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ENSAYO

LA CRISIS DEL COMUNISMO:LA PARADOJA DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA*

Zbigniew Brzezinski**

En este artículo, el autor examina la crisis que se está comenzando a desarro-llar dentro de algunos regímenes comunistas en relación al problema de laparticipación política. Los gobernantes de los tres países estudiados —laUnión Soviética, China y Polonia— enfrentan el mismo dilema: necesitanavanzar a una nueva etapa de desarrollo económico, lo que sólo puede lo-grarse a través del compromiso de los ciudadanos con las nuevas metas dela sociedad; pero para que se produzca tal compromiso de manera efectiva, sedebe permitir a la ciudadanía una mayor participación política. Sin em-bargo, la verdadera participación es incompatible con la organizaciónrígidamente elitista de un partido de tipo leninista. En consecuencia, serequeriría un cambio profundo en la naturaleza del partido comunista, o sudesaparición. En definitiva, la incapacidad para resolver el conflicto de laparticipación podría llegar a constituir la ruina del comunismo.

En el contexto de la nueva competencia científico-tecno-lógica con el Occidente desarrollado es donde me gustaríaplantear el asunto clave que todo partido comunista imperan-te deberá considerar en los años que restan del siglo veinte:el problema de la participación política.

En primer lugar, quisiera exponer los motivos funda-mentales que impulsan a los gobiernos comunistas a cen-trarse en la necesidad de comprometer a la ciudadanía enlas dimensiones políticas, económicas y sociales de la vida

* Comentario presentado por el autor en el foro sobre Liderazgo Inter-nacional, Estambul, Turquía, a fines de 1987.

** Profesor de Gobierno en la Universidad de Columbia y Consejero delCentro de Estudios Estratégicos e Internacionales de la Universidadde Georgetown. Se desempeñó como asesor de seguridad nacional delPresidente Cárter entre los años 1977 y 1981.

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nacional. Enseguida quisiera examinar la forma que tres Es-tados comunistas -la Unión Soviética, China y Polonia— hanescogido para abordar este dilema y los problemas que hansurgido de cada uno de los enfoques. Y para concluir esta ex-posición, desearía formular algunas observaciones acercade las perspectivas para resolver la emergente crisis del co-munismo.

El problema de la participación es de naturaleza para-dojal. Por "participación", entendemos la participación real,esto es, participación en la toma de decisiones nacionales ylocales, que son de importancia para el ciudadano. En susorígenes, la ideología y el movimiento político del comunis-mo representaban un intento de crear una base para unaparticipación más completa tanto en el sistema social comoen el sistema político de comienzos de la era industrial. Sinembargo, cuando sus proponentes han conseguido tomar elpoder del Estado, el comunismo se ha convertido en un siste-ma institucionalizado no participativo, altamente reglamen-tado, disciplinado y burocratizado. Más aún, ha sido muydifícil para los Estados comunistas salirse de este molde.Ninguno ha sido capaz de transformarse por sí mismo,pasando de un sistema en que una élite ejerce desde arribaun control sobre la sociedad a otro en el que la sociedad parti-cipe en la configuración de su futuro desde la base,ejercitando sin dirección su capacidad de elegir, y con liber-tad de información.

La idea original del comunismo fue de naturaleza esen-cialmente utópica. Requería que la clase trabajadora se go-bernara a sí misma. El leninismo sobrepuso luego el partidocomo una fórmula política para que una élite controlara, pri-mero, el movimiento de los trabajadores y después el go-bierno revolucionario de trabajadores y campesinos. El estali-nismo, a su vez, institucionalizó la supremacía del partidomediante la nomenklatura, creando así el mecanismo decontrol jerárquico, que ha llegado a ser conocido como comu-nismo totalitario del siglo veinte. Sin embargo, si bien los par-tidos comunistas gobernantes han logrado controlar la socie-dad, no han conseguido movilizarla para alcanzar los objeti-vos deseados.

Allí radica el problema contemporáneo de la participa-ción en los regímenes comunistas. El marxismo-leninismo-estalinismo ha probado su capacidad de movilizar a la socie-dad en procura de una rápida industrialización, aun cuandolos datos comparativos muestran que los países no comunis-tas han sido capaces de lograr tasas superiores de crecimien-

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to y un nivel de vida más alto, incurriendo en costos socialesmucho más bajos. No obstante, es indesmentible que la in-dustrialización rápida fue lograda mediante una moviliza-ción de tipo estalinista. La verdadera falla del sistemacomunista, sin embargo, radica en su incapacidad para tras-cender la etapa de la industrialización y pasar de la era in-dustrial a la estructura postindustrial.

Debemos reconocer que esta transformación conferiráuna nueva forma al mundo, tal como ocurrió con la indus-trialización. Esto involucra tres revoluciones interrelaciona-das: una revolución política, una revolución social y unarevolución económica. Cada una de estas revoluciones esindependiente de las otras, pero al mismo tiempo alimenta alas demás. El éxito de un país, en los años que restan de estesiglo, y posteriormente, dependerá de la habilidad con que ca-da nación maneje esas fuerzas revolucionarias.

La revolución política está inspirada en la idea de demo-cracia. Los derechos humanos, el autogobierno y el pluralis-mo, se han convertido en aspiraciones universales de la hu-manidad. Esto fue evidente en España y Portugal, países enlos que los regímenes fascistas de partido único fracasaronen perpetuarse a sí mismos. Lo mismo ocurre en AméricaLatina, donde ha tenido lugar una proliferación de gobiernosdemocráticos en los últimos diez años; y en el Lejano Orien-te, donde el pueblo filipino expulsó a un dictador, y donde sehan levantado exitosas presiones para lograr un orden másdemocrático en Corea del Sur. No es una exageración, enton-ces, afirmar que los derechos humanos y la libertad indivi-dual se han convertido en un fenómeno históricamente inevi-table en nuestros tiempos.

La revolución social se ha suscitado por la aparición denuevas técnicas de comunicación y por el procesamiento dela información. Los avances de la computación y en las tecno-logías de las comunicaciones han transformado la maneraen que los individuos interactúan en la sociedad moderna y,en general, tienden a limitar la capacidad de un Estado cen-tralizado para controlar el flujo de la información mediantela censura dogmática. Estas nuevas tecnologías tambiénhan abierto el camino para un vasto incremento de la produc-tividad social y, con el tiempo, tendrán el efecto de aumentarla brecha entre las sociedades que se adaptan a las nuevascircunstancias y aquellas que no lo hacen.

La revolución económica involucra la globalización dela actividad económica. La autarquía, incluso en las econo-mías más grandes del mundo, es un impedimento para su


eficacia. Un país que busca desarrollarse aislándose en símismo, probablemente se quedará a la zaga del desarrollo.Las historias de gran éxito económico nacional de los últi-mos diez años -Japón, Corea del Sur, Hong Kong, Singa-pur- se basaron en la capitalización del crecimiento del co-mercio mundial. En las próximas décadas, la explotaciónplena del potencial del mercado mundial será una condiciónpara mantener la prosperidad nacional, pero ello significaser sensible al mercado global y, consecuentemente, tenerflexibilidad y audacia para la rápida y adecuada toma de de-cisiones económicas.

Puede esperarse que los países líderes en lo económi-co en los años venideros sean aquellos cuyos sistemas políti-cos, sociales y económicos maximicen la innovación indivi-dual y colectiva. Para ello es necesario que los individuosestén comprometidos -esto es que participen- en el sistema.Por lo tanto, sólo quedan los incentivos como medio parainducir a los ciudadanos de los países comunistas a partici-par; pero los regímenes comunistas han sido extraordinaria-mente incapaces de proporcionar y estructurar tales in-centivos.

En su enfrentamiento de la crisis del comunismo, laUnión Soviética, China y Polonia tienen un punto de partidacomún: la herencia del marxismo-leninismo-estalinismo.En el ámbito político ello supone el control gubernamental ex-clusivo del partido comunista, caracterizado por el centralis-mo democrático, la prohibición de la comunicación horizon-tal y la imposición de un control estricto sobre los miembrosdel partido, ejercido por la élite máxima. En el ámbito econó-mico, significa el control estatal de todos los recursos produc-tivos, con distribución basada en la planificación central ycon un mecanismo de precios que ejerce influencia mínimaen las decisiones económicas. En el ámbito social, ello supo-ne una vida cultural e intelectual dirigida por el Estado, y laprohibición estricta de que existan las organizaciones socia-les independientes.

En la Unión Soviética las tres iniciativas de MikhailGorbachev -la apertura, la democratización y la reestructu-ración económica- representan un esfuerzo para enfrentarel problema de la participación. En un discurso reciente diri-gido a los gremios de trabajadores soviéticos, Gorbachevseñaló: "Mientras más democracia tengamos, más rápida-mente avanzaremos por el camino de la reestructuración yde la renovación socialista, y habrá más orden y disciplina...El problema hoy es el siguiente: O tenemos democratización


o bien tenemos inercia social y conservadurismo. No hayotra alternativa. (TASS, 2 de febrero de 1987). Por lo menosdebe reconocérsele a Gorbachev haber detectado el problemaclave.

Sin embargo, por la estructura del sistema soviético,las soluciones son más difíciles de identificar. En el frente po-lítico, debido a que Gorbachev nunca ha dudado de la impor-tancia del control total del partido, ha intentado encontrarun medio para dinamizar más el partido comunista y vencersu obstinada burocracia. El ha utilizado su campaña de laglasnost para remover a sus adversarios políticos, paracrear más participación en los niveles más bajos del partidoy para estimular un mayor grado de motivación individual.Sin embargo, no debemos sobreestimar la importancia de laglasnost de Gorbachev. Michel Tatu señaló, en forma muypertinente, que la concentración de esa campaña en los ámbi-tos de la cultura y la información revela su debilidad y fragili-dad. Tatu señaló que "Ese no es un signo de fuerza de unlíder, porque si éste fuera muy fuerte haría grandes cosasdentro del aparato oficial". (Soviet-Eastern Europe Report, 10de junio de 1987).

En Moscú circula un chiste que capta en forma humo-rística la esencia de la campaña de la glasnost. Un hombreva al doctor y le dice: "Doctor, tengo un problema, pero nece-sito dos especialistas: uno para los oídos, nariz y garganta, yotro para los ojos". Llegan los especialistas y le preguntan alhombre qué siente. El responde, "Señores, espero con ansiasque ustedes me puedan ayudar; mi estado es alarmante; noveo lo que oigo".

El hecho es que la retórica reformista no es similar aun programa concreto de reformas. En el frente económico,hasta ahora, Gorbachev ha anunciado reformas que apartanun poco al país de la planificación central, particularmenteen lo que se refiere al comercio exterior; sin embargo, paraesas reformas aún no se fomenta de ninguna manera unafijación de precios amplia sobre la base del mercado o ladistribución de recursos. La planificación centralizada conti-nuará determinando las cuotas de producción nacional, pe-ro los administradores de las fábricas tendrán un campomás amplio para determinar su producción y para comercia-lizar sus productos. Gorbachev no ha intentado cambiar elsistema, sino racionalizarlo, tomando como modelo a Alema-nia Oriental, no a Hungría ni a China.

Por lo tanto, es demasiado pronto para saber qué tanprofunda es la reforma de la economía soviética que procura


realizar Gorbachev. ¿Se abandonará la agricultura colecti-va? Nosotros no tenemos la respuesta para la pregunta cla-ve: ¿Cuán sistémica es a los ojos de los líderes del Kremlin lacrisis económica interna? En relación con esto cabe pregun-tarse qué tan extensa es la revolución cultural que los líderessoviéticos se disponen a fomentar tanto dentro de la fuerza la-boral como dentro de la administración soviética. Después desetenta años de sistema soviético, ni los trabajadores ni losadministradores soviéticos se sienten automotivados o pre-dispuestos a correr riesgos. Los hábitos de trabajo inculca-dos acentúan el conformismo, la negligencia, la seguridadburocrática y los privilegios disimulados. La verdad es que¡los rusos soviéticos no son prusianos comunistas!

Además, existe una enorme separación entre la descen-tralización económica desde arriba y la participación econó-mica desde la base, entre la dispersión económica y la parti-cipación política. Probablemente, la mayor preocupación delos líderes soviéticos en los años venideros será determinarla línea divisoria entre la primera y la segunda. Esto no sedebe sólo a la naturaleza conservadora de la burocracia. Lacausa más importante es el carácter multinacional del granimperio ruso actual. La Unión Soviética es el último imperiomultinacional que sobrevive en el mundo. Los habitantes dela Gran Rusia dominan a una docena de naciones importan-tes y a una gran cantidad de naciones menores. Esa diversi-dad nacional representa, a la larga, el talón de Aquiles delsistema. Un programa de reformas para una genuina parti-cipación -que involucre una dispersión del poder central-podría degenerar fácilmente en un conflicto nacional genera-lizado entre la Gran Rusia y las naciones no rusas de laUnión Soviética.

Más aún, se debe prever que las reformas iniciales deGorbachev podrían provocar una considerable confusión yalzas, casi inevitables, de los precios al consumidor. Por lotanto, lo más probable es que se produzca un descenso en elnivel de vida, y eso podría desatar un descontento peligroso.A medida que los ciudadanos soviéticos se vayan acostum-brando a un aumento aún modesto de la participación seatreverán a expresar su insatisfacción. No debería sor-prender que en esa etapa hubiese manifestaciones públicasde inquietud estudiantil, marchas de protesta de dueñas decasa e incluso huelgas en las fábricas. La prueba de laborato-rio consistirá en observar la reacción de los líderes soviéticosante esas formas sin precedentes de participación desde labase.


En China, las reformas de Deng Xiaoping han tenidocomo principal objetivo la descentralización económica. Elgobernante ha desarticulado la agricultura colectiva y ha in-troducido otras reformas que, una vez completadas, permi-tirán en el año 2000 que entre el 65 y 70% de la produccióndeje de estar controlada por el Estado. Eso generará utilida-des, no flexibilidad política, pero es lo que constituye la prue-ba del manejo económico. Estas reformas no son superficia-les, sino de importantes consecuencias. Ellas cambian laforma en que funciona el sistema, pues alteran el lugar y elmétodo de toma de decisiones.

El dilema de fondo es si la reforma económica genera-rá presiones tan fuertes que obliguen a una reforma política.En la reciente manifestación pública de los estudiantes poruna mayor democracia, quedó de manifiesto que esos dosfactores están unidos. Fang Lizhi, el líder intelectual del mo-vimiento estudiantil de Shanghai, se refirió al tema en undiscurso pronunciado antes de ser expulsado del partidocomunista, en el que expresó: "el socialismo está en decaden-cia. No se puede eludir el hecho de que después de la Segun-da Guerra Mundial ningún Estado socialista ha tenido éxito,ni tampoco lo tiene nuestro experimento socialista de más detreinta años". Luego añadió: "pienso que el primer paso ha-cia la democratización debería ser el reconocimiento de losderechos humanos". (China Spring Digest, marzo-abril de1987).

Era inevitable que se planteara el problema de la refor-ma política, especialmente porque el propio partido comunis-ta ha atenuado de manera manifiesta la importancia del dog-ma marxista. El lema de Deng Xiaoping, que llama a Chinaa "buscar la verdad en los hechos", pone en duda la nocióndel dogma ideológico mismo. El que surjan desafíos políticosde algún tipo contra la función rectora del partido es cues-tión de tiempo. Si la verdad se encuentra al examinar los he-chos, cualquiera puede deducir la verdad, de lo que, sin du-da, surgirán interpretaciones divergentes de los hechos. Sino existe una sola verdad y si otros, además del partido, pue-den adivinarla, no hay razón para que el partido ejerza un ré-gimen dictatorial.

El año pasado, discutí el asunto de la reforma políticacon Hu Yaobang, varios meses antes de las protestas estu-diantiles que ocasionaron su destitución. El me manifestó,en una conversación que duró cinco horas, que el programade reformas estaba muy lejos de llegar a su término, y quelas reformas futuras incluirían la reestructuración del siste-


ma político chino. Señaló que las discusiones preliminaressobre ese tema habían tenido lugar dentro del Politburó y queun documento del partido sobre esa materia sería terminadoen 1987. Explicó que la naturaleza fundamental del partidono cambiaría, y que éste conservaría el liderazgo central deChina. Agregó que la burocracia del partido central se mo-dernizaría, que habría considerables reformas en la relaciónentre subordinados y superiores dentro del partido, y que alos otros partidos políticos chinos -los denominados "parti-dos democráticos"- se les concedería mayor autonomía.

Pero los líderes del partido chino son claramente re-nuentes a dar este paso gigantesco que va desde la descentra-lización económica hasta la política. Si algo manifiesto hahabido en los últimos meses, ha sido la tendencia opuesta.Varios líderes políticos claves de China se han mostradoalarmados de que la descentralización económica se extien-da al terreno político, creando lo que podría denominarse unsistema político más liberalizado. Ellos han sido bastanteexplícitos en sus denuncias. De allí que Hu Yaobang hayasido destituido del poder. Reflejando la inquietud de la élitedirigente, Hu Sheng, presidente de la Academia de CienciasSociales, señaló que, "algunas personas han utilizado la polí-tica abierta y la situación de permitir 'que compitan cien es-cuelas', para predicar el liberalismo burgués, para refutarel socialismo, para abogar por la occidentalización total, yatacar el liderazgo del partido". (The New York Times, 17 deenero de 1987).

Lo más probable es que el elemento catalizador para elfuturo político de la China sea la lucha por la sucesión des-pués de Deng Xiaoping. Dada la magnitud de la poblaciónchina, es lógico esperar un conflicto prolongado entre los im-perativos políticos del sistema comunista y las exigenciaseconómicas del programa de modernización. Mi esperanzaes que la segunda finalmente prevalezca sobre lo primero,pero sólo después de que la política interna zigzaguee un po-co y se produzcan intensos conflictos a nivel político.

En Polonia, el comunismo se ha quebrantado en lo esen-cial. Formalmente el partido comunista aún gobierna elpaís; pero en realidad es una camarilla de policías y mili-tares la que retiene el poder en nombre del partido; la Iglesiaes una fuerza importante, y los líderes de Solidaridad se hanconvertido en un grupo organizado, aunque no oficial, de opo-sición política.

Lo importante, en este caso, es que la sociedad polacase ha autoemancipado en el verdadero sentido de la palabra.


El partido comunista no ha sido capaz de retener su monopo-lio sobre la organización social, y ha tenido que acomodarsea las presiones surgidas en la base, hasta un grado sin prece-dentes. En viaje por Polonia durante el mes pasado, quedérealmente impresionado por la forma en que la oposiciónfunciona como una instancia paralela de liderazgo social.Su prensa clandestina publica cientos de periódicos, los quese distribuyen en forma amplia y se pueden obtener con faci-lidad. Incluso han conseguido romper el monopolio del Esta-do sobre los medios electrónicos de comunicación, medianteel uso de grabadoras de video-cassette. Cada vez que llegabaa una entrevista con personalidades de la oposición, me ro-deaba una gran cantidad de cámaras de video, y para qué ha-blar de las grabadoras. Si bien las libertades no son tan am-plias como cuando el movimiento Solidaridad estuvo en suapogeo, no debería restarse importancia al hecho de que laoposición al régimen comunista se siente tan confiada de talsituación, que sus miembros pueden aparecer fotografiadosen sus propios medios de comunicación.

También me impresionó el grado en que se ha perdidoconfianza en el régimen comunista polaco. Como resultadodel mal manejo de la economía por parte del Estado, Poloniaes un desastre desde el punto de vista económico, y los líde-res comunistas lo saben. Incluso para comenzar el procesode renovación económica, el Estado necesita comprometer alconglomerado social, es decir, persuadir a la gente para queparticipe en el proceso. Sin embargo, desde que se impuso laley marcial, la sociedad polaca ha adoptado, fundamental-mente, la estrategia de la resistencia pasiva. Para venceresa inercia voluntaria, todos los líderes comunistas polacoscon los que me entrevisté aceptaron el hecho de que necesita-ban comprometer o cooptar de alguna manera a los líderesde la oposición. Pero existen grandes trabas políticas parallevar a cabo esos ajustes. El gobierno pide que la oposiciónactúe en organismos gubernamentales, como los sindicatosoficiales de trabajadores o la nueva comisión asesora, pero laoposición no se ha dejado seducir para ocupar esa posiciónsubordinada.

Al parecer, existen básicamente tres proyectos para elcomunismo en Polonia, en que el elemento catalizador delcambio está constituido por la profunda crisis económica delpaís y la necesidad de obtener créditos de Occidente. Laprimera es la continuación del actual estancamiento políticocon el riesgo creciente de que a la larga se produzca una ex-plosión desde la base. La segunda posibilidad es un retorno

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progresivo a la represión, orientada hacia una renovacióndel control y de la administración central. La tercera es unatransformación continuada de la estructura sociopolítica,que tal vez lleve eventualmente a una coparticipaciónformalizada, e incluso, en el largo plazo, a un sistema quepor razones geopolíticas, siga siendo comunista sólo denombre.

El problema de fondo es que la verdadera participaciónes incompatible con el régimen de un partido de tipo leninis-ta. En Polonia ese tipo de partido ya no ejerce el monopoliodel poder, pero no ha sido reemplazado por un nuevo siste-ma de participación abierta. Actualmente, existe una situa-ción de estancamiento inestable. En la Unión Soviética, elexperimento político se limita al nivel político-social más ba-jo, si bien para que las actuales reformas económicas seanverdaderamente exitosas se requiere un cambio monumen-tal en la cultura y en los hábitos de trabajo de la fuerza labo-ral como de la administración. En China, la descentraliza-ción económica está en conflicto agudo con la continuadacentralización política, aun cuando la cultura comercialchina favorece la progresiva emancipación del sector econó-mico.

En conclusión, lo que tienen en común esos tres paíseses que sus sistemas de tipo comunista están enfrentandograndes dificultades para evolucionar más allá de la etapade desarrollo relacionada con la industrialización rápida.Hasta ahora ninguno ha logrado resolver los problemas dela participación. El meollo del problema está en la idea de unpartido elitista, que tiene una concepción dogmática de laverdad. El gobierno de tal partido resulta simplemente in-compatible con la noción de participación social genuina-mente espontánea en los campos político, económico y social,de una sociedad más moderna y compleja. Mientras no seproduzca un cambio en la naturaleza del partido, o el partidodesaparezca, el tema de la participación continuará siendouna fuente de conflictos dentro del partido y entre el partidoy la sociedad.

Por último, la incapacidad para resolver esas divergen-cias y para generar las bases para una participación genui-na podrían ser la ruina del comunismo moderno. Existeconsiderable evidencia para avalar la creencia de que el co-munismo moderno se está convirtiendo en un sistema cadavez más estéril, y que la sociedad considera que el partido go-bernante es, en general, el principal obstáculo para su pro-greso y bienestar.


Si se está en lo cierto en afirmar que la búsqueda deuna participación política verdadera es el actual imperativouniversal, también es correcto suponer que se aproxima ladesaparición histórica del sistema comunista de moviliza-ción social y de no participación política. De hecho, la sensa-ción que experimenta una gran cantidad de individuos en elmundo comunista evoca, en muchos aspectos, la que seobservaba en los Estados capitalistas hace unas seis dé-cadas, en la época de la gran depresión: se percibe que hayun defecto fatal en el sistema mismo. Ese defecto se llamapartido comunista.

CONFERENCIA

HERNANDO DE SOTO: EL OTRO SENDERO*

Arturo Fontaine Talavera **

Nos reúne en esta sala el libro El Otro Sendero. ¿Porqué nos toca el mensaje de Hernando de Soto? Porque intui-mos que en la base del problema que significa la pobreza enLatinoamérica hay una injusticia mayúscula, una injusti-cia que está enquistada en el corazón del statu quo. El OtroSendero ofrece un nuevo diagnóstico de las causas de esta si-tuación y redefine a los grupos que padecen la injusticia.

La pobreza, en nuestro tiempo, tiene caracteres distin-tos a la de otras épocas, que la hacen particularmente acu-ciante y abusiva. El pobre de hoy vive expuesto, a través de latelevisión y otros medios de comunicación, a los estilos de vi-da de otros grupos más ricos, y consciente por lo tanto, delo que no tiene y podría llegar a tener. Más aún, la experien-cia de los pueblos que han logrado salir de la pobreza genera-lizada hace sentir que la mantención de este estado de cosasno es parte de un destino inexorable. Al respecto daré sola-mente una cifra: en Francia, en 1780, el 80% de las fami-lias dedicaba, a lo menos, el 90% de sus ingresos a comprarpan. Esto indica hasta qué punto la pobreza era generaliza-da y también que es posible superarla.

En líneas generales, diría que la discusión sobre estostemas ha extendido en nuestros ambientes intelectuales dosdiagnósticos posibles. Según el primero de ellos, la pobreza

* Versión revisada de la presentación hecha en el Aula Magna de la Uni-versidad Católica de Chile el martes 17 de noviembre de 1987, con mo-tivo del lanzamiento, en Chile, de El Otro Sendero (Editorial Sudame-ricana, 1987).

** Poeta y ensayista. Profesor de Filosofía de la Universidad de Chile yDirector de la revista Estudios Públicos.


es consecuencia de la explotación de los pobres por los ricos através del mecanismo de la propiedad privada. La salida,entonces, pasa por el control conjunto de los medios de pro-ducción por parte del sector explotado. Este es, más o me-nos, el enfoque de orientación marxista. Según el segundode ellos, la pobreza se soluciona transfiriendo de los ricos alos pobres no la propiedad de los medios de producción, sinoque parte de sus ingresos. Es el enfoque redistributivo que semueve en la línea del Estado benefactor y paternalista. Estaperspectiva supone que por la vía coercitiva se puede produ-cir un traspaso de la riqueza de unos hacia otros y que elEstado asuma la responsabilidad por la equidad de los proce-dimientos de reparto.

El Otro Sendero representa un tercer enfoque. Sobre labase de un estudio empírico acucioso, Hernando de Soto halogrado mostrar que los pobres del Perú, que viven al mar-gen del sistema legal, espontáneamente dan origen a institu-ciones democráticas de creación de normas jurídicas y a unrégimen de mercado libre y de propiedad privada. Estudiosposteriores en diversos países, como México, Venezuela,Brasil y Argentina, tienden a mostrar que la economía infor-mal es un fenómeno extendido en muchas sociedades latino-americanas. Está por hacerse una investigación seria sobrela materia que pudiese determinar la magnitud que esta rea-lidad tiene hoy en Chile.

Lo que ocurre es que, debido a su espíritu dirigista, in-tervencionista, proteccionista, paternalista y burocrático,las normas legales excluyen a los más pobres y los fuerzan aoperar en la ilegalidad. La injusticia se produce allí, en elcarácter del sistema jurídico que impone costos prohibitivosde incorporación y mantención dentro del mismo. Se trata,principalmente, de costos administrativos e impositivos. Loque hemos conocido como movimientos marxistas, en reali-dad, las más de las veces no han sido sino cauces para ocu-paciones y reivindicaciones que trasuntan la voluntad de losexcluidos de llegar a ser propietarios y trabajar e intercam-biar, es decir, de entrar en la competencia. Las solucionespropuestas en El Otro Sendero apuntan a desburocratizar,desregular, descentralizar, simplificar, y liberar así, lasenergías productivas de los sectores populares con el fin deque los pobres salgan de la pobreza por sí mismos con la dig-nidad que es propia de los hombres libres.

De Soto cree que la mentalidad y los procedimientos cen-tralistas de generación de normas jurídicas hacen que elEstado de derecho, aun en democracia, evolucione en la di-

HERNANDO DE SOTO: EL OTRO SENDERO 21

rección de lo que ha llamado una "democracia de grupos depresión". Pienso que quienes estamos preocupados en Chilepor la recuperación de nuestra noble tradición democráticadebemos tener presentes estos análisis. Es muy posible quela ruptura del sistema político chileno, haya estado vincula-da al embotellamiento de la vida económica por parte de underecho mercantilista que redistribuía en favor de los gruposde presión y gestaba un neocapitalismo monopólico para losprivilegiados. Es lo que se desprende, por ejemplo, del libroEl enriquecimiento de las personas en Chile, que publicarahace algunos años Joaquín Lavín.

El impacto de esta investigación de los informales delPerú se debe al develamiento y medición de una realidadpreexistente a las ideas y leyes de tipo liberal. Una de las cla-ves del libro que estamos presentando es que muestra lo quehay, que revela más que prescribe. Esto rompe los hábitosde despotismo ilustrado que son tan comunes en nuestroscírculos. De Soto ha puesto de relieve un fenómeno popularque estaba bajo nuestras narices: la febril actividad empre-sarial que desarrollan los pobres que viven en mercadosabiertos y al margen de la regulación estatal. Así, en Lima,el 95% del transporte público es informal; de cada diez vi-viendas, nueve son informales, y lo mismo sucede con el85% de los mercados. Resulta, entonces, que el 48% de la po-blación económicamente activa y el 61.2% de las horas-hom-bre corresponden al sector informal, el que representa un38.9% del PGB del Perú.

Con ello ha puesto de manifiesto que el cascarón inter-vencionista está desfondado y superado de hecho, porque nocalza con las formas naturales y espontáneas que adopta laactividad económica popular. Se cuestionan, entonces, esosconceptos tan venerados por la mayoría de nuestros intelec-tuales, según los cuales por razones étnicas, religiosas oculturales los pueblos latinoamericanos -y en especial losmás pobres- carecen de la capacidad, los hábitos y tipos decomportamiento que sustentan a las economías de mercado.

Por eso este libro ha interesado tanto, no sólo a los eco-nomistas, sino que a escritores, sociólogos, historiadores,antropólogos y, sobre todo, a la juventud latinoamericana.Porque, de algún modo, nos libera de ciertas imágenes denuestra propia inferioridad, las que nos han tenido cogidosy entrampados y han minado la confianza en nuestra apti-tud para vivir en libertad.

Quienes, como yo, leemos con afición las páginas delos liberales clásicos nos encontramos con que al correr de


las páginas de El Otro Sendero nos interiorizamos cómo, se-gún el autor, van brotando en el seno del pueblo las institu-ciones de la libertad: definición de los derechos de propie-dad, los derechos de intercambio; libertad para emprender ytrabajar; procedimientos democráticos de toma de decisio-nes y gestación de reglas coercitivas; en fin... una organiza-ción que en determinada área ejerce la violencia contra lostransgresores del derecho, es decir, un Estado mínimo, unEstado guardián.

Pero aquí quisiera apartarme de algunas interpretacio-nes que ven en la organización de los informales una utopíadel laissez-faire, que sería preferible no alterar. Me temo queen algunos lectores liberales, sobre todo extranjeros, funda-mentalmente intelectuales de países prósperos, haya apare-cido aquí un nuevo "buen salvaje". A veces me temo queciertos entusiastas de El Otro Sendero han creído encontraren él una suerte de Macondo, un nuevo Macondo de la econo-mía latinoamericana.

Sin embargo, yo creo que el mundo de los informalesse parece más al sertón de La Guerra del fin del Mundo deVargas Llosa, que a ese mítico lugar de centenaria soledad.Los informales viven en la inseguridad, el conflicto y la in-comprensión. Sus defensores tradicionales, los que invocanla lucha popular son, a la larga, sus adversarios; y sus ene-migos debieran ser sus aliados, si tan sólo se detuvieran aescucharlos y conocerlos. Ellos, muchas veces, atacan aotros por lo que no son y sí por lo que son, en cambio, ellosmismos. En este peligroso juego de sombras chinas, en estadramática superposición de desencuentros, se desenvuelvehoy por hoy, creo, la vida en Latinoamérica.

Este libro nos lo pone delante de un modo sumamentepersuasivo y, a la vez, nos trae una esperanza: El otro sen-dero está abierto y el pueblo camina ya por él...

CONFERENCIA

¿POR QUE IMPORTA LA ECONOMÍA INFORMAL?*

Hernando de Soto**

Señoras y señores: les agradezco mucho el recibimien-to que me han dado y les anuncio que lo que me han pedidocontarles es más o menos lo que contiene El Otro Sendero ycómo es que llegamos a escribir esta obra mis colegas del Ins-tituto Libertad y Democracia de Lima, Perú, y yo.

Esencialmente, comenzó con una inquietud que siem-pre llevaba desde el tiempo de mis estudios y mi trabajo enEuropa. Yo solamente regresé a vivir en Perú en 1979 ysiempre había sido una genuina angustia mía pensar porqué mi país era pobre. Yo fui educado en el exterior, en unaUniversidad en que había más de 74 nacionalidades. Allíveía que los primeros de la promoción podían ser un chileno,un peruano, un mexicano, un paquistano o un indio. Des-pués, en la vida profesional, comprobé que tampoco habíadiferencia de nacionalidades. Siempre me preguntaba a qué

* Invitado por el Centro de Estudios Públicos, Hernando de Soto visitónuestro país y dictó esta conferencia, en la Universidad Católica, el 17de noviembre de 1987, con ocasión del lanzamiento, en Chile, del libroEl Otro Sendero. Esta conferencia ha sido editada por el CEP.

** Empresario peruano. Terminó sus estudios de postgrado en el Institu-to Universitario de Altos Estudios Internacionales de Ginebra, Suiza.Ha sido economista en el GATT, Director Gerente de dos empresas deingeniería y finanzas en Europa, y Director del Banco Central de Re-serva del Perú. Actualmente es Presidente del Instituto Libertad y De-mocracia (ILD), director de empresas peruanas y miembro del Comi-té de Planificación del Desarrollo de las Naciones Unidas. Su libro ElOtro Sendero (Editorial Sudamericana, 1987), con prólogo de MarioVargas Llosa, ha tenido una extraordinaria acogida no sólo en Perú si-no que en toda América.


se debía, fundamentalmente, esa enorme diferencia queexiste entre los ingresos de los países en desarrollo y lospaíses desarrollados, y no encontraba ninguna de las expli-caciones formales sobre las causas de la riqueza y la pobre-za; las que yo requería ni siquiera estaban en lo que se es-cribía entre líneas. Las que más me molestaban eran lasrazones étnicas o culturales como, por ejemplo, que los pe-ruanos no estaban hechos para realizar empresas y lograrla prosperidad como los habitantes de los otros países de Oc-cidente.

Al ver la pobreza en el Perú y a todas esas personas tra-bajando en las calles, en 1979, me dije: ¿si los peruanos estántrabajando muy duro a qué se debe que haya pobreza? Los veoen las veredas, los veo en los Pueblos Jóvenes, como llama-mos nosotros a los barrios miserables que rodean Lima,construyendo, laborando, ejerciendo iniciativa y diversifican-do clientes... ¿por qué llegan siempre a niveles, a pesar detodo, tan bajos?

Se decía que era un proletariado desocupado; en el fon-do lo que había fracasado era la empresa privada que nohabía podido darle a toda esta gente los ingresos necesariospara vivir dignamente. Como la lectura sobre estos fenóme-nos no me convencía, decidí hacer algo que me recomendóun intelectual francés, Jean Francois Revel, quien me acon-sejó acercarme al enfermo y observarlo directamente. Y esofue lo que decidimos hacer con unos cuantos colegas; aban-donamos nuestras tareas empresariales, parcialmente alprincipio y después cada vez más y más, hasta que arma-mos el Instituto Libertad y Democracia, y nos acercamos alenfermo.

Supusimos que si el mundo informal era tan enormecomo pensábamos, ese mundo que trabaja al margen de lalegalidad, entonces necesariamente tendría que haber un lu-gar, un punto de encuentro, con la legalidad. No era posible,por ejemplo, nos decíamos, que un 50% de la poblaciónperuana fuese informal; esa labor de los informales no sepodría desarrollar sin que las autoridades la conocieran y latoleraran, ya sea por razones políticas, humanitarias, ideoló-gicas o por sencilla corrupción. Entonces alguien, en algúnnivel, estaba teniendo contacto con estos informales y consus dirigentes.

Fue después de un simposio que organizamos, con losprimeros dineros recibidos, que tratamos de identificar dón-de estaba esa larga frontera. En ese simposio encontramosla cooperación muy útil de un policía civil de investigación

¿POR QUE IMPORTA LA ECONOMÍA INFORMAL? 25

peruana, quien tenía algunos títulos de economía y que sim-patizaba con nuestra inquietud.

Recorriendo los ministerios fuimos tipificando a losprincipales interlocutores de los informales; aquellos que alfinal de cuentas los autorizaban, los ignoraban, o los per-seguían. Y, entre ellos, pudimos encontrar a los 80 empre-sarios informales más importantes, que residían en el sectorOeste. Después de tres largos años de entrevistas e indagacio-nes pudimos obtener los datos con los cuales escribimos ellibro El Otro Sendero.

Encontramos que las estadísticas oficiales del país noreflejaban esa realidad y entonces lo que hicimos fue tratarde medirla. Tradicionalmente, lo que se ha medido con la in-formalidad es la pequeña empresa. Se ha dicho que lo infor-mal es quizás una empresa de 5 obreros o menos; pero loque nosotros tratamos de medir fue no la cantidad, sinomás bien lo ilegal. Qué se hacía al margen de la ley, y obtuvi-mos cifras bastante diferentes a las oficiales.

En primer lugar, descubrimos que la vivienda del infor-mal en Lima no era, como decían la estadísticas oficiales, el14% del total, sino el 42%. Actualmente, de cada 10 edificiosque se construyen en Perú, siete se están levantando infor-malmente y solamente tres dentro de la ley. Es decir que den-tro de uno, dos o tres años vamos a llegar a que el 50% de lasciudades peruanas son construidas al margen de la ley.

El valor de la vivienda ilegal en Lima es de ocho milcuatrocientos millones de dólares, un poquito más que la deu-da externa pública del país. Y esos 8.400 millones de dólares,trabajo de los informales mismos, se compara con los 169millones de dólares que es el Estado gasta en construcción,para ayudar a los pobres. Es decir, que de cada 50 viviendasconstruidas para los pobres, una lo ha sido por el Estado, y49 por los pobres mismos. Y las viviendas construidas porellos han sido hechas a una tercera parte del costo real delEstado.

En lo que se refiere a transporte público, descubrimosque el 87% de los omnibuses de Lima eran ilegales y si seagregaban los "van", como los llamamos nosotros, usandola palabra de los Estados Unidos, y los taxis, resultaba que el95% del transporte público de Lima era privado e informal.El valor de los omnibuses era de 120 millones de dólares y siagregamos los talleres y los repuestos, la industria total erade mil millones de dólares. El precio de un pasaje en Limaes de 10 centavos de dólar, que equivale a una quinceava par-


te del precio del transporte en cualquier parte de los EstadosUnidos.

La tercera cifra que será interesante, es que en las ca-lles de Lima, lo mismo que en Santiago, hay muchos ambu-lantes. Nosotros teníamos 95 mil ambulantes en las calles; lointeresante es que cuando conversábamos con ellos decíanque su ambición era salir de las veredas e ir hacia el merca-do o supermercado. Eso es lo que algunos ya han hecho,razón por la cual comenzamos a peinar toda la zona de Li-ma, averiguando con los ambulantes dónde había un mer-cado.

Hicimos nuestro propio cómputo de la cantidad de mer-cados que había en Lima. Encontramos que había 331 merca-dos, 57 de los cuales habían sido construidos por el Estado entiempos de la Colonia, y 264 por los ambulantes, es decir,ellos siempre han estado saliendo de las calles. En total, el42% del Producto Nacional Bruto era el resultado del trabajoinformal.

Al presentar el libro en otros países de América Latinadonde nos han invitado, vemos que el fenómeno es bastantesimilar. Me sorprendió descubrir que las cifras son, in-clusive, más impactantes que las del Perú. El 70% delProducto Nacional Bruto argentino es informal, y el 50% delas horas-hombre trabajadas en las oficinas también sonilegales, lo que significa que de una forma u otra estamostodos, en cualquier caso, impactados por el mismo fenó-meno.

Lo que nos decían estas primeras cifras era muy impor-tante; nos decían que el peruano, sin la tutela del Estado o deun patrón, organiza o inventa su propio trabajo. Es evidenteque lo está haciendo; entonces, ya no se trata de un problemacultural o étnico, según el cual los latinos no nos podemosorganizar para hacer empresas.

Mantenía vigencia entre nosotros otro mito: podemoscrear empresas, pero las hacemos mal; y no sólo mal, sinoque lo hacemos ilegalmente, lo que viene a constituir otracaracterística latina de lo más desagradable. Entonces, se-guimos la receta de Revel, y nos acercamos a ellos. Los ubica-mos, y concluimos que las leyes y las instituciones legalesafectan a los empresarios pobres en forma distinta a noso-tros, los formales, que sí sabíamos hacer política, que sí sabí-amos vincularnos administrativamente dentro de nuestropaís. La única manera de poder averiguar era simulando lacondición que ellos tenían. Fue así que nuestro primer expe-rimento consistió en crear un pequeño taller de confeccio-


nes. Instalamos allí, con un abogado administrativo, con ins-trucciones precisas, por supuesto, a cuatro asistentes, uncronómetro y dos máquinas de coser. Se trataba de medir eltiempo que tomaba registrar formalmente este taller de pro-ducción para poder comenzar a operar de acuerdo a la ley.

Se hicieron, entonces, las visitas de ventanilla en venta-nilla y, trabajando seis horas diarias, nos tomó doscientosochenta y nueve días tramitar la apertura de este taller deconfecciones; todo lo cual significó diez coimas solicitadas ydos que nos vimos obligados a pagar. Para preguntarnos sino había algún error metodológico, ya que nosotros éramosempresarios y no académicos, hicimos el mismo experimen-to en la ciudad de Tampa, Florida, donde muchas de estasgestiones se pueden hacer por correo, son ex post y, al mismotiempo, se pueden inclusive, hasta hacer por llamadas telefó-nicas. Medimos igualmente con un cronómetro y nos tomótres horas y media. La acabamos de terminar en NuevaYork, donde nos significó cuatro horas. En resumen, el em-presario norteamericano necesita ochocientas veces menostiempo que un peruano para poder operar legalmente.

Cuando vimos el caso de la vivienda, nos preguntamospor qué los peruanos pobres invadían tanto; por qué todas es-tas villas de Pueblos Jóvenes, que rodean como un cinturón alas ciudades, son el resultado de apropiaciones ilegales; por-que simplemente se las adjudicaban. Ya que, si hay algo quesobra en Perú es la arena y sólo el 3 ó 4% de nuestro territo-rio está cultivado. Es una pena que un recurso abundantetenga que ser adjudicado; que pertenece al Estado y es comer-cialmente improductivo.

En 1985, hubo 275 invasiones y solamente tres adjudica-ciones legales. Entonces volvimos de nuevo a reconstituir elexperimento, esta vez a través del estudio de los expedientesde aquellos casos donde se había tramitado legalmente la ad-judicación de terreno. Obtuvimos los resultados siguientes:si un dirigente pide la adjudicación de un terreno para cons-tituir una vivienda, el trámite demorará, si él trabaja y seempeña en ello por ocho horas diarias, seis años y once me-ses. Tendrá que realizar doscientos pasos burocráticos,firmar doscientos siete documentos y tendrá que visitar cin-cuenta y dos dependencia estatales.

Luego, cuando tratamos de averiguar por qué nuestrosamigos, los ambulantes, se demoraban tanto tiempo en cons-truir sus mercados, nos dimos cuenta de que entre el tiempoque éstos se organizan en la calle y el tiempo en que, efectiva-mente, comienzan a construir sus mercados, pasan doce


años; doce años por los trámites burocráticos, doce años porla falta de un derecho participativo.

Entonces teníamos ya una segunda respuesta intere-sante, ya que en el caso de los peruanos por lo menos, y supo-nemos que el resto de los latinoamericanos también, no setrataba de que hicieran las cosas ilegalmente, porque teníanuna vocación, sino porque la ley en sí era sumamente costo-sa para ellos. Entonces alguien de nosotros, que había leído alos clásicos liberales, encontró la solución: quitar todo lo quees la ley y los reglamentos y llegar a una situación de liber-tad total para que el Perú pueda producir.

El primer dato que obtuvimos en nuestra larga investi-gación lo logramos gracias a una visita al área de los Pue-blos Jóvenes en Lima, donde encontramos dos pueblos, unoen frente de otro; uno no les diré que era exactamente SanDiego en California, pero era muy parecido. Edificios de trespisos, palmeras, jardines bien cuidados, Toyotas y Volkswa-gen afuera; se veían a través de las cortinas de las viviendasque eran aceptables, que eran clase media. A la derecha, encambio, había un tugurio con paredes de cartón o de calami-na vieja, llantas viejas. Dijimos a nuestros asesores, queeran jubilados del Ministerio de Vivienda y conocían la histo-ria de las invasiones limeñas, que evidentemente aquí se tra-taba de dos grupos completamente distintos. Tal vez los pri-meros habían bajado de un villorrio andino y los segundoshabían venido de la selva; en fin, había niveles de culturaaquí que tenían que explicar la diferencia. La respuesta fueque no; que venían casi todos de un mismo pueblo andino, yque tenían el mismo nivel socioeconómico.

Esto dio origen a un estudio que arrojó los siguientesresultados: en uno de los pueblos —el bueno—, que se llamaMariscal Castilla, la dirigencia elegida se había empeñadoen conseguir títulos de propiedad, es decir, la legalización dela posesión; es decir, darles a los habitantes una seguridadde que el Estado no los desaloja. Para esto habían cambiadovarias veces el nombre del Pueblo Joven, adaptándolo al delpropio Presidente de la República, y habían conseguido, des-pués de algunos años, las vinculaciones. Mientras que laotra población que había al frente, toda gente muy buena ymuy noble, no había tenido una directiva con esa mismahabilidad. Y el resultado era que diez años después, el valorde la vivienda y la construcción de la Mariscal Castilla eracuarenta y una veces superior al de la otra.

Cuando repetimos el experimento, para ver si no noshabía fallado el ejemplo, resultó que el título de propiedad


producía a los diez años nueve veces más, es decir multipli-caba por nueve el valor de la vivienda. Esto indicaba que talcomo una compañía minero-petrolera extranjera, los pobrestambién requerían de servidumbre, de seguridad y cuando elEstado se las daba, y los protegía, había evidentemente ma-yor inversión. Decidir los derechos de propiedad es una tareapara el Estado que produce riqueza. También nos dimoscuenta de algo más. Por estar al margen de la ley, los pobrescarecían también de contratos a largo plazo. Y el hecho deque no los tuvieran significaba que no podían, en base de unaventa a futuro, conseguir crédito para poder ampliar susbienes de capital. Más aun, como no tenían, generalmente,títulos de propiedad, tampoco podían dar garantías a los ban-cos. Por tanto, la falta de contratos, de títulos y de un registroadecuado no les permitía conseguir créditos ni financiamien-to a largo plazo, lo que constituía un enorme inconveniente.

Tampoco tenían organizaciones empresariales. No olvi-demos que para el caso de dos máquinas de coser, legalizar-las tomaba doscientos ochenta y nueve días. Por lo tanto, sisoy, por ejemplo, el mejor fabricante de botones que existe enLima, y quiero vender estos botones con alguien que es el me-jor vendedor de botones, junto estos dos recursos y es eviden-te que vamos a formar buena empresa. Si somos formales olegales, yo le puedo proponer un trato al vendedor diciéndole:"como tú seguramente vas a tener temor de asociarte conmi-go, porque una vez que yo sepa cuál es tu cartera de clientespodría ya no necesitarte, te propongo que formemos una so-ciedad anónima en la cual tú tienes el treinta por ciento delas acciones y yo el setenta, porque eso es lo que yo creo quevalen mis máquinas. Así, combinamos mis recursos de pro-ducción, que son excelentes, tus talentos de venta y tus cono-cimientos de mercado, que también son excelentes, y crea-mos una industria fenomenal".

Pero como no hemos hecho trámites durante doscien-tos ochenta y nueve días, como la mayor parte de peruanos yla mayor parte de bolivianos y la mayor parte de mexicanos,para darles a conocer los países donde sí conozco algo de lascifras de informalidad, no podemos hacer este trato. El sabeque algún día mi mujer me va a decir: "para qué sigues aso-ciado con Suárez si no hace nada; él lo único que produjo esel nombre;" entonces, evidentemente, yo voy a ir disociándo-lo del negocio poco a poco. Sólo podremos asociarnos con gen-te en la cual tenemos confianza, porque es la única manerade asociarnos en dos tareas distintas, pero que contribuyen acrear prosperidad en una sola entidad. Así, pienso que me


voy a asociar con primos, hermanos, mis cuñados, mis com-padres, y él va a hacer lo mismo. Y va a llegar un día un an-tropólogo norteamericano y nos va decir: "Vean ustedes, alos peruanos les gusta trabajar en familia; no están hechoscomo los norteamericanos para combinar los recursos deproducción en la forma más eficiente posible".

No solamente eso, faltaba una cosa que quizás les resul-ta tan extraña como a los peruanos. Se trata del derechoextracontractual, es decir, algo que los norteamericanosllaman Force Law, el derecho que permite compensar a ter-ceras partes por los daños que el negocio entre dos partespuede producir. O en lenguaje de los economistas "aquelderecho que permite compensar a la parte afectada por lasexternalidades de una entidad productiva".

Voy a explicar esto a través de un ejemplo. Les decía an-teriormente que el 95% del transporte público en Lima erainformal y privado. Sin embargo, el Presidente García propu-so, en 1985, que este sistema sea substituido por tren eléctri-co, es decir, un tren público y burocrático, que nos costaríamás o menos unos mil millones de dólares, según estimacio-nes conservadoras, y 1.800 según las más exageradas. Enton-ces, uno se preguntaba ¿y por qué?; bueno, era muy sencillo;el Presidente había hecho una encuesta y más del 85% de lapoblación de Lima deseaba que efectivamente mejorara lacalidad del transporte público.

En efecto, resulta que los transportistas limeños soncordialmente "respetados" por el resto de la población. Y soncordialmente "respetados" porque cualquiera que conduce allado de un omnibusero y tiene un accidente con él, no tienemanera de resarcirse por el daño. Por cada catorce acci-dentes que provoca un ómnibus peruano, un ómnibus ale-mán tiene uno. La razón de lo anterior es que estos trans-portistas informales, para ganar sus rutas y para poder pres-tar sus servicios, han tenido que efectivamente invadir esasrutas, han tenido que pagar altas coimas a las comisarías depolicía y han tenido que arreglárselas con los mejores abo-gados de Lima para ganar cualquier juicio, en cualquiertribunal.

Las empresas privadas cuando hacen transaccionestienen a veces externalidades positivas, y otras veces, exter-nalidades negativas. Cuando uno no puede, a través de unsistema de derecho adecuado, compensar las externalidadesnegativas, se produce en la población una actitud antiempre-sa privada, y con toda razón. Lo que ocurre es que el Estado,en lugar de proveer ese derecho que nos falta para resolver


los conflictos entre privados, recurre al instrumento más pri-mitivo que es el de nacionalizar y estatizar. Así, nos dimoscuenta de que en Perú las estatizaciones habían sido popula-res. Y no era la imaginación desorbitada de ciertos dirigen-tes socialistas sino que era la solución tradicional cuando laempresa privada iba contra el interés público.

Resumiendo todo esto, nos dimos cuenta que crear unaeconomía de mercado, no solamente era quitar los obs-táculos que estaban en el camino del desarrollo, enormes obs-táculos, sino que también era una cuestión de poner puentesdonde había precipicios, y estos puentes eran buenos dere-chos de propiedad, buenos contratos, tribunales eficientes,buenas organizaciones empresariales, buen derecho extra-contractual.

Todos estos elementos de derecho son, precisamente,los que no tienen la mayor cantidad de los ciudadanos de lospaíses en desarrollo.

Ahora, si bien me he concentrado en los problemas quetienen los informales, a través del Estado y por la reglamen-tación que existe en el Perú y en otros países latinoamerica-nos, no es, evidentemente, el único sector que sufre de ello.Los formales también en el Perú somos pobres comparadoscon los formales de los países más desarrollados. De acuerdocon una pequeña encuesta nuestra, calculamos que el 50%del tiempo, de los gerentes generales de las compañías priva-das peruanas con más de ciento cincuenta empleados, segasta en hacer política; porque no hay manera de controlarlas importaciones, de controlar los certificados de exportacio-nes, de controlar la retribuciones tributarias, en países enlos cuales el 80% de la carga es manejada por el Estado, enlos que el 90% del crédito es manejado por el Estado y unamayor parte de los seguros son otorgados por el Estado. Así,necesariamente, una gran cantidad de tiempo se pierde enhacer política, y ésta es una pérdida absolutamente dra-mática. Hay una incertidumbre en esto para absolutamentetodo.

Bueno, y ¿a qué se debe, nos preguntamos, toda esamaraña legal? Quizás ahí, por fin, vamos a identificar esteelemento cultural que nos caracteriza a los latinoamerica-nos; nos gusta producir malas leyes, nos gusta, para todo,sobrerreglamentarnos, y esto sí que es un problema here-dado de España y del cual no nos vamos a desprender confacilidad. Al estudiar el problema del derecho, descubrimoslas cifras siguientes: se sancionan en el país 27.400 normasal año. Esto significa 111 normas cada día útil.


La segunda situación que vimos era que el 99% de esasnormas no estaban producidas por el Poder Legislativo, sinopor el Poder Ejecutivo, sin control alguno por el resto del apa-rato democrático. Ustedes dirán ¿cuál es la diferencia conlos países desarrollados? Bueno, les voy a hacer una compa-ración. Por ejemplo, en los Estados Unidos se produce el de-recho en tres formas: la primera es el derecho consuetudina-rio que ellos llaman Common Law, es decir, que en miles detribunales en los Estados Unidos, todos los días, deciden có-mo se aplica la ley a casos particulares con la participaciónde un jurado, un procurador y un abogado. Poco a poco estederecho se va adaptando a circunstancias especiales, y resul-ta difícil pensar que de esta forma se pueda crear un derechoque ordene trámites por 289 días. Evidentemente, en mi paísno había derecho consuetudinario.

La segunda forma como crean derecho en los EstadosUnidos, es el derecho parlamentario. Efectivamente, para es-to lo que hacen es que los parlamentarios compiten entre sí,para ver cuál es el más popular. Primero, hay que ser elmás popular del partido, ganando una primaria y, luego, en-frentándose a elecciones abiertas con el candidato que ha ga-nado la primaria del otro partido. Así, el más popular seráenviado al Congreso. Una vez en el Congreso este diputadova a querer ser reelegido y necesariamente va a tener que vo-tar como la población de su distrito quiere. Para tal efecto,mantiene una correspondencia activa con ellos, hace encues-tas y, al mismo tiempo, el electorado lo va vigilando y va ase-gurándose de que él está actuando de acuerdo a lo que ellosdesean. Solamente si acierta, volverá a ser elegido.

En mi país también tenemos parlamentarios. Pero és-tos no son elegidos en base a su popularidad en un distrito, si-no en base a qué posición tienen dentro de una lista electoralúnica, de tal forma que, evidentemente, el que está primeroen la lista, o segundo, tercero o cuarto, tiene muchas más po-sibilidades de ser elegido que si ocupa la posición 120 ó 121.El resultado es que los parlamentarios en mi país deben laelección al partido más que al electorado.

La tercera forma como se estructura el derecho en losEstados Unidos es también a través del derecho ejecutivo.Las órdenes ejecutivas, los decretos supremos, el funciona-miento de los ministerios; pero estas normas no se sancio-nan a voluntad de los políticos o de los funcionarios públicos,sino que cada una es consultada y hay procedimientos esta-blecidos por la Office Law. Según estos procedimientos, cadafuncionario público que necesita elaborar un reglamento o


una norma que afecta a la economía privada, tiene que hacer-lo en forma transparente y explicándola en un documento.Publicado el proyecto de esta forma, junto con un estudiocosto-beneficio que fundamenta las ventajas y desventajas dela norma, el proyecto está abierto a comentarios críticos delresto de la población e incluso se organizan audiencias paraasegurarse de que cada norma efectivamente va a tener elresultado previsto o, por lo menos, que va a ser más beneficio-sa que costosa.

Ninguno de estos tres sistemas existe en mi país, y elresultado es que, si bien tenemos elecciones libres, elegimosa un Presidente que tiene en su bolsillo 27.040 normas, y pue-de cambiarlas a su voluntad, sin ningún mecanismo de re-troalimentación que le permita sondear la opinión públicapara determinar lo que prefiere cada uno de los electores. Noes de extrañar, entonces, que bajo un sistema como éste seha ido empujando, a través de los años, a la mayor parte dela población al sector informal.

Resulta evidente, entonces, que la democracia tiene mu-cho que ver con una economía de mercado, porque donde nohay mecanismos que permitan que el público controle al go-bierno en cada uno de sus actos, no hay manera de asegurar-se de que efectivamente cumpla el mandato popular, el queno sólo hay que dárselo una vez cada período electoral, sinoque constantemente. El público va cambiando sus preferen-cias de consumo, sus maneras de producir, y éstas deben sertransmitidas al gobierno central. Y, efectivamente, nos di-mos cuenta de que la razón por la cual esta enorme cantidadde gente había podido crecer ilegalmente sin ser incorpora-dos a la ley, era porque el gobierno no tenía ninguna manerade saber qué es lo que hacían y que es lo que deseaban; nosolamente porque no existe un mecanismo de producción dederechos, sino porque cuando el Estado crea una norma, esuna norma imperfecta o que atenta contra los derechos eco-nómicos de cualquier ciudadano; no hay una posibilidadfranca y abierta de enjuiciar al Estado. Además, los periódi-cos también están limitados; cerca del 50% del avisaje eneste medio es controlado por el Estado y también el 80% delcrédito; además hay un monopolio del papel.

Por lo tanto, la democracia es un elemento indispensa-ble -a la larga- en una economía de mercado próspera. Queno se entienda por democracia solamente el sistema electo-ral. Un sistema electoral es eso, un sistema electoral. Demo-cracia es también, como dicen los norteamericanos, Govern-ment by the people and for the people, el gobierno por el


pueblo y para el pueblo; y eso se logra no solamente en elec-ciones, sino gobernando y vigilando a los mandatarios paraque se cumpla efectivamente lo que el pueblo quiere y necesi-ta en cada instante de su vida social.

En resumen, porque quisiera ya terminar aquí, en lasnaciones americanas hay pruebas contundentes de que so-mos empresarios, no hay nada de lo cual avergonzarse y so-mos empresarios en la peores condiciones. Los informales,además, pagan impuestos. En mi país, concretamente, el 40a 50% de la recaudación proviene del impuesto a la gasolina,y, como les dije anteriormente, el 95% del transporte públicoes informal. Entonces por esa vía los informales están pagan-do impuestos. Hay también los impuestos al consumo formalque ellos pagan. Hay también el impuesto inflación, porquelos informales no pueden utilizar el sistema bancario conti-nuamente, y toda la emisión inorgánica de dinero por partedel gobierno la van pagando ellos, porque tenemos una infla-ción de 120%. Si agregamos a lo anterior el promedio de coi-mas que tienen que pagar los informales para tranquilizara la autoridad, resulta que en mi país, los informales paganmás impuestos que los formales.

Por lo tanto, quiero afirmar en primer lugar, que hayuna base empresarial amplia, que espero que futuros estu-dios de nuestra América Latina confirmen. No solamente setrata de promover a los desocupados, sino, sobre todo, a em-presarios sin oportunidades.

En segundo lugar, la razón por la cual son pobres hayque especificarla y tiene que ver mucho con nuestro derechoy nuestras instituciones legales.

Y, finalmente, es la misma gente la que debe corregirestas cosas; no es cuestión de que cada país contrate egiptólo-gos como nosotros, que van a tratar de descubrir qué ocurreen el submundo. Lo cual significa que sólo con democracialos gobernantes sabrán qué es lo que verdaderamente quie-ren y están haciendo sus pueblos.

Estudios Públicos, 30 (otoño 1988).

MESA REDONDA

SECTOR INFORMAL,ECONOMÍA POPULAR Y MERCADOS ABIERTOS*

Hernando de Soto, Manuel Mora y Araujo,Manfred Max-Neef, Cristián Larroulet

y Víctor Tokman

* Panel realizado en el Centro de Estudios Públicos, el 20 de noviembre de 1987. Lapresente versión ha sido editada por el CEP.

Hernando de Soto:

upongo que si alguna contribución he hecho en los últimos cincoo diez años, ella puede atribuirse, en parte, al Instituto Libertad y Democra-cia, que presido en el Perú.

Hemos intentado ver el problema de los informales desde un ángulodistinto; no creemos, de ninguna manera, que es el único; que todas lasverdades provengan de allí. Tampoco pensamos que constituye un exclusi-vo instrumento de análisis, pero sí, que es importante haberlo enfocadodesde la perspectiva de las instituciones legales.

Hemos propuesto la siguiente definición:

“Sector Informal es aquel que funciona al margen de la ley, es decir,es aquel sector que con fines lícitos, para distinguirlo de los crimi-nales, utiliza medios ilícitos para conseguir esos mismos fines”.

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Del momento que uno define la informalidad de este modo, apela aotra cuantificación; no identificábamos lo informal con la microempresa,sino con lo ilegal. Esto significa evaluar el grado de ilegalidad, porque sóloen algunos casos es total. En efecto, casi siempre se cumple con uno u otrorequisito, lo cual permite a la persona que ejerce su profesión ilegalmentetrabajar con mayor o menor tranquilidad frente a las autoridades.

Un ejemplo de lo anterior lo constituye el caso de los omnibuses deLima... Nadie había dicho que eran informales. Supusimos que eran forma-les, porque todos tienen patente. Pero nos llamó la atención la forma deorganizarse, con características muy especiales, pues la policía requisabasus vehículos y los choferes se enfrentaban con ella. Esta situación indicabaque algo les faltaba frente a la autoridad, ya que eran continuamente moles-tados y controlados, incluso constantemente vituperados por la prensa. Nosdimos cuenta de que para obtener rutas, lo más apreciado por un microbu-sero, las invadían; se organizaban por centenares, pintaban sus vehículoscon cierto color, y un día x, después de haber distribuido ciertas bolsas enlas comisarías, tomaban una ruta.

Ante esta situación la interrogante era: ¿Por qué hacen esto si tienenplacas?... En ese instante descubrimos que había distintos niveles de ilega-lidad; tenían placas; y los choferes tenían brevetes, pero nos dimos cuenta,después de buscar bajo la enorme ruma de reglamentos del tránsito, queestá prohibido en el Perú, desde hace 30 años, dar servicio público por lossectores privados. Eran ilegales porque la actividad empresarial desarrolla-da, su organización de pobres, estaba prohibida.

Desde entonces comenzamos a hablar de un sector del cual nuncaantes se había hablado: El sector informal.

