el programa “liceo para todos”: una estrategia de lucha contra la deserción escolar en el...
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El Programa “Liceo para Todos”: Una estrategia de lucha contra la deserción escolar en el estado actual del
sistema educacional chileno”.
Tesis para optar al título de Sociólogo.
Luz María MonteroOsvaldo Blanco
Profesora Guía: Inés Reca
* Tesis ganadora del IV concurso nacional de tesis de pregrado en educación, patrocinado por UNICEF.
Santiago, Diciembre de 2004.
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Índice
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................... 9
a) El problema de investigación.................................................................................................9
b) Objeto de estudio................................................................................................................10
c) Hipótesis.............................................................................................................................. 10
d) Objetivos de investigación...................................................................................................10
e) Enfoque teórico................................................................................................................... 11
f) Enfoque metodológico..........................................................................................................12
g) Relevancia sociológica del estudio......................................................................................13
h) Sinopsis de los capítulos.....................................................................................................13
CAPÍTULO I: MOMENTOS HISTÓRICOS DE LA PLANIFICACIÓN EDUCACIONAL.....................16
I.1) La educación en el Estado desarrollista................................................................................16
I.2) La educación en el Estado subsidiario...................................................................................21
a) El fin ideológico del Estado centralizador............................................................................21
b) Subsidiaridad y Educación..................................................................................................23
c) Libertad de mercado y “capital humano”..............................................................................25
d) Rasgos generales de la transformación del sistema público...............................................27
I.3) Educación y Modernidad hoy ................................................................................................30
CAPÍTULO II: CLAVES DE LA POLÍTICA SOCIAL CHILENA.........................................................35
II.1) Política social y estilo de desarrollo hoy...............................................................................35
a) Introducción: el comienzo del problema..............................................................................35
b) Historizando la función social del Estado chileno................................................................36
c) La fase actual de la función social del Estado.....................................................................38
II.2) Actuales tendencias de la lucha contra la pobreza y la desigualdad: privatización, descentralización y focalización...................................................................................................42
a) Un proceso complejo...........................................................................................................42
b) Principales obstáculos de la política social y educativa de hoy...........................................44
II.3) Modernización del Estado y participación ciudadana: la “sustentabilidad” como superación del asistencialismo....................................................................................................................... 47
a) Desarrollo y participación social.........................................................................................47
b) Descentralización, participación en programas y percepción de los beneficiarios..............49
c) La dimensión educativa de los programas sociales y el rol de la educación en la sustentabilidad de la lucha contra la pobreza..........................................................................52
CAPÍTULO III: CLAVES PARA EL ANÁLISIS DE LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICA SOCIAL Y POLITICA EDUCATIVA...................................................................................................................53
III.1) La educación como un derecho: eje central de la relación entre política social y educativa53
a) Política social y política educativa: Alcanzar la equidad en sociedades altamente desiguales................................................................................................................................ 53
2
b) Principios de igualdad, equidad y homogeneidad en política educativa..............................54
c) 12 años de escolaridad: sobre el “derecho” de los pobres a educarse................................58
III.2) Exclusión y pobreza: la educación más allá del “derecho”..................................................62
a) Exclusión y pobreza: relaciones y diferencias.....................................................................62
b) El sentido laxo de la exclusión y marginalidad....................................................................64
c) Poder para la acción: Aspectos centrales de la exclusión y la marginalidad.......................66
d) Las relaciones de poder y las políticas socio-educativas....................................................68
III.3) Análisis socioeducativo de la política contra la deserción escolar.......................................70
a) Panorama socioeducativo de los jóvenes latinoamericanos................................................70
b) Educación y movilidad social...............................................................................................71
c) Sobre cómo el capital social es subsumido por el capital humano......................................74
d) Educación y capacidades de autodesarrollo político...........................................................77
CAPÍTULO IV: ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y PRINCIPALES CONTRADICCIONES........81
IV.1) Estructura organizacional de la educación pública en Chile................................................81
a) Un enfoque sistémico para el análisis.................................................................................81
b) Niveles del sistema y modalidades de dependencia administrativa....................................81
c) Instrumentos de la planificación de la educación municipal-pública...................................85
IV.2) Financiamiento: el mecanismo de reproducción del sistema..............................................87
IV.3) Principales características de la “Municipalización” educativa en Chile..............................93
a) ¿Qué entendemos por “descentralización”?........................................................................93
b) Descentralización educacional y realidad sociopolítica local...............................................96
c) La descentralización educativa chilena................................................................................99
d) El lugar del currículum.......................................................................................................102
IV.4) Principales características de la Reforma educacional en Chile.......................................103
a) La Reforma y el consenso político social...........................................................................103
b) Líneas de acción de la reforma en los ´90.........................................................................106
c) La “nueva etapa” de la Reforma........................................................................................111
d) La edificación del mito: educación para la igualdad..........................................................116
IV.5) La “Doble Dependencia” de los liceos público - focalizados: el contexto institucional del “proceso de resignificación”.......................................................................................................118
CAPÍTULO V: GESTIÓN, CALIDAD Y CAMBIO EDUCATIVO......................................................124
V.1) Introduciendo al debate: la sustentabilidad de la “calidad” y del cambio educativo............124
V.2) La gestión escolar atrapada en la “doble dependencia”.....................................................127
a) Nuevos procesos, nuevos desafíos y viejos problemas....................................................127
b) El paradigma taylorista de la gestión escolar y sus efectos en la educación pública.......131
c) La “alienación docente”: La función social del docente como “ejecutor” y su repercusión en las representaciones sociales hacia los alumnos..................................................................133
d) Las representaciones sociales de los profesores y por qué afectan a las estrategias tendientes a superar la deserción escolar.............................................................................136
e) La participación desde el desarrollo profesional docente..................................................139
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V.3) La relación entre Gestión y Calidad: Racionalidades involucradas....................................141
a) La gestión pedagógica como gestión de la organización escolar......................................141
b) El aporte del movimiento de las “escuelas eficaces”.........................................................144
d) “Gestión de Calidad Total” en escuelas: Calidad limitada al cliente..................................148
e) La “calidad” desde lo público: Educación de calidad para todos.......................................151
f) Conclusiones sobre la calidad: ¿Cómo se la concibe?......................................................154
V.4) Sistemas de “rendición de cuentas”: El debate que viene..................................................156
a) Sobre la calidad y la evaluación: “calidad” como “resultado”.............................................156
b) El uso del SIMCE por parte de docentes y escuelas.........................................................158
c) El SIMCE, las familias y el mercado..................................................................................161
d) “Accountability” y descentralización en Chile: ¿Rendición de cuentas para democratizar el servicio y mejorar su calidad?................................................................................................165
e) “Accountability” y evaluación: Autonomía con control interno y externo............................168
f) El aporte de evaluaciones institucionales reflexivas...........................................................172
CAPÍTULO VI: LA DESERCIÓN ESCOLAR Y EL PROGRAMA “LICEO PARA TODOS”.............177
VI.1) La lucha contra la deserción escolar como conjunción de factores externos e internos a la escuela....................................................................................................................................... 177
a) La “multidimensionalidad” de la deserción escolar............................................................177
b) Factores institucionales expulsores asociados a la deserción escolar juvenil: “Factores internos”................................................................................................................................. 180
c) Factores sociales asociados a la deserción escolar juvenil: “Factores externos”..............183
VI.2) El desafío ante la emergencia de un “nuevo Sujeto escolar”.............................................185
a) La necesidad de una política pro-retención en E. Media...................................................186
b) La cultura juvenil popular o el “nuevo sujeto escolar”........................................................187
VI.3) El programa “Liceo para Todos” y sus orientaciones técnico-teóricas..............................188
VI.4) “Liceo para Todos”: Enfoque de inclusión para abordar la deserción escolar...................190
VI.5) El Plan de Acción: “la carta de navegación del liceo”........................................................192
VI.6) Las 2 dimensiones “centrales” del programa: lo pedagógico y lo psicosocial...................193
a) Primera: líneas de innovación pedagógica desarrolladas por el programa.......................194
b) Segunda: lo social como dimensión constitutiva de lo pedagógico...................................196
VI.7) Un análisis crítico del programa: Comentarios sobre la transformación de las prácticas institucionales............................................................................................................................ 198
a) Por una escuela efectiva contra la deserción....................................................................199
b) No sólo una responsabilidad de la escuela.......................................................................202
c) El Municipio como campo de convergencia.......................................................................204
CAPÍTULO VII: LA RESIGNIFICACIÓN DEL PROGRAMA “LICEO PARA TODOS” EN UN LICEO MUNICIPAL DE PEÑALOLÉN.......................................................................................................206
VII.1) Evaluación del proceso de resignificación del LPT...........................................................206
a) La pregunta de evaluación................................................................................................206
b) Dimensiones del objeto de evaluación.............................................................................208
c) Ámbitos analíticos..............................................................................................................211
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d) Instrumentos de recolección de información.....................................................................212
VII.2) Informe de caso................................................................................................................214
a) Contexto en el que se inserta el establecimiento..............................................................215
b) Implementación estratégica del programa LPT en el liceo...............................................219
c) Principios pedagógicos y Metodológicos del programa “en el liceo”..................................230
d) Obstáculos de la “doble dependencia” para la ejecución del programa............................232
e) Análisis por actores, estamentos y comunidad escolar.....................................................236
VII.3) Sobre los aciertios y dificultades del estudio cualitativo...................................................252
CONCLUSIONES........................................................................................................................... 254
a) La convergencia social y política sobre la lucha contra la deserción escolar....................254
b) Sobre la deserción, la política social y el actual estado del sistema educativo.................255
c) Sobre las actuales tendencias del cambio educativo........................................................257
d) Sobre la resignificación del programa LPT........................................................................259
e) Sobre la susentabilidad de las estrategias contra la deserción escolar.............................260
f) Palabras finales.................................................................................................................. 263
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................................. 263
ANEXO 1: Indicadores estadísticos de deserción escolar.............................................................276
a) Medición estadística de la deserción realizada por el MINEDUC......................................276
b) Estadísticas y método de estimación de la deserción efectuado por la CASEN...............281
ANEXO 3: “Eficiencia interna” en Peñalolén..................................................................................296
ANEXO 4: “Instrumentos para la recolección de Información”.......................................................298
4.a) Matrices para el trabajo de campo..................................................................................298
4.b) Cuestionarios aplicados a alumnos (1º y 4º medio)........................................................302
4.c) Pauta Cuestionario General para Profesores:...............................................................308
4.d) Análisis Cuestionarios Alumnos del liceo estudiado.......................................................311
4.e) Pauta Entrevista semi-estructurada a director del liceo estudiado.................................317
4.f) Planes de acción LPT – liceo estudiado..........................................................................319
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Presentación: Informe sobre la Tesis para optar al Título profesional de Sociólogo, presentada por Luz María Montero y Osvaldo Blanco.
Por Inés Reca, profesora guía.
1. Carácter y objetivos del trabajo.
El trabajo se basa por una parte en una elaboración teórica y un análisis histórico del sistema educativo chileno así como de las políticas sociales, en las que inscriben las políticas educativas y en particular la lucha contra la deserción escolar. Por otra parte, en los resultados de una investigación cualitativa que devela el proceso de resignificación a nivel de una unidad educacional, que en la práctica operan los actores sociales sobre el Programa “Liceo para todos” (LPT).
Aborda así una temática educativa relevante, de enormes repercusiones en el desarrollo de la educación media, en cuya generación se entrecruzan factores internos y externos a la unidad educativa. La deserción escolar es usualmente interpretada y racionalizada por los actores al interior de la unidad educativa como “causada” o explicada por factores puramente externos.
En el nivel macro sitúa el problema de investigación en el contexto de procesos societales, cambios en el sistema educativo así como en las dinámicas transcurridas en la concepción e implementación de políticas sociales diferenciadas que pretenden superar la pobreza y aumentar la eficiencia y eficacia de la educación.
Las preguntas planteadas son pertinentes y adecuadas al nivel de conocimientos desarrollado previamente por los estudios anteriores. Sobre este punto de partida, pensamos que los autores de la tesis realizan un aporte a la comprensión del fenómeno de la deserción.
Los objetivos generales y específicos de la investigación se plantean con precisión (Pág. 6) así como en el desarrollo de la tesis se va dando cuenta de las relaciones entre los temas y problemas abordados en cada parte y/o capítulo, de modo tal que se van entrelazando y preparando las conclusiones que se presentan finalmente.
2. Estructura de la tesis y aspectos formales:
La tesis está estructurada de forma adecuada, y ello favorece la introducción en el complejo y abarcador planteamiento que se desarrolla en esta tesis acerca de la deserción escolar. Debe resaltarse que a la vez este planteamiento da cuenta y es resultado del trabajo de terreno realizado, en una relación dialéctica.
El trabajo se presenta estructurado en siete capítulos, las conclusiones, una abundante bibliografía final más tres anexos (cuya numeración requiere ser corregida).
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3. Algunos de los aspectos mejor logrados y destacables de la tesis presentada consisten en:
a) la vinculación establecida en el capítulo II entre la política social y el estilo de desarrollo imperante en la sociedad chilena.
b) La documentada descripción y el análisis de la evolución del tratamiento de las relaciones entre política social y política educativa, relación que excede el marco de análisis de la sociedad chilena, para abordar la problemática de los países de la región en el contexto de la mundialización.
c) La consideración de la educación como derecho y como estrategia de superación de la pobreza y la exclusión social.
d) El análisis de la estructura organizacional del sistema educacional chileno, cuyo carácter de “sistema” es cuestionado; subrayada su segmentación y la “doble dependencia” generada con relación a los municipios.
e) La hipótesis de las lógicas contradictorias que se generan a partir de la “doble dependencia”.
f) El planteamiento de los efectos que éste mecanismo estructural genera enmarcando y limitando las acciones de los actores sociales al interior de la unidad escolar. Las presiones que experimentan y las justificaciones y argumentaciones que éstos se dan para explicar las propias ineficiencias del funcionamiento de la unidad y/o las debilidades en la aplicación del Programa educativo en este caso el PLT.
g) Una muy rica recogida de materiales discursivos y registros etnográficos producidos en el trabajo de terreno. Conocemos las limitaciones y desconfianzas que genera la intervención de investigadores al interior de un establecimiento y por ello entendemos la reducción del trabajo de terreno al estudio de un caso en la comuna de Peñalolén. De todos modos, cabe observar que la posibilidad de realizar este mismo trabajo de terreno en otros liceos, permitiría extraer conclusiones de gran importancia, con mayor fundamento empírico y capaces de reorientar las políticas relativas a la deserción escolar así como aquellas encaminadas a ampliar la formación ciudadana y participativa al interior de los establecimientos, implicando a docentes, estudiantes y otros actores del municipio y la comunidad local.
f) El análisis realizado, que logra explicitar el sentido de las acciones de estos actores
sociales, sus percepciones y valoraciones y condensarlos en un cuadro de categorías
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interrelacionadas, que de forma muy compactada resume los principales rasgos y
componentes del fenómeno en estudio.
4. Metodología utilizada:
El estudio es fundamentalmente de análisis teórico y al mismo tiempo una investigación cualitativa que aporta una dimensión comprensiva y combina también la aplicación de cuestionarios que recaban datos que pueden ser dimensionados y medidos.
En suma el estudio combina niveles macro y micro tanto en lo que se refiere a la recopilación de información y el análisis.
Durante la misma se aplicaron los siguientes instrumentos: observación etnográfica y sistematización de resultados mediante matrices; Cuestionarios aplicados a los estudiantes; Cuestionarios a profesores; pautas de entrevista a directivos del liceo.
El nivel del análisis efectuado es muy bueno y satisface el nivel de una tesis de grado.
5. Algunos interrogantes:
Una observación previa, pese a las numerosas revisiones del texto presentado, falta aún corregir algunos errores menores de mecanografiado.
Los interrogantes son los siguientes:1.- ¿Qué tipo de medidas al interior del establecimiento sería posible implementar para mejorar la comprensión que los actores docentes y directivos tienen de la problemática abordada?
2.- A nivel ministerial ¿cómo sería aconsejable mejorar las orientaciones técnico-pedagógicas del Programa Liceo para Todos?
Calificación propuesta: 7.0 (siete)
Inés C. Reca
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INTRODUCCIÓN
a) El problema de investigación
Incluso antes del año 2003 –año donde el Congreso chileno aprueba la modificación constitucional que aumenta a 12 años la escolaridad obligatoria de niños y jóvenes– la deserción escolar comenzaba a ser uno de los temas primordiales para la nueva etapa de la Reforma educacional.
Debido a esto, en el año 2000 surge el “Liceo para Todos” (LPT), un programa de apoyo que el MINEDUC dispone para que las escuelas aseguren que sus alumnos terminen su educación media y, con ello, no sólo entren en mejores condiciones al mercado laboral, sino que también tengan mayores posibilidades de superar los procesos de pobreza y marginalidad social.
La deserción escolar es un problema que ha sido caracterizado por distintos estudios como “multi-causal”, es decir, generado no sólo por razones socioeconómicas tales como la pobreza de los hogares y la necesidad de trabajar por parte de los jóvenes, sino que también por las propias prácticas de la institución escolar, las cuales terminan excluyendo y agudizando el proceso de fracaso escolar de los alumnos, acelerando y, en definitiva, marginando al joven del sistema. En este sentido, la multi-causalidad de la deserción se asocia con factores externos e internos a las escuelas y liceos.
El programa LPT asume esta multicausalidad como una causa importante en el abandono escolar, y para ello dispone una estrategia diversa que termina su ciclo el año 2006. Este período se considera como un tiempo razonable para que los propios liceos sean capaces de llevar a cabo “proactivamente” determinadas estrategias para enfrentar a la deserción escolar. Como vemos, la propuesta del programa es una transformación de las prácticas institucionales, una reconversión profunda del liceo en todos sus niveles (en sus prácticas de enseñanza, en su gestión, en su relación con el entorno y en el mejoramiento de la calidad de vida de los alumnos) con el fin de combatir la deserción y, de paso, seguir con el objetivo de la Reforma que es mejorar la calidad educacional de escuelas en contextos de vulnerabilidad y pobreza.
Se trata, en el fondo, de la “sustentabilidad” de los centros educativos para desarrollar estrategias viables para enfrentar la deserción y asegurarse que todos los alumnos terminen la enseñanza media. Precisamente, es esa “sustentabilidad” la que pretende ser estudiada por parte de la presente investigación, entendiendo con ello el estudio de los procesos que obstaculizan y los que promueven un enfrentamiento eficaz de la multi-causalidad de la deserción por parte de los liceos.
La sustentabilidad se inserta dentro de un proceso al que hemos denominado “doble dependencia”. A ésta la entenderemos como las contradicciones estructurales de la educación pública que surgen de la coexistencia de dos procesos que nacen en momentos históricos y con racionalidades esencialmente distintas: la municipalización y la Reforma.
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Mientras la municipalización (descentralización) de la educación nace en un momento de implantación de un nuevo mecanismo de financiamiento y subsidiaridad (década del ´80), la Reforma educacional (década del ´90) nace con el objetivo central de mejorar la calidad y equidad de la educación. Ambos procesos ejercen una constante demanda hacia los establecimientos públicos: los municipios en tanto sostenedores/administradores y la Reforma como programas y proyectos educativos que se focalizan en los centros educativos. Pero, además, ambos procesos han ido desarrollando prácticas y sentidos en la gestión e interrelaciones dadas en la comunidad escolar.
b) Objeto de estudio
Estudiamos cómo la “doble dependencia” influye en la forma en que el programa LPT es interpretado y llevado a cabo por parte de las realidades educativas concretas.
Para ello evaluamos el proceso de resignificación del LPT por parte de un liceo urbano-popular, intentando determinar el grado de “sustentabilidad” en el tiempo que puede inferirse de su realidad.
c) Hipótesis
La “doble dependencia” sería un gran obstáculo para que los procesos de resignificación que hacen los liceos municipales focalizados por el LPT desarrollen estrategias sustentables contra la deserción escolar.
d) Objetivos de investigación
Generales:1) Establecer un análisis histórico de la educación con el fin de entender por qué la deserción escolar es un objeto de la actual política social y cómo ello se inserta en el actual estado de la educación pública chilena. 2) Presentar una evaluación cualitativa de caso de la resignificación del programa LPT y de la deserción por parte de una organización escolar elegida, dando cuenta de los obstáculos y potencialidades observadas respecto a la sustentabilidad en el tiempo de las estrategias contra la deserción llevadas a cabo por dicho establecimiento.
Específicos: 1) Analizar la relación entre deserción, pobreza, exclusión y cómo ello ha derivado en el consenso actual sobre la necesidad de completar los 12 años de escolaridad.
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2) Problematizar el sistema educacional chileno en el contexto de la descentralización, Reforma y privatización, dando cuenta de cómo ello afecta las prácticas escolares cotidianas.3) Revisar los distintos enfoques de estudio de la deserción escolar.4) Comprender cómo la lucha contra la deserción es operacionalizada por el programa LPT a partir de la revisión de sus fundamentos técnicos y teóricos.5) Estudiar la forma en que las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT se desarrollan en un liceo concreto y cómo la deserción escolar es entendida tanto por directivos como por docentes.6) Indagar sobre la labor que –respecto del programa y la deserción– están llevando a cabo en el establecimiento el supervisor provincial y el municipio.
e) Enfoque teórico
Nos valemos en un primer momento de un enfoque histórico para desarrollar el contexto social y político que explica las dos funciones básicas que se le atribuyen hoy en día a la educación: formación de “capital humano” y de la “ciudadanía” adecuada a la actual democracia chilena. Con ello, problematizamos los procesos crecientes de exclusión y marginalidad que recrudecen y redefinen a la pobreza (por tanto, en la manera cómo superarla), y que se viven paralelamente al proyecto económico y político que se intenta instituir con la globalización. En definitiva, el análisis histórico explica causalmente a la “doble dependencia” como efecto de fenómenos y transformaciones que han dibujado la faz de la sociedad chilena y de su sistema educacional desde por lo menos 30 años.
Nuestro objeto de estudio, el proceso de resignificación que los actores hacen del LPT, es una forma de relación entre el liceo y el MINEDUC. Como se sabe, la perspectiva de la teoría de sistemas pone énfasis en la diferencia entre sistema y entorno, entendiendo con ello un objeto indisoluble, siendo dicha diferencia entre ambos la que permite la autorreferencia o auto-producción del sistema. Esta idea nos sirve para comprender la relación que mantiene la comunidad escolar con el LPT como un proceso de resignificación de las clasificaciones y sentidos provenientes del programa, es decir, como la interpretación que hace la escuela –en tanto sistema unitario– de las orientaciones técnicas y teóricas del programa.
Pero, a su vez, esta resignificación se da en medio de un conjunto de otras relaciones de la escuela con su entorno, vale decir, una serie de diversas interrelaciones que establece con su medio y con el sistema o totalidad de la que forma parte. Abordar el proceso de resignificación del programa LPT desde la escuela implica considerar y analizar aquellos elementos que ingresan en la corriente de entrada (in-puts), es decir, tanto aquellas demandas provenientes de las orientaciones técnico-teóricas del LPT como las demandas financiero-administrativas provenientes del Municipio.
Cómo ello converge en la escuela, a qué se le da relevancia, cómo se reorganizan las prácticas institucionales, el sentido que los diversos actores les otorgan, y cómo el LPT y la
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deserción escolar son percibidas por la comunidad escolar es el contexto del proceso de resignificación de las orientaciones técnico-teóricas del programa.
Paralelamente a la visión global que otorga la teoría de sistemas, el estudio de la realidad educativa chilena es apoyado con una diversa bibliografía y aportaciones teóricas y prácticas. Gracias a ello, podemos desarrollar un análisis de la educación en Chile (cf. Capítulos IV y V), con el fin de tomar y entender iniciativas y tendencias que progresivamente estarán presentes en la discusión sobre las nuevas etapas del actual cambio educativo. Esto sucede, obviamente, también con todo el análisis de la deserción escolar, tanto desde su tratamiento en la investigación educativa como en el análisis de la documentación emanada del propio programa LPT.
f) Enfoque metodológico
Como ya dijimos, comprendemos dos niveles de análisis distintos: uno “macro” y otro “micro”.
Para abordar el estudio del nivel “micro”, es decir, de la forma cómo un establecimiento interpreta y ejecuta el programa LPT en el contexto de su particular “doble dependencia”, nos hemos valido de una estrategia cualitativa basada en las perspectivas “interpretativas” que ponen el acento en el significado que los actores sociales le atribuyen a sus acciones. Para ello, este nivel de análisis consiste en un estudio de tipo etnográfico, es decir, basado en las prácticas y sentidos de apropiación que la comunidad de actores realizan en torno al programa. Para ello hemos construido una serie de distintos instrumentos de recolección y análisis de información referida específicamente al estudio del proceso de resignificación del LPT por parte de la comunidad escolar.
Ahora bien, la estrategia cualitativa que dé cuenta del significado del acto social de llevar a cabo las líneas de acción del programa LPT sólo aporta la dimensión “comprensiva” de las acciones sociales en cuanto a las estructuras de significados que los actores le asignan a su acción y al contexto social en el cual se desenvuelven. Por eso, el nivel de la resignificación del programa por parte de los actores es sólo una dimensión de nuestro análisis.
Eso porque el proceso de resignificación que la unidad y comunidad educativa hacen de este particular programa de la Reforma educacional se presenta como un fenómeno inserto problemáticamente en un contexto mayor que corresponde esencialmente a lo que se conoce como sistema público educacional. Pasamos entonces del nivel “micro” al “macro” (es decir, de un sistema a otro que lo contiene); de ahí que las contradicciones estructurales (“doble dependencia”) y la resignificación de los actores sean niveles de análisis mutuamente relacionados.
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g) Relevancia sociológica del estudio
En definitiva, el aporte de esta tesis es ir más allá del enfoque con el que hasta ahora se está promoviendo la transformación de las escuelas en una institución inclusiva. Centrados sólo en los límites de los establecimientos, los programas contra la deserción no lograrán enfrentar la deserción desde su “multidimensionalidad”, así como también el objetivo de mejorar la calidad de la enseñanza pública estará en cuestionamiento (en tanto el proceso educativo dejó de ser ya un fenómeno estrictamente individual o supeditado a la relación entre profesor – alumno para comenzar a ser una relación entre sujetos y las instituciones en las cuales se apoyan1).
En este sentido, si la propia institución escolar está determinada por tensiones del sistema al cual pertenece, es necesaria una mirada crítica a este último y a la forma cómo se está planteando el desarrollo de estrategias contra un fenómeno socioeducativo como lo es la deserción escolar.
h) Sinopsis de los capítulos
Por todo lo anteriormente dicho, la presente tesis se estructura en 7 Capítulos (3 grandes partes). La primera parte comprende los Capítulos I, II y III, e intenta abarcar un desarrollo sobre la manera cómo ha sido vista la educación por parte de los tipos de Estado que hemos denominado “desarrollista” y “subsidiario”, terminando con una mirada sobre la relación entre la política social y la educativa, la globalización, la exclusión social y los preceptos actuales de nuestra democracia. Creemos que en su conjunto esta primera parte permitirá situar la verdadera convergencia que socialmente ha instalado a la deserción escolar como un problema a enfrentar por parte de la política educativa y los diversos agentes público-privados, así como también superarla ha sido comprendida como una forma de lucha contra la pobreza y la exclusión social.En la segunda parte de la tesis (Capítulos IV, V) analizamos la estructura del llamado “sistema educacional chileno”. Desarrollamos el problema de la “doble dependencia” y cómo afecta en distintos planos de la gestión escolar, vista tanto desde la gestión centrada en la escuela como en la gestión descentralizada (o llevada a cabo por el municipio). También desarrollamos un análisis sobre la actual hegemonía de la racionalidad administrativa en la educación chilena, entendida como el reduccionismo a los “resultados” (notas, SIMCE e indicadores de “eficiencia interna”) y un alejamiento hacia el debate sobre la “calidad” de la educación pública.
En el Capítulo VI presentamos la manera cómo es entendida la deserción por parte de la investigación y política educativa. Revisamos los factores de riesgo para la deserción escolar y cómo ésta se construye como “objeto” de política ahondando en el programa LPT y sus orientaciones técnico-teóricas.
En el Capítulo VII desarrollamos el trabajo de campo en un liceo municipal focalizado por el programa y las principales conclusiones emanadas del mismo. Con ello, contrastamos la
1 cf. Marshall, 2003.
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hipótesis de investigación. Además, profundizamos las percepciones de los distintos actores respecto del programa LPT, su grado de participación e información, y cómo se lleva cabo el proceso de transformación de las prácticas institucionales de acuerdo a ciertos criterios de análisis.
Por último, están las conclusiones y propuestas de la presente investigación. Intentamos desarrollar las futuras tendencias que el poco coherente sistema educacional chileno está pasando y que se profundizarán durante la primera década de este nuevo siglo, sobre todo en lo que respecta a un programa como el LPT, el cual tiene como fecha de término el año 2006.
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PRIMERA PARTE: ESTADO, EDUCACIÓN Y SOCIEDAD: LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA EDUCACIÓN
CAPÍTULO I: MOMENTOS HISTÓRICOS DE LA PLANIFICACIÓN EDUCACIONAL
I.1) La educación en el Estado desarrollista
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El sistema educacional público en la etapa del “Estado docente” fue una herencia de los consensos políticos del s. XIX y tiene como principal característica a la capacidad de intervención social, esto es, capacidad por parte del Estado para organizar la vida social al determinar quienes son los que deben aprender, cuáles son las cosas que se deben aprender y para cumplir qué funciones específicas (Casassus, 2003: p.33). De esta manera, la educación durante el s. XIX cumplió el papel de consolidar la Nación al formar una ciudadanía adecuada para su progreso.
Durante los inicios del s. XX, el pacto político que sostenía la educación pública chilena estuvo marcado por el racionalismo secular mediante el cual el dominio sobre la ciencia y la técnica proporcionaría de manera inevitable el progreso o evolución de la sociedad. A medida que avanzaban las décadas y la caída definitiva del Estado oligárquico era un hecho seguro, esta noción secular del progreso de la nación alcanzado mediante el uso de la razón se ensambla con el ímpetu industrializador del Estado desarrollista.
Como es bien sabido, el crac de la bolsa de valores de Nueva York (año 1929) significó la crisis del Estado oligárquico y del modelo primario exportador, generando la necesidad de reorientar la economía. El Estado librecambista pasa a ser reemplazado por una concepción caracterizada por la intervención directa del Estado en la economía a efectos de recuperarla de la depresión que perseguirá a los países capitalistas del mundo hasta mediados de siglo2.
Con esta progresiva relevancia del afán industrializador la educación adquiere mayor estatus. Ya no sólo se encuentra ligada a funciones moralistas y políticas (formación de una ciudadanía republicana del s.XIX), sino que también logrará acercarse a una nueva relación con el trabajo y con el desarrollo económico. Es aquí entonces cuando la relación entre educación y desarrollo comienza a ser parte de la estrategia nacional planificada desde organismos estatales altamente centralizados.
No obstante, la relación entre la educación y el trabajo no resulta clara sino pasada la segunda mitad del siglo XX, cuestión que se explica por la poca competitividad y proteccionismo de las economías nacionales, más preocupadas de amparar el incipiente proceso de industrialización que de desregularizar el mercado interno.
Ahora bien, pese a tener el mismo enfoque de intervención en la economía, cabe señalar que sí existieron diferencias en los alcances de la función del Estado que se dio en los países “centrales” y “periféricos” como lo son los latinoamericanos. En otras palabras, habría que diferenciar el Estado de Bienestar europeo y estadounidense del modelo que el
2 Como medidas centrales, podemos señalar las medidas para bajar el desempleo, dinamizar y regular las actividades productivas industriales, expandiendo la demanda interna a partir de una serie de nuevos servicios y subsidios. En este sentido, es necesario remarcar que las políticas sociales de la época estaban determinadas a ser complementarias a las medidas macroeconómicas pues, básicamente dicho, tienen en mente acrecentar la capacidad de la demanda interna (recordemos que estamos en un período de industrialización de los distintos países latinoamericanos, por tanto, de sustitución de importaciones). Como lo veremos más adelante, las políticas sociales –sobre todo en la década de los ´90 hasta hoy– tienden a desligarse discursivamente de su subordinación a las políticas macroeconómicas a partir de la construcción de un enfoque basado en una “perspectiva de derechos humanos”, la cual pone el acento en hacer de la política social un instrumento de gobierno que permita el acceso a servicios sociales mínimos que sirva como estrategia para paliar los efectos sociales de las políticas económicas.
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aparato público adoptó en nuestra región (Sarmiento, 1998). A muy grandes rasgos, el Estado de Bienestar europeo y norteamericano evidencian un protagonismo en la reactivación económica y en una cobertura “universal” en el acceso a marcos como el de la sanidad, educación y la seguridad social y laboral.
Para el caso latinoamericano, el alcance de las políticas sociales fue bastante más modesto, por lo mismo, ese “universalismo” del bienestar social supuestamente logrado por la acción del aparto público no es tal. Chile y Latinoamérica tenían una muy escasa población asalariada, a diferencia de los países centrales o altamente capitalistas. La fuerte migración desde las zonas rurales a las urbanas producía un panorama de nueva estratificación geosocial, generando una exclusión espacial y social nunca antes vivida. Quedó mucha gente sin las posibilidades de ser un proletariado urbano industrial, esto es, gran parte de la población quedó fuera del alcance de los beneficios del Estado industrial–benefactor alcanzados por los sindicatos de trabajadores (principalmente seguridad social, jubilación y leyes laborales). De ahí que es preferible sostener que el afán “industrialista” del Estado latinoamericano caracteriza de mejor manera una forma de concebir el modelo de desarrollo (la sustitución de importaciones o modelo “hacia adentro”), por lo cual el término más acertado para caracterizarlo es el de “Estado desarrollista” o “Estado industrialista” (ibídem).
El que la educación fuese concebida como elemento clave para la consolidación industrialista-desarrollista es la consecuencia de una gran convergencia político, económica y social surgida de la toma de conciencia de los distintos grupos sobre la decadencia del modelo primario exportador (“hacia afuera”). Así, la industrialización se abrió camino por la afinidad de una gran coalición de fuerzas reunidas en nombre de la construcción y desarrollo de la nación (Aureliano, 1997). Estos sectores e intereses políticos que entran en escena son los sectores representativos de esta industrialización emergente: una incipiente clase media, la burocracia estatal y los cuerpos corporativos ligados a ella y, por último, la masa de asalariados urbanos fuertemente sindicalizados. En Chile, esta conjunción de fuerzas se observa claramente en la forma del Estado dirigido por sectores liberales y de izquierda (Alessandri, los radicales y la Izquierda) que va desde 1932 hasta 1973. Dicho “consenso” en las formas generales de las funciones sociales del Estado es el verdadero eje fundador del Estado desarrollista–industrialista y nacional–populista que se desarrolló durante este período de tiempo3. 3 Esto se encuentra extensamente analizado en Salazar y Pinto (1999: pp.39-68). Aquí podemos ver cómo el primer gobierno de Alessandri (el primero con la nueva Constitución de 1925) organizó el Estado sobre un orientación liberal, oligárquico y presidencialista que culmina su desarrollo en 1973 como matriz empresarial, desarrollista y social–benefactora. Para estos autores, el año 1925 fue crucial, pues institucionalmente este cuerpo de leyes determinó la totalidad de los proyectos de gobierno y de industrialización nacionalista que se generaron hasta 1980 (año de una Constitución que instituye un nuevo Estado desregularizado o “neoliberal”). Las reformas a la Constitución del ´25, a través de los decretos de leyes fueron construyendo un Estado desarrollista y un Estado populista sin cambiar sustancialmente el texto Constitucional original del año ´25. El resultado es la tensión entre una estructura básica del Estado funciona en sentido liberal y una estructura hipertrófica del Estado que funciona en sentido populista (Salazar, 1999). En este sentido, el fracaso del modelo venía asegurado con o sin U.P., puesto que en la raíz del problema de la gobernabilidad y del papel del Estado en la industrialización se encontrarían las determinaciones constitucionales del ´25 (Constitución esencialmente liberal). Desde esta perspectiva, la crisis de la U.P. no representaría el fracaso de un proyecto político de crecimiento económico y social llevado a cabo por un determinado programa de gobierno específico. Más bien representaría un inevitable proceso desencadenado por la estructura de leyes emanadas
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Por otra parte, pese a que existía esta convergencia de sectores sociales representados en la acción centralizada del Estado, muy poco se podía hacer frente a la fuerte crisis económica que azotó a las economías agrarias latinoamericanas. Si bien el crac de 1929 y la fuerte depresión de los años ´30 y ´40 se hicieron sentir en todo el mundo capitalista, los países más afectados fueron los basados en el modelo primario exportador (Chile – Latinoamérica). Esto hacía no sólo que existieran retrocesos y estancamiento de los objetivos de industrialización de las economías, sino que también producía “efectos sociales”, los cuales el Estado se convirtió en el encargado de mitigar.
Esta inestabilidad política generalizada en América Latina provenía, precisamente, del estancamiento en el plano económico productivo y en las relaciones de intercambio con los países avanzados. Por esta razón, el “consenso” eje fundador del desarrollismo-industrialista estuvo, al mismo tiempo, preocupado de aminorar el conflicto entre clases a la vez de asegurar el nuevo modelo de desarrollo de sustitución de importaciones.
Con ello, la política educativa a nivel regional de aquél entonces fue pensada en una primera instancia como forma de cohesión social, manteniendo la función moralizante y cívica que le caracterizó durante el siglo anterior. Por esto mismo, –tal y como señalábamos párrafos más arriba– sería apresurado decir que la educación fue inmediatamente levantada como aparato destinado a elevar la calidad de los procesos productivos. Antes que todo, en las primeras cinco décadas del siglo XX primó la noción de estabilidad política y control social por sobre un acercamiento a las necesidades de la producción (Casassus, 2003: p.40). Para América Latina, durante la primera mitad de siglo la educación estuvo ligada a la gobernabilidad política y a la aminoración de los efectos sociales de la desastrosa situación económica, desvinculándose de las exigencias de un modelo de producción que se permitía el lujo del proteccionismo estatal y la falta de competencia propia del libre mercado.
Según esto último, resulta lógico pensar que dicha tendencia sólo se revierte en la post-guerra (período de los “treinta años gloriosos” para los países industrializados), cuando el mundo capitalista –liderado por EE.UU.– desencadena un auge industrial basado en la apertura del comercio (competitividad y orientación hacia la demanda), lo cual genera nuevas políticas económicas por parte de las distintas naciones, incluidas las capitalistas dependientes. Los economistas y científicos sociales desatan así un amplio debate en torno al nuevo modelo de acumulación que comienza a implementarse, abarcando estudios que profundizaban las comparaciones del desempeño y las medidas económicas de los países más exitosos. Notaron que, pese a existir el mismo tipo de políticas en diversos países, de igual manera habían sociedades con mayor crecimiento que otras. Con ello, la educación fue entendida como el factor residual que marcaba la diferencia entre el desempeño de un país y otro4.
de la Constitución del 1925 que determinaban una específica distribución de la administración del poder político-económico. Esta matriz constitucional tuvo como principal efecto la generación de una cultura “peticionista” y “clientelista” de todos los sectores de la sociedad y, principalmente, de quienes debían asumir un papel autónomo y protagónico en la industrialización del país (ibídem).4 Pasaremos a un análisis de las políticas sociales y educativas en la segunda parte de este Capítulo I. Por ahora, se puede hacer un paralelo entre los ímpetus por la educación con la situación general que vivieron las políticas sociales de la época. Se suponía que estas últimas eran medidas redistributivas del ingreso nacional pues, al operar como transferencias de ingresos y prestaciones a los trabajadores, consolidaban la demanda interna, expandiendo el mercado laboral por la vía de mayor productividad tendiente a satisfacer esta teórica
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En Chile, este tipo de supuestos comenzaron a dominar la escena pública ya desde el período presidencialista de J. Alessandri (época en la cual se redacta el Informe conocido como las “Bases Generales para el Planeamiento de la Educación Chilena”5). Pese a que el Decreto de Ley dictado durante el gobierno alessandrista no llegó a prosperar, lo cierto es que, de todas formas, constituyó el primer intento de vincular el cambio educativo hacia los procesos productivos industrialistas. El gobierno sucesor (Frei Montalva) aprovecha los estudios de la comisión creada por Alessandri y también hace suya la experiencia acumulada durante los cinco años de trabajo que duró la “Comisión de planeación integral de la Educación”, orientando su propia versión reformista y planificadora (Núñez, 1990: p.29-133). El presidente Frei M. –y específicamente la Democracia Cristiana– hacía eco de las “teorías del capital humano”, entendiendo al desarrollo económico como causado en gran medida por la difusión e inculcación de los hábitos y habilidades necesarias para sostener modernas formas de producción.
Incluso más, Núñez (op.cit) afirma que esta ideología marca claramente a la educación como poder simbólico de dominio para la clase media ascendente, por lo que el desarrollo económico está condicionado por el fomento del “recurso humano”, esto es, de una clase dirigente capaz de manejar los recursos materiales y financieros en pos de modernizar el país. La educación pasa a ser atributo de la clase media en tanto forma de saber y de poder más allá de la condición estricta de propiedad sobre los medios productivos. Por ello, entre las más importantes medidas estuvo establecimiento de reformas estructurales para la calificación de la mano de obra (el caso del INACAP). De hecho, la CORFO, ENDESA, ENAP, la CAP y otras empresas de punta no hubiesen sido posibles sin un desarrollo educacional, científico y tecnológico previo y sin capacidad administrativa, técnica y gerencial adecuada (clase media universitaria), así como tampoco hubiese sido posible sin la mano de obra técnica calificada para este tipo de procesos productivos.
mayor capacidad de demanda. Si esto fue así, lo cierto es que no resultaron tan efectivas como se esperaba, quizás porque gran parte de la población eran trabajadores no asalariados, campesinos sin tierra e indígenas incapaces de sumarse a esta meta del alza en la capacidad de demanda del mercado interno. En efecto, las políticas públicas y garantías sociales del Estado Desarrollista latinoamericano se mostraron incapaces de llegar con sus beneficios a los grupos más desvinculados al sistema político y, por sobre todo, económico, en la medida en que no atendieron a desempleados, trabajadores por cuenta propia, asalariados en actividades de baja productividad, etc., (Vergara, 1990). Esta situación no fue muy distinta en la educación: principalmente la gran beneficiada con aquella fue la clase media y no los sectores asalariados y campesinos. Es la incipiente clase media la principal beneficiaria de la educación pública secularizada, al mismo tiempo que entra de lleno como clase con una alta importancia política. En la medida en que las clases medias se insertan en puestos de la burocracia estatal crece su identidad sociopolítica, llegando incluso a plantearse de igual a igual frente a las elites tradicionales.5 Informe de la Comisión especial que el gobierno de Jorge Alessandri levantó con el objeto de diseñar una reforma del sistema educativo público que ya se visualizaba como arcaico frente a las necesidades de industrialización nacional. Antes de que se hablara de la Reforma educativa del ´65 (de Frei Montalva), Alessandri había entendido la importancia de la educación como factor estratégico en la consolidación de la gobernabilidad democrática y del desarrollo económico. Además, hay que tener en cuenta que ya a nivel internacional a mediados de los ´50 el tema de la educación y el desarrollo eran el pan de cada día: por lo menos tres grandes conferencias sobre el tema se habían realizado en la región y a nivel mundial, estando nuestro país en todas ellas. Las más importantes fueron la Conferencia Regional de la UNESCO en Lima (1956), la Conferencia Intergubernamental convocada por UNESCO, OEA y CEPAL en Santiago de Chile (1962), y la XXV Reunión de la Conferencia Internacional de Educación, Ginebra (1962), también convocada por la UNESCO (Nuñez, 1990: p.29-61).
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En otras palabras, ya desde la década del ´60 se tiene la convicción de que el desarrollo económico necesitaba del estímulo de la educación6. Además, desde este momento ya existía la convicción de que el desarrollo económico no traía de forma mecánica el desarrollo de la educación, por lo mismo, ya estaba la convicción de que había que establecer políticas específicas y diseñar estrategias a nivel nacional que nacieran de un debate entre los diversos actores de la sociedad. De esta manera, al Estado le cayó la función de planificar el cambio educativo pues el sólo crecimiento económico no desarrollaría el curso del sistema público tal y como las circunstancias contingentes así lo ameritaban. Esto significa que ya en este período se tenía conciencia de que el cambio educativo que la sociedad requería no se alcanzaría de otra forma que no fuese por medio de la planificación estatal.
Para América Latina, la importancia de una planificación concordante con la planificación del desarrollo económico fue también algo común en diversos sectores de la sociedad, lo que no significó que las reformas estuviesen fuera de todo debate y discusión. Siempre existieron grandes enfrentamientos de ideas respecto a cómo materializar la relación entre educación y desarrollo industrial, sin embargo, desde ese entonces nadie sostiene que la educación no es importante para el desarrollo de la sociedad y de la economía. Cada gobierno presentaba un programa específico de reforma de la educación que luego era reformulando por su sucesor, generando un largo período de transformaciones estructurales que llega hasta hoy.
Como fuese, lo importante es que ya en este período el aumento cuantitativo de la cobertura del sistema educacional público es un evento progresivo, llegando a altas tasas de escolaridad promedio respecto de las observadas en otros países de la región. La planificación desarrollista en educación está ligada entonces al aumento cuantitativo pues se piensa que éste es el contexto ideal para la calidad. Esto significa que la planificación desarrollista en educación ve al mejoramiento de dicho sector (por tanto, al mejoramiento de la sociedad) como consecuencia de un país capaz de mostrar altas tasas de matrícula, retención y graduación. Por lo mismo, a este período le corresponde una proposición del tipo: “si amplío x luego ocurrirá y”, lo que significa decir que ampliando la oferta educativa ocurrirá que se obtendrá más calidad en la medida en que quienes no tenían educación hoy sí la tendrán (Casassus, op.cit: p. 73).
En lo que respecta a la adecuación del currículum, podemos señalar que existieron convicciones bastante lineales sobre los efectos del aumento de la cobertura, de las tasas de escolaridad promedio y de las tasas de alfabetización en la población. Aparte de lo señalado sobre el aumento de los años de escolaridad como requisito para alcanzar una población más educada, también existía la convicción de que la calidad de la oferta pública se encuentra directamente relacionada con un aumento en la inversión, principalmente en insumos tales como infraestructura, textos y otros.
6 Resulta interesante saber cómo desde esta época ya se viene hablando de un conocimiento y cierto nivel de capacidades de las personas con el objeto de hacerlas capaces de manejar la tecnología y de las ciencias en constante movimiento, cuestión que aparece intacta hoy, en pleno siglo XXI (cf. “Bases Generales para el Planeamiento de la Educación Chilena. 1961”, citado por Núñez, op.cit: p. 42).
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Además, estos supuestos positivistas también reforzaban la creencia de que la educación era el motor principal para la movilidad ascendente, aparte de su supuesta relación con el crecimiento económico. En la medida en que los indicadores económicos mostraban un mejoramiento de la situación del país, más fe se tenía de que uno de los factores primordiales para ello era la educación, por consiguiente, más cerca se estaba de alcanzar el estatus de sociedades modernas y desarrolladas. Esto viene a corroborar lo dicho párrafos más arriba: la inversión y planeamiento en este importante sector era más bien a nivel nacional-estatal, dejando sólo un margen muy reducido a la enseñanza privada (principalmente colegios de tendencia católica), tendencia que se invierte luego en los ´80.
I.2) La educación en el Estado subsidiario
a) El fin ideológico del Estado centralizador
Para Moulian (1997: pp.196-201), la hegemonía neoliberal y la lógica anti–planificadora estatal que se instaló en el conservadurismo del régimen dictatorial chileno –y que a nivel mundial se observó en los gobiernos de M. Thatcher y R. Reagan– fue la culminación de un proceso complejo de instalación ideológica, esto es, correspondió a lo que este autor denomina un “dispositivo saber” que se instaló en Chile en los años ´70 y ´80.
Los intelectuales neoliberales chilenos, si bien representaron una apuesta original en un momento incierto de la correlación de fuerzas a nivel ideológico-cultural, fueron más bien el efecto radical y no calculado de la crisis mundial de los meta-relatos del año 1968, es decir, de la episteme historicista, donde la razón y la acción humana eran quienes daban vida al movimiento de la sociedad y de la historia (ibídem). Como lo señala el propio autor, el socavamiento de esa razón historicista abrió espacios para el tipo de razonamiento que implica el pensar neoliberal, con su crítica al Estado y su desconfianza de la razón y de la praxis humana interviniente en lo histórico, su descarte de la “razón reguladora” (ibídem: p.199).
En segundo lugar, el caso chileno demuestra cómo el régimen dictatorial supo colgarse de este contexto ideológico-cultural extrapolándolo al campo de lo político y lo económico. Al ritmo de Hayek, Friedman y Harberger, la ideología neoliberal pudo convertirse en una explicación de la naturaleza humana y de la sociedad, por tanto, una fuente de axiomas políticos, económicos y sociales (ibídem).
La experiencia de la Unidad Popular y del Golpe Militar produjo las condiciones materiales para la eficacia de la crítica del estatismo. Este trauma social desencadenó una opinión pública “aterrada” por una parte y por otra “perseguida” sin capacidad de discursividad política, por lo que el camino estuvo llano para instalar sin mayores contratiempos el dispositivo saber anti–estatista de predominio del mercado, donde el desarrollo fue asimilado como sinónimo de acumulación capitalista sin restricción alguna.
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Sin embargo, el reemplazo del intervencionismo estatal no es algo que haya sido un proceso de fácil consolidación hegemónica. Por el contrario, la lógica estatista estaba fuertemente arraigada incluso en la derecha chilena (ya sea con matices populistas como industrializadoras), con lo cual una ideología capitalista dejada al libre mercado como forma para alcanzar el desarrollo económico y social estaba muy lejos de ser aceptada así como así. Como dijimos, sólo con el Golpe Militar el ambiente estuvo preparado para imponer y consolidar la ideología neoliberal, concentrándose ante todo como un acto fundacional, esto es, como una nueva verdad irrefutable.
Para que esto pudiera ser posible, el “dispositivo saber” de la derecha liberal-conservadora pasó desde la crítica a la Unidad Popular hasta la crítica global del período de democracia de los distintos proyectos populistas (ibídem: p.196)7. Con esto, se aprovechó para pasar de una crítica coyuntural sobre el proyecto político de la UP hasta una crítica del Estado como ente planificador, vale decir, se socavó la fe que se tenía sobre las decisiones planificadas desde arriba para instalar la idea de regulación automática por obra del mercado como forma natural de los intercambios. Así, el nuevo saber ortodoxo tuvo como principal discurso la ineficiencia del Estado y a las políticas del liberalismo económico como “verdades científicas” irrefutables. Así, la escuela económica neoliberal fue de ahora en adelante lo que permitió distinguir entre “quienes saben” y “quienes simplemente son iniciados”, dejando todo el ámbito de las decisiones macroeconómicas y de políticas sociales a los axiomas ideológicos de este nuevo paradigma (ibídem).
Con todo, la privatización de todas las funciones del Estado y de las distintas esferas de intervenciones de éste en la economía significa la intromisión del capital privado en la sociedad chilena desde ese entonces hasta hoy.
b) Subsidiaridad y Educación
En materias educacionales –y de políticas sociales en general– algo que distingue a la planificación centralizada de la subsidiaria es lo que se ha llamado el traslado desde la “oferta” a la “demanda”, o sea, de la entrega de servicios públicos universalistas en su cobertura a la provisión de servicios públicos por parte de agentes privados proveedores que basan su lógica en la satisfacción de demandas específicas a la población.
Desde los ´80 hasta nuestros días ya no existe la asignación de recursos basada en los presupuestos centralizados de gasto de los establecimientos, sino que una modalidad basada en el pago de una subvención por alumno atendido (USE). El sistema implantado en Chile se aparta de la idea original de un sistema de “vouchers” destinados a las familias, toda vez que la subvención se paga a los sostenedores educacionales (es decir, o a las Municipalidades o a agentes privados). Esto hace que el actual modelo de financiamiento público sea una subvención o pago a los sostenedores por alumno en función del
7 El autor señala que esta lógica fue emprendida no sólo por los intelectuales que publicaban en medios de comunicación como La Tercera, el Mercurio y los canales televisivos, sino que también se puede ver en las obras de historiadores como Gonzalo Vial, donde se señala al período entre 1938-1973 como los años “desperdiciados” (ibídem).
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cumplimiento de determinados requisitos, los que en el caso chileno no se limitan a la pura matrícula de los alumnos sino que a su asistencia periódica8. Este pago por alumno serviría como incentivo económico para que agentes privados (sostenedores) instalen nuevos establecimientos de educación básica y media. Así, nacen entidades particulares financiadas por el Estado (colegios particular-subvencionados), quienes entran a competir con los establecimientos públicos ahora municipalizados. Respecto a esto último, la situación de los establecimientos públicos –que siguen atendiendo al grueso de la población más pobre– termina siendo dependiente de las arcas municipales, proyectándose una desigualdad en función de las desigualdades determinadas por los ingresos de cada municipio.
Para los defensores de esta ideología, el subsidio a la demanda equivale a “entregarles a las personas los recursos para que ellas decidan dónde los van a gastar”9. El principal supuesto de esto es que quienes reciben este subsidio son portadores de la racionalidad y la información suficiente para llegar a la mejor decisión de cómo satisfacer sus necesidades.
Según nosotros, dicho supuesto no aboga por la racionalidad de satisfacer las necesidades de los más pobres puesto que no son las necesidades educacionales de los alumnos y sus familias las que son subvencionadas sino que las necesidades de particulares de lucrar con la educación, por tanto –exceptuando la oferta educativa municipalizada– es posible señalar que nada asegura que la inversión se deposite ahí donde más se necesite. Una de las principales consecuencias de la subsidiariedad ha sido entonces la generación de un mercado privado de oferentes que se interesa en atraer estos clientes y, por otro lado, en la posibilidad de entrar en negociaciones con tales demandantes para convenir co-pagos excepcionales con el fin de incrementar la calidad del servicio (el financiamiento compartido y otras prácticas como el pago al centro de apoderados u otras actividades).
El subsidio a la demanda permite entonces la instalación de toda una gama de establecimientos privados gracias al subsidio, pero que no se caracterizan por ofrecer educación a los más pobres sino que a un estrato más arriba: quienes pueden pagar10. En efecto, descontando a los establecimientos particular pagados, es posible señalar que la competencia entre colegios/liceos municipales y particulares subvencionados produjo una migración de la matrícula a estos últimos (la atención escolar pública en 1980 alcanzaba un 80% de la matrícula total, proporción que cayó a un 58% en 1990), lo cual desató otros serios problemas de déficits presupuestarios para los establecimientos municipales (veremos esto más adelante).
8 En el caso chileno el valor del subsidio entregado por el Estado está dado por la asistencia promedio mensual al establecimiento educativo. Este valor se traspasa al coeficiente denominado "unidad de subvención educacional" (USE) que es un ponderador que opera sobre el monto de recursos correspondiente al valor alumno/mes atendido, reajustándose en idéntico porcentaje y en cada oportunidad que se otorga un reajuste general de remuneraciones para el sector público (MINEDUC, 2002: p.234).9 Cf. la entrevista al Ministro de Hacienda y del Interior de Pinochet, Carlos Cáceres, realizada por Raquel Correa y publicada en el la sección de Reportajes de “El Mercurio”, Domingo 14 de Abril de 2002.10 Hoy en día los establecimientos particular subvencionados manifiestan un alza en la atención de niños y jóvenes provenientes de los hogares de los deciles de ingresos superiores (6, 7, 8 y 10), al mismo tiempo en que disminuyen su atención a niños y jóvenes de los deciles de menores ingresos (1, 2, 3 y 5) (MIDEPLAN, 2001c: p.34).
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De forma paradójica, este elitismo clasista se cimienta sobre conceptualizaciones liberales de la democracia (participación, descentralización, acercamiento del Estado a la población realmente necesitada, autonomía, etc.). A estos conceptos hay que agregar que la privatización del sistema ha sido un proceso amparado por el polémico principio –también democráticamente engañoso– de la “libertad de enseñanza”. No resulta difícil entonces entender que lo ideológico de todos estos supuestos “técnicos” tiene que ver con el rol estructurador del mercado en la vida social: es ahí donde se juegan la libertad a recibir el derecho de la educación, como si ambos términos, “libertad en el mercado” y “derecho a recibir educación”, fuesen sinónimos. La fuerte tendencia a importar términos como “libre empresa”, “libre elección” y “subsidio a la demanda” al ámbito de la gestión y el financiamiento educativo han reforzado la tendencia actual de segregación y “depuramiento” en pos de mantener el estatus de la institución, desvirtuando el derecho de todo niño y joven a ser educado (UNICEF, 2000a)11. En definitiva, la sobrestimación a la libertad de enseñanza, vale decir, de poner un establecimiento educacional con las características formativas que se quiera, se ha convertido en un obstáculo insalvable para el derecho a la educación, quedándose relegado esto a la enseñanza pública de menor calidad. Con ello, libertad e igualdad se contradicen, cuestión que será retomada en los ´90 con el precepto de la “equidad”, es decir, dejar que existan aquellos establecimientos elitistas (amparados pro el derecho de la libertad de enseñanza) para focalizar sus esfuerzos (“discriminación positiva”) en los de mayor vulnerabilidad social. Por esta razón, podemos resumir diciendo que bajo la ideología de la libertad e igualdad en el mercado hasta el día de hoy se han venido promoviendo políticas y programas paliativos de las desigualdades que de hecho consolida el sistema. Esto lo podemos ver en la actualidad, donde la política educativa ha centrado sus planteamientos sobre la base de la “equidad”, diferenciándolo de la igualdad en el sentido de que habría que hacer una “discriminación positiva” de las estrategias para que se busque dar a cada uno según sus necesidades y referencias socioculturales. Sin embargo, este marco ético con “conciencia social” que es el enfoque de la “equidad” resulta claramente problemático cuando se aplican en mercados educacionales basados en la lógica del mercado, pues terminan segregando aún más a los alumnos en la estratificación socioeconómica y educativa por tipo de dependencia administrativa.
c) Libertad de mercado y “capital humano”
Pero las contradicciones siguen, siendo la más notable la que ahora desarrollaremos: la tensión entre “libertad de mercado” y “capital humano”, dos conceptos que el
11 Las prácticas expulsoras son muy comunes en los establecimientos particulares (privados, e incluso particular-subvencionados). La normativa vigente sobre el derecho a la educación de todo niño y joven se pasa por alto pues son muchas veces los propios padres los que avalan las expulsiones de los “malos elementos”. Hasta hoy imperan prácticas discriminatorias que atentan contra el derecho a la educación relacionadas tanto a los procesos de “selección” de los alumnos (donde el derecho a matrícula es negado a quienes no se ajustan a los requisitos impuestos por el establecimiento) como de “expulsión” (por problemas de rendimiento o conducta). Esos “requisitos” pueden ser de orden económico en cuanto a la fijación tanto de cuotas de incorporación como de mensualidades, religiosos, o simplemente no aprobar los test, tanto de conocimientos como de personalidad, que hacen los alumnos para poder ingresar.
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neoliberalismo puso en boga pero que ni esta ideología puede complementarlos de manera lógica.
La importancia del “capital humano” ha estado presente, en general, desde que en economía se comenzaron a estudiar las razones de por qué habían países que eran desarrollados y otros no. Pese a que con el Estado subsidiario se puede hablar de la crisis de la planificación de la educación pública a nivel central o estatal, lo cierto es que, como un motor para el crecimiento del capitalismo siguió siendo fundamental. En este sentido, las medidas neoliberales hacia la educación están marcadas por lo que esta ideología considera como ineficiencia del intervencionismo estatal y no por una supuesta crisis de confianza hacia los efectos económicos de la educación. Es decir, el que la proporción de recursos que los países invierten en educación respecto de su PIB haya disminuido notablemente (sólo recuperándose avanzada la década de los ´90), afectando no sólo en el gasto social sino que también la situación del magisterio, no significa que la educación haya acabado como posibilidad creíble para alcanzar el desarrollo y gobernabilidad del régimen capitalista12.
De esta manera, la educación sigue siendo importante para el Estado subsidiario desde dos ideas contradictorias:
1.-) El desarrollo económico: incluso se puede decir que ahora más que nunca el neoliberalismo levantará como factor clave del crecimiento a la educación o, lo que es lo mismo, comenzará a retomar fuerza el concepto de “capital humano” como clave para el desarrollo. Esta importancia de la educación para el desarrollo económico se evidenciará en las reformas cualitativas que se llevan a cabo en los programas, currículos y procesos institucionales, caracterizados ahora en adelante por la aparición de agentes descentralizados y privados en la ejecución y en el flujo de los procesos.
2.-) Sin embargo, esto se da en un contexto de fuerte crisis de la planificación a nivel central/estatal y, en definitiva, de la educación pública, dejando al capital humano como propiedad de quienes pueden acceder a los colegios pagados.
La educación sigue ligada al desarrollo económico y social. Incluso el concepto del capital humano sigue siendo importante: ya en los ´70 la atención de los economistas y planificadores estaba puesta sobre el agotamiento del modelo de desarrollo que hasta ahora
12 En ese sentido, mantener la red de políticas sociales implicaba consolidar mecanismos de tributación, lo cual es una medida contraria al libre mercado. Como consecuencia de ello, en el sector educacional el gasto público (que alcanzó un máximo de 7.5% del PIB en 1972) fue cercenado por el régimen militar (en 1980 se destinaba en el sector un 4,6% del PIB e iniciando la década de 1990 apenas un 2,6%), mientras que sumado al debilitamiento político del magisterio se agregaba la reducción de sus salarios a la tercera parte (UNESCO–OREALC, 2001: p.126). Tal situación se debía tanto por la evidente banca rota fiscal (provocada por un endeudamiento excesivo con organismos financieros internacionales) como también por la ideología que culpaba de todos los males al excesivo y complaciente Estado desarrollista y social-benefactor. Las elites neoliberales en el poder vieron entonces al gasto estatal como un elemento que contribuía al desequilibrio y al trastorno macroeconómico materializado en procesos inflacionarios, déficit de balanza de pagos y fuga de capitales. Por eso, la diversidad de garantías sociales “universalistas” (entre ellas la educación) eran políticas consideradas desmedidas, por lo que ésta, en tanto bien público, debía convertirse en un bien privado al cual primordialmente se accede por la vía del mercado.
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se había consolidado (sustitución de las importaciones bajo un Estado desarrollista), cuestión agravada por la crisis de la deuda de los ´80. No obstante, es en medio de este período en donde el concepto de “capital humano” se resignifica en un contexto económico, político y social con nuevas tendencias (Grindle, 2001). El capital humano siguió siendo considerado como factor substancial para el desarrollo nacional, sobre todo porque los economistas latinoamericanos comenzaron a estudiar los países señalados como “milagros” de desarrollo económico (Asia oriental) en pos de encontrar las razones de su impactante despegue. Los estudios dieron como resultado que todos estos países habían invertido extensamente en la educación pública, especialmente en la educación básica y secundaria.
Por lo mismo, aquellos países que buscarán emular el éxito de estos países asiáticos tenían que volver a invertir en educación, sin embargo, el problema del déficit económico hace que las transformaciones en materia de educación se enfoquen ahora en el aspecto de la calidad, eficiencia y eficacia de la oferta lograda únicamente –según ellos– si se deja la educación al libre juego del mercado. Se creía entonces que era importante el “capital humano” para consolidar la revolución neoliberal de la época y, sin embargo, al mismo tiempo que no hubo recursos para incrementar el gasto público en educación, se alababa a la “libertad de enseñanza” y se promovía la subvención de agentes privados como oferentes del servicio. Producto de eso, se sentenciaba la idea de que el “capital humano” no se propagaría por la sociedad gracias a la educación pública sino que gracias a los establecimientos privados.
Como podemos ver, la importancia del capital humano para el neoliberalismo se relaciona con tres cuestiones elementales. La primera tiene que ver con el hecho objetivo de que el crecimiento y prosperidad económica que se trataron de alcanzar gracias a las políticas macroeconómicas del ajuste neoliberal simplemente nunca llegaron13. La segunda cuestión tiene que ver con una consecuencia de la crítica neoliberal al estatismo: la política social y educativa tienen que dejar de ser “universalista” y pasar a concentrarse en los extremadamente pobres. Por último, la tercera es que el capital humano estaba destinado solamente a aquellos alumnos provenientes de los mejores establecimientos educacionales, por tanto, no era una propiedad universal sino que claramente privada a la que se accedía por medio del mercado.
Es decir, el capital humano comenzó a ser tratado como una mercancía transable en el mercado, cuestión que habla de la forma cómo dejó de ser parte de una política educativa garantizada estatalmente. Esto se debe entender bajo el contexto mayor de que para las elites dominantes de la época la distribución y equidad de la riqueza social eran las consecuencias finales de la prosperidad económica y no así de la acción planificada del
13 En Chile, la fuerte crisis económica de los ´80 hizo que el PIB bajara de 60.4 mil millones a 44.8 millones (ambas cifras expresadas en moneda a precios de mercado de 1995) (UNESCO–OREALC, op.cit: p.123). A partir de 1990 el PIB comienza a crecer sostenidamente aunque sin alcanzar, aún en 1998, el valor inicial de 1980 (ibídem: p.123-124). Respecto del desempeño económico de la dictadura militar, según cifras del Banco Central el crecimiento anual promedio de la economía entre 1973 y 1989 fue de un 3,2%. Se observa una evolución inestable de la actividad económica: en cuatro ocasiones se muestran crecimientos superiores al 8% y, en otras dos, caídas por sobre el 12%. Además, si se subdivide el gobierno de Pinochet en 2 períodos de 8 años cada uno, se observa que en el primero (1973-1981) el crecimiento promedio fue de un 3,7%. En el segundo subperíodo (1981-1989) el crecimiento promedio baja, alcanzado sólo un 2,7% (Meller y Contreras, 1999: p.6).
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Estado. Se creía que una vez afianzado el crecimiento económico la cuestión distributiva y de las desigualdades socioeconómicas se resolverían “automáticamente” (“trickle down”). Resulta obvio entonces que para el neoliberalismo el mercado es y será el elemento estructurador de la sociedad, por lo que la política social se justifica en tanto ayude a que ciertos individuos puedan desempeñarse eficientemente (es decir competitivamente) en él. Por ello, tal política social determina no sólo condiciones de ingreso a la misma (la pertenencia a la categoría pobreza), sino también de egreso (la habilitación para el mercado). Existe entonces una visión negativa respecto del gasto público social, principalmente porque se le considera inversamente proporcional al crecimiento económico, el cual ya era bastante insuficiente.
d) Rasgos generales de la transformación del sistema público
Hay una última relación entre escuelas públicas y privadas que resulta clave para entender la lógica que fundamenta la transformación del sistema educativo en la década de los ´80. Ésta señalaba que, para alcanzar la calidad de la oferta educativa, había que potenciar la competitividad entre las escuelas. Es decir, se decía que la competencia entre los oferentes tenía como “inevitable” consecuencia el mejoramiento de la calidad. Ingenuamente se pensó que los establecimientos públicos y privados competirán por elevar la calidad de su oferta a razón de que las familias optarán por el servicio que llene sus expectativas. Resulta evidente que de forma ideológica se aplican sin mayor atisbo de crítica las ideas económicas como explicaciones suficientes a la conducta social14.
Como lo vimos, también se piensa que tal adopción de modalidades privadas de gestión introduciría elementos de eficiencia que hasta ese momento no formaban parte de las prácticas burocráticas usuales en el sector público, por lo mismo, paralelamente a la privatización del servicio se aconsejaba dotar una administración descentralizada cercana a este tipo de inversionistas15.
Sin embargo, este tipo de argumento da por hecho que las familias eligen en torno a la “calidad” y no que la oferta educativa reemplaza a las necesidades educativas de los alumnos por los gustos de los consumidores, dándoles a éstos (y a sus familias) lo que quieren recibir. De esta forma, se deja a un lado una discusión profunda acerca de lo que se entiende por “calidad” de la educación16.
14 La oferta educativa de las escuelas particulares subvencionadas terminó siendo muy atractiva para los padres que, “apretándose el cinturón”, podían inscribir a sus hijos en ellas. Así, la matrícula de este sector subió de un 14% en 1980 a 32% en 1990. Según algunos autores, esta migración evidenciaría que las escuelas municipales o públicas ofrecen una educación que –por distintas razones- ya no es atractiva para el 30% de las familias. Su tendencia a la pérdida se mantuvo constante entre 1980 y 1990, bajando la matrícula a razón de 2% por año (Espínola, et.al, 1996: p.7).15 Para Bellei y González (2002: p.10), si bien es cierto que por el tamaño la burocracia de los sistemas centralizados es obvio pensar en su escasa eficiencia, no existe evidencia en este sentido para el sistema educacional chileno, sobre todo teniendo en cuenta que la reducción del personal del nivel central durante la década de los ´80 habría sido compensada con el aumento de la burocracia en los municipios. 16 Veremos más adelante (en especial en el capítulo V).
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En definitiva, la descentralización y privatización del servicio eran vistos como condiciones fundamentales para mejorar la calidad de la educación. Con esto habría que hacer la salvedad diciendo que el hecho de que las consecuencias del neoliberalismo hayan sido desastrosas para la educación no significa que la educación en sí haya sido desligada de su relación con el desarrollo, tal y como esta visión lo concibe. En otras palabras, el sistema educacional público fue revolucionado durante la dictadura a razón del “estilo de desarrollo” que se implantó17. Eso demuestra que la profunda transformación del sistema público que se llevó a cabo durante la época debe ser considerada como una reforma educacional fuertemente ideologizada.
Decimos esto porque la educación no sólo fue transmutada desde la perspectiva supuestamente aséptica de la administración de los recursos18. De hecho, acompañando estas medidas “técnicas” hubo en el campo educativo una serie de medidas políticas represivas que aseguraban su sustentabilidad. Entre las principales podemos mencionar las siguientes:
1.-) La “depuración” de los programas educativos (sacándoles la connotación marxista heredada de la reforma de Allende), lo que se convierte en la flexibilidad curricular y la libertad de enseñanza como procesos que se materializaron en 1980 y 1981 en el decreto de nuevos planes y programas. La reforma de los programas de estudio es de carácter eminentemente político, por tanto, un cambio en el enfoque ideológico de lo que “se puede saber”, cuestión esencial para entender la perspectiva de la libertad de enseñanza.2.-) La instalación de mecanismos de evaluación de los aprendizajes alcanzados por los alumnos (aunque no hubo continuidad en los proyectos al menos sirvió de base para los actuales instrumentos, principalmente el SIMCE).3.-) La neutralización política del gremio docente, principalmente con la represión política al sindicato único de trabajadores de la educación y con su posterior paso al código laboral privado, lo que marca su desafiliación como funcionarios públicos19.
Como decíamos, tales cambios sustanciales de la educación pública se deben entender dentro del contexto que significó el ajuste estructural y en la puesta en marcha de la premisa neoliberal acerca de la reducción del Estado en materias de políticas y programas sociales.
En efecto, la nueva crisis económica mundial fue el escenario de la muerte del Estado desarrollista. La denominada “crisis de la deuda” (que tuvo su clímax en 1982), los procesos hiperinflacionarios y los programas de ajuste y estabilización fueron las medidas
17 Por “estilo de desarrollo” se entiende el modelo de relación entre Estado - economía - sociedad, el cual adquiere diferentes expresiones de acuerdo a la modalidad de inserción en la economía mundial, el mecanismo de regulación de la economía, la relación Estado-sociedad y qué se entiende por bienestar social (Sottoli, 2000: p.19). 18 Desde la perspectiva administrativa, los cambios fueros sustancialmente dos: a) la modificación de la “Ley de Rentas municipales” para traspasar la administración del servicio a las Municipalidades, b) la redistribución de los recursos al interior del sistema o “Ley de Presupuesto” tendiente a disminuir los recursos públicos y la desregularización (privatización) de la oferta.19 Esta situación ha sido progresivamente contrarrestada con el Estatuto docente de 1991 y su modificación en 1996.
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definitivamente adoptadas que terminaron sentando las bases del nuevo modelo de acumulación en donde la transformación de raíz del Estado nacional-desarrollista tuvo su culminación. La crisis financiera de 1982 inicia la aplicación de políticas de estabilización económica y de ajuste estructural en todo el continente, principalmente bajo las orientaciones dadas por los organismos internacionales amparados en el Consenso de Washington. Con ello, se buscaban equilibrios macroeconómicos y la disciplina fiscal, reduciendo la participación y endeudamiento del Estado mediante la privatización, la desregulación y la apertura a la inversión extranjera. Para Latinoamérica, las consecuencias para el crecimiento económico que se esperaban de tales medidas fueron notablemente inferiores al crecimiento alcanzado en la región durante el período desarrollista, pese a que bien podría hablarse de una leve recuperación de la economía sólo a partir de la década de los noventa (Franco, 2000: p.127)20.
I.3) Educación y Modernidad hoy 21
Hoy, en pleno 2004, hablar de planificación estatal de la educación resulta polémico en dos sentidos. En primer lugar, está el debate político que se sitúa en un plano donde la planificación centralizada ya no representa la principal meta del Estado, en la medida en que la vieja figura del Estado docente consolidado en el s. XIX y desmantelado en la década neoliberal de los ´80 ha dado paso a las actuales tendencias descentralizadoras, desconcentradoras y de autonomía del sector privado. De hecho, la planificación de la reforma educacional llevada a cabo durante los ´90 tiene como telón de fondo el desafío de cómo llevar a cabo una reforma estructural del sistema que implique responsabilizar a las escuelas –no al sistema en su conjunto- por los resultados y la calidad. La educación en tanto bien público debe ahora ser “distribuida con equidad”, pero no centralizadamente, sino que incorporando actores privados que se encargan de igualar las condiciones educacionales de la población bajo la supervisión del Estado. Este sentido político entonces tiene que ver con la manera como el Estado enfrentó la crisis del ajuste de los ´80 asumiendo el papel de un Estado modernizador en el marco de la globalización, diferenciándose de la matriz desarrollista en la medida en que por modernización hoy se entiende la adaptación a la economía global traducida en el traspaso al mercado de lo que antes era del Estado.
En segundo lugar, hablar de planificación educacional resulta polémico en un sentido sociológico22. En este sentido, los cambios actuales en educación deben entenderse dentro de un contexto marcado no sólo por contradicciones sociales a nivel “macro”, sino que al
20 Con tasas de crecimiento de 3,3% anual en el período 1991-2000. Anteriormente, se habían registrado tasas de 5.1% en 1951-1969; 5.7% en 1961-1970; 5.6% para 1971-1980.21 Queremos hacer hincapié en el carácter de “notas” que el presente acápite adquiere en el sentido de que son observaciones provisorias y que, además, deben hacerse con mucha prudencia en tanto análisis de fenómenos sociales e históricos en proceso.22 Por la complejidad de los análisis remitimos a la lectura de tres textos que a nuestro juicio desarrollan estas ideas (los primeros dos de forma extensa y el último sintéticamente): los respectivos textos de A. Touraine (1997) y de M. A. Garretón (2000). También nos valemos del artículo de Castells (1999) preparado para el PNUD de Chile.
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mismo tiempo por cuestiones que son internas al sistema público. Así, la planificación educacional ocupa un lugar especial como diagnóstico del presente, al tiempo de ser una apuesta a un futuro a mediano y largo plazo. En otras palabras, el análisis sociológico contribuye a establecer este diagnóstico para así comprender de mejor manera la planificación actual y futura de las orientaciones técnico-teóricas que sustentan el programa “Liceo Para Todos”.
El problema sociológico que queremos señalar es la disociación de la “matriz sociopolítica”23 en el marco de la globalización de las economías y de la cultura, es decir, en otras palabras, la crisis de lo que se puede entender como “modelo societal”24.
Básicamente expuesto, si la modernidad se desarrolló mientras la separación de la naturaleza y el Sujeto se combinaban con la asociación del crecimiento económico y el individualismo moral en el marco del Estado–Nación, hoy podemos hablar de una nueva fase (que Touraine llama “desmodernización”), caracterizada por la disminución del control de la sociedad sobre sí misma y por el desgarro de la democracia del Estado desarrollista y benefactor ante la separación de la economía globalizada y las identidades culturales comunitarias (Touraine, 1997: p.53-54, passim). Desde el léxico de este autor, la “desmodernización” se puede entender como el proceso por el cual las sociedades contemporáneas viven una doble fase consistente en la disociación creciente del universo instrumental de la economía y el simbólico de las culturas, mientras que, paralelamente, comienza a consolidarse un poder difuso que ya no se orienta a consolidar la cohesión social sino que sigue, como un verdadero torbellino, una direccionalidad tendiente al desorden, al cambio y a la circulación de capitales de bienes de servicios y de información, generando el vacío del universo político y social. Las actividades económicas ya no se regulan por límites estrictos ni controles sociales ni culturales, por lo que entra en crisis la posibilidad de recurrir a las concepciones institucionales modernas. En definitiva, las sociedades contemporáneas ya no se definen por la correspondencia (aún contradictoria)
23 Vale decir, la relación entre Estado, economía, política y sociedad civil. En la presente tesis el concepto de “matriz sociopolítica” no es un concepto estático, sino que histórico. Cuando decimos que la “modernización del Estado” es el reacomodamiento de la matriz sociopolítica al nuevo contexto histórico estamos señalando que las reformas sociales (políticas sociales de los ´90) no transforman el patrón del poder vigente, sino que más bien a las estructuras inmediatas de éste con la sociedad bajo nuevas formulaciones de integración y asistencialismo. Es importante este concepto de “matriz sociopolítica” ya que volveremos sobre él en más de una ocasión.24 El término “societal” no está exento de críticas, pero dada la complejidad del tema que tratamos ahora creemos que resulta, al menos, orientador. Nosotros lo usamos para designar el extremado afán funcionalista que subyace en las concepciones clásicas sobre la sociedad (sociedad como “polis”). Es decir, lo usamos con el único fin de subrayar la totalidad de la sociedad como sistema de tipo propio, dejando en claro que designa la versión que de sí misma se tiene la sociedad industrialista-nacional. Amparados bajo una lectura de sistemas, se puede hacer una distinción entre sistemas sociales y sistemas societales, en donde el modelo clásico de sociedad nacional–industrialista (Estado Nación moderno) sería un gran campo en donde los subsistemas sociales (una organización, incluso, una interacción) se diferenciarían internamente (autopoiesis) del sistema societal. En ese sentido, el modelo societal industrialista-nacional es una estructura compleja que logra conjugar los subsistemas diferenciados internamente. Para nosotros, hoy esta relación no es para nada tan funcionalista, por lo que se complica hablar de modelo societal. Entendemos que la actual crisis de la sociedad culturalmente globalizada es el desafío que aún no cumple de ser un sistema societal. La crisis del modelo societal es un efecto de la globalización en todo su acabado sentido, que hace mella en el fallido intento de establecer un orden mundial como en los intentos nacionales de cohesión y disminución de las desigualdades sociales.
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entre su modo de producción, su organización social y política y su dimensión cultural, es decir, lo que entra en crisis es la posibilidad de consolidar una matriz sociopolítica compleja, pero globalmente coherente (Garretón, 2000: p.77).
De esta forma, no han podido amalgamarse en un modelo societal en la medida en que existe una disociación entre el universo instrumental y el simbólico, esto es, entre las economías y las culturas. Al mismo tiempo, el concepto de poder se encuentra diluido entre fuerzas sociales y políticas que ya no buscan la creación de un orden social totalizante, sino más bien acelerar el cambio, el movimiento, la circulación de capitales, bienes, servicios, informaciones, visiones de mundo (Touraine, op.cit, passim).
Para Latinoamérica, el Estado industrial-nacionalista (desarrollista) se ha retirado como benefactor de garantías sociales para una importante proporción de la población (clases medias urbanas y trabajadores organizados), cuestión que se evidencia en el fuerte proceso neoliberal de desmantelamiento del Estado, principalmente por la vía de la descentralización y la privatización tal y como lo hemos venido sosteniendo. Pues bien, en la medida en que apareció como agente de la globalización económica (formando alianzas y pactos de libre comercio internacional) al mismo tiempo en que ya no asegura la representatividad de los sectores más desfavorecidos con el modelo de desarrollo, la separación entre Estado y Nación lleva a una crisis de la identidad nacional como principio de cohesión social (Castells, 1999: p.12). Esto significa que, mientras mayor fuerza adquiere la globalización económica y cultural mayores tendencias al encierro se observan en comunidades que se aferran a no disolver sus cosmovisiones.
En tal sentido, existen procesos con resoluciones contradictorias y no existe un tipo societal, por ahora, en el que puedan resolverse (Garretón, op.cit). Sin embargo, la tarea de las elites gobernantes es definir nuevos vínculos entre el Estado y la sociedad civil. Esto es importantísimo, puesto que todo régimen que llega al poder requiere de una dosis de legitimidad para llevar a cabo su proyecto, por tanto, los nuevos vínculos entre Estado y sociedad civil serán aquellas estrategias que, buscando la superación a problemas y demandas sociales, otorgan aceptación social
Con la crisis actual, la educación no ha podido, en sus diversos niveles (básico y medio), asegurar por sí misma la unidad entre cultura infanto/juvenil y socialización escolar y familiar. Además, tampoco sería capaz de encaminar los rasgos psicológicos de niños y jóvenes, la herencia cultural y la transición de conocimientos mínimos para la movilidad social de los alumnos25. En el fondo, el problema pasaría por la falta de vocación hegemónica del actual capitalismo, es decir, la falta de una estructura de sentido que sea capaz de recrear y articular procesos particulares de transmisión cultural regulada (Tedesco, 2003). En tal alcance, esta debilidad de vocación hegemónica habla de un funcionamiento problemático de las instituciones y medios responsables de la producción y distribución de bienes culturales (escuela, familia, televisión e internet), en tanto no logran formar un núcleo simbólico estable que sirva como marco de referencia común frente a los cambios
25 Tal y como lo veremos en su momento, frente al problema de la deserción hay un relativo consenso acerca de que es un fenómeno en el cual la escuela sólo puede atacarlo por las variables que tiene a su alcance. De hecho, el discurso profesional de los docentes tiene que ver con esta misma cuestión, ya que sostienen que no pueden hacerse cargo de los problemas sociales y culturales que los alumnos traen de sus casas.
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culturales y sociales surgidos a partir del nuevo estilo de desarrollo26. Además, la generación de procesos de exclusión llevados a cabo en el mercado de bienes y servicios refuerza esta poca capacidad integradora, de “solidaridad orgánica” –como diría Durkheim- propia de la actual fase de acumulación capitalista.
Si bien la cohesión y la integración social pasan también por otros subsistemas sociales (mercado laboral, sistema político representativo, por ejemplo), de igual manera la educación debe ser un campo esencial de formación ética del sujeto más allá de la estricta calificación de la mano de obra. Así, la planificación educacional en el nuevo contexto consistiría en proporcionar puentes de comunicación simbólica, no para fundar identidades o subyugarlas en nombre de una identidad única, sino que más bien para profundizar en la capacidad de convivir en un mundo con identidades y sujetos diversos (Touraine, op.cit; Castells, op.cit: p.19). Hoy más que nunca entonces la escuela debería enseñar a “vivir juntos”, en la medida en que la convivencia en un mundo tan desgarrado como el actual sólo puede ser producto de una decisión política, voluntaria, consciente (Tedesco, op.cit: p.26). En este sentido hay una promesa de la educación basada en un ideal democrático en donde todos nosotros, iguales y distintos, mayorías y minorías, podemos compartir un mundo en común.
También existe, por otro lado, una promesa de la educación acerca del crecimiento económico. Es decir, pese a que en el actual momento de la sociedad la noción modernizante de institución educativa resulta controvertida, de todas formas el conocimiento (y por tanto, la educación como sistema institucional de su socialización), vuelve a ser visto como piedra fundamental para la construcción de la riqueza nacional. Por tanto, la prioridad de la educación es nuevamente captar la inversión y los presupuestos públicos, pues se vuelve un instrumento fundamental del crecimiento económico, la equidad social y la realización personal de los individuos.
Incluso es posible sostener que nuevamente el “capital humano” comienza a ser visto como consustancial al incipiente proceso de globalización que se observa en los ´70 y ´80 y de forma más marcada en los ´90 hasta hoy. Así, los economistas y académicos vuelven a vincular el capital humano no sólo al crecimiento sostenido sino que ahora también con la capacidad de sacar ventajas a la globalización (Grindle, 2001: p.27; Franco, 2002). El comercio global acelerado, la inversión extranjera transnacional, pero, por sobre todo, los nuevos procesos productivos basados en tecnologías y en el manejo de conocimiento se sienten atraídos por aquellos países que ofrecen no sólo la estabilidad política y económica favorables para el comercio, sino que también que posean una fuerza de trabajo especializada y una infraestructura de comunicaciones (Grindle, op.cit; Brunner, 2003). La mano de obra barata es rentable sólo a corto plazo; la mano de obra especializada, producto de un proceso sostenido de inversión en capital humano, es la base sólida ideal para que los países de la región se beneficien con la globalización. En definitiva, las fuentes de productividad y competitividad en la nueva economía global dependen fundamentalmente de la capacidad de generación de conocimiento y procesamiento eficaz de la información, la cual depende, a su vez, de la capacidad cultural y tecnológica de las empresas, personas y 26 Según este autor, no habría que confundir el “pensamiento único” con el “pensamiento hegemónico”: “el pensamiento neoliberal puede ser concebido como único porque hasta ahora no enfrenta alternativas, pero para ser hegemónico tiene que convencer y ser capaz de generar adhesión” (Tedesco, 2003: p.26).
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territorios. Por eso mismo y pese a que no son condiciones suficientes para el nuevo modelo de desarrollo, la educación y la innovación se constituyen en fuerzas productivas señaladas como básicas que permitirán el crecimiento del modo de producción y acumulación del s. XXI.
De esta manera, la educación suministraría los códigos culturales de la modernidad, la formación ciudadana y la preparación para el mercado laboral, concatenándose de manera lineal y simple un argumento que no presenta tensiones ni contradicciones (Garretón, op.cit: p. 73). Esto se observa en el hecho de que la educación sería vista como igual al sistema escolar y a la preparación para el mundo laboral, el desarrollo igual al crecimiento económico, la formación igual a la adquisición de conocimientos, equidad es lo mismo que igualdad socioeconómica y pluralismo sociocultural (ibídem). En su conjunto, todos estos elementos se conjugan para tener un orden deseado de funcional relación entre Estado, mercado y sociedad civil. El logro de un orden de cosas así planteado fundamenta y legitima las reformas educacionales llevadas a cabo por Chile y los países latinoamericanos. Sin embargo, el problema es que hoy en día estaríamos en una etapa en donde modernidad, economía, política y sociedad no necesariamente se conjugan de forma coherente. La sociedad de hoy se convierte en un escenario de sincretismos particularistas y universalistas globalizados, de elementos adscriptivos y adquisitivos, tradicionales y modernos, de predominio capitalista pero con fuertes hibridaciones socialistas (ibídem: p.37).
Si embargo, pese a todo lo anterior, la planificación de la educación ingenuamente sigue ilusionándose con que existe –al igual que como existía a mediados de siglo– un campo común de fuerzas que se fusionan en el modelo societal. Por ello, la modernidad edificó para sí diversas instituciones funcionales a la construcción y consolidación del Estado nacional e industrial, entre ellas los sistemas educacionales y las universidades. Se esperaba de éstos que trasmitieran la cultura y los conocimientos para formar a las generaciones de niños y jóvenes en seres productivos para la sociedad (ibídem). Esta concepción no ha perdido en absoluto su fuerza y sigue justificando las reformas al sistema que actualmente se pueden observar.
Es por esta razón que, pese a todo esto, siguen usándose las retocadas teorías del capital humano. Esto ya es una tendencia fuertemente arraigada en los ´90 gracias al paradigma válido para los países latinoamericanos sobre la concepción de la CEPAL y de la UNESCO sobre la educación y el conocimiento como eje para el desarrollo productivo con equidad. En otras palabras, las contradicciones de la institución educativa desde la perspectiva sociológica no se visualizan en tanto sigue existiendo una hegemonía de la perspectiva política y estratégica subordinada a lo económico que estarían siendo determinantes en el curso actual del sistema de educación pública.
Con ello se ratifica el hecho de que no existe período gubernamental ni agenda política que se aprecie de tal que no lleve consigo una transformación de la educación de acuerdo a ideologías contingentes. La planificación sobre la educación es una visión a mediano y largo plazo sobre la sociedad, más también es un diagnóstico sobre ella. Y si ya la sociedad en tanto polis moderna se encuentra en crisis, la educación se levanta como un instrumento central para poder vivir juntos. Efectivamente, como lo decíamos al finalizar el acápite
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anterior, si bien la educación no es la condición necesaria para el nuevo modelo de desarrollo, al menos no se puede negar que resulta un eje clave para la cohesión e integración social. Se dice que aquellos que no tengan un nivel de escolaridad considerado como mínimo tienen muy pocas posibilidades de salir de la pobreza y de círculos de marginalidad y exclusión.
La promesa de la educación en lo político tiene que ver con la ciudadanía en tanto uso consciente y deliberado de la información, es decir, una ciudadanía moderna y proactiva. Lamentablemente, este objetivo tiende a ser un ideal al ser contrastado con el actual proceso de modernización institucional. En definitiva, la ciudadanía no puede avanzar más rápido que el proceso de “modernización” del Estado chileno pues de hecho necesita del reconocimiento institucional del aparato público para poder desenvolverse frente a la diversidad de reivindicaciones políticas, culturales y sociales.
CAPÍTULO II: CLAVES DE LA POLÍTICA SOCIAL CHILENA
II.1) Política social y estilo de desarrollo hoy
a) Introducción: el comienzo del problema
La política educativa, como hemos visto, es un subconjunto de la política social e históricamente ha sido supeditada a medidas llevadas a cabo o por el Estado (planificación centralizada) o bien dejada al libre mercado (planificación neoliberal).
Hoy en cambio, la política educativa es más compleja ya que no responde a formas “puras” sino más bien a una conjunción de agentes públicos, ONGs, comunidades u organizaciones locales e incluso empresas. Pero el actual estado de la política social y educativa es más bien el último eslabón de un proceso histórico más complejo que nace con los efectos sociales de lo que se conoce como “ajuste estructural”. Desde aquellos tiempos hasta ahora han pasado varias cuestiones interesantes que explican y le dan sentido a un análisis de la
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política y los programas como el que más adelante, en otros capítulos, analizaremos en profundidad (“Liceo para Todos”).
En definitiva, dicho programa surge a raíz de procesos de exclusión social que es necesario entender como los efectos sociales de las políticas macroeconómicas del ajuste estructural. Como veremos, la política social no sólo cumple la función de “contención social” frente a agudos procesos de exclusión, sino que también lo hace en un contexto de –al menos en teoría– democratización política e institucional. Esto representa un nuevo tipo de relación con la población-objetivo (“beneficiarios”), los que al tiempo de multiplicarse en función de la lógica de la “focalización” y “discriminación positiva”, comienzan a ser interpelados a mayor participación, a su “capital social”.
Llegados a este punto podemos entonces preguntarnos ¿en qué consistió el ajuste estructural?; ¿y el Estado subsidiario/privatizador?; ¿sólo medidas económicas o una transformación más allá de eso? La razón más aséptica señala que los efectos de la deuda que se arrastra hasta 1982 evidenciaban la necesidad de transformar de raíz el Estado, de ahí que “era necesario” aceptar las condiciones del Consenso de Washington. La razón más histórica dice que, en Chile, a esta transformación del Estado y del mercado se le sumó una transformación radical de su sociedad, pero aún falta mucho para que se cumpla el ideal de la participación y empoderamiento de los grupos excluidos propio de una democratización profunda.
b) Historizando la función social del Estado chileno
Desde la segunda mitad de los ‘80 hasta principios de los ‘90, la mayoría de los países de América Latina, habían reformado sus estructuras económicas, de acuerdo a los parámetros que marcaban los programas de ajuste estructural. Como es bien sabido, éstos buscaban la privatización de las empresas estatales, desregulación del sistema financiero, control del gasto fiscal, liberalización del comercio, entre sus principales medidas. No hace falta tampoco profundizar en los agudos impactos que tales medidas tuvieron en los sectores más vulnerables de la población. La flexibilización del mercado de trabajo, la elevación de los índices de desempleo a niveles nunca antes vistos en la región, los procesos privatizadores de las empresas estatales, la irrupción de las grandes empresas de servicios, entre otros, generan efectos nefastos en la distribución de la riqueza, la cual pasa a manos de unos pocos. En definitiva, este proceso de radical transformación de la economía desde la regulación estatal a la apertura del mercado produce hasta hoy un empeoramiento de la distribución del ingreso y los índices de pobreza en la región.
En nuestro país, pese a los tiempos de inestabilidad económica, la alianza entre las FF.AA en el poder y la ideología neoliberalista no tuvo mayores contratiempos para imponer la “revolución” chilena post – 1973. Para sus apologéticos, Pinochet, “el caudillo-héroe”, encarnizó “la gran gesta” que permitió la libre entrada de Chile al capitalismo mundial y a la globalización. Gracias a él (a su “obra”), gozaríamos hoy de una cómoda y estable posición macroeconómica y de una gobernabilidad que todos admiran. Parafraseando a Moulian, el sentido común del chileno dice que Chile actual es un “Chile líder”, un “Chile
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jaguar” y modelo exitoso de seriedad. Para ello estuvo la injerencia de la hegemonía de todos los medios masivos de comunicación, construyendo ese “dispositivo saber” que, como sentido común, se impuso como la forma chata de la memoria histórica del chileno medio.
Tampoco puede dejarse de lado el peso férreo del poder sociopolítico de la Constitución del ´80 y de la función de maquinaria de terror para los opositores, así como para el orden interno (en tanto legitimidad por la vía de la fuerza) que cumplieron las ramas de las FF.AA. En su conjunto se avaló un proceso de ajuste estructural y de transformación de la institucionalidad jurídico-política (Constitución del ´80), que en esencia fue librecambista (o no-estatista) en lo económico y claramente centralista en el resguardo del orden social y político.
Es decir, casi contradictoriamente, el anti-estatismo neoliberal se impuso gracias al gobierno más fuertemente centralizado del siglo (Salazar y Pinto, op.cit), un gobierno de fuerza que controló la legitimidad social y venció a su oposición política, no sólo exterminándola por la vía de la muerte y el terror, sino que también haciéndola aceptar y administrar las condiciones para la consolidación de su proyecto de desarrollo (Moulian, op.cit).
