por la asamblea de todoslos socios que, aunque deja algo que desear en

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cuanto a ortografía, plenamente cubre losobjetivos, organización y reglamentos en unlenguaje simple y claro.

Los aportes típicamente representan el 50% deldinero recibido de Nuestras Raíces. Normal-mente, el resto del dinero fue distribuido entrelos trabajadores para cubrir sus gastos fami-liares. Los grupos más antiguos han aportado enlas tres etapas del programa y en algunos casoshan destinado una parte del dinero de la etapa IIIa capitalizar una caja municipal. En los gruposmás capacitados los aportes están divididos enacciones de 50 lempiras y se ofrece la posibili-dad de comprar acciones a las personas que noparticiparon en los trabajos comunales. Algunascajas han abierto cuentas bancarias, usando lapersonería jurídica de la ONILH, pero en otrasel dinero queda en manos del tesorero. Hayalgunos problemas de seguridad. Se robaron losfondos de la caja “Lazos de Amistad” cuandolos fondos llegaron para pagar la etapa III delprograma.

Hay varias formas de utilizar el capital de lascajas. La mayoría usan por lo menos una partedel capital para hacer préstamos. En otros casosse destina una parte del capital a una empresacomunal —por ejemplo una tienda o unacarnicería—, a infraestructura comunal y/o afondos sociales.

Las modalidades de los préstamos difierenmucho. En algunos casos las cajas solo ofrecenpréstamos a los socios, en otros prestan a nosocios, típicamente cobrando intereses más altos.Las tasas de interés varían: desde 20% anual enChusmuy, Marcala —que apenas cubre la tasa deinflación—, al 7% mensual en Santa Ana y 10%mensual para los no socios de Nuevo Amanecer,San Juan de Ojojona. En comparación, lospréstamos comerciales de los bancos están enalrededor de 42% anual y los usureros delpueblo cobran de 10% a 20% por mes, y hasta10% por día en los mercados. Las cajas nor-malmente piden algún tipo de garantía. Parapréstamos pequeños, por ejemplo menos de3.000 lempiras (US$200), es normal pedir unaval solidario. Para montos mayores típica-mente se pide una garantía hipotecaria, sobre los

derechos de posesión, y en unos pocos casos seaceptan garantías prendarias, sobre artículoscomo máquinas de coser, motos o armas defuego. No se presentan dificultades en larecuperación de los préstamos y no se detectóningún caso de morosidad en las cajas ruralesque fueron visitadas.

En el área rural se utilizan los préstamos parafinanciar cultivos, otras actividades productivas,y bienes de consumo. Se destina la mayoría delos préstamos a la adquisición de fertilizantes,para cultivos de subsistencia —maíz y frijoles, yrubros de renta— café en la zona alta. Encomunidades pobres, como San Francisco deAsís, Marcala, los directivos argumentan que esinjusto restringir los préstamos solamente aactividades productivas, ya que las familias máspobres dependen del trabajo asalariado en lasfincas cafetaleras y no tienen la posibilidad deinvertir en la producción. La caja es un granapoyo a estas familias al ofrecerles la posibilidadde comprar láminas para el techo de sus hogareso medicamentos en casos de emergencia.Algunas cajas ofrecen préstamos para cubrirurgencias médicas, entierros o desastres natura-les. Algunas de las cajas más capitalizadastienen fondos sociales que otorgan donaciones.Los socios de Arenales, Marcala, indicaron quela pérdida de las tierras indígenas se debe engran medida al hecho de que los patronesladinos aprovechan los momentos de crisisfamiliar para prestar sumas que los indígenas nopueden devolver y luego, cuando los intereses seacumulan, les quitan sus derechos de posesión.

Algunas cajas manejan pequeñas empresascomunales. La caja de Dulce Nombre de Jesús,Chinacla, maneja una tienda comunal, finan-ciada con una parte de su capital. Es unacomunidad relativamente aislada y la tienda, queestá relativamente bien surtida, ofrece artículosde primera necesidad. Los 72 socios de la cajacompran a precios más baratos que en otrastiendas rurales. Los precios cubren el costo alpor mayor, el flete y el salario de la vendedora, yson un poco más altos para los no socios quecompran en la tienda. En Nuevo Amanecer,Ojojona, los socios han invertido parte delcapital en la adquisición de tres terrenos, la

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siembra de pasto, construcción de cercos y lacompra de vacunos. Después construyeron unlocal que sirve como sala de reunión y carnice-ría. Calculan que la ganancia de la compra yventa de animales es casi igual que la gananciade los préstamos, para los cuales cobran 5%mensual a los socios.

