el regimen constitucional de la economia mexicana

8/19/2019 El Regimen Constitucional de La Economia Mexicana

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EL RÉGIMEN CONSTITUCIONALDE LA ECONOMÍA MEXICANA

SUMARIO: I. Introducción. II. Constitución y economía en el Estado li-beral . III. El constitucionalismo social de la Revolución me xicana.IV. La ex pan sión mundial del constitucionalismo social . V. El Estado social de derecho. VI. Las re formas constitucionales de1983. VII. Normas constitucionales sobre el derecho de pro piedad .VIII. La rectoría económica del Estado. IX. La economía mixta. X. El

sistema de planeación democrática. XI. Conclu siones.

I. I NTRODUCCIÓN

Este tra ba jo, que conti núa mi ya añe jo inte rés en el tema del régimenconstitucional de la economía mexicana, pretende hacer una sucinta re-ca pitulación de las bases históricas y doctrinales que han fundado lasnormas constitucionales vigentes so bre este im portante as pecto de la vi-da nacional.

Para ello, recuerdo los conceptos básicos so bre Constitución y eco-nomía en el Estado li beral y su manifestación en la Constitución de1857. Prosigo con un comentario so bre el constitucionalismo social dela Revolución mexicana, que fue la primera carta constitucional en in -troducir una regulación detallada del derecho de pro piedad y de los de-rechos sociales de los obreros y cam pesinos, inaugurando así el consti-tucionalismo social y económico que tendría una ex pansión mundialsignificativa en las posguerras mundiales y en la socialización del dere -cho internacional. Estas nuevas tendencias del constitucionalismo for-marían el concepto de Estado social de derecho que, por hoy, es la nue-va doctrina que, ex plícita o im plícitamente, ins pira a la casi totalidad delas organizaciones políticas contem poráneas.

Como referencia necesaria para analizar el régimen constitucional dela economía mexicana comento las reformas constitucionales de 1983

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en materia económica que me tocó promover como titular del Poder Ejecutivo Federal.

Finalmente, analizo el régimen constitucional de la economía mexi-cana a tra vés de cuatro de sus as pectos prin ci pales: las normas cons ti tu -cionales so bre el derecho de pro piedad, el princi pio de la rectoría eco-nó mica del Estado, el sis tema de econo mía mix ta y la pla neacióndemocrática del desarrollo.

II. CONSTITUCIÓN Y ECONOMÍA EN EL ESTADO LIBERAL

Toda Constitución tiene im plícita o ex plícitamente una concepciónde las re la cio nes que de ben existir entre el Estado y la eco no mía, lacual, a su vez, for ma parte de la filo sofía políti ca que aquélla sus ten taso bre las relaciones entre Estado y sociedad.

Los valores básicos del Estado democrático-li beral, cuya ex presiónformal la integraron las Constituciones modernas de finales del sigloXVIII —las norteamericanas y las euro peas des pués de la Revoluciónfrancesa—, eran la li bertad, la pro piedad individual, la igualdad, la se-guridad jurídica y la partici pación de los ciudadanos en la formación dela voluntad estatal a través del sufragio. De ahí que las Constitucionesde bían asegurar jurídicamente esos valores a través de la su jeción del po der al derecho, el cual de bía que dar se estrictamente acotado por el or -den jurídico positivo mediante Constituciones escritas que de bían conte-ner un catálogo de derechos individuales de bidamente garantizados fren-te a las eventuales ar bitrariedades de las autoridades del Estado, así como

estructurar, organizar y delimitar a sus poderes, divididos para su recí- proco control.1

El constitucionalismo mexicano del siglo XIX siguió fielmente la doc-trina clásica del constitucionalismo li beral democrático. Desde la Cons-titución de Apatzingán de 1814, pasando por la de 1824, los sucesivosensayos constitucionales mexicanos se ajustaron a la teoría li beral delEstado democrático, garantizando, im plícita o sistemáticamente, los de-rechos individuales del hom bre y asumiendo el su puesto de que la so-

ciedad y la economía eran órdenes autónomos, derivados de un ordennatural que de bía ser lo menos intervenido posi ble por la organización

MIGUEL DE LA MADRID H.96

1 García-Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid,Alianza Editorial, 1988, p. 26.


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política. Estado y sociedad civil constituían mundos se parados; esta últi-ma tenía su pro pia dinámica y autonomía que no requería sino una

intervención limitada para esta blecer el orden para salvaguardar la li - bertad de los individuos, la convivencia pacífica, la pro piedad y la se-guridad, así como la prestación de los servicios pú blicos, ya fuere di-rectamente o a través de concesiones a los particulares. Desde luego, elEstado era el guardián de la seguridad exterior de las comunidades na-cionales.

Durante los primeros años de la vida inde pendiente de México, la lu-cha política entre los partidarios del vie jo orden y la corriente li beral

fue resolviéndose en favor de esta última, siendo su ex presión doctrinalmás aca bada la Consti tu ción de 1857. Esta car ta fundamental, en su pensamiento económico, siguió el molde de las Constituciones nortea-mericanas y euro peas corres pondientes a la doctrina del Estado li beraly democrático de derecho.2

Según esta concepción, las leyes del mundo económico eran de lamisma categoría que las del mundo físico, fatales e inmuta bles, y el in -terés individual era el motor omni potente y eficaz para promover el

progreso y la pros peridad de la sociedad. No obstante, la cuestión so cial y eco nó mica fue de ba tida en el cur so

de la Asam blea Constituyente. Ponciano Arriaga, Castillo Velasco eIsidoro Olvera plantearon algunas ideas que han pasado a ser precurso-ras del constitucionalismo social. El pro blema de la tierra, la reglamen -tación del derecho de pro piedad de acuerdo con el interés del bien de lacomunidad y la protección del tra ba jo de los jornaleros del cam po res- pecto a los abusos de los terratenientes, fueron algunas de las cuestio-nes de batidas entonces que, finalmente, no se incor poraron al textoconstitucional.

La Constitución de 1857 se limitó a proteger el derecho de pro pie-dad, a proclamar la li ber tad de in dus tria y tra ba jo y a esta blecer co monorma su prema del orden económico a la li bre concurrencia.

No por ello, sino congruente con la doctrina li beral, se constituciona-lizó el princi pio de la desamortización de los bienes eclesiásticos y de

cor poraciones en general. Esta im portante intervención estatal en mate-ria de pro pie dad se ex pli ca cuan do se tiene en cuenta que el pensamien-

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2 Madrid H., Miguel de la, El pensamiento económico en la Constitución mexicanade 1857 , México, Porrúa, 1982.


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to li beral sólo considera ba inviola ble y natural el derecho de pro piedadde los individuos, en tanto que la pro piedad de cor poraciones se consi-

de ra ba co mo criatu ra de la sociedad y una emanación de la ley civil y, por tanto, su jeta a regulación, modificación y revocación. Los li beralesdel siglo XIX mexicano pensaron que para esta blecer un Estado moder-no y democrático era indis pensa ble terminar con la enorme concentra-ción de riqueza del clero católico y poner estas pro piedades en circu-lación entre los individuos. En general, la Constitución de 1857 adoptóla idea de que la pro piedad era más productiva en manos de los indivi-duos que ba jo el control de personas colectivas.

Esta carta constitucional adoptó el princi pio del li bre comercio inte-rior, decretando la abolición de las alca balas y las aduanas interiores,abolición que —por cierto— se tuvo que diferir en varias ocasiones, yno se afianzó hasta 1896.

Ba jo la vigencia de la Constitución de 1857, los go biernos mexica-nos —particularmente los de Porfirio Díaz— siguieron la política li be-ral, aunque con algunos im portantes matices. La construcción de unaam plia infraestructura ferroviaria, la modernización de los puertos,

una activa política de atracción de la inversión extran jera, el im pulso alsistema bancario, el saneamiento de las finanzas pú blicas y el arreglode la atávica deuda externa, fueron elementos activos de la política eco -nómica de entonces, la cual no puede considerarse como de total abs-tencionismo res pecto al progreso económico. Aun así, en la primera dé-cada del siglo XX hu bo dos actos de franco intervencionismo: lanacionalización de los ferrocarriles y la intervención del go bierno parala im portación de granos de consumo po pular.

III. EL CONSTITUCIONALISMO SOCIALDE LA R EVOLUCIÓN MEXICANA

En su primera eta pa, la Revolución mexicana de 1910 tuvo como prioridad el pro blema político: “Sufragio Efectivo. No Reelección”, fueel lema que Madero utilizó para derrocar al sem piterno Porfirio Díaz.

Lo anterior no excluye el reconocimiento de im portantes plantea-

mientos de ti po social y económico que formularon los precursores delmovimiento revolucionario. La lucha contra el latifundio y en favor dela reforma agraria, la protección de los tra ba jadores, la reivindicaciónde los recursos naturales aca parados por extran jeros, fueron las princi-



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pales cuestiones de ti po económico y social que caracterizaron a estetrascendental movimiento revolucionario. Destaca, entre estos plantea-

mientos, el programa del partido li beral mexicano de 1906.Durante la eta pa preconstitucional, los diferentes gru pos revolucio-

narios, y particularmente el de Venustiano Carranza, emitieron leyes ydiversas dis posiciones que evidencian el induda ble carácter social denuestra revolución.3

La Constitución de 1917 recogió los postulados sociales básicos dela Revolución mexicana a través, princi palmente, de sus artículos 27 y123. La Asam blea Constituyente de entonces su peró el tradicionalismo

constitucional del proyecto de Venustiano Carranza al incor porar losdesde entonces llamados “derechos sociales”, referidos princi palmentea los cam pesinos y los obreros.

