el subdesarrollo del sector hipotecario: una mirada hacía
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1. Estudiante de Economía de la Universidad de los Andes 2. Profesor Titular de la Universidad de los Andes. Ph.D. en Urbanisme et Amenagement, Institut d´Urbanisme de Paris
El Subdesarrollo Del Sector Hipotecario: Una Mirada Hacía El Futuro
Camilo Gutiérrez Mejía1
Asesor de Memoria de Grado: Samuel Jaramillo2
Resumen
La crisis financiera del año 1999 marcó la historia del sector hipotecario en Colombia, dejando al
mismo tiempo una huella imborrable en la vida de muchos hogares que perdieron sus viviendas
como consecuencia de un mal manejo de la política de vivienda en el país. Los datos encontrados
muestran que el sector, 17 años después de este hito, no ha logrado recuperarse del todo. Este
escrito intenta dar explicación al pobre desarrollo actual que muestra el sector, mediante un rápido
recorrido sobre la historia financiera y económica del país desde el año 1972 hasta la actualidad.
En aspectos muy generales, esta investigación concluye que la política de vivienda en Colombia,
aunque ha estado orientada en los últimos años a darle vivienda gratis a un segmento de la
población que definitivamente no puede pagarla y lo cual representa algo bueno, debe tener una
participación estatal mayor en el mercado hipotecario, dando garantías a las instituciones
financieras privadas para que tengan incentivos de cubrir esa demanda de crédito hipotecario de
los segmentos bajos de la sociedad.
Palabras clave: crisis, crédito hipotecario, UPAC, UVR, Estado, Intervención.
Agradecimientos: Agradezco a Diego Rojas por la colaboración con su opinión respecto a esta
investigación y por la ayuda que me brindo con muchos de los datos usados. De igual forma,
Agradezco a Samuel Jaramillo y a Ximena Peña por la asesoría que me brindaron durante el
semestre. Finalmente le agradezco a Alberto Gutierrez por su asesoría constante, y su opinión
brindada respecto al desarrollo de la investigación.
Códigos JEL: G1, G2
Introducción
El año 1998 significó mucho para la historia de Colombia en términos de aprendizaje. Este año
sería el comienzo de aquel periodo en donde muchos colombianos vieron amenazados sus sueños
de tener una casa propia. Años después de la crisis, el sector hipotecario no muestra una
recuperación significativa y la política de vivienda del país no parece ser totalmente exitosa al tener
unos de los indicadores más desalentadores de la región (cartera hipotecaria como porcentaje del
PIB, déficit habitacional, etc.) Por ende, abarcar este tema se convierte en algo importante, debido
a que el desarrollo de la cartera de vivienda parece afectar directamente varios pilares claves de la
economía como tasas de desempleo, de PIB, y de demanda agregada. Según el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), “La atención al mercado de crédito hipotecario no sólo es
importante por la contribución de éstos a resolver el problema habitacional…. sino también por
los efectos que tienen sobre el crecimiento de la economía nacional. Un mercado hipotecario más
desarrollado contribuye al desarrollo del sector construcción y otros sectores vinculados a éste,
tales como los de electricidad, agua y alcantarillado, y las industrias productoras de insumos para
la construcción. De otro lado, también favorece el desarrollo de intermediarios financieros como
las empresas encargadas de custodiar los activos hipotecarios titularizados y las compañías de
seguros” (BID, 2003). De esta manera, la intención de este escrito se centra en dar respuesta a la
pregunta de investigación, ¿Porque la cartera hipotecaria en Colombia no logró recuperarse
después de la crisis económica del año 1999, tras la inclusión de la ley de vivienda y lo fallos de la
Corte Constitucional? Así las cosas, el aporte de este escrito para dar respuesta a esta pregunta
radica principalmente en cuatro partes: un análisis del impacto de la política de rescate implantada
en el año 1999 (incluyendo Fallos de la Corte Constitucional), una evaluación de las condiciones
de la economía colombiana que han obstruido el desarrollo de la cartera hipotecaria, una
comparación con políticas de vivienda exitosas en la región para poder identificar aspectos claves
que podrían implantarse en la política de vivienda local, y finalmente, una serie de entrevistas a
actores claves en el desarrollo de la crisis, que permita reunir un concepto general de lo que fue
este fenómeno. La contribución principal de este artículo radica principalmente en 3 aspectos. En
primer lugar, se comparará detalladamente la política de vivienda en Colombia con las de algunos
países de la región que hayan mostrado sectores hipotecarios exitosos, para sacar conclusiones
sobre las falencias del sector local y las condiciones del mercado que han hecho del sector algo
muy limitado. En segundo lugar, se realizará una comparación entre crisis económicas para
determinar qué políticas de rescate se llevaron a cabo y cuales se podrían aplicar en Colombia. Por
último, mediante las entrevistas realizadas a personas involucradas en las diferentes partes de la
crisis, este artículo intenta reunir los testimonios y sacar conclusiones generales y recomendaciones
de política para futuras eventualidades o crisis del sector financiero.
Marco Teórico
En el año 1972, el gobierno creó las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAVs), entidades que
serían las encargadas de promover el crédito hipotecario entre las diferentes partes del sector de la
finca raíz a través de la captación de fondos por medio de cuentas de ahorro. Para llevar este
programa a cabo, se implementó el uso del sistema UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo
Constante), el cual consistía en establecer créditos de vivienda y cuentas de ahorro en unidades
UPAC, las cuales estaban diseñadas para que absorbieran el aumento en precios que se daba en la
economía. De la misma manera, estas CAVs estaban en capacidad de pagar y cobrar intereses sobre
las unidades UPACS que los ahorradores y prestamistas tenían. La intención de este programa
llevado a cabo por el gobierno de Misael Pastrana, era que los préstamos de vivienda, que en
general son prestamos de un plazo prolongado, se ajustaran automáticamente con la inflación que
registrara la economía a lo largo del tiempo (corrección monetaria). De la misma manera, las
unidades UPAC de las cuentas de ahorro, corregirían este cambio de poder adquisitivo,
asegurándole al ahorrador una ganancia de a lo menos la inflación.
Los Decretos de la ley de 1972, regían el comportamiento del sistema UPAC, en donde se
establecía que las tasas de interés para ahorradores debían estar alrededor de un 4% EA, mientras
que para los deudores las tasas oscilaban entre 7 y 7.5 % EA. Sin embargo, la fórmula del cálculo
del UPAC se vio modificada numerables veces, en donde lo que cambiaba era el porcentaje que la
corrección monetaria debería absorber de la inflación. Para 1972, la corrección monetaria del
UPAC inicialmente era calculada a partir de la inflación del trimestre inmediatamente anterior. Ya
en el año 1973 y 1974, la corrección tenía en cuenta la inflación de los 12 y 24 meses anteriores
respectivamente. Finalmente, y después de una serie de cambios, para el año 1990 con el decreto
1127, la corrección monetaria debía hacerse teniendo en cuenta únicamente el 45% del IPC de los
12 meses anteriores, y además se le sumaba el 35% de la tasa DTF (tasa promedio de captación de
CDT a 90 días del total de los bancos y CAVs). Para este momento, nadie se imaginaría lo que atar
la corrección a las tasas de interés en el cálculo de la corrección monetaria del UPAC, traería
consigo a finales de la década. El Banco de la República trabajó de la mano con las CAVs,
permitiéndole acceso al crédito e informándole mensualmente la cifra de corrección monetaria que
se debía realizar a las unidades UPAC para préstamos y cuentas de ahorro.
A comienzos de la década de 1990, la economía colombiana venía mostrando un comportamiento
satisfactorio con ritmos de crecimiento del PIB de un poco menos del 5% y una demanda agregada
de más del 10%. La apertura comercial del país y el aumento del gasto público, junto con el
desarrollo y el auge de la industria petrolera, permitían que otros sectores de la economía se
ilusionaran y aprovecharan al máximo este momento. El mejoramiento del grado de inversión de
Colombia en el año 1995 intensificó más este fenómeno, pero la apreciación de la moneda nacional
comenzaba a impedir el desarrollo de la exportación de productos típicos de la economía. De esta
manera, el dinamismo comenzó a trasladarse a otros sectores, en donde la cartera hipotecaria
comenzó a absorber gran parte de los recursos disponibles de la economía.