Lo interesante del caso es que cuando apareció publicado el libro ElOtro Sendero, 17 de noviembre de 1986 en el Perú, los microbuseros delPerú, que estaban asociados a una organización algo informal llamada Fe-deración de Choferes del Perú, a las cuatro semanas, presentaron a unperiódico una lista con trescientas mil firmas, en la que expresaban que ElOtro Sendero era su libro porque se sentían interpretados positivamente ensu enfrentamiento de pequeños empresarios o informales frente a la ley.

Por otra parte, también comenzamos a indagar qué pasaba respectode los Pueblos Jóvenes, denominación que damos a los barrios marginales.Concluimos que Pueblo Joven era la vivienda que resultaba de cierto tipode invasión, y de que había varias formas de invadir. Una de ellas erasimulando que se pertenecía a una cooperativa y, posteriormente, a travésdel uso de ciertos subterfugios, se lograba que INCOP, organismo queprotege a las cooperativas en el Perú, les brindara la protección requerida.

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Otra forma era a través de la Reforma Agraria. También era invasión, peroun acuerdo con las autoridades permitía al invasor protegerse de la ley.

Las estadísticas empezaron a cambiar: las personas que utilizabansubterfugios para eludir la ley sobre la propiedad inmobiliaria en el Perúbordeaban el 50% en nuestras ciudades.

Investigando la ilegalidad entre los ambulantes descubrimos que noeran sólo eso, sino que constituían el sector de mayores constructores demercados en el Perú. Sin embargo, al buscar uno constituido por ambulan-tes, ninguno estaba inscrito en los registros públicos. Un equipo de tresjóvenes, durante un año, recorrió la ciudad cuadra por cuadra y concluyóque había 331 mercados, de los cuales 274 eran ilegales.

Lo investigado no es todo lo que hay que saber sobre los informales;pero es, indudablemente, relevante verificar una realidad y que haya, comoconsecuencia, surgido la gran interrogante: ¿Por qué han tenido que hacerlos informales las cosas ilegalmente; cuáles son los costos que significaesta situación para la economía y cómo se puede solucionar el problema?

En primer lugar, creemos, hemos detectado el porqué. La respuestaque surge es: El costo de la ley es muy alto para los pobres...

Para comprobarlo, decidimos instalar un pequeño taller; instalamosdos máquinas de coser en un taller simulado. Con la colaboración de unabogado administrativo y 4 asistentes nos dimos cuenta de que trabajando 6horas diarias nos tomó ¡289 días! registrar legalmente las dos máquinas.

Posteriormente lo hemos experimentado en otras áreas: con barcosla demora ha sido 287 días; con viviendas, 6 años y 11 meses.

¿Por qué sucede esto? Porque el pobre en el Perú no puede vivir enlas áreas urbanas; es demasiado costoso. Lo ideal, si es que quiere vivir enla ciudad, es hallar un lugar en los terrenos eriazos del Estado, que sonabundantes; porque si algo sobra en el Perú es la arena.

Ahora, cuál es el costo de adjudicar uno de ellos a un pobre o a ungrupo de pobres. Al respecto, debo señalar que se producen situacionescomo la de que un dirigente, trabajando 8 horas al día, en representación de100 familias, tiene que realizar 207 trámites, lo que significa ¡6 años y 11meses! para que el Estado le adjudique el terreno para levantar allí susviviendas.

Puedo contarles que yo no tuve que hacer eso cuando regresé deEuropa y compré mi casa en el Perú; sólo dos o tres días bastaron, eincluso, me molesté por la demora. Es evidente, entonces, que la ley afectade manera diferente a Ios pobres que a los estratos medios y altos. Nosdimos cuenta de que los costos de transacción son muy altos para la gentehumilde o los pequeños empresarios del Perú.


Si el Estado no garantiza la propiedad, si no facilita las transaccio-nes, si el Estado no ayuda a resolver disputas; si el Estado no trata decompensar las externalidades negativas que producen las transacciones en-tre los privados o los particulares; si el Estado no crea una buena legisla-ción contractual, sencillamente el mercado no funciona tan bien. Conclui-mos que los pobres tienen grandes costos de transacción y muchos deellos son obstáculos que no tienen sentido... Los 207 pasos burocráticospara vivienda que descubrimos nosotros se pueden reducir a 7. La ley,aquella que quiere salvaguardar los intereses de todo el mundo, no estásiendo aplicada. Mejor es que se lleve a la práctica una parte de ella, a queno se aplique casi nada y, sobre todo, que obstaculice a los que son menosricos.

La gran pregunta que nos hicimos después de haber medido todoesto es cómo podemos remodelar el aparato institucional para que sirva alos pobres. Una vía es investigar cuál es el origen del problema. La historiadel Perú está repleta de ejemplos de personas que han querido simplificar laadministración pública. Al leer los viejos recortes de diarios peruanos,desde los años 40 ha venido siempre alguien que se ha definido comoliberal, por ejemplo, y ha querido retirar las trabas y las ha retirado, peroellas han vuelto a crecer de nuevo, y todos esos experimentos a la larga sonfallidos. Ante esto, entonces, nos dijimos, es importante saber la causaporque de ello depende lo que pase en el futuro.

Cuando comenzamos a contabilizar las normas, nos dimos cuenta deque en el Perú se oficializaban 27.400 normas al año, 111 normas cada díahábil. Lo más importante era que el 99% de estas normas eran decididaspor el poder Ejecutivo, sin ningún control del poder Legislativo, el cual esresponsable de poco menos del 1% del total de las normas que se dictan alaño. Es decir que nuestro Presidente, si bien es elegido en un acto electoralconstitucional real, en el fondo es elegido dictador, porque no tenemosforma alguna de controlar las normas que él emite. En todos los paísesdesarrollados de occidente que hemos ido observando, la democracia notermina con la elección de 1os representantes del pueblo, sino que sigue, através de dos mecanismos básicos, uno que nosotros llamamos la produc-ción democrática del derecho, que en inglés se dice rulemaking, es decir,que hay procedimientos para crear normas. Siempre la norma tiene, enprimer lugar, forma de proyecto, y existen mecanismos de consulta, departicipación y una prensa auténticamente libre que puede criticarlos. Ade-más, existe identificación con el gobierno, porque la gente siente que nosolamente ha elegido al representante sino que tiene que ver con el go-bierno y también hay responsabilidad, lo que los norteamericanos llaman

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accountability. Esto significa que el derecho, que nosotros creíamos queera una de las cosas más notables que teníamos los peruanos, que siemprehemos alcanzado presidencias de organizaciones internacionales de juris-prudencia, era quizás lo más subdesarrollado que teníamos.

Resulta casi inexplicable cómo ha sido posible que en un país comoel nuestro los líderes políticos no se hayan dado cuenta, a medida quecomenzaban las grandes migraciones del campo a la ciudad, sobre tododespués de la segunda guerra mundial, que la mayor parte del país habíacomenzado a trabajar al margen del orden legal. Si bien sabemos que todasestas trabas, a veces, benefician a los pocos que saben manejarlas, es unhecho que los políticos buscan satisfacer a sus electores. Nuestra tesis esque faltan los mecanismos para que, cuando las ciudades, cuando los paí-ses, comiencen a ser urbanizados, la mayoría pueda comunicarse con quie-nes gobiernan.

Cuando la mayor parte de los peruanos vivía en el sector rural, laexplicación era muy fácil: en nuestro país existe una economía dual, aque-llos a quienes nos gusta lo moderno, trabajamos en las ciudades; de losotros que están en los Andes no hay que preocuparse. Ahora, todos esospobres han viajado a la ciudad, están haciendo lo mismo que nosotros, peroilegalmente, y no hemos logrado recibir el mensaje porque nos faltan losmecanismos institucionales. No hay vehículos para que la información delos pobres llegue a los gobernantes, y ése es, sobre todo, el aspecto que nosha interesado estudiar en el Instituto Libertad y Democracia.

Intervención de Manuel Mora y Araujo*:

En Argentina hemos realizado una investigación sistemática bastan-te exhaustiva acerca del tema de la economía informal.

Nuestro estudio de la informalidad en Argentina nos ha permitidoun reconocimiento más completo de la situación, que caracteriza rasgos deuna mayor complejidad que la que teníamos presente antes. Para exponerlomuy sucintamente y poner los acentos, principalmente en las diferencias

* Licenciado en Sociología, FLACSO, 1962. Realizó estudios de postgrado enFLACSO 1963 y estudios de postgrado en la Ecole Pratique des Hautes Etudes, Universidadde París (1964). Ha sido Profesor Visitante de la Universidad Hebrea de Jerusalén (1962). Esprofesor de Sociología Política, Universidad de Belgrano. Investigador del Instituto Torcuatodi Tella y socio del Estudio SOCMERC de Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Estaempresa se dedica a la investigación de mercado, investigación política y de opinión pública yconsultoría. Es autor de un estudio reciente sobre la economía informal argentina.


que hemos encontrado en el fenómeno en Argentina, tal como está descritopor Hernando en El Otro Sendero y en los estudios que ellos realizaron enel Perú, yo diría que la nota distintiva es que la informalidad en Argentinaestá mucho menos centrada en el problema de la pobreza; está mucho más

difundida a lo largo de la estructura social, independientemente del fenó-meno de la pobreza.

Las investigaciones hechas en Argentina por organismos estatalesactuales estiman que la magnitud de la marginalidad, entendida como po-breza, en nuestro país, es del orden de aproximadamente un 15% de toda la

población. Pero la economía informal, tal como nosotros la hemos estima-do, a través de encuestas por muestreo y que la definimos en términospuramente ocupacionales, esto es, de personas cuya posición laboral está enel sector informal, sobrepasa el 50% de la población activa.

Muchos de los pobres son informales, pero muchísimas personas

que no son pobres son informales también. La informalidad, en lo quepodemos llamar el “modelo peruano”, se refiere a sociedades donde toda-vía el fenómeno de la pobreza y de la marginalidad es muy importante. Meparece que básicamente está reflejando aquella parte de la sociedad quequiere incorporarse al mercado y no puede. Que quiere dejar la marginali-

dad e integrarse más plenamente a los aspectos económicos y sociales de lavida de la colectividad y encuentra dificultades.

En lo que podemos llamar el “modelo argentino”, la informalidad serefiere a gente que quiere salir del mercado; no a la que quiere entrar y nopuede. La gente que está y no sabe qué hacer para dejar de estar allí. Y esto

que había sido, en general, percibido como un fenómeno de significaciónmenor, encontramos que tiene una trascendencia muy profunda y muycentral en el funcionamiento de la sociedad. Porque no es ya el fenómenode algunos pobres, de algunos vendedores ambulantes o de algunas perso-nas de clase media o profesionales.

Los sicoanalistas, tradicionalmente, se resisten a darles recibo a suspacientes. Cuando esto es solicitado, el profesional hace una interpretaciónsobre la significación del recibo, pero no lo da. En nuestros estudios llega-mos a ver que esto no es un problema referido a cuatro o cinco profesionesy actividades de menor significación. Muchísimos profesionales, contado-

res, médicos, técnicos, muchísimos vendedores, no solamente personas quevenden medias en la calle, sino que aquellas que venden productos demayor sofisticación y de mayor importancia comercial, caen en la informa-lidad.

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Una proporción importante, del orden del 10 a 15%, por ejemplo, delos ascensores que están instalados en los edificios de Buenos Aires hansido montados informalmente. Nadie puede decir dónde se fabricó eseascensor, pues no tiene placa ni registro, y solamente el encargado deledificio conoce a quien puede prestar el service para mantenerlo. Esto seproduce de una manera muy informal. En galpones, en talleres, en losdistintos lugares del país, se hacen las diferentes partes y después hay unared de distribución informal que lleva las chapas pintadas, que lleva losmotores, que lleva los pisos de goma, y eso se ensambla en otro lugar y sedistribuye informalmente. En fin, es realmente un fenómeno muy relevanteque está hoy en día comprendiendo, como digo, a más de la mitad de lapoblación en todos sus niveles: educación, diferentes estratos socioeconó-micos y riqueza personal en el país.

En resumen, este fenómeno, reconocido de esta manera, tiene impli-caciones importantes, y nosotros hemos tratado en nuestro estudio y poste-riormente también en nuestras reflexiones personales de analizarlas. Yovoy a mencionar aquí algunos puntos, muy sucintamente, para no extender-me más allá del plazo que nos han concedido.

La primera y más obvia, y pido disculpas si reitero algunos concep-tos ya expresados por Hernando de Soto hace un momento, creo que estáreflejando algo que podemos llamar una crisis del Estado, entendido éstecomo el conjunto de instituciones que organizan la parte colectiva, la partepública de una sociedad moderna. Esto está reflejando una profunda crisisen la posibilidad de gobernar efectivamente a la sociedad a través de insti-tuciones legítimas. Y creo que esto tiene, por supuesto, muchas consecuen-cias, tal vez lo más importante es que hay una interacción entre este fenó-meno de la informalidad y las dificultades de gobernar a la sociedad queesto refleja, y la legitimidad de las instituciones.

En nuestro país he sabido que uno de los grandes problemas endé-micos que tiene la sociedad argentina es la dificultad que tiene de consoli-dar una legitimidad de las instituciones de gobierno. Y esto ha generado unciclo que ya lleva medio siglo de continuos golpes de Estado, y ha produci-do una inestabilidad política muy profunda. Creemos que hay una fuerteinteracción entre el fenómeno de la informalidad y éste, de la inestabilidadpolítica. Esto crea también condiciones de una tremenda anomia. Nadie,prácticamente nadie, realmente sabe cuáles son las normas que van a sercumplidas, que deben ser cumplidas y cuáles son las que no se van acumplir. Permanentemente hay un doble mensaje y un doble standard encuanto a la normatividad que regula las acciones de las personas en la vidacotidiana.


Una segunda implicación es que la situación está reflejando tambiénuna crisis de lo que yo llamaría el modelo corporativo de las estructurasintermedias de la sociedad, que es el modelo que ha tenido vigencia casiplena, y yo diría paradigmática, en la sociedad argentina en el último mediosiglo. Este modelo es por el cual el Estado está así, con sus instituciones.La gente se divide en más o menos la rica, que dispone de algunos medios,y la que no cuenta con medios. Gente más pobre, y éstos más pobrescuentan solamente con las estructuras intermedias corporativas, con lossindicatos o equivalentes para que su situación se vea protegida o susintereses sean tenidos en cuenta en el área del Estado. Este modelo, creo,da origen a una profunda crisis: estas personas que salen del sector formaly van a la informalidad. En efecto, probablemente, en el sector formal eranasalariados; seguramente estaban en un sindicato y formaban parte de unfuncionamiento corporativo, que algún resultado tenía para ellos, pero sa-len de la formalidad, entre otras cosas, porque esto ha dejado de resultarlesbeneficioso, productivo desde el punto de vista de sus intereses personales,y cuando llegan a la informalidad no quieren ningún vínculo con esossindicatos o con esas corporaciones profesionales, y de hecho, entonces,encontramos que hay un enorme espacio intermedio en la sociedad que noestá organizado. Hoy día, incluso, yo diría que no sabemos cómo va aterminar estructurándose, pero en ningún caso bajo estas formas corporati-vas que han tenido vigencia en el último medio siglo.

Hay un tercer aspecto que me parece también muy importante y quecreo es, quizás, uno de los puntos centrales en la argumentación del trabajode Hernando de Soto: el que tiene relación con lo institucional de la vidaproductiva de una sociedad dentro de lo cual los costos de transacción sontan importantes. Yo creo que ésta es una contribución teórica que algunoshistoriadores como Douglas North y algunos economistas y científicos so-ciales como Mc Luhan han contribuido a poner algo en boga en los últimostiempos.

He aquí una instancia en que estos conceptos se aplican muy clara-mente. El papel de la definición de los derechos y de la protección de losderechos es muy importante en la generación de riqueza y de la prosperidadde una colectividad, y yo creo que todo este fenómeno de la informalidadnos está mostrando bajo una nueva luz la importancia de la definición y laprotección de los derechos, a la vez que cómo la gente busca ámbitos y loscrea cuando sus derechos, sienten ellos, no están debidamente definidos osuficientemente protegidos. Y acá, por supuesto, comienza el rol del Esta-do, al menos como una contribución a la definición y la protección de losderechos de las personas.

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Y voy a mencionar, por último, otro aspecto que a mí me parecetambién importante y que hemos detectado en nuestra investigación de lainformalidad en Argentina. Es el que podríamos llamar más subjetivo, el delas ideas; cómo todo esto se refleja en la mente de la gente. A mí me parecemuy impresionante haber constatado hasta qué punto las relaciones econó-micas, que podemos llamar “capitalistas”, están en las mentes de la gentemuchas veces bajo un velo de conceptos que o confunden estas relacioneseconómicas o les dan connotaciones variadas, a menudo contradictorias, o,inclusive, digamos así, las insertan en una visión del mundo, que pareceríaanticapitalista, y, sin embargo, los individuos sienten que esto que podemosllamar las relaciones económicas capitalistas constituyen un objetivo queestán buscando en su comportamiento y que están tratando de que se con-solide, como digo, independientemente de otros aspectos y sus visiones delmundo.

Esto en Argentina tiene, en particular, consecuencias políticas muyimportantes. La mayor parte de la dirigencia política argentina, creo, noentiende muy bien qué está pasando en su sociedad en las últimas décadas.Y estoy hablando de la dirigencia política de todos los colores y, por cierto,de la dirigencia de los partidos peronistas o radicales, que son partidosmarcadamente centristas en Argentina, con cierta evocación de colocarseen la centroizquierda del espectro político. Pero también la dirigencia delos partidos de derecha y de centroderecha no han entendido mucho estefenómeno de millones de personas de clase media, algunos muy bajos yalgunos altos en términos de estratos socioeconómicos, que ven el mundoen términos no convencionales, que lo ven en términos que no correspon-den a los modelos que manejan los analistas, los intelectuales y los mismospolíticos.

Qué está buscando este tipo de relaciones económicas, dónde puedecada uno producir, trabajar, transar, intercambiar, tratando de hacerlo bajoreglas establecidas, conocidas, y con derechos bien definidos y protegidos.Esto ha hecho que los partidos políticos argentinos no interpreten los senti-mientos y las expectativas de amplias capas de la población. De allí lasgrandes sorpresas electorales, porque la gente vota buscando algo distintode lo que los políticos le están ofreciendo a través de sus propuestaspartidarias y, por lo tanto, las consecuencias de las acciones de gobierno,de los actos de los opositores, tienen siempre una serie de repercusionesmuy inesperadas, lo que me parece a mí que en gran medida explica mu-chos de los muy singulares aspectos de la política argentina en los últimosaños.


Intervención de Manfred Max-Neef *:

Yo diría que uno de los signos de nuestro tiempo es el crecimientonotable de los llamados sectores informales en todos los países del mundo,incluidas las naciones capitalistas más ricas como Estados Unidos e inclusolos países del socialismo real. Nosotros preferimos no hablar del sectorinformal, porque el sector informal implica ya una cierta manía economi-cista de tomar en cuenta sólo aquello que puede ser medido. Y al sectorinformal se lo identifica con el que realiza algún tipo de actividad económi-ca que, aun con todos los problemas metodológicos que presenta, se preten-de que puede ser medido. La cosa va más allá y nosotros hablamos delmundo invisible, de los sectores invisibles. Porque estos sectores hay queentenderlos no sólo en cuanto a su actividad económica, sino que a lamanera como acaban integrando lo económico con lo no económico, esdecir, con lo social, lo cultural, lo familiar, etc.

Un punto que, a mi juicio, es importante destacar es que este mundoinvisible no es generador de empleo, es creador de trabajo. Yo quiero haceraquí una diferencia radical entre lo que es empleo y lo que es trabajo.También la tradición económica tiende a entender hoy en día, empleo comosinónimo de trabajo. Trabajo es más que empleo; hay un mundo de mayordiversidad donde surge lo que nosotros llamamos oficios de la superviven-cia, lo que evidentemente también ha destacado en su libro y en sus traba-jos Hernando de Soto, en los que se despliega una creatividad verdadera-mente sorprendente.

Si nosotros entendemos que el sector informal es generador de tra-bajo en un sentido más antiguo que el empleo, no olvidemos que éste es uninvento bastante nuevo en el mundo. El empleo existe desde aproximada-mente trescientos años. Antes lo que existía era el trabajo libre y, recuerdenustedes, que a fines de los siglos XVII y XVIII muchos de los más grandeslevantamientos sociales surgieron porque la gente no quería ser empleada yperder su libertad de trabajo; en consecuencia, el empleo surge más quenada con la revolución industrial.

Lo que pasa es que habíamos perdido la memoria histórica en elsentido de que otras cosas se pueden hacer aparte del empleo. Y estossectores tienen algo que enseñar. Yo creo que ahí hay un elemento muypositivo que puede ser rescatable para resolver la crisis, incluso, del sectorformal.

* Economista chileno, Director del Centro de Alternativas de Desarrollo (CEPAUR).Premio Nobel Alternativo de Economía en 1983. Autor de La Economía Descalza y coautorde Desarrollo a Escala Humana: Una Opción para el Futuro.

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El segundo aspecto que yo quisiera destacar es que si este mundoinvisible ha crecido y sigue haciéndolo en todos los países del mundo, esdecir, en todas las circunstancias que puedan darse, tenemos, necesaria-mente, que concluir que las razones para que se produzca el fenómeno sonmuchísimas. Para que así suceda hay una gran heterogeneidad del porquéde los orígenes. De manera que el aspecto institucional o el aspecto legalpuede ser uno en ciertas partes, pero no es necesariamente generalizable;porque si en Perú hay 274 trámites para hacer una determinada cosa, y esomismo en Estados Unidos significa siete trámites, resulta que en EstadosUnidos también crecen los sectores informales. Hay, entonces, otras moti-vaciones adicionales detrás de esto; hay un abanico de gran complejidadque es necesario entender.

El tercer aspecto que quiero destacar es que nosotros encontramostambién que existen otras razones por las cuales crecen estos sectores, y esporque son muy funcionales para grandes empresas del sector formal. Noes el pobre el que trabaja ilegalmente, sino que el rico trabaja ilegalmente através del pobre, y esto es clave. Incluso en Perú hay un ejemplo que no loconozco acabadamente, pero, obviamente, Hernando lo sabe, de la fábricaBata. Era la fábrica Bata más grande que había en América Latina. Elgerente fue ascendido y premiado porque informalizó gran parte de laproducción de la fábrica, con lo cual aumentó las utilidades de la empresade una manera espectacular, o sea, demostró ser un notable empresariocapitalista utilizando al sector informal.

También ocurre en Barcelona, donde gran parte de la industria textilestá informalizada, está sumergida. Las maquinarias que estaban antes enlas fábricas están ahora distribuidas en montones de talleres subterráneos,lo que es muy útil para el sector formal.

No sé hasta qué punto, resolviendo las situaciones institucionales, elpropio sector formal va a dejar de estimular el crecimiento del informal.Puedo dar un ejemplo de Chile: una situación que se puede hasta calcularasí a ojo de buen cubero. Imagínense ustedes una fábrica que produzca unchocolatín, por ejemplo un Super 8; son aproximadamente unas 20.000personas que diariamente venden una caja del producto en el Metro, en lasluces rojas, etc., o sea, es una fábrica que tiene un ejército descomunal devendedores, al cual no le paga un centavo, ni leyes sociales ni seguridad, yle implica a esa fábrica probablemente un ingreso no tributado, porqueestas cosas se pueden vender —una cajita puede pasar sin boleta— y pro-ducir un medio millón de dólares mensuales, fácilmente.

Ante situaciones de este tipo, evidentemente, uno se pregunta porqué hay sectores comerciales que alegan que los informales les están qui-


tando el negocio. Le están quitando el negocio al que está vendiendo direc-tamente, pero no a la fábrica. A la fábrica le interesa ese ejército descomu-nal de vendedores que están a su servicio gratuitamente.

Existe también un elemento de informalidad inevitable, el del indi-viduo que realmente está en la miseria. Pero hay otra informalidad quetambién crece, que es voluntaria, que de alguna manera genera un compor-tamiento contrahegemónico a las racionalidades económicas dominantes.Se detecta en muchos sectores que, de alguna manera, tienen más capaci-dad de autorreproducirse a través del tiempo, porque funcionan básicamen-te no con una racionalidad económica competitiva sino con una racionali-dad económica solidaria, donde hay interesantísimos mecanismos de apoyomutuo, de protección recíproca, en que, aparte de vender, se cuidan losniños en las familias, se organizan juegos en la población, construyen suvivienda, es decir, el trabajo constituye un eje que atraviesa toda la vida deesos grupos. Y no es simplemente un empleo al que uno va en un momentopara después regresar a su casa. Se ha producido un proceso integral. Estaes una conclusión que considero necesaria por lo objetivo que es el fenó-meno.

Lo último que quiero expresar es que existe otro aspecto que esti-mula el surgimiento de estos sectores informales, por lo menos de la cate-goría de los inevitables, de los involuntarios: es el sistema bancario yfinanciero.

La gran discusión que ha provocado evidente división, y que hadestruido en este momento en muchos aspectos a la sociedad peruana, es lareferida a si la banca debe estar en manos del Estado o en manos privadas.A mi juicio es una opción absolutamente irrelevante. En lugar de pregun-tarse quién debiera tener la propiedad de la banca, correspondería pregun-tarse si la banca, como está concebida en este momento, sigue teniendosentido. Yo creo que eso es lo que hay que discutir en este momento. Labanca está constituida como institución antidesarrollo, fomentadora exclu-sivamente, o principalmente, de especulación financiera, a la cual los secto-res informales jamás pueden acceder. En cambio, hay organizaciones ban-carias en otras partes del mundo que han funcionado de manera que lascondiciones bancarias se adaptan al potencial de los proyectos que lospobres pueden generar, y no que los pobres tengan que adaptarse a lasexigencias del mercado financiero que pone la banca. Eso significa excluirde plano al 80% de nuestra población. Ergo, ese sistema bancario, seapropietario quien lo fuere, no sirve para desarrollar, y seguirá fomentandotambién otro elemento que favorecerá el crecimiento de estos sectores in-formales, inevitablemente.


Intervención de Cristián Larroulet*:

Quisiera ofrecer una apretada síntesis de lo que creemos sobre estamateria de la informalidad, y del esfuerzo que por pasar de la informalidada la formalidad se ha hecho en Chile en los últimos años. Sin lugar a dudas,la lectura y la posición de Hernando de Soto nos deben recordar un sinnú-mero de elementos, sean de políticas económicas como de derecho econó-mico y derecho comercial, que se han aplicado durante muchos años enChile, especialmente a partir de la crisis de 1930, que gradualmente han idoformando lo que De Soto denomina la sociedad mercantilista, vale decir,una sociedad que se preocupa más de la distribución de la riqueza que de lacreación de riqueza. He seleccionado algunos ejemplos que tendemos aolvidar pero que son muy impactantes. Por ejemplo, en 1973 había 3.000precios fijados en Chile; obviamente no se fijaban en función del interésdel informal, sino más bien se establecían en función del interés del formal,y de aquel que tenía más capacidad de presión. En consecuencia, aquítenemos una acción reguladora estatal que no tiene justificación, una eco-nomía en donde se dan condiciones de competencia que perjudican y ata-can, especialmente, la posibilidad de desarrollo del sector informal.

Un segundo ejemplo es que en 1973 había 3.000 productos conprohibición de importar, o con depósitos previos de l0.000%; obviamenteque también el acceso a importar esos productos o las posibilidades deobtener una franquicia determinada no estaba en el campo del sector infor-mal, sino más bien en el del sector formal. Muchos de nosotros vemos enlas calles del centro de Santiago la venta de productos de origen taiwanés ode otra procedencia obviamente comercializados por el sector informal. Esesector empresarial no podría estar haciendo ese negocio si no fuera por laapertura al comercio que Chile presenta.

Otro ejemplo del mismo tipo, en el caso del sector industrial, es queexistía en el pasado en Chile lo que se denominaba el Consejo Nacional deComercio Exterior, que autorizaba las exportaciones y las importaciones.Había en ese consejo representantes de la actividad privada formal, y, engeneral, no se trataba de evitar que hubiera competencia y, en consecuen-cia, consagra lo que Hernando de Soto denomina la sociedad mercantilista.

Quiero exponer otro caso; voy a citar el texto que establece unafranquicia tributaria para la industria: “se rebaja la tasa de impuesto de lacategoría en proporción al aumento del volumen físico inicial de las actua-

* Ingeniero Comercial, Universidad Católica; M.A. en Economía, Universidad deChicago; Profesor del Instituto de Economía, Universidad Católica; Jefe de Gabinete delMinistro de Hacienda.


les industrias manufactureras con actividades ininterrumpidas durante losúltimos cinco años”. Obviamente, el propósito aquí no es promover eldesarrollo del sector informal. Ejemplos como éstos hay muchos. En elcaso de los taxis había una cuota de taxis por comuna, y había que solicitarautorización para aumentarla a la Subsecretaría de Transportes. En el casode los buses nadie podía trasladarse de un recorrido a otro sin la expresaautorización de la Subsecretaría de Transportes.

En el caso del sector agrícola había el monopolio de la importaciónde los principales productos por parte de una empresa estatal. El monopoliopara la importación de los fertilizantes estaba centrada en un banco, elBanco del Estado, etc.

En el caso del sector vivienda en general, si las políticas oficialestienden a fomentar la vivienda para los sectores de menores ingresos através de la tasa de interés, generalmente el mecanismo es fomentar vivien-das de tamaño mayor y, en consecuencia, se limita el acceso a la propiedadde la vivienda al sector informal.

En esta breve reseña, quisiera enfatizar un punto que, a mi juicio,tiene mucha relevancia en la formación de una sociedad mercantilista enlos países latinoamericanos, donde se incentivó, a través de una políticaglobal de desarrollo, la migración. Hernando de Soto menciona el problemade la migración como una de las principales razones que llevan a la crea-ción de este sector informal que se agrupa alrededor de las ciudades. Sinlugar a dudas, el fomentar una estrategia de desarrollo de substituciónartificial de importaciones, que castiga a la agricultura a través, por ejem-plo, de una protección negativa, acelerará ese proceso de migración hacialas ciudades, y, además, al permitir con altas barreras arancelarias la exis-tencia de una industria que solamente se concentra en el mercado domésti-co, se están fomentando empresas de grandes tamaños y no posibilitando lacreación de empresas pequeñas. Por tanto, de nuevo se hipotecan las posi-bilidades de desarrollo del sector informal y el paso del sector informal alsector formal.

Por ejemplo, en el año 1967 la protección efectiva en el caso deltrigo era negativa en 35%; en el caso de las papas era de un 42%; amboscultivos bastante simples y que permiten al pequeño agricultor desarrollar-los sin mayores problemas. No sucedía lo mismo con otras áreas, como lade los motores eléctricos, que tenía una protección efectiva positiva de525%, u otra que es bastante anecdótica: la armaduría de tocadiscos, quetenía una protección efectiva de 1.011%. Quiero aquí resaltar que hay unfenómeno que agrava esta situación de pobreza en los sectores informales,


que es el no seguir una estrategia de desarrollo que aproveche las ventajascomparativas de los países y se oriente fundamentalmente hacia los merca-dos externos.

A partir de 1973, se ha seguido una política que ha tratado deaumentar las posibilidades de desarrollo de lo que denominamos el sectorinformal y su traslado al sector formal. Ejemplos: libertad de precios, salvodonde existen monopolios; eliminación de cuotas y prohibiciones de im-portación; existencia de un arancel uniforme, derogación de la gran mayo-ría de las normas que exigían autorizaciones previas para instalar o ampliaruna industria.

Quiero destacar también la descentralización de los servicios estata-les. Por ejemplo, la posibilidad de acceder a un carnet de identidad en pocotiempo, que constituye uno de los elementos claves para tener la posibili-dad de estar presente en el sector formal. La simplificación del mecanismotributario es un ejemplo en el que quiero detenerme para dar algunos deta-lles. Hasta el año 1970, en general, no había un sistema tributario construi-do para formalizar a los más pequeños empresarios o al sector informal. Enel año 1974 se creó un sistema especial para este sector, cuyas característi-cas han sido fundamentalmente las siguientes: se ha rebajado la carga tribu-taria para este sector. En moneda del año 1986, si el año 73 había quetributar a partir de una renta anual de 263.000 pesos, hoy día hay quetributar desde una renta anual de 687.000 pesos. Vale decir, se permitió, através de una elevación de la barrera, que un gran número de personas quese dedicaban a actividades industriales de pequeña monta, comerciantes,agricultores y otros, tuvieran un gran incentivo para trasladarse al sectorformal. La otra manera como se atacó este problema fue obviando lascomplicaciones excesivas. Por ejemplo, se limitó la exigencia de llevarcontabilidad a las empresas más grandes, y en ese sentido hoy los comer-ciantes de ferias libres cancelan un monto fijo una vez al año: una unidadtributaria mensual. Los comerciantes estacionados, media unidad tributariamensual; los ambulantes no tributan; los suplementeros, el 0,5% del preciode venta de diarios o revistas, pero para que no afecte fuertemente lanormalización de ese sector, se retiene por parte del productor o del dueñode los medios. Lo mismo sucede en el caso de los pequeños mineros, aquienes se les retiene por parte del comprador del mineral. Se ha imple-mentado un sistema tributario que pretende facilitar el acceso de la forma-lidad.

Otro punto muy importante que no puede dejar de mencionarse esque se ha tratado de solucionar el problema de la propiedad. En su exposi-


ción, Hernando de Soto puso mucho énfasis en este punto. Chile tiene, porejemplo, en el caso del sector rural un gran problema de minifundio. Lacantidad de minifundistas sin título de dominio al año 1973 era enorme,porque en general la preocupación en los gobiernos anteriores había sidomás bien el de la reforma agraria y no el acceso a la propiedad de losminifundios. Hoy, aproximadamente 200.000 títulos de dominio han sidoentregados en el sector rural a los pequeños agricultores.

Otro ejemplo muy importante que toca Hernando de Soto en sulibro, es el caso del sector vivienda. En general, todos los gobiernos inten-tan construir políticas de vivienda que apuntan no al sector informal, sinoal sector superior. Son viviendas que por sus características tienen un pre-cio más alto y, en consecuencia, la capacidad del Estado de actuar o decolaborar en este sector es muy limitada. Por eso es que, reconociendo yestudiando la situación, se ha implementado en los últimos años, especial-mente a partir del año 1983, un programa denominado “casetas sanitarias”,que consiste en entregar la propiedad de un sitio de 100m2 con conexión deagua potable, alcantarillado sanitario y energía eléctrica a una persona debajos ingresos. La experiencia al respecto es fantástica. Hay fotografías quemuestran poblaciones donde se ha entregado la propiedad y se ha puestoesta caseta sanitaria, y poblaciones vecinas, donde no ha habido una nor-malización de la propiedad. En las primeras se han ampliado las casas; lagente ha tenido el interés de invertir. Son las mismas fotos que muestraHernando de Soto en su libro, gracias a este programa de las casetassanitarias.

En el caso del transporte, también se han flexibilizado enormementelas regulaciones. Por ejemplo, en el año 1974 había 16.500 taxis en Santia-go, hoy día hay aproximadamente 25.000, y eso es producto de la facilidadpara acceder a estas actividades. Yo no quiero con esto decir que esteproblema está absolutamente resuelto, pero creo que el país está caminandopor el otro sendero.

Creo que el gran problema que tenemos hoy día para poder avanzaren regularizar el sector informal y permitir mayores posibilidades de desa-rrollo a estos empresarios pobres, es que cambiemos esa parte de la legisla-ción hacia una ex post, vale decir, que la persona pueda presentar el con-junto de antecedentes que tiene y que sea, por ejemplo, el propio municipioel que autorice inmediatamente el inicio de las actividades y posteriormentetramite las autorizaciones correspondientes en otros niveles, entregando,mientras se cumplan todos los trámites, una patente provisoria a estaactividad.


Intervención de Víctor Tokman*:

Me parece que el libro de Hernando de Soto tiene méritos muygrandes. Yo voy a tomar sólo tres de ellos que, creo, son relevantes.

El primero, es rescatar lo social, yo creo que el énfasis de El OtroSendero está en la pobreza, pero no en la pobreza por la pobreza, sino en lapobreza informal. En los pobres que trabajan, y que, por lo tanto, cuando sehabla de políticas de pobreza o de atacar la pobreza, hay que mirarloproductivamente y no sólo asistencialmente.

El segundo mérito es la denuncia; es la denuncia, yo diría, político-administrativa del costo de la tramitación, de la burocracia, de la corrup-ción, o, en otras palabras, de cómo lo procesal mal ejecutado en manos deburócratas venales produce los resultados que son éticamente inaceptables,económicamente ineficientes e incluso tergiversan el propio sentido delderecho.

El tercer punto que a mí me parece meritorio es la idea de que elderecho vigente en muchos de nuestros países ha sido superado por larealidad, y que, por lo tanto, es inadecuado y anacrónico con el desarrollode los países; es lo que otro célebre peruano hace tres años llamó en unlibro, también de mucho éxito, El Desborde Popular y la Crisis del Estado,porque en el fondo el desborde del derecho neutraliza la capacidad degobernar. Obviamente podría seguir con los méritos, pero quisiera referir-me ahora a tres puntos en forma crítica.

El primero es que tengo la impresión de que al adoptar la definicióndel sector informal como ilegal, se exageran la importancia del problema yla importancia del sector. Empecemos por la definición. Qué es esto delsector informal. Hace quince años en la OIT y en PREALC, en particular,lanzamos este término a nivel internacional cuando fuimos a buscar a lospobres desocupados y nos encontramos que los pobres no pueden darse ellujo de estar desocupados. Y empezamos a buscar en qué trabajan, y vimosque la gente pobre se mete en cualquier cosa, produce, vende, se las ingeniapara sobrevivir, y, en el fondo, ésa es la situación que nos llevó a tratar decaracterizar en qué trabajan los pobres.

A nivel macroeconómico, vimos que los países de América Latinacrecieron mucho antes de la crisis, generaron empleo productivo muy rápi-damente y, sin embargo, el número de empleos bien remunerados fue insu-

* Economista argentino, Director del Programa Regional del Empleo para AméricaLatina y El Caribe (PREALC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Autor denumerosas publicaciones sobre problemas de empleo y de desarrollo económico en AméricaLatina.


ficiente para absorber una fuerza de trabajo que crece muy rápidamente. Elexcedente de la población, por lo tanto, por necesidad, y por urgencia desobrevivencia, tiene que inventarse su propia ocupación. El porqué se gene-ra menos de lo que necesitamos tiene que ver con el aspecto internacional;tiene que ver con la inadecuación de la tecnología, con la concentración dela riqueza, en fin, tiene que ver con la forma de desarrollo de estos paíseslatinoamericanos que ocupan un cierto lugar en el mundo.

Con esta definición y muchas variantes operacionales se hicieroncentenares de estudios en Asia, en África, y, por cierto, en América Latina.Los análisis muestran casi con uniformidad que la fuerza de trabajo, asídefinido el sector, representa más o menos entre el 30 y 40% de la fuerzade trabajo no agrícola, y es responsable por el 20% del producto. En el casode Perú, un estudio con una metodología diferente a la que usa Hernandode Soto muestra que el sector informal así definido ocupa el 20% de lafuerza de trabajo del país y es responsable del 7% del producto. Evidente-mente, las diferencias con las magnitudes que se están manejando sonenormes, y la pregunta es ¿por qué?, y la respuesta a esta pregunta surgebásicamente de que El Otro Sendero utiliza una definición del sector infor-mal diferente a la que lo caracteriza como aquel que opera ilegalmente. Lailegalidad es, entonces, sinónimo de informalidad. Esta definición, ademásde sobreestimar las cifras, yo creo que confunde; confunde porque a pesarde que el libro es muy explícito y cuidadoso en no involucrar a todos losilícitos juntos, en la práctica es imposible separar lo ilícito del narcotráfico,lo ilícito del contrabando, lo ilícito, como decía Mora y Araujo, de lasempresas modernas que no pagan impuestos, o que no respetan las leyeslaborales, o que evaden la seguridad social de lo legítimo, aunque quizásilícito, es que aquellos pobres trabajan para sobrevivir. Ahí tenemos unproblema que hace que el corte que estamos adoptando sea muy difícil deimplementar, e, incluso, inadecuado para llegar a una conclusión en térmi-nos del análisis.

Yo creo que la otra limitación que presenta este abordaje del proble-ma es que, erróneamente, induce a pensar que la violación de la ley es unaactitud deliberada de los informales. Como decía recién Mora y Araujo, seestán tratando de salir del mercado, cuando en realidad, lo que todos sabe-mos, y el libro es muy decidor en eso, es que la ilegalidad es el resultado deuna operación económica que no permite cumplir ni implementar la ley,aunque hubiera decisión por parte de los afectados y del gobierno de ejecu-tarla. O sea, que acá yo tengo la impresión de que con este abordaje,exageramos en alguna medida el problema y confundimos, porque estamosmezclando, tal vez a esta gente que permea a lo largo de toda la economía y


lo cual no nos da un criterio para aproximarnos a los problemas que nosinteresan, que son los de la pobreza.

Mi segundo punto se refiere a la propuesta de De Soto de adecuar elderecho a la realidad y desmontar las trabas burocráticas, esperando quecon ello el potencial empresariado informal, al no encontrar estas barrerasque lo oprimen, se desarrolle a sí mismo, y beneficie a la comunidad y alpaís en su conjunto. Yo coincido con esta propuesta a nivel general, perocreo que dejada a ese nivel, se torna parcial e insuficiente. Ello es elresultado, a mi juicio, de que la concepción de sector informal va por unsolo ángulo, que es la cuestión de la ilegalidad, cuando lo importante esque el sustrato económico determina los ingresos de los pobres, y no tantoel grado de cumplimiento de la ley. Adecuar la ley a lo informal no resuel-ve los otros problemas que se relacionan con el acceso al crédito, al capital,a la capacitación, a la tecnología, a los mercados, a la organización. Laexclusión no es sólo legal, sino fundamentalmente económica, y por ello lareforma del derecho es un componente necesario, pero también requiere delapoyo productivo, así como del asistencial, para enfrentar verdaderamentelos problemas de pobreza. Legalizar la pobreza no produce mayores ingre-sos para los pobres. Hay que afectar también las condicionantes económi-cas. Las propuestas, por ende, no son simples; son mucho más complejas y,por lo tanto, mucho más confusas, pero el riesgo de identificar sólo unapuede generar expectativas infundadas, no sólo en la población, en el go-bierno, sino fundamentalmente en aquellos que se supone van a ser losbeneficiados.

Por último, y termino con mi tercer punto, El Otro Sendero nospresenta una propuesta global que resulta difícil de traducir a nivel desituaciones concretas de actividades informales, sobre las cuales hay quetomar decisiones todos los días. Qué hacer por ejemplo —como nos decíael Jefe de Gabinete del Ministro de Hacienda de Chile— concretamentecon el transporte, con los taxis, con los vendedores ambulantes, que porcierto abarcan la mitad del libro, en un cuidadoso y profundo y muy ilustra-tivo análisis, ¿cuál es la propuesta que tenemos, en concreto, para ellos?,¿es correcto inferir del planteamiento que se hace a nivel global que seproponen eliminar los reglamentos y la regulación a estos sectores, o quelos espacios informales ganados en Lima deben trasladarse a Santiago, o aotras ciudades capitales de América Latina? ¿Queremos, por ejemplo, quelos taxis en Santiago ya no tengan medidor de taxímetros, que no esténsometidos a inspecciones obligatorias, a seguros, a horarios, que haya quenegociar la tarifa cada vez que uno sube al taxi, que no se sabe si llega a laesquina y choca, porque no ha pasado ninguna inspección; que se maten los


transeúntes, porque se están peleando por levantar los pasajeros, que hayacontaminación ambiental, que haya congestión del tránsito?... Es evidenteque el tema éste se relaciona mucho con el servicio público. No estamosdiscutiendo ya la participación del Estado en la actividad económica, sinola concepción decimonónica de regular algunos servicios que el Estadodebe proveer al público en general. El público tiene derechos, y el Estadotiene la obligación de garantizar que los servicios públicos sean eficientes yrespondan también al bien común, aunque esto nos guste o no nos guste. Ylos ambulantes, parece que se sugeriría a partir del libro, y de nuevo yoestoy tratando de forzar el argumento, porque creo que es una buena opor-tunidad de que Hernando clarifique a sus seguidores y a sus detractores,hacia dónde está apuntando, que está cuestionando la política que se sigue,por ejemplo, en Santiago, por las municipalidades de reprimir a los ambu-lantes, y que entonces el modelo implícito que se está proponiendo es ladesregulación de los vendedores ambulantes que invadan Ahumada, comolo hicieron con Girón de la Unión; que la gente no pueda transitar por elcentro, que se generen problemas por los cuales la ciudad se hace invivible,excepto para los ambulantes y su pequeña clientela. Hay también la obliga-ción de proteger el bien común; la ciudad es de todos, y la autoridadmunicipal no puede delegar esa función y no puede convertir esto en unajungla. Obviamente, ni la persecución ni la desregulación de los informaleses la solución, porque los problemas son mucho más profundos: si se lospersigue, reaparecen porque la necesidad es más fuerte; si se los deja libresse perjudica el público, porque éste no puede salir a las calles y, obviamen-te, la solución viene por generar oportunidades de empleo que sean másatractivas. Pero esto es una cosa que parece cada vez más lejana, y mientrastanto hay que hacer algo, y ese algo evidentemente tiene que conciliar losintereses de aquellos que necesitan trabajar para sobrevivir, que son losambulantes, y del público en general, que también tiene derecho de transi-tar por una ciudad que sea vivible. Esto puede significar que en algunoscampos el Estado o la autoridad tenga que intervenir más, como por ejem-plo, la fiscalización impositiva. Puede significar que el Estado se retire,eliminando los reglamentos. Sin embargo, a este nivel de abstracción resul-ta difícil, si no imposible, decidir y, evidentemente, hay ahí una necesidadde bajar del mensaje global, de adecuar el derecho a la realidad, a lasituación concreta.

Por ello creemos, y aquí termino, que El Otro Sendero nos da unmensaje muy interesante, en el que todos podemos encontrar algún gradode consenso; pero, a nuestro juicio, lo sobredramatiza al sobreestimar elproblema, lo simplifica al seleccionar un solo instrumento y, por lo tanto,


lo hace parcial y nos deja esta incógnita de cómo traducirlo en términosoperativos ante situaciones concretas, que son las preocupaciones de cadadía. Quizás en este debate y en oportunidades futuras tengamos la posibili-dad de que el autor pueda clarificarnos, y así evitar nuestras confusiones;pero a la vez creo que prestaríamos el servicio de no generar seguidoresque están en otras capillas.

Comentario final de Hernando de Soto:

Una de las objeciones de Víctor Tokman es que la definición legales exagerada, que su importancia ha sido excesiva en el libro, que la pre-ocupación de la OIT más bien ha sido la de ver en qué trabajan los pobres,por qué el empleo es insuficiente. Pues nosotros a eso le hemos dado unarespuesta: el costo del derecho es alto para los pobres, pero también es altopara las personas que tienen empresas. Nuestros ejemplos en el libro indi-can que en lo que se refiere a las empresas establecidas en provincias en elPerú, en aquellas que tienen más de 150 empleados, el 85% de sus gerentesestán en Lima, y no en las empresas porque les es mucho más importanteestar al lado del poder que legisla y reglamenta para asegurarse de serfavorecidos, que estar en sus fábricas. Se trata de crear una institucionali-dad legal que permita que haya más empresarios, vengan éstos de dondevengan. En Perú, tanto pobres como ricos son perjudicados; los únicos queson favorecidos son los que logran estar cerca del poder.

En lo que se refiere a las cifras, las nuestras son distintas porque nomedimos las empresas que tienen de tantos empleados a tantos otros otantas máquinas. Obtuvimos la cuantificación por vías distintas, midiendolo ilegal. Como es obvio, la ilegalidad es una cosa difícil de medir, peroeste hecho no quiere decir que no se pueda hacer. Nosotros hemos podidodistinguir lo ilícito, el narcotráfico, de lo lícito, porque más o menos seconoce el movimiento aproximado del narcotráfico en ciertas áreas, y por-que para las cifras hemos excluido las áreas donde se produce y donde seblanquea el negocio del narcotráfico. Pero no solamente eso, sino quehemos cruzado las cifras macroeconómicas que tienen que ver con la velo-cidad de la moneda, y que nos da un 60% de la población peruana comoinformal, con otras cifras que sí se pueden medir directamente, y no porvías monetarias como es, por ejemplo, el valor de la vivienda. Se han hechocon el Ministerio de la Vivienda categorizaciones de vivienda amplias. Seha recorrido todo Lima con estas categorizaciones de viviendas y se hapodido medir que el valor de esa vivienda es 8.400 millones de dólares.


Cuando ha medido el gobierno para darnos respuesta, ha llegado a la mis-ma cifra, de tal forma que sabemos que por ahí no estamos equivocados.

Hemos medido también el sector de los omnibuses, el valor de ellos,el valor de sus talleres, de sus repuestos; hemos podido medir la cantidadde electricidad que se consume y que entra en las cuentas nacionales comono cobrada o desperdiciada; hemos calculado cuánto pueden ser las fugas,y cuánto puede ser el robo, y del robo, cuánto es para el consumo de lafamilia, y cuánto es para la producción; hemos visto lo mismo con el aguay con el desagüe. Así, nuestras cifras están cruzadas, y están tan biencruzadas que en la Universidad de Cornell han dicho que lo que se hahecho actualmente en Perú es la mejor medición de algo intangible que hanvisto fuera de los Estados Unidos. Por lo tanto, estamos midiendo cosasdistintas, pero no creo que por eso nuestras cifras estén exageradas, senci-llamente estamos midiendo cosas distintas.

En lo que se refiere a la violación de la ley, no creo que estamos—si es que he interpretado bien a Víctor Tokman— tratando de decir quela violación de la ley, es necesariamente una cosa buena. Lo que hemoshecho es un estudio que se refiere a la ley que han creado los propiosinformales, es decir, la normatividad extralegal. No los hemos retratadocomo si fueran un grupo de personas a quienes realmente no les gusta laley, sino que como personas que justamente buscan la ley, pero buscan unaley más racional y han creado esa normatividad extralegal, a la que destina-mos, por lo menos, 150 páginas describiéndola.

No creemos, igual que Tokman, en meramente legalizar la pobreza.Lo que hemos dicho es que se la va a integrar a un sistema mucho másprofundo de seguridad, a un sistema que permite que el mercado, a travésde la protección de la propiedad privada, a través del facilitamiento de lastransacciones, opere creando prosperidad. Tenemos mediciones muy preci-sas y no vagas al respecto. Por ejemplo, aquella que mencioné, de quecuando se legalizó la vivienda, ésta subió nueve veces de valor. Esto es unaprueba de que legalizando lo que es actualmente pobre sí se crea riqueza, ylo hemos visto en otros casos, donde al cambiar las instituciones, al facilitarel crédito, etc., vamos creando mucho mayor prosperidad.

Quiero hacerme cargo de un comentario muy simpático de VíctorTokman, que se refiere a cuidarse para no ser usado por otras capillas.Bueno, yo creo que ahí Tokman tiene razón absolutamente. El problema esque cuando uno escribe algo que tiene éxito, se le arrima fulano y medio,muchos de los cuales uno preferiría no tener de compañía, sin lugar adudas. Pero lo que quisiera señalar a Víctor es que todos somos utilizadospor ciertas capillas, inclusive en Perú. Le voy a decir, Víctor, qué capillas


lo están utilizando a usted. En Perú, una vez, antes de que usted hicierapersonalmente un viaje al Perú, estábamos ya conversando nosotros con elAlcalde de Lima, el comunista Alfonso Barrantes Lindano, para llegar a unacuerdo con la Municipalidad sobre ambulantes y sobre los Pueblos Jóve-nes. Poco tiempo después, en lugar de seguir estas conversaciones, el Al-calde fue a inaugurar un instituto de estudios sobre las cuestiones informa-les en el Ministerio del Trabajo junto con la OIT, y ahí denunció el criterioexcesivamente legalista del Instituto Libertad y Democracia. Al poco tiem-po, el Alcalde sacó la Ordenanza 002, que era una manera de atacar enprofundidad los problemas de los ambulantes, y no solamente ocuparse desi son legales o no legales.

Entonces, nosotros, a los quince días, pusimos un aviso en el perió-dico, en que hacíamos ver que habíamos hecho un estudio costo-beneficiode sus reglamentos sobre los ambulantes de Lima, a los que él trataba deorganizar, y fomentar su aparato solidario, de darles uniformes, de formar-los en grupos que se parecían a células. Pero lo interesante del caso es queprobamos que, de cada seis artículos que el Alcalde Barrantes de esa parti-cular capilla había utilizado, cinco habían sido ya redactados por los virre-yes, antes de la Independencia peruana; es decir, que el problema a vecesno es ni de izquierda ni de derecha. Tanto izquierdistas como derechistasen Perú gobiernan en una forma mercantilista. Probábamos que con todoslos reglamentos del Alcalde, con todas las pequeñas cosas que exigía de losambulantes, les estaban quitando el 90% de su ahorro. Sin embargo, lasolución básica para los ambulantes es que se retiren, como decíamos noso-tros, esos doce años de trámites que tienen que sufrir los ambulantes entreel momento que se organizan en una vereda y el momento que comienzan aconstruir el mercado. Lo que nosotros hemos dicho es que si se reduce esatramitología a un mínimo, y hemos hecho una propuesta concreta parareducirla, proyecto que ha sido publicado en los diarios peruanos, a un añoy medio, el 90% de los ambulantes puede estar fuera de las calles. Es decir,hemos dado respuestas concretas a ese asunto, pero ahí no cabe eso de lascapillas. Una vez que hicimos esta propuesta, sostuvimos un largo debatecon el mismo Alcalde, quien utilizó como último argumento el que elpueblo era el que lo apoyaba a él, que podíamos decir nosotros todo lo quequisiéramos, pero evidentemente éramos manejados por la capilla; que te-níamos otros intereses, que éramos de la capilla de Milton Friedman y quenadie creía en ella. Entonces le mostramos una lista con las firmas de los111 principales dirigentes de los ambulantes de Lima, de un total de 120, yen ese momento cayó la Ordenanza 002. Hemos tenido varios otros enfren-tamientos de personas de capillas que lo están siguiendo, señor Tokman.Uno de ellos, por ejemplo, se refiere a la vivienda.


Cuando comenzó el Presidente Alan García a hablar de que queríahacer vivienda pública para llegar al alma del problema, a que todo esteproletariado explotado recibiera vivienda, nosotros sacamos otro aviso enlos periódicos, que decía que habíamos visto que quienes sí construíanviviendas en Perú eran los informales; que las estadísticas eran muy clarasal respecto. También dijimos que si el pueblo está de acuerdo con nosotros,venga y nos dé firmas que digan que está de acuerdo con nuestro proyecto.Y recibimos nosotros, constatado por notario, en pequeñas oficinas queabrimos en el centro de Lima, 300.000 firmas de gente de Pueblos Jóvenes.Esta información la publicamos, con copia a la Presidencia de la República,la que, a las 3 semanas, publicó nuestro acuerdo, nuestro proyecto de ley, yasí el Alcalde Barrantes, que es un digno seguidor de su capilla, al pocotiempo se ha convertido en el más grande titulador de propiedad privada,en base a nuestra ley en Lima. Ha entregado 100.000 títulos el año pasado.

Bueno, les doy un último ejemplo, siempre hablando de capillas,hay personas que creen mucho en ustedes y, estoy seguro, de que losinterpretan mal. Por ejemplo, el Instituto de Desarrollo del Sector Informal,IDESI, en Lima, ha propuesto darle crédito al sector informal, creo que porun total de 25 millones de dólares. Nosotros tenemos una propuesta alterna-tiva: hemos dicho que la razón por la cual en Lima, los pobres no recurrena los bancos no es porque hay un temor; por lo menos los pobres peruanos,sencillamente, no tienen las garantías, no tienen los títulos de propiedadsobre sus bienes. En suma, no son legales, tienen el temor de ser detectadospor las autoridades, porque no han cumplido con la declaración jurada a larenta, que es obligatoria, y no poseen una serie de requisitos para llegar alos bancos.

De lo que hemos hablado nosotros es de cómo eliminar todos esosrequisitos para que tengan acceso al mercado de capital y para ver cómo losbancos que actualmente manejan la mayor parte del crédito nacional, justa-mente, puedan tener los instrumentos operativos que les permitan manejarlos pedidos de pequeños prestatarios. Esos son los problemas operaciona-les, y hemos hecho una serie de propuestas concretas. La respuesta delgobierno ha sido la de IDESI. Entonces aquí tenemos, en IDESI, un progra-ma apoyado internacionalmente y por varias fuentes: se van a otorgar 25millones a los informales, a los Pueblos Jóvenes. Y nosotros hemos sacadootro pequeño aviso en los periódicos, y hasta ahora estamos sin respuestade IDESI, diciéndoles —miren, no nos gusta su propuesta por la razónsiguiente: a pesar de que le reconocemos que tiene la virtud de ser pocolegalista y que la nuestra es un poquito más legalista, es que 25 millones dedólares significan darles a los informales el 0.3% de todo el crédito nacio-


nal. Es decir, lo que ustedes proponen, que es un gran esfuerzo hasta ahorano visto en Perú, es darle al 60% de la población la tercera parte del 1% delcrédito a ellos, que producen el 38% del Producto Nacional Bruto, mientrasque el Estado, que solamente produce el 13% del Producto Nacional Bruto,con un déficit en sus empresas estatales de 600 millones de dólares anuales,y que lo produce con solamente el 3% de la población, se está reservandoel 40% del crédito. Ciento veinte veces más que el crédito para los pobres.Y le están dando el 60% restante al sector privado privilegiado que todavíaqueda con ustedes—. En otras palabras, ahí sí tenemos un caso en el cual laley dice quién puede acceder o no al capital. Se trata de una medida redis-tribucionista con la cual yo no estoy de acuerdo, y que es evidentementeinsuficiente. En otras palabras, quisiera decirle, señor Tokman, que hay unpoco más en el libro que solamente una propuesta legalista; espero que estosea el comienzo de una larga conversación, en la cual ambos podamos, porun lado, esclarecer qué es lo que hemos querido decir, y cuidarnos muchísi-mo de nuestras ambas capillas.

COLOQUIO

DESAYUNO DE HERNANDO DE SOTOCON EMPRESARIOS DE USEC*

Hernando de Soto:

El libro El Otro Sendero es el resultado de una investi-gación empírica realizada en Lima y que hemos constatadotiene relevancia para una gran parte de América Latina,por lo menos para lo que podemos llamar Indoamérica. Tra-ta de lo ocurrido en Perú en el curso de los últimos 40 años,que es similar a lo que acontece en México, en gran parte deColombia y todos los países al norte de Bolivia, donde se hanquintuplicado las ciudades como resultado de una migra-ción masiva del campo hacia las zonas urbanas. Como resul-tado de esta migración se han creado vastos sectores infor-males urbanos. Nosotros hemos definido la informalidadcomo el uso de medios ilegales para lograr fines legales. Esdecir, los informales son personas que hacen trabajos con fi-nes productivos como construir viviendas, comerciar, pro-ducir o manufacturar, pero tienen que romper la ley parahacerlo.

Lo que nos han revelado estas grandes migraciones yel hecho de que estas personas no se integren al mundo for-mal es que el costo del derecho es sumamente alto para laspersonas con pocos recursos. Nosotros, desde el principio, noaceptamos la noción de que los peruanos más pobres eransencillamente incapaces de vivir en un mundo de empresa

* Versión editada por el Centro de Estudios Públicos de la reunión orga-nizada por la Unión Social de Empresarios Cristianos (USEC), el 17 denoviembre de 1987.


privada por razones étnicas o culturales. Fue por eso que co-menzamos a medir el costo de la legalidad. Comenzamospor definir el sector informal de una forma muy distinta a co-mo lo hacen los organismos que ayudan a la microempresa.Para nosotros lo informal es un problema de derecho, así esque los informales son las personas que no entran al sistemaexistente de derecho. Determinamos que más del 60% de lashoras/hombre trabajadas en el Perú se trabajan al margende la ley, que cerca del 50% de la vivienda peruana se cons-truye al margen de la ley, que de cada 10 edificios que hoy díase levantan en el Perú, 7 son levantados ilegalmente; que el95% del transporte público en Lima es ilegal, que de los 331mercados que se han creado en la ciudad de Lima, aproxima-damente 57 han sido creados por el Estado desde la Colonia y274 por ambulantes, y estos mercados son, por supuesto, ile-gales. Hemos descubierto que existía un mundo empresarialenorme, del que no se hubiese sospechado si es que no se me-día directamente la ilegalidad en nuestro país. Las cifras ofi-ciales antes que comenzaran nuestros estudios indicabanque la informalidad en el Perú alcanzaba al 14% del Produc-to Nacional Bruto. Nosotros hemos determinado que alcanzaa más del 40%.

La existencia de un fenómeno parecido nos fue confir-mada en cada país donde ha sido presentado el libro. Las ci-fras mexicanas eran que del orden del 35 al 38% del PNB me-xicano es producido al margen de la ley. En Bolivia quizás esmás alto. En Brasil, el Instituto Getulio Vargas estima queel 53% del PNB real de Brasil es producido al margen de laley; en Colombia el 57%; en Argentina el 60% del ProductoNacional Bruto es informal y el 50% de la población tiene quever con él. La razón básica de este problema está relacionadacon el costo del derecho para los pobres.

Descubrimos que la gente pobre tiene otra manera deenfrentar el derecho; que el derecho discrimina y que, eviden-temente, en un país donde no hay posibilidad de ser empresa-rio legal, necesariamente se crea una situación social explo-siva. Pero había también una buena noticia; constatamosque la mayor parte de los pobres eran empresarios, que no vi-vían de sueldos, sino de utilidades. Es decir, que la mayorparte del Perú es, en el fondo, empresario y que estos empre-sarios saben qué es lo que hay que hacer y cómo luchar paraobtener utilidades; saben identificar oportunidades, sabenhacer contabilidad básica, saben adaptarse a sus clientes y,en el fondo, conforman una base para el desarrollo. Si toma-mos en consideración que menos del 5% de los peruanos, de

DE SOTO CON EMPRESARIOS DE USEC 65

la población económicamente activa en el Perú, es un proleta-riado organizado, resultaría que si en nuestro país hubierauna dictadura del proletariado, sería una dictadura de la mi-noría sobre la mayoría. La mayor parte de los peruanos sonempresarios.