En otros términos, este reacomodamiento del neoliberalismo y del Estado librecambista –que Moulian denomina “democracia protegida”– hace que la gobernabilidad termine consolidándose gracias a que el país, fuertemente atado por la Constitución del ´80, hereda una transición democrática bajo la forma de descentralización administrativa, esto es, “técnica” en lo político y “científica” en lo económico. No hay para qué detenerse a analizar el vaciamiento de “lo político” que la tecnocracia implica; basta señalar que la praxis histórica surgida en el intento de instalar determinado proyecto social de un determinado movimiento sociopolítico es reemplazada por “recetarios” técnicos impuestos por una elite “profesionalizada” que encarna el ideal aséptico y racional capaz de mirar los problemas de la gente con la cabeza fría, esto es, sin caer en el “irracionalismo” de lo político. Precisamente, estas “recetas técnicas” instaladas gracias a la Constitución del ´80 (y a todos quienes la protegen y/o administran) son las que transforman la sociedad, siendo el motor de lo que hoy llamamos “modernización” del Estado.
Más discutible es determinar la naturaleza capitalista de la transformación que Chile viene desarrollando desde 1973 hasta hoy. Tal y como lo afirman Salazar y Pinto (op.cit: p.99), no hay intelectual que no se haya dejado seducir por la idea de definir al golpe de Estado y todo el proceso posterior como una verdadera “revolución capitalista”27. Frente a los proyectos políticos del s. XX, el neoliberalismo de Pinochet se presenta ante la opinión pública como la verdadera razón de nuestra actual posición de liderazgo en América Latina, la cual nos ha ganado la simpatía de los demás países capitalistas del orbe. La revolución pinochetista posibilitó a Chile abrirse al mundo globalizado del capitalismo y el desarrollo.
¿Chile es hoy un país capitalista?; ¿qué naturaleza de capitalismo puede observarse?; ¿es verdad que podemos hablar de “revolución capitalista”? Lo cierto es que la “revolución 27 Es tan evidente esto que personajes tan distintos como J. Lavín y T. Moulian hablan cada uno de “revolución” (“silenciosa” y “capitalista”, respectivamente).
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capitalista” ni fue liderada por los capitalistas chilenos ni tampoco puede decirse que haya posibilitado el crecimiento de la industria y la producción de bienes de capital. Ni siquiera puede decirse que la experiencia chilena fue una “revolución democrático-burguesa” o industrialista-nacional. Muy por el contrario, el Chile actual es principalmente financiero-mercantilista y no productivo-industrialista (ibídem).
Esto responde a la tendencia del capitalismo latinoamericano, donde la historia demuestra que si bien pudimos copiar la industria de bienes de consumo y bienes de capital (aunque de menos grado de complejidad) y la de la industria pesada, no pudimos ser capaces de crear los pre-requisitos fundamentales de una economía verdaderamente capitalista. Vale decir, no fuimos capaces de consolidar mecanismos de financiamiento de largo plazo y de capacitación tecnológica, por lo que optamos por el camino fácil de promover la inversión directa de empresas transnacionales y recurrir al expediente fácil del crédito externo privado, es decir, al capitalismo financiero internacional, terminando en un endeudamiento y aniquilamiento por estos errores del Estado desarrollista y nacional-populista (Aureliano, 1997).
La táctica del ajuste estructural entonces ha terminado por privilegiar el mercado exterior y la inserción de Chile al mundo, constituyendo un modelo de desarrollo extremadamente similar al Estado librecambista del “desarrollo hacia afuera” (1830-1930) (Salazar y Pinto, op.cit: p.102). Vale decir, más que un capitalismo industrialista-nacional “revolucionario” tenemos una escuálida vuelta al capitalismo primario-exportador, o sea, no poseemos una rama productiva de bienes de capital ni de innovación tecnológica y, peor aún, nuestro país se ha convertido en el paraíso para la hegemonía de los holdings mercantil-financieros bajo control extranjero más que nacional (ibídem: p.101).
c) La fase actual de la función social del Estado
La principal función de la política social desde la década de los ´90 hasta hoy ha sido la de rediseñar, administrar y minimizar los efectos del ajuste estructural de la “década perdida”28. Se trata de limar asperezas que los programas de estabilización y ajuste provocaron en la sociedad y que se arrastran desde ese entonces29. Por lo tanto, surgen en los ´90 programas y organismos que llevan a cabo lo que ahora se conoce como reformas de “segunda generación” (“reformas de la reforma” o “ajustes del ajuste”), evocando una
28 Así le llama la CEPAL a la década de los ´80, siendo ya un lugar común para referirse a las políticas del ajuste (y sus efectos para el desarrollo social) en la literatura especializada.29 En un artículo interesante en cuanto nos inserta dentro del debate en torno a la relación entre el mercado, el Estado y la sociedad civil, tanto en Europa como en EE.UU., Clarisa Hardy (2004) da cuenta de cómo el Banco Mundial y otros organismos internacionales ya desarrollan este tipo de enfoque de “reformas de segunda generación”. Con diversos énfasis e interpretaciones, el debate a nivel mundial no sólo asume la urgencia del crecimiento económico, sino que también comienza a preguntarse por la manera de hacer a éste “más equitativo”. Esto resultaría tan evidente que tanto fervientes como moderados defensores del Consenso de Washington han terminado por admitir los negativos efectos sociales de las reformas económicas y de ajuste estructural en el estancamiento y agravamiento de la pobreza y exclusión social (ibídem: p.3).
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suerte de linealidad en donde las reformas económicas duras anteceden a las actuales reformas sociales proactivas.
Chile sigue siendo una de las sociedades de mayor desigualdad de los ingresos en el mundo y en donde la calidad de los servicios públicos en salud y educación son significativamente más bajos que aquellos servicios privados a los cuales se accede por la vía del mercado. Esto hace pensar que esta nueva generación de la política social que tiene como centro a la equidad social surgiría –más que como un proceso basado en el supuesto logro de etapas anteriores– como una necesidad de superar la fragilidad y los problemas generados por los procesos anteriores (CEPAL, 2000: p.45).
Esta necesidad de mejorar los resultados de los estilos de desarrollo predominantes en los ´90 se entiende como una nueva oleada de reformas que sitúan a la “equidad” en el centro de la agenda política de cara al 2010. En primera instancia, la política social posterior al ajuste estructural se alejó de las orientaciones que se buscaban en la época del Estado desarrollista y nacional-populista. Recordemos que, como medidas centrales, las políticas públicas de ese entonces buscaban bajar el desempleo, dinamizar y regular las actividades productivas industriales, así como también expandir la demanda interna a partir de una serie de nuevos servicios y subsidios. En este sentido, es necesario remarcar que las políticas sociales de la época estaban determinadas a ser complementarias y funcionales a las medidas macroeconómicas pues, básicamente dicho, tenían por objetivo acrecentar la capacidad de la demanda interna (recordemos además que estamos en un período de industrialización de los distintos países latinoamericanos, por tanto, de sustitución de importaciones). En este sentido, la subordinación de la política social a la política económica respondía al intento por ser un instrumento capaz de dinamizar a la economía.
En cambio, lo que se comienza a vislumbrar en la segunda generación de políticas post-ajuste estructural es una relativa desvinculación a este tipo de medidas. Principalmente, el gran giro de la política social es la búsqueda de legitimidad social como condición para la gobernabilidad del modelo económico librecambista. Es así como, paralelamente a las políticas macroeconómicas neoliberales, la política social de hoy se está basando en dar a los marginados y excluidos una condición de dignidad que posibilite una mínima y moderna existencia humana. Tal y como lo desarrollaremos de ahora en adelante, la política social levanta un discurso basado en una “perspectiva de derechos humanos”, la cual pone el acento en hacer de la política social un instrumento de gobierno que permita el acceso a servicios sociales mínimos. Este giro de la política social no es un recurso analítico de nosotros sino que se encuentra con todas sus letras en un documento oficial del gobierno (MIDEPLAN, 2002b).
Por supuesto, las políticas sociales de segunda generación son el resultado del consenso político que permite buscar entre los intersticios de la Constitución de 1980 espacios que permitan desplegar esta serie de reformas o “modernizaciones”. Analíticamente hablando, el instrumento central de poder para la matriz sociopolítica –la Constitución Política del Estado– no asegura que las políticas sociales logren el “desarrollo social” que dicen buscar. Es decir, desde la propia Constitución se puede observar que no habrá nunca una equiparidad entre las políticas macroeconómicas y las sociales. Estas últimas son el colchón que suaviza las medidas económicas, por tanto siempre hay una subordinación de lo social
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respecto de lo económico, sin embargo, la subordinación de hoy es la legitimación de un estilo de desarrollo distinto al observado en el modelo desarrollista y nacional populista, pues hoy el “pacto entre clases” (capital y trabajo) que caracterizó a la matriz estatal anterior (1930 – década de los ´70) ha sido borrada absolutamente del mapa político. El estilo de desarrollo comienza a legitimarse en una población cada vez más heterogénea y diversa, es decir, que manifiesta nuevas y diversas formas de pobreza (veremos esto más adelante).
Esto es una constante histórica: todas la Constituciones que ha tenido el Estado chileno (Constitución de 1833, 1925 y 1980) siempre han sido liberales, es decir, con una concepción liberal de la modernidad, con un Estado liberal representativo y un mercado abierto hacia afuera (no integrado hacia adentro) (Salazar, 1999)30. Es cierto que cada cierto tiempo la Constitución es “reformada”, pero son más bien reformas entre recovecos del articulado constitucional original, por tanto, “el uso alternativo del derecho” (ibídem). De esta manera, el consenso social desde donde surgen las reformas constitucionales que permiten instalar las políticas sociales asistencialistas es una constante histórica de reacción que aparece para mitigar los conflictos sociales. Vale decir, las políticas sociales son instrumentos de legitimación tardía de un régimen constitucional que no fue exactamente legítimo en el momento de su construcción (ibídem).
Con el transcurso de los años (y con el explícito afán de legitimación y gobernabilidad democrática), la política social de hoy significa para las autoridades un verdadero marco ético amplio, por medio del cual el Estado se compromete a garantizar la vigencia y el ejercicio del conjunto de los derechos humanos, específicamente los derechos económicos, sociales y culturales para que las personas mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad y capacidad para influir en las decisiones que las afectan (MIDEPLAN, op.cit). Más que un instrumento de la planificación que aborda directamente los contenidos programáticos de la acción sectorial o ministerial, la política social de hoy contiene elementos transversales que dan cuenta de las opciones políticas y técnicas que intentan alcanzar el desarrollo social para este determinado período de tiempo. Este ejercicio de explicitación política y técnica consta en levantar desafíos a partir del diagnóstico y definición de prioridades de la acción sectorial en tanto estrategias que responden a una determinada forma de concebir el futuro ideal del país.
Con este principio orientador, la universalidad propia del marco ético basado en una “perspectiva de derechos” se nutre de los criterios técnicos de eficacia y viabilidad, ya que ahora éstos no apelan a una simple revisión “costo-beneficio”, sino que más bien ambos conceptos orientan la gestión de los actores (público y privados) de la política social sobre la base de la toma de decisiones consistentes con las prioridades asumidas por el Estado en materias de desarrollo social. En otras palabras, la focalización de los programas se reconceptualiza sobre la “perspectiva de derechos” como así también por criterios técnicos de eficacia y sustentabilidad ya que el logro de los objetivos y metas de impacto estarán ahora fuertemente condicionados por los modelos de gestión pública que los ejecutan. Es decir, para que el marco ético de la “perspectiva de derechos” se haga realidad y no una 30 La excepción sería, aparentemente, el Estado desarrollista, pero, como lo vimos en la primera parte del presente Capítulo I, el Estado desarrollista fue producto de una evolución y de reformas políticas a la Constitución claramente liberal de 1925.
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simple apelación simbólica a la inclusión y equidad, la propia gestión pública, tradicionalmente caracterizada por prácticas burocráticas y tecnocráticas ajenas a sentidos éticos, deben ahora llenarse de tales contenidos y valores.
Ante tal apuesta valórica, la misión que la política social adopta deberá saber responder la pregunta sobre si ha sabido generarse un contenido propio o si más bien sigue estando subsumida a los ajustes macroestructurales. Lo único que sabemos es que, hoy por hoy, este juicio le es adverso. La estrategia de desarrollo de los ´90 se presentó ante la opinión pública bajo la premisa –también ética– del “crecimiento con equidad”, sin embargo, las políticas vigentes en los ´90 siguieron respetando las medidas de los ´80, principalmente en lo que respecta a la disciplina fiscal y freno al déficit, freno a la inflación, prioridades en el gasto público, una política comercial “hacia fuera”, privatización e inversión extranjera directa (Moulian, op.cit; Raczynski, s/a).
El tema a debatir al respecto tiene que ver con que si, no obstante esta “herencia neoliberal”, existirían tendencias al cambio entre el economicismo de derecha de los ´80 y el modelo social de mercado de la Concertación (década de los ´90 y principios del 2000), las cuales tendrían que ver con una modificación del modelo de desarrollo en donde, si bien el Estado no vuelve en la centralidad de períodos anteriores a los ´80, lo cierto es que tiene mayor preponderancia en las relaciones entre el mercado y la pobreza.
Es decir, hay un intento por especificar una cierta “independencia” de la política social: ésta ya no puede seguir en función de la política económica sino que debe atender de forma exclusiva a los objetivos del desarrollo social. Por lo tanto, la política social debiera ser capaz de atender propósitos particulares bajo racionalidades e intereses que reflejan las especificidades de su quehacer y que la diferencian de las políticas propiamente económicas a las cuales ha estado supeditada, independizándose de las medidas económicas y de sus “consecuencias sociales” 31.
Sin embargo, aún es posible ver cómo las políticas sociales dependen de los ajustes macroestructurales en la medida en que sus objetivos se caracterizarían por plantear un conjunto de estrategias que respetan los equilibrios macroeconómicos e intentan mejorar la calidad de vida de la población sobre los límites impuestos por éstos. Con ello, se estaría “paliando” a la pobreza extrema más que erradicándola mediante la distribución igualitaria de la riqueza nacional, así como también revirtiendo los procesos de discriminación y
31 Mucha de la disconformidad sobre el actual modelo social se debe a razones estructurales relativas a la inequidad histórica de nuestro país y de Latinoamérica en general, por lo tanto, no resultaría ser un buen análisis la atribución exclusiva de la injusticia social a los impactos de las reformas económicas (CEPAL, op.cit). Sin embargo, tampoco se puede negar que el recetario dado por el Consenso de Washington llegó al colmo de la arbitrariedad ideológica al pensar que el sistema internacional presentaba una estructura común que, pese a las evidentes diferencias macroeconómicas e históricas de cada país, hizo que se levantaran estrategias comunes de desarrollo en contextos capitalistas y sociales heterogéneos. De hecho, si bien existe un relativo acuerdo de que hay objetivos macroeconómicos como la reducción del déficit fiscal e inflación, la apertura e internacionalización de las economías nacionales y la mayor participación del sector privado, entre otros, lo cierto es que no existe un solo modelo de manejo macroeconómico ni una única forma de integrarse a la globalización, ni tampoco una forma única de modernizar el sector público y de integrar al sector privado. Así, la diversidad de soluciones a los temas propuestos muchas veces comienza a ser más importante que la supuesta homogeneidad del nuevo estilo de desarrollo (CEPAL, op.cit: p. 44).
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exclusión social generados por el modelo de acumulación capitalista. Dentro de este contexto, la acción pública debiera ser activa, sostenida y capaz de desarrollar el “capital humano funcional" a los procesos de modernización, globalización y crecimiento económico (MIDEPLAN, op.cit: p.4). Esto implica entonces que el objetivo estratégico de la política social es servir al modelo de desarrollo económico vigente, especialmente en cuanto a hacer funcional aquella masa marginal de personas para efectos de integrarlos a la sociedad.
Ambos tipos de políticas –social y económica– representan entonces los dos componentes esenciales de la actuación del Estado, vale decir, de lo que tradicionalmente se ha entendido como “políticas públicas”. Por lo mismo, el progresismo más que hacer conciliables los dominios, se encarga de dejar explícito lo que se espera de la política social en un contexto donde la generación de equilibrios macroeconómicos no necesariamente desencadena procesos compatibles con las aspiraciones de integración social y equidad (ibídem). De esta manera, el objetivo de las políticas sociales es la integración social en un contexto dado por las condiciones del nuevo estilo de desarrollo, principalmente caracterizado por un intento de superar los retrasos sociales (crecimiento y/o estancamiento en la lucha contra la pobreza, la exclusión y la inequidad en los accesos a servicios) mediante la conjugación entre lo público y lo privado en el contexto del libre mercado.
El debate, a nuestro modo de entender, se encuentra en determinar una forma concreta y viable que permita superar la relación antagónica entre crecimiento económico y justicia social. Si se asume que en el fondo de esto se encuentra una discusión por una concepción integral del desarrollo entonces se debe hablar de una relación horizontal entre políticas sociales y económicas y no la supremacía de un polo por sobre otro, sobre todo por el hecho de que la gobernabilidad democrática es la que se encuentra en juego. De esta forma, existe un claro intento por parte del poder –sin atisbos de consenso por ahora– en superar las experiencias dictatoriales de derecha que ofrecían crecimiento económico a costa de altos costos sociales, así como también de superar las perspectivas populistas de izquierda generadoras de beneficios y garantías sociales que obstaculizan el crecimiento del capital. El resultado, creemos, va hacia una economía de libre mercado regulada por el sector público, vale decir, nada muy nuevo bajo el sol.
II.2) Actuales tendencias de la lucha contra la pobreza y la desigualdad: privatización, descentralización y focalización
a) Un proceso complejo
Privatización, Descentralización y Focalización son los conceptos que entran a jugar un papel fundamental a la hora de analizar la función del Estado y de las políticas sociales frente a la lucha contra la pobreza.
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Más que definirlos, entraremos a problematizarlos de acuerdo a la forma cómo se han ido llevando a cabo en la práctica. A continuación, veamos los ámbitos de nuestro análisis sobre estos tres procesos, los cuales no son excluyentes sino que directamente complementarios:
1.-) La convergencia de diversos agentes (estatales y privados) en la política social : En primer lugar, un importante cambio que sustenta la política pública de los ´80 hasta ahora es que deja de ser un conjunto de medidas de carácter estrictamente estatal (Lahera, 2002). En efecto, hoy en día se debe entender que por “políticas públicas” se está hablando de medidas organizadas en torno a objetivos de interés colectivo que no sólo son llevadas a cabo por las autoridades políticas y de gobierno, sino que también se involucran en su financiamiento, ejecución y evaluación a diversos agentes del sector privado (entiéndase por ello a empresas y ONG´s principalmente).
2.-) Los problemas surgidos con la “heterogeneidad” de las poblaciones-objetivo : La descentralización y focalización han derivado en un problema práctico: la diversidad de situaciones de pobreza requieren una modificación institucional que lleve de una descentralización parcial a una más adecuada a la realidad social. Este punto desencadena dos problemas:
2.a.-) Una descentralización que asuma al Municipio como un verdadero “gobierno local” que sea capaz de promover políticas integrales contra la pobreza. Como se sabe, esto es bastante problemático y pasa tanto por un proceso de modernización del Estado con bases democráticas como así también por la necesidad concreta de construir canales institucionales para la participación social. 2.b.-) La “sobre-focalización” de programas en una mima población-objetivo, lo que repercute en el impacto de programas y proyectos sociales.
3.-) El nuevo contenido de la política social de “segunda generación” : Definir a una política social hoy en día da cuenta de un intento por alejarse de una definición neoliberal de ésta, básicamente porque se intenta “independizar” el desarrollo social del económico. Si bien se reconoce la importancia del libre mercado para el actual estilo de desarrollo, la política social de cara al 2010 se reformula sobre la base de un componente ético basado en un marco de desarrollo con equidad y con el reconocimiento explícito de derechos humanos, específicamente, los derechos económicos, sociales y culturales (MIDEPLAN, op.cit).
Dentro de un contexto económico negativo para el crecimiento y la distribución de la riqueza, la hegemonía político–ideológica en el poder modificó las funciones sociales del Estado (políticas sociales) sobre la base de concentrar y maximizar el gasto social de programas paliativos de la pobreza destinados exclusivamente a quienes no podían acceder a bienes y servicios mínimos por la vía del mercado. Para esto, el sistema institucional se desconcentraba a fin de asignar de manera eficaz y eficiente los recursos (Vergara, 1990; Raczynski, s/a; Sottoli, 2000; Raczynski et.al, 2001). Es decir, desde ese entonces y hasta ahora, la política social fue el paliativo para aminorar las carencias de los “extremadamente pobres”, los excluidos, marginados o imposibilitados de acceder por sus propios medios al libre mercado, mientras que la distribución del ingreso de los demás sectores de la
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población estaba sujeta al crecimiento de la economía, por lo que resultaba imprescindible dejar crecer libremente al sistema económico.
En este sentido, la política social pública de la década de los ´90 supo acomodarse y consolidar algunos nodos de conexión con el sector privado. Más que estancarse en la discusión sobre si las políticas públicas están sujetas o no a la acción exclusiva del Estado o bien a la inclusión de agentes privados, lo cierto es que de todas formas éstas se caracterizan por la diversidad de agentes que entran en el juego de su cumplimiento. Es decir, vivimos hoy un proceso de continuidad de los mecanismos de concesión y de subsidiariedad para la incorporación de los agentes privados en el suministro de los servicios sociales, lógica que también se presenta en el campo de las políticas y programas. En definitiva, a la privatización de los servicios sociales (entre ellos la educación) se le suma también la privatización de programas y proyectos de intervención social, los cuales comienzan a compartir protagonismo con las funciones sociales de organismos públicos.
Las políticas sociales entonces dejan su rasgo estatista y comienzan a conformarse como estrategias donde entran a jugar agentes públicos y privados bajo objetivos comunes de desarrollo social. Un importante ejemplo de ello es la creciente importancia que está tomando el llamado “tercer sector”, esto es, diversas organizaciones o corporaciones privadas de ayuda y promoción social. Esto hace que las políticas sociales en la actualidad sean tareas propias de la “sociedad en su conjunto”, donde tanto en Chile como en Latinoamérica, se fortalecen las capacidades estatales de coordinación y regulación, transfiriendo de forma simultánea determinadas competencias de ejecución a instancias privadas, tales como ONG´s, empresas, organizaciones comunitarias, familias, etc. (Raczynski et.al, op.cit; Sottoli, op.cit: pp. 9-10).
De esta manera, la política social se define como el sentido y dirección de diversas acciones emprendidas por distintos agentes sociales destinadas a enfrentar los problemas sociales mejorando la calidad de vida. Más allá de entender que éstas atienden demandas del ámbito social (jurídicas, de educación, salud,, vivienda, etc.), queremos dejar en claro que tienen la capacidad de contener un sinnúmero de programas y proyectos sociales específicos. Se puede decir entonces que éstos últimos son el modo en que las políticas sociales se llevan a la práctica, traduciendo el consenso y los objetivos finales trazados por la política social en acciones concretas y específicas. En la medida en que son más acotados, los programas y proyectos deben apuntar a grupos específicos, lo que se conoce como “población-objetivo”.
Ahora bien, si la focalización neoliberal de la dictadura se concentró en una selectividad exclusivamente centrada en el ingreso de los extremadamente pobres (vale decir, si la política social de ese entonces adoptó a la focalización como criterio para centrar su población-objetivo en aquellos sectores que no podían acceder a determinados bienes y servicios por la vía del mercado), lo cierto es que la irrupción en los ´90 de criterios paralelos al ingreso (como la discriminación étnica, el acceso a la justicia, los jóvenes, las jefas de hogar, el medio ambiente, drogas, tercera edad, entre otras) hicieron que la focalización se consolidara como un criterio que debía ser acompañado de la selectividad en base a diagnósticos de particulares situaciones de discriminación y/o exclusión social (Raczynski, s/a). Lamentablemente, queda aún mucho por avanzar en el tema de determinar
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los instrumentos y enfoques teóricos adecuados para dar cuenta de esta “heterogeneidad” y complejidad de la pobreza.
b) Principales obstáculos de la política social y educativa de hoy.
Para seguir avanzando en estos temas, resulta útil seguir la distinción hecha por algunos autores entre lo que se ha llamado el “primer” y “segundo anillo” de la política social pública, ambos entendidos como dimensiones complementarias del esfuerzo por lograr el bienestar social y de la lucha contra la pobreza (Raczynski et.al, 2001: pp.179-180; Raczynski, s/a: pp.16-17). La diferencia entre ambas dimensiones radica en la magnitud de los recursos del gasto social y en la naturaleza de los objetivos que buscan: mientras el anillo central canaliza la mayor parte de los recursos y compone lo que se puede señalar como política social “tradicional” (definida principalmente por la meta de la alta cobertura del servicio32), el segundo componente se reduce a aquellas iniciativas de “segunda generación” que buscan potenciar la capacidad de organización y de “capital social” de los grupos más excluidos33.
Es decir, más allá de la homogeneización que siempre termina caracterizando aún a los programas más focalizados y selectivos, el segundo anillo de la política social adquiere relevancia por su contenido proactivo, en cuanto a que supera la asistencialidad que caracteriza al grueso de programas y políticas sociales tradicionales. Efectivamente, con este segundo componente de la política social se intenta conjugar la integración social con la ciudadanía de los grupos pobres y vulnerables, teniendo como meta hacerlos conscientes y capaces de hacerse cargo de sus destinos transitoria o permanentemente.
De esta manera, el segundo anillo de la política social trae consigo los temas de la descentralización y de la autonomía de los grupos sociales en el diseño y ejecución de medidas tendientes a satisfacer sus demandas.
32 Abarcando políticas sectoriales amplias (educación, salud, vivienda, justicia, etc.) y focalizadas de discriminación positiva a poblaciones-objetivo muy concretas (ejemplos de programas de este tipo en distintos sectores son, entre otros, el P-900, el Chile-Joven, programas laborales para jefas de hogar, etc.). 33 El “capital social” es quizás el concepto más en boga en los últimos años dentro del tema de la segunda y tercera generación de políticas sociales contra la pobreza. No obstante, hasta ahora parece imposible poder señalar una definición consensuada sobre el concepto mismo pues todo intento de conceptualización se realiza a través de la sistematización de experiencias prácticas, dándole al debate, eso sí, una complejidad marcada por términos tales como la confianza, las redes, el empoderamiento (empowerment), la participación, la simpatía, la reciprocidad, la intersubjetividad, el asociacionismo, la sinergia, gobernanza, etc. Aparecen también para definirlo relaciones de asociatividad dentro–fuera como base para superar la pobreza por la vía del capital social, es decir, relaciones que ligan a la población destinataria con los programas públicos. De esta manera, el concepto de capital social parece ser más promisorio en la práctica, en el espacio de las mediaciones micro–macro, agente externo–comunidad, economía–sociedad, mercado–sociedad civil, política–territorio, organización–movilización, capital simbólico–movilidad social. Para nosotros, muy básicamente expuesto, designa lazos comunitarios dados en un grupo humano y su capacidad para desarrollar acciones tendientes a superar las condiciones de vulnerabilidad vividas por los miembros del grupo. Es posible señalar dos dimensiones fundamentales que nutren al concepto: a) la capacidad específica y propia de movilización de determinados recursos por parte del grupo en cuestión; b) la disponibilidad de redes de relaciones sociales externas.
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En educación, no obstante, la descentralización es entendida como:
a) Autonomía y administración de los municipios sobre las escuelas y liceos fiscales;b) Autonomía del profesorado para el diseño y aplicación de programas y metodologías innovativas (flexibilidad curricular); c) Autonomía de los centros educativos para trazar un planeamiento de tipo organizacional (proyecto educativo institucional o PEI).
De ningún modo la descentralización se refiere al control ciudadano sobre el producto o los resultados. La tendencia tecnocrática es a incorporar el control de los mecanismos básicamente en las técnicas de gestión desarrolladas por los niveles ajenos a las bases o “usuarios”. Al respecto, resulta notable la baja participación de los padres de familia: por una parte, no exigen un mejor desempeño de las escuelas públicas, por otra, las escuelas no son capaces para responder a las necesidades y nuevas demandas del entorno económico y social de la localidad. Así, los agentes que participan en la educación tienen una actitud predominantemente conservadora y casi nunca se comprometen en positivo con una reforma que altere prácticas, conductas e intereses de grupos, por tanto, se dificulta la participación activa de la comunidad y la introducción de prácticas innovadoras.
Sin embargo, se dice que el proceso de la descentralización posibilita el acercamiento de los contenidos de los programas y estrategias a la viabilidad sociopolítica y cultural de los beneficiarios. Pese a ello, de todas formas la realidad local es asumida como un “input–informativo” para los niveles del sistema. Precisamente por esta razón es que la descentralización de hoy alcanza una definición que se limita sólo a una suerte de desconcentración del poder central, sin llegar a desarrollarse como proceso participativo y de gestión popular34. En otras palabras, la descentralización chilena no concibe a la participación de los beneficiarios más que como agentes ejecutores de las políticas, por tanto, por sobre la sociedad civil existen instancias o niveles institucionales que diseñan y evalúan programas bajo una racionalidad tecnocrática y administrativa.
Si bien es cierto que hay una tendencia a transferir las labores a unidades u órganos descentralizados que se sitúan más próximos a las realidades locales, lo cierto es que no sólo dicho proceso se caracteriza por la ausencia de una transferencia de la capacidad de gestión a los sectores beneficiarios, sino que también la descentralización en curso desemboca en una “sobre-focalización” y falta de articulación de los programas y proyectos sociales. En un plano general, hay una fragmentación del Estado expresada en la diversidad de sus ministerios y niveles administrativos mientras que, en un plano particular, estos mismos niveles centrales se convierten en agentes atomizados que terminan focalizando acciones en la misma población sin coordinación, produciendo una sobreoferta de prestaciones y servicios por parte del sector público que no necesariamente soluciona las
34 Bajo estos mismos términos, Raczynski (s/a: p.16), define a la descentralización como; i) proceso político sólo en cuanto a la posibilidad de elección de alcaldes y a la creación de gobiernos regionales dependientes del nivel central; ii) proceso institucional y de recursos humanos en tanto fortalecimiento institucional y profesionalización de los funcionarios públicos; iii) proceso técnico en la medida en que se afinan instrumentos de diagnóstico y planificación.
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necesidades de los sectores más vulnerables (Maira, 1997: p.216)35. La mayor consecuencia de esto es la fuerte segmentarización que el intento por diseñar estrategias adecuadas a la complejidad de la pobreza y exclusión están provocando.
De esta manera, las principales consecuencias de la “sobre-focalización” de los diversos programas son, entre las más problemáticas, el abordar facetas superpuestas de la realidad de la pobreza, la atomización de los programas mismos, poco conocimiento y escasa comunicación de ellos al interior del aparato público y de éste hacia la sociedad, la falta de conceptos compartidos acerca de lo que es un programa, qué es una línea de acción, qué implica hablar de proyecto, cuándo una determinada iniciativa es simplemente un nuevo nombre a lo que ya se está haciendo o una verdadera línea de acción nueva. También existen deficiencias a la hora de comparar e intentar coordinar programas de un determinado tipo debido a que éstos son de muy distinto alcance en cuanto a montos de recursos, número de destinatarios, objetivos comunes y, en general, hay problemas para complementar acciones y evaluar resultados que puedan reorientar las estrategias de intervención (Raczynski et.al, 2001: p.186).
Con ello, más bien se atosiga con un exceso de demanda de participación de las poblaciones beneficiarias como ejecutores de los planes y programas diseñados a sus espaldas. El gran problema de la focalización entonces es la falta de complementariedad de tales ofertas entre sí, quedando en duda la posibilidad de articular estrategias y programas bajo un marco común que oriente una acción más global y menos paliativa, esto es, más centrada no sólo en la selectividad de las poblaciones-objetivo sino que también en la forma como estos grupos humanos se relacionan con su entorno y con las demás ofertas de ayuda y promoción social.
En definitiva, esta sobre-focalización vuelve aún más incompetentes a los beneficiarios en la medida en que son incapaces de articular y relacionarse de manera fluida con los programas a los cuales acceden.
II.3) Modernización del Estado y participación ciudadana: la “sustentabilidad” como superación del asistencialismo.
a) Desarrollo y participación social
En la práctica, la participación de la sociedad civil siempre está concebida en torno a la posibilidad de espacios de acción-intervención permitidos por el poder. Como señala
35 Al respecto, el número de programas y la diversidad de áreas-problema cubiertas por éstos implican claramente una oferta muy diversificada que, además, nace en reparticiones públicas distintas. Los programas tienen origen tanto en los Ministerios sectoriales (Educación, Salud, del Interior y Hacienda) como en instituciones dependientes. En 1999, se contabilizaron 191 programas sólo destinados exclusivamente para los grupos prioritarios de la infancia, adolescencia, juventud, adulto mayor, mujer, personas con discapacidad y pueblos indígenas (Raczynski, et.al, 2001: p.185).
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Lahera (2002: p.61), la “participación” se refiere a la posibilidad de personas y grupos de influir y hacerse presentes en la determinación de la agenda pública, así como también en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Para nosotros, en tanto la participación no incluye la presencia de toda la sociedad en este proceso, se sobreentiende que la determinación de quienes participan y de qué manera lo hacen es el punto inicial de este análisis.
Ahora bien, la política pública es la definición de soluciones específicas de cómo manejar temas o problemas de interés público, lo que en la actualidad se define como la conjunción de distintos agentes, es decir, un consenso entre éstos. Con ello, el mundo privado, la comunidad local y el aparato descentralizado tejen una estructura de funciones y responsabilidades, donde se define –bajo las reglas de la lucha de poder– la agenda pública, es decir, la jerarquización y clasificación de la importancia de determinadas materias de interés público para la definición de cómo podrían ser los pasos a seguir para enfrentarlas (es decir, como política, programa o proyecto social) (ibídem: pp.13-71). Nótese que no habiendo un valor absoluto para definir aquello que será señalado como “lo importante” para el interés público, la definición de la agenda estará determinada por la capacidad de los intereses particulares para presentarse legitimadamente como universales, esto es, de interés común.
Como ya dijimos recién, esto nos permite señalar que la participación es siempre encausada a priori por este consenso sobre un tema de interés público y su operatividad en acciones concretas estipuladas en la política y los programas sociales.
Respecto a la participación de los “beneficiarios”, los programas no aceptan cualquier forma de acción social por parte de éstos, sino sólo lo que se enmarca dentro de las líneas de acción “consensuadas”, cuestión que alude a un hecho fundamental para nosotros: la anterioridad de la planificación (o sea, de la delimitación del tipo de participación social que se va a demandar) respecto de la ejecución (o sea, del uso de esta posibilidad de participación de los sectores populares).
Dentro de esta marco, algunos pensadores ligados al capitalismo definen explícitamente al “capital social” como una forma utilitarista de ver la cultura, es decir, la cultura de los “beneficiarios” como factor funcional mediante el cual las personas y grupos sociales se comunican y cooperan en función de determinadas actividades (Fukuyama, 2003: p.37).
Por supuesto que no se trata de cualquier tipo de valores ni normas culturales, sino de aquellas que son funcionales a la democracia y modo de acumulación capitalista. En definitiva, si bien toda forma de cooperación y solidaridad puede ser clasificada dentro del concepto de capital social, el pragmatismo de Fukuyama nos revela que, más allá de esa definición amplia, el capital social está determinado en primer lugar por la funcionalidad, condición metodológicamente necesaria para su uso en políticas sociales o de desarrollo36.
36 La propia heterogeneidad de formas de relaciones de cooperación social que pueden existir (es decir, la heterogeneidad cualitativa que puede tener un proceso de capital social) hace que hasta hoy sea muy difícil el establecimiento de estándares para su incorporación en programas o políticas formalizadas (cf. ibídem).
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A su vez, tampoco parece ser que la simple cooperación al interior de los grupos humanos pueda llevar consigo una mejora de las condiciones de vida ni un progreso en el desarrollo equitativo de una sociedad. La relación del capital social con las políticas de desarrollo social puede ser no sólo operativamente costosa, sino que también contradictoria. Incluso determinados grupos que pueden ser clasificados como poseedores de capital social pueden reproducir prácticas segregacionistas o discriminatorias contra individuos de su propia comunidad (mujeres, niños, etc.) o bien pueden convertirse en un sector incapaz de relacionarse con otros distintos a él, profundizando la fragmentación social y anulando la posibilidad de trabajo en redes sociales. En este sentido, superar este tipo de inconvenientes requiere de la consolidación de “organizaciones modernas de amplio radio” que superen las fronteras tradicionales de tipo étnico, de clase o condición social como base para el establecimiento de redes de cooperación mutua (ibídem).
Siguiendo con esta perspectiva, el capital social es un factor clave tanto para el desarrollo económico como para la estabilidad de la democracia capitalista, pero, por eso mismo, debe estar guiado por las instituciones políticas modernas. Para Fukuyama, si bien el Consenso de Washington trajo consecuencias desastrosas para la mayoría de los países latinoamericanos, el problema no habría radicado en las medidas de ajuste estructural en sí mismas sino que en su instalación en sociedades donde no preexistían las condiciones políticas, institucionales y culturales adecuadas al liberalismo económico. En este sentido, las políticas neoliberales –contradictoriamente a toda su paranoia antiestatista– requerían la presencia de un Estado eficiente, competente en la formulación de las políticas, transparente en su relación con los ciudadanos y garante de instituciones socialmente legitimadas (ibídem).
Precisamente en este punto está el problema, pues la legitimación social del modelo de desarrollo es un proceso constante que no siempre está asegurado. Es por eso que cuando se entiende al desarrollo más allá de la acumulación o del crecimiento económico37, la participación de la ciudadanía y en especial de los grupos más postergados es un elemento importante no sólo en la definición del modelo de desarrollo instituido, sino que también en su “sustentabilidad” en el tiempo. Es decir, la participación o “empoderamiento” de los sectores populares es un elemento importantísimo para la determinación de la legitimidad del modelo de desarrollo imperante; de ahí que sea decididamente estratégica la incorporación de los beneficiarios en los programas y políticas sociales de desarrollo.
b) Descentralización, participación en programas y percepción de los beneficiarios
La actual descentralización –que contradictoriamente fue instalada como una reforma político-administrativa en un período fuertemente autoritario– es un proceso que hoy más nunca está siendo parte de una estrategia global de legitimación del proceso de democratización y lucha contra la pobreza.
37 Es decir, cuando por “desarrollo” se entiende desde una perspectiva multidimensional, donde lo social, lo político, lo económico, lo cultural y lo ambiental se miran en su conjunto y no se reduce a ninguna de sus dimensiones por sí mismas.
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De esta manera, se ensalza a la descentralización como promesa de democracia comunal participativa, con lo cual hacen participar en las políticas al capital social de los pobres con el fin de abaratar sus costos relativos y, sólo en casos por fuera de la norma, para desarrollar un poder ciudadano realmente efectivo (Salazar 2000).
Pese a ello, se pretende profundizar la democratización de la descentralización toda vez que ésta implica, al menos en teoría, una serie de beneficios: mayor capacidad de repuesta, mayor transparencia en el suministro local de bienes y servicios, mayor incentivo a la innovación en la gestión fiscal local y mayor responsabilidad política de la población. Esto redunda, a su vez, en un “círculo virtuoso” de eficiencia y eficacia de los procesos de desarrollo.
En lo referido a oferta de políticas públicas, en términos ideales, el municipio es visto como una especie de puente entre la oferta programática central y las prioridades comunales, así como también un verdadero campo de acción y negociación entre el sector público, los privados y las organizaciones comunitarias respecto de los temas de interés público y las estrategias de acción destinadas a resolver problemas y carencias (Raczynski et.al, 2001). Se espera como principal efecto de esta sinergia una reducción de los costos de transacción de los procesos sociales y de facilitamiento de la retroalimentación/participación ciudadana en la acción pública.
El rol estratégico del municipio es tan importante que, de hecho, la lucha que el país ha tenido contra la pobreza inevitablemente está ligada a la descentralización del aparato público y la puesta en marcha de un proceso de acercamiento hacia la comunidad local sobre la base de un mayor protagonismo de las unidades subnacionales. Esto ha hecho que, desde hace años, la lucha contra la pobreza se desarrolle en los marcos y posibilidades de acción/intervención social que ofrecen los municipios, convirtiéndose éstos en el campo de convergencia de los distintos programas, organismos y actores sociales.
No obstante toda esta importancia municipal, las promesas de mayor participación comunitaria sólo ha sido satisfecha a medias a partir de una tibia asignación de recursos del nivel central hacia las municipalidades, quedando el diseño y la implementación de los programas sociales como una tarea pendiente (ibídem). De esta forma, el “capital social” de las comunidades locales ha quedado al margen de la descentralización, ya sea porque los programas vienen fuertemente “empaquetados” desde el nivel central o bien porque desde el propio municipio se observa una incapacidad y desconfianza en la valoración del saber local (ibídem)38.
De esta manera, se debe superar una problemática que –desde nuestra perspectiva– toca transversalmente los puntos principales desarrollados en el presente acápite: la legitimación del modelo de desarrollo, la relación entre política social y la participación de los
38 Entendemos la relación entre “capital social” y los programas sociales como aquél tipo de “participación” que resulta ser un factor clave en la toma de decisiones y/o en la implementación de las políticas. Decimos esto porque la participación de los beneficiarios es conceptualizada de forma muy diversa según los temas y los sectores, por lo tanto, con diversos niveles de intensidad: como simple forma de publicar información, realización de consultas, etc. Con ello, el tipo de “participación” que denominamos “capital social” implica un fuerte grado de organización y movilización informada por parte de la sociedad civil.
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beneficiarios dentro de esta legitimidad del modelo y, por último, el desafío de una mayor democratización de la descentralización como base del éxito de la política y programas sociales.
Dicha problemática dice relación con el choque existente entre las clasificaciones y definiciones de la realidad provenientes desde la política social y la forma cómo ésta es percibida y resignificada por los beneficiarios. Es decir, entendiendo que la política social viene determinada por un juego de poder que delimita una agenda pública y que, a su vez, ésta determina los cursos de acción de los programas, siempre existe una fuerte tensión entre lo que viene desarrollado en los programas y políticas sociales y la percepción que tienen los “beneficiarios” de todo esto.
En lo personal, estamos convencidos de que el estudio de las percepciones de los beneficiarios respecto de las orientaciones y demandas provenientes de los programas sociales es un tema central para entender la “sustentabilidad” de los proyectos, es decir, la consolidación de una práctica social más allá de las focalizaciones de los programas. En efecto, estudiar cómo los beneficiarios “resignifican” las categorías sobre la realidad social hechas por los programas y sus líneas de acción permite entender el grado de apropiación de las orientaciones técnico-teóricas de los programas por parte de las poblaciones-objetivo. Muchas de las veces las categorías que vienen empaquetadas con anterioridad por los programas y proyectos de intervención social no son legitimadas por los actores beneficiarios, haciendo que el proyecto sea un fracaso o bien que sea resignificado profundamente por éstos, teniendo impacto en áreas que no estaban presupuestadas.
Como señalan Raczynski y Serrano (2003: p.21), la realidad de la descentralización y aplicación focalizada territorialmente de los programas de superación de la pobreza debe, entre otros importantes desafíos, desarrollar una concepción de programas como “marcos de conversación” sustentado en el trabajo “formativo” directo con los actores, es decir, se debe acentuar la importancia del nivel micro-social en la política y los programas de superación de la pobreza, adjudicando un rol y responsabilidad central a los agentes que operan en el nivel local.
En síntesis, el principal desafío para hablar de la “sustentabilidad” de los cambios no consiste únicamente en el estudio y mejoramiento del proceso de aplicación “desde la cúpula hasta la base” (ibídem), sino en la negociación entre los tecnócratas y los sectores populares. Como ya hemos señalado, esta última correlación de fuerzas es siempre desigual, en tanto los profesionales suelen llegar con modelos de desarrollo en donde los sectores populares deben cumplir el papel de “ejecutores”, por tanto, en definitiva, el desarrollo social viene determinado a priori, desestimando las definiciones y soluciones que puedan proponer los sectores populares.
La “sustentabilidad” de los procesos de desarrollo social está determinada entonces por entender la capacidad de los propios beneficiarios para llevar a cabo acciones tendientes a mejorar su calidad de vida sin recurrir al asistencialismo clientelista tan propio de la manera en que históricamente las autoridades han legitimado su gestión.
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No obstante, como vemos, es necesario antes que nada modificar las prácticas positivistas de los tecnócratas y que les hacen llegar con modelos de intervención y acción social predeterminados. Los programas como “marcos de conversación” abre la posibilidad de una nueva relación entre la institucionalidad y los sectores populares.
c) La dimensión educativa de los programas sociales y el rol de la educación en la
sustentabilidad de la lucha contra la pobreza
La dimensión educativa de los programas sociales habla de una serie de capacidades de reflexión y sistematización de los grupos sociales en cuanto a generar análisis sobre su accionar político y social. Cuando se observa que los programas y proyectos sociales actúan verticalmente respecto de los beneficiarios, sin transferirles información ni herramientas para la acción, entonces podemos decir que estamos frente a un claro ejemplo de una relación de simple asistencia de la institucionalidad frente a una carencia concreta, es decir, un proceso de focalización que terminará con el fin del ciclo de vida del propio programa o proyecto.
A su vez, los proyectos de desarrollo local que intentan tener continuidad más allá de la focalización generalmente fallan en la generación de capacidades de autogestión, por ello es un desafío abierto a hacer que los programas entreguen verdadero empoderamiento basado en elementos educativos que tengan un impacto efectivo en las personas y grupos con el objeto de que éstos se apropien de dominios sociales que antes no les pertenecían.
No se trata solamente entonces de abrir espacios de participación, sino de que estos espacios generen capacidades e instrumentos para la acción que faciliten la inserción y la participación social, permitiendo que los grupos sociales, por la vía de la formación, actúen con mayor eficacia en la solución de sus problemas cotidianos, mejoren el uso de los recursos disponibles y desarrollen instancias organizativas que les otorguen mayor identidad y presencia en la sociedad.
Frente a la crisis actual de participación ciudadana, los componentes educativos de los programas sociales, en especial los que se implementan en los espacios locales, son un componente estratégico, sobre todo en el actual contexto de crisis del asistencialismo y del “Estado protector” (Bastías, 1996). En efecto, con la crisis de la idea de que el Estado tenía la capacidad para conocer científicamente el sistema societal en su conjunto, la planificación centralizada de las políticas sociales entra en franca decadencia, sobre todo en el hecho de que el conocimiento generado en el ámbito central no siempre es el adecuado para diseñar políticas específicamente locales. En una sola frase: “hoy se reconoce la importancia del conocimiento social que existe y surge desde la práctica” (ibídem: p.112).
De esta manera, esta crisis de los instrumentos de la planificación centralizada pone en el tapete la pregunta acerca de cuáles serían las nuevas formas de producir conocimientos para el diseño y evaluación de las políticas y programas sociales.
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Tal y como se sostiene, la reflexión y sistematización de la práctica hecha por los actores locales comienza a presentarse como una válida alternativa para llenar el vacío dejado por la planificación centralizada, sobre todo en el ámbito del diseño de las políticas sociales (ibídem).
CAPÍTULO III: CLAVES PARA EL ANÁLISIS DE LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICA SOCIAL Y POLITICA EDUCATIVA
III.1) La educación como un derecho: eje central de la relación entre política social y educativa
a) Política social y política educativa: Alcanzar la equidad en sociedades altamente
desiguales
En todo el presente Capítulo comenzaremos por definir a la política de los 12 años de escolaridad como una estrategia enmarcada dentro del paradigma ético de la “equidad”, en un contexto social, político y económico caracterizado cada vez más por procesos de exclusión. La equidad entonces es la garantía de satisfacción de un derecho, aún en sociedades altamente excluyentes.
Los procesos de exclusión social los definimos en términos de precarización y flexibilización del empleo asalariado, a sabiendas que la exclusión es un concepto más amplio que designa también aspectos políticos, culturales, religiosos, ideológicos, étnicos, sexuales, etc. Es decir, estas condiciones de “actividades de subsistencia” son vistas como
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el inicio de una espiral de privaciones que redundan en ámbitos no sólo económicos, sino que sociopolíticos.
A su vez, hemos optado por comenzar nuestro análisis a partir de la exclusión del mercado laboral asalariado (esto es, trabajo estable y con diversas garantías sociales) en la medida en que nos servirá para entender los actuales intentos por acelerar la calificación educacional de la población que reduzca la brecha entre los distintos tipos de trabajadores (calificados y no calificados).
El nuevo escenario de la inserción de nuestra sociedad en la globalización económica se presenta como una problemática articulación entre modos de producción y acumulación cada vez menos basados en la estabilidad del trabajo y los preceptos de equidad e integración social que caracteriza al discurso democrático de hoy. Precisamente, la política educativa se juega la vida tratando de cumplir las funciones de calificación de la fuerza de trabajo y de cohesión en un contexto social cada vez menos integrador. Esto pondrá en jaque a la educación en dos sentidos: como institución para la calificación de la fuerza de trabajo y como campo socializador de la ciudadanía moderna.
De esta manera, la política y los programas sociales y educativos se caracterizan por la búsqueda de la equidad frente a progresivos procesos de profundización de la desigualdad social. De hecho, toda política social y educativa debiese partir por ser entendida desde esta óptica, vale decir, como la forma en que el Estado, el mundo privado, el “tercer sector” y las comunidades beneficiarias de los programas se conjugan en diferentes estrategias de acción tendientes a superar problemas públicos. Precisamente, la forma en que estos agentes se están complementando es lo que ha cambiado en estas últimas décadas (cf. capítulo II), dando paso a una supuesta nueva fase, donde la aproximación a las realidades locales es el elemento central.
En efecto, la labor de la educación será entendida ligada al empoderamiento de los beneficiarios como la forma de hacer sustentable los espacios que poco a poco se están abriendo en la política social de segunda generación, esto es, como la única manera de dejar atrás el asistencialismo. Como ya dijimos, esto requerirá una nueva mirada sobre las percepciones de los “beneficiarios” respecto de las clasificaciones sobre lo social que traen las políticas y programas, pero, a su vez, pone el desafío de un cambio estructural de la educación pública.
b) Principios de igualdad, equidad y homogeneidad en política educativa
Las claves para el análisis de las relaciones entre la política social y la educativa nos tienen que proporcionar un argumento capaz de aclarar el sentido de los 12 años de escolaridad obligatoria, vale decir, el sentido –si es que hubiese uno solo– de la lucha contra la deserción escolar.
Una primera aproximación nos dice que la política de los 12 años ha pasado a ser “un requisito para la equidad” (Lavín y Crotti, 2003). No es algo nuevo dentro del discurso de
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la reforma educacional esto de la “equidad”, ahora bien, ¿qué debemos entender por ello?, ¿acaso un intento por disminuir la “desigualdad social”? Por lo mismo, la lucha contra la deserción escolar ¿sería una lucha contra la desigualdad educativa como reproducción de la desigualdad social?
Para algunos que han tratado el tema de la relación entre el sistema educativo y la desigualdad, los conceptos de igualdad, equidad y homogeneidad suelen confundirse como si fuesen sinónimos, siendo que esto no es así (Casassus, 2003: pp.67-72). Usando definiciones simples del diccionario de la Real Academia española de la lengua, este autor demuestra las diferentes implicancias políticas que significa utilizar uno u otro término.
En primer lugar, la igualdad (y desigualdad) son dos expresiones pertenecientes al ámbito jurídico, por lo que igualdad tendría que entenderse como “el principio que reconoce a todos los ciudadanos el mismo derecho”, en este caso, derecho a la educación. Pero –agrega – igualdad es también “la equivalencia de dos cantidades”, esto es, “la equivalencia en resultados” (ibídem: p.67). Una sociedad que busca la igualdad entonces reconoce que los hombres son iguales y que por tanto producen resultados equivalentes. La diversidad social y cultural no se reconoce en esta concepción universalista y abstracta: todos los hombres y mujeres nacemos iguales, por tanto, lo que nos diferenciará unos de otros son nuestros méritos, no nuestro origen social.
Por su parte, la universalidad de los derechos (en lo que nos concierne, a la educación) no podrá confundirse con un intento por la homogeneidad, pues esto último significa una igualdad en todo ámbito, orientando políticas que aseguren que la población beneficiaria reciba “objetivamente lo mismo”, es nuestro caso, contenidos idénticos (ibídem).
Alejada de estos enfoques, la equidad señala más bien un principio ético “que mueve a dar a cada uno lo que merece” (ibídem). Es decir, en sociedades fuertemente estratificadas como la nuestra, la equidad que orienta a las políticas y programas sociales y educativos discrimina (focaliza) a los sujetos beneficiarios. De esta manera, la equidad debe entenderse como el principio regulador de los accesos, distribución de servicios y beneficios sociales de acuerdo a la priorización de los grupos más vulnerables (MIDEPLAN, 2001d: p.76-78).
Es decir, una política orientada hacia la equidad es aquella que busca entregar a cada estudiante una educación de acuerdo a sus necesidades y características, las cuales está ligadas a su condición social y cultural (Casassus, op.cit). Se reconoce entonces que la equidad es “más realista” que el principio de igualdad pues está fundada en una visión no idealizada de las situaciones colectivas y personales y reubica los conocimientos y valores en situaciones sociales e históricas concretas (Touraine, op.cit: p.278). Desde esta perspectiva, la educación no se define sólo por su pertenencia a una sociedad democrática (por tanto, como aparato para inculcar determinados valores), sino que también adopta un papel activo de democratización que pone el acento en una oferta educativa consciente de las condiciones particulares en que los diversos niños se ven enfrentados al ser confrontados a los mismos instrumentos evaluadores y los mismos problemas.
A su vez, esta equidad en la entrega de los “activos simbólicos” (conocimientos y destrezas útiles) siembra una mejor distribución de “activos materiales” el día de mañana (ingresos,
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bienes y servicios), por lo que una política de equidad siempre intentará centrar la “competitividad” futura sobre la base de mayor igualdad en las opciones para competir (Ottone, 2001: p.79).
Por ningún motivo podría señalarse entonces que la política de equidad permita hablar de igualación de la educación ofrecida, precisamente porque la equidad prioriza la diferencia, usa mecanismos de selectividad (“discriminación positiva”), concentrando acciones especiales para los más postergados, excluidos o marginados (MIDEPLAN, op.cit). En este sentido, la igualdad de oportunidades desde el enfoque de la equidad no significa que los individuos terminen gozando cualitativamente las mismas posibilidades sino que, más bien, la igualdad de oportunidades se materializa entre personas desiguales, con capacidades y posibilidades distintas para aprovechar las diversas oportunidades disponibles.
Estas distinciones nos sirven para enmarcar ideológica e históricamente los diferentes enfoques que acabamos de revisar. En primer lugar, la igualdad y la homogeneidad fueron preceptos normativos propios de las economías planificadas, las cuales buscaban la igualdad en todos sus ámbitos. Esto tiene sentido en tanto la democracia era vista como la igualación de los hombres entre sí (democracia de masas), cuestión que se ha ido problematizando una vez que entramos al último tercio del s.XX, donde el neoliberalismo económico ha impuesto una concepción de política social que respeta la diversidad y desigualdad desarrollada en el mercado, el verdadero campo de constitución de la libertad y logro individual.
En tanto la equidad parte por reconocer la diferencia social, económica y cultural, reconoce las desigualdades y se asegura que, al menos, los “distintos” y “diversos” tengan el acceso a satisfacer sus derechos fundamentales (es decir, mínimos). Este marco de los derechos fundamentales del hombre asegura que todos gocen el acceso a beneficios y deberes, independiente de sus condiciones particulares de existencia.
En definitiva, si la igualdad existe en el plano abstracto del derecho, la equidad existe en el plano concreto de la política. No es contradictoria esta relación entre el principio de la equidad y el reconocimiento universal de los derechos fundamentales, pues la equidad es lo que asegura que los más desfavorecidos accedan a lo que todo ser humano tiene derecho a recibir. Es decir, no se trata de un servicio social igualitario para todos, sino más bien de cómo asegurar un piso de cohesión social mínimo en contextos fluctuantes del gasto social, es decir, contextos donde los propios individuos debieran satisfacer sus necesidades por la vía del mercado y no por la vía distributiva de las políticas y programas. Tal y como lo apuntábamos en el capítulo anterior, las políticas y programas sociales cubren sólo a quienes no pueden acceder a satisfacer sus derechos por la vía del mercado, de ahí que la equidad, en tanto “discriminación positiva”, permite la focalización en este tipo de grupos sociales.
De esta manera, los 12 años de escolaridad deben ser entendidos desde el punto de vista de la equidad, es decir, se lograron insertar en la “agenda” para su desarrollo como política pública. De aquí en adelante surgirán tensiones que obligarán a las instituciones y a los sistemas educativos a su progresiva transformación en tanto están obligados, al menos, a
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asegurar una escolaridad completa para los niños y jóvenes más desfavorecidos (desde 14 a 17 años).
Confirmando esto, algunos señalan: “culminar la educación media es hoy un requisito para una incorporación satisfactoria a la vida adulta, por lo que debiese ser un derecho al alcance de todos, sin excepción” (Lavín y Crotti, op.cit: p.5). Los 12 años de escolaridad es un desafío para el Estado no en función de asegurar una escolaridad igualitaria en contenidos para todos los chilenos –básicamente por el respeto que existe hacia la “libertad de enseñanza”–, sino que se trata de fortalecer el acceso y retención en la educación básica y media a jóvenes populares, quienes por sí mismos son incapaces de lograr terminar los dos ciclos de enseñanza obligatoria. El salto de una transformación de las oportunidades de aprendizaje que antes estaban aseguradas para los estratos superiores, tal y como muchos señalan, no es algo que se desprendan mecánicamente de la satisfacción del derecho. Volvemos a repetir: se asegura el derecho al acceso y retención (vale decir, a integrarse al sistema), no a recibir la mejor calidad en cuanto a aprendizajes.
Esto no significa tampoco que no puedan existir políticas y programas que, complementando la visión de la integración/retensión, pretendan mejorar la “calidad de la oferta educativa” de las escuelas y liceos públicos-municipalizados. Esta “calidad” tiene una orientación muy clara que vimos con la “segunda fase” de la reforma educacional. En ésta el capital humano (viso en su conjunto como dominio del inglés y las TIC, desarrollo del lenguaje y pensamiento lógico y deductivo) se desarrolla como un concepto amplio de conocimiento y competitividad de las economías “nacionales”, más específicamente, de su población activa. En este sentido, un país con una fuerza laboral con un alto grado de capital humano se supone que son más competitivos y, con ello, la diferencia entre los países estará cada vez más en la calidad de la oferta educativa y la “efectividad de los desempeños” que ésta produzca (Brunner y Elacqua, 2003: p.8).
Tal y como lo veremos más adelante, el programa destinado a asegurar los 12 años de escolaridad, el “Liceo para Todos”, es un programa educativo que hace eco de esto y, por tanto, no sólo concibe como objetivo principal a la simple “retención” del alumno en el sistema. Junto a aquello se encuentra la meta de mejorar la “calidad” de los aprendizajes, por tanto, busca la universalidad de la calidad en los procesos de enseñanza-aprendizaje. La base de esto es que el alumno en riesgo de desertar reciba de su liceo una oferta educativa de alta eficacia. El lema es entonces la lucha por la calidad para todos, no importando su condición social, económica y cultural39.
Ahora bien, si nos esforzamos en desarrollar la idea de que completar los 12 años se enmarca dentro de la “perspectiva ética de derechos” que caracteriza a la política social y desde donde se orientan sus estrategias de intervención ciertamente no estaríamos mintiendo, no obstante, sería un análisis incompleto. Es decir, los 12 años tiene un alto contenido ético, de equidad, sin embargo, el análisis debe ir más allá de eso.
39 En el capítulo V desarrollamos más profundamente los sentidos y definiciones del término “calidad” en educación (cf. también Toranzos, 2000) y su realidad en Chie. En el capítulo VI vemos el LPT en profundidad.
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Los 12 años de escolaridad no es una disposición puramente para satisfacer un “derecho”. Por lo mismo, paralelamente existen objetivos de aumentar lo que se conoce como “capital humano”, es decir, aquellas competencias mínimas que los países deben comenzar a cumplir para insertarse de mejor manera en la actual globalización. La educación pasa a ser un factor fundamental de cohesión en distintos campos de la vida social, especialmente en su función de otorgar los códigos simbólicos de la ciudadanía, pero también resulta ser el acervo para el sistema de integración que significa el mercado laboral –donde “mercado laboral” no es lo mismo que “pleno empleo”–, principalmente desde el punto de vista de la “competitividad”.
Desde esta perspectiva, las sociedades contemporáneas dependen del conocimiento de su población, por eso que nuestro país se involucra en mediciones internacionales de las capacidades intelectuales de su población (adulta y/o joven) que le permite compararse con países más avanzados en esta materia40.
Como vemos, esta política de mayor competitividad por la vía de la ampliación de la cobertura, retensión y calidad de la oferta educativa se encuentran definidos por el precepto ético de la “equidad”, esto es, “darle a cada uno lo que merece”, orientación que se inserta en sociedades altamente excluyentes como una forma para asegurar cierta cohesión interna. Así, nuestra intención en todo el presente capítulo será problematizar la equidad con los procesos de exclusión que se dan de hecho, es decir, desarrollar distintos aspectos de la complicada articulación entre una política centrada en la equidad como los 12 años de escolaridad obligatoria y su coexistencia con dinámicas de mercado que caracterizan a nuestra sociedad y, en particular, a nuestro sistema educativo.
c ) 12 años de escolaridad: sobre el “derecho” de los pobres a educarse
Para la política social de hoy, el contenido ético basado en la satisfacción de los derechos fundamentales de los hombres y mujeres poco a poco pondrá en el tapete la urgente necesidad de reconceptualizar la pobreza en términos “unidimensionales”.
Esto porque los efectos sociales de los ajustes estructurales conforman un marco complejo de exclusiones (más allá de la mera falta de ingreso/consumo), los cuales se han recrudecido pese a que los sistemas democráticos son ya una realidad consolidada en Chile y Latinoamérica. Estamos entonces en un momento en que el sistema democrático se pretende sustentar en nuestro país y en Latinoamérica en general, sin embargo, las exclusiones son cada vez más profundas y ya no se limitan, como lo dijimos, a las desigualdades descritas por los enfoques monetarios de la pobreza basados en términos
40 Por ejemplo, el Tercer Estudio Internacional de Matemática y Ciencias (TIMSS), el Primer Estudio Internacional Comparativo realizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (llevado a cabo por la UNESCO para América Latina) y la evaluación Internacional del Nivel Lector de la Población Adulta (IALS) (realizada por la OECD). Un acabado informe de estos estudios se encuentra en Eyzaguirre y Le Foulon (2000: pp.139-194). Para el análisis de los resultados de Chile en “PISA +” (Program for International Student Assessment) cf. MINEDUC (2003): Desempeño de los Estudiantes Chilenos: Resultados de PISA +, Nota Técnica, División de Planificación y Presupuesto Departamento de Estudios y Estadísticas, Gobierno de Chile, Santiago, Junio.
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estrictamente monetarios (es decir, complementándose con la pobreza “absoluta” y “relativa”)41.
Como se sabe, los enfoques de “medición” de la pobreza terminan definiéndola y, con ello, adoptando un papel importante en la orientación de políticas y programas sociales. Así, al centrarse en el ingreso o consumo se clasifica qué proporción de la población está por debajo de una línea de ingreso/consumo (enfoque “absoluto”). Esta concepción unidimensional de la pobreza se une con un sistema de integración social basado en el trabajo asalariado, mediante el cual se considera la participación en la esfera productiva de los individuos aptos para él como el indicador de una buena situación social. Desde esta perspectiva, la pobreza estaría asociada con una retribución insuficiente de quienes tienen una productividad marginal claramente débil (lo que implica actuar sobre la distribución de los ingresos primarios) y que se caracterizan, además, por un conjunto de “desventajas sociales” que se tratan de reducir con una lógica de seguros y subsidiariamente con la puesta en marcha de redes de seguridad de corte asistencialista (Salama y Destremau, op.cit: p.91).
El problema de nuestras sociedades entonces pasaría por los deficientes “sistemas de integración social”. No sólo hay una creciente incapacidad de la economía para producir empleo asalariado, sino también de la sociedad para asegurar “derechos” (en nuestro caso, a educarse). Aquí estamos en otra perspectiva de pobreza (distinta a los enfoques centrados en el ingreso o consumo), donde la integración de los sectores pobres (a los cuales se les ve como sectores “por fuera de la sociedad”) pasa por asegurarles los derechos fundamentales o mínimos, dentro de los cuales la educación pasa a ser un elemento importante dentro de una serie de derechos denegados por la condición de pobreza.
De esta manera, la educación es un factor significativo para describir una “multidimensionalidad” de la pobreza, principalmente en aquellos nuevos enfoques que intentan conjugar variables que no se pueden medir en términos monetarios y que influyen fuertemente en su condición y reproducción. Pese a que cada uno de ellos puede ser en sí mismo objeto de contundentes críticas, podemos mencionar como uno de estos “nuevos enfoques” el de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) (relacionado al acceso a servicios básicos) y otros posteriores que intentan centrarse en incorporar variables vinculadas a aspectos psicosociales y socioculturales de la pobreza y marginalidad social, variables que cambian de acuerdo al nivel educacional (el IDH elaborado por el PNUD y
41 Esta idea de alcanzar logros en la superación de la pobreza se corrobora cuando estamos frente a mediciones basadas en el enfoque “absoluto”. De hecho, nuestro país ha adquirido un dinamismo comparable con los países que más han avanzado en el mundo en esta materia. La encuesta CASEN ´2000 entrega datos que señalan que se ha logrado en la última década una significativa reducción de la pobreza e indigencia desde un 38,6% en 1990 a un 20,6% para el año 2000 (MIDEPLAN, 2001b). La indigencia cae en zonas urbanas y rurales desde un 12,9% a 5,7%. No obstante, el período de mayor aceleramiento comprende desde 1990 hasta 1998, dado que los últimos años de la década hasta hoy han tendido al estancamiento de este dinamismo. Sin embargo, diversos estudios internacionales basados en la perspectiva de la “pobreza relativa” cambian de forma tajante el panorama: nuestro país está dentro del exclusivo grupo de sociedades con mayor desigualdad de la distribución de la riqueza producida. Es decir, Chile pertenece al grupo de 8 países (todos del “tercer mundo”) donde el 20% más rico recibe el 60% de la riqueza producida, las capas medias el 30% y el restante 40% más pobre apenas el 10% (cf. Salama y Destremau, op.cit: p.18-22).
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otras contribuciones más recientes de organismos chilenos, tales como el FNSP y TERRAM, por ejemplo).
Los aspectos materiales y psicosociales son dos frentes distintos, pero que para hablar de superación de la pobreza se debe avanzar en la satisfacción de las carencias observadas en ambos frentes (cf. MIDEPLAN, 2002). Si se avanza sólo en el ámbito psicosocial no se tendrían las condiciones materiales para superar la pobreza (así, los factores psicosociales son “facilitadores” o “inhibidores” de la superación del problema). Por su parte, el ámbito material representa sólo las condiciones macroeconómicas, el mercado de trabajo, la disponibilidad de servicios (salud, educación), las inversiones en infraestructura, explotación de recursos naturales, la propiedad, la legislación y las prioridades y características de las políticas y programas públicos (ibídem). En definitiva, ambas dimensiones expresan factores exógenos y endógenos, siendo estos últimos los que se consideran hoy por hoy como factores esenciales e indispensables para generar procesos sustanciales y sostenibles de superación de la pobreza (cualidades de las personas, de las familias, los grupos y comunidades, así como todas aquellas conductas y acciones que éstos despliegan para superar el problema) (ibídem: p.9).
Según nuestra perspectiva, es importante la definición de pobreza que se vaya a utilizar cuando hablamos del derecho a la educación. Esto porque el sólo acceso al sistema para los sectores considerados por las mediciones oficiales de la pobreza (enfoque “absoluto”) no puede servir para hablar de una “igualdad de oportunidades”. En otras palabras, asegurar el “derecho” a la educación no soluciona el problema ni de la pobreza ni de la reproducción de la desigualdad. En este sentido, el nivel educacional entendido como “años de escolaridad” no implica que la experiencia educativa sea relevante para la adquisición de saberes que sirvan como oportunidades de desarrollo de las personas (cf. Zúñiga, 2000).
Para que comencemos a hablar de la educación como un factor importante para la superación de la pobreza tenemos que situarnos de lleno en el tema cualitativo de lo que se va a entender por “calidad”, lo que ya es problemático y un tema que hasta hoy no se ha dado por zanjado. De hecho, muchos de estos nuevos enfoques consideran la escolaridad (es decir, los años de estudio) como elemento suficiente para incorporarlos en sus índices (NBI y PNUD con su IDH, por ejemplo42) y así llegar a sostener que la pobreza en Chile se está superando, sin entrar en una definición de la “calidad” educativa recibida.
Es decir, para poder entender la pobreza y el papel que en su superación puede jugar la educación, hay que superar la visión simple de “mayor años de escolaridad igual mayores oportunidades”, pasando a un nivel de análisis centrado en la calidad de la educación recibida y en los “tipos de dominio social” que la educación puede ofrecer.
Asegurar el derecho a la educación de estos sectores socialmente vulnerables tiene que ver, precisamente, no sólo con una disposición jurídica que reivindique completar la educación como un “derecho fundamental”, sino que también requiere de un sistema que asegure
42 El PNUD (y su índice de desarrollo humano) se sitúan también en las necesidades fisiológicas de la pobreza “absoluta” pero incorporando el acceso a la salud, a la educación, el agua y el saneamiento. Mide el nivel de satisfacción de estas necesidades tanto a través de los ingresos como de los recursos colectivos (Salama y Destremau, op.cit: p.91-92).
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retener a la población que por distintas razones se margina de él y darle competencias básicas para su vida, no reduciéndolos a términos de “capital humano”, sino que ampliando a la educación en términos “políticos”, es decir, de capacidades para la acción soberana en las esferas públicas. Para ello, la educación debe comenzar a definir una noción de sujeto activo del aprendizaje, cuestión que hoy no se está generando.
Hasta ahora hemos sostenido que la lucha contra la pobreza como función específica de las políticas sociales se ha enmarcado últimamente en un contenido “ético del derecho”, donde el acceso y satisfacción de distintas “necesidades” (entre ellas la educación) se presenta en un cuadro donde la integración social se juega en distintos sistemas, por lo que aquellos individuos, hogares o grupos sociales que se vean impedidos de participar en ellos no estarían “integrados” a la sociedad. Esta lógica responde al proceso de “modernización” del Estado, entendido como una nueva trama de políticas sociales que conciben la pobreza siempre desde un punto de vista pasivo y adecuado a la matriz sociopolítica, esto es, donde los pobres se vuelven “poblaciones-objetivo” a la espera de la asistencia.
En el fondo de estas críticas no se encuentra una discusión metodológica ni simplemente técnica, sino que claramente perteneciente a un plano sociopolítico. Puede decirse entonces que el avance en la disminución de la pobreza “absoluta” no asegura el logro de mayor igualdad distributiva ni tampoco el acceso a instancias de decisión política por parte de los grupos socioeconómicos y socioculturales excluidos. En otros términos, los países pueden avanzar en la esfera de la superación de la pobreza pero pueden fracasar en la esfera de la superación de la exclusión/marginalidad. Desde nuestra perspectiva, este hecho lo demuestra la experiencia chilena del último decenio, es decir, si bien podemos estar en buen camino de superar la pobreza “absoluta”, las exclusiones en las dimensiones de lo político y lo cultural siguen evidenciando una sociedad dominada por un sector que conserva la matriz de poder político, social y económico, preservando con “jaula de hierro” una democracia atada por “el consenso”.
En este sentido, el tema de la educación toma importancia crucial puesto que habría que discutir si la vamos a entender como perteneciente al campo de la pobreza y a la satisfacción de las necesidades, carencias y “derechos” o como campo de la democracia y el ejercicio de la ciudadanía participativa y soberana. En un primer ámbito estamos en el plano de determinar estándares que expresen el costo mínimo para subsistir y los “derechos” de los cuales se carece, mientras que por el otro lado estamos en un plano político que pone el acento en la capacidad soberana de las masas marginales y excluidas para revertir la actual distribución inequitativa de la riqueza y bienestar. Por lo tanto, más que un derecho, vemos a la educación como una posibilidad de empoderamiento para la acción social de los grupos excluidos.
III.2) Exclusión y pobreza : la educación más allá del “derecho”
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a) Exclusión y pobreza: relaciones y diferencias
El concepto de exclusión tiene una raíz teórica nacida en Europa en la década de los ´60 a partir de la crisis del empleo y la carencia de seguro social. Esto está asociado con el declive del Estado benefactor, justo en medio de un proceso de fuertes transformaciones sociales y económicas, desaceleración del crecimiento, desempleo y disminución de los salarios reales, así como también importantes fenómenos demográficos, principalmente asociados al envejecimiento de la población y agravamiento en los costos sociales.
Pero hacia más menos la misma época, aparece también una raíz latinoamericana del enfoque, principalmente asociada a un debate teórico protagonizado, entre otros, por Nun y Quijano. La versión latinoamericana del enfoque de la exclusión social –que es la que a nosotros nos interesa– se concentra en los fenómenos de tercearización e informalización de nuestras sociedades en un marco de desempleo formal y autoempleo creciente, donde las políticas sociales entran como dispositivo para enfrentar la serie de efectos sociales que estos procesos generan.
Es decir, el enfoque europeo se centró en designar a los desempleados y al campo del mercado laboral como en punto nodal para un espiral de privaciones y rupturas de los vínculos (derechos) del individuo con la sociedad. Cada exclusión de alguno de los sistemas de integración equivalía a un proceso de marginalidad concreto43.
En cambio, la tendencia de las sociedades latinoamericanas hizo que los analistas tomaran al desempleo estructural como cuadro para que la exclusión designe a dos cuestiones distintas:
1) La primera se refiere a la descripción de aquellas actividades que no otorgan ganancias sino sólo ingresos de subsistencia, tal y como fue desarrollado por el concepto de “polo marginal” de la economía (cf. Quijano, 1998).
2) La segunda se enfoca en la serie de relaciones entre estas poblaciones y el sistema social y económico que las origina. Estas relaciones están dadas por la condición marginal de las poblaciones respecto del sector hegemónico de la economía, tal y como se desprende del concepto de “masa marginal” (cf. Nun, 2003).
Como vemos, el enfoque de la exclusión en Latinoamérica describe tanto a los agentes y sus actividades de subsistencia como a las relaciones sociales que los reproducen (instituciones sociales, políticas y culturales), es decir, la exclusión siempre fue entendida como un fenómeno social inserto en dentro de la reproducción histórica de la sociedad. El principal aporte de estos enfoques es que ofrecen un marco teórico para el análisis de 43 En Europa el concepto de exclusión remite a dimensiones sociales amplias emanadas de la concepción de ciudadanía de Marshall (el cual distingue tres dimensiones esenciales de la ciudadanía: civil, política y social). Estas dimensiones son articuladas unas con otras y conforman 4 grandes “sistemas de integración”: el sistema democrárico-jurídico, el mercado de trabajo, el sistema de seguros y protección social y la familia-comunidad. El órgano estadístico de la comunidad europea (EUROSTAT) trabaja hace años sobre esta misma multidimensionalidad de la exclusión social (cf. Salama y Destremau, op.cit: p.105-109).
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aquellos grupos que no se incluyen dentro de la lógica de la acumulación y producción capitalista, pues no participan en el mercado como consumidores ni tampoco acceden al empleo formal, asalariado y estable. Este punto de partida es clave para nosotros, pues la exclusión de la lógica de la acumulación y producción capitalista desencadena una ruptura que analizaremos más adelante: la ruptura con la democracia capitalista y su estilo de desarrollo.
Como sea, los sectores excluidos no son grupos sociales que estén “fuera de algo”, como si estuviesen por fuera del capital o de la sociedad, por el contrario, son grupos que, estando al interior de la sociedad capitalista (mejor dicho, dentro de la democracia capitalista), desempeñan actividades que no se corresponden con el sector hegemónico de la economía. En otras palabras, aparecen como estando “al margen” y sin participación en los distintos sistemas de integración social pues sólo subsisten con lo que pueden, desempeñando actividades marginales, no asalariadas y muy precarias. Por ello, la democracia capitalista intenta integrarlos y hacerlos partícipes de derechos.
De esta forma, el enfoque de la exclusión se está haciendo cargo de las relaciones sociales que tornan viable la marginalidad de un importante sector de la sociedad, no sólo respecto del empleo formal, sino que a todo el campo de desventajas sociales que acompañan a la precariedad laboral. De esta misma forma, también se hace responsable por caracterizar a las poblaciones marginales, a sus actividades y a los efectos que esta condición produce, tanto en los agentes mismos como en la sociedad.
Ahora bien, nos interesa presentar este marco de análisis pues el enfoque de la exclusión social que hoy en día se está elaborando en Chile y América Latina se ha acercado más bien a la tendencia de la “perspectiva de derechos” que se observa en Europa. Desde este punto de vista, la exclusión estaría dada “por el quiebre de los lazos que unen al individuo con la sociedad” (FNSP, op.cit), vale decir, la carencia de derechos económicos, políticos y culturales de las poblaciones excluidas.
Como ya lo señalamos, la satisfacción de los derechos tiene que ver con los actuales procesos de consolidación de las democracias que se están desarrollando en la región. Por ello, la exclusión social es un enfoque que está siendo supeditado para examinar el fenómeno de la cohesión social como un mecanismo problemático para el actual proceso democrático. En este sentido, preguntarse por la exclusión es preguntarse por cómo fortalecer su contraparte, la “inclusión social”, constituyendo ambas el eje de la pregunta sobre cómo asegurar la integración social (MIDEPLAN, op.cit: p.31).
A su vez, este marco amplio ligado a aminorar las desigualdades sociales en el acceso y satisfacción de los derechos se relaciona con la actual lucha contra la pobreza que se ha dispuesto con mayor o menor éxito en distintos países. Por esta razón, señalar mecánicamente la insatisfacción de determinados derechos (a la salud, a la educación, a la justicia, vivienda, etc.) como “causas” de la pobreza significa perder de vista el análisis de las desventajas políticas y socioculturales –esto es, social e históricamente situadas– que se generan y consolidan en nuestra sociedad.
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Esto hace que pobreza y exclusión sean, por definición, cuestiones distintas. La pobreza históricamente ha sido definida de manera “técnica”, por tanto, se “mide”, se “cuantifica” o bien puede operacionalizarse en múltiples dimensiones. Esta concepción de pobreza ha estado detrás de las políticas sociales en Chile y, ciertamente, puede ser muy fructífera según los objetivos que se estén buscando. La exclusión, en cambio, habla de factores que no son sólo de carácter económico ni psicosocial, sino que, ante todo, habla de un proceso constante de imbricaciones de diversas “relaciones de poder”. Es decir, el enfoque de la exclusión intenta establecer las interacciones entre las dimensiones de desventajas que los enfoques de la pobreza suelen considerar separadamente, por lo que no remite únicamente a situaciones que se han ido manteniendo estáticas44, sino que ve a la realidad social como una “creación colectiva” producida por las interacciones y relaciones entre diversos grupos sociales (MIDEPLAN, op.cit: pp.30-31).
Por todo esto, la diferencia entre la mayoría de los enfoques de pobreza y la exclusión está dada en lo que cada uno implica: mientras los primeros han reproducido políticas y programas asistenciales que satisfacen la “carencia”, el enfoque de la exclusión, al concentrarse en las contradicciones sociales que generan los procesos de marginalidad, contribuye a enriquecer un enfoque de empoderamiento (ibídem: p.31). Vale decir, desde el enfoque de la exclusión la educación deja de ser una “carencia” o un derecho que se debe asegurar para pasara a ser también un elemento de análisis para determinar si con ella se generan procesos de empoderamiento o simplemente de capacitación de mano de obra funcional al modelo productivo.
b) El sentido laxo de la exclusión y marginalidad
En su intento por caracterizar “integralmente” al multidimensional fenómeno de la pobreza se le comienza a entender como una condición inseparable de la “exclusión social”, es decir, la pobreza comienza a ser entendida como la falta de lazos o redes sociales que unen al individuo con la sociedad (FNSP, op.cit). En ese sentido, podríamos decir entonces que la totalidad de enfoques de la pobreza –es decir, tanto uni como multidimensionales– siempre verán a los pobres como sectores excluidos “al margen de”, “por fuera de” o “carentes de” (en nuestro caso, de educación). No importa el atributo del que se hable; siempre los pobres serán aquellos grupos de “carecen de algo”, sea esto de naturaleza material, social y/o simbólica.
Desde nuestra perspectiva, esta conceptualización desvirtúa el verdadero aporte de los conceptos de exclusión y marginalidad, proporcionándoles a sus críticos argumentos fáciles para subestimarlo pues, al final de cuentas, parecería que con el término de
44 La línea de la pobreza no es “estática” en el sentido de que los mismos artículos que componen las canastas sean los mismos (en ese sentido, hay que pensar que existen cambios en la composición de la canasta ya que las líneas de pobreza e indigencia se basan en los resultados de encuestas de ingresos y consumo). Decimos que la línea de pobreza es “estática” en el sentido de que se centra en determinar las necesidades “fisiológicas” (necesidades de alimentación, vestuario, habitacionales, calefacción y otros elementos), las cuales se valorizan a los precios más bajos y en cantidades mínimas necesarias de acuerdo a la disponibilidad de alimentos y bienes materiales existentes en cada país. De esta forma, el enfoque “absoluto” sólo habla de “necesidades mínimas vitales”, por tanto, no “cultural” o “socialmente” determinadas.
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exclusión/marginación podríamos hablar de infinitas situaciones de personas y grupos sociales que están “al margen de algo”45. Dada esta poca especificación y ambigüedad, los conceptos de marginalidad/exclusión así entendidos poco y mal servirían para la tarea de analizar críticamente las causas de los nuevos tipos de pobreza, puesto que se confundirían como las dimensiones de la misma.
Es decir, sólo podría alcanzarse un nivel descriptivo sobre los múltiples tipos de pobreza, pero no se alcanzaría un nivel explicativo, con lo cual la acción social interventora consistiría en entregar (asistir) determinadas condiciones para la satisfacción de las diversas carencias diagnosticadas. Una política social que se desentienda de estas razones estructurales se focalizará en atender la infinidad de “carencias” posibles de observar, es decir, atenderá los fenómenos y sus dimensiones, no las causas.
Como forma de profundizar en el análisis del concepto de exclusión o marginalidad social queremos centrarnos en una crítica a este sentido laxo que comúnmente lo ven como un estatus que designa el estar “al margen de la sociedad”. Como se puede ver, este enfoque de la exclusión está supeditado a un concepto donde los marginales son un fenómeno de anomia social, por tanto, habría que integrarlos, siendo éste el objetivo de la política social asistencialista.
En definitiva, la problemática de la exclusión que nosotros pretendemos defender tiene que ver no sólo con las relaciones productivas del intercambio entre capital y trabajo, sino también las concernientes a la legitimación social.
Lo que queremos rescatar de la marginalidad y la exclusión como conceptos analíticos es entonces la incapacidad actual del Estado y del modo de acumulación para generar trabajo asalariado, y cómo ello está siendo abordado por la política social (y también la política educativa) en función de la estabilidad social y política del modelo de desarrollo. Esto por razones históricas bastante establecidas: la crisis del trabajo asalariado y estable de por vida hace que pasemos de la sociedad salarial del Estado desarrollista (que apunta al pleno empleo, dignidad y protección) a la desocupación masiva y a la fragmentación de la sociedad neoliberal. La crisis de la sociedad salarial es, por tanto, la crisis del trabajo asalariado como eje de la cohesión social (Nun, 2003: p.249-300). Frente a esto, la deserción escolar pasa a ser un objetivo crucial a erradicar, por tanto, un objetivo de política social.
Hay que tomar como escenario de estos procesos el nuevo contexto que significa la transformación del rol del Estado en la actual globalización. Se observa un cambio que implica el tránsito de una fase de acumulación integrativa46 a una cuya lógica de funcionamiento es esencialmente excluyente y representada por el aperturismo externo, las privatizaciones, la centralidad del mercado como asignador de recursos y reproductor de la
45 En la medida en que da cuenta de situaciones demasiado heterogéneas entre sí. Su significado y estatuto variaría según el contexto en que es ocupado: la exclusión puede ser usada como concepto empírico que describe situaciones ecológicas urbanas o que designa a una estrato social fundamentalmente rural o que totaliza la falta de participación política activa, etc. (Nun, 2003).46 Como vimos, caracterizada por la industrialización sustitutiva de importaciones, la expansión del mercado interno y un fuerte rol del Estado en la promoción del desarrollo y las prestaciones sociales a los trabajadores.
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vida social, y el debilitamiento del papel del Estado en el desarrollo económico y social (Sarmiento, 1997). Es decir, hasta los años ´70 el Estado keynesiano promovía políticas macroeconómicas que asumían el problema de la desocupación47 y convertían al empleo asalariado (de tiempo completo y duración indeterminada) en el factor clave de la dimensión del ingreso y participación en el mercado. El problema es que hoy son otros los objetivos de desarrollo, por lo que la educación se está volviendo un elemento funcional al nuevo patrón productivo y de ciudadanía en boga.
c) Poder para la acción: Aspectos centrales de la exclusión y la marginalidad
Durante la mitad del s.XX los marginales (la “cultura de la pobreza”) ya eran objeto de estudio y de políticas sociales en América Latina. Miles de personas se asentaban alrededor de las ciudades (poblaciones callampas, villas miseria, favelas, rancheríos) dentro del marco que significó la industrialización y/o modernización de las sociedades de la región durante toda la segunda posguerra. La política social, subsumida por el paradigma de la modernización, veía aquellos grupos humanos como sectores a los cuales incluir en el modo de vida desarrollado y moderno, por tanto, tendientes a erradicar el pauperismo como modo de vida lleno de vicios, degradación moral y de conductas antisociales (Nun, 2003: pp.19-24). Por eso, las políticas destinadas a ellos fueron siempre destinadas al ejercicio de graficar su modo de vida de pobre, para así paliar de mejor manera sus carencias y tratar de incorporarlos a la sociedad. De esta forma, el estudio de la marginalidad era un ejercicio meramente descriptivo gracias al cual se podían enfocar determinadas estrategias destinadas a solucionar un determinado modo de vida considerado “atrasado”, es decir, por abajo del umbral de vida dignamente moderna.
Frente a esto, el concepto de “masa marginal” desarrollada por Nun irrumpió señalando la parte de la población excedente que nunca entrará en relación con el sector productivo formal, esto es, grupos humanos que nunca serán trabajadores asalariados ni siquiera en ciclos de pleno empleo. Con esto, desde la mitad del siglo XX hasta hoy la “masa marginal” acomete como fenómeno estructural que designaba la a-funcionalidad de los sectores sociales que ya no podían ser categorizados como superpoblación relativa al “sector hegemónico de la economía”, principalmente porque ya no puede ser identificada solamente con el concepto acuñado por Marx denominado “ejército industrial de reserva” (Nun, op.cit)48. Es decir, la “masa marginal” no es funcional al modo de producción pues, básicamente, no cuenta como aquellos grupos de personas que esperan acceder, en algún punto del ciclo económico, al trabajo asalariado.
47 Mientras que los riesgos de inflación eran generalmente controlados microeconómicamente gracias a los acuerdos entre empresas y sindicatos (Nun, op.cit: p.267). 48 Para Marx, son tres razones por las cuales la “superpoblación relativa” se convierte en un “ejército industrial de reserva”, vale decir, “funcional” a la acumulación capitalista: a) tal superpoblación puede en un momento dado ser útil al capital tanto en sus fases de expansión súbita como en las ascendentes del ciclo económico; b) porque la presión ejercida por la competencia de la mano de obra ocupada sirve al empresario para obligar a los obreros a trabajar todavía más y someterse a sus imposiciones; c) porque la población excedente es el fondo sobre el cual se mueve la ley de la oferta y la demanda de trabajo, por tanto, los salarios se regulan por las expansiones y contracciones del ejército industrial de reserva (ibídem: p.212, passim).
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Esta condición de la masa marginal está dada por procesos estructurales de la misma sociedad capitalista, la cual, simplemente, los excluye como parte de su propia lógica de acumulación. Es decir, en tanto no son parte del sector hegemónico de la economía (por tanto, se desempeñan en sectores marginales al de la industria y al de la alta tecnología) viven los procesos de exclusión en distintos ámbitos. La exclusión del mercado de trabajado asalariado marca la subsistencia de estos grupos al margen de distintos servicios y derechos, es decir, responden a un origen común: la precarización del empleo y la falta de protección social.
Como ya dijimos, esta desigualdad económica y social pretende ser revertida por la política social y para ello se propone satisfacer carencias materiales, sociales o simbólicas, pensando que con ello se podrá hacer que las personas participen en el mercado y en el consumo. Lo importante para nosotros es que esto significa que la educación se reduce al capital humano, pues recibir un ingreso y satisfacer otros servicios (derechos) básicos significa subsistencia vital o fisiológica, es decir, lo suficiente para comer, cobijarse y mantenerse sanos, por tanto, productivos, competentes. Así, la educación se convierte en una inversión, pues es un in-put para mejorar la mano de obra de un país y las vidas personales y familiares de cada uno de los trabajadores.
Como ya lo hemos venido sosteniendo, esta reducción de la educación al capital humano define a la pobreza y la exclusión desde un campo demasiado sesgado del análisis: el de la “carencia” de algo. Los pobres y excluidos son vistos como no integrados, les “falta algo”, “están por fuera de la sociedad”, por tanto hay que asistirlos para que se integren. Con ello, se deja de lado el hecho de que el problema de la integración no se reduce al asistencialismo que “asegure un derecho”, sino que por la propia capacidad de las políticas sociales para lograr procesos sinérgicos con los beneficiarios.
En este plano, la educación pública debiera asegurar competencias para la acción de los grupos populares en las relaciones sociales (esto es, instituciones sociales, políticas y culturales) que reproducen su condición de pobreza y exclusión, esto es, un plano relativo a los procesos de legitimidad de nuevas relaciones sociales. Como lo apuntábamos más arriba, la exclusión de la lógica de la acumulación y producción capitalista desencadena la ruptura con la democracia y su estilo de desarrollo, frente a lo cual la educación pública tiene una función de construcción de nuevos consensos en donde los sectores excluidos construyan nuevos órdenes sociales.
d) Las relaciones de poder y las políticas socio -educativas
En el fondo del problema de la exclusión yace un fenómeno estrictamente sociopolítico. Es decir, si bien las contradicciones de la acumulación capitalista producen fenómenos de exclusión y marginalidad social sus efectos serán distintos de acuerdo a cada país, principalmente en función de la capacidad de fuerza política y de protección del Estado hacia la población.
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Como vimos, el curso actual del trabajo asalariado como eje central para explicar la sociedad moderna está siendo progresivamente desplazado por condiciones laborales informales, no medidas por un contrato de trabajo. Esto porque, principalmente, la tendencia post-taylorista del capital no sólo le asegura mayor productividad y ganancia al salirse de las fronteras nacionales y operar al mismo tiempo en los distintos mercados mundiales, sino que con ello también arrastra a una creciente fuerza de trabajo individual de todos los países a quedar al margen de las relaciones salariales. Volver al empleo asalariado tiene directa relación con reestructurar desde la base las relaciones sociales de producción, por tanto, es algo que ni siquiera se discute. Así, el actual modo de acumulación capitalista impone la flexibilización e informalización del trabajo como única forma de asegurar al trabajador un acceso al ingreso monetario.
En cuanto a la política educativa, la perspectiva de la exclusión permite dar cuenta que los programas educacionales se están concentrando en el reforzamiento del “capital humano” como una manera de apaciguar los fuertes procesos marginadores que provoca una mano de obra sin la capacidad de sobrevivir a lo que se ha denominado “la crisis del trabajo asalariado”.
Pero, además, está el tema no menor de la exclusión que el trabajador informal tiene respecto a otros derechos sociales, tales como un sistema de previsión, salud, educación de sus hijos, entre otros. Este aumento de las ocupaciones precarias y de una estratificación creciente de la fuerza de trabajo coloca al Estado en el problema más amplio de la vigencia de los principios igualitarios y de justicia social que se consideran aceptables, desafiándolo a imaginar nuevas estrategias de intervención que ayuden a implementarlos.
No obstante, el impacto de estas estrategias no estaría tanto en la erradicación del empleo precario y su sustitución por el asalariado, pues precisamente en los procesos de flexibilidad y precarización se está basando el nuevo modelo de acumulación capitalista. Así, en tanto garante de las relaciones entre el mercado y la sociedad civil, al Estado no le queda otra que hacer de la marginalidad/exclusión un rasgo presente, pero, al menos, no adscriptivo.
Como se puede observar, la base para entender la marginalidad y la exclusión es la esfera de las relaciones sociales de producción y acumulación capitalista, pero, más profundamente, está en las estructuras institucionales de la sociedad que tornan viable al modelo. Esta trama de instituciones es distinta obviamente de país en país, por ejemplo, es distinta cuando comparamos la flexibilización, poca previsión reglamentaria en caso de despidos por cierre de fábrica y la débil negociación colectiva que vive el trabajador de un país como el nuestro respecto de un trabajador alemán, sueco o japonés. Esto hace que, claramente, los procesos de crecimiento y de desempleo estén lejos de ser un fenómeno estrictamente económico, relacionándose en conjunto las políticas macroeconómicas, las relaciones de fuerza y el contingente contexto social, político e ideológico (ibídem). En definitiva, aparte de exclusión del trabajo asalariado, la espiral de privaciones toca en la incapacidad de hacerse presentes en procesos políticos y de diseño y asignación de los bienes públicos, un punto central en la determinación de la pobreza como apunta Zúñiga (op.cit), pues este tipo de exclusión refuerza y legitima las formas de exclusión en los restantes ámbitos sociales.
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Los excluidos –no sólo “trabajadores” en general, sino que mujeres, jóvenes, entre otros– carecen de los recursos organizacionales para hacer algo por su situación, por lo que la exclusión social se manifiesta como una ausencia de relación entre éstos y la red social del Estado subsidiario/privatizador y las instituciones a las que se le pueda interpelar. Si la tendencia del mercado laboral industrialista es la precarización y flexibilización generadora de la “masa marginal” entonces ésta no es una masa excedente que pueda identificarse en algún momento con la clase asalariada u obrera; es simple y llanamente una masa de trabajadores políticamente debilitados y subsistiendo en condiciones de trabajo generalmente fuera de toda norma.
Con ello, la negación de la identidad de sujetos que la exclusión conlleva será atacada con un nuevo tipo de asistencialismo y clientelismo caracterizado por nuevos ámbitos de poder para dar “vida ciudadana” a tales grupos. Es decir, las relaciones sociales que estructuran la sociedad excluyente serán nuevamente desatendidas para pasar al campo de la funcionalidad inclusiva de tales grupos sociales para la democracia y la gobernabilidad.
Nuestra forma de entender a la exclusión social se traduce entonces en un análisis centrado en dar cuenta el modo cómo la política social es parte de mecanismos políticos, sociales y culturales que buscan el objetivo de la cohesión social (Sojo, 2000), es decir, de legitimidad y gobernabilidad del estilo de desarrollo. Así, el análisis sobre la exclusión desde el enfoque que acabamos de desarrollar permite una crítica al proceso de modernización del sector público, es decir, una crítica a la modernización del Estado y a su nueva función social “post-neoliberal”, sobre todo en cuanto a que ésta se basa en reformas de segunda generación que discursivamente ponen el acento en la participación democrática de las poblaciones objetivos y en estrategias de inversión social basadas en el marco ético de los derechos económicos, políticos y culturales.