Grafica #1: Precio promedio de la vivienda en Colombia
Para comienzos de la década de 1990, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, aquellas
instituciones encargadas de promover el ahorro privado con el fin de aumentar los préstamos a
consumidores y constructores del sector de finca raíz a través de créditos hipotecarios, habían
gozado de una serie de beneficios que les permitían ser las únicas entidades autorizadas para captar
dinero a través de cuentas de ahorro atadas a la inflación. De esta manera las CAVs, financiaban
créditos de vivienda a largo plazo (15 años), mientras captaban dinero de los ahorradores en donde
se les aseguraba un mínimo de la inflación y se les pagaba una tasa de interés mensual. Los bancos
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Índice de precios de vivienda usada (IPVU)
Índice de precios de vivienda nueva (IPVN)
Fuente de datos: Camacol
Precios promedio de la vivienda en Colombia
por su parte, se encargaban de cubrir el mercado de los créditos de consumo y créditos corporativos
e institucionales, a la vez que captaban dinero de los ahorradores mediante intereses bajos, la
entrega de premios, rifas y regalos. En línea con lo anterior, las CAVs constituían un tipo de
monopolio en donde los bancos comerciales no significaban algún tipo de competencia. Además
de esto, las CAVs gozaban de amplios beneficios de financiamiento de última instancia con el
Banco de la Republica en momentos donde se evidenciaban caídas en los depósitos, al igual que
tenían menos exigencias en requerimientos de capital por parte del gobierno.
Con la liberalización financiera en el año 1990 (Ley 45), las CAVs se vieron realmente amenazadas
debido a la desaparición del monopolio que tenían en el mercado de ahorro: se les permitió a los
bancos comerciales captar dinero con tasas de interés reales. De la misma manera, se les permitía
a todas las instituciones intermediarias en el sector financiero acceder a préstamos de última
instancia con el Banco Central. Así las cosas, la competencia en el mercado de captaciones
aumentó, lo cual causó una extensión significativa en los costos de fondeo de las instituciones
implicadas.
Como vimos anteriormente, las condiciones económicas para mediados de la década de 1990,
facilitaban el endeudamiento y el acceso al crédito. Era de esperarse entonces, que con este aumento
en el fondeo de vivienda vendría consigo un aumento en los precios en el mercado de finca raíz.
Con este aumento de la demanda, las CAVs optaron por acudir a un mecanismo de captación que
les permitiría competir con las otras entidades financieras que intervenían en el mercado de la
cartera hipotecaria. Para ese entonces, estas instituciones hacían uso pleno del sistema UPAC del
que se hablaba anteriormente, el cual corregía la inflación y ataba los montos a porciones de la tasa
DTF del mercado. Después de varios cambios, la corrección monetaria quedo aún más atada a las
tasas de interés del mercado, para que las CAVs fueran más atractivas para la captación de dinero
y pudieran competir con bancos y otras entidades financieras. La liberalización financiera significo
un paso importante para el sector, “….de hecho, el auge más espectacular de la historia del país
hasta entonces. Los activos del sistema financiero aumentaron en 17 puntos porcentuales del
PIB…” (Ocampo, J. 2015). El auge del sector financiero y el gran momento que atravesaba la
economía colombiana vino acompañado de un crecimiento del mercado de capitales internacional
al cual la mayoría de sectores del país tuvieron acceso.
El defender la banda cambiaria trajo consigo un aumento significativo en las tasas de interés del
mercado. Con una subida de la tasa interbancaria por parte del BR, retendría capitales dentro de la
economía pudiendo contener así la tasa de cambio del mercado. Sin embargo los efectos fueron
dramáticos, ya que las correcciones monetarias del UPAC, que se encontraban vigentes para el año
1998, ya no tenían en cuenta la inflación, sino que únicamente se encontraban indexadas al 74%
del promedio móvil del DTF de las cuatros semanas anteriores a la fecha del cálculo. De esta
manera, los aumentos de las tasas interbancarias del BR que pretendían contener la TRM dentro de
la banda cambiaria, causaron aumentos sumamente importantes dentro del sistema UPAC.
Para José Antonio Ocampo, en su libro “Una Historia del Sistema Financiero Colombiano”, el alto
nivel de endeudamiento evidenció sus efectos cuando la burbuja de precios de la vivienda estalló.
Según él, “El incremento de las tasas de interés, aunado a la caída de los precios de la finca raíz,
tuvo un efecto particularmente severo sobre la carga financiera de los hogares, cuyos ingresos
cayeron , además, como resultado de la recesión.” (Ocampo, J. Pg 127). Tras los aumentos en la
tasa de interés del BR, transmitidos a la corrección monetaria del sistema UPAC, y sumado a la
difícil situación económica que comenzaba a vivir el país, el saldo y las cuotas de los créditos
hipotecarios comenzaron a escalar a montos exorbitantes que los hogares no estaban en capacidad
de pagar. De igual forma, la explosión de la burbuja inmobiliaria producto del evidente
sobreendeudamiento, y la caída en la demanda de bienes de finca raíz (por la recesión), hicieron
caer los precios de la vivienda a mínimos niveles (caída del 27% en los precios en términos reales).
Para noviembre de 1998 la crisis ya era evidente y el gobierno nacional declaró entonces el estado
de emergencia económica y social, esto con la intención de solventar la situación de las familias
deudoras de créditos hipotecarios. De esta manera, “…el punto de quiebre definitivo se alcanzó
cuando el monto de la deuda superó el valor comercial de la propiedad eliminando el incentivo
para el pago de la obligación y disparando las daciones en pago de los inmuebles en el último lustro
del siglo XX” (Gómez, H. Y Higuera, L. Pg. 429). Nace entonces el impuesto a las transacciones
financieras llamado en su momento el 2 por mil, donde los recursos recolectados irían a parar a
Fogafín (Fondo de Garantías de Instituciones Financieras), entidad del gobierno que era la
encargada en su momento de ayudar a fortalecer patrimonialmente a entidades financieras. Fogafín
ayudo de manera importante a atravesar la turbulencia con gran éxito con labores como:
reestructuración de la banca pública, compra de cartera y apoyos de liquidez a las instituciones
financieras, y responder a los clientes de entidades liquidadas mediante los seguros de depósitos.
De igual forma, se implementaron programas de ayuda para aquellos deudores que no se
encontraban en mora a través de préstamos con tasas de interés mínimas. Por otra parte, el gobierno
creó entidades especializadas en vender los activos “basura” de las entidades en liquidación, y
también intervino en los modelos de amortización de los bancos y CAVs, en donde solo podían
financiar un 70% de la vivienda.
La Corte Constitucional (CC) tuvo un papel protagónico en las políticas adoptadas después de la
crisis (algo que ha sido bastante criticado por expertos en el tema). En primer lugar, redujo
drásticamente las tasas de interés de préstamos vigentes con el fin de beneficiar a deudores
morosos, y obligó al BR a establecer una tasa de interés máxima para los créditos de vivienda. En
uno de sus fallos, la CC declaró el fin del sistema UPAC en donde transformó la fórmula de
indexación de los créditos a las tasas de interés del mercado DTF y únicamente la vinculó con el
IPC. Además, obligó a las entidades financieras a hacer un recálculo de los saldos pendientes de la
cartera hipotecaria, donde el gobierno asumiría las perdidas.
Con la creación de la Ley Marco de Vivienda de 1999, se oficializó el uso del sistema UVR (Unidad
de Valor Real) el cual solo y únicamente estaría ligado a la inflación, transformando así la cartera
hipotecaria restante del sistema UPAC en UVR. La ley también establecía un plazo mínimo de
financiación de 5 años y un máximo de 30 años para créditos de vivienda. De igual forma,
únicamente se podría dar financiación al 70% del total de la vivienda (excluyendo VIS la cual sería
de 80%). Del mismo modo, la ley eliminó el termino CAV y les otorgó el título de bancos
comerciales. Otro aspecto importante que abarcó la Ley de Vivienda fue la capacidad que le daba
a las personas de devolver la casa a los bancos como totalidad de su pago del crédito.