La trascendencia de esta primera manifestación del constitucionalis-mo social resultó en una innovación de primera magnitud. La Constitu-ción mexicana de 1917 transformó la doctrina tradicional de los dere-chos del hom bre, ex plicitó nuevas res ponsa bilidades del Estado frente ala sociedad y la economía y fue el primer esla bón de lo que hoy se co-no ce como el Esta do social de dere cho.

Más adelante hemos de comentar, con mayor detalle, los preceptosconstitucionales vigentes que esta blecen las normas fundamentales delrégimen económico. A esta altura de nuestro tra ba jo conviene, sin em- bargo, adelantar algunos princi pios básicos de los textos originales de1917 so bre esta materia.

Ca be, en primer lugar, mencionar lo relativo al derecho de pro pie-

dad. El artículo 27 constitucional parte del princi pio de la pro piedadori ginaria de la na ción so bre tierras y aguas; so bre es ta base, la naciónha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los par-ticulares, constituyendo la pro piedad privada. Otro im portante princi- pio, derivado del anterior, es que la nación tendrá en todo tiem po el de-recho de im poner a la pro piedad privada las modalidades que dicte elinterés pu blico, así como el de regular el aprovechamiento de los ele-mentos naturales suscepti bles de apro piación, para hacer una distri bu-

ción equitativa de la riqueza pú blica y para cuidar de su conservación.


3 Véase Sayeg Helú, Jorge, El constitucionalismo social mexicano, México,Acciones y Valores-Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana-UNAM, 1987, t. II, particularmente capítulo XXXIV.


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En el pro pio artículo 27, que es una es pecie de carta magna del derechode pro piedad en México, se esta blece el mandato del fraccionamiento de

latifundios, el desarrollo de la pequeña pro piedad y la creación de nue-vos centros de po blación agrícola mediante diversos procedimientos, princi palmente de dotación y restitución, todo lo cual fue la base de unam plio proceso de refor ma agraria. En el artícu lo 27 se de claró el do mi-nio directo de la nación so bre los bienes del subsuelo, princi palmenteminerales y sustancias de naturaleza distinta a los terrenos su perficia -les, así como las aguas de los mares te rri to ria les, la gu nas, es teros y ríos,esta bleciendo que podrían concesionarse a los particulares. Conforme

al criterio nacionalista de la Constitución, se limitó el derecho de losextran jeros para la adquisición de pro piedades en el país, esta bleciendozonas prohi bidas para tal efecto y condiciones ba jo las cuales los ex-tran jeros pueden tener derechos de pro piedad. Asimismo, se limitaron,en lo general, los derechos de las iglesias para obtener derechos de propiedad. Limitaciones análogas se esta blecieron para instituciones de be -neficencia, sociedades comerciales y bancos.

Esta breve síntesis preliminar nos permite afirmar que desde el textooriginal del artículo 27 constitucional se otorgaron al Estado im portan-tes facultades de rectoría económica y social, se instituyó la naturalezadel derecho de pro piedad con res ponsa bilidad social y se dieron las ba-ses para tres ti pos de pro piedad: la privada, la pú blica y la social.

En el artículo 123 de la Constitución se introdu jo el primer catálogode derechos de los tra ba jadores con la categoría de norma fundamentaldel Estado. Hemos señalado que en el artículo 123 es posi ble distinguir seis diferentes ti pos de declaraciones, que pueden resumirse de la si-guiente manera: a) declaraciones tutelares del tra ba jo individual y re-glas directas so bre la prestación del servicio; b) declaraciones tutelaresdel tra ba jo de las mu jeres y los meno res; c) declaraciones tutelares deltra ba jo sindicado; d) declaraciones tutelares so bre la jurisdicción del tra- ba jo; e) declaraciones programáticas so bre previsión social, y f) de cla-raciones programáticas so bre la integración del tra ba jo en la em presa.4

Coexistiendo con estos preceptos de avanzado contenido social, en el

artículo 28 de la Constitución se consagró el princi pio básico de la eco-nomía de mercado: la li bre concurrencia. En consecuencia, se esta ble -


4 Álvarez del Castillo, Enrique et al., “La legislación obrera”, México. 50 años de Revolución. La política, México, Fondo de Cultura Económica, 1961, vol. 3.


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ció que no ha brá mono polios ni estancos de ninguna clase ni exencio-nes de im puestos ni prohi biciones a título de protección a la industria.

Exceptuó de lo anterior a la acuñación de moneda, a los correos, telé-grafos y radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlara el go bierno federal. Matizando la raigam bre evi-dentemente li beral, en el artículo 28 se esta bleció que no constituíanmono polio las asociaciones de tra ba jadores formadas para proteger sus pro pios intereses y las asociaciones o sociedades coo perativas de pro-ductores, en defensa de sus intereses o del interés general.

De los anteriores princi pios y textos constitucionales es posi ble afir-

mar que, desde su origen, la Constitución social de 1917 sentó las basesdel régimen económico mexicano ba jo las ideas de la rectoría del Esta -do y la economía mixta con la coexistencia de los sectores pú blico, so-cial y privado.

Durante la vigencia de nuestra carta constitucional se han hecho mo-dificaciones y adiciones a su texto de im portancia evidente para el sis-tema económico. Además del im portante proceso de federalización dediversas facultades legislativas en favor del Congreso de la Unión, con-

viene ci tar las re for mas que han afecta do distin tas par tes de los artícu -los 27 y 123, aunque sin trastocar sus princi pios fundamentales; la na-cionalización del petróleo en 1940; la incor poración del concepto dede mocra cia in te gral en las refor mas al artícu lo 3o. en 1946; la adiciónal artículo 131 en 1951, que autorizó al Congreso de la Unión para de-legar facultades extraordinarias en favor del Ejecutivo en lo relativo aim puestos al comercio exterior, así como para restringir y prohi bir lasim portaciones, las ex portaciones y el tránsito de productos, artículos y

efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior,la economía del país, la esta bilidad de la producción nacional, o de rea-lizar cualquier otro pro pósito en beneficio del país. De im portancia des-tacada tam bién fueron las reformas que im plicaron la nacionalizaciónde las energías eléc tri ca y nuclear en 1960 y 1975. Ca be mencionar tam- bién la reforma constitucional de 1982, que nacionalizó la prestación delservicio pú blico de banca y crédito, que fue derogada por ulterior refor-ma de 1990.5


5 Un excelente análisis de la evolución del constitucionalismo social mexicano es elde Fix-Zamudio, Héctor, “El Estado social de derecho y la Constitución mexicana”, LaConstitución mexicana: rectoría del Estado y economía mixta, México, Porrúa, 1985.


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IV. LA EXPANSIÓN MUNDIAL DEL CONSTITUCIONALISMOSOCIAL

Ya desde 1931 Mirkine Guetzevitch perci bió la tendencia social delas nuevas Constituciones del mundo, al afirmar que “en el siglo XX elsentido social del derecho no es sólo una doctrina, no es sólo una es-cuela jurídica, es la vida misma”.6

La Constitución de Weimar de 1919, des pués de la Constitución so-viética de 1918, continuaría la técnica mexicana de introducir en la leyfundamental preceptos relativos al orden social y económico.

Es a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial cuando las nuevasConstituciones del mundo entran de lleno a la incor poración de mate-rias sociales, y es pecíficamente económicas, a tal grado que los juristasem piezan a ha blar de la Constitución económica, como aquella partedel texto constitucional que en ca pítulo es pecial o en preceptos determi-nados estatuye las normas básicas destinadas a pro porcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la activi-dad económica.7

El contenido de la Constitución económica varía de país en país, pe-ro es posi ble encontrar como constantes, normas relativas al derecho de pro piedad, las li bertades económicas, los derechos sociales, las faculta-des del Estado en materia de intervención económica, planeación deldesarrollo, em presas pú blicas y privadas, régimen de recursos natura-les, princi pios de justicia distri butiva, sólo por citar las más frecuente-mente normadas.

No menos im portante es la socialización del derecho internacional.

La creciente interde pendencia de los Estados nacionales, que se acelerades pués de las guerras mundiales, el crecimiento del comercio exterior y el financiamiento internacional, el vertiginoso desarrollo tecnológico y,en suma, lo que se ha dado en calificar como la “glo balización del mun-do” en los distintos as pectos de la vida humana, ha generado una in-tensificación sin precedente en las relaciones internacionales y en lasdiferentes organizaciones multilaterales y regionales. El nuevo orden


6 Mirkine Guetzevitch, Boris, Modernas tendencias del derecho constitucional ,Madrid, Reus, 1934.

7 Para un estudio reciente sobre este tema véase Ojeda Marín, Alfonso, El contenidoeconómico de las Constituciones modernas, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales,Ministerio de Economía y Hacienda, 1990.


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mundial del que ahora se ha bla se constituye no sólo por las relaciones puramente políticas y por sus as pectos estratégicos o de seguridad mili-

tar, sino por un com ple jo te jido de relaciones, normas e instituciones enlos más variados cam pos de la actividad humana. A estos fenómenos yano pueden hacer frente los Estados nacionales aislados, que se vencom pelidos a bus car las so lucio nes a tra vés de la coo peración y el or -den internacionales.