La mala noticia es que hay que trabajar mucho antesde que el sector informal se reconozca como formado porempresarios del sector privado. Para lograr los objetivosque buscábamos, les preguntábamos a ellos cómo veían alempresario privado. Para realizar nuestro estudio habíamosidentificado a los 80 más prominentes empresarios del sectorinformal del Perú, los más elocuentes y más destacados líde-res. Había tres preguntas básicas, al margen de todas aque-llas que nos permitieron luego describir el mundo informal.Esas preguntas eran: ¿es Ud. miembro del sector privado? Yde los 80 empresarios, 79 contestaron que no, que no eranmiembros del sector privado. Entonces les preguntamos si seconsideraban miembros del sector público. Y la respuestaera, por supuesto, que no, que el sector público era el Estado.Les preguntamos, quién es el sector privado, y la respuestafue: los de arriba. Es decir, que ellos veían al empresario for-mal del Perú como una oligarquía. Entonces la preguntaera, cómo hacemos para que todos nos sintamos, los empre-sarios pobres y los empresarios más prósperos, como partede un mismo mundo. Y, evidentemente, el problema estámuy relacionado con lo que llamamos la producción del dere-cho, es decir, la producción de esas normas que parecen se-parar al mundo formal e informal. Quisimos saber cómo esque se había podido crear una muralla de papel que haya se-parado y dividido durante tanto tiempo en dos a los perua-nos. Porque los peruanos estábamos convencidos de que la ra-zón por la cual los indígenas estaban en el sector agrario yno hacían empresas era porque los antropólogos nos habíanconvencido de que eran culturalmente distintos, colectivistasque tenían otra forma de organizar las cosas y lo que consta-tamos era que a través de una muralla de normas los había-mos apartado del mundo de la empresa.

Comenzamos a contar cuántas normas producíamosen el Perú y el resultado fue que entre 1948 y 1985 el gobiernoprodujo 27.400 normas al año; eso significa 111 normas pordía útil. Y lo interesante era que el 99% de estas normas sonproducidas por el Poder Ejecutivo; el Parlamento, que es elcuerpo legislativo, produce sólo el 1%. Y lo más importante,quizás, es que el 99% de estas normas, es decir 27.040, sonproducidas en forma inconsulta. Tenemos nosotros en el Pe-


rú elecciones, somos un país electoralmente democrático, pe-ro ahí es donde termina nuestra democracia, porque de ahípara adelante el Presidente tiene una chequera con chequesen blanco en el bolsillo. Con 27.040 cheques que gira sin tenerninguna forma de retroalimentación. La democracia no essolamente escoger a los dirigentes sino participar en la for-ma como gobiernan y legislan y a ninguno se le da una che-quera en blanco. Al tener una chequera en blanco no hay nin-gún vehículo institucional por el cual saber cuál es el efectode su reglamentación. Evidentemente, esta forma de produ-cir derecho en el país ha llevado no solamente a crear unpaís pobre, sino a crear un país que discrimina contra lospobres.

Pregunta:

Usted decía que el sector informal no se considera for-mando parte ni del sector público ni del sector privado. Des-de el punto de vista político, cuando le preguntaban a ese sec-tor a qué sector adherían, he leído en su libro que en formamuy mayoritaria lo hacían a los partidos marxistas, o sea,que existe una incongruencia entre su presunta actividadempresarial y la visión social de Estado colectivista a que as-piran. Le solicito un comentario respecto a este asunto.

Hernando de Soto:

En el Perú, quienes se ocupan tradicionalmente de lacausa de los pobres son los partidos de extrema izquierda,concretamente los comunistas. El 32% del Perú hoy día votacomunista. Es decir, no vota por un partido comunista, por-que son más o menos 7 u 8 partidos comunistas agrupadosen una institución que se llama Izquierda Unida, y ellos sonquienes se preocupan de las causas de los pobres, no el sec-tor privado. Un ejemplo que les puedo dar se refiere a un pro-yecto de reforma legislativa que promovimos cuando había-mos identificado que lo que a los pobres les interesaba era elacceso a la propiedad privada de su vivienda. Pudimos esta-blecer que el título de propiedad hace aumentar el valor de lapropiedad, por lo menos, en nueve veces. Propusimos nuevalegislación, según la cual el Estado otorga con facilidad los tí-tulos de propiedad y no gasta sus esfuerzos en construir vi-viendas. Lo más importante es que existan las condicionesnecesarias para facilitar el otorgamiento de los títulos de pro-piedad, y eso significa cambiar en la legislación varios aspee-


tos, inclusive la titulación. Así es que en lugar de gastarrecursos en construir viviendas, era más eficiente que losgastara en darles seguridad a los ocupantes de sus posesio-nes. Publicamos en el diario El Peruano, que es el diario ofi-cial, nuestro proyecto de ley y pedimos que todas aquellas per-sonas que simpatizaban con lo que proponía nuestro Institu-to vinieran a una pequeña oficina que abrimos en el centrocívico de Lima y firmara. Obtuvimos 300.000 firmas, con locual presentamos a los periódicos "Los peruanos quieren pro-piedad privada", y el Presidente García, a las 3 semanas, pa-só el proyecto de ley correspondiente. Lo interesante del casoes que el Municipio de Lima, que era presidido entonces porel Alcalde comunista Barrantes, se convirtió en el más gran-de titulador de propiedad privada en la historia del Perú ysacó más de 100.000 títulos en menos de un año y medio. Esinteresante destacar que los comunistas han asumido unapostura que nuestros amigos americanos llamarían ideoló-gicamente blanda, en el sentido de que han perdido la rigidezideológica estalinista que no reconoce la propiedad privada yaceptan que los pobres tienen derecho a sus viviendas comoocurre en Hungría o en Yugoslavia.

Pregunta:

Según lo que Ud. ha planteado, está claro que hay entrelos habitantes de los Pueblos Jóvenes un sentido de organiza-ción para obtener la propiedad de tierras; pero qué tipo de or-ganización tienen otros sectores como los vendedores y todoel otro gran mercado informal, porque sin organización pare-ciera que nunca van a conseguir cambiar ninguna legisla-ción.

Hernando de Soto:

Quizás eso ha sido uno de los descubrimientos más inte-resantes de toda esta investigación que estamos haciendo.He indicado que solamente el 40% de los peruanos están ma-nejados por el Estado, ya que el restante 60% forma parte dela informalidad. Es decir, el Perú es una nación esencial-mente anárquica. Este 60% está organizado; los pobres siem-pre se organizan y crean, para sustituir la normatividad delEstado, lo que nosotros llamamos la normatividad extrale-gal. Es decir, han creado sus propias leyes al margen del de-recho. Y esto no solamente en los Pueblos Jóvenes, sino, lite-ralmente, en todos los sectores productivos. Por ejemplo, en


el transporte, todos los transportistas están organizados encomités, que llevan un número. Y el Comité es una organiza-ción informal que ha decidido explotar una ruta determina-da y que protege los derechos de propiedad en esta ruta. Se or-ganizan también entre ellos para resolver diferendos, paraotorgarse créditos con sus ahorros, hacer clubes deportivos,hacer vida en común. Lo mismo ocurre con los ambulantes,que llaman a su organización sindicato, que manejan lapropiedad o, si se quiere, las franquicias, como lo han que-rido llamar nuestros abogados, que existen sobre las ve-redas del Perú. En el centro de Lima, el metro cuadrado delas veredas está más o menos a 700 dólares. Y ellos mismosadministran ese mercado y cautelan que la propiedad de lasveredas o, si se quiere, la franquicia, sea transmitida en unaforma ordenada. En otras palabras, todo el Perú informalestá organizado; la tendencia de la gente no es querer laanarquía sino vivir bajo la ley. Si la ley es demasiado costosa,crean su propia ley, que llamamos "la normatividad ex-tralegal" y que es la que utilizamos nosotros como fuentebásica en nuestras propuestas legislativas. Presentamos,aproximadamente cada dos meses, una propuesta legislati-va que permita acercar el mundo de los pobres al mundo delos ricos, y esa propuesta legislativa nace inspirada no so-lamente sobre el derecho comparativo de otros países que enla historia han sufrido fenómenos similares, y han tenido ex-perimentos que permiten la integración, sino especialmentesobre lo que están haciendo los informales mismos, porqueeso nos da una idea de qué cosa van a encontrar aceptable.Nuestra tesis es que el derecho debe nacer espontánea-mente de lo que la gente está haciendo, y el derecho de lospobres peruanos es esencialmente un derecho de economíade mercado.

Pregunta:

En Chile sucede algo similar. Le voy a dar un ejemploque me sucedió recientemente. Debía construir un galpón ycontraté a una persona, quien me dijo que no solicitáramoslos permisos requeridos para la iniciación de la obra porqueeso demoraría 6 meses. En cambio, vendrían a verlo termina-do y sería más barato pagar una multa. O sea, también aquí,como en Perú, existe un entrabamiento legal al pequeño ymediano empresario para realizar y poder producir. Pareceser, pues, que el derecho no facilita el desarrollo de este sec-tor tan importante de la economía.


Hernando de Soto:

Efectivamente, el derecho no parece nutrirse de la reali-dad del país. Veamos la forma como es producido el derechoen otros países occidentales, como por ejemplo, los EE. UU.Ellos tienen tres formas esenciales de producir el derecho.La primera es el derecho consuetudinario, el derecho que vanaciendo de la jurisprudencia creada en los tribunales. Esdecir que la ley se nutre de la realidad popular. La segundaforma como producen el derecho es a través del Poder Le-gislativo. El legislador, si quiere ser reelegido, tiene que man-tener su popularidad y para eso mantiene un contacto per-manente con sus electores. Esta es la forma como el derecholegislativo se nutre de la realidad popular. En el Perú tene-mos también diputados y senadores, pero nuestro sistema deelección no es el mismo. En nuestro caso la manera de ser e-legido es ser parte de una lista de partido. Por lo tanto, el inte-rés del diputado que quiere ser reelegido no es tanto satisfa-cer a sus electores como a la cúpula del partido, y así pierdela posibilidad de retroalimentarse de lo que quiere el pueblo.

La tercera forma como producen derecho los EE. UU.es también, como entre nosotros, a partir del Poder Ejecuti-vo, pero ellos están reglamentados y no pueden producir elderecho como les viene en gana. Existe una legislación queobliga a que si el funcionario público quiere promover algúntipo de reglamentación o legislación tiene que anteriormentepresentar un proyecto y explicarlo, acompañándolo con unestudio costo-beneficio.

En Estados Unidos el proceso de crear leyes es una par-te esencial de su democracia; no eligen, como en el caso delPerú, dictadores que tienen una base constitucional en suelección, pero que en el fondo gobiernan en forma inconsul-ta. En su caso la creación del derecho es un proceso continua-mente democrático. Nuestro proceso de producción de la leyexplica en gran parte la pobreza relativa de nuestros países,que no poseen una institucionalidad legal que sea propiciapara la empresa y más bien obliga a que todo el mundo se po-litice en extremo. En los otros países de Occidente se han idocreando los mecanismos democráticos de generación de laley en forma espontánea, es decir, no se partió de un plancentral, sino que fue el resultado práctico de la búsqueda denormas justas. En el Instituto Libertad y Democracia cree-mos que hay un vínculo muy fuerte entre poder lograr unaeconomía social de mercado y tener un proceso democráticoabierto de creación de la ley como lo que he planteado.


No se refiere solamente a las elecciones, sino, sobre to-do, al acto mismo de gobernar. No hay manera que progreseun país que produzca 111 normas al día que no se han nutri-do de la voluntad popular.

Pregunta:

Mi experiencia como consultor del Banco Mundial meha llevado a conclusiones similares a las de Hernando de So-to. En todos los países donde realizamos proyectos, constata-mos que hay una serie de subsidios financieros y de medidasde estímulo y ayuda a la pequeña empresa que, en el fondo,si uno los estudiara en detalle, no hacen sino compensar losobstáculos que previamente le ha puesto el gobierno. Sin du-da, sería preferible suprimir las barreras y, posiblemente,los apoyos no serían necesarios.

También constatamos la falta de apoyo de las asociacio-nes gremiales a la pequeña y mediana empresa. Se hablamucho de desarrollar la capacidad empresarial, pero co-múnmente no son los propios empresarios los que ayudan aformar la capacidad empresarial de otros porque ven en e-llos una competencia. Los grandes empresarios no ven losproblemas de tramitación porque pueden contratar buenos a-bogados, y los permisos salen muy rápido a través de los con-tactos que tienen.

Mi pregunta es, cuánto gasta el Estado en subsidios ycompensaciones para tratar, justamente, de compensar porlos errores que la reglamentación impone, y en segundolugar, si aparte de las comparaciones que se hacen en el li-bro El Otro Sendero sobre el costo de la ilegalidad en relaciónal costo de la legalidad, se podría comparar la rentabilidadde pequeñas empresas informales con la rentabilidad nor-mal de empresas establecidas formalmente de tamaño ma-yor.

Hernando de Soto:

Efectivamente, estamos convencidos de que si solamen-te se les quitaran los obstáculos a los informales podrían sermuchísimo más prósperos. Así no sería necesario crearlesprivilegios para compensar los obstáculos que tienen. Apro-vecho para plantear que no solamente es cuestión de regularo simplificar la legislación. También es importante la protec-ción a la propiedad privada. Decía que cuando hay título depropiedad, el valor de esa propiedad aumenta. Y esa protec-


ción sólo la puede dar el Estado, que tiene el poder coercitivopara proteger efectivamente esa propiedad. Otra dificultades que los tribunales no resuelven las disputas del sector in-formal. Este es otro aspecto que corresponde solucionar al Es-tado. Por lo tanto, si no se crean buenos contratos, si no secrea buen derecho extracontractual, si no se crea buen dere-cho de propiedad, si para eso el Estado no crea una serie deinstituciones, tampoco funciona el mercado. Yo creo que éstees un asunto importante; hay tendencias ultraliberales quecreen que solamente es cuestión de retirar obstáculos, y esono es cierto.

Efectivamente, en muchos casos los informales o losmás pobres podrían competir en muy buenas condiciones.En nuestras investigaciones en Lima hemos descubierto quelos ambulantes que venden en las calles sólo obtienen crédi-tos en el mercado informal de capitales, donde el interés quepagan es el 10% diario. Si encontramos una manera en lacual ellos compitieran con las mismas tasas que paga el co-mercio formal, no hay duda de que barrerían con una granparte de él.

En lo que se refiere al gasto del Estado, todavía no he-mos podido encontrar un criterio que nos permita fidedigna-mente medir cuánto hace el Estado para ayudar a la peque-ña empresa.

Pero sí hemos logrado ya comenzar a ver cuál es elefecto de ciertas medidas que están dirigidas a ayudar alpequeño empresario, lo que incluye al informal. Por ejem-plo, en el caso de los informales, el Presidente García ha cre-ado un instituto que se llama IDESI, Instituto del Desarrollodel Sector Informal. IDESI dispone de 25 millones de dóla-res para darles crédito a los microempresarios, créditos dehasta 500 dólares. El Presidente está muy orgulloso de estaacción. Acabamos de sacar una publicación indicando losiguiente: que 25 millones de dólares son equivalentes al0.3% del total del crédito nacional, lo cual significa que unaacción estatal a favor de los pobres es pasarle la tercera partedel 1% del crédito a más del 60% de la población que produceel 40% del Producto Nacional Bruto, mientras que el Estadose queda con el 40% del crédito, que beneficia a un 3% de lapoblación y produce solamente el 13% del PNB. En otras pa-labras, muchos más beneficios se lograrían si los pobrestuvieran acceso a los mismos mercados de créditos que losformales.

En relación a la medida de rentabilidad entre empresaformal e informal, tenemos pequeños estudios sectoriales.


Evidentemente, lo que ocurre es que la pequeña empresa ensí no es muy rentable comparada con la más grande. Suproductividad es menor. Hemos tratado de establecer quehay costos por trabajar en la legalidad. Existen tambiéncostos de ilegalidad como, en primer lugar, el costo deltemor de detección. Si uno es informal y puede ser perse-guido por el Estado, tiene la tendencia a mantenerse pe-queño para no ser fácilmente identificable, por lo que no selogran economías de escala. La falta de capital hace quese opere a un nivel de intensidad de uso de mano de obra enlugar de intensidad de uso de capital. Por otra parte, no setiene acceso a los mercados de capital formal ni hay manerade distribuir acciones y, por lo tanto, distribuir riesgos, nihay maneras de conseguir seguros para también distribuirlos riesgos y reducir la incertidumbre. Tampoco hay res-ponsabilidad limitada. Es decir, continuamente se opera enun grado de incertidumbre enorme. Como no hay seguros,el negocio del transportista termina cuando tiene un acci-dente. Todos estos elementos que significan no trabajardentro del mundo de las leyes dan lugar a que la empresainformal sea, generalmente, mucho menos productiva quela formal. Es decir, el buen derecho puede ayudar muchísi-mo a elevar la productividad, la rentabilidad y la eficienciade la empresa.

Pregunta:

En relación al costo de la estructuración que tiene elsector informal, supongo que existe una organización paradirimir las diferencias respecto a quién ocupa el metro cua-drado de vereda, lo que implica una estructura que tiene uncosto, y si sumamos los costos que recién se han explicado,parecería ser que no es racional una economía informal aun tan alto costo. Porque hay un costo de organización, hayun costo de eficiencia, hay un costo de seguridad, y todo estocontra el costo de cumplir con las leyes y tributar. Entonces,me gustaría saber dónde es racional una economía informalen los términos que se nos ha planteado.

Hernando de Soto:

Lo positivo de la economía informal es que demuestraque hay un mito cultural al considerar que nuestros pueblosno tienen vocación empresarial; ellos pueden ser extrema-damente productivos, a pesar de tener todos los elementos en


contra. La salida para el Perú es favorecer al empresario yno sustituirlo por una economía estatal demasiado pesada.Pero al haber examinado, justamente, los costos de la infor-malidad vemos que la informalidad no es una cosa racio-nal; no tiene sentido fomentar la informalidad. Lo que tienesentido es fomentar un sector formal que dé acogida a los em-presarios más pobres y así fomentar la empresa. Pero traba-jar fuera de la formalidad, trabajar todos fuera de normasinstitucionales adecuadas no tiene ningún sentido; separa alpaís en dos; hace creer a los más pobres, como hemos visto,que no son empresarios sino que son proletarios, crea unasituación revolucionaria y es sumamente ineficiente, porqueno produce las instituciones legales que permitan que laspersonas que hacen transacciones se tengan confianza. Esdecir, la informalidad es una cosa real pero negativa.

Pregunta:

¿Qué podría hacer el sector empresarial para potenciarel sector informal?

Hernando de Soto:

Siempre ha habido en el Perú empresarios que se hanpreocupado de los pobres, pero ninguno de ellos ha dado real-mente en el clavo para ayudarlos. No ha habido concienciade que los pobres son pobres no porque tienen alguna tara ét-nica o cultural sino porque compiten en una situación de des-ventaja legal tremenda. Tradicionalmente, los empresariosque se han ocupado de los pobres han asumido una actitudde dar limosnas. La tendencia de los gremios formales de mipaís ha sido considerar todo lo que es informal como desor-den y competencia desleal; que falta una mano fuerte paraponer orden. Nunca han tratado de saber si efectivamenteesa competencia desleal no es tan desleal, como hemos visto.Nosotros hemos descubierto que los informales pagan másimpuestos que los formales. En el Perú el impuesto a la ren-ta es pagado solamente por el 2% de la población y solamenteexiste una declaración jurada de impuestos del 12% de la po-blación. La mayor parte de los ingresos que recauda el Esta-do es por vía del impuesto a la gasolina, que es el 40% o 50%de la recaudación total y, como hemos indicado, el transpor-te público es esencialmente informal; entonces por este con-cepto los informales pagan una gran parte de los impuestos.Aparte de eso, en un país donde existe un 120% de inflación


anual, todos los que mantienen efectivo son sustancialmentelos que están subvencionados al Estado. Hemos descubiertotambién que se paga una serie de pequeños impuestos porparte de los informales, los que no son calculados en las ci-fras nacionales. Por ejemplo, todos los ambulantes, por estaren la calle, tienen que pagar una pequeña boleta que se lla-ma el impuesto Sisa, que viene de un antiguo impuesto fran-cés, que quiere decir que por cada línea en la vereda yo le pa-go un determinado monto al policía municipal.

Hemos descubierto que la Sisa, solamente en Lima, es2 veces más alta que el impuesto predial recogido en todo elPerú. Sumando todo, resulta que los informales están pagan-do más al Estado que los formales y, por lo tanto, lo que nece-sitan no es más limosna sino igualdad de condiciones dentrode las cuales competir.

Creemos que en la medida en que los empresarios seidentifiquen con la causa de los pobres, podremos ir creandoesos países occidentales prósperos, en los cuales todos pien-sen que la empresa es una buena cosa, en lugar de lo quesucede en mi país, donde se piensa que la empresa es unamala cosa, que es un vehículo de explotación de los pobres.

Pregunta:

Al instalar una empresa en Perú, encontramos que nofueron rápidos los trámites, pero también constatamos quedentro del sector formal en Perú existe un exceso de informa-lidad, que se refleja en la dificultad de encontrar empresasque tengan balances que sean confiables, informalidad quese refleja en la dificultad de fijar reuniones que comiencencon menos de una o dos horas de atraso; informalidad que serefleja en un sinnúmero de situaciones que no logro descu-brir de dónde provienen ni por qué se producen y que, sí estoyseguro, no provienen de un problema de derecho ni de legali-zación. ¿Cuál puede ser la causa de eso?

Hernando de Soto:

Desde el momento que se crea la tolerancia para queexista la informalidad, desde el momento que se crea lacorrupción dentro de la cual necesariamente se tiene quemover la informalidad —los informales pagan en promedioel 15% de sus rentas en coimas entre los funcionarios públi-cos -, se va creando la brecha a través de la cual el resto dela sociedad se va deshaciendo, es decir, que la informalidad


va creando un forado a través del cuál el resto de la socie-dad -inclusive el narcotráfico- va pasando.

La informalidad es, después de todo, la anarquía. Co-mo el derecho es un monopolio que el Estado puede producirinconsultamente, es importantísimo, entonces, que el empre-sario dedique también una gran parte de su tiempo a politi-zarse. Una encuesta nuestra, entre 28 gerentes generales deLima de empresas de más de 150 empleados, indica que unpoquito más del 50% de su tiempo lo dedican a actividades po-líticas. Por otro lado, vemos que de las empresas del mismotamaño en provincias, el 85% de sus gerentes generales no vi-ven en provincias sino en la capital, porque es mucho másimportante para ellos estar al lado de donde se produce elderecho que al lado de su fábrica, porque es mucho más peli-groso para ellos que se haga legislación que no les conviene yen la cual no pueden intervenir. Entonces, evidentemente,en un país donde hay un monopolio del derecho, donde esinconsulto, donde, por supuesto, hay informalidad, el dere-cho se compra y se vende y a la larga va creando las malascostumbres que se han indicado.

Pregunta:

Lo que hemos oído esta mañana nos plantea problemasurgentes de nuestro propio mundo. Nosotros, que estamosen la iniciación de un proceso democrático, nos pregunta-mos: ¿Estamos creando la democracia o estamos creando laoligarquía política y la partidocracia?

Dejando de lado las cuestiones meramente instituciona-les, valdría la pena analizar cuáles son las causas de la in-formalidad. En nuestro país las causas de informalidadse han ido aminorando en los últimos años por la simplifi-cación de la legislación en materia de propiedad, por el otor-gamiento de títulos de parte del Estado, lo que significatitular gran parte de la propiedad raíz en Chile. Pero el obs-táculo más grande que, a mi juicio, aparece para terminarcon la informalidad es la legislación de carácter social. Creoque en Chile gran parte de las empresas informales se debena la dificultad de cumplimiento de una serie de disposicionesque tienden a asegurar la previsión, el salario mínimo, la sa-lubridad, etc. y esto hace que la empresa formal deba llevaruna serie de declaraciones, de registros e inspecciones, loque significa un costo que la empresa informal no tiene. Demanera que el problema es cómo proteger al trabajador de la


empresa formal y evitar que con ello se incentive la informa-lidad.

Lo mismo sucede en el campo tributario; para una em-presa tener un número en el computador de Impuestos In-ternos implica la necesidad de seguir una serie de reglasque promueven la informalidad.

Hernando de Soto:

Como había mencionado anteriormente, cuando estu-diamos en varias pequeñas empresas cuánto era lo que te-nían que contribuir al Estado y determinamos que solamentede cada 7 dólares que daban por cualquier vía al Estado, unoera en la forma de impuestos y el resto en la forma de costossociales, de coimas y de trámites burocráticos, pudimos esta-blecer que el costo social, en muchos casos, es una causa im-portante de informalidad. Sobre todo un costo social maladministrado, porque la seguridad social en el Perú no fun-ciona bien y, generalmente, es una bolsa que utiliza elpartido político que está en el poder para financiar otrosproyectos y dejar el seguro social en una situación bastantedeficitaria. Lo que ocurre en gran parte de esta legislación esque nace de un proceso no democrático, de lo que nosotros lla-mamos un proceso de toma de decisiones mercantilistas. No-sotros hemos establecido la diferencia entre el capitalismo de-mocrático y el capitalismo predemocrático. Al capitalismopredemocrático lo hemos denominado mercantilismo, que co-rresponde al tiempo en el cual, como lo indica el nombre, elrey o el gobernante gobierna en relación muy estrecha conun grupo privilegiado de empresarios y, por lo tanto, emitela legislación y la reglamentación que solamente sirve a unapequeña minoría. Cuando se tenía que tomar cualquiera de-cisión se llamaba a aquellos representantes de los más privi-legiados empresarios o como ocurre actualmente en México,con el PRI, o, como también sucede en el Perú, se cita a losrepresentantes de los más privilegiados sindicatos, y se lesconsulta lo que se va a hacer con la legislación social. Lossindicatos, que representan menos del 4% de la población eco-nómicamente activa, plantean que hay que mantener un sa-lario mínimo altísimo y agregar más beneficios sociales. Losempresarios que quieren justificar sus altos aranceles y pri-vilegios en base a que tienen que seguir manteniendo esafuerza laboral, también están de acuerdo con estas peticio-nes. Pero si se produjese el derecho en la forma democráticaque hemos indicado anteriormente, en que el derecho no sea


el resultado de lo que el gobernante piense o lo que conciertecon lo que resulta ser menos del 5% de la población, se cons-tataría que la mayor parte de la población no quiere una le-gislación ineficiente. A la larga, todos los problemas que no-sotros hemos visto no pueden ser resueltos si es que de unaforma u otra la ley o la reglamentación no se nutre de la rea-lidad, en que se constata que como no hay legislación oficialpara proteger a los trabajadores de los empresarios informa-les, lo que ellos han hecho es crear su propia normatividadlegal. Es decir, que hay condiciones mínimas dentro del dere-cho consuetudinario que rigen el sector informal.

Pregunta:

Quisiera preguntarle si su Instituto ha estudiado la re-lación entre la economía informal y la economía formal. Esdecir, si la economía informal es sólo un estado transitorio ysi cuando se producen algunos excedentes o ahorros los em-presarios o los grupos se integran a la economía formal.También me parece que hay alguna relación de la economíainformal como instrumento que es utilizado por la economíaformal. Aquí nosotros vemos el ejemplo de los grandes distri-buidores que utilizan al comercio informal. ¿Qué pasa conun empresario informal cuando progresa, cuando se desa-rrolla?

Hernando de Soto:

Nosotros diríamos que la mayor parte de la informali-dad peruana no es transitoria; es una informalidad bastanteestructural y se va a quedar como tal en la medida que no secambien las normas jurídicas dentro del país. En un país enel cual, como les decía anteriormente, 7 de cada 10 edificiosson construidos ilegalmente y, por lo tanto, cerca del 50% dela ciudad de Lima o de cualquier ciudad peruana es ilegal,se establece una situación que va mucho más allá de lo co-yuntural.

En lo que se refiere a la relación entre formales e infor-males, a medida que ha pasado el tiempo los informales y losformales se han ido integrando y tienen sistemas de colabora-ción, que son muy conocidos en la Europa de hace 200 ó 300años. En Inglaterra, una gran parte de la industria formalde la confección hace que sus ropas sean cosidas por costure-ras que trabajan en sus domicilios; también el sector for-mal, en muchos casos, vende a través del sector informal.


La gente no es formal o informal por razones culturales oétnicas, sino porque conviene o no en términos de costos ha-cer una cosa formal o informalmente. Como resultado, comolo hemos dicho anteriormente, los informales se han ido for-malizando y muchos formales se han ido informalizando.Por ejemplo, el industrial informal que ya empieza a tenergran movimiento de mercaderías y tiene camiones queentran a su fábrica y por lo tanto puede ser detectado conmayor facilidad por policías que no son de la comisaría queya coimeó, tiene la tendencia a poner una pequeña tiendaformal adelante, así justifica la entrada y salida de bienes.Se produce así una enorme integración, a tal punto que en elPerú es prácticamente inconcebible perseguir al sector infor-mal, porque son la mayoría de los electores.

Pregunta:

Con respecto al comercio ambulante, es gente a la quele gusta el riesgo; es gente que aprovecha la coyuntura, y sise les dijera que los vamos a traspasar directamente, sin nin-gún costo burocrático, a un sector formal, que van a pagarimpuesto, ¿lo harían ellos?

También me pregunto si no se genera un sistema deprotección, creado por la propia informalidad, que impide elingreso de nuevos informales.

Por otra parte, ¿qué posibilidades reales existen paraque la institucionalidad democrática peruana encuentrevías para abrir la economía?

Uno de los factores más característicos de la economíade mercado es la capacidad que tiene para generar invencio-nes, para promover nuevas formas de hacer las cosas. Esoestá ligado al derecho de las patentes, la posibilidad de de-fender legalmente los inventos. ¿En el campo formal, Uds.han hecho investigaciones en torno a todo el problema del de-recho y de las defensas de las patentes comerciales ?

Finalmente, Ud. en varias oportunidades ha menciona-do que la legislación tiene que ser consultada democrática-mente. ¿Cuál es la relación que debe darse entre la democra-cia y la economía del mercado?

Hernando de Soto:

Comenzaré con las últimas preguntas, que están másfrescas. Hay mucho vínculo, a nuestro juicio, entre econo-mía de mercado y democracia por todas las razones explica-


das con anterioridad. En primer lugar, hemos visto que to-dos los países que tienen economía de mercado son esencial-mente países democráticos, y no nos parece que esto es unacoincidencia. La economía de mercado es un sistema que, ge-neralmente, se ha ido creando espontáneamente y, por lo tan-to, no es un sistema que ha sido planificado. Lo vemos en elcaso del Perú, donde la economía de mercado que existe es in-formal porque la formal es mercantilista y nace de un contac-to muy estrecho entre los empresarios y el Estado, una con-certación privilegiante. La economía de mercado ha tenidoque crecer al margen de la ley y no ha podido nutrir la leyporque la democracia no existe a nivel de la producción de de-rechos, sino sólo a nivel de las elecciones.

Donde exista una prensa libre, el Estado puede serinfluido por el sector informal. En mi país, donde verda-deramente la prensa no es tan libre, porque el 60% del avi-saje proviene del Estado, la posibilidad de que los periódicosdigan todo lo que quieren o lo que deberían decir está li-mitada por algo ignominioso que se llama la autocensura.Tampoco existe una legislación que le permita al sector pri-vado defenderse frente al Estado. Es muy difícil ganarle unjuicio al Estado en el Perú, porque a la larga es el gobiernocentral el que nombra a los jueces y les paga sus sueldos.Entonces, mientras no haya democracia para generar lasleyes, las posibilidades reales de una economía de mercadome parecen verdaderamente restringidas. Es decir, creo quetodos esos modelos surcoreanos, taiwaneses o de Singapurtienen sus límites; hay un cierto momento en el cual laestabilidad de las leyes, la apertura de los mercados fun-ciona, pero hay un momento también en que ahí no más sequedan.

En lo que se refiere a generar invenciones, hay un histo-riador norteamericano, Douglas North, que ha escrito dos li-bros, uno es Estructura y Cambio en la Economía Mundial, yel otro es El Surgimiento del Mundo Occidental, en los cualesdescribe la importancia de las instituciones legales en el de-sarrollo e indica que la revolución industrial se produjo nocuando se hicieron algunas de las invenciones más impor-tantes como la máquina a vapor, sino cuando se elaboraronalgunas instituciones legales que estimulaban y protegíanlas invenciones a través de la conducción correcta de la pro-piedad privada. Antiguamente, cuando se quería inventar al-go, algún rey, como Felipe Segundo, decía: Mis buques estánen los mares del sur y no saben cómo navegar, porque las es-trellas se ven diferentes desde ahí; quien encuentre una for-


ma de navegar con las estrellas en los mares del sur recibirátantos doblones. Y, efectivamente, después de tres años, sur-gió un señor que había invertido ese tiempo en estudiar lasestrellas e idear el sistema. Entonces se producían y se inven-taban aquellas cosas que el rey quería que se inventaran.Cuando se inventó el sistema de las patentes que permitíaque automáticamente podía internalizar el beneficio de esasinvenciones quien las inventaba, sin necesidad del permisodel rey, se produjo la revolución industrial. Las patentes soncruciales, porque se otorga propiedad a aquel que inventa,durante un período más o menos limitado.

Eso, por supuesto, no existe en el sector informal, ra-zón por la cual hay en él muy pocas invenciones.

En relación a la otra pregunta, es efectivamente ciertoque la informalidad la rompen sucesivas olas de informalida-des. Un caso muy concreto en el Perú es de los autobuseros,que ocurre también en México. La primera generación deomnibuses invasores de rutas ocurrió hace unos 25 años enel Perú. Invadieron rutas, y las autoridades, de una forma ode otra, tuvieron que aceptarlas porque la empresa del Esta-do había quebrado y no tenía cómo traer unidades propias.Pero la tendencia del mercado mercantilista peruano, asícomo el Estado en muchos países, es llegar a un trato, inclu-sive, con los informales. Poco a poco los va incorporando den-tro de un sistema con sus propias características y les va im-poniendo un pasaje fijo. El resultado es que, poco a poco, elempresario informal, que al principio era muy dinámico ymuy eficiente, se va acostumbrando a la negociación políticay se va corrompiendo y aprendiendo también a corromper.Una vez que está bastante corrupto e inflexible y rígido,entonces entra la segunda generación de omnibuses. En elPerú entraron hace siete años los que llamamos los piratas,que ya son la mitad de los omnibuses que no tienen un tratocon el Estado, pero que ya comenzaron a conversar y a ser asu vez corrompidos dentro del tradicional estilo mercantilis-ta y se les encontrará un nicho, dentro del cual no competi-rán ni con los primeros ni con los segundos ni con los terce-ros que van a venir.

Evidentemente, lo tradicional del mercantilismo es quees una economía cerrada; el mercantilismo no cree quetodos pueden beneficiarse con la apertura del comercio sinoque, por el contrario, que todos pueden perjudicarse. El Perútiene efectivamente una economía cerrada y la vía para abrir-la son los informales, porque los más perjudicados con estaeconomía a la larga son ellos; significa que sus repuestos,


que sus insumos son o de contrabando, que es una cosa costo-sa porque involucra muchos riesgos, o sumamente caros,porque provienen de una industria nacional ineficiente. Silos informales pudieran participar en lo que llamamos noso-tros la producción del derecho, se encontraría que todos losmicrobuseros de Lima no estarían de acuerdo con algunosinsumos que les cuestan demasiado caros. El problema esque, por supuesto, cuando se crea la legislación o cuando sefijan los aranceles, esto es privilegio del poder Ejecutivo quenegocia como le da la gana, sin ningún control, y por lo tantosolamente está sujeto a la presión de los pocos que tienen ac-ceso político a él.

ESTUDIO

EL COSTO DE LA LEGALIDAD

Enrique Ghersi*

El propósito económico fundamental del derecho es reducir los costos de tran-sacción, pero la ley también tiene un costo, que el autor denomina "costo dela legalidad". El estudio de la informalidad muestra cómo el costo de la le-galidad, cuando es muy alto, conduce a la desobediencia civil.La deformación del ideal democrático ha popularizado la creencia de que to-do acto legislativo se hace ley, sin considerar si se ajusta al derecho y al or-den moral vigentes.Esta ilusión conduce a que la ley quede neutralizada por su propio costo derealización.

A Armando de la Torre

El mercado es un mecanismo costoso para la toma dedecisiones económicas. Pero también la ley es un mecanis-mo costoso. Por consiguiente, si bien el derecho tiene comopropósito económico fundamental reducir los costos de tran-sacción, la ley que es una de sus fuentes también tiene uncosto que el autor denomina "costo de la legalidad". En esesentido, no toda ley abarata las transacciones, sino que esperfectamente posible que las encarezca.

En efecto, el estudio de la informalidad ofrece el contex-to preciso para examinar cómo el costo de la legalidad condu-ce a su ineficiencia por discriminar a la mayoría de la pobla-ción y favorecer el rentismo, lo que a la postre provoca sufalta de vigencia social.

* Abogado. Profesor de la Universidad del Pacífico y de la Universidadde Lima (Perú). Profesor Visitante de la Universidad Francisco Ma-rroquín (Guatemala). Investigador del Instituto Libertad y Democra-cia de Lima desde 1982. Coautor de El Otro Sendero con Hernandode Soto y Mario Ghibellini.


Sin embargo, permite descubrir también que en estoscasos los individuos que se dedican a actividades informaleshan sido capaces de reemplazar las leyes que no funcionanpor un conjunto de reglas alternativas -la normatividad ex-tralegal- a fin de abaratar sus propios costos de transacción.

En términos generales, El Otro Sendero condensa unenorme esfuerzo de investigación empírica por tratar de mos-trar cómo los individuos que han migrado del campo a la ciu-dad en las últimas décadas tienen una enorme energíaempresarial que, sin embargo, han debido desarrollar almargen y aun en contra de la ley, es decir, informalmente.

En cierto sentido podría decirse que El Otro Senderocontiene una teoría positiva de la vigencia de la ley o, si sequiere, de la no vigencia de la misma, por cuanto la existen-cia de una informalidad de las dimensiones y característicasdescritas representa la posibilidad de estudiar la desobedien-cia civil como fenómeno masivo y espontáneo frente a unaley que no funciona.

Por ello, estimo que es menester discutir un conjuntode planteamientos teóricos, más o menos explícitos, que sederivan de algunas de las observaciones empíricas conteni-das en el libro y que se relacionan con el derecho y la econo-mía. El principal de ellos es el concepto de "costo de la legali-dad" que es, a mi entender, el más importante aporte teóricode nuestro trabajo.

1 La Transacción y la Norma

Como resultado de las discusiones acerca de las imper-fecciones del mercado y de la presunta necesidad de una in-tervención estatal para corregirlas, Ronald Coase logró esta-blecer algunas hipótesis de trabajo fundamentales para elanálisis económico del derecho.1 La primera es que el merca-do es un mecanismo costoso en el que no se pueden adoptartodas las decisiones. La segunda, que toda transacción cues-ta algo a quien la realiza, independientemente de sus pro-pios propósitos. Este costo de transacción está compuestopor el tiempo y la información indispensables para que la ac-tividad se lleve a efecto. La tercera conclusión es que cuantomás compleja es una economía, mayores serán los costos detransacción. Y la cuarta es que, así, aparece el derecho co-

1 Ronald Coase, "The Nature of the Firm", Económica (Nov. 1937), 306-405. "The Problem of the Social Cost", Journal of Law and Econo-mics, (1960) 3, 1-44.

EL COSTO DE LA LEGALIDAD 85

mo institución mediadora para reemplazar a las personasindividuales y al mercado en aquellas funciones en que loscostos serían insufragables en un contexto de intercam-bio puro.

De estas hipótesis se extraen dos conclusiones funda-mentales, que son conocidas por la literatura especializadacomo las "Leyes de Coase". A saber:

- Existiendo costos de transacción, el derecho no es indife-rente al óptimo económico. Luego hay normas más efi-cientes que otras, según permitan comportamientosmás aproximados con ese óptimo; entendido en el senti-do que le dio el economista italiano Vilfredo Pareto, co-mo aquella situación en la cual nadie puede mejorar supropia posición a costa de que la de otro empeore.

- Las instituciones jurídicas tienen un fundamento eco-nómico: abaratar los costos de transacción. Para elefecto, han de definir derechos de propiedad, dar seguri-dad a los contratos y establecer un sistema de responsa-bilidad civil extracontractual.

Dado que el derecho procura disminuir los costos detransacción, su función económica principal estriba, enton-ces, en reducir el tiempo y consolidar la información indis-pensables para tomar decisiones. Esta información estácompuesta, a su vez, por la acumulación de experiencias, va-lores, juicios y fracasos de los demás. Luego, el derecho per-mite utilizar más información de la accesible a cada personaindividualmente. Supone, pues, mucha más inteligencia dela que es capaz de poseer un hombre por sí solo.

Ello ha permitido a Henri Lepage entender al derechocomo la clasificación del conjunto de usos, criterios, valoresy costumbres que permiten establecer una representacióndel universo, mejorar la capacidad de previsión y anticiparlas consecuencias de determinados supuestos de hecho.2

La idea consiste, por consiguiente, en apreciar la mane-ra como el derecho reduce la incertidumbre en un mundo deescasez, de modo tal que permite realizar un conjunto de acti-vidades que en un contexto de intercambio puro resultaríanimposibles.

2 Cf. Henri Lepage, Mañana el Liberalismo, (Madrid: Ed. Espasa Cal-pe, 1980), Epílogo.


El derecho se entiende, entonces, como el instrumentoproveedor de información que, junto con el conocimiento deltiempo y del lugar, establece el marco dentro del cual sedecide.

De esta manera queda claro que no todas las decisioneseconómicas se toman en el mercado, sino que, además demercado, hay en toda sociedad un metamercado, compuestopor el derecho encargado de regularlo y facilitar la obtenciónde los objetivos sociales e individuales abaratando los costosde transacción.3

Ahora bien, el derecho entendido como metamercadotiene varias fuentes o maneras de producirse. A un nivel mi-croeconómico, los contratos. A un nivel macroeconómico,las costumbres, las leyes y la jurisprudencia de los tribuna-les. Según sean los sistemas jurídicos de los países, varía laimportancia o independencia de estas diferentes fuentes; pe-ro, como se verá con mayor detenimiento más adelante, sonfuentes básicamente competitivas que van generando dere-cho. Tratan de organizar y poner en ejecución los acuerdosrequeridos para intercambiar bienes o servicios y para combi-nar los recursos humanos así como materiales necesariospara producirlos. Buscan obtener la cooperación de los indi-viduos para sus fines comunes. Y proveen servicios para fa-cilitar la confección o la puesta en ejecución de todo tipo deacuerdos que versen sobre bienes o servicios: contratos, res-ponsabilidad civil, derechos reales, etc.

No obstante, existe una confusión bastante notable en-tre derecho y ley. En términos estrictos, la ley es solamenteuna de las fuentes del derecho o, si se quiere, una de las ma-neras en que las sociedades pueden producir normas para re-ducir los costos de transacción. Esta confusión probablemen-te tiene muchos orígenes, pero es especialmente marcada enpaíses como los nuestros, que están inscritos dentro de la tra-dición jurídica romano-civil, sobre todo después del positivis-mo kelseniano.

Sin embargo, es muy probable también que se deba auna cierta ventaja comparativa del Estado como productorde derecho. En efecto, por definición, el Estado tiene el mono-polio de coacción y de la coerción legítimas. Por ende, al te-ner también el monopolio de la producción de legislación,

3 Cf. Pedro Schwartz y Alfonso Carbajo Isla, "Teoría Económica de losDerechos de Apropiación". En Jornadas Hispano-francesas sobre laNueva Economía (Madrid: Ed. Forum Universidad-Empresa, 1980).


puede hacer que el derecho generado a través de ella tengamucho más vigencia social porque es aplicable erga omnes.Pero puede suceder también todo lo contrario, como veremosmás adelante.

La doctrina jurídica tradicional ha tendido a conside-rar que la ley es un elemento neutro o gratuito que se introdu-ce en la sociedad de manera tal que ordena, como por arte demagia, todas las cosas o relaciones humanas. Inclusive cri-terios tradicionales más superficiales han llegado a suponerque es posible convertir en leyes de cumplimiento obligatoriocualquier cosa que aprueben los propios legisladores. Estacreencia ha venido a concurrir con la deformación de losideales democráticos que, en palabras de Federico Salazar,consiste en "la suposición de que el acto legislativo se haceley con independencia de si se ajusta o no al derecho vigentey de si se adecúa o no al orden moral que le sirve de fun-damento".4

Ocurre, sin embargo, que tal gratuidad no existe. An-tes bien, el cumplimiento de las regulaciones implica una se-rie de costos y beneficios sobre los ciudadanos que deben ob-servarlas. De acuerdo con Carbonier, esto puede conducir aque la ley quede neutralizada por su propio costo de realiza-ción.5 En efecto, las personas que quieran disfrutar de los be-neficios de la legalidad deberán asumir los costos involucra-dos. De no estar en condiciones de hacerlo, puesto que se haencarecido por encima del nivel sufragable la disposición acumplir con la ley, sencillamente no podrán aprovechar elsistema legal. Y, paradójicamente, éste habrá quedado neu-tralizado porque habrá dejado de ser útil para los individuos.

La ley, al estipular la consecuencia jurídica para un su-puesto de hecho, proporciona información a tener en cuentaal momento de decidir. Le dice a la persona qué requisitos de-be cumplir, con qué protección cuenta, qué tributos lo gra-van, y a qué consecuencias ha de atenerse. En suma, revelacuál es el costo que se debe sufragar si es que desea disfrutarde la legalidad y cuál es su beneficio.

Entonces, el costo de la legalidad, en el sentido en que loentenderemos, es la noción genérica de todos los componen-tes y cada uno de ellos, en forma conjunta o separada, con

4 Federico Salazar, "El Fundamento Etico de la Libertad. Ensayo en De-fensa de las Minorías Morales", Mecanografiado, Lima, (Agosto,1987), p. 2.

5 Cf. Jean Carbonier, Derecho Flexible. Para una Sociología no Riguro-sa del Derecho. (Ed. Tecnos, Madrid: 1974).


los cuales y por los cuales se realiza una decisión con respec-to de la legalidad de una actividad. Así, pues, el costo de la le-galidad es la apreciación individual de todo aquello que esnecesario hacer o no hacer para disfrutar del amparo y pro-tección del régimen legal.

En este contexto es preciso destacar que así como elmercado es un mecanismo costoso en el cual no pueden to-marse todas las decisiones económicas, la ley es también unmecanismo costoso que sólo abarata las transacciones cuan-do el costo de su cumplimiento no excede al de éstas últimas.Si Veljanovski considera los costos de transacción como loscostos de usar el mercado6, el costo de la legalidad bien po-dría ser definido como el costo de utilizar la ley.

No obstante, hay que advertir que si bien los costos delas transacciones dependen de la naturaleza de éstas, el cos-to de la legalidad depende mayormente del proceso por elcual se genera la ley y de las características que tiene. Por lotanto, se encuentra mucho más relacionado con los procesospolíticos y legislativos vigentes en los diferentes países quecon las características del mercado mismo.

De esta manera llegamos a una de las conclusiones fun-damentales de la ley entendida como uno de los mecanismosdel derecho para reducir los costos de transacción: su carác-ter instrumental. La ley es, en realidad, sólo un medio pues-to a disposición del individuo para elegir. Luego, al obedecer-la persigue sus propios objetivos y no los del legislador. Porconsiguiente, toda modificación legal que se haga altera losmedios a disposición de las personas, tergiversa el mecanis-mo de información o modifica el tiempo de las decisiones, pe-ro no puede cambiar los fines de los individuos ni su tenden-cia a aplicar sus capacidades, escoger sus acciones y deter-minar sus preferencias de acuerdo con sus propias escalasde costos y beneficios.

De acuerdo con Hayek, en todos los casos en que la coac-ción sea evitable, el único efecto de la ley consistirá en alterarlos medios a disposición de los individuos, pero nunca en de-terminar sus propios propósitos.7 Luego, el vínculo de suje-ción que se estima inherente al imperio de la ley sólo es talluego de un análisis racional de costos y beneficios realizadopor los individuos. De manera que, si efectuada esta evalua-

6 Cf. C. G. Veljanovski, The New Law and Economics. Research Re-view (Oxford: Centre for Socio-Legal Studies, 1982), p. 53.

7 Cf. Friedrich A. Hayek, Derecho, Legislación y Libertad. (Madrid:Unión Editorial, 1978), Tomo I, pp. 177-181.


ción resulta que las leyes no sirven a los intereses particula-res, se habrá establecido una demanda de medios jurídicosalternativos para servirlos. En este contexto la ley empieza aperder vigencia social y se recurre a fuentes al derecho, co-mo la costumbre, en busca de normas útiles para reducir loscostos de la transacción. Sin embargo, por carecer estasfuentes alternativas del mismo nivel de exigibilidad que laley, se incrementa adicionalmente el grado de incertidum-bre de las transacciones económicas.

Es claro, pues, que cuando el costo de la legalidad se ele-va a un punto tal que es insufragable por la mayoría de la po-blación, no reduce sino que encarece las transacciones. Esmás difícil entrar al mercado y seguir dentro de él, por cuan-to cada una de las operaciones que se realice incorpora car-gas proporcionales a la incidencia de las leyes. Por ejemplo,al establecerse, un conjunto de requerimientos legales a finde contar con terrenos y viviendas, se estipula también unacarga sobre todas las transacciones que se produzcan sobretales bienes, de manera que se debe observar lo prescrito afin de poder gozar de los beneficios de la legalidad.

Lo importante en cada caso es entender que la exis-tencia de una legalidad excesivamente onerosa no nece-sariamente supone que las actividades dejen de llevarse acabo sino que se trasladan de un mercado a otro: de la for-malidad a la informalidad. Dado el carácter instrumentalde la ley, ésta no es más que mecanismo de información porel cual los individuos pueden advertir la cantidad de recur-sos que les representaría gozar de la protección del Estadopara el desarrollo de su actividad. Por consiguiente, como lagente tiende por naturaleza a hacer lo más barato y evitar lomás caro, el cumplimiento de la ley está sujeto a que ellatenga menores costos que beneficios; puesto que las per-sonas al evaluarla persiguen cumplir sus propios objetivos yno los del Estado ni mucho menos los de las autoridades.

Entonces, si el costo de la legalidad es tal que resulta in-sufragable o bien supera los beneficios de las transacciones,la gente opta por quedarse fuera, es decir, en la informa-lidad.

Igualmente, si los costos de la legalidad se elevan porencima de sus beneficios, la gente opta por escapar de su ám-bito a pesar de haber ingresado en él, es decir, deserta haciala informalidad.

Sin embargo, con respecto a la legalidad, el caráctersubjetivo e inaprehensible del costo se hace más evidente eimportante por cuanto intervienen de manera crucial consi-


deraciones no monetarias o, al menos, no directamente mo-netarias, como la seguridad, el prestigio, el miedo o la poten-cial protección de la ley.

2 El Problema del Costo

Es preciso distinguir dos dimensiones en el concepto decosto, desde el punto de vista de la elección individual.

De un lado, la noción de costo evoca una evaluación per-sonal y subjetiva acerca de la importancia que se atribuye auna carga, en función de una expectativa de beneficio. Deotro, el concepto es más un resultado que una expectativa yestá referido al pasado antes que al futuro.

En el primer caso, el concepto es relativo a un hechoideal que influye en la elección del individuo. En el segundo,a un acontecimiento de la realidad influido por la eleccióndel propio individuo. En el primer caso, a la lógica de la elec-ción; en el segundo, a un problema de contabilidad.

Las decisiones vienen determinadas por experienciassubjetivas. Sin embargo, se reflejan objetivamente en resul-tados verificables y cuantificables que, a su vez, actúan comofuentes de información respecto de las nociones subjetivas.

En lo que se refiere al tema de este artículo hay queadvertir que si bien el concepto de costo de la legalidad serefiere más a la acepción subjetiva, su evaluación provienetanto de operaciones subjetivas cuanto de resultados objeti-vos. Por ende, las aproximaciones sistemáticas al tema pue-den hacerse a través del concepto subjetivo —examinando lasconductas hipotéticas, posibilidades y perjuicios resultan-tes— y a través del concepto objetivo —examinando cuánto hacostado la legalidad a quien ya realizó una elección—. En es-te caso, sin embargo, el resultado que se obtenga, si bien serámás fácil de cuantificar, no necesariamente reflejará el pro-ceso individual de la lógica de la elección, sino los resultadosde ciertas experiencias individuales frente a la legalidad.

Estas mediciones, siempre y cuando no se confundancon la noción subjetiva del costo de la legalidad, pueden daruna idea aproximada de lo que sucede a nivel de la decisiónindividual y, de hecho, una más exacta de la experiencia con-firmada de algunos individuos de la sociedad.

Esta experiencia realizada, a su vez, forma parte ini-cial de la información que los individuos pueden reunir paraformarse una noción de lo que cuesta la legalidad. Ella creauna especie de acervo social de información, conocimiento,intuiciones y emociones respecto de la legalidad. Puede


transmitirse directamente, mediante amigos, paisanos uotros. También indirectamente, a través de la mediación deprofesionales, tales como abogados o contadores, que precisa-mente tienen por función acopiar todo este acervo infor-mativo.

Podría insinuarse que hay también una relación entreniveles de ingresos y estos dos tipos de fuentes de informa-ción. En efecto, las personas de menores ingresos tendránprobablemente una mayor proclividad a recurrir a primos,amigos o parientes, mientras que las personas de mayoresingresos acudirán a profesionales. Esto se explica porquelas satisfacciones alternativas a sacrificar para recurrir aun amigo o pariente son menores que las comprometidas alcontratar a un mediador profesional.

Obviamente, todo ello favorece las transacciones cara acara, así como los negocios familiares. Este es un punto su-mamente curioso que llama a reflexión. Nuestros pueblos secaracterizan por la gran cantidad de negocios familiares,donde padres, hijos, primos o hermanos trabajan cotidiana-mente. Los antropólogos, sociólogos y demás científicos so-ciales han sostenido a través de los años que ello se debe a unancestro cultural de nuestros mayores que caracterizaríanuestra presunta raigambre colectivista. Sin embargo, ten-go la convicción de que la causa es diferente. Los latinoame-ricanos tenemos que trabajar entre familiares porque no te-nemos acceso a un mecanismo de contratos eficiente ni librepara combinar y aprovechar los recursos. O, dicho en otraspalabras, porque tenemos una legalidad excesivamente caraen relación con los ingresos de nuestra población. Obviamen-te, si tal acceso no existe, es muy natural que la gente tiendaa realizar las transacciones entre sus familiares porque sonquienes más confianza le inspiran. No se trataría, pues, deuna prueba de colectivismo, sino de una reivindicación de lalibertad de contratar.

Sin desmedro de las precisiones advertidas, es necesa-rio tener en cuenta dos elementos adicionales. El primero esel carácter global del costo de la legalidad. El segundo, lafunción de los precios.

De manera contraria a lo que podría suponer un esque-ma simplista, los individuos frente a la legalidad no entranen detalles ni consideraciones mayores. La aprecian en suconjunto, por su onerosidad agregada y por su dificultadtotal. Las decisiones personales frente al derecho no estánperfectamente discriminadas. Antes bien, dependen de unaserie de consideraciones como conocimiento, información o


disponibilidad de asesoría. Algo así como un carácter co-mún engloba los diferentes componentes del costo de la lega-lidad en un bosque de cargas que asusta más que cada unode sus árboles.

La gente puede tener nociones no siempre exactas res-pecto de estos costos. Algunas personas pueden estar másaventajadas en la comprensión de uno u otro de sus compo-nentes. Pero, sin duda, será muy difícil que entren a eva-luar detallada y detenidamente cada uno de los trámites yprocedimientos, a fin de determinar el costo que ellos impli-quen monetaria o no monetariamente, compararlos con losbeneficios inherentes a tal decisión y finalmente hacer unaelección personalmente satisfactoria. A esto podemos lla-marle carácter global del costo de la legalidad.

Así, pues, cualquier individuo que quiera invertir susrecursos, tiempo y conocimiento en una actividad deberá eva-luar grosso modo, por un lado, lo que puede costarle cumplircon las obligaciones legales, y, por otro, lo que puede obtenerde la ley a cambio de ese cumplimiento.

Por supuesto, la opción que el individuo escoja no supo-ne una evaluación exacta ni rigurosa de las cargas legales,pero sí una intuición genérica en torno a lo que ellas repre-sentan respecto de su actividad o respecto de lo que estádispuesto a hacer.

Si su disponibilidad de recursos (dinero, trabajo, tiem-po y conocimiento) es elevada, será probable que tenga másque ganar con el acatamiento del orgen legal establecido.

Si, en cambio, su disponibilidad de recursos es li-mitada, será muy probable que tenga más que ganar actuan-do al margen de la ley. Aunque aquí hay otro factor a con-siderar: la imposibilidad absoluta de realizar una actividaddentro de la ley. Un caso particular de esta situación esaquél en el que un individuo sencillamente carece de todoconocimiento respecto de los requisitos de la legalidad. Estosignifica, simplemente, que su capital humano es exce-sivamente escaso con respecto de los requerimientos legales,situación que, si se toma agregadamente, puede sugerir laexistencia de un costo social elevadísimo resultante de unadiscriminación legal contra las personas de menores re-cursos.

Entonces, el costo de la legalidad no es una medidaexacta ni particular, sino imprecisa y global. En 1946Thirlby escribió que el costo "no es objetivamente describible... es una cosa que existe en la mente de quien toma decisio-


nes antes de que su curso comience y que puede haber sidovagamente aprehendida ..."8

Así como el costo de la legalidad tiene un carácter glo-bal, su evaluación implícita también puede estar incorpora-da en el mecanismo de los precios.

Recuérdese que los precios, como se sabe desde los tra-bajos de Menger, Bóhm-Bawerk, Mises y Hayek,9 tienen en-tre sus cometidos principales transmitir información acercade los valores relativos de bienes y servicios en una sociedad.Expresan no sólo lo que el bien o el servicio representa subje-tivamente para las personas involucradas, sino también surelación con la estructura institucional. Por ende, contienenuna evaluación automática del costo de la legalidad. De he-cho, lo incorporan, porque al expresar el costo de oportuni-dad de la utilización de los recursos lo hacen en relación a laestructura legal vigente.10

Dicho de otra manera, en los precios de los terrenosdebidamente urbanizados o de las casas formalmente edifica-das o de los productos legalmente expendidos están incorpo-radas alícuotas correspondientes al costo de la legalidad.Así, el mecanismo de los precios es el gran evaluador imper-sonal del nivel de costos impuestos por la legislación.

3 ¿Cuánto Cuesta la Legalidad?

Uno de los principales aportes del trabajo del InstitutoLibertad y Democracia (ILD) ha sido tratar de cuantificar lalegalidad vigente en el Perú. En ese sentido, se planteó unametodología original consistente en determinar qué tipos decomponentes tenía tal costo. Así llegó a la conclusión deque, por lo menos para propósitos prácticos, había dos compo-nentes importantes de cuantificar.

Ello se explica en el hecho de que hay dos tipos de indivi-duos característicos que se dedican a actividades informales.Los que nunca entraron al circuito legal y los que, habiendoentrado, desertan de él haciendo informal parte de sus acti-

8

9

10

Citado en James Buchanan, Cosí and Cholee (Chicago: University ofChicago Press, Midway Reprint, 1967), p. 31.Karl Menger, Principios de Economía Política (Madrid: Unión Edito-rial, 1983). Eugene Bóhm-Bawerk, La Teoría de la Explotación(Madrid: Mirasierra, 1976). Ludwig von Mises, La Acción Humana(Madrid: Unión Editorial, 1980). Friedrich A. Hayek Op. cit.Cf. Juan Torres López, Análisis Económico del Derecho (Madrid: Ed.Tecnos, 1987). p. 21.


vidades. De un lado, los ambulantes, microbuseros o invaso-res de terrenos; de otro, los empresarios privados que no fac-turan parte de sus ventas o eluden el cumplimiento de deter-minadas regulaciones.

El migrante del campo a la ciudad no es un agente eco-nómico neutro, ya que necesita acceder a las actividadeseconómicas. Y requiere acceso no sólo al trabajo, sino a la vi-vienda, el transporte, el comercio y, en general, a cualesquie-ra de las actividades que quiera desempeñar. Ocurre, sinembargo, que, dadas las características de nuestra legisla-ción, no existe libre acceso. No basta que una persona quieraentrar a un mercado, hacer una casa, habilitar un terreno,formar un negocio o emprender una industria para que, enefecto, lo realice. Es menester recabar permisos previos:Hay que pasar por el tamiz del derecho. Esto determina unprimer nivel de relación entre el individuo y la ley que intere-sa con el fin de cuantificar el costo de la legalidad, al que elILD ha llamado "costos de acceso a la formalidad".

El segundo momento ocurre cuando, logrado el acceso,el individuo quiere hacer algo —casa, urbanización, servicio,industria o comercio— y encuentra que no puede operarautónomamente. Antes bien, su conducta está ligada, condi-cionada y estimulada por la legalidad. Hay que pagar tri-butos y cumplir reglamentos laborales. Hay que tramitarlicencias de cambio y observar procedimientos administrati-vos. Hay que edificar de acuerdo con el Reglamento Nacio-nal de Construcciones o servir la ruta según tal o cual regla.Hay, en suma, muchas normas que cumplir: un individuono sólo debe lograr acceso legal a su actividad, sino que tam-bién debe conservar esa legalidad. A este segundo compo-nente el ILD lo ha llamado "costos de permanencia en la for-malidad".

Para cuantificar los costos de acceso el ILD ha exami-nado los casos de la industria, la vivienda, el comercio y eltransporte. En lo que a industria se refiere, en 1983 realizóuna simulación de los trámites necesarios para constituirlegalmente un pequeño taller de confecciones. Se propuso co-mo meta tramitarlo como un ciudadano común y corriente,sin información técnica ni asesoría profesional y con un pro-pósito eminentemente honesto. Por ende, decidió no pagarsoborno alguno para acelerar el procedimiento y tener asíuna medida cabal del problema.

Pues bien, el resultado fue que los investigadores delILD tuvieron que tramitar durante 289 días para poder obte-ner los once permisos necesarios a un costo total de 1.231


dólares —entre gastos realmente desembolsados y lucro ce-sante—, suma que a la fecha significó 32 veces el sueldo míni-mo vital. Por añadidura, se les pidieron sobornos unas diezveces, a los que hubo que acceder por lo menos en dos, pues,pese a cumplir con las regulaciones, no se podía pasar sin so-bornar a los funcionarios.