Evolución de la cartera hipotecaria
A pesar de todas las medidas tomadas para recuperar la profundidad del sector financiero, los
indicadores no muestran una evolución significativa 17 años después de la crisis. Como veremos
más adelante, la confianza del consumidor no se ha recuperado, los bancos e instituciones
financieras también conservan el temor (en menor magnitud) a los préstamos a largo plazo, y el
sector constructivo trabaja con los recursos de las preventas que recoge sobre planos (menor nivel
de apalancamiento). Las cifras muestran claramente el impacto que tuvo la crisis de final de milenio
en Colombia. Datos del DANE y de la Titularizadora Colombiana muestran que el saldo de cartera
pasó de constituir un 37% del PIB en el año 1997, a significar algo más del 20% a finales del 2003.
Aunque la cartera total ha venido mostrando una recuperación en los últimos 5 años, ha sido por
un aumento en el crédito comercial y de consumo, mientras que la cartera hipotecaria se mantiene
en un nivel levemente mayor que en el que se ubicaba en el año 2005.
Grafica #2: Cartera hipotecaria como porcentaje del PIB. Varios Países
Fuente de datos: Titularizadora Colombiana
De igual forma, la cartera hipotecaria en Colombia (casi 20 años después), no muestra la
profundidad que mostraba en los años previos a la crisis. Pasó de estar en el año 1997 en su punto
más alto del 10% como porcentaje del PIB, para llegar a niveles mínimos del 3% en el 2006 (Es
importante resaltar que los efectos de la crisis sobre el crédito hipotecario solo empezaron a
recuperarse después de la primera mitad de la década del 2000). Sin embargo, y aunque las cifras
muestran un sector golpeado, en los últimos 10 años la cartera hipotecaria ha mostrado un
crecimiento del 16,9% anual. La reducción de la inflación (no en el último año), los subsidios del
gobierno al crédito hipotecario, y las bajas tasas de interés que se presentaron en la última década,
han creado un ambiente más amigable para respaldar estos avances de la cartera, aunque han sido
insuficientes.
Implicaciones de las sentencias de la Corte Constitucional y de política:
Los fallos jurídicos de la CC para mitigar los efectos de la crisis, tuvieron repercusiones. Aunque
muchos resaltaron dicha labor en su momento, los efectos de muchas de sus acciones y de sus
mandatos que fueron aplicados de inmediato, continúan afectando pilares del sistema financiero en
la actualidad.
Como veíamos anteriormente, muchas de sus políticas se concentraron en la Ley Marco de
Vivienda de 1999, la cual cambio drásticamente el funcionar del sector financiero. En primer lugar,
el cambio de la fórmula de la corrección monetaria de los créditos hipotecarios fue sin duda alguna
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Cartera Hipotecaria % / PIB
Chile Colombia Costa Rica Panama Estados Unidos
una de las políticas más efectivas que se introdujeron durante la crisis. La implementación de la
UVR como base del sistema crediticio, le proporcionaba al consumidor del sistema financiero
mayor seguridad (este no se llevaría sorpresas al transcurrir de los años con aumentos
significativos de los saldos de la deuda, ya que la indexación se daba únicamente al IPC y no al
DTF). En segundo lugar, es pertinente resaltar la importancia de las políticas implantadas referentes
a las formas de amortización y al mínimo de cuota inicial. La CC exigió a los bancos el deber de
eliminar el sistema de “cuotas súper mínimas” y pedir a los consumidores de crédito un mínimo de
cuota inicial de la vivienda del 30%, donde la carga financiera de los hogares no sería insostenible
en la maduración del crédito. En este aspecto, el Congreso de la Republica , proporcionó ayuda a
través de mecanismos que le dan incentivos a los consumidores de ahorrar la cantidad de dinero
suficiente para una cuota inicial a través de las cuentas AFCs (cuentas de Ahorro y Fomento a la
Construcción).
A pesar de las anteriores contribuciones de los decretos y mandatos de la CC, a la transparencia de
sistema crediticio colombiano, sus efectos negativos radican principalmente en la “excesiva”
restricción del acceso al crédito, cuando se compara con los requerimientos necesarios para obtener
un crédito que se usan en otros países de la región. Una de las políticas que probablemente hayan
sido las causantes de la poca profundización de la cartera hipotecaria, fue la de obligar al Banco de
la República a implantar tasas de interés “techo” para los créditos hipotecarios vigentes hasta el
momento. Con esta implementación, se generó un ambiente de incertidumbre en el sector
financiero, debido a que cada vez que el Banco de la República considerara pertinente un recorte
en la tasa “techo”, los bancos comerciales debían atender esta directriz y reconvertir sus créditos
vigentes a menores tasas. “Lo que si resulta contrario a la eficiencia que debe perseguir todo sistema
competitivo es la imposición permanente e indiscriminada de controles de precios a determinadas
industrias o negocios. El resultado histórico ha sido siempre el de la contracción de la oferta de
esos productos o, lo que es lo mismo, el surgimiento de un mercado ilegal del mismo”. (S, Clavijo.
2004). Esta política, junto con la de la directriz que obligaba a los bancos a recalcular los saldos y
las liquidaciones vigentes, trajo consigo un ambiente de “inseguridad jurídica” que lo único que
hizo fue restringir el mercado de la cartera hipotecaria.
Análisis de las condiciones del mercado
Después de realizar un análisis de las condiciones de la economía colombiana, se pueden identificar
algunas que pueden ser determinantes a la hora de estudiar el subdesarrollo del mercado
hipotecario. En primer lugar, y a partir de datos que proporciona la ASOBANCARIA y el Banco
de la Republica, se puede identificar un fenómeno de desconfianza por parte de los “deudores”
hacia el sector financiero, que aparece como secuelas del sistema UPAC. No obstante, el sector
constructor también muestra repelencia hacia el crédito hipotecario: el fenómeno radica
principalmente en que los constructores están trabajando sobre planos, haciendo uso del sistema de
preventas en donde se apalancan cada vez en menor magnitud, y trabajan con la plata de los
primeros compradores quienes adquieren viviendas cuando el proyecto se encuentra en maquetas
y planos.
Grafica #3: Porcentaje % de la cartera vencida
Pais Carterade
vivienda/PIB
Chile 0.8%
Panamá 0.6%
Costa Rica -
Mexico 9.1%
USA 1.8%
Francia 1.5%
Reino Unido 1.8%
Fuente: HOFINET
Por otra parte, se puede observar que los “requisitos” que exige el sector financiero para obtener
un crédito hipotecario son bastante altos en comparación a los que exigen países pares de la región
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% Cartera vencida
Fuente de datos: Asobancaria, Dirección de Vivienda.
como México, Chile, Panamá y Costa Rica: El deudor debe estar trabajando en el sector formal,
debe pagar una cuota inicial mínima del 30%, la relación cuota-ingreso no puede ser mayor del
30% (DTI por sus siglas en inglés): la cuota mensual no puede ser mayor al 30% del ingreso, etc.
Relacionado con lo anterior, el país posee uno de los niveles más altos de informalidad laboral en
la región con un 48,5%, por lo cual la capacidad de acceso a crédito hipotecario de la gente que
trabaja, se reduce inmediatamente a casi la mitad. Las cuotas de prepago, que corresponden a
aquellas cuotas que abonan los deudores espontáneamente con el fin de reducir el saldo del crédito,
han afectado la maduración promedio del crédito hipotecario reduciendo así la profundidad del
mismo (es importante aclarar que este aspecto ha sido también algo bueno en cuanto que ha
ayudado a suavizar la carga financiera de los deudores).