En el cam po económico se han generado tratados, organizaciones ynormas internacionales que con mayor o menor eficacia abordan los pro blemas del desarrollo económico y social.

Al nivel de las Naciones Unidas baste mencionar su Conse jo Econó-mico y Social, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y,tam bién a nivel multinacional, el Acuerdo General de Comercio yAranceles (GATT). A ese mismo nivel están las organizaciones mun-diales del Tra ba jo, de la Salud, de Agricultura y Alimentación, y unaserie intermina ble de siglas que evidencian las tendencias apuntadas.

Igual puede decirse de las organizaciones regionales, como la Orga -nización de Estados Americanos y las hoy pu jantes organizaciones dela Comunidad Euro pea.

A través de sus cartas fundacionales, declaraciones, resoluciones yacuerdos, la comunidad mundial ha venido creando un verdadero dere-cho internacional económico y social.

V. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Du ran te el si glo XX el concepto de Esta do social de derecho se desa-rrolla como eta pa su perior, aunque no desligada, de la idea del Estadoli beral de derecho. Manuel García-Pelayo sostiene que, en realidad, laidea del Esta do social de derecho ha bía te ni do ya ciertos atis bos desdemediados del siglo XIX, cuando comenzó la crítica socialista al ca pita-lismo li beral clásico y se ini ciaron al nivel de la lucha política y de ladoc tri na los recla mos para que el Esta do asumiera un pa pel más acti vo

en la corrección de las desigualdades sociales. Según el distinguidoconstitucionalista es pañol, la idea contem poránea del Estado social dede recho se de be a Her mann Heller, quien, desde 1929, fren te a la cri sisde la democracia en su ver sión li beral, así como a las amena zas del to-



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talitarismo y de la inesta bilidad económica, reclama ba dar al Estado dederecho un contenido económico y social.8

En realidad, el Estado contem poráneo ha venido am pliando —a ve-ces excesiva e ineficazmente— su área de acción en materias económi-cas y sociales. El caso extremo lo han constituido los Estados comunis-tas —hoy su jetos a un profundo ejercicio de reestructuración—, peroaun los países occidentales más avanzados, de economía de mercado, ylos países en proceso de desarrollo han ido atri buyendo al Estado res- ponsa bilidades y facultades cada vez más am plias de intervención en lavida económica y social de las naciones. Los países occidentales de

corte ca pitalista, desde la década de 1930, adoptaron francamente lasrecomendaciones de John Maynard Keynes para utilizar políticas eco -nómicas com pensatorias —fiscales y monetarias— para regular los ci-clos económicos y procurar la plena ocu pación. Los países en procesode desarrollo han aumentado considera blemente la acción del Estado para procurar su pro pio desenvolvimiento a través de una am plia gamade instrumentos y programas de planeación, gasto pú blico, promocióny gestión de em presas, subsidios, regulación, etcétera.

Aun en el proceso ac tual de revi sión y cam bio en el cam po de la ac ti -vidad económica del Estado existen res ponsa bilidades que es im posi ble —o por lo menos muy difícil— que se abandonen por la organización política de la sociedad: el cuidado de los equili brios macroeconómicos,el im pulso y la orientación del desarrollo —so bre todo a mediano y lar-go plazos—, la justa distri bución del ingreso, las grandes obras de in-fraestructura, el ar bitra je de los conflictos sociales, el am biente y el cui -dado de los recursos naturales, y, en forma creciente, las relaciones

económicas internacionales.En cualquier forma, no ca be duda que en los tiem pos que corren la

política del Estado es, cada día más, política económica y social.En la realidad ac tual no ca be una se pa ración real de Esta do y so cie-

dad civil, como lo pretendiera la concepción li beral. Bien es cierto queen las sociedades com ple jas siem pre ha existido y persistirá la diferen-cia entre go bernantes y go bernados, pero la tendencia contem poráneaes la interrelación e inter penetración entre sociedad civil y Estado. En primer término, la am plia y diversificada intervención del Estado en losdi ferentes cam pos de la vi da so cial es inne ga ble; por otra parte, la par-


8 Ibidem, p. 16.


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tici pa ción de la sociedad en la acti vidad coti dia na del Esta do y en laformulación y aplicación de sus políticas es tam bién una tendencia

arraigada y dinámica. ¿Qué otra cosa son ahora los partidos políticos,los gru pos de presión o de interés, las agru paciones profesionales, lossindicatos obreros, las organizaciones sociales, las universidades, laopinión pú blica y sus medios, sino partici pantes activos en la vida y ac-tividad del Estado?

La so ciedad de hoy no se ría tal sin la permanen te y sis te máti ca ac-ción del Estado. Pero el Estado actual no se ex plica tam poco en formaca bal sin la cotidiana partici pación de la sociedad, so bre todo en la me-

di da en que la democra cia avanza y se perfeccio na y se vuelve más par -tici pativa.

El Estado social de derecho no im plica la negación de los valores delEstado li beral. De él recoge la so beranía po pular, la li bertad individualy la dignidad del hom bre, la igualdad jurídica, la democracia, la divi-sión de poderes, la seguridad y la partici pación ciudadana en la forma-ción de los órganos estatales.

Sin negar es ta ba se, el Estado social de derecho atiende la rea li dad

de las sociedades apartándose de las concepciones formalistas del dere -cho y el Estado, y partiendo de aquélla para el me jor cum plimiento delos valores políticos y jurídicos que no ha bía podido realizar el Estadoli beral clásico.

Así, la idea de los derechos del hom bre agrega a los derechos indivi-dua les el concepto de los derechos sociales, que tienden a hacer de la libertad formal una li bertad real o efectiva, al im poner al Estado obliga-ciones de hacer para pro piciar niveles básicos de subsistencia digna

pa ra los se res humanos que les permitan el go ce efec ti vo de la li ber tade induzcan un orden social más igualitario y justo. Aquí entran los de-rechos a la edu cación, a la sa lud, al tra ba jo, a la vi vienda, a la segu ri dadsocial, a la incor po ra ción ple na de la mu jer a la vida so cial en condi cio -nes de igualdad con el varón, a la protección de niños y ancianos y a unmedio am biente sano que prote ja tam bién a las nuevas generaciones.

La doctrina de los de rechos sociales par te del su pues to de la ne cesi-dad de su perar la desigualdad y la in justicia por medio de una acción

de li be rada de la so ciedad a través del Esta do, lo cual im pli ca su rec toríaen la econo mía y, en gene ral, en el proceso de desarro llo.

La idea del Estado social de derecho no im plica la estatificación deeconomía y sociedad, como lo ha pretendido el consumismo o los di-



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versos sistemas totalitarios, ni excluye la economía de mercado —con pro piedad privada y li bertades económicas—, sólo res ponsa biliza al

Estado de regularla, orientarla e intervenirla y corregir o su plir las im- perfecciones o insuficiencias del pro pio mercado. De ahí que se ha blade la econo mía social de mercado.

Esta tesis general no asegura que la rectoría económica del Estado seejerza siem pre de manera eficaz y equili brada. La ex periencia indicaque, con frecuencia, se ha practicado ineficaz y hasta abusivamente, ha- biéndose inclusive operado con efectos contrarios a los fines persegui-dos. De ahí la crítica en curso a los excesos de la in ter ven ción eco nó mi-

ca del Estado que está operando im portantes transformaciones en prácticamente todos los sistemas económicos. Las actuales circunstan -cias y las ten den cias pre vi si bles es tán causando el aban do no de la pla -neación centralizada y autoritaria, y la búsqueda de sistemas de planea-ción democrática, partici pativa y flexi ble, lo cual im plica una nuevaconfianza en el mercado y en las iniciativas individuales y la reduccióndel ta maño del sector pú bli co. La idea de la li bre com pe tencia des plazaahora las prácticas excesivas de la regulación económica y del protec-cionismo abusivo.

El concep to de de mocra cia se am plía tam bién en el Estado social dederecho. Se postula ahora la democracia integral, como se la define enel artículo 3o. de la Constitución mexicana considerándola “no sola-mente como una estructura jurídica y un régimen político, sino comoun sistema de vida fundado en el constante me joramiento económico,social y cultural del pue blo”. Sin abandonar, sino ratificando la clásica

definición de Lincoln del go bierno del pue blo y por el pue blo, se haceénfasis ahora en la democracia para el pue blo.El Estado social de derecho requiere, como su definición lo contiene,

el so metimiento de la acción del Estado al de recho, en todas sus mani -festaciones, y mantiene el valor de la seguridad jurídica agregando elde la seguridad social. Tam bién mantiene la técnica de la división de poderes para proteger la li bertad y asegurar la democracia, y postulauna mayor partici pación ciudadana, no sólo en la formación de los ór-

ganos del Estado sino en su actuación cotidiana, en la formulación yejecución de sus políticas; en suma, en el nuevo concepto de democra-cia partici pativa.



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VI. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1983

A partir de los primeros meses de 1982, ex plotó en México una crisiseconómica de gran magnitud. Devaluaciones monetarias, rá pido incre-mento de la inflación, crisis de la deuda externa, estancamiento econó-mico, crecimiento del desem pleo, elevación del déficit del sector pú bli-co, y, finalmente, ex pro piación y nacionalización bancaria, pérdida decontrol so bre el mercado financiero y cam biario y la prevalencia de unam biente de desconfianza y conflicto social. A finales de 1982 se podíaobservar un clima de divorcio entre sociedad civil y Estado, de descon-

cierto e inseguridad. La incertidum bre y la desconfianza fueron la pauta predominante al cam bio de go bierno en diciem bre de 1982.