Entusiasmados por el experimento -si puede existir en-tusiasmo en todo ello—, los investigadores del ILD decidieroncomprobar cuán universal sería el problema. Para el efecto,procedieron a repetir el experimento en base al mismo knowhow, en la ciudad de Tampa, estado de Florida, en los Esta-dos Unidos. Allí, el resultado fue que el trámite de constitu-ción legal de un pequeño taller de confecciones demoró sólotres horas. La abrumadora diferencia entre un resultado yotro me exime de mayor comentario, salvo por el hecho deque pudiera sugerir la existencia de indicadores institucio-nales para explicar las diferencias entre el desarrollo de unpaís y otro.

En el caso de la vivienda, no se pudo realizar una simu-lación, ya que, por ejemplo, no era viable organizar una fal-sa invasión. Así es que se decidió estudiar un conjunto deexpedientes reales, a fin de obtener una medida del costo deacceso a la propiedad inmobiliaria para vivienda.

El resultado de tal ejercicio demostró que los trámitesde adjudicación, habilitación, licencias de construcción ycertificado de conformidad de obra, necesarios para aprove-char un terreno eriazo del Estado, legalmente tardan unpromedio de 80 meses e involucran no menos de 500 pasosadministrativos diferentes —inclusive con intervención delPresidente de la República—. Solamente el costo de la adjudi-cación del terreno para una asociación de pobladores prome-dio asciende a unos 2.156 dólares por miembro, aproximada-mente 56 veces más que la remuneración mínima vitalvigente a la fecha del cálculo.

El caso del comercio no es menos patético. Se examina-ron los costos de acceso a una tienda formal y a un mercadode abastos por ser las dos posibilidades más comunes y obser-vables que tienen para desempeñar esta actividad. En la pri-mera posibilidad se procedió a una simulación, que arrojó co-mo resultado que los trámites para abrir una pequeña tiendaformal demoran unos 43 días a un costo de 600 dólares, unas15 veces el sueldo mínimo vigente a esa fecha. En la segun-da, se procedió a un examen de cinco casos reales, el que diocomo resultado que los trámites para levantar legalmenteun mercado tardan en promedio 18 años.


En el caso del transporte, el problema es más simple ydramático a la vez, porque sencillamente no hay acceso. Pa-ra entrar al servicio hay que invadir y, luego, exigir o nego-ciar políticamente el reconocimiento legal. La legislación nisiquiera contempla la posibilidad de acceder al mercado. Elcosto de la legalidad es sencillamente insufragable.

En lo referente a los costos de permanencia en la forma-lidad, el ILD ha tratado también de obtener algunos indicado-res. Así, en base a una muestra de 50 pequeñas empresas in-dustriales, ha determinado que los costos de permanenciaen la formalidad representan el 347.7% de sus utilidades des-pués de impuestos y el 11.3% de sus costos de producción.

En cuanto a su composición, el 21.7% de los costos depermanencia son tributarios; el 72,7% son laborales y bu-rocráticos, y el 5.6% restante, costos por uso de servicios pú-blicos. De allí se deduce que la tributación es un factor mu-cho menos importante de lo que comúnmente se cree paradefinir la formalidad o informalidad de las empresas. Sonmás bien los costos de origen laboral y burocrático los que tie-nen incidencia definitiva en la legalidad de las actividadeseconómicas.

En este sentido, se habría comprobado una divergenciabastante importante entre el fenómeno de la informalidad co-mo revolución social en América Latina y la informalidadcomo marginalidad en ciertos países desarrollados. En efec-to, los trabajos de Peter Gutmann, Edgar Feige y Vito Tanzi,reconocidos como clásicos en la materia, consideran queuna fiscalización demasiado rigurosa sería la causa princi-pal de la existencia de actividades informales;11 mientras quelas comprobaciones del ILD sugieren que sería una variablemás general, como el costo de la legalidad, la que estaría ge-nerando principalmente el problema.

Ahora bien, es preciso indicar que la discriminaciónentre los diferentes costos de acceso y permanencia es un re-curso metodológico para cuantificar el costo de la legalidad,pero no es la manera como procede una persona en la vida

11 Peter Gutmann,"TheSubterraneanEconomy", Financial Analist Jour-nal, (Nov-Dic. 1977).Edgar Feige, "A New Perspective on Macroeconomic Phenomena,"The Theory and Measurement of Unobserved Sector of United States.Causes, Consequences and Implications, XXXIX Meeting of Ameri-can Economic Association. Unpublished paper. 1980.Vito Tanzi, "The Underground Economy in US, 1930-1980". IMFStaff Papers. Vol. 30. 1983.


diaria. De hecho, los individuos que enfrentan a la legalidado se sirven de ella no entran en detalles ni consideracionesprofundas, sino que evalúan grosso modo, generalmente através del mecanismo de los precios, lo que puede dificultar-les cumplir con las obligaciones legales y lo que pueden obte-ner de ellas a cambio de ese cumplimiento.

Por ello, la utilización en este recurso metodológico noes más que una aproximación muy inicial a la cuantía delcosto de la legalidad, ya que sólo permite llegar a su di-mensión objetiva y no a su efecto subjetivo, que hemos con-siderado no sólo el adecuado para situar el concepto, sinotambién el que más nos aproxima a la lógica de la elecciónindividual.

4 El Revés de la Trama:Discriminación Legal y Mercantilismo

Se ha comprobado que el exceso de regulaciones haencarecido de manera sistemática el costo de la legalidad,fundamentalmente porque al elevarlo respecto de la informa-ción y el tiempo, se incrementan proporcionalmente los cos-tos de transacción. Analizaremos a continuación la maneracomo este encarecimiento ha afectado a los estratos menosfavorecidos de la población.

Como se ha insistido, el derecho no es neutro, antesbien, crea costos que inciden directamente en las condicio-nes que los individuos deben observar para ejercer o recibirdeterminados derechos, lo que significa que se ha excluidodel ejercicio o merecimiento de tales derechos a todos aque-llos que no pueden cumplir las regulaciones. En otras pala-bra, a quienes no pueden sufragar los costos de la legalidad.

Ocurre que tal imposibilidad tiene una clara relacióncon los niveles de ingreso. North y Leroy Miller sostienenque toda limitación en el tiempo y en la información afecta alas personas de manera inversamente proporcional a lacuantía de sus ingresos.12 Es decir, las personas que más tie-nen, enfrentan con menos problemas las dificultades origi-nadas por la legislación y, por el contrario, aquellas que me-nos tienen, encontrarán más dificultades.

En el punto óptimo, para un nivel dado de ingresos, elcumplimiento de disposiciones y procedimientos se encontra-

12 Douglas North y Roger Leroy Miller, Análisis Económico de la usura,el crimen, la pobreza, etc. . (México: Fondo de Cultura Económica,1978).


rá dentro de lo razonable y podrá ser sufragado sin sacrifi-car satisfacciones fundamentales. Por encima del óptimo, asu vez, lo que tenga que sacrificarse a fin de observar lalegalidad descenderá conforme crezcan los ingresos, de ma-nera tal que, por cada punto adicional, habrá un nivel de sa-crificio menor.

Finalmente, por debajo del óptimo, el sacrificio serámayor cuanto menor sea el ingreso y, por consiguiente, elcumplimiento de las obligaciones, según el ingreso descien-da, comprometerá fracción creciente de satisfacciones funda-mentales.

Así el nivel del costo de la legalidad puede desembocaren un incremento de las desigualdades sociales por compara-ción con lo que hubiera sucedido en condiciones de menorrestricción; toda vez que al introducirse normas y procedi-mientos con el propósito de corregir los defectos del mercado,mantener el orden o garantizar la justicia distributiva, se haproducido el efecto inverso y, de seguro no deseado, de discri-minar a los pobres que no pueden cumplir las exigenciasque la situación impone.

Una consecuencia del costo de la legalidad es elevar losprecios de las cosas, dado que los costos inherentes a su cum-plimiento son trasladados a aquéllos. Otra consiste en limi-tar el acceso o la permanencia formal en las actividades eco-nómicas, dado que sólo entran o mantienen la protección dela ley quienes están dispuestos a sacrificar mayor númerode satisfacciones alternativas para el efecto. Por ambas víasse discrimina a los pobres. En la primera, porque no cuen-tan con capital suficiente para sufragar el precio al nivel queocasiona el cumplimiento de las regulaciones. En la segun-da, porque las satisfacciones alternativas que se tendríanque sacrificar comprometerían su supervivencia y más ele-mentales necesidades.

Este razonamiento nos conduce a la crítica de la fun-ción tuitiva y redistributiva del Estado en nuestras socieda-des. En los últimos años estas dos finalidades son reconoci-das generalmente como parte de sus funciones naturales.Sin embargo, lo que no se ha hecho hasta ahora es constatarlos objetivos propuestos por las disposiciones tuitivas o redis-tributivas con los efectos que, en realidad, producen.

Luego, queda perfectamente claro que el costo de la le-galidad puede excluir a los pobres de la utilización de las nor-mas, a diferencia de las personas con mayores recursos ocontactos en el aparato estatal. Por consiguiente, la legisla-ción no está cumpliendo los propósitos tuitivos o redistributi-


vos esperados por autoridades o legisladores. Antes bien, es-tá profundizando las diferencias sociales al negar el acceso agrandes contingentes de personas y, paradójicamente, estácreando también rentas en favor de pequeños grupos de la po-blación.

Si el marco jurídico encarece el acceso por encima delnivel sufragable, favorece la creación de rentas o privilegios;determina un nivel de ineficiencia general en el aprovecha-miento de los recursos y discrimina a gruesos sectores de lapoblación. ¿Qué alternativa les queda a las personas de me-nores recursos?

Lo que en abstracto la teoría puede predecir es quecuando se tiene un canal de acceso a un conjunto de dere-chos determinados y el recurso sobre el cual recaen tales de-rechos es progresivamente escaso con relación a las necesi-dades de la población, puede esperarse que se produzca unaatribución de derechos alternativa. Es decir, que se quiebrela legalidad.

Todo ello deja en evidencia un efecto fundamental delelevado costo de la legalidad. Si bien las regulaciones perju-dican a determinados estratos de la población al impedirlesel goce de los beneficios de la legalidad, resulta obvio que noproduce el mismo efecto contra aquellos que están en disposi-ción de afrontar sus exigencias. Antes bien, es presumibleque haya un grupo de gente al que la sobrerregulación benefi-cie directamente, sea porque reduce la competencia real o po-tencial sobre los bienes materia de control o porque estipulerequisitos que sólo ellos pueden cumplir. Esto nos lleva alproblema de la creación de rentas o privilegios a través de laregulación.

Una visión tradicional de la función de la ley en la socie-dad podría soslayar el poder que tienen las normas para asig-nar recursos cuando, en realidad, éste es uno de sus propósi-tos esenciales. En efecto, las leyes afectan la forma como seaprovechan los escasos recursos disponibles, al establecerun rango permisivo o prohibitivo de acciones, estipular unconjunto de requisitos para obtener licencias o crear procedi-mientos que permitan determinar las valoraciones relativasde los recursos.

Por consiguiente, el beneficio social más importanteque resulta de acceder a la estructura legal consiste en laclara y definida asignación de recursos que es inherente a laley.

Luego, si se regulan, de una cierta manera, las activi-dades económicas, es obvio que se está creando una renta en


favor de quienes puedan satisfacer los estándares legales yen contra de quienes no pueden hacerlo. Se determina, a lapostre, quién aprovechará las oportunidades económicas só-lo porque puede cumplir las regulaciones y se excluirá aotros sólo porque no pueden hacerlo.

Ello no creará, necesariamente, una situación de justi-cia mayor. Por lo general, toda norma tiene un impacto re-distributivo. Cuando este impacto reduce los costos de tran-sacción se produce una situación semejante a la "posiciónoriginal" de Rawls,13 según la cual, por tratarse de reglasabstractas y no excluyentes, es muy probable que al ganarun individuo beneficie a todos los demás. Sin embargo, cuan-do el impacto redistributivo de la ley encarece las transaccio-nes se produce una situación asimétrica, donde reglas parti-culares y excluyentes favorecen a los que tienen una posiciónprivilegiada en su trato con el aparato estatal.

La ley, en tales supuestos, sirve a intereses particula-res y no a intereses generales y determina, por consiguiente,que cierto grupo de personas puedan aprovechar con mayorfacilidad legal los recursos disponibles.

Ello tiene un particular interés, puesto que permite re-conocer en qué casos hay una norma de carácter general yen cuáles hay una pura y simple creación de privilegios queacarrea rentas para un reducido grupo con acceso a los me-canismos del poder.

Asimismo, permite reconocer cómo tras un proceso deregulación, que a menudo parece guiado sólo por la inercia,desidia o incuria burocrática, hay una racionalidad internaque lo hace responder al ánimo de la creación de privilegiosy que tiene, finalmente, el efecto dramático de encarecer la le-galidad por encima de los niveles sufragables por las perso-nas de menores ingresos.

Este encarecimiento de la legalidad, resultante de la so-brerregulación que establece rentas en favor de cierto grupode personas torna, a la vez, atractivas las soluciones alterna-tivas como la informalidad.

El problema de la percepción de rentas a través delencarecimiento de la ley nos lleva hacia otro tema fundamen-tal. A saber, la manera como la legalidad puede convertirseen un instrumento asignador de rentas para determinadosgrupos de la sociedad con capacidad de acudir al mecanismo

13 Cf. John Rawls, Teoría de la Justicia. (México: Fondo de Cultura Eco-nómica, 1979).


de producción legislativa o de negociar con quien lo admi-nistre.

La profusión legislativa, a menudo generada por respe-tables propósitos sociales, determinados objetivos políticos,discutibles prejuicios ideológicos, intereses creados egoístaso simple incuria o inercia administrativa, tiene el efecto nonecesariamente deliberado de crear una renta en favor de al-guien y en detrimento de los demás.

En el desarrollo del análisis económico del derecho, es-te problema puede asimilarse al crecimiento del Estado y deldéficit presupuestal y ha recibido hasta el momento tresgrandes explicaciones. La primera es la de James Bucha-nan, quien atribuye la causa del problema a la influencia deun libro y de un hombre: La Teoría General de John M. Key-nes. La segunda es la del congresista por Texas Richard Ar-mey, quien la atribuye también a la influencia de una ideapersonal, pero en este caso a La Sociedad Opulenta de JohnK. Galbraith. Y la de Gordon Tullock, quien sostiene que lascausas del problema resultan de una técnica de ensayo yerror por la cual los políticos habrían aprendido que ciertosdogmas democráticos clásicos, como el déficit presupuestal oel patrón oro, no son prerrequisitos necesarios para la estabi-lidad de sus gobiernos, sino que a través del "pragmatismo"es posible soslayarlos.14

Sin embargo, puestas estas diferentes explicaciones enel contexto de los costos de la legalidad resultan poco satis-factorias. En efecto, la influencia de Keynes o Galbraith pue-de o no ser significativa, pero no me parece suficiente paraexplicar por qué la ley, bien público por excelencia, en lugarde reducir, encarece el costo de las transacciones discri-minando principalmente a las personas que carecen de con-tactos con el Estado. Igualmente, el hecho de que los po-líticos hayan aprendido a través del ensayo o error a justi-ficar sus decisiones puede servir para explicar la génesis deuna cierta tecnología política, pero no para esclarecer elproblema.

Sin pretender dar una respuesta completamente satis-factoria, tengo la convicción de que las características denuestra estructura legislativa pueden servir para explicareste problema de una manera más aceptable. En efecto, da-da una estructura jurídica como la nuestra, sucede que hay

14 Cf. Gordon Tullock, "The Unfinished Agenda". Institute for EconomicAffairs. London. 1986.


una tendencia natural a multiplicar las normas rentistas ypostergar aquellas que sean de carácter general.

Henri Lepage, en el transcurso de una disertación acer-ca de los alcances del nuevo análisis económico, expresó, ha-ce algunos años, una brillante explicación del problema.15

En resumen, esta opinión es la siguiente: fundamentalmen-te en el sistema jurídico romano-civil, y en todo sistema jurí-dico en general, hay dos tipos de normas, clasificadas deacuerdo con su impacto económico. Ellas son las de caráctergeneral, con supuestos de hechos abstractos, aplicables auna pluralidad de personas, generalmente ordenadas en ra-zón de la naturaleza de las cosas y no de los individuos, y lasnormas de carácter particular, generalmente con supuestosde hecho concretos, propósitos distributivos, limitado rangode aplicabilidad y ordenadas en atención a las diferencias en-tre las personas y no de las cosas. A las primeras, Lepagelas llama "normas" A las segundas, "privilegios".

Pues bien, ocurre que dadas esas características, ennuestros sistemas jurídicos se produce una asimetría en larepartición de los costos y beneficios de las "normas" y los"privilegios".

Ello quiere decir, sencillamente, que los costos de pro-ducir y sufragar o cumplir las "normas" -por su carácter ge-neral— se reparten simétricamente entre una gran cantidadde personas, de manera que nadie tiene un interés superioral de cualquier otro para lograr que se aprueben.

En cambio, los costos y beneficios de los "privilegios" sereparten asimétricamente. Es decir, mientras que los costosestán diluidos entre una gran cantidad de personas, los bene-ficios sólo favorecen a un grupo concreto y definido. Esto, dehecho, plantea un fuerte incentivo para reclamar la multipli-cación de "privilegios": como las rentas que éstos generanvan a manos de un número reducido de personas y los costosde sufragarlos se difunden entre todas las demás, aquéllastendrán un estímulo mayor para obtenerlas que el de quie-nes deben soportarlas.

Ello determina que en la propia estructura de nuestrossistemas jurídicos exista una proclividad a la multiplicaciónde "privilegios" por comparación con el establecimiento de"normas" de carácter general. Tal proclividad, a entenderde Lepage, sólo podría revertirse eliminando la facultad que

15 Cf. Henri Lepage, "¿Cómo Canalizar el Crecimiento del Estado?" EnJornadas Hispano-francesas sobre la Nueva Economía. (Madrid: Ed.Forum Universidad-Empresa, 1980).


tienen los gobiernos de dar reglas de carácter particular.Una posición más realista debería admitir, no obstante, quela creación de reglas de carácter particular es indispensableen toda sociedad compleja y que la solución estaría, antesbien, en introducir algunos mecanismos de división de pode-res para provocar competencia entre los diferentes órganosproductores de legislación y disminuir la posibilidad de unaproducción indiscriminada de "privilegios".

De acuerdo con el "principio del óptimo", de Pareto, eseficiente un sistema en el cual uno puede mejorar su situa-ción sin que la de otro empeore. Lo que ocurre en estos ca-sos, por el contrario, es que la situación de unos mejora acosta de la de otros. Y tal mejora se produce como resultadode utilizar la legislación con propósitos deliberados, dado quela gente persigue sus propios intereses y no los de los legis-ladores.

Asimismo, si entendemos que el interés social, deacuerdo con la ya clásica fórmula de North y Tilomas,16 ésteconsiste en que la tasa de beneficio privado se aproxime a latasa de beneficio social o, en palabras más sencillas, que ca-da persona al buscar su propio beneficio persiga el beneficiode los demás. Resulta así perfectamente obvio que la legali-dad, lejos de consagrar los propósitos tuitivos deseados, ha fa-vorecido a los dictados rentistas más perniciosos.

Lo que queremos sugerir es que un alza en el costo dela legalidad, pese a que pueda tener justificaciones políticaso sociales, ha tenido efectos reales completamente opuestos alos deseados. Ha permitido que unos pocos mejoren su situa-ción a costa de muchos y que, por consiguiente, la tasa de be-neficio privada diverja de la tasa de beneficio social. A la pos-tre, esta situación ha convertido a la legislación en un juegode suma negativa, donde nadie sabe exactamente quién le es-tá robando.

5 La Normatividad Extralegal

Si el derecho es un mecanismo de información, la faltade derecho implica un aumento de la incertidumbre. Teóri-camente en esta situación los costos de transacción deberíanser tan altos que las actividades económicas no podrían lle-varse a efecto. Empero, como hemos dicho, la ley no es elúnico mecanismo generador de normas que reduzcan tales

16 Cf. Douglas North y Robert Paul Thomas, Nacimiento del Mundo Oc-cidental, (Madrid: Ed. Siglo XXI, 1978).


costos. De hecho, los contratos, a pequeña escala, y la cos-tumbre, a una mayor, son otras maneras de reducir loscostos de transacción que, aunque no tienen la eñcacia de laley, pueden generar un orden suficiente para hacer posiblescierto tipo de transacciones.

En ese sentido, otro punto fundamental del estudio dela informalidad consiste en advertir que ésta no se ha limi-tado a producir un conjunto de actividades económicas, sinoque ha generado también las reglas encargadas de regu-larlas.

En los sistemas jurídicos anglosajones está muy claroque no hay una sola fuente del derecho, sino que son varias,y a la vez competitivas: la costumbre, la jurisprudencia delos tribunales y las leyes. Sin embargo, en los sistemas jurí-dicos romano-civiles esta percepción no es tan clara. Se con-funde constantemente derecho con ley, en circunstanciasque ésta es solamente una de las formas de producirlo. Ob-viamente, esta confusión se orienta en el sentido de reforzary aun de justificar los poderes del Estado, pero no altera larealidad.

En sentido estricto, en nuestros sistemas jurídicos laproducción de derecho también es competitiva. Lo que ocu-rre es que se ha reforzado el monopolio del Estado comoproductor de leyes y minusvalorado la importancia de lajurisprudencia. Pero la fuerza de la costumbre como fuentealterna y competitiva del derecho frente a la ley es real y efec-tiva, sólo que no necesariamente se produce en cualquier con-texto. De hecho, el contexto predilecto parece estar ahí dondeexiste una cantidad significativa de actividad informal.

En términos generales, la costumbre se convierte enuna fuente efectiva de derecho cuando el costo de la legalidadexcede a su beneficio. Dicho de otra manera, cuando los indi-viduos puestos en la posición de realizar determinada activi-dad económica encuentran que el costo de la legalidad esmayor que el costo de la transacción misma, recurrirán aprácticas jurídicas diferentes para reducirlos, las que, unavez ampliadas a determinados grupos, se convertirán enuna costumbre generadora de derecho.

Son conocidos por los estudiosos del derecho los casosen que la costumbre es una importante fuente normativa, es-pecialmente en el ámbito comercial o mercantil. No obstan-te, se trata de casos reducidos a pequeños segmentos de la po-blación, en los cuales la costumbre praeter legem alcanza unnivel de aceptación considerable por el desarrollo de ciertasactividades económicas. No es el caso de la informalidad, en


el que, precisamente, es el desarrollo de una costumbre con-tra legem, la que ha venido a convertirse en el sistema jurídi-co con vigencia social.

A este fenómeno el ILD le ha llamado "normatividadextralegal", y su principal esfuerzo ha consistido en tratarde describirlo tal como opera en determinadas actividades in-formales de la capital del Perú.

Esas reglas regulan desde la adquisición de la propie-dad y organización de la invasión, en el caso de los asenta-mientos informales, hasta el régimen contractual, organiza-ción de los turnos, sistema laboral y repartición de utilida-des, en los casos de la industria, el comercio y el transporteinformales respectivamente.

Ocuparía muchas páginas para describir en forma ex-haustiva las características de la normatividad extralegaltal como el ILD las ha encontrado. Empero, es importanteprecisar al menos sus rasgos fundamentales. Se trata deuna normatividad basada en acuerdos contractuales más omenos explícitos entre las diferentes personas que compar-ten la actividad informal —un mismo Pueblo Joven, una "pa-radita" de ambulantes o un comité de microbuses—.

Por ello, la génesis de la normatividad extralegal se aso-cia mucho con las teorías del contrato social como fuentesprimigenias de organización, especialmente desde la pers-pectiva reciente de John Rawls y Robert Nozick.17

Sin embargo, hay una característica esencial en este ti-po de contratos que originan la normatividad extralegal. Asaber, que no provienen de fuentes monopólicas sino competi-tivas; a diferencia de lo que sucede con la ley que, por defini-ción, es producida monopólicamente por el Estado. En laposición inicial donde los individuos celebran los contratosoriginarios de la normatividad crean, a su vez, una organiza-ción encargada de aplicarlos. Esta organización, a su turno,administra y prepara acuerdos complementarios o modifica-torios de los contratos originarios para adaptar constante-mente la normatividad extralegal a la realidad. En esta tare-a las organizaciones informales compiten entre sí, tratandode ofertar bienes públicos de mayor valor e interés para laspersonas. Estas, por su parte, se afilian o desafilian a talesorganizaciones teniendo en consideración la calidad de losbeneficios que les ofrecen, lo que a la postre determina una

17 John Rawls, Ob.Cit. Robert Nozick, Anarchy State and Utopia (NewYork: Basic Books, 1974).


competencia muy fuerte entre las propias organizaciones,puesto que, a su turno, ellas dependen de su propia capa-cidad de convocatoria para tener importancia en el mercadopolítico.

A diferencia de lo que sucede con la normatividad le-gal, la extralegal, pues, no se origina en el monopolio de unúnico generador de normas sino en una pluralidad deproductores que se ven forzados a mantener y a elevar sus es-tándares para conservar o acrecentar su vigencia política.La normatividad extralegal resultante es, así, fruto de unacompetencia regulatoria descentralizada entre una plura-lidad de organizaciones informales generadoras de norma-tividad.

Asimismo, la normatividad extralegal está compuestapor normas de carácter general, no discriminatorias, apro-badas, por lo general, en asambleas regidas por el principiodemocrático de la mayoría simple. Dada una posición ori-ginal en la que los informales no tienen manera de saber enqué los beneficiará individualmente cada una de esasnormas, es muy natural que la normatividad resultante estéconformada por reglas generales y abstractas. En el len-guaje de Lepage, más por "normas" que por "privilegios".

Igualmente la normatividad extralegal carece de propó-sito redistributivo expreso y trata preferentemente de definiry asegurar derechos de propiedad y contratos entre los parti-culares. En tal sentido, busca prever problemas futuros ycontiene reglas abstractas a ser aplicadas por la dirigenciade las organizaciones informales en caso de conflictos.

En efecto, dentro de esta normatividad extralegal la di-rigencia desempeña muchas veces funciones de tribunal dejusticia, no descartándose la participación de la comuni-dad —especialmente en problemas penales— bajo la modali-dad de jurados informales.

La normatividad extralegal se caracteriza también porconstituir una organización como órgano encargado de apli-carla y ejecutar los acuerdos futuros a los que vayan llegan-do los individuos. En este sentido, las organizaciones infor-males desempeñan un importante papel promotor de lasnecesidades e intereses individuales que no excluye su even-tual "politización", negociando con las autoridades la conce-sión de reconocimiento administrativo o de mera toleranciapara sus actividades.

La constitución de organizaciones informales en aplica-ción de los contratos originarios de normatividad extralegalmerece comentario aparte. Comúnmente éste ha sido un te-


ma de especial interés, pero desconcertante, para los científi-cos sociales.

Todos los Pueblos Jóvenes, ambulantes, transportistasy aun pequeños industriales pertenecen a algún tipo de orga-nización que suele denominarse "sindicato", "asociación","federación" o "confederación", con cierta similitud con lallamada organización clasista de los sectores obreros. Paradesenredar la madeja se han ensayado todo tipo de explica-ciones. Pero en general la literatura marxista tiende bien arepudiar a estas organizaciones por pertenecer al "lumpen-proletariado" o bien a asimilarlas tácticamente a un supues-to sector popular aliado a la clase obrera y los campesinos;cuando en realidad estas organizaciones son de una natura-leza totalmente diferente de la sindical. En puridad no sonmás que órganos emanados de contratos generadores de nor-matividad extralegal que, en determinados contextos de ma-sa crítica y capacidad de convocatoria respetables, partici-pan en el mercado político como un grupo de interés más enbúsqueda de obtener del poder redistributivo del Estado losbienes públicos más satisfactorios para sus afiliados.

En ese sentido, son parientes mucho más próximos delas organizaciones empresariales o de las cámaras de comer-cio que de los sindicatos; aunque se amparan en esta nomen-clatura como estratagema para competir con mayor facili-dad en el mercado político. Así, pues, un sindicato o unafederación de informales no es más que una estrategia demarketing.

La normatividad extralegal así generada para regularla economía de mercado incipiente de los informales con-trasta paradójicamente con la que ha ido generando el Es-tado a través de los años para regir la economía formal,caracterizada por su intervencionismo, su fuerte dosis deredistribución en beneficio de los grupos de interés con acce-so al poder del Estado y la ausencia de participación de-mocrática en su producción. En efecto, en el Perú durantelos últimos 40 años 9 de cada 10 normas que han tenido queobedecer los ciudadanos han sido producidas por el PoderEjecutivo sin participación democrática de ninguna especie,trátese de gobierno democrático o dictadura.

No obstante ello, la normatividad extralegal es un siste-ma regulatorio imperfecto. Refleja una vocación social porel orden y una preferencia mayoritaria por la economía demercado, pero carece de completa efectividad porque le faltacoacción erga omnes. No es igualmente seguro que la ley pa-ra, por ejemplo, garantizar el derecho de propiedad tiene,


en términos generales, una vigencia restringida al ámbitode personas que son miembros de la organización que proveeestas reglas.

Esto, por supuesto, no quiere decir que la normatividadextralegal carezca de mecanismos de coacción o coerciónpara tener vigencia. De hecho, ellos existen, pero son bastan-te limitados por comparación con los que cuenta el Estado.Por ejemplo, frecuentemente se utiliza la presión del grupopara obligar al infractor a cumplir sus deberes o se le margi-na de la protección de la organización. En algunos casosmuy extremos, sobre todo en asentamientos informales, sellega a la expulsión, inclusive física, de la persona, auto-rizando la organización la instalación de otro individuo ensu lugar. Pero, en general, se trata de mecanismos im-provisados que hacen que no en pocos casos se llegue a laviolencia, ahí donde la normatividad extralegal es incapazde imponerse cabalmente.

Por consiguiente, los individuos tienen que asumir mu-chos costos derivados de su condición de informalidad: la fal-ta de protección legal, no poder recurrir a los tribunales, notener acceso al crédito ni a los seguros, soportar una inciden-cia mayor de corrupción de los funcionarios públicos, la faltade seguridad legal para sus derechos de propiedad y con-tratos, la carencia de personas jurídicas para organizar susnegocios y repartir riesgos, etc.

Adicionalmente, toda la sociedad tiene que soportar lasexternalidades negativas resultantes: la carencia de unaresponsabilidad civil extracontractual efectiva hace que losagentes económicos no necesariamente sean responsablespor todas las consecuencias de sus actos y las esparceindiscriminadamente entre los miembros de la comunidad.Esto hace que no toda actividad económica privada sea, a lapostre, socialmente deseable e incrementa la demanda deintervención estatal entre aquellos sectores de la opiniónpública que identifican lo informal con lo anárquico.

Esto, de alguna manera, explica la paradoja de que, pe-se a constituir un sector mayoritario de nuestras sociedades,los informales no sean necesariamente populares entre laopinión pública, y plantea el enorme desafío de hacer ver quelos muchos defectos que pueda aparentemente tener el mer-cado son más bien defectos de un Estado que ha sido incapazde generar un orden con plena vigencia social.

La informalidad no es, pues, una situación de beneficioneto. Tiene costos enormes. Como los informales carecen ensu mayor parte de derechos de propiedad, no tienen tampocolos estímulos adecuados para invertir.


El ILD hizo un trabajo de campo para poner de relieveeste problema, comparando lo que sucedía en dos Pueblos Jó-venes de Lima. Ambos habían sido invadidos en el mismoaño, tenían características geográficas similares y una po-blación con un ingreso y nivel educativo equivalentes; la úni-ca diferencia relevante entre ellos era que uno, por la mayordestreza de sus dirigentes, contaba con títulos de propiedad yel otro no. Como consecuencia, en el Pueblo Joven con títu-los de propiedad la inversión en viviendas era 41 veces supe-rior que en el Pueblo Joven sin títulos. Posteriormente elILD tomó una muestra mayor y encontró, para 47 Pueblos Jó-venes, que la relación entre seguridad legal e inversión es de9 a 1. Esto quiere decir, simplemente, que la gente inviertenueve veces más cuando tiene derecho de propiedad seguroque cuando no lo tiene.

De la misma manera, al estar dedicados a actividadesinformales estos individuos no utilizan contratos exigiblesante los tribunales, ni pueden conformar personas jurídicascon responsabilidad limitada y carecen de acceso al mercadode capitales. Esto los hace recurrir al mercado informal don-de obtienen crédito con tasas de interés superiores al 20%mensual y sólo por seis meses. Tampoco tienen acceso almercado de seguros; con el resultado de que cuando a unempresario informal, por ejemplo, se le quema el taller pier-de todo. Esto limita severamente sus posibilidades de produc-ción por cuanto no están en capacidad de distribuir riesgosentre otros miembros de la sociedad.

Esta lista de costos podría extenderse indefinidamente.No obstante, quiero destacar de lo dicho que las actividadesinformales no son las deseables, por más que el empresaria-do informal puede despertar un entusiasmo desbordante alconfirmar la preferencia popular por la economía de mer-cado.

Los múltiples defectos de la normatividad extralegaltienen consecuencias negativas en el rendimiento de las acti-vidades informales, especialmente en lo que se refiere a suproductividad. En efecto, el ILD ha calculado que en laactualidad las deficiencias institucionales hacen que la pro-ductividad de las actividades informales equivalgan a sola-mente un tercio de la productividad de las formales, colocan-do al país muy por debajo de su frontera de posibilidades deproducción.

Asimismo, por encontrarse inmersos en un mercadopolítico que beneficia a los que logran un contacto preferentedel Estado, los informales pueden desarrollar -y en efecto lo


hacen- conductas tan rentistas o tan anticompetitivas comocualquier otro miembro de la sociedad.

Por consiguiente, cualquier planteamiento político quequiera hacerse tiene que partir por reconocer estas múltiplesevidencias y sustentarse en una profunda reestructuracióndel Estado. Sólo así será posible aceptar que en nuestrospaíses la ley carece ya de legitimidad. Y que ésta se encuen-tra en cada vivienda humilde donde se reivindica el derechoa la propiedad privada, en cada vendedor ambulante dondese reclama la libertad de contratar, en cada empresario pri-vado donde se conserva la libertad.

*

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ESTUDIO

LA ECONOMIA INFORMAL EN LA ARGENTINA:RESULTADOS DE UNA INVESTIGACION

SISTEMATICA*

Manuel Mora y Araujoy Felipe Noguera**

Para definir al sector informal de la economía se enfoca el tema·de la relación entre los individuos y el Estado desde dos perspectivas: el Estado comotomador de recursos, y el Estado como fuente de recursos.El sector informal queda defmido, entonces, como la parte del sistema donde los agentes productivos no contribuyen al Estado ni reciben de éste.La encuesta cuantitativa diseñada para estudiar el tema se realizó en seisáreas urbanas de la Argentina, revelando que la población que trabaja comprende a un 60% de las personas mayores de 14 años. De ellas, la parte formal y la no formal se dividen en dos grupos de aproximadamente el mismotamaño.Desestimando al 40% que no trabaja, resulta un 39%- de la población activaempleada en ocupaciones formales, mientras la informalidad abarca al

La investigación a la que se refiere este artículo fue realizada en 1986para el Instituto de Estudios Contemporáneos (IDEC), de BuenosAires. Se trató de un estudio sobre los aspectos sociales y políticos de lainformalidad, y su dirección estuvo a cargo de los Lic. Manuel Mora yArauja y Felip-e Noguera, con la colaboración de la Lic. Lidia de la Torre~ Simultáneamente se desarrolló otro estudio sobre los aspectoseconómicos de la informalidad, bajo la dirección del Dr. Adrián Guisarri, y uno sobre los aspectos históricos del fenómeno en la Argentina, a cargo "de Juan Carlos Casas y Javier García Labougle. Lacoordinación general del proyecto estuvo a cargo del Lic. MarcosVictorica.Los autores son socios directores de la firma consultora Mora y Arauja, Noguera y Asociados, de Buenos Aires. Manuel Mora y Arauja essociólogo, y se desempeña además como investigador titular en el Instituto Torcuato di Tella, y como docente en la Universidad de Belgrano. Felipe Noguera es matemático.

112 ESTUDIOS PUBLICaS

61%; 36% de trabajadores por cuenta propia, 15% en negro, 100/0 informalesen la segunda ocupación. Es dificil no asociar este hecho con el persistenteestancamiento económico que caracteriza a la Argentina desde hace variasdécadas. La incapacidad de la Argentina para canalizar la resolución desus tensiones sociales a través del incremento continuo de la productividadglobal de la economia es uno de los rasgos que la apartan de otras sociedadesmodernas.Esta investigación muestra que en Argentina la economía no formal alcanza una magnitud enorme, y que su localización es "vertical", acoplándose acasi todos los sectores de actividad un segmento no formal que se diferenciaescasamente, en los· valores y expectativas de sus miembros, del segmentoformal.Esta situación no es buena para la sociedad porque no es equitativa, y porquees una fuente de ilegitimidad institucional, y por tanto un factor de inestabilidad política.

La economía informal es toda aquella actividad económica que consigue evadir el pago de impuestos o cargas sociales y que, por lo tanto, no está registrada en las cuentasoficiales y nacionales. La economía informal puede ser concebida desde dos perspectivas: en términos de la parte delproducto nacional que se genera en ella y en términos de lacantidad de personas que encuentra dentro de ella una ocupación con la que ganarse la vida.

La investigación que se realizó en la Argentina para elInstituto de Estudios Contemporáneos permitió dimensionarel fenómeno, desarrollar un marco conceptual para su interpretación y explorar varios de sus correlatos e implicaciones. De acuerdo con los resultados del análisis económico,aproximadamente un 40 por ciento del producto nacional argentino es informall , de acuerdo con el análisis socioocupacional,casi seis de cada diez personas que trabajan lo hacenen el sector informal.

Los Segmentos de la Economía

Para definir adecuadamente al sector informal de laeconomía conviene enfocar el tema de la relación entre los individuos y el Estado desde dos perspectivas: el Estado comotomador de recursos (impuestos directos e indirectos, cargassociales), y el Estado como fuente de recursos (subsidios, protecciones, transferencias diversas). En la primera perspectiva, es posible, entonces, definir un segmento de la población

La estimación proviene del estudio dirigido por Adrián Guisarri

LA. ECONO:MIA INFOR:MAL EN LA ARGENTINA 113

compuesto por los individuos que no contribuyen, que consiguen evitar que el Estado tome recursos de ellos -al menosen una medida significativa-,o bien que se encuentran exentos de realizar contribuciones al· fisco -bien porque formanparte del aparato estatal, bien porque han sido beneficiadoscon lasexenciones-.

En la segunda perspectiva, se enfoca la relación en términos de lacontribucíón que el Estado hace a quien produce.El Estado transfiere recursos a algunas unidades productivas bajo la forma de subsidios directos o indirectos, créditospreferenciales, ventajas impositivas, protección aduanera yotras.

~l sector informal queda. entonces como la parte del sistema donde los agentes productivos no contribuyen al Estadoni reciben" de éste. La relación queda expuesta en el gráfico 1,donde se localizan cuatro segmentos de un sistema productivo: 1) el informal, que ni contribuye ni recibe, como hemos expuesto; 2) el sector público,· que no contribuye pero recibe delEstado; 3) el sector subsidiado o para-estatal, que contribuyepero también recibe, y 4) el sector de mercado, que contribuyepero no recibe.

El tamaño relativo de estos cuatro segmentos es un dato importante para el diagnóstico de una economía. El sistema·capitalista, por ejemplo, es una combinación de economía privada y roles del Estado; se basa, en consecuencia, enla idea de que los agentes económicos producen de acuerdocon· su iniciativa, sin ayuda estatal, pero a la vez contribuyena solventar los gastos públicos. Es un sistema centrado en elsegmento de mercado.

En el modelo capitalista, el Estado provee la infra~,$truc

tura (jurídica, política y en otras áreas), necesaria para eldesenvolvimiento del sector formal. En ese modelo, tanto elsegmento para-estatal como el informal son "impuros";. suexistencia distorsiona la lógica sobre la cual op~era el sectorformal de mercado.

¿Cuándo es que los agentes productivos tienden a salirdel segmento de mercado? Lo hacen principalmente cuandolas cargas que el Estado impone son muy severas y los recursos con los que dispone para obligar a cumplirlas son escasos; en esa situación, los que pueden evaden. Pero lo hacentambién cuando el segmento donde se recibe algo del Estadocrece demasiado, de manera que los .que contribuyen y no reciben se sienten peIjudicados por esa situación.

Cuando el sector para-estatal yel sector subsidiado sonmuy grandes en. relación con el sector de mercado, los ind.i\Ti-

114 ESTUDIOS P1J13LICOS

duos que se encuentran en éste no tienen incentivos suficientes para permanecer en él. Normalmente, procuran pasaral sector de mercado; y en su defecto procuran pasar al sector informal, donde si bien no se recibe nada tampoco se contribuye.

La investigación sobre la economía informal argentinamuestra que ésta es la motivación que ha llevado a la mayoría de las personas a buscar sus ingresos en el segmento informal de la economía.

Las implicaciones de esto son importantes. El sistemadesalienta crecientemente a su sector de mercado, que esdonde normalmente las economías más productivas delmundo generan los procesos más dinámicos que llevan alprogreso de la colectividad. Es bastante claro que inclusiveuna eventual reducción del sector estatal, para-estatal y subsidiado -la que en la Argentina todavía no ha comenzado atener lugar-, si no va acompañada de una menor presiónimpositiva y social sobre el segmento de mercado, tiende aque la gente busque un lugar productivo en el segmento informal. Es lo que viene pasando en la Argentina de maneracreciente, con algunas consecuencias buenas y otras malas,pero con una creciente desorganización de la economía y delEstado.

Tipología de Situaciones Laborales

La participación de la economía en los segmentos público, formal privado, para-estatal e informal es, en términos generales, una clasificación de las transacciones económicas.Se entiende que una misma persona puede participar de varias transacciones que correspondan a distintos segmentos.Por ejemplo, un empleado público puede pagar a un empleado doméstico en situación informal, o un profesional formalprivado puede tener algunos negocios de tipo para-estatal.

En la investigación realizada se adoptó el criterio de clasificar a cada integrante de la población estudiada según lasituación laboral en que genera sus ingresos. Para ello se desarrolló una tipología de situaciones laborales.

La tipología surge de la observación sistemática2 de lassituaciones ocupacionales de los individuos, y de la conside-

2 La investigación incluyó una encuesta piloto y un conjunto deentrevistas exploratorias abiertas, previament€ a la realización de unaencuesta sistemática a una muestra aleatoria de la población.

LA ECONO:MIA rnFORMAL EN LA ARGENTINA 115

ración de las normas legales vigentes. Sus cinco tipos cubren todas las situaciones posibles, aproximando cualquiercaso real a uno de ellos de manera excluyente. La tipologíapermite separar a las personas que no trabajan de quienes sílo hacen; entre los que trabajan, separa a los formales de losinformales; separa a quienes son a la vez formales e informales en una segunda ocupación; y dentro de los informales,separa a quienes son trabajadores por cuenta propia dequienes trabajan en relación de dependencia.

Los tipos son:

1 Formal: Se define como tales a todos aquellos individuos que trabajan en relación de dependencia cumpliendo con todas las normas legales, y a los trabajadores por cuenta propia o patrones que cumplen con lasnormas vigentes.

2 Informal por cuenta propia: Se. define como tales a lostrabajadores por cuenta propia o patrones con pocosempleados que trabajan al margen de las normas legalesvigentes.

3 Informal por segunda ocupación: Se· define como talesa todos aquellos que tienen .un empleo formal y quesimultáneamente realizan algún otro trabajo porcuenta propia o tienen una segunda ocupación en relación .de dependencia, pero al. margen de las normaslegales.

4 Informales en negro: Se define como tales a los empleados no declarados, sin beneficios legales.

5 No trabaja· (ni hace changas): Se define como tales a losjubilados, las amas de casa y los estudiantes que no trabajan, a los desocupados y a otros que no trabajan pordecisión propia.

Para operacionalizar la tipología se tomaron en cuentalas siguientes variables: condición ocupacional, jubilación,pertenencia al sector público o al .privado, coberturasocial, relación laboral, cantidad de personas con las quetrabaja.

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Estimaciones Cuantitativas

ESTUDIOS PUBLICaS

La encuesta cuantitativa diseñada para estudiar el tema se realizó en seis áreas urbanas de la Argentina.3

Utilizando la tipología descrita, la encuesta revela quela población que trabaja comprende a un 60% de las personas mayores de 14 años. De ellos, las partes formal y la noformal se dividen en dos grupos de aproximadamente el mismo tamaño. Un 29% mantiene ocupaciones formales, mientras un 31 % está enteramente en la no formalidad: 22% soninformales por cuenta propia y un 90/0 informales en negro.A la vez, de las personas que mantienen ocupaciones formales, existe una franja que comprende al 6% que tiene unasegunda ocupación informal; es decir que participan tantode unO como del otro segmento, pudiendo por lo tanto ser doblemente contabilizados (ver Gráfico Nº 1).

Desestimando al 40% que no trabaja, resulta un 39% dela población activa empleado en ocupaciones formales, mientras la informalidad abarca al 61 %; 36% de trabajadores porcuenta propia, 15% en negro, 10% informales en la segundaocupación.

La importancia relativa del sector informal en la economía argentina es algo mayor en la Capital Federal, siendoalgo menor en el Gran Buenos Aires y todavía menor en elconjunto de las ciudades del interior del país que fueron estudiadas.

Al mismo tiempo es mayor en el interior la proporciónde personas mayores de 14 años que no trabajan.

Una proporción. muy importante de las personas queno trabajan son mujeres. En la población mayor de 14 años

3 La encuesta se realizó con una muestra de 800 personas de ambossexos, representativa de la población mayor de 14 años de edad, seleccionada mediante técnicas probabilísticas, estratificada por sexo, enlas siguientes áreas urbanas: Capital Federal, Gran Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Mendoza y San Miguel de Tucumán. El límite de 14años respondió a la norma legal vigente que autoriza el trabajo depersonas de esa edad; el límite de edad máxima se dejó abierto, ya queen la encuesta piloto y el estudio de casos se comprobó que una considerable cantidad de jubilados continúa trabajando después de obtenerla jubilación legal. Los porcestimaciones de lasencuestas se expresanen porcentajes que se corresponden con la realidad, dentro de unmargen de error estimado menor de 4% (en más o menos), con unintervalo de confianza del 950/0.

LA ECONO:MIA INFORMAL EN LA ARGENTINA

Gráfico NQ 1

Distribución de la Población enDistintas Situaciones de Formalidad Ocupacional

117

~:.:....:.:....: 1 ~Ej'::::::::::::::: Forma· [2.QQQ n negro. . Informal por 2da.


se encuentra que de todas las mujeres, un 56% no trabaja,mientras que entre los hombres, sólo un 23% no lo hace (verGráfico ~TQ 2).

Es muy.claro también que los hombres se emplean enel sector formal de la economía en mayor medida que las mujeres, de donde resulta que, entre la población económicamente activa, hay una menor proporción de ocupados informales entre los varones que entre las mujeres. El trabajofemenino es un fenómeno en gran medida informal.

Los resultados de la investigación sugieren que la informalidad está estrechamente relacionada con las decisiones que llevan a la gente a entrar y a salir del mercado detrabajo, y con .las oportunidades de obtener ocupaciones quesatisfagan a la vez las expectativas de ingresos y la flexibilidaddemandada en materia de horas de trabajo, compromiso en el tiempo y otras condiciones similares. Muchas personas encuentran incentivos para entrar en actividad laboralprecisamente en la medida en que pueden hacerlo informalmente.

La investigación proporciona, así, un complejo cuadrodel proceso de vinculación de la población con el mercado detrabajo. Por ejemplo, los menores de edad de los estratos socioeconómicos más bajos deciden trabajar, en lugar de estudiar, o lo hacen en gran medida en ocupaciones en negro;las personas mayores de esos mismos estratos se retiran dela vida activa más tempranamente que las de los estratosmás altos, pero éstas también en mayor medida se ocupanen negro; las mujeres de edad adulta prefieren las ocupaciones informales por cuenta propia en mayor medida, peroesto tanto más cuanto menor es su nivel económico social.

En otras palabras, la informalidad ocupacional recubre en amplia medida la franja de las situaciones limítrofesentre la condición laboral activa y la pasiva: muchas personas que obtienen ingresos de su trabajo dejarían de trabajarsi no pudieran hacerlo en posiciones informales.

La Informalidad y el Orden 8ocioeconómico

Cuando el fenómeno de la informalidad en la Argentina es comparado con el de otras sociedades contemporáneas,aparecen varias diferencias llamativas. La primera de ellases, ciertamente, la magnitud que la informalidad ha alcanzado en este país.

Es difícil no asociar este hecho con el persistente estancamiento económico que caracteriza a la Argentina desde ha-