La grafica numero 3 muestra el porcentaje de la cartera vencida (que porcentaje de la cartera total
se encuentra en mora). Según esta gráfica, para el año 2016 únicamente el 2,1% de la cartera
hipotecaria se encuentra morosa, lo cual representaría un buen dato en comparación a la mayoría
de países de la región. Sin embargo, si se compara este dato con la cartera hipotecaria como
porcentaje del PIB (7% para Colombia en el año 2015), se puede concluir que la cartera vencida
en estos niveles tan bajos no es sinónimo de un buen momento del sector, sino únicamente de los
requerimientos excesivos que se están exigiendo a la hora de pedir un crédito hipotecario.
Si se observa la tabla de la gráfica número 3, hay muchos países que poseen niveles de cartera
vencida muy bajos (Chile, Panamá, USA, Francia, etc.). Sin embargo, y a diferencia del caso
colombiano, estos países poseen niveles de profundidad de la cartera hipotecaria mucho más altos
que los que tiene Colombia, lo cual, con una tasa de cartera vencida baja, corresponde al caso
óptimo de un sector hipotecario. Un nivel bajo de cartera vencida, con un nivel bajo de profundidad
del sector hipotecario, únicamente es sinónimo de restricción y difícil acceso al crédito.
Comparaciones y resultados:
La política de vivienda de Costa Rica ha mostrado ser una de las más efectivas en la región, pues
el país se encuentra con el menor déficit habitacional según el BID y una de las tasas más altas de
cartera hipotecaria como porcentaje del PIB (15,1% en el año 2014). Su política está basada en tres
pilares fundamentales: Político-administrativo, Físico-espacial y Económico-financiero. Para el
desarrollo del primero, el país ha encargado al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
(MVAH) la creación del Sistema Nacional de Habitad Humano (además del vigente Sistema
Financiero Nacional para la Vivienda), el cuál será la institución encargada de vincular y coordinar
las políticas, planes, programas e intervenciones públicas y privadas para los temas de vivienda.
La integración de entidades públicas y privadas mediante un organismo ha permitido en Costa Rica
cubrir satisfactoriamente la demanda de cartera hipotecaria (vale la pena resaltar que estas
instituciones públicas trabajan también con subsidios a la demanda). De igual forma, es importante
resaltar, que mientras el sector privado se concentra en cubrir la demanda de crédito de vivienda
en sectores medios y altos de la sociedad, las instituciones públicas (como el BANHVI: Banco
Nacional Hipotecario de Vivienda) se encargan de llegar a los sectores más bajos y con mayor
informalidad.
Grafica #4: Cartera hipotecaria como porcentaje del PIB (Costa Rica – Colombia)
Fuente de datos: Titularizadora Colombiana
Para el desarrollo del segundo pilar, el gobierno ha eliminado trabas al “desarrollo de asentamientos
humanos congruentes con su entorno natural, que incluyan edificaciones, espacios abiertos,
infraestructura de servicios y equipamiento social a fin de coadyuvar a la disminución del déficit
habitacional” (MVAH). Finalmente, para el ultimo pilar, el MVAH está considerando abordar la
innovación de instrumentos financieros y económicos con el fin de aumentar la capacidad de
fondeo y recursos de las instituciones financieras (Titularización, leasing habitacional y mercado
secundario de viviendas).
El sistema hipotecario chileno también se ha consolidado como uno de los más exitosos de la región
latinoamericana. Está caracterizado básicamente por la integración entre bancos comerciales,
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Cartera Hipotecaria % / PIB
Chile Colombia Costa Rica Panama
sociedades financieras y entidades del Estado, que financian créditos de vivienda a largo plazo (20
años), con tasas de interés fijas en pesos chilenos, o en Unidades de Fomento (aplica la misma
teoría del sistema UVR). Las entidades del sector brindan la posibilidad al consumidor de crédito
de crear cuentas de ahorro con el fin de lograr las metas estipuladas para acceder a subsidios del
Estado o lograr cuotas iniciales.
Un importante pilar de este sector es la institución BancoEstado, la cual administra los subsidios
del gobierno (9.700 millones USD) para créditos de vivienda, y abarca un 20% de la cartera
hipotecaria total del mercado chileno. Los pilares principales de la financiación del sistema chileno
comprenden las cuentas de ahorro bancarias, bonos hipotecarios, mutuos, subsidios y titularización.
Vale la pena resaltar, que en este caso, las Administradoras de Fondos de Pensiones constituyen
una pieza clave en la financiación ya que son los principales compradores de bonos, titularizaciones
y mutuos. Sin embargo, el financiamiento a través de titularización continúa siendo bajo (a pesar
de tener todo el respaldo institucional) debido a la gran concentración de capital dentro de los
bancos comerciales y las bajas tasas de interés, que hacen poco rentables los esquemas de
titularización.
A diferencia del caso chileno, el caso panameño se caracteriza por tener un sistema hipotecario
potenciado por los agentes privados del mercado. Específicamente, la demanda de crédito
hipotecario está cubierta en su mayoría por instituciones privadas locales las cuales tienen una
participación del 42%, mientras que los bancos privados extranjeros poseen una participación del
37% (el porcentaje restante lo cubren instituciones financieras del gobierno). Un aspecto clave en
este caso, es que los bancos participan en todos los procesos de financiación hipotecaria: invierten
en proyectos inmobiliarios, son prestamistas principales de los constructores, y otorgan créditos de
vivienda a los hogares.
De esta manera, el caso panameño corresponde a uno de los casos más avanzados en términos de
modernización de los países que componen la región. Sus altas tasas de rentabilidad, un mercado
con la participación de agentes internacionales, y regulaciones y estándares internacionales que
respaldan institucionalmente al mercado, son características que han asegurado el éxito en la
profundidad de la financiación hipotecaria en este país.
De esta manera, encontramos diferencias entre el sostenimiento y manejo de la política de vivienda
en Colombia, Costa Rica, Panamá y Chile. En primer lugar, Colombia no ha podido desarrollar
ninguna institución encargada de coordinar las intervenciones públicas y privadas en términos de
vivienda como lo ha hecho Costa Rica y Chile. Aunque el país ha mostrado interés en desarrollar
programas como el de “Mi Casa Ya” y viviendas 100% subsidiadas a través del Fondo Nacional
del Ahorro, necesita la creación de un organismo diferente y autónomo capaz de desarrollar un
ambiente propenso para el financiamiento de vivienda (que integre sector público y privado). Del
mismo modo, comparando entre los casos, se puede observar que en Colombia hace falta un
organismo público (Banco público como en su momento lo era el BCH) encargado de cubrir esa
parte de la demanda de cartera hipotecaria que no abarca el sector privado. Entrando un poco más
a fondo, el problema en Colombia radica principalmente en que las entidades privadas no han
querido absorber esa demanda de crédito que solicitan los segmentos populares informales (como
se hablaba anteriormente, la informalidad en Colombia se acerca al 50%), y no existe una entidad
pública encargada de hacerlo. Como lo dice Samuel Jaramillo, “Estos veinte años de experiencia
parecen indicar que no parece conveniente limitarse a pensar la corrección de detalle del
funcionamiento de este sistema, sino que parece urgente replantearse el mismo esquema, que como
mínimo requiere complementos importantes que implican mayor involucramiento del Estado y
entender la actividad constructiva popular como un recurso y no solamente un problema”
(Jaramillo, S. 2009).
En un segundo lugar, mientras en Costa Rica y Chile se intenta profundizar en el desarrollo de
terrenos aptos para la construcción, las cifras en Colombia (datos de CAMACOL) muestran que
los Planes de Ordenamiento Territorial han restringido la habilitación del suelo para construcción
de vivienda en los últimos años en las principales ciudades del país.
En tercer y último lugar, se puede observar cómo en Costa Rica la política económico-financiera
del MVAH está enfocada en encontrar recursos para la financiación de cartera hipotecaria (para
esto, se encuentra en el proceso de avalar la titularización como método de financiación de la
cartera hipotecaria). En Chile, por su parte, el sistema de fondeo a través de mutuos ha funcionado
extremadamente bien, en donde los Fondos de Pensiones se han convertido en sus principales
compradores. El sistema de mutuos está basado en que cada crédito de vivienda tiene la posibilidad
de poseer un “mutuo”, el cual puede ser transado en el mercado de capitales y puede ser bastante
provocativo por su bajo riesgo y alta rentabilidad.