La ingo berna bilidad económica amenaza ba la tradicional esta bilidadsocial y política del país.

El nuevo go bierno perci bió la necesidad de ratificar y ex plicitar las bases del régimen constitucional de la economía mexicana. Era indis- pensa ble esclarecer las reglas básicas del sistema económico para fun-dar jurídicamente las medidas correctivas de la crisis económica y lasreformas estructurales indis pensa bles para dar nuevas bases al desarro-llo nacional.

La polémica entre posiciones neoli berales extremistas y actitudes es-tatizantes anacrónicas exigió la redefinición de las “reglas del juego”del sistema económico a nivel constitucional.

El nuevo go bierno conta ba con la rica y dinámica filosofía políticade la Revolución mexicana, con la ex periencia de los go biernos emana-dos de dicho movimiento y con la reciente consulta po pular efectuadaen la cam paña electoral.

Todo este vasto y fecundo trasfondo fundamentó las reformas consti-tucionales en materia económica promovidas por el Ejecutivo Federalen diciem bre de 1982, que culminaron en los decretos promulgatoriosdel 3 de fe brero de 1983.

En virtud de estas reformas, se modificaron los artículos 25, 26, 27,28 y 73 de la Constitución general de la Re pú blica.9


9 Véase Madrid H., Miguel de la, El marco legislativo para el cambio, México,direcciones generales de Asuntos Jurídicos y de Comunicación Social de la Presidenciade la República, 1983, vol. 2, pp. 11-258. Véase, también, Ruiz Massieu, José Franciscoy Valadés, Diego, Nuevo derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1983.


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La esen cia de dichas re for mas fue la ex pli citación del prin ci pio de larectoría económica del Estado; la ratificación del princi pio de la econo-

mía mixta con la coexistencia de los sectores pú blico, privado y social;la constitucionalización del sistema de planeación democrática del de-sarrollo; la delimitación de las actividades estratégicas a cargo de lagestión directa y exclusiva del Estado, y la constitucionalización del princi pio del desarrollo rural integral y de la justicia agraria.

Con estos antecedentes, procede ahora en este estudio analizar los princi pios constitucionales básicos del sistema económico mexicano. No pretendemos su examen exhaustivo y detallado, sino el comentario

básico de sus princi pios fundamentales: el régimen del derecho de propiedad, el princi pio de la rectoría económica del Estado, el sistema deeconomía mixta, y la planeación democrática del desarrollo. Todo ello,inserto en los princi pios generales de la Constitución general de la Re- pú blica.

VII. NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE EL DERECHODE PROPIEDAD

La Constitución mexicana de 1857 protegió la pro piedad privada ensu artículo 27, al estatuir que “la pro piedad de las personas no puedeser ocu pada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pú blica y previa indemnización”. En la sección I del título primero protegió la pro piedad (posesiones) con la garantía de legalidad.

Ya hemos comentado que la Constitución li beral esta bleció la inca- pacidad de las cor poraciones civiles o eclesiásticas para adquirir en pro piedad o administrar por sí bienes raíces, con la única excepciónde los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u ob je-to de la institución.

El Código Civil de 1870 preceptuó en materia de pro piedad: “Artícu-lo 827. La pro piedad es el derecho de gozar y dis poner de una cosa, sinmás limitaciones que las que fi jan las leyes”.

Dis posición similar re produ jo el Código Civil de 1884.Los códigos civiles mexicanos se se pararon de la legislación na po-

leónica que reconocía a la pro piedad como un derecho absoluto, ya que



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aquéllos introdu jeron el concepto de las limitaciones que fi jaran lasleyes.10

La Constitución revolucionaria de 1917, en su artículo 27, introdu joel concepto de derecho de pro piedad como función social, siendo sutexto vigente el siguiente, en la parte relativa:

Artículo 27. La pro piedad de las tierras y aguas com prendidas dentro delterritorio nacional, corres ponde originariamente a la Nación, la cual ha te-nido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,constituyendo la pro piedad privada.

Las ex pro piaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pú blica ymediante indemnización.

La Nación tendrá en todo tiem po el derecho de im poner a la pro piedad privada las modalidades que dicte el interés pú blico, así como el de regu-lar, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturalessuscepti bles de apro piación, con ob jeto de hacer una distri bución equitati-va de la riqueza pú blica, cuidar de su conservación, lograr el desarrolloequili brado del país y el me joramiento de las condiciones de vida de la po- blación rural y ur bana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesa-

rias para ordenar los asentamientos humanos y esta blecer adecuadas provi-siones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto deejecutar obras pú blicas y planear y regular la fundación, conservación,me joramiento y crecimiento de los centros de po blación; para preservar yrestaurar el equili brio ecológico; para el fraccionamiento de los latifun-dios; para dis poner en los términos de la ley reglamentaria la organizacióny ex plotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo dela pequeña pro piedad agrícola en ex plotación; para la creación de nuevoscentros de po blación agrícola con tierras y aguas que les sean indis pensa- bles; para el fo mento de la agricultura y para evitar la des truc ción de loselementos naturales y los daños que la pro piedad pueda sufrir en per juiciode la so ciedad...

Rafael Ro jina Villegas afirma que el nuevo concepto de pro piedadque adoptó el Constituyente de 1917 y su legislación derivada provienede las ideas de León Duguit, el jurista francés, quien consideró, desde1911, que el derecho de pro piedad no puede ser innato en el hom bre y

anterior a la sociedad, que los derechos no pueden ser anteriores a lasociedad, ni sociológica ni jurídicamente, porque el derecho no se con-


10 Magallón Ibarra, Jorge Mario, Instituciones de derecho civil , México, Porrúa,1990, vol. 4, p. 330.


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ci be sino im plicando una relación social, y que tam poco puede conside-rarse que el Estado o la sociedad, por medio de la ley, estén im pedidos

para limitar, organizar o restringir la pro piedad. Para Duguit, esta tesisse funda en la solidaridad social.11

La idea de la pro piedad como función social sirvió de base a las dis- posiciones relativas del Código Civil para el Distrito y Territorios Fe-derales de 1928.

Feli pe Tena Ramírez comenta que la Constitución de 1917 no siguerecogiendo, res pecto al derecho de pro piedad, el concepto básico de do-minio eminente del Estado, sino que consigna en favor de éste un domi-

nio más con creto y real, que de ja a los particulares en la pro pie dad pri-vada una es pecie de derecho precario y derivado.12

Jorge Madrazo examina las distintas corrientes inter pretativas de este primer párrafo del artículo 27 constitucional: la patrimonialista delEstado —que considera que la nación mexicana, al inde pendizarse deEspaña, se subrogó en los derechos de pro piedad absoluta que tuvo laCorona es pañola—; la que considera el derecho de pro piedad como de-rivado de la pertenencia al territorio nacional; la que asimila el dominio

eminente a la pro piedad originaria y reconoce la potestad so berana delEstado para regular este derecho, y la citada de Tena Ramírez, como unnuevo derecho de carácter singular.13

Las diversas inter pretaciones no son incom pati bles. La Constituciónde 1917 considera a la pro piedad como un derecho derivado de la so-ciedad, no anterior o su perior a la misma, su jeto a las limitaciones ymodalidades que dicte el interés pú blico y condicionado por el pro piotexto del artículo 27 a un con junto de criterios de interés social: distri-

bución equitativa de la riqueza; conservación de recursos naturales; de-sarrollo equili brado del país; me joramiento de las condiciones de vidade la po blación rural y ur bana; ordenamiento de asentamientos huma-nos; regulación y reservas de tierras, aguas y bosques; fundación y de-sarrollo de centros de po blación; equili brio ecológico; fraccionamientode latifundios, desarrollo del ejido y la pequeña pro piedad... No puede


11 Rojina Villegas, Rafael, Compendio de derecho civil , México, Porrúa, 1982, vol.2, p. 83. Véase Duguit, León, Las transformaciones generales del derecho privado desdeel Código de Napoleón, Madrid, Librería Española y Extranjera de Francisco Beltrán,1912.

12 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1981.13 Madrazo, Jorge, “La rectoría del Estado, la economía mixta y el régimen de

propiedad”, La Constitución mexicana: rectoría del Estado y economía mixta, cit., nota 5.


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ser más ex plícita la Constitución al su peditar la pro piedad privada a losintereses su periores de la sociedad.

La na ción ejerce sus facul ta des en materia de pro pie dad a través delEstado, sea a ni vel fe de ral, local o munici pal, de acuer do con las com- petencias constitucionales res pectivas. La im posición de límites omoda lidades de be efec tuar se a tra vés de leyes de acuerdo con la juris- pruden cia de la Su pre ma Cor te de Justi cia: “...por modalidad a la propiedad privada de be entenderse el esta blecimiento de una norma jurídi-ca de carácter general y permanente que modifique, esencialmente, laforma de este derecho”.14

Como seña la el pro pio Madra zo, en el artícu lo 27 se esta ble ce el ré-gimen de pro piedad en México, del cual “de pende, en última instancia,el concreto modo de ser del sistema económico y la organización so-cial”. Ahí se instituye un régimen triangular de pro piedad: propiedad pú blica, pro piedad privada y pro piedad social, lo cual determina el ca-rácter mixto de la economía, hoy ratificado ex presamente en el refor-mado artículo 25 constitucional.15

La pro piedad está protegida en el ca pítulo I del título primero de laConstitución, en diversas garantías individuales: la de juicio previo sise trata de un acto de privación (artículo 14), la de mandamiento escritode la autoridad com petente que funde y motive cualquier acto de mo-lestia (artículo 16) y la prohi bición de la confiscación de bienes (artícu-lo 22). Ya se ha visto que en el artículo 27 se protege tam bién la propiedad res pecto a la ex pro piación que no se haga por causa de utilidad pú blica y mediante indemnización.