En síntesis, en las condiciones del subdesarrollo latinoamericano, la masa marginal es más bien un excedente permanente de mano de obra que no lograba ser incorporada al aparato productivo y termina refugiándose en el comercio y diversos servicios, contribuyendo al fenómeno de la “tercerización” e “informalización” de muchas economías latinoamericanas. Esto producirá un contexto complejo de análisis pues las políticas sociales destinadas a enfrentar este foco marginal comienzan a centrarse en convertir esta población excedente en trabajadores calificados, es decir, volver a situar la productividad y mercado laboral como eje de cohesión social. Se comienza a sostener que los países como Chile deben ser competentes elevando su “capital humano”, en este sentido, la deserción escolar se comienza a vislumbrar como un “desperdicio de capital humano” (Brunner, 2003), lo cual reorienta la formulación de las políticas educativas tendientes a asegurar la retención del sistema, vale decir, completar 12 años de escolaridad como mínimo obligatorio. Esto, tal y como lo veremos más adelante, trae importantes consecuencias que deben ser abordadas para entender la irrupción de la deserción escolar como uno de los objetivos centrales a erradicar por parte de la política educativa y social.
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III.3) Análisis socioeducativo de la política contra la deserción escolar
a) Panorama socioeducativo de los jóvenes latinoamericanos
Al final de la década de los ´90, al menos la mitad de los latinoamericanos veían limitadas sus posibilidades de bienestar como consecuencia de la transmisión intergeneracional de factores adscriptivos que mermaban tempranamente sus posibilidades de elevar el nivel de vida. Entre los más importantes se cuentan el capital educativo de los padres y otras variables socioeconómicas de origen (CEPAL, 1998: p.57-91). El 80% de los jóvenes urbanos de la región provenían de hogares en donde los padres presentaban una escolaridad menor a 10 años y de éstos un 60% a un 80% no alcanzaron a completar los años mínimos que cada país exige como umbral educativo básico (en promedio 12 años en todos los países). Esto significa que las condicionantes adscriptivas aún son muy determinantes para las vidas de las personas, aún cuando la ampliación de la cobertura del sistema educacional sea un tema en el cual América Latina mejoró notablemente.
Esta importante proporción de jóvenes provenientes de hogares con bajo capital educativo reproduce esta condición al no completar el umbral educativo mínimo y, además, tendrán que desempeñarse a lo largo de su vida en empleos mal remunerados, generalmente del sector informal y de servicios. La sensación de descontento que esto provoca en amplios grupos de la población que ven sus posibilidades de conseguir empleos bien remunerados quedan determinadas desde muy temprano por factores que no pueden modificar. Si a ello le agregamos tendencias del cuadro socioeconómico general relacionadas, por ejemplo, al aumento de las tasas de desempleo abierto (empleo formal e informal), disminución de los salarios, incremento de la informalidad y precariedad del trabajo y la incidencia de estos fenómenos en los sectores sociales más pobres, entre otros, tenemos un cuadro recesivo para las posibilidades de bienestar social en la región (CEPAL, 2001)49.
49 Según la encuesta CASEN ´2000, el ingreso del trabajo es claramente menor en los jóvenes que en el “total nacional”: los ocupados entre 15 y 29 años obtienen un ingreso mensual equivalente a un 60% del total de ocupados en el país. Obviamente, el ingreso del trabajo es menor cuando la edad del ocupado es también menor (MIDEPLAN, 2001e). Esto se puede relacionar con el tipo de trabajo que los jóvenes suelen desempeñar, los cuales son por lo general de baja calificación, por tanto, menor ingreso. El porcentaje de empleados y obreros entre los jóvenes es de un 67,2%. Además, los jóvenes concentran sus trabajos en ramas de actividad tales como los servicios comunales y sociales (24%), comercio (22,5%) y agricultura, silvicultura, caza y pesca (14,7%) (ibídem). Precisamente estos sectores son los que presentan condiciones laborales más precarias y donde se dan mayores niveles de irregularidades y violaciones a la normativa laboral (TERRAM, op.cit). Los jóvenes ocupados han reducido su porcentaje de participación respecto del total de ocupados en el país. Efectivamente, en el 2000 del total de ocupados en el país los jóvenes entre 15 y 29 años representan un 24,8%, lo que significa una reducción de un 10,6% con respecto a 1996. Conjuntamente con eso, entre este último año y el 2000 se observa que los jóvenes siempre representaron más del 50% del total de desocupados que registraba el país. Esto significa que los jóvenes sufren más que nadie la exclusión del mercado de trabajo, cuestión que se demuestra cuando se observa que la tasa de desocupación de los jóvenes casi duplica la nacional con un 17% respecto del 9,2% respectivamente para el año 2000. Además, se verifica una tasa mayor cuanta menor edad comprende el grupo: mientras los jóvenes entre 15 y 19 años presentan una tasa de 26,1% el año 2000 la cifra se reduce a 12,5% para los jóvenes entre 25 y 29 años. Esto se explica porque quienes están buscando trabajo por primera vez muchas veces no son considerados por los empleadores, básicamente por desconfianza y por la nula experiencia laboral que tienen. Si a aquello le sumamos que una importante proporción de los jóvenes de menor edad que buscan trabajo no han terminado sus estudios la exclusión se acrecienta.
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b) Educación y movilidad social
El discurso sobre los 12 años de estudio está cargado de una retórica que dice que con la educación se “asegura a todos un futuro mejor” y que “a mayor educación, menor pobreza”. Por eso que para analizar la política contra la deserción escolar hay que entender a la política educativa como un subconjunto de la política social en general, por tanto, no se la puede analizar sin entrar en el debate de los rumbos que la política social encamina. Por esta misma razón, una política educativa como enfrentar la deserción escolar (es decir, asegurar los 12 años de escolaridad) tiene que estar sujeta a un análisis que la ligue con los intentos más globales de la política social por superar la exclusión y marginalidad social.
Para nosotros, imponer 12 años de escolaridad como un “derecho” es importante, mas no un elemento suficiente que asegure el crecimiento económico del país ni una mejor situación económica para las personas. En primer lugar, alcanzar este mínimo de 12 años no asegura una mejor inserción en el mercado laboral pues la mayoría de los empleos se generan en la micro y mediana empresa (80% del total de empleos generados en el país), sin una clara fijación del contrato y sin realizar cotizaciones.
En segundo lugar, tener 12 años de escolaridad no implica necesariamente una situación de bienestar en cuanto a los salarios percibidos sino que más bien implica apenas un mínimo de capacitación requerido socialmente para entrar de mejor manera al mercado laboral urbano (de hecho, los trabajos más básicos están pidiendo este nivel de escolaridad).
Para entender a cabalidad esto tenemos que señalar lo que sí hace importante a los 12 años de escolaridad. En efecto, no es tanto el buen salario como la brecha que se produce si se analiza la deserción en tanto “costos privados”50. Éstos se calculan sobre la estimación del menor ingreso futuro que obtienen quienes ingresan al mercado de trabajo habiendo completado sus estudios en comparación con un nivel de escolaridad preestablecido. Es decir, los costos privados se refieren a la cuantía de ingresos que dejan de percibir, esto es, que “sacrifican” durante su vida laboral aquellos que desertan del sistema escolar (Espíndola y León, 2002: p.42; CEPAL, 2002: p.127-133). Se puede estimar entonces que los costos privados –entendidos en términos de mayores ingresos que obtendrían en el mercado de trabajo urbano los jóvenes chilenos– son bastante altos: dejar la escuela 2 años antes de completar la E. Media acarrea pérdidas de ingresos para los varones de un 23% y
50 Los otros costos del abandono escolar, son, obviamente los “costos sociales”. Definimos “costo social” como los gastos de los gobiernos de turno derivados de disponer de una fuerza de trabajo menos capacitada, esto es, menos competente y más difícil de calificar (Espíndola y León, 2002: p.41). En efecto, el que las personas no alcancen el umbral educativo mínimo la productividad del trabajo será menor, siendo su efecto más reconocido la baja del crecimiento económico. También se pueden mencionar como costos sociales de la deserción escolar el mayor gasto en los que es necesario incurrir para financiar programas sociales y de transferencias a la educación pública (ibídem). Los beneficios del aumento de la eficiencia interna de los sistemas educacionales se expresan en un considerable ahorro de recursos públicos ya que los repitentes y los desertores se concentran especialmente en los establecimientos públicos. Saliéndose de los costos relativos al “capital humano”, es posible señalar que también pueden ser considerados costos sociales de la deserción a la reproducción intergeneracional de las desigualdades sociales y de la pobreza, no sólo por el impacto negativo de éstas en la cohesión social y la democracia (ibídem), sino que también por los gastos que significan los programas asistenciales y las políticas sociales en general.
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para las mujeres de 25% (CEPAL, op.cit: p.131)51. Tal y como lo hemos sostenido, esto no significa que completar 12 años de educación en nuestro país implique acceder a salarios que sitúen a las personas y sus familias por fuera de la pobreza, sino que más bien el análisis de los costos privados de la deserción da cuenta de que dicho fenómeno implica situarse salarialmente en condiciones mucho más precarias que la inserción al mercado del trabajo con ciclo secundario completo.
Complementando esto, podemos señalar que una condición importante para entender el proceso de incorporación a la fuerza de trabajo son los “diferenciales de educación”, vale decir, las diferencias individuales en cuanto a los antecedentes educacionales que hacen que en América Latina los años de estudio sean cruciales para acceder a empleos mejor pagados (Franco, 2002: pp.131-134). Los diferenciales de educación pueden responder a la pregunta acerca de cuánta educación se necesita hoy para acceder a mejores ocupaciones, tanto para la sociedad en su conjunto como para la vida individual. En este sentido, esta pregunta puede ser respondida a partir de dos conceptos esenciales: la “devaluación educativa” y el “umbral educativo”.
La “devaluación educativa” es la pérdida de importancia de tener ciertos niveles de escolaridad cuando se generaliza su obtención, es decir, cuando la cobertura y los egresados que cuentan con dichos niveles educacionales son muy amplios implica no sólo que el “capital humano” de una sociedad es elevado sino que, además, se devalúa la importancia que alguna vez tuvo alcanzar determinado número de años de estudio y se traslade dicho estatus a niveles más altos de escolaridad (ibídem: pp.132-133). En efecto, para la sociedad en su conjunto, este hecho es positivo en la medida en que existe mayor diseminación del capital humano, sin embargo, a los individuos les obliga a acceder y egresar de niveles más elevados, cursando más años de estudios para obtener ocupaciones y salarios que antaño se obtenía con menor escolarización. En este sentido, es posible resumir que la devaluación educativa es un objetivo de la planificación social de la educación en tanto eleva el capital humano de una sociedad pero esto no implica que aquello se refleje en salarios más elevados para las personas.
Por su parte, el “umbral educativo” tiene que ver con el número de años de estudios necesarios para obtener un determinado nivel de vida, el cual comúnmente es establecido por los estudios como el nivel mínimo (ibídem). En este sentido, las políticas sociales y educativas –y con ellas las tendientes a erradicar la deserción escolar– buscan mediante los 12 años de escolaridad subir el umbral educativo mínimo, aunque con ello la educación se “devalúa”.
Esta irrupción del tema de la deserción escolar está avalada a su vez por economistas que señalan los significativos “retornos de la educación”. Parten del hecho real de que existe una desigualdad en cuanto a los niveles de escolaridad y con ello de los ingresos que los más capacitados acceden respecto de los menos, promoviendo políticas de retención que permitan a los alumnos completar los 12 años de escolaridad que aseguren la igualación de las oportunidades y competencias. De ahí que este razonamiento parece una contradicción: 51 Se comprueba que la deserción es mucho más perjudicial para las mujeres que para los varones chilenos en términos de costos privados, pues sólo cuando éstas logran acceder a un número de años mayor la brecha salarial entre géneros se reduce (ibídem).
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primero, sacan conclusiones a partir de un hecho objetivo (la desigualdad educativa permite constatar diferenciales en los retornos privados); segundo, promueven desde esta base una política para nivelar el acceso a la educación sin tener en cuenta los efectos de la devaluación educativa. Por lo tanto, sus conclusiones están salidas de un marco de desigualdad que, bajo el propio acceso universal que ellos promueven, no sólo se generaría una igualación social del nivel de escolaridad sino que, por sobre todo, la propia convicción de la educación como mejor ingreso pierde su peso prospectivo. Efectivamente, el argumento de que la educación permite acceder a un mejor ingreso está dado por pensar a la educación como un bien al cual acceden unos pocos; cuando este bien es un derecho accedido por todos pierde el plus que lo hace ser un tipo de capital que diferencia la calificación de unos y otros, por tanto, aquél valor agregado que el trabajador puede esgrimir para acceder a un mejor empleo.
Cuando el capital educativo se universaliza ya deja de ser entonces aquello que permite hablar de diferenciales en los retornos privados sino que se pasa al tema de la competencia entre trabajadores calificados para obtener empleo, por tanto, hay una devaluación del salario. Esta es una de las argumentaciones más conflictivas que existe y que, sin embargo, sustentan la creencia de que la educación y las políticas tendientes a asegurar los 12 años de escolaridad son quienes permiten a las clases medias y pobres la esperada movilidad social ascendente52.
c) Sobre cómo el capital social es subsumido por el capital humano
a. c.1) Capital humano hoy Como se sabe, una dimensión de la importancia de la educación tiene que ver con el actual escenario de la globalización. Frente a los desafíos del mercado mundial muchas voces connotadas señalan la necesidad de reforzar las políticas tendientes a retener a los jóvenes en el sistema dada la nueva importancia del “capital humano”. La revisión del sistema educacional público es necesaria, desde esta perspectiva, en la medida en que ahí se prepara la competitividad del país.
Alejados ya del tema del retorno privado de la educación, este tipo de argumentaciones plantea que la educación es un factor esencial para la competitividad entre los países. En este sentido, Chile está muy lejos de ser un país competitivo, esto es, nos estamos quedando rezagados principalmente porque la educación no prepara de manera suficiente el capital educativo necesario para aumentar la innovación tecnológica, elemento clave del aumento de la producción y la productividad del trabajo (Brunner y Elaqcua, 2003). En definitiva, como ya lo hemos dicho, el capital humano vuelve a ser el concepto clave levantado por los científicos y planificadores sociales como objetivo a alcanzar, un criterio esencial a la hora de analizar el sistema educacional y su funcionalidad para el crecimiento y desarrollo productivo.
52 Los estudios de opinión así lo demuestran: hay expectativas muy altas y una importante disponibilidad para invertir tiempo, esfuerzo y recursos económicos en educación por parte de las familias, incluso en las familias de sectores populares (Bellei, 2003).
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La lógica del capital humano no difiere mucho del pensamiento neoclásico: se parte de considerar que la educación es una fuente directa del crecimiento económico53, por tanto, el papel de la educación excede al de mero consumo y pasa a considerarse una inversión. Ahora bien, como no toda inversión en educación resulta “productiva” se enfatizará únicamente la inversión destinada a proveer a los escolares de aquellas habilidades y conocimientos que sean capaces de aumentar su capacidad de trabajo. En este sentido, la formación ciudadana y valórica se reduce al eje cohesionador del mercado de trabajo y la alta productividad, vale decir, frente a la crisis del mercado de trabajo asalariado como eje para la cohesión social la política educativa de los países toman al capital humano en un intento por volver a instalar la promesa del pleno empleo y la alta productividad, esta vez en un nuevo escenario.
Ahora bien, si, tal como dijimos en su momento, el capital humano ha estado en boga desde que educación y crecimiento económico se asociaron indisolublemente desde la segunda mitad del siglo XX, es posible entender que cada vuelta del concepto es sólo la renovación de los contenidos y competencias “imprescindibles” que hacen a un país insertarse de mejor forma a la cambiante economía mundial. Conjuntamente con los cambios en la forma de acumulación capitalista y su estructura laboral, el capital humano se recicla en nuevos contenidos, habilidades e inclusos actitudes ligadas a las nuevas fases del sistema productivo, lo que, hoy por hoy, significa que estamos hablando de un capital humano determinado por la capacidad de innovación tecnológica, del uso y producción de la información, etc.
Esta vuelta al tema de educar para potenciar el capital humano pone de manifiesto la relación entre educación y macroeconomía, sin embargo, no queda muy claro el contexto real desde donde se está pensando la implantación del capital humano en las escuálidas ramas de actividad nacional. Pareciera que se parte de la base de que las sociedades como la nuestra tienden al crecimiento y a la transformación de su base económica, como si la globalización fuese la panacea del crecimiento y desarrollo de nuestra economía y no un nuevo escenario para volver a repensar la ya también clásica “teoría de la dependencia”.
A medida que las sociedades transforman su base económica y buscan modernizarse tecnológicamente, necesitan también mejorar el perfil de su fuerza de trabajo y, en particular, expandir al máximo su capital humano avanzado (Brunner y Elaqcua, op.cit: p.83). No obstante, en Chile los datos indican que nuestro capitalismo no avanza, sino que retrocede: los empleos generados están dados no por grandes compañías de innovación tecnológica ni de complejos procesos productivos (ni siquiera agrícola-tecnológica), muy por el contrario, la micro y mediana empresa genera el 80% de los empleos a nivel nacional54. Además, Chile ha incentivado explícitamente la inversión extranjera, sin embargo, ésta se ha concentrado en actividades que generan altas ganancias pero muy poco empleo como lo son la alta minería, la electricidad, el gas y el agua. Para algunos, dado que EE.UU. realiza más del 30% del total de inversiones en Chile queda abierta la pregunta
53 Algunos señalan que, si bien no se sabe qué factor es primero (el crecimiento o el capital humano) de todas maneras es indisoluble la relación entre capital humano elevado y crecimiento productivo elevado (Brunner, 2003). 54 Las ventas de éstas alcanzan sólo al 20% del total y su volumen exportado a menos del 4% a nivel nacional (TERRAM, 2003).
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sobre si los beneficios de la globalización y los TLC reproducirán o cambiarán la faz de este modelo (TERRAM, op.cit).
Tenemos entonces una problemática relación entre las políticas educativas tendientes a elevar el capital humano de nuestro país con el objetivo atraso del capitalismo chileno. Esta situación nos ofrece posibilidades tecnológicas “intermedias”, densas en mano de obra que, de otra manera, no podría ser empleada. Esta innovación “a medias” de las economías subdesarrolladas muchas veces terminan siendo más adecuadas a las circunstancias de escasez de bienes de capital, reducida capacidad tecnológica y relativa abundancia de mano de obra. Sin embargo, a la larga siempre existe el peligro de que se ensanche la brecha tecnológica (y de renta) entre los países en vías de desarrollo y los avanzados.
Por otra parte, el sector de la “subsistencia” (marginales/excluidos) queda afuera del alcance de tales previsiones de potencial humano ya que ni siquiera existen enfoques de desarrollo económico que lo describan y expliquen acabadamente (a excepción de considerarlo como mano de obra no calificada).
Por eso que, por lo menos en lo que a planificación educativa se refiere, el ejercicio de planificar en torno a generar capital humano nunca es global; tiende a ocuparse de los sectores secundario y terciario. Pero, además, la planificación en torno al capital humano se está centrando sólo en el ámbito escolar (niños/jóvenes) y está desestimando a la fuerza de trabajo actual (los adultos).
Pese a todo, el capital humano fue y seguirá siendo el centro neurálgico de la planificación educativa en nuestro país. Esto por varias razones, siendo quizás la principal el contexto de TLC que Chile suscribió con potencias económicas como EE.UU, Europa, Asia. Nuestra demanda (o “necesidad”) de capital humano estará dada por las actividades productivas que el país pueda aprovechar del intercambio comercial. Seguramente esto dará a nuestra economía un sello agrícola con el valor agregado de la investigación tecnológica en esta área. Como fuese, la reforma educacional ya lo tiene en cuenta y será el elemento que toda investigación en educación inevitablemente tendrá que tocar.
b. c.2) Escuela y capital social desde el enfoque del capital humano Por otra parte, reforzando las perspectivas de integración del entorno familiar y cultural de los alumnos a las prácticas educativas, se ha llegado a decir también que el capital humano está estrechamente relacionado con el capital social, ya que el origen sociocultural de las familias y el entorno de los alumnos influye en su biografía escolar (Brunner y Elaqcua, op.cit: p.40-81).
Según esta perspectiva, el capital social de origen y la efectividad de la institución escolar son los dos factores claves a fortalecer. Con esto, los ya sabidos ámbitos del desarrollo educativo propuestos por las investigaciones sobre el capital humano en Chile citan también la importancia de factores tales como las transformaciones en las modalidades de enseñanza, la gestión escolar, convivencia e inclusión de los padres y en entorno familiar y micro-macro cultural. En su conjunto, el origen socioeconómico y de capital cultural del
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alumno y la eficiencia y eficacia de la escuela son dos campos que se complementan para potenciar el capital humano (ibídem).
Esta tendencia ha llevado al desarrollo de modelos de gestión de la organización escolar basados en una concepción de efectividad escolar vista como la conjugación de procesos de distintos ámbitos de la realidad escolar.
Estos factores de eficacia escolar incluso podrían estrechar las diferencias iniciales de los alumnos, vale decir, las variables del entorno familiar y el contexto sociocultural pueden ser aminoradas con una escuela eficaz55. La mayor ganancia neta en términos de aprendizaje se produce entre los alumnos de más bajo nivel socioeconómico que estudian en una escuela efectiva a cargo de un profesor efectivo, por tanto, cuando se reúne esa doble condición, la educación tiene un impacto decisivo en el aprendizaje de los alumnos, especialmente de aquellos con bajo nivel de logro inicial. Dicho en otras palabras, sólo escuelas efectivas, con profesores efectivos, pueden compensar las desigualdades de origen familiar (ibídem: p.61).
De esta manera, la política educativa desarrolla una orientación que se enfoca en reducir los reduce los diferenciales de educación, sobretodo en el segmento de quienes no tienen el mínimo social de escolaridad.
d) Educación y capacidades de autodesarrollo político
Lo anterior nos lleva a un punto esencial en nuestro análisis. El campo educativo proporciona una sólida dimensión dentro del ámbito de las políticas de desarrollo social sólo si se cumple con la condición de generar un desarrollo de las competencias en el manejo del conocimiento básico y en el dominio de los lenguajes tecnológicos, en la capacidad para competir en el mercado laboral y, además (elemento que muy poco se tiene en cuenta), en la capacidad para ejercer una voz activa en los procesos de decisión político–público (Zúñiga, 2000: pp.7-8). Para este autor, la pobreza, si bien ha sido entendida sólo desde la dimensión del consumo y/o ingreso, puede esconder en sí misma un profundo proceso de exclusión social en distintos campos que resultan importantísimos a la hora de pensar la calidad de vida. Según Zúñiga, estos campos son los siguientes (ibídem: p.9):
Los ya conocidos: a) Mercados de bienes y servicios reconocidos socialmente como los adecuados.b) Los mercados de trabajo vinculados a actividades de alta productividad.c) El dominio de los recursos tecnológicos.
Y los de mayor importancia:d) El dominio referido al proceso político y al diseño y toma de decisiones relativas a la esfera de lo público y a la asignación de los bienes públicos. e) Los sistemas de distinciones y principios que conforman el conocimiento básico.
55 Veremos esto más adelante cuando desarrollemos la tendencia de las “escuelas efectivas” y de uno de sus puntos neurálgicos: el “valor agregado” (cf. Capítulo V).
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En efecto, si bien la hegemonía actual del capital humano termina asignándole mayor relevancia al plano de los dominios tecnológicos y de competencias básicas (“a”, “b” y “c”), la exclusión del dominio político es la clave de la reproducción de la condición de pobreza, pues la dimensión referida a la participación en el proceso político y en particular en las acciones colectivas de diseño y asignación de los bienes públicos consolida y legitima las formas de exclusión en los restantes dominios (ibídem: p.10).
Profundizando en la crítica a la noción blanda del capital humano (medido sólo por los “años de escolaridad”), se puede cuestionar la inexistencia de una crítica acerca del real valor de la educación en los niños, sobre todo en la instalación de competencias profundas y relevantes, ya sea en el uso y entendimiento de las nociones matemáticas y científicas, en el manejo de capacidades para comunicarse y establecer compromisos de acción con provecho para las personas, así como, también un sentido de la historia como recurso para el establecimiento de conexiones entre las vivencias personales y los procesos estructurales, ampliando la visión estratégica sobre el desarrollo de las situaciones (ibídem: pp.11-12). Este es el valor intrínseco de la educación y tiene, como vemos, la capacidad de constituirse como una experiencia educativa propiamente práctica, es decir, útil para la acción (por tanto, nosotros diríamos “política”).
Educar entonces es potenciar las capacidades de autodesarrollo y generar nuevas capacidades de gestión, individual o colectiva. Es necesario el desarrollo de competencias para la superación de las exclusiones, de manera que efectivamente las personas puedan apropiarse de las entidades que están en cada uno de los dominios sociales arriba mencionados.
Zúñiga observaba ya en la década de los ´80 una fuerte ideología administrativo-financiera, la cual se ha venido profundizando en nuevas formas de gestión y administración escolar basadas en los aportes del managment de las empresas privadas56.
En efecto, en un lúcido párrafo, el autor relaciona la falta de crítica sobre la “calidad” de las acciones educativas con la hegemonía de la racionalidad gerencial y administrativa, lo cual genera la sustentación de la lógica de la educación como lo que él denomina “magnitud transable”, es decir, la educación vista como simple agregación de “años de escolaridad” o tiempo de exposición de los niños y jóvenes al servicio educativo. Esto genera la ilusión consistente en suponer que por simple agregación los volúmenes de tiempo de escolarización necesariamente se producirán beneficios personales, económicos y sociales, alentando a la política social y educativa a aumentar la cobertura y años de escolaridad sin tener en cuenta la forma cómo los niños y jóvenes populares hacen suya esa experiencia (Zúñiga, op.cit: pp.12-14).
Por ello, resulta importante preguntarse por la manera en que estos niños y jóvenes están participando en el conjunto de distinciones y prácticas propias del campo educativo
56 Veremos esto más adelante (cf. Capítulo IV y V). Ahí no sólo profundizaremos en la racionalidad administrativo-financiera, sino que problematizamos distintos modelos de gestión y administración escolar (a nivel de las organizaciones escolares como también a un nivel municipal-descentralizado) y sus implicancias en lo que se entiende por “calidad” de la educación y mecanismos de evaluación o “rendición de cuentas”.
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“formal”. En definitiva, desde ese entonces (década de los ´80) se está insistiendo en que los niños de los sectores populares están asistiendo a clases, no obstante, se veía que esto no aseguraba un manejo de los dominios que la escuela aseguraba transferir.
Por todo lo anterior, queda claro que una política que intenta superar esta exclusión respecto del conocimiento no sólo debe asegurar más años de escolaridad, sino que esos años impliquen calidad de la educación recibida y competencias para superar las exclusiones en distintos dominios de la vida. En estos términos, una política como asegurar 12 años de escolaridad debe contar hoy con dos objetivos mínimos: frenar la deserción y mejorar la educación ofrecida, para que los 12 años recibidos tengan un efecto en cuanto a competencias básicas como en aspectos psicosociales.
Tal y como lo veremos más adelante, el programa ministerial contra la deserción escolar “Liceo para Todos” tiene como desafío, al menos en teoría, no sólo enfrentar la deserción escolar, sino que los y las estudiantes se desarrollen como sujetos activos del aprendizaje, optando por un enfoque educativo centrado en los propios estudiantes y sus necesidades y motivaciones.
En este sentido, el cambio de la reforma educacional chilena va camino a transformar las prácticas institucionales y de cómo la escuela eficaz se relaciona con su entorno, con el objeto de mejorar la calidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje y de la equidad en la satisfacción de este derecho.
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SEGUNDA PARTE: EL SISTEMA EDUCACIONAL CHILENO. ANÁLISIS DE SUS PRINCIPALES NUDOS PROBLEMÁTICOS.
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CAPÍTULO IV: ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y PRINCIPALES CONTRADICCIONES
IV.1) Estructura organizacional de la educación pública en Chile
a) Un enfoque sistémico para el análisis
Entender a la escuela como sistema, esto es, como entidad independiente, permite compenderla también desde el tipo de interrelaciones que establece con su medio y con el sistema o totalidad de la que forma parte.
Bajo la teoría de sistemas un fenómeno sistémico debe ser estudiado no desde las partes que lo componen sino más bien desde su organización y lo que de ella surge. En este sentido, superar el análisis reduccionista permite dar cuenta del fenómeno desde su totalidad en tanto la complejidad de sus procesos, su organización y la serie de relaciones sociales que están implicadas en él.
Así, abordar el proceso de resignificación del programa LPT desde la escuela implica considerar y analizar aquellos elementos que ingresan en la corriente de entrada (in-puts), es decir, tanto aquellas demandas provenientes de las orientaciones técnico-teóricas del LPT como las demandas financiero-administrativas provenientes del Municipio.
Cómo ello converge en la escuela, a qué se le da relevancia, cómo se reorganizan las prácticas institucionales, el sentido que los diversos actores les otorgan etc., es lo que hemos llamado “proceso de resignificación”.
Finalmente, la escuela es también parte de un sistema mayor, el sistema educacional chileno o el sistema educacional municipal y que a su vez están conformados por una serie de organismos independientes e interrelacionados.
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b) Niveles del sistema y modalidades de dependencia administrativa
La estructura del sistema educacional chileno puede ser entendida como el producto de dos procesos de transformación que desmantelaron la fisonomía del Estado docente que primó desde el siglo XIX hasta la década de 1980. Ambos procesos son la descentralización y la reforma educacional realizados en los años ´80 y ´90 respectivamente. El uno y el otro conjugan una red de funciones y prácticas sociales que, además, son sustentadas por un mecanismo de financiamiento estatal directamente dirigido hacia los sostenedores. Es decir, se trata de “culturas organizacionales” dadas en el sistema educativo que van desde instituciones y organismos centrales y descentralizados del MINEDUC hasta la desconcentración administrativa que significó la “municipalización” educativa chilena (y la racionalidad que ella desarrolla).
Como en los acápites siguientes les dedicaremos profunda atención a ambos procesos, ahora queremos señalar solamente el ordenamiento y distribución actual de los distintos organismos o niveles del sistema educativo público, tratando de esbozar sus funciones de acción.
Podemos empezar señalando que el sistema educacional chileno se caracteriza por una organización determinada por las transformaciones descentralizadoras de la educación pública ocurridas en los ´80, donde la administración de los establecimientos es realizada por personas o instituciones municipales y particulares denominadas “sostenedores”, que asumen ante el Estado la responsabilidad de mantener en funcionamiento el establecimiento educacional. De esta manera, los sostenedores son el tipo de persona, natural o jurídica (institución) de la cual depende administrativamente un establecimiento. Los agentes sostenedores actuales que se pueden observar en la actualidad son los siguientes:
Corporación Municipal que administra establecimientos educacionales (CORP): Entidad creada para administrar los establecimientos traspasados al municipio. La CORP no es parte de la estructura organizacional del municipio pues jurídicamente es una entidad de derecho privado, sin fines de lucro y con independencia funcional para administrar y operacionalizar no sólo los servicios educacionales, sino que a ello se le suman responsabilidades sobre el sistema de salud pública local.
Departamento de Administración Educacional Municipal (DAEM): que es parte de la estructura organizacional municipal. En la mayoría de los municipios el DAEM cuenta con escasa autonomía, principalmente en lo relacionado a la parte financiera. Los recursos provenientes de la subvención son traspasados por el nivel central al Departamento de Administración y Finanzas de la municipalidad –ente encargado de administrar los recursos– pagando al personal de educación y determinando el resto de las partidas de gastos del departamento.
Particular: Persona jurídica o natural, independientemente del tipo de financiamiento utilizado para operar. En primer lugar, existen colegios religiosos que pueden depender de
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la Iglesia Católica o estar administrados por otras agrupaciones religiosas donde, por lo general, el sostenedor tiene a su cargo más de dos colegios. En segundo lugar, existen colegios laicos, los que pueden o no tener un fin de lucro. Los que tienen fin de lucro funcionan como una empresa, generando utilidades que son repartidas a los propietarios. A esta categoría pertenece la mayor parte de los colegios particular-subvencionados.
Corporaciones de Administración Delegada: Personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, que administran establecimientos de educación media técnico-profesional, de propiedad del Estado. Al hacer un aporte a la educación pública los principales beneficios para estas personalidades jurídicas son las facilidades en temas de impuestos.
Estos cuatro tipos de dependencias administrativas tienen la facultad de administrar establecimientos educacionales que, de acuerdo a si reciben subvención por parte del Estado o bien generan ingresos por cuenta propia a partir de pagos mensuales o donaciones de privados, determinan los 4 tipos de establecimientos existentes hoy en Chile. Todos éstos atienden a alumnos de los niveles de educación parvularia, general básica y media.
A continuación, los nombramos:
a) Municipales: donde el sostenedor es el DAEM o la CORP, entidad que administra los establecimientos de acuerdo a la subvención recibida desde el Estado.
b) Particulares Subvencionados: donde el sostenedor es un particular (con o sin fines de lucro) que recibe una subvención estatal.
c) Particulares Pagados: el sostenedor (dueño) cobra un pago mensual por el servicio educativo.
d) Corporaciones de administración delegada: Organizaciones con o sin fines de lucro y/o empresas.
En el año 2001, el país contaba con 10.803 establecimientos educacionales, de los cuales el 57,8% correspondía a establecimientos municipales, el 32,2% a establecimientos particulares subvencionados, el 9,5% a establecimientos particulares pagados y el 0,5% restante a establecimientos de corporaciones de administración delegada (MINEDUC, 2002d: p.19).
Pasando al ámbito de la educación municipal, todas las “unidades educativas”57 transferidas a una municipalidad y las que ésta misma cree constituyen el sistema educativo municipal.
57 Por “unidad educativa” se entiende el conjunto de docentes que son parte de un establecimiento educacional, los cuales realizan los procesos de enseñanza aprendizaje para un nivel y modalidad de enseñanza específico. De ahí que un establecimiento educacional pueda tener una o más unidades educativas y es normal que existan más unidades educativas que establecimientos. De este modo, por ejemplo, si un establecimiento educacional ha sido autorizado para otorga educación parvularia, básica y media H-C significa que posee 3 unidades educativas, aún cuando coexistan en un mismo local (MINEDUC, op.cit: p.233).
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Este sistema educativo municipal tiene como uno de sus organismos principales el sostenedor (DAEM/CORP), teniendo como principales funciones (Miranda y De Simone, 2002: p.74-75):
i.- Coordinar y apoyar administrativamente a todas las unidades educativas municipales.ii.- Planificar el desarrollo educacional de la comuna en coordinación con el Plan de Desarrollo Comunal respectivo (PLADECO) en relación a aumentar la cobertura escolar y aprovechar las potencialidades comunales en beneficio de la calidad del servicio.iii.- Contribuir a la elevación educativa y cultural de la población.iv.- Movilizar recursos (humanos, financieros y técnicos) en pos de maximizar los resultados educativos.vi.- Representar a la educación municipal ante distintas instancias públicos o privadas.
vii.- Atender a los requerimientos y necesidades de las escuelas y de su personal con el objeto de reducir los problemas que entorpecen la actividad educativa.
Como vemos, los DAEM/CORP tienen un papel fundamental no sólo en la administración financiera, sino que también tiene mucha importancia en la capacidad de trazar políticas y programas educativos que, alineados en torno a la planificación comunal (PLADECO), tengan a la educación como un eje importante para el desarrollo social de la comunidad local. El DAEM/CORP debe garantizar entonces la organización sistémica de la educación municipal, principalmente para que no existan funciones contradictorias entre las distintas unidades del sistema. Esta instancia de la educación municipal estará encargada por lo tanto de “inducir la dinámica de las actividades para que haya cooperación y coordinación entre los establecimientos educacionales entre sí, y entre éstos y los demás entes sociales y de producción presentes en la comuna” (Miranda y De Simone, 2002). Es decir, asumir un liderazgo de coordinación e integración socioeducativa.
Sin embargo, esta supuesta capacidad de las instancias municipales para convertirse en agentes proactivos para el desarrollo de la educación pública muchas veces no es tal, sobre todo porque predomina una “racionalidad administrativo-financiera” cuidadosa de mantener los equilibrios presupuestarios sin mayor interés (ni posibilidad económica) para llevar a cabo estrategias explícitamente destinadas a mejorar los procesos pedagógicos. Tal y como lo veremos en el próximo acápite, las municipalidades carecen de un sentido de “gobierno local”, es decir, un ente capaz de converger a los distintos actores de la comunidad local en el diseño y aplicación de políticas sociales propias que vayan dirigidas a la solución de los problemas sociales y del desarrollo local, en este caso, educativo.
Esto se observa claramente en la función propiamente pedagógica es llevada a cabo por el nivel central esto es, el MINEDUC y su contraparte provincial, el DEPROV. Con la descentralización administrativa, el nivel central perdió gran parte de su capacidad de administrar el sistema, pasando esta responsabilidad al nivel municipal (DAEM/CORP). No obstante, el nivel central conservó la función de proponer y evaluar políticas y programas
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de desarrollo educacional y cultural llevados a cabo por las escuelas públicas o municipales. De hecho, esta ha sido la lógica básica de la Reforma educacional, donde toda estrategia desplegada por el nivel central está siendo canalizada por medio de diversos programas y líneas de acción llevados a cabo por las comunidades escolares. Otro aspecto que también conserva es la facultad de asignar recursos (materiales, humanos y financieros) con el objeto de llevar a cabo cada estrategia específica.
Por su parte, el DEPROV está encargado de apoyar a las escuelas en aspectos metodológicos y técnico-pedagógicos que se requieran para poder desarrollar satisfactoriamente los diferentes programas e iniciativas ministeriales.
c) Instrumentos de la planificación de la educación municipal-pública
La importancia de señalar los instrumentos de planificación ratifica el hecho de que, aunque existan y sean ocupados, la normatividad de resoluciones jurídicas y de planificación estratégica no tiene relación con el cambio sociopolítico necesario para que tales instrumentos sean claves para enfrentar el desafío del desarrollo social con base en la educación. Instrumentos de planificación tales como el PEI en las escuelas y liceos, el PADEM y el PLADECO a nivel ya de la Municipalidad respectiva, son instancias que se encuentran constitucional y legislativamente en marcha como acciones a llevar a cabo por los liceos y, sobre todo, por el DAEM/CORP, pero hasta el momento no se observan ni objetivos ni planeamiento coordinado a no ser de experiencias muy concretas y aisladas.
1) PEI (Proyecto educativo institucional): Para Lavín y Del Solar (2000) el PEI implica necesariamente una transformación radical del quehacer institucional, pues es una transformación de todas las prácticas en pos de asegurar mejores procesos de enseñanza-aprendizaje de los alumnos. Esta definición es la que ocuparemos nosotros, pues ligaremos esta necesidad de transformación con el requerimiento de transformación de las prácticas institucionales que le hace el programa LPT a cada establecimiento focalizado.
Por otra parte, otras características del PEI es ser un instrumento político y técnico que orienta el quehacer del establecimiento escolar y de sus distintos actores, explicando la propuesta educacional y especificando los medios que se pondrán en marcha para realizarla. Se trata entonces del proyecto que la institución-escuela/liceo requiere para lograr una identidad colectiva, que sea reconocida y valorada, no sólo por la comunidad donde se inserta, sino también por otras instituciones y organizaciones de su entorno, todas las cuales legitiman y reconocen una identidad al establecimiento. Por lo mismo, es un instrumento de planificación y gestión que requiere de un compromiso de todos los miembros de una comunidad educativa, que permite en forma sistematizada hacer viable la misión de un establecimiento y que requiere de una programación de estrategias para mejoramiento de los aprendizajes.
2) PADEM (Plan anual de desarrollo municipal): Instrumento de planificación educacional que posee como objetivo central colaborar en la solución de dificultades que se detecten en el servicio educativo municipal. Para que el PADEM sea efectivo debe tener coherencia y
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dependencia con: a) las orientaciones generales emanadas de los Planes Regionales de Desarrollo; b) con las líneas matrices de desarrollo educacional definidas en el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO); c) con el Proyecto Educativo elaborado y definido por cada uno de los establecimientos municipales (PEI); d) con las principales orientaciones y programas de la Reforma Educacional en marcha; e) con las normas técnico-pedagógicas definidas por el MINEDUC de acuerdo a sus atribuciones constitucionales y legales58.
Lo anterior, debe verse reforzado por la adecuación del PADEM a las necesidades educacionales reales de la comunidad, lo que se logra con la participación de ésta en la elaboración de este instrumento. Es decir, el PADEM es el instrumento central que permite que hablemos de descentralización a nivel municipal y de autonomía del sistema educativo respecto del nivel central.
Dicho instrumento se fundamenta en la participación de todos los actores asociados al quehacer educativo local y, a su vez, técnicamente, procura el manejo eficiente de los recursos disponibles para la educación, incluida una gestión más productiva y articulada (Miranda y De Simone, op.cit: p.170). Si bien en su inicio fue formulado como una herramienta administrativa, sus propias características lo han llevado a ser un instrumento que roza en lo político y en la capacidad de los actores, no sólo funcionarios municipales, de construir en su conjunto un proyecto de educación centrado en las necesidades y objetivos locales (Serrano et.al, 2001).
La elaboración del PADEM es un proceso complejo que implica el análisis de temas muy variados (temas pedagógicos, curriculares, organizacionales de los establecimientos, administración de recursos y relaciones de la educación municipal con la comunidad local), por lo mismo, es preferible que en su elaboración se involucre la opinión de los establecimientos y de todos sus actores.
El principal problema es que, muchas veces, la elaboración del PADEM termina siendo más bien un trámite administrativo, donde la información pasa de un nivel a otro sin trabajo de conjunto. Es decir, en la medida en que el PADEM no esté elaborado sobre la base de un feed-back comunicativo, la información de los centros educacionales nunca será tomada como un verdadero aporte, ya que más bien los objetivos centrales del plan están fijados de antemano59. En este sentido, parece que la mejor técnica de recogida de información (tanto para el diagnóstico como para el posterior monitoreo y evaluación) es la consulta a grupos de personas. Estos grupos pueden ser naturales (un equipo de trabajo, un curso de alumnos, un centro de padres y apoderados, un consejo de profesores) o formados de manera especial para la ocasión. El grupo puede estar constituido como “grupo de discusión” que tenga por misión reflexionar sobre algunos de los temas puntuales, llegando a una conclusión clara y propositiva al respecto (Cuadra et.al, 1998).
58 Información recogida de http://www.fundacionpobreza.cl (vistado Enero de 2004). 59 Véase nuestro trabajo de campo (Capítulo VII, cf. infra, págs. xxx). El liceo estudiado presenta una realidad donde la información necesaria para el diagnóstico del PADEM se realiza sólo al director mediante un cuestionario. Una vez llenado se envío al DAEM/CORP.
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Por tanto, podemos concluir que el PADEM, pese a ser el instrumento central que permite que hablemos de descentralización a nivel municipal y de autonomía del sistema educativo respecto del nivel central, no ha podido asegurar la participación de las distintas organizaciones y comunidades escolares “beneficiarias” de los programas y proyectos educativos.
3) PLADECO (Plan de Desarrollo Comunal): Instrumento de planificación realizado por la municipalidad que plantea a escala comunal las principales líneas de desarrollo comunal (educación, salud, vivienda, empleo, etc.). Toda intervención en el tema de educación debe estar enmarcada dentro de estos lineamientos, de manera de ser consecuente con las prioridades establecidas a nivel local.
IV.2) Financiamiento: el mecanismo de reproducción del sistema
Hemos decidido desarrollar sucintamente el tema del financiamiento abocándonos exclusivamente a presentarlo como un aspecto o dimensión que es necesario revisar de acuerdo a los objetivos de investigación propuestos, es decir, problematizándolos en torno a si permite obstaculizar o generar mecanismos y estrategias contra la deserción escolar perdurables en el tiempo.
Nuestra conclusión al respecto es que claramente no. Básicamente por una razón: el mecanismo de financiamiento de la educación chilena avala la estratificación social de los liceos, no sólo porque entrega un financiamiento tanto a establecimientos públicos como particulares, sino que por el hecho de que se realiza en un contexto normativo explícitamente desfavorable como lo es el derecho a la “libertad de enseñanza”. Veremos que esa libertad opera sólo a favor de los particulares en tanto pueden hacer lo que se quiera con los alumnos considerados como “malos elementos” (de mala conducta, malas notas, etc.), cuestión que no así lo pueden hacer los públicos (UNICEF, XXXXX; OCDE, 2004). Esto, en definitiva, repercute en los resultados que pueden demostrar a la opinión pública.
Por eso, más que una revisión detallada y técnica del financiamiento de la educación chilena, presentamos una revisión ligada al tema de la equidad socioeducativa, vale decir, siempre preguntándonos sobre si la modalidad actual de recursos financieros es importante o no a la hora de pensar las desigualdades educativas que ya hemos revisado en acápites anteriores60.
Al respecto de esto, partimos de la idea que discutir sobre el sistema de financiamiento implica abordar el núcleo del arreglo institucional del sistema y de cómo éste influye en las formas de administración, las prácticas de los actores y otras materias del quehacer cotidiano de escuelas y liceos anteriores (UNICEF, 1999). En este sentido, una problematización que aborde el tema del financiamiento público como mecanismo que consolida la inequidad de la distribución de los resultados y calidad de la educación no puede limitarse sólo a si es “eficiente” o no. La “eficiencia” es un término muy propio de la
60 Recordemos que la “equidad” (o “discriminación positiva”) es el criterio de consideración de las determinantes socioculturales de los alumnos y los establecimientos que actualmente tienen la política educativa en el contexto de libre mercado.
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administración de empresas pero muy poco adecuado para medir el impacto de determinadas estructuras sobre la calidad y equidad de la educación61.
Tal y como se señala, la subvención siempre será ciega respecto de lo sustantivo del servicio educativo: los aprendizajes y el desarrollo de los alumnos, así como en general de cualquier aspecto relativo a la calidad de la educación impartida (ibídem: pp.7-9). Es más, no implica que se genere equidad redistributiva del bien o servicio educativo (Donoso y Schmal, 2000: p.83).
En teoría, los principios de eficiencia económica que fundamentaban las políticas educativas de los años ´80 señalaban que este sistema de subvención por alumno asistente incrementaba la competencia entre escuelas y liceos mediante una mejoría de la calidad del servicio educativo ofrecido que se acompañaba por la vigilancia pública del servicio por parte de las familias (consumidores). En la medida en que las escuelas y liceos compiten por incrementar su matrícula y su retención, lo hacen sobre buenos resultados y si éstos resultados son públicamente sabidos por las familias (por medio del SIMCE, por ejemplo), éstas elegirán a las instituciones de mejores resultados y el sistema en su conjunto mejora. Hay una reducción del comportamiento de las familias en base el paradigma del homo oeconómicus que subyace este modelo, sin tener en cuenta que problemas como el acceso (zonas apartadas), monopolio de la oferta, pauperismo de los establecimientos públicos, entre otros, hacen que las familias no puedan elegir entre distintas opciones, sino más bien tengan que conformarse con lo que les toca.
A muy poco andar la transformación financiera del sistema, la crisis económica de 1982 produjo que los subsidios a la educación por parte del nivel central se congelaran, punto decisivo que desencadenó la municipalización del servicio, principalmente en aspectos financieros y administrativos. De ahora en adelante, serían los municipios encargados de transferir recursos para el funcionamiento del sistema, lo cual genera lo que hoy vemos como la heterogeneidad en las capacidades municipales para administrar, generar e invertir recursos.
De esto, en términos generales, se podría decir que la evaluación del período de los ´80 respecto del financiamiento deja en un mal pie desde su inicio al proceso de municipalización, es decir, desde un comienzo el modelo de administración municipal estuvo mal planteado y, peor aún, implantado en un momento de seria crisis económica. Según Serrano et.al (2001: p.424), el proceso generó problemas graves que fueron muy difíciles de asumir para los municipios. Recordemos que la municipalización de la educación se implanta en Chile de modo no consultivo, inesperado incluso para las municipalidades, quienes debieron asumir la responsabilidad de administrar no sólo el sector educacional, sino que también el de la salud, entre otros.
61 Tal y como lo hemos venido desarrollando a lo largo de esta tesis, por “eficiencia” debe entenderse el rendimiento en el uso de los recursos para generar determinados resultados o productos. La actual gestión educativa busca la eficiencia pues la concibe como la relación entre los resultados (notas, SIMCE, etc.) y los recursos consumidos para lograrlos. En este sentido, la racionalidad administrativa proviene del enfoque neoclásico en la medida en que si hay que efectuar desembolsos éstos tienen que ser compensados con beneficios por lo menos iguales a los ordinarios de unas inversiones de capital de valor similar.
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En primer lugar, el gran problema que se genera con la municipalización es que, paralelamente a dicho proceso, la política educativa de los ´80 promueve con gran interés la privatización de los colegios, naciendo de esto los establecimientos que hoy conocemos como particulares- subvencionados. Desde entonces, ya se observa una migración importante desde los establecimientos municipales a los particular subvencionados (cf. MIDEPLAN, 2001c). Esta dualidad en la educación subvencionada permite observar hoy en día diferencias substanciales entre los alumnos de liceos municipales y los de la dependencia particular subvencionada, donde los alumnos de estos últimos son de mejor nivel socioeconómico y en general de mejor rendimiento académico.
A diferencia de los particulares subvencionados y particulares pagados, los establecimientos municipales no pueden expulsar a los alumnos. Es decir, éstos se ven enfrentados a recibir una subvención por atender a alumnos que representan un mayor costo, toda vez que un importante número de éstos tiene problemas educativos (inasistencia, sobreedad, malos rendimientos y mala conducta)62 (UNICEF, op.cit).
Es posible apreciar entonces que el sector particular-subvencionado se encuentra en mejores condiciones que el sector municipal y que pese a la consecuente segregación social y educativa por tipos de establecimientos, el sistema de financiamiento en Chile sigue siendo igual para ambos tipos de dependencia y, peor aún, sigue siendo igual para colegios subvencionados con distintas situaciones socioeconómicas y educativas. Es decir, en Chile no existe un sistema de “discriminación positiva” que asegure que la focalización está destinada a poblaciones-objetivo más excluidas socialmente y con peores resultados de los aprendizajes. La Unidad de Subvención por Estudiante (USE) si bien discrimina entre establecimientos con jornada escolar completa, con modalidades técnicas, científico humanistas y otras extrañamente no hace la diferencia entre los dos tipos de dependencia administrativa63. No existe una subvención especial para corregir desigualdades que sea paralela a la subvención normal para la atención del alumno que asiste a clases (UNICEF, op.cit: p.16). Con ello, los establecimientos que se hacen cargo de educar (o por lo menos intentar hacerlo) a niños y jóvenes con mayores problemas socioeconómicos y de resultados reciben la misma subvención que todos los establecimientos subvencionados de Chile, no todos de los cuales tienen las mismas realidades socioeducativas.
Al respecto, este 2004 ha sido el año en donde se promulgó la Ley de Subvención anual pro-retensión (ley 19.873) desde 7° hasta 4° medio, en establecimientos educacionales subvencionados con alto número de familias en situación de “indigencia” (según el método de la “línea de pobreza”)64. Retención sigue siendo entendida entonces como permanencia
62 Por lo general, cuando los establecimientos municipales presentan déficit se observa una transferencia de recursos de las municipalidades a los establecimientos, pasándole a los establecimientos recursos que originalmente podrían estar destinados a otros sectores.63 En el caso chileno el valor del subsidio entregado por el Estado está dado por la asistencia promedio mensual al establecimiento educativo. Este valor se traspasa al coeficiente denominado "unidad de subvención educacional" (USE) que es un ponderador que opera sobre el monto de recursos correspondiente al valor alumno/mes atendido, reajustándose en idéntico porcentaje y en cada oportunidad que se otorga un reajuste general de remuneraciones para el sector público (MINEDUC, 2002: p.234).64 Esta subvención se pagará por cada estudiante de familia “indigente” (según ficha CAS u otra que exista en el futuro) que haya asistido regularmente a clases el año escolar anterior. Como ya es una constante el sistema de “vouchers” a la chilena, se paga a los sostenedores, es decir, no se paga a las familias. En una primera
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del alumno medida por la asistencia y el rendimiento, aunque para efectos prácticos el sostenedor seguirá recibiendo la subvención independiente de la repitencia y los malos resultados SIMCE, por ejemplo. Es decir, continúa la lógica de centrarse en la asistencia periódica a clases, en este caso, de los alumnos indigentes. No obstante, es muy temprano como para evaluar los supuestos efectos de dicha subvención anual para el sistema de financiamiento.
Hoy es posible encontrar establecimientos con condiciones institucionales y educativas fuertemente adversas para los cuales no existe un mecanismo de financiamiento que los discrimine positivamente. La caracterización de los establecimientos por el nivel, modalidad y tipo de dependencia hace que se asignen recursos financieros iguales, sobre la base de que los colegios con estas mismas categorías son homogéneos, cuando en circunstancias éstas pueden ser heterogéneas. No olvidemos que las categorías de pobreza en Chile son estándares muy bajos, por tanto, sólo logran caracterizar a muy pocos alumnos como “pobres”. De esta forma, las restricciones estructurales de la política social en general (y de sus enfoques “técnicos”) tienen repercusiones en distintos ámbitos de los servicios sociales, en este caso, en el financiamiento de la educación pública.
Por otro lado, las desigualdades entre ambas dependencias subvencionadas repercutieron en un déficit fiscal para los municipios cuando los gastos en muchos sistemas municipales son mucho más altos que los ingresos. Mientras los gastos son constantes (pagos por remuneraciones a profesores, gastos corrientes de operación, inversión/mantención física, etc.) los ingresos no lo son, dependiendo de un fenómeno intrínsecamente ligado a nuestra investigación: la asistencia a clases. En otras palabras, la subvención de los establecimientos educacionales en Chile no se basa en la simple matrícula sino que en la asistencia periódica. Además de esto, están los otros factores correctores ya nombrados como la localización del establecimiento, la modalidad de educación impartida, los ciclos involucrados y otros factores secundarios. Pero que en general siguen siendo insuficientes para comunas más pobres y menos eficientes administrativamente hablando.
En este sentido, sin ser los responsables de los desequilibrios financieros generados en sus respectivas comunas, las escuelas y liceos muchas veces son las principales víctimas.
Por lo mismo, problemas como la inasistencia reiterada, el retiro y la deserción escolar son fenómenos importantes no sólo por cuanto representan pedagógicamente un problema de “fracaso escolar” sino que más concretamente porque representan ingresos que se dejan de percibir. Si la deserción e inasistencia presenta mayores frecuencias en los alumnos de menos ingresos y, paralelamente, éstos asisten a los establecimientos municipalizados (MIDEPLAN, op.cit), obviamente el problema de la deserción escolar es grave para la dependencia municipalizada.
instancia, queda claro que esta ley no afecta el espíritu de la competencia y eficiencia económica pues el incentivo es para que los establecimientos municipales y particular subvencionados retengan alumnos indigentes (el monto para los distintos tramos de E. Media es: 1° y 2° medio = $80.000; 3° y 4° = $100.000; 4° año–egreso = $120.000). En el ANEXO 1 es posible ver la incidencia de la indigencia en la deserción y retención del sistema.
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El subsidio a la demanda (o alumno atendido) imperante en Chile es una versión “a la chilena” del modelo de vouchers que en distintos países se lleva a cabo, con la particularidad de que en vez de subvencionar directamente a las familias de los alumnos se subsidie en cambio a los sostenedores como una forma que tuvo el gobierno neoliberal de la época para incentivar la privatización de la educación pública (privatización subvencionada por el Estado chileno, por lo demás).
Como fuese, el modelo de subsidio vigente en Chile tiene diversos tipos determinados según la proporción del aporte estatal recibida por los establecimientos de acuerdo a los factores correctores ya nombrados. Según esto, se puede distinguir entre subsidio total, parcial y nulo (Donoso y Schmal, op.cit). En tanto estamos concentrados en las escuelas y liceos municipalizados nos preocuparemos por abordar el primero de estos tipos de financiamiento65.
El subsidio total supuestamente premia al establecimiento si logra atender u ofrecer educación al alumno. Como dijimos, operaría como subvención por servicio prestado (alumno atendido), sin embargo, la asistencia a clases claramente es un indicador ambiguo respectos de los procesos de aprendizaje de calidad (UNICEF, 1999).
El supuesto sobre el que se basa el modo de financiamiento, esto es, el servicio educativo, estaría dado simplemente por la retención de alumnos al interior de las instituciones escolares. Se sobrestima entonces la variable de la asistencia a clases, levantándose de forma mecanicista una relación de asistencia y calidad de enseñanza, lo que hace concentrarse en la primera como condición “natural” para la segunda. En definitiva, el actual modelo de financiamiento reduce los procesos de aprendizajes a la asistencia, inventándose una correlación entre asistencia y calidad que no ha sido demostrada empíricamente hasta la fecha (Donoso y Schmal, op.cit).
Ahora bien, en el caso de la educación municipal a la cual estamos abocados, el sistema de financiamiento muchas veces no alcanza para cubrir los gastos regulares por pago de sueldos y gastos generales de funcionamiento en tanto el costo variable por alumno no siempre es menor que el subsidio por alumno66. Sobre todo porque tales costos de operación e inversión son cubiertos por el subsidio estatal, el cual, como sabemos, por definición es irregular: se recibe subsidio en función de “alumno atendido”. Esto quiere decir que del promedio de asistencia en un determinado período de tiempo se calcula el valor final de la subvención que se recibe.
65 Esto tiene que ver con el hecho de que los particulares subvencionados tienen una subvención estatal dada de acuerdo al monto del aporte que, por otra parte, también reciben de las familias. Sólo aquellos establecimientos municipalizados que han optado por el “financiamiento compartido” pueden ser incluidos dentro de esta categoría de financiamiento parcial, no obstante, es una cantidad muy baja a nivel nacional. Como fuese, para poder operar sin déficit estos establecimientos de financiamiento compartido deben hacerlo en condiciones tales que el costo variable por alumno sea menos a la suma del monto de subsidio por alumno más el aporte promedio que efectúan los apoderados (ibídem: p.58). Obviamente, el tipo de subvención “nula” que aquí citamos corresponde a particular pagados, por tanto, no lo trabajamos aquí. 66 El pago por concepto de remuneraciones al personal docente, técnico-docente, directivo y administrativo representa con frecuencias más del 90% de los gastos y/o de los ingresos del sistema educacional municipalizado (Miranda y De Simone, op.cit: p.189).
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En síntesis, debiesen darse a lo menos tres situaciones: que el costo fijo sea el mínimo, que el subsidio por alumno sea lo más alto posible y que el costo variable por alumno sea lo más bajo posible (ibídem).
En este sentido, una práctica social contradictoria a la calidad de la enseñanza generada por el mecanismo actual de financiamiento estatal es el forzar al máximo la relación mínimamente aceptable de alumnos/sala y alumnos/profesor. Si, por una parte, se tiene el incentivo de aumentar las matrículas y asistencias pero, por otra, hay que desembolsar presupuestos para inversiones de ampliación de los espacios o para mejorar el equipamiento, resulta entonces mucho más viable económicamente aumentar el número de alumnos por curso (por tanto, sala) (UNICEF, op.cit: p.15). Estos efectos obliga a muchos establecimientos a forzar al máximo posible la proporción entre el número de alumnos por profesor, fatigando la labor profesional y la planificación pedagógica. La relación entre el número de alumnos y el número de docentes por curso se traduce en la expresión “ingreso por subvención/costo remuneración docente” (Miranda y De Simone, op.cit: p.192). Existe un valor mínimo de esa relación para que financieramente pueda operar un curso y no se desfinancie por una excesiva inasistencia y poca retención de los alumnos, valor determinado por el número de alumnos mínimo por atender, por el costo fijo (gastos por sueldos y otros), la subvención recibida y el costo por alumnos (siempre variable en tanto, como dijimos, no se puede controlar la inasistencia) (Donoso y Schmal, op.cit: p.56 y 66).
Relacionado con esto, podemos señalar que desde el punto de vista financiero casi la totalidad de los autores señalan que uno de los problemas respecto al déficit es la rigidez de los costos fijos, principalmente explicados por la promulgación del Estatuto Docente en 1991. Según se señala, el que el estatuto docente proteja a los profesores en cuanto a sus remisiones y/o despidos está siendo un verdadero cuello de botella, tanto en aspectos financieros como en las intenciones de establecer un mecanismo de evaluación de los docentes67.
Sin embargo, más que mala voluntad política y el exceso de celo corporativista de los docentes la tensión se genera a partir del nudo no resuelto entre los costos fijos e ingresos variables. Se señala que los establecimientos particular-subvencionados tienen mejores profesores porque éstos no se rigen por el Estatuto docente sino que sus negociaciones pueden ser individuales o colectivas, pero siempre bajo el código del trabajo68. Sin
67 Este obstáculo está hoy siendo negociado por la comisión tripartita entre el magisterio, la asociación chilena de municipalidades y el MINEDUC. Dicha comisión está fijando un sistema nuevo de evaluación del desarrollo profesional docente, el cual ya fue realizado durante el año 2003 con resultados remitidos a cada profesor el 2004. Metodológicamente, la propuesta se basa en una primera cohorte de profesores escogidos como muestra para una primera evaluación el 2003; de ahí seguirán sumándose profesores hasta la totalidad de profesionales de establecimientos subvencionados (municipales, por tanto los profesores de establecimientos particular-subvencionados no se consideran). El máximo de evaluaciones a la que puede alcanzar un profesor son 3. Los sueldos e incentivos estarán fijados de acuerdo a las categorías de calidad que tengan los resultados. 68 En síntesis, los docentes que no se fijan al Estatuto Docente permiten a los administradores de los colegios manejar despidos, salarios y otras condiciones generales que les permitan afrontar el déficit presupuestario. Como lo señalamos, la adecuación de la normativa laboral con el objeto de reducir la importancia de las relaciones colectivas de los trabajadores, derogando la obligatoriedad de la afiliación sindical y determinando que las negociaciones colectivas se hiciesen sólo a nivel de empresa.
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embargo, este tipo de explicaciones se desentienden del hecho de que la “libertad de enseñanza” le permite a los establecimientos particular subvencionados eliminar a los alumnos con problemas conductuales o académicos, por lo que, nuevamente, el argumento técnico no es más que la esclusa para rehuir determinantes sociopolíticas.
Con el sistema de financiamiento actual, la “innovación pedagógica” está en serias limitaciones. Pensemos en los nuevos procesos de tele-educación donde la asistencia material a la sala de clases puede ir quedando obsoleta de aquí a unas cuantas generaciones. Insistir en el sistema basado en la asistencia restringe el uso del tiempo para el aprendizaje sólo a la institución escolar, subestimando procesos educativos que pueden estar derivados de estrategias innovativas que sitúen los procesos educativos en tiempos extra-escolares. Esto no es menor, puesto que la innovación se inhibe precisamente en un momento histórico de reformas en las formas pedagógicas tradicionales “normativistas”.
El alto número de establecimientos con déficit financieros está siendo contrarrestado con los recursos transferidos del nivel municipal e incluso central. Respecto a esto último, se ha instaurado como manera paliativa del déficit de los colegios pobres a la focalización de éstos por parte de algún programa de la Reforma (“Liceo para todos”, “p-900”, “programas de mejoramiento educativo”, “MECE-rural”, etc.). Esta práctica en la educación pública-municipal se está dando con mucha frecuencia y, en relación al déficit presupuestario, son útiles para paliarlos al menos temporalmente (Miranda y De Simone, op.cit: p.190). No obstante, si se considera que estos recursos teóricamente están destinados para el desarrollo de estrategias de mejoramiento de la calidad de los procesos de aprendizaje y no para cubrir los baches presupuestarios, dicha práctica entonces está desplazando la necesaria reconversión pedagógica en pos de mantener el equilibrio económico.
IV.3) Principales características de la “Municipalización” educativa en Chile
a) ¿Qué entendemos por “descentralización”?
El supuesto fundamental que subyace al siguiente análisis es que la “municipalización” de la educación pública chilena responde al proceso de descentralización estatal, conjugándose problemáticamente con el nuevo rol del Estado, la función de las políticas públicas y la “participación de la sociedad civil”.
Como señalan algunos autores, el proceso de descentralización y municipalización chilena fue iniciado y conducido políticamente (durante la dictadura y durante la década de los ´90) de forma explícita por el poder central, sin que en ninguna fase haya mediado alguna intervención soberana de la ciudadanía o de algún proceso de empoderamiento ciudadano (empowerment) (Salazar y Pinto, op.cit: pp.300-311). Esto la hace presentarse ante la opinión pública como un proceso eminentemente “técnico”, es decir, “científico” y neutral respecto al juego del poder e interés político. Esta municipalización entonces vendría siendo el natural proceso de adaptación institucional, jurídica y administrativa de un Estado
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cada vez más “moderno” que evoluciona a las necesidades de la sociedad actual69. En efecto, se espera que el Estado sea eficiente, es decir, refleje en su accionar estar preocupado por las necesidades sociales de la población al tiempo de permitir mayor “protagonismo” ciudadano, todo dentro de una gestión pública fiscalmente eficiente.
Sin embargo, el modelo chileno de transformación o “Modernización” del Estado que implica la descentralización ha relegado a un segundo plano áreas como la cuestión de la descentralización de los ingresos fiscales o la de la descentralización como forma de acercamiento de las autoridades a las reales necesidades de la ciudadanía y cómo este proceso se convierte en la participación y control de las personas sobre el accionar de las autoridades (Raczynski y Serrano, 2001: p.11).
Esta “modernización” del Estado es también llevada al ámbito de la educación, tendencia que terminará –tarde o temprano- con la autonomía de las unidades educativas (MINEDUC). Esta tendencia a la autonomía pasará, sin embargo, por un arduo proceso de transformación institucional que no llegará a su término sino se canaliza de mejor manera el actual contexto de “gigantismo” o crecimiento anormal de las estructuras educativas. El financiamiento (autogestión de los recursos), la flexibilización curricular y la capacidad profesional de los docentes son los tres elementos problemáticos que hacen pensar que el proceso de autonomía de los centros educativos de base llegará, no obstante, más tarde que temprano.
Tal descentralización educativa debe asegurar entonces un sistema independiente de evaluación de los resultados que mantengan un criterio de enseñanza/aprendizaje comúnmente compartido. Al mismo tiempo de evitar la fragmentación, debe crear mecanismos de responsabilidad y “rendición de cuentas” (accountability) a partir de los resultados (cf. capítulo V)70.
De esta forma, saliéndonos de la descentralización exclusivamente educativa, en términos generales puede señalarse que los procesos descentralizadores implicarán una u otra
69 El Capítulo I demostró que no existe un cambio de la política social y educativa dado a la acción política de la sociedad civil, sino que claramente por el acomodamiento político del Estado respecto a los cambios y crisis generados en el marco de la globalización. En este sentido, la actual democracia es el contexto donde las desigualdades sociales se visibilizan gracias a las promesas y propagandas electorales más que por una opción soberana de la sociedad civil organizada. Se reconstituye entonces la base del sistema político de representación y liderazgo, así como también se promueve la creación de una política dependiente de personalidades y de una relación mediática (principalmente televisiva) con las masas populares.70 El mes de Junio del 2003 ha sido respecto de este tema de vital importancia para el sistema educacional chileno. Las negociaciones tripartitas entre el MINEDUC, el Colegio de Profesores y la ACHM han convergido en un mecanismo de evaluación de la actividad docente, mediante el cual se propicia la capacitación de éstos. Si bien la práctica docente es importante para alcanzar el producto deseado (mejor calidad para los alumnos) no puede ser esgrimido como la solución al problema sin antes asumir que la organización municipal del sistema educativo también repercute en el rendimiento de los alumnos. En el caso de la deserción escolar las causas de éstas son múltiples, por tanto, provienen de variables que, por una parte, corresponden a la naturaleza de las prácticas institucionales de las escuelas, pero, por otra parte, se debe a variables que no son manejables por éstas, por ello que se necesitan sistemas educacionales organizados en donde la educación sea presentada desde un punto de vista sistémico como eje articulador del desarrollo social. De ahí la importancia de generar mecanismos de organización que no sólo le asignen responsabilidades a los docentes, sino que también al quehacer del sistema municipal.
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transformación de acuerdo a lo que se va a entender por ella. Por ello, la descentralización tiene para nosotros 5 posibilidades teóricas de acuerdo con Raczynski y Serrano (op.cit: p.11-12):
a) Descentralización como organización y división político administrativa del país: cuestión que toca solamente una descentralización de la administración pública en niveles determinados por criterios geográficos.
b) Descentralización política: es la consecuencia de la anterior en la medida en que se refiere a la elección por distrito geográfico de las autoridades o representantes que ocuparán el cargo o nivel de administración pública.
c) Descentralización como desconcentración administrativa: vale decir, delegación de funciones desde el nivel central del gobierno hacia instancias regionales o municipales. El componente funcional es lo central de esta definición y debe ser entendido como la separación y delegación de funciones que antes pertenecían solamente al nivel u órgano central. Vemos entonces que la desconcentración es simplemente la trasferencia de las tareas y el trabajo, no la autoridad, a otras unidades u órganos al interior de la organización, por lo tanto, no requiere de “descentralización política”.
d) Descentralización fiscal: o el traspaso de atribuciones en materia de recursos públicos a los niveles subnacionales de gobierno, los cuales pueden disponer de dos posibilidades: recaudar ingresos o asignar (usar) recursos según determinadas prioridades (ibídem). Estas mismas autoras sostienen que el caso chileno muestra una descentralización fiscal por la vía del gasto, ya que los niveles subnacionales poseen responsabilidades en la asignación del gasto, pero no así de la generación de los recursos (lo que generaría que muchas veces la asignación de recursos no sea acompañada de los ingresos aprobados suficientes).
e) Descentralización total: un enfoque que engloba a los demás y que tiene que ver con la descentralización territorial o distribución más equitativa de la población, actividades económicas, disponibilidad y uso de servicios y la calidad de vida en el territorio nacional. La instalación de una comuna autónoma y no una simple desconcentración administrativa del Estado es el punto central que caracteriza este proceso. Vale decir, se trata de una real participación ciudadana en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas, pues transferir funcionarios del nivel central a las municipalidad no es más que desconcentrarlos espacialmente, por tanto, significa pasar de una burocracia centralizada a una municipal.
Como fuese, lo cierto es que todas estas acepciones han fundamentado de alguna u otra manera el proceso de descentralización en Chile, alentándolo para que se consolide definitivamente como proceso que enfrente el actual panorama de competencia e innovación dentro de un contexto de suma incertidumbre e inestabilidad. La estructura de
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desigualdad socioeducativa es financiada por un mecanismo inequitativo, que castiga a los establecimientos que presentan altas tasas de deserción y retiro.
De ahí que la planificación pública ya no se encuentre dada en los mismos términos que antes (centralizada); resulta entendible que la descentralización del Estado haya sido enarbolada como la mejor salida ante este contexto, sobre todo porque propicia una planificación adecuada a la necesidad y realidad contingente. Las políticas centralizadas progresivamente se demostraron como ineficientes ante la diversidad de necesidades y realidades particulares, especialmente las de menores recursos y menor capacidad de movilización.
Podemos decir entonces que las tensiones más esenciales de los procesos de descentralización tienen que ver principalmente con:
1) El hecho de que, como medida institucional, la descentralización no asegura los resultados que se esperan. En este nivel de análisis uno puede seguir a la ya clásica pregunta de De Mattos (1989) sobre cómo una decisión de carácter jurídico-administrativo (por tanto, “técnica”) puede provocar efectos de democratización. Es decir, cómo se puede a partir de una transformación de este tipo llegar a procesos complejos ligados a una transformación y democratización de la matriz sociopolítica.
2) El hecho de que la descentralización “técnica” necesita ser acompañada de procesos de democratizadores a nivel global si se pretende involucrar a las unidades que entregan los servicios (en nuestro caso a las escuelas) y a los beneficiarios de éstos. Esto porque la participación de tales agentes implica eficacia y eficiencia de los recursos, cuestión que, si es bien llevada por las organizaciones locales, se asegura eficiencia/eficacia en lo técnico-administrativo y procesos democráticos en lo sociopolítico.
b) Descentralización educacional y realidad sociopolítica local
A las municipalidades se les transfieren los recursos básicos para operar las escuelas, la responsabilidad de financiar todos los gastos no cubiertos por la subvención fiscal, la contratación de docentes y la negociación de sus remuneraciones, así también el perfeccionamiento, mantención y construcción de los establecimientos71. Esta
71 Existe una correlación entre la situación de pobreza de una comuna y de su sistema educacional municipal. En contraposición con los gastos, los ingresos percibidos por concepto de subvención escolar (entregada por el MINEDUC al establecimiento de acuerdo al promedio de asistencia de los alumnos de los últimos 3 meses) son insuficientes, incluso para cubrir las remuneraciones del personal. De hecho, para equilibrar el presupuesto de la educación, los municipios transfieren anualmente recursos, por lo mismo asignar mayores recursos a la educación implica una alta probabilidad de ocupar recursos que originalmente estaban destinadas a otra área. Según la versión de los propios municipios, este déficit que significa la educación constituye un obstáculo difícil de soslayar para poder desarrollar estrategias de mejoramiento de la gestión conjunta del sistema, como así también aquellos que pudiesen contribuir a mejorar la calidad del servicio educativo y en especial los aprendizajes.
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descentralización iniciada en los ´80 hace que los municipios se encarguen de las escuelas públicas situadas al interior de sus respectivas jurisdicciones. Asignados sobre la base del número de alumnos atendidos, edificios escolares, equipamiento, personal docente y recursos básicos para operar pasan a ser traspasados a la responsabilidad de los municipios, generando para ellos una duplicación de los servicios a la comunidad que antes efectuaban. Pese a que estamos hablando de un sistema de gran complejidad, lo cierto es que esta transferencia no fue acompañada ni de la capacitación adecuada de los funcionarios ni de la dotación de profesionales necesarias para la administración de este nuevo cargo.
Precisamente en este sesgo administrativo se encuentran las principales razones para explicar por qué la descentralización educativa no ha dado resultados esperados en materias de eficiencia del servicio. La reforma técnico-pedagógica ha ido a dar directamente a las unidades educativas en vez de complementar los procedimientos y funciones administrativo financieras propias de los DAEM/CORP. Esto repercute en el hecho de que las municipalidades no han podido convertirse en verdaderos promotores de lo que nosotros llamamos el desarrollo social con eje en la oferta educativa pública.
Según Raczynski y Serrano (op.cit), el municipio se encuentra hoy en día en condiciones inmejorables para ser el centro que fusione ambos procesos de cambios, cuestión que también ha sido advertida por el estudio de Miranda y De Simone (op.cit), especialmente en el hecho de que a nivel municipal la educación cuenta hoy en día con dos instrumentos fundamentales de planificación social (PLADECO y PADEM) para llevar a cabo estrategias y procesos de trabajo en pos de un desarrollo local con eje en la oferta educativa municipalizada. Como vemos, las condiciones están dadas a nivel municipal, sin contar con la importante y estratégica tarea de los DEPROV (encargados de acercar los requerimientos pedagógicos orientadores del ministerio a las comunidades locales), los propios establecimientos (y sus respectivos PEI) y los actores/organizaciones sociales. El rol estratégico del Municipio frente a la educación tiene que ver con que los DAEM/CORP se conviertan en agentes que no solamente generen recursos materiales, humanos y financieros, sino que también logren adecuar sus objetivos comunales de desarrollo social con las orientaciones centrales provenientes del MINEDUC y de los DEPROV.
Sin embargo, la falta de profesionales competentes y la herencia de una racionalidad de gestión centralista y burocrática se suman a las dificultades para plantear soluciones reflexivas sobre la realidad local, produciendo distintas concepciones sobre la función social de la educación, algunas bastante negativas. Se esperaba que la democratización del municipio (elección de alcaldes y concejales) produjera un acercamiento entre establecimiento y comunidad local en donde conjuntamente se diseñase un proyecto educativo municipal. En general, ni en la educación ni tampoco en otros temas se ha visto una integración efectiva de las actividades de gestión municipal en la comunidad. De hecho, avanzada la década de los ´90 se seguía viendo cómo el Consejo Municipal –única instancia formal de participación- poseía un funcionamiento absorbido por las actividades rutinarias y microadministrativas alejadas del poder de la comunidad local y de los temas relevantes para ésta (Espínola, et.al, 1996).
A esto se suma que los gobiernos regionales poco o nada hicieron para efectuar una capacitación adecuada en materias de gestión educacional, situación que se ha transformado
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en una diversidad de resultados en la forma en como los municipios (incluso de una misma región y/o provincia) encaran la tarea de gestionar la educación gratuita (ibídem)72.
La estructura de descentralización muestra entonces un Estado y un gobierno regional ausentes del ofrecimiento de servicios sociales y a una municipalidad que cuenta con recursos mínimos y con precarias capacidades de gestión. Ambos frentes han sido claves en el deterioro del sistema educativo municipal, sobre todo porque, de hecho, el tipo de gestión educativa realizada por los municipios tiene directa relación con las restricciones derivadas de la estructura institucional del Estado (ministerio de hacienda, SUBDERE, MINEDUC) y del marco legal que delimita sus ingresos así como también sus funciones y atribuciones (ibídem). Por ello, será de vital importancia para el desempeño del sistema educacional público el modelo de gestión municipal en materia de educación frente a este marco restrictivo que afecta todos los municipios por igual.
Para seguir sumando elementos podemos señalar a comunidad local –sobre todos los de sectores más marginales- que resulta pasiva e incapaz de asumir conjuntamente con el municipio los problemas de la educación comunal. Más que una participación con voluntad y autonomía, las pocas experiencias de participación de la sociedad civil en la planeación y ejecución de políticas y programas son más bien pequeñas aperturas semi–institucionalizadas dadas por el ánimo personal de las autoridades para ser llevadas a cabo (Basaure, 2000). Vale decir, aquellas instancias municipales que pudieran considerarse como de “participación ciudadana”, o son solamente consultivas (caso de los CESCOS), o reivindicativas (caso de las Juntas de Vecinos) o de asociación proyectiva (organizaciones sociales con personalidad jurídica que acceden a fondos concursables), pero en ningún caso pueden ser entendidas como “soberanas” (Salazar y Pinto, op.cit: p. 302).
En materias de políticas y programas estrictamente educativos, no existen mayores experiencias de participación ciudadana a no ser que se asuma a la comunidad local como simple “fuente de información” o in-puts informativos para los profesionales encargados de evaluar y planificar, vale decir, nunca como actores que se coordinen con las instancias municipales para el diseño de éstos. Cuando en un caso muy específico los beneficiarios acceden al control de ejecución de las estrategias, el nivel último de decisión queda siempre restringido a las elites de planificadores. Por lo tanto, pese a que hay experiencias que a nivel nacional se presentan como una verdadera vanguardia en cuanto a la participación ciudadana, quedan aún serios obstáculos como para comenzar a pensarlas como reflejo democrático de una institucionalidad que le da espacios a la participación de la sociedad civil a nivel nacional. Aún en Chile, por ejemplo, se observan prácticas clientelistas en la forma como se asignan los directores de escuela. En muchas ocasiones, éstos son muy cercanos ideológica y políticamente a los alcaldes, generando que no existan mecanismos objetivos de evaluación a su gestión. Entre otras cosas, esto evidencia que la descentralización es un proceso de
72 El tamaño de la comuna determina la complejidad del organigrama de la administración municipal, así como también la complejidad del DAEM. A su vez, el tamaño del sistema educativo comunal (cantidad de establecimientos, alumnos y docentes) también tiene directa relación con la cantidad global de población comunal. Otras variables importantes que se cruzan con el tamaño de la comuna es la ruralidad de ésta pues la cantidad de escuelas rurales depende del nivel de ingresos por conceptos de subvención (la U.S.E. es mayor para estudiantes rurales).
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transformación institucional que no ha sido acompañado por el ritmo sociocultural y político necesario para materializarla. Sobre todo en cuanto a la participación activa de la ciudadanía, la descentralización es una amenaza para aquellos sectores de la burocracia pública o de la propia política clientelista que ven en ella una posible pérdida de poder. Tales modificaciones de las relaciones de poder entre agentes y actores públicos y privados pueden generar tensiones y conflictos, en particular entre las relaciones entre niveles (centro–regional–local) (Raczynski y Serrano, op.cit). Vale decir, en la medida en que el sistema educacional se constituye gracias a una parcelación definida por el cuoteo y por el equilibrio de fuerzas político partidistas que termina segmentando el sistema a partir de funciones y normativas, evitando la complementación y coordinación entre los diversos niveles. Así, las funciones de los distintos organismos del sistema se aíslan entre sí, alejándose de un consenso verdadero entre éstos y los actores sociales.
Esta tensión que los procesos descentralizadores generan en el clientelismo político y en los intereses particulares (corporativos e ideológicos) da cuenta de que la descentralización es parte de un proceso de transformación de naturaleza eminentemente comunicativa y política entre actores, niveles y grupos de poder, más allá de ser una herramienta aséptica que asegure una efectividad gracias a transformaciones puramente tecnicistas y/o jurídico normativas.
c) La descentralización educativa chilena
La descentralización educativa (o, municipalización de la educación pública) se inicia en el período de la dictadura (en medio de una fuerte disminución del gasto público en educación) y, por lo mismo, consistió solamente en una transformación de naturaleza institucional y financiera. Como decíamos, dos instancias claves que fueron producto de esto son el traspaso del servicio educativo a las municipalidades y el incentivo de las escuelas particulares, a las cuales se les asignó una subvención per cápita igual que a las primeras (pasando a llamarse dependencia particular subvencionada). El nivel central se dejó para su responsabilidad el control de normas técnico-evaluativas el currículum mínimo y la evaluación de los resultados del proceso educativo.
Otra consecuencia de la distancia entre establecimientos municipales y particular subvencionados es un fenómeno referido a la calidad educacional de la oferta pública, cuestión que es percibida por los padres al momento de elegir el destino educacional de sus hijos. Las concepciones más optimistas de la descentralización educativa pretenden presentar el elemento de la racional elección de las familias como el eje de una competencia entre escuelas por mejorar los resultados de la educación ofrecida, puesto que la subvención que éstos obtienen dependerá de los alumnos matriculados que asistan al establecimiento. Sin embargo, esta visión de competencia se encuentra determinada, según nuestra perspectiva, por la capacidad económica de familias con mejores ingresos que pueden matricular a sus hijos en los particular-subvencionados. Mientras los establecimientos municipales se estancan en sus malas condiciones escolares e institucionales, los particular-subvencionados presentan mejores resultados educacionales y diseños de gestión institucional. La competencia como antesala de la mejora de la oferta educativa se produce así dentro del contexto de establecimientos particular-subvencionados
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y no así, como debiese ser, entre establecimientos “públicos” (es decir, entre ambos tipos de dependencia administrativa).
Ya en los ´80 se comienza a observar que la oferta educacional de los particular subvencionados se especializó en la atención de sectores medios y altos, cuestión que se observa en el aumentó de matrícula que ostentó el sector desde 1980 a 1990 (subió de 14% a 32%), mientras que la municipal baja de 80% a 58% durante el mismo período (Espínola et.al, op.cit). Los datos actuales muestran que actualmente la tendencia al crecimiento de los particular-subvencionados sigue en aumento, mientras que al mismo tiempo están accediendo a los deciles de mediano y alto ingreso (MIDEPLAN, 2001c). Tal y como lo demostramos, esto haría que los municipales estén concentrándose en aquellos alumnos que no pueden cambiarse a un establecimiento particular subvencionado, por tanto, alumnos provenientes de los hogares de más bajos ingresos73.
La migración de alumnos al sistema particular-subvencionado trajo como principal consecuencia para las municipalidades déficit de presupuestos. Los recursos recibidos desde el gobierno central para la educación bajaron considerablemente. De hecho, la deserción escolar, el traslado (retiro) y la inasistencia implican subsidios por alumno que asiste que se descuentan a los sostenedores y, sin embargo, los costos por gastos como remuneraciones, insumos y otros son constantes.
Además, las escuelas particulares del sector subvencionado no están sujetas a la obligación de no expulsar a sus “peores elementos”, como sí lo están lo municipales. Es decir, pueden expulsar por las razones que estimen convenientes amparados por la “libertad de enseñanza”, mientras que el MINEDUC presiona a los municipales a que no lo hagan. Esto es comprensible puesto que las escuelas y liceos deberían garantizar el derecho a recibir una educación decente a todo niño y joven, sin embargo, esta desigualdad en el derecho a expulsar hace que los municipales poco a poco se estén convirtiendo en establecimientos “basureros” que reciben a los alumnos de peor rendimiento y/o conducta, profundizando la segregación y las desigualdades entre colegios (UNICEF, 2000b).
Otro aspecto problemático para los establecimientos municipales son las restricciones legales impuestas a los municipios en relación a la contratación y remuneración de su personal, sobre todo los docentes. No olvidemos que desde 1991 éstos son protegidos por el Estatuto docente frente a las posibles adecuaciones en la dotación de profesionales respecto de la matrícula alcanzada. Para los municipios el no poder reemplazar a los profesores ni readecuar la red de escuelas y liceos municipales a su cargo representa un gasto difícil de cubrir, cuestión que no viven los particulares, pues los profesores que trabajan en este tipo de dependencia están sujetos al código del trabajo. Como fuese, el déficit o balance
73 Esto se relaciona con lo señalado por el estudio de Maureira y Guerrero (2003) sobre las representaciones sociales de los directores respecto de la población atendida por dependencia. En dicho artículo, los autores muestran cómo los directores (y profesores) municipalizados son muy propensos a caer en argumentos apocalípticos (“no se puede hacer nada por mejorar pues, aunque quisiéramos, son niños con muchas carencias”). Al respecto, nuestro trabajo de campo recogió interesantes concepciones del director y de los profesores sobre los alumnos que atienden (cf. infra, págs. 214-217). Para la misma perspectiva de las representaciones sociales, pero de los profesores hacia los alumnos y de los efectos de éstas en las prácticas pedagógicas, véase Román (2003) (cf. también infra, págs. 119-121).
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negativo producto de la disminución de recursos no ha podido ser superada por los municipios y es una de las principales razones para que las comunas más pobres no puedan levantar su propio sistema educacional74.
Los problemas que se ciernen en torno a los profesionales de la educación como su reivindicación salarial y de las condiciones de trabajo han sido mejoradas, no obstante, carecen de mecanismos de participación más proactiva en temas como el curriculum, el diseño y evaluación de los programas, entre otros, así como también la capacitación profesional ha sido por lo general mal evaluada por ellos. Es decir, están en el medio de un proceso de cambio histórico y sin embargo siguen siendo tratados como agentes ejecutores, simples alfiles de orientaciones estratégicas que ellos no comparten. Así, la descentralización educacional en Chile deberá pasar el difícil escollo de mejorar la participación de este estamento, no porque haya que hacerlo como una forma de retribuir la tremenda injusticia social que significa ser un profesional clave para la sociedad y, sin embargo, tener condiciones paupérrimas de trabajo, sino que por el simple hecho de que cualquier transformación educativa no avanza si no se está con ellos.
Tanto la política nacional en el ámbito de la educación como las autoridades comunales coinciden en sostener la necesidad de que las instituciones educativas generen recursos financieros distintos de los aportes presupuestarios tradicionales (aporte fiscal y de las familias), así como también cualquier fuente de promoción y apoyo a la educación municipal (cf. Miranda y De Simone, 2002). Por esta razón, una propuesta administrativa debe asegurar la capacitación de los planificadores sociales a nivel comunal y directores de los establecimientos para que permanentemente tengan en cuenta el diseño, seguimiento y evaluación de procedimientos de generación de recursos financieros. Por lo mismo, el DAEM/CORP se convierte en el centro estratégico para definir –lo que hoy no existe- un plan estratégico de gestión educacional descentralizada municipal. Dicho organismo tendrá como misión al respecto elaborar proyectos a nivel comunal y ser contraparte técnica de los proyectos a nivel de los establecimientos, con el fin de que se traduzcan en ingresos directos para la acción educativa (ibídem). No obstante, aún queda mucho por avanzar en este tema, toda vez que no existen las condiciones institucionales que permitan desempeñar la tarea metodológica de elaboración, seguimiento y evaluación de proyectos educacionales extra–presupuestarios bajo la supervisión municipal.
Dentro de este nuevo escenario de descentralización educativa y rediseño institucional comienza a observarse un modelo de gestión educativa que es necesariamente distinto al de la planificación nacional de la educación que se implementó en la latinoamérica desarrollista. En efecto, el cambio del modelo de gestión educativa no sólo tiene que ver con una organización de naturaleza administrativa, sino que también se suma las prácticas pedagógicas, las formas de intervención y relaciones entre los agentes educativos (especialmente aparece la figura del director como eje central de la intersección de los
74 El déficit presupuestario de estas municipalidades es cubierto por el nivel central, cosa que no ocurre para los establecimientos particular subvencionados. Sin embargo, el tema no reside en el hecho de que existan o no déficit presupuestarios y la manera en cómo las municipalidades arreglan estos asuntos en complicidad o no con el nivel central; el tema es que los recursos perdidos –ya sea por la municipalidad o por el nivel central- podrían ser aprovechados en diseñar y evaluar una estrategia comunal de desarrollo comunitario en donde la educación sea un eje central.
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administrativo y lo pedagógico), la relación con el medio social y las estrategias institucionales de inclusión y sentido de pertenencia de los alumnos en sus escuelas.
En lo que respecta al financiamiento (punto crucial de la desigualdad entre escuelas municipales en Chile), se dice que el proceso acabará por hacer que la descentralización genere mayores libertades en los usos y generación de los recursos (también en un aumento significativo de éstos detonados a las actividades realizadas en las escuelas) en proporción a una disminución de los recursos gastados a nivel de los organismos centrales de apoyo. Esto va a requerir de una profundización respecto de la estructura de costos que hoy en día se llevan a cabo en el sector educacional público y privado. Tanto las DAEM/CORP como las propias unidades educativas de establecimientos particular subvencionados están obligados a adquirir competencias y capacidades metodológicas y técnicas de carácter financiero, las que deben ser aplicadas en la tarea de disminuir los costos maximizando los recursos. Dicho proceso de competencia administrativa no debe afectar en nada la transformación técnico–pedagógica necesaria para elevar la calidad y equidad de la educación ofrecida, sino que, por el contrario, debe generar nuevas fuentes de recursos a las acciones realizadas en pos de mejorar las condiciones educacionales de las escuelas y liceos de la comuna.
d) El lugar del currículum
Por último, habría que hacer una mención al hecho de que, aparte de todos los cambios mencionados más arriba, la descentralización educacional también ha sido llevada a cabo desde un ámbito técnico-pedagógico y curricular. Pese a que este ámbito se lleva a cabo en los ´90 (no así los otros dos procesos, Municipalización de la educación y aparición de sostenedores privados con subvención estatal), nos vemos en la obligación de mencionarla como una forma de introducirla en el próximo acápite, donde la desarrollaremos más cabalmente.
Se busca avanzar la descentralización en un aspecto que no había sido concebido por la transformación del sistema heredada de la dictadura. Aquí la descentralización tiene como foco central a los establecimientos educacionales, entregando a los directores y profesores más y mejores capacidades de gestión de los aprendizajes en el interior de las aulas y de la comunidad educativa. Por este proceso, la importancia del Proyecto Educativo Institucional (PEI) resulta clave pues es el instrumento de planificación que las “unidades educativas” tienen para orientar sus prácticas institucionales de acuerdo a las necesidades educativas y socioculturales contingentes de sus alumnos75.
75 Por “unidad educativa” se entiende el conjunto de docentes que son parte de un establecimiento educacional, los cuales realizan los procesos de enseñanza aprendizaje para un nivel y modalidad de enseñanza específico. De ahí que un establecimiento educacional pueda tener una o más unidades educativas y es normal que existan más unidades educativas que establecimientos. De este modo, por ejemplo, si un establecimiento educacional ha sido autorizado para otorga educación parvularia, básica y media H-C significa que posee 3 unidades educativas, aún cuando coexistan en un mismo local (MINEDUC, 2002: p.233).
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En definitiva, podemos señalar entonces que las reformas técnico-pedagógicas han ido a parar directamente a las unidades educativas, “saltándose” al municipio, con lo cual éste tiene por obligación únicamente llevar a cabo el proceso de descentralización administrativo-financiera a nivel local (Serrano et.al, 2001).
IV.4) Principales características de la Reforma educacional en Chile
a) La Reforma y el consenso político social
Los 12 años de escolaridad son claves dentro de la política de reforma educacional llevada a cabo en los ´90. Ésta, a su vez, ocurre porque existe un consenso de sectores políticos y económicos en torno a un conjunto de ideas comunes, el cual sitúa a la educación dentro de estrategias nacionales de conformación de un nuevo estilo de desarrollo, básicamente caracterizado por las siguientes ideas transversales: el resurgimiento de la importancia de la educación en el crecimiento económico, la renovación de los planteamientos relativos al “capital humano” frente a la tecnologización y globalización, el papel de la educación en la formación de la ciudadanía y consolidación de la democracia, el papel de la educación en la integración social dentro de agudos procesos de fragmentación, el papel de la institución educativa en la reforma del Estado y su función social (cf. Capítulos I, II y III).
Este conjunto de ideas ha generado un consenso sociopolítico entre diversos sectores de la población que ha impulsado un proceso orientado a mejorar la calidad de la educación “para todos”, en el contexto de una revalorización mundial de la educación y una reformulación de su orientación.
De esta manera, el principal objetivo que levanta la actual reforma es mejorar tanto la calidad de los aprendizajes como la “equidad” en su distribución.
Por otra parte, el análisis estadístico demuestra mediante cifras lo que ya se sabe de sobra por experiencia: la importancia de la educación municipalizada es crucial para la atención de jóvenes y adolescentes de los estratos más pobres, pues ni los establecimientos particular subvencionados ni mucho menos las corporaciones de administración delegada cubren las necesidades de educación la totalidad de la población de más bajos ingresos. Fortalecer la educación secundaria es aún una tarea que no se ha cumplido, pese a llevar más de diez años de reforma. Parece que la tendencia es seguir con el proceso de profundizar las transformaciones realizadas, ahondando en aspectos que todavía no son menores, tal y como puede pensarse. En este sentido, aumentar la cobertura es algo primordial, pero no suficiente; es algo central pero no lo único que hay por hacer.
El sostenido aumento cuantitativo en la cobertura desde los ´80 y ´90 en E. Media no ha alcanzado para elevar los resultados de los alumnos, mostrándose que las diferencias se manifiestan de acuerdo a variables relacionadas con el tipo de dependencia y el nivel
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socioeconómico de los niños y jóvenes. Ante esto, el desafío de la calidad y equidad en el servicio educativo público es aún un sueño muy lejano para ser materializado.