Grafica #5: Cartera Titularizada en Colombia
A diferencia, en Colombia los instrumentos financieros para la financiación de crédito hipotecario
han tenido muchas trabas. El mecanismo de titularización, por ejemplo, se ha encontrado con varias
dificultades. Aunque desde el año 2004 hasta el año 2010 el saldo de cartera titularizada en
Colombia mostró un aumento significativo (el mercado hipotecario necesitaba fondeo y lo encontró
en los inversionistas institucionales y en el mercado de capitales) la cartera fue agravada con un
impuesto a la utilidad de los títulos en el año 2010, afectando drásticamente la oferta y la demanda
de los mismos.
Comparación crisis subprime de Estados Unidos – 2008
La crisis financiera internacional del año 2008, propiamente gestada en la economía
estadounidense durante los años previos a la crisis, puede ser un buen punto de partida para
comparar entre estructuras de sistemas financieros e hipotecarios en cualquier parte del mundo. El
grado de profundidad de la crisis, y la estructura del sistema hipotecario estadounidense para el año
2008, permiten comparar este fenómeno con la crisis hipotecaria de 1998 que se presentó en
Colombia.
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Saldo Cartera Titularizada
Fuente de datos: Titularizadora Colombiana .
Grafica #6: Cartera hipotecaria como porcentaje del PIB (EE. UU. – Colombia)
Fuente de datos: Titularizadora Colombiana
Aunque la intención no es propiamente discutir sobre el desarrollo de esta crisis financiera, sino de
su desenlace y de aquellas políticas de rescate que llevó a cabo el gobierno estadounidense en su
momento, es pertinente aclarar que en el año 2008, el sistema hipotecario de los Estados Unidos se
encontraba muy ligado al mercado de capitales, en el cual había encontrado mecanismos
importantes de fondeo que le permitieron recolectar los recursos necesarios para lograr un
cubrimiento casi total de la demanda de cartera de vivienda. Después del año 2008, el sistema
financiero se quedó sin los recursos necesarios para cubrir la demanda del crédito de vivienda, por
lo que la intervención estatal fue clave para darle liquidez a este mercado y mitigar los riesgos que
presentaba el sistema.
Esta solución, aunque ha sido cuestionada por diferentes analistas del mercado hipotecario con el
argumento de que todavía concentra un nivel de riesgo significativo, ha dado más solidez a la
estructura del sistema aumentando la capacidad de acceso al crédito hipotecario de la población
estadounidense. Tras el suceso de fenómenos tan delicados como la crisis financiera de Estados
Unidos y Colombia, los sistemas financieros resultan quedar sumamente débiles en cuanto a
términos de liquidez y confianza se trata, reduciendo drásticamente así el otorgamiento de crédito
y aumentando los requisitos para acceso al mismo. Este debilitamiento de las instituciones
financieras privadas (que se presenta normalmente después de una crisis financiera), impide el
cubrimiento total de la demanda de crédito de vivienda, dejando por fuera del mercado a un
segmento amplio de la sociedad. Según un artículo publicado por la Titularizadora Colombiana,
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Cartera Hipotecaria % / PIB
Estados Unidos Colombia
“las actuaciones públicas se convierten en correcciones parciales a las fallas del mercado privado
e incentivan la participación de los actores privados cuando los riesgos son excesivos debido a
diversos factores estructurales (inestabilidad macroeconómica, sistemas legales deficientes, falta
de institucionalidad para el cumplimiento de contratos, informalidad del mercado laboral, altos
niveles de pobreza, entre otros).” (Titularizadora Colombiana, 2016)
El caso colombiano es bastante particular en cuanto a este tema se refiere. Actualmente, difiere
drásticamente al caso estadounidense debido a que la intervención estatal no se da en el ámbito del
sistema de financiamiento ni de garantías, sino que se da directamente a la demanda de crédito a
través de subsidios con programas tales como el de “Mi casa ya”. Aunque este sistema no es
precisamente malo, y por el contrario, ha mostrado resultados parcialmente buenos, no permite la
estabilidad a largo plazo del sistema hipotecario en cuanto a cubrimiento de la demanda de crédito
se refiere. En otras palabras, este actual sistema de subsidios (que además no es muy grande), no
da una “cura” a la enfermedad del sistema hipotecario, sino que únicamente “apacigua” sus
síntomas. Este método de intervención es aún más cuestionable cuando los recursos en una
economía son sumamente escasos, y existen otro tipo de problemas que también se convierten en
prioridad en cuanto a bienestar de la población se trata. Este es el caso colombiano, en donde no
precisamente el único problema es el déficit habitacional y las dificultades de la vivienda, sino
además existen problemas en el sistema de salud, en el de educación, otros problemas derivados
de la guerra bilateral, etc. De este modo, estos subsidios directos de intervención que actualmente
existen en el país, deben transformarse en mecanismos de intervención que intensifiquen y
profundicen las formas de financiación de crédito hipotecario.
Sin embargo, es importante aclarar que esta política llevada a cabo por los Estados Unidos, presenta
también enormes riesgos, e implica un gran gasto en cuanto a subsanar impagos se trata. Dado que
el sistema de intervención estatal radica en respaldar una serie de créditos que tienen una
probabilidad de impago más alta que los que normalmente adjudica la banca privada, los costos
han llegado a significar un 0,5% el PIB de los Estados Unidos.
Aunque la política de vivienda (y el sistema hipotecario) de los Estados Unidos no es la más exitosa
a nivel mundial, sí es ejemplo claro de cómo se debe afrontar una crisis financiera de la magnitud
de la del año 2008, de la cual Colombia tiene mucho por aprender. La intervención estatal después
de la crisis les permitió a los hogares de clase media y baja poder acceder al mercado hipotecario,
debido al respaldo que declaró el gobierno a este tipo de créditos. En línea con lo anterior, el estado
actúa como garante de este tipo de créditos en el mercado de capitales local e internacional, dándole
credibilidad a los títulos hipotecarios que compran los inversionistas. De esta manera, la capacidad
de fondeo aumenta a tal punto que alcanza a cubrir la mayoría de la demanda del crédito de
vivienda, sin acudir necesariamente a subsidios directos para compra de bienes inmuebles para
aquellos de más escasos recursos.
Vale la pena resaltar que la solución no radica únicamente en copiar la política de vivienda
estadounidense que ha mostrado buenos resultados en los últimos años. Se debe, en primer lugar,
arreglar algunas condiciones propias de la economía colombiana que, como se hablaba en páginas
anteriores de esta investigación, impiden con el buen desarrollo del sistema hipotecario
(informalidad laboral, inseguridad jurídica, entre otros.).
Aunque no propiamente después de una crisis, muchos otros países han mostrado intervenciones
estatales similares como la del país norteamericano. En Canadá, por ejemplo, el Estado se hace
cargo de las ganancias que dejen de recibir los inversionistas o tenedores de títulos de vivienda
como consecuencia de las cuotas prepago que aportan los deudores, (disminuyendo así los riesgos
para los inversionistas). Por su parte, en Corea del Sur, el mecanismo principal de fondeo parece
ser la titularización, la cual es realizada a través de una empresa del Estado, la cual absorbe el
riesgo del impago de créditos hipotecarios. En Malasia, la intervención estatal es bastante similar
a la que se presenta en Estados Unidos, en donde el Estado es el garante principal ante los
inversionistas y bancos, de todos los títulos de vivienda y créditos hipotecarios. Todos estos son
casos exitosos de intervención estatal, que han modificado los mecanismos de financiamiento en
sus respectivos países. Además, en todos ellos, se evidencia el trato preferencial (eliminación de
impuestos) que se le ha dado a los títulos y al mercado hipotecario, con el fin de aumentar el grado
de profundización y darle incentivos a los organismos privados cubrir la totalidad de la demanda
de crédito.