Este tra ba jo fue terminado a fines de octu bre de 1991. Ya en prensa,durante diciem bre de 1991, se presentaron ante la Cámara de Di putadosdel Congreso de la Unión dos im portantes iniciativas de reformas a laConstitución general de la Re pú blica: una promovida por el presidentede la Re pú bli ca, relativa al ar tícu lo 27, y otra suscrita por la frac cióndel Partido Revolucionario Institucional a los artículos 3o., 5o., 24, 27y 130. Ambas iniciativas fueron apro badas, con algunas modificacio-nes, por el Congreso de la Unión en el mismo mes de diciem bre, y fue-


14 Ibidem, p. 246.15 Veáse el excelente comentario de Jorge Madrazo sobre el artículo 27 constitucional

en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM,Departamento del Distrito Federal, 1990.


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ron turnadas para su consideración y trámi te a las legislaturas de los es-tados.

En la apro bación de las mencionadas iniciativas se reformaron variasdis posiciones que modifican el texto del artículo 27 constitucional refe-rentes al derecho de pro piedad. En mi opinión, las reformas no afectanla concepción y normatividad básica del derecho de pro piedad que hecomentado en este tra ba jo, aunque introducen im portantes modalidadesen lo relativo a la pro piedad rural y otorgan a las asociaciones religio-sas personalidad jurídica y, como consecuencia, ca pacidad para adqui-rir, poseer y administrar bienes.

Para dar cuenta, en for ma sumaria, de las im pli caciones de es tas re-for mas en lo que se re fie re a las ba ses consti tu cio nales del derecho de pro piedad, se formulan los siguientes comentarios.

Por lo que se refiere a la pro piedad rural, las refor mas más destaca-das son:

a) Fin del re parto agrario. Dero gación de las fraccio nes X, XI, XII,XIII, XIV y XVI. La mo ti va ción de la re for ma en este as pec tofue la consideración de que, des pués del masivo re parto de tierras

efectuado a partir de la Constitución de 1917, ya no hay tierras quere partir y que no conviene mantener, a nivel constitucional, laobligación del Estado de continuar este proceso y la ex pectativade seguir solicitando nuevas dotaciones o am pliaciones, lo cual,a su vez, era una fuente de incer ti dum bre en la tenen cia de la pro - piedad rural. Se mantiene la fracción XVII, esta bleciendo nuevas bases para el fraccionamiento de las extensiones que exceden loslímites señalados en la fracción XVI para la pequeña pro piedad

agrícola y ganadera. b) Asociación de cam pe sinos del sector social entre sí o con parti-

culares. La nue va frac ción VII esta ble ce, so bre la base del res pe-to a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar lascondiciones que más les convengan en el aprovechamiento de losrecursos productivos, que la ley reglamentaria esta blecerá los pro-cedimientos para los cuales ejidatarios y comuneros podrán aso-ciar se en tre sí y otorgar el uso de sus tierras en favor de ter ceros.

c) Fle xibili zación de la pro piedad ejidal . La misma fracción VII permite a los ejidatarios transmitir sus derechos parcelarios entresí y que el núcleo ejidal pueda otorgar al ejidatario individual do-minio so bre su parcela. Esta medida puede favorecer la com pac-



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tación parcelaria dentro de los ejidos, o, inclusive, ba jo ciertascondiciones, la privatización de la pro piedad ejidal, res petando el

de recho de preferen cia que prevea la ley en favor de los ejidata-rios. Para evitar la concentración excesiva de pro piedad ejidal, seesta blece que ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra quela equivalente al 5% del total de un mismo núcleo de po blacióny, en todo caso, ajustarse a los límites de la pequeña pro piedad.

d) Ca pacidad de las sociedades mercantiles por acciones para ser pro pietarias de terrenos rústicos. Al derogar la prohi bición cons-titucional anterior, la fracción IV otorga esta ca pacidad con la li-

mitación de que en ningún caso las socieda des de es ta clase pue -dan tener en pro piedad tierras dedicadas a actividades agrícolas,ganaderas o forestales en mayor extensión que la equivalente aveinticinco veces los límites esta blecidos en la fracción XVI parala pequeña pro piedad. La fracción VII esta blece tam bién que laley señalará las condiciones para la partici pación extran jera endichas sociedades. El ob jetivo de estas reformas es permitir y fa-cilitar la inversión privada en las actividades agrícolas, ganaderas

y forestales.Por lo que se refiere a las re for mas que es ta ble cen un nue vo es ta tu to

cons titucio nal en cuan to a las relacio nes del Estado con las iglesias, lanueva fracción III del artículo 27 sustituye la prohi bición anterior paraque las instituciones de beneficencia pú blica o privada estén ba jo el pa-tronato, dirección o administración, cargo o vigilancia de cor poracioneso instituciones religiosas, o de ministros del culto o sus asimilados. Entodo caso, la nueva fracción III esta blece que dichas instituciones no

podrán tener más bienes raíces que los estrictamente indis pensa bles pa-ra su ob jeto.

Esta refor ma es con gruen te con la relati va al ar tícu lo 130, que en elinciso a de su segundo párrafo esta blece que las iglesias y las agru pa-ciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones reli-giosas una vez que obtengan su corres pondiente registro, en los térmi-nos de la ley.

VIII. LA RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO

Hemos señalado que desde los textos originales de 1917 esta ba yaim plícito el princi pio de la rectoría económica del Estado. Los textos de



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los artículos 27, 28 y 123 así lo prue ban. El artículo 131, so bre tododes pués de la reforma de 1951, es tam bién un im portante precepto que

refle ja este princi pio.El concepto de rectoría económica del Estado ha servido de su puesto

a la activa intervención del Estado en el desarrollo económico de Méxi-co a partir de 1917. Esta idea se ha ex pre sado im plí cita o ex plí ci ta men-te en le yes, re gla mentos, planes, pro gra mas y, desde luego, en el dis-curso político. La ex presión “rectoría económica del Estado” se hausado reiteradamente en los programas del Partido RevolucionarioInstitucional y en los planes y programas de los diferentes go biernos.16

Las reformas constitucionales de 1983 en materia económica des ple-garon, actualizaron y sistematizaron los princi pios existentes de 1917,que se vinieron aclarando y desarrollando en la práctica constitucionaldesde entonces. Dichas reformas no im plicaron un cam bio filosófico,sino sólo una mayor ela boración y precisión de los textos.17

Por su im portancia y para los efectos de facilitar este comentariotranscri bimos el texto íntegro del artículo 25:

Artículo 25. Corres ponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional paragarantizar que éste sea integral, que fortalezca la so beranía de la Nación ysu régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento eco-nómico y el em pleo y una más justa distri bución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la li bertad y la dignidad de los individuos,gru pos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad eco-nómica nacional, y llevará a ca bo la regulación y fomento de las activida-

des que deman de el interés ge neral en el marco de li ber tades que otor gaesta Constitución.Al desarrollo económico nacional concurrirán, con res ponsa bilidad so-

cial, el sector pú blico, el sector social y el sector priva do, sin menos ca bode otras formas de actividad económica que contri buyan al desarrollo de la Nación.

El sector pú blico ten drá a su cargo, de mane ra ex clusiva, las áreas es-tratégi cas que se señalan en el ar tículo 28, párra fo cuarto de la Constitu-


16 Véase Granados Roldán, Otto, “Estado y rectoría del desarrollo en México; una perspectiva política”, México. 75 años de Revolución, desarrollo económico, México,Fondo de Cultura Económica, 1988, vol. 1.

17 Véase Martínez Báez, Antonio, “El derecho constitucional económico mexicano”, La Constitución mexicana: rectoría del Estado y economía mixta, cit., nota 5, p. 171.


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ción, manteniendo siem pre el Go bierno Federal la pro piedad y el controlso bre los organismos que en su caso se esta blezcan.

Asimismo, podrá partici par por sí o con los sectores social y privado,de acuerdo con la ley, pa ra im pulsar y or ga ni zar las áreas prioritarias deldesarrollo.

Ba jo criterios de equidad social y productividad se apoyará e im pulsaráa las em presas de los sectores so cial y privado de la econo mía, su jetán do-los a las modalidades que dicte el interés pú blico y al uso, en beneficio ge-neral, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medioam biente.

La ley esta blecerá los mecanismos que faciliten la organización y la ex-

pansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organi-zaciones de tra ba jadores, coo perativas, comunidades, em presas que perte-nezcan mayoritaria o exclusivamente a los tra ba jadores y, en general, detodas las formas de organización social para la producción, distri bución yconsumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los par-ticulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sec-tor privado contri bu ya al desarrollo económico nacional, en los términos

que esta blece esta Constitución.

En primer término, conviene recordar que la pala bra “rectoría” se de -fi ne en el Diccionario de la Real Academia Española como derivadadel voca blo rector , y significa “el que rige o go bier na”. “Perso na a cu -yo cargo está el go bierno y mando de una comunidad, hos pital o cole-gio”. El término “rectoría” está relacionado con el ver bo re gir , que sedefine por el citado Diccionario como “dirigir, go bernar o mandar.