La década de los ´80 marcó importantes cambios en la organización del sistema educacional. Según Cox (1997), en esta reforma de la administración y financiamiento del sistema pueden distinguirse tres medidas principales. Por un lado, lo que ya hemos desarrollado como la transferencia del conjunto de establecimientos escolares, dependientes del gobierno central, a los municipios, quienes adquirieron la función administrativa de los establecimientos. Por otro, se consolidó un sistema de subvenciones educacionales, uniformándose así el monto de dinero pagado por alumno que asiste a clases independientemente su pertenencia al sistema municipal o particular subvencionado. Finalmente, se señala el traspaso de la administración de un número de establecimientos públicos de nivel medio a corporaciones constituidas por los principales gremios empresariales.
De esta manera, se concretan –según este autor– las medidas que pretendían, mediante la descentralización y privatización del sistema, mejorar la eficiencia en el uso de recursos gracias a la competencia entre los distintos establecimientos por mayor matrícula (ibídem). Sin embargo, esta visión optimista de la realidad también puede ser entendida como la manera en que la Concertación recibió una estructura educacional caracterizada entre otros rasgos fundamentales por la existencia de tres tipos de establecimientos según su dependencia administrativa: municipales, particular subvencionados y particular pagados. Sobre esta estructura se sustentaron las bases de la segmentación socioeconómica desde donde se edifica toda la política educativa de la reforma educacional de la Concertación. En otras palabras, desde esta diferenciación socioeconómica surgen las políticas destinadas a asegurar no sólo una educación de calidad, sino que, por sobre todo, de “equidad”, concentrándose en medidas exclusivamente tendientes a erradicar la brecha existente entre los establecimientos municipales y las dependencias particulares (subvencionadas y privadas).
Por otro lado, hemos visto cómo el mejoramiento y regularidad del monto de subvención incrementó la participación del sector privado en la provisión de la educación, lo que se tradujo que, en términos de matrícula escolar, la educación privada subvencionada creciera de 402 mil alumnos en 1980 a 960 mil alumnos en 1990. La educación municipal, en tanto, se redujo de 2 millones 260 mil a 1 millón 700 mil en el mismo período (Arellano, 2001). Tal y como lo señalamos, esta tendencia se ha mantenido durante la década de los noventa. Aunque se ha estabilizado la matrícula del sector municipal logrando un leve incremento, la tendencia de los particulares subvencionados sigue siendo atender la demandas de los estratos medios y altos, esto es, facilitar el acceso a la educación e estos niños y jóvenes por medio de la ayuda estatal.
Así, a comienzos de la década de los ´90 cuando se inicia el gobierno de la Concertación, el sistema escolar en cuanto a organización institucional y administrativa presenta rasgos mixtos. Ello porque escuelas y liceos municipales están supeditados a una doble dependencia, toda vez que son los municipios quienes deben dedicarse a los aspectos administrativos y es el Ministerio de Educación quien ve cuestiones referentes al
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curriculum, pedagogía y evaluación, tanto de aquellos establecimientos con financiamiento público como privado (Cox, op.cit).
Iniciada la década de los ´90 resultaba evidente la necesidad de implementar medidas que abordaran la crisis del sistema educacional. Si bien se habían alcanzado importantes logros en cuanto a cobertura y aumento de la escolaridad promedio aún se evidenciaban indicadores críticos en cuanto a la calidad de la educación y equidad de su distribución (García-Huidobro, 1999: p.9). Para llevar a cabo estos desafíos el primer rango importante es que la política educativa rompe con su universalidad y homogeneidad. La principal justificación estratégica de ello radica en la necesidad de acciones diferenciadas (discriminación positiva) capaces de abordar las distintas necesidades del sistema escolar de acuerdo a los diferentes niveles y tipos de situaciones educativas. La idea de una política educativa diferenciada, basada en un criterio de “equidad”, plantea que para el logro de resultados equitativamente distribuidos debe prestarse más apoyo a aquella población con más necesidades, es decir, focalizar los esfuerzos en las escuelas más carenciadas. Fundamentalmente porque no todos los alumnos poseen las mismas características y capacidades, es decir, en su rendimiento influyen otros factores, relacionados con la nutrición, entorno social y familiar etc. Por lo mismo, existen alumnos que requieren más apoyo para lograr mejores resultados; de ahí la necesidad de una educación diferenciada centrada en la “equidad”.
Las primeras innovaciones en política educacional76 no fueron definidas por el gobierno como una “reforma educacional”, debido a que dicho concepto se encuentra asociado a un proceso vertical desarrollado “de arriba hacia abajo”, centrado en los aspectos curriculares y estructurales principalmente, vale decir, homogéneo para todo el sistema (Lamaitre, 1999: p.139). Al contrario, las transformaciones que se estaban llevando a cabo correspondían a un proceso orientado a los procesos de enseñanza en las escuelas, una “descentralización pedagógica” cuyo objetivo buscaba transferir el poder a las comunidades escolares, apoyándose en la capacidad de respuesta y decisión autónoma de los docentes de los establecimientos.
En este sentido, la gran particularidad que caracteriza a la reforma educativa de los ´90 ha sido su distanciamiento de los preceptos de igualdad entendida como homogeneidad. En otras palabras, las políticas educativas que desde mediados de siglo hasta ahora se caracterizaron por la igualación de metodologías de enseñanza y de programas de estudios sufrieron el embate del tema de la diversidad sociocultural que a nivel “macro” se desarrolló en otros ámbitos del saber.
Con ello, el foco de atención de la diversidad de programas educativos que operacionalizan estos principios de equidad y calidad (MECE, p-900, PMI, etc.) comienza a ser la propia escuela, los alumnos y –en algunos programas específicos– sus familias. Comienza a desarrollarse entonces un campo problemático que se arrastra hasta hoy, pues de lo que se trata es de lograr transformaciones sustantivas que están mediadas por la cultura y organización escolar. Tal y como lo veremos más adelante, el programa “Liceo para 76 Se llevaron a cabo programas de mejoramiento diferenciados cuyo objetivo era poder responder a las distintas situaciones educativas de los establecimientos educacionales mediante la transformación de las prácticas de enseñanza-aprendizaje.
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Todos” no sólo responde a estos patrones, sino que, más aún, siguen operando con el mismo supuesto de sus programas predecesores: el cambio de la cultura y de las prácticas institucionales como condición fundamental para los cambios en los aprendizajes. Como fuese, ya en mayo de 1996 se convoca a un proceso de reforma educacional, momento en que se toman importantes medidas para lograr un conjunto integral de cambios. Avanzada ya una política orientada hacia las prácticas pedagógicas e institucionales se inicia una importante reforma curricular y se anuncia la universalización de la jornada escolar completa en todas las escuelas y liceos subvencionados del país.
b) Líneas de acción de la reforma en los ´90.
Dentro de las principales acciones en cuanto a política educativa planteada por la Reforma Educacional es posible distinguir cuatro grandes líneas de acción que se describen a continuación en sus aspectos más generales.
i) Programas de mejoramiento educativo : Incluye todos aquellos programas focalizados en las escuelas de mayor riesgo. Los principios orientadores de dichos programas han sido, por un lado, el mejoramiento de la infraestructura e inversión en insumos educacionales como textos de estudio, material didáctico, extensión gradual de la red de informática educativa. Por otro lado, la necesidad de transformación de las prácticas pedagógicas en escuelas y liceos ha sido llevada a cabo mediante el llamado a la participación de los equipos docentes para conciliar nuevas metodologías de enseñanza-aprendizaje basadas en los criterios de discriminación positiva que se orienten a las necesidades y capacidades de los alumnos.
La transformación de las prácticas docentes busca el objetivo de cambiar la forma de enseñar y aprender, adecuándolos a las transformaciones del conocimiento y la heterogeneidad de los alumnos (Bellei, 2001: p.229). De aquí nacen programas como el p-900 y MECE Básica, el primero focalizado en el 10% de las escuelas básicas con menor rendimiento, el segundo orientado a toda la educación básica y pre-básica subvencionada. MECE-Rural, , Red Enlaces, Montegrande, Programas transversales y MECE-Media, quien es sucedido después por el Liceo para Todos.
ii) Fortalecimiento de la profesión docente: Mediante el traspaso de los establecimientos públicos administrados por el nivel central a los municipios, los profesores fueron un sector especialmente dañado. Sus remuneraciones se redujeron de manera considerable producto del descenso del gasto público en educación y el deterioro de la subvención escolar. Ello también los llevó a perder la condición jurídica de empleados públicos rigiéndose así por el código del trabajo, hecho que marcó el abandono de su histórica capacidad de negociación colectiva. Así, las condiciones laborales debían ser negociadas entre empleador y trabajador, según la lógica de mercado, cuestión que originó una alta heterogeneidad en las remuneraciones y problemas de estabilidad laboral.
En 1991 se redefine el régimen laboral de los profesores dictándose la ley estatuto de los profesionales de la educación (Estatuto Docente) en respuesta a las demandas sindicales del
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sector, el cual exigía contar con una legislación específica que les diera estabilidad y reconociera finalmente sus derechos. De esta manera, se establece una regulación nacional de las condiciones de empleo de los profesores (jornadas de trabajo, horarios máximos, régimen de vacaciones), una estructura común y mejorada de remuneraciones, un sistema de bonificaciones o asignaciones y condiciones de alta estabilidad en el cargo.
Con el Estatuto Docente se quiso impulsar la profesionalización del trabajo del profesorado, factor central para hablar de elevar la calidad de la educación como se perseguía. Se habla de “profesionalización” docente en el sentido de que concebir a éstos como profesionales de la educación, lo cual significa darles el reconocimiento y las posibilidades para resolver autónoma y conjuntamente los problemas pedagógicos. Esto va de la mano con la transferencia de mayor autonomía a las escuelas para que puedan manejar las decisiones pedagógicas en pos del bienestar de sus alumnos.
Por otro lado, se considera que el Estatuto fue un aporte a la consolidación de la descentralización de la educación ya que mantuvo la dependencia municipal de los docentes del sector público y la responsabilidad de las entidades municipales en la administración del personal de los establecimientos escolares de dicho sector, aspecto ya contenido en la descentralización de los ´80 (Nuñez, 1999: p.180).
En 1995 la ley dictada cuatro años antes sufre diversas modificaciones en dos ámbitos fundamentales, uno referido a la necesidad de flexibilizar la normativa respecto a la movilidad de la planta docente y otro relacionado a innovaciones en cuanto a los incentivos por la calidad de los resultados obtenidos. De esta manera se hace posible reducir las plantas docentes de los establecimientos municipales si así lo requiere el servicio, dándole facilidades a los profesores para renunciar voluntariamente o jubilar en condiciones ventajosas. Además, la reforma al Estatuto establece un Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED) de los docentes del conjunto de establecimientos subvencionados, lo que permite evaluar a escuelas y liceos de acuerdo al tipo de alumnos que atienden. De esta manera, se asegura la igualdad del proceso mediante la comparación de establecimientos con características similares considerando así la vulnerabilidad socioeconómica de los alumnos, el nivel y modalidad de enseñanza, el tamaño de la escuela y su ubicación urbana o rural. Se consideran finalmente seis indicadores: efectividad, superación, iniciativa mejoramiento de las condiciones de trabajo docente, igualdad de oportunidades e integración de profesores y apoderados (Arellano, op.cit). Mediante este mecanismo se hace posible implementar nuevas y mejores políticas de incentivos como aquellos a establecimientos decretados como “destacados” que contiene un estímulo colectivo e individual, o asignación por desempeño difícil.
En otro ámbito, se estableció la obligación para los docentes del sector municipal de someterse a evaluación por su desempeño mediante un sistema de “calificaciones” que debe medir una serie de aspectos como calidad del desempeño y responsabilidad profesional entre otros. Sin embargo la negativa del gremio de los profesores a someterse a dichas evaluaciones ha postergado la aplicación de este tipo de evaluaciones. Recién el 24 de junio del presente año se ha llegado a un acuerdo tripartito entre el Colegio de Profesores, el Ministerio de Educación y la Asociación Chilena de Municipalidades en relación al Sistema
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Nacional de Evaluación del Desempeño Profesional Docente que remplazará al sistema de calificaciones establecido en el Estatuto Docente.
Evidentemente, el que la formalización de una reforma educativa incluya como uno de sus pilares fundamentales el “fortalecimiento de la profesión docente” evidencia el protagonismo de este actor en torno al mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. En este sentido el que la política educativa haya asumido las deficiencias del sistema otorgando mayor autonomía a las escuelas para encausar una renovación pedagógica y proyectos de mejoramiento educativo formulados por los mismos docentes, habla de una transformación “de la escuela” considerando sus particularidades, necesidades y contextos específicos.
Sin embargo, en torno a este proceso existen apreciaciones por parte de los profesores, quienes manifiestan una serie de ambivalencias en torno a los ámbitos de acción de esta reforma. Justamente dentro de los malestares más frecuentes, se encuentra en el grado de protagonismo que el gremio reclama en torno a las instancias planificadoras de la reforma, de las cuales se sentirían postergados.
Varios serían los factores que inciden en el “malestar” de los profesores. Por un lado, los disfuncionales contextos de gestión en que operan los programas de mejoramiento educativo impiden que pueda consolidarse la adhesión y participación de los profesores (Bellei, 2001: p.243). En este sentido, la reforma no ha podido resolver o hacerse cargo de problemáticas originadas en los contextos institucionales donde estas intervenciones se sitúan y que tienen que ver con las condiciones adversas y cotidianas en las cuales se deben desarrollar, no una iniciativa, sino un abanico de ellas. Finalmente, aunque se han abierto los canales para la participación a nivel de escuela, es evidente también la distancia entre la planificación y la ejecución de las instancias de participación. Ello por la misma fragmentación existente al interior establecimientos, que limitaría la posibilidad de trabajo en equipos de docentes o grupos profesionales de trabajo (GPT).
Otro factor que es mencionado tiene relación a carencias que ha presentado el proceso comunicativo de la reforma (ibídem). Fundamentalmente, se ha utilizado una vía indirecta para llegar a los docentes, lo que genera que éstos sean los últimos en recibir la información que “baja” desde el nivel central. Así, la información sobre los aspectos fundamentales y técnicos de la reforma no llegan de manera satisfactoria a los profesores, perdiendo así parte importante de su contenido (ibídem; Egaña et.al, op.cit).
iii) Reforma Curricular: El curriculum todavía vigente a inicios de los `90 presentaba serias insuficiencias en cuanto a calidad y equidad, básicamente porque hubo una reducción tanto en las horas de los planes de estudio como en los contenidos de los mismos. Pese a que los establecimientos educacionales se transfirieron administrativamente a los municipios, el currículum continuó siendo centralizado, cuestión explicada, en parte, por una necesidad de ejercer control sobre los discursos curriculares que asegurara la vigilancia y censura sobre los contenidos programáticos (Egaña et.al, op.cit).
Esto sumado al hecho de que no se plantearon modificaciones para un sistema educacional que se había ampliado de manera considerable, lo hacia poco pertinente y significativo. Por
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lo anterior, se presenta la necesidad de una reforma curricular cuyo principal objetivo era la actualización del curriculum vigente, sobre la base de las nuevas exigencias educativas y ampliación de los códigos culturales.
Amparados en una diferenciación entre “competitividad” y formación de “ciudadanía”, la reforma curricular definió a los objetivos fundamentales y a los contenidos mínimos de distinta manera. De aquí nace la distinción entre los objetivos, los contenidos y los ámbitos de organización del marco curricular. De esta manera, en el marco de la Ley Orgánica Constitucional de enseñanza (LOCE) de 199077, los nuevos contenidos de la educación para el nivel básico y medio, están planteados en términos de “objetivos fundamentales” (OF) y “contenidos mínimos” que definen los márgenes dentro de los cuales los liceos de todo tipo de modalidad pueden definir sus programas de estudios propios.
Para la educación media, los OF son definidos como las capacidades que los alumnos deben lograr en los distintos períodos de su escolarización, para cumplir con los fines y objetivos generales y requisitos de egreso de la enseñanza básica o media. El marco curricular en E. Media distingue entre dos clases de OF: los transversales y verticales.
Los OF verticales se refieren a denominados cursos y niveles y cuyo logro demanda aprendizajes y experiencias vinculadas a sectores o especialidades del currículum de la enseñanza media. A su vez, es preciso distinguir en ellos objetivos fundamentales por nivel y objetivos fundamentales terminales. El primero, se trata de los objetivos que alumnos deben lograr en cada uno de los cuatro años de educación media. El segundo, se trata de los objetivos que los alumnos deben lograr al término de sus cuatro años de educación media y que éste especifica sólo para el caso de la formación diferenciada técnico- profesional.
Por su parte, los OF transversales (OFT) son “aquellos orientados a la formación general del alumno y se refieren a las finalidades generales de la enseñanza y son asumidos por el establecimiento en la definición de su proyecto educativo y en sus planes y programas de estudio" (Egaña et.al: p.47). Vale decir, los OFT son “las competencias que los alumnos deben lograr en los distintos períodos de su escolarización, para cumplir con los fines y objetivos generales y requisitos de egreso de la enseñanza básica o media” (ibídem). Estas competencias parten de una búsqueda de un horizonte de sentido más trascendente de la tarea educativa, donde el fin último es orientar el currículum por la vía de “contribuir a fortalecer la formación ética de la persona”; de “orientar el proceso de crecimiento y autoafirmación personal” y “la forma en que la persona se relaciona con otras personas y con el mundo” y, finalmente “contribuir al desarrollo del pensamiento crítico – reflexivo”78.
A su vez, la nueva concepción curricular de la E. media se organiza en tres ámbitos: a) Formación general. b) Formación diferenciada.
77 Dicha ley –dictada en el último día el régimen militar– estableció también la creación de un organismo público independiente del Ministerio de Educación, que debía ser quien aprobara o rechazara el marco curricular propuesto por éste. Desde ese entonces, el “Consejo Superior de Educación” está compuesto por representantes de Universidades; comunidad científica, Fuerzas Armadas y Corte Suprema de Justicia, debía asegurar que los cambios curriculares no serán objeto de decisión de los gobiernos de turno.78 Fuente: http://www.mineduc.cl
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c) Libre disposición.
La formación general entendida como contenidos mínimos impartidos a todos los alumnos del país. Ésta, a su vez, esta subdividida en: “capacidades fundamentales” (lenguaje, comunicación, cálculo; disposiciones personales y sociales; desarrollo personal y autoestima; solidaridad y trabajo en equipo; autocontrol e integridad, capacidad de emprendimiento y responsabilidad individual); “aptitudes cognitivas” (capacidad de abstracción; de pensar en sistemas; de aprender, innovar y crear); “conocimientos básicos” (del medio natural y social; de las artes; de la tecnología; de la trascendencia y de sí mismo) (Miranda y De Simone, op.cit: pp.109-110).
La formación diferenciada está dada por la disimilitud entre los objetivos y contenidos obligatorios de los planes de educación media científico-humanista y E. media técnico-profesional. Para la modalidad técnico-profesional, la diferenciación se refiere a la formación especializada que posibilita generar una capacidad permanente de aprendizaje, permitiendo que los estudiantes alcancen un cierto nivel de preparación técnica que haga factible tanto el acceso a una primera ocupación productiva (donde comenzarán a perfilarse realmente las necesidades de especialización) como la continuidad de estudios sistemáticos. Es un enfoque de formación general para una vida de trabajo: conocer y aplicar principios básicos de gestión micro-empresarial, manejar tecnología computacional a nivel usuario conforme a los requerimientos de una especialización, preservar y respetar el medio ambiente, ejercitar el acondicionamiento físico y el cuidado de la salud, aplicar normas de prevención de riesgos para resguardar la vida propia y ajena, comprender y aplicar la legislación laboral.
La libre disposición corresponde a aprendizajes de decisión propia de cada establecimiento. En el caso del sector educación artística, puede determinar incluir artes visuales o artes musicales, los aprendizaje de modalidad técnico-profesional podrán destinarse a actividades orientadas a una formación técnica-vocacional, mientras que los de la modalidad científica- humanista abarcaran todos los sectores y subsectores de ella.
iv) Extensión de la Jornada escolar (JEC): El fuerte incremento en la cobertura escolar sin la infraestructura adecuada para recibir a tal número de alumnos hizo que las escuelas y liceos debieran funcionaren dos y hasta tres jornadas escolares, minimizando el tiempo que los niños y jóvenes pasaban en los establecimientos, por tanto, minimizando las horas de aprendizaje.
En mayo de 1996 se anuncia una importante inversión en educación donde, entre otras iniciativas, se encontraba la transformación del régimen de jornada escolar. De esta forma, se pretendía pasar a una jornada completa de 8 horas pedagógicas, cuestión que significaba dejar de atender a alumnos en dos turnos diferentes. Esto beneficiaba a los niveles de enseñanza de 3° a 8° básico79 y de 1° a 4° medio de todos los establecimientos con subvención estatal, lo que representa a un 89% de la población escolar del país (Jara et.al, 1999: p.269).
79 También pueden acceder a jornada escolar completa los primeros y segundos básicos de escuelas con alta vulnerabilidad socioeconómica.
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La extensión horaria de la jornada escolar no sólo significa ampliaciones físicas en cuanto a ofrecer los espacios adecuados a los alumnos para el buen desarrollo de sus actividades, tanto educativas como de tiempo libre, sino también reordenamientos en diversos ámbitos de las prácticas institucionales.
Para acceder a la JEC es necesario la elaboración de un proyecto pedagógico, atendiendo a las decisiones relacionadas al mayor tiempo escolar de los alumnos en el establecimiento y sobre el trabajo pedagógico de los profesores. Este proyecto consta de dos momentos fundamentales, un primer momento de reflexión y análisis y un segundo momento de sistematización y formulación del proyecto. El “ideal” de este proyecto es que pueda vincularse de manera explícita con el Proyecto Educativo Institucional (PEI) o con los principios pedagógicos del establecimiento; que sea capaz de resolver las necesidades a las cuales debe atender con el buen uso del mayor tiempo disponible. Por otro lado, el establecimiento debe contar con la infraestructura y equipamiento adecuados para poder implementar la jornada escolar completa80.
El proyecto presentado por el establecimiento es finalmente revisado por la DEPROV correspondiente, quienes analizan tanto la viabilidad como la justificación del proyecto. Una vez que éste se aprueba se entiende que el establecimiento no puede funcionar en otro régimen de jornada (ibídem).
c) La “nueva etapa” de la Reforma.
Tal como históricamente lo ha sido, la educación es un objetivo público estratégico para el actual gobierno de la Concertación. Es decir, hoy por hoy es el eje que fusiona la capacidad del país para insertarse en la globalización así como también es la base para el establecimiento de un orden social mayormente integrado.
Se habla del fin de una primera etapa de la reforma, marcada, como vimos, por las 4 líneas de acción desarrolladas más arriba. Al respecto, el MINEDUC señala que los avances de la reforma en los ´90 nos han dejado frente a un panorama donde los estudiantes chilenos tienen “un nuevo currículum adecuado a las necesidades educativas del siglo XXI; tienen 3,5 veces más raciones alimenticias que en 1990; reciben textos escolares en todos los establecimientos subvencionados del país; el 90% de ellos tiene acceso a la informática educativa en escuelas y liceos; tienen entre 200 y 250 horas más de clases al año con la Jornada Escolar Completa; se ha aumentado la inversión en infraestructura educacional para que los niños y los profesores tengan mejores condiciones; (…) las rentas de los docentes se han más que duplicado desde 1990”81.
Ahora bien, la 2° etapa del proceso de reforma de la educación se concentra aún más en la distribución equitativa de la “calidad”, proceso que refuerza el trabajo en la escuela ya que ésta es vista como el centro desde donde se cambia –para mejor– la sociedad.
80 En 1994 se crea el Fondo de Inversiones en Infraestructura (FIE) cuyo objetivo era financiar obras en establecimiento del sector municipal. 81 http://www.mineduc.cl (visitado en Marzo de 004).
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Múltiples son las líneas de acción que se refuerzan en esta nueva fase de la reforma. Entre las principales podemos contar al establecimiento de los 12 años de escolaridad obligatoria, la evaluación y perfeccionamiento de la profesión docente, la nueva normativa de la JEC (cuota de 15% de alumnos pobres), la alfabetización digital, el reforzamiento del idioma Inglés y, por último, diversas estrategias de incremento del capital humano (principalmente en lo referido a recursos para el acceso y retención a la educación superior de los jóvenes provenientes de los grupos más pobres y con un alto grado de excelencia académica, así como también la promoción de la investigación científica y tecnológica de pre y post-grado82).
i) Los 12 años de escolaridad: En sus líneas de acción más fundamentales, el derecho que asegura los 12 años de escolaridad obligatoria se operacionalizan básicamente mediante dos frentes:
a) Subvención diferenciada pro-retención.b) El programa de apoyo específicamente dedicado a superar la deserción esciolar (el “Liceo para Todos”).
Respecto de la “subvención diferenciada pro-retención” (que ya mencionamos en el acápite sobre el financiamiento público de la educación) podemos decir que instaura una lógica distinta de lo que se venía haciendo. La reforma educacional de los ´90 no contó con un sistema de discriminación positiva en materia de financiamiento, es decir, pese a que tiene como eje orientador a la “equidad”, seguía existiendo un modelo de financiamiento que no aseguraba la diferencia entre establecimientos con alumnos por debajo de la línea de pobreza e indigencia y los que no. Vale decir, el financiamiento proporcionaba la misma subvención por igual a todos (aunque habría que hacer la observación de que el factor USE discrimina la subvención de acuerdo de determinados criterios, no obstante, ninguno de forma explícita se refiere a niños bajo la línea de pobreza e indigencia).
Efectivamente, este 2004 ha sido el año en donde se promulgó la ley 19.873 desde 7° hasta 4° medio, en establecimientos educacionales subvencionados con alto número de familias en situación de “indigencia” (según el método de la “línea de pobreza”) y que, paralelamente, hayan sido focalizados por los programas “Chile solidario” y “Puente”. Dicho aporte beneficiará a alrededor de 126 mil niños, niñas y jóvenes (entre 12 y 18 años) que pertenecen a 209 mil familias de extrema pobreza siempre y cuando se logre que todos éstos realmente asistan a clases (cf. cuadro 1). Sin embargo, el pago no es directamente para ellos sino que para los sostenedores de los establecimientos (es decir, municipios y privados), quienes recibirán entre $50.000 y $ 120.000 según los alumnos y cursos (cuadro 2).
Cuadro 1Niños y Jóvenes estimados en el Programa por edad (proyectado según Casen 2000).
Asiste
Edad Sí No Total12 19.479 312 19.791
82 En esto último, la nueva fase de la reforma está claramente influenciada por lo desarrollado por Brunner y Elacqua (2003).
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13 18.464 1.008 19.473 14 17.069 1.237 18.306 15 16.696 3.217 19.913 16 11.612 4.597 16.209 17 12.346 4.532 16.878 18 6.924 8.576 15.500 Totales 102.591 23.478 126.069
Fuente: http://www.mineduc.cl/
Cuadro 2Monto Anual de la Subvención Pro-Retención por Alumno.Tramo Cursos Monto 2003
Primero 7° y 8° Básico $50.000Segundo 1° y 2° Medio $80.000Tercer 3° y 4° Medio $100.000Cuarto 4° Medio egresado $120.000
Fuente: http://www.mineduc.cl/
Un segundo foco desde donde se operacionaliza la política para asegurar los 12 años de escolaridad obligatoria tiene que ver con el reforzamiento de las acciones que ya se vienen desarrollando por medio de distintos programas (como el LPT) y que tienen por objetivo enfrentar la deserción escolar, el trabajo juvenil y la nivelación de estudios, entre otros temas.
Con ello, el MINEDUC tiene el enorme desafío de seguir profundizando una articulación entre los distintos ministerios y organismos públicos con el objeto de coordinar esfuerzos que beneficien el positivo impacto de los distintos programas.
ii) Evaluación y perfeccionamiento de la profesión docente: En su segunda etapa, esta línea de acción se ha concentrado en la consolidación a nivel nacional de sistema de evaluación docente. La comisión tripartita entre MINEDUC, ACHM y el Colegio de Profesores ha generado en un proceso de evaluación del desempeño de los profesores municipalizados y particular subvencionados que en el año 2003 se aplicó a 3.700 docentes del primer ciclo de enseñanza básica, pertenecientes a 63 comunas del país. En el 2004 serán evaluados otros 12.600 docentes de aula del sector municipal de E. básica (primer y segundo ciclo) 83.
Esta modificación no sólo produjo reformas en el Estatuto docente sino que también ha significado un nuevo paso en la remuneración de los profesores chilenos. Efectivamente, el 12 de febrero de 2004 fue publicada en el diario Oficial la modificación del artículo 70 del Estatuto Docente por medio del artículo 12 de la Ley N°19.933. Dicho artículo reemplaza el sistema de calificaciones y establece un sistema de evaluación para los docentes de aula
83 No obstante, actualmente el Colegio de profesores ha cuestionado la forma cómo la Cámara de Diputados introdujo una modificación al acuerdo en torno a considerar a los aprendizajes de los estudiantes como una variable a evaluar (también existen divergencias en otros temas, tales como la indemnización para aquellos educadores que sean catalogados como “insatisfactorios” luego de tres evaluaciones; el derecho a apelación, y las causales de eximición no estén contemplados en el reglamento de la ley). De esta manera, el acuerdo tripartito está en un punto de enfriamiento.
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de carácter formativo, que se realizará cada cuatro años, y cuyo resultado final se expresará en alguno de los siguientes cuatro niveles de desempeño: destacado, competente, básico e insatisfactorio.
A su vez, la mencionada Ley también crea una asignación variable por desempeño individual para los docentes de aula del sector municipal que hayan sido evaluados en el nivel de desempeño de destacado o competente. Estos docentes podrán postular voluntariamente a percibir esta asignación. Para ello, deberán rendir una prueba de conocimientos disciplinarios y pedagógicos correspondiente a su nivel y subsector de aprendizaje, dentro de los 12 meses siguientes a la publicación de los resultados de la evaluación del desempeño docente, y ratificar por medio de los resultados de dicha prueba un nivel de logro de destacado o competente84.
iii) Cambios en la normativa a la ley de JEC: El principal eje de los cambios al proyecto de JEC se encuentra en la no menos sensible temática de la integración social, poniendo de nuevo en el tapete la tensión no resuelta entre derecho a la educación y libertad de enseñanza. Dos serían los puntos controversiales de las nuevas medidas, uno referido a la condición que establece que todos los establecimientos subvencionados deben atender al menos a un 15% de alumnos en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y familiar y otro respecto a la trasparencia en los procesos de selección de los alumnos que tendería a la eliminación de barreras consideradas como discriminatorias85.
Quienes se oponen a la normativa argumentan que la posibilidad de mayor integración está llevándose a cabo de una forma que no es la adecuada toda vez que existe una demanda hecha a los colegios con una clara amenaza de perder la subvención. Estos cambios atentarían gravemente contra dos cuestiones fundamentales: la libre elección por parte de los padres para escoger el establecimiento educacional al que accederán sus hijos y la libertad de los establecimientos para desarrollar un proyecto educativo propio.
Ciertamente que apelar a la libertad de elección o de enseñanza no alcanzan a ser argumentos suficientes cuando se tiene como evidencia las enormes desigualdades en los resultados escolares que muestran que sólo aquellos que tienen los medios económicos pueden acceder o elegir. Así, las prácticas que basadas en la libertad de enseñanza discriminan a alumnos por ir en contra de la composición social del establecimiento definitivamente atentan contra el derecho a la educación de quienes se ven afectados por estas limitantes.
Otro aspecto relevante y que favorece la participación de los actores del sistema educativo es el que establece la creación de Consejos Escolares que serán debidamente informados de los aspectos pedagógicos y financieros del establecimiento. Ello favorecerá la trasparencia en torno a estas y otra temáticas posibilitando la participación de padres, apoderados y profesores en las decisiones que han de afectar a toda la comunidad escolar.
84 Fuente: http://www.mineduc.cl/85 También se ha establecido que no es posible expulsar a los alumnos durante el transcurso del año escolar aduciendo razones económicas por la no cancelación de las mensualidades. Sin embargo a estos alumnos se les podrá negar la matrícula para el próximo año.
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Evidentemente que tales medidas traerán importantes efectos en lo que tiene que ver con el financiamiento, la redistribución de alumnos vulnerables, la eliminación de prácticas discriminatorias y la posibilidad de que la escuela sea un espacio de integración y no de segregación donde los niños y jóvenes se educan entre iguales.
iv) Reforzamiento del idioma Inglés e incremento del “capital humano” avanzado: El inglés pasa a ser el idioma extranjero prioritario según los nuevos marco curriculares. También se han realizado medidas concretas tendientes a ampliar el acceso a la educación superior, reduciendo la deserción en los primeros años y flexibilizando programas como están haciendo los países europeos. Para ello hay dos proyectos de ley que han iniciado su discusión en la Cámara de Diputados. Además la expansión del sistema en pre-grado, se pretende incrementar el número de grados doctorales e intensificar la acción conjunta universidad-empresa.
d) La edificación del mito: educación para la igualdad.
En función de la doble demanda que socialmente se le hace a la educación –formación de capital humano competente y formación de ciudadanía para un orden social cohesionado– las reformas educativas son procesos complejos de conflictos y negociaciones que muchas veces no sólo tienen que ver con el grado de interés instrumental (costo-beneficio) que los distintos sectores calculan respecto de la serie de cambios, sino que más bien dependerá de los marcos de las racionalidades institucionales, culturales e históricas que confluyen en la Reforma.
Seguramente, el acuerdo tripartito sobre el mejoramiento y evaluación de la calidad docente es el mejor ejemplo de ello. Tras años de negociaciones infructuosas y de racionalidades en conflicto se logró un importante acuerdo entre tres parte distintas (y que, por tanto, con intereses distintos): el gremio docente, los municipios y el Ministerio86. Cada uno persigue un fin propio pues mientras los docentes lucharon por una mejora salarial y de las condiciones de trabajo, los municipios querían tener la facultad para poder mejorar sus resultados en base a contar con profesores más calificados y, por último, un Ministerio que, en su globalidad, pretende seguir “tirando el carro” de la reforma.
No obstante este ejemplo, hay otra forma de entender las dificultades y los consensos que han aparecido durante el curso de la reforma. En efecto, la característica esencial que se le quiere dar a la reforma educacional desde sus inicios es que no es parte de una política clásica verticalista, esto es, desde la cúspide del sistema hasta sus niveles más bajos.
Si bien los modelos cognitivos para entender los procesos de conflictos y acuerdos que se llevan a cabo en el transcurso de la reforma suelen estar basados distintamente o en la economía política neoclásica o en la sociología, éstos sólo han tendido a enfocarse en la comprensión del peso que tienen las estructuras sociales y culturales en la acción colectiva, aplicando este modelo de la pirámide de poder, donde una política baja desde lo más alto (nivel central del MINEDUC) hasta lo más bajo (escuelas) (Grindle, 2001: p.37-49).
86 Aunque el mes de Septiembre del presente 2004 el Colegio de Profesores se volvió a distanciar del proceso.
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Sin embargo, desde estos modelos no es posible dar cuenta de la capacidad que tienen los propios actores de transformar las estructuras que condicionan su acción (Martinic y Pardo, 2001: p.484). Esto habla de la dificultad de entender los procesos que ocurren en la escuela, esto es, entender las relaciones sociales que se dan al interior de cada comunidad escolar.
El movimiento de “escuelas eficaces” ofrece la visión que desde la escuela se puede promover cambios educacionales profundos87. Con ello, ha hecho renacer la confianza pública en el sistema educativo, no sólo considerado en sí mismo, sino también en lo que se refiere a sus posibilidades para disminuir las desigualdades sociales, reformulando el principio de igualdad de oportunidades.
Algunos críticos consideran, sin embargo, que el fundamento de esa confianza es más bien débil y que este movimiento no es más que una nueva versión del reformismo educativo que está destinada al fracaso (Acton y Murphy, cit.por Báez de la Fe, 1994). Se plantean en qué medida es socialmente importante la diferencia positiva que establecen las “escuelas eficaces” (el “valor agregado”). A ello responden que, incluso en el caso de que ejercieran un efecto poderoso sobre el rendimiento del niño, esos cambios no persistirían mucho tiempo, puesto que ni la asistencia a la escuela ni las calificaciones obtenidas están significativamente asociadas a la posterior ocupación profesional y a la capacidad de oferta de trabajo del mercado laboral.
En estos términos sociológicos macrosociales, se señala que el hecho de que ésta sea una sociedad estratificada hace que los alumnos de las clases medias y altas mantengan siempre una ventaja significativa sobre los alumnos de las clases más pobres, por tanto, las diferencias entre los alumnos son siempre mayores que las diferencias entre escuelas (ibídem: p.112). En este sentido, ¿qué sacamos con hacer más efectiva una escuela, elevar su productividad si, al final de cuentas, la sociedad es incapaz de ofrecer seguridad laboral a la masa de trabajadores calificados que egresa del sistema? Esta elevación de los niveles de rendimiento –promesa de las escuelas efectivas– no soluciona la brecha existente que tienen los alumnos más pobres de poder entrar a la enseñanza superior o de siquiera acceder a buenos empleos.
Desde la perspectiva de las escuelas efectivas se señala que el objetivo de los proyectos de mejora educativa es disminuir o atenuar tanto las diferencias no sólo entre las escuelas, sino que también entre alumnos ricos y pobres, haciendo realidad el principio de la “igualdad de oportunidades”, que no es sino otro que el de la “equidad” social y educativa. Escuelas y
87 Señalamos con ello una perspectiva de estudios sobre escuelas que, pese a estar en contextos sociales, culturales y económicos de alta vulnerabilidad logran que sus alumnos tengan iguales o mejores rendimientos académicos que las escuelas de excelencia. Hasta los años ´70 las investigaciones daban cuenta de cómo los factores de origen (económicos y culturales) de los alumnos eran determinantes en sus resultados académicos, por lo que se desestimaba que la escuela fuese el factor clave para cambiar la situación. Aunque de forma distinta, los estudios de Coleman (EE.UU, 1969), Jenks (Gran Bretaña, 1972), Bourdieu y Passeron (Francia, XXXX) arrojaban resultados de este tipo. Como respuesta a estas investigaciones, algunos estudios anglosajones en los ´70 y ´80 se enfocaron en aquellas escuelas que sí obtenían buenos resultados en alumnos social y económicamente vulnerables. A este movimiento que ponía énfasis en escuelas muy puntuales se les conoce como los estudios de “escuelas efectivas”. Para el caso de escuelas efectivas en enseñanza básica en Chile cf. UNICEF (2004). Más adelante seguiremos hablando de ellas.
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alumnos, ricos y pobres, estarían en igualdad de oportunidades puesto que, en el fondo, obtendrían porcentajes similares de logro educativo. Con ello, se aseguraría la provisión de las condiciones diferenciales que reclama cada alumno según sus características personales y socio-familiares (ibídem).
En definitiva, las escuelas (o, mejor dicho, el sistema escolar) es incapaz de borrar las desigualdades estructurales de nuestras sociedades, por tanto, el cambio social no se reduce por transformaciones educacionales, lo que no invalida los esfuerzos por consolidar un sistema educativo basado en el principio de equidad.
Como señala Tedesco (cit.por Ottone, 2001: p.84): “Es necesario considerar que, si bien la educación es un factor de equidad social, ciertos niveles básicos de equidad social son necesarios para que sea posible educar con posibilidades de éxito” (…) “No se trata solamente de preguntarnos cuál es la contribución de la educación a la equidad social sino, a la inversa, ¿cuánta equidad social es necesaria para que haya una educación exitosa?”
Esto quiere decir que, para cambiar la desigualdad social, se necesitan cambios substanciales en la distribución del ingreso, acciones convergentes en los campos ocupacionales, demográficos y patrimoniales, etc. Pensar que la desigualdad educativa se superará mediante una serie de reformas y políticas es desestimar el carácter estructural de la propia desigualdad social que la sustenta. Así, la educación es uno de estos campos de intervención, no el único, pero sí desde el cual se han construido los más efectivos mitos de igualdad y cohesión social.
Como fuese, la escuela pasa a ser considerada como el lugar donde, finalmente, se concentran las políticas educativas. La planificación estatal centralizada es reemplazada por una combinación de ésta con la acción privada, transformándose desde la prescripción a la orientación y fortalecimiento de un cierto grado de autonomía escolar que permita llevar a cabo un determinado número de acciones administrativas y técnico-pedagógicas.
Ésa es precisamente la actual característica de la reforma educacional chilena, la cual pretende transformar la educación pública desde la estructura más inmediata a la sociedad civil: la escuela.
IV.5) La “Doble Dependencia” de los liceos público - focalizados: el contexto institucional del “proceso de resignificación”.
La coexistencia de la descentralización municipalizada y de la reforma ha dispuesto una estructura de organismos interrelacionados e inerdependientes que dan forma a lo que se conoce como el “sistema educacional público chileno”. Así, cualquier establecimiento municipalizado es el punto final de una cadena de instancias y organismos que lo subordinan.
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La regulación de estos organismos o instancias superiores provienen de dos fuentes distintas, claramente marcadas por la diferencia que existe entre las funciones administrativo-financieras y las técnico-pedagógicas.
Es decir, si consideramos la escuela como subsitema, aparece como el final de una cadena descentralizada de organismos reguladores, observándose lo que hemos denominado “doble dependencia”.
Esta “doble dependencia” de los liceos públicos abarca tanto la relación que los liceos y escuelas públicos mantienen con el MINEDUC (nivel central) como la relación que éstos últimos mantienen con los DAEM/CORP. En el caso que aquí estamos estudiando, los liceos públicos focalizados por el “Liceo para Todos” (LPT) no sólo deben ejecutar dicho programa proveniente de la Reforma, sino que, al mismo tiempo, deben acatar las restricciones y determinaciones originadas por su dependencia administrativa del nivel municipal.
Comúnmente se piensa que la educación pública presenta un sistema coherente de instituciones y organizaciones, sin embargo, la situación no es tan así. Si se mira desde una perspectiva teórica o “ideal”, se puede decir que la descentralización del sector educacional es el paso de una planificación centralizada (curricular y administrativamente) a otra donde el currículum y la administración comienzan lenta y gradualmente a pasar a manos de municipios y establecimientos.
En la realidad la situación ha sido distinta. Las transformaciones de naturaleza administrativo-financiera fueron las que caracterizaron la descentralización educacional chilena, la cual se transfirió al ámbito municipal, es decir, un campo igualmente centralizador e incapaz de converger en un espacio de negociación y participación de la diversidad social, cultural y política de las comunidades locales. Mientras esto sucedía, los aspectos pedagógicos no llegaron a los Municipios, quedándose ancladas en el nivel central del MINEDUC las funciones normativas, de supervisión, apoyo técnico-pedagógico y asignación de recursos para llevar a cabo este tipo de estrategias. Esto significa que, en definitiva, la descentralización de los ´80 no se ha logrado conjugar con la Reforma educacional desarrollada durante la década de los ´90 (Serrano et. al, 2001).
Por esto mismo, al proceso de la “doble dependencia” lo podemos describir como las dos relaciones y regulaciones sufridas por los liceos municipales focalizados por algún programa de la reforma:
1) Relación del liceo municipal-focalizado con el o los programas del MINEDUC (en nuestro caso LPT).2) Relación del liceo municipal-focalizado con la Municipalidad (DAEM/CORP).
Ello se expresa el cuadro que sigue:
Tipología de relaciones establecimientos municipal-focalizados.
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RELACIÓN DEL LICEO CON: NATURALEZA DE LA RELACIÓN:
Nivel Central (programas de la Reforma).Técnico-pedagógica; gestión de recursos materiales y humanos para el desempeño de programas o proyectos de acción.
Nivel Municipal (DAEM/CORP).Administrativa; principalmente guiada por la búsqueda de la “eficiencia” * * *
* * * “Eficiencia” como la productividad del proceso educativo, por tanto, es una búsqueda de resultados educativos alcanzados mediante una determinada utilización de recursos de todo tipo (humanos, financieros y materiales).
Las unidades educativas que operan en los liceos municipales focalizados son el punto donde recae la obligación de llevar a cabo las diversas demandas de acción provenientes de las 2 racionalidades distintas. Cabe recalcar que son distintas y contradictorias no porque no logren conjugarse en procedimientos o reglamentos abstractos (normas y decretos de leyes) que, por tanto, habría que modificar.
Sostenemos que la “doble dependencia” expresa racionalidades distintas y/o contradictorias en tanto “objetivos” y “sentidos”. Por lo primero se entienden racionalidades en lo técnico, por tanto, la función o “tarea” propiamente tal tomada irreflexivamente como procedimiento inmutable. Por lo segundo se entienden racionalidades en tanto subjetividades históricas que forman las identidades de los actores y las organizaciones.
Esto quiere decir que los niveles y actores del sistema educativo tienen lenguajes distintos. Mientras la racionalidad administrativa se basa en un lenguaje cuantitativo y estadístico (positivista) que busca el equilibrio financiero, la racionalidad pedagógica (especialmente de los docentes) está mucho más determinada por la experiencia colectiva y tiene mucho que ver con sus procesos identitarios (en este sentido, es un saber más hermenéutico) (García-Huidobro, 2001: p.216).
Esto es, precisamente, la tensión que aísla al nivel municipal y al nivel central en sus respectivas funciones sin establecer estrategias de coordinación que puedan asegurar la consolidación de los impactos de los programas y proyectos más allá de su etapa de aplicación.
Además, lo que no existe en el nivel municipal es una racionalidad política. Por lo general, los municipios se rehuyen a convertirse en organismos descentralizados que, en coordinación con la comunidad local, diseñen estrategias de desarrollo social. Sin ánimo que querer emprender un análisis a la descentralización y a la modernización del Estado, lo cierto es que en su mayoría los municipios aún no se convierten en los centros neurálgicos de las políticas sociales. Es decir, en lo que a nosotros nos importa, aun no se conjugan en un trabajo en conjunto que vincule los procedimientos administrativos de recursos con las estrategias técnico-metodológicas propias de la labor pedagógica, predominando una racionalidad celosa de los equilibrios financieros que alimenta una cultura de trabajo del
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ahorro y de la cautela más que de la apuesta por el desarrollo social a partir de la educación. En efecto, la función de los liceos municipales está dada, en primer lugar, por realizar los procedimientos administrativos que les demanda la DAEM/CORP y, en segundo lugar, ser agentes realizadores (o, lo que es igual, de “ejecución”) de los programas pedagógicos y centrados en los aprendizajes de la Reforma educativa.
En definitiva, a los liceos les queda el papel de ejecutar las demandas de los dos organismos superiores. Como decíamos, este problema no es de simple falta de coherencia entre normas, procedimientos y funciones institucionales; es mucho más profundo, pues da cuenta de una contradicción de racionalidades que pretenden interpelar la acción institucional y de la comunidad escolar.
En un primer de análisis (sistema educativo) dichas racionalidades distintas y no conjugadas (“Racionalidad Administrativa” / “Racionalidad Pedagógica”) representan la paradoja de sentidos de los diversos organismos del “sistema”. Esto es a todo nivel de organismo o elemento: nivel central, DEPROV, DAEM/CORP, unidad educativa.
En un segundo nivel de análisis, se puede analizar las demandas de las racionalidades burócrata-pedagógicas que en su conjunto hacen el MINEDUC/LPT y el nivel municipal (en nuestro estudio de caso, la CORP) sobre la “comunidad” educativa. Es decir, el “discurso” de la Reforma y la forma cómo los sujetos y actores que convergen en la “comunidad escolar” se apropian (resignifican) dichas ideas. La “transversalidad” del discurso de la reforma educativa se centra en la participación total en procesos de reflexión y producción de propuestas de acción referidas a la gestión escolar, la normativa, la resolución pacífica y dialogada de los conflictos y la participación comprometida en el marco de la “convivencia escolar”88.
Al igual que en el primer nivel de análisis, en el segundo también es importante la participación del profesorado y del director, pero paralelamente a esto es importante también la participación de los apoderados. El fortalecimiento con “redes sociales” y/o “locales” es una especie de plano distinto a la convivencia escolar “intra-escuela”. Efectivamente, la idea de comunidad de individuos y grupos en la escuela es parte importante de la oferta de programas y proyectos de la política educativa, por tanto, de la segunda etapa de la reforma.
La “doble dependencia” de los liceos municipal-focalizados
88 cf. MINEDUC, 2002c: pp.5-7
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SISTEMA EDUCACIONAL CHILENO
LICEO = nivel de la organización escolarRESIGNIFICACIÓN
PROGRAMA LPTOrientaciones técnico-teóricas
Demandas del DAEM/CORP
DOBLE DEPENDENCIA
(Des)articulación entre la “Reforma” y la “Municipalización”NIVEL CENTRAL(MINEDUC)Racionalidad Pedagógica
NIVEL MUNICIPAL (DAEM/CORP)Racionalidad administrv-financiera
En ambos sentidos del análisis, se recordará que en nuestra Introducción al presente trabajo de tesis planteamos como hipótesis de investigación que, dada las fuertes contradicciones en las racionalidades que caracterizan las prácticas escolares, los liceos no pueden trazar acciones contra la deserción escolar más allá del tiempo de focalización del programa en cada realidad coyuntural.
La inexistencia de coordinación entre niveles (Central y Municipal) para enfrentar la deserción escolar obstaculiza la posibilidad de consolidación de estrategias más allá del tiempo de aplicación del programa. De ahí que este período específico del proceso de descentralización y transformación del servicios educacional público que es el fenómeno de la “doble dependencia” ofrece condiciones de trabajo que sólo aseguran relativamente la aplicación de los programas, pero no el éxito de procesos que trasciendan el período de focalización.
Nos centramos en el proceso de resignificación del programa por parte de la comunidad escolar partiendo de la base que, en todo el proceso de “ejecución”, las orientaciones técnico-teóricas que éste propone pueden materializarse como verdaderas prácticas institucionales. En definitiva, nuestro problema de investigación tiene que ver entonces con el estudio cualitativo de los procesos de apropiación y ejecución del programa “Liceo Para Todos” hecho por los actores de la comunidad escolar, teniendo en cuenta que hay un proceso de resignificación que éstos hacen de las orientaciones técnico-teóricas del
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programa, en el marco de su relación de dependencia administrativa municipal (DAEM/CORP).
Así, el “proceso de resignificación” sirve como contrastación empírica de la capacidad de la institución escolar para hacer frente a la demanda hecha por el LPT y el DAEM/CORP. Más que señalar si un liceo cualquiera resignifica o no adecuadamente las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT, nuestra investigación en terreno (cf. Capítulo VII) intentará abordar un estudio exploratorio que permita entender si el contexto social e institucional de la doble dependencia impide que el liceo estudiado pueda trazar estrategias más allá del tiempo de vida del programa LPT (en una primera instancia, el LPT acaba el 2006). Mientras el programa se hace cargo de la función normativa en lo técnico y en lo pedagógico –vale decir, confirma la función de control técnico-pedagógico que el nivel central tiene a partir de lo explicado en la “doble dependencia”– los liceos pueden estar tranquilos y pensar que pueden lograr disminuir las tasas de deserción que cada uno ostenta. Ahora bien, el problema va a surgir cuando el programa se acabe y los liceos tengan que mantener las estrategias que fueron desarrollando durante seis años ya sin el apoyo del Ministerio y tampoco con el apoyo financiero que se recibía por el hecho de ser focalizado89. En síntesis, lo que está en juego en la presente investigación es la capacidad de los establecimientos para construir estrategias integrales que ataquen la multicausalidad del fenómeno de forma sustentable en el tiempo.
En definitiva, lo que caracteriza a la racionalidad del ministerio y la de los DAEM/CORP tiene que ver con la función de la cual son responsables. Mientras el MINEDUC se responsabiliza por llevar a cabo la reforma educacional, los DAEM/CORP llevan a cabo la administración financiera de las escuelas públicas. Esto genera intereses corporativos esencialmente distintos, conformándose como un entorno o contexto de las escuelas que le demandan atención a las escuelas, las que, a su vez, simplifican esta complejidad del entorno simplificándola según sus propios objetivos y racionalidad institucional.
89 Los propios profesionales del programa (el administrador del programa a nivel nacional) nos confirmó que no existe ningún establecimiento que sea rechazado, aunque su proyecto (plan de acción) sea defectuoso. También tuvimos acceso a las evaluaciones finales de los planes de acción del período 2004-2006 hechos por el equipo del programa en donde la totalidad de los presupuestos y sus proyectos eran aceptados, con mayor o menor reparo.
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CAPÍTULO V: GESTIÓN, CALIDAD Y CAMBIO EDUCATIVO
V.1) Introduciendo al debate: la sustentabilidad de la “calidad” y del cambio educativo
Si la “doble dependencia” es la constatación a nivel “macro” de que el sistema educacional chileno se estructura sobre la base de contradicciones muy profundas, en el nivel “micro” (esto es, situándonos al nivel de las escuelas municipales) la relación con el entorno y su consistencia interna han sido también problemática. Para estudiar estos procesos hemos abordado materias claves que, según nuestro modo de entender, sirven para esclarecer la compleja realidad del sistema educacional, vale decir, la reciprocidad entre la realidad interna de las escuelas con su entorno, esto es, con la “doble dependencia” de las DAEM/CORP y del MINEDUC.
Partamos del hecho de que lo que en lenguaje de la sociología de las organizaciones se conoce como “formalización organizacional” está definido como las reglas y procedimientos que regulan la acción cotidiana de las organizaciones (Rodríguez, 2001: p.67). Esta formalización no debe ser considerada como buena ni como mala en sí misma, sino como un elemento de la estructura organizacional que varía de una situación a otra. Sin embargo, al ser concebida no sólo como las normas de un procedimiento regular sino también como una normativa “no escrita”, el análisis de la organización debe hacerse entendiéndola indisolublemente conectada con su entorno, por tanto, con referencia directa, constituyente, al entorno en que está inserta (ibídem: p.66). Esto desmiente la creencia de que las organizaciones son un objeto dado, es decir, neutras, apolíticas e impersonales. Cuando un análisis de la realidad escolar cae en este error, en el fondo percibe a las organizaciones de forma estática, o sea, no constituidas por personas sino más bien “ocupadas”, “transitadas” por ellas (Beltrán, 2000: p.174). Esta verdadera “naturalización” de la organización hace que las personas las vean como algo que siempre ha estado así y que siempre lo estará o bien que puede modificarse mediante simples retoques del sistema, lo que genera la incapacidad de someter a revisión la forma en que la organización ha ido configurándose a lo largo del tiempo y bajo circunstancias sociales, históricas, económicas, políticas y culturales (ibídem).
El presente Capítulo trata precisamente de desentrañar las racionalidades y sentidos que se entrecruzan en las actuales organizaciones escolares, específicamente en los procesos cruciales donde se mueven los distintos actores y sistemas institucionales. Y ello con el objeto de acercarnos hacia una apreciación de la sustentabilidad sociopolítica de los procesos que se están implantando “por decreto” y que intentan modificar profundamente al sistema educacional hacia el logro de “la calidad”.
La convicción de que estos procesos de transformación que sufre hoy en día el sistema educativo en su conjunto (descentralización, autonomía, prevalencia de la gestión de calidad y evaluación de la educación) se acompañan de sentidos o racionalidades que históricamente constituyen la identidad de los sujetos, nos ha llevado a plantear que tiene que existir una consecuencia entre el proceso que se quiere instituir y la racionalidad de los actores para hacerlo sustentable. En otras palabras, si se quiere mejorar la calidad, implantar mecanismos de evaluación, generar procesos de autonomía, profundizar la
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descentralización o aumentar la eficacia de la labor educativa no sólo se deben generar las condiciones jurídicas y mandamientos políticos para que ello sea posible, sino que también se debe generar una viabilidad que se exprese en una serie de metas, valores y sentidos de acción comunes. En el actual contexto de la “doble dependencia”, precisamente, es la sustentabilidad lo que estaría en cuestionamiento90.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que si se intentan consolidar todos estos cambios es porque, en el fondo, se está buscando mayor calidad, vale decir, es el propio concepto de lo que se va a entender por “calidad de la educación” lo que está en juego. Esto que parece tan obvio no resulta simple de conceptualizar, ya que hay que tener claro que existen distintas aproximaciones a este tema, por lo que el concepto de “calidad” educativa puede ser considerado desde varios enfoques (cf. Toranzos, 2000).
El primero de ellos asimila la calidad con el término “eficacia”, vale decir, una educación de calidad sería la que logra que los alumnos realmente aprendan lo que se supone deben aprender al cabo de determinados ciclos o niveles. Esta dimensión del concepto pone en primer plano los resultados de aprendizaje efectivamente alcanzados por la acción educativa (ibídem).
Una segunda mirada se refiere a la comparación entre lo que realmente se aprende en el sistema educativo y su relevancia para el desarrollo personal y social91. En este sentido, una educación de calidad sería aquella cuyos contenidos responden adecuadamente a lo que el individuo necesita para desarrollarse individualmente y así desenvolverse adecuadamente en los planos social, político y económico. Esta dimensión del concepto pone énfasis los fines psicosociales atribuidos a la acción educativa y su concreción en los diseños y contenidos curriculares (ibídem).
Finalmente, una tercera dimensión es la que refiere a la calidad de los “procesos” y medios que el sistema brinda a los alumnos para el desarrollo de su experiencia educativa. Una educación de calidad mirada desde esta perspectiva se concentra en ofrecer una adecuada infraestructura para el aprendizaje, un cuerpo docente que haya demostrado excelencia en la tarea de la enseñanza, buenos materiales de estudio y de trabajo, estrategias didácticas adecuadas, etc. (ibídem).
Entendiendo que la doble dependencia es un fenómeno sistémico –es decir, que involucra a la organización escolar internamente en tanto está determinada por su entorno– hemos definido 3 tendencias mutuamente determinadas. En síntesis, el desarrollo de estos tres temas tiene que ver con un intento por definir un sistema global de gestión de calidad que, superando los resabios tayloristas y enajenadores, promueva un cambio desde lo pedagógico que aborde no sólo a la escuela sino que también a los niveles superiores. Es decir, el análisis está puesto en la gestión escolar desde su consistencia interna (procesos que ocurren en escuela), en la capacidad de éstas para aminorar la complejidad y
90 Recordemos nuestra Hipótesis de investigación: dada las fuertes contradicciones en las racionalidades que caracterizan las prácticas escolares, los liceos no pueden trazar acciones contra la deserción escolar más allá del tiempo de focalización del programa en cada realidad coyuntural (cf. supra, pág. 6).91 Lo que hemos desarrollado como las 2 funciones sociales básicas de la educación hoy: la formación del “capital humano” y formación de ciudadanía (cf. Capítulo 1, 2 y 3).
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contradicciones del entorno (relación de las escuelas con la “doble dependencia”), así como en la forma cómo desde el exterior otros subsistemas intentan mantener un control de los procesos generados en la escuela en dirección a los objetivos claves de la reforma educacional: calidad y equidad.
De esta manera, el presente Capítulo V se desarrolla a partir de las siguientes tres temáticas:
1) Enajenación docente : Se parte del supuesto de que los docentes son el actor clave de todo el proceso de mejora escolar y que, pese a ello, la propia organización escolar los mantiene relegados a labores sin mayor protagonismo ni desarrollo profesional. Las políticas de la Reforma han señalado, precisamente, que el director y los profesores son claves para transformar la calidad de la enseñanza, al nivel de gestión y al nivel del aula. Siguiendo esto pretendemos mostrar que los principales obstáculos al mayor protagonismo y participación docente, así como a la autonomía de los centros educacionales, pasa, primero que nada, por un cambio de la racionalidad en el sistema y de sus efectos en la gestión de la organización escolar. Es decir, intentamos demostrar que para que los procesos participativos y de autonomía escolar sean sustentables debe haber una superación de la antinomia entre los dos tipos de racionalidades que describimos. Si ambas racionalidades terminan siendo dos formas de saber y de hacer mutuamente contradictorias se manifestarán serias tensiones en la propia práctica institucional cotidiana.
Para mayor un análisis más fino, hemos determinado que vamos a entender a esta “enajenación docente” como la expresión de dos causas fundamentales: El papel del docente como simple “ejecutor” de políticas y programas. El carácter negativo que el docente tiene respecto de sus alumnos (representaciones
sociales negativas hacia el “joven popular”).
Sostenemos que ambas cuestiones son indicios claros de una disconformidad de los profesores, la que puede responder a razones muy profundas (y que no es aquí el caso de analizar) pero que, en la práctica, determinará la sustentabilidad de cualquier estrategia tendiente a enfrentar los desafíos de mejora escolar.
2) La relación entre “Calidad” y “Gestión”: Más allá de que puede definirse y evaluarse de distintas maneras, en la práctica el concepto de “calidad” de la educación tiene dos puntos fundamentales. En primer lugar, definir qué se va a entender por calidad educativa y, en segundo lugar, cómo se gestionan de forma racional algunos procesos para alcanzar mayor calidad de la educación.
Ambas cuestiones están hoy en día en una profunda discusión, sobre todo porque si las contradicciones de la “doble dependencia” generan una contraposición entre dos lógicas distintas (racionalidad pedagógica y la financiera) es obvio pensar que en el fondo estamos frente a definiciones distintas sobre la “calidad” de la educación y la manera de gestionar determinados procesos para alcanzarla.
No obstante, hoy en día la “calidad” educativa ha sido homologada a los “resultados educativos”, es decir, se ha impuesto la definición de calidad que mejor se adecua a la gestión escolar basada en el control del proceso educativo mediante la observación de
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estándares e indicadores. Esto se explica, a su vez, por el propio modelo de competencia entre escuelas que sustenta el sistema.
3) Sistemas inter-niveles de mejora escolar: Aquí nos situamos en un plano más de política pública, entendiendo con ello la forma cómo la política educativa interpela (o no) no sólo a los centros escolares, sino que también a otros agentes del sistema tan importantes como las DAEM/CORP. Esto equivale a decir que el objeto de análisis en esta parte del trabajo es la descentralización, la autonomía escolar y cómo es posible encontrar mecanismos de evaluación que aseguren una mayor calidad del servicio. Como vemos, este es un análisis estructural–sistémico sobre la “doble dependencia” más allá del nivel de los centros educacionales, es decir, incorporándolos a su entorno social e institucional.
Básicamente, tratamos esto desde el punto de vista de la “rendición de cuentas”. En efecto, en la literatura especializada se conoce como accountability a la diversidad de mecanismos que promueven la “acreditación” de los centros escolares de acuerdo a una serie de indicadores. Esta “rendición de cuentas” también es muy citada en la literatura especializada en educación y generalmente se cree que con los incentivos adecuados (provenientes de los niveles externos o superiores del sistema) los colegios efectivamente tienden a mejorar.
Respecto de este tema planteamos dos puntos esenciales: a) La relación entre el concepto de “rendición de cuentas” (accountability) y el sistema de evaluación SIMCE, con el objeto de poder trazar una proyección teórica respecto del aporte de evaluaciones institucionales y prácticas de mejoramiento de la calidad no basadas en estos tipos de test.b) La idea de que estos tipos de mecanismos de rendición de cuentas no pueden existir sin antes una transformación democrática y participativa de los actores. Sin las capacidades de reflexión crítica por parte de éstos respecto de su propia realidad o bien se promueve una visón estática de la realidad educativa o bien se promueven falsas ilusiones sobre “recetarios mágicos” que, al final de cuentas, no transforman nada.
V.2) La gestión escolar atrapada en la “doble dependencia”
a) Nuevos procesos, nuevos desafíos y viejos problemas
La valorización del fortalecimiento y autonomía de las unidades que ejecutan las actividades o fines de las organizaciones no es un fenómeno que ocurra solamente en el campo educacional. Por el contrario, se inserta en un proceso mayor por el que están pasando las sociedades modernas (Namo de Mello, 1991).
Si se mira la evolución de las empresas y grandes industrias desde los últimos veinte años hasta hoy, observamos que la actual tendencia incorpora las prácticas evaluativas de tales
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organizaciones sobre el fortalecimiento y autonomía de las funciones específicas de sectores internos, con el fin de hacerlos más competentes y capacitados frente a las restricciones internas y externas propias de un contexto cada vez más inestable como lo es la globalización. Frente a la tarea de continuar con la producción en un mercado incierto y de mucha competencia, las organizaciones privadas se preocuparon por reorientar la gestión, organización y coordinación del sistema y de sus elementos/unidades hacia la demanda. De forma sostenida, desde los ´90 en adelante las transformaciones y modernizaciones de las burocracias de las instituciones y servicios públicos se han basado en este proceso que ha sucedido a nivel del mundo privado. Las estrategias de competencia a raíz de la globalización y su impacto en las organizaciones privadas han provocado una nueva atención hacia el cliente.
En el sector público esta nueva perspectiva se traduce en una nueva preocupación por el “beneficiario” de los servicios sociales, provocando lo que se conoce como “atención a la demanda”, en un marco de reducción del déficit, el control y eficiencia del gasto público. El principal modelo de gestión desarrollado en este contexto es el conocido como la “gestión de calidad total”, modelo que –tal y como veremos más adelante– representa la filosofía de gestión más importante para la actual gestión en las escuelas92.
A su vez, la aparición de las nuevas tecnologías de información, comunicación y producción provoca una crisis de la jerarquía verticalista, produciéndose una nueva forma de organizar y coordinar los sistemas. Esto sucede sobre todo en organizaciones cada vez más dispersas, por tanto, no sólo de mayor cobertura en su servicio sino que de más capacidad para focalizarse en las necesidades particulares del demandante.
Como vimos, la estructura centralizada del aparato público fue considerada cada vez más como ineficiente controlador de las operaciones. A ello se suma el requerimiento de disminuir los costos de operación de estas estructuras burocráticas, reasignándolos de acuerdo a su capacidad particular de iniciativa e innovación.
Estas nuevas circunstancias no sólo han configurado el contexto para la descentralización de las viejas estructuras centralizadas y burocráticas, sino que han impuesto también una necesidad de cambiar la cultura organizacional de los establecimientos escolares. Se requiere mayor efectividad en la gestión y para ello deben disponerse de instrumentos que permitan diagnosticar y evaluar la acción de cada unidad educativa y su capacidad para producir el “valor agregado” o producto educativo final. La descentralización progresivamente ha abierto el camino para la autonomía y, con ello, a la responsabilidad de las escuelas en cuanto al rendimiento alcanzado (Alvariño et.al, 2000). Con ello, se transita 92 Más adelante veremos cómo esta atención a la demanda se traduce específicamente en un modelo de gestión (la “gestión de calidad total”) que, surgiendo en el mundo de las empresas y grandes industrias japonesas, ha logrado insertarse en el contexto educativo con mucha fuerza. Esto es a tal punto que hoy por hoy inspira la gestión escolar de muchos sistemas de países tales como EE.UU., España, Portugal, Nueva Zelandia, entre otros. Organismos europeos como la European Foundation for Quality Management (EUFQM) no sólo concede premios a empresas multinacionales que hayan llevado a cabo los principios de la “calidad total”, sino que incluso promueve un modelo de gestión (“modelo europeo de gestión de la calidad”) con el fin de que sea aplicado en todo el mundo. Muchos ministerios de educación europeos ya lo han llevado a la práctica, por ejemplo, España (Bolívar, 1999).
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de una visión tradicional (“pesimista”) que sostenía que las escuelas no eran capaces de superar la brecha entre alumnos ricos y pobres a una visión más “optimista”, que sostiene que una gestión escolar de calidad será determinante para alcanzar procesos de calidad en contextos socialmente vulnerables.
Ello se traduce en que los sistemas educativos están forzados a transitar un largo proceso de reconversión enmarcado en una estrategia generalizada en toda América Latina tendiente a mejorar la eficiencia y eficacia del servicio educativo, principalmente mediante la gestión local de los procesos y de los recursos. Con ello, la descentralización pasa a convertirse en diferentes esfuerzos locales/municipales por promover la profesionalización de los docentes, la apertura de espacios locales para la articulación de políticas y el fortalecimiento de los centros educativos como unidad básica de decisión y operación del sistema y de las políticas educativas (Pozner, op.cit).
De acuerdo a esto, la descentralización y reorganización de los sistemas educativos no es ni el fin ni la solución que la planificación pública debe tener como objetivo primordial. Más bien debe ser el contexto por el cual se alcance la autonomía de las unidades educativas, de sus proyectos institucionales de educación y de la capacidad para ofrecer un servicio acorde a las necesidades de los alumnos que atiende, reduciendo al mínimo indispensable las normativas y controles externos y homogéneos (Namo de Mello, op.cit). Dentro de este favorable contexto, no es de extrañar por qué perspectivas de gestión y autonomía basadas en las escuelas sean hoy tan populares (piénsese sobre todo en los movimientos de “eficacia escolar” y de “mejora de la escuela”)93.
La literatura especializada señala básicamente dos modos de plantear el tema de la gestión: vista desde la autonomía total de la escuela como responsable por el servicio ofrecido o vista desde una descentralización que desconcentra las antiguas funciones desarrolladas a escala central en entidades subnacionales responsables de la administración de un conjunto determinado de escuelas y/o liceos.
Si consideramos la forma específica de descentralización que se da en Chile (descentralización en la unidad subnacional y no una autonomía total de las escuelas), se espera que el municipio sirva más como apoyo a la gestión de las escuelas que como un contexto restrictivo. Así, las escuelas municipales debieran ser capaces de establecer redes de apoyo desde las focalizaciones de programas de la reforma como así también desde ayuda externa provenientes de otros sectores, tales como los sostenedores municipales (DAEM/CORP) y agentes sociales y/o locales externos. Si bien los sostenedores no se involucran en el trabajo pedagógico de aula, sí tienen importancia en el trabajo al interior de la escuela con su apoyo y fluidez de recursos necesaria para el mejoramiento de los procesos de enseñanza y de aprendizaje de todos los alumnos.
93 Veremos estas tendencias más adelante, cuando hablemos de la gestión escolar propiamente tal. Para un desarrollo de las “escuelas eficaces” cf. Baéz de la Fe (1994). Murillo et.al (2000) conjugan brevemente la teoría de las “escuelas eficaces” con la perspectiva de la “mejora de la escuela”, así como también con los aportes de diversas teorías de la organización. Una investigación hecha en Chile que aplica como marco teórico la perspectiva de las “escuelas eficaces” es la de UNICEF (2004). Alvariño et.al (2000) desarrollan un estado del arte de la gestión escolar vista desde distintas perspectivas, siendo una de ellas la de las “escuelas efectivas” o “eficaces”.
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Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, el actual estado de la gestión y de la autonomía de las unidades escolares es el producto de la decadencia de la antigua planificación y gestión centralizada y su reemplazo por la gestión escolar descentralizada (municipalizada). Como lo vimos en capítulos anteriores, el antiguo Estado planificador era el exclusivo motor del progreso, haciendo que el modelo educativo centralizado reconociese un centro fuerte y poderoso (el ministerio) construido sobre el supuesto de una capacidad de regulación de los comportamientos fundada en normas y reglamentaciones, en el control de su cumplimiento y en la aplicación de sanciones (Lavín y Del Solar, 2000: p.13). Se supone que los distintos niveles y organismos intermedios eran la continuación de una cadena de transmisión de una jerarquía piramidal en donde la escuela terminaba siendo la base de la misma, carente de capacidad de decisión (ibídem). En definitiva, a las escuelas y liceos sólo les quedaba la tarea de ejecutar acciones educativas rutinizadas y uniformes. De hecho, aún la actual descentralización de la educación es fuertemente centralista: el municipio le demanda logros (principalmente resultados) a las escuelas por él administradas, generándose un proceso complejo de tensiones entre lo que se va a entender por “calidad”, es decir, van a haber tensiones sobre este término entre lo que entienden los programas ministeriales, las municipalidades y lo que terminan haciendo las distintas unidades educativas. En otras palabras, la descentralización chilena suprimió la centralización del ministerio y la transformó en un centralismo municipalista.
Hoy en día, donde la tendencia a la autonomía de las unidades educativas tiende a ser un concepto muy en boga, la “calidad” va a resultar definida en función de la racionalidad que más peso tenga.
Comenzaremos entonces un largo análisis que nos llevará por distintos temas: los resabios tayloristas en la gestión escolar, los efectos de ello en la labor docente, las distintas definiciones de la calidad según el modelo de gestión del cual estemos hablando y, por último, las distintas maneras de evaluarla y exigirla en contextos de descentralización y/o autonomía.
A continuación desarrollaremos el primero de los eslabones de este largo camino: el dar cuenta de los resabios tayloristas de la gestión escolar, para con posterioridad profundizar en lo que son los efectos de ello en la labor docente, cuestión que denominaremos la “enajenación docente”.
b) El paradigma taylorista de la gestión escolar y sus efectos en la educación
pública
Se dice que la descentralización promueve la eficacia y la eficiencia del servicio pues se basa en el supuesto que los centros locales están mucho más cercanos a las realidades contingentes. Sin embargo, veremos que aquí hay una contradicción en la medida en que se busca acercarse a la realidad local, pero existe una incapacidad de la estructura institucional para la reflexión sobre esta realidad que se señala como más cercana. Desde este punto de vista, no importa determinar si hay o no descentralización sino que si el actual sistema
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permite o no la reflexión sobre el entorno por parte de la escuela. Esto puede relacionarse con lo desarrollado en un acápite anterior, donde señalamos que la descentralización –llevada a todo nivel- no ha avanzado ni en mayor participación ciudadana ni tampoco en una gestión democrática popular de los recursos.
Como sea, lo que ahora nos preocupa es dar cuenta que la gestión escolar se ve como un conjunto de procedimientos que se llevan a cabo en los establecimientos educacionales, más pensados como centros delimitados de cumplimiento de tareas educativas que como una trama constituida por todos los que, llevando a pleno su cotidianeidad, desarrollan los cambios que las políticas educativas demandan. Tal y como lo señalábamos al iniciar este acápite, las organizaciones así vistas no están constituidas por personas, sino más bien son transitadas por funcionarios que cumplen su rol/función y con ello reproducen la institución.
Esta visión simplista de la gestión escolar encuentra su explicación en los resabios de los paradigmas de la teoría clásica de las organizaciones, fuertemente arraigada en la cultura escolar (Pozner, 2000). A escala latinoamericana (también mundial) se cree que la gestión educativa (y con ello, la escuela) puede nutrirse de los aportes teóricos de la administración de empresas, homologando la institución escolar con los procesos productivos de éstas (ibídem: pp.7-12; Casassus, 2000; Bolívar, 1999; Lavín y Del Solar, op.cit: p.18). Este constante llamamiento a perpetuar la hegemonía administrativista reforzó –y aún lo hace– la simplicidad con la que se define a la administración escolar como las actividades de planeamiento, instrumentación, coordinación, gestión y el control de los servicios (Pozner, op.cit). Las consecuencias de aquello se presentan como indicios de burocratización, anonimato, superposición de tareas, pérdida del sentido de los objetivos y de la misión del PEI, lentitud de los procesos, frustración personal, reticencia al cambio, entre otros. En un contexto organizacional alienante por la división del trabajo docente y administrativo, la participación puede quedar reducida a objetivos y funciones parciales de la política general del grupo de control/administración o grupo “centro” (Beltrán, 2000: pp.159-168).
Esto se observa claramente en el funcionamiento celoso de los equipos de gestión escolar (EGE), en la poca solidaridad y capacidad de movilización de los profesores y la ausencia (o poca importancia) de voz y voto de los alumnos y apoderados. Además, las tareas educativas basadas en llevar a cabo los programas curriculares se atomizan, perdiéndose una orientación común que las mancomune. Esto también en el plano de las funciones meramente administrativas; en realidad, no existe un proyecto compartido, un sentido unívoco de lo que se hace (por qué y para qué se hace), ni tampoco existe participación de la totalidad de actores a la hora de compartir el valor de los procesos educativos. Por ello, es fácil y entendible que la racionalidad administrativa/burocrática caiga en prácticas alejadas de la “participación”, es decir, enajenadoras, complacientes y desconfiadas de la innovación (Rodríguez, op.cit; Lucas y García, 2002). Con esta enajenación, la escuela se vuelve un campo donde el sentimiento de fracaso, decepción y desinterés inunda el ambiente.
Es necesario en este punto hacer el alcance de que esta concepción que se da fuertemente en el mundo de la gestión educativa se ha vuelto una práctica recurrente no sólo en los
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directores y en el EGE de las escuelas, sino que también está muy fuertemente asimilada en los sostenedores municipales. Ya sea al nivel de la unidad educativa como de los DAEM/CORP, se cree que una buena administración, “la escuela tipo empresa”, implicará una mejora en el servicio. Dicha administración consistiría, en el control formal de los procedimientos a partir de la contrastación respecto del cumplimiento de estándares de metas (reprobación, aprobación, asistencia, retiro, deserción, etc.).
Muchos DAEM/CORP ya están ocupando un acabado sistema de estadísticas a escala municipal que permite vigilar y exigir buenos resultados a las escuelas y liceos (SIMCE, tasas de retención, repitencia, aprobación), los que supuestamente permitirían dar cuenta del “real” estado de la calidad de la educación municipal. Sin embargo, tales indicadores de desempeño homologan la especificidad de lo educativo, igualando la supervisión a una penalización de los desvíos observados de acuerdo a estos parámetros abstractos (Pozner, op.cit: p.9). Así, un planeamiento con visión global de la situación de la educación comunal se pierde debido al desconocimiento de las condiciones particulares de la enseñanza, cuestión que precisamente debieran hacer los DAEM/CORP mediante el PADEM.
De esta forma, el desafío de los DAEM/CORP será incorporar nuevas filosofías de gestión donde el producto educativo sea tan importante como la satisfacción de los actores involucrados. Si bien esto se contempla en modelos como la “Gestión de Calidad Total”, la adecuación de este tipo de gestión (nacida en el mundo empresarial privado) en la realidad educativa pública trastoca temáticas de fondo que son esenciales.
Es decir, para los municipios está el desafío no sólo de demandar a las escuelas la satisfacción de determinados indicadores, sino que también hacerse responsable por objetivos que vayan más allá de su responsabilidad por equilibrar financieramente a las escuelas y liceos a su cargo. Esto significa que, de una vez por todas, las responsabilidades del municipio respecto de la educación sobrepasen los límites de la racionalidad administrativo-financiera para pasar al ámbito del cual ellos también son responsables: el desarrollo local. Así, una educación como eje para el desarrollo social implica romper la racionalidad financiera de las DAEM/CORP, trazando políticas de desarrollo social, donde las políticas sociales tengan como eje central las desigualdades educativas de niños y jóvenes de sectores excluidos, no sólo como un intento por elevar las competencias efectivas y de manejo del conocimiento básico y de dominio de la tecnología, sino que también para ejercer una voz activa en los procesos de decisión pública. En otras palabras, se trata de que los municipios conciban su labor educativa más allá de la labor administrativa, donde la educación se entienda en función de las competencias generadas en las personas para realizar acciones efectivas en distintos dominios de la vida social, esto es, como una forma posible de transformación de los patrones simbólicos y materiales que reproducen la exclusión.
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c) La “alienación docente”: La función social del docente como “ejecutor” y su
repercusión en las representaciones sociales hacia los alumnos
Los resabios de los paradigmas de la teoría clásica de las organizaciones (como recién lo vimos, no sólo presentes en la escuela, sino que en los administradores, las DAEM/CORP) obviamente son obstáculos para el mejoramiento de los soportes de la gestión escolar. Incluso en los países donde más se ha avanzado en temas de gestión escolar nunca se ha podido superar del todo los principios de la división del trabajo y el control de los tiempos y tareas, aún cuando se haya intentado cambiar hacia los supuestos de la racionalización de la producción subordinada a la gestión de “calidad total” (entendida como la capacidad de satisfacer a los trabajadores y responder inmediatamente a las demandas del cliente) (Beltrán, op.cit; Bolívar, 1999).
En teoría, los cambios en estos contextos tienen que ver principalmente con los roles en la organización, de modo que a los principios mecanicistas les suceden otros de corte organicista, a la jerarquización vertical se la sustituye paulatinamente por una mayor horizontalidad de la relaciones y a la división del trabajo se le plantea como alternativa la configuración de equipos flexibles y multitareas (Beltrán: p.176).
Las organizaciones escolares van entonces hacia el cambio de la función socializadora tradicional puesto que, efectivamente, cambiar la gestión implica necesariamente cambiar la red de relaciones sociales que se tejan al interior de las instituciones. Es decir, estos nuevos modelos organizativos “socializan” de forma distinta a los sujetos (ibídem).
Sin embargo, no se trata aquí de señalar que los modelos organizativos se reducen a formas de proceder y de entender las funciones de las instituciones como si se tratase de ciclos evolutivos que hacen pasar a las organizaciones y a sus funcionarios de un estadio a otro (burocrático–tecnocrático a uno participativo–flexible). Por el contrario, en Chile los procesos históricos que dan origen a la “doble dependencia” y la hibridación de racionalidades existentes en las instancias de gestión de las escuelas construyen la identidad de las mismas. No existe una “identidad pura” en cuanto a los modelos de gestión, sino que siempre las unidades educativas hacen lectura de sus experiencias cotidianas en función de los discursos y paradigmas de moda. Hoy, el paradigma de moda en la gestión educacional en nuestro país es la de “calidad total”, pero se resignifica a partir de toda una compleja gama de significados, valoraciones y, por tanto, prácticas sociales e institucionales94.
Hasta hace no mucho tiempo atrás la mirada sobre la gestión escolar estaba puesta en lo organizacional, en los organigramas, las estructuras y niveles, las normas, reglas y sanciones, los tipos de autoridad, nivel de burocratización (en el sentido weberiano del término), etc. Como dijimos más arriba (y en parte gracias a los nuevos enfoques teóricos de las organizaciones), en años recientes la mirada se ha ampliado a temas de liderazgo directivo, cualidades de los procesos de toma de decisión, mecanismos de coordinación interna, presencia de mecanismos de evaluación, aprendizaje y retroalimentación, relaciones del sistema con su entorno. El tema entonces, congruente con los avances en el
94 Como ya lo dijimos, volveremos sobre el paradigma de la gestión de “calidad total” más adelante, cuando analicemos la relación entre Gestión y Calidad y las racionalidades involucradas en ella.
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área de managament, teoría de sistemas y los conceptos de “calidad total”, se ha ido desplazando desde los aspectos administrativos y de organización formal a aspectos de gestión y relación con el medio externo.
No obstante, todos estos cambios no son más que una serie de reformas de perfeccionamiento de lo que es considerado como “lo natural”. Esto implica que si bien los cambios organizacionales intentan deformar las viejas estructuras de organización taylorista, lo cierto es que no dejan de estar atadas a la reducción de la vida organizativa a respuestas simples a las demandas del cliente carentes de reflexión crítica.
Cabe preguntarse qué es lo que está provocando que, aunque lleguen nuevos modelos organizacionales provenientes de las últimas teorías de la administración de empresas, sigan viéndose pocos los cambios de la realidad concreta prometidos por estos teoremas. La respuesta, según nuestra perspectiva, tiene que ver con lo que denominamos “alienación docente” y que está dada por dos características o dimensiones esenciales:
La simple función de ejecutor de proyectos ajenos. Las representaciones sociales que éstos tienen de los alumnos y la reproducción de éstas
en la práctica cotidiana95.
La primera dimensión de la “alienación docente” tiene que ver entonces con la “doble dependencia” en tanto fuerte tensión entre las necesidades financieras de la racionalidad administrativa de los municipios que “bajan” a la realidad de los centros educativos y las demandas que los programas del MINEDUC que también “bajan” a las escuelas. Es decir, esta primera dimensión es producto de la forma en que se han dividido racionalidades y responsabilidades entre el MINEDUC y las DAEM/CORP, cuestión que repercute en una serie de exigencias sobre la cotidianeidad de los centros educacionales y en consecuencia, sobre los docentes.
Esto hace que las unidades educativas se conviertan en verdaderos campos híbridos de desempeño y ejecución de tareas y demandas, instituyendo prácticas y sentidos de calidad que obstaculizan los procesos de transformación sustantiva que requieren los establecimientos municipales. Por esto, señalamos como eje de esta primera dimensión la determinación de las contradicciones que al nivel del sistema se proyectan en cada realidad educativa contingente, donde la calidad de la educación pasa por cumplir con los estándares de resultados (indicadores de eficiencia interna y SIMCE), desentendiéndose de los procesos “cara a cara” y del plano psicosocial de los docentes y de sus alumnos. Si bien la el MINEDUC (por medio de la Reforma) se ha preocupado por este aspecto del desarrollo profesional docente, lo cierto es que en este esfuerzo no se ha sumado la labor del municipio (DAEM/CORP) quienes sólo ven el desarrollo profesional de los docentes sólo a partir de mecanismos evaluadores de su trabajo, polémicos en sí mismos96.
95 Las representaciones sociales de los docentes son, en realidad, respecto a todos los ámbitos de la realidad educativa. Desde nuestra perspectiva, no obstante, consideramos que las representaciones de los profesores respecto de sus alumnos y de sus posibilidades de aprendizaje son cruciales puesto que de ello depende en gran medida la transformación de las prácticas pedagógicas. Como se señala, el ideal es tener altas expectativas sobre los alumnos (UNICEF, op.cit) y no subestimarlos, mirarlos en menos.
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Por su parte, la hipótesis central que se juega en la segunda dimensión de la “alienación docente” tiene relación con la imposibilidad de mejorar la calidad de la educación en establecimientos socialmente vulnerables, principalmente porque las propias representaciones sociales de los profesores hacia los alumnos y su entorno familiar-social impiden un cambio sustantivo en los procesos de enseñanza-aprendizaje.
Vale decir, la alienación imposibilita la calidad, pero la pregunta es ¿cómo?. La respuesta tiene que ver con el hecho de que esta alienación docente dada por la práctica burocrática de ejecución de demandas sin un sentido integral de proyecto educativo institucional (primera dimensión de la “enajenación docente”) se conjuga con las representaciones sociales que los profesores tienen respecto de los alumnos que deben educar (segunda dimensión de la “enajenación docente”).
El que los alumnos sean vistos como pobres, flojos, sin motivación por el estudio, sin familia que valore la educación, propensos a incurrir en problemas delictuales y al consumo de drogas y alcohol, etc., repercute directamente en las estrategias y procesos de enseñanza-aprendizaje que se programan. La práctica pedagógica en escuelas vulnerables ha estado fuertemente asociada a modelos e imágenes que socialmente han sido construidas sobre niños y jóvenes en riesgo social, proyectándose en las potencialidades cognitivas que los docentes atribuyen con frecuencia a sus alumnos, generándose así formas estables, “naturales”, que estancan todo proceso de cambio. La convicción de que los niños y jóvenes están sumergidos en procesos de desintegración social confirma aún con mayor fuerza la creencia de que la labor pedagógica no tiene relevancia, hundiéndola en un mayor pesimismo.
Por representaciones sociales de los profesores entendemos verdaderos sistemas simbólicos que configuran la cultura docente, por tanto, involucra aspectos psicológicos y sociales que terminan constituyendo un conocimiento práctico adquirido en la cotidianeidad (Román, 2003). Así, los profesores tienen explicaciones tanto para los malos rendimientos como para los problemas socio-educacionales, tales como la deserción escolar. Distinguen los factores propios de la escuela y los factores externos (sociales y culturales de los jóvenes y
96 Como lo señalábamos en unas notas de pié atrás, las negociaciones tripartitas entre el MINEDUC, el Colegio de Profesores y la ACHM han convergido en un mecanismo de evaluación de la actividad docente, mediante el cual se propicia la capacitación de éstos. No obstante, actualmente el Colegio de profesores ha cuestionado la forma cómo la Cámara de Diputados introdujo una modificación al acuerdo en torno a considerar a los aprendizajes de los estudiantes como una variable a evaluar (también existen divergencias en otros temas, tales como la indemnización para aquellos educadores que sean catalogados como “insatisfactorios” luego de tres evaluaciones; el derecho a apelación, y las causales de eximición no estén contemplados en el reglamento de la ley). De esta manera, el acuerdo tripartito está en un punto de enfriamiento. Como fuese, en el caso de que el cause de las negociaciones vaya hacia un acuerdo, esto significaría, inevitablemente, volver a detenerse en la discusión sobre los estándares para controlar lo que se va a entender por “calidad docente”. En esta tendencia, el grado de despolitización de los profesores resultará ser clave, pues los requisitos para mejorar sus condiciones salariales van a comenzar a ser determinadas por mecanismos evaluadores de su formación caracterizados por esta lógica de control de resultados. Es decir, un tema que será relevante en el futuro inmediato será entender la forma cómo el magisterio se enfrenta a la generalización de aumentos salariales asociados a la evaluación de su productividad, lo que en el fondo equivale a preguntarse sobre cómo su propia definición de la profesionalidad docente será definida por la posibilidad de una mejora en su condición salarial.
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sus familias), señalando que son los factores que la escuela no puede controlar (factores externos) los que imposibilitan la mejora de la calidad y equidad.
En síntesis, las dos dimensiones de lo que aquí denominamos “alienación docente” responden a una separación analítica. Mientras la primera dimensión refiere a prácticas burocráticas situadas dentro de los establecimientos explicadas por la “doble dependencia”, la segunda dimensión se refiere a aspectos que marcan la interacción entre profesor-alumno. Los docentes entonces se ven sujetos a presiones normativas y constreñimientos de carácter cognitivo que adoptan la forma de regulaciones consideradas como “naturales”, vale decir, que siempre han estado ahí y que nunca cambiarán. En definitiva, los cambios en las organizaciones escolares serán siempre lentos, básicamente porque éstos son vistos como impotentes frente al peso del orden socialmente dado.
d) Las representaciones sociales de los profesores y por qué afectan a las
estrategias tendientes a superar la deserción escolar
Ya hemos dicho repetidamente que el enfoque de nuestro objeto de estudio viene dado a partir de la necesidad de vemos de estudiar la percepción de los “beneficiarios” de los programas, fenómeno al que hemos denominado “proceso de resignificación” de las orientaciones técnico-teóricas de los programas (en nuestro caso, del “Liceo para Todos”). Ahora bien, queremos decir que estos “beneficiarios”, para el particular objeto que nos convoca, en último término se refieren a los profesores, quienes tienen la misión de desarrollar en la práctica los proyectos pedagógicos trazados por la institución escolar.
Como también ya nos hemos encargado de señalar, pese a toda la crítica que se le pueda hacer, la Reforma ha intentado levantar un discurso sobre lo pedagógico, principalmente desde la perspectiva del desarrollo de la profesionalidad docente, un cierto constructivismo pedagógico entendido desde la reflexión y análisis de las prácticas y significaciones propias de la docencia (volveremos sobre esto más adelante).
Lo importante hasta aquí es que en su proceso de resignificación de estos modelos, los profesores proyectan su intencionalidad y accionar pedagógico como una necesaria consecuencia de la forma como los alumnos son concebidos. El proceso de construcción del conocimiento según la nueva tendencia epistemológica ve a la práctica pedagógica como el intento por lograr que los alumnos “aprendan a aprender”. Es decir, sean capaces de levantar un conocimiento (reflexión y teoría) que enriquezca su propia experiencia cotidiana. Comprender las “condiciones de educabilidad” y generar un conocimiento significativo es lo central en esto.
Ya dijimos que la importancia de la representación que el profesor tenga respecto del alumno son formas estables que dinamizan el proceso, por lo mismo, cuando las representaciones sobre los alumnos son negativas y prejuiciosas el proceso educativo se vuelve inafectivo. Esto porque las representaciones negativas sobre los alumnos funcionan como modelos interpretativos y comunicativos de la realidad, al mismo tiempo en que también son un marco orientador y regulador de actitudes y conductas (Román, op.cit). De
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esta forma, la manera como se conciba a la diversidad cultural del joven-alumno determinará la esencia del acto constructivista de la enseñanza-aprendizaje.
En los primeros acápites del Capítulo VI profundizaremos la idea de que la deserción escolar, como fenómeno relativo al “fracaso escolar”, se comprende desde la separación entre “factores internos” y “factores externos” al sistema. Es decir, habría factores internos a las escuelas que pueden ser controladas por los profesores y por la gestión escolar y, por otra parte, habría factores que no pueden ser controlados por la escuela, sobre los que la institución escolar simplemente no puede hacer nada.
Precisamente, en gran medida la distinción entre factores internos y externos es producto de las representaciones sociales que los profesores tienen sobre su función profesional y sobre la condición sociocultural de sus alumnos. Debido al peso de la pobreza económica y cultural de los alumnos, directores y profesores explican la realidad educativa, esgrimiendo por lo general que éstas son variables directamente relacionadas con el fracaso escolar de los alumnos. En efecto, tanto directores como docentes de los establecimientos municipalizados encuentran en los factores externos (principalmente la familia y el contexto social) la principal causa del fracaso escolar de los alumnos (cf. Maureira y Guerrero, 2003)97.
Esto también ha sido demostrado por la III y la IV Encuesta Nacional a los Actores del Sistema Educativo (CIDE, 2002; CIDE, 2004), donde se confirma la tendencia histórica que desplaza la responsabilidad hacia el entorno y la familia de los estudiantes. Estos estudios indican que los profesores municipales señalan como principal causa del fracaso escolar a los problemas familiares (88,8% de los profesores consultados el año 2000 y 86,6% el 2001), mientras que el segundo factor mencionado son los problemas sociales del medio o entorno sociocultural (78,8% el 2000 y 67,8% el año 2001) (CIDE, 2002: p.68). En el caso de los directores de colegios municipales, los problemas relacionados con la familia o apoderados (falta de apoyo, baja escolaridad de los padres) es la primera causa asignada al fracaso con un 86% (año 2000) y un 87,2% (2001) (ibídem: p.67). Por su parte, los problemas relacionados con la labor docente sólo alcanzan un 7,2%, mientras que otro factor interno como la falta de material de apoyo, infraestructura y falta de recursos llega a un 33% el año 2001 (ibídem).
Cuando se les consulta por las causas de la repitencia y la deserción escolar, la situación no cambia (ver cuadro 3). Los directores señalaban en el año 2003 que dos sucesos claves del fracaso escolar, la deserción y la repitencia, se debían a problemas relacionados con la familia o los apoderados (59,9% de los directores consultados mencionaron este factor), problemas sociales del medio o entorno sociocultural (47,5%), el ambiente cultural de la familia (46,7%) y las capacidades intelectuales de los alumnos/as (40,4%). Los factores propios o internos al establecimiento aparecen recién en quinto lugar, en el caso de los directores, y en el séptimo lugar en los docentes. En ambos casos, entre los factores
97 Tal y como lo apuntamos más arriba, Román (2003) da cuenta cómo las representaciones sociales que los profesores tienen de los alumnos provenientes de estratos socioeconómicos más bajos es el principal factor que explica el hecho de que no se puedan generar procesos de mejoramiento de los aprendizajes. De ahí que nosotros podamos señalar que la relación pedagógica entre profesor-alumno es el elemento central que se debe fortalecer como base para comenzar a hablar de “resultados”.