En conclusión, algunos mercados, como el hipotecario, muestran fallas evidentes y carecen de
incentivos para que algún partícipe privado se haga cargo de ellas. Es por esto que los Estados
deben intervenir, en diferentes medidas, para asegurar el acceso a la vivienda digna de toda su
población, proporcionando incentivos claros al sistema de financiamiento. Aunque los subsidios
directos son válidos y son comúnmente usados por algunos gobiernos (como Colombia), lo ideal
es que se logren las condiciones necesarias en el mercado y en los sistemas de financiamiento, para
facilitar el acceso de la clase media y baja de la población al crédito de vivienda.
Comparación crisis financiera de Chile - 1982
La crisis financiera chilena del año 1982, fue una las mayores crisis que haya sufrido ese país en
su historia, y una de las más grandes de la región durante el siglo. Por esta razón, es pertinente para
esta investigación realizar un análisis de las políticas de rescate que se llevaron a cabo por el Estado
chileno durante la década del 80, que permitieron la recuperación del sector financiero y un buen
desarrollo del crédito hipotecario en los último 30 años. Es de suma importancia aclarar que esta
crisis no fue causada en si ni por la banca privada ni por el mercado hipotecario, sino por las
condiciones económicas básicas de la economía, que llevaron a una devaluación drástica del peso
chileno y por ende a una carga financiera mayor de todas las empresas que se habían endeudado
en dólares con el mercado de capitales externo. Sin embargo, el desarrollo de la crisis chilena de la
década del 80 se desenvolvió de la misma manera que la crisis de final de siglo que se originó en
Colombia: La recesión y las altas tasas de interés obligaron al Estado a intervenir diferentes
instituciones del sector financiero y a liquidar algunas otras.
Ya gestada la crisis, y con una caída del PIB de 13.6% en el año 1982, el Estado chileno decide
tomar cartas en el asunto para contrarrestar los efectos de la recesión. En resumidas cuentas, fueron
dos las medidas tomadas. En primer lugar, al igual que en el caso colombiano, el Estado decidió
intervenir toda institución financiera para determinar cuáles de estas eran insolventes y debían
liquidarse, y cuales necesitaban una restructuración de sus activos y pasivos (traspasos). En
segundo lugar, se decidió comprar la mayoría de la cartera riesgosa respaldándola con una letra
remitida por el Banco Central de Chile, con un compromiso de recompra a un plazo de 10 años.
Según diferentes autores y analistas económicos, una de las lecciones que dejo la crisis fue la
necesidad de contar con una legislación fuerte que regulara al sistema financiero pero que a la vez
le diera las garantías e incentivos necesarios para dar crédito. En este aspecto, Colombia no mostró
fortaleza después de la crisis, y por el contrario, no le manifestó a la banca privada ningún tipo de
compromiso referente al fortalecimiento de las instituciones que regulaban los pleitos con sus
deudores. Como se explicaba unas páginas atrás en esta investigación, las decisiones que tomó la
corte en relación a los recálculos obligatorios de la deuda, la implantación sorpresiva de una tasa
máxima de tasa de interés para créditos vigentes, y los altos costos de los procesos judiciales en
temas de hipotecas, no ayudaron a crear un ambiente propicio para que los bancos privados tuvieran
incentivos para profundizar la cartera hipotecaria en el país. En este aspecto, Chile logró plantear
una serie de reformas institucionales a través de la Ley de Bancos de 1986, en la cual tanto el
sistema financiero como los usuarios, tenían garantías estatales (en algún porcentaje) del pago de
su dinero.
Entrevistas
María Mercedes Cuellar
Para María Mercedes Cuellar, expresidenta de la Asobancaria, y en su momento presidenta de la
Asociación de Corporaciones de Ahorro y Vivienda, el sistema UPAC estaba bien pensado, pero
lo fueron desfigurando a través de los años, alejándolo cada vez mas de su objetivo inicial que
había sido incorporar un factor “constante” dentro de la formula, absorbiendo de esta manera los
cambios en el costo de vida de la población. Según ella, el problema actual no radica en que los
consumidores les tengan desconfianza a los bancos y al sector financiero, sino que estas
instituciones privadas no han profundizado en atención al cliente y trato al consumidor, y por ende
se han ganado una mala reputación. Cuellar resalta que, aunque los efectos de la crisis fueron
dramáticos en su momento y marcaron a muchas familias colombianas, el golpe como tal ya se ha
superado. Para la expresidenta de Asobancaria, los efectos de la crisis no se notan en el
comportamiento del consumidor, sino por el contrario, en las instituciones financieras, las cuales
quedaron bastante asustadas después de lo sucedido a finales de la década del 90.
Como dijo anteriormente, Cuellar considera que, aunque no hay un fenómeno de desconfianza por
parte del consumidor hacia los bancos, si existe un problema de trato al cliente. Sin embargo, ella
considera que en los últimos años han ido fortaleciendo este aspecto, pero les falta bastante por
mejorar en comparación a otros sectores de la economía.
Otro pilar importante en el que María Mercedes Cuellar enfatizo bastante, fue en el buen papel que
ha hecho el gobierno con los problemas referentes al déficit habitacional. Para ella, la política de
vivienda gratis a través de los programas “Mi casa ya”, han sido exitosos, pero falta hacer un
análisis detallado para aplicar una política de vivienda determinada a cada segmento de la sociedad.
Se debe segmentar a la sociedad por salario, para así poder determinar qué parte de la población
necesita vivienda gratis (porque nunca podrá pagarla), y qué otra puede acceder a vivienda a través
de subsidios a la tasa o subsidios a la cuota inicial (calculando adecuadamente el cierre financiero
de estos créditos).
Finalmente, Cuellar afirma que el gobierno ha tenido errores a la hora de fijar su política monetaria.
Considera que esta debe ser constantemente reformada según el estado de la economía. El error
que ha cometido el gobierno durante la última década, es dejar implantada una política de vivienda
constante sin tener en cuenta los ciclos económicos. María Mercedes Cuellar concluye que la
política de vivienda puede ser un arma importante para contrarrestar los efectos negativos en épocas
de crisis e impulsar la economía en momentos que sea necesario.
Luis Fernando Muñoz
Por su parte, Luis Fernando Muñoz, vicepresidente de crédito de Bancolombia y en su momento,
vicepresidente de crédito de Conavi, considera también que el sistema UPAC estaba bien diseñado
en un principio, y funcionó en su momento para canalizar dineros para la construcción (permitió el
auge del sector constructor en Colombia). Sin embargo, Muñoz fue claro en enfatizar que la
liberalización financiera averió totalmente el funcionamiento del sistema UPAC “desatando el
principio del fin”.
Luis Fernando Muñoz también resalta que actualmente los consumidores mantienen un grado alto
de desconfianza hacia el sector financiero debido a la poca transparencia que se manejó con el
cálculo del cierre financiero de los créditos en UPACs. Producto de esto, los efectos de la crisis se
vivieron en familia, dice Muñoz, por lo cual todavía las personas (jóvenes y viejos) recuerdan esos
momentos en los que sus sueños de obtener una casa propia se vieron directamente amenazados
(para él, una prueba clara de esto es que hoy en día el 87% de los créditos hipotecarios se toman
en tasa fija y no en UVR). A diferencia de Cuellar, Muñoz considera que los bancos ya superaron
el daño moral de la crisis y perdieron el miedo a prestar.
Del mismo modo, considera que el tema de la profundidad del crédito de vivienda, y el déficit
habitacional que se vive actualmente en el país, son problemas a los cuales se les debe poner la
misma atención que a los problemas relacionados con salud, trabajo y educación. Para él, la
vivienda es un arma de doble finalidad que le funciona perfectamente al gobierno. Por un lado, es
la locomotora perfecta para darle impulso a la economía debido a que toca e interviene a 7 sectores
de producción, y por el otro, aborda un problema social como lo es el déficit habitacional (que trae
consigo problemas de salud y educación a la misma vez).