LA ECONOMIA INFORMAL EN LA ARGENTIN'A

Gráfico NQ 2

Tipo de Formalidad Ocupacional por Sexo

Hombres

119

\ 56%

Mujeres

~~~

.•

Fonnal bb~i:fi,;y"~ En negro. . ..\.Informal por 2da.

tij,JIjff0jInfonnal: .... ::: ..No trabaja


ce varias décadas. La incapacidad de la Argentina para canalizar la resolución de sus tensiones sociales a través del incremento continuo de la productividad global de la economíaes uno de los rasgos que la apartan de otras sociedades modernas. La Argentina es, por añadidura, una sociedad conun alto nivel de expectativas en su población, lo que tornaaun más dramático el cuadro que surge del estancamientoeconómico.

Una segunda característica diferencial de la informalidad argentina es que ella abarca a la sociedad entera, entodos sus estratos. Cuando la informalidad argentina escomparada con la de otras sociedades latinoamericanas,resalta la diferencia con un tipo de economía informal queprevalece en algunos países, que se caracteriza por la "horizontalidad" en su relación con el resto de la sociedad. Laseconomías informales estructuradas horizontalmente suelen generar subculturas altamente diferenciadas, a menudocon sus propias normas y reglas de arbitraje. Este no es elcaso en la Argentina, donde la informalidad se inserta comouna prolongación casi natural en la mayor parte de los sectores productivos, con poca diferenciación de normas, reglasy valores.

En otras palabras, la economía no formal argentina seencuentra relativamente bien integrada a la parte formal dela economía

El estudio de las motivaciones, percepciones y valoresmuestra muy escasa diferencia entre las personas que pertenecen al sector formal y las que pertenecen al informal. Se diría que la cultura de la economía informal ha permeado a ·laparte formal de la economía, diseminando sus propios valores en toda la sociedad. Esto es particularmente claro en loque concierne a la percepción y definición de lo lícito y lo ilícito, lo permitido y lo no permitido.

Los aspectos microsociales de la informalidad antescomentados tienen importantes .correlatos macrosociales ymacropolíticos que no han formado parte central de esta investigación, pero cuya consideración ayuda a dotar de significación al cuadro general estudiado.

Estamos en presencia de una situación en la que se haalcanzado- un alto grado de ilegitimidad de las institucionespúblicas que regulan o norman la actividad laboral. Unaenorme parte de la población considera posibles y aceptablesmuchos comportamientos que implican desconocer el marcoinstitucional vigente en estos aspectos de las relaciones sociales. En este plano específico, puede decirse que en una medi-

LA ECONO:MIA INFORMAL EN LA ARGENTlNA 121

da considerable los gobiernos ya no gobiernan a la sociedadargentina.

La magnitud del fenómeno de la informalidad en la Argentina habla de un sistema social trastornado en sus aspectos institucionales y funcionales: un sistema donde la sociedad busca sus normas- de una manera· anárquica y donde elcontrol sobre los recursos institucionales, en lugar de servira la implementaci6n de Una normativá legítima, sirve a laprosecución de objetivos particulares de quienes logran ejercerlo.

Desde 'un punto de vista macrosocial, este sistema opera de tal forma que en la práctica desincentiva a las actividades productivas formales. No sólo la economía se torna menos productiva por el hecho de que la expansión del sectorinformal" canaliza recursos hacia actividades que son, en promedio, menos productivas; aun más importante por sus consecuencias es la generación de incentivos para buscar, dentro del sector formal, localizaciones de baja productividad yalto grado de subsidio o, en términos más generales, de unaalta relación entre el trabajo generado y las recompensasque se obtienen (actividades con alto componente de subsidio,empleos.públicoscon bajo nivel de exigencia,etc.).

De tal modo, la sociedad argentina se ha ido estructurando en términos tales que las transferencias netas de recursos de los sectores más productivos, y que por 10 tantogeneran un mayor excedente hacia los sectores ·de menosproductividad relativa, son suficientemente altas como paradesalentar la permanencia en el sector más productivo. Losúnicos escapes a tal situación son la entrada al sect0t:subsi- .diado o la incot:Poración al sector informal. .

El desarrollo del sector no formal de la economíaargentina responde a las mismas causas que se reconocen enotros países. Aun en las economías desarrolladas existe unafranja donde tienen lugar actividades no formales y transacciones en negro. En casi todas partes, hay jubilados y personas bajo asistencia social que trabajan algunas horas en negro; menores, mujeres u otras personas que por distintasrazones no son seleccionables para un empleo y son contrata:,das irregularmente; personas que no pueden conseguir unempleo por restricciones sindicales a la entrada a una· determinada rama, o porque salarios llrtificialmente altos desalientan a los empleadores, y busc~n un modo de ganarse lavida informalmente; transacciones ·qlle se realizan subterráneamente para evadir la presión impositiva, y que muchas


veces hasta tienen lugar sin la utilización de dinero comomedio de cambio.

En muchas economías -especialmente en países no desarrollados o en Estados colectivistas- la burocracia públicacontrola la entrada a cualquier actividad, imponiendo regulaciones y costos que desalientan a muchas personas y lasimpulsan a instalarse informalmente. En algunos casos -elde Italia ha llegado a ser paradigmático-, actividades productivas complejas han sido montadas en una suerte de sistema paralelo, con el propósito de eludir las restriccionessindicales y la presión fiscal.

En todas partes los mismos elementos están en juego:

a) 'el Estado en busca de recursos para financiar sus gastos;

b) el Estado en busca de un óptimo social -o en busca deredistribuir recursos bajo pretexto de que se busca unóptimo social-.

e) los sindicatos y otras coaliciones distributivas afectandoprecios para restringir la entrada a una cierta actividad o controlar su ejercicio;

d) e individuos que necesitan ganarse la vida trabajando.

Es el peso relativo de todos estos elementos, y la manera en que se relacionan entre sí, lo que determina en definitiva cómo se estructura una economía. En general, lGis regulaciones y restricciones de tipo b) y c) que imponen el Estado ylos sindicatos son la principal fuente de estímulo para buscar un lugar en el sector informal. Esas fuerzas tienden porlo tanto a generar ilegitimidad de las instituciones. Muchasveces conspiran contra el objetivo a) del Estado, al reducir labase imponible por el achicamiento del sector formal, induciendo a los gobiernos a buscar nuevas fuentes de recursos através de impuestos no consentidos por la población, inflación o endeudamiento.

Nada· de todo esto resulta nuevo en la Argentina. Las diferencias existentes, en todo caso, están en la localización delas actividades informales, en el sistema social y en la magnitud que alcanzan.

Esta investigación muestra que en Argentina la economía no formal alcanza una magnitud enorme, y que su loca-

LA ECONOMIA INFORMAL EN LA ARGENTINA 123

lización es "vertical", acoplándose a casi todos los sectores deactividad un segmento no formal que se diferencia escasamente, en los valores y expectativas de sus miembros, delsegmento formal.

Esta situación no es buena para la sociedad porque noes equitativa, y porque es una fuente de ilegitimidad institucional, y por tanto un' factor de inestabilidad política. Pero ala vez no es modificable si no se produce un cambio global delsistema. El cambio necesario es una transferencia de poderde decisión a los particulares. Si el Estado mantiene su pretensión -una pretensión de muchos gobernantes, legisladores, burócratas y hasta jueces- de ser el artífice de un óptimo de bienestar para la colectividad, la predicción que sederiva del análisis que aquí hacemos es que la parte no formal de, la economía continuará creciendo. Si los. grupos sociales más poderosos mantienen su capacidad de imponerreglas a la colectividad, influyendo en las decisiones públicas y alimentando su poder con esas decisiones, la Argentina continuará siendo una economía sin crecimiento de laproductividad.

Si las políticas públicas parten de una aceptación deesta situación, entonces la equidad contributiva se logrará básicamente disminuyendo la presión fiscal sobre el sectorformal, y no aumentando la presión sobre el sector informal.Con una menor presión sobre las actividades formales segenerarían de inmediato incentivos para permanecer en esesector en lugar de buscar nichos informales donde la probabilidad de que el Estado llegue es muy baja. Por otro lado, si elEstado argentino deja de constituir un instrumento de redistribución de riqueza a través. de transferencias que afectanlos intereses de los que más producen, la propensión~,áeludirlas obligaciones fiscales será menor.

La colectividad dispondrá, entonces, de un Estado mássano desde el punto de vista fiscal y más legítimo desde elpunto de vista político.

ESTUDIO

Bernardo Subercaseaux*

Nos proponemos indagar lo que ha sido un problemarecurrente en el intento por perfilar el pensamiento y lacultura latinoamericanos: la relación entre lo local y lo inter-nacional, entre lo propio y lo exógeno. Preguntamos —en de-finitiva— por las características y por la singularidad —y sies que acaso la tiene— de este pensamiento con respecto aleuropeo o al euronorteamericano. El corpus que tendremosen consideración es el que ha sido relativamente canonizadoen esa subdisciplina conocida como historia intelectual o his-toria de las ideas en América Latina1. Incluye al ensayismo,al pensamiento político y social, al pensamiento económico yestético; pero excluye al pensamiento mágico y mítico, al re-ligioso y popular y también al que está presente en discursosimaginarios como la poesía o la novela.

* Licenciado en Letras, U. de Chile; Master en M. A. y M. Phil., U. deHarvard; investigador y Subsecretario Ejecutivo de Ceneca y autor devarios estudios sobre cultura chilena y latinoamericana.

l Véase, entre otros, Francisco Romero "El Pensamiento hispanoameri-cano", Philosophy and Phenomenological Research, IV, U.S.A. 1943,132-153; Leopoldo Zea, The Latin American Mind, U.S.A., 1963;Augusto Salazar Bondy Historia de las Ideas en el Perú, Lima, 1965;Harold Eugene Davis The History of Ideas in Latin America, LatinAmerican Research Review, III, U.S.A., 1968; y también Latin Ameri-can Thought: A Historical Introduction, U.S.A., 1972; Arturo Ardao"La Historia de la Historiografía de las Ideas en Latinoamérica", Lati-noamérica. Anuario de Estudios Latinoamericanos, 10, México, 1977;Wilson Martins Historia da Inteligencia Brasileira, Sao Paulo, 1978.


Nos interesa desplegar dos modelos básicos de compren-sión de este corpus, como también algunos de los supuestossubyacentes a ellos. Se trata por una parte del modelo de re-producción, y por otra del modelo de apropiación cultural.

El Modelo de Reproducción

Tiene su base en lo que podría llamarse la evidenciaconstitutiva de América Latina: su relación con Europa y supertenencia al mundo hegemónico de occidente desde su inte-gración a la historia mundial. Desde esta perspectiva el pen-samiento y la cultura latinoamericanos se habrían visto for-zados desde su origen colonial a reproducir el pensamiento yla cultura europea, a desarrollarse como periferia de eseotro "universo", que a través de sucesivas conquistas se cons-tituyó en una especie de sujeto de su historia. En la medidaque este enfoque implica concebir al pensamiento lati-noamericano como la cristalización de procesos exógenosmás amplios, supone el uso de paradigmas conceptuales yperiodizaciones provenientes de la historia intelectual ycultural europea. Se trata de un modelo que opera y que ya.está presente en el siglo XIX, pero que posteriormente hasido rearticulado, sobre todo en las últimas décadas, con elapoyo de concepciones historiográficas, económicas o socio-lógicas. Pensamos, por ejemplo, en las teorías del ordenneocolonial y de la dependencia2, o en algunos conceptos pa-res como los de centro y periferia, metrópolis y polo subde-sarrollado.

Uno de los aspectos que tematiza este enfoque es el rolde las élites ilustradas o de los intelectuales, en tanto sector di-ferencial de la sociedad latinoamericana que desde la inde-pendencia vendría articulando el pensamiento foráneo. Elmodelo de reproducción conlleva un sobredimensionamientodel papel de estas élites en relación al contexto en que ellasactúan. Este sobredimensionamiento implica también a me-nudo una acusación a esas élites, en palabras de José Martí

2 Véase, entre otros, Andrés Gunder Frank Capitalism and Underdeve-lopment in Latin America, Nueva York, 1967; Celso Furtado Subdesa-rrollo y Estancamiento en América Latina, Buenos Aires, 1967; TulioHalperin "Surgimiento del Orden Neocolonial" en Historia Contempo-ránea de América Latina, México, 1969. Véase una aplicación de la te-oría de dependencia al campo de la cultura en Juan Acha "Hacia la So-ciohistoria de Nuestra Realidad Artística", Crítica y Ciencia Social enAmérica Latina, Caracas, 1984.

LA APROPIACIÓN CULTURAL EN EL PENSAMIENTO 127

"a esos hombres montados a caballo en libros" que han trata-do siempre de "vencer a los hombres montados a caballo enla realidad". Se ha dicho que estas élites se han autopercibi-do como europeas, mostrando una extraordinaria voracidadpor la producción intelectual exógena, voracidad que tienesu contrapartida en un desinterés por la producción local, yasea coetánea o anterior3. Se produce así una situación perma-nente de cortocircuitos y de falta de continuidad en la refle-xión. En el plano teórico estas élites tenderían a reproducirel debate internacional de los países europeos, sobreponiendocon ello la validez general de lo teórico y lo metodológico a lastemáticas locales, cuando debería ser -se argumenta- todolo contrario.

Concibiendo así el rol de las élites surge necesariamen-te el tema del desfase o de las máscaras, al que tan sensibleshan sido desde distintos ángulos Octavio Paz y Mario VargasLlosa. El desfase se produciría porque ciertas corrientes depensamiento o artísticas que surgen en Europa de condicio-nes históricas específicas y concretas, empiezan a existir enAmérica Latina sin que las circunstancias y hechos que lasgeneraron originalmente logren todavía una presencia ouna fuerza suficiente. Tendríamos en consecuencia barrocosin contrarreforma, liberalismo sin burguesía, positivismosin industria, existencialismo sin segunda guerra mundial,postmodernismo sin postmodernidad, etc. Este desfase pro-vocaría un pensamiento incesantemente epigonal, capaz deservirnos para proyectar utopías, pero incapaz de desocultar-nos por completo una realidad que tendrá siempre ángulosrebeldes a pensamientos no elaborados en la propia circuns-tancia. El pensamiento europeo que se ha venido reprodu-ciendo tendría entonces un carácter epidérmico, sería unamáscara, carente de una relación orgánica con el cuerpo so-cial y cultural latinoamericano. Ello nos empujaría casi ine-luctablemente hacia el ideologismo, a ser ideológicamenteantes de ser realmente. Dentro de esta vocación ideologista(que sería una especie de pecado original latinoamericano)las ideas tenderían a transformarse en esquemas absolutoscon respuestas para todos los ámbitos e inquietudes. Lasmáscaras o idearios, sin piso orgánico, pasarían por ende aocupar (a modo de respuestas avant la lettre) el lugar que de-berían ocupar los procesos de elaboración de ideas o de crea-

3 Roberto Schwarz "Nacional por Substracción", Punto de Vista, año IX,28, Buenos Aires, 1986.


ción de símbolos. De allí entonces el desequilibrio entre unacarencia de producción teórica y una abundancia de repro-ducción teórica. O la tendencia a buscar herramientas con-ceptuales no a partir de las realidades o procesos socialesque vivimos sino que desde un reflejo casi compulsivo por es-tar actualizados. Se trata, en síntesis, de una perspectivaque da pie a la hipótesis de la importación constante e indis-criminada de ideas.

Tras el tema de las máscaras y el desfase subyace unavisión dual de la cultura de América Latina. Ello implica,por un lado, la existencia de un núcleo cultural endógeno, deun componente autóctono, de sustrato precolombino, indí-gena o rural, y por otro de un componente ilustrado, foráneoe iluminista. Desde esta perspectiva el proceso de moder-nización que ha vivido América Latina sería externo, y a me-nudo contradictorio con el ethos, con los particularismos cul-turales y con las tradiciones endógenas de la región.4 En supostura extrema esta visión tiende a desconocer la interpene-tración constante que se viene produciendo entre ambos com-ponentes, en todos los niveles y desde la propia conquista. Im-plica también desconocer la significación que han tenidoalgunas ideas exógenas como la de "libertad", tanto en laconformación de los Estados nacionales como en el curso pos-terior del continente.

Otro aspecto que releva el enfoque de la reproducción esel de la mala conciencia. Mala conciencia e incomodidad deun pensamiento y de una cultura que se sienten postizos,que se perciben condenados a la fatalidad de la traducción ydel reflejo.5 Un lenguaje que se siente condenado a pensar eninglés, en francés, en alemán o en español y portugués, es-tas últimas también -lamentablemente- lenguas europeas.Las incitaciones que se hacen a romper la cadena miméticaestán igualmente impregnadas del síndrome de la periferia:en 1929 el venezolano Rufino Blanco Fombona se percibe co-mo parte de una familia de "monos y loros". Somos, dice,"imitadores y repetidores de Europa ... nuestra alma se pare-ce y está moldeada por la de otros pueblos cuyos libros leímos... somos espíritus sin geografía ... pensadores sin estirpe ...

4 Véase esta postura en Pedro Morandé Cultura y Modernización enAmérica Latina, Santiago, 1984.

5 Roberto Schwarz, op. cit.

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inteligencias sin órbitas ... mentes descastadas ... nuestroscorazones no tienen sangre sino tinta procedente de librosforáneos".

Por otra parte, en las últimas décadas, y casi como unespejo a la mala conciencia latinoamericana, ha correspon-dido en el pensamiento europeo el síndrome del etnocentris-mo, dando origen a una especie de latinoamericanización delas culturas centrales y a teorías que intentan convencernosde la centralidad de la periferia.

En el caso latinoamericano detrás del malestar de unacultura de la reproducción y por habernos sentado en el ban-quete de la civilización cuando la mesa estaba ya servida,late -que duda cabe- la ideología del nacionalismo o del lati-noamericanismo cultural. El nacionalismo cultural comoideología parte de considerar lo propio y la personalidad espi-ritual del país (o del continente) como un valor absoluto eincuestionable, imagina el proceso cultural como procesoendogámico, interno; en su postura extrema suele, por en-de, concebir los préstamos culturales o la presencia de otrasculturas como una amenaza. En Nuestra América JoséMartí señala: "La Universidad europea ha de ceder a la Uni-versidad americana ... Nuestra Grecia -dice, refiriéndose alos incas y a los aztecas- es preferible a la Grecia que no esnuestra". Aunque compartamos el valor ético y el sentido po-lítico de lo que señala Martí, desde el punto de vista del pen-samiento y la cultura cabría preguntarse si en rigor es así,si efectivamente "nuestra Grecia es preferible a la Greciaque no es nuestra". Preguntarse también si esa Grecia queél considera ajena no es acaso "nuestra" desde el descubri-miento y la conquista. Las cuatro notas de la quena o de lacultura son defendibles y valiosas en muchos aspectos, peroresultaría difícil sostener que rítmicamente son preferibles ala música docta de occidente.

Por último, en términos de políticas culturales, el mode-lo de reproducción -en una versión crítica- tendería a opo-ner la cultura autóctona a la occidental, los valores tradicio-nales de la comunidad a los de la sociedad moderna. Ello setraduciría en políticas favorables a la preservación de lo pro-pio, de las lenguas indígenas y de la tradición oral. Por otraparte, en su versión parcial al modelo, las políticas cultura-les incentivarían un sistema de cañerías que asegurase la os-mosis y la circulación inmediata de la cultura transnacio-nal. En el primer caso, el ideal buscado sería la autarquía o

LA APROPIACIÓN CULTURAL EN EL PENSAMIENTO


la independencia cultural, y en el segundo, una especie desucursal difusora de lo euronorteamericano.6 Se trata delanverso y reverso de una misma postura: aquella que confi-gura la relación entre lo propio y lo exógeno sólo a través delmodelo de reproducción cultural y de los supuestos que élconlleva.

El Modelo de Apropiación Cultural

Las insuficiencias del modelo de reproducción son evi-dentes. Se hace, por ende, necesario complementarlo y mati-zarlo con el modelo de apropiación cultural. El concepto de"apropiación"7 más que a una idea de dependencia y de domi-nación exógena apunta a una fertilidad, a un proceso creati-vo a través del cual se convierten en "propios" o "apropiados"elementos ajenos. "Apropiarse" significa hacer propio, y lo"propio" es lo que pertenece a uno en propiedad, y que por lotanto se contrapone a lo postizo o a lo epidérmico. A los con-ceptos unívocos de "influencia", "circulación" o "instala-ción" (de ideas, tendencias o estilos) y al supuesto de unarecepción pasiva e inerte, se opone, entonces, el concepto de"apropiación", que implica adaptación, transformación orecepción activa en base a un código distinto y propio.

El modelo de apropiación no desconoce el rol de las éli-tes ilustradas ni de los intelectuales, pero tampoco lo sobredi-mensiona. Son instancias mediadoras que están subsumi-das en un contexto; desde esta perspectiva serán las condicio-nantes socio-culturales las que, en definitiva, instituyan la le-gitimidad del proceso de apropiación. A través de la contex-tualidad operan también los nexos y las hegemonías socio-po-líticas que se hacen presentes en cada momento histórico.En este sentido sólo cabe hablar de máscara y de pensamien-to epidérmico en una dimensión muy puntual, puesto que amediano y largo plazo el pensamiento latinoamericano ten-drá siempre una vinculación orgánica con el cuerpo social y

6 Bernardo Subercaseaux "El Debate sobre Políticas Culturales", Docu-mento de Trabajo: CENECA, Santiago, 1986.

7 Se trata de un concepto que ha sido trabajado en la teoría de la arqui-tectura latinoamericana. Véase Cristian Fernández "Universalidad yPeculiaridad en la Dimensión Simbólica: un Marco Teórico", y Rober-to Fernández "Hacia una Teoría de la Apropiación" en ARS, julio, San-tiago, 1984.


cultural del continente, una vinculación que, por supuesto,será distinta a la que tuvo en sus orígenes europeos.

Refiriéndose al tránsito del liberalismo al positivismoen el mundo latinoamericano del siglo XIX, Octavio Paz dice"cambiamos las máscaras de Danton y Jefferson por las deAugusto Comte y Herbert Spencer ... en los altares erigidospor los liberales a la libertad y la razón, colocamos a la cien-cia y al progreso" y a sus máximos fetiches "el ferrocarril yel telégrafo"8. Concibe así el advenimiento del positivismo co-mo el resultado de una especie de posta entre intelectuales.En el caso de Chile nuestras investigaciones nos indican queesta visión— que responde al modelo de la reproducción -escompletamente inadecuada. Que el cambio, lejos de ser unaposta inorgánica y epidérmica, responde a condiciones socio-culturales muy precisas. Que se inscribe en una contextuali-dad cuyos rasgos más destacados son, entre 1870 y 1900, elcambio de rol del Estado y su influencia creciente (gracias alos excedentes salitreros), un nuevo escenario social con unaoligarquía que se autopercibe en crisis y con la presenciaemergente de sectores medios y populares, el conflicto entreel laicismo y el clericalismo, el predominio en el plano cultu-ral y doctrinario de las ideas liberales pero su debilitamientocomo fuerza política, y un proceso de modernización societalen marcha (en que el Estado tiene un rol protagónico) que re-quiere urgentes reformas educativas, administrativas y jurí-dicas.

Es desde este texto social que Valentín Letelier se apro-pia del positivismo europeo (de Spencer y Littré más que deComte) y de las doctrinas con que el Imperio Alemán habíacombatido a la iglesia católica entre 1872 y 1875 (la Kultur-kampf). Lejos de ser un receptor pasivo, Letelier es altamen-te creativo y les da a estas ideas una articulación específicaque por ser con-textual es también única y singular. Quienhoy día lea su libro La Lucha por la Cultura (1895) tendrá quereconocer que partiendo de las condiciones socio-culturalesfiniseculares Letelier se apropia eclécticamente del positivis-mo europeo vigente en su época, yendo en ciertos aspectosmás allá de sus fuentes. Por ejemplo en el campo de las rela-ciones entre política y cultura llega a formular conceptual-mente (aunque sin usar los mismos términos) las ideas dehegemonía y sociedad civil.

Si bien en el período que estamos considerando circu-lan otras vertientes positivistas que podrían calificarse como

8 Octavio Paz Los Hijos del Limo, Barcelona, 1980.


epidérmicas (por ejemplo el positivismo mesiánico del últi-mo Comte, difundido por los hermanos Lagarrigue), no esmenos cierto que las corrientes epigonales, en la medida queson inorgánicas, operan sólo como un referente, y que por en-de terminan por contribuir a la apropiación de la vertienteque está siendo legitimada por las condiciones socio-cultura-les. El funcionamiento del pensamiento como fuerza vital dela historia estará siempre en relación directa con su gradode articulación a la contextualidad. "No se puede detener ungaucho a pleno galope con un decreto de Hamilton" decía Jo-sé Martí. Es precisamente la distancia que media entre laorientación foránea progresista y el galope tendido del gau-cho, la que deberá ser zanjada por la creatividad articulado-ra del pensamiento latinoamericano. Se trata de dos códigostan dispares que la distancia sólo podrá ser zanjada con la in-vención de un nuevo código.

Si aceptamos el rol de la contextualidad en el procesode apropiación tendremos también que convenir que no sepuede hablar de liberalismo en Latinoamérica o depositivismo en Latinoamérica o de marxismo en Latinoamé-rica, sino de liberalismo latinoamericano, de positivismo lati-noamericano y de marxismo latinoamericano, lo que es muydiferente. Tampoco sería posible, en rigor, una historia delas ideas o una historia del pensamiento al modo tradicio-nal. Sólo cabría una historia de las apropiaciones, o lo quees lo mismo: una historia de la cultura.

El modelo de apropiación cultural se contrapone a unavisión dual de la cultura de América Latina; por definiciónel proceso de apropiación niega la existencia de un núcleocultural endógeno incontaminado, rechaza el mito del puris-mo cultural y los esencialismos de cualquier tipo, puesto quelo latinoamericano no sería algo hecho o acabado, sino algoque estaría constantemente haciéndose, y que por lo tanto nopodría ser comprendido a partir de aproximaciones precon-ceptuales o precategoriales. Desde esta perspectiva el positi-vismo de Valentín Letelier, el marxismo de Mariategui o eleclecticismo de Octavio Paz serían tan propios como el quipoincaico o la cosmogonía del Popul Vuh. El concepto de Iden-tidad latinoamericana se des-sustancializa y pierde su lastreontológico y finito, convirtiéndose así en una categoría en mo-vimiento, en una dialéctica continua de la tradición y la nove-dad, de la coherencia y la dispersión, de lo propio y lo ajeno,de lo que se ha sido y de lo que se puede ser.


El modelo de apropiación cultural implica que se parti-cipa en el pensamiento y la cultura de occidente en términosdistintos a los puramente imitativos y miméticos; resulta en-tonces un modelo productivo para comprender las relacionesde identidad y diferencia con la cultura europea. De este mo-do se matiza la mala conciencia y se supera el síndrome dela periferia. Tras el enfoque de la apropiación subyace la vi-sión de una cultura ecuménica, abierta y no endogámica,una cultura latinoamericana que se autopercibe como partede una cultura cosmopolita. El cosmopolitismo, que es unaforma de humanismo universal, implica el derecho de los la-tinoamericanos a ser universales sin complejos ni culpas.Las fronteras culturales dejan de ser rígidas y de coincidircon las fronteras físicas o políticas; la autarquía y el na-cionalismo cultural aparecen, entonces, como posturas ran-cias y sin fundamento. Desde esta perspectiva se matizatambién la oposición maniquea entre lo autóctono y lo ex-tranjero, entre lo original y lo supuestamente imitado. Opo-sición ésta que impedía ver la originalidad o creatividad de loapropiado y la parte rutinaria o carente de energía culturalde lo autóctono.9

El enfoque de apropiación cultural implica prestar aten-ción no sólo a la dimensión racional del pensamiento, sinotambién a su dimensión simbólico-expresiva, a su voluntadde estilo. Ello porque en el lenguaje, tanto en el "cómo se di-ce" como en el "qué se dice", quedan inscritas las huellas dela articulación con el texto social. Es, por ende, un enfoquemás perceptivo y sensible a lo híbrido, a los acoplamientos, alos sincretismos, y a los rasgos y matices que se van configu-rando en el proceso de hacer propio lo ajeno.

El modelo de apropiación cultural resulta también ade-cuado para comprender la relación entre el pensamiento ac-tual y el del pasado. La tradición de pensamiento que operaen un momento histórico dado no es una supervivencia iner-te del pasado; por el contrario toda tradición opera selectiva-mente10, y responde por ende a una versión interesada de un

9 Un ejemplo de esta ceguera para ver la creatividad de lo apropiadoson ciertas opiniones sobre Rubén Darío, a quien en su época se acusóde "galicismo mental" y de cuya obra se llegó a decir que pasaría "a lapatología literaria como triste ejemplo de los abusos de la imitación ylos estragos del contagio"Raymond Williams Marxismo y Literatura, Barcelona, 1980.


pasado configurado y de un presente preconfigurado. La con-textualidad y las distintas constelaciones político-culturalesson los factores que inciden en el hecho de que una determi-nada tradición (y no otra) aparezca como significativa parael orden contemporáneo. Así como hablamos de apropiaciónen un sentido sincrónico (relación entre lo local y lo interna-cional) también puede hablarse de reapropiaciones en unsentido diacrónico (relación entre el pensamiento latinoame-ricano actual y el pensamiento latinoamericano del pasado).

En un plano histórico, cabe señalar, que en Latinoamé-rica ha habido climas político-culturales propicios a la vigen-cia de uno u otro enfoque. El momento de la independencia yde las generaciones adánicas o fundacionales que le siguie-ron fue más bien afín al modelo de reproducción cultural.Hacia 1890, con la incorporación estructural de la región almercado capitalista mundial, y en el entorno de las "bellesepoques" criollas, hay un clima -sobre todo entre la intelec-tualidad modernista- favorable al modelo de apropiación cul-tural.11 En el siglo XX, entre 1910 y 1950, con la revoluciónmexicana, la vigencia de una sensibilidad criollista y del in-digenismo latinoamericano, pareciera predominar el enfo-que de la reproducción. Hoy día, y sobre todo en la últimadécada, con la globalización de la economía y de las comuni-caciones, con las nuevas tecnologías y con una marcada ten-dencia a la uniformación transnacional de la cultura, el cli-ma aparece como más propicio al modelo de apropiación.

Estamos conscientes de que este intento de periodiza-ción es precario, y que tiende a ocultar las diferencias y a pre-sentar los momentos históricos mencionados como si fueranhomogéneos, en circunstancias que ello dista de ser así. Porejemplo, en el momento latinoamericano actual es posibledistinguir, al menos, tres matrices político-culturales biendistintas, que a su vez conllevan afinidades con uno u otromodelo. En el área del Caribe y Centro-América predominauna corriente intelectual que percibe el cambio de estructu-ras como una condición previa y necesaria para el desarrollodel pensamiento y la cultura del continente. Se enhebra asíun discurso en que prima la denuncia de la manipulación fo-

11 José Martí decía "Injértese en nuestras repúblicas el mundo, pero eltronco ha de ser de nuestras repúblicas". Y Rubén Darío defendía laincorporación de todas las corrientes de pensamiento extranjeras"siempre que vengan a dar y no a quitar".


ranea y la visión redentora de la cultura popular de tradi-ción campesina, a la que se percibe -junto con los valoresque se gestan en la lucha por la emancipación- como el sus-trato del desarrollo cultural futuro.

Otra matriz es la que aparece con frecuencia en intelec-tuales de países con gran población indígena, particularmen-te en Perú, Bolivia, Ecuador y Paraguay. Víctimas de lo queperciben como un etnocidio que se inició en la conquista, sesitúan en el marco de una concepción dualista, oponiendo lacultura nativa a la occidental, lo autóctono a lo exógeno, lacultura popular a la culta y la sociedad tradicional a lamoderna. Desde esta dicotomía perciben incluso al analfabe-tismo como una forma de resistencia dentro de una lucha po-lítica que es para ellos eminentemente de tipo cultural. Son,entonces, partidarios, en su proyección más extrema, deuna cultura anticontemporánea y antioccidental. Sin dudaque estas dos primeras matrices tienen afinidad y son funcio-nales al modelo de reproducción.

La tercera matriz es la que proviene básicamente de in-telectuales del Cono Sur, de México y de Brasil. Se trata deuna matriz que busca una síntesis entre la sociedad tradicio-nal de América Latina y la modernización contemporánea.Una matriz más abierta a los nuevos escenarios tecnológicosde la comunicación, la cultura, pero también preocupadapor lograr una síntesis en que se preserve (o se conquiste) laidentidad y la no-dependencia de la región. Una matriz quetiene conexiones y a la que le resulta funcional el modelo dela apropiación.

En el plano del estudio y de la comprensión del pensa-miento latinoamericano cabe, por último, señalar que ha pri-mado casi sin contrapeso el modelo de la reproducción, y quecon respecto al enfoque de apropiación cultural está casi todoaún por hacerse. No se trata, por supuesto, de promover esteenfoque por un mero prurito académico. Lo latinoamericanoes a fin de cuentas una construcción y una representación in-telectual. Desde esta perspectiva el estudio del proceso deapropiación tiene mucho que aportar al imaginario social ya una visión más compleja y menos esquemática de nuestraautopercepción como latinoamericanos.

Estudios Públicos, 30 (otoño 1988).

ESTUDIO

LOS MECANISMOS DE CONVERSIÓNDE DEUDA EN CHILE*

Juan Andrés Fontaine

JUAN ANDRÉS FONTAINE. Ingeniero Comercial de la Universidad Católica, M. A. enEconomía, Universidad de Chicago y Director de Estudios del Banco Central.

* Presentación efectuada en la Mesa redonda de Oxford sobre Mercados de CapitalInternacionales. Oxford, Inglaterra, 20-26 de febrero, 1988.

En los últimos años, Chile ha enfrentado el problema de la deudaaumentando las exportaciones, el ahorro nacional, la eficiencia de lainversión, reprogramando su deuda, pidiendo prestado a organismosmultilaterales, atrayendo importantes flujos de capital privado y es-tableciendo diferentes mecanismos de conversión de deuda. Estosmecanismos operan a través del mercado secundario para la deudachilena, aprovechando los descuentos con los que se transa estadeuda, y se conocen como los Capítulos XVIII y XIX.El Capítulo XVIII permite a residentes chilenos comprar deuda chi-lena en el exterior, la que se convierte a pesos a precios librementenegociados entre el nuevo acreedor (chileno) y el deudor. Las opera-ciones de este Capítulo materializadas hasta ahora ascienden aUS$ 1. 222 millones.El Capítulo XIX permite que un extranjero interesado en invertir enChile compre títulos de deuda en el mercado secundario y los transeprivadamente con el deudor nacional de estos títulos. Los pesos asírecibidos pueden ser asignados a inversiones específicas, previa-mente autorizadas por el Banco Central. El total de las conversionesde deuda por capital propio que se han materializado hasta ahorasuma US$ 1.188 millones.


Introducción

esde mediados de 1985, Chile ha rescatado deuda externa porUS$ 3.3 mil millones, lo que corresponde aproximadamente al 23% de ladeuda de mediano y largo plazo con bancos comerciales vigente a ese año(US$ 14 mil millones). Se operó esto a través de diferentes mecanismos deconversión de deuda, entre los que se cuenta la conversión de deuda porcapital propio, basados en el así llamado mercado secundario de los paga-rés de deuda externa. Esta rebaja ha compensado los incrementos de ladeuda provenientes del financiamiento de la cuenta corriente y la deprecia-ción del dólar (más de 15% de los pasivos externos de Chile están denomi-nados en monedas diferentes al dólar), con lo cual el stock nominal de ladeuda se ha mantenido más o menos constante. El stock de la deuda, tantoen relación al Producto Geográfico Bruto, como también a las exportacio-nes, ha declinado considerablemente durante este período, a saber, en un11% y un 21%, respectivamente.

En el mercado secundario, las deudas de los países en desarrollo yaltamente endeudados son negociadas con considerables descuentos. En elcaso de Chile, el descuento ha tenido un promedio de 33% durante losúltimos dos años. Al pagar anticipadamente US$ 3.3 mil millones a travésde este mercado, la economía chilena ha podido recibir una condonación desu deuda externa del orden de los US$ 800 millones. A pesar de todas laspeticiones de amnistía para las deudas, parece que los mecanismos deconversión basados en el mercado secundario constituyen aún el únicomedio disponible para recibir alguna condonación de las obligaciones conel exterior.

En mi presentación de hoy día trataré, brevemente, los siguientespuntos:

a) Cómo llegamos en Chile a la conclusión de que los mecanismos deconversión de deuda, en general, y la conversión de deuda por capi-tal propio, en particular, constituyen un instrumento útil para mane-jar el problema de la deuda;

b) Cómo estos mecanismos funcionan en Chile;c) Cómo estos mecanismos están contribuyendo a superar algunas de

las restricciones derivadas del, así llamado, “problema de la deu-da”, y

d) Cómo hemos tratado de evitar algunas de sus eventuales consecuen-cias macroeconómicas indeseables.

D

JUAN ANDRÉS FONTAINE 3

El problema de la deuda chilena

Chile es considerado un país altamente endeudado. En diciembre de1987 y después de las reducciones de la deuda antes mencionadas, la cuan-tía de su deuda externa total era levemente más alta que su Producto Geo-gráfico Bruto (PGB) y equivalía aproximadamente al triple de sus exporta-ciones de bienes y servicios. Un país altamente endeudado enfrenta dosclases de problemas diferentes, aunque relacionados entre sí, a saber:

a) el problema de la transferencia, yb) el problema del riesgo.

Mucho se ha discutido el problema a), la transferencia de cuantio-sos recursos reales que un país altamente endeudado posiblemente debaefectuar para servir su deuda. Tomemos un ejemplo y consideremos un paíscon una razón de deuda/PGB de 100%. Si el país hubiera de pagar el montototal de los intereses con dinero proveniente de su superávit comercial ypudiese refinanciar o reprogramar todas las amortizaciones que vayan ven-ciendo, probablemente tendría que reservar aproximadamente un 10% delProducto Geográfico Bruto para este fin. Esto absorbería la mitad del aho-rro geográfico (no más de 20% del PGB, típicamente) que, con realismo,puede esperarse que genere un país en desarrollo. Si esto fuera así, lainversión bruta escasamente alcanzaría a cubrir la depreciación del stock decapital real (típicamente poco menos de 10% del PGB) y la inversión netasería insignificante, impidiendo, de hecho, el crecimiento del PGB o delconsumo.

El problema b), es decir, el riesgo excesivo, asociado con una posi-ción excesiva del stock de deuda, hasta donde yo sé, frecuentemente se hapasado por alto en las discusiones sobre el “problema de la deuda”. Elproblema a) —que es esencialmente un problema de flujo de caja— sepuede resolver en principio a través de la refinanciación continua del cobrode intereses. Suponiendo que se cumplan ciertas condiciones (no demasia-do irreales), se puede definir una trayectoria de crecimiento de, digamos,un 4% por año, para los países altamente endeudados, compatible con unincremento en su deuda externa real a una tasa inferior al 4%. En un casoasí, el refinanciamiento de intereses y amortizaciones sería el resultado deya sea préstamos voluntarios, ya sea ejercicios “involuntarios” de la claseque se ha visto tan frecuentemente en años recientes. Esta vía se conoce porel nombre de muddling through (que significa salir del paso a duras penas.y justifica los puntos de vista defendidos, por ejemplo, en el plan Baker o


por Martin Feldstein en su conocido artículo de 1987 publicado en TheEconomist. Sin embargo, el problema b) —riesgo excesivo— hace que estasolución sea poco probable. Se puede demostrar fácilmente que, por ejem-plo, pequeñas variaciones de las tasas de interés perturbarían la trayectoriadel muddling through y obligarían a reducciones considerables del consu-mo o del servicio de la deuda. En vista de que estos riesgos son percibidospor acreedores actuales y potenciales, el refinanciamiento del servicio de ladeuda no se obtiene tan fácilmente y se presenta el problema a), el de latransferencia. Pero, en esencia, el origen del problema es la percepción deun riesgo excesivo cuando las deudas llegan a ser “demasiado” altas.

En los últimos cinco años, Chile ha enfrentado el problema de ladeuda con una estrategia triple:

Primero: ha puesto en práctica y perfeccionado un amplio conjuntode reformas estructurales y políticas macroeconómicas, con el fin de au-mentar las exportaciones, el ahorro nacional y la eficiencia de la inversión.Al promover un crecimiento económico saludable, estas medidas, cierta-mente, contribuyen a superar el problema de la deuda. Los resultados de1984-87 en términos de crecimiento del PGB, exportaciones, empleo, in-versiones y ahorro son todos realmente muy satisfactorios.

Segundo: a través de reprogramaciones de deuda, new money (dine-ro nuevo), préstamos de organizaciones multilaterales y flujos —cada vezmás cuantiosos— de capital privado, la economía chilena ha logrado atraerconsiderables sumas de ahorros externos, con lo que se pudo aliviar elproblema de transferencia. En efecto, en promedio, durante 1983-86, laeconomía chilena ha podido reprogramar o refinanciar no sólo el 100% delos pagos de amortización, sino también refinanciar las tres cuartas partesde los pagos netos de intereses sobre sus obligaciones externas. Así, Chileha seguido en forma aproximada el método del muddling through, al quenos hemos referido antes.

Tercero: desde mediados de 1985, Chile ha establecido diferentesmecanismos de conversión de deuda, incluso conversión de deuda por capi-tal propio, dirigidos a solucionar el problema del riesgo asociado a un stockde deuda excesivo. En esencia, estos mecanismos constituyen un métodobasado en el mercado para provocar una reestructuración de las obligacio-nes netas del país.

Evaluación del descuento del mercado secundario

Los mecanismos de conversión de deuda aplicados en Chile estánbasados en el mercado. Operan a través del mercado secundario para la


deuda chilena. Este mercado secundario resulta de las diferentes percepcio-nes que existen entre los acreedores y los deudores sobre la capacidad o lavoluntad de estos últimos de pagar sus deudas. En el caso de los paísesaltamente endeudados, estas percepciones significan que, por lo menospara algunos acreedores, las deudas tienen un valor actual esperado menoral 100% de su valor nominal. Cuando los deudores asignan a sus deudas unvalor esperado más alto que el que asignan sus acreedores, se desarrolla un,así llamado, “mercado secundario”: ambas partes pueden obtener utilidadesen una transacción con un descuento. Por supuesto, si ocurre lo contrario, osea, cuando los acreedores asignan un valor más alto a sus demandas que elque los deudores asignan a sus deudas, tal mercado simplemente no surge.

Durante la segunda mitad de 1984, el mercado secundario para ladeuda chilena empezó a desarrollarse, viéndose que los deudores privados(la mayor parte de los compromisos de Chile son adeudados por bancos ycorporaciones privadas) asignaban a sus obligaciones un valor más alto queel precio que los acreedores que vendían en el mercado secundario estabandispuestos a aceptar. Sin embargo, el mercado estaba restringido por:

a) nuestras regulaciones cambiarias (que establecen que sólo aquellastransacciones en divisas que cuentan con previa aprobación generalo específica del Banco Central, están legalmente permitidas), y

b) ciertas cláusulas de los Acuerdos de Reestructuración con los ban-cos comerciales.

Así, el Banco Central se encontró en la situación de tener que deci-dir si queríamos fomentar o no el desarrollo de este mercado, poniendo enpráctica disposiciones apropiadas y renegociando con los bancos comercia-les las modificaciones necesarias a los Acuerdos de Reestructuración. Des-pués de un análisis que nos ocupó durante más o menos medio año, y en elcual calculamos cuidadosamente los costos y beneficios de estas operacio-nes, el Banco Central dio su “luz verde” en abril de 1985. Mirando enretrospectiva esas discusiones, debo decirles que no nos equivocamos gran-demente al predecir los costos y beneficios de los mecanismos de conver-sión de deuda, excepto en un importante aspecto: subestimamos por muchoel monto de la deuda que podría ser redimida; y nunca anticipamos quese podría llegar a una reducción de más de US$ mil millones a través deun período de cinco años. Por supuesto, ésta ha sido una sorpresa muyagradable.

En la evaluación de los mecanismos de conversión de deuda enChile, el problema clave era determinar si el valor actual esperado de ladeuda externa chilena era más alto o más bajo que los precios a los cuales


se la negociaba en el mercado secundario. Según nuestra opinión, y dadaslas políticas y proyecciones económicas de Chile, la deuda del país deberíahaberse valorado a un precio más alto en el mercado y entonces resultababeneficioso para el país levantar los impedimentos señalados y dejar quelas fuerzas del mercado actuaran por sí solas, eso sí que bajo un conjuntode regulaciones cuidadosamente diseñadas. Otros gobiernos de países deu-dores han tenido otra visión y posiblemente tengan razón. Desde luego, sialguien piensa que el “verdadero” valor de la deuda es más bajo que suprecio en el mercado secundario, los mecanismos de conversión de deudaconstituyen un error, un caso clásico de falta del mercado. En cierto senti-do, los mecanismos de conversión de deuda sólo constituyen una herra-mienta relevante de política si se cree que el verdadero valor de la deuda esmayor o igual a su precio en el mercado secundario.

Después de concluir que el país podía beneficiarse con las transac-ciones de mercado secundario, el próximo paso era el de encontrar losrecursos necesarios para financiar el pago anticipado que esas transaccio-nes supondrían. Desde luego, el problema es que para recibir el descuentode un 33%, se debe pagar por anticipado el 67% restante de la deuda.¿Dónde podía Chile —que en ese tiempo no estaba precisamente nadandoen divisas— encontrar las divisas necesarias? Los ahora mundialmentefamosos Capítulos XVIII y XIX de nuestras reglamentaciones cambiariasfueron la respuesta que encontramos.

Capítulo XVIII: Conversión de deuda para residentes

El Capítulo XVIII permite a residentes chilenos comprar deuda chi-lena en el exterior con sus propias reservas de divisas (probablementemantenidas en el extranjero) o con divisas compradas en el mercado cam-biario paralelo, no oficial. Una vez compradas, las deudas chilenas se de-ben convertir a pesos a precios libremente negociados entre el nuevoacreedor (chileno) y el deudor (generalmente un banco privado). Desdeluego, el deudor sólo realizará la transacción si obtiene parte del precio,esto es, si prepaga su obligación con un descuento. Este descuento “domés-tico” —para distinguirlo del descuento “externo” del mercado secunda-rio— ha sido típicamente de 10% a 15% del valor nominal de la deudaprepagada. Debemos destacar que hasta este punto no hay intervencióngubernamental en el proceso, excepto cuando el título de crédito que se hade convertir es directamente adeudado por una entidad del sector público.Si es éste el caso, tal como veremos, la entidad pública opera básicamentedel mismo modo que una entidad privada.


Se puede ver fácilmente que, a no ser que se introduzcan algunaslimitaciones, el mecanismo descrito causaría una demanda masiva de divi-sas en el mercado paralelo y en esta forma llevaría el margen entre elmercado cambiario paralelo y el oficial a niveles desestabilizadores. Paraprevenir que esto ocurra, las operaciones del Capítulo XVIII son raciona-das por un sistema de remates, a través del cual los bancos (todas lasoperaciones deben ser canalizadas a través de bancos) licitan el derecho deusar porciones de un a cuota, el “cupo”, que el Banco Central fija quince-nalmente. Al ajustar el tamaño del cupo (éste ha fluctuado entre 10 y 60millones de dólares), el Banco Central regula la presión que las operacionesdel Capítulo XVIII ejercen sobre el mercado paralelo. Las operaciones delCapítulo XVIII materializadas hasta ahora ascienden a US$ 1. 2 mil millo-nes y el margen entre el tipo de cambio paralelo y el oficial ha manteni-do un promedio de solamente 8,5% (Cuadros Nos. 1 y 2). Asimismo, lacuantía del cupo influye en la demanda de títulos de deuda chilena en elexterior y así entrega al Banco Central un instrumento para influir sobre suprecio.

CUADRO Nº 1; CHILE: REDUCCIONES DE LA DEUDA A TRAVÉS DE DIFERENTES

MECANISMOS DE CONVERSIÓN DE DEUDAS

(En millones de US$)

Capítulo Capítulo XIX y otras Otros3 TotalXVIII1 conversiones de

deuda por capitalpropio2

Sector público 288.1 355.1 275.2 918.4

Sector privado4 933.5 833.2 608.6 2375.3

Total 1221.6 1188.3 883.8 3293.7

1 Incluye operaciones del Capítulo XVIII, anexo 4.2 Incluye todas las operaciones del Capítulo XIX, además de las conversiones de

deuda por capital propio, de acuerdo al DL. 600 y otros.3 Incluye canjes deuda/deuda, recompras directas por corporaciones privadas y casti-

gos.4 Incluye deuda privada con garantía pública (US$ 574.5 millones de reducción de

deuda).


CUADRO Nº 3: CHILE: DESCUENTOS DE LOS MERCADOS SECUNDARIOS

SPREAD DEL MERCADO PARALELO Y PRECIO DEL CUPO

Descuento mer- Margen para- Precio del cupocado secundario lelo/oficial Capítulo XVIII

% % %

1986E 31 12 7F 32 10 7M 32 7 7A 32 6 11M 31 4 17J 33 4 17J 33 4 14A 32 6 14S 32 10 12O 33 12 12N 33 12 13D 32 4 15

1987E 32 4 16F 31 5 14M 31 6 12A 30 5 20M 30 6 15J 30 6 16J 30 6 19A 34 5 24S 41 5 30O 47 6 32N 47 4 19D 37 3 10

Promedio 33,5 6,3 15,4

CUADRO Nº 2: CHILE: CONVERSIONES DE DEUDA POR AÑO


1985 1986 1987 Total

Capítulo XVIII 115.2 410.6 695.8 1221.6Capítulo XIX y otras conversiones d/c.p. 78.8 259.7 849.8 1188.3Otros 129.3 303.1 451.4 883.8

Total 323.3 973.4 1997.0 3293.7


Otro rasgo interesante del modo en que funciona el Capítulo XVIIIes que ha dado al Banco Central un modo de compartir los beneficios deldescuento del mercado secundario. En efecto, el precio pagado por el cupoha tenido un promedio de 16% del valor nominal de la deuda convertida, yasí ha producido una ganancia para el Banco Central, la que asciende a casiUS$ 200 millones (Cuadro Nº 3). Como caso ilustrativo del funcionamien-to de los mecanismos de arbitraje en un mercado competitivo, el precio delcupo ha adquirido un nivel que hace virtualmente desaparecer todas lasganancias extraordinarias de la operación. En efecto, las “cuasirentas” delas transacciones —el descuento del mercado secundario externo— sonasignadas en su totalidad entre los propietarios de los “factores escasos”involucrados, es decir el deudor original (quien paga por anticipado enpesos con un descuento), el proveedor de los dólares del mercado paralelo(quien recibe el margen entre el tipo de cambio paralelo y el oficial) y elBanco Central (el que cobra por el uso del cupo que él mismo establece).Es muy interesante que, al margen, el Capítulo XVIII no proporciona nin-gún incentivo pecuniario adicional a los ingresos de capital que no sea el8.5% de margen entre los tipos de cambio paralelo y oficial. A pesar deeste hecho, han sido atraídos capitales suficientes para redimir US$ 1,2 milmillones de deudas a través de este mecanismo.

Naturalmente, el precio del cupo actúa como un impuesto, lo cualcrea un incentivo para evadirlo. En efecto, el deudor que negocia discreta-mente un pago anticipado a su acreedor evita pagar el precio del cupo y enesta forma incrementa su participación en el descuento del mercado secun-dario. Se estima que aproximadamente US$ 700 millones de deuda hansido rescatados a través de estas transacciones directas. Ellas se incluyendiscretamente bajo el ítem “Otros” de nuestras estadísticas de conversiónde deuda (Cuadros Nos. 1 y 2).

Capítulo XIX: Conversión de deuda por capital propio

El Capítulo XIX es el cuerpo legal que rige la conversión de deudapor capital propio. En esencia, concede un tratamiento de inversión extran-jera a los pesos que un inversionista extranjero recibe del deudor nacionalde los títulos comprados en el mercado secundario. Tal como sucede con elCapítulo XVIII, esta transacción es privada y el deudor comparte el des-cuento al pagar por adelantado entre el 85 y el 90% del equivalente enpesos de su obligación en moneda extranjera. El tratamiento de inversiónextranjera significa que los pesos así recibidos sólo pueden ser asignados a


inversiones específicas previamente autorizadas por el Banco Central, cu-yos dividendos y valor de capital pueden ser remesados al exterior por elinversionista después de 4 y 10 años, respectivamente. Un tratamiento si-milar se da a las conversiones directas de deuda por capital propio, esto es,cuando el acreedor convierte sus acreencias en capital del deudor original.

A diferencia del Capítulo XVIII, las operaciones del Capítulo XIXno están sujetas a cupo. En su lugar se las somete a un análisis caso a casoy quedan sujetas a la aprobación del Banco Central. El propósito de esteprocedimiento es asegurar que estas operaciones no den lugar indirecta-mente a egresos de divisas o a menores ingresos de divisas. Los puntos quesuelen incorporarse a este análisis son los siguientes:

— La identificación del inversionista como extranjero y no como resi-dente que simule ser extranjero para evitar el pago del precio delcupo del Capítulo XVIII;

— La identificación del proyecto de inversión para asegurar que losvalores involucrados en la transacción no sugieran un arbitraje, porasí decirlo, de ida y vuelta (round trip) que desestabilizaría el mer-cado paralelo;

— El análisis de posibles egresos de divisas que el proyecto pudieracausar. Por ejemplo, la mera sustitución del capital de compañíasmultinacionales radicadas en Chile o el fomento de importacionesde bienes de capital sin un financiamiento de largo plazo. En todosestos casos, para prevenir que ocurran estos egresos se imponencondiciones específicas antes de la aprobación;

— El análisis de la medida en que el proyecto pueda estar desviandoinversión extranjera que en otro caso habría llegado en efectivo através de los conductos regulares (acogiéndose al DL 600). Estoprobablemente constituye la parte más difícil de todo el procedi-miento. Así, pues, se emplea una regla simple: a proyectos de inver-sión nueva, grandes, basados en recursos naturales (en Chile estosproyectos se sitúan generalmente en la minería) se les permite unaconversión de deuda de hasta sólo un 10% del componente de capi-tal propio del proyecto. Los demás proyectos no están en principiorestringidos.

El total de las conversiones de deuda por capital propio que se hanmaterializado hasta ahora suma US$ 1,2 mil millones (Cuadros Nos. 1 y 2).Aproximadamente un 20% ha sido realizado por los propios bancos inter-nacionales acreedores para la compra o establecimiento de bancos locales,


fondos de pensiones, fondos mutuos y también servicios públicos, proyec-tos de minería y empresas agrícolas o industriales. Las operaciones restan-tes han sido ejecutadas por compañías multinacionales que, a través deestos mecanismos, han encontrado una vía atractiva para financiar inversio-nes en una gran variedad de actividades en Chile. La mayoría de ellas hanconsistido en comprar, expandir o establecer firmas orientadas a la exporta-ción en los dinámicos sectores agrícola, forestal y pesquero de la economíachilena. Según mi punto de vista, las conversiones de deuda por capitalpropio han desempeñado un papel muy positivo en la rehabilitación finan-ciera de corporaciones y bancos que estaban en mala situación económica yen el fomento de las inversiones. Probablemente también contribuirán aestimular la absorción de nuevas tecnologías y a permitir el acceso deexportaciones chilenas a nuevos mercados. Naturalmente, todos éstos sonefectos laterales muy positivos de las conversiones de deuda por capitalpropio.

Por otra parte, la creciente presencia de la inversión extranjera enChile ha creado alguna controversia. Los argumentos que generalmente seaducen no se refieren específicamente a las conversiones, sino que sonesencialmente los mismos que siempre se han formulado en contra de lainversión extranjera en general. En esta calidad caben las preocupacionesnacionalistas sobre un presunto “control foráneo” perjudicial de la econo-mía o la sugerencia de que las inversiones deberían estar limitadas única-mente a inversiones nuevas (presumiendo que se les pudiera operacional-mente distinguir de una “mera transferencia” de bienes existentes), odestinadas exclusivamente a sectores productivos de alta prioridad. Aunqueson políticamente comprensibles, no creo que estas críticas deban tomarsemuy en serio, si hemos de construir una economía abierta en Chile.

Una preocupación más interesante es aquélla sobre las consecuen-cias de que las inversiones extranjeras efectivamente cuenten, a través delCapítulo XIX, con un tipo de cambio preferencial. Esto se ha criticadotanto por motivos de eficiencia, como también por constituir una discrimi-nación en contra de los inversionistas nacionales. Sin embargo, no veonada fundamentalmente errado en subsidiar (básicamente con el dinero denuestros acreedores) la afluencia de inversiones extranjeras a un país condificultades financieras, especialmente si se les exige un período de graciade 10 años para el capital invertido y de 4 años para sus ganancias. Lanecesidad de estimular el ingreso de capital extranjero también justifica eltratamiento preferente que el Capítulo XIX otorga a los inversionistas ex-tranjeros, frente a los inversionistas nacionales que operan a través delCapítulo XVIII, quienes, como ya hemos explicado, obtienen sus divisas ya


sea directa o indirectamente por el mercado cambiario paralelo. Las con-versiones de deuda por capital propio no se pueden analizar aisladamentedel problema que les da lugar: la restricción impuesta por un exceso dedeuda a la capacidad de los países para obtener el financiamiento externoque necesitan para lograr tasas de crecimiento razonables.

Conversiones de deuda y el problema de la deuda

La experiencia de Chile con los mecanismos de conversión de deudaindica que los mecanismos de conversión de deuda pueden servir paraaliviar en forma significativa el problema de la deuda. Desde luego, ello nosignifica que ésta sea la única solución al problema de la deuda (¿por quéhabría de existir una solución única a problema tan complejo?), ni tampocoque no tengan costo alguno (después de todo pertenecen a este mundo). Delo que se trata es que los mecanismos de conversión de deuda constituyenuna solución eficaz.

Los mecanismos de conversión de deuda, como se les conoce enChile, han servido tres propósitos:

Primero: han permitido al país beneficiarse de la existencia de undescuento para su deuda externa. Las operaciones según el Capítulo XVIIIy similares implican que el monto total del descuento es obtenido por elpaís. El Capítulo XIX implica que cerca de una tercera parte del descuentoes “captada” en esta forma, mientras que el resto se usa para estimular lainversión extranjera. Se estima que por ambos conceptos, Chile ha recibidodescuentos por aproximadamente US$ 800 millones a través de los últimos2 años y medio, lo que equivale al 4% del Producto Geográfico Bruto de unaño (Cuadro Nº 4).

Segundo: la forma en que se les ha puesto en práctica ha ocasionadouna reducción en el cobro de intereses, con lo que se ha aliviado el proble-ma de transferencia a que nos hemos referido antes. Como resultado de lasreducciones de deuda por el monto de US$ 3.3 mil millones, el cobro deintereses se ha reducido en más o menos US$ 300 millones por año, a lastasas vigentes, lo que equivale al 1.5% del Producto Geográfico Bruto y esmás o menos equivalente a la brecha de la balanza de pagos proyectadapara cada uno de los dos años siguientes. Debemos destacar, sin embargo,que en la medida que las operaciones del Capítulo XVIII involucran el usode reservas no oficiales que devengan algún crédito en el extranjero, losahorros netos en intereses asociados a estas operaciones serían más bajos.


Por otra parte, las operaciones según el Capítulo XIX crean derechos deremesa para los dividendos, que podrían comenzar a salir del país desde elquinto año en adelante. Así, parte de los ahorros en intereses tiene comocontrapartida una suerte de obligación externa contingente, ligada a lasganancias percibidas sobre las inversiones efectuadas al amparo del Capítu-lo XIX.

CUADRO Nº 4: CHILE: ESTIMACIÓN DEL MONTO DE CONDONACIÓN DE DEUDAS

A TRAVÉS DE LAS CONVERSIONES DE DEUDA


A B AxBMonto de conver- Descuento Condonaciónsiones de deuda

Capítulo XVIII 1221.6 33 403Capítulo XIX y otras conversiones d/c.p. 1188.3 10 119Otras 883.8 37 325(Conversiones d/d) (68.2) (–) (–)(Recompras) (733.0) (33) (242)(Condonaciones) (83.0) (100) (83)

Total 3293.7 26% 847

Tercero: han permitido al país canjear deuda exterior oficial poractivos nacionales mantenidos (extraoficialmente) en el exterior o por acti-vos reales en el país. De este modo, han generado algo así como unareestructuración masiva del balance de la economía chilena. Esta reestruc-turación tiene el efecto de reducir la clase de riesgos del consumo y delservicio de la deuda, asociados a la economía chilena, contribuyendo así aaliviar el problema del riesgo antes mencionado. En el caso de las opera-ciones amparadas por el Capítulo XVIII, se trata del pago anticipado dedeudas externas de intereses a tasa flotante, con reservas no oficiales man-tenidas en el extranjero que, desde luego, sólo tienen un vínculo lejano conel país. Por su parte, las operaciones del Capítulo XIX implican el pagoanticipado de deudas del sector público o garantizadas por éste, también atasas flotantes de interés, entregando a cambio títulos sobre inversiones


radicadas en Chile. Estos títulos constituyen una forma de obligación ex-tranjera que devenga pagos residuales (esto es, contingente a los resultadosde los correspondientes negocios) y no goza de ninguna garantía oficial.Por otra parte, desde un punto de vista macroeconómico, los títulos repre-sentativos de capital propio son una forma de obligación extranjera que,por lo menos en el corto plazo, está denominada en moneda nacional, demodo que una devaluación de la moneda nacional también devalúa el equi-valente en dólares de la obligación. Tal como en 1982 lo experimentarondramáticamente la mayoría de los países deudores, las deudas externasinvolucran generalmente considerables riesgos cambiarios. En mi opinión,la consecuencia más importante de los mecanismos de conversión de deudaes aliviar el problema del riesgo, asociado a una situación de excesivadeuda.

El impacto de estos tres resultados de los mecanismos de conversiónsobre el problema de la deuda se puede ver del siguiente modo: a través delos mecanismos de conversión de deuda, Chile ha sido capaz de procuraren los mercados de capital (“voluntarios”, en efecto) dinero que asciende amás o menos US$ 1,9 mil millones, de los cuales US$ 1,3 mil millonesprovienen de residentes y US$ 0,6 mil millones, de no residentes (CuadroNº 5). Esta es la suma de divisas que, se estima, han sido empleadas encomprar deudas chilenas en el mercado secundario. Ciertamente, se puedecontraargumentar que estos capitales no se han usado para financiar, porejemplo, muy necesarias importaciones de bienes de capital, sino que se lesha empleado para pagar deudas antiguas. Pero, entonces, el funcionamientotípico de los mercados voluntarios de capital, ¿no es acaso un permanenterefinanciar obligaciones vencidas mediante nuevos créditos?

Consecuencias macroeconómicas

Los mecanismos de conversión de deuda pueden, sin embargo, crearalgunos problemas macroeconómicos por sus efectos sobre la balanza depagos, el mercado cambiario paralelo y las políticas fiscal y monetaria.Afortunadamente, la experiencia chilena demuestra que hay maneras demitigar todos estos posibles efectos secundarios negativos. No deja de serirónico que los mecanismos de conversión de deuda a veces sean criticadospor crear toda clase de perjuicios macroeconómicos, después de haber esta-do en vigencia por espacio de dos años, justamente, en uno de los paísesmás conocidos en Latinoamérica por su devoción a la estabilidad ma-croeconómica. De todos modos, estos efectos macroeconómicos son:


a) El problema de la no adicionalidad: se considera la posibilidad deque, por lo menos, una parte de los mecanismos de conversión dedeuda sea financiada con divisas que en otro caso el Banco Centralpodría haber recibido a través de inversiones extranjeras tradiciona-les o por algún otro conducto (incentivos fiscales a la repatriaciónde capital, menor subfacturación de exportaciones y menor sobre-facturación de importaciones). Si esto fuera así, las conversiones dedeuda estarían usando indirectamente las escasas reservas interna-cionales, posiblemente agravando en esta forma los problemas de labalanza de pagos. Desde luego, nadie puede asegurar que la conver-sión de deuda use en un 100% flujos adicionales de divisas. Pero enChile el procedimiento caso a caso para la aprobación de operacio-nes según el Capítulo XIX parece haber prevenido razonablementebien la mayor parte de las fugas de divisas. En efecto, no sólo hamejorado significativamente la posición de reservas internacionales,sino que, sorprendentemente, también la inversión extranjera tradi-cional en 1987 ha sido el doble que en 1986 y, a juzgar por losactuales ingresos de capital, en 1988 está nuevamente creciendo enforma considerable. Pero más fundamentalmente el argumento de lano adicionalidad me parece ser, simplemente, una falacia. Desdeluego, para el país bien podría ser una inversión muy provechosaemplear flujos de divisas no adicionales para recomprar su propiadeuda a un descuento, siempre y cuando tenga las reservas suficien-tes. A las tasas actuales, para alguien que espera pagar totalmentelos intereses, el rendimiento implícito de comprar deuda bancariacon un 33% de descuento equivale a unos 500 puntos base sobreLibor. La debilidad de este argumento mercantilista contra los me-canismos de conversión de deuda se han hecho evidentes después dela reciente propuesta mexicana, que también usa sus excedentes dereservas para recomprar deudas antiguas. Por otra parte, la solución,que generalmente se propone para compensar cualquier posible noadicionalidad —exigir que se agregue dinero nuevo a la conversiónde deuda por capital propio— funcionaría únicamente si el descuen-to interno, con que el deudor nacional paga por adelantado la deuda,se reduce en forma correspondiente. Dado que esta reducción aca-rrea una mayor transferencia de activos reales se puede demostrarque estas exigencias de new money constituyen, en efecto, un méto-do extremadamente caro para recibir dinero nuevo.

b) Efectos desestabilizadores sobre el mercado paralelo: tal como he-mos explicado, los cupos del Capítulo XVIII se han hecho cargo de


este problema en Chile. En principio, las recompras directas porcorporaciones privadas pueden crear un problema, pero se han ma-nejado en forma fluida por las partes que han intervenido. En elhecho, uno de los rasgos más impresionantes de la reciente expe-riencia chilena es el tamaño de los rescates de deuda efectuados através del mercado paralelo sin ningún aumento desmedido en sutipo de cambio. Esto sugiere que puede haberse producido una repa-triación masiva de capital, canalizada a través de los mecanismos deconversión de deuda, pero estimulada también por una notoria mejo-ría en las expectativas acerca de la marcha de la economía chilena.

c) Efectos monetarios e inflacionarios: a menudo se argumenta que lasconversiones de deuda son fuente de expansión monetaria e infla-ción. En muchos casos, esta afirmación se origina en un conceptoerróneo del modo en que ellas funcionan, por lo menos en Chile.Los informes de prensa sobre las conversiones de deuda por capitalpropio, por ejemplo, suelen sostener que el Banco Central paga a losinversionistas extranjeros el equivalente en pesos del pagaré de deu-da externa que ellos han comprado en el mercado secundario. Talcomo he explicado, éste sencillamente no es el modo con que elsistema funciona en Chile: el inversionista extranjero es pagado porel deudor original, quien frecuentemente es un banco privado. Si ladeuda original es de una entidad pública, en vista de que la Consti-tución chilena prohíbe al Banco Central conceder créditos al sectorpúblico, esta entidad tiene que procurarse el dinero en el mercado decapitales nacional, en la misma forma en que tendría que hacerlouna entidad privada. Sólo si el deudor original es el propio BancoCentral, pudieran las conversiones de deuda tener un impacto mone-tario. Pero en estos casos, el Banco Central automáticamente anulael impacto monetario por medio de un dispositivo muy simple: enlugar de pagar en pesos, paga con un bono denominado en pesos,que luego es vendido en el mercado secundario local. El hecho deque Chile tenga un mercado de capitales razonablemente bien desa-rrollado y sofisticado, obviamente ha contribuido a acomodar lasgrandes transacciones que se han efectuado según este sistema.

d) Efectos fiscales: en vista de que frecuentemente las tasas de interésnacionales son más altas que las internacionales y que los pesos quehabrán de emplearse para pagar por adelantado las deudas deben serprocurados en el mercado de capitales nacional, se dice que lasconversiones de deudas del sector público exacerban los típicos pro-blemas fiscales de los países deudores. En Chile manejamos este


problema simplemente dejando que las entidades públicas se com-porten igual que las privadas y realicen un negocio de conversión dedeuda sólo si obtienen una ganancia, esto es, si estiman que eldescuento conseguido compensa con creces el valor actual de ladiferencia entre la tasa de interés de los préstamos nacionales y la delos extranjeros.

e) Efectos sobre la tasa de interés y precios de activos: a veces seplantea que, como los mecanismos de conversión de deuda sustituyenfinanciamiento externo por financiamiento nacional, ejercen presiónsobre las tasas de interés nacionales. Por otra parte, en vista de queaniman a los inversionistas extranjeros a competir por bienes reales,pueden crear un ascenso rápido de los precios de bienes, lo que a suvez tendría efectos macroeconómicos desestabilizadores. A mi modode ver, en cierta medida ambos efectos podrían ocurrir y, según laspreferencias de los “convertidores” de deuda por bienes financieroso reales, la presión será más notoria sobre las tasas de interés o sobrelos precios de los bienes. En la experiencia chilena, sin embargo, lastasas reales de interés bajaron considerablemente en 1986 (posible-mente por otras razones) y desde entonces se han mantenido a nivelesbastante moderados (4% por año en términos reales para depósitos).Los precios de los bienes, por otra parte, han aumentado sustancial-mente, lo que ha sido alimentado en parte por los mecanismos deconversión de deuda. Pero después de la recesión de 1982, los pre-cios de los bienes estaban extremadamente subvaluados. En efecto,una de las características más interesantes de la reciente experienciachilena es el rápido tránsito que se ha visto desde una situación deaflicción financiera generalizada entre bancos y corporaciones a lasituación actual de saludables balances y precios de activos en au-mento. El proceso de aumento de precios de los activos, alimentadoen parte por las conversiones de deudas, ha sido básicamente unarecuperación de valores muy deprimidos y, a mi modo de ver, unade las fuerzas impulsoras tras la recuperación de la producción, delempleo y de la inversión durante los últimos tres años.

f) Efectos sobre la asignación de recursos: tal como lo hemos mencio-nado antes, la ganancia de capital hecha por el inversionista extran-jero en las operaciones según el Capítulo XIX a veces es vista comouna especie de “tipo de cambio preferencial” (permite que ciertainversión sea financiada con menos dólares). Esto ha llevado a algu-nos economistas a criticar las conversiones de deuda por capitalpropio sobre la base de que ellas inducirían una errada asignación de


recursos. Tengo dos comentarios acerca de este punto. Una es que,por lo que yo sé, las economías de países deudores se encuentranmuy lejos de un “Optimo de Pareto” y, así, un subsidio no causanecesariamente una asignación de recursos errada. En efecto, comoya se ha dicho, la así llamada tasa preferencial se puede considerarun medio para contrarrestar la “distorsión” de la asignación de re-cursos causada por los controles de cambio: en particular, la imposi-ción de períodos de gracia de 10 y 4 años para el capital y losdividendos, respectivamente. Mi segundo comentario es que cuandolas conversiones de deuda por capital propio, como en Chile, noestán limitadas a ciertas áreas, sectores o actividades, serían másbien neutrales en términos de asignación de recursos, de modo quela ganancia inicial de capital sería solamente eso, una ganancia decapital, que no se traduce en costos y beneficios marginales. Porsupuesto, el verdadero propósito de limitar las conversiones de deu-da por capital propio a ciertas áreas, en aquellos países que así lohacen, es precisamente afectar los costos y beneficios marginales yasí alterar la asignación de recursos de mercado. Pero entonces lacrítica, si corresponde, debería dirigirse contra las políticas indus-triales de aquellos países y no contra la conversión de deuda porcapital propio como tal.

CUADRO Nº 5: CHILE: ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS DE CAPITAL

ASOCIADOS A LAS CONVERSIONES DE DEUDA

A B CMonto de Precio del Monto de la

conversiones mercado afluencia dede deuda secundario capitales

Capítulo XVIII 1221.6 67 818.5Capítulo XIX y otros 1188.3 560.1(Acreedores originales) (352)(Otros) (836) (67) (560.1)

Otros 491.1(Conversiones d/d) (68.2)(Recompras) (733.0) (67) (491.1)(Condonaciones) (83.0)

Total 3293.7 1870

(de los cuales):por residentes 1954.6 1309.6por no residentes 836.0 560.1


Consideración final

Como Uds. podrán haberse dado cuenta, tengo una opinión bastantepositiva de la manera en que el programa de conversión de deuda ha fun-cionado en Chile. Desde luego, este éxito, si se me permite usar esta pala-bra, no es consecuencia sólo del modo en que el programa ha sido puestoen práctica, sino también del saludable clima económico creado por laadministración de la política económica en general. Sin embargo, piensoque ésta es una relación que va en ambos sentidos, de modo que lasconversiones de deuda desempeñan también un papel crucial en el mejora-miento de dicho clima. En parte, gracias a los mecanismos de conversiónde deuda, Chile tiene por delante un camino gradual, pero por lo menosfactible, que le permitirá salir del problema de la deuda. Esto, pienso, esuna buena noticia, no sólo para Chile, sino igualmente para todos los paísesdeudores.

ESTUDIO

LA AGRICULTURA CHILENA Y LOSINDICADORES SECTORIALES

INTERNACIONALES*

Héctor Velis M.**

Es conocido y aceptado el hecho de que la agricultura representa un rol muyimportante en la economía de numerosos países en desarrollo, realidad quees particularmente aplicable al caso de Chile.En nuestro país, dicho sector exhibe en los últimos años estadísticas que,en forma objetiva, reflejan una superación de niveles tradicionales endiversas áreas de la actividad silvoagropecuaria. Entre otros, se puedenmencionar los alcances en materia de empleo agrícola, autoabastecimiento,sustitución de importaciones, balanza comercial, utilización de insumos,aplicación de tecnología, productividad, diversificación de la producción yde las exportaciones.El desarrollo experimentado por la agricultura chilena demuestra que estesector puede desempeñar un papel de gran dinamismo y, a la vez, contribuiren forma importante al mejoramiento de los ingresos reales, a la creaciónde mayores fuentes de ocupación, a la obtención y economía de divisas y, engeneral, a la reducción de aquellos índices asociados al subdesarrollo.Este informe tiene como objetivo analizar y comparar en forma descriptivay mediante diversos indicadores objetivos, la posición relativa del sector sil-voagropecuario chileno frente a otras naciones, tanto desarrolladas como endesarrollo. Las estadísticas empleadas han sido recogidas de publicacionesoficiales y autorizadas, emanadas de organismos tales como la Organiza-ción para la Agricultura y Alimentación (FAO), Banco Interamericano deDesarrollo (BID), Comisión Económica para América Latina (Cepal) y elBanco Mundial.

*

**

Este artículo fue publicado originalmente en la serie "Documentos deTrabajo" (N° 98) que edita Centro de Estudios Públicos.Ingeniero Agrónomo, Universidad Austral de Valdivia; Jefe de la Sub-división de Estadísticas Agropecuarias, Instituto Nacional de Estadís-ticas.

160

Tierra

La superficie territorial de Chile representa el 0,6% dela superficie mundial y el 4,2% de la superficie territorial su-damericana.

El área de suelos arables o bajo cultivo corresponde al7,4% de la superficie total de Chile, situándose en un porcen-taje similar a la media sudamericana. Resalta ya en este va-lor la significativa participación de este tipo de suelos que ex-hiben los países de Europa Occidental, como España (41,1%),Francia (34,4%) y Alemania Federal (30,4%).

Respecto de otras variables, como la incidencia de lasuperficie de riego en la superficie arable, ésta alcanza ennuestro país a un 22,7%, lo cual, de acuerdo con el cuadrosiguiente, constituye una cifra bastante interesante. En rela-ción con otros países, puede destacarse la escasa participa-ción del riego en la superficie arable de Brasil, Perú, Boliviay Colombia, entre los latinoamericanos, y en otras nacionesdesarrolladas, como el Reino Unido y la República FederalAlemana.

Es posible evaluar otro indicador, mediante la determi-nación del número de hectáreas arables que le correspon-dería a cada trabajador agrícola, calculada esta última através de la fuerza de trabajo sectorial. De esta manera, seaprecia que Chile dispone, comparativamente, apenas de latercera parte de suelos arables por trabajador de lo que tieneArgentina y menos de la quinta parte de lo que poseen losEstados Unidos. En todo caso, nuestra nación está por sobrela media sudamericana y muy por encima de países comoIndia, Perú y Haití, en los cuales la población rural es muysignificativa y los suelos arables muy escasos.

Otro indicador importante lo representa la magnitudde los recursos forestales. Estos en nuestro país, en relacióncon la superficie total, alcanzan casi a un 21%, porcentaje departicipación menor a la media sudamericana y bastante in-ferior a la de países como Brasil (66,9%), Perú (54,6%), Boli-via (51,6%), URSS (41,9%) y Canadá (35,4%)

No obstante exhibir un índice relativamente reducido,en la última década Chile se ha destacado como el país demayor dinamismo en cuanto a la industrialización del sec-tor, a su comercio exterior y al incremento de la superficiecon bosques artificiales, aprovechando, entre otras, la venta-ja que el pino radiata presenta en nuestro país un significati-vo menor tiempo de maduración. Efectivamente, dicha espe-cie exhibe crecimientos anuales que fluctúan entre 20 y 25

ESTUDIOS PÚBLICOS

LA AGRICULTURA CHILENA 161C

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Cuadro Nº 2

Superficie Arable por Trabajador Agrícola(En Hectáreas)

Región o País 1970 1980

ChileSudaméricaArgentinaBoliviaBrasilColombiaPerúEuropaEspañaFranciaRFAEE. UU.URSSIndiaHaitíMundo

7,14,7

22,23,03,82,01,33,66,66,53,8

51,07,71,00,51,6

9,36,1

27,64,05,92,01,65,3

10,610,74,9

51,79,10,90,51,4

Fuente: FAO.

m3/há, promedio que constituye el más alto para bosques deconiferas en el mundo. Cabe señalar que Nueva Zelandia tie-ne un promedio de 20 m3/há, Sudáfrica 15 m3/há y losEE.UU., Canadá y países escandinavos solamente 3-5 m3/há(Banco Mundial)

La superficie plantada con pino radiata creció desde290.000 hectáreas en el año 1973, a 1.100.000 hectáreas en1987, lo que representa la mayor área plantada en el mundo.

Respecto de los costos de producción, Chile también pre-senta ventajas comparativas, ya que éstos ascienden sólo aUS$ 10-12/m3 en pie. Por su parte, EE.UU. y Canadá exhibencostos de US$ 30 y las naciones escandinavas US$ 40-45.

Además, en el ámbito mundial se identifica a Chile co-mo el país que posee las mejores perspectivas de aumentar

LA AGRICULTURA CHILENA 163

Cuadro Nº 3

Importancia de la Superficie Forestal.Año 1984

Regióno País

ChileSudaméricaArgentinaBoliviaBrasilColombiaPerúEuropaEspañaFranciaEE. UU.CanadáURSSIndiaMundo

SuperficieTotal

74.8801.753.454

273.669108.439845.651103.870128.000472.375

49.94054.563

916.660922.097

2.227.200297.319

13.081.014

(miles há )Forestales*

15.480139.18859.80055.950

565.28049.90069.900

155.25015.62514.603

265.188326.129932.000

67.4204.090.621

Participación%

20,752,621,951,666,948,054,632,931,326,828,935,441,922,731,7

* Considera terrenos forestales y montes abiertos.Fuente: FAO.

su superficie forestal, su producción y participación en el co-mercio internacional.

Fertilizantes

El uso de algunos insumos, como los fertilizantes, pre-senta a nivel mundial una gran variabilidad, ya que ello de-pende en gran medida de las condiciones naturales del sueloen cuanto a su riqueza o contenido de materia orgánica y nu-trientes químicos. Además, del mayor o menor desarrollotecnológico de los países, lo que incide en el grado de intensi-dad de su agricultura.

Según FAO, el consumo total de fertilizantes en el año1984 alcanzó en Chile a 181 mil toneladas métricas, ciframuy inferior al consumo registrado por otros países, en don-


de el uso de abonos por hectárea de cultivo es más intensivo,como es el caso de la mayoría de los países desarrollados.Aun así, en nuestro país la aplicación de fertilizantes se havenido incrementando en los años recientes en forma consi-derable, registrándose en el quinquenio 1981-1985 un aumen-to de un 114,5%, variación asociada también a altos nivelesde producción y productividad alcanzados en este últimotiempo.

Cuadro Nº 4

Consumo Bruto Total de Fertilizantes.Año 1984

Región Consumo de fertilizanteso País (miles ton producto comercial)

Chile 181Sudamérica 4.647Argentina 156Brasil 3.428Colombia 363Perú 78Francia 5.780EE. UU. 19.646URSS 23.080Japón 2.105India 7.994

Mundo 130.671

Fuente: FAO.

Otra fuente de información como el Banco Mundial, se-ñala que Chile en el año 1984 consumió 24,9 kilogramos denutrientes por hectárea cultivable, es decir, el 70% del prome-dio de América Latina que fue de 35,2 kilogramos, cifra en lacual inciden fuertemente los elevados consumos de México,Colombia y Venezuela.

Semillas

Otro factor importante que contribuye a la obtención deincrementos de productividad, lo representa el uso de semi-llas de variedades de alto rendimiento (VAR). Chile tiene


Cuadro Nº 5

Consumo Unitario de Fertilizantes Expresado en Nutrientes.Año 1984

Regióno País

ChileA. LatinaArgentinaBoliviaBrasilColombiaHaitíMéxicoPerúUruguayVenezuela

Consumo de nutrientespor há cultivable (kg)

24,935,2

3,72,5

30,455,83,6

60,222,422,341,1

Fuente: Banco Mundial

Cuadro Nº 6

Uso de Variedades de Alto Rendimiento en Trigo(En Miles de Hectáreas)

Regióno País

ChileA. LatinaArgentinaBoliviaBrasilColombiaEcuadorMéxicoParaguayUruguayTotalPaíses endesarrollo

1970Superficiecon VAR

61,2794,5

-1,9

56,19,2

-651,9

2,10,2

11.962,0

1983% de la sup. Superficie % de la sup.total de trigo con VAR total de trigo

8,310,8

-2,53,1

21,9.

88,16,6-

14,0

329,78.878,06.490,4

6,0826,5

42,88,0

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186,2

48.597,7

70,082,595,0

9,243,095,036,495,2

8,062,1

49,7

Fuente: BID.


Cuadro Nº 7

Existencia de Tractores e Importancia Relativasegún Superficie Arable y Mano de Obra.

Año 1984

RegiónoPaís

ChileSudaméricaArgentinaBrasilUruguayEuropaFranciaEE.UU.CanadáURSSOceaníaÁfricaAsiaIndiaMundo

Tractores(miles

deunidades)

34,81.148,9

203,7765,033,5

9.231,31.528,14.657,0

658,22.755,0

423,1493,7

4.317,5553,6

23.945,9

Número dehá arables

portractor

159,0121,1174,798,343,115,21 2,340,770,784,2

117,6373,0105,7304,161,6

Número detrabajadores

agrícolaspor tractor

17,120,24,2

16,75,12,81,10,80,99,24,1

279,2187,6357,843,6

Fuente: FAO.

una posición destacada en cuanto a este indicador, como sepuede apreciar para el caso del cultivo del trigo. En éste, lasvariedades de alto rendimiento cubrieron en el año 1983 el70% de la superficie triguera nacional, en tanto que en 1970solamente se sembraban con este tipo de variedades el 8,3%.En promedio, en los países en desarrollo las VAR representa-ron en el año 1983 tan sólo el 49,7% de la superficie con trigo.

Mecanización

El nivel de mecanización de la agricultura puede eva-luarse a través del indicador de disponibilidad de tractoresen servicio activo. Dichas estadísticas señalan que Chile po-


seía en el año 1984 un inventario de 34.760 tractores en uso,lo que representa el 3% del total existente en Sudamérica.

Al relacionar la dotación de tractores con las hectáreasarables y con el número de trabajadores agrícolas, se puedeapreciar que en nuestro país existen por cada tractor, 159hectáreas arables y 17 trabajadores. Estos valores aparecenmás bien reducidos al compararlos con países que exhibeníndices de mecanización elevados, como los EE.UU. y Euro-pa en general, en donde hay una mayor cobertura de tracto-res en relación con el número de hectáreas arables y en loscuales la disponibilidad de aquellos, versus la mano de obraagrícola, alcanza a una proporción de 1 : 0,8 y 1 : 2,8, respecti-vamente.

De acuerdo con estadísticas mundiales recientes, lospaíses latinoamericanos que tienen una mayor concentra-ción de tractores son Brasil, México y Argentina. Señalantambién que a través de un índice de mecanización, expresa-do en la potencia disponible (HP) por hectárea arable, sepueden establecer algunas comparaciones entre diferentespaíses. Por ejemplo, Chile figura con un nivel medio de po-tencia disponible ascendente a 0,50 HP/hectárea. Al respec-to, se considera que un índice de 0,50 - 0,70 HP/hectárea esadecuado para una agricultura con una eficiencia aceptable.

Cuadro Nº 8

Potencia de los Tractores en Relación conUnidad de Superficie.

Año 1985

Regióno País

ChileA. LatinaAsiaÁfricaEuropaEE. UU.JapónIsrael

Número de HP porhectárea arable

0,500,270,200,050,931,022,300,85

Fuente: Cepal.


Población

La disminución relativa de la población rural versus lapoblación urbana observada históricamente en muchos paí-ses, es un fenómeno que también ha ocurrido en Chile. Dife-rentes estudios concluyen que la reducción de la poblaciónrural es un acontecimiento normal en el proceso de creci-miento económico. En el cuadro N° 9, se puede apreciar quepara nuestro país la participación de la población rural en lapoblación total se ha reducido desde casi un 34% en el año1960, a un 16% en 1986. Este descenso de la población ruralpuede observarse en países que tienen una gran concentra-ción de esa población, en donde destacan Haití y Burundi,como igualmente en aquellas naciones cuyas poblaciones ru-rales son reducidas como EE.UU., Francia y Reino Unido.

Fuerza de Trabajo

La participación de la fuerza de trabajo agrícola tam-bién es un buen indicador de la evolución relativa de la es-tructura de los países a medida que éstos se desarrollan. Seobserva, en general, que cuando los países avanzan en su de-sarrollo, las principales fuentes de empleo se desplazan des-de la agricultura hacia otros sectores, como la industria ylos servicios. La aseveración anterior es aplicable sólo par-cialmente a nuestro país, ya que se ha detectado que si biense ha reducido la participación de la fuerza de trabajo agríco-la, entre los años 1965 y 1980, desde un 25% a un 14% (BancoMundial), no se registra al menos entre estos años un au-mento de la fuerza de trabajo en el sector industrial, pero síen cambio en los sectores de servicios, comercio y otros. Estasituación se aprecia igualmente en otras naciones como elReino Unido, EE.UU., Uruguay, Perú y Bolivia.

La fuerza de trabajo agrícola chilena representa el 14%de la fuerza total, siendo este porcentaje inferior al promediosudamericano. Obviamente, regiones que cuentan con po-blaciones rurales de consideración tienen una fuerza de tra-bajo agrícola de importancia; es el caso de países como Ne-pal, Etiopía, India, Haití, Bolivia, Perú y Colombia. Por suparte, fuerzas de trabajo agrícola muy reducidas las encon-tramos en el Reino Unido, EE.UU., Canadá y la RepúblicaFederal Alemana.

Al analizar la estructura por sexo de la fuerza de traba-jo agrícola, se visualiza que la menor participación le corres-ponde a la mujer, que en el caso de Chile representa tan sólo


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un 4%. Este valor está por debajo del promedio de AméricaLatina y de la mayoría de los países del continente. Una altaparticipación de la fuerza de trabajo agrícola femenina exis-te en México, Perú, Bolivia, Brasil y Haití.

Se aprecia también que la composición de la fuerza detrabajo agrícola según sexo es muy variable, registrándosemás bien en los últimos años (1970-1980) un incremento de laparticipación de la mujer en las actividades laborales delagro.

Producción y Productividad

La actividad productiva medida a través del valor delProducto Interno Bruto Total (PIB), arrojó en el año 1986, pa-ra Chile, un valor por habitante de US$ 2.306, cifra que supe-ra en un 7,8% al promedio de América Latina.

Cuadro Nº12

Producto Interno Bruto Total por Habitante______________(En US$ de 1986)______________

Región o País 1970 1980 1986

ChileA. LatinaArgentinaBoliviaBrasilPerúUruguayVenezuela

2.2751.6242.5311.0681.3821.2642.4213.066

2.4632.2882.7521.2682.4861.3743.0853.408

2.3062.1402.361

9263.5251.2502.7392.762

Fuente: BID.

En nuestro país la participación del PIB agrícola en elPIB total ha fluctuado en los últimos años, en una tendenciacreciente, entre un 8% y 10%, porcentaje levemente inferioral observado históricamente en promedio para América La-tina.

En relación con el mismo indicador anterior, se puedecomprobar que los países más desarrollados exhiben porcen-tajes notoriamente más reducidos; es así como el BancoMundial informa para el año 1984 los siguientes valores:EE.UU. (2%), Reino Unido (2%), Japón (3%), Canadá (3%),RFA (3%), Bélgica (3%), Francia (4%) e Italia (5%).


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Por otra parte, la participación del valor agregado de laproducción agropecuaria chilena en el valor total de dichoítem en América Latina, ha fluctuado en esta década entreun 2,5% en el año 1983 y un 3,0% en 1986.

Cuadro Nº 14

Valor Agregado por el Sector Agropecuario(En Millones de US$ de 1986)

Región o País 1980 1983 1984 1985 1986

ChileA. LatinaArgentinaBoliviaBrasilColombiaHaitíMéxicoNicaraguaParaguayPerúUruguayVenezuela

2.25984.9178.6011.303

28.8537.514

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8643.216

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30.5627.821

56317.912

7841.6903.052

8623.282

2.42992.2399.8921.200

31.5287.958

58418.353

7421.7903.446

8033.308

2.56596.085

9.7191.237

34.2967.973

58719.057

7061.8723.539

8403.496

2.79293.7499.6321.213

31.7938.136

60218.660

6681.7623.669

8673.734

Fuente: BID.

A través de otro indicador, se puede apreciar el aporteque estaría generando cada trabajador agrícola al PIB secto-rial. En Chile, dicho monto ascendió en el año 1985 a US$4.377, cifra que casi duplica el promedio de América Latina.Sin embargo, comparativamente, el valor aportado por cadatrabajador agrícola en nuestro país es sustancialmente infe-rior al de naciones de economías agrícolas desarrolladas, co-mo EE.UU., Francia y Reino Unido, que en el año 1984 regis-traron US$ 18.315, US$ 18.156 y US$ 16.465, respectivamente.

En cuanto a la tasa de crecimiento sectorial observadaen los últimos años para Chile, ha sido bastante mayor queel crecimiento registrado en otros países de América Latina.

En relación con el principal subsector de la producciónnacional silvoagropecuaria, cual es el de los cultivos anualesesenciales y que representó en el año 1985 el 29,4% de esa pro-ducción valorizada se puede afirmar que, de acuerdo con lasestadísticas mundiales, se encuentra en muy buen nivel. Enefecto, al observar los rendimientos unitarios alcanzados en1985 en cereales, chacras y cultivos industriales, se apreciaque prácticamente en todos los casos nuestro país supera lamedia sudamericana, asiática, africana, soviética y mundial.


Cuadro Nº 15

Valor de la Producción Agropecuariapor Trabajador Agrícola(En Miles de US$ de 1986)

Regióno País

ChileA. LatinaArgentinaBoliviaBrasilHaitíPerúUruguayVenezuela

1960

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1970

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3091.6573.9322.998

1980

3.6492.2216.3991.6122.093

3491.3954.8274.056

1984

4.0962.3567.6621.4052.469

3101.5324.6954.476

1985

4.3772.4557.6041.4262.740

3081.5574.9704.822

Fuente: BID.

Cuadro Nº 16

Tasa de Crecimiento Anual del ProductoInterno Bruto Agrícola

(En Porcentaje)

Región o País

ChileA. LatinaArgentinaBrasilColombiaEcuadorMéxicoNicaraguaParaguayPerúUruguayVenezuela

1970-1980

2,23,72,15,44,43,03,40,06,7

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1984

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1985

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-3,48,81,84,82,20,24,62,85,17,0

1986

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-2,1-5,4-5,93,73,26,8

Fuente: BID (1970-1985). Naciones Unidas (1986).


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A continuación se presenta la información relativa a lasuperficie sembrada y producción total de cultivos anualesde mayor importancia en América Latina.

Al observar los cuadros Nºs 19 y 20, es sencillo darsecuenta de la importancia relativa de nuestro país en cadacultivo dentro de América Latina. Asimismo, puede consta-tarse como un hecho positivo que en todos los cultivos consi-derados, la participación relativa de Chile, en cuanto a losvolúmenes totales producidos, siempre es superior a aquellareferida a la superficie sembrada, lo que en definitiva estáindicando un mayor nivel de eficiencia. Así es, como en el ca-so del maíz, nuestro país representa sólo el 0,5% del áreasembrada en América Latina, pero participa con el 1,4% dela producción. Para el trigo ambos valores ascienden al 4,9%y 5,8%; poroto 1,0% y 2,2%; arroz 0,6% y 0,9%; papa 6,1% y8,1%, respectivamente (1985).

En relación con la producción vitivinícola, la situaciónde Chile en el contexto mundial se aprecia claramente en elCuadro Nº 21.

Al analizar el Cuadro Nº 21, destaca la importante par-ticipación de Chile como productor de vino entre las nacio-nes de Sudamérica (12,2%) e incluso entre los países en desa-rrollo (10,5%), no así respecto de la producción mundial totalen que sólo representa el 1,1%.

En cuanto a la producción frutícola, área en la cualnuestro país posee y hace uso de importantes ventajas com-parativas derivadas de su posición geográfica, es posiblevisualizar también su importancia relativa mundial deacuerdo con el Cuadro Nº 22.

Incuestionablemente, el sector frutícola chileno querepresenta el 14% del valor total de la producción silvoa-gropecuaria, es el que exhibe un mayor desarrollo, ya sea ensu superficie plantada que de 65.730 hectáreas en 1974


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aumentó a 130 mil hectáreas en 1986, como en sus volú-menes cosechados, los cuales se incrementaron desde540.450 toneladas en 1974, a 1.360.600 toneladas en el año1986.

Otro importante sector lo constituye la producción pe-cuaria, que en conjunto representa en nuestro país al-rededor del 32% del valor total de la producción silvoa-gropecuaria, siendo sus indicadores principales las exis-tencias de ganado y la producción de carne. (Véase CuadrosNºs 23 y 24)

Alimentación

La actividad del sector agrícola y su industria permitedeterminar indicadores relativos al suministro diario de ca-lorías, proteínas y grasas, cuyos resultados para el año 1984se ilustran en el Cuadro Nº 25.

Cuadro Nº 21

Producción Mundial de Vino(En Miles de Hectolitros)

Regióno País

ChileSudaméricaArgentinaBrasilUruguayFranciaItaliaEspañaEE. UU.URSSSudáfricaPaíses en desarrolloPaíses desarrolladosMundo

1983-84

5.00028.03418.8083.200

66668.54782.28032.46514.76235.1009.082

33.020310.111343.131

Temporada1984-85

4.50026.24617.1803.500

70664.36070.90036.24916.70034.100

8.26030.845

291.894322.739

1985-86

3.50028.59020.5203.500

71070.14962.57732.77018.10035.000

7.30033.225

273.966307.191

Fuente: FAO.

LA AGRICULTURA. CHILENA 183C

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37 58 601 7

145

141

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Otro indicador disponible se refiere al consumo unita-rio de diferentes tipos de carnes. (Véase Cuadro Nº 26)

Evidentemente, el nivel de alimentación de cada país yde su agricultura guarda relación con indicadores vitales, co-mo la esperanza de vida al nacer y la tasa de mortalidad, es-tadísticas que se presentan en el Cuadro Nº 27.

Comercio

El valor de las importaciones y exportaciones chilenasde productos agropecuarios (excluye forestales) representauna reducida participación en el contexto sudamericano. Esasí como las internaciones alcanzaron en el año 1985 al 5,6%y los envíos al exterior solamente al 2,8%. (Véase Cuadro Nº28)

En cuanto al comercio mundial de productos fores-tales, destaca el valor de las exportaciones chilenas en el ám-bito sudamericano, con una participación de un 23,1%, ocu-pando el segundo lugar después de Brasil. (Véase Cuadro Nº29)

Es pertinente señalar que en el año 1986 el valor total delas exportaciones forestales chilenas alcanzó un monto deUS$ 393,6 millones, lo que representa el 36% de las exporta-ciones silvoagropecuarias y el 9,3% del total exportado. Se es-tima que en los años 1987 y 2000 las exportaciones forestalesdebieran alcanzar valores de US$ 530 millones y US$ 1.200millones, respectivamente.

Otro subsector relevante en el comercio exterior chilenolo constituye la actividad frutícola, que en el año 1986 re-gistró envíos al exterior por un monto de US$ 529,3 millones,es decir, el 48% de las exportaciones silvoagropecuarias y el12,5% del total exportado. Se aprecia en mejor forma laimportancia de dicha participación, al recordar que lasexportaciones en ese año representaron el 41,9% de las expor-taciones totales. Las estimaciones para 1987 señalan un va-lor de US$ 590 millones, el cual se descompone en US$ 520millones de fruta fresca y US$ 70 millones de fruta industria-lizada. (Véase Cuadro Nº 30)

De acuerdo con la información precedente, se concluyeque Chile es el principal exportador de frutas del HemisferioSur, aportando el 80% de la uva de mesa, el 31 % de las man-zanas, el 23% de las peras y el 92% de los duraznos y nectari-nes. (Véanse Cuadros Nºs 31 - 32)


Cuadro Nº 24

Producción de Carne Ovina, Bovina,Caprina, Porcina y de Ave.(En Miles de Toneladas)

Año 1985

Regióno País

ChileSudaméricaNorte y C. A.EuropaAsiaÁfricaOceaníaURSSMundo

Bovina

1806.744

13.23410.9902.7963.1401.7687.400

46.072

Tipo deOvina yCaprina

18307228

1.2853.0621.4051.205

8258.317

CarnePorcina

601.6968.340

20.06821.327

428343

6.59458.142

Ave

752.8439.3547.5086.4611.604

3952.790

30.954

Fuente: FAO.

Cuadro Nº 25

Suministro Diario de Calorías, Proteínas y Grasas.(Por Habitante)

Año 1984

Regióno País

ChileSudaméricaArgentinaBoliviaBrasilUruguayHaitíEuropaFranciaEE.UU.URSSÁfricaAsiaIndiaMundo

Calorías(número)

2.5732.5403.1802.0872.4932.6911.8683.4433.5383.7293.4742.2672.5342.1842.727

Proteínas(gramos)

70,465,2

105,254,259,285,646,0

100,5111,9109,0103,8

56,361,753,170,7

Grasas(gramos)

52,956,3

107,942,544,8

103,229,6

139,8164,2168,6101,945,241,036,236,2

Fuente: FAO.


Cuadro Nº 26

Consumo por Habitante de Carne Bovina, Porcina y de Ave.(En Kilogramos)

Año 1985

Regióno País

ChileArgentinaBrasilCEEEE. UU.URSSPoloniaJapónEgiptoAustralia

Tipo deBovina

15,080,813,624,849,526,619,26,19,9

42,4

carnePorcina

5,58,94,2

35,425,520,436,614,30,1

16,0

Ave

5,58,29,7

14,531,8

9,76,7

11,26,1

20,7

Fuente: FAO.

Cuadro Nº 27

Esperanza de Vida al Nacer y Tasa de Mortalidad

País

Esperanza deVida al Nacer

(En años)

Tasa Anualde Mortalidad

(por 1.000 habitantes)

1970-75 75-80 80-85 1970-75 75-80 80-85

ChileArgentinaBoliviaBrasilColombiaCubaEcuadorHaitíMéxicoNicaraguaParaguayPerúUruguayVenezuela

63,667,346,759,860,470,958,948,562,254,765,655,568,866,2

67,268,748,661,862,272,861,450,764,156,366,056,969,667,7

71,069,750,763,463,673,564,352,765,759,866,458,670,369,0

8,69,0

18,99,79,06,4

11,217,0

9,212,6

7,212,810,06,5

7,18,9

17,58,98,25,99,5

15,27,9

11,66,9

11,710,15,9

6,78,7

15,88,47,76,48,1

13,87,19,76,8

10.710,2

5,6

Fuente: Cepal.


Cuadro Nº 28

Valor del Comercio Internacional deProductos Agrícolas y Pecuarios

(En Millones de US$)

Regióno País

Exportaciones1970 1985

Importaciones1970 1985

Balance E/I1970 1985

ChileSudaméricaEE. UU.Europa

414.8167.509

17.450

55119.94930.53483.834

1701.1636.301

30.881

2514.482

21.508105.222

-1293.6531.208

-13.431

30015.4679.276

-21.388

Fuente: PAO.

Cuadro N? 29

Valor del Comercio Internacional deProductos Forestales(En Millones de USS)

Regióno País

ChileSudaméricaBrasilEuropaEE. UU.Canadá

40189114

5.3841.6212.743

3711.6041.029

21.6945.742

11.519

538163

7.4132.300

162

491.023

17525.25310.618

1.005

35-192

51- 2.028

-6792.581

322582854

-3.560-4.87710.513

Fuente: FAO.

Exportaciones Importaciones Balance E/I1970 1984 1970 1984 1970 1984


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17 78 24 1 35 36 45 114 15 51 1

544

30 73 31 3 46 28 92 86 33 68 658

7 6 1 30 24 278 20 1

115

523

34 1 1 22 32 386 25 64 610

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FAO

.


Cuadro Nº 31

Valor de las Exportaciones de Manzanas y Uva de Mesa(En Miles de US$)

Regióno País

ChileSudaméricaEE. UU.EuropaMundo

Manzanas1978

42.168194.163

70.072717.438

1.214.156

1985

77.100150.760101.647611.903

1.081.462

Uva de Mesa1978

33.01036.82066.095

319.204494.776

1985

219.000221.700

83.642412.825821.010

Fuente: FAO.

Cuadro Nº 32

Valor de las Importaciones de Uva de Mesa Efectuadaspor EE. UU. según País de Origen

(En Miles de US$ CIF)

País de Origen 1980 1984 1985

ChileMéxicoCanadáItaliaEspañaSudáfricaOtros países

40.69211.866

372-

3172

132.89215.625

58680034970583

187.07232.025

43476545087995

Fuente: Departamento de Agricultura de EE. UU.


Comentario Final

Producto de la lectura y análisis de las materias ante-riormente presentadas, es factible concluir que se habríacumplido el objetivo planteado inicialmente, referido a inten-tar conocer el verdadero nivel de la agricultura chilena en elcontexto mundial. Sin lugar a dudas, han quedado excluidosalgunos indicadores importantes, situación atribuible a lainexistencia de estadísticas confiables sobre el particular.

A modo de conclusiones puede señalarse que Chile ex-hibe, en general, en cuanto a la magnitud de sus inventariosde ganado, áreas cultivadas y forestales, una posición relati-va acorde con su dotación de recursos naturales y con sucondición de país en vías de desarrollo y de reducida pobla-ción. Ahora bien, respecto de los indicadores asociados a laproductividad, al nivel tecnológico y a la expresión de suspotencialidades silvoagropecuarias, nuestro país supera conholgura los promedios de las regiones en desarrollo, situán-dose con singular frecuencia al nivel de regiones y nacionesdesarrolladas. Pueden mencionarse los logros alcanzadosen materia de rendimientos unitarios en los cultivos tradicio-nales, en el uso intensivo de semillas seleccionadas, fertili-zantes y pesticidas, en la producción y productividad de laindustria avícola, porcina, láctea y forestal, entre otros.

A aquellos logros más bien específicos, se suman otrosde orden más general, como la diversificación de la produc-ción silvoagropecuaria, el incremento de las exportaciones,tanto en su volumen, valor y participación relativa, el autoa-bastecimiento pleno de productos estratégicos como azúcar,trigo, maíz y arroz, la sustitución de importaciones y el aho-rro de divisas, el significativo superávit de la balanza comer-cial sectorial y el incremento de la fuerza de trabajo agrícolay del empleo, que en su conjunto permiten visualizar, aun ba-jo un prisma conservador, favorables perspectivas para undesarrollo sostenido de este importante sector.

ESTUDIO

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN REGIONES*

Alejandro Rojas p.**

La situación de la distribución del ingreso en Chile fue descrita en un traba-jo de investigación conjunto de la Facultad de Ciencias Económicas y Admi-nistrativas de la Universidad de Chile y Odeplan.1 En ese mismo trabajo semostró el efecto que, sobre esa distribución de ingresos, tienen los diversosprogramas de carácter social que lleva a cabo el gobierno. El presente estu-dio tiene por finalidad dar a conocer lo que sucede en esta materia respectode cada una de las regiones del país.

I Regionalización

Entre las políticas del gobierno figura la de desarrolloregional, entendida como la eliminación del excesivo centra-lismo, entregando a las regiones una mayor participaciónen la toma de decisiones y autonomía y presencia de los servi-cios públicos que pudieran estar entrabando un proceso decrecimiento y de acceso, por parte de las personas en extre-ma pobreza, a los diferentes programas y subsidios. Adicio-

* Este estudio fue publicado originalmente en la Serie Documentos deTrabajo, del CEP, (Nº101).Agradezco la gentileza de Odeplan de permitirme utilizar la informa-ción proveniente de la encuesta de Estratificación Nacional. Las opi-niones son de exclusiva responsabilidad del autor y en nada compro-meten a la institución donde se desempeña.

** Ingeniero Comercial, Universidad de Chile; Master en Economía, Uni-versidad de Chicago; jefe del Departamento de Estudios de Odeplan;profesor de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Admi-nistrativas, Universidad de Chile.

1 Véase E. Haindl y C. Weber, "Impacto Redistributivo del Gasto So-cial", Serie Documentos de Investigación, 79 (diciembre de 1986).


nalmente, se consulta, en forma especial, el mejoramientodel potencial humano en las distintas regiones del país. Na-turalmente, lo anterior debería tener como consecuencia unproceso de crecimiento más acelerado, al mismo tiempo queuna mayor efectividad de los programas, especialmente so-ciales, implementados.

De la información proveniente de los Mapas de Extre-ma Pobreza,2 se desprende que, efectivamente, ha sido asípor cuanto, en la mayoría de las regiones, distintas de la Re-gión Metropolitana, la población en condiciones de pobrezaextrema ha caído por sobre lo que se ha reducido a nivel na-cional, excepción hecha de las regiones IX, X y XII.

Extrema Pobreza

Regiones 1970 %

I 38.345 21,74II 49.439 19,64III 38.695 25,13IV 101.758 30,00V 167.385 16,95VI 110.084 22,69VII 153.050 24,58VIII 288.159 22,59IX 163.347 27,25X 151.075 20,31XI 14.703 29,18XII 8.653 9,44R. M. 631.711 18,89

Total 1.916.404 21,01

1982 % A %1970-1982

31.187 11,93 -18,6736.231 11,00 -26,7228.245 15,84 -27,0184.561 20,61 -16,90

137.542 11,58 -17,8382.351 14,25 -25,19

116.562 16,34 -23,84229.926 15,46 -20,21143.884 21,12 -11,92143.917 17,43 -4,7410.496 17,18 -28,617.473 6,44 -13,64

519.746 12,21 -17,72

1.572.121 14,18 -17,97

Como queda en evidencia en el cuadro anterior, mien-tras el promedio nacional de extrema pobreza cayó en casi

2 M. Kast y S. Molina, Mapa de la Extrema Pobreza, Odeplan e Institutode Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile, 1974, y R. Mu-jica y A. Rojas, Mapa de la Extrema Pobreza en Chile: 1982, Institutode Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile, 1986.

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN REGIONES

18%, la mayoría de las regiones experimentaron reduccio-nes mayores, llegando algunas a eliminar sobre el 25% de laque tenían, como en el caso de las regiones II, III, VI y XI.

Tasa de Mortalidad Infantil(Tasa por mil nacidos vivos)

Tasa de Analfabetismo(Porcentaje)

Regiones 1974 1985

Total 63,3 19,5 -69,19 11,0 5,6 -49,09

IIIIIIIVVVIVIIVIIIEXXXIXIIR. M.

58,761,968,070,448,765,291,298,6126,896,0105,851,045,6

16,618,819,322,919,719,624,726,832,125,930,512,615,6

-71,72-69,63-71,62-67,47-59,55-69,94-72,92-72,82-74,68-73,02-71,17-75,29-65,79

5,34,49,216,37,017,920,515,620,015,213,44,66,0

3,02,55,76,03,68,99,98,610,68,06,03,23,3

-43,40-43,18-38,04-63,19-48,57-50,28-51,71-44,87-47,00-47,37-55,22-30,43-45,00

No es éste el único indicador que muestra el mayoravance que han experimentado las regiones en relación conel Area Metropolitana. En forma similar a lo sucedido con laExtrema Pobreza, otros indicadores reflejan la misma ten-dencia, como por ejemplo las tasas de mortalidad infantil yde analfabetismo, que se muestran en el Cuadro Tasa Morta-lidad Infantil.

En el caso de los índices de mortalidad infantil, todaslas regiones, excepto la IV y V, han avanzado más que el pro-medio nacional y solamente la V Región muestra un avancemenor que la Región Metropolitana. En lo que respecta aanalfabetismo, sólo la X Región tiene un índice superior al10% y, si bien es cierto que una serie de regiones mantieneníndices de analfabetismo superiores a la Región Metropolita-na, el nivel desde el que iniciaron su mejoramiento era tam-bién más alto.

% 1970 1984 %


Los gráficos que a continuación se presentan muestranuna serie de programas que son los que, en parte, han permi-tido lograr los resultados anteriores. En estos gráficos semuestra el impulso regional que se ha imprimido a estos pro-gramas, observándose una mayor preocupación por la situa-ción de los servicios en las regiones. También queda claro, se-gún estos gráficos, que la situación de las regiones, distintasde la Metropolitana, se encontraba bastante desmedrada.

Consultas de Salud por Habitante

3

2

1

ORegión Metropolitana Resto Región

1974 1984

Fuente: Odeplan, Ministerio de Salud

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN REGIONES 197

Cobertura Agua Potable Urbana

%

90

65

40Región Metropolitana Resto Región

1975 1985

Puente: Sendos, Ine.

Matrícula Prebásica

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

ORegión Metropolitana Regiones

19S51970

Fuente: Odeplan, Ministerio de Educación

Nº d

e al

umno

s

198 ESTUDIOS PÚBLICOS% 30 20 10 O

III

III

IVV

VI

VII

VII

I

IX

xX

IX

IIR

MR

egió

n

Fu

ente

: O

depl

an, M

inis

teri

o de

Sal

ud

Tas

a de

Nac

idos

Viv

os s

in A

tenc

ión

Pro

fesi

on

al


Cobertura Educación Media

%

60

50

40

30

20

10

O1970 1985 Años

R. Metropolitana Resto Región

Como es obvio, el aumento en la cobertura regional delos programas sociales demanda un mayor volumen de re-cursos. El siguiente cuadro3 muestra cómo la participaciónde la Región Metropolitana, en los fondos sectoriales, muni-cipales y del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, se haido reduciendo en favor del resto de las regiones del país. Esasí como el flujo de recursos que llega a las regiones ha expe-rimentado un crecimiento sustancial entre 1979 y 1986.4 Lainversión pública por habitante5 en 1976 ascendió a $ 4.585 en

Ver "Informe Social 1986", Odeplan.En los casos de las regiones I y XI, la reducción de los fondos de inver-sión con que cuentan se explica por el elevado volumen por habitanteque recibían anteriormente.Los valores están todos expresados en pesos de 1986.

3

4

5


la Región Metropolitana y a $ 4.167 en el resto de las re-giones; para 1986 los mismos indicadores muestran montosde $ 5.772 en la Región Metropolitana y $ 7.976 en el resto delpaís.

Inversión Pública

Regiones 1979%

1986%

Crecimiento Fondos6

1979-1986 %

III

IVVVIVIIVIIIIXXXIXIIR.M.

Total

4,33,52,64,18,64,25,67,75,46,34,22,2

41,2

100,0

2,56,33,05,1

11,05,95,4

10,35,09,11,24,1

31,1

100,0

-29,87121,1236,8352,0855,6874,1217,5663,0311,7074,65

-64,66123,86

-7,90

21,89

Naturalmente que el solo aumento de los recursos noes suficiente para lograr un mejoramiento de la condición so-cial, sino también es necesario que estos recursos sean gasta-dos de forma que beneficien preferentemente a los sectoresde menores ingresos.

II Distribución del Ingreso a Nivel Regional

a) Distribución del Ingreso Autónomo

El siguiente Cuadro muestra las distribuciones deingreso de todas las regiones, estimadas según el ingreso au-tónomo per cápita de los hogares. El ingreso autónomo co-

6 Se refiere al aumento real de recursos disponibles, no en los porcenta-jes de participación que figuran en el cuadro.


rresponde al ingreso que generan las personas, independien-temente de los subsidios que reciben. Sin embargo, este ingre-so incluye las pensiones generales por cuanto, a pesar deconstituir un subsidio, determinan la existencia de hogaresindependientes;7 en otras palabras, es improbable que los ho-gares cuyo único ingreso proviene de las pensiones pudieranpermanecer como independientes.

Como se observa en el Cuadro N° 1, excepto en las regio-nes V, IX y Metropolitana, en todas las demás la proporcióndel ingreso autónomo que capta el primer quintil es mayorde lo que sucede a nivel nacional. Algo similar ocurre en elsegundo quintil, donde las regiones IX, XI y Metropolitana fi-guran con porcentajes inferiores a lo que capta el segundoquintil a nivel nacional. En el último quintil, son nuevamen-te las regiones V, IX y Región Metropolitana las que regis-tran una mayor participación. Es así como los coeficientesde Gini, en el caso de la distribución según ingresos autóno-mos, son más altos en las regiones V, IX y Región Metropoli-tana (Véase Cuadro N° 13). Es decir, todas las regiones, a ex-cepción de las mencionadas, tienen una mejor distribucióndel ingreso que aquella que se presenta a nivel nacional.

Cuadro N° 1

Participación de los Quintiles en el Ingreso Autónomo(En Porcentaje)

RegionesQuintiles I II III IV V VI VII

12345

Total

4,039,93

16,8822,5746,58

100,00

4,159,87

15,0323,4747,48

100,00

4,6110,4715,4122,4447,08

100,00

2,978,81

14,1920,6153,42

100,00

2,428,07

12,6619,2057,66

100,00

4,399,72

14,3122,5549,03

100,00

3,638,47

13,3821,7452,77

100,00

7 Véase Haindl y Weber, op. cit. p. 14.


Cuadro N° 1

Participación de los Quintiles en el Ingreso Autónomo(Continuación)

Quintiles VIII IXRegionesX XI XII R. M. Nacional

3,388,94

13,2620,2854,15

100,00

2,426,67

11,5920,6658,66

100,00

3,028,19

13,0620,5755,15

100,00

3,037,64

14,1722,6052,55

100,00

4,319,26

15,3424,5146,58

100,00

2,717,70

12,3420,2257,04

100,00

2,968,03

12,9420,1255,95

100,00

b) Los Subsidios en la Distribución del Ingreso Autónomo

Los cuadros siguientes (Nos. 2 al 4) muestran cómo semodifican las participaciones de los distintos quintiles de in-greso autónomo8 cuando se les añaden a los ingresos de laspersonas los montos captados por la vía de subsidios.9 El au-mento en la participación de los quintiles más bajos y la dis-minución en aquellos de alto nivel de ingreso se deben a lafocalización lograda en los distintos tipos de subsidios, comose presenta en los cuadros Nos. 5, 6 y 7.

El Cuadro N° 2 muestra la distribución del ingreso, de-terminada por los ingresos autónomos, cuando a estos ingre-sos se les añaden los subsidios monetarios.10 Como se puedeapreciar, comparando los Cuadros Nos. 1 y 2, el efecto de es-tos subsidios sobre los ingresos es importante. En efecto, la

8 Nótese que los quintiles aun corresponden a aquellos determinadospor el ingreso autónomo.

9 Los subsidios fueron valorados al costo y en la misma forma que utili-zaron Haindl y Weber, op. cit. apéndice N° 2.

10 Los subsidios monetarios comprenden aquéllos entregados a travésde los programas de empleo (PEM, POJH, etc.), pensiones asistencia-les, subsidio único familiar, asignación familiar y subsidio de cesantía.

12345

Total


Cuadro N° 2

Participación de los Quintiles en el Ingreso Autónomomás Subsidios Monetarios

(En Porcentaje)

Quintiles I II IIIRegiones

IV V VI VII

12345

Total

5,6610,8216,9421,9644,61

100,00

5,9810,5315,2323,0045,27

100,00

6,2510,9215,5322,0345,27

100,00

5,289,72

14,2420,1650,61

100,00

4,448,67

12,9218,8155,16

100,00

5,6110,2614,4722,2347,43

100,00

5,509,17

13,5121,3450,48

100,00

RegionesQuintiles VIII IX X XI XII R.M. Nacional

12345

Total

5,109,70

13,5319,9551,73

100,00

3,937,35

11,7320,3856,61

100.00 100,00 100,00

4,728,82

13,2620,2552,95

4,908,21

14,3922,1750,33

5,719,60

15,3524,1445,21

100,00

4,148,21

12,4819,9255,25

100,00

4,558,64

13,1219,8053,88

100,00

participación del primer quintil aumenta por esta razón en,por lo menos, 1,2 punto porcentual (en el caso de la VI Re-gión), llegando a un aumento de 2,3 puntos en el caso de laIV Región. Nótese que son los tres primeros quintiles los quese favorecen con este tipo de subsidios, pues la participaciónde todos ellos aumenta, cayendo lo que los dos últimos quinti-les obtienen. Más aun, este aumento se encuentra claramen-te focalizado, ya que se reduce tanto en el segundo quintil enrelación con el primero, como en el tercer quintil en relacióncon el segundo.


Cuadro N° 3

Participación de los Quintiles en el Ingreso Autónomomás Subsidios Monetarios y de Educación

(En Porcentaje)

Quintiles I II IIIRegiones

IV V VI

12345

Total

8,6312,3917,5421,4140,02

8,7112,9715,3322,1940,80

100,00 100,00

8,6812,3515,9021,3841.70

100,00

8,3211,7015,0319,5945,35

100,00

6,1910,4113,2718,1951,94

100,00 100,00

7,8811,5714,8021,5844,18

7,5310,0513,8720,9947,56

100,00

RegionesQuintiles VII VIII X XI XII R.M. Nacional

12345

Total

7,8111,0713,9019,3347,89

100,00

6,598,75

12,4420,2851,94

100,00

6,9010,0713,8919,7449.40

100,00

7,639,96

15,0621,3046.05

100,00 100,00

7,6110,8515,8623,3742,31

100,00

5,619,19

12,7819,6252.79

6,509,84

13,5419,3850,74

100,00

El mismo análisis anterior se puede aplicar al CuadroN° 3, el cual presenta las participaciones de los quintiles deingreso autónomo, sumando no sólo los subsidios moneta-rios sino además los subsidios entregados a través de los pro-gramas de educación.11 En este caso resulta ser la Región

11Los subsidios de educación comprenden aquéllos entregados a travésde la educación prebásica, básica, media (científico-humanista y técni-co-profesional), educación especial, educación de adultos, los entrega-dos a través de las universidades (aporte fiscal directo y crédito fis-cal), a través del programa de textos escolares, JUNAEB y JUNJI.


Cuadro N° 4

Participación de los Quintiles en el Ingreso Autónomo másSubsidios Monetarios, de Educación y de Salud

(En Porcentaje)

Quintiles IRegiones

II III IV V VI VII

12345

Total

9,2412,6117,5721,3539.23

100,00

9,4713,1115,4021,9840,04

100,00

9,0212,5515,8921,3441,20

100,00

9,1212,1515,0919,3144,32

100,00

6,8310,8113,5118,1950,67

100,00

8,5112,0314,8921,3743,20

7,9810,4013,9720,9446,70

100,00 100,00

RegionesQuintiles VIII IX X XI XII R.M. Nacional

12345

Total

8,5311,3913,9519,2446,89

100,00 100,00

7,108,92

12,4820,2651,25

100,00

7,4810,4014,0419,6348,45

8,5010,1915,1521,0945,07

100,00

8,0111,0115,8923,1941,90

100,00

6,159,64

12,8719,4351,91

100,00

7,0810,2413,6419,2649,78

100,00

Metropolitana donde el primer quintil aumenta en menorproporción su participación en el ingreso regional, pero en2,91 puntos porcentuales, lo que, sin duda, es un aumentoimportante. Por otro lado, como ocurre en el caso de la IV Re-gión, la participación del primer quintil en el ingreso regio-nal aumenta en 5,35 puntos porcentuales. En general, es laRegión Metropolitana la que reduce el promedio, encontrán-dose la mayoría de las regiones con incrementos de alrede-dor de cuatro puntos porcentuales. Nuevamente, se puede ob-servar que la participación de los tres primeros quintiles au-menta en forma decreciente y que los quintiles cuatro y cincoven reducida la suya en forma creciente.


Al incluir los subsidios de salud,12 además de los yaconsiderados, la participación de los tres primeros quintilesaumenta en forma sustancial (Cuadro N° 4). En la IV Re-gión estos subsidios significan aumentar la participación delprimer quintil desde un 2,97% a un 9,12%. Solamente las re-giones XII y Metropolitana figuran con un crecimiento infe-rior a 4 puntos porcentuales en el primer quintil de ingreso,encontrándose la mayoría de las regiones con incrementossuperiores a los 4,5 puntos porcentuales; de éstas, las regio-nes I, II, VII y XI muestran aumentos en la participaciónpor sobre 5 puntos.

Los cuadros Nos. 5, 6 y 7 permiten apreciar la focaliza-ción lograda en lo que se refiere a subsidios monetarios, deeducación y de salud, respectivamente, que es lo que permitemejorar relativamente la participación de los quintiles demás bajos ingresos.

En relación con los subsidios monetarios, sobre el 30%del total de gasto realizado en cada una de las regiones se en-cuentra destinado al primer quintil; en la mayoría de ellaseste estrato de la población recibe sobre el 35%, encontrándo-se algunos casos en que el porcentaje llega hasta el 40%. Elsegundo quintil recibe en la mayoría de las regiones el 20%del gasto realizado. El porcentaje que figura favoreciendo alos quintiles de mayores ingresos se explica mayoritariamen-te por la asignación familiar, la cual, como es bien sabido, esun subsidio que se entrega a todos los empleados que cuen-tan con un contrato de trabajo, lo que es menos frecuente enlos quintiles de menores ingresos. Alrededor de un 30%, y enalgunas regiones hasta un 40% del gasto realizado a travésde la asignación familiar, tiene como destino los dos últimosquintiles de ingreso.

En cuanto a los subsidios de educación, el primer quin-til capta, por lo menos, el 25% en cada una de las regiones,excepto la V y la Región Metropolitana. Salvo en las regionesVIII, IX, X y Metropolitana, los tres primeros quintiles cap-tan porcentajes iguales o superiores al 70% del gasto en losprogramas de educación. El alto porcentaje que captan losquintiles de mayores ingresos se debe, principalmente, a lossubsidios entregados a través de las universidades, los cua-

12 Comprenden los subsidios entregados por la vía del programa de con-trol del niño, control de la mujer, control del adulto, consulta de espe-cialidad, consulta odontológica, examen de laboratorio, examen deimagen, intervención quirúrgica, atención de parto, hospitalización yentrega de alimentos en consultorios.


Cuadro N° 5

Distribución de los Subsidios Monetarios en los Quintilesde Ingreso Autónomo

(En Porcentaje)

2345

Total

32,7825,6218,0011,7811,82

100,00

34,2320,6818,2815,6311,18

100,00

36,5319,1317,7914,5611,99

100,00

39,6223,1314,9413,518,79

100,00

41,2819,7917,7311,699,51

100,00

30,5221,3317,8115,7114,63

100,00

38,4121,5315,7714,359,94

100,00

12345

Total

33,4722,1018,0414,5011,89

100,00

37,6922,5514,8314,1810,75

100,00

36,4020,4217,0314,2411,91

100,00

39,3918,7718,3114,099,44

100,00

43,6118,9515,6913,90

7,85

100,00

40,8721,2916,0212,399,44

100,00

38,2821,6416,9313,0810,06

100,00

les, como se indicó en el estudio "Impacto Redistributivo delGasto Social",13 llegan en un 57% al último quintil a nivel na-cional.

En materia de salud, en promedio, más del 30% del gas-to llega al primer quintil. Lo que captan los quintiles superio-res se debe, principalmente, a atenciones de alto costo comoson intervenciones quirúrgicas y hospitalizaciones.

En general, los cuadros permiten apreciar que el grue-so del gasto social se encuentra beneficiando a los sectores demenores ingresos en la totalidad de las regiones del país; es-to es, no se aprecian problemas de focalización en ningunaregión en particular.

13 Véase Cuadro N° 5.2.10, p. 81 del citado Documento.


RegionesQuintiles VIII IX X XI XII R. M. Nacional


Cuadro N° 6

Distribución de los Subsidios de Educación en los Quintilesde Ingreso Autónomo

(En Porcentaje)

12345

Total

26,5821,8821,1418,1212,27

100,00

26,9729,3315,9716,8110,92

100,00

27,9823,7118,8316,2213,25

100,00

28,2024,7020,2415,8710,98

100,00

24,4428,4616,9411,7218,45

100,00

31,7025,2818,2314,7710,03

100,00

30,9520,2517,9516,9413,91

100,00

12345

Total

27,7921,1716,6214,8219,59

100,00

28,1820,1118,2119,5014,00

100,00

26,0021,0719,4415,2618,23

100,00

27,9523,0220,1114,8014,12

100,00

28,4124,5721,4014,9510,67

100,00

22,8220,6716,3616,1124,04

100,00

25,9021,6917,6415,2419,53

100,00




Cuadro N° 7

Distribución de los Subsidios de Salud en los Quintiles deIngreso Autónomo

(En Porcentaje)


12345

Total

34,3521,6918,7918,59

6,58

100,00

43,1719,1518,6712,456,56

100,00

29,1524,3615,2819,0612,16

100,00

35,3526,9017,0110,1710,58

100,00

31,0626,2222,6018,181,94

100,00

31,1628,6718,3413,87

7,96

100,00

28,1225,8618,6418,79

8,60

100,00


12345

Total

34,8123,0415,7815,7110,66

100,00

31,6617,3214,3118,8717,84

100,00

32,2424,6020,3514,91

7,90

100,00

43,0919,2618,4713,046,13

100,00

39,8023,6618,258,939,36

100,00

36,0834,4417,78

8,663,03

100.00 100,00

Como resultado de lo anterior, el ingreso disponible delas personas crece y, como se muestra en el Cuadro N° 8, elaumento es sustancial para los primeros quintiles. Este in-cremento se reduce a niveles del 5%, en la mayoría de loscasos, para el quintil de más alto ingreso. Resulta notable elaumento que experimenta el nivel de ingreso del primerquintil, que llega a casi 300% en el caso de la IV Región, y pa-ra las regiones V, VIII, IX y XI, el porcentaje de aumento esde sobre 200%. Al mirar la información relativa a la pobla-ción en extrema pobreza, se constata que estas regiones tie-nen ya sea un porcentaje o niveles muy altos de extrema po-

34,1528,8718,2613,45

5,28


Cuadro N° 8

Aumento de los Ingresos Autónomos Debido a los SubsidiosEntregados

(En Porcentaje)


12345

190,061,032,020,0

7,0

186,066,028,017,0

6,0

136,045,024,015,06,0

290,075,035,019,05,0

234,059,027,012,04,0

129,046,023,012,04,0

158,044,023,013,04,0


12345

213,058,030,017,07,0

251,060,029,017,05,0

197,052,029,015,06,0

243,064,031,014,05,0

113,036,019,0

8,03,0

161,044,020,010,0

5,0

185,051,025,013,04,0

breza, en relación con el resto. A nivel nacional este incre-mento es de 185%, es decir, los ingresos de las personas eneste quintil se multiplican por 2,85 gracias a los programassociales.

Como se mencionó anteriormente, no sólo es necesariocontar con un importante volumen de recursos para los efec-tos de obtener avances en la eliminación de la extrema po-breza, sino además es necesario que dichos recursos lleguenefectivamente a quienes más lo requieren. A la luz de losantecedentes descritos, la distribución de estos recursos pa-rece ser la adecuada, es decir, los programas sociales seencuentran debidamente focalizados en aquellos grupos demenores ingresos, no sólo a nivel nacional, sino también, yespecialmente, en cada una de las regiones del país.


c) Las Distribuciones de Ingreso Corregidas

Los cuadros anteriores se referían todos a la distribu-ción del ingreso según ingresos autónomos. Los cuadrossiguientes presentan las distribuciones de ingreso cuandoademás del ingreso autónomo se consideran los subsidiosmonetarios, de educación, de salud o todos ellos14 como partedel ingreso. Comparando los cuadros Nos. 9, 10, 11 y 12 conel Cuadro N° 1, es posible apreciar la mejoría que experimen-ta la distribución del ingreso en todas y cada una de las re-giones.

Los subsidios monetarios, cuyo propósito es el de ali-viar una situación transitoria de bajos ingresos, resultan serde gran efecto redistributivo en todas las regiones (Véanseademás los coeficientes de Gini en el Cuadro N° 13). Lo ante-rior se debe a que aumenta fuertemente la participación delos primeros quintiles, reduciendo en casi 2 y 0,5 puntos por-centuales la del quinto y cuarto quintil, respectivamente.Esto es así en todas las regiones, al igual que la progresivi-dad con que este tipo de subsidio llega a la distribución deingreso, aumentando proporcionalmente la participación delos quintiles de menores recursos y reduciendo progresi-vamente aquélla de los dos últimos.

Como es posible sospechar en el Cuadro Nº 10, y confir-mar en el Cuadro Nº 13, los subsidios de educación constitu-yen los que mayor efecto tienen sobre la distribución del in-greso. En efecto, los subsidios de educación son los que, enforma individual, más aumentan la participación de losquintiles de menores ingresos. En este caso se puede apre-ciar que en sólo tres regiones el primer quintil queda conuna participación inferior al 4,4%, en circunstancia que ladistribución del ingreso autónomo muestra que en dichasituación se encuentran todas las regiones, excepto la III.En general este subsidio permite incrementar la participa-ción del primer quintil sobre 1,5 punto porcentual del ingre-so regional en la mayoría de las regiones, encontrándose

14 La última distribución de ingreso, aquella que considera la totalidadde los subsidios, incluye los subsidios de vivienda, a pesar de que éstosno se han analizado en forma separada. Esto es así debido a que dadala naturaleza de estos subsidios, la frecuencia con que son captados encada una de las regiones es baja. Sin embargo, en el Cuadro N° 12 seincluyen para efectos de realizar comparaciones con lo que sucede anivel nacional.


Cuadro N° 9

Distribución del Ingreso Corregido por SubsidiosMonetarios

(En Porcentaje)


12345

Total

5,5910,9917,1721,6644,59

100,00

5,9310,5215,2022,6045,75

6,2811,0914,7921,7546,08

100,00 100,00

5,0910,1213,6720,1350,99

100,00

4,408,61

12,9818,6955.31

100,00 100,00

5,5810,2313,9222,6647,61

5,279,14

13,2221,5550,81

100,00


12345

Total

4,939,70

13,5720,0551,75

100,00

4,027,44

11,6620,3956,49

100,00 100,00

4,588,85

13,6020,0652.92

4,758,62

14,3621,5350.74

100,00

5,669,69

15,2923,9645,40

100,00 100,00

4,168,20

12,4019,9655,29

4,448,73

12,8919,9154,03

100,00

casos como el de la I Región donde la participación del pri-mer quintil aumenta en casi 2,4 puntos. Es interesante tam-bién, en el caso de este subsidio, que el mejoramiento delsegundo quintil es muy similar al del primer quintil y que eltercer quintil también ve aumentada su participación enalrededor de un punto porcentual. Como es natural, el efectosobre el quintil de mayor ingreso resulta ser alto, reduciendosu participación en hasta casi 4,5 puntos, en el caso de la IVRegión.


Cuadro N° 10

Distribución del Ingreso Corregido por Subsidios deEducación

(En Porcentaje)


12345

Total

6,4311,9216,7921,3043,56

100,00

6,0211,1615,8722,0844.87

100,00

6,0312,1515,7121,1444,98

100,00 100,00

5,1011,2314,8119,8748,99

100,00

3,989,36

14,1218,9153,63

100,00

5,6610,8215,3722,5045,65

4,979,69

13,8321,3850,13

100,00


12345

Total

5,2910,0914,1819,7750.66

100,00 100,00

3,838,58

12,2921,1554,15

4,448,88

14,1420,6651,88

100,00

4,489,47

14,8223,0748,16

5,2010,8016,1523,7644,09

3,958,67

12,4020,0054,98