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internos explicativos de la repitencia y/o la deserción, señalan aspectos referidos al docente. Sin embargo, el porcentaje de actores que los mencionan (24,9 % de los directores y sólo un 7,8% de docentes) es significativamente menor en comparación a los que refieren a factores asociados a la familia y/o el alumno/a (CIDE, 2004: p.8). Estas cifras confirman la fuerte convicción por parte de directores y docentes de que los “factores externos” tienen una importante incidencia en el desempeño escolar.
Cuadro 3Percepción Factores Asociados a la repitencia y deserción escolar. Docentes y Directores. (En
porcentaje sobre Respuesta Múltiple).
FACTORES ASOCIADOS AL FRACASO ESCOLAR 2003
Directores (%)
Docentes (%)
Problemas relacionados con la familia o apoderados 59,9 65,3Problemas sociales del medio sociocultural 47,5 51,6Capacidad intelectual de los niños 40,4 50,3El ambiente cultural de la familia 46,7 38,1Problemas de conducta de los alumnos 17,1 21,1
Problemas económicos de los padres 11,3 9,7
Problemas relacionados con el docente (capacidad, dedicación) 24,9 7,8Problemas de salud alumnos 8,2 7,0La poca dedicación al estudio de los alumnos que trabajan 7,0 5,8Falta de material de apoyo en el establecimiento 7,0 5,1La presión por obtener alto rendimiento 8,2 4,9
Fuente: CIDE, 2004: p.8.
Por contrapartida, los buenos desempeños de los alumnos son explicados por factores ligados las escuelas. Según los profesores encuestados en el año 2001, ni las familias ni el entorno sociocultural son causas relevantes para explicar los buenos desempeños escolares (CIDE, 2002). Más aún, en el mismo año 2001 un 79,8% de los profesores de establecimientos educacionales municipales señala que el éxito de los resultados se explica sólo por la metodología de enseñanza utilizada por ellos. En suma, para explicar el fracaso escolar, los factores externos se esgrimen como causas y a veces como obstáculos insuperables, pero para explicar los casos de buenos resultados, la “eficacia” se debe a la escuela y/o a la labor pedagógica.
De esta forma, la profesionalidad docente que pretende imponer la Reforma educacional va a tener que fomentar una capacidad de reflexión crítica más allá de esa percepción ingenua. Es decir, deben alejarse de las construcciones negativas de los jóvenes no porque éstas no existan, sino que por que éstas le impiden su propio desarrollo profesional como actor reflexivo de sí mismo. El punto de partida de la reflexión docente sobre su propia práctica no debe ser entonces la pobreza y la poca capacidad cognitiva de sus alumnos, sino las contradicciones estructurales, sistémicas e históricas que están operando para conformar un sistema educacional excluyente que se materializa en las relaciones inter-subjetivas que establece él con sus alumnos.
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e) La participación desde el desarrollo profesional docente
Este punto resulta estratégico para la sustentabilidad del cambio educativo, puesto que, sin excepción, todos los programas de la reforma educacional tienen como supuesto la capacidad de las unidades educativas para movilizarse en la consecución de objetivos de elevar la calidad y equidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje.
Sin embargo, es un supuesto a priori el creer que las instituciones escolares tienen el capital social para movilizar esfuerzos y llevar a cabo las líneas de acción necesarias para cumplir con los objetivos fundamentales de mejoramiento de la calidad. En efecto, los programas educacionales se preocupan de orientar con lineamientos generales de naturaleza técnica y teórica las actividades realizadas por una hipotética “unidad educativa” profesionalmente idónea y autocorrectiva98. Este supuesto no es operacionalizado entonces por ningún programa puesto que las competencias de la gestión escolar se suponen ya alcanzadas.
Esto responde a que a mediados de los ´90 el programa MECE-media contaba con un ámbito especial de perfeccionamiento de la gestión docente, línea de acción conocida como “desarrollo profesional docente”. Se creaban los grupos profesionales de trabajo (GPT), los equipos de gestión escolar (EGE) y las alternativas curriculares de libre elección (ACLE). Se supone que instaladas estas estructuras en la realidad educativa, se iba a alcanzar la profesionalización de la labor docente a través del trabajo de planificación y sistematización en equipo entre los colegas (GPT), el desarrollo de liderazgo institucional del EGE necesario para coordinar las acciones surgidas de la participación de los profesionales, todo en función de la incorporación de la cultura juvenil a través de las ACLE.
Sin embargo, el esquema de los cursos o talleres de perfeccionamiento llevados hasta ese momento –década del ´90– no resultó ser efectivo para el cambio de las prácticas pedagógicas, por ello el MECE-media cambia su estrategia y adopta un concepto de gestión situacional centrada en lo pedagógico. Las prácticas pedagógicas y las de la gestión organizacional se fusionarían en una gestión escolar centrada en lo pedagógico y lo situacional, es decir, reflexiva de las necesidades educativas concretas presentes en cada particular establecimiento (MINEDUC, 2001). Es decir, el cambio de las prácticas pedagógicas debe estar ligado a la práctica o experiencia, las tareas y las acciones concretas que realizan los profesores cotidianamente, evitando con eso quedarse en una reflexión teórica y abstracta difícilmente traducible en innovaciones tangibles (ibídem: p.23). La reforma intenta así institucionalizar procedimientos de reflexión y evaluación periódicas de las prácticas que orientan ciclos consecutivos de formulación e implementación de procesos de cambio pedagógico, fomentando el paso de una función docente burocrática a una de carácter profesional y de trabajo en equipo capaz de responder al desafío de los problemas de aprendizaje de los alumnos (ibídem: p.24). 98 Por “unidad educativa” se entiende el conjunto de docentes que son parte de un establecimiento educacional, los cuales realizan los procesos de enseñanza aprendizaje para un nivel y modalidad de enseñanza específico. De ahí que un establecimiento educacional pueda tener una o más unidades educativas y es normal que existan más unidades educativas que establecimientos. De este modo, por ejemplo, si un establecimiento educacional ha sido autorizado para otorga educación parvularia, básica y media H-C significa que posee 3 unidades educativas, aún cuando coexistan en un mismo local (MINEDUC, 2002: p.233).
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Supuestamente, la promoción de grupos profesionales de trabajo (GPT) desarrolla profesionalmente a los docentes en formas de elaboración de un conocimiento social, expande su acción individual y fortalece una identidad colectiva comprometida con innovar la enseñanza tradicional a fin de alcanzar procesos de mayor calidad. Este saber pedagógico que surge de la experiencia y de la reflexión común sobre ella, debe poder asumir los desafíos de trabajo que abre la reforma curricular, incorporando capacidades de diseño y adaptación del currículum y aportando al mejoramiento de los programas de estudio existentes (UNICEF, 2000a).
El desarrollo profesional docente es concebido dentro de los márgenes de la “unidad educativa”, esto es, de los procesos de interacción y de los procedimientos llevados a cabo por la totalidad de los docentes y sus sub-estamentos (EGE, GPT, Dirección, UTP, Orientación, Inspectoría, etc.). Esto equivale a señalar que el desarrollo profesional docente se establece dentro de los límites del sistema de la escuela, a lo sumo apoyado externamente por el MINEDUC a través de los departamentos provinciales (DEPROV). De esta manera, la situación “ideal” sería que las instancias municipales entregaran apoyo pedagógico y financiero a la red de establecimientos del municipio y a sus unidades educativas (Miranda y De Simone, op.cit).
En teoría, la forma en que se lleva a la práctica el derecho genérico de la “participación” ha de ser coherente con el propósito general de la organización, con los procesos básicos de su actividad, con su estilo de dirección y con los valores centrales de su cultura. Sin embargo, esta hipótesis no se sustenta cuando se observa que no existe la condición básica para poder dejar de observar resabios tayloristyas en la gestión escolar, fenómeno que, como ya lo explicamos, es el efecto en las escuelas de la contradicción estructural de la “doble dependencia”. Por esto, no observamos una socialización de la información entre los actores, como tampoco un flujo informativo en lo técnico-político. Esto es en extremo preocupante puesto que, precisamente, la reforma y los programas educativos buscan el cambio en la cultura escolar normativista.
Al no existir un saber y reflexión de la práctica (o sea, de las acciones llevadas a cabo) se genera una carencia de sentido –en lenguaje de planificación estratégica, carencia de “misión”– de la organización en todo tipo de aspecto. Es por ello que, desde el extremo opuesto de la participación, hemos dicho que lo que realmente se vive es un proceso de alienación docente.
Como vemos, el eslabón neurálgico de la gestión educativa radica en la práctica profesional, tanto de los docentes de aula como de los directores, quienes son los agentes centrales de la nueva concepción de gestión escolar desarrollada en los ´90. Conceptos como la “participación” y “democratización” de las relaciones internas de los establecimientos son claves dentro del acervo teórico de los proyectos de fortalecimiento de la autonomía, sobre todo porque ésta tiene como principal objetivo una transformación de las prácticas institucionales en pos de la calidad y mantenimiento/inclusión de los sectores de niños y jóvenes más vulnerables de la sociedad. De esta forma, la participación y democratización de las relaciones intra-escuelas tienen que ver con el conceder espacios de
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expresión –y de poder- que antes eran propiedad de los estamentos superiores de las comunidades educativas (docentes, inspectores y directores).
Para abordar este análisis, en el próximo acápite revisaremos las principales tendencias en el tema de la gestión escolar, entendiendo que ella implica la manera cómo se operativizan de la mejor forma posible los distintos procesos desarrollados en la escuela con el objeto de elevar la calidad del servicio. En ese sentido, problematizaremos la gestión con el concepto de “calidad” educativa.
V.3) La relación entre Gestión y Calidad: Racionalidades involucradas
a) La gestión pedagógica como gestión de la organización escolar
La literatura especializada en gestión escolar ha logrado ir desarrollando distintos modelos de la organización escolar que no son sólo teóricos, sino que también pretender ser iluminativos para un cambio hacia lo pedagógico. Tal y como lo hemos venido señalando, se ha constatado por distintos autores un fuerte resabio de teorías de administración con tintes tayloristas, por tanto, demasiado rígidas y con un sistema de control de los procesos muy poco adecuado para la realidad educativa.
Lo pedagógico es hoy por hoy el aspecto que muchas de estas perspectivas intentarán salvar con sus propuestas, no obstante, esto no significa que se haya llegado a un acuerdo sobre la forma cómo se va entender una gestión centrada en lo pedagógico.
Un primer paso es entonces determinar que la influencia de las diversas teorías de las organizaciones va por el lado de la comprensión de la realidad educativa (mediante modelos explicativos) como en el de las propuestas de mejora u optimización (modelos preescriptivos) (Murillo et.al, 2001: p.73). En este sentido, gestionar una escuela involucra niveles y decisiones de distinta índole, una visión sistémica que sea capaz de analizar el conjunto de variables que entran en juego y donde lo pedagógico, esto es, los procesos de enseñanza-aprendizaje son el objetivo central.
Lo importante para nuestro objeto de estudio es que cada teoría, al concentrarse en determinados aspectos de la organización escolar, puede ser asumida como aproximaciones distintas a una misma realidad desde un particular ángulo99. De esta forma, la realidad 99 Siguiendo la clasificación entregada por Murillo et.al (op.cit), podemos señalar que las “teorías racionales y estructurales” son el enfoque más tradicional para concebir a la realidad educativa. Ambos han aportado un énfasis en la estructura formal de la organización y en la necesidad de coherencia, tanto interna como de la organización escolar con los objetivos y resultados (Murillo et.al, op.cit: p.74). Siguiendo esta misma lógica, estas teorías han concebido mucha importancia a los resultados y a su evaluación constante, esto es, al control sistemático de los procesos. Las “teorías simbólicas” han aportado la importancia por la cultura (formal e informal) propia de la organización escolar como punto de convergencia de roles, expectativas y sentidos, el grado de satisfacción e involucramiento de los alumnos, el control institucional, la dirección coactiva, actitudes sobre la disciplinaria, etc., como un conjunto que explica el funcionamiento de los centros escolares. Las “teorías de los recursos humanos” han aportado un nuevo énfasis en el profesorado como elemento clave del proceso educativo. De esta manera, el desarrollo profesional docente, la planificación y la implicación de la plana docente en el logro de las metas es el foco de sus propuestas. También se ha señalado la importancia
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educativa va complejizándose, más aún, van nutriendo el complejo sistema de “factores de eficacia” escolar (ibídem).
La definición de la gestión educativa centrada en lo pedagógico desarrollada por Lavín y Del Solar (2000) es lo que ellas denominan “gestión escolar situacional”. Este es el conjunto de acciones relacionadas entre sí que emprende el equipo directivo de la escuela con el objeto de promover y posibilitar la consecución de la intencionalidad pedagógica en la comunidad escolar, con la totalidad de actores como protagonistas y para el beneficio de cada uno de ellos (ibídem). De lo que se tratará entonces es de realizar una planificación participativa que interpele a todos los miembros de la comunidad educativa, basándose en una nueva forma de liderazgo. La “gestión situacional” es una reflexión de la práctica institucional respecto a sí misma y de las relaciones con su entorno, básicamente entendido como una relación holística que dará cuenta de la realidad educativa en sus distintas dimensiones: pedagógico–curricular, administrativa–financiera, organizativa–operacional, comunitaria, convivencial y sistémica (ibídem). Esta perspectiva se relaciona con lo desarrollado por UNICEF (2004), en la que una “escuela eficaz” es aquella capaz de hacer converger una gestión institucional con objetivos claros, y donde la preocupación central son los procesos de interacción pedagógica a-nivel-de-aula y a nivel inter-estamental, así como también el aprovechamiento de las posibilidades que ofrece el entorno.
Es evidente el enfoque sistémico o “multi-nivel” desde el cual se promueven estos modelos de gestión, sobre todo porque se asume que la organización escolar es un puzzle complejo con distintas aristas. Tampoco provoca asombro el nivel de convergencia al que se ha llegado entre distintos enfoques de teorías de las Organizaciones (sobre todo las de tinte sistémico) que relacionan a la escuela y sus niveles internos con el medio externo. Ya no basta con una simple división formal de la organización y de las funciones para hablar de una comprensión acabada de la organización. Hoy por hoy la escuela es una realidad extremadamente rica y, por lo mismo, una gestión adecuada a ella debe centrarse en captar las diferentes aristas de realidad que la constituyen. Así, la participación de los distintos niveles y actores resulta ser clave.
Podemos, en efecto, utilizar la teoría a nuestro favor con el objeto de descifrar las dimensiones de este mapa social. Precisamente, de forma progresiva la literatura especializada en organizaciones escolares se ha ido conjugando con otros enfoques y modelos que se abocan al estudio de la realidad educativa, ya sean teóricos como prácticos. De hecho, lo que se conoce como la perspectiva de las “escuelas eficaces” (un cúmulo de investigaciones –principalmente anglosajonas– que han puesto atención en escuelas que, en contextos de precarias condiciones de educabilidad, consiguen altos estándares de
de la colaboración y de las relaciones de colegialidad entre docentes (Murillo et.al, op.cit). Así mismo, teorías del conflicto o, como las llaman los autores, “socio-críticas”, han ayudado a develar el conflicto y la lucha de poder, explicando determinadas dinámicas de los procesos escolares que escapan la determinación estructural y funcionalista de los roles. De la “teorías de sistemas” se puede rescatar la visión de la escuela como “multi-nivel”. Por último, existen también intentos por consolidar especia de convergencia de distintas teorías. Por una parte, la teoría racional aporta la preocupación por los objetivos y normas, la coherencia entre todos los elementos y el control/evaluación de los procesos desarrollados en cada nivel. De las teorías sistémicas se rescatan su visión “multi-nivel” de la organización escolar, al incluir tanto a la organización escolar, como a su entorno y el flujo entre ambos (Murillo et.al, op.cit).
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rendimiento) también se han nutrido de los aportes de las distintas escuelas teóricas de la organización (Murillo et.al, op.cit).
En definitiva, los modelos más racionales han sido sucedidos por otros más complejos y comprensivos. Estos modelos intentan una especie de concomitancia de distintas teorías. Por una parte, la teoría racional aporta la preocupación por los objetivos y normas, la coherencia entre todos los elementos y el control/evaluación de los procesos desarrollados en cada nivel. De las teorías sistémicas se rescatan su visión “multi-nivel” de la organización escolar, al incluir tanto a la organización escolar, como a su entorno y el flujo entre ambos (ibídem). La gestión centrada en lo pedagógico entonces comienza a presentarse como un objeto al que debemos acercarnos desde distintos ángulos. Justamente por ello en este Capítulo 5 definiremos un sistema de gestión de calidad que, superando los resabios tayloristas y enajenadores, promueva un cambio desde lo pedagógico que aborde no sólo a la escuela sino que también a los niveles superiores. Es decir, el análisis está puesto en la gestión escolar desde su consistencia interna (procesos que ocurren en escuela), en la capacidad de éstas para aminorar la complejidad y contradicciones del entorno (relación de las escuelas con la “doble dependencia”), así como en la forma cómo desde el exterior otros subsistemas intentan mantener un control de los procesos generados en el sistema de la escuela en dirección a los objetivos claves de la reforma educacional: calidad y equidad100.
En el fondo de este asunto desarrollamos una idea de “sustentabilidad del cambio educativo”, principio que será fundamental en lo que a nuestra investigación se refiere toda vez que intentamos comprobar la hipótesis de investigación que dice que las estrategias tendientes a enfrentar la deserción escolar no tienen sustentabilidad en el tiempo, o sea, no perdurarán más allá del tiempo de focalización del programa (año 2006). La sustentabilidad de estrategias contra la deserción escolar, tal y como la definiremos explícitamente más adelante (una vez que desarrollemos todas las aristas que el problema implica), no incumbe sólo al carácter efectivo de la escuela, ya que la deserción es un fenómeno “multicausal”, vale decir, causado por factores sociales e internos a la prácticas institucionales. Por lo mismo, se trata, en el fondo, de una sustentabilidad del sistema en su conjunto, donde los municipios son actores claves para poder desarrollar una escuela vista como eje de desarrollo local. En definitiva, es la propia multicausalidad de cómo ha sido definida la deserción la que obliga a un ataque sistémico, no solamente desarrollado en las cuatro paredes de las escuelas y liceos.
Por lo tanto, el sistema educacional chileno debe poder atacar la multicausalidad de la deserción. Es por ello que, una vez desarrollado el nivel de las interacciones o representaciones sociales que forman la identidad (enajenada) de los docentes, procedemos a revisar lo que, a nuestro juicio, son otras contradicciones fundamentales. A continuación
100 En este acápite desarrollamos la relación entre Gestión y Calidad, y con ello nos detendremos en definir los procesos internos efectivos de gestión de las escuelas y su relación con el precepto de la calidad, el cual cruza todo el campo educativo y es (junto al de la equidad) la meta central de la reforma educacional chilena. En el próximo acápite desarrollamos la forma cómo desde el exterior se ejerce un control sobre los procesos que ocurren y se gestionan en las escuelas, básicamente desde la perspectiva de la “rendición de cuentas” o accountability.
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nos situaremos en el campo de la gestión escolar verdaderamente efectiva y centrada en el mejoramiento de los aprendizajes.
b) El aporte del movimiento de las “escuelas eficaces”
Hace aproximadamente 30 años el movimiento teórico-práctico de las escuelas eficaces se desarrolló sobre el postulado de que la escuela es el lugar idóneo para el desarrollo de la calidad educativa (Murillo et.al, op.cit; Báez de la Fe, op.cit; UNICEF, 2004). Esta serie de investigaciones y experiencias en los contextos educativos nace como respuesta a distintos estudios que veían que las variables iniciales de los alumnos (nivel social y cultural) terminaban siendo reproducidos por los sistemas educativos nacionales. La escuela entonces no era sino una institución de reproducción de las desigualdades sociales que traen los alumnos, por tanto, no modificaban la desigualdad social. En este sentido, la desigualdad social se refuerza gracias a la acción de la escuela.
El movimiento de investigación de las “escuelas eficaces” no es un análisis del sistema nacional en su conjunto, muy por el contrario, su unidad de análisis son escuelas que, teniendo alumnos de bajos recursos, logran desarrollar aprendizajes y altos resultados101. Pretende conocer por qué los alumnos de una escuela obtienen mejores resultados que los de otras y descubrir qué elementos contribuyen a conformar un centro educativo capaz de alcanzar sus objetivos. En este contexto, una escuela eficaz es aquella que promueve de forma duradera el progreso de todos sus alumnos más allá de lo esperado teniendo en cuenta su rendimiento inicial y su situación de entrada, asegurando que cada uno de ellos consiga los niveles más altos posibles de rendimiento y de su desarrollo psicosocial.
El criterio principal para que una escuela sea considerada eficaz es lo que se conoce como “valor agregado”. El movimiento de las escuelas eficaces busca encontrar los factores que hacen que una escuela sea “eficaz” entendiendo por ello un centro educativo que promueve el progreso de todos sus alumnos más allá de un rendimiento inicial y su historial. Es decir, debe asegurar que todos los alumnos alcancen el mayor desarrollo posible de su rendimiento y desarrollo y mantener esto a lo largo del tiempo. A esto se le conoce como el “valor agregado” que la escuela concede a sus alumnos, vale decir, no sólo se considera una escuela en cuanto a los “resultados” (SIMCE, por ejemplo), sino que valora sus logros en función de la progresión conseguida en términos de diferencia entre la situación final y la inicial de los alumnos y no solamente de los resultados brutos obtenidos. De acuerdo con ello, el rendimiento de un centro educativo “A” podría ser superior al de otro “B”, aunque el resultado bruto del segundo sea superior al primero. Por lo tanto, la clave estaría en la magnitud del avance registrado102.
101 Por eso mismo –según nuestra perspectiva- más que una crítica a los análisis anteriores, el movimiento de las “escuelas eficaces” es un intento por concentrarse en escuelas de resultados fuera de la norma, por tanto, que pasan desapercibidas dentro del rendimiento del conjunto de escuelas a nivel nacional, regional, etc. 102 Metodológicamente, se trata de aislar el "efecto de la escuela" eliminando el efecto del resto de variables intervinientes. Para ello se han aplicado distintos modelos estadísticos para resolver este problema: análisis de regresión múltiple, correlación canónica, análisis de series temporales, modelos lineales jerárquicos y análisis causal, entre los más importantes. El primero de ellos, la regresión múltiple, es uno de los más sencillos de aplicar e interpretar, destacando su robustez y la posibilidad de combinar variables continuas y categóricas. La
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No obstante la importancia del concepto del “valor agregado” en el enfoque de la escuela eficaz, lo cierto es que hay otros autores que consideran que una escuela eficaz también considera aspectos tales como la “equidad” en los procesos de “desarrollo integral”, comprendiendo no sólo competencias de saberes, sino también la formación de valores y el bienestar psicosocial de la totalidad de los alumnos (Murillo, 2003 cit.por UNICEF, 2004: pp. 20 y ss).
Como fuese, la progresión de la que se habla, sea cual sea su naturaleza, no puede ser una progresión observada en un curso o nivel (básico y medio), sino que lo importante es observar escuelas capaces de generar mejoramientos en todos los cursos y niveles.
Por otro lado, no obstante existen autores que identifican claramente un determinado número de criterios, hay otros que han puesto el acento en la diversidad de factores de incidencia que entran en escena cuando se quiere dar cuenta de la “eficacia escolar” (Alvariño et.al, op.cit). Esto nos hace pensar que estos factores pueden servir para una comparación entre escuelas, pero que, a su vez, también habrían factores que son muy propios de cada realidad educativa contingente. Así, la eficacia escolar no es una receta que pueda ser trasmitida de establecimiento en establecimiento, aunque las investigaciones al respecto identifican una serie de factores “comunes”, es decir, que al menos están presentes en varias de estas realidades coyunturales.
Además, existe entre las investigaciones una diversidad de características metodológicas que hacen difícil la comparación entre las escuelas y las diferentes investigaciones. Por ello, los factores de incidencia en la eficacia escolar serían numerosos y muy variados. Aparte de los estudios de rendimiento, esto también sucede con los estudios que se ponen como objetivo dar cuenta de las variables de entrada y su relación con las características propias de los contextos educativos nacionales.
A pesar de que hay pocas opciones metodológicas para la comparación entre colegios, de todas formas se han hecho intentos por sintetizar diversas investigaciones realizadas en EE.UU. e Inglaterra que han servido para enumerar los factores incidentes en la eficacia de la escuela de mayor frecuencia (Alvariño et al, op.cit: pp.9-10):
a) Liderazgo profesional (firme y propositivo, participativo y con competencia).b) Visión y metas compartidas (unidad de propósitos, colaboración, consistencia).c) Ambiente favorable al aprendizaje (clima ordenado, ambiente de trabajo atractivo).d) Concentración en la enseñanza y en el aprendizaje (buen uso del tiempo, énfasis académico, orientación al rendimiento).e) Expectativas elevadas (altas expectativas, expectativas comunicadas, proporcionar retos intelectuales).
correlación canónica establece relaciones entre variables dependientes e independientes, pero no permite diferenciar los pesos de las variables por niveles de importancia. El análisis de series temporales exige varios años de datos longitudinales. Los modelos lineales jerárquicos y el análisis causal son más indicados cuando se busca la explicación de los efectos de la escuela, aunque son más problemáticos respecto a los grados de libertad.
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f) Refuerzo positivo (disciplina clara y compartida, retroalimentación).g) Seguimiento del progreso (estudio de itinerarios, evaluación de la escuela).h) Derechos y posibilidades (autoestima, responsabilidad, control del trabajo).i) Enseñanza intencional (organización eficiente intra y extra aula, claridad de objetivos, prácticas adoptadas).j) Organización para el aprendizaje (desarrollo de la profesionalización y del clima organizacional).k) Cooperación familia – escuela (implicación de los padres).
A similares conclusiones han llegado investigaciones realizadas durante la década de los ´90 en nuestro país (ibídem: p.10). Según éstas, los factores claves de las escuelas efectivas chilenas son:
a) Los profesores de escuelas efectivas tienen una actitud positiva respecto del logro de sus alumnos. b) Sentido de misión compartida por directivos y profesores.c) Un claro compromiso de la unidad educativa respecto a las metas (especialmente de aprendizajes).d) Un liderazgo efectivo del director y un clima de relaciones solidarias. e) Tiempo disponible por parte de la plana docente para intercambiar experiencias educativas y para reflexionar sobre el uso adecuado de recursos pedagógicos.f) Cultura de autoevaluación constante, de autonomía técnica y pedagógica.g) Fomento de participación de los padres y sensibilización sobre la importancia de la educación.
El estudio más reciente basado en esta perspectiva de las “escuelas eficaces” o “escuelas efectivas” realizado en Chile es el de UNICEF (2004). El enfoque “multi-nivel” no es difícil de advertir, aunque se reconoce explícitamente que la centralidad de la efectividad escolar yace en lo que podemos denominar la relación profesor-alumno-en-el-aula. Con todo, ahí se señala que, al menos, deben estar fuertemente entrelazadas 4 dimensiones muy precisas para así lograr la efectividad de las escuelas: a) gestión institucional y pedagógica, b) prácticas pedagógicas en el aula; c) escuela y relación con padres y apoderados; d) recursos disponibles y relación con el entorno. Cada una de estas 4 grandes dimensiones se operacionalizan en una serie de variables y aspectos específicos (cf. UNICEF, op.cit: pp. 42-46).
Si bien este movimiento ha ido cambiando sus metodologías, contenidos, enfoques sobre la realidad escolar (de una realidad educativa uni-dimensional a otra sistémica o multi-nivel), podemos insistir en que siempre sus resultados se han relacionado a una especie de listado de aquellos factores asociados al rendimiento académico de los alumnos (Murillo et.al, op.cit: p.69).
Sin embargo, el ejercicio de identificar los factores de eficacia no es suficiente para señalar cómo desarrollar los procesos que los lleven a la práctica (Alvariño et.al, op.cit: p.10). Progresivamente estos listados han intentado ser superados por modelos comprensivos de eficacia, es decir, modelos analíticos que intentan una convergencia de diversas teorías, ya sea de las distintas escuelas teóricas de las organizaciones, como así también de diversos enfoques metodológicos (Murillo et.al, op.cit). Desde nuestra perspectiva, es muy positivo
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paralelamente estudiar las escuelas “no eficaces”, contrastándolas con las que sí lo son y darles un seguimiento para dar cuenta de qué es lo que sucede con aquellas que se deterioran o mejoran.
Dentro de esta misma lógica, algunos autores anglosajones señalan que la solución no es transferir los factores de eficacia a las escuelas que no lo son (Alvariño et.al, op.cit). En cambio, habría que dar cuenta de las posibilidades que cada establecimiento posee para materializar los cambios. Existe un importante número de investigaciones que señalan lo crucial que puede llegar a ser la escuela para alterar las variables asociadas a los resultados a partir de sus propias propuestas y el desempeño de sus miembros. De ahí que sea de vital importancia un análisis profundo de la gestión escolar.
La perspectiva de las “escuelas eficaces” pone gran importancia en la gestión del centro educativo como uno de los ejes centrales para lograr el éxito de éstos. Es decir, si bien se sabe que una escuela efectiva comienza por el mejoramiento substantivo de la relación profesor-alumno-en-el-aula, no es menos cierto que reducir la efectividad a esta instancia no asegura que una escuela, en tanto centro educativo, sea eficaz. Es decir, un curso o determinado nivel de una escuela puede desarrollar procesos de mejoramiento que nos permita señalar que estamos frente a un caso de “efectividad”, pero el cambio en un grupo de alumnos no se expande a los otros de forma mecánica.
Precisamente, lograr que un suceso aislado –un curso, un nivel– adquiera características sistémicas –el centro educativo en su totalidad- es tarea de la gestión escolar. Como conclusión, podemos decir que el principal aporte de la perspectiva de las “escuelas eficaces” reside en la nueva mirada que ésta nos ofrece, una invitación a entrar en lo que para muchos es una verdadera “caja negra”, ya que se centran sólo en miradas del conjunto nacional o sistémico total. En efecto, las escuelas son en sí una organización compleja, por tanto, comprenden diversos niveles o subsistemas que deben ser analizados si se pretende mejorar la calidad y sustentar este cambio en el tiempo. De ahí también la importancia de romper la “enajenación docente”, vale decir, con su rol de simple “ejecutor” y de falta de reflexión crítica respecto de la organización escolar, su entorno y las condiciones de educabilidad de sus alumnos.
Un segundo aporte de esta perspectiva tiene es su concepto principal: el “valor agregado”. Desde esta perspectiva, la calidad de la educación puede dejar de estar definida por la obtención de determinados resultados y comenzar a ver una serie de indicadores distintos que den cuenta de procesos que también hablen de calidad educacional, pero no tan delimitados a la obtención de un resultado o puntaje.
Esto nos remite a un problema central que tendremos que seguir abordando: el de la definición de lo que vamos a entender por “calidad” educativa y los estándares que sirven para definirla. Como una manera de seguir avanzando en las distintas aristas del cambio educativo, pasaremos a revisar dos maneras distintas de ver la “calidad” y la forma cómo gestionarla. Primero, desarrollaremos brevemente la perspectiva de la “gestión de calidad total”, el nuevo paradigma de gestión que ha tenido éxito en el mundo empresarial y que progresivamente se ha comenzado a desarrollar en España y, consecuentemente, en algunas reformas educativas de América Latina, entre ellas la chilena. En segundo lugar,
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procederemos a revisar la definición de calidad desde una perspectiva de escuela pública, perspectiva que nace como la crítica a la extrapolación del paradigma de la calidad al contexto educativo.
d) “Gestión de Calidad Total” en escuelas: Calidad limitada al cliente
La “calidad” es uno de esos conceptos que nadie podría rehuir, sobre todo porque discursivamente se ha instalado como una premisa ética acompañada de la equidad. Vista como un conjunto complejo de políticas y programas, la reforma educacional chilena ha intentado aminorar la brecha existente que separa a los colegios municipales de los particulares (“equidad”) al focalizar sus esfuerzos en mejorar los procesos de enseñanza-aprendizaje medidos por resultados (“calidad”).
La calidad es un juicio de valor que se asigna a un proceso o a un producto determinado de cosas, lo que viene a constituirse como una meta u objetivo a alcanzarse por la vía de la política educativa.
En otras palabras, desde el diseño y evaluación de las políticas educacionales, la calidad siempre ha sido entendida como una carencia de nuestra realidad educativa nacional, vale decir, siempre se ha apreciado que existen “problemas de calidad”, precisamente, porque se han evaluado las situaciones coyunturales respecto de un ideal que no se cumple. Tales problemas de calidad se han venido plasmando a partir de indicadores de repitencia, deserción y otros.
Esto equivale a sostener, primero, que la calidad se concibe como una carencia demostrada por una serie de indicadores y enfrentada por una serie de medidas de diversa índole. Segundo, que la calidad, en definitiva, ha sido un fin en sí mismo a alcanzarse y demostrarse gracias a los resultados (productos) expresados en el logro de determinados indicadores, de tal forma que se cae en el peligro de desentenderse de los procesos mediante los cuales se genera la tan apreciada calidad.
Precisamente, dentro de este diagnóstico es posible entender por qué las nuevas tendencias de la “Gestión de Calidad Total” (“calidad total”) provenientes del campo de la administración de empresas han tenido tanto impacto. Como ya lo explicamos más arriba, la preocupación de estos nuevos modelos surgidos de la necesidad de las empresas de subsistir en un mundo incierto y competitivo (globalización) las he hecho poner su foco de atención en la calidad tanto de productos como de las necesidades o gustos de los clientes103. Se dirá que se está frente a una gestión de calidad cuando los procesos aseguran
103 El modelo de gestión conocido como “Calidad Total” surge en pleno mundo empresarial, específicamente en Japón, como un control de la calidad total aparejado a otro modelo de gestión empresarial: el justo a tiempo (JUST IN TIME). Con el transcurso de los años pasa a EE.UU. y luego a Europa. El investigador pionero que comienza a sistematizar investigaciones sobre la calidad total (E. W. Deming) lo hace concentrándose en la calidad de los productos y los servicios, la cual se medía con criterios definidos por la propia empresa. Desde los años ´50 hasta la década de los ´70, en Japón se desarrolla muy fuertemente lo que se conoce como el sistema integral de gestión de la calidad. En esta fase de reconstrucción nacional del país tras la II Guerra Mundial, este sistema toma como centro de atención a la participación de los trabajadores en
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calidad de los productos (basados en estándares dispuestos por la propia organización), pero que, además, satisfacen el gusto de los clientes.
Dos son los elementos centrales que aparecen con este nuevo giro estratégico: el reconocimiento de un usuario y la preocupación por los resultados del proceso educativo. Con ello, la definición de calidad está dada como satisfacción de las necesidades del cliente. Una organización puede prosperar y sobrevivir cuando los clientes actuales y sus necesidades emergentes futuras son satisfechas por una organización de un modo más eficiente y efectivo que por sus competidoras, esto es, se debe recoger información y establecer análisis sobre los clientes, satisfaciendo sus necesidades (customer needs) y sirviéndolas por medio de productos o servicios eficientes (Bolívar, 1999. p.2).
De ahí que la “calidad total” sea una filosofía de gestión que vincule estrechamente la preocupación por la necesidad de los usuarios con la calidad de los productos, gracias a lo cual los mecanismos de gestión se abocan a la tarea de encontrar la forma de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuarios puedan emitir juicios sobre la oferta recibida104.
Se generan así sistemas de medición y evaluación de la calidad de la educación. A su vez, “la preocupación por los resultados y, en general, por la percepción de un bajo resultado, lleva a analizar y examinar los procesos y los factores –y combinación de factores- que en ellos intervienen para orientar las políticas educativas en consecuencia” (Santana, 1997: p.11). Bajo esta premisa este modelo perfectamente puede convertirse en un importante paradigma para la planificación de las políticas educacionales (véase el caso norteamericano, inglés, español y neo-zelandés, entre los principales).
No obstante, pese a todo el reconocimiento del nuevo modelo, tampoco es difícil entender por qué estos supuestos son tan polémicos hoy en día cuando hablamos de educación pública. Efectivamente, la cuestión que más controversia ha suscitado es la confianza que el modelo tiene en la bondad del mercado como mecanismo potenciador de la calidad de las organizaciones escolares. El juicio del usuario hacia el resultado (satisfacción del cliente) hace que la mirada se vuelva rápidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicio que se le ofrece.
la mejora de la calidad, presentándose como una estrategia de gestión que involucra a todo el personal de la empresa en la mejora continua de la calidad de los productos y servicios (sin embargo, es sólo mucho mas tarde, a mediados de la década de los ochenta, que la preocupación por la calidad se traslada al sistema educativo en USA, evento que ocurre recién a inicio de los años noventa en América Latina). Por último, una tercera fase de la gestión de la “calidad total” se desarrolla ahora en los EE.UU., donde se comienza a definir claramente un cambio en la perspectiva del concepto, al profundizarse la definición de calidad como satisfacción de las necesidades del cliente (Santana, 1997).104 Casassus (2000: pp.7-12) señala que en gestión educacional a lo largo del s. XX se han desarrollado al menos 7 “tipos ideales” de modelos; uno de ellos es el de la “calidad total”. A este modelo Casassus lo define como una perspectiva que se acerca a la visión estratégica, sólo que la estrategia se traza a partir de la identificación de los usuarios y sus necesidades, el diseño de normas y estándares de calidad, el diseño de procedimiento que conduzcan a esta calidad, mejoramiento continuo de las diversas partes del proceso y la reducción de los márgenes de error que encarecen tales procesos. Tiene la característica de una visión global del sistema que logra incorporar la necesidad o gusto del cliente, vale decir, no es sólo la puesta en marcha de metas u objetivos trazada en función de potencialidades y defectos detectados por la organización.
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Esto se ensambla de manera perfecta con las actuales tendencias a la privatización y a la autonomía. En efecto, la neoliberalización de las políticas educacionales favorece la aparición de estos modelos de autonomía, sin embargo, el punto está en que los modelos de gestión como el de la “calidad total”, al ser extrapolados a las realidades educativas, generan un fuerte desarraigo entre la necesidad de sustentar financieramente cada centro educacional y los preceptos democráticos públicos (universalistas) de la educación, perdiéndose la orientación política de la misma, esto es, la función social de la formación de ciudadanía. En definitiva, si bien la autonomía no está en discusión, el debate se encuentra en torno a lo restrictivo que se vuelve el concepto de autonomía desde el punto de vista de una simple autarquía financiera, esto es, la subsistencia de la escuela a partir de la competencia y captación de matrícula. Si bien este precepto es plausible en la educación privada, cabe preguntarse por su adecuación al contexto de la educación pública.
En este sentido, cobra especial interés entender que la progresiva importancia de este tipo de modelos de gestión se inscribe dentro de una profunda reestructuración del sistema educativo público. Como ya sabemos, ésta se caracteriza principalmente por procesos de descentralización, autonomía, transferencia de la responsabilidad a las escuelas y sistemas de acreditación y/o rendición de cuentas (accountability). Estos cambios estructurales, como es de esperar, implican nuevos roles y capacidades para los actores del sistema educativo, principalmente por parte de los profesores y directivos, aunque no es menos cierto que también hay una demanda por mayor involucramiento de los alumnos y, en especial, de los apoderados, quienes pasan a tener mayor responsabilidad.
En otras palabras, la crisis de la planificación centralizada ha comenzado a delinear a esta serie de transformaciones sobre el supuesto de que los centros educativos públicos deberán sobrevivir por medio de la satisfacción del cliente. En Chile, esto es una tendencia que, si bien no ha alcanzado las alturas de “mercado perfecto” que la teoría sostiene, por lo menos se puede observar la existencia de algunos principios constitucionales básicos fuertemente instalados. Este es el caso de los principios de subsidiariedad y “libertad de enseñanza” que se implantaron desde la década de los ´80, los cuales no sólo instalaron una lógica de financiamiento que sustenta la oferta de la dependencia particular-subvencionada, sino que también –tal y como lo vimos– establecen una supuesta capacidad de las familias como actores que, en su rol de “clientes”, animan a los centros educativos a competir y superarse en pos de elevar la calidad educacional ofrecida. Con ello, el cliente, en un acto ciudadano de elección informada, permitiría la competencia entre escuelas y, de paso, elevaría la calidad.
La nueva gestión de calidad total, con su atención en la calidad del producto como un juicio valorativo basado en la satisfacción del cliente, permitiría a los centros educativos sobrevivir gracias a la satisfacción de las demandas de los consumidores (Bolívar, op.cit). En otras palabras, este nuevo modelo de gestión –más cercano a la educación privada, la que en ciertos aspectos se rige por las mismas normas de mercado que la empresa comercial- se ensambla con el ideal político del liberalismo burgués.
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e) La “calidad” desde lo público: Educación de calidad para todos
Una perspectiva distinta de la gestión orientada a la satisfacción del cliente, usuario o beneficiario, es aquella que concibe la obligación de proveer una educación pública de calidad. Aquí estamos en otro plano no sólo del concepto de calidad, sino que también de la política que la promueve y, en términos más prácticos, de la gestión adecuada para asegurarla. Es decir, estamos en un plano de definir calidad de acuerdo a lo que el cuerpo social le demanda a la educación (mayor capital humano y cohesión social).
La calidad, en tanto juicio valorativo, debe ser el parámetro que nos sirva a aprender a vivir juntos, iguales y distintos, sobre todo en sociedades que han comenzado a evidenciar claras y profundas desigualdades sociales.
En capítulos anteriores vimos que el consenso sociopolítico que incentiva los procesos de reforma educativa en América Latina responden básicamente a dos razones: las necesidades de formar capital humano competitivo y la de una ciudadanía para las democracias modernas. Ahora bien, estas dos variables –la económica y la política– no pueden ser limitadas como variables explicativas del “origen” de las reformas, sino que también deben ser centrales en el análisis de la implantación (Tedesco, 2001) y resignificación del cambio educativo por parte de los actores.
Mientras en la década de los ´90 los procesos democráticos en América Latina debieron cumplir la tarea de controlar la inflación y generar un crecimiento económico que les permitía insertarse en la globalización, lo cual no impidió que sugieran efectos sociales devastadores como consecuencia de estas políticas de ajuste. Tales transformaciones económicas no han podido resolver los fenómenos de pobreza, los cuales están adquiriendo nuevas características tales como la aguda concentración del ingreso y crecientes procesos de exclusión social, desempleo estructural, trabajo precario e inestable, conformándose así un vacío político y social en donde masas de gentes yacen marginadas de los sectores que gozan el estándar de vida “moderno”. Esto –que ya lo vimos en Capítulos anteriores– hace que la demanda política hacia la educación sea la formación de una ciudadanía como una forma de asegurar la necesaria cohesión social.
Como veremos, esto trae aparejado una tensión entre la “libertad de enseñanza” (es decir, el derecho a un mercado de oferentes dispuestos a satisfacer las necesidades educativas de los distintos grupos sociales) y la demanda de contención de cohesión social hecha a la educación por medio de su función socializadora y formativa de la ciudadanía. Asegurar la equidad educativa es un proceso determinante en este sentido, cuestión que puede contradecirse cuando se le pretende hacer convivir la libertad segregacionista del mercado (libertad de enseñanza). Es una tensión no resuelta que se debe confrontar con la posibilidad cada vez más patente de una sociedad internamente divorciada, donde las elites viven atrincheradas frente a la masa de grupos excluidos.
Entonces, la calidad de la educación así planteada no puede ser un concepto políticamente neutro ni dejado al albedrío de los clientes. Es decir, si se demandan servicios educativos de calidad desde lo público, ésta debe estar regida por la equidad en la distribución y en su uso, esto es, para todos, ejercida por los ciudadanos (no clientes) y con carácter de servicio
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público (para todos), no un bien de consumo subordinado a las customer needs (necesidades de los clientes). La ciudadanía prima, en lugar de la satisfacción en el consumo individual, es decir, valores colectivos como la justicia, solidaridad o la participación son mucho más importantes que la satisfacción de clientes que conduce a más segregación y diferencia (Bolívar, op.cit: p.6).
En definitiva -como dijimos más arriba- no se trata sólo de definir lo que vamos a entender por “calidad” desde lo público, sino que también de la política que la promueve y, en términos más prácticos, de la gestión adecuada para asegurarla. Los términos de descentralización y autonomía escolar son ejes claves en este asunto, pues las mismas palabras son usadas desde sectores liberales como progresistas, de derecha e izquierda, claro que, obviamente, con sentidos completamente opuestos.
En síntesis, la necesidad de fortalecer la vertiente política de la educación con calidad tiene que ver entonces con tres problemáticas esenciales:
Lo difícil que resulta construir consensos entre los distintos sectores de la sociedad en beneficio de políticas que aseguren la equitativa distribución de la calidad. Lo que a un sector le parece correcto al otro le parece que ataca principios que considera esenciales, cuestión que se puede ver en la tensión entre “libertad de enseñanza” y “derecho a la educación” (cf. UNICEF, 2000c).
La crítica situación que vive la descentralización. Si la descentralización cuenta con muy poca adhesión y legitimación social (por haber sido impuesta en regimenes dictatoriales y/o fuertemente centralizados como los latinoamericanos en las décadas pasadas), entonces está en crisis la idea de que es el Estado el garante de asegurar la provisión universal del servicio educativo con calidad. Si a ello se le suma la fuerte ola mercantilista de la educación, ésta pasa a ser un objeto de lujo privativo para los sectores más pobres.
El problema de la educación como formación de valores (¿qué valores?) democráticos. La participación social en este punto es medular puesto que, hasta hoy, las reformas educacionales han sido procesos que sólo han modificado la manera de gestionar las instituciones y no ha repercutido en procesos reales de transformación cualitativa de la enseñanza-aprendizaje.
Desde nuestra perspectiva, en estas tres problemáticas se resume en buena parte el problema de instituir la calidad de la educación pública. Cada una de ellas es un pilar fundamental para la sustentabilidad del cambio educativo, lo cierto es el tercer punto el más determinante a la hora de analizar la demanda que la sociedad le hace a la educación. Por ello, nuestro énfasis en este capítulo en problemáticas más importantes que hablan de la relación entre la relación de los profesores con sus alumnos (marcada por la “enajenación docente”), el clima organizacional (y las diversas posturas de la institución escolar) y, por último, su relación con el entorno (lo que veremos más acabadamente en el próximo acápite con la “rendición de cuentas” o accountability). En definitiva, hablar de calidad de la educación implica hablar, en el fondo, del grado de autonomía y responsabilidad de los actores, autonomía que debe estar definida políticamente (no financiera o mercantilmente), es decir, una autonomía que asegure no sólo formación de competencias, sino que también formación ciudadana.
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Determinar qué valores democráticos (y cómo) son inculcados a los niños y jóvenes es una cuestión que incumbe tanto a la capacidad de construir consensos en torno al tema como a los cambios institucionales que aseguren la distribución equitativa de tales valores. En efecto, el problema no sólo radica en determinar qué valores queremos para nuestra sociedad sino que también en la forma en que transformamos al sistema educativo con el objeto de concretar la enseñanza de estos valores (1° y 2° problemática recién vista, respectivamente). En síntesis, este es el problema de la educación pública de calidad.
Existen estudios que, abocándose a este punto al nivel de las salas de clases, dan cuenta de las distintas formas en que los valores democráticos están siendo fomentados en los niños y jóvenes. La conclusión, a nivel general, es que contenidos asociados a la formación de la ciudadanía (tales como los OFT) carecen de sistematicidad, planificación y de una política institucional que obligue a desarrollarlos como una parte fundamental del currículo (Egaña et.al, 2003). Los Objetivos Fundamentales transversales (OFT) fueron propuestos como la forma en que la reforma ayudaría a consolidar la función socializadora de la educación, cuestión que se puede poner en tela de juicio cuando en la práctica se ve que no existe un marco curricular ni una política educacional conciente para promoverlos. Esto se puede contrastar –tal y como se hace en el citado trabajo- mediante estudios comparativos entre establecimientos y las maneras cómo los OFT se imparten cotidianamente en las realidades educativas.
En definitiva, la propuesta oficial que con la reforma educativa replanteó el tema de la formación ciudadana de la educación es hoy por hoy un aspecto en donde no existe claridad, sobre todo por parte de los profesores (en cómo evaluar, calificar y, en definitiva, trabajar con los OFT en las salas de clases). Así, la transmisión de valores, hábitos y formas de socialización de los niños hoy en día pasa más por la diversidad de la oferta disponible en el mercado (“libertad de enseñanza”) y no por un tema de política pública. A su vez, pasa también por iniciativas aisladas en donde el propio MINEDUC no se ha presentado como un interlocutor o guía válido.
f) Conclusiones sobre la calidad: ¿Cómo se la concibe ?
Tomando lo desarrollado desde el principio de este Capítulo 5 hasta ahora, podemos señalar que la “calidad” es el concepto central (o por lo menos uno de los más fundamentales) en el actual proceso de cambio educativo. Sin una definición explícita de la “calidad” la transformación del sistema escolar carece de una meta hacia donde dirigirse.
Podemos señalar que lo que políticamente se designa como calidad entra a ser determinado por las condiciones concretas mediante las cuales se operacionalizan las orientaciones y metas que la sociedad traza como ideal de calidad a alcanzar por parte de la política educativa.
Por eso afirmamos que existen dos maneras (íntimamente relacionadas) de entender la “calidad”:
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1) Calidad desde lo político.2) Calidad desde el ámbito de la realidad escolar.
La calidad definida desde lo político da cuenta entonces de los lineamientos esenciales de la política educativa (cuestión a la que aludimos recientemente). Esto no tiene mayor discusión, aunque puede debatirse si calidad debe implicar o no un determinado manejo de competencias y saberes, delimitarse en ello o abrirse a calidad en el manejo de otro tipo de lenguajes pertenecientes a otros campos de la vida social, cultural, política, etc. En definitiva, en esta dimensión nos situamos en un plano ideológico (el de los fines y objetivos de la educación) en tanto la educación es vista como un subsistema de la sociedad que cumple determinados requerimientos que el cuerpo social le hace.
En segundo lugar, la calidad desde el ámbito de la realidad pedagógica se refiere al conjunto de pociones técnicas o técnico-pedagógicas que modelan una forma concreta de cómo se organiza y cómo es el sistema educativo. Es decir, este segundo nivel está más relacionado con las decisiones técnico-pedagógicas. Estas últimas son las que expresan el compromiso concreto del aparato escolar para responder o no a las demandas de los demás sectores de la sociedad. De esta forma, el debate amplio, político, se reduce, inevitablemente, cuando hablamos de calidad desde lo educativo. Parece una inconsecuencia, puesto que lo educativo debiera referirse no sólo a competencias o saberes, sino también a formación, socialización y valores, es decir, una apertura del ser humano al desenvolvimiento en dominios sociales, culturales, políticos y económicos que permite la superación de la exclusión y desintegración social.
Sin embargo, en la práctica, la calidad desde lo educativo está determinada por lógicas operativas, propias del quehacer y gestión actual de la educación, esto es, presas de las contradicciones internas del sistema, cuestión que precisamente alude esta 2° manera de definirse la calidad. Por ello, calidad ha sido remitida al resultado de indicadores tales como notas, matrícula, cobertura, repitencia, deserción, etc., bajo la convicción de que, en mayor o menor grado, en la escuela se aprende, por tanto, estos indicadores dan cuenta en qué medida se hace. En efecto, tal y como se ha señalado (Toranzos, 1996: p.65): “En el pasado se presuponía la calidad de la enseñanza y el aprendizaje dentro del sistema. Se presuponía que éstos básicamente ocurrían dentro del sistema y efectivamente así era” (...) “El sistema educativo era una suerte de “caja negra”: lo que sucedía en su interior no era objeto de análisis, bastaba con preocuparse de que la población accediera. En el presente la preocupación central ya no es únicamente cuántos y en qué proporción asisten sino quiénes aprenden en las escuelas, qué aprenden y en qué condiciones aprenden”.
Esta segunda dimensión del concepto de calidad se sintetiza en función de variables propias de la interacción entre conocimiento, docencia y aprendizaje, a saber, las características del sujeto a enseñar, la forma en que aprende, la forma en que enseña el docente y la manera cómo se estructura la propuesta didáctica. De hecho, pese a que perfectamente puede entrarse a un debate en torno a ella, esta preocupación por los procesos al interior de las escuelas es lo que más se puede rescatar de la perspectiva de las “escuelas eficaces”.
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Ahora bien, esto también se puede entender como el hecho de que las oportunidades para el aprendizaje estarán determinadas en función de la conjunción entre las características internas a la escuela (características de los docentes, directivos, clima escolar, modalidad de la gestión institucional, currículo, infraestructura, etc.) y las características externas a la escuela (alumnos, su familia, entorno social y cultural, etc.). Un proceso de enseñanza-aprendizaje de “calidad” remite siempre a una interacción contingente, por tanto, no siempre se satisfacen los requerimientos que el cuerpo social le hace a la educación.
De esta forma, con el presente Capítulo 5 se han ido desentrañando las problemáticas que dan cuenta de los sentidos de los principales actores (los docentes), de los nuevos aportes para el análisis de la escuela en sí misma como unidad de análisis (movimiento de las “escuelas eficaces”), así como los modelos actuales de administración de la escuela (gestión escolar). Esto nos sirve para dar una visión global de la sustentabilidad del actual cambio educativo, el cual tiene como norte elevar la calidad y la distribución de ésta en todos los sectores sociales (bajo el principio rector de la “equidad”105). La “calidad” se remite al servicio ofrecido (sea cual éste fuese), por ello la hemos desarrollado acabadamente en esta Segunda Parte de la presente investigación (dedicada a profundizar el sistemas escolar, desde sus transformaciones estructurales –Capítulo IV– hasta la mirada centradas en los procesos que ocurren dentro de la escuela –Capítulo V), principalmente en función de dar cuenta de las contradicciones sobre el concepto generadas por las propias racionalidades del sistema, vale decir, de la relación entre escuela y su entorno educativo, la “doble dependencia” (MINEDUC y DAEM/CORP).
De acuerdo con ello, la “calidad” se condiciona según problemáticas de facto, es decir, los problemáticos y cuyunturales cruces entre el sentido de los actores, de las racionalidades de los procesos de Reforma y municipalización y de cómo ello define una nueva gestión de las organizaciones escolares. Del curso que tomen estas tensiones se irá configurando y definiendo la calidad de la educación que el cambio educativo tanto promueve.
V.4) Sistemas de “rendición de cuentas”: El debate que viene
a) Sobre la calidad y la evaluación: “calidad” como “resultado”
Según nuestra perspectiva, las lógicas operativas propias del quehacer y gestión actual de la educación relacionan la “calidad” con una serie de indicadores, llevando a reducir la calidad educativa a la sobre-simplificación de definirla en función de “resultados”.
Sin embargo, la calidad de la educación no se restringe al ámbito de la gestión en las escuelas. Como servicio público, la educación de “calidad” va más allá del intento por subsistir y mantener la autarquía financiera de las unidades escolares, tal y como lo vimos
105 Como ya lo vimos en Capítulos anteriores, la “equidad” es un precepto que responde a la actual tendencia de la política social de “segunda generación”. Se define esencialmente en función de la “discriminación positiva”, por lo tanto, se diferencia de preceptos tales como la “igualdad” y la “homogeneidad”.
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recién. Esto porque la puesta en el primer plano de la calidad pone el desafío de generar formas de evaluación que aseguren que la calidad se está dando.
Cuando las reformas educativas de América Latina pusieron énfasis en mejorar la calidad, en el fondo, estaban contrastando la situación educativa actual con los “resultados”. Se pensaba que mejorar la calidad consistía en mejores puntajes de los alumnos en pruebas que posibilitan la comparación entre países, así como también en un alza de indicadores tales como la tasa de matrícula, cobertura, repetición, deserción, etc. Esto era así, básicamente, porque se pensaba que ellos expresaban la realidad o, dicho en otras palabras, tales indicadores respondían al supuesto implícito de que dentro de la escuela se aprendía. Así, más años de escolaridad y un aumento de estos indicadores evidenciaban por sí mismos mayor calidad y preparación de nuestra población.
La meta de las políticas educativas con frecuencia fue simplemente elevar los puntajes e indicadores. De hecho, en el ámbito de los actuales sostenedores, las DAEM/CORP, se ha comenzado a señalar la importancia de incorporar prácticas de seguimiento estadístico de notas, aprobaciones, reprobaciones, retiros y SIMCE, como una forma de “control de calidad” (Miranda y De Simone, op.cit). Gracias a ello, además, pueden realizar cálculos sobre el financiamiento estatal que recibirán y los gastos de operación e inversión de los procesos educativos.
De esta manera, por “resultados” debemos entender, en parte, todo el espectro de puntajes y calificaciones que repercuten, al final de cuentas, en la acreditación de los colegios y en su status de calidad en el servicio. Esto no tiene que ver sólo con el SIMCE, aunque el ranking de colegios en función de los puntajes obtenidos sería una de las formas de obtener este tipo de dividendos (por lo menos así se lo concibe). En síntesis, la ideología de “calidad igual a resultados” se complementa perfectamente con la libre competencia entre escuelas, creando un sistema de causas y efectos que, por la naturaleza del mercado y la competencia, tiende a elevarse la calidad del servicio.
Esto conduciría a una contradicción en el sentido de que –si se quería buscar objetivos fundamentales (OF) y Contenidos Mínimos Obligatorios (CMO) que permitiesen a los niños y jóvenes insertarse en estructuras complejas de significado, manejar información y ser capaces de construir individual y socialmente el conocimiento a fin de sustentar sociedades democráticas– toda esta propuesta innovativa se esfuma gracias a mecanismos de evaluación y promoción de los estudiantes que ponen el acento en la medición estandarizada e isomórfica (donde “la prueba” es igual al “proceso de aprendizaje”).
Esta evaluación cuantitativa (notas y puntajes) reduce entonces algo que es netamente cualitativo. Más aún, el aprendizaje se reduce a un conocimiento fragmentado que ocurre de manera jerarquizada a partir de secuencias (unidades temáticas) linealmente dispuestas. Desde el punto de vista de la práctica docente esto equivale a decir que se está evaluando en términos conductistas (es decir, leyendo sólo conductas específicas) cuando a los profesores se les forma en un marco de tipo constructivista (Casassus, 2000b).
En el plano pedagógico, esto genera cuestiones que nos parecen ser centrales. En primer lugar, todo el discurso de la Reforma sobre la centralidad de los “procesos de aprendizaje”
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se echa por la borda en la medida en que el proceso se reduce a su manifestación, homologándose un proceso extremadamente rico y complejo como debiese ser la enseñanza y el aprendizaje. En segundo lugar, se deduce de lo anterior lo fuertemente arraigado que se encuentran en las propias políticas educativas las racionalidades pedagógicas normativistas y cuantitativistas. Esto evidencia que hay lógicas híbridas y que la reforma será un cúmulo de contenidos más que se endosará a los marcos de significados sobre lo que es (o debiese ser) la educación, la pedagogía y los sujetos (educandos y educadores). Estos marcos de significados nuevos se adaptan y conjugan problemáticamente con la demanda de facto que existe por parte de la gestión educativa del municipio. Existe entonces una tensión no resuelta entre el nuevo management administrativo y los nuevos aires pedagógicos basados en el paradigma constructivista que se está imponiendo en Chile gracias a la Reforma educacional de la última década.
Resulta de importancia estratégica revisar la forma cómo las autoridades están entendiendo y midiendo la calidad de la educación, puesto que, como ya lo dijimos, ya no parece ser tan aceptada la idea de que una educación de calidad esté dada por determinar cuántos alumnos y en qué proporción asisten y muestran determinados indicadores, sino que también en saber quiénes aprenden en las escuelas, qué aprenden y en qué condiciones lo hacen (Toranzos, op.cit).
Es sobre este nuevo punto de partida donde queremos insertar el desarrollo de los mecanismos de evaluación de calidad que pueden comenzar a adquirir importancia para la realidad educativa chilena.
La calidad involucra la responsabilidad de las autoridades públicas y, cuando se observa que la institucionalidad vive procesos de descentralización o desconcentración, los mecanismos que aseguren la calidad de la educación también se ven modificados. Por lo mismo, los sistemas de “rendición de cuentas” o “accountability” son fundamentales en este sentido, ya que se están presentando cono la manera en que se evalúa la calidad en el actual contexto de descentralización y/o autonomía escolar. Los mecanismos de accountability es quizás hoy por hoy el único modelo de “medición” de la calidad que se plantea acompañando a los procesos de descentralización de la educación y a la puesta en marcha de una serie de medidas adecuadas para hacer competir a las escuelas (sobre el supuesto de que las familias tienen una elección informada respecto de la labor pedagógica de éstas).
Respecto de esto último, haremos una revisión crítica del SIMCE, instrumento que desde que surgió allá por los años ´80 está siendo señalado como el indicador de la calidad de la educación, cuestión que se corrobora cuando salen a la luz pública sus resultados y todo el revuelo en los medios informativos, generando debates y controversias sobre el real estado de la calidad de al educación pública en Chile. Nos fijamos en el SIMCE precisamente porque cumple con la esta lógica de ver a la calidad expresada en un resultado, pero, en el fondo, es el justificativo perfecto para mantener un sistema basado en la competencia por la captación y retención de matrícula y una burocracia municipal que vive de la administración financiera del servicio.
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De esta manera, desarrollamos estos temas ligados a la evaluación de la educación ya que consideramos que ésta es vital para dar cuenta de la sustentabilidad del cambio educativo en tanto se usa como una medida para emitir un juicio de valor sobre el proceso de mejoramiento de la calidad. No obstante, creemos que tan importante como esto es que la evaluación no sólo “mide” sino que, en tanto se basa en unos estándares y desecha otras dimensiones, termina por convertirse en un instrumento de estudio y comprensión de la realidad educativa.
b) El uso del SIMCE por parte de docentes y escuelas
Para el MINEDUC (cf. Belleï, 2002: p.4), el SIMCE debiese permitir que los docentes:a) Conozcan los logros de aprendizaje de sus alumnos, estableciendo comparaciones en relación con otros establecimientos y con el país. b) Eleven la efectividad de las prácticas de enseñanza, comparando los resultados actuales con mediciones anteriores.c) Analicen el nivel de exigencia y complejidad de las tareas que le asignan a sus alumnos.
Sin embargo, las limitaciones en el uso del SIMCE por parte de los profesores no son pocas. En primer lugar, el SIMCE aparece como un ejercicio externo de control de calidad sobre su propio trabajo, esto es, una coacción que con frecuencia es vista negativamente.
En segundo lugar, el SIMCE incumbe sólo a los profesores de matemáticas y lenguaje (a veces ciencias) y, por lo tanto, generalmente la responsabilidad del SIMCE recae sólo en los profesores directamente aludidos. Esto significa un desafío evidente para el futuro, pues el punto es determinar cómo evaluar a través del SIMCE cuestiones que sobrepasan competencias disciplinarias rígidas. Al respecto, una “innovación” anunciada por las autoridades es que en el año 2006 el SIMCE evaluará la nueva materia en boga, el inglés, pero, de todas formas, quedarán áreas importantes del currículum no evaluadas por dicho instrumento.
En tercer lugar, si bien el Ministerio entrega informes con los resultados de la medición a las escuelas y liceos, lo cierto es que esto no ha significado una herramienta que profundice la evaluación y mejoramiento sistematizado de las prácticas de aula. De hecho, la propia complejización técnico-metodológica que ha sufrido el SIMCE estos últimos años conspira con esto, apartando más a los profesores. En otras palabras, de un análisis por sí mismo complejo se espera que los profesores extraigan lecciones para cambiar sus prácticas de aula. Esto parece, dadas las actuales capacidades docentes, una esperanza excesiva (Belleï, op.cit: p.5)106.
En cuarto lugar, el SIMCE señala muy poco respecto de los alumnos y su situación sobre los objetivos curriculares con lo que los profesores organizan sus clases. El currículum no
106 En lo que respecta a nosotros, a esto se le podría sumar otro problema relacionado con que el contexto de la “doble dependencia” en los liceos hace que los profesores tengan muy poco tiempo para profundizar tópicos de perfeccionamiento profesional.
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está definido en función de estándares de desempeño que los alumnos debieran lograr, y, para peor, el SIMCE no está diseñado para evaluar cada objetivo fundamental de forma de concluir sobre la proporción de alumnos que lo aprendió107. Si bien es cierto que desde 1999 estas dificultades han ido lentamente enfrentándose con la creación de los “niveles de desempeño” en matemáticas y lenguaje, de todas formas estos estándares no están incluidos en los programas curriculares, siendo entonces muy parciales aún para los profesores, quienes tienen que hacerse cargo de un currículo muchísimo más extenso (ibídem: p.5).
Si bien existe un significativo acuerdo entre los profesores de la utilidad que tiene el SIMCE como un instrumento orientador para determinadas decisiones de su propio quehacer (definir posibles acciones para mejorar los aprendizajes, identificar áreas de aprendizajes que tienen problemas y como ayuda para definir las metas a alcanzar en el establecimiento) (cf. CIDE, 2004), lo cierto es que su importancia en la implementación de acciones de mejoramiento de los aprendizajes en el establecimiento no es tanta. En efecto, divididos por tipo de dependencia, los profesores encuestados el año 2003 que le asignan una importancia central (“mucha importancia”) al SIMCE en la implementación de acciones de mejoramiento de los aprendizajes llega apenas a 23,4% (municipal), 29,1% (particular-subvencionado) y 25,8% (particular pagados). El nivel de “relativa importancia” es el que prevalece con cifras de 59,9% (municipal), 54,6% (particular-subvencionado) y 62,4% (particular privado) (ibídem: p.51).
La encuesta del SIMCE (2001108) aplicada a los directores de los establecimientos también revela cifras interesantes (cit.por Belleï, op.cit): sólo el 28% de ellos manifestó que en su establecimiento se plantean metas respecto al SIMCE, en contraste con metas sobre conocimientos, repitencia y deserción (ver cuadro 4).
Cuadro 4Porcentaje de establecimientos que se plantea metas educativas sobre distintos aspectos según
dependencia. Liceos SIMCE 2001.
Municipal Particular – Subvencionado Particular - Pagado
1° Deserción (84%) 1° Conocimientos (83%) 1° Conocimientos (89%)
2° Repitencia (84%) 2° Repitencia (55%) 2° P.A.A (25%)
3° Conocimientos (67%) 3° Deserción (49%) 3° SIMCE (18%)
107 Como lo señalamos anteriormente, esta es una de las áreas de mejoramiento que el SIMCE debe profundizar. La prueba SIMCE no mide en función de “estándares de aprendizaje”, vale decir, no establece cuál es el nivel de rendimiento que se considera aceptable o suficiente y cuántos alumnos lo logran. El anuncio de las autoridades es que, a contar del 2006, se van a construir “estándares de aprendizaje” que definan los logros que tienen que obtener los alumnos al rendir las pruebas, tal como utilizan las mediciones internacionales como PISA y TIMMS. Con ello se pretende que el estudiante conozca lo que tiene que saber y para que el profesor sepa cómo tiene que enseñar. Además, la comparación entre escuelas y liceos se hará de forma más directa (lo que, según nuestra perspectiva, no quita las injusticias que significa comparar escuelas de dependencia administrativa distinta sin considerar el “valor agregado”). Por último, se suma la posibilidad de comparar el puntaje obtenido por liceo en relación con metas nacionales de aprendizaje (noticia recogida el día 21/04/2004 en http://www.mineduc.cl). 108 La prueba SIMCE del año 2001 se efectuó a los 2º medios.
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4° SIMCE (36%) 4° SIMCE (28%) 4° Repitencia (11%)
5° P.A.A (23%) 5° P.A.A (20%) 5° Deserción (6%)Fuente: Belleï, 2002: p.12.
Sin embargo, no se puede menospreciar la presión fáctica del SIMCE hacia las escuelas, básicamente en tres direcciones:
1) Incentivos y programas de la Reforma.2) Incentivos hacia los sostenedores, quienes bajo la lógica de la elección racional de las familias presionan a las escuelas.3) Un cierto grado de presión que los propios apoderados pueden estar haciendo, sobre todo acuciados por el ímpetu de los medios de comunicación.
A continuación, seguiremos profundizando los dos últimos puntos, esto es, la relación entre el SIMCE como información sobre la calidad de la educación, uso de esa información por parte de los apoderados y la lógica de la demanda, supuesto clave de la competencia entre establecimientos y su búsqueda por elevar la calidad.
c) El SIMCE, las familias y el mercado
El SIMCE nace dentro del contexto que significó la transformación estructural del sistema hacia la lógica de mercado realizada desde finales de los ´70 y la década de los ´80. Como ya sabemos, la teoría de la elección racional de las familias primaba como fundamento de una mejoría de la calidad en tanto la competencia entere escuelas provocaría una “selección natural” de éstas según las preferencias de las familias. Esta orientación a la demanda requirió entonces desde un primer momento la implantación de un sistema de evaluación de las escuelas que permitiese la condición fundamental de un consumo informado.
El SIMCE tiene la característica de que, aparte de establecer una comparación entre los establecimientos, de una u otra forma permite hacer seguimientos al desempeño de una misma escuela a lo largo del tiempo. Además, el SIMCE es un instrumento muy útil para la focalización de los programas de la reforma, pues con esta gran base de datos (la prueba se imparte a la totalidad de colegios del país y no a una muestra de éstos) se pueden establecer los centros educativos que requieren mayor atención y reforzamiento de sus procesos de enseñanza-aprendizaje. Es decir, sobre todo a partir del p-900, durante la década de los ´90 el MINEDUC usó la información del SIMCE para definir las poblaciones-objetivo hacia las cuales focalizar sus programas de apoyo (Belleï, op.cit).
Sin embargo, pese a estos nuevos usos del instrumento, el SIMCE no ha perdido su sentido original: ser pensado como herramienta pública para la elección racional de las familias, con la consiguiente búsqueda de la competencia entre colegios y el “mejoramiento de la calidad”. De hecho, desde 1995 el SIMCE sale a la luz pública con una fuerte difusión en los medios de los llamados ranking por comunas y tipos de colegio.
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La propia Comisión para el Desarrollo y Uso del Sistema Nacional de Medición de la Calidad de la educación (SIMCE), organismo que el Ministro Sergio Bitar convocó para que realizar propuestas sobre el tema. Aquí se indica a la orientación a la demanda como uno de los usos del SIMCE109: “la publicación de resultados por escuela fue concebida como información clave para facilitar la elección de establecimientos por parte de padres y apoderados que buscan escuelas para sus hijos. Esta información tiene incidencia en el sistema de financiamiento de las escuelas ya que este se basa en una subvención ligada a la matrícula. Gracias a esta relación entre el sistema de medición y el financiamiento de las escuelas, se busca favorecer que establecimientos que obtienen mejores resultados atraigan un mayor número de alumnos y, por consiguiente, mayores recursos. Esto, a su vez, movilizaría a los establecimientos con menores resultados a mejorar sus prácticas de manera de obtener mayores logros de aprendizaje, pues de ello dependerá que reciban más alumnos y, por tanto, mayores recursos”.
Es importante entonces preguntarse si las familias orientan la elección de los colegios por medio del SIMCE. No se trata de desmerecer dicho instrumento, sino que de determinar cuán cierta es la lógica de la elección racional que sustenta, como ya vimos, los principios de subsidiaridad, de la libertad de enseñanza y el sistema de subvención por concepto de “alumno atendido”.
Según datos de la “IV Encuesta a los actores del sistema educativo” (CIDE, 2004), la importancia que los apoderados asignan al SIMCE como fuente de información sobre la situación de la enseñanza en los establecimientos de sus hijos es considerablemente alta (Cuadro 5).
Cuadro 5Importancia de informarse por parte de los apoderados de la situación de la enseñanza en el
establecimiento por Dependencia administrativa (%).
APODERADOS 2003
MunicipalParticularSubvencionado
Particular Pagado
Total
Ninguna/Poca 11,9 11,1 12,5 11,9Mediana Importancia 17,8 18,9 27,6 20,3Mucha importancia 70,2 70,0 60,0 68,0Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: CIDE, 2004: p.54.
En este mismo sentido, consultados por el apoyo para la selección de un establecimiento por parte del SIMCE, los padres y apoderados encuestados respondieron que (Cuadro 6):
Cuadro 6Uso del SIMCE por parte de los apoderados para orientar en la selección del establecimiento por
Dependencia administrativa (%).
109 MINEDUC (2003): “Evaluación de aprendizajes para una educación de calidad”, Informe presentado al ministro por la Comisión para el Desarrollo y Uso del Sistema Nacional de Medición de la Calidad de la educación (SIMCE). Publicado por el Ministerio de educación, Gobierno de Chile, Santiago, pp.35-36.
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APODERADOS2003
MunicipalParticular Subvencionad
Particular noSubvencionad
Total
Ninguna–Poca 15,2 14,2 18,0 15,6Mediana importancia 27,8 27,9 34,4 29,3Mucha importancia 57,0 57,9 46,5 55,1Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: CIDE, 2004: p.54.
En general, se observa que es significativa la proporción de padres y apoderados que, manifestando conocer el SIMCE, le asignan un alto grado de importancia para conocer la calidad del proceso educativo y para seleccionar el establecimiento.
Sin embargo, por otra parte, es muy bajo el nivel de conocimiento de los padres sobre los resultados del establecimiento de sus hijos en años anteriores. Esta aparente contradicción podría estar hablándonos de padres que discursivamente dicen conocer y utilizar el SIMCE como criterio de calidad de los establecimientos, pero que, sin embargo, en la práctica no utilizan esta información como medida de seguimiento o comparación de la evolución de los resultados por parte del establecimiento. Otro argumento igualmente razonable sugiere que, en realidad, el SIMCE sería seguido por los padres si es aplicado en los cursos de sus hijos, por lo que desconocerían los resultados obtenidos por el colegio en las pruebas de otros niveles.
Esto se puede observar gracias al cuadro siguiente que resume parte de la información a padres realizada por la encuesta del SIMCE del año 2001 (2º medios) (Cuadro 7). Como conclusión, los datos analizados señalan que la determinación del SIMCE como estándar de calidad del establecimiento no es un comportamiento significativo en padres y apoderados.
También otras cuestiones llaman nuestra atención. Primero, a mayor nivel sociocultural menor importancia tiene el SIMCE como indicador relevante para la elección de los establecimientos, mientras que a menor capital económico y cultural mayor importancia. Según la encuesta SIMCE 1999 aplicada a los 4º básicos (cit.por Belleï, op.cit: p.6), un 19% de los padres de establecimientos municipales estuvieron totalmente de acuerdo en que el SIMCE influyó en la decisión de matricular a su hijo ahí, cifra que baja a 6% en el caso de padres de colegios particulares pagados. El 59% de estas últimas familias manifestaron su total desacuerdo en que el SIMCE afectó esa decisión, porcentaje que disminuye al 26% entre los padres de colegios municipales (ibídem).
Cuadro 7¿Conoce los resultados del establecimiento de su(s) hijos en pruebas SIMCE anteriores? (año 2001)
GRUPO NO SÍ
BAJO 85% 15%
MEDIO BAJO 83% 17%
MEDIO 67% 33%
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MEDIO ALTO Y ALTO 44% 56%
TOTAL 74% 26%
Fuente: http://www.simce.cl/doc/carpeta_prensa.pdf
Esto –que en realidad resulta sorprendente a simple vista– puede explicarse en a partir de entender que el principio de la “libertad de enseñanza” podría ser mucho más representativo de las familias de origen socioeconómico más alto. Es decir, la elección de colegios de acuerdo a criterios que van más allá de los resultados consolida un mercado de oferentes dispuestos a entregar el servicio de acuerdo a estas demandas.
Otra fuente (CIDE, 2004) nos indica que, más allá de la estratificación socioeconómica, los padres señalan que la educación debe tener como objetivos esenciales algo que no se reduce a la simple definición de calidad por el “resultado” SIMCE, cuestión que estaría ampliamente generalizada. En efecto, más compleja que simples resultados, la educación implica para los padres la formación valores, disciplina, formación de hábitos de estudio, etc. (cuadro 8). Por supuesto, la determinación de qué tipo de valores, hábitos y actitudes estamos hablando debe hacerse en virtud de las características específicas de los liceos de los cuales hagamos referencia.
Resulta entonces que el SIMCE puede ser estimado de distintas formas. Para abocarnos sólo en dos de ellas, podemos señalar que, en primer lugar, es interesante preguntarse por la función de “fuente de información” que se atribuye al SIMCE para sustentar la lógica de la “elección racional” por parte de las familias, lógica que es uno de los fundamentos esenciales del actual mecanismo de subvención. En este sentido, los datos ya vistos nos entregan conclusiones diametralmente opuestas a esta idea.
En segundo lugar, habría que señalar que, de todas maneras, el SIMCE es un instrumento importantísimo para quienes se interesan por estudiar la educación como fenómeno sociológico. Parafraseando a Belleï (op.cit. p.7), si se tiene en cuenta que la prueba SIMCE entrega irrefutables indicios de la estrecha relación entre puntajes alcanzados y dependencia administrativa de los establecimientos (por tanto, del origen social de los alumnos) (cf. MIDEPLAN, 2001c), se puede establecer que, mientras las familias más se orienten por la selectividad sociocultural, sus hijos obtendrán más altos puntajes SIMCE. Esto habla de una alta educación no sólo en términos reduccionistas de las competencias académicas, sino que también de acuerdo a los distintos patrones simbólicos buscados por las familias.
Cuadro 8.Objetivos educacionales esenciales según apoderados (%)
1999 2000 2001 2003Desarrollo de intereses, actitudes y valores del niño. 72,9 57,8 72,1 68,3Formación de hábitos (puntualidad, asistencia). 22,0 57,5 42,5 36,9Actitud positiva hacia el aprendizaje. 46,3 47,3 59,1 54,0Mejorar el rendimiento de los alumnos. 47,2 54,4 42,4 35,5Promover la participación del apoderado en la escuela. 13,2 33,2 14,8 9,2Entregar ayuda a los alumnos con problemas de 53,6 61,1 49,6 35,9
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aprendizaje.
Fuente: CIDE, 2004: p.40.
Sin embargo, esto no significa que la prueba SIMCE no pueda ser aprovechada como insumo informativo para fortalecer lo que en la literatura especializada se conoce como “rendición de cuentas” o “accountability”.
La rendición de cuentas como base para sustentar la lógica de competencia entre colegios y mejoramiento de la calidad le da un nuevo aire a este tipo de evaluaciones de “resultados”. Es un hecho que organismos como el Banco Mundial, la CEPAL, PREAL, UNESCO y otros desarrollan y financian estudios de tipo prospectivo que iluminen las nuevas fases de las reformas educativas en América Latina, siendo la “rendición de cuentas” uno de los pilares de ello.
Por lo mismo, a continuación nos referiremos al concepto de la accountability o “rendición de cuentas”, pues será uno de los temas cruciales que las nuevas políticas educativas descentralizadoras querrán fortalecer en pos de mejorar (y, lo más importante, controlar) el servicio educativo.
d) “Accountability” y descentralización en Chile: ¿Rendición de cuentas para
democratizar el servicio y mejorar su calidad?
En términos bastante simples (vale decir, desestimando la complejidad/diversidad de los procesos que se observan en América Latina), la descentralización puede diferenciarse en dos tipos: descentralización de tipo financiera y descentralización como administración basada en la escuela (Alvariño et.al, op.cit: pp.14-22). El caso de Chile muestra que la descentralización a los Municipios (DAEM/CORP) no se ha traducido en autonomía para las escuelas, ni que la mayor autonomía curricular que hoy tienen los establecimientos educacionales gracias a la Reforma haya significado autonomía financiera basada en las escuelas.
Ahora bien, la accountability o “rendición de cuentas” se presenta como un modelo que permite conjugar la autonomía de las escuelas con el contexto de descentralización .Este mecanismo de rendición de cuentas y acreditación de colegios se ha presentado como una de las maneras más recomendadas para que la administración pública asegure que las escuelas realizan su labor con más autonomía y flexibilidad. En efcto la accountability es un tema que se menciona mucho cuando los distintos organismos internacionales vinculados al tema educativo hablan de descentralización y autonomía en el sistema. Con ello, surge como un tema importante a discutir y profundizar, sobre todo porque la simple desconcentración de funciones a unidades subnacionales no se presenta por sí misma como garantía para una mejor prestación del servicio. Es decir, se ha dejado de creer que la descentralización por sí misma asegure mayor eficiencia, sólo por una supuesta mayor cercanía con las condiciones, las características y preferencias locales.
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Para un análisis más de fondo del accountability en el contexto de la descentralización chilena proponemos seguir la tipología expuesta por Di Gropello (2004: p.5), donde 4 son los tipos principales de relaciones que se dan en los mecanismos de rendición de cuentas:
A) La relación de “convenio” o “rendición de cuentas amplia” que vincula autoridades responsables de las políticas con los prestadores organizacionales. B) La relación de “derecho a voz” que vincula a los ciudadanos con el actor político regional/local.C) La relación basada en el “poder del cliente”, es decir, la que vincula a los clientes con los prestadores del servicio, usualmente en el punto de prestación del servicio.D) La relación basada en la “gestión”, la que vincula a los prestadores organizacionales con los profesionales de primera línea.
Esta tipología se basa en el grado de involucramiento entre los diversos actores subnacionales involucrados. En este sentido, se pueden establecer dos grupos de rendición de cuentas:
A) La “vía larga”: donde los clientes/ciudadanos (o comunidad) se relacionan directamente con los responsables de las políticas y, a su vez, estas autoridades influyen en los prestadores. B) De esta forma, tanto la relación de “convenio” como la del “derecho a voz” corresponden a la forma de rendición de cuentas de vía larga).C) La “vía corta”: donde los clientes/ciudadanos actúan de manera más directa e influyen sobre los prestadores (como en la relación del “poder del cliente”).
En este tipo de análisis se observa que la separación entre quienes “piensan” las políticas, quienes “ofrecen” el servicio y quienes lo “reciben” está claramente definida. En ningún momento la participación de la sociedad civil llega a ser la de generación de políticas ni mucho menos dejar de representar el (pasivo) papel de receptores del servicio. Como mucho, el poder está en cumplir la función de “clientes” (por la “vía larga” o por la “corta”), por lo mismo, cabe preguntarse, ¿puede el servicio educacional ser caracterizado como un mercado propiamente tal?, es decir, ¿la oferta educacional es lo suficientemente diversa y competitiva?. La respuesta es que, obviamente, es preferible hablar de un “cuasi-mercado”, sobre todo porque la oferta siempre estará, de una u otra forma, regulada por el gobierno y porque, en la práctica, no existe una diversidad tan grande de posibilidades de elección para aquellos lugares lejanos y/o de escasos recursos.
Partamos sobre la base ya desarrollada anteriormente de que la descentralización educativa chilena coloca a un actor político intermedio (el municipio) en el centro del proceso de descentralización, es decir, como el responsable por administrar la educación pública gratuita. Este nivel intermedio se transforma en el centro del proceso de descentralización en torno al cual se constituyen un conjunto determinado de relaciones de rendición de cuentas.
Según esto, la descentralización educacional chilena mantiene dos relaciones fundamentales: la relación basada en un “convenio” (centro – actor político regional/local) y la relación basada en el “derecho a voz” (de los ciudadanos ante el actor político
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regional/local) (Di Gropello, op.cit). Así, en el caso de Chile el “convenio” consiste en el traspaso de la responsabilidad por la educación desde el MINEDUC a las municipalidades y la serie de atribuciones jurídico-políticas que ello ha significado, así como también la compensación del desempeño municipal por medio de un mecanismo de “cuasi-voucher” (en tanto no va a las familias, sino directamente a los sostenedores), pues la subvención se determina por la relación entre los alumnos matriculados y su asistencia. El “derecho a voz” es algo mucho más difuso, pues al no estar mediado por ningún organismo central se entiende que sólo consiste en el acto de respaldar el desempeño de los alcaldes por medio de las elecciones municipales.
A esta caracterización ya hecha en acápites anteriores, habría que señalar que el modelo aplicado en nuestro país comprende un sistema de rendición de cuentas donde se vislumbra una relación que puede clasificarse dentro de la del “poder del cliente”, lo que estaría vinculado a la propia municipalización que se hizo en los ´80 y, sobre todo, a la subsidiariedad a los oferentes privados (ibídem: p.8). En la práctica, como ya lo demostramos, el “poder del cliente” está en la elección de los colegios de acuerdo a un conjunto de orientaciones sobre la educación que superan el instrumento de comparación entre colegios que se había dispuesto, el SIMCE. Por tanto, este “poder del cliente” es muy difuso y no se sabe a ciencia cierta cuáles son los factores determinantes en los comportamientos de elección de colegios que tienen las familias chilenas.
Este hecho fundamental estaría condicionando entonces un sistema de accountability que quisiera centrarse en este tipo de test, presentando el desafío de encontrar nuevas formas de hacer de la rendición de cuentas una forma de control de la “calidad” ofrecida por los oferentes.
No obstante, las características del accountability siguen siendo interesantes, sobre todo en el sentido de que es un control que viene por partida doble: el control del mandatario que decidió descentralizar sus funciones y el control llevado a cabo por el beneficiario del servicio. Es decir, al menos teóricamente, dos serían los agentes que controlan el servicio del oferente.
Lo interesante de esto -que parece ser tan obvio- es que nos permite inferir que, dadas las características de nuestra descentralización ya mencionadas, el énfasis en Chile está más en la relación de traspaso del nivel central al subsistema municipal que al “derecho a voz” del usuario o cliente. Es decir, no se observa mayor profundización (ni voluntad política) para que los ciudadanos expresen su voz no sólo mediante las elecciones municipales, sino que también en espacios instituidos con el objeto de identificar las necesidades de las escuelas, monitorear y evaluar el proceso educativo en su conjunto. Un sistema de accountability que no puede, como el modelo chileno, desarrollar el equilibrio entre la rendición de cuentas del oferente hacia el centro y la rendición de cuentas del oferente hacia la sociedad civil es sólo un mecanismo burocrático de procesos de acreditación de las escuelas por parte del centro del sistema, por tanto, carente de cualidad política.
No es de extrañar entonces que pese a ser un verdadero “nexo” entre la autonomía y el control de la autoridad pública la perspectiva del accountability todavía siga siendo estudiada desde una perspectiva económica. Por ello, se le relaciona principalmente con el
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tema del financiamiento, o sea, con la descentralización financiera o desconcentración de funciones administrativas y la capacidad de organizar y distribuir los recursos en virtud de mayor eficiencia y eficacia. En este sentido, la accountability es un inscrito en el marco del intento por mejorar el financiamiento en educación (acreditación de las escuelas por cumplimiento de estándares de eficiencia costo-beneficio110) y ha sido poco explorada desde otras aristas.
Lo importante es que descentralización y centralización son dos caras de una misma moneda, por lo que los procesos de autonomía total de las escuelas deben estar acompañados de mayor control de su labor. Y ello puede conducir a lo que algunos llaman la dictadura del “Estado evaluador”, ejerciendo su capacidad evaluativa a distancia (Beltrán, op.cit), proceso que claramente debería acompañado por un control de la sociedad civil. Es decir, se trata de asegurar un equilibrio de los dos agentes principales (Estado y sociedad civil) respecto del control sobre el oferente.
Existe bastante literatura que señala que la mayor participación de los padres (tanto como apoyo en la enseñanza-aprendizaje como en una acción organizada en la gestión y/o control de decisiones en algún punto del sistema) es un factor importante en el mejoramiento y eficacia de los aprendizajes de sus hijos111. Por ello mismo, un mecanismo de “rendición de cuentas” debiera asegurar dicha participación.
En definitiva, la accountability es un mecanismo que no sólo consta de la evaluación externa, sino que también puede generar una auto-evaluación de las organizaciones escolares (por supuesto, para ello se requiere transferir a las escuelas competencias evaluativas y reflexivas sobre sí mismas). Vale decir, en esencia, la accountability es un mecanismo de información que el centro escolar hace hacia su entorno, cuestión que trataremos a continuación.
e) “Accountability” y evaluación: Autonomía con control interno y externo
Para que todas las posibilidades que en teoría tiene la accountability se hagan realidad, debieran promoverse políticas de capacitación a profesores, directiva y sostenedores relativas a la toma de decisiones respecto a temas tales como el desempeño (por ejemplo, las conocidas “evaluaciones para la toma de decisiones” o para la “determinación de necesidades”, etc.), la administración, el acceso a la información, premio a los logros, etc. Es decir, la autonomía es un proceso gradual de capacitación y evaluación por parte del centro hacia las instituciones escolares. Con ello, las categorías centrales de los procesos que debiesen orientar las políticas de este tipo de descentralización tiene que ver con el poder para decidir por parte de las distintas estructuras, asignando suficiente capacidad de decisión a los diversos roles. Las escuelas deben contar con el conocimiento técnico no sólo administrativo (de cómo mejorar determinado presupuesto), sino también respecto a los nuevos tipos de enseñanza, las nuevas competencias interpersonales y de resolución de los
110 Es decir, en función de la relación entre resultados y recursos empleados o uso de recursos, determinado cómo se utilizaron los recursos y si estos están generando los resultados esperados.111 Cf., por ejemplo, UNICEF - CIDE (2002). Cf. también Alvariño et.al (op.cit: pp.25-29).
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conflictos (Alvariño et.al, op.cit). En este sentido, se trata de una descentralización que obliga a las escuelas a tomar también decisiones sobre el currículum.
La segunda categoría fundamental para determinar que se está frente a un proceso de real administración basada en la escuela es la existencia de mecanismos de acceso a la información por parte de los actores de las escuelas. Esta información puede ser bastante variada, pudiendo referirse a los logros de los alumnos, comparaciones con otras escuelas, nivel de satisfacción de los padres, recursos disponibles, etc.
En tercer lugar, se encuentran los incentivos o premios que reconozcan los mejoramientos. Es decir, la rendición de cuentas por medio de la evaluación de los establecimientos ha sido acompañada por distintos tipos de incentivos con el objeto de no caer en un simple control coercitivo de la acción educativa.
En su conjunto, la administración basada en la escuela y la descentralización debiesen lograr conjugarse en sistemas educativos capaces de mejorar su oferta constantemente, a la vez que entregar información para la participación y mayor involucramiento de los padres en los procesos de enseñanza-aprendizaje. Por ello, sostenemos que la principal característica de la accountability es generar un sistema de mejoramiento constante de las organizaciones escolares, en donde las unidades subnacionales prestan apoyo técnico y metodológico de distinta naturaleza.
Ahora bien, un mecanismo evaluador centrado en pruebas tales como el SIMCE deja de lado un aspecto central que ofrece el movimiento de las “escuelas efectivas”: el “valor agregado”. Como lo vimos, no sólo se trata de considerar una escuela en cuanto a los resultados, sino que la valoración de sus logros debe hacerse en función de la progresión conseguida (en términos de diferencia entre la situación final y la inicial de los alumnos) y no solamente de los resultados brutos obtenidos.
Por ello, la accountability es una tendencia que se relaciona con la necesidad de modificar las formas tradicionales de concebir la evaluación de las escuelas. De hecho, la accountability se diferencia (o debería diferenciarse) de las evaluaciones sobre los resultados de los alumnos medidos por test estandarizados, pues entiende que éstos no los únicos resultados válidos para juzgar la actividad del estudiante y del establecimiento (Gardner, 1995 cit.por Alvariño et. al, op.cit). Se relaciona más bien con llevar cuenta de procesos generados al interior del establecimiento y cómo éstos se adecuan y responden objetivos institucionales. En definitiva, el concepto de “valor agregado” es el centro de los modelos evaluativos con múltiples variables, ámbito donde precisamente se inserta la accountability.
Estos modelos evaluativos subrayan las siguientes condiciones (ibídem):A) Conocimiento de sí mismo generado por los propios centros educacionales. Esta autoreflexión es una condición fundamental para introducir iniciativas que superen las debilidades identificadas. B) Se debe contar además con información adecuada para evaluar si las escuelas cumplen o no con los objetivos por ellas propuestas (evaluación orientada por el criterio de la eficacia), así como también orientar decisiones de gestión. Tal
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información –al igual que la condición anterior– debe ser producida al interior del establecimiento. C) Hacer públicos los resultados sobre el funcionamiento de las escuelas con el objetivo de que los usuarios orienten sus decisiones. D) Procedimientos bien claros sobre las principales variables claves de la efectividad escolar. Se trata de aprender y mejorar con la participación de la totalidad de actores.
Una definición de la accountability más específica señala que es: 1) un sistema permanente de evaluaciones; 2) un sistema de control y herramienta técnica para corregir errores; 3) un sistema de comunicaciones.
Para profundizar más en esto, consideremos los supuestos de evaluación fundamentales con el fin de hacer un paralelo entre la evaluación propiamente tal y la accountability (Tracey, 1968, cit.por CPEIP, 1998: pp.87-88):
A) El primer supuesto es que la calidad de la educación ofrecida siempre puede mejorar, por muy buena que ésta sea. Para que el proceso de evaluación y mejoramiento se lleve a cabo de la mejor manera posible, la calidad de la educación debe ser sometida a un juicio crítico donde su valor pueda ser demostrado. B) Así como la calidad, los procesos que se desarrollan en la escuela como así también los productos de dichos procesos pueden ser mejorados en función de los requerimientos que se le plantean a la escuela. C) Las formas de instrucción, así como también las formas de administración pueden mejorarse a través de:
C.1) Una evaluación objetiva y coordinada de las distintas dimensiones de la institución escolar.C.2) La participación creativa de todo el personal de la organización escolar. C.3) La recolección deliberada de información, opiniones, juicios y pensamientos de todos los actores. C.4) Análisis crítico y síntesis de las ideas de alternativas de acción posibles y de los hallazgos realizados.C.5) Desarrollo sistemático y metódico de estrategias, identificación y logro de recursos necesarios para materializar los planes.
Como sistema institucional que contiene, entre una de sus aristas, a la práctica evaluativa, la accountability concibe que la calidad de la educación ofrecida se puede analizar críticamente, intentando encontrar las formas para mejorar la administración, el diseño y funcionamiento de determinados procesos que se dan en la organización escolar (comunicación, interacciones entre individuos y grupos, el proceso de instrucción, las relaciones con el medio, etc.), alcanzar más recursos, mejorar las metas y objetivos institucionales, entre las principales.
En este sentido, accountability y evaluación comparten los mismos supuestos, más aún, en teoría, ambas están íntimamente ligadas al mejoramiento. No obstante, estos supuestos básicos deben ir acompañado por las condiciones institucionales necesarias para poder
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hablar de un sistema de rendición de cuentas como la accountability. Por lo tanto, lo que diferenciaría a la accountability de la evaluación propiamente tal es su carácter político (es decir, de política pública), ya que se trata de un mecanismo de acreditación para que todos los agentes, tanto internos como externos a las escuelas, tengan acceso a los resultados de tales evaluaciones de carácter sistémico.
Volviendo al problema central que ahora nos convoca –la “doble dependencia”– podemos señalar que si hablamos de descentralización debemos hablar de autonomía, entendiendo que esta autonomía significa la capacidad de las instituciones para el autocontrol, y de allí que sea tan importante la accountability.