Finalmente, Muñoz considera que la labor de los bancos y el gobierno va por un buen camino.
Según él, la vivienda gratis y los subsidios a la tasa, son armas bastante fuertes contra los problemas
de vivienda. De igual forma, considera que una intervención estatal a través de garantías al sector
privado para incentivar el préstamo de créditos de vivienda a los segmentos más bajos de la
sociedad puede ser contraproducente porque actualmente en Colombia no tenemos una cultura de
pago fuerte.
Camilo Congote:
Camilo Congote, constructor y ex gestor de proyectos de la firma Amarilo, considera que la
liberalización financiera, en donde CAVs y bancos comerciales entraron a competir libremente,
fue lo que causó la catástrofe. Sin embargo, considera que el sistema UPAC era ideal porque le
permitió organizarse al sector constructor y acceder al crédito (tanto a los que compraban vivienda
como a los que realizaban los proyectos). Del mismo modo, Congote considera que el negocio de
la vivienda y la construcción es un negocio netamente financiero, y que debe ser una herramienta
para no temerle si se sabe usar, pero él es enfático en decir que esta herramienta se le salió de las
manos al gobierno hasta el punto en el que el monto pendiente de los créditos valía más que el
valor total del bien raíz.
Al Igual que Luis Fernando Muñoz, Camilo Congote considera que el temor al endeudamiento se
mantiene post-crisis debido a que “el temor se hereda. A muchas personas les toco ver a sus padres
de pelea con los bancos para posteriormente tener que entregar la casa”.
Por otra parte, él considera que, aunque los problemas de salud y educación pueden llegar a ser una
prioridad de mayor grado, los problemas de déficit habitacional y vivienda deben siempre estar
controlados y en la mira de la política gubernamental. Para Congote, la política de vivienda es un
arma importante para darle impulso a la economía. Al igual que Muñoz, él considera que es el
único sector que genera de manera inmediata gran cantidad de empleo no calificado.
Finalmente, Congote concluye la entrevista afirmando que la política de vivienda gratuita que se
ha venido llevando a cabo en la última década ha sido importante para beneficiar a aquellos
segmentos de la sociedad que no tienen como pagar un crédito. Sin embargo, acepta que existen
falencias grandes cuando nos comparamos con países de la región que tienen buenos sistemas de
crédito hipotecario y políticas de vivienda que han mostrado resultados. Para Congote, el caso
“Brasil” es esencial para lograr una cultura de pago necesaria para una economía que funciona a
través del crédito. Esta política consiste en entregar casas a un monto súper mínimo, el cual el
deudor tendrá que pagar durante un periodo largo de maduración. Aunque este monto no representa
ni siquiera el 30% del valor del bien raíz que se le entrega a las familias, ayuda a que la gente sepa
que no se está regalando e incentiva la cultura de pago en la sociedad. Sí el deudor llega a faltar
con su compromiso de pago de estas pequeñas cuotas, inmediatamente se le transfiere la casa a otra
familia con las mismas condiciones. En Brasil, este tipo de políticas han mostrado resultados
alentadores en temas de reducción del déficit habitacional y de cultura de pago. Por otra parte,
Camilo Congote considera, como constructor que es, que nos falta hacer uso de la vivienda masiva
en arriendo como lo hacen muchos países alrededor del mundo. Con este tipo de política se asegura
primero una vivienda digna que una vivienda propia.
Miguel Urrutia:
Miguel Urrutia, actualmente es profesor de la Universidad de los Andes en la Facultad de
Economía, y en su momento, fue presidente del Banco de la Republica de Colombia. Para Urrutia,
el problema no fue en si el UPAC, sino el haber tenido dos tasas en el mercado financiero, la UPAC
(para las CAVs) y la interbancaria (para los bancos comerciales). Por su parte, considera que la
gente no le tiene miedo al sector financiero, sino que, por el contrario, son los bancos los que por
miedo no han querido profundizar en cubrir el total de la demanda por crédito hipotecario. De igual
manera, Urrutia considera que la vivienda propia no es un tema primordial para el gobierno que
vaya antes que los problemas de salud, empleo y educación. En muchos casos, el arriendo puede
ser una solución bastante simplificada a este problema, a la cual el gobierno le ha impuesto barreras
y controles que han impedido su buen desarrollo.
Miguel Urrutia concluye la entrevista diciendo que a la política de vivienda en Colombia le ha
faltado “una buena reglamentación del uso del terreno y una planificación urbana mejor”. Para
Urrutia, este déficit en habilitación de terrenos y planificación urbana han restringido bastante el
desarrollo del crédito hipotecario en Colombia.
Jaime Peña:
Jaime Peña fue uno de los miles de deudores que después de una ardua batalla con los bancos, se
vieron obligados a entregar su casa para subsanar el pago. Según este deudor, el problema del
sistema UPAC radicó en que la labor de los bancos, a la hora de explicarle el funcionamiento de
este a los tomadores de crédito, nunca fue sincera y transparente. Según Peña, no era justo que una
persona que tomara un crédito hipotecario a 25 años, en el año 12 debiera una cantidad de dinero
al banco, mayor de lo que correspondía el valor total del bien (casa) que había comprado con dicho
crédito.
Peña también recalca que los bancos nunca le prestaron un buen servicio al consumidor, y que, por
el contrario, se dedicaron a amenazar e intimidar a los deudores, los cuales, como era evidente,
tenían una carga financiera desproporcionada producto de las condiciones económicas que
atravesaba el país y que afectaban el cálculo de la deuda mediante el sistema UPAC.
Peña considera, que el consumidor aun desconfía arduamente en el sector financiero, porque,
aunque sabe que es un negocio y una empresa como cualquier otra, siempre están tratando de
cobrarle más al cliente de lo que se había pactado (no solo con créditos hipotecarios, sino con
servicios financieros que no son totalmente transparentes y que el deudor no sabe lo que está
comprando en su totalidad por culpa de un mal servicio que nunca ha sido 100% transparentes con
el consumidor).
Conclusiones generales:
Para aprovechar el desarrollo de esta investigación, se debe hacer un análisis de todas las partes
que la componen y concluir a nivel general acerca de los aspectos que han limitado el mercado
hipotecario en Colombia y las debilidades que tiene (y ha tenido) la política de vivienda en el país.
Para esto, es de suma importancia reunir los resultados obtenidos a partir de: el análisis de las
implicaciones de los fallos de la CC en el subdesarrollo del mercado hipotecario; el análisis de las
limitaciones a las que se enfrenta el mercado hipotecario (y de vivienda) en Colombia; la
comparación entre las diferentes políticas de vivienda de algunos países de la región; la
comparación entre las políticas de rescate llevadas a cabo por los gobiernos de Chile (1982) y
Estados Unidos (2008) después de sus respectivas crisis financieras; y las entrevistas realizadas a
diferentes personajes involucrados en la crisis (crisis financiera en Colombia en el año 1998-1999)
que vivieron la crisis desde diferentes puntos de vista.
En primer lugar, se puede afirmar que en Colombia (en comparación con otros países) no existe
una libertad plena de capital en el mercado secundario de la financiación de la vivienda como lo es
el leasing habitacional y la titularización. Esto ha hecho que solo se evidencien dos compradores
de títulos de vivienda (fondos de pensiones Porvenir y Protección), los cuales actualmente tienen
un poder de mercado notorio y manejan las tasas de rentabilidad de este tipo de títulos a su favor,
creando así ineficiencias en este instrumento financiero.
En segundo lugar, se puede concluir que para que en Colombia haya un mercado hipotecario
desarrollado y comparable con el de otros países de la región, se deben revisar detalladamente las
políticas de habilitación de suelo para la construcción de vivienda. Las administraciones locales de
las ciudades más importantes del país han restringido en los últimos años la disponibilidad de suelo
apto para la construcción en sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. De esta manera,
es incoherente si quiera pensar en un mercado hipotecario saludable y profundo cuando el mercado
de la vivienda y la construcción está restringido. Sintetizando este concepto, se puede decir que no
habrá demanda de crédito hipotecario si no hay viviendas disponibles en las cuales se pueda hacer
efectivo.