Guiar, llevar o conducir una cosa”.18

Afirmar que “corres ponde al Estado la rectoría del desarrollo nacio-nal” es congruente con el ob jeto de una Constitución de normar la es-tructuración y los poderes de la organización política. La pala bra “Esta -do” de be entenderse aquí en su sentido am plio, e incluye, por tanto, lostres poderes a ni vel fe de ral y local, y, en la esfera de su com peten cia, almunici pio. Se ejerce la rectoría del desarrollo nacional al legislar, eje-cu tar o administrar y al juz gar.

En el primer párrafo del artículo 25 se señalan los ob jetivos de estarectoría, a sa ber:


18 Edición de 1984.


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a) Que el de sarrollo sea inte gral . Esto sig ni fica que de be abarcar sus distintos as pectos, como la economía, la política, la sociedad

y la cultura, y referirse a los distintos gru pos y regiones del país. b) Que fortalezca la soberanía de la nación, esto es, su fa cultad de

autodeterminarse, de acuerdo con lo previsto en el artículo 39,que declara que “la so beranía nacional reside esencial y origina -riamente en el pue blo. Todo poder pú blico dimana del pue blo yse instituye para beneficio de éste...”. De bemos relacionar tam- bién este precepto con el concepto de nacionalismo que contieneel pro pio artículo 3o. constitucional al orientar la educación di-

ciendo que: “será nacional, en cuanto —sin hostilidades ni exclu-sivismos— atenderá a la com prensión de nuestros pro blemas, elaprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra in-de pendencia política, al aseguramiento de nuestra inde pendenciaeconómica y acrecentamiento de nuestra cultura”.

c) Que fortalezca la democracia, definida ésta en los términos yacitados del pro pio artículo 3o., es decir, como democracia inte-gral y de acuerdo con el moderno concepto de Estado social de

derecho. El fortalecimiento de la democracia requiere tam biénque la rectoría del de sarro llo que ejer za el Esta do de ba siem preajustarse a los mandatos y procesos que esta blece la Constituciónde la Re pú blica y, en general, al orden jurídico. En consecuencia,de be res petar estrictamente el princi pio de legalidad y apartarsede cualquier actitud ar bitraria. De be tam bién consolidar y am- pliar los cauces de la democracia partici pativa.

d) Debe permitir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de

los individuos, gru pos y clases sociales, cuya seguridad protegela Constitución. En consecuencia, la rectoría del desarrollo nacio-nal de be evitar cualquier forma de autoritarismo o totalitarismo,res petando las garantías individuales y los derechos sociales esta- blecidos en la Constitución.

e) Debe fomentar el crecimiento económico y el em pleo y una más justa distribución del in gre so y la rique za, lo cual es otro as pectoesencial del concepto de desarrollo equili brado.

En el segundo párrafo del artículo 25 se define el concepto de la rec-toría del desarrollo en su as pecto económico, al prescri bir las accionesde planeación, conducción, coordinación, orientación, regulación y fo-



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mento, acotando nuevamente que todo ello será en el marco de li berta-des que otorga la Constitución. Garantías individuales y derechos so-

ciales son el marco jurídico fundamental de la rectoría económica delEstado, lo cual obliga al mismo tanto a res petar el ám bito de li bertad delos particulares como a pro piciar un orden social y económico justo que permita a los individuos y a los gru pos el goce material de la li bertad através de niveles de vida dignos.

Con estos preceptos queda claro que la rectoría económica del Esta -do no puede significar la gestión directa y exclusiva de la economía por parte de la organización política; que las acciones del Estado en esta

materia de ben ajustarse al derecho; que dichas facultades no son pri -vativas de poder alguno; que no de ben ejercerse para servir privile-giadamente a unos gru pos en per juicio de los otros, y que de ben perse-guir los valores de li bertad, justicia y seguridad que orientan al Estadomexicano.

Recordemos que, además de garantizar la pro piedad privada, laConstitución asegura otras li bertades que son relevantes para el funcio-namiento de la economía: la li bertad de profesión, industria, comercio o

tra ba jo (artículo 5o.), la li bertad de asociación (artículo 9o.), la li bertadde tránsito y de re siden cia (ar tícu lo 11) y la li bre concu rren cia o com- petencia (artículo 28).

IX. LA ECONOMÍA MIXTA

Congruente con las dis posiciones del artículo 27 en materia de pro-

piedad, con las garantías individuales y los derechos sociales que con-signa la Constitución y con el concepto de rectoría económica del Esta-do en los términos comentados, en los párrafos del tercero al octavo delmismo artículo 25 se esta blecen algunas normas básicas del sistema deeconomía mixta. Éstas son:

a) La concurrencia al desarrollo nacional, con res ponsa bilidad so-cial, de los sectores pú blico, privado y social.

b) La definición de las áreas es tra té gi cas que el sector pú bli co tendrá

a su cargo de acuerdo con lo señalado en el artículo 28, párrafo cuarto,manteniendo siem pre el go bierno federal la pro piedad y el control sobre los or ga nis mos que en su ca so se es ta blezcan. Las áreas estratégicasson: acuñación de moneda y billetes; correos; telégrafos; radiotelegra-



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fía y la comunicación vía satélite; petróleo y los demás hidrocar buros; petroquímica básica; minerales radiactivos y generación de energía nu -

clear; electricidad y ferrocarriles.La enumeración anterior está protegida por la rigidez constitucional,

esto es, que sólo puede ser modificada por un proceso de reforma cons-titucional. Sin em bargo, el artículo 28 permite que se agreguen al con-cepto de áreas estratégicas las actividades que ex presamente señalen lasleyes que ex pida el Congreso de la Unión. La iniciativa presidencial co-rres pondiente no preveía la posi bilidad de aumentar la lista de áreas es-tratégicas mediante legislación ordinaria, pero el poder constituyente

permanente así lo consideró conveniente.De acuerdo con lo dis puesto en los artículos 25, 27 y 28 de la Cons-

titución, sólo el go bierno federal, directamente o a través de organis-mos de pendientes de él, pueden tener la pro piedad y el control de lasáreas estratégicas así definidas. Por ello, la estructura administrativamás adecuada para asegurar la pro piedad y el control exclusivos de lasáreas estratégicas es el organismo descentralizado.

Lo anterior no im plica que el go bierno y sus organismos vean limita-

das sus facultades para contratar todo ti po de bienes y servicios con particulares para el buen desem peño de sus actividades.19

Sin em bargo, de acuerdo con el artículo 27, tratándose del petróleo yde los car buros de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minera-les radiactivos, no es posi ble otorgar concesiones o contratos y la na-ción llevará a ca bo la ex plotación de esos productos. Esto es, no es po-si ble aceptar los llamados “contratos riesgo”, mediante los cuales elcontratista partici pa de los resultados de la ex ploración o ex plotación.

En cuanto a la electri ci dad, en el pro pio artícu lo 27 se es ta ble ce quecorres ponde exclusivamente a la nación el generar, transformar, dis -tribuir y abastecer ener gía eléc tri ca que ten ga por ob jeto la prestaciónde servicio pú blico. En consecuencia, la autogeneración de energía eléc-trica está permitida cuando se efectúa para consumo pro pio.

En cuanto a la energía nuclear, cuya generación tam bién corres pondeexclusivamente a la nación, así como su regulación para otros pro- pósitos, la Constitución esta blece que su uso sólo podrá tener fines pa-cíficos.


19 Véase Carrillo Flores, Antonio, “Límites y perspectivas de la economía mixta”, LaConstitución mexicana: rectoría del Estado y economía mixta, cit ., nota 5, p. 453.


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En el artículo 90 de la Constitución se esta blece que la administra-ción pú blica federal será centralizada y paraestatal, y que la Ley Orgá -

nica que ex pida el Congreso definirá las bases generales de creación dedichas entidades y la intervención del Ejecutivo Federal en su opera-ción.20

A través de la administración paraestatal —organismos descentrali -zados, em presas de partici pación estatal mayoritarias y minoritarias yfideicomisos pú blicos— realiza el go bierno federal su intervención enáreas estratégicas o prioritarias. Existe una clara tendencia a que la ges -tión directa del Estado en actividades productoras de bienes y servicios

para el mercado se efectúen a través de entidades paraestatales, en tantoque las atri buciones de autoridad se reservan para la administracióncentral.

c) La partici pación del sector pú blico por sí o con los sectores socialy privado para im pulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

No da la Constitución una definición de áreas prioritarias. La LeyFederal de las Entidades Paraestatales considera como tales las que seesta blezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la pro pia

Constitución, particularmente las tendentes a la satisfacción de los inte-reses nacionales y necesidades po pulares.

El carácter prioritario de un área es eminentemente relativo; de pendede las circunstancias de cada eta pa del proceso de desarrollo. Su defini-ción corres ponde a las autoridades com petentes federales o locales ensus planes y programas de desarrollo. Área prioritaria es, como su nom- bre lo indica, aquella que tiene im portancia destacada para la estrategiade desarrollo vigente. Es varia ble en el tiem po para los niveles federal

y local y relativa en el es pacio tratándose de las entidades federativas. No es indis pensa ble que el sector pú blico partici pe en todas las áreas

prioritarias del desarrollo. En princi pio, su partici pación es opcional, yes posi ble que dichas áreas sean atendidas sólo por el sector privado oel so cial.