De acuerdo con ello, los procesos de accountability deben considerar 4 condiciones básicas (Alvariño et.al, op.cit: pp.22-23):
A) La evaluación debe tomar en cuenta tanto las normas comunes (lo genérico) como las decisiones específicas de cada institución (lo específico).B) El modelo evaluativo y de certificación debe concentrarse en los factores del contexto institucional y a los procesos de gestión, y no tanto en los resultados o rendimientos de los alumnos. De esta forma, se trata de establecer el “valor agregado” por la institución escolar, controlando los factores restantes.C) Más que comparar colegios entre sí, los resultados de las evaluaciones o procesos de acreditación que implica el sistema de accountability deben servir para que las escuelas instalen sus propios niveles de logro con el fin de medir su progreso en el tiempo.D) Debe existir una complementariedad entre las autoevaluaciones y las evaluaciones externas con el propósito de que las escuelas aprendan y progresen.
De esta forma, un buen sistema de accountability cumple con entregar información que permite a la comunidad, autoridades y público en general saber si el establecimiento cumple o no con las metas y objetivos que se trazó (ibídem: p.23). Por lo tanto, el sistema de la accountability se relaciona con procesos de mejoramiento en el desempeño de alumnos en virtud de observar si en la escuela existen o no capacidades para mejorar tanto el proceso pedagógico como así también otros complementarios a éste.
Si no hay competencias, la asesoría puede ser suministrada por un agente externo, es decir, los distintos ámbitos de gestión pueden o no estar bajo responsabilidad de la escuela. Por ejemplo: a) las finanzas pueden estar o bien bajo responsabilidad propia de la escuela o bien supervisadas por agentes externos; b) hay escuelas que contratan asesoría técnica para monitorear continuamente los acuerdos del consejo, el comportamiento de los alumnos, las tasas de éxito oportuno, deserción, asistencia, desempeño de alumnos, tasas de asistencia por materias, completación de tareas, dominio de estándares, etc. De esta manera, no es posible desmerecer la importancia y fundamentalidad de la asesoría en estas materias. La asesoría (asesores, ayudantes técnicos, tutores) suele criticarse por el nivel de resultados obtenidos, sin embargo, la crítica no puede pasar por la obtención del resultado tanto como por la validación de un conocimiento sobre sí mismos que muchos de los actores desconocían. En efecto, la asesoría debe ser capaz de generar, más que nada, la “cultura escolar comunitaria” que se necesita para cambiar las prácticas institucionales que permitan alcanzar los objetivos institucionales.
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Por todo lo anteriormente dicho, podemos concluir que los sistemas de información, acreditación y “rendición de cuentas” como lo es la accountability son mecanismos fundamentales para poder llevar a cabo procesos de descentralización y autonomía que centren su atención en el mejoramiento pedagógico.
Como señalamos casi al pasar, descentralización/autonomía no son contradictorias al centralismo: esa es una falsa antinomia que simplifica (e ideologiza) muchas opiniones de los actores del sistema educativo. Obviamente que esto no es menor, puesto que quienes laboran en las burocracias educativas suelen ser reticentes a la descentralización y autonomía en la medida en que sienten que pierden poder ante sus “subordinados”: las organizaciones escolares. Éstas, por su parte, remitiendo a una situación de “manos atadas”, responsabilizan al excesivo centralismo como una de las principales causas de los problemas de gestión que les aquejan. Este rechazo hacia la función de los otros niveles se explica –tal y como lo hemos hecho desde el Capítulo IV hasta aquí– por la existencia de racionalidades contradictorias propias de la “doble dependencia”, la que nace a partir de dos procesos históricos distintos112 y genera racionalidades contradictorias entre sí.
En la medida en que descentralización (autonomía) y centralización son dos caras de un mismo proceso, es el propio centro o cúpula del sistema el que promueve la descentralización y la autonomía, pues se tienen que mostrar no sólo como una estrategia eficaz para mejorar la calidad y promover la equidad, sino que tiene que tornarse ventajosa en relación con sus costos y beneficios políticos, en coyunturas político-institucionales concretas, como también en la negociación permanente de los intereses presentes en el proceso (Namo de Mello, op.cit: p.22).
f) El aporte de evaluaciones institucionales reflexivas
Más que una autonomía concebida como forma de ejecución de tareas diseñadas en niveles superiores (vale decir, una separación entre quienes piensan y quienes ejecutan, reproduciendo la actual “enajenación docente”), los centros educativos debieran adquirir por sí mismos un conjunto de competencias tales como el diseño e implementación de estrategias, evaluación de las acciones y productos, así como de determinación de objetivos a partir de una lectura de la realidad social y de los problemas relevantes. Además de estas competencias técnicas en el manejo de la planificación, monitoreo y evaluación de sus acciones, los centros escolares deben aprender a hacer sustentables dichas prácticas.
Tales competencias se fundamentan entonces en la relación que ya demostramos entre accountability y evaluación. Pero, además de esta evaluación y monitoreo “técnico”, la rendición de cuentas requiere de un sustento participativo y reflexivo, esto es, propiamente social, democrático.
112 Como ya lo hemos dicho, la municipalización explicada por el cercenamiento del Estado, mientras que la Reforma, por el consenso sociopolítico respecto de la educación como pilar para la formación de “capital humano” y ciudadanía.
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Uno de los problemas principales de las políticas y programas tiene que ver con la resignificación de éstos por parte de los “beneficiarios”. Mientras las “categorías institucionales” definen criterios y acciones (clasificando e interpretando la complejidad de lo social) para ser llevadas a cabo por parte de los grupos populares (en nuestro caso, profesores y demás actores de la comunidad educativa), éstos suelen ver a tales metodologías como un lenguaje poco accesible, es decir, un camino de solución a sus problemas distante debido a su poca legitimidad (Martinic, 1996: p.45). Esto hace que los grupos beneficiarios negocien el status y las categorías impuestas desde la institucionalidad, adaptando los servicios y recursos de las instituciones a sus particulares estrategias de acción social (ibídem).
En este sentido, todo proceso de cambio educativo se juega su sustentabilidad en lo que nosotros hemos llamado “proceso de resignificación”, dado que cualquier proyecto social no puede ser concebido sin considerar la interacción de racionalidades y maneras de pensar propias a los actores involucrados en el mismo. Así, el cambio educativo requiere romper la lógica “asistencialista” que la focalización de programas y proyectos tradicionalmente han tenido sobre la práctica social. Según este tipo de modelos, la acción social que se debe llevar a cabo no es más que la ejecución por parte de los beneficiarios de determinadas líneas de acción elaboradas por niveles institucionales “técnicos”. Precisamente, la falta de cooperación recíproca para el entendimiento y mutua cooperación estaría determinando que las acciones de cambio fracasen. En cambio, los procesos de mejoramiento pedagógico deseables en los centros educacionales deben basarse en un tipo de saber que surja a partir de la propia reflexión de los actores sobre la acción.
Como lo señalamos ya respecto a los listados de factores que se suelen “recetar” como esenciales para las “escuelas eficaces”, el mero ejercicio de identificar una serie de componentes no es suficiente para señalar cómo desarrollar los procesos que los lleven a la práctica. Este “cómo llevarlos a la práctica” es un tipo de saber que se inscribe, precisamente, como el resultado de reflexionar sobre la propia experiencia e interrogarla críticamente. Es por ello, podríamos decir que una evaluación comprensiva así planteada se inscribe dentro de la perspectiva de la “sistematización de la experiencia”, vale decir, un proceso colectivo y sistemático de reflexión sobre los discursos que guían la práctica pedagógica, gracias al cual los actores profundizan su comprensión sobre el propio proceso pedagógico del cual forman parte, generando nuevos conocimientos desde la acción.
La eficacia de la acción educativa depende entonces de la calidad de las conversaciones y de las interacciones que se establecen entre los interlocutores, cuestión que debe ser central en el proceso de descentralización, autonomía y “rendición de cuentas”. Vimos que los supuestos de la accountability no se reducen sólo a homologar la especificidad de lo educativo a una supervisión y penalización de los desvíos observados de acuerdo a parámetros abstractos. Aunque en la práctica esto haya sido así (más bien por la constante positivista de la racionalidad administrativo-financiera), la accountability tiene la potencialidad de ser un sistema comunicativo.
De esta forma, debiera consolidarse un mecanismo evaluativo centrado en las interacciones que educadores y beneficiarios construyen a través del diálogo, estableciendo una versión legítima del problema definido, así como también caminos sustentables para enfrentarlos.
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Es así que la documentación y descripción de este proceso de interacción, de negociación de sentidos e interpretaciones resulta ser clave para una descripción acabada de la intervención social comprendiendo así sus resultados.
La “sistematización de la experiencia” ocupa el marco referencial de los sujetos. De esta manera se constituye como una propuesta para el análisis e interpretación desde la perspectiva de los propios actores involucrados en los proyectos sociales, en este caso, educativos y ello significa considerar un tipo de realidad social donde coexisten distintas lógicas culturales, diversos sentidos y significaciones que interactúan entre sí. Como experiencia de generación de conocimiento, la sistematización busca antes que nada la producción de un relato descriptivo sobre la experiencia que confronte las distintas miradas, testimonios y fuentes, para de esta manera reconocer los diferentes tipos de lecturas frente a la experiencia que tienen los actores involucrados en ella. Después, se propone captar el sentido de la experiencia a través de la reconstrucción descriptiva, insertándola en contextos de las interacciones en juego, las distintas relaciones de poder, etc.113. Como resultado es posible que se identifiquen claves y lógicas de funcionamiento de la experiencia que permitan ir introduciendo cambios en diversas áreas (cf. ibídem).
La reorientación de la práctica es el último eslabón de la sistematización. Es en un mismo trabajo tanto la apreciación ideológica de la realidad social como el conocimiento científico de ésta. Esta operación tiene una finalidad política: la sistematización levanta un conocimiento de la práctica para la reproducción de ésta, reflexiona y, al hacerlo, “es” acción social. En definitiva, la sistematización es el fundamento de la acción del liceo a nivel institucional u organizativo como al nivel de lazos comunitarios.
No cabe duda entonces que, además de las capacidades técnicas de planificación, monitoreo y evaluación, debe existir este componente social, la “sistematización de la experiencia”, como fundamento para la sustentabilidad de cualquier tipo de iniciativa de mejoramiento educativo. Este tipo de práctica social debe ayudar a superar la lógica asistencialista al fortalecer el papel de la sociedad civil en el cambio educativo, ejerciendo el control de los procesos.
La sistematización como competencia desarrollada por la escuela la convierte en un centro neurálgico de convergencia entre los dos agentes (centro y beneficiarios) y la totalidad de actores de la comunidad educativa. Desde esta perspectiva, la escuela se vuelve lo que hemos llamado un eje central de desarrollo social.
El término de la planificación centralizada supuestamente conlleva el fin del aparato burocrático y despersonalizado, iniciándose una nueva era donde la descentralización y el 113 Esto implica que, para dejar de ser un simple relato de lo vivido y dar el salto a ser un fundamento para una nueva acción, la sistematización plantea una metodología capaz de recorrer aspectos de realidad subjetiva (“ideológica”, esto es, cargada de sentido común y prenociones) como así también capaz de generar conceptos y leyes regulares sobre estas experiencias subjetivas de lo real. La sistematización se hace cargo de los dos niveles supuestamente antagónicos: el saber inmediato y el saber científico. No dicotomiza los procesos de aprendizaje mediante la separación sujeto–objeto, por el contrario, la sistematización señala que aprender es reflexionar la experiencia subjetiva desde un plano analítico, conceptual y teórico. En la medida en que se concentra exclusivamente en la acción social, la sistematización se preocupa por las acción(es) situadas, vistas tanto desde lo macroestructural como desde la conciencia (Martinic, 1998).
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acercamiento a las diversidades locales darían nueva fisonomía a las instituciones y políticas gubernamentales de superación de la pobreza. Sin embargo, la descentralización no ha fortalecido la participación de la sociedad tal y como la teoría sostiene, básicamente al no haberse superado la distinción fundamental entre quienes “piensan” y quienes simplemente “actúan”, vale decir, entre quienes diseñan y los que ejecutan los programas (Bastías, 1996). Si bien es cierto que la incorporación de agentes privados como mediadores en la lucha contra la pobreza (sobre todo desde la década de los ´90) ha significado un intento por fortalecer la sinergia entre la institucionalidad social, los agentes privados, comunales y/o locales, también es cierto que hasta el día de hoy ha sido muy difícil desprenderse de la verdadera ingenería social que caracteriza los distintos sectores de intervención, en donde los beneficiarios son, por lo general, meros agentes pasivos (un input de información para el diagnóstico de los “técnicos”).
Este segundo tipo de políticas sociales parte de la base de la cada vez más necesaria capacidad de las comunidades y organizaciones locales o regionales para identificar y solucionar los problemas, cuestión que alude a dos condiciones básicas: a) que las instituciones y el personal a cargo de diseñar e implementar los proyectos y/o programas cuenten con competencias pedagógicas de planificación, desarrollo y evaluación de las acciones; b) que la dimensión educativa esté explícitamente definida en los proyectos y /o programas de intervención, entendiéndola como la instalación de capacidades propias de la población destinataria, que permiten la sustentabilidad de las iniciativas una vez finalizada la intervención (Bastías, 1998: p.3). En definitiva, debieran reforzarse las capacidades de reflexión y sistematización como herramientas centrales para el desarrollo de la política social y, sobre todo, para consolidar sociedades con capacidades de reflexión y análisis equitativamente distribuidas, rompiendo la antinomia entre el pensar (diseñar) y el actuar (ejecutar) los proyectos y/o programas de intervención (Bastías, 1996). Sólo así se materializaría lo que en teoría se señala como el empowerment suficiente para que sean las propias comunidades afectadas las que, apoyadas por la institucionalidad social, puedan levantar estrategias viables, eficaces y eficientes para la superación de su condición de vida.
En el caso de la educación pública, pese a que el DAEM/CORP tiene por función impulsar y coordinar el desarrollo de la educación municipal, lo cierto es que la descentralización de los establecimientos necesita de una mayor autonomía por parte de éstos, la cual no se está llevando a la práctica. Para llevar a cabo esto, necesariamente debe conducir su tarea gestionadora de manera “reflexiva”, refiriendo su labor a las relaciones al interior y hacia el exterior del sistema. Lo grave es que existen casos en donde las funciones de las DAEM/CORP se realizan aisladas del funcionamiento interno de los establecimientos y demás unidades operativas del sistema, y sólo esporádicamente se efectúan reuniones de trabajo en conjunto (Miranda y De Simone, 2003: pp.217-225). Este hecho se observa en comunas rurales y más pobres en donde no se cuentan con los suficientes mecanismos para interrelacionar las unidades componentes del sistema, por distintas razones (falta de personal adecuado y específico para ello, dispersión geográfica, rígida cultura burocrática, etc.) (ibídem). No obstante, tales complicaciones particulares no pueden “liberar al DAEM/CORP de establecer algunas estrategias o mecanismos operacionales para mantener una activa interrelación con los establecimientos y, a la vez, promover igual actitud de coordinación entre los establecimientos mismos” (ibídem: p.222).
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La necesidad de una gestión reflexiva sobre las posibilidades de coordinación entre los establecimientos y, a la vez, vinculada con las necesidades de desarrollo social local, exigen actividades de carácter interpretativo/comprensivo que deben ser operacionalizadas y sistematizadas para convertirse en una información disponible en cualquier momento y pese a la escasez de recursos.
Nuevamente en este punto es crucial la organización entre las instancias municipales (DAEM/CORP), los establecimientos y los organismos sociales locales. Dicha sinergia debe entenderse como la forma en que las autoridades municipales, las organizaciones comunitarias, las empresas locales de producción de bienes y servicios, DAEM/CORP, DEPROV, SEREMI-ED e, incluso, organismos ministeriales si fuese necesario, pueden instituirse como los organismos actuantes de un compromiso social con el sistema educacional municipal. Tal y como lo señalan los autores citados: “todo lo anterior indica que una de las estrategias de gestión educacional debe ser el reforzamiento de la actitud de integración y colaboración del sistema de educación municipal, al interior de él como hacia el exterior, aprovechando todas las potencialidades de la comuna que contribuyan a realizar una gestión administrativa y técnico-pedagógica eficaz y efectiva” (ibídem: p.223).
TERCERA PARTE: LA DESERCIÓN ESCOLAR, EL PROGRAMA “LICEO PARA TODOS” Y SU PROCESO DE RESIGNIFICACIÓN
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CAPÍTULO VI: LA DESERCIÓN ESCOLAR Y EL PROGRAMA “LICEO PARA TODOS”
VI.1) La lucha contra la deserción escolar como conjunción de factores externos e internos a la escuela
a) La “multidimensionalidad” de la deserción escolar
La literatura que se ha concentrado en el estudio de la deserción escolar ha ido haciendo más compleja su mirada. No obstante –a modo de esquematización muy simple– es posible señalar que los distintos factores que han sido asociados a la deserción escolar pueden ser agrupados bajo tres amplios ámbitos sociales: la familia, el mercado de trabajo y la escuela.
En primer lugar, la familia, como ámbito de socialización primaria, es una esfera social que es señalada en sus aspectos socioeconómicos y nivel de escolaridad de los padres. En términos muy generales, este tipo de factores asociados a la familia destacan la importancia del bajo nivel de ingreso de los hogares, bajo nivel educacional y el consiguiente capital cultural del entorno familiar, lo que se remite a las formas en que los niños son educados y cuidados, así como también a la valoración de la educación por parte de los padres.
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En el ámbito del mercado de trabajo, las investigaciones han demostrado que no es tan simple la relación entre necesidad económica e inserción al mundo laboral. Tal y como lo vimos en su momento, los jóvenes son los principales afectados por el desempleo y por el trabajo precario y flexible, por tanto, no es para nada mecánica la asociación entre deserción escolar y desempeño de un trabajo. Es decir, en Chile las condiciones de exclusión juvenil del mercado de trabajo le dificulta su entrada al mundo laboral y, en el caso de encontrar una alguna ocupación, ésta seguramente sería en condiciones muy poco favorables. Lo que sí es posible señalar es que la deserción, la necesidad económica, el desempleo y el trabajo inestable es un conjunto de fenómenos que golpean con fuerza a la población juvenil, sobre todo de los sectores más pobres. Es decir, no es que existan relaciones de causalidad entre estos procesos, sino que más bien todos coexisten, generando sentimientos de profunda frustración y desesperanza.
En tercer lugar, aparece la escuela. Estas perspectivas caracterizan a la deserción como un problema relativo al “fracaso escolar”, es decir, señalan que quien termina desertando primero que nada vivió procesos de malos rendimientos, repitencia y poca comprensión por parte de la institución escolar, fundamentalmente de los profesores (cf. García-Huidobro, 2000). Es decir, la institución escolar presenta prácticas selectivas y excluyentes hacia los alumnos –García-Huidobro problematiza la repitencia, pero otros autores complementan esto con una crítica a la homogeneidad de la evaluación– que colaboran con la decepción y posterior desinterés del alumno por continuar estudiando.
Con todo, las investigaciones especializadas en el tema de la deserción escolar ponen poca atención a otras dimensiones que vayan más allá de estas tres esferas. Muy pocos han investigado las instancias de socialización de los jóvenes (pares y amigos) y la forma cómo esta identidad se relaciona con las esferas sociales antes mencionadas (cf. Raczynski et.al, 2002).
Pese a estar aún en un incipiente reconocimiento de los procesos más específicos de la deserción, las políticas y programas igualmente han llegado al consenso acerca de que el abandono escolar es un proceso y no un evento aislado. Es decir, son varias las etapas y motivos por los cuales el alumno acumularía sentimientos de rechazo y desafección con el sistema escolar. Pero, por otro lado, también se ha podido establecer que la deserción escolar no necesariamente pasa por un tema de “opción personal” del alumno sino que también estarían operando circunstancias que en una u otra situación harían que unos jóvenes con la misma vulnerabilidad deserten y otros no. Respecto a esto último, se ha puesto en entredicho la propia noción de “deserción” puesto que ésta supone una “decisión” del joven de abandonar el sistema escolar y no un proceso gradual de marginación del sistema hacia éste y su atracción a otros ámbitos extra-escolares (Goicovic, op.cit).
Por estas razones, si bien la deserción escolar refleja inequidades sociales estructurales, lo cierto es que cada caso de deserción es único e irrepetible. De ahí que la manera cómo los indicios biográficos que se detecten en las escuelas y liceos determinarán las experiencias concretas de abandono escolar. Es decir, si bien la deserción escolar siempre se relaciona con la población más pobre, no obstante, no todas las experiencias de pobreza llevan a la deserción. Este crucial reconocimiento es la idea clave para comprender el intento por parte
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de las instituciones escolares para asegurar que sus alumnos, pese a vivir situaciones de vulnerabilidad social, tengan la posibilidad de terminar sus ciclos educativos.
Como lo veremos más adelante, el programa ministerial contra la deserción escolar “Liceo para Todos” se basa en el principio de que ya no cabría hablar de “causas” de la deserción sino que de “factores de riesgo”, es decir, un cambio sustancial en la perspectiva para entender este fenómeno y las estrategias para enfrentarlo. En este sentido, el término “factores de riesgo” remite a variables que los programas deben tener en mente a la hora de enfrentar un suceso de deserción concreto. Los programas, al estar centrados en el enfoque del riesgo, tejen sus líneas de acción en torno a éste, por lo que se puede decir que un programa contra el abandono escolar necesariamente debe tener estipulado de antemano distintas áreas de riesgo en las cuales se pueda comenzar a operar. Por un lado, esto permite una interpretación más acabada de una situación psicosocial concreta y la posterior intervención, previniendo o mitigando el daño. Sin embargo, también provoca en algunos casos una mirada reduccionista que hace uso del enfoque de manera estigmatizadora. Por ello, este tipo de enfoque necesita una mirada cuidadosa para no confundir el “riesgo” (“posibilidad de”) con “daño” (“hecho consumado”), ni caer en el reduccionismo de concatenar irremediablemente ciertos factores con una conducta socialmente no deseable (MINEDUC, 2002c: pp.89-90).
Por esta razón, el presente acápite intentará dar cuenta de los aspectos o factores más relevantes del fenómeno de la deserción desde el punto de vista de las instituciones escolares y del programa LPT, teniendo en cuenta que es un proceso complejo en el que entran a jugar distintos elementos.
El trabajo juvenil, el embarazo y muchas otras variables se pueden llegar a potenciar o aminorar según la manera cómo las instituciones y el sistema escolar intenten canalizarlos. Es decir, resultaría clave para entender el fenómeno de la deserción escolar el hecho no tan sólo de observar que un alumno es pobre y que por esto se sienta atraído por otros campos ajenos al sistema escolar, sino la forma cómo esta condición social, económica y cultural es asumida por el sistema escolar. En este sentido, el diagnóstico en nuestro país es extremadamente grave ya que el sistema educativo tiende a agravar condiciones de alta vulnerabilidad social ya que es un sistema inequitativo que segrega la desigualdad social en vez de intentar aminorarla y asegurar así los 12 años de escolaridad a todos.
En función de los objetivos de investigación no importa caracterizar las causas de la deserción, sino entender cómo este problema se está constituyendo en un discurso institucional que nutre los programas de intervención (LPT), así como también determina la función que el propio liceo focalizado se asigna para enfrentarlo.
Por esta razón, es posible distinguir dos marcos contextuales respecto al tipo de factores que incidirían en el mismo. El primero considera aquellos factores expulsores que operan al interior del sistema escolar (“factores internos”), y el segundo se refiere a otros ámbitos sociales más amplios como la condición socioeconómica, el capital cultural, el entorno sociocultural, etc. (“factores externos”). Ambos marcos no son incompatibles, sino que más bien complementarios en la medida en que los factores externos pueden ser tomados como
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una condición imposible de manejar por parte de algunas escuelas y liceos, potenciando la irreversibilidad del proceso de deserción.
Este punto es crucial puesto que da cuenta del hecho de que las estrategias contra la deserción escolar necesitan de un cambio en las representaciones sociales de los actores que las llevan a cabo, ya que la forma como son vistos los alumnos y su contexto socioeconómico y cultural afecta directamente a factores internos a las instituciones escolares114. Con todo, la deserción escolar aparecería como un fenómeno circular en donde los factores internos a las escuelas y liceos potencian las variables sociales externas y viceversa.
De esta manera, la deserción escolar no sería un evento “inesperado” sino que más bien se puede decir que el desafío para programas e instituciones escolares es saber detectar los indicios que pueden ayudar a anticipar el evento del abandono del sistema escolar por parte del alumno.
De ahí que, más que causas establecidas, las distintas variables asociadas al abandono escolar son asumidas por las escuelas de diversas maneras. De esta forma, el punto nodal para la consolidación de estrategias sustentables contra este problema tiene hoy en día puesto el acento en lo que se ha llamado “la transformación de las prácticas institucionales”. En otras palabras, algunas de las señales relacionadas con la posibilidad de una futura deserción siempre serán asumidas por las escuelas de maneras muy diversas. Por ello, el principal foco de transformación que con la reforma educacional se intenta hacer consiste en revertir la situación de una escuela normativista y coercitiva hacia una institución escolar que se haga cargo de estos factores de riesgo y entregue indiscriminadamente la educación a la totalidad de los jóvenes.
Esto significa que cualquier alumno que esté presentando una situación con estos indicios potenciales de deserción debe ser asumido como un caso que la escuela debe aprender a controlar sin afectar la calidad de la oferta educativa hacia el alumno en cuestión ni tampoco convertir su reacción institucional en la causa del alejamiento del joven del sistema.
b) Factores institucionales expulsores asociados a la deserción escolar juvenil:
“Factores internos”
La segunda perspectiva sobre la deserción escolar es aquella que hace referencia a las situaciones propias del sistema y que condicionan la permanencia de los jóvenes al interior del liceo (rendimiento, disciplinamiento, convivencia, etc.). En definitiva, son las lógicas institucionales y las racionalidades de los agentes que en ellas operan el conjunto de factores que se convierten en factores expulsores que gatillan el abandono del joven, ya fuera por lo inadecuado de su acción socializadora o por su incapacidad para canalizar o 114 En el Capítulo anterior vimos esto como una de las dos dimensiones de lo que denominamos la “enajenación docente”, la que tiene como una de sus dimensiones a la falta de un compromiso ético por reflexionar y profundizar una profesionalización docente.
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contener la influencia del medio socioeconómico adverso en el que se desenvuelven los jóvenes (Honores, 2004). En este caso, más allá de hablar de deserción propiamente tal estamos frente a procesos que dentro de los centros educativos condicionarían situaciones de retiro o abandono escolar transitorio o prolongado (ibídem). Como decíamos anteriormente, la deserción no se deberá exclusivamente por factores económicos o por la búsqueda de trabajo (aunque en su conjunto ambas sean las razones de mayor peso a nivel nacional115) sino que también por razones de la propia exclusión del joven dada por la cultura y lógica escolar.
De esta forma, surge la reflexión en torno a los factores internos a las escuelas que muchas veces se transforman en factores expulsores, toda vez que ponen de manifiesto las incapacidades de la institución escolar para acoger y dar respuesta a las diversas necesidades de los alumnos. En este sentido, la escuela debe asumir la responsabilidad que le compete en el “fracaso escolar” de sus alumnos.
El “fracaso escolar” como concepto presenta diversos ámbitos de análisis (Honores, op.cit), entre los que se pueden contar los siguientes:
a) Desde los índices cuantitativos del “fracaso escolar”116 y desde los contenidos o conocimientos teóricos y prácticos que se dejan de aprender.b) Las representaciones sociales que los casos de fracaso escolar conllevan para los alumnos.c) Los procedimientos pedagógicos y su relación con el fracaso académico de los alumnos.d) El fracaso escolar y los sistemas de evaluación homogeneizantes.e) El fracaso escolar, el curriculum y los contenidos poco cercanos a las realidades de los alumnos.f) El fracaso escolar y los enfoques pedagógicos poco pertinentes.g) Continuas inasistencias reflejadas en falta de notas.
En primer lugar, los índices cuantitativos que pueda mostrar una institución determinada esconden, tras la cifra, procesos que son variables y que, por lo mismo, deben ser estudiados de mejor manera. Esto porque una definición del fracaso escolar siempre tiene un matiz subjetivo, aparte de estar relacionado con el rendimiento evaluado, los enfoques pedagógicos usados, la naturaleza de la relación interpersonal entre el profesor y el alumno, etc. En este plano del análisis se puede decir, que la contradicción interna central de la escuela consiste en pretender ofrecer oportunidades iguales de acceso, pero no hace caso de la heterogeneidad de la población que atiende toda vez que somete a la distribución desigual de capacidades a estándares de rendimiento iguales (cf. capítulo V).
Distintos autores han señalado que la repitencia (cf. García-Huidobro, 2000) y la evaluación (Honores, op.cit; Casassus, 2000b) son prácticas que, estando fuertemente arraigadas en la lógica de los docentes y de la institución, establecen estándares de excelencia homogéneos para capitales culturales (esto es, “condiciones de educabilidad”)
115 Cf. Anexo 1. Ahí analizamos las estadísticas nacionales de la deserción escolar (básicamente de dos fuentes, el MINEDUC y la encuesta CASEN ´2000). 116 Índice de aprobados, índice de repetición, índice de retraso edad/curso, índice de desescolarización, índice de movilidad-permanencia, etc.
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absolutamente diversos. Es decir, en vez de comprender las potencialidades y particularidades de los alumnos se les obliga a estandarizarse de acuerdo a una “media”, una “norma” respecto de la cual su subjetividad es completamente ajena. Con ello, la práctica pedagógica excluyente se perpetúa hasta materializar el abandono del sistema, reproduciendo la idea de que el bajo nivel cognitivo está asociado a condiciones del medio desde donde el joven proviene, por lo tanto, viene dado por variables que la escuela muy poco puede modificar.
Esto repercute en el choque entre los comportamientos de los jóvenes respecto a la cultura dominante, las cuales son vistas desde la institución como manifestaciones de déficit (‘falta de base’, conductas de entrada deficientes, simples carencias o desarrollo insuficiente). Estas estimaciones estereotipadas implican la agrupación de los estudiantes en cursos respecto a los cuales se tienen expectativas bajas y, por tanto, las exigencias se limitan en función de las capacidades que les son atribuidas, reduciendo así las oportunidades de aprendizaje y generando círculos viciosos que se agotan y consumen entre las pocas expectativas de logro de los estudiantes que tienen sus docentes y la institución escolar y el deterioro de la autoestima de los jóvenes (MINEDUC, 2002c: pp.29-30).
En segundo lugar, completa la serie de factores relacionados al fracaso escolar aquellos problemas estructurales, tales como la inadecuación de las formas y racionalidades organizativas, malas formas de convivencia escolar, prácticas institucionales expulsoras y no incluyentes, sólo por nombrar algunas. De esta manera, los factores internos de riesgo asociados al mundo escolar que pueden ser identificados tienen que ver principalmente con:
a) La experiencia escolar disociada de la cotidianeidad juvenil.b) La experiencia escolar enmarcada en estructuras de comportamiento rígidas e inamovibles.c) Escasa participación en actividades extra-escolares promovidas por el liceo.
Como se observa, estos factores intra-escuela van más allá de las condicionantes socioeconómicas esgrimidas para establecer una relación causal entre pobreza y fracaso escolar, abordando así la temática de la escuela como la reproducción formal de la falta de oportunidades y alternativas vocacionales significativas para los jóvenes pobres. Como señala Perret-Clermont (cit.por Honores, op.cit): “son justamente los individuos de los medios populares, y sobre todo aquellos que hayan fracasado en la escuela, los que no tienen opción a otra explicación de los procesos en juego que la declaración oficial de su propia capacidad individual”. En suma síntesis, cuando hablamos de fracaso escolar no hablamos de un fracaso cognitivo personal, sino más bien un fracaso institucional para el cual no existe mayor explicación que su reducción a la poca capacidad individual.
Relacionado con esto, el cambio discursivo de la Reforma consistiría en centrarse fundamentalmente en aquellas prácticas propias del quehacer cotidiano de escuelas y liceos que tornarían dificultosa la permanencia de los estudiantes o que esconderían tras malos rendimientos académicos, mal comportamiento y otros problemas de naturaleza individual, una seria incapacidad institucional para asegurar la retención del alumno. Así, el marco interpretativo fundamentado en los factores internos asume la importancia que deben tener los propios establecimientos educacionales para abordar y asumir las prácticas
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institucionales que atentarían contra la inclusión de estos jóvenes. El principal nudo problemático que desde aquí se plantea tiene que ver entonces con la crítica relación entre el rol de “estudiante” y el de “joven popular”.
Desde esta perspectiva, el primer término señala un “deber ser” que no se relaciona con la actual cultura juvenil. Efectivamente, una de las principales problemáticas generadas en las escuelas tiene relación con la contradicción generada entre la cultura juvenil y los códigos socializadores que intenta reproducir la institución. Al restarle validez formadora a la cultura y al quehacer juvenil de los sectores más pobres, la escuela se vería reducida a establecer obligaciones e instrucciones que los jóvenes viven de manera pasiva, toda vez que éstas no tienen relación con sus intereses, preocupaciones, problemas y necesidades. Esta falta de congruencia entre los contenidos que entrega la escuela y las características de la población a la que se dirige se traduciría en una negativa a aceptar los códigos “socializadores” de ésta, situación que se manifestaría en el “fracaso escolar” que generalmente precede al retiro definitivo de la escuela.
c) Factores sociales asociados a la deserción escolar juvenil: “Factores externos ”
Los factores de origen “externo” se pueden encontrar en dimensiones relativas al nivel cultural del hogar y el entorno inmediato de los niños y jóvenes y de cómo dicho contexto fomenta o desmotiva al joven a permanecer en el sistema escolar.
En este sentido, una de las problemáticas que más se mencionan como influyentes a la hora de abandonar el sistema educacional tiene relación con las dificultades económicas y el trabajo juvenil, siendo estos motivos más fuertes en hombres que en mujeres (pues para éstas se mencionan razones referidas al embarazo o maternidad y problemas domésticos). Pese a que la encuesta CASEN ´2000 nos señala que no es una gran proporción de jóvenes los que buscan o se encuentran trabajando –14% o alrededor de 11 mil jóvenes del total de 105.498 jóvenes desertores entre 14 y 17 años– de todas formas es una proporción no menor117. Esto por una razón sencilla: mientras más tiempo se lleva fuera del sistema (2, 3 y más años) la proporción de jóvenes que trabajan o buscan un empleo aumenta considerablemente respecto de los jóvenes que llevan apenas 1 año fuera del sistema escolar (cf. ANEXO 1). Es decir, muchos de los desertores que recién abandonan el sistema aún están en una fase transitoria o de adaptación a la nueva situación de vida.
Por otro lado, no es menor el hecho de que la población juvenil que trabaja y está fuera del sistema educativo se vea fuertemente afectada por el actual estado de precarización y “crisis del trabajo”118. Esto hace que las políticas educativas no debieran focalizarse solamente en los jóvenes que están dentro del sistema, sino que deban buscar también objetivos de reinserción de los que llevan años fuera de él. Sin embargo, la educación de
117 En MIDEPLAN (2001c). Cf. también Anexo 1.118 Como lo vimos en el Capítulo III, la llamada “crisis del trabajo” no implica –como muchos sostienen– la desaparición del trabajo sino más bien una precarización, flexibilización y tercearización de éste, por lo tanto, los jóvenes están mucho más propensos que cualquier otra población a este tipo de actividades marginales de subsistencia.
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adultos (que no es otra cosa que la reinserción de los desertores) no es una realidad tomada por el LPT.
En la medida en que las cúpulas políticas se tenga conciencia de que el trabajo es muchas veces una práctica que se desarrolla en forma paralela con los estudios, es posible establecer una flexibilización de los planes, programas y currículum en general que enriquezcan los aprendizajes adquiridos por el entorno cotidiano del trabajo. Pero, si el trabajo juvenil es abordado como un problema que, en tanto ajeno a la institución escolar se hace necesario erradicar, evidentemente adquiere una connotación negativa, en circunstancias que puede ser incorporada a la realidad escolar (Goicovic, op.cit). En este sentido, es importante que se generen las oportunidades necesarias para que los jóvenes puedan compatibilizar el trabajo con sus estudios para no hacer de esta dualidad un factor que incide en el abandono definitivo de la escuela.
Por otro lado, en contextos sociales y culturales donde los jóvenes son especialmente discriminados y estigmatizados, el sólo hecho de trabajar deviene en un distanciamiento respecto de identidades socialmente rechazadas, permitiéndole al joven ubicarse en una posición legitimada (ibídem: p. 34).
Lo importante de educar a jóvenes trabajadores pasa entonces por la forma cómo la educación formal puede enriquecer la experiencia laboral y valorar el proceso de identidad e independencia que ésta significa, lo cual constituye un desafío para las unidades educativas y el municipio en la tarea de flexibilización del curriculum con base en las necesidades sociales y productivas de la realidad de estos jóvenes.
Otro factor externo problemático para las políticas sociales se encuentra en el hogar. Si bien se ha puesto en evidencia que la deserción escolar es más frecuente en hogares con un bajo nivel de ingreso también se ha demostrado la incidencia del nivel educacional de los padres, falta de apoyo en los estudios, carencia de exigencias frente al mismo etc. (Raczynski et.al, 2002).
Ciertamente que el factor familiar resulta problemático para las escuelas, ya que si bien se tiene conciencia que la familia es una actor clave para respaldar las estrategias que se llevan a cabo al interior de los establecimientos, el determinar cómo involucrarlas se torna una tarea dificultosa. Sobre todo considerando que en muchos casos la relación apoderado-escuela es conflictiva o simplemente es una relación distante donde no se ha logrado que los padres formen parte de la comunidad educativa ni que adquieran protagonismo en la educación de sus hijos. En definitiva, habrían a lo menos 4 maneras distintas de entender la participación de los padres en educación (UNICEF, 2004):
a) Como apoyo instrumental (apoyo en dinero, cooperación, tiempo, etc.).b) Como agente educativo complementario a la labor pedagógica.c) Como actor partícipe de decisiones importantes (relativas al proyecto educativo, gestión institucional y otros).d) Como simple agente protector y socializador del niño en el hogar.
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De esta forma, tanto la familia como el contexto social del alumno pueden o no ser percibidas como agentes que favorecen situaciones de fracaso escolar en los alumnos, pero, cuando la relación con la escuela es distante, escapan al control de ésta. Así, profesores y directivos verían en los hogares o en el entorno social inmediato de estos jóvenes las condiciones que determinarían un cierto rendimiento escolar. Precisamente, un eje clave para comprender e intervenir en situaciones de fracaso y deserción tiene que ver con la forma cómo los docentes pueden deconstruir este tipo de representaciones distorsionadas que establecen una relación causal entre determinadas carencias afectivas o económicas y fracaso escolar. Son estas convicciones las que permiten observar que el nuevo discurso de la reforma tiene, entre otros, un fuerte obstáculo de carácter ideológico y cultural que debe empezar a ser asumido adecuadamente. Tal y como lo apuntamos párrafos más arriba, el cambio central que caracteriza a la reforma es una transformación desde las escuelas con el objeto de romper la tradicional forma de la institución educativa que restringe con sus reglas y celo formativo. Por ello resulta vital para este proceso asumir la manera en que el discurso reformista está siendo apropiado por los profesionales de la educación, justamente porque son ellos los responsables más directos para llevar a acabo las transformaciones de la institución escolar. Esto que en la literatura especializada está ya tantas veces dicho no es tan evidente en las realidades concretas, sobre todo porque la política educacional supone a priori que los profesores cuentan ya con la serie de atributos necesarios para esta importante tarea: idoneidad profesional, capacidad de gestión y organización del trabajo, alta motivación, disposición crítica, creadora, comprometida, participativa y autocorrectiva (Goicovic, op.cit: p.39).
No se debe olvidar que la desmotivación y malestar histórico del profesorado es más que un mero dato y, que aún no se llega a la situación ideal en la que los docentes han incorporado el cambio de paradigma pedagógico y epistemológico que está detrás de toda la reforma.
VI.2) El desafío ante la emergencia de un “nuevo Sujeto escolar ”
a) La necesidad de una política pro-retención en E. Media
Durante las últimas décadas el importante incremento experimentado en la cobertura de la E. Media ha implicado diversas exigencias y problemáticas que ha sido necesario abordar. Este es el caso, por ejemplo, de la necesidad de mayor demanda de profesores, de mejoramiento en la infraestructura de los establecimientos educacionales, así como la problematización de temas referentes a las propias prácticas institucionales que estarían incidiendo de manera negativa en el fracaso escolar de sus alumnos.
La cobertura para la E. Media en 1982 llega a una cifra del 65% respecto del total de jóvenes en edad de asistir, lo cual muestra que los objetivos trazados para este nivel por la
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Reforma de los ´60 se habían cumplido. En efecto, el objetivo principal de la reforma educacional de Frei Montalva tenía como objetivo principal el aumento del número de la matrícula tanto en básica como en media, por tanto, la reforma de ese entonces tenía a la cobertura como meta primordial, sobre todo teniendo en cuenta que la cobertura en enseñanza básica alcanzaba un 80%, mientras que a la enseñanza media sólo accedía un 14% de los jóvenes entre 15 y 18 años, principalmente provenientes de las clases altas y medias.
En el año 2000 la cobertura en enseñanza media alcanzó un 90% para este grupo etáreo según la encuesta CASEN. Esto implicó que aquellos sectores antiguamente marginados de la educación formal fueran incorporados de manera progresiva. De esta manera, los sectores que se vieron beneficiados fueron los jóvenes con mayores carencias económicas y provenientes de familias con baja escolaridad, por lo cual también a lo anterior se suman importantes carencias socioeduativas (MINEDUC, 2002).
Cuadro 9Chile: aumento de la cobertura educacional en enseñanza básica y media, 1960-1990.
Año
%Ed.
BásicaEd.
Media1960 80 141970 93 501982 95 651990 95 78
Fuente: INE, censos de población (cit.por Arellano, 2001, p.84).
Este aumento de cobertura fue progresivamente consolidándose en el país. No obstante, la deserción comienza a ser considerada como un problema (como limitación y como desafío de política social) sólo cuando el sistema adquirió un carácter inclusivo. Vale decir, en el contexto de creciente escolarización, la deserción escolar se comenzó a ver como un problema crítico, especialmente porque diferencia aquellos que terminan sus estudios de los que finalmente los abandonan (Bellei y Contreras, 2003: pp.76-77). Además, la alta cobertura de nuestro sistema educacional no significó que la retención se hubiese alcanzado plenamente: si bien había alta cobertura, la retención en el sistema era un problema, principalmente en el ciclo secundario. En efecto, la deserción escolar tiene mayor frecuencia en 1° y en 3° medio, siendo mucho más alta en E. media que en básica (para el año 2001 la tasa de deserción llega a 1,9 % en Básica y a un 7,5% en E. media)119.
A su vez, los principales afectados por la deserción son los alumnos provenientes de los estratos sociales más pobres. De hecho, en el año 2000 (según la CASEN) el 73,6% de la población de jóvenes que abandonó sus estudios provienen del 40% de los hogares con más bajos recursos (porcentaje que aumenta a un 90,4% si se considera el 60% de los hogares de más bajos recursos).
119 Cf. MINEDUC, 2001d: pp.181-182.
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De ahí que calidad y equidad en un contexto inclusivo fueron los ejes básicos que dieron vida al programa ministerial “Liceo para Todos” (LPT). Amparado en los diversos campos que conforman la reforma educacional de los ´90, el programa LPT aborda la problemática de la deserción escolar centrándose en la temática de la “integración de la cultura juvenil popular” considerando el choque entre una cultura juvenil y una cultura escolar. Esta última pensada para un “ideal” de joven-alumno caracterizado por su homogeneidad; muy distante del joven de sectores populares que actualmente llega a la E. Media. Asumir entonces esta nueva realidad, encontrando las formas de adaptarse a ella, se transformaría en un desafío para los establecimientos educacionales. Ahora su misión es ofrecer una educación de calidad para todos sus alumnos, lo que significa una problematización y replanteamiento en torno a las formas implementadas para ejercer la tarea educativa y si ellas efectivamente han sido capaces de incorporar las diversas características y necesidades de lo que en el MINEDUC denominan “el nuevo sujeto escolar” (MINEDUC, 2001; 2002c).
b) La cultura juvenil popular o el “nuevo sujeto escolar ”
Esto toca un aspecto central que tiene que ver con la difícil capacidad de los actores que generalmente tienen la misión de diseñar o planificar las estrategias de retención e integración de la cultura juvenil. Es importante profundizar en esto ya que el programa LPT concede a los liceos focalizados la obligación de levantar un plan de acción adecuado a los diagnósticos que ellos mismos hagan de sus realidades educativas contingentes.
Se sabe que la principal categorización de los jóvenes de estos tipos de establecimientos es su doble condición de exclusión: ser jóvenes y ser pobres. La comodidad que entregan las categorías y clasificaciones que se manejan regularmente - por el discurso público y el sentido común- otorgan una mirada que uniformiza a la juventud de sectores populares adjudicándole de esta manera una serie de prácticas como el consumo de drogas y alcohol la violencia, embarazos adolescentes etc. (Cerda et.al, 2000). Con ello, el “sujeto-escolar” (y, más generalmente, la “cultura escolar”) nunca ha sido análogo al “sujeto-joven” (a “cultura juvenil), menos aún con los códigos construidos por jóvenes populares. Esta transformación institucional debe entonces incorporar la especificidad de la realidad psicosocial de los jóvenes populares e integrarla en las estrategias pedagógicas y las prácticas institucionales de los establecimientos. De esta manera, para superar la deserción escolar en Enseñanza Media se requiere potenciar las posibilidades de desarrollo personal y social de los jóvenes populares. Esto porque la educación no puede reducida a la transmisión formal de conocimientos y de patrones ajenos a la diversidad sociocultural de los educandos: es también clave potenciadora del capital cultural y social de las personas.
VI.3) El programa “Liceo para Todos” y sus orientaciones técnico-teóricas
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El programa ministerial “Liceo Para Todos” (LPT) tiene como sus dos principales objetivos el mejoramiento de la calidad y la superación de la deserción escolar en liceos con una alta vulnerabilidad social y educativa. Como una forma de análisis hemos descrito lo que llamamos sus orientaciones técnicas y teóricas, teniendo en cuenta, por una parte, que el LPT es un programa basado en estrategias de intervención que requieren de ciertas capacidades técnicas y metodológicas de diseño/planificación, ejecución y evaluación. Por otra parte, el programa responde a necesidades que se enmarcan dentro de las coordenadas históricas que explican las necesidades de llevar a cabo una Reforma educacional que busque la integración del nuevo sujeto escolar.
Definimos entonces lo que entenderemos por las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT:
1.- Orientaciones técnicas: El programa LPT se presenta como una especie de abanico de líneas de acción inscritas dentro de las dimensiones teóricas centrales (eje pedagógico-psicosocial). A las líneas de acción les hemos llamado orientaciones técnicas y se derivan de las orientaciones teóricas. Es importante señalar que las capacidades para llevar a cabo estas líneas de acción deben quedan instaladas en la comunidad escolar, por tanto, en el fondo, la sustentabilidad de las líneas y estrategias de acción son la base para la transformación de las prácticas institucionales en pos de la retención y el mejoramiento educativo de los establecimientos focalizados.
A su vez, el diseño de los “planes de acción” se basa en el diagnóstico levantado, sobre lo cual las líneas de acción o estrategias concretas que se van tomando pueden ser muchas y muy distintas entre un liceo y otro. En otras palabras, los planes de acción contingentes diseñados por cada liceo son únicos y cada acción específica que éstos elijan o consideren pertinente responden a una naturaleza de tipo psicosocial o pedagógica. Estas diversas líneas de acción van desde la asistencialidad hasta acciones tendientes a abrir al establecimiento educativo a la comunidad local, vale decir, desde la atención psicológica, así como también a metodologías pedagógicas diseñadas para ser llevadas a cabo en el aula como “en terreno”.
2.- Orientaciones teóricas : Con las orientaciones teóricas del programa queremos señalar la importancia de “lo social” para poder entender no sólo la disposición de las líneas de acción del programa sino que también la fundamentación del desarrollo educativo. Esto quiere decir que la base teórica del LPT puede ser resumida de la siguiente forma: para que exista un cambio pedagógico en pos de la calidad en este tipo de establecimientos, las prácticas institucionales deben asegurar la integración de la particularidad social y cultural de los alumnos. Este enfoque teórico se encuentra enclavado en lo que se conoce como “enseñanza para el desarrollo”, definido como la proporción de oportunidades para que todos accedan al derecho de educación, pero, mucho más importante, la educación recibida tenga un impacto profundo, es decir, que la educación genere aprendizajes significativos que mejoren las condiciones de vida de los socialmente más vulnerables (MINEDUC, 2002c: pp. 29-37).
En otras palabras, tales orientaciones teóricas están basadas en la “comprehensión” de las “condiciones de educabilidad” de los jóvenes, lo cual hace que el programa fomente la
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transformación de las prácticas pedagógicas sobre la base de la inclusión de la diversidad social y cultural de los jóvenes/alumnos (cf. MINEDUC, 2000b) 120.
Tal “desarrollo educativo” presenta –según el propio programa– 4 componentes esenciales (2 “soportes” y dos procesos “centrales”). Estos 4 componentes son los ámbitos de las instituciones escolares que deben convertirse en campos de reflexión sobre las propias prácticas:
a) Las necesidades de los alumnos. b) Las prácticas pedagógicas.c) La gestión institucional.d) La comunidad-entorno.
Más allá de señalar la concepción de la escuela en tanto sistema que tiene este esquema, podemos decir que las 4 dimensiones o niveles son necesarios ordenamientos temáticos que el programa propone para la labor de reflexión y el consiguiente diseño de los “planes de acción”, planteándose la idea de que el desarrollo de estrategias educativas que buscan la calidad de aprendizajes y, además, la superación de la deserción, pasan por intentar abarcar acciones específicas que se articulen entre sí, construyendo una coherencia global entre todos los componentes. De esta forma, una estrategia viable contra la deserción escolar pasa por abordar un plan de acción que responda a un diagnóstico de la realidad institucional que revise, en teoría, cada uno de estos cuatro componentes. Se asume así una visión de cuatro dimensiones de la deserción como así también una visión multi-estratégica para enfrentarla desde la escuela o liceo.
Dimensiones del “desarrollo educativo” según el programa LPT.
120 Las “condiciones de educabilidad” son la expresión de las competencias culturales de los estudiantes, competencias que ellos han desarrollado en su socialización, en la familia, la comunidad, las redes sociales a las cuales pertenecen, por lo mismo, son heterogéneas dentro de un mismo grupo y entre grupos distintos (MINEDUC, 2002c: p.14). La perspectiva de “educabilidad” que maneja el programa LPT supera la noción que podríamos denominar más “tradicional” del concepto, la cual señala a las condiciones materiales, alimenticios, desarrollo neurológico, vestimenta. En efecto, basa su noción de educabilidad como producto de las características de la trayectoria social que se encarnan en los sujetos. Así, el programa ve a las condiciones de educabilidad de los sujetos en función tanto de una serie de disposiciones materiales y biofísicas como así también de la manera concreta de la experiencia escolar anterior y la actualización específica de la cultura juvenil propia del lugar en que la escuela funciona. Tal y como lo señala Honores (op.cit: p.6): “el concepto de condiciones de educabilidad puede ser entendido como aquellas condiciones que pueden ser generadas por el propio dispositivo escolar para hacer posible la enseñanza y el aprendizaje en un contexto y una situación determinadas, en relación a los sujetos particulares que interpelan allí a la escuela con sus diferencias. La educabilidad, depende entonces de la circunstancia en que se encuentre inserto el sujeto, es decir, de su contexto histórico y socio-cultural”.
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Fuente: MINEDUC, 2002c: p.137.
La manera en que el programa aborda el “desarrollo educativo” depende entonces de la necesidad de transformación radical de la institución escolar, por lo que el LPT centra su foco de atención en los procesos que se generan por los propios actores, intentando fortalecer y reformar las prácticas institucionales (MINEDUC, 2001; 2002c).
En definitiva, la deserción escolar, en tanto fenómeno que expresa los procesos estructurales de exclusión y marginalidad, requiere de una institución escolar renovada, capaz de articular sus funciones de transmisión de contenidos y valores de acuerdo a las necesidades sociales, culturales y económicas del joven popular, principal actor afectado por la exclusión y por el abandono del sistema educativo.
VI.4) “Liceo para Todos”: Enfoque de inclusión para abordar la deserción escolar
El programa LPT se inicia de manera oficial en Mayo del año 2000 una vez finalizado el programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media (MECE-Media121), con los objetivos explícitos de mejorar la calidad de los aprendizajes y posibilitar a los jóvenes con alta vulnerabilidad social y educativa alcanzar los 12 años de escolaridad.
En sus comienzos se incorporan 306 liceos de las regiones V, VII, VIII, IX y metropolitana cuyas matrículas ascienden a 175.160 estudiantes122. Para su segundo año se incorporan 118 liceo de las regiones I, II, III, IV, VI, XI, XII, y unos pocos liceos de las regiones V, VII, X. De esa forma, ya para el año 2002 la cobertura total del programa con 415 liceos incorporados correspondía a 238.717 alumnos. La inversión total hecha en los liceos focalizados durante estos dos primeros años alcanzó a los 1.500 millones de pesos, los que
121 El MECE-Media empieza a funcionar oficialmente el año 1995 y por un periodo inicial de 6 años. Estaba dirigido a todos los liceos de educación media subvencionados por el Estado, es decir, alrededor de 1.350 establecimientos cuya matrícula ascendía a 749.000 estudiantes. Sus objetivos centrales se plantearon entorno al mejoramiento de la calidad, eficiencia y equidad de la educación media, mediante estrategias diferenciadas como inversión directa, asistencia técnico-pedagógica, incentivos, procedimientos normativos, etc. 122 Todos los liceos focalizados por el programa corresponden a altos niveles de repetición y abandono, siendo identificados por estudio de resultados educativos y niveles de vulnerabilidad social y educativa llevado a cabo por la Universidad de Chile.
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fueron transferidos por concepto de implementación de los “planes de acción” que cada unidad escolar diseñaba año tras año.
Por otra parte, ya se han destinado 10.000 becas a estudiantes de estos liceos: en el año 2003 dicho beneficio ascendió a 13.000 becas cuyo monto anual llegó a los $148.000. Para el año 2004 se habla de un total de 16.000 becas, las cuales se distribuirán en 400 establecimientos que concentran a alumnos con mayores dificultades educativas y sociales, especialmente para quienes provienen de hogares con baja escolaridad123.
Como dijimos, la deserción escolar es asumida por el LPT bajo una perspectiva integral que enfrenta las diversas problemáticas tanto sociales como educativas existentes en los liceos focalizados por el programa. En este sentido, si bien es posible constatar que el abandono del sistema educacional es más frecuente en los sectores de menores recursos y que muchas de los factores que se relacionan con él tienen que ver con la carencia de recursos materiales, ésta no sería una explicación suficiente para abordar consistentemente el fenómeno en tanto no puede ser reducido a los elementos externos al sistema educacional. Por otra parte, tampoco sería acertado decir que los elementos que se asocian a este proceso de fracaso escolar, se busquen de manera exclusiva en los errores o debilidades que tienen las escuelas como gestoras de “factores expulsores”. Ambos tipos de factores (“externos” e “internos”) deben confluir en un mismo proceso, el cual se desarrolla desde la estructura del sistema educacional más inmediata a la población afectada: la propia escuela.
De esta manera, el programa plantea la necesidad de superar las prácticas compensatorias y asistenciales como únicas iniciativas para enfrentar el riesgo de fracaso escolar, asumiendo así un enfoque de “desarrollo pedagógico” que dé la posibilidad de aprender a todos los alumnos. Como vimos, el desarrollo pedagógico abarca un conjunto amplio de prácticas, procedimientos, herramientas y estructuras organizativas que están diseñadas para instalar formas de enseñanza que aseguran el aprendizaje de los alumnos de acuerdo tanto a sus necesidades socioculturales como las de su entorno social (MINEDUC, 2000d; MINEDUC, 2002c: p.30).
A grandes rasgos, podemos señalar que las acciones estipuladas por el programa están en función de conseguir los siguientes objetivos (ibídem: p.31):
a) Transformar el conocimiento en un saber práctico para la vida cotidiana del alumno.b) La configuración de espacios y técnicas innovadoras que estimulen a los alumnos a pensar creativamente y explorar sus intereses personales.
123 La beca Liceo Para Todos es un apoyo monetario anual para que los alumnos que se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad, tanto por sus carencias económicas como por comportamientos de su trayectoria educativa (repitencia, inasistencia, mal rendimiento etc.) puedan finalizar los 12 años de escolaridad. Por lo mismo, no se acoge a la definición de “beca-premio”, sino más bien de “beca-subsidio”, fundamentada en principios de equidad y ciudadanía y no de excelencia académica. En suma síntesis, esta modalidad de subsidio se relaciona con la convicción de que la deserción escolar implica necesaria e inequívocamente un proceso biográfico de “fracaso escolar”, perdiéndose de vista aquellas situaciones donde no existe fracaso escolar pero sí una alta potencialidad de deserción.
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c) Fomentar la colaboración entre ellos y su capacidad para trabajar en equipo sobre la base de alcanzar objetivos de satisfacción de la comunidad local a la cual pertenecen. d) Que los alumnos aprendan a utilizar la totalidad de recursos disponibles en el liceo y en la comunidad como contexto funcionales de aprendizaje a fin de capitalizar dichos recursos ya disponibles
VI.5) El Plan de Acción: “la carta de navegación del liceo”
El “plan de acción” se levanta como una herramienta central y estratégica del programa, ya que ahí se articulan sus supuestos técnico-teóricos con la apropiación que hacen de éstos los actores de la comunidad escolar de acuerdo al diagnóstico y objetivos que ellos mismos se han trazado.
Se supone que este proceso es llevado a cabo mediante la revisión de las prácticas institucionales, más específicamente sobre cómo éstas han ido incorporando las necesidades y diversidad de los estudiantes al espacio escolar y cómo dar los pasos necesarios para cumplir con el objetivo central de asegurar reales y mejores condiciones de aprendizajes. Este paso permitiría que la comunidad educativa pueda construir su propia identidad mediante el reconocimiento de sus fortalezas y debilidades, a través de la participación e interacción de los distintos actores pertenecientes al liceo. Así, las prioridades pueden apuntar a distintos ámbitos como prácticas docentes, participación de los padres, mejoramiento de la convivencia escolar, reorganización del tiempo escolar, la gestión, etc.
Una misión fundamental del plan de acción es que pueda ser concebido por la comunidad escolar como el “plan maestro” o “carta de navegación del liceo” (MINEDUC, 2000a; MINEDUC, 2002c: pp.123-140). En efecto, el plan de acción debe ser entendido y asumido por toda la comunidad escolar como una herramienta estratégica fundamental capaz de guiar las distintas acciones e iniciativas emprendidas con los objetivos de mejorar la calidad de los aprendizajes. De esta manera, se espera poder aunar esfuerzos, estrategias y actividades con una finalidad común que debe ser decidida, compartida e informada por toda la comunidad escolar.
Como ya lo expresamos al referirnos a las orientaciones teóricas del programa, para orientar la formulación de los planes de acción se han establecido 4 dimensiones. Dos de éstas se levantan como aspectos “centrales”, principalmente por su directa relación con la función educativa de los liceos (que deben entenderse como el desarrollo de prácticas pedagógicas en función de las necesidades de los estudiantes). Los dos restantes corresponden a soportes estratégicos para un adecuado desarrollo de esta labor. Esto significa que estos 4 componentes plantean la idea de que el desarrollo de estrategias educativas de calidad pasan por abarcar acciones que fortalezcan la interdependencia y reciprocidad de cada componente.
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La importancia del plan de acción es radical puesto que es el instrumento que posibilita la transformación de las prácticas institucionales. Esto no se puede tomar a la ligera; hay que entender que aquí existe un objeto ambicioso: cambiar la escuela desde sus bases. Es decir, en tanto se intenta que los establecimientos protejan y acojan a los alumnos potencialmente desertores, éstos deben consolidar su proyecto educativo institucional (PEI) hacia este fin. Esto, en términos concretos, implica “hacer de nuevo la escuela”, cuestión que es abordada por el programa como la necesaria reconversión institucional de un nuevo liceo capaz de enfrentar el desafío de combatir la deserción sin desatender la calidad de la enseñanza. En definitivas cuentas, el plan de acción debe tener un carácter central en la misión institucional de los liceos focalizados y debiera conjugarse en su proyecto educativo institucional (PEI).
VI.6) Las 2 dimensiones “centrales” del programa: lo pedagógico y lo psicosocial
Siguiendo entonces esta perspectiva de intervención “integral” es que el LPT define 2 grandes áreas que se relacionan directamente en la búsqueda del fortalecimiento de la labor pedagógica en los liceos focalizados (en realidad estas 2 áreas se superponen, ya que aquí las separamos sólo para su análisis).
Ambas dimensiones responden a lo que en el desarrollo educativo se lee como las “prácticas docentes” y las “necesidades de los alumnos”, esto es, las dos dimensiones “centrales”. Ambas se presentan como las 2 dimensiones-clave del programa LPT.
Tenemos entonces:
a) La dimensión pedagógica: se orienta a la búsqueda de herramientas que permitan integrar la diversidad de los estudiantes mediante innovaciones pedagógicas con el objetivo de lograr en éstos competencias mínimas.
b) La dimensión psicosocial: postula la necesidad de un enfoque comprensivo de las coordenadas sociales en las cuales se mueven los estudiantes para con ello posibilitar la integración de los intereses, motivaciones y necesidades juveniles al espacio escolar, aprovechándolo como un insumo necesario para la innovación de las prácticas pedagógicas.
Por todo esto, no se puede hablar de una diferencia entre la dimensión psicosocial y la pedagógica, muy por el contrario, la íntima relación entre ambas es el centro neurálgico del programa LPT. En la medida en que el programa se plantea como una estrategia integral para enfrentar la deserción escolar, no sólo se queda en las transformaciones pedagógicas “a nivel de aula”, sino que plantea formas de enseñanza donde lo social adquiere un nuevo sentido, aunque –y aquí está un aspecto crucial de nuestra crítica al programa– es muy problemático hablar de que lo social, en tanto “factor externo”, pase a ser integrado dentro de la práctica y reflexión cotidiana del liceo y sus actores.
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a) Primera: líneas de innovación pedagógica desarrolladas por el programa
Como bien hemos señalado, el principal objetivo del desarrollo pedagógico en los liceos focalizados por el programa es asegurar condiciones de aprendizaje para todos los alumnos, para lo cual es fundamental que las practicas pedagógicas llevadas a cabo en el liceo expandan las estructuras cognoscitivas y culturales de los alumnos mediante la incorporación de prácticas de enseñanza relevantes y atractivas para ellos. De esta forma, se plantea que para poder enfrentar el desarrollo y las nuevas exigencias de una cultura globalizada deben generarse nuevas competencias capaces de elaborar otros códigos a los vigentes en las comunidades locales (MINEDUC, 2002c). Ello porque si bien éstos sirven para la reproducción de la cultura cotidiana, no alcanzarían para operar en la complejidad de la sociedad actual, de ahí que sea necesario el desarrollo de “competencias críticas” capaces de enfrentar la convivencia de una cultura globalizada y una cultura tradicional, donde ésta perdería el lugar de lo conocido y familiar en la vida de las personas (ibídem).
En la actualidad el aprendizaje debe asegurar habilidades y competencias relacionadas a contenidos dinámicos y debe dar también la posibilidad a los alumnos de acceder a experiencias de aprendizaje basadas en la participación, toma de decisiones y resolución de distintas problemáticas. De esta manera, se espera consiguientemente la formación de valores y actitudes que posibiliten la integración social de éstos jóvenes.
De esta manera, el desarrollo pedagógico concibe a la enseñanza como una actividad que deja de “transmitir” frontalmente información (muchas veces ajena al repertorio cultural de los aprendices) para formar en ellos el conocimiento en tanto una actividad de aprendizaje basada en el trabajo conceptual que logra dar cuenta de las estructuras y procesos subyacentes a los fenómenos visibles (ibídem: p.40-41). Como vemos, el desarrollo pedagógico guarda estrecha relación con una preocupación capital y renovada por la enseñanza de los contenidos curriculares, entendiendo que éstos ya no son asimilables por la vía de la “memorización” de los datos.
Así planteadas las cosas, el desarrollo pedagógico potencia a los alumnos socialmente más vulnerables en tanto los transforma en seres pensantes y creativos, enfocándose en las necesidades de los alumnos en tanto substancia clave de motivación respecto de los cursos de aprendizaje que ellos mismos protagonizarán (MINEDUC, 2000d). La idea es que se pueda trabajar en las formas necesarias para que los capitales culturales propios de los alumnos puedan ser aprovechados en su propio beneficio y puedan dárseles con ello experiencias de aprendizaje relevantes y no lejanas de su vida cotidiana.
Se trata de maximizar lo que cada liceo es posible de hacer de acuerdo a sus posibilidades reales; de ahí también el énfasis puesto en el proceso de revisión y diagnóstico (para el plan de acción), ya que en dichas instancias se hará posible el tomar un camino común que oriente las distintas acciones bajo un mismo objetivo compartido y asumido por la comunidad escolar. Se conjugan así dos aspectos importantes: a) la integración de la diversidad tanto cultural como socioeducativa de los jóvenes al espacio escolar y a las prácticas pedagógicas mismas, posibilitando así la comprensión de sus necesidades e intereses; b) la participación de los distintos estamentos que conforman la comunidad escolar.
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Dentro de la primera dimensión se inscriben las líneas o acciones de “innovación pedagógica”, entendidas como las estrategias técnicas del programa. No se señalan como líneas de trabajo fijas y obligatorias en las cuales deben trabajar todos los liceos focalizados por éste. Sólo se plantean como opciones estratégicas, ya que cada establecimiento debe, a través de su plan de acción, escoger las distintas actividades o acciones a desarrollar dentro de las áreas que plantea el programa.
a.- Nivelación Restitutiva de saberes: Orientada a los alumnos de 1° año medio en los sectores de lenguaje y matemáticas124. Su objetivo es el desarrollo de una acción pedagógica diferenciada y personalizada de acuerdo a las distintas disposiciones de aprendizaje con las que los distintos alumnos llegan a 1° medio, de modo que aquellos que se encuentran más rezagados puedan subir su nivel para enfrentar de la mejor manera la enseñanza y evitar de esta forma irreversibles problemas de aprendizaje. Para ello se hace un diagnóstico de los alumnos, agrupándolos en “grupos-nivel” para su trabajo en el aula125. La idea es que el profesor pueda trabajar con los distintos grupos de acuerdo a los ritmos y necesidades que vallan presentando los alumnos, lo que permitiría también que pueda prestar más ayuda a quienes más la requieren.
b.- Aprendizaje Servicio: Es un tipo de innovación pedagógica que responde a una necesidad o demanda de la comunidad local planificada por el liceo y en la que participa la comunidad educativa. Mediante esta experiencia de aprendizaje es posible que los alumnos apliquen los contenidos, habilidades, procedimientos de las diversas asignaturas en la vida cotidiana y para la solución de problemas que suceden en el entorno local.
c.- Tutorías entre pares: Señalada como una buena estrategia de trabajo, ya que es posible mejorar los procesos de aprendizaje e integrar las distintas situaciones de vida de los jóvenes, estableciendo un vínculo socioafectivo entre tutor y tutorado que es positivo para el trabajo pedagógico con los alumnos. El tutor suele ser un alumno más aventajado.
b) Segunda: lo social como dimensión constitutiva de lo pedagógico
Junto con el trabajo desarrollado en el área pedagógica se levanta otra dimensión del programa que se complementa al objetivo de mejorar la calidad en los liceos: la dimensión psicosocial. Aunque esquemáticamente el programa separa lo pedagógico de lo psicosocial lo cierto es que no pueden pensarse como dos frentes separados, muy por el contrario, deben ir conjugados para poder desarrollar una estrategia “integral” de cambio institucional.
124 Efectivamente se reconoce que es en este curso donde se concentran altas tasas de repitencia y abandono escolar, por lo mismo es un año clave para la focalización de estrategias que permitan a los alumnos restituir, desarrollar y consolidar competencias habilitadoras para su desempeño futuro. 125 A diferencia de la segregación que marca la cultura escolar y que separa alumnos buenos de alumnos malos de acuerdo a distintos criterios, el programa LPT no opta por la separación de los alumnos con mayores problemas en un curso y los mejores en otro curso, sino que, por el contrario, opta por una estrategia de diversidad cognoscitiva al interior de cada sala de clases desde donde se establecerán los grupos.
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El aumento de la cobertura en E. media no sólo ha ido incorporando masas de estudiantes que en las décadas anteriores no llegaban hasta este nivel. Es decir, cada ves con más fuerza “la población social carenciadas o más excluida ha ido ingresando al sistema educativo con sus formas de vida, generalmente, más cercana a la cultura popular que a la que caracteriza al sistema escolar, a saber, la cultura propiamente ilustrada” (MINEDUC, 2000b: p.3).
No obstante, este fenómeno no ha sido acompañado por un cambio de la institución, vale decir, sigue utilizando las mismas estrategias pedagógicas y disciplinarias para un nuevo sujeto escolar completamente distinto y diverso. La relación entre los estudiantes y la institución escolar es lo que en algunos estudios se ha caracterizado como el choque entre el “joven popular” y el “joven alumno”, es decir, entre la cultura juvenil popular y la cultura de la institución escolar (cf. Cerda et.al, op.cit).
Frente a este desafío, la orientación principal que asume el programa LPT tiene que ver con asumir una transformación cultural de la institución que permita el desarrollo pedagógico basado en un punto de partida: la acogida a la diversidad de los estudiantes. Es decir, se trata de que este acto de acogida permita una comprehensión del alumno que le permita generar en ellos aprendizajes significativos para su vida. Se necesita conocer en profundidad las diversas dimensiones vivenciales del alumno para determinar cómo se generan procesos de enseñanza-aprendizaje que sean importantes para el desarrollo personal y académico de los alumnos. Por eso que, entre otras acciones fundamentales, los liceos deben dejar de lado las prácticas discriminatorias y estigmatizadoras para pasar a formas de comprehensión que permitan usar la diversidad psicológica, social y cultural de los estudiantes como base que permita asegurar aprendizajes necesarios que permitan ampliar o expandir la cultura en la cual ellos han sido socializados (MINEDUC, op.cit: p.4).
Como vemos, la transformación de las prácticas pedagógicas debe comprender las “condiciones de educabilidad” de los estudiantes, es decir, debe incorporar aquellas competencias culturales propias de los jóvenes que han sido desarrolladas en la socialización con su medio más inmediato (la familia y la comunidad local). Sin una necesaria consideración de estos aspectos se corre el riesgo de caer en prácticas de enseñanza que son ajenas a las realidades cotidianas de los alumnos restándoles la posibilidad de acceder a experiencias de aprendizaje relevantes para su desarrollo e integración social.
Para poder llevar a cabo esto no se puede distinguir “lo social” de lo estrictamente “educativo o pedagógico”. Desde lo que el programa denomina “pedagogía del desarrollo”, asumir las características sociales, culturales y psicológicas de los estudiantes constituye la acción primera de comprensión que permite generar la expansión cultural y, en este sentido, pasa a ser una acción netamente pedagógica (ibídem).
Intentando ir más allá de apoyos pedagógicos centrados en estrategias asistencialistas, el programa LPT establece las siguientes dimensiones destinadas a fortalecer el rol pedagógico-educativo. Estas distintas dimensiones sociales asocidas a la condición de vida
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de los estudiantes deben ser conjugadas con la realidad institucional de cada liceo focalizado, promoviendo una transformación del quehacer de la institución escolar.
La dimensión socioeconómica es sólo una descripción de las necesidades económicas derivadas de bajos ingresos familiares, jefe(a)s de hogar desempleados o con trabajo precario, etc., todo lo cual demanda hacia los hijos/estudiantes el tener que contribuir a la sobrevivencia del hogar (ibid: p.5). Las becas que el programa concede a los alumnos con riesgo de desertar que presentan una situación socioeconómica muy precaria es la medida que se circunscribe en esta línea.
Por su parte, la dimensión psicosocial se basa en lo que vimos como la perspectiva del “riesgo”. Es la dimensión central en el sentido que este enfoque tiene por función que los planes de acción sepan “prevenir”, antes que “asistir”, vale decir, asumir la gama de posibilidades e instalar estrategias que refuercen el desarrollo de las capacidades psicosociales. Por lo tanto, superaría el asistencialismo en la medida en que no se enfoca en intervenir sobre elementos problemáticos, pues esto contradice la idea de que el desarrollo pedagógico se logra sin los prejuicios y descalificaciones respecto de los jóvenes populares (delincuentes, drogadictos, embarazo precoz, etc.). La línea que el programa trazó que responde a esta naturaleza es la “Salud Joven” (asesoría de psicólogos) que permita la promoción de “conductas sanas” y de manejo de problemáticas sociales tales como el uso abusivo de drogas. A su vez, se trata de que este aporte logre dejar las capacidades de “comprehensión” instaladas en la comunidad escolar, es decir, se trata de que esta línea deje de ser una simple intervención externa que no genera en los actores y estamentos escolares la capacidad de entender las problemáticas sociales de los alumnos126.
Por último, la dimensión sociocultural tiene que ver con el abrir espacios de integración de la “identidad” juvenil, entendida como un proceso en el que el joven se siente parte de un determinado contexto cultural, histórico y social que particulariza determinados tipos de valores, creencias, gustos. Esta dimensión entonces tiene que ver con el reconocimiento de la “cultura juvenil”, se constituye a partir de su diferenciación y conflicto con la “cultura escolar ilustrada”, basada principalmente en principios igualitarios del mérito educativo (disciplina, rendimiento), llegándose al extremo de la pérdida de la particularidad e individualidad del joven estudiante.
Dimensión Social(como énfasis)
Figura típica asociada(relacionada con los estudiantes)
Estrategias utilizadas
Socioeconómica Situación de pobreza / ruralidad Asistencialidad.
Psicosocial Adolescencia problemática Acogida / prevención.
Sociocultural Juventud popular / rural Integración cultural.
Fuente: MINEDUC, 2000b: p.5; MINEDUC, 2002c: p.81.
126 En efecto, no se trata de “hacer clínica” (abrir una “isla psicosocial” en el liceo), pues esto sólo da cuenta de un mejoramiento momentáneo que imposibilita la comprensión y generación de capacidad del establecimiento (ibídem: p.7).
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Si bien es cierto que con la reforma educacional el sistema escolar ha ido instalando espacios de mayor integración hacia los gustos juveniles (ACLE), la apertura ha sido más bien del espacio físico (los liceos abren los sábados para el desarrollo de determinadas actividades, por ejemplo), no tanto de la cultura juvenil propiamente tal (ibídem: p.7). En este sentido, la práctica institucional debe ser la que se modifica a partir de los reglamentos internos, las prácticas pedagógicas, los espacios y tiempos escolares, etc.
En esta dimensión, la “comprehensión” va de la mano de la instalación de por lo menos dos líneas de acción concretas: el fortalecimiento de la relación del liceo con la comunidad local y del liceo con los padres.
VI.7) Un análisis crítico del programa: Comentarios sobre la transformación de las prácticas institucionales
a) Por una escuela efectiva contra la deserción
Como lo hemos venido sosteniendo a lo largo de este trabajo, hoy el foco de atención para las políticas educativas que intenten frenar las desigualdades educativas se concentra al interior de las escuelas, llegándose a demostrar empíricamente que las escuelas sí hacen la diferencia en cuanto a reducir el impacto de variables desigualdad socioeconómica y cultural, mitigando el impacto negativo del contexto sociocultural de los alumnos. Sin embargo, tales estudios que demuestran que la institución escolar puede modificar la realidad familiar y sociocultural de los alumnos no resultarían tan aplicables en sistemas educacionales como el chileno, dado el centralismo que caracteriza nuestra autonomía escolar.
Por eso, podemos decir que los “factores internos” con los cuales comenzamos el presente Capítulo son el campo desde el cual la actual política de Reforma educativa se ha concentrado sobre su propia estructura. La reforma aboga por el cambio interaccional, esto es, profesionalizar la labor docente, mejorar la convivencia, la gestión escolar, involucrar padres y apoderados, renovar el currículum y las prácticas pedagógicas para enseñarlo, etc.
Desde la perspectiva de las contradicciones estructurales del sistema (“doble dependencia”), las prácticas institucionales coyunturales terminan siendo un híbrido de racionalidades contradictorias. Se busca mejorar la calidad de los aprendizajes, pero al mismo tiempo se reproduce una racionalidad cortoplacista y homogénea de la educación centrada más en responder a los estándares de control de calidad impuesto por la racionalidad administrativa.
Por el contrario, en un caso de autonomía suficiente una escuela podría ser “efectiva” si se potencia con el apoyo municipal y provincial-ministerial. Es decir, más que demandas externas que signifiquen “una tarea más” o “un peso más para el trabajo diario”, estos
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niveles se convierten en posibilidades de recursos materiales o humanos que resultan provechosos para los objetivos de mejorar los resultados escolares y la calidad de vida de los alumnos (cf. UNICEF, 2004). Es decir, a su efectividad “interna”127 se le suma una gestión centrada en lo pedagógico enfocada en lograr un eficiente aprovechamiento de los recursos externos. Este aprovechamiento eficiente pasa por un aprendizaje de la ayuda recibida, vale decir, una recontextualización de la ayuda en función de los objetivos y prioridades de las propias escuelas que es el beneficio y desarrollo de todos los actores (ibídem; pp. 67-68), siempre intentando que esta socialización de la ayuda externa se transforme en una fortaleza sustentable a largo plazo (ibídem). De esta forma, la autonomía se convierte en la capacidad de las escuelas para enfrentar la descentralización como un contexto que permita elevar la gestión como elemento determinante para la calidad del desempeño de las escuelas (cf. Alvariño, et.al, 2000).
En este sentido, el programa LPT va al andar de la reforma y por tanto hace suyo este cambio de paradigma a nivel de los actores y las prácticas institucionales. La escuela busca, integralmente, la calidad de los resultados y el mejoramiento de las condiciones psicosociales y de vida de sus alumnos.
Sociológicamente hablando, la reforma educacional chilena (y en particular el programa LPT) se encuentran fuertemente influenciada por este desafío, el cual lo podemos resumir a partir de la problemática global desarrollada por autores como Touraine (op.cit). La escuela como institución social típicamente moderna entra en crisis ya que no está cumpliendo con la función socializadora para la gran mayoría de jóvenes que no creen en el estilo de vida meritocráctico e instrumentalista que caracterizó a las sociedades del s.XX. En síntesis, la escuela es una institución desacreditada principalmente por su carácter normativista y homogeneizante, de tal manera que la transformación de ésta pasa por convertirla en una institución que enseñe a vivir juntos, tanto a iguales como a distintos (ibídem).
Ello quedaría en evidencia en lo que el programa LPT señala como la irrupción del nuevo sujeto escolar. Ante la nueva composición de la escuela, caracterizada por su heterogeneidad, las prácticas pedagógicas deben innovarse y flexibilizarse en pro de los intereses y nuevas necesidades de los jóvenes. Y en lo que respecta a enfrentar la deserción escolar, las escuelas efectivas tienen que fortalecer los aspectos de la gestión y de la relación con el entorno para dar un sustento a las prácticas docentes. Por eso que el programa señalaría que el cambio institucional no consiste sólo en la transformación de las prácticas docentes sino que también en la transformación de la institución misma, esto es, las prácticas institucionales. Es la escuela como campo de constitución normativista de actores y estamentos que debe ser reemplazada por una nueva institución para la inclusión de este “nuevo sujeto escolar”. Esto hace de la gestión escolar un verdadero “soporte” para sustentar en el tiempo el desarrollo educativo. En otros términos, las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT tienen que ver con la importancia de una gestión educativa centrada en la reflexión de los liceos sobre sus dos componentes “centrales” (las necesidades de los alumnos y las prácticas pedagógicas) y sus dos “soportes” (gestión institucional y relación con la comunidad escolar y el entorno) como la reflexión para la transformación de las “prácticas institucionales”. 127 Gestión institucional, interacción profesor-alumno-en-el-aula, carácter del involucramiento de padres y apoderados y, por último, la relación escuela-entorno social (cf. UNICEF, op.cit).
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De esta manera, una gestión educativa que recoge este conjunto de elementos debe contar con un instrumento capaz de orientar principios, objetivos y acciones concretas, programando la acción institucional al otorgarle identidad, misión e integración. Para ello, una gestión educativa integral capaz de hacer converger la totalidad de actores dentro de la comunidad educativa es un punto fundamental. Una gestión capaz de abarcar un campo de estrategias tan amplio implica, por una parte, conocer cabalmente la realidad institucional, segundo, tomar una posición de cambio a partir de una visión conjunta sobre el futuro.
Esto significa que las decisiones sobre el principal instrumento de gestión de la educación en Chile, el Proyecto Educativo Institucional (PEI), deben ser analizadas, discutidas y coincidentes con las visiones de todos los actores. De ello dependerá no sólo una visión compartida sobre el devenir institucional sino que también se logrará una propuesta de cambio en la cual todos se sientan interpretados e identificados (Lavín y del Solar, 2000).
Es ésta la condición directamente más relacionada con los fundamentos del LPT en torno a los planes de acción y en torno a la centralidad de las prácticas institucionales hacia el desarrollo educativo. Tanto los planes de acción como el PEI se caracterizan por ser entonces instrumentos político y técnicos que orientan el quehacer del establecimiento escolar y de sus distintos actores, explicando la propuesta educacional y especificando los medios que se pondrán en marcha para realizarla. Se trata entonces de los proyectos que escuelas y liceos requieren para lograr una identidad colectiva que sea reconocida y valorada no sólo por la comunidad donde se inserta, sino también por otras instituciones y organizaciones de su entorno; todas las cuales legitiman y reconocen una identidad al establecimiento y una coherencia en su actuar. Por lo mismo, los planes de acción y el PEI son instrumentos de planificación y gestión que permiten en forma sistematizada hacer viable la misión de un establecimiento.
Para los docentes, el EGE y el director, la transformación de las prácticas institucionales debiese significar entonces el auto-análisis y transformación radical de sus prácticas, entendiendo que el fracaso y la deserción escolar de sus alumnos es su responsabilidad.
En términos gruesos, tal y como ya lo hemos venido sosteniendo a lo largo de este estudio, podemos señalar que se pasa de una perspectiva “infraestructural” (en donde se debía proporcionar insumos adecuados a las escuelas pobres, tales como infraestructura, textos, alimentación y otros) a otro “interaccional” (en donde el enfoque se traslada a las relaciones entre alumnos, entre docentes y entre alumnos – docentes). La calidad de las relaciones y de los procesos de aprendizaje se convierte en la base para que los contenidos y competencias mínimas sean incorporados por los alumnos, pero, mucho más importante aún, pasan a ser la materia prima del cambio en la planificación institucional, esto es, pasan a ser elementos cruciales para la nueva gestión escolar.
Esta es ya una convicción que se repite en el fundamento de cada reforma educativa que puede observarse en América Latina. Cada uno de los procesos de transformación de los sistemas educativos nacionales de la región están marcados por la especial atención de los procesos que se dan al interior de las escuelas. Con ello, se han levantado variables propias
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de las instituciones escolares tales como el uso de materiales didácticos128, el liderazgo positivo del director, la formación post-secundaria de los docentes, pocos alumnos por profesor en el aula, responsabilidad profesional respecto del fracaso, altas expectativas hacia los alumnos, evaluación sistemática como instrumento para la gestión escolar y del servicio de enseñanza, participación de los padres en los procesos de aprendizaje, un ambiente emocional favorable para los aprendizajes, entre los más importantes (Casassus, 2003).
b) No sólo una responsabilidad de la escuela
No obstante, desde la perspectiva que hemos desarrollado, es posible sostener que el programa LPT está destinado a transformar los “factores internos” (es decir, las prácticas institucionales). Esto trae como consecuencia que el LPT no se concentre en enfrentar las descoordinaciones entre niveles y organismos de la doble dependencia. En otras palabras, la transformación de la escuela pasa por una gestión escolar ligada a los actores, por tanto, desestima interpelar a los otros niveles y racionalidades del sistema que no sean los de escuelas y liceos.
Esta interpelación a un cambio institucional en base a los actores y no en base al accionar de los DAEM/CORP, por ejemplo, es un punto importante para nosotros pues tiene directa relación con los procesos sustentables de resignificación de las orientaciones técnico-teóricas del programa.
No obstante, el programa LPT aborda el problema de la resignificación no como algo problemático, pues los liceos arman a su propia voluntad sus respectivos planes de acción de acuerdo a los ámbitos y orientaciones que el programa les ofrece. En efecto, vimos en los acápites anteriores cómo el LPT concede la participación de los establecimientos en el diagnóstico y puesta en marcha de un plan de acción que contemple algunas (o todas) las líneas de acción propuestas por el programa, según se estime conveniente. Así, el programa se convierte en una orientación de los actores escolares encargados que a nivel técnico y teórico propone determinados cursos de acción. El ciclo de las orientaciones del programa y la aplicación de éste por parte de los liceos focalizados cumple entonces con la realización de un diagnóstico, objetivos y acciones para alcanzarlos levantados por quienes están más cercanos a la realidad de los alumnos.
El problema radica a su vez en los obstáculos que se generan al interior de las instituciones escolares, pues no se ha dado por sabida la existencia de racionalidades contradictorias al interior de ésta. La resignificación se convierte así en una lectura sin mayores cambios sustanciales, pues es una lectura hecha desde una institución completamente abstraída de la cotidianeidad de su interna división del trabajo.
128 Los textos de estudio y otros materiales didácticos (videos, computadoras y otros) si bien eran parte de la estrategia estructural ya mencionada, el celo de profesores y directores por el cuidado de estos materiales hacía que los alumnos interactuasen muy poco con ellos. Se trata entonces no sólo de que existan este tipo de insumos, sino que, más que nada, que se usen (Casassus, 2003: p.154).
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Para nosotros, una problemática en torno a la focalización y resignificación del programa LPT en el actual contexto de la educación pública en Chile no se encuentra entonces en las estrategias pedagógicas ni en la atención a la diversidad sociocultural y psicosocial que se les da a los alumnos, sino en haber perdido de vista que la gestión conjunta de la escuela y el municipio es el punto neurálgico desde donde todas estas buenas estrategias se pueden coordinar y llevar a cabo en pos de la transformación substancial de tales prácticas institucionales.
Aceptando la enorme importancia de los profesores y de la gestión escolar llevada a cabo por ellos, de todas formas pensamos que las orientaciones técnico-teóricas del programa adolecen, por causa de la “doble dependencia”, una falta de acercamiento con el sector municipal.
De esta forma, el énfasis en el desarrollo educativo no sólo está dado por la acción y responsabilidad de las escuelas y liceos en los procesos de aprendizaje, sino que también por el replanteamiento de los estilos de gestión y liderazgo al interior y hacia el exterior de ellas. En términos más simples, una gestión escolar integral o sistémicamente coordinada es el soporte crucial para apoyar un proceso de mejoramiento de las prácticas de enseñanza gracias a un trabajo entre los distintos docentes de las escuelas municipales, la implementación y utilización de programas de estudio más acordes a la realidad sociocultural de los alumnos en los distintos subsectores y la coordinación estratégica entre objetivos, enfoques de intervención, focalización de beneficiarios y líneas de acción a realizar. En definitiva, una gestión escolar sistémicamente coordinada implica el trabajo internivel de planificación entre los distintos planes de programas, los PEI y PADEM, así como su seguimiento, evaluación y sistematización.
En su conjunto, este trabajo internivel debería proyectar en una capacidad de movilización con organismos externos con el fin de desarrollar estrategias que permitan abordar la multidimensionalidad de la deserción escolar. Sin embargo, como lo hemos venido desarrollando a lo largo de toda la presente investigación, la gestión escolar municipal adolece de ser un campo democrático de coordinación y consensos entre diversos agentes sociales, lo cual repercute en que la gestión en escuelas y liceos se encuentre abstraída dentro de su propia división interna del trabajo.
Así, la transformación de las prácticas institucionales como intento por alcanzar el desarrollo educativo que mejore la calidad y ayude a superar la deserción es un amplísimo escenario de posibilidades de acción. Comenzar una tarea de esta magnitud puede desorientar y perder el fin último si no se cuentan con instrumentos de planificación coordinados entre sí que guíen las distintas estrategias y procesos llevados a cabo por un sistema de relaciones entre las escuelas y distintos agentes de apoyo.
Esta crítica al programa, en esencia, es una crítica al sistema educacional público. De esta manera, la sustentabilidad del cambio educativo recae en factores tales como los estilos de dirección, las prácticas docentes, los alumnos, padres y apoderados. Como lo hemos venido sosteniendo, la visión de la reforma es intra-escuela y carece de una revisión crítica del “sistema”. Con ello, no se alude al protagonismo de las redes locales ni tampoco al papel
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que le debiese tocar a los municipios, quienes son, ni más ni menos, que los sostenedores de las escuelas.
En este sentido, las contradicciones a nivel del sistema educacional son obviadas y se trabaja bajo el modelo clásico del diseño por parte del nivel central (en este caso del LPT) y la “ejecución” de los colegios y liceos. Es decir, analizar los factores internos como factores de riesgo que pueden potenciar una biografía escolar concreta, terminando así con el abandono del sistema ha sido entendido por la política educativa sobre la base de las transformaciones institucionales. Sin embargo, no se ha levantado una reflexión mayor sobre los modos de funcionamiento organizacional macro-sistémico que impiden una sustentabilidad en el tiempo por parte de las estrategias para enfrentar la deserción escolar.
En síntesis, si bien se ha avanzado en señalar que la deserción escolar es compleja y que en ella también hay mucha responsabilidad de las instituciones escolares, ello no ha servido para profundizar una crítica más amplia sobre las descoordinaciones y contradicciones que a nivel sistémico se están dando y que impiden la sustentabilidad e integralidad de las estrategias contra el fenómeno.
Por ejemplo, la propia lógica de la evaluación, tan criticada como lógica excluyente, por tanto, generadora del fracaso escolar. No ha habido mayores reflexiones de cómo los establecimientos son obligados a mantener mecanismos de evaluación centrados en los índices/indicadores de aprobación, repetición, retraso, inasistencia, retiro como forma de mantener sus entradas de recursos. Pero, más importante, no ha existido una mayor reflexión en torno a determinar empíricamente en qué medida estos mecanismos de financiamiento y administración ayudan a consolidar que las prácticas institucionales excluyentes (es decir, expulsoras) sigan sin mayores cambios.
c) El Municipio como campo de convergencia
Si bien es cierto que desde el acercamiento de algunos municipios hacia una gestión escolar más consciente han surgido las más diversas formas de planificación institucional, la realidad educativa, sin embargo, es una trama de acciones y significados intangibles, vale decir, no cuantificables ni fácilmente manipulables. Por tanto, la simple noción de “gestión” tal y como proviene del campo de la administración y de la economía no resulta suficiente para abordarla. Las soluciones “técnicas” se desentienden de las relaciones existentes entre los actores y estamentos de la comunidad escolar y sus vinculaciones con la comunidad local y global. Además, dado el afán de cuantificar y medir los rendimientos educacionales se pierde de vista lo substantivo de los procesos de enseñanza-aprendizaje.
La gestión escolar entonces se problematiza, puesto que ni siquiera puede pensarse el modelo clásico de la escuela como simple institución “transmisora” del conocimiento que la sociedad requiere. Por tanto, no cabría hablar de una planificación secuencial de transmisión del conocimiento sino de una planificación tal que permita vislumbrar distintas maneras cómo el aprendizaje de los alumnos se produce al interactuar los conceptos con distintos campos, situaciones y agentes sociales. Esto resulta necesario, ya que la escuela debe asumir que ya no posee el monopolio de institución socializadora y formadora del
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conocimiento y de la identidad (en especial con los medios de comunicación), por tanto, debe aprender a usar tales medios en beneficio de sus alumnos.
Aparecen así nuevos campos y actores vinculados a la educación que pueden potenciar la producción y aplicación del conocimiento: la comunidad local, las municipalidades y gobiernos locales, la demanda de los sectores productivos, entre otros.
Curricularmente la educación también se modifica entonces, debiéndose, en teoría, avanzar en la capacidad de reflexión de tales contenidos por las instituciones educativas. En fin, tales nuevos procesos, sumados a las modificaciones y transferencias dadas por la descentralización del sistema educativo han complejizado el actuar cotidiano de los establecimientos y la gestión escolar.
Este entramado de relaciones de poder y de significados sociales en tanto grupos y actores hay en cada realidad educativa contingente son un espacio muy amplio que sobresalen de los límites y posibilidades de las escuelas, por lo tanto, debe ser el municipio el campo de convergencia de estos diversos agentes e intereses. Queda claro entonces que una gestión escolar integral se debe basar no sólo en las capacidades de los actores directivos de la escuela, sino que también en la capacidad de un verdadero “gobierno local” que no sólo se preocupa por aspectos de financiamiento y administración del sistema. En teoría, tal gobierno local debería lograr vincular los desempeños y visiones de los establecimientos municipales dentro de políticas sociales que tienen en la educación un eje central de sus estrategias
Sin embargo, como ya lo hemos venido sosteniendo, la racionalidad administrativa sólo se preocupa de equilibrar los presupuestos municipales destinados al sector educativo, dejando de lado la función política y pedagógica de la educación, esto es, dejando estas atribuciones a la suerte que puedan correr los diferentes programas que se focalizan –y atomizan– en las instituciones escolares. De esta manera, en la medida en que se siga insistiendo en una mirada exclusivamente centrada en los procesos al interior de las escuelas la lucha contra la deserción escolar carecerá de las instancias necesarias para abordarla desde su multidimensionalidad.
Así, el desarrollo educativo debe involucrar mayor protagonismo del actor municipal en tanto un campo de acción de convergencia y negociación entre intereses distintos, estableciendo alianzas para el apoyo de los programas de desarrollo social y educativo llevados a acabo en los liceos. Es decir, es necesario que las DAEM/CORP comiencen a asumir responsabilidades vinculadas a la gestión pedagógica que hasta ahora le eran ajenas, con especial énfasis en una reconversión de las actividades financieras así como también un levantamiento de una nueva racionalidad administrativa para que así lo pedagógico y la labor sostenedora del municipio dejen de estar alejadas. En definitiva, el municipio tiene que convertirse en el agente dinamizador de las transformaciones e innovaciones que emanan de la actual política educativa implantada por la reforma, sobre todo el sentido de coordinar sistémicamente la educación municipal en cuanto a operacionalizar cada parte en un total armonioso y coherente.
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Este papel teórico no se encuentra consolidado como una realidad, ni mucho menos existe una autonomía de los liceos amparada por los objetivos de los PADEM respecto de planes de estudio curriculares más cercanos a las necesidades de los alumnos. La articulación de los planes de acción y del PEI debe servir como orientación general para el planeamiento anual de la educación municipal (PADEM), instrumento que por ley supuestamente se nutre de los PEI con el fin de generar políticas coherentes con el desarrollo local.