4,418,99

13,5620,0552.99

100,00 100,00 100,00 100.00

Los subsidios de salud generan un mejoramiento prác-ticamente parejo, por regiones, en la distribución de ingreso.Los tres primeros quintiles obtienen un aumento similar encada una de las regiones, aun cuando se observan casos co-mo la VII y XII regiones, donde el tercer quintil, en prome-dio, reduce su participación. Similarmente, en las regionesV, VI, VII y VIII el cuarto quintil aumenta su participaciónpor efecto de los subsidios de salud.


Cuadro N° 11

Distribución del Ingreso Corregido por Subsidios de Salud(En Porcentaje)

RepionesQuintiles I II III IV V VI VII

12345

Total

4,7310,5517,1721,9245,62

100,00

4,6810,4515,7323,1146.03

100,00 100,00

4,9910,8215,6121,8346,75

100,00

3,959,26

14,5620,1652,08

100,00

2,978,55

13,0119,4256.06

100,00

5,0210,0714,5522,8347.53

4,149,03

13,1521,8551,83

100,00


12345

Total

4,019,30

13,5220,2852,89

100,00 100,00

2,956,82

11,8820,5857.77

3,618,50

13,6620,2553,99

100,00

3,648,45

14,5222,2051,19

100,00

4,789,63

15,3224,1846,08

100,00

3,198,13

12,6220,1655.90

100,00 100,00

3,478,49

13,1820,0554,81

La suma de todos estos efectos parciales implica un al-to impacto sobre la distribución del ingreso. En la mayoríade las regiones las participaciones de los dos primeros quinti-les aumenta sobre tres y dos puntos porcentuales, existiendocasos en que la participación del primer quintil aumenta so-bre 4,7 puntos, como en la IV Región. El efecto alcanza hastael tercer quintil en forma decreciente y se revierte en los dosúltimos quintiles, siendo mayor la reducción de la participa-ción del quintil de mayores recursos.


Cuadro N° 12

Distribución del Ingreso Corregido por el Total deSubsidios

(En Porcentaje)

QuintilesRegiones

12345

Total

8,3413,1016,3621,3140,89

100,00

8,0311,9816,2821,8041,91

100,00

7,8312,9014,6621,4743,14

100,00 100,00

7,7111,9714,9719,1846.17

6,1210,3714,3119,0050.21

100,00 100,00

7,1411,5415,9022,1443.28

6,9910,3713,9621,4647,21

100,00


12345

Total

7,2210,9814,4019,7047,70

100,00 100,00

5,749,29

12,4620,7451,77

6,259,77

14,4820,1649.34

100,00

6,5010,0615,1622,4145,86

100,00

6,5511,5616,3623,1442.39

100,00 100,00

5,569,57

12,7219,7852.37

6,1610,0813,6819,7550,33

100,00

Como resultado de todo lo anterior, se observa el nota-ble mejoramiento que experimenta el coeficiente de Gini entodas las regiones, como queda reflejado en el cuadro si-guiente, el que muestra los mencionados coeficientes en elcaso que se tome el ingreso autónomo, éste más los subsidiosmonetarios, el ingreso autónomo más los subsidios de educa-ción, el ingreso autónomo más los subsidios de salud, o, fi-nalmente, el ingreso autónomo más la totalidad de los subsi-dios.

I II III IV V VI VII


Cuadro N° 13

Coeficientes de Gini(En Porcentaje)

RegionesSegún Ingreso I II III IV V VI VII

AutónomoMonetarioEducaciónSaludCorregido

0,4150,3790,3560,3980,311

0,4310,3930,3780,4120,332

0,4160,3850,3700,4050,337

0,4930,4440,4220,4690,367

0,5310,4890,4740,5120,421

0,4400,4140,3950,4220,360

0,4840,4480,4440,4680,398

AutónomoMonetarioEducaciónSaludCorregido

0,4920,4520,4360,4730,391

RegionesSegún Ingreso VIII IX X XI XII R. M. Nacional

0,5520,5170,4950,5400,455

0,5040,4680,4610,4870,418

0,4780,4420,4240,4590,381

0,4240,3980,3840,4140,351

0,5280,4980,4950,5120,453

0,5150,4810,4720,4980,428


En primer lugar resalta la mejor distribución del ingre-so que prevalece en casi todas las regiones en comparacióncon la Región Metropolitana y con la nacional, incluso antesde corregir los ingresos por los diferentes subsidios.

La corrección realizada por subsidios monetarios impli-ca una caída del Gini en 0,035 punto en la mayoría de las re-giones. Los límites están dados por la IV Región, donde ladisminución llega a 0,049, y por la XII Región con una caídade 0,026 punto. Los subsidios de educación resultan ser losde mayor impacto redistributivo, como se mencionó anterior-mente. En la mayoría de los casos, el coeficiente de Gini seredujo en más de 0,05 punto.

Los subsidios de salud mejoran la distribución del in-greso en magnitudes relativamente similares entre re-giones, con un impacto sobre el coeficiente de Gini corres-pondiente a la distribución nacional de 0,017 punto.

Al corregir por la totalidad de los subsidios, se puedeapreciar un mejoramiento muy superior en la mayoría delas regiones en comparación con la situación de la RegiónMetropolitana. En efecto, mientras en la Región Metropoli-tana el coeficiente Gini bajó en 0,075 punto, en la mayoría delas regiones la reducción es de alrededor de 0,1 punto y el co-eficiente final para la Región Metropolitana resulta ser elmayor, a excepción de la IX Región. Más aún, en sólo tresregiones, excluida la Metropolitana, el Gini tiene un valorsuperior a 0,4.

Los siguientes gráficos muestran las curvas de Lo-renz15 para cada una de las regiones. La curva más cercanaa la recta de 45° corresponde a la distribución del ingreso,una vez que éste ha sido corregido por el total de subsidios; lacurva más lejana muestra la distribución del ingreso autó-nomo.

15 Dibujadas sobre la base de la información de los quintiles de loscuadros anteriores; no con los datos de los hogares individuales.


I Región II Región

III Región IV Región

V Región VI Región


VII Región VIII Región

IX Región X Región

XI Región XII Región


Región Metropolitana Nacional

III Conclusiones

La importancia que se les ha dado a las regiones a tra-vés de la política de regionalización ha sido fundamental pa-ra llevarlas a un nivel acorde con el desarrollo del país. Estapolítica también ha sido exitosa en cuanto a los logros obteni-dos en materia social. Así lo señalan los más diversos indica-dores, los cuales, sin duda, reflejan los mayores recursosque la autoridad ha decidido destinar a las regiones y la efi-ciencia con que éstos han sido asignados a los diversos pro-gramas puestos en práctica.

Los antecedentes aquí presentados demuestran que elgasto realizado a través de los programas sociales, efectiva-mente, llegan a quienes los programas mismos señalancomo el grupo objetivo, es decir, los grupos de menores recur-sos de la población. En forma global, los subsidios moneta-rios, diseñados con el propósito de aliviar una situación debajos ingresos de carácter transitoria, han llegado primor-dialmente a los grupos más pobres de la población. Los subsi-dios entregados por la vía de los diversos programas de edu-cación también se encuentran debidamente focalizados, conexcepción de aquellos que se asignan a través de la educa-ción universitaria. La importancia de los programas de edu-cación radica en el hecho de que es una inversión de largoplazo que, a juzgar por los destinatarios y la eficiencia conque se realizan, permite ser optimista respecto de la evolu-ción futura de la extrema pobreza. Los subsidios de salud,que también constituyen, fundamentalmente, inversión en


capital humano, muestran un grado de focalización acordecon la función que deberían cumplir, i.e. beneficiar preferen-temente a los más pobres, evitando los rechazos por motivoseconómicos.

La focalización de los subsidios, como aquí se demues-tra, no sólo se cumple a nivel nacional o en promedio, sinoademás en todas las regiones del país. Las distribuciones deingreso en cada una de las regiones mejora en forma sustan-cial por efecto de los subsidios y, además, las diferenciasentre ellas tienden a aminorarse, al medir tales diferenciasa través de los coeficientes de Gini, antes y después de consi-derar los subsidios como parte del ingreso. Lo anterior indi-ca que, a pesar de que en la materia existe aún la posibilidadde avanzar, la asignación de recursos entre regiones ha to-mado en consideración aquellas regiones que presentan ma-yores problemas en lo social.

LIBRO

REFLEXIONES SOBRE LA MAGNITUD DELA POBREZA EN CHILE*

Pablo Ihnen **

En lo fundamental, el trabajo de Arístides Torche intenta medir la magni-tud de la pobreza en Chile, presentar algunas de sus características y ofre-cer un programa que, en su opinión, la erradicaría significativamente enel plazo de 10 años.Para determinar la magnitud de la población en situación de pobreza, se pre-sentan dos tipos de enfoques: el de las necesidades básicas (definidas éstascomo imprescindibles para conservar la vida y desarrollar "adecuadamen-te" los potenciales de los seres humanos) y el de los factores concomitantes,esto es, aquellos que guardan relación con la capacidad para generar in-gresos bajo una perspectiva de largo plazo. En este trabajo se analizan losenfoques utilizados por Torche y las conclusiones que de ellos derivan. Enparticular, se critica el aserto de que, cerca del 50% de los hogares chilenosse encuentran en situación de pobreza.

Enfoque de las Necesidades Básicas

En este caso, se establece lo que a juicio del autor cons-tituye un ingreso mínimo de "subsistencia" para luego con-trastarlo con los resultados de una encuesta de distribuciónde ingresos, y determinar así la proporción de hogares que,a la fecha en que se llevó a cabo la encuesta (noviembre de1985), se encontrarían bajo el umbral de subsistencia o encondición de pobreza.

* Comentarios al trabajo de Arístides Torche, "Distribuir el ingreso paraSatisfacer las Necesidades Básicas", en Felipe Larrain, ed., DesarrolloEconómico en Democracia, (Santiago: Ediciones Universidad Católicade Chile, 1987) pp. 167-214.

** Ingeniero Civil, Universidad Católica. Master en Economía, Universi-dad de Chicago.


Se distinguen, asimismo, dentro de la población en si-tuación de pobreza, dos diferentes categorías, a saber, la in-digencia, que estaría constituida por aquellas familias que,gastando todo su ingreso en alimentos, no podrían adquiriruna " canasta mínima" que les permita satisfacer sus reque-rimientos calóricos mínimos, y la pobreza propiamente tal,que se refiere a la situación de las familias que al gastar suingreso en forma "habitual" en los rubros de alimentación,vivienda, vestuario, recreación, etc., no alcanzan a cubrirsus requerimientos calóricos mínimos. Según esta clasifica-ción, entonces, el conjunto de los pobres incluiría al de losindigentes.

Para determinar el valor de los ingresos mínimos aso-ciados a la indigencia y subsistencia (pobreza), respectiva-mente, se utilizan los antecedentes que se presentan en el si-guiente cuadro:

Valor de la Canasta Mínima y del Ingreso de Subsistenciaen Términos Mensuales Per Cápita

($ 1985)

AutorAñoCifras

CanastaUrbano Rural

Ingreso SubsistenciaRuralUrbano

AltimirGarcía

PURodríguez

Rozas-Torche

19701979198419841982

P-UE-S

77-78

2.737

2.7432.8923.009

2.818

2.8552.110

2.256

5.464

5.4865.784

5.458

4.0783.693

Específicamente, entonces, el autor promedia separa-damente los valores asociados a las canastas mínimas de ali-mentación (indigencia) y subsistencia (pobreza).1 Dicho ejer-cicio se lleva a cabo también en forma separada para los sec-tores urbano y rural.

En el cálculo promedio no se incluyen los resultados del trabajo deGarcía, por cuanto Torche considera que la propensión media a con-sumir alimentos que de ese trabajo resulta, es demasiado alta.

REFLEXIONES SOBRE LA POBREZA 225

A continuación obtiene un estimación del valor de unacanasta mínima de alimentación (indigencia) y el valorasociado al ingreso mínimo de subsistencia (pobreza), repre-sentativos del país en su conjunto, haciendo uso de la propor-ción de la población que en 1985 habitaba en los sectores urba-no y rural, respectivamente.

Los valores en moneda de noviembre de 1985 que obtie-ne Torche son: $2.733 para la canasta mínima (umbral de in-digencia) y $ 5.244 para el ingreso de subsistencia (umbral depobreza), ambas cifras se refieren a valores mensuales percápita.

Por último, contrasta dichos valores con las cifras dedistribución de ingresos que entrega la encuesta CASEN.2

Concretamente, compara el umbral de indigencia ($ 2.733)con la distribución de ingresos monetarios (que incluyeingreso propio más subsidios monetarios) y concluye queun 25% de los hogares se encontraba en situación de indigen-cia. Por otra parte, parece comparar3 el umbral de pobreza($ 5.244) con la distribución del ingreso monetario corregidopor los subsidios que otorga el Estado en Salud, Educación yVivienda. Concluye, en este caso, que un 45% de los hogaresse encontraría bajo el umbral de la subsistencia (pobreza).

2 CASEN es una encuesta de caracterización socioeconómica nacional,realizada por la Universidad de Chile y Odeplan, en noviembre de1985. El concepto de ingreso monetario incluye los ingresos autóno-mos y los subsidios monetarios otorgados por el Estado.

3 En la página 175 de la obra citada, Torche indica textualmente que pa-ra determinar la magnitud de la indigencia y la pobreza utiliza la distri-bución del ingreso monetario que entrega la encuesta CASEN.Sin embargo, al compararse los umbrales de indigencia y subsistenciacon dicha distribución, ello no resulta consistente (de acuerdo a lo se-ñalado en el texto) con un 45% de Pobreza, aunque sí con aproximada-mente un 25% de indigencia.Teniendo en consideración lo anteriormente expuesto, y que la compa-ración del umbral de subsistencia (Pobreza), con la distribución del in-greso monetario, corregida por los subsidios de salud, educación, y vi-vienda, si es razonablemente concordante con el porcentaje (45%) queseñala el autor, y que además ello resulta más consistente con su pro-pia definición de pobreza, hemos dado por entendido que esta últimadistribución es la que, en definitiva, se utiliza para determinar la pro-porción de hogares en situación de pobreza.


Enfoque de los Factores Concomitantes

El segundo método que utiliza Arístides Torche paramedir la pobreza se basa en el concepto de factores concomi-tantes, es decir, aquellos que buscan medir la capacidad pa-ra generar ingresos en una perspectiva de más largo plazo.

Hace referencia al Mapa de la Extrema Pobreza, cuyametodología y definición de pobreza diseñaron Miguel Kast ySergio Molina, entre otros. Señala que si bien los resultadosindicarían que la extrema pobreza se reduce de un 20% en1970 a algo menos de un 15% en 1982, éste se basaría única-mente en las condiciones habitacionales.

Se refiere también al llamado índice CAS,4 y sostieneque, según este instrumento, alrededor del 40% de las fami-lias chilenas estaba, en 1982, en condiciones de pobreza.

Por otra parte, menciona la evaluación económica delPrograma de Alimentación Complementaria (PNAC), quefuera llevada a cabo en 1979 por el mismo autor, y de la cualconcluye que el sector pobreza se "asocia" con los dos quinti-les de menor nivel socioeconómico.

Por último, hace referencia a otro trabajo que el autorrealizara en 1985 y sobre el cual no se presentan mayores an-tecedentes. Este trabajo, según Torche, indicaría que el sec-tor pobreza estaría constituido por el 50% de la población.

De lo anterior concluye que: "Todos los trabajos recien-tes, con la excepción del Mapa de la Extrema Pobreza, coinci-den en indicar que la población pobre está constituida por po-co más del 45% de los hogares del país".

Caracterización de la Pobreza

En cuanto a la caracterización de la pobreza, se haceuso de los antecedentes proporcionados por la misma encues-ta a familias con la que se evaluó el PNAC, en 1979. Presen-ta índices que intentan comparar la situación que ese añomostraban los dos quintiles de menor nivel de ingresos conel promedio país. Específicamente, muestra datos respectodel nivel educacional, ingresos y actividad ocupacional del

4 El índice CAS proviene de la aplicación de una ficha de estratificaciónsocial que asigna puntajes según condiciones socioeconómicas del gru-po familiar. En la práctica, este instrumento ha sido utilizado con el ob-jeto de dirigir los subsidios estatales a las familias supuestamente máspobres.


jefe de familia, tipos de vivienda y sus características (ha-cinamiento, eliminación de excretas y abastecimiento deagua) y situación de menores (índices talla-edad, talla-peso,tasas de repitencia y deserción en la escuela básica). Conclu-ye que el nivel de satisfacción efectivo de las necesidades bá-sicas del quintil más pobre es inferior a la mitad del nivelpromedio del país, en tanto que el quintil siguiente está a me-dio camino del sector más pobre y del promedio nacional.

Proposición para Eliminar la Pobreza en 10 años

Para los efectos del diseño del programa de erradica-ción de la pobreza en 10 años, el autor identifica tres distin-tos subsectores de pobreza: el de la pobreza crítica (10%), elde la indigencia (25%) y el de la pobreza propiamente tal(45%). Este último incluiría como subconjunto el de pobrezacrítica y el de indigencia.

Concretamente, entonces, propone "para el sector depobreza crítica... un esquema intensivo que consistiría en unconjunto o batería de programas de satisfacción de nece-sidades básicas que se aplicaría simultáneamente a todaslas familias del sector y que priorizaría el consumo inme-diato".5

Para este mismo subsector también propone la crea-ción de fórmulas que proporcionen fuentes de trabajo a losadultos y pone especial énfasis en mecanismos que incenti-ven la asistencia de los menores a los programas normalesde satisfacción de necesidades de educación y salud y que re-tarden la edad y el grado de deserción de la escuela.

La misma estrategia sería válida para satisfacer las ne-cesidades del sector indigencia que no se encuentra en pobre-za crítica. Propone, asimismo, incluir programas de inver-sión que mejoren la capacidad de generar bienes por partede los beneficiarios.

Respecto del resto del sector pobreza propone concreta-mente:

a) que los programas sean una proyección de los anterio-res.

b) enfatizar la creación de riqueza y la combinación de losesfuerzos de los beneficiarios y el gobierno.

5 Torche, op. cit., p. 199.


c) privilegiar los programas de inversión respecto de losde consumo.

d) no representar más del 30% de los recursos destinadosa la totalidad del sector pobreza.

Por otra parte, se sugiere evitar todo impuesto que in-cluya al sector pobreza y se plantea la creación de un subsi-dio monetario especial para las familias de los menores enedad escolar. Este se entregaría de acuerdo con su asisten-cia a la escuela y sería progresivo con el nivel de escolaridadalcanzado por cada niño.

El método usado para determinar el monto de recursosadicionales que requeriría este programa consistió en deter-minar el gasto total (tanto propio como en subsidios estata-les), en salud, educación, bienestar, nutrición, previsiónsocial y vivienda de los tres quintiles más pobres y establecerlas diferencias positivas entre los dos quintiles que determi-nan, a juicio del autor, la población en situación de pobrezay el sexto decil. En dicho cálculo se supuso que no habríacambio en la eficiencia administrativa del gasto social y que,por lo tanto, el incremento propuesto llegaría a los quintilesen idéntica proporción que lo hace en la actualidad. Ello, se-gún señala el autor, porque "cambios de esa naturaleza obe-decerían a opciones de política diferentes a la enunciada eneste trabajo". Se indica, eso sí, que en el caso del nuevo sub-sidio de escolaridad no habría derrames.

El gasto adicional que tiene implícita la proposición al-canzaría un monto anual equivalente al 5% del PGB de1985, el cual, a su vez, se financiaría, en opinión de Torche,con reasignaciones de otros gastos públicos (1,57%), impues-to (1,4%), focalización de los programas sociales (1,6%) y cre-cimiento económico (0,43%).

II Comentarios

1 Reflexión Previa

Antes de proceder al análisis de la metodología que uti-liza Arístides Torche para medir la pobreza en Chile, cabríapreguntarse cuán consistentes son los resultados que él obtie-ne, con los niveles y evolución de otros indicadores de desa-rrollo social ampliamente aceptados. Este análisis elemen-tal de consistencia, creemos, es de la mayor importancia,por cuanto un diagnóstico cuyos resultados sean contradicto-rios con otros parámetros ampliamente aceptados, para ser


de alguna utilidad debe, al menos, ofrecer una explicación atal discrepancia. Por otra parte, la subjetividad y las dificul-tades analíticas propias de todo intento de medición de la po-breza hacen que dicho análisis de consistencia sea aun demayor pertinencia.

Ahora bien, si la afirmación de Torche fuese correctaen el sentido de que cerca de un 50% de los hogares se encon-trase en situación de pobreza, entendiéndose por ésta lacarencia de medios para alimentarse y, en consecuencia,subsistir, entonces las estadísticas deberían indicar la exis-tencia de altas tasas de mortalidad infantil, altas tasas demortalidad en la niñez, altas tasas de desnutrición infantil,altos porcentajes de niños con bajo peso al nacer (que reflejael estado nutricional de la madre), altas tasas de mortali-dad general y una baja esperanza de vida al nacer.

A continuación se presentan los niveles y evolución dedichos indicadores, junto con algunas comparaciones conotros países:

Cuadro Nº 1

Tasa de Tasa de Tasa de EsperanzaMortalidad Mortalidad Mortalidad de VidaBruta cada Infantil en la Niñez al nacer

Mil Hab. (Menores (1 a 4 (años)de 1 año) años-edad) Hombres Mujeres

País 1965 1985 1965 1985 1965 1985 '65 -'85 '65 -'85

ChileColombiaBrasilUruguayMéxicoArgentinaPaíses coningresosmedianosaltos

11141110119

11

778

1079

8

10796

104478258

84

224867295034

52

148

15384

11

135131

4

575455655863

58

676362706467

64

625959726169

62

746767756974

69

Fuente: Informe sobre el Desarrollo Mundial, Banco Mundial (1987).


Cuadro Nº 2

Porcentaje de niños Desnutrición Infantil (b)*Año que nacen

con bajo peso (a) Total Leve Moderada y Grave% % %

197519821985

11.66.9s/i

15.58.88.7

12.17.87.8

3.41.00.9

(a) Evolución de la Desnutrición y Mortalidad Infantil en Chile durante losÚltimos 20 Años.INTA (Documento no publicado).

(b) Informe Social de Odeplan 1986.* Cabe señalar que sólo a partir de 1975 se computan estas estadísticas. Ellas

se refieren a la población bajo control en el SNSS.

De lo anterior se desprende una evolución más queaceptable en materia de indicadores líderes directamente re-lacionados con la capacidad de subsistencia; también se de-duce que tanto en niveles como en evolución, Chile muestramuy buenos resultados en relación con diversos países latino-americanos y otros con ingresos medianos altos.

¿Son consistentes estos antecedentes con la afirmaciónde que uno de cada dos chilenos sufre de desnutrición? ¿Esque los países latinoamericanos a los que hemos hecho refe-rencia y los países de ingresos medios altos en general pre-sentan situaciones de pobreza, incluso más dramáticas quelas que nos plantea el autor para el caso de Chile?

En las próximas líneas llevaremos a cabo un análisisde la metodología que utiliza Arístides Torche para intentarasí buscar una posible solución a este rompecabezas.

Nos referiremos, entonces, a continuación a los dos an-tecedentes centrales que emplea Torche para estimar la mag-nitud de la indigencia y la pobreza en nuestro país a travésdel método de la canasta, a saber: las cifras relativas al ni-vel y distribución del ingreso de los hogares, y las relativas ala determinación y valorización de las canastas mínimas deindigencia y subsistencia, respectivamente.


2 Antecedentes relativos al Nivel y Distribución de Ingre-sos y Valor y Composición de las Canastas que se Utili-zan para determinar la Magnitud de la Indigencia y Po-breza.

En esta sección procederemos de la siguiente forma:primeramente en el punto 2.1, plantearemos algunas obser-vaciones generales relativas a las cifras de distribución deingresos que utiliza el autor. En el punto 2.2, se analizanlos antecedentes sobre nivel y distribución de ingresos que seusan para determinar la magnitud de la indigencia. En elpunto 2.3, por su parte, analizaremos los antecedentes deingreso que se utilizan para determinar la magnitud de lapobreza. En el punto 2.4, nos referiremos a los antecedentesque determinan el valor de las canastas de indigencia ypobreza, respectivamente, y, finalmente, en el punto 2.5,propondremos al lector un ejercicio ilustrativo que incorporalas observaciones a las cuales hacemos referencia en lospuntos anteriores.

2.1 Observaciones Generales relativas a las Cifras de Dis-tribución de Ingresos

Las cifras de ingreso de los hogares provienen de la en-cuesta CASEN (noviembre 1985), muestreo cuyo objeto fue elde estimar el impacto redistributivo del Gasto Social. Auncuando son ampliamente conocidos los problemas de subesti-mación de niveles de ingreso que típicamente presentan lasencuestas de esta clase, creemos de interés mencionar dosfuentes de subestimación y entregar sus órdenes de magni-tud, puesto que estos antecedentes serán de utilidad másadelante. Dichas fuentes son:

- Subdeclaración de los ingresos autónomos:

La encuesta CASEN subestima el ingreso autónomo enaproximadamente un 20%, respecto de las cifras que se des-prenden de las Cuentas Nacionales (Ver Anexo 1).

— Subdeclaración de subsidios:

La comparación de la cobertura de los subsidios mone-tarios efectivamente pagados con la cobertura que detectó laencuesta CASEN refleja una subestimación del orden de un31 % (Véase Anexo 2).


Ahora bien, referente a la primera de ellas, hay razo-nes para pensar que la subdeclaración de ingresos autóno-mos puede ser particularmente importante en los primerosdos o tres deciles.

En efecto, muchos de los programas sociales (incluyen-do los subsidios monetarios) se han otorgado desde hace al-gunos años en función a la aplicación de una ficha de estrati-ficación social que identifica a los potenciales beneficiariossobre la base de un puntaje absoluto, produciéndose de estaforma un abierto incentivo para declararse lo más pobre posi-ble, pues ello aumenta las probabilidades de obtener o mante-ner una mayor cantidad de subsidios. Este efecto, probable-mente, se ha intensificado últimamente, puesto que a partirde mediados de 1985 se han incrementado los esfuerzos enmateria de focalización del gasto social, hecho que requirió,a su vez, llevar a cabo "reencuestajes". Consecuentemente,es muy probable que la encuesta CASEN (la que se llevó acabo en noviembre de 1985) se haya visto afectada más alláde lo usual en materia de subdeclaración de ingresos, espe-cialmente en los tres primeros deciles.

En su trabajo, el autor no menciona el punto de la sub-declaración. Por otra parte, las subdeclaraciones a las cua-les hemos hecho referencia, inequívocamente, no están con-templadas en los datos que se utilizan para calcular el mon-to de recursos que demandaría el programa propuesto paraeliminar la pobreza (Véase Cuadro Nº 2 del anexo del trabajode Torche, y contrástese con la distribución del ingreso mone-tario, sin corrección por subdeclaraciones, de la encuestaCASEN). Asimismo, si se intenta corregir la distribución delingreso monetario por los conceptos indicados, la proporciónde hogares en condición de indigencia resulta ser inferior ala proporción que se señala (El Anexo Nº 10 incluye un inten-to de corrección de las dos fuentes de subdeclaración). Lo an-terior, entonces, en ausencia de explicaciones, induce allector a pensar que las subdeclaraciones no están contempla-das, al menos en su totalidad.

2.2 Cifras de Ingresos que se Utilizan para Determinar laIndigencia

Para determinar la proporción de los hogares en estadode indigencia, esto es, aquellos que, gastando íntegramen-te todos sus ingresos, no pueden obtener una canasta "míni-ma" de alimentación, utiliza la distribución por deciles delingreso monetario, es decir, aquel que considera el ingreso


autónomo (propio) más los subsidios monetarios (Véase Ane-xo Nº 3).

Inexplicablemente, omite incluir los subsidios en espe-cies que están precisamente orientados a cautelar los nivelesde nutrición de los niños, lo que, a nuestro parecer, es unainconsistencia interna, teniendo presente la magnitud y co-bertura de los programas nutricionales vigentes.

Con el objeto de que el lector tenga una idea más preci-sa acerca de la magnitud de la omisión a que hemos hechoreferencia, en el siguiente cuadro presentamos la coberturadel Programa Nacional de Alimentación ComplementariaPNAC6 y de las raciones alimenticias que otorga la JuntaNacional de Auxilio Escolar y Becas.7

Cuadro Nº 3

Población atendida en 1985 enrelación con la población total

nacional en los tramos deedades correspondientes

(En Porcentaje)

JUNAEB(6-14años)- Almuerzos- Desayunos

PNAC (Total)

- Leche (programa básico)

- Leche más otros refuerzos (arroz,sopa, puré, etc.)

25,032,0

54,0

40,5

13,5

6

7

El PNAC consiste en la otorgación de un "mínimo" de 1 kg de leche enpolvo mensual a los niños bajo control entre 1 y 6 años, y de 2 kg. a losniños entre O y 1 año.La JUNAEB otorga desayunos y almuerzos a los niños de 6 a 14 años,que asisten a la escuela.


Otros programas tampoco incluidos ni mencionados enel análisis y que están directamente relacionados con el acce-so efectivo a la alimentación son los siguientes:

- Programa de Alimentación del PNAC que otorgó racio-nes a más de 100.000 mujeres embarazadas en noviem-bre de 1985.

- Los programas de la JUNAEB destinados a hogares yque entregan diariamente más de 21.000 raciones ali-menticias completas.

- Los Jardines Infantiles de la JUNJI, que atienden a ni-ños hasta 5 años y que dieron más de 44.000 racionescompletas diarias.

- Los Centros Abiertos atendidos por la Fundación Nacio-nal de Ayuda a la Comunidad en los que, entre otras co-sas, se da alimentación a más de 40.000 niños entre 2 y6 años.

2.3 Cifras de Ingreso que se Utilizan para Determinar laPobreza

Para determinar la proporción de hogares que se en-cuentran en situación de pobreza, entendiéndose por ella lasituación de las familias que al gastar su ingreso en la for-ma habitual -en los rubros de alimentación, vivienda, ves-tuario, recreación, etc.- no alcanzan a cubrir los requeri-mientos calóricos mínimos, el autor, según señaláramos enla síntesis, parece utilizar la distribución del ingreso autóno-mo corregido por subsidios monetarios, y subsidios en espe-cies en los sectores de educación, salud y vivienda.

Se omite, sin embargo, la imputación de los serviciosque prestan otros activos (por ejemplo vivienda y otros bienesdurables) no contemplados en la encuesta CASEN.

Con el solo objeto de entregar una referencia al lectorsobre la importancia que podría tener esta omisión, el cua-dro que se presenta a continuación incluye algunos antece-dentes al respecto. En su elaboración se ha supuesto que en1970 y 1982 había un promedio de 5,0 y 4,7 personas por ho-gar, respectivamente.


Cuadro Nº 4

1970 1982

Número total de televisores *——————————————————————————— 0,24 0,97Número de hogares urbanos

Número total de refrigeradores—————————————————————————— 0,36 0,60Número de hogares urbanos

Número total de viviendas permanentes—————————————————————————— 0,80 0,86Número total de hogares

* La televisión no sólo es una forma de satisfacer la necesidad básica derecreación, también es una importante fuente de información ycultura que permite mejorar los sistemas de producción de bienes delhogar.

Fuente: Odeplan."Indicadores Económicos y Sociales 1960-1985", Banco Central deChile

Finalmente, y también en relación con las cifras de in-greso que utiliza el autor, cabría señalar que tanto su nivelcomo su distribución dependen del comportamiento de la ac-tividad económica. Es un hecho que cuenta con un razonableconsenso, el que en las fases expansivas del ciclo económicola distribución del ingreso tiende a mejorar, y lo inverso ocu-rre en períodos recesivos. Ciertamente, 1985 no fue un añoque se caracterizó por una expansión, puesto que la autori-dad tuvo que ajustar la economía, debido al exceso de gastoque se produjo el año anterior.

Hechos ya los comentarios que merecen las cifras dedistribución y niveles de ingreso que utiliza el autor, nos refe-riremos a continuación a la determinación de la composi-ción y el valor de las canastas mínimas de indigencia y pobre-za, respectivamente.


2.4 Sobre la Composición y Valorización de las Canastas deIndigencia y Pobreza.

La metodología que utiliza Torche consiste, simplemen-te, en promediar los valores de canastas de otros estudios, in-cluyendo uno suyo. En su análisis, salvo la referencia aesos trabajos, no se presenta ningún antecedente que permi-ta al lector tener una idea concreta sobre la composición dedichas canastas, de cómo fueron determinadas, etc.

Ahora bien, la mayoría de los trabajos cuyo promediodetermina el valor de las canastas mínimas que propone Tor-che, se basan principalmente, a su vez, en la canasta de unestudio llevado a cabo por Osear Altimir.8 Algunos con insóli-tas modificaciones como es, por ejemplo, el caso del estudiode Pollack - Uthoff (1984), que en el rubro "otras frutas" in-cluye 3 kilos de limones por persona al mes, para determi-nar la canasta de consumo mínimo per cápita.

Debido a que el trabajo de Oscar Altimir 9 es la base detodos los demás análisis utilizados, especialmente en lo quese refiere a la definición de los componentes de la canasta mí-nima de consumo, nos referiremos a él a continuación:

a) La canasta de Altimir, que intenta determinar un um-bral de la indigencia, se estableció sobre la base de unconjunto heterogéneo de criterios, tales como requeri-mientos nutricionales mínimos, según el autor; dispo-nibilidad de la oferta nacional de cada grupo de alimen-tos, precios por calorías de cada tipo de alimentos, hábi-tos de consumo y otros. Altimir, explícitamente, indicaque la canasta que estima se fundamenta en aspectos"predominantemente normativos". En consecuencia,se trata de una canasta, en estricto rigor, arbitraria.

En otras palabras, no se está hablando de unadieta nutricional de costo mínimo, sino de una dietaque, además de contener muchos otros elementos, con-temple los productos que, a juicio del autor, constituyenuna dieta mínima.

8 Oscar Altimir, "La Dimensión de la Pobreza en América Latina",Cuadernos de la CEPAL, 27 (1979).

9 Cabría también señalar que como el trabajo de Altimir tampoco indicacon precisión cómo se determina la canasta mínima de alimentación,se hace referencia a otro trabajo complementario.


b) La determinación de la canasta se basa en datos del año1970, es decir: ¡de hace casi 20 años! El lector, fácil-mente, comprenderá que una canasta de consumo quese basa en información sobre aspectos tales como hábi-tos de consumo, precios relativos, etc. de hace dos dé-cadas, no puede ser aplicable a la realidad actual sinque medie adecuada justificación por parte del autor.

c) Las pautas nutricionales sobre las cuales se basa el tra-bajo de Altimir se seleccionaron a partir de los estánda-res recomendados hace trece o más años. Dichas pau-tas han perdido vigencia luego del informe técnico Nº724, de 1985, de la Organización Mundial de la Salud(OMS).10

Finalmente, para determinar el valor de la canasta desubsistencia (umbral de pobreza) se multiplica simplementeel valor de la canasta de indigencia por dos, es decir, se asu-me una propensión media a consumir alimentos de 0,5.

Antes de referirnos a la determinación de la magnitudde la pobreza que hace Torche en función de factores concomi-tantes, permítasenos también ahora a nosotros hacer unejercicio ni más ni menos arbitrario que el hasta aquí comen-tado.

2.5 Proposición de una Arbitrariedad Alternativa

A objeto de que el lector disponga de alguna referenciarespecto a la importancia que pudieran tener las observacio-nes que ya hemos planteado, en esta sección presentaremosun cálculo alternativo. Para ello, y con fines estrictamenteilustrativos, utilizaremos como proxi de canasta mínima percápita, la relación de productos alimenticios que se presen-tan en el Anexo Nº 4. Por supuesto, hacemos, desde ya, lasalvedad que este ejercicio tampoco representa, a nuestro jui-cio, un antecedente válido para determinar la proporción dehogares en situación de pobreza.

Bajo estas circunstancias, el costo promedio mensualpor persona (expresado en moneda de noviembre de 1985)que se obtuvo es de aproximadamente $ 2.163.

Si por otra parte (sólo para los efectos de este ejercicioarbitrario), aceptamos la estimación de Altimir en el senti-

10 "Necesidades de Energía y Proteínas". Informe Técnico Nº 724 (OMS),Ginebra, 1985.


do de que el costo de la dieta en el sector rural es del orden deun 25% inferior al de las ciudades capitales,11 y que en 1985la proporción de la población que vivía en áreas rurales era a-proximadamente un 16,5%,12 entonces el valor promedio dela canasta que determinaría el umbral de indigencia seríade $ 2.074.

El ejercicio anterior, sin embargo, ha omitido el hechode que un 25% de los niños entre 6 y 14 años recibe almuerzoy desayuno en la escuela; omite también los programas dela JUNJI y de la Fundación de Ayuda a la Comunidad, pro-gramas todos que dan alimentación a los niños, y que libe-ran, en consecuencia, recursos para alimentación al restodel hogar.

La encuesta CASEN entrega esta información por deci-les para las dos primeras entidades, de acuerdo con la dis-tribución del ingreso autónomo. (Véanse Anexos Nº 5 y Nº6). Lamentablemente, no entrega información respecto delos Centros Abiertos que atiende la Fundación de Ayuda a laComunidad, pese a que lo hace con un número similar de ni-ños que la JUNJI, y presta también servicios similares.

Para los efectos prácticos de este ejercicio ilustrativo,sin embargo, asumiremos que la transferencia por hogar esla mitad de la que lleva a cabo la JUNJI. Bajo estos supues-tos, en promedio, cada persona del primer decil,13 14 percibirí-a aproximadamente $ 173 en moneda de 1985.

Luego, y siempre tratándose del primer decil, el montopromedio requerido para financiar la canasta mínima percápita sería del orden de $1.901 mensuales (al deducir el me-nor gasto en alimentación directa que proveen las institucio-nes ya indicadas).

Finalmente, si asumimos que se produce una subdecla-ración uniforme del ingreso monetario de los hogares del or-den de un 27%, tanto por subsidios monetarios como ingre-

11 Oscar Altimir, op. cit p. 42.12 "Indicadores Económicos y Sociales 1960 - 1985". Banco Central de

Chile.13 Para simplificar el ejercicio, se supone que los hogares que constitu-

yen el primer decil de la distribución del ingreso monetario son los mis-mos que constituyen el primer decil del ingreso autónomo, y que nose altera su orden.

14 Se ha supuesto que el tamaño medio del grupo familiar es de 5.21 per-sonas, esto es, el mismo promedio del primer decil de la distribucióndel ingreso monetario. Asimismo, se ha supuesto que un 70% del gas-to en atención preescolar corresponde a alimentación.


sos autónomos propiamente tales,15 ello sería equivalente aque el límite superior del ingreso monetario per cápita delprimer decil fuera de $ 1.905 y no $ 1.500 como indica la en-cuesta CASEN. (Véase Anexo Nº 3).

En otras palabras, bajo las circunstancias ya descri-tas, el valor per cápita requerido para financiar la canastamínima de alimentación ($ 1.901) se encontraría por debajodel límite superior del ingreso per cápita del primer decil($ 1.905). Si no fuera este ejercicio una mera arbitrariedad,ciertamente un resultado de esta naturaleza invitaría a refle-xionar respecto de la magnitud de la indigencia.

Aun a riesgo de aburrir al lector con arbitrariedades,permítasenos la última, a fin de lograr alguna percepciónrespecto de la magnitud de la pobreza que resultaría de apli-car la metodología de Torche. Ella consistirá en suponeruna propensión media a consumir alimentos de 0,55,16 loque implicaría que el valor de la canasta de subsistencia se-ría de $ 3.771 per cápita mensual, valor que de no existirsubdeclaración de ingresos, ni problemas de imputación deservicios de activos no subsidiados, se compararía con los in-gresos autónomos corregidos por subsidios monetarios, deeducación, salud y vivienda. (Véase Anexo Nº 8).

Pero sabemos que la encuesta subestima los ingresosmonetarios y no imputa los servicios que prestan los activosno subsidiados.

Si suponemos en este caso que la subdeclaración de in-gresos monetarios es de un 21% uniforme en los primerosdos deciles, entonces el límite superior del segundo decil esta-ría subestimado por este concepto en $ 462. En cuanto a laimputación de los servicios de activos, por su parte, no sedispone de información, salvo la imputación del arriendoque estiman las Cuentas Nacionales,17 imputación que en1985 representó aproximadamente un 21,4% del total de losingresos autónomos declarados por las personas.18 Luego, siasumimos que el orden de hogares en la distribución de in-gresos autónomos no se altera al corregir por subsidios mo-

15 Para los efectos de este ejercicio ilustrativo, sólo se requiere que estesupuesto simplificatorio sea válido para el primer decil. (Véase AnexoNº 7).

16 Véase Torche, op. cit., p. 174.17 Valor que presumiblemente también se encuentra subestimado, por

cuanto se basa en la tasación oficial y omite las construcciones infor-males.

18 Véase Anexo Nº 1.


netarios y en especies, y que el arriendo imputado se distri-buye de la misma forma que el ingreso autónomo per cápitaque entrega CASEN, entonces el límite superior del segundodecil estaría subestimado en otros $ 360, de noviembre de1985.19 (Véase Anexo Nº 9).

Así, el límite superior del segundo decil corregido porlos conceptos indicados sería de $ 3.950, valor que habría quecomparar con los $ 3.771 que corresponden al valor de la ca-nasta de subsistencia o umbral de pobreza. Resultado ésteque, sin duda, también invitaría a reflexionar, de no ser porlas arbitrariedades que hemos llevado a cabo.

El ejercicio que hemos presentado, aun cuando a nues-tro juicio sugerente, se ha limitado a utilizar la misma fuen-te de información de ingresos que usó el autor en su trabajo(Encuesta CASEN). Permítasenos ahora utilizar fuentesalternativas apelando a la misma línea de argumentaciónque usa Oscar Altimir en su trabajo Dimensión de la Pobre-za en América Latina. En dicha publicación, Altimir al refe-rirse a las cifras de ingresos señala. "...En casi todas las en-cuestas de presupuestos familiares analizadas, los hogaresen la base de la pirámide registran más gastos que ingresos.Aun tomando en cuenta la subestimación global del ingresoen algunas de esas encuestas, entre el 30 y 60% con menoresingresos del total de hogares registran relaciones consumo-ingreso considerablemente mayores a la unidad" (p. 62). Alti-mir en su trabajo transformó las distribuciones por nivelesde ingreso en distribuciones presuntivas según el consumoper cápita.

Ahora bien, para ilustrar órdenes de magnitud de la re-lación consumo-ingreso monetario declarado para el primerdecil, hemos considerado el consumo privado promedio men-sual que entregan las Cuentas Nacionales (en pesos de no-viembre de 1985), excluyendo la imputación por arriendo.

Dicho valor (143.968 millones de pesos) fue distribuidopor deciles conforme a la distribución del ingreso monetarioque entrega la encuesta CASEN, representando el primer de-cil, un 1.55% del ingreso monetario total. Si se considera, porotra parte, que el primer decil de la distribución del ingresomonetario que entrega la encuesta CASEN está constituidopor 1,379 millón de personas, entonces el consumo privado

19 Este valor se ha determinado descontando los subsidios de viviendaper cápita promedio mensuales que percibe el segundo decil, según laencuesta CASEN.


per cápita promedio del primer decil sería de $ 1.618 (en pe-sos de noviembre de 1985). Si se compara dicho valor con elingreso monetario promedio per cápita que detectó la encues-ta CASEN para el primer decil ($ 907), se concluye que ha-bría una relación consumo-ingreso declarado de 1,784 paraese decil.

¡Dicho en otras palabras, de aceptarse los supuestossimplificatorios antes indicados, las personas de ese decilhabrían consumido en promedio un 78,4% más que el ingre-so monetario que ellos declararon tener!

Ahora bien, si asumimos que dicha subdeclaración esuniforme para todo el primer decil, entonces la indigencia se-ría menor que un 10% y algo superior a un 5%, al utilizar co-mo umbral de indigencia nuestra proxi de canasta ($ 2.074).

Por otra parte, si llevamos a cabo un ejercicio similarpara el segundo decil (el cual está constituido por 1,34 millónde personas, y representa el 2,89% del total del ingreso mone-tario total que detectó la encuesta CASEN) se obtiene unarelación consumo-ingreso monetario declarado de 1,68. Lue-go, si corregimos sólo por el concepto indicado, el valor percápita promedio del segundo decil de la distribución del ingre-so monetario, que incluye los subsidios de vivienda y salud,sería de aproximadamente $ 4.026, valor que habría que con-trastar con nuestro umbral de Pobreza, esto es, $ 3.771. Es de-cir, aun sin corregir por la imputación de los servicios deactivos no contemplados en la encuesta CASEN, ni la infor-malidad que pudiera no ser captada por las Cuentas Nacio-nales ¡la pobreza según este ejercicio sería inferior a un 15%!

Cabría por último señalar (sólo a modo de ejercicio deconsistencia), que al contrastarse los ingresos promedios percápita monetarios que detectó la encuesta CASEN para el pri-mer quintil en la Región Metropolitana, y el consumo prome-dio per cápita del primer quintil de la encuesta de consumoque efectuó el ENE en 1978 en el gran Santiago (expresado enmoneda de noviembre de 1985), también se pudieron consta-tar razones consumo-ingreso monetario declarado considera-blemente superiores a la unidad.

Con lo anterior, por supuesto, no pretendemos inferirque la "indigencia" afectaba, en noviembre de 1985, a un 7 u8% de los hogares, y que la pobreza, a un 13 o 14%, pues esta-mos convencidos de que la metodología implícita en este tipode análisis, además de ser en extremo arbitraria, puede darorigen a resultados muy contradictorios. Lo que sí creemospoder afirmar es que el diagnóstico de Torche basado en lacanasta es débil, porque es contradictorio con innumerables


otros indicadores de resultados concretos y ampliamente a-ceptados y porque al incluir parcialmente en la aplicación desu propia metodología otros elementos que, a nuestro juicio,le dan mayor consistencia interna, se puede llegar a conclu-siones distintas de las que él obtiene.

3 En Cuanto a la Determinación de la Pobreza sobre la Ba-se de los Factores Concomitantes

Respecto del método para determinar la pobreza, basa-do en los factores concomitantes, en el trabajo sólo se hace re-ferencia a otros estudios.

Específicamente, y como ya se indicara en la síntesis,los estudios a los cuales se refiere el autor son el índice CAS,la evaluación socioeconómica de PNAC y otro estudio sobreel cual no se presentan mayores antecedentes.

A continuación, nos referiremos a los dos primeros.

En relación con el índice CAS, cabría señalar que nofue diseñado con fines estadísticos y que en la práctica (vidareal) este instrumento se ha transformado en un carnet quehabilita el acceso a diversos tipos de beneficios, tanto moneta-rios como en especies, por lo que los incentivos a declararsebajo el índice 3 son formidables. Si se considera que aun lasencuestas destinadas a fines estadísticos precisos presentanproblemas, es fácil imaginarse la validez estadística que ten-dría un instrumento que no ha sido diseñado con esos fines,y que, además, muestra evidente proclividad a proporcionarinformación sesgada.

La evaluación socioeconómica del PNAC, por su parte,consistió en una encuesta sobre una muestra de 1.600 hoga-res, supuestamente representativa de la población, con ni-ños menores de seis años en el país. Como el lector podrá fá-cilmente comprender, una encuesta que ha sido diseñadacon un objetivo tan específico no puede ser representativa dela situación de los hogares chilenos. Tanto es así, que en unestudio posterior basado en la misma encuesta,20 el mismoautor tras llegar a la conclusión de que un 70% de la pobla-ción del país era pobre, intenta buscar explicaciones y señalaque "podría haber algún problema en el diseño de la mues-tra, ya que la encuesta fue tomada con otro objetivo diferente

20 Arístides Torche, "Construcción de una Tipología Empírica para el Di-seño y Evaluación de Políticas hacia el sector de extrema pobreza",Instituto de Economía, Universidad Católica (1985). p. 214.


al análisis de la pobreza, que fue buscar familias con hijosmenores".

En relación con el trabajo Mapa de la Extrema Pobreza,y que el autor parece descartar por cuanto, a su juicio, se cen-traría única y exclusivamente en condiciones habitaciona-les, cabría señalar lo siguiente:

a) A pesar de todas sus imperfecciones, a nuestro enten-der, el Mapa es el Único instrumento diseñado para me-dir y caracterizar pobreza absoluta mediante resultadosconcretos observables21 que permiten comparaciones in-tertemporales consistentes en el tiempo.

b) El Mapa, por basarse en información censal, no está su-jeto a los problemas propios de las muestras estadísti-cas. Pero, tanto o más importante, entrega, además, va-liosos antecedentes para la aplicación de políticas, puesidentifica la localización exacta de las personas o fami-lias extremadamente pobres.

c) Si bien es cierto que la definición de pobreza que en él seutiliza es también arbitraria (como todas las definicio-nes de este género), y que se centra en condiciones habi-tacionales (tipo de vivienda, hacinamiento, sistema deeliminación de excretas, etc.) interpretar sus resulta-dos desde un punto de vista estrictamente parcial, comosugiere el autor, induce, a nuestro juicio, a error, puesello equivaldría a afirmar que los hogares han tenido co-mo prioridad única y exclusivamente la habitacional.

Ciertamente, si un indicador de condiciones habitado-nales ha mejorado en forma importante, la inferencia demás sentido común, a falta de otros indicadores confiablesque indiquen lo contrario, es que también hay otros que hanseguido similar evolución como, por lo demás, de hecho haocurrido con los índices que reflejan capacidad de supervi-vencia y acceso a bienes durables (a los cuales ya nos hemosreferido).

Pero, incluso, más importantes que lo anterior resul-tan los siguientes antecedentes que proporciona el mismoMapa22 y que están relacionados con la evolución del stock

21 En lugar de "declaraciones" que, como se ha visto, tienen sesgos deconsideración.

22 Alejandro Rojas. "Extrema Pobreza: Concepto, cuantificación y carac-terísticas" Revista Estudios Públicos Nº 24, Primavera 1986.


de capital humano. Todo ello, en un contexto en que la pobla-ción que el Mapa identifica como en extrema pobreza dismi-nuye notoriamente en términos relativos y absolutos.

En 1970 un 41% de los niños en edad escolar y en extre-ma pobreza no asistían a clases y no pertenecían a la fuerzade trabajo. En 1982, la actualización del Mapa permitió cons-tatar que esa proporción se redujo a sólo 9,9%. La asistenciaescolar presenta también un cambio significativo al pasar de57% en 1970 a un 86,2% en 1982.

En 1970, la proporción de personas extremadamente po-bres con, a lo menos, cinco años de educación básica eraaproximadamente un 36%. En 1982, la actualización del Ma-pa permitió constatar que esa proporción pasa a un 68,0%.

A los antecedentes anteriores cabría añadir el aumentoque ha experimentado la calificación de la fuerza de trabajoen general, la disminución del analfabetismo, aumento de lacobertura de agua potable, alcantarillado, consultas médi-cas, etc.

En síntesis, a nuestro juicio, los indicadores de resulta-dos disponibles que afectan a las dimensiones "permanen-tes" de la pobreza, como es la disponibilidad de capital físicoy humano, han mejorado sustancialmente. En cuanto a lamagnitud misma de la pobreza, ello, obviamente, dependede la definición arbitraria que se utilice. Sin embargo, dadaslas alternativas conocidas y confiables disponibles, y tratán-dose de escoger una, ciertamente nos quedamos con el Mapade la Extrema Pobreza.

4 En Cuanto a la Caracterización de la Pobreza

Como ya se indicara en la síntesis, mediante la utiliza-ción de la encuesta con que se evaluó el PNAC (septiembre1979) se intenta comparar las características que presentanlos dos quintiles más pobres y el promedio del país en aspec-tos tales como nivel educacional, calificación del jefe de ho-gar, calidad de la vivienda y nivel educacional y nutricionalde los menores.

Sobre el particular cabría señalar lo siguiente:

a) Resulta dudosa la representatividad de la encuesta quese utiliza para los fines que interesan, atendidas las li-mitaciones a que nos hemos referido en el punto ante-rior. Este hecho de por sí pondría en duda la representa-tividad de la caracterización que se propone.


b) Por otra parte, la información que se presenta se refie-re exclusivamente a un instante definido (septiembrede 1979), por lo que no se puede inferir evolución. Cierta-mente es de sentido común suponer que los hogaresmás pobres presentan mayores carencias en términosrelativos. Creemos, sin embargo, que para que una ca-racterización sea completa, además de representativa,debe también necesariamente indicar la evolución de di-chas carencias en el tiempo. Los antecedentes que yahemos presentado en materia de vivienda, acceso de losniños extremadamente pobres a la educación, evolu-ción de la mortalidad infantil, desnutrición, etc., son,en este sentido, especialmente sugerentes.

Finalmente, y en relación con la calificación de los jefesde hogar, desgraciadamente sólo disponemos de informa-ción indirecta, pero no por ello menos sugerente. El cuadroque se presenta a continuación indica la composición de lafuerza de trabajo según años de estudios. De él se desprendeque la capacitación de nuestra fuerza de trabajo, y por lo tan-to de los perceptores de ingresos de los hogares, ha experi-mentado también una evolución positiva.

Cuadro Nº 5

Distribución de la Fuerza de Trabajo a Nivel NacionalSegún años de Estudios Cursados

Años de Estudio Oct. - Dic. 1980 Oct. - Dic. 1986

027

1116

16

1015

ó más

1,037,725,123,54,9

0,930,627,627,8

7,0

Fuente: INE.


5 En Cuanto a la Proposición para Eliminar la Pobreza en10 años

Como es natural, el programa que se nos propone sefundamenta en gran medida en el diagnóstico que analizára-mos en las secciones anteriores. Consecuentemente, las ob-servaciones que ya hemos planteado también se extienden enlo pertinente al programa propiamente tal.

Hecha esta salvedad, presentaremos a continuación al-gunos comentarios de carácter más específico:

a) La proposición nos parece vaga. En la práctica, el autorse limita a enunciar las ideas generales que presentá-ramos en la síntesis, y a "estimar" la cantidad de re-cursos adicionales que requerirían los hogares de losprimeros dos quintiles para lograr el mismo nivel deconsumo en salud, educación, bienestar, nutrición, pre-visión social y vivienda, que habría tenido el sexto decilen 1985.23

b) Prácticamente no se hace referencia a los programassociales en actual aplicación ni a la estrategia que trasellos está implícita. Creemos que esta omisión es impor-tante e inexplicable, pues un debido análisis de la efecti-vidad y cobertura de dichos programas debe ser parteintegrante del diagnóstico sobre el cual se fundamenteel diseño de cualquiera estrategia que pretenda comba-tir la pobreza.

c) En materia tributaria, el autor, junto con proponer au-mentos de impuestos, también sugiere "evitar" todo tri-buto que incluya al sector que él denomina pobreza, noquedando claro el alcance preciso de esta última suge-rencia. Por otra parte, de la lectura de otro trabajo com-plementario24 se deduce la intención de establecer tasasdiferenciadas de IVA. Presumiremos, pues, que el au-mento de recaudación tributaria provendría de la apli-cación de esta última política.

23 No creemos necesario volver a repetir en esta sección todos los proble-mas de subestimación que contienen las cifras de ingreso.

24 En el trabajo de Felipe Larraín, que se encuentra también en el libroDesarrollo Económico en Democracia, se plantea la sugerencia a quehacemos mención.


A objeto de que el lector disponga de una referencia so-bre esta materia, cabría señalar que en la actualidadexisten impuestos especiales al consumo de diversos ti-pos de bienes,25 y que la recaudación que por dicho con-cepto se obtuvo en 1986 como proporción de la recauda-ción del IVA fue aproximadamente de un 3,2%,26 loque, expresado como proporción del PGB de ese mismoaño, es de un 0,40%.Lo anterior sugiere que habría sido de gran interés con-tar con antecedentes más precisos respecto de los nue-vos productos a los cuales se les aplicaría tasa especial,a fin de lograr la recaudación prevista (1.4% del PGBde 1985.)

d) En relación con la creación de un "nuevo" subsidio pa-ra los menores que asisten a la escuela, llama la aten-ción que no se presente ningún diagnóstico ni antece-dente objetivo que permita justificar tal iniciativa, másaun si se considera que las cifras disponibles sugierenque la cobertura del sistema educacional y la califica-ción de nuestra población han aumentado en forma no-toria, y que los programas sociales en actual aplicacióncontienen, de hecho, incentivos explícitos para asistir ala escuela y a los programas de salud. Tal es, por ejem-plo, el caso del Subsidio Único Familiar, ProgramaNacional de Alimentación Complementaria y los desa-yunos y almuerzos que se otorgan a los niños en la mis-ma escuela a través de la JUNAEB.

e) Finalmente, y como ya se indicara, el gasto adicionaldel programa alcanza un monto anual equivalente al5% del PGB de 1985, el cual, según el autor, se financia-ría con reasignaciones de otros gastos públicos (1,57%),más impuestos (1,4%), focalización de los programas vi-gentes (1,6%) y crecimiento económico (0,43%). Desdeluego, la magnitud del mayor gasto que se indica es el

25 Algunos bienes y servicios sujetos al impuesto especial son los siguien-tes: oro, joyas, pieles finas, alfombras finas, tapices finos, yates, vehícu-los casa rodante, artículos de pirotecnia, armas de aire o gas com-primido, licores, pisco, vinos, bebidas analcohólicas, transferencias deautos usados, autos nuevos, etc.

26 Excluye los cigarrillos, que ya cuentan con tasas especiales superioresal 50%, y el impuesto a los combustibles.


reflejo de las conclusiones a las cuales llega el autor res-pecto de la magnitud de la pobreza, aspecto al cual yanos hemos referido.

Llama la atención, sin embargo, que sólo se enuncienlas fuentes de financiamiento sin presentarse mayores ante-cedentes. Este aspecto, creemos, es de la mayor importancia,pues aumentar el gasto público, como propone el autor, es enextremo fácil; hacer supuestos generales teóricos respecto dereasignaciones y a márgenes de racionalización también loes. En la práctica, sin embargo, lo verdaderamente difícil,pero a la vez útil y relevante dada la realidad concreta ac-tual, es el diseño de mecanismos concretos y prácticos quepermitan, sin afectar a los legítimos beneficiarios del gastosocial, lograr los niveles de ahorro que requiere el país, puesello, a su vez, es, en nuestra opinión, condición estrictamen-te necesaria para tener éxito en el combate profundo contrala pobreza.

Debemos destacar que, por nuestra parte, seríamos en-tusiastas partidarios de cualquiera iniciativa viable y con-creta para mejorar la focalización, así como de racionaliza-ciones que impliquen reducciones eficientes de gasto público.

6 Una Palabra Final

Sin duda, el lector habrá podido constatar que discrepa-mos con el diagnóstico y proposiciones que plantea ArístidesTorche. Creemos que la principal debilidad del trabajo con-siste en plantear un diagnóstico y proposiciones de política,sin intentar un mínimo análisis de consistencia con observa-ciones básicas de la vida real.27 Creemos, asimismo, haberaportado antecedentes parciales, pero ciertamente sugeren-tes, respecto del origen del rompecabezas que emerge de lasimple observación de indicadores de resultados objetivos,con las conclusiones que obtiene el autor.

Ciertamente, compartimos con Torche la idea de que lalucha contra la pobreza merece primerísima prioridad y quequeda mucho camino aún por recorrer. En nuestra opinión,sin embargo, la estrategia a seguir debe ser también especial-mente realista y prudente, a objeto de que el proceso sea per-manente y no efímero.

27 Especialmente indicadores de resultados objetivos ampliamente acep-tados.


ANEXOS

Anexo Nº 1

Ingreso Nacional(Moneda promedio 1985)

Ingreso (Producto) Nacional Bruto = MM$ 2.291.192- Depreciación - = MM$ 270.000

- Producto (Ingreso) Nacional Neto(a precios de mercado) = MM$ 2.021.192

- Tributación Indirecta = MM$ 432.469- Producto (Ingreso) Nacional Neto = MM$ 1.588.723(a costo de factores)

- Impuestos Directos = MM$ 73.016- Aporte Previsional = MM$ 84.744- Aporte Salud = MM$ 31.883- Producto (Ingreso) Nacional Disponible = MM$ 1.339.080- Utilidades no distribuidas de lasempresas públicas y el cobre * = MM$ 257.664

- Ingreso Personal Disponible = MM$ 1.141.416- Base Mensual($ promedio 1985) : MM$ 95.118

- Base Mensual($ noviembre 1985) : MM$ 102.484

* Estimación basada en información Depto. de Economía Universidad deChile equivalente a 10% del PGB.

Fuentes: - Cuentas Nacionales, Banco Central.- Informe Financiero del Tesoro Público, Ejercicio 1985. Tesorería Ge-

neral de la República.- Superintendencia de AFP.- Fondo Nacional de Salud.


Encuesta CASEN(Moneda noviembre 1985)

Ingresos Autónomos de las Personas : MM$ 67.264+ Arriendo Imputado : MM$ 14.399

- Ingreso Personal Disponible : MM$ 81.663

+ 2,2% personas que no declararon ingresos (7) : MM$ 1.797

MM$ 83.460

+ 2,5% personas que no viven en hogares (7) : MM$ 2.086

= Ingreso Personal Disponible : MM$ 85.546

(7) En ambos casos se considera el Promedio Nacional.

Ingreso Personal Cuentas Nacionales = 1.2Ingreso Personal Encuesta CASEN

Arriendo Imputado = 0.214Ingresos Autónomos


Anexo N9 2

Análisis de la Coberturade los Programas Sociales en CASEN

Cifra OficialM$

CASENM $

Cobertura%

1 PensionesPensiones Asistenciales(PASIS) (a)

2 Asignación FamiliarUniversal (a)

Asignación Familiarde Extrema Pobreza (b)

3 Programa de Empleo Mínimo (b)

Programa Ocupacional de Jefesde Hogar

Subsidio de Cesantía (b)

14.179.747

26.628.000

653.000

351.589

748.348

440.595

4.689.696

21.150.000

375.280

287.283

740.207

217.404

33,1

79,4

57,6

81,7

98,9

49,3

% de cobertura ponderada de lossubsidios indicados (c) :

Valor por el cual hay que inflactar lossubsidios monetarios para obtener losefectivos:

69,0

1=1,450.69

(a) Cifras anuales.(b) Cifras mensuales(c) A objeto de obtener el % de cobertura ponderada, se consideraron loe valores anuales

correspondientes a la asignación familiar de extrema pobreza, programas de empleoy subsidio de cesantía, respectivamente.

Fuente: Encuesta CASEN.


Anexo Nº 3

Distribución del Ingreso Monetario Familiarpor Deciles de Hogares

Deciles

de

Hogares

1

234567

89

10

Total

Límite

superiorde Ingreso

FamiliarP/C ($)

1.500

2.2003.000

3.750

4.7626.0208.000

11.200

18.500999.900

Personas

por HogarPromedio

5,215,074,99

4,55

4,504,204,033,843,77

3,43

4,36

Ingreso

MonetarioP/C

Promedio

($)

907

1.848

2.573

3.343

4.2115.367

6.9539.389

14.246

36.667

8.555

Ingreso

Monetario

Familiar

Promedio

($)

4.973

9.33312.834

15.234

18.98222.48927.94936.11153.597

120.248

32.187

% del

IngresoFamiliar

Total

1,55

2,893,99

4,74

5,90

6,99

8,68

11,23

16,6637,37

100,00

Fuente: Encuesta CASEN, noviembre 1986.


Anexo N9 4

Ingredientes por Cantidad Utilizadapersona para una en cantidades

semana que se indican

Costo de lascantidades indicadas *

Pescado(Jurel tipo salmón)HuevoArrozTomatePapasSalchichasPana de VacunoRepolloTallarinesAceiteTéSalAzúcarPanUvaLeche (Punta)Margarina

238 grs.2 unidades

300 grs.500 grs640 grs

2 unidades100 grs120 grs

80 grs325 c.c.

7 bolsitas30 grs

140 grs2.17 kg1.05 kg142 grs56 grs

71.724.023.712.516.042.341.95.4

14.594.25

8.760.4216.6

225.6827.3

86.6219.00

Costo Total Semanal($ de febrero-88)

Costo Total Mensual($ de febrero-88)

Costo Mensual per cápita($ noviembre de 1985)

$ 730.5

$ 3.163

$ 2.163

* Según cotizaciones efectuadas en febrero de 1988.


Anexo Nº 5

Distribución del Gasto en el Programa deAlimentación Escolar

En Noviembre de 1985 (JUNAEB)

Decilesde

Hogares

123456789

10

Total

Monto PromedioRecibido porCada Hogar

$

580468359248195171110

726651

232

Porcentaje delGasto de laJUNAEB

25,020,215,510,7

8,47,44,73,12,82,2

100,0

PorcentajeAcumulado

*

25,045,260,771,479,887,291,995,097,8

100,0

100,0



Anexo Nº 6

Distribución del Gasto en Educación Preescolaren Noviembre de 1985

Decilesde

Hogares

123456789

10

Monto PromedioRecibido porCada Hogar

230229200146164147124

827274

Porcentaje delGasto en Educación

Pre-Básica

15,715,613,6

9,911,210,0

8,45,65,05,0

PorcentajeAcumulado

15,731,344,954,866,076,084,490,095,0

100,0

Total 147 100,0 100,0



Anexo N9 7

La distribución de Ingresos Promedio Per Cápita Autó-nomo y Monetario para los primeros deciles que entrega laencuesta CASEN se indican en el siguiente cuadro:

Decil$ de noviembre de 1986

Ingreso Promedio Autónomo(Per Cápita)

Ingreso Promedio Monetario(Per Cápita)

12

2791.393

9071.848

Fuente: Anexos N"fc 3 y 9

Si se asume que el orden de los hogares en la distribu-ción del ingreso autónomo no se altera al corregir los subsi-dios monetarios, entonces el subsidio monetario promedioatribuible a cada decil estaría dado por lo siguiente:

Decil$ de noviembre de 1985

Subsidios Monetarios Promedio(Per Cápita)

12

628455

Luego si se considera una subestimación uniforme del20% del ingreso autónomo, y de 45% de los subsidios mone-tarios, entonces la subestimación total promedio para cadadecil, expresada como % del ingreso monetario sería la si-guiente:

Decil % de Subestimación respecto alIngreso Monetario Promedio

(Per Cápita)

2

1


Anexo Nº 8

Distribución del Ingreso Autónomo Corregido porSubsidios Monetarios de Educación, Salud y Vivienda

Deciles Límite Personas Ingreso Ingreso % delde Superior por Total Total Ingreso

Hogares de Ingreso Hogar P/C Familiar FamiliarFamiliar P/C Promedio Promedio Promedio Total

$ $ $


1 2.378 4,75 1.675 8.288 2,282 3.128 5,08 2.770 14.057 3,883 3.827 4,82 3.470 16.701 4,604 4.605 4,73 4.202 19.897 5,485 5.521 4,54 5.046 22.875 6,306 6.837 4,35 6.171 26.783 7,387 8.669 4,03 7.673 30.898 8,528 12.000 4,03 10.150 40.795 11,239 19.833 3,83 15.154 58.177 16,03