La estructura administrativa más adecuada para canalizar la partici- pa ción del Estado en áreas prioritarias es la em presa mercantil de par ti -ci pación estatal, sea mayoritaria o minoritaria.


20 Véase “Ley Federal de las Entidades Paraestatales”, Diario Oficial de la Federa-ción, México, 14 de mayo de 1986.


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d) El im pulso a las em presas de los sectores social y privado de laeconomía, de acuerdo con los criterios y conforme a las modalidades

que esta blecen los párrafos 6, 7 y 8 del pro pio artículo 25.e) La definición del sector social como aquel com puesto por los eji-

dos, organizaciones de tra ba jadores, coo perativas, comunidades, em- presas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los tra ba jadoresy, en general, de to das las for mas de orga ni zación so cial pa ra la pro-ducción, distri bución y consumo de bienes y servicios socialmente ne-cesarios.

En todo caso, las bases constitucionales de la economía mixta no es-

ta blecen un marco rígido y permanente para su distri bución entre lostres sectores. Será la dinámica del pro pio desarrollo la que determine elgrado, la oportunidad y las formas de la mixtura.21

X. EL SISTEMA DE PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA

La planeación del desarrollo es una idea que adoptan los go biernos

mexicanos desde la Ley so bre Planeación General de la Re pú blica de1930. El Partido Nacional Revolucionario formuló el Plan Sexenal1934-1940, y a partir de entonces el go bierno federal realiza numerososintentos de ela boración de planes y programas para encauzar y ordenar su acción en el cam po del desarrollo nacional. A partir de la ex pedicióndel Plan Glo bal de Desarrollo 1980-1982 se esta blecieron las bases deun sistema nacional de planeación democrática.22

En la consulta po pular efectuada en la cam paña electoral de1981-1982 se hizo evidente la necesidad de conducir el proceso de de-sarrollo en forma ordenada y eficaz. La orientación del desarrollo y lame joría de su calidad serían me jor conducidos en un marco de planea-ción democrática, como instrumento de toda la nación, que permitierafi jar ob jetivos, prioridades, estrategias, metas, políticas y acciones enun marco de racionalidad y orden, con una am plia partici pación social


21 Véase Faya Viesca, Jacinto, Rectoría del Estado y economía mixta, México,

Porrúa, 1987.22 Véase Antología de la planeación en México: 1985-1988, México, Secretaría deProgramación y Presupuesto-Fondo de Cultura Económica, 1988, 21 ts. TambiénSecretaría de Programación y Presupuesto, Aspectos jurídicos de la planeación en

México, México, Porrúa, 1981.


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en las fases de diagnóstico, pre paración, definición y ejecución de los planes y programas de desarrollo.

La iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución en materiaeconómica, del 3 de diciem bre de 1982, ex presó que en el nuevo artícu-lo 26 pro puesto se esta blecían ex plícitamente las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional que ya esta ban im plícitas en la pro- pia Constitución y esta blecidas en las leyes secundarias.

Al recoger en la Constitución los pro pósitos, atri buciones y las basesdel sistema de planeación democrática, y la partici pación de toda la so -ciedad en el proceso, se fortalece la ca pacidad del Estado para hacer

converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de lanación, que contem ple el avance político, económico, social y culturaldel pue blo de manera sólida, dinámica, permanente, equitativa y efi-ciente.23

El nuevo artículo 26 quedó redactado de la siguiente manera:

Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democráticadel desarrollo nacional que im prima solidez, dinamismo, permanencia y

equidad al crecimiento de la economía para la inde pendencia y la demo-cratización política, social y cultural de la Nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución deter-minarán los ob jetivos de la planeación. La planeación será democrática.Mediante la partici pación de los diversos sectores sociales recogerá las as- piraciones y demandas de la sociedad para incor porarlos al plan y los pro-gramas de desarrollo. Ha brá un plan nacional de desarrollo al que se su je-tarán obligatoriamente los programas de la Administración Pú blicaFederal.

La ley facultará al Ejecutivo para que esta blezca los procedimientos de partici pación y consulta po pular en el sistema nacional de planeación de-mocrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control yevaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinarálos órganos res ponsa bles del proceso de planeación y las bases para que elEjecutivo Federal coordine mediante convenios con los go biernos de lasentidades federativas e induzca y concierte con los particulares las accio-nes a realizar para su ela boración y ejecución.

En el sistema de pla nea ción de mo crática, el Con gre so de la Unión ten-drá la interven ción que señale la ley.


23 Véase Madrid H., Miguel de la, El marco legislativo para el cambio, cit., nota 9, t.2, p. 19.


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En virtud de dicho precepto, el Estado quedó obligado a organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que im-

prima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de laeconomía para la inde pendencia y la democratización política, social ycultural de la nación. En este primer párrafo del artículo 26 se orientanlas características del desarrollo buscando, tanto en sus características pro pias como en los valores políticos fundamentales que de be servir:inde pendencia nacional y democracia integral. En este último as pectoes clara la influencia del tex to del ar tícu lo 3o.

De esta manera se im prime a la planeación el carácter de instrumento

al servicio de valores políticos. Igual comentario es válido cuando seesta blece que el crecimiento de be ser equitativo.

Otro concepto im portante del artículo 26 es su afirmación de que laConstitución contiene los fines del proyecto nacional y que éstos de bendefinir los ob jetivos de la planeación. Se ratifica de esta manera la con -cepción del constitucionalismo social de que la ley fundamental no essólo la nor ma su prema de la nación o el re fle jo de los factores reales de poder, o el con junto de decisiones políticas fundamentales, sino un pro-grama de acción para el desarrollo del destino nacional.

En el artícu lo 26 se orde na que la pla neación sea democráti ca, me-diante la partici pación de los diversos sectores sociales para recoger lasas piraciones y demandas de la sociedad e incor porarlos al plan y los programas de desarrollo. Encontramos aquí las ideas del Estado socialde derecho, que se ale jan de toda posición autoritaria y estimulan la de-mocracia partici pativa.24

En el mismo pre cep to se es ta ble ce que ha brá un Plan Nacional deDesarrollo al que se su jetarán obligatoriamente los programas de la ad -ministración pú blica federal. Aquí está la vertiente obligatoria de la planeación, lo cual im pli ca que el Plan Nacio nal sea ela bo rado y pro-mulgado por el Poder Ejecutivo Federal. Desde luego, dicho plan de be


24 Véase Reyes Heroles, Federico, “Neoli beralismo y rectoría estatal”, La Constituciónme xicana: rectoría del Estado y economía mixta, cit., nota 5, p. 219. El au tor ob serva,con razón, que “la pla neación de mocrá tica se si túa en lo que algunos autores han da do en

llamar área, es pacio o ám bito pre parlamentario, refiriendo con esta ex presión a todosaquellos procesos de formación de voluntad nacional que tra ba ja ban en paralelo a losmecanismos tradicionales como lo son los partidos políticos”. En este inteligentecomentario, Reyes Heroles considera la planeación democrática como un mecanismo deautorregulación del Poder Ejecutivo, de democratización de sus decisiones.


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limitarse al ejercicio de las facultades legales del pro pio Poder Ejecuti-vo y estar su jeto a la intervención del Congreso que señalen las leyes.

Sin em bargo, el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de élse deriven pueden esta blecer bases para coordinar acciones medianteconvenios con los go biernos de las entidades federativas y concertar einducir acciones con los particulares. Encontramos así las vertientes decoordinación, concertación e inducción de la planeación democrática y partici pativa. Cualquiera de estas vertientes de be ejercerse tam bién conapego al ordenamiento jurídico, particularmente las acciones de induc-ción en cuanto afecten la esfera jurídica de los particulares.

La Ley de Planeación, reglamentaria del artículo 26 constitucional,fue pu blicada el 5 de enero de 1983 y desarrolla dicho precepto consti-tucional. Dicha Ley reitera los princi pios so bre los que de berá estar ba-sada la pla nea ción, según el artícu lo 26, a sa ber: a) el fortalecimientode la so beranía, la inde pendencia y autodeterminación nacio nales, en lo político, lo económico y lo cultural; b) la preservación y el perfecciona -miento del régimen democrático, re pu blicano, federal y re presentativoy la consolidación de la democracia como sistema de vida im pulsando

la partici pación social en la planeación y ejecución de las actividadesdel go bierno; c) la igualdad de derechos en la aten ción de las necesida-des bá sicas de la po bla ción y la me jo ría, en to dos as pectos, de la ca li -dad de la vida, para lograr una sociedad más igualitaria; d) el res pe toirrestricto de las garantías individuales y de los derechos sociales y políticos; e) el fortalecimiento del pacto federal y del munici pio li bre, para lograr el desarrollo y equili brio del país, promoviendo la descen-tralización de la vida nacional, y f) el equili brio de los factores de la

producción, que prote ja y promueva el em pleo, en un marco de esta bili-dad económica y social (artículo 2o.).

La Ley, congruente con el precepto constitucional, atri buye la res- ponsa bilidad de la planeación nacional al Ejecutivo Federal, con la par-tici pación democrática de los gru pos sociales (artículo 4o.).