CAPÍTULO VII: LA RESIGNIFICACIÓN DEL PROGRAMA “LICEO PARA TODOS” EN UN LICEO MUNICIPAL DE PEÑALOLÉN
VII.1) Evaluación del proceso de resignificación del LPT
A lo largo del último capítulo hemos concluido varias cuestiones que podemos resumir en las 4 ideas siguientes:
1) La deserción escolar es un fenómeno complejo donde entran a jugar variables de responsabilidad de la institución educativa y variables fuera del alcance de ella (“factores internos y externos”).2) Sin embargo, enfrentar la deserción y mejorar la calidad ha sido entendido por el LPT como un problema que se operacionaliza por estrategias llevadas a cabo en y por la escuela. 3) La interpretación y conocimientos de estos cambios por parte de los actores estratégicos de la reforma (los profesores) debe ser operacionalizada de forma explícita, sin dar por supuesto competencias profesionales que no se logran de la noche a la mañana. 4) Por lo tanto, los programas del nivel central –por medio de los DEPROV– debieran interpelar directamente a los DAEM/CORP para que cambien su racionalidad administrativo-financiera por una centrada en lo pedagógico. Desde el programa LPT, esto se lograría una vez que se pone a “lo social” como sustento del desarrollo “pedagógico”, pero, como ya vimos, esta perspectiva interpela sólo a la planificación diseñada desde la escuela.
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a) La pregunta de evaluación
“Evaluar” significa emitir un juicio de valor sobre algo respecto de un estándar o criterio de evaluación129. Para nuestro caso, evaluaremos el proceso de resignificación que los actores de un liceo urbano-popular elegido realizan respecto del programa LPT a partir de un estándar de evaluación que llamaremos “sustentabilidad”.
En términos simples, queremos estudiar si la resignificación del LPT por parte de los actores puede generar una sustentabilidad en el tiempo de estrategias contra la deserción.
Dicha resignificación tiene que ver sólo con la participación de actores claves (director, EGE, profesores), sino que también debiera involucrar a alumnos, apoderados y entorno local, pues para llevar a cabo estrategias sustentables se necesita la reflexión y participación de todos ellos.
La deserción tiene que ser entendida desde la biografía escolar de cada alumno (cf. Pérez et.al, 2000: p.10), evitando la aplicación de estrategias homogéneas para todos los casos. No obstante, las estrategias sustentables contra la deserción escolar no pueden desarrollarse a partir de una simple “individualización del caso”, sino que deben incorporar una “comprehensión” de las condiciones de educabilidad de los alumnos que permitan un cambio en las prácticas institucionales a fin de asegurar su retención en el sistema.
Así planteadas las cosas, nuestro objeto de investigación, el estudio del proceso de resignificación, estará enfocado a establecer el grado de sustentabilidad en el tiempo, situación que sólo estará dada si se dan condiciones para la reflexión y acción planificada de todos los miembros de la comunidad educativa en torno a la deserción y su “multicausalidad”, esto es, sus 2 dimensiones causales: escolares y extra escolares (“factores internos” y “factores externos”).
Teniendo estos supuestos aclarados, podemos señalar que siempre es preferible desarrollar una evaluación buscando la respuesta a una pregunta. Metodológicamente, en la investigación evaluativa se entiende por “objeto” a los asuntos, ejes, temas, variables o categorías que a los investigadores les interesa evaluar, es decir, los investigadores formulan preguntas que definen objetivos que serán analizados de acuerdo con las finalidades que justifican el estudio (Correa et.al, 1996: pp.143-144). Para el caso de los centros educativos, el principio es el mismo; los objetivos de la evaluación deben hacerse en forma de pregunta, las cuales servirán de guías para la acción evaluadora (CPEIP, 1998: p. 91).
Por lo tanto, la pregunta fundamental que nos mueve a realizar el estudio de caso tiene que ver con nuestros objetivos principales de investigación130:
129 Para distintas metodologías de “evaluación de los centros educativos” cf. CPEIP (1998, especialmente págs. 87-94). 130 Cf. supra, pág. 6.
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¿Cuáles son los obstáculos y potencialidades en el liceo estudiado para la “sustentabilidad” en el tiempo de estrategias contra la deserción escolar?
Como ya dijimos, al ser un estándar de evaluación, la pregunta por la sustentabilidad significa interrogarse por los obstáculos y potencialidades del proceso de resignificación, entendidos como prácticas sociales concretas, más allá del uso de recursos materiales y financieros y más allá también de la focalización del LPT en el liceo estudiado131.
Así la sustentabilidad de estrategias contra la deserción escolar se da cuando la deserción y los supuestos y fundamentos propuestos por el programa LPT adquieren relevancia para la “comunidad educativa” (es decir, la comunidad de estamentos formales y grupos de actores).
En definitiva:… La “sustentabilidad” de estrategias contra la deserción implica un profundo “proceso de resignificación” del programa LPT, es decir, un auto-aprendizaje del liceo como “comunidad educativa” que implica “socialización” del programa y una “reflexión” sobre su práctica institucional contra la deserción.
b) Dimensiones del objeto de evaluación
Teniendo claro que el estudio evaluativo pretende determinar si el proceso de resignificación del LPT por parte de los actores del liceo elegido puede generar estrategias contra la deserción sustentables en el tiempo, podemos desarrollar las dimensiones que componen dicho objeto.
Las dimensiones del objeto de evaluación (proceso de resignificación) están orientadas por la sustentabilidad de las estrategias contra la deserción, entendiendo que esta última es un fenómeno definido por “factores internos” y “factores externos” a las escuelas. La deserción escolar, al ser un fenómeno social y educativo (esto es, ligado a contextos de pobreza/exclusión y a procesos de “fracaso escolar”) debe ser enfrentada desde la complejidad de instancias que componen el sistema. Esto requiere no sólo una efectividad de la institución escolar en sí misma, sino que mayor compromiso pedagógico del municipio en su rol de campo neurálgico de estrategias de lucha contra la pobreza y promoción del desarrollo social, así como también la capacidad de la escuela para establecer redes de cooperación con distintos agentes externos.
131 Dentro de lo que se puede señalar como los criterios de evaluación de programas y proyectos sociales más comunes, hemos encontrado la siguiente definición de “viabilidad” o “sostenibilidad” (la cual complementa nuestra definición de “sustentabilidad”): “es la medida o el grado en que los efectos positivos derivados del proyecto o programa se prolongan en el tiempo aún cuando ya no existan apoyos externos. Si bien la viabilidad es un criterio respecto del cual puede ser analizada la ejecución en tanto capacidad para realizarse y darle continuidad a las acciones aún de manera autónoma, en el sentido estricto, la viabilidad o sostenibilidad tiene una perspectiva del proceso en el largo plazo” (cf. Toranzos, 2001: p.5).
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Por esto, 2 son las dimensiones que nos interesan:1) La comunidad escolar y su relación con el programa LPT.2) La importancia del programa y de la deserción escolar para el municipio.
c. b.1) Primera dimensión: resignificación como socialización del LPT en la comunidad escolar
Toda focalización de un programa implica una ejecución del mismo por parte de los establecimientos, pero ello no significa que toda ejecución sea sustentable en el tiempo. Si un proyecto es ejecutado sólo como una simple “tarea más” será difícil su articulación con las múltiples actividades y demandas cotidianas que coexisten el interior de cada establecimiento.
Articular el programa LPT con los otros proyectos de innovación que se están desarrollando en la escuela en torno a los aprendizajes de los alumnos implica poner a éste al centro del proyecto educativo institucional (PEI). Por lo mismo, la sustentabilidad de las estrategias contra la deserción escolar equivale a un caso en el que la deserción y el programa LPT se articulan con los objetivos propios de la “misión institucional”, con la condición de que esta misión sea un sentido planificado y consensuado por todos los actores132.
De acuerdo con ello, la sustentabilidad, en tanto prácticas institucionales que involucran a la totalidad de actores y estamentos, se operacionaliza en dos variables: la participación y la reflexión. En otras palabras, el proceso de resignificación del LPT por parte de los actores del liceo escogido lo analizamos en función de una “socialización” dada por estas 2 acciones específicas.
En primer lugar, la “participación” tiene que ver con el desarrollo mismo de las “líneas de acción” llevadas a cabo por el liceo que ya han sido concebidas por el “plan de acción”. Esta participación puede darse de dos maneras: a) actores y estamentos que intervienen lo hacen con conciencia y disposición, de manera directa; b) actores y estamentos que intervienen lo hacen pasivamente sin conciencia, de manera indirecta.
En segundo lugar, la “reflexión” guarda estrecha relación con lo que en educación popular se ha ido desarrollando como “sistematización de la experiencia”. En efecto, la “sistematización de la experiencia”, como metodología de análisis de los actores de un grupo social organizado respecto de su propia práctica, ha demostrado ser una fuente para re-orientar la práctica social de los proyectos a partir de una reflexión crítica sobre sí. Por tanto, idealmente es una buena práctica institucional que los establecimientos pueden hacer con el objeto de complementar sus procesos de mejoramiento133.
132 Sobre esto último cf. Lavín y Del Solar (2000).133 La “sistematización de la experiencia” es, de hecho, un componente educativo de los programas sociales (Bastías, 1998), porque en sí misma, en cuanto práctica social de reflexión y debate, permite que los grupos de actores lleven a cabo un proceso de aprendizaje “en” y “para” la acción. Por ello mismo es un “ideal” a comparar con lo observado en el liceo estudiado. Para el enfoque de la “sistematización de la experiencia” cf. VV.AA (1996).
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Simple ejecución del programa (el LPT como una tarea o demanda más)
“Sustentabilidad” en tanto la deserción es un problema “importante” para la comunidad escolar. Por lo tanto, sustentabilidad como participación y reflexión de:
RESIGNIFICACIÓN
PROFESORES
APODERADOS
ALUMNOS
DIRECTOR
En este sentido, señalaremos que una resignificación del LPT será sustentable cuando se desarrolle como un proceso educativo, es decir, un aprendizaje para cada uno de los actores que redunde en un proceso de mejora de las prácticas institucionales y los procesos de mejoramiento educativo. En otras palabras, este grado de socialización en torno a la “participación” y “reflexión” de los distintos estamentos permite la comprensión de la sustentabilidad de estrategias contra la deserción más allá del tiempo de vida del programa LPT.
Según nuestro modo de entender, definimos entonces al “proceso de resignificación”, como el grado de “socialización” (participación y reflexión) de las orientaciones técnico-teóricas del programa (en nuestro caso, el LPT) en la totalidad de la comunidad escolar. Es decir, un proceso de resignificación sustentable implica que objetivos del programa, sus líneas de acción, los requerimientos, las metodologías de innovación pedagógica y el propio
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fenómeno de la deserción escolar son entendidos y llevados a la práctica por los actores y estamentos de la comunidad educativa en su totalidad.
Podemos señalar entonces los siguientes 2 efectos posibles de la resignificación: una “sustentable” y otra que no lo es.
Como vemos, la pregunta por la sustentabilidad se refiere al comportamiento de la organización escolar y sus actores frente al programa, determinando el grado de importancia que se la da al tema de la deserción y de la “socialización” (participación – reflexión) del mismo.
d. b.2) Segunda dimensión: la relación del liceo con su entornoAl centrarnos en la primera dimensión, es decir, en la forma en que la comunidad escolar resignifica el LPT señalamos que éste no es la única demanda que el establecimiento recibe de su entorno, por el contrario, la atención que se le tenga al programa coexiste con muchas otras iniciativas que son desarrolladas por la comunidad educativa.
En este sentido, nos hemos propuesto intentar recabar información sobre el grado de información que el municipio maneja sobre el programa y la importancia que se le concede a la deserción escolar dentro del plan anual de desarrollo de la educación municipal (PADEM).
En un segundo nivel, también nos interesa informarnos sobre las redes que el liceo establece con otras instancias externas, siempre con relación a la lucha contra la deserción.
c) Ámbitos analíticos
Por todo lo dicho, el estudio del proceso de resignificación de las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT por parte de la comunidad escolar estudiada se resume en 5 ámbitos analíticos que nos servirán para ordenar tanto la información recogida como nuestras propias conclusiones y observaciones que de ella surgen.
En la primera de éstas describimos el contexto social donde se inscribe el liceo mediante algunos antecedentes generales y otros estadísticos extraídos de la ficha que elabora el ministerio y dados por el mismo liceo. Gracias a otras bases de datos del nivel central también accedimos a los tres principales indicadores de eficiencia interna de los liceos comunales (todas las dependencias administrativas), esto con el fin de introducir una referencia para los indicadores cuantitativos que se observan en el liceo estudiado (principalmente SIMCE).
En la segunda, se desarrolla el análisis de los principios estratégicos del programa en el establecimiento mediante la revisión de lo que es formulado en los planes de acción, la evaluación que hace el establecimiento de un “plan de acción II” y la nueva formulación de un “plan de acción III”. Con ello se intenta un ejercicio comparativo de la información de
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manera diacrónica o longitudinal, es decir, introduciendo las diferencias temporales que permitirían visualizar de mejor manera la evolución del proceso de resignificación expresado en uno y otro plan de acción.
En tercer lugar, desarrollamos el impacto pedagógico que ha tenido el programa en el liceo, es decir, cuáles han sido las transformaciones pedagógicas que ha traído el mismo, y cómo se han ido llevando a cabo.
Como cuarto punto tenemos el análisis y descripción de los principales obstáculos generados por el contexto de la “doble dependencia” en el que se inscribe el liceo y cómo ello repercute en la implementación de las líneas de acción del programa LPT.
Hasta describir, en un quinto ámbito de análisis, el “proceso de resignificación” de las orientaciones técnico-teóricas del programa que hacen los actores de la comunidad, desde el plano inter e intra estamental, teniendo como preocupación principal la transformación de las “prácticas institucionales” y las acciones que a nuestro juicio pueden servir para consolidar estrategias de mejoramiento de la calidad de la oferta educativa, así como para enfrentar la deserción escolar más allá del tiempo de focalización del programa LPT.
Por todo esto, los ámbitos de análisis que a continuación abordaremos se titulan:Tema Título Aspectos principales a tratar.
A“Marco estadístico referencial y contexto social donde se encuentra el establecimiento”.
1) Estadísticas comunales (población, pobreza y nivel de escolaridad).2) Estadísticas del liceo estudiado (matrícula, vulnerabilidad y SIMCE 2° medio años 2001 y 2003).
B “Principios estratégicos”.1) Coherencia interna de los planes de acción.2) Comparación y coherencia entre plan de acción II y plan de acción III.
C “Principios pedagógicos y metodológicos”. 1) Impacto pedagógico del LPT en el liceo.
D“Principales obstáculos de la doble dependencia”.
1) Grado de protagonismo de la CORP y nivel central-DEPROV.
E“Proceso de resignificación del LPT en el liceo estudiado.
1) Análisis de la participación y reflexión de actores y estamentos.2) PEI y transformación de las prácticas institucionales.
d) Instrumentos de recolección de información
Nos propusimos revisar toda la documentación existente en el establecimiento que guardara relación con el diagnóstico, planificación y evaluaciones que éste haya realizado en el marco del programa. Por otro lado, se rescataron opiniones y testimonios manifestados por los mismos actores del sistema educacional en sus distintos niveles, esto es, de aquellos que se relacionan con las instancias planificadoras del nivel central, aquellos relacionados a la administración del liceo a nivel municipal, y de aquellos que finalmente están llamados a desarrollar el programa LPT a nivel del liceo focalizado.
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Una primera etapa comprendió la revisión bibliográfica del material descriptivo del programa, sus instrumentos y líneas de acción, así como de la bibliografía necesaria para la construcción del marco teórico de nuestra tesis. También se entrevistó a un alto funcionario del nivel central como representante del programa, respecto a temáticas relevantes del mismo. En esta instancia se definió también la comuna en la cual realizaríamos el trabajo de campo y se hizo un listado con los liceos focalizados por el programa en dicha comuna.
Ya en una segunda etapa se comenzó a tomar contacto con algunos liceos y con la Corporación de Administración de la Educación Municipal de Peñalolén (CORP), quienes como administradores de los liceos debían dar su aprobación para realizar la investigación134. Si bien se había definido hacer el trabajo de campo en dos liceos de la comuna, sólo fue posible comenzar en uno, con la aprobación del Director, ya que en el otro no se dio la autorización mientras no llegará un documento oficial de la CORP cuestión que demoró más de un mes, período en que el liceo se encontraba de vacaciones por lo cual se decidió modificar la muestra del estudio.
En medio de este proceso decidimos guiar al estudio del proceso de resignificación del LPT por parte de los actores mediante la construcción de unas matrices para el trabajo de campo que nos proporcionaran los “estándares de evaluación” necesarios para establecer criterios con respecto a los cuales podamos establecer juicios evaluativos para las prácticas de los grupos de actores (ANEXO 4.a). En tanto “estándares de evaluación” sobre la base de la “socialización” y “reflexión” del programa LPT por parte de la comunidad escolar estas matrices para el trabajo de campo se basan en una guía para la sistematización también construida por nosotros (ANEXO 4.a).
Otros instrumentos para recoger testimonios de actores o individuos propiamente tales fueron definiéndose en el transcurso de la investigación de acuerdo a las características de la población escolar y a la disposición que fue existiendo hacia nuestro estudio. En un primer momento sólo se sostuvieron conversaciones con la orientadora, con quien se revisó documentación existente referente al programa en el establecimiento y, a nivel muy general, con el Director, quien aprobó la realización de la investigación en el liceo. Luego se fue tomando contacto con el EGE, algunos profesores y en una segunda instancia con padres y apoderados, para terminar con la aplicación de cuestionarios en 1° y 4° medios.
Si bien con posterioridad se realizaron algunas entrevistas semi-estructuradas con actores claves (director, orientadora, jefa UTP) tanto de la unidad educativa como del nivel central y de la CORP, también fue importante la información recogida mediante conversaciones informales, a nivel del liceo, ya que muchas veces las entrevistas se vieron limitadas por razones de disponibilidad de tiempo de los profesores, y por ciertas “evasivas” a programar entrevistas formales.
Por supuesto, estas conversaciones informales fueron registradas y sistematizadas a partir de los apuntes de los “cuadernos de notas”.
134 De ello tomamos conocimiento sólo cuando llegamos al segundo liceo escogido quienes se negaron a recibirnos mientras no se contara con dicha autorización.
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En general, se registraron datos y apuntes acerca del manejo de los distintos actores y estamentos educativos relativo a:
a) La información del programa LPT.b) La deserción escolar.c) Las acciones concretas que se están haciendo y que se podrían hacer a mediano-largo plazo que el actor concibe que serían útiles para enfrentar la deserción (y su respectivo análisis sobre las posibilidades reales de tales acciones).
La opinión general sobre estos y otros temas de los profesores de E. Media también fue recogida mediante cuestionarios semi-estructurados (una conjunción de preguntas cerradas y abiertas135). Pero, como ya lo dijimos anteriormente, fueron de mayor importancia aquellas observaciones y conversaciones de carácter informal registradas en el cuaderno de notas.
A los alumnos de 1° y 4° medio se les aplicó un cuestionario diferente para ambos niveles136. En el primero de éstos se aplicaron sólo preguntas cerradas abordando temáticas como imagen e importancia del establecimiento para el alumno, participación, convivencia y deserción escolar. En el segundo se optó por aplicar algunas preguntas abiertas centradas principalmente en la percepción de los alumnos respecto de la “educación dual”, la inserción laboral, la oferta educacional del liceo, relación con los profesores, convivencia escolar. En nuestros cuadernos de notas fichamos la opinión personal de algunos alumnos de E. Media sobre la deserción y las actividades recreativas de las tardes137.
Por otro lado, se asistió a reuniones de apoderados, a jornadas con el grupo de apoderadas del liceo miembros, también del Centro de Padres y de los sub-centros y a una jornada de GPT especial con el vice-coordinador a nivel nacional del programa LPT, el antropólogo Daniel Contreras.
VII.2) Informe de caso.
135 Cf. Anexo 4.136 Cf. Anexo 4.137 Por otra parte, se tomó contacto con el Centro de Alumnos, ya que éste surge como el principal representante de los alumnos del liceo frente a padres, profesores y Dirección. Es decir, pese a que si bien no todos los alumnos se sienten representados por esta organización estudiantil, es éste finalmente quien vehiculiza o hace llegar las demandas de los estudiantes frente a las instancias “formales de participación”. Evidentemente, existen otros grupos identitarios entre los alumnos, ya que el liceo se constituye como un importante lugar de encuentro y socialización para los jóvenes. Se dio mayor relevancia al testimonio de alumnos miembros del Centro de Alumnos, en tanto espacio de participación formal, que se inscribe dentro de la institucionalidad escolar y se rige de acuerdo a ella. Eso hace que se le dé mayor legitimidad frente a profesores, padres y apoderados.
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a) Contexto en el que se inserta el establecimiento
e. a.1) La comuna. El liceo estudiado es el único liceo municipal con modalidad técnico-profesional ubicado en una de las zonas poblacionales más populares y numerosas de la comuna de Peñalolén. La zona residencial en cuestión se le conoce como el sector de San Luis y congrega varias unidades vecinales y poblaciones. Del total de 218.501 personas que viven en la comuna nuestra zona alberga a 55.448 (26.934 hombres y 28.514 mujeres), convirtiéndose en el segundo sector más grande de la comuna. Además, un 29,46% de su población total pertenecen al rango etáreo de 0 a 14 años, un 66,6% de 15 a 64 años y un 3,88% de 65 años y más.
Según fuentes comunales, un 25% de los habitantes de la comuna de Peñalolén pertenecen al grupo socioeconómico “más bajo”, mientras que un 45% corresponde a estratos socioeconómicos “medio” y “medio alto”138. Buscando un mayor rigor a lo anterior podemos a ello sumarle que los datos que nos entrega la encuesta CASEN (año 2000) señalan que la comuna tiene una población pobre (indigentes y pobres no indigentes) que llegan a un 12,6% del total de hogares residentes, es decir, 6.633 hogares en Peñalolén se sitúan por debajo de la línea de la pobreza139.
Existe también un desempleo de un 8,8%, un ingreso monetario por hogar que llega a $537.373 y un ingreso autónomo por hogar alcanza los $533.394140.
De esta forma, a lo menos podemos determinar que la comuna es muy heterogénea en términos de ingreso. De hecho, la encuesta CASEN ´2000 ubica a Peñalolén dentro del ranking de la Región metropolitana según este mismo “nivel de pobreza” en el puesto N° 29 de las 49 comunas que componen el total de la Región141. Es decir, Peñalolén se encuentra dentro del rango “medio bajo” que corresponde a 13 comunas que fluctúan entre el 16 y el 11,5% de población en situación de pobreza.
Respecto del nivel de escolaridad de la población económicamente activa (población de 15 y más) Peñalolén está situada justo en la media de la región metropolitana: 10,5 años (CASEN ´2000).
La cobertura del sistema educacional (independiente de su tipo de dependencia administrativa) alcanza a un 96,6% en E. Básica y a un 96,4% en E. Media. Respecto a esto último, hay que señalar que Peñalolén tiene 17 establecimientos que imparten E. Media: 5 municipales, 7 particular subvencionados y 5 particular privado.
Por último, cuando se revisan las estadísticas referentes a la “eficiencia interna” de la comuna de Peñalolén (cf. ANEXO 4) es posible dar cuenta de un fenómeno de crecimiento del retiro en los establecimientos municipales (y, por consiguiente, de su “universo de
138 http://www.penalolen.cl139 Los hogares “no pobres” en la comuna alcanzan a 46.148, es decir, un 87,4% del total de hogares de la comuna.140 En pesos de Noviembre del 2000.141 Fuente: Casen ´2000 (Vitacura, Lo Barnechea y Providencia no están auto-representadas).
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evaluación”)142. Paralelamente a ello, la matrícula de los establecimientos particular subvencionados se eleva, lo cual puede significar un traspaso de alumnos de un tipo de dependencia a otra. Fuera de toda posible especulación, lo verdaderamente objetivo es que la matrícula se reduce en los establecimientos educacionales municipales en la comuna, por lo cual un programa como el LPT que tiene como característica mejorar la calidad de la enseñanza y elevar la retención de los liceos por él focalizados debiese comenzar a tener importancia para los establecimientos y para los DAEM/CORP, sobre todo por el punto que toca a los recursos que se dejan de percibir por retiro, inasistencia y deserción.
f. a.2) Estadísticas del liceo estudiado.En lo que respecta a algunos indicadores cuantitativos de la realidad particular del liceo estudiado podemos señalar que recopilamos también la información trabajada por la división de planificación y presupuesto, específicamente el directorio de indicadores, región metropolitana, año escolar 2001. El liceo estudiado tenía una matrícula el año 2001 de 1.084 alumnos. Es un centro educacional relativamente grande si lo comparamos con la matrícula del colegio municipalizado más grande de la comuna143 (de hecho, el liceo estudiado es el segundo en cuanto a matricula de la comuna). Además, el “índice de vulnerabilidad básica” (de la JUNAEB) del liceo estudiado alcanza en 1999 un 83,05 en E. básica y un 81,74 en E. media (niveles “altos” según el rango de la dicha institución)144. No se señala número de alumnos retirados, pero sí de aprobados (947) y reprobados (10).
Una segunda fuente de datos145 señala que de esos 1.084 estudiantes el liceo tiene una matrícula de E. Media (año 2002) de 226 alumnos. El número de becas LPT en el liceo estudiado en E. Media alcanza al año 2002 un total de 33 becados. El porcentaje de retiro en este liceo alcanza al año 2001 el 4,2% y una repitencia de 1,9%. El porcentaje de retiro promedio de la dependencia municipal en Peñalolén en el año 2001 es de 5,13% (71 alumnos), mientras que el porcentaje promedio de alumnos que repiten llega a un 3,69% (51 alumnos) (cf. Anexo 4).
Una tercera fuente de datos recolectados (el liceo estudiado146) registra una matrícula en E. básica de 722 alumnos y de E. media que llega a 250 (año 2003). Es decir, el liceo
142 143 El liceo Municipal con mayor matrícula en la comuna alcanzó el año 2001 a 1.374 alumnos. Es un colegio que también es focalizado por el programa LPT .144 Este índice de vulnerabilidad escolar (IVE) es un modelo estadístico de predicción de daños, que se calcula utilizando las tasas que miden la magnitud de los diferentes factores de riesgo de los estudiantes al interior de cada establecimiento. Los datos son obtenidos por una encuesta realizada por JUNAEB cada año a los establecimientos educacionales sobre las características de los alumnos que ingresan a 1° básico y 1° medio. La encuesta en completada por los profesores respecto a información de la situación socioeconómica y de salud de los niños y jóvenes. Para el año 2001, las variables de E. Media agrupadas en el IVE fueron: % alumnos con más de 2 caries dentales; % ocupación del jefe de hogar baja; % escolaridad jefe del hogar menor de 8 años; % en situación de hacinamiento; % alumnos con necesidad del programa de alimentación escolar según profesor; % de escolaridad materna menor de 8 años; % alumnos que reciben subvención única familiar (Mertz y Uauy, 2002: p. 66). 145 Base de datos “planes de acción 1” del nivel central, MINEDUC-LPT. (Entrevista al administrador del programa LPT).146 La persona clave que desde un 1° momento nos entregó la información y los contactos fue la Orientadora del liceo.
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estudiado sufriría una notable disminución de su matrícula desde el 2002 (donde se contaban 858 alumnos) al 2003 en E. básica, aunque hay un leve aumento de la matrícula en E. media.
El índice de vulnerabilidad básica de la JUNAEB (año 2000), , alcanza a 57,7 (“alto”). Si se compara la cifra recogida sobre este índice para el año 1999 llega a un 81,74 en E. media, por tanto, respecto a este 57,7 del 2000, no se puede explicar bien cómo entre un año a otro exista una diferencia tan importante.
Los 250 alumnos de E. Media para el año 2003 se reparten en: 89 de ellos en los 1° medios, 88 alumnos en los 2°, 22 jóvenes en 3°-Contabilidad, 20 en 3°-Administración y, finalmente, 31 en 4°-Contabilidad. El número de profesores en E. media alcanza a 18 profesionales de un total de 41 en todo el colegio.
A su vez, el número de becados por el LPT comenzó con 12 alumnos para el bienio 2000-2001, otros 12 más el 2002 y 8 el 2003. Esto hace que el total de becados sea 32 (como lo vimos, uno menos que la base de datos que se manejaba por el LPT a nivel central).
Por último, creemos que es necesario –por la importancia que están teniendo para la gestión escolar y la administración que hacen las DAEM/CORP– señalar algo respecto de los indicadores de los resultados SIMCE. Tal y como lo vimos en su momento, este tipo de indicadores de la “calidad” de la oferta educativa se están volviendo muy importante a la hora de comprender la forma cómo el nivel municipal se está acercando a los liceos.
Antes de señalar las cifras del SIMCE por parte del liceo estudiado debemos señalar que el Ministerio de Educación construye grupos de establecimientos que puedan ser comparados entre sí (MINEDUC, 2002a). Las variables externas –en este caso puntual, el índice de vulnerabilidad elaborado por JUNAEB, ingreso del hogar, nivel educacional del padre y nivel educacional de la madre-- son consideradas para estratificar a los establecimientos en conglomerados que permiten la mayor similitud al interior de cada grupo y la mayor diferenciación entre grupos. Cinco son los grupos establecidos que representan diferentes niveles socioeconómicos en base a los promedios de las 4 variables obtenidos a nivel de cada grupo y su comparación entre los grupos (ibídem: p.5):
-Bajo (A). -Medio-bajo (B).-Medio (C).-Medio-alto (D).-Alto (E).
El establecimiento educacional que estamos estudiando se encuentra calificado dentro del estrato socioeconómico bajo (A). Según los resultados en la prueba SIMCE de 2° medio, el liceo estudiado presenta diferencias con la prueba de 1998 que revelan un aumento significativamente superior con el promedio de Lenguaje, no así en Matemática. Sin embargo, comparándolo con establecimientos estratificados en su misma categoría, el liceo estudiado presenta un puntaje de la prueba SIMCE menor que el promedio de los establecimientos con iguales características socioeconómicas. Según las bases de datos del
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propio Ministerio, el total comunal de Peñalolén147 presenta un promedio general en la prueba 2001 en Lenguaje de 248 puntos y 243 en Matemática.
Los resultados de la prueba dada por el 2° medio dos años más tarde (2003) reveló que hay una muy baja ponderación respecto al año 2001. El puntaje de la prueba de Matemática el año 2001 alcanzó a 217 mientras que el 2003 apenas a 198 puntos. Recordemos que a nivel nacional para estos años el promedio mínimo aceptable son 250 puntos148.
Resultados prueba SIMCE 2° medio, liceo estudiado, Año 2001
Grupo socioec
Alum-nos que rinden la prueba
Puntajes prueba 2001
Diferencias con prueba 1998
Diferencias con su grupo socioec
LENG MAT LENG MAT LENG MAT
Liceo estudiado A 53 226 217 ▲24 ●0 ●-2 ●-3
Fuente: http://www.simce.cl/paginas/res_nacionales_2001.htm
●: Indica que la variación no es estadísticamente significativa.▲: Indica un aumento estadísticamente significativo de puntaje.▼: Indica una disminución estadísticamente significativa de puntaje.
Como lo veremos más adelante, la labor pedagógica de la CORP en la comuna tiene que ver con un método de trabajo en donde se refuerzan los contenidos que los liceos y escuelas fallan según la prueba SIMCE. En este sentido, no se está dando un mejoramiento de la calidad –o, como dirían algunos, “efectividad”– en la medida en que, al contrario de lo esperado, los resultados muestran que los liceos están peor que antes (a nivel comunal, los puntajes obtenidos no son estadísticamente significativos –252 en Lenguaje y 243 en Matemática– tendiendo una variación de 4 puntos por encima y 0 respectivamente en relación a la prueba del 2001).
147 Que, dicho sea de paso, tiene 17 establecimientos de distintas dependencias administrativas que dieron la prueba SIMCE. Además, los establecimientos con la misma dependencia que el liceo estudiado (CORP sin financiamiento compartido) llegan a 5, de los cuales todos atienden a alumnos del grupo socioeconómico “A”. Siguiendo esta misma estratificación, podemos decir que la comuna de Peñalolén tiene 8 establecimientos en el grupo “A”, (los cinco administrados por la CORP, dos particular subvencionado y uno particular subvencionado con financiamiento compartido), 4 en el grupo “B” (todos particular subvencionado con financiamiento compartido), ningún “C”, un “D” (particular privado) y 4 “E” (los cuatro particular privado).148 Como lo señalamos en el Anexo 2, en el modelo de medición y cálculo de los puntajes de la prueba SIMCE (IRT) no existen valores mínimos o máximos establecidos de antemano, ya que el cálculo se inicia asignando un puntaje al resultado promedio de todos los alumnos del país que dieron la prueba. En el caso de 2º medio se asignó el valor de 250 al resultado promedio obtenido en 1998, que fue el año en que se usó la escala por primera vez. Tanto en el año 2001 como en 2003 se utilizó la misma escala de puntajes que en 1998. De este modo, puede considerarse que cualquier aumento significativo de puntaje entre 2001 y 2003, indica que los alumnos de 2003 alcanzan mayores logros de aprendizaje que los de 2001. A la inversa, cualquier puntaje de 2003 significativamente inferior al de 2001, indica lo contrario. (Fuente: http://www.simce.cl).
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Resultados prueba SIMCE 2° medio, liceo estudiado, Año 2003
Grupo socioec
Alum-nos que rinden la prueba
Puntajes prueba 2003
Diferencias con prueba 2001
Diferencias con su grupo socioec
LENG MAT LENG MAT LENG MAT
Liceo estudiado A 84 220 198 ●-6 ▼-19 ▼-7 ▼-18
Fuente: http://www.simce.cl/paginas/prueba_aplicada_2003.htm
●: Indica que la variación no es estadísticamente significativa.▲: Indica un aumento estadísticamente significativo de puntaje.▼: Indica una disminución estadísticamente significativa de puntaje.
b) Implementación estratégica del programa LPT en el liceo.
Hemos establecido que el principal instrumento que define la estrategia del liceo para enfrentar la deserción escolar y mejorar la calidad de la educación es el “plan de acción”, ya que éste contiene el diagnóstico y reflexión respeto de las problemáticas y necesidades del liceo, así como las estrategias definidas para enfrentarlas. En este sentido, esta instancia de planificación permite establecer una imagen anticipada de una determinada situación en tanto una serie de acciones que se proponen llevar a acabo.
Por otra parte, el proceso en que dicho plan se formula también implica un proceso de resignificación toda vez que existe una apropiación de los supuestos técnico-teóricos del programa en base a los criterios de prioridad que el mismo liceo ha establecido. En este sentido, asumimos la importancia que tiene el plan de acción ya que permitiría que, gracias a una traducción estratégica de fines e intenciones en objetivos y medios concretos, se construya una acción coherente. Por otro lado, es el mismo programa LPT el que plantea la importancia de dicho plan en tanto pueda constituirse como el “plan maestro”, es decir como planificación capaz de reunir todas aquellas acciones destinadas al mejoramiento de la calidad de la educación (MINEDUC, 2002c).
De esta manera, la implementación estratégica de las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT por parte del establecimiento educacional estudiado debe analizarse a partir de:
A) Centrarnos en los lineamientos estratégicos que nos evoquen una idea de cómo se ha planteado la transformación de las prácticas institucionales. Esto significa que evaluamos la coherencia interna de cada plan de acción (I y II) entre su diagnóstico y sus objetivos o acciones llevadas a cabo y los ámbitos de acción que el liceo ha decidido emprender.
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B) Analizar, la coherencia planteada entre la evaluación hecha de un “plan de acción II” respecto de un “plan de acción III”, lo que supone la profundización de aquello que se presentó como positivo en una primera etapa149. C) Comparar, en un nivel general, los planes de acción realizados para el LPT con el PEI del liceo estudiado a fin de contrastar la relación entre el plan de acción y el instrumento central de la planificación institucional.
g. b.1) Coherencia interna del “plan de acción II” 150
El “plan de Acción II”, correspondiente al período 2002-2003, denominado por el liceo “Mejorando nuestros Aprendizajes y Calidad de Vida”, se ha centrado como meta el mejoramiento de los resultados, ya que sería el bajo rendimiento lo que condiciona una falta de motivación de los alumnos. En efecto, como “meta” del plan se pretende:
“Mejorar el rendimiento en lengua castellana de promedios finales bajo 4,5 de un 35% a un 30% y en matemática de promedios finales bajo 4,5 de un 33,5% a un 27% en 1° medios…[Paralelamente] alcanzar una tasa de retiro del 4,3% en E. media y tasa de repitencia de 1,9%”.
(Plan de acción II, liceo estudiado).
En el diagnóstico, sin embargo, se pone en evidencia que la problemática no es sólo el bajo rendimiento de los alumnos. O, mejor dicho, el bajo rendimiento es causa de cuestiones más sustanciales. En él se puede leer:
“[el diagnóstico para el liceo estudiado constata un] bajo rendimiento en lenguaje y matemática y alta desmotivación de los alumnos que podría ser producto de la falta de recursos y la falta de prácticas innovadoras. Ello también traería problemas en la relación profesor-alumno, así como también otros, tales como deficiencias en los hábitos de estudio y el desinterés de los profesores por comprender la cultura juvenil” (…) [por último] “hay poco compromiso de los padres con la educación de sus hijos”.
(Plan de acción II, liceo estudiado).
Según nuestra perspectiva, para preguntarse por la coherencia interna de un plan o proyecto no sirve sólo el dar cuenta de los distintos elementos que existen en el diagnóstico para después ir y compararlos con los objetivos específicos. Antes que nada, primero hay que
149 El trabajo de campo se llevó a cabo en el transcurso del último año del “plan de acción II”, específicamente en el segundo semestre 2003. Así, al terminar el año fue formulado un tercer y último plan de acción (III) a la vez que el anterior fue evaluado por el EGE en cuanto a objetivos, estrategias y resultados. 150 El “plan de acción II”, con sus objetivos, su evaluación y diagnóstico hecho por el liceo estudiado se encuentra resumido en el Anexo 4.f.
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establecer las relaciones de causalidad entre uno y otro elemento; sólo después se les compara con la estrategia adoptada. En el caso del “plan de acción II”, el liceo estudiado estima que los diversos problemas psicosociales y de rendimiento “podría ser producto de la falta de recursos y la falta de prácticas innovadoras”.
De acuerdo a lo ya señalado, podemos señalar que el diagnóstico levantado por el propio liceo puede expresarse de la siguiente manera:
PROBLEMAS CAUSAS-Bajo rendimiento en lenguaje y matemática.-Desmotivación de los alumnos.-Relación profesor-alumno.-Deficiencias en los hábitos de estudio.-Desinterés de los profesores por comprender la cultura juvenil.
-Falta de recursos.
-Falta de prácticas innovadoras.
Por esta razón, la estrategia central del plan de acción II se propone una intervención concertada en 3 dimensiones concretas. Se esperó entonces lograr un mejor rendimiento, mayor motivación de los alumnos, mejores relaciones interestamentales, mejores hábitos de estudio y mayor interés por comprender la cultura juvenil mediante una estrategia que comprendió:
1.-La creación de “salas de asignaturas”. 2.-La aplicación de “metodologías innovadoras”: trabajo grupal, investigaciones, proyectos, trabajo con monitores y agrupar alumnos por nivel dentro de los mismos cursos.3.-Acciones tendientes a “motivar a los alumnos por el estudio” y a “mejorar la deficiencia en los hábitos de estudio”: salidas a museos, cine y teatro, ACLE, “Jornadas de convivencia” entre pares (con participación de profesores y EGE), así como también la realización de “campeonatos deportivos internos”.
Si atendemos al hecho de que con esta estrategia las llamadas “causas” son bien asumidas estaríamos en una situación de señalar que aquí hay una congruencia. Ahora bien, respecto a las “salas de asignaturas”, pudimos constatar que, al final, tales salas terminaron desvirtuando los propósitos iniciales151, así como también no resultaron suficientes, principalmente por falta de presupuesto (por lo que en el plan de acción III se iba a seguir con esta idea, pidiendo mayores recursos para habilitarlas).
En lo que respecta a las “metodologías innovadoras”, éstas terminaron reduciéndose a la aplicación de la “nivelación restitutiva” de saberes, es decir, sólo el trabajo con monitores (sólo alumnos) y grupos-nivel152, dejando de lado la idea de desarrollo de proyectos
151 Pudimos comprobar que la sala de Lenguaje estaba muy bien equipada con televisores y equipos de video, sin embargo, el propio director nos confesó su decepción al señalar que los alumnos terminaron viendo a esta sala como “la sala para ver tele” y nunca asumieron que era la sala de Lenguaje.152 La “Nivelación Restitutiva” es la línea de acción del programa LPT inscrita en la “dimensión pedagógica”, es decir, uno de los 2 ejes “centrales” del programa (cf. capítulo VI).
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investigativos y otras innovaciones (como el uso del teatro en clases de Lenguaje, pruebas y/o ensayos sobre las películas vistas en las salidas al cine, etc.).
La tercera línea de acción aduce –según nuestro modo de ver– una inconsistencia: elevar la motivación y hábitos de estudio mediante las actividades que ahí se describen no resulta del todo convincente. Por el contrario, parece que estas estrategias están más cercanas a fortalecer la motivación del alumno a participar en este tipo de acciones, no así para motivar a estudiar ni para habilitar determinadas técnicas de estudio en los jóvenes. Además, hay acciones que claramente no guardan relación con este objetivo, pues no son otra cosa que una apertura institucional de espacios para la “recreación” y no así para abordar de raíz las metas propuestas153. Debe considerarse también que ello sería así siempre y cuando actividades como el teatro y la visita a los museos se instalen como acciones periódicas y no cómo acciones aisladas.
Por otra parte, falta una profundización de estrategias que fortalezcan la relación profesor-alumno, no tanto como forma de “jornadas de convivencia” (que terminaron siendo simples “onces de camaradería”), sino que también acciones explícitamente relacionadas a la dimensión pedagógica que el propio programa LPT estimula. La relación entre profesor-alumno debe fortalecerse a partir de la orientación teórica del LPT conocida como la “enseñanza para el desarrollo”, vale decir, la acción de asumir las características sociales, culturales y psicológicas de los estudiantes como parte de una estrategia de comprensión que permite generar la expansión cultural de los jóvenes154. Como lo vimos en su momento esta comprensión de la cultura juvenil no es la apertura física de espacios para que los jóvenes se recreen sino que es en sí misma una acción netamente pedagógica155.
Así, el “plan de acción II” sólo desarrolla acciones relativas al mejoramiento de los resultados, asignando salas interactivas y prácticas innovadoras, pero no se explica claramente cómo se logra esto sin profundizar estrategias tendientes a fortalecer la comprensión de las condiciones psicosociales de los alumnos, la falta de compromiso con el aprendizaje que de esto resulta y la relación pedagógica entre profesores y alumnos. En lo sustancial, podemos decir que faltaría una mejor adecuación entre la meta de mejorar los resultados y las condiciones intersubjetivas que potencien los procesos de aprendizaje necesarios para que tal alza del rendimiento se alcance. Precisamente, las condiciones psicosociales de los jóvenes y la relación profesor-alumno son la base para potenciar los
153 Si bien es cierto que las actividades deportivas son una oportunidad para enseñar a plantearse desafíos, para ejercitar la tolerancia de la frustración, para aprender a ganar, etc., por tanto, para generar un clima necesario para que el aprendizaje académico sea posible, también es importante señalar que éstos y otros lineamientos metodológicos “innovativos” no deben percibirse sólo como objetivos en sí mismos (cf. por ejemplo, Eyzaguirre, 1999). Como lo señala la autora: “es necesario considerar que todos tenemos la tendencia a evitar las tareas difíciles y la rutina. Lograr que los niños aprendan no es fácil y demanda mucho esfuerzo. Las propuestas de teatro, actividades de libre elección, red de enlaces, pueden ser una competencia desleal y desviar todos los esfuerzos hacia ellas si no hay conciencia de la necesidad de conciliarlas con el aprendizaje de las disciplinas académicas” (ibídem: p.280). La línea que separa la motivación del aprendizaje suele ser entonces muy fina y ahí hay que tener mucha atención para monitorear si tales actividades están contribuyendo o no al objetivo central del mejoramiento de la obtención de “aprendizajes significativos”.154 Como lo desarrollamos en su momento, la dimensión pedagógica del programa se basa en el fortalecimiento de la dimensión psicosocial (cf. Capítulo VI). 155 Cf. también MINEDUC, 2002c: pp.36-37.
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procesos de enseñanza-aprendizaje que se requieren para alcanzar los resultados que se buscaban.
El propio diagnóstico señala que uno de los problemas es el desinterés de los profesores por comprender la cultura juvenil, no obstante, la “comprensión” de la cultura juvenil no es alcanzada sólo con este tipo de medidas. Como vimos en su momento, si no existen instancias reales para comprender (“comprehender”) el mundo juvenil la dimensión pedagógica del programa LPT no se asume en profundidad.
Es por eso que podemos señalar nuevamente que en este plan de acción el liceo estudiado intentó atacar la “desmotivación” de los alumnos, pero descuidó el plano propiamente pedagógico que el programa promueve. Vale decir, una reflexión sobre la particularidad social y cultural de los alumnos como base para establecer metodologías pedagógicas que pudiesen alcanzar “aprendizajes significativos”.
Es decir, el plan de acción no explica de qué manera la motivación lograda gracias a estas actividades recreacionales como las aquí descritas permitirá alcanzar uno de los objetivo que se buscaba, esto es, “mejorar el rendimiento en lengua castellana y en matemática”. Por el lado de disminuir la tasa de retiro, estas acciones recreacionales tampoco son explicadas, aunque es mucho más fácil inducir que con la “motivación” que éstas supuestamente provocarían la deserción se estaría atacando. Con todo, es un plan de acción confuso y en algunas partes incoherente.
h. b.2) Coherencia interna del “plan de acción III” 156.Por su parte, el “plan de acción III” (2004-2006) denominado “Avancemos en el Mundo del Lenguaje y los Números” presenta como diagnóstico lo siguiente:
“[se continúa observando] bajo rendimiento en Lengua Castellana y Matemática, no se implementaron todas las salas interactivas, las cuales se implementarán durante este proyecto, lo que significa un mayor logro en los aprendizajes significativos, por lo tanto, elevando el rendimiento y evitando la deserción escolar. El trabajo psicosocial [157] se logró y tendrá continuidad en actividades entre pares, Equipo de Gestión, profesores y apoderados, permitiendo el mejoramiento de las relaciones humanas en el Liceo. Continuidad en actividades de iniciativas juveniles que permitieron la convivencia, participación y motivación de los jóvenes”.
156 El Plan de Acción III, con sus objetivos, su evaluación y diagnóstico hecho por el liceo estudiado se encuentra resumido en el Anexo 4.f. 157 Es importante señalar que esta línea de acción que no fue llevada a cabo por nadie del liceo, sino que fue una asesoría externa que profesionales (un equipo de psicólogas) de la Universidad de Chile realizaron en el establecimiento desde que se inició la focalización del programa. Dicha línea de acción es lo que en el diagnóstico se puede leer como “el trabajo psicosocial”, más puntualmente, “Salud-Joven”.
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(Plan de acción III, liceo estudiado).
Volviendo al ejercicio realizado para el análisis del plan de acción anterior podemos señalar los siguientes problemas y sus causas (según el diagnóstico levantado por el propio liceo):
PROBLEMAS QUE AUN PERSISTEN CAUSAS- Bajo rendimiento en Lengua Castellana y Matemática.
- No se implementaron todas las salas interactivas
Como es posible apreciar, los problemas disminuyen en número, persistiendo el bajo rendimiento, principalmente porque las salas interactivas no prosperaron (en efecto, en el 2003 sólo existió una sala de lenguaje que, como dijimos, terminó siendo desvirtuada en su uso).
Ahora bien, cuando se le pide al liceo identificar los cursos y subsectores en los que los alumnos del liceo tienen problemas de rendimiento el diagnóstico levantado es:
“Primer Año Medio por falta de conocimientos básicos en los subsectores de Lengua Castellana y Comunicación”.
(Plan de acción III, liceo estudiado).
Otra pregunta interesante que el programa hace para ayudar al establecimiento a plantear su diagnóstico es identificar los cursos y subsectores que más inciden en la repitencia de los alumnos del liceo. La respuesta del liceo fue:
“Lengua Castellana y Matemáticas, Segundo Año Medio, por desinterés e inasistencias reiteradas, falta de compromiso de los apoderados; de 85 alumnos, cinco repitieron curso”
(Plan de acción III, liceo estudiado).
Con esto, el objetivo general de este proyecto sigue teniendo en cuenta el bajo nivel de aprendizaje que se obtiene en lenguaje y matemática, tal y como a continuación lo podemos apreciar:
“Mejorar los rendimientos en Lengua Castellana y Matemática, a través de la implementación de salas interactivas, con aplicación de metodologías innovadoras, con un mejor uso de recursos y ejecución de proyectos, incluyendo la nivelación restitutiva en Primeros Medios”.
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(Plan de acción III, liceo estudiado).
Dado que los problemas de rendimiento se sitúan en los 1° y 2° medios (tanto en Lenguaje como en Matemática) el liceo decidió desarrollar una estrategia de mejoramiento de metodologías pedagógicas innovativas adecuadas al nuevo insumo de las salas de asignaturas (“salas interactivas”) y de la aplicación de la metodología de la “nivelación restitutiva” en los 1° medios. Con ello, se pretende seguir profundizando en la implementación de prácticas pedagógicas innovadoras.
Con todo, el “plan de acción III” es de mayor ambición en cuanto a las estrategias y objetivos que pretende alcanzar. El siguiente cuadro resume lo propuesto por el plan:
OBJETIVO ACTIVIDAD(ES)
-Mejorar la comprensión lectora y red de acción en primeros medios.
-Funciones de teatro.-Desarrollo de nivelación restitutiva con apoyo de monitores.-Gestionar con Universidades alumnos en práctica para trabajo de monitores
-Realizar clases innovadoras en salas interactivas.
-Trabajo en grupo. -Salidas a terreno. -Clases interactivas. -Participación de los alumnos a talleres de informática (uso de software), como apoyo a los aprendizajes de LenguaCastellana y Matemática.
-Incrementar talleres con apoderados y alumnos en riesgo de deserción.
-Encuentros interactivos con los diversos agentes educativos.
-Reformular el reglamento de Convivencia Escolar. -Talleres.-Asambleas entre pares, profesores y apoderados.
-Lograr una mejor integración de nuestros jóvenes. -Jornadas de convivencia entre EGE y alumnos.-Campeonatos deportivos.
Lo novedoso que surge de este plan respecto del anterior es la importancia que se le asigna al tema de la convivencia escolar, principalmente en lo referido al replanteamiento del reglamento interno del establecimiento y talleres de convivencia escolar, principalmente con la ayuda de la asesoría externa de sicólogas que forman parte del área sicosocial del programa. La importancia de la convivencia y de dichas acciones es que, en su conjunto, lograrían el objetivo de “una mejor integración de nuestros jóvenes”. De hecho, fuimos testigos de una serie de encuestas y aplicación de grupos de discusión relativas a la convivencia escolar, aunque el propio procesos de reformulación fue más bien cerrado (dirección y EGE), usando la consulta a la comunidad escolar más bien como un “input-informativo”.
i. b.3) Comparación del “plan de acción II” – “plan de acción III”.Como es posible advertir, el principal ámbito ausente en ambos planes de acción es el de la deserción escolar. Dicho problema ni siquiera es mencionado en los respectivos diagnósticos como un problema que acompañe a los malos resultados, los deficientes
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procesos de enseñanza-aprendizaje o la desmotivación por el estudio. Al revés, a la deserción se le concibe como un efecto de estos problemas pedagógicos que, según lo planteado, la antecederían. Vale decir, la deserción estaría dada por la poca integración y motivación de los alumnos, así como por la ausencia de “aprendizajes significativos”.
Cuando se comparan ambos planes se puede observar que la deserción sólo es nombrada, de manera muy superficial, en el “plan de acción III”. Se señala que como una forma de apoyo se realizarán “talleres con apoderados y alumnos en riesgo de deserción”, sin embargo, inmediatamente se señala que el propósito de ello es “entregar material de apoyo a apoderados y alumnos, así como también el desarrollo de temas”. Aquí habría una debilidad de la estrategia en el sentido de que no se explican los temas a tratar, es decir, no se especifica en qué consistirían estos “talleres”.
De acuerdo con ello, es obvio entender por qué no se identifican objetivos o estrategias que lleven directamente a abordarla. Sin embargo, habría que preguntarse si hay o no una reflexión profunda sobre el tema pues lo cierto es que, de un total de 250 alumnos en E. Media, 32 tienen becas LPT, es decir, reúnen determinadas condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y educativa que de un momento a otro podrían hacerlos marginar del sistema158. Este “dato duro” tendría que hacer reflexionar al establecimiento, puesto que la beca es sólo una medida relativa a la dimensión socioeconómica, por tanto, es obvio suponer que existen alumnos que están en situaciones de riesgo no sólo por razones de pobreza (ingreso), sino que también por aspectos psicosociales y/o socioculturales159. Con ello, al pensarse que hay pocos casos de potenciales desertores respecto del total de alumnos se olvidan otras dimensiones de riesgo que son tan o más determinantes que las carencias económicas absolutas y que por su misma “invisibilidad” son muy difíciles de detectar.
El hecho de que la deserción no sea el objetivo central y sí lo sea la mejora de los rendimientos en Lenguaje y Matemática responde a las propias prioridades del liceo ya que, como vimos, en ambos planes se opta por privilegiar aquello que guarda relación con la calidad de los aprendizajes mediante la implementación de metodologías y actividades más atractivas para los alumnos.
Por eso mismo, es posible señalar que el “plan de acción III” (“Avancemos en el mundo del Lenguaje y de los Números”), correspondiente al período 2003-2006, plantea ya en su nombre la orientación pedagógica que se encontraba en el plan anterior. Es decir, entre uno y otro plan no existen grandes variedades ni tampoco aparecen nuevos ámbitos como para complementar y enriquecer las estrategias ya adoptadas, aunque el tema de la convivencia escolar es mucho más explícito en el “plan de acción III”.
158 Cabe señalar que, además, del total de alumnos un 4,2% son retirados el 2002, por tanto, dadas las actuales definiciones de este tipo de indicadores el liceo no puede determinar si estos jóvenes se retiraron a otro establecimiento, dejaron de estudiar por el año para matricularse el próximo o bien abandonaron definitivamente sus estudios. 159 Como lo vimos en su momento, el propio programa LPT establece tres énfasis sociales de riesgo: socioeconómico (pobreza/necesidades económicas), psicosocial (adolescencia problemática) y sociocultural (juventud popular/rural). Las diferentes maneras en que la institución intenta integrar estos énfasis dentro de las prácticas institucionales determinará la(s) estrategia(s) a adoptar.
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A su vez, en el “plan de acción III” el objetivo general se plantea en términos de mejoramientos específicamente en los subsectores de Lenguaje y Matemáticas que serían los que tienen los peores resultados y en los que se desarrollan estrategias como la nivelación restitutiva de saberes. Es decir, sigue manteniéndose la idea de implementar metodologías pedagógicas innovadoras, la mejor utilización de los recursos y la utilización de salas de asignaturas.
En lo que sí existe un cambio importante entre uno y otro plan es que en el “plan de acción III” al menos existe un compromiso por parte del liceo para modificar horarios que permita una mayor comunicación entre los profesores. La institución se compromete a “adecuar horarios para realizar reuniones con los profesores (planificar, ejecutar, evaluar)”. En definitiva, por lo menos hay un avance entre un plan de acción y otro ya que esta problemática no había sido abordada en el “plan de acción II”.
Sin embargo, pese a lo positivo que esto podría significar, el trabajo de campo que realizamos nos dio señales respecto a una serie de importantes modificaciones que tendrían que llevarse a cabo para poder lograr aquello (veremos esto más adelante). Es de importancia crucial este compromiso de cambio institucional en tanto las “innovaciones pedagógicas” requieren de la reflexión constante de los profesores. Si esto no se logra de la manera que se requiere, las “innovaciones pedagógicas” quedarán solamente como una serie de diversas metodologías pedagógicas a libre consideración de cada profesor y, posiblemente, sólo a nivel de aula.
También es cierto que entre lo que pueda ser planteado o formulado teóricamente por un programa y su posibilidad de consolidación hay un importante camino, por lo que no se puede partir de la base de la existencia de una estructura sólida, afianzada, legitimada por todos los actores que la constituyen. Lo cierto es que el programa LPT, si bien presta y facilita asesoría en cualquier ámbito que el liceo lo requiera, no plantea en sus líneas generales el reforzamiento de instancias como los GPT o su extensión, las redes pedagógicas locales. Tal y como lo decíamos en un Capítulo anterior, esto respondería a la tendencia generalizada de los distintos programas educativos a dar por supuesta la participación y capacidad de movilización de los profesores y la organización escolar. Esto lleva a pensar que la temática de las prácticas pedagógicas innovadoras queda planteada en términos muy amplios pues cualquier tipo de práctica que salga de los parámetros normativistas puede ser “innovativa”, apelando a una autonomía de docentes y directores para gestionar los procesos de aprendizaje de sus establecimientos.
Paralelamente, creemos que, si bien se ha avanzado en cuanto a coherencia si se compara un plan con otro, siempre es posible seguir mejorando. Al respecto, decíamos que la convivencia escolar está mejor enfocada en el “plan de acción III”, principalmente porque está ligada a acciones que salen de actividades sin mayor fondo pedagógico como las “jornadas”, campeonatos deportivos, etc. Paralelamente a éstos, el plan de acción III habla de reformular el reglamento interno en base a lo avanzado en este plano de la convivencia escolar, cuestión que puede generar un proceso muy positivo.
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Sin embargo, falta conceder mayor protagonismo y responsabilidad a los jóvenes en las actividades. Por cierto que la participación de éstos siempre será positiva, pero, como dijimos, faltan más y mejores iniciativas de tipo pedagógico que estén centradas en incorporar activamente a los jóvenes. En este sentido, las iniciativas propiamente juveniles no son mencionadas dentro del trabajo de la convivencia escolar en ninguno de los dos planes, reproduciéndose un modelo convivencial-pasivo entre colegio y “alumno” (es decir, no entre colegio y “joven”). Es importante que pueda definirse el trabajo en estos ámbitos (es decir, de qué tipo de iniciativas o actividades estamos hablando y cómo éstas son incorporadas al espacio escolar), de manera que exista una problematización respecto de cómo las actividades orientadas a la participación de los jóvenes se incorporan a las prácticas escolares. Ello también considerando que lo propiamente juvenil puede quedar planteado como una dimensión del estudiante que queda ajena al liceo, manifestándose así sólo en actividades extra–escolares de corte “recreacional” y no abriendo espacios dentro de la institución para que los jóvenes planteen sus inquietudes y necesidades respecto a temas propiamente escolares que los afectan directamente.
Otro aspecto que puede considerarse como importante respecto del análisis de los planes de acción es el protagonismo que ambos le otorgan a determinados actores como, por ejemplo, la jefa de UTP y el Equipo de Gestión Escolar (EGE) en tanto responsables de llevar a cabo determinadas actividades. Creemos que si bien las jerarquías institucionales deben estar presentes no es menos cierto que la participación de la plana general de profesores y de los alumnos es igual de importante.
Otro aspecto que no es enfrentado, al menos de manera explícita, es el trabajo a nivel de padres y apoderados ya que –según el propio diagnóstico del “plan de acción II”– la falta de compromiso de éstos sería uno de los aspectos que se presenta como problemático.
Tal y como están planteadas las cosas, es posible señalar que el liceo estudiado diagnostica una realidad compleja y conflictiva que, sin embargo, es reducida sólo al ámbito del mejoramiento de los procesos de enseñanza-aprendizaje. Más encima, este propio ámbito está encausado hacia la obtención de “insumos” (“salas de asignaturas”, uso de software, etc.) y de técnicas y metodologías adecuadas para “el buen uso de los recursos”160, dejándose de lado la incorporación de los actores centrales de los procesos de enseñanza aprendizaje: los alumnos y los profesores.
Como ya lo vimos, en el primer caso, no se les incorpora en su real dimensión psicosocial al reducir su inclusión a la lógica organizacional mediante simples actividades recreacionales. En el segundo caso, al menos hasta ahora no existe una reflexión de la práctica docente que sobrepase las cuatro paredes del aula, ya que faltan espacios para que las innovaciones se proyecten y evalúen de forma estamental, vale decir, a partir de los principios básicos que teóricamente sustentan los GPT y que, al menos en la práctica cotidiana, no han podido ser materializados161. Esto tiende a ser revocado según lo expresado en el “plan de acción III”, pero aún falta mucho como para dar una conclusión definitiva.
160 Objetivo general del plan de acción III.161 cf. MINEDUC, 2001.
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En definitiva, comparando ambos planes de acción es posible señalar que se separan las dos dimensiones centrales del programa que, precisamente, debiesen estar íntimamente conjugadas: la dimensión pedagógica y la psicosocial. Si se pudiesen integrar mejor las estrategias adoptadas estarían más coherentemente conjugadas. Para ello, la integración, participación y responsabilidad de alumnos en estos procesos es un elemento crucial, cuestión que debe ser acompañada por más y mayores espacios de trabajo entre los profesionales de la educación. Es decir, se trata de reconocer que las acciones de los jóvenes les pertenecen y están dotadas de sentido y valor para ellos y para los demás, por tanto, que pueden ser un aporte de enriquezca la visión de la realidad escolar la cual, muchas veces, se restringe a lo que profesores y directivos piensan sobre los alumnos.
j. b.4) Relación entre los planes de acción y el PEIComo ya sabemos, según las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT, el “plan de acción” del programa se levanta como el centro de convergencia de las iniciativas en pro del mejoramiento educativo.
A su vez, el PEI en tanto instrumento orientador de la gestión de la organización escolar debe permitir que la acción educativa tenga carácter, dirección, sentido e integración (Lavín y Del Solar, op.cit: p.35).
Dicho sentido debe ser construido institucionalmente por todos los actores que conforman la comunidad escolar, recogiendo así las distintas demandas de éstos. Por lo mismo, resulta evidente que el PEI, por su globalidad, debe contener a los distintos programas y proyectos que se establecen en el establecimiento a fin de poder darles prioridad e integrarlos al conjunto del quehacer escolar (ibídem).
Debe existir entonces cierta jerarquía en las iniciativas que son emprendidas y debe por sobre todo existir claridad respecto a cuál es la motivación de dichas iniciativas y qué se espera resolver con las mismas.
En el liceo estudiado el PEI se encuentra en un proceso de reformulación en base a las nuevas necesidades educacionales que tiene el establecimiento y los diversos programas que se han focalizado, vale decir, en función de guiar la acción pedagógica en el establecimiento de una manera más precisa y jerarquizada. De hecho, hay una significativa relación entre lo que a nivel de “plan de acción LPT” y a nivel de PEI se está haciendo ya que en ambas instancias el tema de la convivencia escolar (más específicamente, la reformulación del reglamento interno) está siendo fundamental. Con ello, se espera que el PEI pueda ser reformulado también sobre esa base, por lo que se espera que existan coincidencias importantes entre las estrategias del “plan de acción III” y el PEI. Es de esperar que la reformulación de éste permita otorgarle al plan de acción todas las condiciones institucionales fundamentales para generar los procesos que se proyectan y, en un futuro, seguir avanzando.
Precisamente, gracias a esta fuerte relación entre el “plan de acción LPT” y el PEI, es posible señalar que la temática de la convivencia es más importante incluso que la propia deserción escolar para quienes diseñan ambos instrumentos de planificación. De hecho –
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como ya lo señalamos–, aparte de las distintas actividades de convivencia que fueron realizadas (jornadas, campeonatos deportivos y culturales), el año 2003 se caracterizó por la implantación de una encuesta a todos los estamentos del liceo con el fin de reformular el reglamento interno. En este sentido, se debe profundizar aún más una reflexión de la comunidad educativa en base al diálogo, análisis y discusión sobre el estado de las relaciones sociales al interior del liceo.
Esto, según nuestra perspectiva, marca el sentido que en el liceo estudiado se tiene de la convivencia escolar: establecería una nueva institución en base a reglas claras comúnmente estructuradas que sirvan como base parea mejorar las relaciones interpersonales.
c) Principios pedagógicos y Metodológicos del programa “en el liceo”.
Como ya hemos dicho, el liceo se ha centrado en mejorar sus resultados en los subsectores de lenguaje y matemáticas ya que es en dichas áreas donde presentan mayores problemas de rendimiento.
La implementación de prácticas pedagógicas innovadoras se ha orientado a superar tanto los resultados deficientes como la desmotivación de los alumnos que supuestamente incidiría notablemente en dichos resultados. Se ha desarrollado así desde el año 2002 la “nivelación restitutiva de saberes” en los dos 1° medios de los subsectores de lenguaje y matemáticas. Ello tiene como objetivo el retomar los “vacíos” que presentan algunos alumnos para facilitar su paso por la educación media antes que se llegue a situaciones irremediables. Sin embargo, esta línea de acción no ha logrado las expectativas planteadas, principalmente en el área de Lenguaje y Comunicación, pese a que se cuenta con una “sala de asignatura” especialmente acondicionada para ésta. De acuerdo a la opinión planteada por la profesora de dicha asignatura162, la nivelación restitutiva y la metodología de trabajo que ésta formula ha permitido reconocer los diferentes “ritmos de aprendizaje” de los alumnos además de que las actividades son más “lúdicas e innovadoras”.
Sin embargo, el principal obstáculo que debe enfrentar son las inasistencias reiteradas de los alumnos, lo que interrumpe el proceso de todo el grupo. Es importante que el establecimiento pueda establecer en qué sentido no se han alcanzado los resultados esperados y a qué causas se puede atribuir ese hecho (es decir, determinar si efectivamente es un problema de inasistencias reiteradas, desmotivación más profunda, o un potencial proceso de deserción, al menos en algunos alumnos). No obstante esto, aunque se habla de “inasistencias reiteradas en 2° medio”, los planes de acción no dieron cuenta de la inasistencia como problema general en el liceo, por tanto, no va a ser parte de la estrategia global163.
162 Opinión recogida en cuestionario semiestructurado para profesores de lenguaje y matemáticas. Ver Anexo 6.163 Un profesor del liceo en estudio reconoció en una conversación informal que los registros que él había manejado a título “personal” de las asistencias de sus alumnos no coincidía con las asistencias que se manejaban “oficialmente”, es decir, reconocía que exista una asistencia real y una que era “arreglada”. Nosotros no nos dedicamos ni a corroborar ni contradecir esta versión.
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Evidentemente, sin abordar el problema de raíz no se podrá avanzar en la medida deseada de acuerdo a las expectativas, por lo que el primer principio pedagógico tendrá que surgir de la reflexión estamental (“unidad educativa”, vale decir, “plana de profesores”) respecto de sus alumnos.
En cuanto a las transformaciones pedagógicas es preferente que éstas sean debidamente socializadas de tal forma que pueda ir generándose una determinada metodología de trabajo en cuanto a la utilización de prácticas pedagógicas innovadoras. Esto se ve facilitado cuando los diversos profesores pueden organizarse en torno al tema y pueden compartir las experiencias de su trabajo desarrollado al nivel de aula. Como ya lo dijimos con anterioridad, una importante instancia para ello la constituían los GPT, sin embargo, éstos no existen en el liceo y tampoco existe alguna instancia similar más que los “consejos de profesores”, donde se tratan temas puntuales de alumnos o planificaciones más generales164.
d) Obstáculos de la “doble dependencia” para la ejecución del programa.
k. d.1) Problemas con el Municipio. La Corporación Municipal de Educación de la comuna de Peñalolén (CORP) aborda la gestión educativa como una empresa, reordenando las finanzas y delimitando el aporte municipal. Esto se observa en el discurso de los funcionarios entrevistados los cuales describen las políticas municipales bajo las justificaciones de mercado que ya hemos analizado a lo largo de distintos acápites de la presente investigación165.
En primer lugar, la CORP ha desarrollado una política de dar mayor autonomía a los establecimientos educacionales, tanto en aspectos administrativos como en la elaboración de planes y programas. Se enfatiza de esta manera el aumento en las matriculas y la capacitación al profesorado llevada a cabo con una fuerte inversión en la actualización de recursos humanos que considera la capacitación de directivos, unidades técnico-pedagógicas, inspectores y docentes. Esta misma política habría permitido que la gestión de proyectos fuera asumida de manera independiente, es decir, sin asesorías externas en su formulación y ejecución. De esta manera, los funcionarios de la CORP hacen un balance positivo en cuanto se ha logrado modernizar la gestión, descentralizándola, generando
164 El propio director señala que son apenas 4 horas anuales las que los profesores tienen para realizar este tipo de actividades de reflexión, cuestión que cambiaría con la modificación del PEI y con una mejor distribución horaria. Como fuese, los “consejos de profesores” (3 horas semanales) sirven sólo para analizar el rendimiento estudiantil en las diferentes asignaturas y poner las correcciones necesarias. Otras preocupaciones son temas como la disciplina y la organización de algunas actividades y talleres extra-programáticas. No existe ni reflexión sobre la práctica, ni debate sobre las ejecuciones de los programas. Mucho menos existe una socialización de innovaciones pedagógicas como la “nivelación restitutiva” o bien la experiencia de algunos docentes que hayan hecho pasantías o diplomados. En fin, todo parece quedar en el aula y la experiencia profesional colectiva no se enriquece. 165 Se hicieron dos entrevistas: una al encargado del desarrollo de los programas de Educación Media en los liceos municipales y otra a un funcionario del área administrativa-financiera de la Corporación Municipal de Peñalolén.
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mayores ingresos propios gracias a la ley de donaciones166 y revirtiendo la disminución de matriculas en establecimientos municipales167.
La visión del rol educacional corporativo es conceptualizada en los siguientes términos: “La educación municipal en Peñalolén es democrática, abierta y participativa y está necesariamente vinculada a una opción preferencial hacia los sectores más pobres, de manera que una respuesta educativa de calidad será la clave que abrirá un conjunto de oportunidades para alcanza mejores condiciones de vida a los niños, los jóvenes y los adultos”.
PADEM de la CORP de Peñalolén (2000) (al año 2002 aún vigente)168.
Pese a esta supuesta importancia de la educación en los sectores más pobres, de acuerdo a lo conversado en entrevistas a encargados de la CORP hemos podido establecer que la deserción escolar no es un tema prioritario que sea abordado de manera frontal en los establecimientos de la comuna. Ello porque, si bien se reconoce el retiro de alumnos antes de finalizar el año escolar, no se contaría con un sistema que permita de manera efectiva verificar la magnitud de dicho retiro.
Tal y como lo señaló un entrevistado:
“no es posible verificar si el alumno que se retira de determinado establecimiento de la comuna luego se integra en otro establecimiento de otra comuna.. en dicho caso, no podemos determinar si estamos o no frente a un caso de abandono del sistema escolar”.
Ello se ha solucionado a escala comunal mediante la utilización de un software que permite tener la información estadística de todos los establecimientos de la comuna, el cual incluye el traslado de los alumnos. Eso sí, sólo se puede saber si el traslado es a otro liceo de la comuna, pues si es a otro municipio el caso “se pierde”. Cabe señalar que resulta extraño sostener que por razones técnicas la deserción sea desestimada como problemática local, sobre todo teniendo en cuenta que son 5 los liceos de la comuna que están focalizados por el programa LPT.
166 La Ley de Donaciones con Fines Educacionales tiene por objeto obtener recursos privados para el mejoramiento de la calidad de la educación mediante donaciones que signifiquen para el donante (empresa privada) acceder a beneficios tributarios. 167 Pese a que, tal y como lo demostramos según las estadísticas que nosotros manejamos, la matrícula de la dependencia municipal baja del año 2000 al 2001 (cf. Anexo 4), lo cierto es que, según los funcionarios municipales, la tendencia a la pérdida de matrícula (por tanto subvención) venía siendo crítica hasta 1998, año donde se levantan una serie de medidas para equilibrar gastos y captar mayor número de alumnos. 168 Lamentablemente, no nos fue posible adquirir el PADEM en su totalidad y sólo tuvimos acceso a una parte introductoria del mismo donde se presentaba la misión de la
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El tema que sí ha sido problemático y conscientemente asumido por parte de la CORP es el de las inasistencias reiteradas (este tema no es asumido en el plan de acción LPT hecho por el liceo estudiado sino más bien sólo como un problema relativo a un curso, el 2° medio). Esta preocupación es perfectamente entendible, ya que afecta directamente el financiamiento de los liceos, esto es, significa reducir la subvención. Es por ello que constantemente se llama los liceos a preocuparse por aquellos alumnos que llevan muchas inasistencias durante un período.
Evidentemente, se advierten problemáticas de rendimiento en estos liceos que es necesario superar. Por esto, se han implementado una serie de acciones orientadas a dicho fin. No obstante, las metas se han puesto en términos de resultados, orientándose a mejorar los rendimientos en los subsectores de manera de incrementar los promedios generales de los cursos. Vale decir, se ha hecho bastante hincapié en los resultados de la prueba SIMCE, de manera de estrechar la brecha en los resultados entre los liceos particulares y particulares subvencionados de la comuna y los liceos municipales. Con esto se intenta “mejorar la calidad” de la educación en éstos últimos, esperando así impedir la reducción de matrícula en estos establecimientos169.
Desde la problematización que nosotros hicimos entre “resultados” y “calidad”, la CORP tiene entonces mayor interés por los resultados que por los procesos educativos, esto es, una lógica que busca incrementar los resultados de los aprendizajes más que lo que se va a entender por calidad, desestimando mayores reflexiones críticas sobre los programas curriculares y educativos necesarios para alcanzarla. Esto evidencia lo que ya hemos descrito como contraposición entre una racionalidad administrativa y una pedagógica.
Respecto al programa LPT, no se tiene mayor información ni tampoco se demostró gran interés. Obviamente, el que exista desinformación evita que puedan crearse canales comunes de acción entre la CORP y el programa ministerial e impide al mismo tiempo que el plan de acción pueda ser integrado y articulado a instancias como el PADEM, por ejemplo.
Por otra parte, debemos decir que, lamentablemente, la “gestión escolar sistémicamente coordinada” no es tampoco una prioridad de la CORP. El sistema que maneja es de un control jerarquizado sobre los directores, dándole a su política de autonomía un carácter más bien delegativo que descentralizado democráticamente.
Para una gestión de los liceos el apoyo de la CORP permite mayor coordinación con el entorno. Si se piensa que el liceo estudiado manifiesta evidente sobre-focalización (35 programas y proyectos de diversa índole). Muchos programas inter-sectoriales ni siquiera son conocidos por los funcionarios de la CORP pese a que existe la normativa de que cualquier especie de programa o proyecto de intervención (e incluso de investigación) que se vaya a desarrollar en algún establecimiento de la comuna tiene que ser autorizado por el organismo municipal.
169 Cuestión que estaría poniéndose en duda de acuerdo a los magros resultados del SIMCE que pueden observarse en E. media en el liceo estudiado y en distintos liceos municipales de la comuna.
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Programas en los cuales la CORP no tiene mayor interés son prontamente perdidos de vista por ésta y terminan desarrollándose durante años sin la mayor conciencia de que siquiera hay establecimientos municipales que los están trabajando. Claramente, esto es lo que pasó con el programa LPT, pues el encargado de la coordinación de los programas de intervención social y pedagógica en los liceos de la comuna no tenía idea de que el LPT estaba operando en los liceos municipales y apenas limitaba sus conocimientos sobre el LPT al hecho de que éste tiene por objetivo “superar la deserción escolar”. Con ello, podemos decir que la CORP acepta la focalización de los programas (sobre todo de la Reforma) en los colegios en tanto implican un mejoramiento de la calidad educativa y una provisión de recursos, sin embargo, los pierde de vista, pues asume que es parte de las obligaciones de ser un establecimiento público, vale decir, de estar sujetos a una relación con el nivel central que a ellos mayormente no les compete (“doble dependencia”).
En relación a esta falta de coordinación directa entre municipio y nivel central es importante mencionar que en conjunto con los orientadores y otros integrantes de los EGE de los distintos colegios municipalizados se está desarrollando un trabajo de coordinación sobre un programa que perfectamente pudiera ser relacionado con el LPT. Nos referimos concretamente al programa del SENCE “Chile Califica”, donde a nivel de los liceos comunales y con contraparte de la CORP y el SENCE se están trazando líneas de acción en un programa de búsqueda de “herramientas de apoyo para redes de orientación vocacional y laboral”. Básicamente expuesto, el objetivo general de dichas redes es generar alternativas para que los jóvenes y sus familias puedan contar con un acceso a los servicios de orientación vocacional o laboral, a través de sistemas de información, antecedentes y experiencias que les permitan conocer y analizar las distintas ofertas vigentes del sistema educativo y de capacitación laboral, sobre la base de un conocimiento más efectivo del mercado del trabajo.
Los liceos que conforman esta red en la comuna son todos considerados a nivel ministerial como “liceos focalizados”, es decir, con una realidad socioeducativa caracterizada por un bajo rendimiento escolar, problemas de asistencia, repitencia, bajos puntajes SIMCE, deserción escolar, etc. Creemos que el establecimiento de esta red debe ser aprovechada para poder articular otro tipo de trabajo inter-liceos que sobrepase el contexto específico de lo que significa este programa en particular, aprovechando de esta manera tanto los recursos materiales como humanos que son desplegados para emprender y desarrollar alternativas distintas. En otras palabras, si ya existe una red entre los liceos coordinada por la CORP en torno al “Chile Califica” no nos explicamos porqué no existe una articulación entre éste y el LPT, sobre todo en cuanto a que muchos de sus ámbitos de acción guardan estrecha relación170.
l. d.2) Problemas en el liceo.Con esta especie de orfandad de los liceos, en cuanto a que ellos terminan ejecutando los programas y proyectos educativos, el panorama de sobre-focalización en los liceos es desolador. Al liceo estudiado llegan constantes demandas no sólo de programas
170 Ámbitos del LPT como el Aprendizaje-servicio, redes de apoyo, relaciones con la comunidad local.
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provenientes del ministerio sino que también de otros ministerios, instituciones y organizaciones.
De hecho, gracias al trabajo de campo pudimos comprobar que en el liceo estudiado existen alrededor de 35 de estos programas intersectoriales (es decir, no sólo provenientes del MINEDUC), donde uno de ellos es el LPT. Como vemos, son tantos los programas y proyectos y tan poca la capacidad para estructurarlos de acuerdo al PEI que todas las acciones coyunturales terminan siendo una labor aisla de las otras, vale decir, todo un desafío para aunar criterios tan disímiles en un solo proyecto institucional.
Con ello, el propio programa LPT se resiente puesto que las líneas de acción pierden su objetivo “integral”, es decir, articulador de los dos frentes o ejes principales: lo psicosocial y lo pedagógico. De esta manera, si existen actores que se involucran y participan en determinadas actividades éstos no saben que la acción y el espacio que se aprovecha corresponden a una línea del LPT. Esta carencia de una meta institucional común que se planifique de acuerdo a líneas específicas de acción y que posibilite el compromiso de todos los actores de la comunidad escolar dificulta la posibilidad de las prácticas aquí generadas se consoliden y legitimen frente a todos quienes conforman la comunidad escolar. El liceo estudiado carecería así de una necesaria socialización tanto de la problemática de la deserción escolar como del programa que se ha diseñado para combatirla y de los supuestos bajo los cuales éste pretende abordarla.
m. d.3) Problemas con el nivel centralEl nivel central debiese “bajar” a los liceos por medio de los supervisores provinciales, quienes son funcionarios del DEPROV (departamento provincial de educación). Antes de profundizar en los problemas a este nivel, queremos señalar que el papel que pueda cumplir el supervisor es de una importancia gravitante, sobre todo por el actual momento de reformulación del reglamento interno y del PEI que vive el liceo estudiado. En efecto, el apoyo en cuanto a orientaciones técnicas (días, metodología, secuencia, etc.) para llevar a cabo este proceso de modificación institucional de acuerdo a la propuesta del programa LPT es crucial. En suma síntesis, el supervisor está encargado no sólo de presentar la asesoría según las orientaciones del programa LPT, sino que también es el nexo entre el liceo y el nivel municipal (en nuestro caso, la CORP) en cuanto a facilitar los requerimientos administrativos para llevar adelante el proceso.
Es por eso que dejar en claro el real aporte del supervisor del DEPROV (al menos en lo que respecta a la ejecución del programa LPT en el liceo estudiado) es de vital importancia (volvemos a repetir, sobre todo en un momento como éste).
Como ya lo hemos dicho, nuestro trabajo de campo fue sobre la forma en que los actores y estamentos escolares y municipales resignifican un programa ministerial clave para el actual momento de la reforma educacional, el “Liceo para Todos”. Por esto, parece hasta contradictorio decir que el nivel central (por medio del supervisor provincial) no se hace presente en el liceo en ningún momento, más que como un conjunto de normativas abstractas emanadas del programa.
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El supervisor del DEPROV, encargado supuestamente de llevar un control y sistematización del proceso de ejecución del programa nunca vino al liceo mientras nosotros hicimos el trabajo de campo (aproximadamente 5 meses). Eso es grave, sobre todo si se considera el hecho de que en el momento en que nosotros hacíamos el trabajo de campo el liceo estaba redactando su “plan de acción III” y, además, estaba comenzando el proceso de consulta a la comunidad escolar sobre distintos temas de convivencia que luego iban a ser desarrollados en el reglamento interno. Es decir, el supervisor del DEPROV se perdió dos procesos claves de la planificación que pudieron enriquecer la ejecución del programa mismo. Por esta razón, no podemos concluir nada provechoso al respecto.
De hecho, gracias a los contactos con los profesionales del programa a nivel central pudimos acceder a la información de que el supervisor del DEPROV encargado de evaluar la ejecución del programa en el liceo estudiado, hasta avanzado el mes de Julio del año 2004 no había entregado su informe sobre la experiencia desarrollada el año 2003 en el liceo estudiado (ni en ninguno de los 5 liceos focalizados por el programa LPT en la comuna de Peñalolén). Sin dudas, algo que resulta extraño y muy grave.
e) Análisis por actores, estamentos y comunidad escolar.
Hemos señalado que estableceremos al “plan de acción” formulado por el liceo como base para entender el proceso de resignificación del liceo estudiado, principalmente porque con este estudio cualitativo pretenderemos dar cuenta de cómo se ha planteado la transformación de las prácticas institucionales. Esto debiera servirnos para poder analizar cómo ello es asumido por los actores de la comunidad escolar, es decir, la forma en que la comunidad escolar asume e interioriza aquello que ha sido formulado en el plan de acción.
Para ello, hay que tener en cuenta que los actores resignifican en base a tres momentos de la lógica de proyectos. Esto porque el “plan de acción”, como todo proyecto, tiene un ciclo de vida definido por determinadas etapas sobre las cuales se incorporan nuevos grupos. De acuerdo con ello, los momentos bajo los cuales debe entenderse la resignificación son:
a.-) Planificación/Reflexión: Entendiendo con ello el momento de diagnóstico previo a seguir cursos específicos de acción. Momento en el cual a partir de las necesidades de la comunidad escolar se definen las estrategias para la superación de las problemáticas identificadas.b.-) Ejecución: Se considerarán todas aquellas acciones emprendidas por el establecimiento en torno a lo planteado en el momento de planificación/reflexión que supone seguir los lineamientos de aquello que el programa formula, pero de acuerdo a las prioridades del liceo.c.-) Evaluación: Comprende la valoración que la propia comunidad escolar le otorga a lo realizado en torno a los dos pasos anteriores.
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Ahora bien, para poder dar cuenta de la forma como los distintos grupos actúan en uno u otro momento hemos diferenciado lo que entenderemos por “comunidad escolar”, “estamentos” y “actores”.
- Entendemos por “comunidad escolar” la manera cómo la totalidad de “actores” que interactúan cotidianamente en el liceo y que se relacionan entre sí en función de determinadas acciones inscritas dentro del plan de acción del programa.
- Por “estamentos” entendemos la estratificación más formal que existe (dirección, profesores, para-docentes, alumnos, padres y apoderados).
- Por “actores” entendemos aquellos grupos o individuos (no necesariamente pertenecientes a un mismo estamento) que son relevantes para poder llevar a cabo las líneas de acción.
Por ello, para poder dar cuenta de la resignificación por parte de los distintos agentes (estamentos, actores y comunidad escolar) hemos intentado respondernos básicamente:
1) ¿Quién está participando?2) ¿Qué actividades se desarrollan?3) ¿Qué niveles organizacionales están incorporando tales actividades?4) ¿Con qué grados de información?5) ¿En qué “momentos” podemos situar la acción de actores y estamentos?
De esta manera, se ha elaborado un informe que describe estos factores primero a nivel intra-estamental, es decir, considerando las acciones opiniones y motivaciones al nivel de dirección y Equipo de Gestión Escolar, alumnos, padres y apoderados. En segundo lugar, se hace una descripción abordando las prácticas institucionales de la comunidad escolar en su conjunto (nivel inter-estamental).
NIVEL INTRA-ESTAMENTAL:
n. e.1) Director y Equipo de Gestión Escolar (EGE).Estamos aquí frente al estamento que tiene la misión del “control” por sobre las distintas funciones y procesos171.
La labor de planificación técnico-pedagógica se realiza en conjunto con el EGE a principio de año, siendo el transcurso de éste un largo lapsus de tiempo dedicado más bien a funciones administrativas/burocráticas172. Es decir, el director tiene la función de ir
171 Caracterizarlos no tiene que ver con entrar a determinar si existe una racionalidad administrativa o, por el contrario, puramente técnico pedagógica ya que –como ya lo desarrollamos en extenso a lo largo de la presente tesis– los colegios terminan siendo un espacio híbrido y contradictorio de ambos tipos de racionalidades. 172 El EGE en el liceo estudiado está compuesto solamente por 4 personas: director, jefa UTP, inspectora y orientadora.
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controlando que los pasos se cumplan y que las metas se alcancen, lo que significa “echar andar el colegio y que todo esté en orden”, vale decir, “limpieza, distribución de los profesores, control de auxiliares, etc.” (en entrevista semi-estructurada).
El director, pese a admitir que muchas de sus labores tienen el carácter administrativo de generar y conseguir recursos y responder a diversas demandas de la CORP, señala que, en lo personal, él hace todo su esfuerzo por desarrollar una labor técnico-pedagógica. Es decir, intenta enfocarse en alcanzar los objetivos curriculares trazados en la planificación hecha a principio de año en conjunto con el EGE.
El director, claramente por lo conversado reconoce que uno de los principales obstáculos de la gestión escolar actual y de su rol son las constricciones administrativas que su trabajo le impone. La relación que él señala tener con la CORP es “excelente” de hecho, en las evaluaciones que este organismo hace a todos los establecimientos de la comuna su labor fue calificada como “muy buena”. De todas formas, reconoce que los criterios de este organismo hacia la gestión de los distintos directores de establecimientos municipales poseen una naturaleza burocrática. Por ejemplo, criterios como la asistencia a reuniones con los supervisores de la CORP, entrega de determinados presupuestos, etc. Así, reconoce que la CORP, pese a que discursivamente señala que coordina una gestión escolar bajo una racionalidad pedagógica, lo que más le preocupa son criterios de eficiencia en el manejo de los tiempos y recursos de los distintos procesos. Al respecto dice que:
“En la práctica, la Corporación levanta un discurso innovador, pero el tipo de evaluaciones que hacen en los establecimientos son de tipo burocrático, o sea, se preocupan del cumplimiento o no de determinadas reglas, plazos, presupuestos, etc., …por lo demás, nunca he sido evaluado respecto a mi quehacer pedagógico…”.
En este sentido, no habrían criterios de evaluación respecto a las formas en que se organiza la planificación. Mucho menos existe un incentivo por parte de la CORP para profundizar una gestión educativa centrada en lo pedagógico, siendo ésta “la principal crítica que los directores les hemos hecho al nivel municipal”. Señala además que hubo una ausencia y falta de apoyo técnico hacia los ensayos que se hicieron de la prueba SIMCE (2° medio año 2000)173.
A su vez, señala que a nivel de liceo es muy poca la injerencia que se tiene respecto al PADEM ya que viene desde el nivel municipal ya resuelto para que los directores de escuela hagan algunas “proposiciones”. Señala que básicamente el PADEM se enfoca en tres ámbitos distintos: infraestructurales, administrativos y técnico pedagógicos, señalando que el principal aporte que él le ha hecho al PADEM tiene relación con esta ultima área. Su
173 Esto resulta un indicio claro de que si bien la CORP basa su gestión en un intento por mejorar los “resultados” mediante programas de reforzamiento de los contenidos de dicha prueba, ello no implica un apoyo técnico-pedagógico directo a los profesores. Más bien lo que habría es una demanda más de un nivel superior sobre un liceo municipalizado, en este caso, una demanda a mejorar sin crear las condiciones pedagógicas para ello A nivel municipal entonces no existe una iniciativa o un criterio de perfeccionamiento docente.
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propuesta ha sido sobre todo en lo concerniente a mejorar el nivel de los alumnos en lenguaje y matemáticas, cosa que es evidente si se observa el “plan de acción” LPT en su dimensión pedagógica. De esta manera, la autonomía técnico-pedagógica que señala el director se restringe a evaluar y, en algunos casos, aplicar proyectos curriculares y técnico-pedagógicos provenientes del DEPROV y de la CORP174. Lo único que él siente como innovación propia son los PME (proyectos de mejoramiento educativo) y los planes de acción de algunos programas (como es el caso del LPT).
Por otro lado, el director demuestra un manejo acabado de lo que podríamos llamar el “nuevo” discurso de la reforma educacional. Al respecto, señala:
“No porque los niños se encuentren en un contexto socioeconómico y cultural precario nosotros como escuela vamos a dejar de cumplir nuestra labor pedagógica”.
En este sentido, el programa LPT ha sido operacionalizado por el liceo estudiado como una manera de reforzar el aspecto inclusivo para este tipo de niños y jóvenes175. Las salas de asignatura son una forma de retención del alumno, tal y como lo expresa el director:
“Esto en el sentido de ofrecerle al alumno un contexto educativo y una infraestructura motivante; alejado de esas salas viejas y feas sin sillas ni bancos, donde el chico pueda sentirse grato y a la vez aprenda”.
La meta del director es, finalizada la focalización del programa (año 2006), contar con salas educativas (“salas interactivas” o “salas de asignaturas”) para la enseñanza media en lenguaje, matemática, arte y ciencias.
Respecto de la ejecución del programa LPT, el director y el EGE reconocen que los profesores de E. media no lo conocen y tienen una predisposición negativa respecto a éste. Pero, de todas formas, “cumplen con su misión de ejecutar lo que se les asigna”. En lo que se refiere a la planificación hecha a principio de año se han dispuesto cinco días para trabajar las actividades. De esta forma, el poco tiempo para un trabajo conjunto y lo específico de los programas dificultan mucho la posibilidad de articularlos en un proyecto educativo integral, es decir, hay una coordinación precaria respecto del uso de los recursos en el PEI, con lo que se van perdiendo con el tiempo los objetivos trazados y la motivación de los actores.
Además, muchos de los recursos entregados por el LPT se pierden como “gastos de operación” (principalmente en actividades centradas en la convivencia y recreación artística y deportiva), quedando muy poco como “inversión” neta que queda en el colegio para el futuro (en entrevista semi-estructurada y “plan de acción III”, presupuesto).
174 En su conjunto, este tipo de análisis que hacen los directores de estos programas supuestamente después se canaliza y viene a retroalimentar al PADEM.175 Vimos cómo el programa LPT está basado en la inclusión social y cultural de este “nuevo sujeto escolar” (cf. CAPÍTULO VI)
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o. e.2) Los Profesores del Liceo: un discurso del malestar.El cuerpo de profesores del liceo estudiado está compuesto por 41 profesionales, de los cuales 14 son de E. media. Los cuestionarios aplicados fueron contestados por 9 de ellos, 7 mujeres y 2 hombres176. Tres de estas 9 personas tiene menos de 30 años y las restantes tienen sobre 42 años. En cuanto al tiempo que llevan trabajando en el establecimiento, 4 entendieron mal la pregunta contestando las horas que trabajaban o bien “tipo” de establecimiento (“municipal”). Pero en general llevan sobre 5 años; sólo un caso de una profesora joven (26) que lleva 4 meses en el establecimiento (asignatura de Inglés).
La apropiación y resignificación que el cuerpo de docentes de E. media hace del programa está, según lo investigado, fuertemente influenciada por los siguientes aspectos:
a) El grado de desinformación que tiene tanto del programa mismo como de las actividades que de él emergen (en asistencia a jornada de trabajo profesores con profesional del programa LPT).b) La representación que hacen del alumnado del establecimiento.c) El malestar que para ellos significa el sentirse “sobrepasados” en su rol de docentes.
En cuanto al primero de estos aspectos es posible apreciar que existe un mínimo grado de información en cuanto a lo que el programa significa para el establecimiento en cuestiones que, obviamente, van más allá de una que otra actividad concreta y de los recursos económicos que esté trae consigo.
Ha sido posible entonces apreciar que los profesores se encuentran claramente alejados de los 2 momentos claves del plan de acción en cuento a sustentabilidad (instancias de planificación y evaluación/reflexión). Sobre esta última instancia uno de los principales problemas es que los profesores no comparten un diagnóstico de las causas de deserción de sus alumnos que vayan más allá de los lugares comunes (“los niños desertan por que son pobres”, “por culpa de sus padres”, “porque tienen que trabajar”, “porque están desmotivados”, etc.).
De hecho, la demanda de levantar un diagnóstico reflexivo desde donde surja la planificación de las líneas de acción cae directamente en manos del EGE. El hecho que no se le solicite a los profesores de E. media su participación en esta instancia es justificado debido a la imposibilidad de reunir y coordinar a los distintos profesores de asignaturas. Ello –explican los profesores– demandaría un mayor tiempo y trabajo para elaborar el plan de acción y lamentablemente se deben cumplir plazos que fija el ministerio.
De esta manera, es más efectivo que a los profesores se les llame a participar después, es decir, se les involucre en las distinta acciones o actividades que han sido ya dispuestas en el Plan (momento de “ejecución”). Por lo tanto, al resto de los docentes les toca hacerse cargo de determinada actividad o ser el responsable de cierta área, esto es, su rol sería el de llevar
176 Ver ANEXO “Instrumentos de recolección de información”.
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a cabo las estrategias dispuestas por el EGE cumpliendo con los objetivos que se han trazado para el programa de una manera parcial y fragmentaria.
Así, evidentemente el plan de acción no se constituye como una instancia de participación escolar a nivel de “comunidad escolar” pues representa sólo los intereses y opciones de un grupo minoritario (EGE y los 2 profesores lenguaje y matemáticas), así como tampoco es capaz de involucrar al resto del plantel de profesores.
Del LPT mismo se manejan sólo las ideas generales, como son los objetivos principales de mejorar el rendimiento escolar y evitar la deserción. No hay mayor conocimiento de las líneas de acción del programa y, sólo algunos sabían cual era las estrategias y líneas de acción del LPT en el liceo (desarrolladas por el EGE en los planes de acción). Por lo mismo, es posible esperar que los profesores sean sólo meros ejecutores de las demandas hechas por el EGE, desconociendo finalmente el por qué de dichas transformaciones.