10 999.900 3,43 37.738 124.477 34,30

Total 4,36 9.408 36.306 100,00


Anexo Nº 9

Distribución del Ingreso Autónomo Familiarpor Deciles de Hogares

Decilesde

Hogares

123456789

10

Total

LímiteSuperior

de IngresosFamiliar P/C

$

9831.7992.5713.3864.4255.8367.700

11.00018.300

999.900

Personaspor

HogarPromedio

4,825,304,884,714,474,453,943,853,743,43

4,36

IngresoAutónomo

P/CPromedio

$

2791.3932.1772.9853.8705.0456.7129.174

14.02736.504

8.220

IngresoAutónomoFamiliar

Promedio$

1.7067.358

10.63114.02917.29222.47326.43235.36852.388

119.525

30.730

% del IngresoFamiliar

Total

0,562,393,464,575,637,318,61

11,5117,0538,90

100,00



Anexo Nº 10

Límite superior del segundo decil de ladistribución del ingreso monetario.

Límite superior del segundo decil de ladistribución del ingreso autónomo

Ingreso monetario promedio del tercerdecil

Ingreso autónomo promedio del tercerdecil

$

$

$

$

2.200

1.799

2.573

2.177

Fuente: Encuesta CASEN. Valores per cápita y expresados en moneda de noviembrede 1985.

Si se asume que el orden de hogares no se altera al pa-sar de la distribución del ingreso autónomo a la distribucióndel ingreso monetario, que los ingresos autónomos estánsubdeclarados en un 20%, y que los subsidios monetarios de-clarados habría que inflactarlos en aproximadamente un45% para obtener valores efectivamente pagados, entonces ellímite superior del 2º decil de la distribución del ingresomonetario sería el siguiente:

2.200 + 0.2 (1.799) + 0.45 (2.200-1.799) = 2.740

Por otra parte, el ingreso monetario promedio deltercer decil ajustado por las subdeclaraciones ya indicadassería, por su parte, el siguiente:

2.573 + 0.2 (2.177) + 0.45 (2.573-2.177) = 3.186,6

Dichos valores habría que contrastarlos con el umbralde indigencia que plantea el autor, esto es, $ 2.733.

RESPUESTA

COMENTARIO AL ARTICULO"EL PROBLEMA DE LA TASA DE INTERÉS"

DE LUIS ESCOBAR CERDA*

Eduardo Novoa Castellón **

En la historia de toda crisis, el elemento de gran interés y obje-to de mayor controversia es el origen de la crisis ...

Roque Fernández***

Don Luis Escobar Cerda plantea explícitamente comopropósito de su artículo el contribuir a la discusión técnicadel papel y la determinación de la tasa de interés.1 Es en esemismo espíritu que me ha parecido pertinente presentar unanálisis crítico en torno a lo allí planteado, pues estoy ciertoque tanto el tema mismo como la proposición de fijar la tasade interés de colocaciones tienen gran relevancia para eldebate acerca de la política económica.

Luego de resumir, brevemente, los principales plantea-mientos del autor, se presenta un análisis separado en dospartes. En la primera, se hace una revisión de la metodolo-gía seguida por don Luis Escobar para arribar a la conclu-sión antes mencionada. Finalmente, en la segunda, se ana-

* Agradezco los comentarios de Jorge Cauas, Cristian Larroulet, JorgeAsecio, Rodrigo Quiroga y Maximiliano Ruiz a una versión prelimi-nar de este trabajo. Los errores que puedan persistir son de exclusivaresponsabilidad del autor.

** Ingeniero Comercial, Universidad de Chile; Asesor del Ministro deEconomía.

*** Roque Fernández, "La Crisis Financiera Argentina: 1980-1982", Desa-rrollo Económico, 89 (Abril- Junio 1983).

l Publicado en Estudios Públicos, 29 (Verano 1988), 161-170.


lizan algunas posibles consecuencias que tendría la fijaciónde la tasa de interés de colocaciones.

A Planteamientos de Luis Escobar Cerda

En la primera sección del artículo sostiene que, en suaplicación práctica al caso chileno, el enfoque de dejar la ta-sa de interés a la libre determinación del mercado no ha sidosatisfactorio. Desde la misma perspectiva, afirma que "tam-poco ha sido satisfactoria la suposición de que la tasa de inte-rés resultante en el mercado es la que mejor estimulará elahorro y la inversión nacional" (pág. 164). En la segundasección entra a analizar la racionalidad de la política sobretasa de interés seguida en Chile (se entiende que en el perío-do en que ésta ha estado libre).

Considera como una creencia errada el pensar que elmercado de capitales de Chile -en su calidad de país en desa-rrollo- funcionaría igual que el de un país desarrollado (enambos casos con libre movimiento de capitales) en el sentidode que un aumento de la tasa de interés doméstica atraeríafondos externos hasta producir una nivelación de ésta con latasa de interés internacional corregida por riesgo.

Como hipótesis de trabajo presenta una versión, en miopinión bastante particular y confusa, como se demuestra enla siguiente sección, del comportamiento esperado del aho-rro de personas, empresas y el Estado ante fluctuaciones enla tasa de interés. Concluye que "la tasa de interés no debe-ría representar más que una compensación razonable por laabstinencia, es decir, por ahorrar en vez de consumir..."(pág. 168).

Posteriormente, se da lugar a la proposición central dedon Luis Escobar: "Todo esto lleva a la conclusión que pare-ce ineludible discutir si se quiere dar a la economía chilenaposibilidades serias de seguir creciendo: la necesidad de fi-jar la tasa de interés de colocaciones (pág. 169).

El autor reconoce que ello implicaría un cambio funda-mental en la operación del mercado de capitales chileno yque presentaría algunos problemas. Señala como el más im-portante el que "habría que tener algún control selectivo delcrédito ... y que haya que decidir las actividades a las cuales,simplemente, no se les darán créditos" (pág. 169). A mayorabundamiento, sugiere que "habría que tener un orden deprioridades y decir que de no alcanzar los recursos para sa-tisfacer toda la demanda no habrá, por ejemplo, crédito deconsumo o que habrá un crédito limitado a ciertos porcenta-

COMENTARIO AL ARTICULO DE LUIS ESCOBAR CERDA 263

jes del total del funcionamiento requerido para otras activi-dades (por ej.: importaciones que no se consideren absolu-tamente imprescindibles, etc.). Sugiere también que este "ra-cionamiento" podría hacerse por los propios bancos, tal vezsiguiendo algunas recomendaciones de tipo general de la au-toridad financiera.

Respecto a las instituciones financieras, señala que laeliminación de la tasa sugerida de captación y la fijación dela tasa de colocación, las obligaría a competir por los depósi-tos "ofreciendo la tasa máxima compatible con el "spread"que les permitiera obtener la rentabilidad esperada sobre elcapital invertido" (pág. 170). Esto, supuestamente, favorece-ría a los bancos más eficientes.

B Sobre la Metodología

Tal como se mencionó anteriormente, Escobar intentaa través de su artículo contribuir a la discusión técnica delrol y la determinación de la tasa de interés. En realidad, elaporte efectivo corresponde más bien a haber puesto en lapalestra, nuevamente, un tema que es clave para el desarro-llo económico y para la mantención de la libre empresa ennuestro país. Ello, por cuanto en el enfoque utilizado se echade menos la rigurosidad analítica propia de un trabajo quebusca reanudar un debate técnico.

En síntesis, lo que Escobar hace en una primera etapaes intentar establecer una vinculación entre libertad de la ta-sa de interés y los altos niveles que ésta alcanzó en el período1981-83. Dado eso, pasa a proponer como solución la fijaciónde la tasa de colocación. Este planteamiento, y considerandola información que se presenta para avalarlo, me parececriticable desde diversos puntos de vista.

En principio, reconoce que la tasa de interés es un pre-cio, el cual, en términos económicos, refleja la escasez relati-va del capital en un momento dado del tiempo. Es preci-samente por ser un precio relativo que en, primera instan-cia, llama la atención el que se asocie la libre determinaciónde éste con un nivel necesariamente alto. Siendo un precio re-lativo, cabe preguntarse qué factores influyeron en la deman-da y oferta por créditos para mantener un precio tan alto encomparación a los niveles históricos.

Aunque estos puntos parezcan ser poco relevantes,creo que son básicos para comprender el impacto que han te-nido otros fenómenos en el nivel alcanzado por la tasa de in-terés.


A riesgo de insistir en un punto que debe estar claro en-tre los lectores, me parece necesario recalcar que no es extra-ño que se atribuyan al sistema de economía de mercadoresultados que, en realidad, obedecen a causas económicasmanifestadas en él. Por ello, si se quiere analizar una políti-ca económica en particular, se requiere ser en extremo cui-dadoso al buscar las causalidades, pues una solución inco-rrecta puede ser más dañina que no haber hecho nada, sobretodo si en ella se modifica la base de operación del sistema.

¿De qué manera "demuestra" Escobar la relación entrelibertad para determinar las tasas de interés y el alto nivelalcanzado durante el período mencionado? En primer lu-gar, simplemente, señala que durante la aplicación de estapolítica se dio este resultado. Luego, realiza un ejercicio nu-mérico para ejemplificar la dificultad que existe al intentarpredecir las tasas de interés. A continuación señala que nooperó el arbitraje internacional a través del flujo de capitales(lo que presionaría a la baja en la tasa de interés) y que la evi-dencia empírica demuestra que el ahorro doméstico es ine-lástico a la tasa de interés.

Sobre la base anterior, plantea su "hipótesis de traba-jo". Esta, en realidad, no es tal, pues se limita a señalar pa-ra las tres categorías de ahorrantes que define (personas,empresas y Estado) determinado comportamiento esperadoante alzas -y no fluctuaciones como él menciona en su intro-ducción— en la tasa de interés. Respecto a las personas, noqueda claro qué cabe esperar.2 Respecto a las empresas, plan-tea que "a mayores tasas de interés corresponderán menoresutilidades, y a menores utilidades seguirán menores nivelesde ahorro e inversión" (pág. 167). Finalmente, en relación alEstado señala que ante mayores tasas de interés, éste con-traerá su nivel de ahorro y de inversión.

De todo lo anterior, concluye que una tasa de interés al-ta "lesiona el ahorro y la inversión nacional" (pág. 168).

No es necesario recorrer paso a paso esta demostraciónpara concluir que desde el punto de vista metodológico no pa-rece adecuada. Por esta razón, he preferido concentrarmesólo en los puntos centrales.

En primer lugar, constatar la simultaneidad de amboshechos -política de libertad de la tasa de interés y alto nivelde ésta- por sí solo no dice nada. Se requiere, por lo tanto, al-

2 Menciona tanto un efecto precio como un efecto riqueza, sin aclararcuál dominaría para efectos de su análisis.


guna explicación consistente, avalada por algún marco teóri-co coherente y por evidencia empírica. Dicho marco no estáy es reemplazado por una secuencia de afirmaciones quebien podrían ser consideradas hipótesis de trabajo, y queapuntan a asentar un elemento central de la argumentacióndel autor: que en Chile, y con cierta restricción al movimien-to de capitales, no funcionan los mecanismos de ajuste en elmercado de capitales o, dicho de otra manera, que los agen-tes económicos tanto nacionales como externos no respondena la señal que transmite la tasa de interés.

Con todo, si se analiza la hipótesis de trabajo formula-da por el autor, debe reconocerse que ésta no es consistenteni con el fenómeno que se discute ni con el razonamiento quese emplea posteriormente para concluir que se debería fijarla tasa de colocación. En el desarrollo de la hipótesis se llegaa que ante un alza en la tasa de interés, el ahorro y la inver-sión disminuirían. Suponiendo que ello, necesariamente,fuera así, esto no constituye una explicación para que la tasade interés suba, manteniéndose vigente, por lo tanto, la pre-gunta clave: ¿qué la hizo subir? Desde el punto de vista lógi-co, ese efecto tampoco es argumento para concluir lo queEscobar hace, pues, no habiendo sido demostrada la causali-dad entre libertad en la tasa de interés y el alza en ésta, difí-cilmente puede sostenerse su proposición central. En reali-dad, sólo se ha llegado a evidenciar que en un marco de libredeterminación del precio del crédito, éste se mantuvo altopor unos años. Afortunadamente -lamentablemente, dirámás de una persona- eso es solamente un hecho que noprueba lo que se quiso demostrar.3

Aun prescindiendo del hecho de no contar con un mar-co teórico y con una hipótesis de trabajo clara y verificable, esprocedente revisar la información que emplea el autor parasustentar sus conclusiones. La evidencia empírica utilizadatiene tres elementos: el nivel de las tasas de interés, el nuloefecto del flujo de capitales externos en dicho nivel y la inelas-ticidad del ahorro ante cambios en la tasa de interés.

Como se dijo anteriormente, lo primero no constituyeprueba alguna. Es evidente que en cualquier mercado con li-bertad de precios, y que se vea afectado por cambios en las va-

3 Menciona Fernández que "la interpretación de que la crisis se debe alfracaso de la economía de libre mercado es la que con mayor frecuen-cia se escucha en la retórica de ciertos dirigentes políticos y tambiénen la de algunos economistas que se autoproclaman heterodoxos".


riables relevantes para determinar ya sea la oferta o la de-manda, lo más probable es que se llegue a un precio diferen-te al original. No obstante, ello no permite atribuir ese nivelresultante a la libertad de precios. Más aun, ante cambiosen tales variables y en presencia de fijación de precios bajoel nivel de equilibrio, es dable esperar la aparición de racio-namiento y operaciones fuera del mercado, lo que tiene unmayor costo para la sociedad que si hubiera operado el meca-nismo que provee los precios.

Respecto del impacto del flujo de capitales, creo conve-niente mencionar aquí los resultados obtenidos por Rosendey Toso4 en un estudio que busca explicar el nivel de las tasasde interés entre 1975 y 1983 a pesar de existir una entradamasiva de capitales. Entre otras cosas, allí se concluye queel aumento de las tasas de interés se dio a pesar del efecto mo-derador que introduce la llegada de capitales externos. Elloindica que habría otras variables relevantes que tuvieron elefecto inverso y que habrían dominado, haciendo subir lastasas de interés.5 Esta explicación es consistente tanto con laocurrencia simultánea de diversos fenómenos económicosque afectaron el mercado crediticio como con la influenciaesperada sobre el mercado de capitales del ingreso de fondosexternos.

Finalmente, en relación a la inelasticidad del ahorroante cambios en las tasas de interés, me parece oportuno pre-sentar los resultados de otro estudio que contribuye a esclare-cer este punto y a eliminar los mitos existentes en torno aesto y al "consumismo" del período del boom.6 No deberíaconstituir motivo de sorpresa para ningún economista el co-rregir las cifras obtenidas de las Cuentas Nacionales paraasignar, como corresponde, el consumo de bienes durables.La construcción de una casa es considerada una inversión ypor lo tanto aumenta el stock de activos fijos de la economía.Para un año determinado, se asigna como consumo sólo unaproporción que corresponde al flujo de servicios que este bien

4 F. Rosende, y R. Toso, "Una Explicación para la Tasa de Interés Realen Chile en el Período 1975-1983", Cuadernos de Economía, Universi-dad Católica de Chile, Nº 62.

5 Rosende y Toso analizan el impacto de las expectativas de mayor in-greso permanente, demostrando que tuvo gran influencia.

6 Ver E. Haindl, y R. Fuentes, "Inversión en Bienes Durables y CuentasNacionales", Revista de Economía y Administración, Facultad de Cien-cias Económicas de la Universidad de Chile, Nº 51, 1986.


entrega. Sin embargo, no tienen igual tratamiento otros bie-nes durables como los automóviles, refrigeradores, lavado-ras, cocinas y televisores. Es sabido que es en estos produc-tos donde se reflejó en mayor medida el "consumismo" de laépoca del boom.

¿Qué pasa si se corrigen las cifras del consumo, aho-rro, inversión y producto para asignar adecuadamente elconsumo de bienes durables? Eso es lo que hicieron Haindl yFuentes en su estudio, llegando a las siguientes conclusio-nes:

Ahorro: "La tasa de ahorro interno promedio de la se-gunda mitad de la década de los setenta es significativa-mente mayor que las tasas de ahorro de la década delos sesenta ... (lo que) es consistente con una respuestapositiva de los ahorrantes al aumento de las tasas deinterés y las mayores alternativas de inversión. Estascifras contradicen las versiones que sugieren una elas-ticidad nula del ahorro respecto a la tasa de interésreal" (op. cit., pág. 54).

Inversión: "La inversión total alcanza un promedio de16,6% del PGB en la primera mitad de la década de losaños sesenta ... A partir de 1975 se observa una tenden-cia fuertemente alcista, alcanzando un máximo de32,2% del PGB en 1981. Entre 1982 y 1984 la tasa de in-versión total cae a un promedio de 13,4% del PGB"(op. cit., pág. 152).

Consumo: "La propensión media al consumo aumentaabruptamente en 1971, 1972 y 1973, produciendo en es-tos dos últimos años el récord histórico en materia deconsumismo. En estos dos años se puede hablar conpropiedad de "consumismo", ya que la mayor parte delproducto se destinó a consumo de bienes y servicios".Los antecedentes presentados evidencian que la propen-sión media al consumo durante el período del "boom"fue inferior a la de cualquier año de la década de los se-senta (op. cit., pág. 50).

Estos antecedentes contradicen fuertemente lo que enreiteradas oportunidades se ha dicho para el caso chilenorespecto del ahorro, inversión y consumo en la segunda mi-tad de la década del setenta. El punto es que siendo un temaabierto, sobre el que existen diferentes explicaciones, al me-


nos en teoría los resultados aquí presentados son precisa-mente los que cabría esperar bajo el esquema de análisis pro-visto por el estado actual de la macroeconomía.

Como último comentario respecto a la metodología, espertinente preguntarse qué incidencia tienen en la explica-ción de don Luis Escobar hechos o variables de indudable re-levancia para el tema que nos ocupa y que, al menos explíci-tamente, no son recogidos por él. Estos son:

- La distorsión que introdujo en la relación riesgo-renta-bilidad la expectativa generalizada de que los depósitoscontaban con un seguro estatal ante todo evento.7

- La elevación de las tasas de interés internacionales encomparación a los niveles históricos.

- La disminución de nuestros términos de intercambioen un 30,2% entre 1979 y 1983.8

- La expectativa, también generalizada, de que nuestropaís vivía un período de sostenido crecimiento.

C De las Conclusiones y sus Implicancias

Obviamente, los comentarios que se pueden hacer so-bre la metodología empleada en un estudio quedan en el pla-no académico y carecen de interés para efectos del debate entérminos de política económica. No cabe duda, entonces, quemerece ser analizada la proposición de fijar la tasa de inte-rés.

Un aspecto que es clave como punto de partida es queun precio fijado administrativamente muy rara vez corres-ponderá al efectivamente pagado por los demandantes si elnivel al cual se fijó no corresponde al de equilibrio. Ya seapor la vía de costos indirectos o por operaciones fuera de mer-cado, se tenderá a producir un ajuste que elimine el excesode demanda provocado por un precio oficial artificialmentebajo. Esta reacción no es obra de la casualidad ni es una pre-dicción dogmática obtenida por un economista en una piza-

7 Roque Fernández, op. cit.8 Junto a la caída de los términos de intercambio, debe mencionarse la

alteración de los precios relativos, producto de fenómenos cambia-rios.


rra universitaria. Es la respuesta individual de numerososempresarios, consumidores y demás agentes económicosque participan en tal o cual mercado.

En nuestro caso, esta suerte de ajuste no se vería re-flejada en la tasa de interés oficial, pero sí en las "parale-las", mermándose de esta forma la eficiencia del proceso deintermediación financiera. Puede prohibirse por decreto elotorgamiento de créditos de consumo, pero debemos estarconscientes de que el ajuste será a través de mayores tasasimplícitas en los créditos de las casas comerciales, mediantepréstamos directos entre las personas y el aparecimiento deun mercado informal de créditos para diferentes propósitos.Roque Fernández resume con claridad esto último para elcaso argentino (op. cit.): "... a través de los años se fue crean-do en forma paralela otro mercado de fondos prestables quese conoció como "mercado de aceptaciones", y que toma ungran auge durante la década del '60 y primer quinquenio dela década del 70".

Probablemente, se requerirá fijar varias tasas de inte-rés, pues no es lo mismo prestar a un empresa endeudadaque a una sin deuda, ni tienen igual riesgo los diferentes sec-tores de la economía. ¿A qué tasa "debería" prestarse fon-dos a alguien que quiere un crédito de consumo o a otro quedesea introducir nueva tecnología para el embalaje frutíco-la? Temo que esté implícito en la proposición bajo análisisun supuesto muy importante: que la autoridad económica ofinanciera posee, necesariamente y en todo momento, mejorinformación que el sector privado.

En una sociedad en que participan miles y miles de per-sonas y empresas, en que hay continuos cambios en las ex-pectativas, en la tecnología y en las condiciones de los merca-dos, la información se encuentra dispersa, de tal forma quees imposible decir con propiedad que se tiene toda la informa-ción relevante como para poder fijar la tasa de interés sinprovocar serias distorsiones económicas. Esta característicadinámica es particularmente notoria en los mercados finan-cieros (y bursátiles), pues allí se vierten rápidamente una se-rie de cambios en las variables reales de la economía.

No ponderar adecuadamente la realidad antes descritapuede provocar trastornos tanto o más serios que los que pue-de acarrear una tasa de interés inusualmente alta. Si hayincertidumbre, errores de política económica o cualquierotro evento que altere la oferta y la demanda de fondos presta-bles, de manera tal que la tasa de interés suba, entonces, y,aunque es obvio, endeudarse se hace más caro y ahorrar


más atractivo. Esa es, precisamente, la señal requerida pa-ra equilibrar lo que unos están dispuestos a prestar y lo queotros están dispuestos a contratar como préstamo, evitandoasí el racionamiento administrativo.

Si, por ejemplo, hay una caída en el nivel de actividadeconómica (percibida como transitoria), la tasa de interéstenderá a subir y el ahorro y la inversión tenderán a dismi-nuir. En esta cadena, la tasa de interés no hace sino reflejarcondiciones reales de la economía, por lo que no le correspon-de cargar con la responsabilidad de lesionar el ahorro y lainversión nacionales.

Otra consecuencia -reconocida por el autores quecon seguridad se produciría un manejo discrecional del cré-dito. Aun suponiendo la participación de una comisión dehombres buenos, los incentivos presentes llevarán inexora-blemente al uso de prácticas discriminatorias y a la "admi-nistración" del costo del crédito. Tal como nuestra historiaeconómica de hace unos cuantos años evidencia con clari-dad, esto es una invitación abierta a todos los grupos de pre-sión, sean económicos o políticos, para que lleven a la autori-dad financiera por el camino del "manejo" de las tasas deinterés para éste o tal propósito. La incertidumbre que ellointroduce es el mejor freno al ahorro interno y al funciona-miento eficiente del mercado de capitales, pues lo relevantepasa a ser saber y, si es posible, influir en la decisión de quétasa fijará la autoridad.

La facultad de fijar el precio del crédito en forma admi-nistrativa conlleva, además de enormes consecuencias eco-nómicas para toda la economía, indudables peligros para elmotor básico de una economía de mercado: la libre iniciati-va individual y la propiedad privada. La experiencia históri-ca vivida en Chile en los años en que la tasa de interés estuvofijada no puede menos que ser calificada de nefasta. Ella es-tuvo asociada a una creciente intervención estatal en el siste-ma financiero y, a través de éste, a parte importante del apa-rato productivo. Sabido es que durante un largo período seoperó con tasas reales negativas y con trato discriminatoriopara los distintos sectores de la economía.9 Ello no constituye

9 En realidad, esto es más aparente que real. Se exigía mantener comodepósito parte de los fondos prestados, lo que hacía que las tasas efecti-vas fueran positivas. Adicionalmente, las tasas implícitas con que ope-raban las casas comerciales eran bastante elevadas, lo que reafirma lodicho respecto a la fijación del costo del crédito y las operaciones fue-ra del mercado oficial.


precisamente un incentivo al ahorro y a la asignación efi-ciente de recursos.

Aunque no sea un efecto deseado, los incentivos que ge-nera este mecanismo para "despejar" el mercado crediticiollevan, indudablemente, a "dirigir" hacia las actividades esti-madas más convenientes por la autoridad central los fondosprestables disponibles. ¿Quién puede creer, sinceramente,que hace diez años algún grupo iluminado hubiera detectadoque era conveniente prestar fondos para una inversión en ki-wis en lugar de otra que tuviera mayor valor agregado? Pro-bablemente, todavía estaría siendo estudiado por alguna co-misión.

Debe quedar claro al lector cuál ha sido mi verdaderopropósito al criticar la proposición de don Luis Escobar. Esun hecho que durante algunos años la tasa de interés alcan-zó niveles muy superiores a los históricos. No obstante, creofirmemente que las causas de esa situación distan mucho deser achacables a la libertad de aquélla. Más bien, creo que esprimordial reconocer el papel que tuvieron las expectativasde crecimiento (y por lo tanto, el nivel de ingreso permanentede las personas), la inadecuada legislación bancaria (parti-cularmente, el seguro estatal de los depósitos), el menor rit-mo de crecimiento de la economía mundial, las altas tasasde interés internacionales (influidas por la política económi-ca de EE.UU) y los fenómenos cambiarios.

Tras décadas de intervencionismo estatal en todo tipode actividades, las profundas reformas estructurales intro-ducidas en los últimos años han permitido hacer visible lapotencialidad que tiene el ejercicio de la libertad económica.No creo exagerar al afirmar que la facultad de fijar la tasade interés, más temprano que tarde, se constituiría en el me-canismo clave para reducir la esfera de acción de la libre em-presa, la legitimidad de las utilidades empresariales y la li-bertad individual misma en sus diversas facetas. ¿Pesimis-mo o realismo?

DOCUMENTO

LA ILUSTRACIÓN ESCOCESA

Ezequiel Gallo*

La "Escuela Escocesa" del siglo XVIII ejerció una pro-funda influencia en el pensamiento social de los siglos XIX yXX. Su nacimiento tuvo lugar en la época del florecimientode las universidades escocesas que llegaron a convertirse enlas más prestigiosas del Reino Unido. Muchos autores de re-nombre integraron el movimiento intelectual escocés. En es-ta selección sólo se incluyen textos de tres de ellos (Hume,Smith y Ferguson) y de su vasta obra solamente se toman encuenta aquellas reflexiones que giran alrededor de su pecu-liar análisis sobre las características de la evolución social.Quedan excluidas de este trabajo, por lo tanto, las obras deautores como los filósofos Hutcheson y Kamen, el historiadorWilliam Robertson y el sociólogo John Millar. No se harámención, tampoco, de las contribuciones muy importantesque hicieron Hume en el campo de la filosofía, Adam Smithen el de la economía y Adam Ferguson en el del análisis so-ciológico.1

* Ph. -D. en Historia, Universidad de Oxford; Investigador y Profesordel Instituto Torcuato Di Telia, del Centro de Estudios Internacionalesde la Universidad de Belgrano y el ESEADE. Entre sus libros destacanLa formación de la Argentina Moderna (Paidós, 1968); La RepúblicaConservadora (Paidós, 1973); La Argentina del Ochenta al Centenario(Editorial Sudamericana, 1980); La Pampa Gringa (Editorial Sudame-ricana, 1984).El Dr. Gallo fue distinguido en 1975 con la Simón Guggenheim Fe-lowship y es miembro del Consejo Directivo del Centro de Estudios Pú-blicos.

1 Una buena visión, y selección de textos, de la Escuela Escocesa se en-cuentra en Jane Rendall, The origins of the Scottish Enlightment, Lon-


F. Hayek ha señalado que, hasta la aparición de la obrade nuestros tres autores, el análisis social reconocía dos ti-pos de fenómenos: aquellos que eran producto de mutacionesen la naturaleza y los que eran consecuencia directa del dise-ño deliberado y consciente de los hombres. Esta última di-mensión había adquirido especial popularidad en los siglosXVII y XVIII y constituía lo que dio en llamar el "mito del le-gislador". Escuetamente considerado, el "mito del legis-lador" consistía en la creencia de que un grupo lúcido de go-bernantes podía diseñar detalladamente las institucionesque promoverían la felicidad de la especie. Esta manera deobservar la realidad estaba estrechamente ligada a las ideascontractualistas, también en boga por aquellos años.

La contribución escocesa permitió detectar un tercer ti-po de fenómenos, de igual o más importancia que los anterio-res para analizar la evolución social. Muchas institucioneshabían surgido, para los escoceses, después de un largo pro-ceso evolutivo dentro del cual las acciones deliberadas y espe-cíficas de los hombres habían arrojado resultados contrariosa la intención de sus iniciadores. Estos resultados eran loque Adam Ferguson consideraba como la consecuencia deacciones humanas pero no de un designio humano ("The re-sult of human action but not of human design"). Este impor-tante descubrimiento iluminó el campo de las consecuenciasno queridas de las acciones humanas, y estableció el puntode partida para la curiosidad intelectual que permitió el sur-gimiento de las ciencias sociales modernas.2

Toda indagación científica fértil comienza con una acti-tud de sorpresa por parte del espectador. Esta inquietud delespíritu humano se ve, muchas veces, favorecida por las ca-racterísticas del escenario en el que le ha tocado actuar. La

dres, 1978. Para un análisis polémico del tema especifico puede consul-tarse N. Barry, "The Tradition of Spontaneous Order" en Literature ofLiberty, V. 2, Calif., 1982. En español cfr. Ezequiel Gallo, "La tradicióndel orden social espontáneo: Adam Ferguson, David Hume y AdamSmith", Libertas, N° 6, IV, Buenos Aires, 1987. Existen dos trabajos so-bre Adam Smith que tocan el tema: Alfredo Irigoin, "La vigencia deAdam Smith", y Támara Avetikian, "Selección de escritos de AdamSmith" (ambos en Estudios Públicos, N° 26, Santiago de Chile, 1987).Un par de citas de Adam Smith que se incorporan en este texto apare-cen, también, en la selección de Avetikian. Su repetición se hace im-prescindible porque son centrales para el tema aquí analizado.

2 Estos temas han sido muy bien tratados por F. A. Hayek en su Law. Le-gislation and Liberty, i. capítulos 1 y 2, Londres, 1973.

LA ILUSTRACIÓN ESCOCESA 275

Escocia de comienzos del siglo XVIII desplegaba frente al es-pectador inquieto un paisaje de contrastes tan nítidos comollamativos. En sus tierras bajas (lowlands) comenzaban aemerger los primeros signos de esa gran revolución comer-cial e industrial que conmovió los cimientos del mundo enlos siglos venideros. En esa región todo era febril actividad,multiplicación de empresas y de empleos, contactos con lospuntos más alejados de la Tierra y un bullicio que reflejabaexpectativas cada vez más optimistas. En las tierras bajas elespectáculo de la creación de la riqueza golpeaba incesante-mente a las mentes más alertas de la época. No había que re-correr mucho trecho en aquella Escocia para toparse con unmundo diametralmente opuesto. Las tierras altas (high-lands) ofrecían una geografía tan atractiva como áspera,marco adecuado para ese mundo viril y altivo de los clanes,mundo aislado, pobre e impotente para contribuir a la multi-plicación de la especie. Un abismo separaba a ambas regio-nes, el contraste entre riqueza y pobreza, entre progreso yestancamiento. Contraste que no reflejaba solamente una re-alidad contemporánea de fácil comprobación, reflejaba ade-más y en miniatura la historia de una humanidad que sólopor breves períodos, y en espacios restringidos, había conoci-do el bullicio de las tierras bajas. Un mundo, en suma, quecasi siempre había tambaleado, si no retrocedido, en sus in-tentos de posibilitar la supervivencia y crecimiento de sushabitantes. Eran siglos y no sólo kilómetros los que separa-ban a las tierras bajas de las altas. Frente a esta situación esque surgieron las preguntas que se dedican a contestar losautores escoceses. Primero, ¿cuáles son los pasos y los me-canismos institucionales por medio de los cuales los hom-bres van abandonando la rústica sociedad anterior y se vanintegrando en las complejidades de la nueva sociedad? Ensegundo lugar, ¿cómo se puede hacer para que ese tránsitono se frustre permanentemente y siga avanzando sobre ba-ses sólidas?3

Una buena pregunta puede no llevar a una buena res-puesta si las premisas sobre las que se basa no son realistas.En los estudios humanos la alternativa más rentable escomenzar por un análisis riguroso de las características,motivaciones y propensiones de los únicos seres con existen-cia.

3 Un buen esbozo de este problema puede verse en la excelente introduc-ción de Duncan Forbes al "Essay" de Ferguson (Edinburgh, 1966).


real, que son los individuos que componen la sociedad. Sóloluego de establecida esta premisa puede iniciarse el estudiode las distintas combinaciones que resultan de las muchas ytransitorias interacciones que tienen lugar entre esos indivi-duos.4

Los textos de nuestros tres autores han sido agrupadosde acuerdo con criterios que permitan delimitar los distintostemas en la forma más sistemática posible. No han podidoevitarse algunas superposiciones, porque ellas están conteni-das en el estilo literario que caracterizaba la época. En unaprimera sección, hemos agrupado reflexiones de los tresautores referidas a algunas de las características básicas dela naturaleza humana. Hemos incluido, especialmente, eltema "egoísmo-benevolencia", porque ha dado lugar a infini-dad de interpretaciones erróneas. De los textos surge claroque estaba lejos de nuestros autores el considerar a los sereshumanos como fundamentalmente egoístas. Por el contra-rio, lo típico del hombre es la yuxtaposición de sentimientosdiferentes, yuxtaposición en que las tendencias benévolas jue-gan un papel central en el establecimiento de relaciones so-ciales fructíferas. En esta sección se incluyen textos sobreotra institución escocesa, la de la capacidad inescapablemen-te limitada de la mente humana. Este tema fue solamente in-tuido por los escoceses; un desarrollo más sistemático delmismo sólo tendría lugar en épocas más recientes.5

El segundo capítulo está directamente referido a la teo-ría evolucionista de los escoceses. En este capítulo queda ex-plícita la posición escocesa en los siguientes temas: a) la evo-lución de las instituciones humanas es en la gran mayoríade los casos producto de desarrollos espontáneos que dieronlugar, muchas veces, a consecuencias impensadas o no que-ridas por quienes emprendieron las acciones originales; b)esta evolución es observable no solamente en el caso de lasinstituciones políticas, sociales, jurídicas y económicas, sinotambién en otras instancias. El ejemplo del lenguaje es másque elocuente en este sentido; c) estos desarrollos han tenido

4 Esta posición analítica es conocida hoy con el nombre de individualis-mo metodológico y sus principales expositores contemporáneos sonPopper, Hayek y Watkins. Para el debate alrededor de este tema véa-se la selección de textos en John O'Neill, Modes of Individualism andCollectivism, Londres, 1973.

5 Cfr. el artículo clásico de F. A. Hayek , "The Use of Knowledge in So-ciety", en Individualism and Economic Order, Chicago, 1948. Ver tam-bién Thomas Sowell, Knowledge and Decisions, New York, 1980.


en general un signo ascendente positivo, pero los autores es-coceses no excluyen la posibilidad de retrocesos dolorosos ytraumáticos; d) la evolución es básicamente natural en cuan-to se apoya en los ingredientes que componen la naturalezahumana. Necesita, sin embargo, de artificios que posibilitenlimitar la incidencia de aquellos elementos de la naturalezahumana que conspiran contra el progreso de la especie. Deahí la importancia de algunas instituciones, como la propie-dad privada, que cumplen la función de equilibrar las distin-tas, y siempre encontradas, pasiones humanas.

La mención de la propiedad nos lleva al tercer grupo decitas. En él se analizan dos temas. El primero se refiere a lascaracterísticas que deben tener las instituciones sociales pa-ra hacer posible el progreso ordenado de la especie. El princi-pio de gobierno limitado, de división de poderes, de respeto ala propiedad y el cumplimiento de los contratos aparecen asícomo los cimientos indispensables de toda comunidad pro-gresista y civilizada. El otro tema que preocupó a nuestrosautores es el de las características del proceso por el cual searriba a las instituciones deseadas. De las citas transcriptassurge claramente la estrecha relación existente entre la teo-ría evolutiva de los escoceses y la preferencia por una actitudcautelosa y gradualista en el campo político. Nuestros tresautores preceden en este caso los análisis históricos más es-pecíficos de Burke y de De Tocqueville y sientan, de esa mane-ra, el punto de partida de una actitud conservadora dentrode la tradición liberal clásica.6

No podía ser de otra manera. El orden institucional eravisto, entonces, como el más adecuado al carácter complejo,y a veces contradictorio, de la naturaleza humana. El cami-no hacia su realización debía estar guiado, también, porconsideraciones que no violentaran esa naturaleza. Los hábi-tos, prejuicios y pasiones de los hombres no podían ser des-truidos de raíz sin arriesgar males mayores que los que seprocuraba corregir. Hablando de la Constitución, decía DavidHume que "en todos los casos es conveniente saber cuál es la

6 El pensamiento político de Hume ha recibido más atención que el delos otros dos autores escoceses. Para Hume puede consultarse Dun-can Forbes, Hume's Philosophical Politics, Cambridge, 1975, y DavidMiller, Hume's Political Thought, Oxford, 1981. Para Adam Smith cfr.Donald Winch, Adam Smith Politics: An Essay in Historiographic Re-visión, Cambridge, 1978, y para Adam Ferguson, David Kettler, TheSocial and Political Thought of Adam Ferguson, Ohio, 1965.


más perfecta, y debemos procurar que una forma de gobier-no real se acerque a ese ideal lo más que sea posible median-te suaves alteraciones...que eviten introducir perturbacionesgraves en la vida social". En otra muestra del carácter sutil-mente paradojal del pensamiento escocés, se trata de armo-nizar un mecanismo de cambio político institucional deraigambre conservadora para posibilitar, mediante la prolife-ración de los intercambios, procesos de movilidad social quepermitan mejorar la posición de las personas dentro de la co-munidad. En otras palabras, un orden político relativamenteestable puede producir alteraciones radicales y progresivasen la estructura social de la comunidad.

Selección de Textos*

Benevolencia, Egoísmo y Conocimiento

"Por más que el hombre tenga rasgos egoístas, existenevidentemente en la naturaleza principios que lo interesanen la suerte de los otros y que hacen que la felicidad de ellosle sea necesaria por más que no derive nada de esto, salvo elplacer de poder contemplarlo. De esta clase son los senti-mientos de piedad o compasión, la emoción que sentimos porla miseria de otros, cuando la vemos o cuando la percibimosnítidamente. Que sentimos tristeza por las penas ajenas esun hecho tan obvio que no necesita ser probado. Este senti-miento, igual que las otras pasiones originales de la natu-

Las citas han sido extraídas de las ediciones que se mencionan a conti-nuación:

Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth ofNations (1767) (2 vols.), Indianápolis, 1981.The Theory of Moral Sentiments (1759), Indianápolis, 1976.Lectures on Jurisprudence (1762-4), Indianápolis, 1982.

Adam Ferguson, An Essay on the History of Civil Society (1767), Edin-burgh, 1966.Principies of Moral and Political Sciences, Edinburgh, 1792.

David Hume, A Treatise of Human Nature: Being an Attempt to Intro-duce the Experimental Method of Reasoning into Moral Subjects(1739), Oxford, 1968.Essays, Moral, Political and Literary (1758), Indianápolis, 1985.


raleza humana, no está confinado a los más virtuosos ycompasivos, por más que éstos los puedan sentir con unasensibilidad más refinada. El más grande de los rufianes, oel máximo violador de las leyes sociales, no está completa-mente desprovisto de los mismos sentimientos". (Smith,TMS, p. 47.)

"No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero ydel panadero que esperamos nuestra cena, sino de la preocu-pación que ellos tienen por su propio bienestar (...) No nos di-rigimos a su humanidad sino a su interés (...) Nadie sino unmendigo elige depender exclusivamente de la benevolenciade sus conciudadanos". (Smith, WN, i, pp. 26-7.)

"Estoy lejos de pensar que los hombres tienen sólo afec-to por sus propias personas. Soy de la opinión, por el contra-rio, de que a pesar de que es raro encontrar a un hombre queame a otra persona más que a sí mismo, es igualmente raroencontrar una persona en la cual la suma de todos sus afec-tos generosos no superen a los egoístas. Basta consultar laexperiencia cotidiana: ¿No vemos, acaso, que aunque todo elgasto de una familia está generalmente a cargo de su jefe,hay muy pocos de ellos que no dedican gran parte de sus for-tunas al placer de sus esposas y a la educación de sus hijos,reservando sólo una pequeña parte para su propio uso y en-tretenimiento?" (Hume, Treatise, p. 487.)

"Han convertido (los hombres) la presencia del candory el afecto mutuo en la prueba de lo que es meritorio y genero-so en el carácter de los hombres. Han convertido la crueldady la opresión en los objetos principales de su furia e indigna-ción. Hasta cuando la cabeza está ocupada con proyectos co-merciales, el corazón es muchas veces seducido por senti-mientos de amistad; y mientras los negocios se conducencon el máximo de autopreservación, las horas libres se dis-pensan a la amabilidad y a la generosidad". (Ferguson,EHCS, p. 37.)

"El pensador que imputa las pasiones más violentasdel hombre a la impresión que le producen las ganancias ylas pérdidas está tan equivocado como aquel extranjero quese pasó creyendo durante toda la representación teatral queÓtelo estaba furioso por la pérdida de su pañuelo". (Fergu-son, EHCS, p. 32.)

"El hombre de sistema (...) es muy apto, por su vani-dad, para creerse muy sabio y está habitualmente tan enamo-rado de la supuesta belleza de su plan ideal de gobierno, queno puede tolerar la menor desviación en ninguna de sus par-tes. Se propone implementarlo totalmente y en cada una de


sus partes, sin ninguna consideración por los grandes inte-reses o los fuertes prejuicios que se le pueden oponer; pareceimaginar que puede ordenar a los diferentes miembros deuna sociedad con la misma facilidad con que la mano orde-na las piezas de un tablero de ajedrez. Olvido que las piezasdel tablero no tienen otro principio de movimiento que el quele otorga la mano; pero que en el gran tablero de la humani-dad cada pieza del tablero tiene su propio movimiento, casisiempre diferente del que intenta imprimirle la legislatura.Si los dos principios coinciden y van en la misma dirección,el juego de la sociedad será fácil y armonioso, y tiene posibili-dades de ser feliz y exitoso. Si son opuestos o diferentes, eljuego se desarrollará miserablemente, y la sociedad estarásiempre en el máximo grado de desorden". (Smith, TMS, pp.380-1.)

"La administración del gran sistema del universo, elcuidado de la felicidad universal de todos los seres raciona-les y sensibles, es el negocio de Dios y no de los hombres. Aéstos se les ha dado un departamento mucho más humildeaunque más adecuado a la debilidad de sus poderes y a la cor-tedad de su comprensión: el cuidado de su propia felicidad,de la de su familia, de sus amigos y de su localidad". (Smith,TMS, p. 386.)

"Cada individuo, en su localidad, puede juzgar muchomejor que el estadista o que el legislador en qué tipo de indus-tria local puede emplear su capital, o en qué clase de produc-to se puede obtener el mayor valor. El estadista, que pretendeindicar a los empresarios privados de qué manera deben em-plear sus capitales, no solamente carga con un problema to-talmente innecesario, sino asume una autoridad que no se lepuede confiar a un individuo, ni a un consejo o senado, y quepuede ser muy peligrosa en las manos de una persona quetiene la presunción y la estupidez de creerse en condicionesde llevarla a cabo". (Smith, WN, i, p. 456.)

"La mayoría de los oficios y profesiones en un Estadoson de tal naturaleza que, a la par que promueven los in-tereses de la sociedad, son también útiles y agradables paralos individuos; y, por esta razón, la regla constante delmagistrado (excepto en la primera introducción del arte) de-be ser dejar la profesión a sí misma, y confiar su estímulo aaquellos que derivan beneficios de ella. Los artesanos, sa-biendo que sus ganancias aumentarán con el favor de susclientes, incrementarán en lo posible su empeño y habilidad,y si las cosas no son distorsionadas por intervenciones in-sensatas, la mercadería seguramente corresponderá siem-


pre casi proporcionalmente a la demanda". (Hume, History,üi, p. 135.)

"Tenemos suerte que en estos, y otros, artículos a losque se aplica la especulación y la teoría, la naturaleza prosi-gue su curso, mientras él estudioso está ocupado en la bús-queda de sus principios. El campesino, o el niño, puede razo-nar y juzgar con un discernimiento, una consistencia y unrespeto a la analogía que dejarían perplejos al lógico, al mo-ralista y al gramático cuando encuentran el principio en elcual se basa el razonamiento, o cuando elevan a reglas gene-rales lo que es tan familiar y tan bien fundado en casos perso-nales". (Ferguson, EHCS, pp. 33-38.)

Evolución, Progreso y Consecuencias no Queridas

"El proverbio vulgar y conocido que sostiene que el ojoabarca más que el estómago se aplica muy bien en este caso.La capacidad de su estómago (del gran terrateniente) noguarda ninguna relación con la inmensidad de sus deseos,no puede asimilar más de lo que recibe el más pobre de suscampesinos (...) El resto debe distribuirlo entre aquellos quepreparan lo poco que él es capaz de consumir (...)

Ellos están dirigidos por una mano invisible a efectuarla misma distribución de las cosas necesarias' para la subsis-tencia que se hubiera hecho si la tierra hubiera sido divididaigualmente entre todos sus habitantes; y de esta manera, sinsaberlo, sin proponérselo, ayudan al progreso de la humani-dad y proveen medios para la multiplicación de la especie(...).

Y está bien que la naturaleza se nos imponga de esamanera. Es precisamente esta percepción errónea la quemantiene en continuo movimiento la industria de la humani-dad. Es esta actitud la que en primer lugar movió a los hom-bres a cultivar el suelo, a construir casas, a fundar ciudadesy países, a inventar y mejorar todas las artes que embellecenla vida humana; que ha cambiado enteramente la faz del glo-bo, que ha convertido los bosques rudos de la naturaleza enfértiles y agradables praderas, hecho del océano sin rutas nipuertos una fuente de productos y la gran vía de comunica-ción hacia las diferentes naciones del globo. La Tierra, porestos esfuerzos de los hombres, se ha visto obligada a redo-blar su fertilidad natural y mantener una multitud muchomayor de sus habitantes". (Smith, TMS, pp. 303-5.)

"La división del trabajo, de la cual se derivan tantasventajas, no ha sido planeada por una mente humana que se


propuso la opulencia general a que está dando lugar. Es lanecesaria, pero lenta y gradual, consecuencia de una ciertapropensión humana: la propensión a realizar trueques, a in-tercambiar una cosa por otra". (Smith, WN, p. 25.)

"Cada individuo se afana al máximo para emplear sucapital en la industria doméstica de manera que el productode esa industria pueda alcanzar su valor máximo; de estamanera cada individuo trabaja para que el ingreso nacionalde la sociedad sea el mayor posible. Generalmente, por cier-to, esa persona no intenta promover el interés público, nisabe en qué medida lo está haciendo. Al preferir apoyar laindustria nacional a la extranjera, sólo procura su propiaseguridad, al dirigirla a obtener el máximo beneficio sólo seinteresa en su propia ganancia; está, por lo tanto, en éste,como en muchos otros casos, dirigido por una mano invisi-ble a promover un fin que no integraba su intención onginal.No es, tampoco, malo para la sociedad que el fin no haya esta-do entre sus intenciones. Al perseguir su propio interéspromueve frecuentemente el de la sociedad mejor que sihubiera intentado realmente lograrlo. Nunca he visto dema-siados beneficios obtenidos de quienes explícitamente sostie-nen que se dedican a la promoción del bien común". (Smith,WN, p. 456.)

"Pareciera que en el marco original de nuestra mente,nuestra atención está concentrada sobre todo en nosotrosmismos, algo menos en nuestros parientes y conocidos, ysólo muy débilmente en extraños y personas que nos son indi-ferentes. Esta parcialidad, entonces, y el afecto desigual, nosólo parecen tener influencia sobre nuestras ideas sobre elvicio y la virtud; tanto como para hacernos contemplar cual-quier transgresión importante de este grado de parcialidad(ya sea por un gran aumento o una gran contracción de losafectos) como vicioso o inmoral. Podemos observar esto ennuestros juicios comunes sobre acciones, cuando culpamosa una persona que o centra todos sus afectos en su familia o,independientemente de ella, como en toda oposición de intere-ses, prefiere a un extraño o conocido casual. De lo que sesigue que nuestras ideas naturales sobre la moralidad, en lu-gar de proveer un remedio contra la parcialidad de nuestrosafectos, más bien se acomodan a esa parcialidad y le danuna fuerza e influencia adicionales.

El remedio, entonces, no deriva de la naturaleza, sinodel artificio, o hablando con más propiedad, la naturaleza po-see un remedio en el juicio y la comprensión para lo que es i-rregular y cómodo en los afectos, ya que cuando los hombres,


por su temprana educación en la sociedad, se han vueltoconscientes de las infinitas ventajas que resultan de ella, yhan adquirido además una nueva inclinación hacia la com-pañía y la conversación, y cuando observan que los principa-les disturbios en la sociedad surgen de estos bienes, que lla-mamos externos, y de su movilidad y fácil transición de unapersona a otra, deben buscar un medio que ponga estos bie-nes, en lo posible, sobre la misma base que las ventajas fijasy constantes del cuerpo y la mente. Esto no puede hacerse deotro modo que por una convención introducida por todos losmiembros de la sociedad para restablecer la estabilidad so-bre la posesión de aquellos bienes externos y que deja a cadauno disfrutando pacíficamente de aquellos que ha adquiridopor medio de su fortuna y trabajo. Por estos medios, cadauno conoce lo que puede poseer en paz y las pasiones son con-troladas en sus movimientos parciales y contradictorios".(Hume, Treatise, pp. 488-9.)

"La justicia emergió a partir de convenciones huma-nas que intentaron remediar algunas inconveniencias queprovienen de la concurrencia de ciertas cualidades de lamente humana con la situación de los objetos externos. Lascualidades de la mente son el egoísmo y la generosidad limi-tada. La situación de los objetos externos es su facilidad parael cambio junto con su escasez relativa a las necesidades y de-seos de los hombres. (...) Es fácil señalar que un afectocordial entre amigos convierte a las cosas en comunes, y,especialmente, que la gente casada pierde mutuamente supropiedad, y no están habituados al mío y al tuyo que son tannecesarios, y que, sin embargo, causan disturbios en lasociedad humana. El mismo efecto se produce con la altera-ción de las circunstancias, como cuando existe una abundan-cia tal de algo que satisface todos los deseos de los hombres.En este caso, también, la distribución de la propiedad se pier-de enteramente y las cosas permanecen en común. Esto lopodemos observar con el aire y el agua a pesar de ser los másvaliosos de los objetos externos, y nos permite fácilmenteconcluir que si los hombres fueran provistos en cada casocon la misma abundancia, o si cada uno tuviera para losdemás el mismo afecto que tiene para consigo la justicia y lainjusticia, serían igualmente desconocidas entre el génerohumano.

Tenemos aquí, por lo tanto, una proposición que po-demos considerar como verdadera: la justicia deriva su ori-gen solamente del egoísmo y de la generosidad limitada delos hombres conjuntamente con la avaricia con la cual la


naturaleza provee a sus necesidades". (Hume, Treatise, pp.494-5.)

"Aquel que por primera vez dijo: 'Me apropiaré de esteterreno, se lo dejaré a mis herederos', no percibió que estabafijando las bases de las leyes civiles y de las instituciones polí-ticas. Aquel que por primera vez se encolumnó detrás de unlíder no percibió que estaba el ejemplo de la subordinaciónpermanente, bajo cuya pretensión el rapaz lo despojaría desus posesiones y el arrogante exigiría sus servicios.

Los hombres en general están suficientemente dispues-tos a ocuparse de la elaboración de sus proyectos y esque-mas, pero aquel que proyecta para otros encontrará un opo-nente en toda persona que esté dispuesta a proyectar para símisma. Como los vientos que vienen de no sabemos dónde,(...) las formas de la sociedad derivan de un distante y oscuropasado; se originan mucho antes del comienzo de la filosofíaen los instintos, no en las especulaciones, de los hombres. Lamasa de la humanidad está dirigida en sus leyes e institucio-nes por las circunstancias que la rodean, y muy pocas veceses apartada de su camino para seguir el plan de un proyectis-ta individual.

Cada paso y cada movimiento de la multitud, aun enépocas supuestamente ilustradas, fueron dados con igualdesconocimiento de los hechos futuros; y las naciones seestablecen sobre instituciones que son ciertamente elresultado de las acciones humanas, pero no de la ejecuciónde un designio humano.iSi Cromwell dijo que un hombrenunca escala tan alto como cuando ignora su destino, conmás razón se puede afirmar lo mismo de comunidades queadmiten grandes revoluciones sin tener vocación algunapara el cambio, y donde hasta los más refinados políticosno siempre saben si son sus propias ideas y proyectoslos que están conduciendo el Estado". (Ferguson, EHCS, p.122.)

"El estado de naturaleza relativo al hombre es tambiénun estado de progresión igualmente real y de mayor alcance.El individuo recibe el primer impulso a su estructura en unmarco de crecimiento. Su altura se desarrolla, sus órganos ymiembros ganan fuerza progresiva, y él mismo una crecien-te comprensión en el uso de los mismos. Sus facultades mejo-ran con el uso y están en constante ejercicio.

El estado de naturaleza relativo a la especie está consti-tuido en forma diferente, y tiene una distinta extensión. Con-siste en la continua sucesión de una generación a otra; enconquistas progresivas logradas en distintas épocas; y que


aun en los períodos más avanzados no parecen haber arriba-do a su última frontera. Este progreso está ciertamente suje-to a interrupciones, y puede dar lugar a distintas vicisitudesen cualquiera de sus etapas (...)

Mientras que el hijo continúe siendo educado en lo queel padre conoció, o el alumno comience donde dejó el maes-tro, (...) para cada generación el estado de las artes y oficiosservirá como un punto de partida para nuevos avances y pro-gresos sucesivos. Así como Newton no se conformó con lo ob-servado por Kepler y Galileo, los astrónomos futuros no seconformarán con lo observado por Newton. De la misma for-ma, en las artes mecánicas y comerciales, aun en las etapasmás elaboradas, mientras haya lugar para progresar, la cre-atividad y la invención estarán activas como si nada se hu-biera hecho para atender las necesidades y conveniencias dela vida humana (...) La generación en la cual están ausentesel deseo de saber más o practicar mejor que sus predece-soras, posiblemente no sabrá tanto ni practicará con la mis-ma destreza. Y la declinación de generaciones sucesivas (...)es tan factible como el progreso que se logra cuando existeuna disposición activa y progresista". (Ferguson, PMPS, i,pp. 192-3.)

"Partes del lenguaje que son difíciles para el gramáticoen sus especulaciones, resultan familiares en la práctica dela gente vulgar. Las tribus más rústicas, y hasta el insano yel idiota, las poseen. Se aprenden rápidamente en la in-fancia, por lo que debemos suponer que la naturaleza huma-na, en su estadio más primitivo, es competente para haceruso de ellas. Sin la intervención de un genio extraordinario,la humanidad, en una sucesión de etapas, alcanzó estaasombrosa fábrica del lenguaje que, cuando analizada ensus alturas, no puede ser adjudicada a algún esfuerzo simul-táneo y combinado de las más sublimes y comprensivasmentes.

Tenemos disposición a tratar el origen del lenguaje y elde la sociedad, como si hubiera habido una época en la cualno existieron; ahora podemos inferir que nunca hubo unaetapa semejante, que tanto la asociación como la palabra,aun en las etapas más rudas, son coexistentes con la especiehumana". (Ferguson, PMPS, i, pp. 42-3.)

"De las naciones que habitan (...) las partes menos cul-tivadas de la tierra, algunas confían su subsistencia a la ca-za, la pesca o los productos naturales de la tierra. Prestan po-ca atención a la propiedad, y casi ninguna a la autoridad y elgobierno. Otras, que tienen ganado, y dependen de las pastu-


ras para su alimentación, saben lo que es ser rico o pobre. Co-nocen la relación entre patrón y cliente, amo y sirviente, y su-fren las consecuencias de ser clasificados por el grado de suriqueza. Esta distinción debe crear una diferencia de carác-ter, y nos provee dos diferentes capítulos para considerar lahistoria de la humanidad en sus etapas más rudimentarias:la del salvaje que no conoce la propiedad, y la del bárbaro quele dedica atención y que la desea, pero que todavía no la de-fiende con leyes.

No hay dudas, por lo tanto, de que la propiedad es unfactor de progreso. Requiere, entre otras cosas, que sólo se ad-quiera con el tiempo, algún método para definir su posesión.El mismo deseo de tenerla procede de la experiencia; y eltrabajo por el cual es obtenida o mejorada requiere un hábitopara actuar con la mirada puesta en objetos distantes quepueda superar la disposición actual a la pereza o el placer.Este hábito se adquiere lentamente, y es en realidad la carac-terística principal de las naciones que están más avanzadasen el desarrollo de sus artes comerciales y mecánicas". (Fer-guson, EHCS, pp. 81-2.)

Ley, Gobierno y Evolución Política

"Las más sagradas leyes de la justicia... son las queprotegen la vida y la libertad de nuestro vecino; las siguenaquellas que resguardan sus derechos personales, o lo quese le debe como consecuencia de la promesa de terceros".(Smith, TMS, p. 163.)

"Éstas son, entonces, las ventajas de los Estados libres.A pesar de que una república sea bárbara terminará necesa-riamente dando lugar a la Ley, aun antes de que la humani-dad haya realizado avances significativos en las otrasciencias. La ley da lugar a la seguridad; de la seguridad sur-ge la curiosidad; y de la curiosidad el conocimiento.

(...) El primer conocimiento, por lo tanto, de las artes,oficios y ciencias no puede ocurrir jamás bajo un gobiernodespótico". (Hume, Essays, p. 118.)

"El gobierno que llámanos libre es aquel que permiteque el poder se divida entre varios miembros cuya autoridades generalmente mayor que la del monarca, pero que en elcurso normal de la administración debe actuar por leyesgenerales e iguales para todos, previamente conocidas porgobernantes y subditos. En este sentido se puede asegurarque la libertad es la perfección de la sociedad civil". (Hume,Essays, pp. 40-1.)


"El comercio tiende a decaer en los gobiernos absolutos,no necesariamente por falta de seguridad, sino porque supráctica se vuelve menos honorable. La subordinación de losestratos es absolutamente necesaria para el mantenimientode los gobiernos. El nacimiento, los títulos, el status, debenser honrados por encima de la industria y el comercio. Ymientras prevalezcan estas nociones, todos los comerciantesde envergadura estarán tentados a dejar sus negocios, paraconseguir esos empleos a los cuales se los adorna con hono-res y privilegios". (Hume, Essays, p. 93.)

"La libertad no es como podría sugerirlo el origen delnombre de la liberación de toda restricción, sino la aplica-ción efectiva de restricciones justas a todos los miembros deun Estado libre, sean éstos magistrados o subditos. Es sola-mente bajo restricciones justas que las personas adquierenseguridad y que no pueden ser invadidas en su libertad perso-nal, sus propiedades y accionar inocente (...).

El establecimiento de un gobierno justo es, de todas lascircunstancias que se dan en la sociedad civil, la más esen-cial para la libertad; cada persona es libre en la proporciónen que el gobierno de su país es lo suficientemente limitado yprudente como para no abusar de ese poder". (Ferguson,PMPS, iii, 58.)

"Quien no puede conquistar los prejuicios arraigadosen la población haciendo uso de la persuasión y la razón, nodebe intentar someterlos por la fuerza. Deberá observar reli-giosamente lo que Cicerón justamente denominó la máximadivina de Platón, verbi gracia, nunca usar la violencia con-tra su propio país ni contra sus padres. Deberá acomodar lomás que sea posible sus propuestas públicas a los hábitos yprejuicios arraigados en la gente, y deberá remediar, lo me-jor que pueda, los inconvenientes que surjan de la falta delas regulaciones que la gente se niega a introducir. Cuandono pueda establecer el bien, no desdeñará reducir el mal; y,como Solón, cuando no pueda alcanzar el mejor sistema deleyes, intentará establecer el mejor que la gente esté dispues-ta a aceptar". (Smith, TMS, p. 380.)

"Pero equilibrar un Estado grande o una sociedad, seamonárquica o republicana, con leyes generales, es una labortan intensa y difícil, que ningún genio humano, por más om-nicomprensivo que sea, puede realizarla con la simple ayu-da de la razón o la reflexión. El juicio de muchos hombres de-be concurrir a esta tarea, la experiencia debe guiar esa labory sólo el tiempo la puede llevar a la perfección". (Hume, Es-says, p. 124.)


"Un gobierno establecido tiene una infinita ventaja porel mero hecho de existir, puesto que la gran mayoría de lahumanidad está gobernada por la autoridad más que por larazón y la gente no reconoce autoridad a lo que no tiene la re-comendación de la antigüedad. Entrometerse, por lo tanto,en estas cosas, o intentar experimentos sobre la base exclusi-va de un buen argumento y una supuesta filosofía, no debenunca ser la conducta de un magistrado sabio, que debe te-ner siempre una actitud reverente frente a lo que tiene lamarca del tiempo y que, aunque intente alguna mejoría parael bien público, debe ajustar en lo que sea posible las innova-ciones a la vieja fábrica, manteniendo enteros los pilares bá-sicos de la Constitución (...)

En todos los casos es conveniente saber cuál es la Cons-titución más perfecta, y debemos procurar que una forma degobierno regular se acerque a ese ideal lo más que sea posi-ble mediante suaves alteraciones (...) que eviten introducirperturbaciones graves en la vida social". (Hume, Essays, pp.513-4.)

"Si una generación de hombres dejara la escena degolpe, y otra entera la reemplazara, como sucede con los gu-sanos y las mariposas, la nueva camada, si tiene sentidosuficiente para elegir sus autoridades (lo que no es el caso en-tre los hombres), podría voluntariamente, y por consenso,elegir su propia forma de gobierno, sin ninguna considera-ción por las leyes precedentes que prevalecieron entre susantepasados. Pero como la sociedad humana está en flujoconstante (un hombre abandona cada hora este mundo y otrose incorpora), es necesario para preservar la estabilidad quela nueva generación adhiera a la Constitución establecida ysiga el camino que emprendieron sus padres, como éstos lohicieron continuando en la huella de sus antecesores. Algu-nas innovaciones tienen necesariamente que ocurrir en lasinstituciones humanas, y es una instancia feliz si el genioilustrado de una época las encamina al campo de la razón,la libertad y la justicia.

Nadie tiene derecho a introducir innovaciones violen-tas, las que son muy peligrosas aunque emanen de la legisla-tura. Muchos más males que beneficios se derivan de estaactitud, y si la historia provee unos pocos ejemplos en contra-rio no deben tomarse como precedente, sino simplementecomo prueba de que la ciencia política provee muy pocasreglas que no tengan excepciones y que no sean muchasveces controladas por fortuna y accidente". (Hume, Essays,pp. 476-7.)


"Los hombres pasan de una forma de gobierno a otra através de transiciones suaves, y frecuentemente adoptanConstituciones nuevas bajo nombres viejos, (...) las semillasde todas las formas de gobierno están alojadas en la naturale-za humana, y ellas crecen y maduran durante la estaciónapropiada.

Debemos, por lo tanto, recibir con cautela las historiasconvencionales de los antiguos legisladores y fundadores deEstados. Sus nombres son celebrados desde hace mucho tiem-po y sus supuestos planes son admirados; y lo que ha sidoprobablemente el resultado de una situación anterior, es fre-cuentemente considerado como el fruto de un designio especí-fico. Un autor y su obra, como la causa y el efecto, se conside-ran perpetuamente unidos. Pareciera que ésta es la únicaforma con la cual podemos entender la fundación de las na-ciones; y atribuimos a un designio previo cosas que sólo cono-cimos por la experiencia, que ninguna sabiduría humanapudo haber predicho, y que, sin el humor y la disposición desu época, ninguna autoridad pudo haber hecho posible queun solo individuo la implemente". (Ferguson, EHCS, p. 123.)

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