Los socios de las cajas que fueron visitadas semostraron muy entusiastas respecto al programa.Generalmente reconocen que las cajas rurales nopueden resolver todos sus problemas relaciona-dos con la pobreza. Sin embargo, recalcan quelas cajas aportan beneficios significativos—como la posibilidad de disponer de pequeñosfondos para la producción o en casos de emer-gencia—. Igualmente, y esto fue repetido envarias oportunidades, el programa ha fortalecidola capacidad organizativa de las comunidades yha logrado un cambio en las actitudes de lossocios. Hoy en día se reúnen para discutir losproblemas de la comunidad. Sus expectativashan cambiado, desde una actitud pasiva haciauna actitud más proactiva, enfocada en el ahorroy la inversión más que en la búsqueda derecursos de asistencia.

Las cajas municipales

En algunas zonas se han formado cajas muni-cipales cuyos objetivos y modalidades varíanbastante. Por ejemplo, la caja municipal deMarcala funciona como una instancia financierade segundo nivel y está financiada con aportesde las 26 cajas rurales del municipio. Cada cajaaporta 300 lempiras. Se utiliza el capital parahacer préstamos a las cajas rurales, cobrandouna tasa de interés de entre 28% y 30% anual,menor que el 42% cobrado por los bancos. Lascajas rurales a la vez prestan el dinero a sussocios a una tasa mayor. Fue evidente que unode los objetivos de la caja municipal era deatraer fondos del programa CONFINSA quetiene US$75.000 para distribuir entre las cajasde los departamentos de La Paz, Intibucá yLempira.

La caja municipal de Santa Ana fue capitalizadacon aportes de los socios de las 31 cajas rurales

de la municipalidad. Cuando se estableció lacaja en 1997 cada socio aportó 50 lempiras y enla etapa III del programa Nuestras Raíces sedestinaron otras 50 lempiras de cada socio a lacaja municipal. La caja municipal actualmentecuenta con un capital de 140.000 lempiras (casiUS$10.000) y maneja una cuenta bancaria. Lacaja otorga préstamos individuales a una tasa deinterés de 7% mensual y cobra 2% sobre lascuotas atrasadas. Dado que el municipio estáubicado cerca de Tegucigalpa, se utilizan casitodos los préstamos para fines comerciales. Sehan otorgado algunos préstamos grandes, elmayor —de 70.000 lempiras, al alcalde—.Hasta el momento hay un solo caso de morosi-dad, un agricultor que había perdido todos suscultivos en el huracán Mitch.

Los directivos de las dos cajas municipalesfueron capacitados por FUNDER y manejanbien los aspectos formales de administración.Sin embargo, la problemática de las cajas muni-cipales es más compleja ya que no dependen dela confianza personal como en el caso de lascajas rurales. Se capitalizan rápidamente ypueden captar fondos de afuera, pero corren unriesgo mayor. Por lo tanto, sería recomendabledar mayor seguimiento a las cajas municipales,en lo posible utilizando técnicos o capacitadoresque no tengan compromiso con las estructurasdel poder local.

Articulación con otras agencias

El programa Nuestras Raíces se implementó encoordinación con las federaciones étnicas15. Loslenca están representados por dos organizacio-nes, la ONILH y la COPIN, que tienen enfoquesdiferentes. La COPIN, apoyada por el movi-miento evangelizador católico realza las reivin-dicaciones sociales y políticas más que losprogramas de desarrollo comunal. Sin embargo,COPIN también ha tenido una participacióndirecta en la etapa III del programa. Las fede-raciones están agrupadas en dos organizacionesnacionales: la mesa indígena, y la Coordinadora

15 Para una descripción de las federaciones véasevon Gleich y Gálvez, 1999, páginas 52-55.

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Nacional de Pueblos Autóctonos (CONPAH).Esta última incluye a las organizaciones de losgarifuna.