El presidente de berá remitir el Plan al Congreso de la Unión para suexamen y opinión. En el ejercicio de sus atri buciones, el Poder Legisla-tivo formulará las observaciones que estime pertinentes durante la eje-

cución, revisión y adecuaciones del pro pio Plan (artículo 5o.). El Eje-cutivo Federal, en su informe anual al Congreso, hará mención ex presade las decisio nes adoptadas pa ra la ejecución del Plan Nacio nal de De-sarro llo y los programas secto riales. Además, en el mes de marzo de ca -



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da año, el Ejecutivo remitirá a la Comisión Permanente del Congresode la Unión el in for me de las acciones y resul ta dos de la eje cución del

Plan y los programas mencionados. Tam bién dis pone dicha Ley que elcontenido de las cuentas anuales de la Hacienda pú blica federal y delDe partamento del Distrito Federal de berá relacionarse, en lo conducen -te, con la información derivada del Sistema Nacional de Planeación (ar-tícu lo 6o.). Tam bién se prescri be que el pre si den te de la Re pú bli ca, alenviar a la Cámara de Di putados las iniciativas de leyes de ingresos ylos proyectos de presu puestos de egresos, informará del contenido ge-neral de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas

anuales derivados del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 7o.). Lossecretarios de Estado y el jefe del De partamento del Distrito Federal, aldar cuenta anualmente del estado que guardan sus res pectivos ramos,informarán del avance y grado de cum plimiento de los ob jetivos y prio-ridades fi jados en la planeación nacional, así como so bre el desarrollo ylos resultados de la aplicación de los instrumentos de política económi-ca y social en el cam po de su com peten cia (ar tícu lo 8o.).

En los mandatos anteriores se esta blecen claramente las relaciones

de coo peración entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el sistema de planeación democrática. De esta manera, la planeación ha ensanchado yenriquecido la división de poderes en lo relativo a las políticas de desa-rrollo.

En el ejercicio de sus facultades, el Congreso de la Unión influye enla configuración jurídica de la planeación del desarrollo. De maneradestacada, es ta par ti ci pación se da en la apro ba ción de las le yes de in-gresos y presu puestos de egresos de la federación y del De partamento

del Distrito Fe deral, así como en la re vi sión de las cuen tas pú bli casrespectivas. Pero al revisar el catálogo de facultades ex presas en el ar-tículo 73 constitucional, ratificamos la im portante área de com peten -cias legislativas en el ám bito federal con clara im plicación económica:im poner contri buciones necesarias a cu brir el presu puesto (fracciónVII); dar bases so bre las cuales el Ejecutivo pueda cele brar em préstitosso bre el crédito de la nación, para apro bar esos mismos em préstitos ymandar pagar la deu da na cio nal (fracción VIII); im pedir que en el co-

mercio de estado a estado se esta blezcan restricciones (fracción IX); le-gislar en toda la Re pú blica so bre hidrocar buros, minería, industria cine-matográfica; comercio; juegos con apuestas y sorteos; servicios de banca y crédito; energía eléctrica y nuclear; para esta blecer el Banco



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Único de Emisión y para ex pedir leyes reglamentarias del artículo 123(fracción X); para dictar leyes so bre vías generales de comunicación, y

so bre postas y correos; para ex pedir leyes so bre el uso y aprovecha-miento de las aguas de jurisdic ción federal (frac ción XVII); para esta- blecer casas de moneda, fi jar las condiciones que ésta de ba tener, dictarreglas para fi jar el valor relativo de la moneda extran jera y adoptar unsistema gene ral de pesas y medidas (fracción XVIII); para fi jar las re -glas a que de ba su jetarse la ocu pación y ena jenación de terrenos bal -díos y el precio de éstos (fracción XIX); para esta blecer contri bucionesso bre comercio exterior; aprovechamiento y ex plotación de recursos

naturales que sean del dominio directo de la nación; instituciones decrédito y sociedades de seguros; servicios pú blicos concesionados o ex- plotados directamente por la federación y es peciales so bre energía eléc-trica, producción y consumo de ta bacos la brados, gasolina y otros pro-ductos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y otros productos de su fermentación; ex plotación forestal y producción y con-sumo de cerveza (fracción XXIX); para ex pedir leyes so bre planeaciónnacional del desarrollo económico y social (fracción XXIX-D); para

ex pedir leyes para la programación, promoción y ejecución de accionesde orden económico, es pecialmente las referentes al abasto y otras quetengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servi-cios, social y nacionalmente necesarios (fracción XXIX-E); para ex pe -dir leyes tendentes a la promoción de la inversión mexicana, la regula-ción de la inversión extran jera, la transferencia de tecnología y lageneración, difusión y aplicación de los conocimientos científicos ytecnológicos que requiere el desarrollo nacional (fracción XXIX-F) y

para ex pedir leyes que esta blezcan la concurrencia del go bierno federal,de los go biernos de los estados y munici pios, en el ám bito de sus res- pectivas com petencias, en materia de protección al am biente y restaura-ción del equili brio ecológico (fracción XXIX-G).

La pro pia Ley de Planeación, en su ca pítulo tercero, regula la partici- pación social en la planeación, y en el ca pítulo quinto, la vertiente decoordinación con los go biernos de los estados, así como en el ca pítulosexto, la concertación e inducción con las re presentaciones de los gru-

pos sociales o con los particulares interesados.Es im portante la prescrip ción de la Ley que es ta blece que las po lí ti -

cas que normen el ejer cicio de las atri bu ciones que las le yes con fieranal Ejecutivo Federal para formular, promover, regular, restringir, orien-



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tar, prohi bir y, en general, inducir acciones de los particulares en mate-ria económica y social, se ajustarán a los ob jetivos y prioridades del

Plan y sus programas (artículo 41).

XI. CONCLUSIONES

La Constitución mexicana vigente es una clara manifestación delEstado social de derecho y, por ende, del constitucionalismo social. Nuestra ley fundamental contiene las normas básicas del sistemaeconómico, y rige en esta materia las facultades de los poderes fede -

ral, locales y munici pales. De igual manera, determina las facultades enmateria económica de los poderes constituidos: del Ejecutivo, del Le-gislativo y del Judicial. Sus normas de ben regir la cele bración de trata-dos y acuerdos internacionales.

El sistema, conforme a la Constitución, es una economía mixta conrectoría del Estado. Es de economía mixta en cuanto coexisten derechosde pro piedad pú blica, privada y social, que determinan la existencia delos corres pondientes sectores de la economía y en cuanto que, siendo la

norma general la economía de mercado o de li bre com petencia, el siste -ma se regula y orienta por la planeación democrática del desarrollo y por el ejercicio de las facultades legales de los poderes constituidos.

La pro piedad privada es un derecho derivado de la sociedad que seregula por la ley secundaria con las modalidades y limitaciones que exi - ja el inte rés pú bli co, de acuerdo con el criterio del le gis la dor. Este jui -cio de be obede cer a las cir cuns tan cias que evalúe el pro pio Po der Le -gislativo y que, por su naturaleza, son relativas a tiem po y lugar. El

Poder Judicial tiene facultades para determinar si es justificado el juiciodel Legislativo acerca del interés pú blico que determine las modalida-des y limitaciones de la pro piedad privada.

La pro piedad pú bli ca tiene que estar de fini da en la ley, de acuerdocon las bases constitucionales. Este derecho de be estructurarse, definir-se y usarse tam bién con base en criterios de interés pú blico y res ponsa- bilidad social. La pro piedad pú blica de be ser administrada por el go- bierno com petente, de tal manera que se sirvan a los ob jetivos que la

Constitución señala a la política de desarrollo, esto es, de manera efi-ciente y equitativa.

La pro piedad social de be estar definida en las leyes corres pondien -tes. Tam bién este derecho está su jeto a las modalidades y limitaciones



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que fi je el legislador ordinario y está igualmente su jeto a la res ponsa bi-lidad social.

La economía mixta se basa tam bién en las li bertades que garantiza laConstitución en su do ble dimensión de derechos individuales y dere-chos sociales. Las li bertades constitucionales están protegidas en lostérminos que señala la pro pia Constitución y las leyes corres pondien-tes. Cuando dichas li bertades no se limiten o restrin jan por el orden ju-rídico en razón del interés pú blico no pueden ser afectadas por la auto-ridad administrativa o judicial.

La rectoría económica del desarrollo de be ejercerse con su peditación

estricta al orden jurídico. En primer lugar, con res peto a las normasconstitucionales, que obligan por igual a todos los poderes constituidos —federales, locales y munici pales— y abarcan al Ejecutivo, al Legisla-tivo y al Judicial. Las leyes or dinarias rigen los actos de la autoridadadministrativa, pero están su jetas al control de la constitucionalidad por par te del Poder Judi cial de la Fede ración.

La orien tación y am pli tud de la rec toría eco nó mica del Estado se fi jan,con res peto a las normas constitucionales, por la legislación ordinaria de

la federación y las entidades federativas. En ejercicio de las facultadesque tales leyes confieran, las autoridades administrativas realizan, conactos concretos, su política de desarrollo, que obedece a las circunstan -cias y oportunidades de los tiem pos corres pondientes. Las bases constitu-cionales del sistema económico no predeterminan una política de desa -rrollo concreta e inmuta ble; dan criterios y normas generales y de jan alos poderes constituidos la flexi bilidad suficiente para determinar moda-lidades y contenidos concretos de su intervención en la conducción del

desarrollo y la economía.Queda a la res ponsa bilidad de los poderes el ejercicio eficaz y opor-

tuno de las facultades de rectoría del desarrollo nacional, y al pue bloemitir sus mandatos y vigilar y evaluar a sus mandatarios.


el regimen constitucional de la economia mexicana

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