En tercer lugar, es importante resaltar que los agentes del mercado hipotecario en Colombia
continúan actuando bajo el miedo de la crisis. Las entidades financieras no prestan de la manera en
la que lo hacían pre-crisis al igual que los consumidores prefieren no endeudarse con los bancos
privados. Del mismo modo, los constructores, a causa del resultado de la crisis financiera, ya hoy
en día no construyen a partir de apalancamiento bancario, sino con la plata que recogen trabajando
sobre planos. Un estudio realizado por la Titularizadora Colombiana revela que el crédito de
consumo es usado en muchos casos para fines hipotecarios. De esta manera, los usuarios acceden
a un crédito de consumo para comprar una casa, por el simple hecho de que el crédito hipotecario
es sinónimo de UPAC y de crisis. Como varios de los entrevistados en esta investigación lo
mencionaron, el miedo que dejó la crisis se hereda y se comparte en familia, y por ende hasta el
día de hoy, los tomadores de crédito hipotecario no confían en la estructuración de este tipo de
deuda.
Del mismo modo es claro que uno de los problemas más arduos que tiene el mercado hipotecario
en la actualidad es el tema de la informalidad laboral en Colombia, la cual corresponde actualmente
a casi la mitad de la población que compone la fuerza laboral del país. De este modo, y al ser tan
alta la informalidad, la cantidad de personas aptas para acceder a un crédito hipotecario en el país
se reduce inmediatamente a la mitad de la población, afectando así directamente la profundidad de
la cartera hipotecaria.
Por otra parte y como conclusión principal de esta investigación, se puede afirmar que en Colombia
el marco jurídico que rige este mercado es obsoleto y está diseñado para un momento de crisis en
donde se debe proteger al consumidor al igual que se debe rescatar (cueste lo que cueste) al sector
financiero. Sin embargo, y como es claro, las condiciones de la economía ya no son las mismas
que las de hace 17 años y por ende la ley respecto a este tema debe ser modificada. La relación
Loan-to-value, el tope a la tasa de los créditos y el alto costo de los procesos hipotecarios para la
recuperación de las garantías (temas que se discutieron en páginas anteriores de esta investigación),
son aspectos que en la actualidad limitan el buen desarrollo de este mercado y que se encuentran
definidos en algunos fallos de la CC. Reuniendo todo lo anterior, se puede concluir que los fallos
de la CC que se llevaron a cabo en su momento, y la ley que actualmente regula el mercado
hipotecario, estaban diseñados para la protección de los deudores en épocas de crisis en donde su
capacidad financiera se atrofiaba. Sin embargo, el punto clave es que, por exceso de restricción y
regulación, el mercado ya no tiene deudores a los cuales proteger y por ende se vuelve
completamente innecesario un marco jurídico tan estricto como el que está hoy en día vigente.
Vale la pena mencionar que este estudio tiene varias limitaciones y que por ende los resultados
hallados no constituyen una solución única del problema planteado al comienzo de esta
investigación. En primer lugar, este estudio comprende un análisis a partir de la historia y de las
comparaciones entre políticas de viviendas exitosas con un poco de datos y análisis empírico, lo
cual significa que puede haber diferencias entre resultados con otras investigaciones que hayan
abordado este tema. En segundo lugar, las recomendaciones de política que se hacen en esta
investigación parten de casos exitosos de política de vivienda aplicada en países semejantes de la
región, lo cual no significa en totalidad que estas políticas puedan llevarse a cabo en Colombia
debido a las diferencias entre las condiciones económicas y culturales entre cada país. Finalmente,
la última limitación que se percibió en el desarrollo de este artículo, involucra temas de profundidad
de investigación en aspectos como los fallos de la CC y las políticas de vivienda de los otros países
en cuestión (el límite de páginas de la investigación y el tiempo máximo para desarrollarla de 4
meses, limita parcialmente la exactitud de los resultados).
Recomendaciones de política:
Cuando se observan todas las anteriores limitaciones y problemas que enfrenta el mercado
hipotecario en Colombia, se puede pensar en desarrollar algunas ideas con el fin de llegar a
mecanismos que actúen como mitigantes en este caso. Aunque la intención principal de este estudio
no es dar una solución clara y detallada sobre el mercado hipotecario y la política de vivienda que
aplica el gobierno en la actualidad, sí permite desarrollar y plantear unas recomendaciones básicas
que se deben tener en cuenta a la hora de abarcar este problema.
No obstante, vale la pena aclarar que Colombia en la última década ha venido desarrollando una
política de vivienda bastante buena en comparación a los trabajos realizados en años pasados. El
Fondo Nacional del Ahorro, y los programas de vivienda gratis “Mi Casa Ya”, significan un gran
avance en cuanto a temas de política social. Sin embargo, el camino es largo y quedan aún muchos
retos y temas por superar.
Llegando así al final de esta investigación, se recomienda estudiar la posibilidad de una
intervención estatal mucho más fuerte y directa en este mercado. Como todos los mercados, el
hipotecario no es perfecto y requiere urgentemente que el Estado intervenga de alguna manera y
se encargue de proveer vivienda a aquellos que no pueden acceder a la posibilidad de un crédito.
Los programas de “Mi Casa Ya”, aunque han sido buenos y han sido socialmente bien vistos, no
logran abarcar ni un 20% del déficit habitacional cuantitativo del país que corresponde a 1.5
millones de viviendas. De esta manera, el gobierno podría crear algunos incentivos para que los
bancos e instituciones financieras privadas, puedan abarcar una parte de este déficit habitacional.
En línea con lo anterior, se puede pensar en una política en la cual el gobierno dé garantías reales
(actualmente existe el Fondo Nacional de Garantías pero los bancos no hacen uso de el) en algún
porcentaje a los impagos de los créditos de estos segmentos informales de la sociedad. Este tipo de
política es usada en países como Canadá, Malasia, Estados Unidos, etc., con resultados sumamente
exitosos. Sin embargo, es válido pensar que este tipo de políticas puedan ser contraproducentes en
un país donde a la gente no le gusta pagar. Para contrarrestar este efecto y poder llevar a cabo este
sistema de garantías por parte del gobierno, se puede hacer uso del programa de vivienda llevado
acabo por Brasil denominado “Mi Casa, Tu Casa”, en el cual se otorgan vivienda casi gratis pero
se exige que las personas paguen una cuota mínima mensual con el fin de generar cultura de pago
en el país. Aunque la intención no es cubrir el costo total de la casa entregada (se cobra en total un
30% del valor de la casa), se genera una cultura de pago en donde la gente sienta que pagando y
trabajando por las cosas, se logran los objetivos. En el caso en donde la gente deje de pagar, se
retira inmediatamente a la persona o familia de la casa, y se le da la oportunidad a otra para que
entre al programa. De esta manera se intenta crear un cultura de pago en la sociedad para que la
gente que no alcance a entrar en este programa, pueda acceder a un crédito debidamente
estructurado otorgado por un banco privado (con garantías del gobierno por impagos).
Del mismo modo, el gobierno puede hacer uso de políticas de arriendo masivo que se han llevado
acabo con resultados exitosos en muchos otros países como Brasil, Chile y Dinamarca. Como lo
dice el Constructor Camilo Congote, es más importante una vivienda digna que una vivienda propia
cuando el asegurar una vivienda digna y propia para toda la población es un problema bastante
difícil por la escases de recursos. En Colombia no se han llevado a cabo políticas de este estilo, y
podrían ser de gran ayuda a la hora de combatir el déficit habitacional.
Finalmente, es importante aclarar, que estas recomendaciones de política que surgen del desarrollo
de esta investigación, deben estar acompañadas con la concentración del gobierno en solucionar
los problemas de los que se hablaron anteriormente (informalidad laboral, marco jurídico del
mercado hipotecario, confianza del consumidor en los bancos, etc.)
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