Las federaciones son responsables de identificara los enlaces étnicos y de promover y acompañarel programa en el campo. El seguimiento esmejor en algunas zonas que en otras, pero esindiscutible que el programa ha logrado unacobertura amplia y goza de la confianzade los indígenas porque los recursos llegandirectamente a las bases, sin la intermediaciónde las ONG, iglesias o gobiernos locales. Eléxito del programa se debe en gran medida a laparticipación de las federaciones y no hubierasido posible sin la presencia de organizacionesétnicas independientes de este tipo. Para lasfederaciones, la participación implica un ciertonivel de compromiso, ya que a la vez quierenmantenerse independientes de la línea oficial.La relación entre el FHIS y las federaciones espotencialmente delicada, pero hasta el momentoha sido manejada con diplomacia y trans-parencia por ambas partes.

La relación con los gobiernos locales es otraárea compleja. Normalmente se canalizan losprogramas del FHIS a través de los municipios,uno de los principales objetivos del fondo siendoel fortalecimiento de los gobiernos locales. Enel caso de Nuestras Raíces se ha utilizado unaestructura paralela. Hay municipios indígenas,en el área lenca y en la Mosquitia, donde elgobierno municipal y la organización indígenamunicipal son los mismos. Pero igualmente haymunicipios en los cuales la estructura del poderlocal está dominada por ladinos que no gozan dela confianza de la población étnica. En estosmunicipios se ha logrado la convivencia a pesarde las presiones para dejar la administración delos fondos a las autoridades municipales.

Nuestras Raíces no tiene mayor necesidad decoordinar con las agencias nacionales, ya quehasta el momento el menú de obras se halimitado a la rehabilitación y/o construcción decaminos rurales. Los proyectos regulares delFHIS requieren una mayor coordinación con lasagencias de línea —especialmente el Ministeriode Salud y el Ministerio de Educación, para

asegurar la disponibilidad de recursos y perso-nal, y el mantenimiento de la infraestructuracreada.

Conclusiones y recomendaciones

El programa Nuestras Raíces ofrece una expe-riencia interesante que tal vez podría repetirse enotros países. Es un programa sencillo que halogrado una amplia cobertura con un mínimode burocracia. El programa se apoya en laestructura de las federaciones indígenas y halogrado objetivos políticos importantes al haberinvolucrado a las organizaciones étnicas en laimplementación del programa, facilitando eldiálogo con el gobierno y creando espacios dediálogo a nivel local.

Los puntos más débiles del programa son ellimitado menú de proyectos y la falta de capaci-tación y seguimiento a las cajas rurales. A juiciodel consultor, valdría la pena ampliar el menú deproyectos, pero sin crear nuevas estructurasburocráticas. Sería interesante implementar otrosproyectos de infraestructura sencilla sin losconcursos estandarizados del FHIS. La comuni-dad beneficiaria podría contratar la supervisión ymano de obra especializada así como losmaestros, albañiles, carpinteros, y demás exper-tos capacitarían a los trabajadores locales para elproyecto. Los trabajadores aportarían losmateriales locales, pero recibirían salarios míni-mos por el trabajo realizado. Esta modalidadfortalecería las organizaciones locales y a la vezofrecería una capacitación básica a los beneficia-rios tal como hacen algunos proyectos delprograma indígena de SIMAP en Guyana.

El seguimiento es más problemático. Las cajasrurales, y especialmente las cajas municipales,requieren más capacitación y acompañamientopara poder consolidarse. Esto implica la contra-tación de capacitadores especializados queconocen las comunidades y municipalidades.Probablemente lo más recomendable sería deconsensuar un programa de capacitación decapacitadores con las federaciones étnicas ydejarles a ellas la responsabilidad para el pro-grama de capacitación y acompañamiento a

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nivel local. Esta modalidad facilitaría el diálogoy a lo largo fortalecería a las federaciones.

Finalmente, es de preguntar si se podría extenderlas modalidades del programa Nuestras Raíces alas poblaciones rurales ladinas. De hecho, ladefinición de la población étnica es muy amplia,

reflejando un proceso de redefinición o revalori-zación étnica en el país. Tal vez el punto demayor diferencia es la existencia de las federa-ciones que agrupan a los indígenas. En el casode población ladina habrá que identificar yapoyar otras instancias, tal vez los patronatoslocales.

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