Por otro lado, el trabajo a nivel de profesores se haría especialmente dificultoso, específicamente porque habrían problemas que van desde la organización programática de los tiempos a la organización en torno a una metodología de trabajo que les permita finalmente la participación y facilite la elaboración del Plan.
Lamentablemente, pese a que el LPT distribuye un “cuaderno de trabajo para la formulación del plan de acción” éste no ha sido conocido por los profesores (a excepción de los 2 profesores de lenguaje-matemática, el director y el EGE). Dicho cuaderno de apoyo considera justamente el desarrollo de distintos temas para trabajarlos entre colegas en los cuales se definen objetivos, tiempos, productos y actores involucrados. Constituye así una metodología de trabajo que permite y facilita no sólo la participación de los actores de la comunidad escolar sino la elaboración del Plan considerando una serie de factores que para el estado de la formulación actual han sido pasados por alto177. Evidentemente, esta posibilidad de discutir acerca de una metodología de trabajo integral no culmina en un buen aprendizaje por parte del liceo estudiado. Además, la carencia de “socialización” de este importante material (MINEDUC, 2000a) va en desmedro del liceo ya que afecta la calidad de su plan de acción al no tener las herramientas técnicas necesarias para su elaboración.
Lo cierto es que al no haber un llamado a la participación de la comunidad escolar en las instancias de planificación y reflexión la apropiación por parte de éstos se ve entorpecida en tanto el plan de acción representa una visión parcial y homogénea de las cosas.
De esta manera, se admite con frecuencia por parte de los docentes que a ellos los programas les “llueven”, asumiendo que se ven bombardeados de programas “externos” de distintas áreas y temas que hacen recaer en ellos todas las responsabilidades. Esta externalidad es percibida de manera negativa por la poca libertad que tienen para seleccionar los programas de acuerdo a criterios propios y la poca participación que tendrían en las instancias “creadoras” de los mismos. Luego, los profesores se conformarían
177 Los distintos pasos que va definiendo el cuaderno de apoyo considera momentos de reflexión respecto a otras experiencias con las que se cuenta, líneas de apoyo, recursos o redes locales, relación de los objetivos del Plan respecto del PEI, etc. Además de centrarse en la identificación de problemáticas y causas que las generan (cf. MINEDUC, 2001).
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a aceptar las distintas modificaciones que debe implementar a nivel de aula asumiendo también que el costo de la diversidad de programas es dejar de profundizar en aquellos aspectos que consideran relevantes. En este sentido, la multiplicidad de programas termina entorpeciendo el trabajo con los alumnos.
Un segundo punto importante que hemos mencionado tiene relación con la descripción que hace el profesor de su alumno y que se relaciona con el tercer factor que menciona un malestar por parte del profesor en cuanto a sentirse sobrepasado en su rol de docente. Efectivamente, un lugar común para todos los profesores en la descripción que hacen de sus alumnos emergería de carencias tanto valóricas como afectivas que determinarían o condicionarían a un alumno desmotivado y falto de expectativas. De esta manera, las necesidades más evidentes que ven los profesores en sus alumnos provendrían de los hogares, donde se carecería de afecto y orientación en la construcción de un proyecto de vida.
Es relevante el hecho que los profesores en su mayoría adjudiquen la problemática de la deserción escolar a causas externas al sistema escolar que describen a estos jóvenes desde un lugar común: pobreza, marginización y estigma social. Para los profesores, son justamente estas condiciones las que hacen al alumno imposible la tarea de superar la pobreza.
Por ello también se entremezclan una suerte de conformismo e impotencia en tanto el profesor reconoce que no puede hacer más, ya que escapa de sus manos el darle verdaderas oportunidades a estos jóvenes cuando salgan de 4° medio.
Hay un hecho que los profesores de E. media aun les cuesta aceptar: el que la educación que ellos entregan sirve apenas para dar un mínimo educativo y no así para hacer la diferencia entre las distintas personas, tal y como sucedía en tiempos pasados. Efectivamente, sobre todo en los profesores de mayor edad existe un imaginario de lo que era su función social antes de lo que es hoy. Antes entregaban un “plus” que diferenciaba entre quienes eran educados y quienes no. Hoy, en cambio, no existe este “plus”, pues la enseñanza media se convirtió en un simple mínimo educativo que no hace la diferencia entre trabajadores calificados y no calificados, entre ciudadanos bien educados y otros que no lo son178.
De esta forma, el debate para ellos sobrepasaría el de las prácticas de enseñanza y trasciende la misma escuela, centrándose en las oportunidades reales que se le entregan a estos jóvenes una vez que terminan sus estudios y abandonan el establecimiento. Los profesores del liceo estudiado evidencian una férrea negativa al discurso que pondría a los 12 años de escolaridad como un mínimo necesario que si bien no asegura una inserción social y laboral por lo menos impide reproducir la extrema pobreza179. A su entender, ese joven que sale del liceo habiendo terminado los 12 años está destinado a reproducir el círculo de la pobreza, ya que no cuenta con las herramientas necesarias que le posibiliten
178 Esta importante información fue obtenida mediante el análisis conversacional hecho en la jornada entre los profesores del liceo y Daniel Contreras, Vice-Coordinador nacional del programa LPT. 179 Opinión personal de D. Contreras en la recién citada jornada entre él (profesional LPT) y los profesores.
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una mejor inserción laboral, en tanto el modelo es incapaz de generar el empleo para este nivel de alumnos.
Por ello, el asumir dichas problemáticas y condiciones marcadas por hogares mal constituidos, riesgo de drogadicción y delincuencia –tal y como ellos mismos las describen180– se les presenta como algo ajeno a su rol docente, ya desvirtuado. Ante ello, se asume el hecho de carecer de las herramientas necesarias para tratar con “este tipo de alumnos”, cuestión que se agudizaría con el hecho de que al ser un liceo focalizado por el LPT no es posible efectuar una selección de los alumnos o simplemente optar por echar a algunos de ellos que son considerados conflictivos.
Impera, a nuestro entender, una evidente contradicción entre los llamamientos o supuestos de la “participación” en el liceo y lo que es la cotidianidad misma. Los profesores no se sentirían parte de un proyecto común sino que desempeñan su labor, en el contexto del programa, como ejecutores de ciertas modificaciones “a nivel de aula”. Los objetivos planteados por el programa, ello es, la retención y calidad de los aprendizajes, son dos aspectos que para los profesores, principales actores de la estrategia del programa, entran en conflicto. Ello porque la retención significa hacerse cargo de muchos alumnos con mal rendimiento y problemas de conducta que bajan la eficiencia interna, SIMCE y la convivencia escolar.
Esta situación los obliga a revisar sólo los contenidos mínimos de la asignatura y a bajar el nivel de exigencia, cuestión que evidentemente incide de manera negativa en los alumnos, terminando por afectar el nivel alcanzado de todo el curso. Además, las inasistencias reiteradas de alumnos y los problemas de conducta dentro del aula se presentan como serias limitaciones para mejorar la calidad de los aprendizajes. El pesimismo de los profesores para enfrentarse a sus alumnos y a las diversas carencias y necesidades que presentan debe traducirse de alguna manera en la forma en cómo asumen finalmente los procesos de enseñanza-aprendizaje. Al mismo tiempo, ello repercutirá en la disposición para asumir otras tareas como involucrarse en programas de mejoramiento educativo y otras iniciativas de este tipo. Por ello, esa actitud dudosa y desconfiada frente a programas como el LPT se suma la fuerte división del trabajo que existe en el liceo, traduciéndose en una falta de participación en el mismo tanto de las líneas de acción como de mecanismos de información.
Por otro lado, en cuanto a las actividades del área psicosocial del programa, se han dispuesto acciones para abordar estas temáticas trabajando en actividades o talleres que se han organizado de forma extra-programática, es decir, que involucran tiempo de los profesores fuera del horario escolar sin ningún tipo de remuneración. Es decir, no se estaría considerando que la participación de los profesores es demandada sin establecer las remuneraciones para ello, cuestión que ciertamente les causa malestar (observación etnográfica).
180 Información recogida del cuestionario aplicado a los profesores de E. media.
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Para este estamento el programa LPT no ha alcanzado a presentarse como una instancia positiva en cuanto su propio quehacer. Ello no implica, sin embargo, que puedan reconocer los beneficios que significa tanto para los alumnos becados como para el establecimiento que recibe recursos materiales de los que carece. Pero, definitivamente, no se ha contado con los canales de participación necesarios para darle fuerza y legitimidad al programa en el liceo sobre todo en lo que respecta al estamento de los profesores. Esto, sumado a que no se han implementado los mecanismos que permitan socializar debidamente los fundamentos y acciones que implica el programa, dificulta el proceso orientado a la transformación de las prácticas institucionales.
En vista de que las instancias formales de ésta no se le han abierto, la actitud de los profesores del liceo hacia el programa LPT es pasiva, por tanto, no existe iniciativa (ni posibilidad) de buscar mayor información o alguna otra forma de participación. En definitiva, no se pudo lograr una acción organizada y articulada de los profesores ni en cuanto al tema de las innovaciones o transformaciones pedagógicas ni a las otras áreas de intervención.
p. e.3) Los Padres y Apoderados del liceo.Al nivel de los Padres y Apoderados, el grado de información es más bajo aún, ya que las instancias para poder entregarles dicha información es inexistente. En general, la única instancia para esto son las reuniones de apoderados, en las cuales la asistencia es mínima y son mayoritariamente las mamás que no trabajan quienes asisten a éstas. Por otra parte, los temas que aquí son tratados tienen relación con el rendimiento de los alumnos, ciertas actividades llevadas a cabo en el liceo, temas de cuotas, nuevas medidas disciplinarias, etc.
A esto hay que agregar que, como dijimos recién, muchos de los problemas o necesidades que los profesores señalan que tienen sus alumnos guardan relación con la falta de apoyo que les prestan sus padres y la falta de cariño y comprensión que tienen en sus hogares. Por lo mismo, se les dificulta aún más el poder responsabilizar a los padres de temas tales como la inasistencia a clases, el mal rendimiento o mala conducta. En este sentido, los profesores no se comportan ni arrogantes ni groseros con los apoderados y más bien hay un mutuo respeto.
Para el director del liceo, esta falta de compromiso de los padres es un elemento que les juega en contra para cualquier iniciativa que quieran llevar a cabo a fin de mejorar el rendimiento y superar la deserción. Ello porque la coordinación entre escuela y familia debería aportar a enriquecer y complementar los procesos de aprendizaje181. La falta de este vínculo entonces va en total desmedro del alumno, dificultando su motivación y su compromiso con la escuela. El comprometer a los padres con la educación de sus hijos se ha planteado como un desafío, sobre todo en el caso de los alumnos becados y con mayores problemas. De esta forma, se han implementado estrategias “tipo ultimátum” para hacer que los padres asistan a reunión con la Orientadora, adquiriendo un compromiso “serio” (un compromiso escrito y firmado por el apoderado) en nombre de sus hijos y con la alternativa
181 Para profundizar esto cf. UNICEF–CIDE (2002).
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de expulsión, cuestión que es sólo una amenaza ya que en la práctica no pueden llegar a tomar esta medida extrema.
El grupo de padres y apoderados, que a través de un taller han podido trabajar con la psicóloga del programa, es un grupo minoritario constituido sólo por 8 mamás que en su mayoría son miembros del Centro de Padres o de las directivas de los sub-centros. Es decir, podrían considerarse miembros activos de la comunidad escolar en cuanto a que están más involucradas en las actividades de ésta. Se ha trabajado en torno a la relación con sus hijos, abordando diferentes problemáticas como sexualidad, problemas de comunicación y convivencia, etc.
Finalizando este año quisieron, como parte de los objetivos que se formularon iniciando este taller, dar a conocer al resto de apoderadas “lo positivo que fue esta experiencia; para que se motivaran a participar el próximo año” 182. Sin embargo, existía bastante complicación entre ellas para poder motivar al resto de mamás a asistir a dicha jornada, ya que se esperaba una escasa asistencia. Es necesario comentar que esta instancia estaba abierta para que los padres pudieran haber participado, involucrándose así con las actividades que son parte del establecimiento educacional. Sin embargo, están programadas fundamentalmente para las mamás dueñas de casa ya que obviamente una mamá que trabaja no tiene la disponibilidad de tiempo para destinar toda una tarde en un día de semana a este tipo de reuniones. Aquí entonces hay un elemento importante en cuanto a que deberían crearse actividades para integrar a padres y madres que trabajan y que, queriendo participar en este tipo de actividades, se ven imposibilitados de hacerlo por cuestiones horarias.
Una importante posibilidad de incorporación de otras mamás o papás en talleres de este tipo se encuentra en que se haga posible que las mismas mamás que han participado durante todo el año en éste puedan hacer las veces de monitoras de grupos pequeños abordando las mismas líneas temáticas u otras que puedan ser definidas por ellas mismas. De esta manera, se podría asegurar la existencia de un grupo consolidado de apoderados trabajando en el establecimiento, aún cuando eventualmente el taller se acabe por la falta de recursos destinados a un profesional que dirija este tipo de actividades.
q. e.4) Los Alumnos.Fue importante establecer ciertos criterios o temáticas a ser abordadas por parte de los alumnos. De esta manera, no se les preguntó cuestiones referentes al programa o sus líneas de acción, si no que se abordaron temas referentes a la percepción que ellos tenían de las prácticas pedagógicas183 y las relaciones interpersonales existentes en el establecimiento mediante indicadores que reflejaban la convivencia escolar en el establecimiento. En 1° medio fueron contestados 31 cuestionarios (17 mujeres y 14 hombres), de un curso de 41
182 En efecto, el taller era sobre “sexualidad de la mujer”.183 En el sentido que ellos son finalmente quienes reciben las transformaciones implementadas por los profesores, es decir, ellos deben tener una percepción personal del cómo les son entregados los contenidos por éstos.
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alumnos, las edades de dichos alumnos fluctuaban entre los 14 y 17 años de edad. En el 4° medio en tanto sólo fueron contestados 20 cuestionarios, de un total de 31 alumnos184.
De manera general, es posible establecer que los alumnos consideran que la convivencia en el liceo es regular, sin embargo, se tiene una buena percepción de los profesores, reconociendo que hay un esfuerzo de éstos por hacer que ellos comprendan las materias, aunque también se reconoce que el trato de los alumnos hacia profesores expresa mayoritariamente rebeldía o simple indiferencia. Es decir, si bien se le asigna una valoración positiva a la labor del profesor ello no se traduce en la adopción de un comportamiento de mayor atención hacia ellos.
Por otro lado, tampoco es menor la importancia de un considerable número de alumnos que manifestaron que en el liceo impera una percepción negativa sobre el trato de los profesores hacia los alumnos, fundamentalmente evidenciando una manera indiferente de actuar o de imposición de opiniones por parte del profesor.
En una conversación informal, Alejandro (3° medio185) sostuvo sobre esto:
“... Los profes vienen a pasar su materia y ni se preocupan por saber si estamos entendiendo o no…muchas veces, cuando les decimos si nos puede hacer un repaso o repetir lo que nos estuvo explicando, algunos se chorean y nos dicen que pongamos a funcionar la neurona que trajimos al liceo… que la paraguaya [marihuana prensada] y “la pasta” hacen daño, que nos pondrán más tontos de lo que ya somos y puras cosas como esas…”.
El trato entre los alumnos también es regular, mayoritariamente se dice que se tratan con sobrenombres ofensivos y garabatos. Una de las cosas que a los alumnos (mayoritariamente varones) les gustaría cambiar del liceo es la mala conducta de los compañeros, por lo que se deja en evidencia que la mala relación entre los alumnos puede ser un importante aspecto a considerar sobre todo porque los problemas de conducta al interior de la sala de clases trae consigo problemas de rendimiento o puede llegar a incidir en ellos.
Los alumnos de 1° medio mayoritariamente opinan que la educación que les da el liceo podría ser mejor y un número importante de alumnos reconoce que la educación es fundamental para tener mejores oportunidades en el futuro. En cuanto a la deserción escolar, afirman que sus compañeros abandonan la escuela simplemente “porque no les gusta”.
Por otro lado, en cuanto a las reformas propiamente pedagógicas, aún cuando se han implementado diversas modalidades a nivel de aula para mejorar la calidad de los aprendizajes, muchos de los alumnos de 4° medio tienen una visión negativa referente a lo que el liceo puede entregarles o les entregó. Por lo mismo, enfrentan el desafío del mundo
184 Las conclusiones de los cuestionarios por ítem e indicador se encuentren en el ANEXO 4.185 El nombre del alumno fue cambiado.
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laboral inseguros y conscientes de que les hizo falta mayor educación, formación o conocimientos.
Otra importante cuestión tiene relación con que más de un 60% de los alumnos encuestados dicen preferir otras especialidades como mecánica, electricidad, gastronomía, enfermería, informática, por nombrar algunas. Reclaman con impotencia el no poder acceder a estudiar algo que ellos elijan, que les guste y les motive.
Jorge (4° medio186) señala al respecto: “… Yo sé que con la especialización que tengo no voy a poder llegar muy lejos. Cuando salga no voy a tener el mismo título que otros van a tener porque yo no puedo pagar un Instituto [profesional] …así que yo creo que me van a pagar menos…así da lata venir a lesear al liceo... ¡y ma’ encima no puedo estudiar lo que en verdad me gusta!”.
Completando esta idea, Jorge agrega:“…el liceo y las empresas donde vamos a hacer “la dual” ganan187. [El liceo] porque se libra de nosotros 3 días de la semana y [las empresas] porque mandan a pura mano de obra barata a ir hacerle la pega a los otros…¡son más explotadores los locos!...se ahorran sueldos y no nos pagan nada”.
Es decir, muchos de los jóvenes de 4º medio encuestados no se encuentran conformes con la actividad que les tocará desempeñar en un futuro próximo y reconocen no contar con los medios para poder estudiar lo que ellos hubiesen querido. Al respecto, cabe recordar que el liceo es técnico-profesional, pero sólo puede ofrecer dos carreras (contabilidad y administración). Esta falta de oferta de especialidades responde a la falta de recursos que desde la CORP se reclama, ya que el sólo poner una nueva especialidad en un colegio municipal alcanza una cifra cercana a los $ 40.000.0000 anual (entre costos de operación e inversión)188.
En cuanto al centro de alumnos del liceo (CC.AA), está compuesto por las directivas de los cursos de 8° básico a 4° medio, hecho que debería asegurar representación de todos los cursos. Pero el que el CC.AA no sea elegido mediante votación abierta a la comunidad de alumnos donde cada lista en disputa establece un proyecto y en base a éste los alumnos eligen, hace que éste pierda relevancia y legitimidad ante ellos. Es una reunión de presidentes de curso, dicen los alumnos, por ello no cuentan mucho con que sea el CC.AA el que lleve a cabo determinadas actividades o proyectos que los identifiquen.
186 El nombre del alumno fue cambiado.187 “La dual” es el sistema de muchos liceos técnico-profesionales que mandan a sus alumnos de 3° y 4° medio para que, paralelamente a los contenidos impartidos en los establecimientos, realicen su práctica profesional en tales empresas. 188 Información recopilada en entrevista con el encargado de la coordinación de programas en E. Media de la CORP de Peñalolén
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En el fondo, siempre serían los mismos alumnos quienes participan en aquellas instancias formales; son los más “movidos” en cuanto a que son las caras más visibles, tienen mejor relación con los profesores y directivos, tienen “ganas de hacer cosas”. Pero desde la perspectiva de otros alumnos, el CC.AA puede no significar nada, ni existir interés en participar o tener una postura crítica acerca de la falta de “espacios”. Con todo, existen otros medios de expresión y participación para los alumnos como una radio y una revista que sí han presentado como espacios abiertos a la comunidad de estudiantes y organizados y dirigidos por ellos mismos.
Por todo lo dicho, y a modo de resumen, podemos reconstruir el proceso de resignificación del liceo estudiado según la acción de los actores de la siguiente forma:
Actores – Estamentos
“momentos” en los que participan
Grado de participación en los “momentos” (alto, medio, bajo)
Actividades importantes que desarrollan
Grado de información de las orientaciones téc.-teóricas del programa LPT (alto, medio, bajo)
DirectorPlanificación, evaluación.
Alto.Elaboración del plan de acción.
Alto.
EGE (director, jefa UTP, inspectora y orientadora)
Planificación, Control de la ejecución, Evaluación.
Alto.
Elaboración del plan de acción, Jornadas de convivencia con alumnos, Taller psicosocial con profesionales externas.
Alto.
Profesores Ejecución. Medio.
Nivelación restitutiva (profesores Lenguaje y Matemática), Jornadas de convivencia con alumnos, Taller psicosocial con profesionales externas.
Medio.
Alumnos Ejecución. Alto.
Jornadas de convivencia, Campeonatos deportivos, Taller psicosocial con profesionales externas (sólo 1° y 2° medio).
Bajo.
Apoderados Ejecución. Bajo.Taller psicosocial con profesionales externas.
Bajo.
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A su vez, los niveles superiores (CORP y DEPROV) se pueden resumir de la siguiente forma:
Nivel.“momentos” en los que participan.
Grado de participación en los “momentos” (alto, medio, bajo).
Actividad(es) importantes que desarrollan.
Grado de información de las orientaciones téc.-teóricas del programa LPT (alto, medio, bajo).
CORP Ejecución.Bajo.
Orientación vocacional entre “red” de orientadores, SENCE (Chile Califica) y CORP.
Bajo.
DEPROV Sin información. Bajo. Monitoreo y contraparte técnica en otros programas.
Sin información.
NIVEL INTER-ESTAMENTAL
r. e.5) Síntesis: comunidad escolarComo lo dijimos en el informe de caso, la convivencia escolar es, conjuntamente a la línea de acción de la “nivelación restitutiva”, la principal temática del LPT que el liceo ha planteado en sus “planes de acción” II y III.
Estos problemas terminan repercutiendo en la labor docente y en las prácticas pedagógicas, por lo que intentaremos desarrollar brevemente las relaciones interestamentales más importantes:
2) Profesores y su relación con los padres: Uno de los aspectos que conscientemente es percibido por los profesores como causal del bajo rendimiento y problemas de aprendizaje de los alumnos son las reiteradas inasistencias. Como vimos, esto es mencionado en el diagnóstico del “plan de acción III”, sin embargo, éste no considera objetivos específicos frente a este problema. Como ya lo vimos, se estaría asumiendo tal vez que la utilización de nuevos métodos de enseñanza más atractivos para los alumnos motivaría la participación y asistencia. De esta manera el problema no sería encarado de manera frontal sino que se abordaría de manera indirecta.
Sin embargo, también hay que considerar la poca responsabilidad que los padres tienen en este tema ya que permiten que sus hijos no asistan a clases o bien se retiren más temprano para cumplir tareas en el hogar. Efectivamente, gracias al trabajo en terreno pudimos observar que ésta es una práctica habitual en el establecimiento y ante la cual se asume una
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incapacidad para evitar que sean los mismos padres quienes retiran a sus hijos antes del término de la jornada escolar.
Por otro lado, el que los profesores adjudiquen muchos de los problemas de estos jóvenes a sus padres, quienes no les brindan, según ellos, una orientación valórica ni afectiva, agudiza un clima de mala convivencia que impide que todos los actores de la institución escolar puedan organizarse bajo un sentido compartido en pro del bienestar de los alumnos.
3) Relación entre profesores y alumnos: Lo que marca esta relación es la representación social de los profesores hacia los alumnos, siendo uno de los principales obstáculos para desarrollar un cambio sustancial en la actual manera de hacer pedagogía. Para los profesores, la relación cotidiana con estos jóvenes es una tarea que le plantea constantes exigencias en su esfuerzo por comprender un sin número de situaciones para las cuales reconocen no estar preparados. Aceptan estar en una mala posición al respecto en cuanto a los roles que debe cumplir, el exceso de trabajo y la desilusión que le causa el verse obligado a pasar sólo los mínimos contenidos del currículo y de no poder asegurarle a estos jóvenes un futuro mejor.
No es posible así desentenderse o escapar de la imagen nociva o problemática que se maneja comúnmente respecto a los jóvenes de sectores populares.
4) Relación entre padres y profesores: A su vez, la mala predisposición que tienen los padres respecto a los profesores y que tienen éstos respecto a los padres también es un factor que incide de manera negativa. De esta manera, la desinformación de los padres respecto a los temas escolares y la falta de motivación para participar en el proceso de educación de sus hijos (el que dejan en manos del liceo) afecta tanto a los propios alumnos como a las iniciativas que se emprenden a nivel del liceo.
5) Convivencia y gestión institucional: Se espera que la situación diagnosticada pueda ser revertida gracias al trabajo en el área de la convivencia escolar que el liceo se ha preocupado de desarrollar no sólo a partir del plan de acción del LPT, sino que también a partir de la reformulación de su PEI y del reglamento interno. Como decíamos, en este ámbito el liceo estudiado ha desplegado su plan de acción en función de la línea de acción del trabajo psicosocial, trazando acciones muy concretas, tales como jornadas de convivencia y las ACLE lo cual se suma al trabajo del equipo de psicólogas en alumnos y apoderadas y el trabajo de reformulación del PEI.
Respecto a esto último, se ha trabajado el segundo semestre de este año en la reformulación del reglamento interno sobre la base de reformular la forma en que se configuran las relaciones sociales en el espacio escolar. La intencionalidad de esta línea de acción espera que la comunidad educativa reflexione sobre el estado de sus relaciones sociales y proyecte formas para mejorarlas en un nuevo reglamento. El liceo ha aplicado encuestas a los distintos estamentos para la información y toma de decisiones sobre el nuevo reglamento interno.
Dentro del proceso de transformación de las prácticas institucionales emprendidas en el contexto del programa LPT, el abordar la temática de la convivencia escolar implica abrir y
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establecer mecanismos de diálogo y participación capaces de resolver los conflictos de manera inclusiva y no excluyente. Por ello, el énfasis que se le ha dado al trabajo en esta área es positivo para evidenciar una serie de prácticas que atentan contra la participación y comunicación intra e inter-estamental y que finalmente entorpecen las iniciativas que quieran llevarse a cabo en el contexto de este u otros programas.
El PEI se está reformulando también por problemas con la viabilidad de las acciones proyectadas. El Proyecto Educativo Institucional que se encuentra vigente requiere ser actualizado de acuerdo a estrategias y objetivos más concretos189. Todas estás iniciativas constituirán líneas de acción explícitas para la comunidad educativa que, si son debidamente socializadas y reflexionadas, pueden transformarse en un único y gran proyecto integral donde todos se dirijan hacia una misma finalidad190.
VII.3) Sobre los aciertios y dificultades del estudio cualitativo.
Lo negativo:1) El principal obstáculo que el presente estudio no pudo sobrepasar y que queda como meta para investigaciones posteriores es la comprensión de las interrelaciones comunitarias y orgánicas que apoyan el proyecto LPT dentro del establecimiento, como así también las interrelaciones con las estructuras locales de poder que sean relevantes para el proyecto fuera del liceo.
Este tipo de estudio, claro está, depende mucho de la capacidad de la comunidad y organizaciones locales de transformar a las escuelas en centros de desarrollo local, donde se ocupen las dependencias de los establecimientos para el desarrollo de actividades de capacitación, uso de recursos e insumos que se disponga en los establecimientos, etc.
No obstante, hay un pequeño canal de participación y relación entre el LPT y los apoderados: el taller de apoderadas y la prosperidad que hasta el momento de la (ojalá de aquí se forme un grupo cohesionado que de vida nueva al CC.PP). Claramente esto implica un indicio que debiese tener en cuenta el EGE del liceo estudiado, para proponer espacios de participación/coordinación mutuos.
Cabe también señalar que la labor del municipio en este sentido es también muy importante pues la falta de políticas y estrategias de desarrollo para generar capacidades de movilización comunitaria en la solución de problemas acrecienta la lentitud de la reforma 189 Como vimos, según el propio director el PEI que se tiene desde hace 4 años es muy amplio pues contiene al menos 12 ámbitos de acción distintos, de los cuales muchos no pudieron ser realizados por poca viabilidad. 190 Ello con la condición de que efectivamente puedan abrirse los canales de participación y socialización adecuados para posibilitar la existencia de este proyecto común, capaz de cohesionar todos los intereses y motivaciones en pos de asegurar mejores procesos de enseñanza a aprendizaje. En la medida que ello se hace factible se posibilita también la formación de una identidad colectiva donde las acciones emprendidas guardan un sentido común en tanto no siendo acciones fragmentarias se dirigen todas hacia un objetivo que es conocido y compartido por todos los miembros de la comunidad educativa.
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democrática que se está buscando en los actuales procesos de modernización del Estado. Precisamente, el problema de la descentralización chilena es la falta de reglas claras que promuevan la participación de la comunidad local, del sector privado y de ONG´s en la coordinación para el diseño, ejecución y evaluación de proyectos de intervención social.
Se trata entonces de entender al sistema educacional público como un campo ideal para identificar y priorizar necesidades sociales que permitan focalizar los esfuerzos en quienes más lo necesitan (equidad / “discriminación positiva”). Un ejemplo de ello es una meta de mayor cobertura en educación para adultos, especialmente para mujeres jefas de hogar, quienes son hasta el día de hoy el principal olvido de la política de escolaridad obligatoria y de aumento del capital humano. Otros ámbitos de acción sería el abordaje de temas como la prevención y atención de enfermedades y/o accidentes, conocimientos de nutrición, talleres de sexualidad, medioambientales (saneamiento ambiental, impactos negativos en el hábitat local, etc.), programas y proyectos de desarrollo cultural, de conocimiento del mercado (calidades de los productos, precios, normas de protección al consumidor), clínicas jurídicas, de atención a problemas de alcoholismo, drogadicción, trabajo infantil, etc. En definitiva, la educación-no-formal como fomento de la participación cultural y tecnológica abierta a la comunidad local puede llegar a ser una estrategia que –por su considerable impacto cultural, social y económico en la localidad– debería ponerse en operación por parte de los DAEM/CORP con el apoyo de los Consejos Municipales, así como de personal profesional y técnico de las municipalidades y de las organizaciones comunitarias.
2) Otra dificultad que el presente estudio no pudo superar tiene que ver con el intento por lograr una mayor conciencia por parte de la comunidad escolar estudiada de la importancia de situar la reflexión participativa como soporte fundamental para la transformación de las prácticas institucionales. Nuestro proyecto de investigación se limitó a establecer aquellas prácticas y sentidos que pudieran obstaculizar y potenciar la resignificación, pero dada la escasa socialización de las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT por parte de la comunidad escolar se hizo imposible establecer una estrategia de promoción de metodologías participativas tales como las basadas en el enfoque de la “sistematización de la experiencia”. Sin ello, la sustentabilidad de estrategias contra la deserción queda truncada. Además, debe sumarse a la inexistencia de voluntad técnica por parte de la CORP para coordinar el programa LPT con otras iniciativas, tales como la ya mencionada iniciativa de coordinación que se está llevando a cabo en torno al “Chile Califica” del SENCE.
3.-) Por último, un tercer elemento que debemos señalar son las dificultades para realizar un estudio comparativo entre dos a más establecimientos. Si bien era la idea original de la presente tesis tomar dos establecimientos municipales de la comuna de Peñalolén, la reacción que tuvimos en los establecimientos a los que llegábamos era más bien negativa. De hecho, el liceo estudiado fue el único que a buenos ojos confió en nosotros y permitió que nos insertásemos en la realidad escolar. Queda quizás para otra ocasión el análisis comparativo, sobre todo para realizar un análisis transversal que compare los 5 ámbitos que consideramos importantes viendo los aspectos relevantes de cada establecimiento. Otra posibilidad es realizar un estudio que compare establecimientos con las características del liceo estudiado con otros liceos municipales focalizados por el programa que, pese a estar en una misma condición de vulnerabilidad, tengan resultados mucho más prósperos no sólo
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en rendimiento académico, sino que también en lo que a nosotros nos interesa: la sustentabilidad en el tiempo de estrategias contra al deserción escolar. Para ello habría que poseer mayor información respecto a los resultados que los colegios están teniendo.
Lo positivo: 1.-) Programas como el LPT requieren ir más allá de evaluaciones convencionales sobre el cumplimiento de los objetivos y sobre el buen uso de los recursos. Un criterio estándar como la “sustentabilidad” permite complementar la necesaria reflexión sobre la percepción de los actores respecto de la apropiación de determinados programas desarrollados en los liceos.
A su vez, se trata de que investigaciones sobre los procedimientos particulares de aplicación de los programas se centren en los procesos sociales que llevan a determinados productos, pues un mismo producto alcanzado en dos realidades distintas pudo haber sido conseguido de diversa forma en una como en otra realidad.
La necesidad de estos enfoques participativos se encuentra en procesos sociopolíticos reales que ya hemos tratado en esta tesis. La importancia de instrumentos metodológicos cualitativos y auto-reflexivos como el que aquí intentamos desarrollar viene dada entonces por los procesos macroestructurales de descentralización del Estado y participación de los beneficiarios en la ejecución de los programas y proyectos sociales.
Precisamente, los programas educativos también viven este proceso de descentralización, pero el programa LPT en particular tiene como objetivos centrales cuestiones que no se pueden analizar en términos de simple logro de metas cuantitativas.
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CONCLUSIONES
a) La convergencia social y política sobre la lucha contra la deserción escolar
Para que la deserción escolar llegue a la actual etapa de ser enfrentada mediante un programa como el LPT fue necesario, primero, la existencia de un consenso social y político sobre el tema. De la misma forma en que el origen de las reformas educativas en Chile y América Latina se explica por la convergencia de distintos sectores de la sociedad sobre la importancia de sostener en el tiempo una política de transformación y mejoramiento educativo, en lo que respecta a la deserción escolar pasa algo parecido.
Ahora bien, este consenso social y político explica la puesta del tema en una agenda de trabajo, frente a la cual surgen las políticas y programas. No obstante, dicho consenso también puede explicar los obstáculos mismos en la definición y aplicación de las estrategias.
Es decir, si bien se puede sostener la existencia de una especie de acuerdo sobre la necesidad de enfrentar a la deserción escolar, lo cierto es que el proceso de emprender estrategias tendientes a erradicarla pone en el tapete la necesidad de definir el “para qué” se pretende llevar a cabo este tipo de programas. La primera respuesta que surge señala que de lo que se trata es de asegurar a todos el “derecho” a educarse, vale decir, luchar contra la deserción escolar es “un requisito para la equidad”, una forma de asegurar el goce del piso educativo mínimo que son los 12 años de escolaridad. Esta satisfacción del derecho a la educación por parte de los jóvenes más pobres del país (quienes son más afectados por el fenómeno) cumple con el requisito de la igualdad de oportunidades, por tanto, una base sólida para superar eventuales situaciones de pobreza y marginalidad social.
A lo largo de distintas partes de esta tesis señalamos que la lucha contra la deserción vista como el asegurar el derecho a educarse (y, con ello, a dar oportunidades de superación de la pobreza) equivale a mantener una funcionalidad de la educación a los modelos de desarrollo y productividad actuales. Es decir, se puede caer fácilmente en señalar que hay que educar a las personas pues hay que darles “herramientas” que las hagan ser “competentes” y, con ello, eleven el capital humano de la sociedad.
Como una manera de crítica a esta visión señalamos que la educación va más allá de ello, pues debe entregar saberes útiles no sólo para el desempeño de los jóvenes en los mercados de bienes, servicios y en actividades de alta productividad, así como tampoco para el dominio de determinados recursos tecnológicos. Más allá de este tipo de capacidades, señalamos que la educación –en tanto elemento central de la lucha contra la pobreza y exclusión social– debe entregar capacidades de acción para dominios relacionados con los procesos políticos, al diseño y toma de decisiones relativas a la esfera de lo público, a la asignación de los bienes públicos y, en general, a todo tipo de recursos para la acción de los sujetos populares con el objeto de modificar las formas de exclusión que les aquejan.
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b) Sobre la deserción, la política social y el actual estado del sistema educativo
Tal y como lo podemos ver, la presente tesis ha desarrollado una serie de temáticas, muchas de ellas referidas a procesos que están por fuera de lo propiamente educativo, ligados a problemas cruciales para el proyecto político y económico del Chile actual (pobreza, exclusión y política social). Al respecto, dimos cuenta de la progresión experimentada en cuanto a las políticas sociales y las nuevas formas de enfrentar a la pobreza y exclusión, entendiendo que se ha transitado del asistencialismo a una “segunda generación” de políticas, caracterizada por el mayor protagonismo de los beneficiarios para definir sus demandas y orientar los recursos disponibles hacia la resolución de sus problemas. La participación del beneficiario y en el mayor acercamiento de éste con el gobierno local son puntos claves para esta nueva ola de la política social.
También señalamos que, paralelamente a la preocupación por la pobreza y el deterioro socioeconómico de millones de chilenos, nuestro país llevó a cabo transformaciones estructurales de la matriz estatal, dando vida al proceso descentralizador que hace del municipio el lugar al cual se traspasan una serie de responsabilidades y atribuciones. En este sentido, la lucha contra la pobreza y la educación son dos temas de interés público que pasan al campo local, es decir, al campo de acción de las unidades municipales. Desde este campo se conocen mejor las carencias y potencialidades concretas de cada situación de pobreza y, al mismo tiempo, la educación municipal puede planificarse sobre los criterios y objetivos de desarrollo comunal.
Sin embargo, en el ámbito propiamente educativo, el municipio adquirió sólo la responsabilidad por la administración del servicio, sin desarrollarse un sentido pedagógico, vale decir, mayor cercanía y diálogo con la Reforma. Esto ha significado el desarrollo de una racionalidad basada en la aplicación de modelos de administración de empresas, donde lo pedagógico no es lo central sino el equilibrio financiero.
Para la “política pública” de hoy, la educación tiene dos funciones esenciales: formación de capital humano y de la ciudadanía moderna. Si bien estas dos funciones son hoy parte de un consenso bastante generalizado, la forma cómo llevarlas a cabo implica importantes problemas.
La lucha contra la deserción se entiende desde el plano general de la lucha contra la pobreza y la exclusión, de ahí que la crítica que hemos hecho al sistema educativo (en especial a partir del análisis de la “doble dependencia”) radica, precisamente, en que no se logra conjugar la acción de la política educativa (la Reforma) con el campo de acción del municipio, generándose la fragmentación de funciones que tipológicamente caracterizamos como la contradicción entre la “racionalidad pedagógica” y la “racionalidad administrativo-financiera”.
En definitiva, si luchar contra la deserción escolar implica asegurar educación para todos y, además, ello es un paso vital en la lucha contra la pobreza, la falta de congruencia interna del sistema educacional chileno (“doble dependencia”) se traduce en que las orientaciones técnico-teóricas del programa se centren sólo en la acción que pueda llevar a cabo la escuela. La deserción escolar es un fenómeno que se caracteriza por su “multi-causalidad”,
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es decir, causado por factores socioeconómicos (“factores externos” a las escuelas) así como también por factores propios de la práctica institucional de los establecimientos escolares (“factores internos”), por tanto, atacarla desde la escuela es enfrentar sólo una arista del problema.
En este sentido, el programa “Liceo para Todos” (LPT) se propone concretar un cambio en las escuelas, apelando a la transformación de las prácticas institucionales, sin embargo, no hay en sus fundamentaciones una interpelación a los sostenedores municipales,
En otras palabras, el LPT ataca a la deserción escolar sólo desde el plano de los “factores internos” o propios de las escuelas. Esto demuestra que la “doble dependencia”, es decir, la existencia de dos racionalidades que no se conjugan (“racionalidad técnico-pedagógica” y “racionalidad administrativo-financiera”), es un fenómeno real, no sólo una tesis, y afecta profundamente el funcionamiento del programa, mucho más de lo que en principio pudiera pensarse.
El MINEDUC, implementando el LPT, enfrenta un fenómeno multicausal, esto es, social y educativo a la vez (la deserción escolar), pero sólo lo hace abordando una dimensión del problema. Por ello habría que abordar un campo de acción en conjunto con la labor de superación de la pobreza que lleva a cabo el municipio y, sin embargo, sólo se presenta como un programa de transformación interna de la realidad escolar. Independiente de la necesidad de transformar las prácticas institucionales de escuelas excesivamente normativistas (“variables internas”), el LPT deja pasar las “variables externas” que tocan el fenómeno –y que se conjugan en un proceso complejo con las variables internas– y, con ello, se desentiende de un trabajo directo con las DAEM/CORP (municipio).
De esta manera, el programa LPT reproduce la racionalidad técnico-pedagógica que desemboca en una preocupación por la eficiencia de las escuelas alcanzada por la propia capacidad autónoma para generar tales procesos, sin entablar un apoyo concertado entre MINEDUC, DAEM/CORP y los establecimientos en los procesos de mejoramiento y logro de mayor eficacia escolar.
Esta realidad en la aplicación del programa LPT responde a la problemática organización del sistema educativo. Aunque no nos es posible señalar que estos obstáculos afectarán la aplicación de otros programas de la Reforma, la condición de estar enfrentándose a un fenómeno “multidimensional” que involucra factores internos y externos a la institución escolar puede ser un lugar común en programas que, como el LPT, tienen objetivos que no se ciñen sólo al mejoramiento de la oferta educativa por medio de la transformación de las prácticas institucionales.
Si bien sólo podemos sacar conclusiones sobre la ejecución del LPT en una realidad educativa particular, el análisis teórico de la “doble dependencia” puede servir como base para profundizar la intersectorialidad necesaria para involucrar programas que pueden complementarse en cuanto a sus objetivos, metodologías y formas de involucrar a las comunidades escolares y locales.
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c) Sobre las actuales tendencias del cambio educativo
Los Capítulos IV y V entregan un panorama de distintos enfoques desarrollados por la investigación educativa, principalmente de aquellos que, a nuestro modo de entender, están cobrando una importante popularidad en Chile y Latinoamérica, no sólo en términos de influencia para la comprensión de la realidad educativa (como modelos explicativos), sino también en el sentido de convertirse en propuestas de mejora u optimización (modelos “iluminativos”) para la política pública. Efectivamente, el movimiento de las escuelas-eficaces, las diversas teorías de la organización y su aporte para la gestión escolar, las propuestas de rendición de cuentas (accountability) y de los mecanismos de evaluación y acreditación, el papel de los docentes en el cambio educativo y de cómo todo esto repercute en la definición y operatividad de la “calidad” educativa, van a ser discursos no sólo explicativos sino también iluminativos.
Respecto de ello podemos concluir esencialmente lo siguiente:
1) Las profundas transformaciones del sistema educativo responden también a profundas transformaciones que a lo largo del último cuarto del siglo XX vivieron nuestras sociedades. Los ajustes del Estado, las crisis económicas, la reducción y progresivo aumento del gasto público, el paso de regímenes autoritarios a democráticos, nuevos y viejos procesos de exclusión, estancamiento de la disminución de la pobreza (como promedio total América Latina sigue una tendencia a el aumento de la pobreza), forman un contexto complejo para el análisis de las funciones sociales de la educación. En definitiva, el actual estado del sistema educativo es completamente distinto al del Estado docente que se desarrolló desde el s. XIX hasta los años `80. 2) El aumento progresivo de la cobertura de la educación que desde hace décadas se viene dando, se acompaña actualmente de la obligación por parte del Estado de asegurar que cada niño y joven termine, al menos, 12 años de escolaridad. La enseñanza media constituye un piso mínimo, apenas suficiente para enfrentar los crudos procesos de competencia laboral, pobreza y exclusión. 3) Esta masificación de la cobertura nacional de la E. media requiere también la eficiencia de las estructuras intermedias destinadas a manejar información y tomar decisiones pertinentes. La eficiencia de estas estructureas intermedias debe hacer que el Ministerio dialogue más cercanamente con el municipio. Se trata de fortalecer el servicio educativo de las escuelas en gran parte de la población en edad de estudiar E. media (14 y 17 años), siendo capaz de llegar a poblaciones aisladas así como también fortalecer el servicio en las áreas urbanas más populares. Con ello, centralización y descentralización no es una antinomia, sino más bien dos caras de una misma moneda en tanto la autonomía de las escuelas públicas se debe acompañar por mecanismos de evaluación descentralizados que puedan elaborar metodologías para el análisis del desempeño de las escuelas en función de las necesidades de desarrollo social-local. 4) La necesidad de revisar críticamente los actuales mecanismos de evaluación de la calidad de la educación debe comenzar a ser, según nuestra perspectiva, un objeto de la política educativa. La evaluación, como ya dijimos, no sólo “mide” sino que
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también sirve para comprender a la realidad educativa, dando orientaciones sobre cómo cambiarla.5) El paso crucial que debe darse es el salto de una evaluación clásica y administrativista a una reflexión democrática coordinada con una metodología de trabajo más participativa y reflexiva que los propios actores hagan sobre su propia práctica.6) Dado que la descentralización es un proceso necesario y la evaluación también lo es entonces el actual rol de los municipios en Chile (simple administrador) resulta precario en función de los cambios cualitativos que se requieren. El nuevo papel de éste es claramente de apoyo técnico-pedagógico, rompiendo con la actual “enajenación docente”, principalmente en lo que respecta al papel de mero “ejecutor”. El desafío para los municipios está entonces en convertirse en un interlocutor directo de éstos con el objeto de profesionalizar su labor.
d) Sobre la resignificación del programa LPT
Sin más apoyo que la focalización del programa, los establecimientos educacionales resignifican las orientaciones técnico-teóricas de éste en función de su propia realidad, vale decir, según las capacidades y recursos con los que cuentan. Al desentenderse del apoyo del municipio (DAEM/CORP), las estrategias contra la deserción no sólo pierden recursos que podrían ser importantes, sino también pierden un apoyo técnico y la posibilidad de sistematizar las experiencias llevadas a cabo por los otros establecimientos.
En el terreno propiamente práctico, la evaluación realizada del proceso de resignificación del programa LPT por los actores en un liceo urbano-popular de la comuna de Peñalolén, nos permitió entender que la deserción escolar no siempre será considerada como el problema más importante para los liceos. Los intereses de los actores (y en especial de la directiva) pueden abarcar un amplio espectro de decisiones principalmente para simplificar y volver manejable la complejidad que proviene del entorno, lo cual se explica por la excesiva sobre-focalización de programas en los centros escolares y la necesidad de la organización escolar de llevar un proyecto educativo funcional a su realidad y capacidades institucionales. Si bien la complejidad del entorno es muy grande (sobre todo en función de la “doble dependencia”), las escuelas tienden a aminorarla, traduciéndola en temas más sencillos de llevar a cabo. En el PEI se ponen de manifiesto objetivos institucionales relevantes según una reflexión sobre la realidad escolar, el entorno, los alumnos y sus “variables de entrada” (“condiciones de educabilidad”).
Esto no significa que las escuelas y liceos “desechen” los programas que se focalizan en ellas, sino que tienden a incorporarlos en función de sus propios objetivos. Así, la resignificación de las orientaciones técnico-teóricas puede generar impactos distintos a los propuestos originalmente por el nivel central.
Dentro del caos generalizado de demandas y sobre-focalizaciones provenientes del exterior, las escuelas tienen, básicamente, dos caminos: perderse en los numerosos proyectos y estrategias a seguir (y con ello, perder de vista la solución de muchos problemas tales como
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la deserción escolar), o bien ser verdaderamente efectivas, no sólo en cuanto al desafío de elevar los resultados y mejorar los procesos de enseñanza-aprendizaje, sino que también para convertir a la escuela en un centro de procesos de mejoramiento de la calidad de vida de los actores que en ella convergen.
Por supuesto, esta última opción pasa por mayor involucramiento de los sostenedores, esto
es, de las municipalidades (DAEM/CORP), conjugando la preocupación por el equilibrio
financiero con el fortalecimiento pedagógico y social de la educación. Hasta el momento,
las municipalidades sólo están velando por una evaluación de los docentes y no por una
forma de evaluación que las incorpore a ellas mismas de forma crítica, dejándole al
MINEDUC la responsabilidad por lo pedagógico.
Con todo, el estudio de la resignificación implica el análisis sobre las percepciones de los beneficiarios respecto de las categorías y clasificaciones de las realidades educativas hechas desde el programa (sus orientaciones técnico-teóricas). Con la evaluación en terreno (capítulo VII) pudimos visualizar la prioridad que asume el programa dentro de los objetivos organizacionales. Fundamentados en el desarrollo que realizamos en torno a la “doble dependencia”, también quisimos observar el tipo de apoyo del municipio en lo referente al tema de la deserción.
En definitiva, el estudio del proceso de resignificación del LPT por parte de los actores nos permitió observar la importancia real y el sentido de la lucha contra la deserción para la realidad educativa estudiada. De ahí que es un importante elemento para el análisis de la sustentabilidad de las estrategias contra la deserción más allá del tiempo de focalización del programa.
e) Sobre la susentabilidad de las estrategias contra la deserción escolar
La “sustentabilidad” ha sido entendida por nosotros como un criterio de análisis del proceso de resignificación del programa LPT. Es decir, entendemos que un proceso de resignificación del LPT es sustentable cuando se observa una posibilidad de prolongación en el tiempo de los efectos positivos derivados del programa aún cuando ya no existan apoyos externos.
Uno de los aspectos básicos de la sustentabilidad se encuentra en la forma cómo las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT son percibidas por los actores beneficiarios. Pese a los contextos de “doble dependencia” y a negativas condiciones de
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trabajo que se puedan dar en las escuelas, la sustentabilidad habla de la forma cómo los actores de los centros educativos se transforman en protagonistas de la lucha contra la deserción. En este sentido, pensamos que este tipo de estudios es importante en la medida en que se avanza a una “segunda generación” de reformas y políticas sociales, las cuales se caracterizan por su intento de pasar del asistencialismo a la proactividad dentro de un marco de democratización y equidad social.
Por esta misma razón, creemos que el estudio de la resignificación debe ir acompañado por la especificación de aquellos factores que intervienen en dicho proceso, aspectos tales como factores institucionales de apoyo, aspectos sociales y culturales, condiciones de capacitación, entre otros. La interacción directa de tales factores de contexto con los beneficiarios condiciona el curso del proceso de resignificación de las orientaciones técnico-teóricas del programa por parte de la comunidad educativa y sus actores.
El estudio de caso (capítulo VII) nos permitió observar que el municipio en cuestión no cuenta con una planificación que tenga a la deserción escolar ni como objetivo de la política educativa ni como problema diagnosticado en la realidad comunal. Esta situación también se observa en el caso del liceo estudiado, puesto que, pese a que se han generado importantes acciones de mejoramiento educativo –por ejemplo, el trabajo de las profesionales en el área psicosocial, la implementación de salas interactivas, el uso de la “nivelación restitutiva” como recurso pedagógico, entre otras –, no puede afirmarse que el liceo estudiado haya establecido estrategias concretas que enfrenten el problema de la deserción escolar. Efectivamente, el liceo opta por centrar un cambio institucional en torno a mejorar la convivencia escolar entre los distintos estamentos, cuestión que se puede observar incluso cuando se analizan los “planes de acción” que el liceo planificó en función del programa LPT, donde ningún objetivo deja explícitamente señalado que la deserción sea un problema prioritario para el liceo.
El desarrollo teórico nos ha permitido entender que la sustentabilidad de estrategias contra la deserción se refiere a la capacidad de los beneficiarios para detectar sus propios problemas y utilizar los recursos disponibles en pos de solucionarlos. Sobre esta idea es posible señalar que se trata ante todo de una cuestión de capacidad de las comunidades educativas en su totalidad –no sólo su director o su EGE, etc.– para ser protagonistas del cambio social hacia la equidad y distribución del poder político. La educación pública debe ser redefinida con vistas a generar competencias en las personas para realizar acciones efectivas en distintos dominios de la vida, que ayuden a transformar las pautas comunicativas y sociales que reproducen la exclusión social. Se trata de ofrecer una educación pública no sólo como entrega de conocimientos básicos de dominio de lenguajes científico-tecnológicos (para competir de igual a igual en los mercados), sino también de entregar saberes efectivos que permitan ejercer una voz activa en los procesos de decisión pública (Zúñiga, 2000).
Es decir, las comunidades escolares pueden plantearse o no a la deserción como un problema fundamental para su realidad contingente, pero esta decisión debe pasar por una reflexión sobre sí mismas. En el caso que la deserción escolar sea un tema prioritario para la comunidad educativa, la sustentabilidad de las estrategias tendientes a erradicarla estará dada por el protagonismo y autonomía de la institución escolar y de su comunidad
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educativa, pero también del apoyo que preste el municipio en tanto garante del desarrollo social. Un sistema comunicativo tipo accountability (pensado más como evaluación y reflexión constante que como lógica centrada sólo en rendir cuentas a partir de pruebas estandarizadas y el cumplimiento de indicadores abstractos) puede generar una cercanía de las comunidades escolares con el municipio. Volvemos a insistir, ello tiene que basarse en un sistema de coordinación y convergencia, donde los diagnósticos y las estrategias sean llevados a cabo en equipos de trabajo plurales en su composición, asegurándose la representatividad plena de todos los actores.
A nivel comunal, el trabajo inter-nivel debe estar anclado en los procesos de diagnóstico, ejecución, seguimiento y control del plan anual de la educación municipal (PADEM). Es decir, la adecuación del PADEM a las necesidades educacionales reales de la comunidad debe lograrse mediante la participación de ésta en la elaboración de este instrumento. La elaboración del PADEM implica el análisis de temas muy variados (temas pedagógicos, curriculares, organizacionales de los establecimientos, administración de recursos y relaciones de la educación municipal con la comunidad local) y, por lo mismo, es preferible que en su elaboración se involucre la opinión de los establecimientos y de sus actores (la diversidad juvenil incluida). En este sentido, la mejor técnica de recogida de información (tanto para el diagnóstico como para el posterior monitoreo y evaluación) es la consulta a grupos de personas. Estos grupos pueden ser naturales (un equipo de trabajo, un curso de alumnos, un centro de padres y apoderados, un consejo de profesores) o formados de manera especial para la ocasión. En este caso, el grupo puede estar constituido como “grupo de discusión” que tenga por misión reflexionar sobre algunos de los temas puntuales, llegando a una conclusión clara y propositiva al respecto.
Pensamos que a partir del establecimiento de la misión que el DAEM/CORP le otorga a la educación como eje para el desarrollo local, estos equipos de trabajo debieran reflexionar sobre las siguientes preguntas básicas que por ningún motivo agotan la discusión, al contrario, debiesen potenciarla:
1) ¿Qué objetivos estratégicos le asignamos a la educación en la comuna? 2) ¿Qué lugar ocupa la deserción escolar en estas prioridades?3) ¿Mediante qué acciones concretas contribuimos al mejoramiento de la calidad y equidad de la educación en nuestra comuna?4) ¿Qué grado y qué tipo de “autonomía” –en la generación de recursos propios, en la planificación pedagógico-curricular, en la creación de metodologías innovativas, en la decisión sobre los recursos de las subvenciones, en cuanto a la participación del alumno en los procesos de aprendizaje, etc.– pretendemos para nuestra educación?5) ¿Cómo materializamos las aspiraciones de las comunidades escolares?6) ¿Qué importancia le atribuimos al PEI?; ¿Cómo lo incorporamos al PADEM?7) ¿Qué papel cumplen los distintos programas intersectoriales en la consecución de estas metas?8) ¿Cuál va a ser el rol del DAEM/CORP en la gestión educativa de cada escuela?
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9) ¿Cómo optimizamos los recursos disponibles en el municipio y en los establecimientos?10) ¿Qué estrategias “integrales” podemos llevar a cabo para disminuir la deserción, aumentar la asistencia promedio, aumentar la cobertura y permanencia?11) ¿Cómo hacemos que el DAEM/CORP consiga ayuda técnica para la elaboración de los proyectos educativos de cada establecimiento?
f) Palabras finales
Señalemos que si la presente tesis abordó temas que en primera instancia aparecían como fuera del campo y hábitus educativo es porque, en el fondo, la pregunta por la sustentabilidad pasa, como vimos, por la resignificación de los beneficiarios (escuelas y liceos focalizados) hacia el programa LPT. Como lo señalamos a lo largo de su desarrollo, esta resignificación podía hacer del programa “una tarea más” o generar, realmente, un cambio estructural de la institución escolar. Como fuese, el sentido o capacidad de las escuelas y liceos focalizados para innovar y presentar propuestas está determinado, al igual que en el campo de las políticas sociales de “segunda generación”, por las capacidades de las escuelas y liceos para planificar, evaluar y dirigir determinado tipo de acciones.
Con ello, la sustentabilidad del cambio educativo pasa por un mayor empoderamiento de los actores beneficiarios, que les permita romper con la distancia propia del asistencialismo entre “quienes piensan” y “quienes actúan”. En el campo de la educación pública esto equivale a señalar que se trata de potenciar la autonomía de las escuelas, basándose en un trabajo de apoyo técnico pedagógico conjugado con el trabajo de lucha contra la pobreza y exclusión que se desarrolla desde el municipio.
Por ello, combatir la deserción –así como también a otros fenómenos de carácter “multi- dimensional”– pone en cuestión la capacidad del “sistema” educativo para hacerle frente de manera intersectorial. Es decir, por medio de una coordinación de distintas estrategias y con una visión de la educación que vaya más allá de la separación de lo pedagógico y lo administrativo, entendiendo que la educación ofrece campos de poder/saber en distintos ámbitos de la vida social, ámbitos que por lo general recrudecen la pobreza y la exclusión en la que viven los sectores populares. A su vez, esta coordinación entre los niveles es un desafío por aumentar la autonomía de los establecimientos escolares, pero, por sobre todo, aumentar la participación de los apoderados y la comunidad local dentro de la labor pedagógica.
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ANEXOS
ANEXO 1: Indicadores estadísticos de deserción escolar.
a) Medición estadística de la deserción realizada por el MINEDUC.El Ministerio de Educación ha logrado consolidar un sistema de indicadores cuantitativos que anualmente son publicados en un Compendio de Información Estadística (desde el 2002 se llama “Estadísticas de la Educación”), logrando reunir datos cuantitativos que abarcan un amplio espectro de materias relativas al sistema educativo: establecimientos, matrículas, unidades educativas, recursos, programas y cobertura, indicadores de la eficiencia interna, etc. Seleccionamos los indicadores más relacionados con la deserción escolar, mientras que otros indicadores más generales los hemos ocupado para la descripción del sistema educativo que realizamos en el capítulo anterior.
Los indicadores del MINEDUC a usar ahora van a ser las “tasas de eficiencia interna” (que suman la tasa de abandono, aprobación y reprobación) así como la “tasa de deserción”.
270
Indicadores de “eficiencia interna” relacionados con la deserción191:Antes de revisar el indicador de la Deserción estimado por el MINEDUC podemos decir que el indicador más cercano conceptualmente hablando es la “tasa de abandono”, la cual mide la relación entre los alumnos que se retiraron durante el año escolar “t” y los que terminan ese mismo año. La “tasa de abandono” entonces es la división entre la cantidad de alumnos que se estima abandonan el sistema (en tanto que de ellos no se registra evaluación alguna) y los que sí terminan y son evaluados (ya sea como “aprobados” o “reprobados”). Con esto, los traslados a otro establecimiento no son estimados como “abandono” pues los niños y jóvenes que a mitad de año se cambian de establecimiento finalmente igual serán evaluados por la institución que los recibe.
Para el cálculo de la “tasa de abandono” se necesita determinar un “universo de evaluación”, es decir, el conjunto de todos los alumnos susceptibles de ser evaluados (MINEDUC, 2002d). Obviamente, este “universo de evaluación” contempla a aquellos alumnos que terminan efectivamente un año escolar determinado y, por tanto, son evaluados por el establecimiento donde éste asiste.
Ahora bien, los que son considerados “matriculados” son lo que se matriculan hasta el 30 de Abril (concepto de “matrícula real”). Por lo tanto, el “universo de evaluación” contempla la suma de las situaciones de “matricula real”, mas los alumnos que se matriculan con posterioridad al 30 de dicho mes, menos los trasladados a otros establecimientos durante el transcurso del años escolar (éstos serán evaluados en otros establecimientos bajo la forma de “ingresados”).
Los alumnos que se consideran que abandonan el sistema son los que por retiro formal o informal no han sido evaluados al final de un año escolar determinado. “Tasa de abandono” es entonces la relación entre los alumnos que se retiraron del sistema y los que terminaron el año escolar (el “universo de evaluación”).
Por lo ya señalado, el “universo de evaluación” sirve para calcular, aparte de la “tasa de abandono”, las tasas de “aprobación” y “reprobación”. Estas 3 tasas son entendidas como el resultado final de la evaluación (MINEDUC, 1999; 2002d).
Cuadro 10Tasas de aprobación, reprobación y abandono de jóvenes E. Media Total
período 1990 – 2001. Total país
AñoTasa de aprobación
Tasa de reprobación
Tasa de abandono
1990 80,3 12,4 7,41991 81,0 12,3 6,81992 81,4 12,2 6,4
191 Se entiende por indicadores de eficiencia interna la tasa de aprobación, reprobación y abandono (otras investigaciones también consideran al “éxito oportuno”, “éxito total”, “retención del sistema”. En lo que se refiere a los indicadores de eficiencia interna de la educación básica, en 1998 la tasa de aprobación alcanzó un 95%, la tasa de reprobación un 3,5% y la tasa de abandono un 1,5%. Con respecto a la enseñanza media, la tasa de aprobación fue igual a 87,1%, la de reprobación equivalente a 7,9% y la de abandono a un 5% (MINEDUC, 1999).
271
1993 81,3 12,0 6,81994 80,7 12,3 7,11995 81,5 12,4 6,21996 82,7 10,9 6,51997 85,2 9,0 5,81998 87,1 7,9 5,01999 89,6 6,1 4,32000 89,4 6,5 4,12001 90,1 5,9 3,9
Fuente: MINEDUC, 2002d: p.171 (extracto)
Estas cifras, tal y como están presentadas, no nos señalan nada sobre la situación que la educación municipalizada tiene respecto de estas 3 tasas. Es decir, en tanto promedio a nivel nacional, la enseñanza media en sus distintas modalidades de dependencia presenta una clara tendencia a subir los promedios de aprobación, a disminuir la reprobación y lo que se entiende por abandono.
Para el año 2001 la “tasa de aprobación” alcanza en colegios municipales a un 87,2%, es decir, casi un 3% menos que el porcentaje nacional para ese mismo año (cuadro 11), mientras que también desciende a un 4,9% y un 9,1% menos que los liceos particular subvencionados y no subvencionados.
Los establecimientos municipalizados en los cuatro grados de enseñanza oficiales, el abandono se observa en 1° medio (6,7%). Sin embargo, para poder deducir conclusiones más acabadas debemos tratar de analizar datos que nos puedan servir para hacernos una idea más cercana a la relación del joven que asiste a un liceo municipalizado con el estrato socioeconómico al cual pertenece. En este sentido, si bien es cierto que los datos del cuadro 12 nos aproximan a poder dar cuenta dar cuenta de la desigualdad socioeconómica que caracteriza a nuestro sistema educacional, no obstante creemos que aún no se puede ser tan categórico. Sólo cuando demostremos que la dependencia administrativa se correlaciona con el nivel de ingreso de sus alumnos podremos tener conclusiones más acabadas192.
Cuadro 11Tasas de aprobación, reprobación y abandono de jóvenes por dependencia administrativa (excepto
corporaciones privadas) según grado.Grado de E. Media
Municipal Particular subvencionado Particular no subvencionado
Tasa Tasa Tasa Aprobación
Reprobación
Abandono
Aprobación
Reprobación
Abandono
Aprobación
Reprobación
Abandono
1° 82,4 10,9 6,7 89,0 6,9 4,2 95,4 2,7 1,9
2° 86,8 8,4 4,8 91,6 5,1 3,3 95,9 2,2 1,9
3° 87,4 7,7 4,9 92,2 4,6 3,2 95,7 2,4 1,94° 95,1 2,6 2,4 97,2 1,1 1,8 98,5 0,4 1,1
192 En ese sentido, los datos de la CASEN proporcionan información sobre las condiciones de los diferentes sectores del país, así como sus carencias más importante, la dimensión y características de la pobreza y la distribución del ingreso de los hogares.
272
5° * 70,0 0,0 30,0 94,9 0,0 5,1 0,0 0,0 0,0Total 87,2 7,8 5,0 92,1 4,7 3,2 96,3 2,0 1,7
Fuente: MINEDUC, 2002d: p.172 (extracto)* modalidad T.P en su 5° año.
Las tasas de reprobación y abandono de los liceos también manifiestan diferencias según el tipo de dependencia. Un 7,8% de tasa de aprobación en establecimientos municipales respecto del 4,7% y 2% de los particulares subvencionados y particulares pagados. El hecho de que una mayor cantidad de jóvenes repitan de curso en establecimientos municipales habla del mayor gasto en ellos (gasto hecho por el Estado y no por los sostenedores en tanto es una subvención por año repetido la que hay que sumar).
Por su parte, la tasa de abandono llega al 5% en los liceos municipalizados, un 3,2% para los particulares subvencionados y un 1,7% para los liceos particulares pagados. Tal y como es calculada la tasa de abandono193, no nos señala si el acontecimiento se refiere a una deserción o más bien a un retiro del alumno a otro establecimiento. Como fuese, el abandono es sufrido también en términos económicos, pero ahora como pérdida, pues es una subvención perdida por el sostenedor.
Indicador de la Deserción escolar: la “tasa de deserción”.Saliéndonos de las tasas de abandono, reprobación y aprobación, es posible decir que el otro gran indicador estimado por el MINEDUC que resulta pertinente para nuestra investigación es la “tasa de deserción”. El concepto de deserción que estima el modelo estadístico empleado por el MINEDUC define este fenómeno como la proporción de alumnos que estando en condiciones de cursar algún grado en el sistema educacional chileno no lo hacen. Por lo mismo, para estimar el número de desertores, el primer requerimiento que hay que tener es determinar cuántos son los alumnos en condiciones de cursar algún grado y luego cuántos son los que no se encuentran en él (MINEDUC, op.cit: p.239).
Según el MINEDUC, este método registra la deserción ocurrida durante el año como la que ocurre al pasar de un año a otro (en este último sentido, supera los sesgos provenientes de la tasa de abandono). Al ser el suceso clave el “no matricularse en determinado año” ( t), se logra captar: i) tanto a los alumnos que, aprobando o reprobando el año escolar pasado ( t – 1), no se matricularon el año t ; ii) así como a aquellos que, habiéndose retirado en el transcurso del mismo t – 1, tampoco se matriculan al año t siguiente (ibídem).
De acuerdo a lo indicado, la deserción se estima como la diferencia entre los alumnos que “teóricamente” debiesen estar matriculados versus los que efectivamente lo están hasta el 30 de Abril. En este sentido, la deserción escolar “oficial” es la diferencia entre la “matrícula teórica” y la “matrícula real”.
193 Ver Anexo de definiciones de indicadores cuantitativos.
273
Por lo mismo, “tasa de deserción” se define como la proporción de la matrícula teórica que representa la cantidad de alumnos que debiesen estar cursando algún grado en el sistema y los que efectivamente están matriculados.
La “matrícula teórica” del grado “x” en un año “t” cualquiera la componen las siguientes situaciones:
1.- Quienes aprobaron el curso anterior (x – 1) en el año t – 1 pasado.2.- Quienes repitieron el grado x el año t – 1.3.- Quienes no fueron evaluados en el grado x al año t – 1.
La “matrícula teórica” por tanto es la suma del número de alumnos respectivo a estas 3 situaciones. La “matrícula real” es la que hasta el 30 de Abril se registra por medio los informes de las SEREMIS–ED realizados a partir de las informaciones efectuadas por la totalidad de establecimientos del país y que luego son estimados por nivel y grado, entre otras categorías posibles.
Cuadro 12Estimación de la tasa de deserción y cantidad de desertores por nivel y grado
(sólo E. Media) para el año 1999
Nivel/grado Tasa de deserción Cantidad de desertores
Enseñanza Media 8,2% 71.943
1° medio 11,3% 30.044
2° medio 5,4% 12.367
3° medio 9,4% 19.640
4° medio 5,8% 9.892
Fuente: MINEDUC (citado por Mertz y Uauy, 2002).
En el año 1999 la deserción escolar demuestra una mayor incidencia en enseñanza media que en básica, siendo el primer grado del nivel (1° medio) el de mayor porcentaje, verificando las tesis de ciertos expertos acerca de que es el 1° medio y los dos últimos de la básica los que presentan mayores frecuencias de sucesos de deserción (Mertz y Uauy, 2002).
No obstante, lo anterior no puede ser tomado como algo absoluto, sobre todo cuando el cuadro 14 demuestra que el 3° medio es un curso de gran significación en cuanto a casos de deserción escolar.
Cuadro 13Tasa de deserción escolar en E. Media por grado según período. Años 1991 – 2001 (porcentaje)
AñoGrado
Total 1° 2° 3° 4°
1991 10,3 12,3 8,0 12,5 7,1
1992 11,2 13,9 9,3 11,8 8,9
1993 11,7 13,0 10,2 13,0 9,4
274
1994 11,5 18,0 8,4 12,9 1,7
1995 12,6 11,6 13,8 8,1 18,3
1996 11,2 13,6 9,4 11,7 8,4
1997 10,2 13,2 8,1 11,3 6,5
1998 8,9 11,2 6,6 10,1 6,8
1999 8,2 11,3 5,4 9,4 5,8
2000 6,7 8,6 6,1 7,1 4,2
2001 7,5 9,3 5,5 10,2 3,7
Fuente: MINEDUC, 2002d.
El comportamiento de la tasa de deserción en E. Media es fluctuante, aunque desde el año 1996 en adelante ha venido descendiendo. El otro curso que tiene una alta tasa de deserción es 1° medio. Si paralelamente nos damos cuenta que aparte de ser el primer año del ciclo de E. Media es un año curricularmente complicado se puede inferir que muchos de los alumnos que vienen arrastrando procesos de fracaso escolar en E. Básica al iniciarse la secundaria optan por el abandono. Al respecto, veremos cómo es importante seguir profundizando lo que en el programa “Liceo para Todos” se conoce como “nivelación restitutiva”, técnica de nivelación de saberes en 1° medio a aquellos alumnos más atrasados.
b) Estadísticas y método de estimación de la deserción efectuado por la CASEN194
Los datos que en materia de educación entrega la CASEN tienen que ver con la “escolaridad promedio de la población”, la “cobertura del sistema educacional”, las tasas de “inasistencia” y “asistencia” de las personas que estando en edad para cursar algún grado en el sistema educativo no lo hacen al momento de ser encuestadas. Serán entonces las estadísticas relativas a la inasistencia (tasas de asistencia-inasistencia según sexo, zona geográfica y quintiles de ingreso autónomo, asistencia a clases según línea de pobreza y la información proporcionadas sobre los motivos de la inasistencia) las que utilizaremos para las observaciones generales sobre la deserción escolar en enseñanza media a nivel nacional.
Por otro lado, es posible señalar que la principal ventaja que tiene utilizar los datos de este instrumento es que se pueden relacionar variables de carácter socioeconómico como explicaciones para la inasistencia a clases.
Para el análisis de los datos de la CASEN nos valemos de dos informes de trabajos preparados por los profesionales de dicho organismo (MIDEPLAN, 2001c; 2002a). Lo importante de esto en que en ambos se presenta una diferencia en las edades importante: mientras en el primero la población juvenil estudiada comprende el rango de 14 a 17 años, en el segundo este rango se modifica por el de 15 a 19195. Las diferencias responden
194 La más actualizada revisión que pudimos hacer respecto de esta fuente de datos es el año 2000, pues es el último año en que la Casen se efectúo. En el 2002, año que supuestamente le tocaba realizarse, no se pudo por problemas de presupuesto, dejándose para el último trimestre del 2003.195 Para la CEPAL (2002), la elección del grupo etáreo 15-19 para la determinación de tasas de deserción se justifican por: i) para las encuestas de hogar (desde donde se extrae la información) la participación en el
275
básicamente a que el segundo rango es más completo pues al incluir a jóvenes de 18 y 19 años se hace caso de lo revelado por las estadísticas del MINEDUC respecto de que el 20,8% de la matrícula de enseñanza media tenía 18 y 19 años (MIDEPLAN, 2002a: p.6)196. Por supuesto, los análisis sobre este segundo grupo de edad excluyen a la población con un nivel educacional igual o superior a enseñanza media completa (ibídem).
Como complemento a estos datos hemos extraído información del estudio de Mertz y Uauy (2002) y también de Blanco et.al (1999), ambos estudios patrocinados por “Paz Ciudadana” y basados en la misma encuesta CASEN del año 2000. Rescatamos algunas observaciones metodológicas que ambos estudios dan cuenta respecto de algunos cálculos concretos, así como algunas estimaciones calculadas por ambos estudios a partir de los datos de la encuesta. En cualquier caso, las estadísticas que continuación presentaremos han sido escogidas en relación a nuestros intereses de investigación. Aparte de la relación entre deserción y bajos niveles de ingresos, buscamos dar cuenta de la complejidad del fenómeno en cuanto a sus causas y manifestaciones por zona geográfica y causas socioculturales. Además, según sea el caso, intentamos valernos del análisis estadístico para seguir problematizando algunas cuestiones que ya hemos venido diciendo en los capítulos y acápites de la presente investigación.
Estadísticas de inasistencia:La encuesta CASEN 2000 da cuenta del indicador de la asistencia y de la “no asistencia” a un establecimiento educacional. En el caso de la “no asistencia”, ésta será entendida como el número de jóvenes que no asisten a un establecimiento educacional en un momento determinado. Por tanto, refleja, por un lado, aquellos que abandonan el sistema escolar; pero incluye también aquellos niños y jóvenes que nunca ingresaron al sistema, esto es, aquellos que nunca se matricularon en algún establecimiento educacional.
Esta ambigüedad del indicador de inasistencia tiene, a su vez, el sesgo que también caracteriza a la “tasa de abandono” calculada por el MINEDUC: no registra la deserción que ocurre entre el final del año escolar, es decir, después de la evaluación de diciembre, y el inicio del año siguiente (“matrícula real”). Es más, a las tasas de asistencia e inasistencia –aparte de compartir esta falla con la “tasa de abandono” del MINEDUC– se le suma el hecho de que, por tratarse de una encuesta, incluye en el número de inasistentes a aquellos que han abandonado el sistema escolar tanto durante el año de la encuesta como en años anteriores y no logran dar cuenta de un seguimiento en un período de tiempo acorde con cada ciclo (básica y media), cuestión que sí es estipulada por el “método de las cohortes” elaborado por el MINEDUC.
mercado de trabajo comienza a los 15 años; ii) los jóvenes que componen este grupo etáreo debiesen estar asistiendo al sistema escolar formal, de acuerdo con la generalidad de los ciclos escolar observados en cada país; iii) es por tanto un grupo de edad que comprende jóvenes que comienzan a enfrentarse a procesos de transición que potencialmente pueden culminar con la deserción escolar, o sea, es una cohorte de edad en que aún se puede intervenir con programas de reincorporación escolar y de capacitación complementaria. 196 Como lo vimos en su momento, la “tasa de éxito total” que sigue a una cohorte de edad desde el primer año del ciclo hasta el último considera 6 años como máximo para la enseñanza media C-H.
276
Una vez que tenemos en cuenta estas advertencias digamos que la encuesta establece dos grupos etáreos como población que supuestamente está en condiciones para asistir a un establecimiento educacional. En primer lugar se encuentran quienes tienen edad para asistir a E. Básica (edades entre 6 y 13), los que por razones de nuestro objeto de estudio no serán considerados en el presente análisis. En segundo lugar se encuentran los jóvenes que con considerados como en edad para estar cursando algún grado en el nivel de la E. Media. En cuanto a su edad, como ya lo dijimos, MIDEPLAN ha calculado diversos indicadores de deserción en E. Media en base a dos rangos etáreos: 14 y 17 años (MIDEPLAN, 2001c) y de 15 a 19 años (MIDEPLAN, 2002a).
Para el primer rango etáreo, un número aproximado a 105.498 jóvenes de entre 14 y 17 años no asisten a clases, representando un 9,9% del total de dicho grupo197. En términos de disminución de la cantidad de jóvenes en esta edad, el período que va desde 1990 hasta el 2000 da cuenta de cómo se reducen, en términos absolutos, los 196.000 jóvenes de un inicio a estos prácticamente 106.000 (MIDEPLAN, 2001c).
Respecto de la población entre 15 y 19 (gráfico 1), MIDEPLAN (2002a) señala que en el 2000 el 24% de este grupo no había completado la enseñanza media, es decir, no asistía a ningún establecimiento educacional (225.000 jóvenes). De este total de desertores, los jóvenes que mayor incidencia de “no asistencia” presentan para el año 2000 son los de 18 y 19 años (51,9% y 76,7%, respectivamente). Sin embargo, lo más importante es que la incidencia de la no asistencia desciende notoriamente en los jóvenes de menos edad (los de 15 años cuentan con un 7,9%, los de 16 con un 13,1% y los de 17 con 20,2% de no asistencia). De ahí que es importante que la política y programas contra la deserción tengan en cuenta que es en los jóvenes de 18 y 19 donde se concentran aproximadamente 29.000 jóvenes que no asisten.
Gráfico 1Porcentaje de población entre 15 y 19 años que no asiste a un establecimiento educacional y que no ha
alcanzado la educación media completa por edad. Año 2000Fuente: MIDEPLAN, 2002a: p.25.
La CASEN demuestra que la incidencia de la no asistencia a clases del grupo etáreo entre 14 y 17 años respecto del de entre 7 y 13 es notoriamente mucho más alta (cuadro 15). Fuera de los niños menores de 5 años –respecto de los cuales, dicho sea de paso, Chile presenta una de las coberturas más paupérrimas de América Latina–, los jóvenes que
197 El porcentaje aquí analizados corresponden a la proporción de niños y niñas que en el grupo de edad correspondiente declaran no asistir a un establecimiento educacional sobre el total de niños del grupo de edad.
277
podrían estar dentro del sistema pero que finalmente no lo hacen han sido una altísima constante respecto a los niños de 7 a 13. Esto puede ser explicado por el sostenido aumento de la cobertura en enseñanza básica experimentado en los ´90 respecto del avance más lento de los porcentajes de cobertura para enseñanza media en el mismo período.
Cuadro 14Población entre 15 y 19 años con enseñanza media incompleta
y que no asiste a un establecimiento educacional por edad simple. Año 2000.
Edad %15 9,716 14,617 17,618 30,119 28,1Total 100,0
Fuente: MIDEPLAN 2002a: p.80.
Cuadro 15Población menor de 18 que no asiste a un establecimiento educacional por grupo de edad 1990 a 2000
(porcentaje).1990 1992 1994 1996 1998 2000
4 a 5 años 59,9 - - - - 43,97 a 13 años 1,9 1,6 1,5 1,1 1,1 1,014 a 17 años 19,7 17,5 15,4 13,6 13,0 9,9
Fuente: MIDEPLAN, 2001c.
278
15 años 16 años 17 años 18 años 19 años Total0
10
20
30
40
50
60
70
80
7.913.1
20.2
51.9
76.7
24
La población entre 15 y 19 años también representa una significativa incidencia de la no asistencia respecto de lo que se observa en enseñanza básica. De hecho, dentro los jóvenes que mayor incidencia de “no asistencia” presentan en este grupo etáreo para el año 2000 son los de 18 y 19 años (51,9% y 76,7%, respectivamente). La incidencia de la no asistencia desciende notoriamente en los adolescentes de menos edad (los de 15 años cuentan con un 7,9%, los de 16 con un 13,1% y los de 17 con 20,2% de no asistencia) (MIDEPLAN, 2002a: p.25).
La diferencia del grupo 14 a 17 años respecto de los niños que idealmente asistirían a la enseñanza básica no presenta mayores diferencias por género (ambos sexos muestran un 9,9% al año 2000 para dicho grupo de edad). Sin embargo, una vez que se comparan las magnitudes de inasistencia por zona geográfica los datos, literalmente, se disparan. En el 2000, mientras los hombres del grupo etáreo 14–17 que viven en zona urbana manifiestan una incidencia de no asistencia a clases de un 8%, aquellos jóvenes de zonas rurales muestran una cifra de 20,8%. En las mujeres el alza incluso es mayor: de un 7,9 a un 21,6% para este mismo año.
Cuadro 16Población entre 15 y 19 años que no asiste a un establecimiento educacional y que no ha alcanzado la E.
Media completa por situación de pobreza según zona de residencia. Año 2000. (Porcentaje)Asiste
Total Sí No
URBANOIndigente 6,8 13,6 8,2Pobre no indigente 18,3 27,3 20,2No pobre 74,9 59,0 71,6Total 100,0 100,0 100,0RURALIndigente 10,5 12,6 11,3Pobre no indigente 20,5 20,4 20,5No pobre 69,0 67,0 68,2Total 100,0 100,0 100,0
Fuente: MIDEPLAN, 2002c: p.28 (extracto).
En los jóvenes de entre 15 y 19 años, si se adopta un enfoque de incidencia de la pobreza en la deserción según zona de residencia los datos cambian198. En la medida en que la incidencia de la pobreza permite dar cuenta del porcentaje de cada categoría de pobreza dentro del total de jóvenes entre 15 y 19 años que desertan del sistema se puede observar que en las zonas urbanas la incidencia de la pobreza es superior en los jóvenes que no asisten con respecto de las que sí lo hacen. En cambio, en las zonas disminuye la diferencia entre en la incidencia de la indigencia cuando se comparan los que asisten a un establecimiento educacional con los que no lo hacen, mientras que la incidencia de la pobreza no indigente es similar en ambos grupos (ver cuadro 16). Así, del total de jóvenes rurales entre 15 y 19 años que sí asisten a clases un 10,5% son “indigentes” y un 20,5% son
198 En este caso, la incidencia de la pobreza (“indigente” – “pobre no indigente”) permite dar cuenta del porcentaje de cada categoría de pobreza dentro del total de jóvenes entre 15 y 19 años que residen en áreas urbanas o rurales.
279
“pobres no indigentes”. De los desertores, un 12,6% son “indigentes” y un 20,4% “pobres no indigentes”.
A nivel nacional, al interior de cada categoría de pobreza se puede decir que el nivel de escolaridad es marcadamente inferior en los indigentes.
Cuadro 17Población entre 15 y 19 años que no asiste y que no ha completado la E. Media por último nivel
educacional alcanzado según situación de pobreza*. Año 2000 (porcentaje).Indigente Pobre no indigente No pobre Total
Básica incompleta 39,1 32,1 28,1 30,6
Básica completa 26,5 26,1 24,9 25,4
Media incompleta 33,2 40,7 45,5 42,6
Ninguno 1,2 1,1 1,5 1,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
* Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.MIDEPLAN, 2002a: p.44.
El cuadro 17 nos da cuenta de cómo la E. Básica incompleta es un nivel presente de manera importante en los indigentes. Por otro lado, otra conclusión es que la E. Media incompleta es mayor en los pobres, lo que significa que al menos llegar a dicho ciclo es una situación vivida por el 40,7% de la población que abandona el sistema escolar y que corresponde a la categoría de pobre “no indigente”.
Por otro lado, en las zonas urbanas se observa que del total de jóvenes indigentes entre 15 y 19 años los que no asisten a E. Media llegan a un 13,6%, mientras que los “pobres no indigentes” que no asisten a este nivel llegan a un 27,3%. Esto significa que la indigencia y la pobreza incide de manera más fuerte en las zonas urbanas al momento de pensar las causas de la deserción en E. Media para este grupo etáreo.
La deserción en general (esto es, la deserción sin importar si es en E. Básica o en E. Media) presenta datos importantes si se tiene en cuenta la “situación de pobreza” por “zona de residencia” en la población de 15 a 19 años. Estos jóvenes desertores del sistema que caen en la categoría de “indigentes” y que residen en zonas rurales llegan a un 44,5%. Los jóvenes desertores “pobres no indigentes” que viven en las mimas zonas rurales alcanzan un 39,9%, mientras que los jóvenes “no pobres” rurales que desertan del sistema escolar representan una proporción de 39,4% (MIDEPLAN, 2002a: p.27). Tenemos por tanto que las diferencias son muy notorias cuando un joven vive una condición de indigencia en zonas rurales que cuando vive una situación de “no indigencia”, pese a residir también en las mismas zonas rurales (nótese que los porcentajes entre los pobres no indigentes y los no pobres no difieren mucho entre sí)199.
Por su parte, las regiones del país que muestran mayores porcentajes de no asistencia a clases en el grupo 14 - 17 años son la X, VI y VIII (MIDEPLAN, 2001c). En cambio, 199 En las zonas urbanas, por su parte, las proporciones se asemejan a la situación nacional ya descrita por lo que no profundizaremos en este tópico.
280
cuando el grupo etáreo es entre 15 y 19 años, las regiones en cuestión son IX, VI, VII y X, presentando porcentajes de un 27.2%, 28%, 30.1% y 30.4% de no asistencia respectivamente. La región metropolitana se encuentra en una zona "intermedia” con un 23,1% (MIDEPLAN, 2002a: p.26).
Gráfico 2Distribución de la población de 14 a 17 años que no asiste a un establecimiento educacional según quintil de ingreso autónomo per capita del hogar*, 2000. (porcentaje sobre el total que no asiste).
* Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.Fuente: MIDEPLAN, 2001c: p.43.
A si mismo, los tamaños de las grandes urbes –pese a que pueden presentar porcentajes de inasistencia moderados respecto de otras zonas– resulta ser también un punto de análisis importante, sobre todo si se observa que el 60,6% de los adolescentes que no asisten a clases (Básica o Media) viven en la región metropolitana o en la VIII región (ibídem). Esto hace que, por ejemplo, los programas contra la deserción necesariamente pasen por tratar de cubrir liceos con internados, situados es zonas de difícil acceso, pero también concentren su atención en las grandes urbes, tratando de plantear una articulación con la labor realizada por los Municipios, entes encargados del planeamiento y administración de redes de liceos y escuelas públicas en sus particulares distritos geográficos.
Respecto a la no asistencia de la población entre 14 y 17 años por nivel de ingreso de los hogares, el año 2000 presenta cifras que señalan que un 1,3% de estos niños que no asisten a clases se encuentran dentro de la categoría de la indigencia, mientras un 1,3% son
281
I46.1%
II30.0%
III16.4%
IV5.8%
V1.7%
catalogados como “pobres no indigentes” y un 0,7% como “no pobres” (MIDEPLAN, 2001c). En la población entre 14 y 17 años se acentúan los contrastes entre pobres y no pobres y entre indigentes y no pobres. El año 2000 un 19% de los niños y adolescentes que no asistían a clases eran indigentes, un 13,1% pobres no indigentes y un 7,9% no pobres. El análisis por quintil de ingreso señala además que, en el año 2000, 3 de cada 4 niños y jóvenes entre 14 y 17 años (76,1%) que no asisten a un establecimiento educacional pertenecen a los quintiles I y II, es decir, el 40% de hogares de más bajos ingresos del país (ibídem).
El estudio hecho por Mertz y Uauy (op.cit: 34) ocupa otra metodología en sus cálculos pese a ocupar como fuente la misma encuesta CASEN, arrojando datos distintos (ver cuadro 18). En primer lugar, hay una diferencia entre cl “ingreso autónomo del hogar” y el “ingreso autónomo per cápita”. Sin embargo, más importante que eso es tener en cuenta que las proporciones de uno y otro estudio se refieren a cosas esencialmente distintas: mientras el MIDEPLAN calcula el porcentaje de inasistentes según quintil en relación a la población de jóvenes que no asisten, la proporción calculada por Mertz y Uauy es en relación al total de jóvenes chilenos dentro del rango de 14 y 17 años.
Cuadro 18Jóvenes entre 14 y 17 años que asisten a un establecimiento educacional por quintil de ingreso
autónomo, Año 2000. Quintil de ingreso autónomoI II III IV V Total
Asisten 267.541 237.541 196.575 147.560 122.756 971.565
No asisten 48.618 31.677 17.262 6.120 1.821 105.498
% no asisten
15,4% 11,8% 8,1% 4% 1,5% 10,9%
Total jóvenes
316.159 268.810 213.837 153.680 124.577 1.077.063
Fuente: Mertz y Uauy (2002: p.34).
Pese a las diferencias en el porcentaje de inasistencia entre ambos de estudio, es evidente que la no asistencia a clases en enseñanza media cambia significativamente según el ingreso de los hogares. Obviamente, los datos ratifican que son los hogares de menores ingresos los cuales manifiestan una inasistencia a clases cuantitativamente mayor que los hogares con mayor nivel de ingresos (en el estudio de Mertz y Uauy, 15,4% de jóvenes pertenecientes a hogares del quintil de más bajos ingresos no asiste oficialmente a clases, mientras que apenas un 1,5% del quintil de mayores ingresos tampoco).
Cuando a nivel nacional se revisa la población desertora de E. Media de 15 a 19 años por situación de pobreza (MIDEPLAN 2002a), se observa que para el año 2000 un 36,4% de estos jóvenes provienen de hogares por debajo de la línea de indigencia. Los “no pobres” llegan a 20,5%, mientras que los “pobres no indigentes” llegan a 29,9%. Estos porcentajes se refieren a los desertores observados al interior de cada categoría del método de la línea de la pobreza (“indigente” – “pobre no indigente” – “no pobre”). Como dijimos, del 100% de “indigentes” entre 15 y 19 años un porcentaje de 36,4 deserta del sistema en E. Media.
282
Del 100% de jóvenes “pobres no indigentes” un 29,9% deserta en el mismo nivel y así lo mismo con el respectivo total de jóvenes “no pobres”.
Hay que hacer notar algunas observaciones que el documento del MIDEPLAN no aclara y que tienen que ver con el hecho de que estos porcentajes implican conclusiones distintas de las que se pueden deducir de los porcentajes referidos a un análisis en base a la “incidencia de la pobreza” en los desertores de estas edades. Una primera advertencia es que los datos no dicen si los desertores tienen E. Básica o E. Media incompleta. Otro punto que también es posible señalar es que, en este caso, la “incidencia de la pobreza” implica una relación entre el número total de desertores y las categorías de pobreza ya nombradas o, lo que es lo mismo, la incidencia de la pobreza nos dice cuánto porcentaje de cada categoría se encuentra dentro del total de desertores entre 15 y 19 años. Con todo, del total de desertores entre 15 y 19 años 38,7% están por debajo de la línea de pobreza (un 13,3% eran indigentes y un 25,4% pobres no indigentes) (cuadro 19).
Cuadro 19Población entre 15 y 19 años que no asiste a un establecimiento educacional y que no ha alcanzado E.
Media completa por situación de pobreza. Año 2000. (porcentaje) Asiste
TotalSí No
Indigente 7,3 13,3 8,7Pobre no indigente 18,6 25,4 20,2No pobre 74,1 61,2 71,0Total 100 100 100
Fuente: MIDEPLAN, 2002c: p.28 (extracto).
Por otra parte, se demuestra que el hecho de ser pobre (“indigente” o “pobre no indigente”) no implica que necesariamente se tenga que desertar pues no todos los pobres lo hacen, tal y como lo demuestra el que existan un 7,3% del total de indigentes y un 18,6% del total de pobres no indigentes que sí asistan a algún curso de E. Media.
El que un 61,2% de los jóvenes entre 15 y 19 años que no asisten no sean pobres también es una cifra que merece ser analizada. En primer lugar, hace que nos preguntemos sobre las razones que hacen que estos jóvenes que supuestamente no tienen mayores necesidades económicas tengan que desertar. En segundo lugar, lo anterior nos puede llevar a una reflexión sobre si la categoría “no pobre” como categoría de satisfacción de determinado estándar de satisfacción de necesidades es fiel reflejo de una situación que permita a los hijos de este tipo de familias terminar con lo que se supone es un mínimo: los 12 años de escolaridad. En este sentido, estas reflexiones serían las dos caras de la misma moneda consistente en la existencia de determinados factores expulsores que habría que establecer en tanto la definición oficial (“absoluta”) de la pobreza no es capaz de develar200.
Por otra parte, MIDEPLAN (2002c: p.28) señala que cuando se comparan los ingresos autónomos per cápita del hogar según asistencia a algún establecimiento educacional se observa nuevamente que los ingresos son más bajos en la población que no asiste. En
200 Una crítica al enfoque tradicional (“absoluto”) de la medición de la pobreza cf. FNSP, 1999. Cf. también Claude, op.cit.
283
efecto, quienes no asisten provienen de familias que en promedio obtienen un 47,2% menos ingresos en relación de los promedios de ingreso de los hogares de donde provienen los jóvenes que sí asisten.
A su vez, la asistencia a clases es muy superior en los adolescentes y jóvenes que pertenecen a los primeros quintiles de ingreso. En el año 2000, el 32,8% del los jóvenes entre 15 y 19 años que provienen del quintil 1 no asisten a clases. Lo mismo pasa con los jóvenes del segundo quintil (27,6%) y el tercero (20,4%). En el cuarto quintil comienza a verse una baja de los jóvenes desertores: 12,5% para éste y un 6,3% para el quinto.
Por otro lado, el 90,4% de la población que no asiste en este grupo de edad se concentra en el 60% de los hogares de menos ingresos del país, es decir, los quintiles 1, 2 y 3 (ver gráfico).
Gráfico 3Distribución de la población entre 15 y 19 años que no asiste a un establecimiento educacional y no ha
completado la enseñanza media por quintil de ingreso autónomo per capita del hogar*. 2000.(Porcentaje)
* Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.Fuente: MIDEPLAN, 2002a: p.29.
Si se considera que el ingreso promedio autónomo per cápita del hogar de todos los quintiles sobrepasan el valor de dos canastas básicas (estándar usado para señalar a quienes son y no son “pobres”), resulta obvio pensar que la agrupación de la población según quintiles –más que la condición de pobreza (medida por el actual método de la “línea de la
284
I43.6%
II30.0%
III16.8%
IV6.9% V
2.6%
pobreza”)– es el tipo de análisis que ofrece datos que corroboran las hipótesis acerca de que la deserción es un fenómeno que principalmente se da en los hogares de más bajos ingresos. Esto porque el grupo de “no pobres” es muy diverso y por tanto, siempre habrá que esperar que existan familias con dificultades económicas graves que obliguen a sus hijos a dejar los estudios.
Sabemos gracias al gráfico 4 que el 73,6% de la población de jóvenes que abandonó sus estudios provienen del 40% de los hogares con más bajos recursos (porcentaje que aumenta a un 90,4% si se considera el 60% de los hogares de más bajos recursos), lo que no significa que necesariamente la gran mayoría de estos hogares sean “pobres”.
Ahora bien, a este gran contexto la encuesta CASEN suma una serie de análisis sobre las razones dadas por los encuestados para no asistir. Hemos elegido el siguiente cuadro por el hecho de que cruza las diversas razones según quintil de ingreso autónomo per cápita, vale decir, el ingreso autónomo total del hogar dividido en 4 (ya que para cálculos oficiales se considera que la familia chilena tiene en promedio 4 componentes).
Cuadro 20Población entre 15 y 19 años con enseñanza media incompleta por razones agrupadas para no asistir
según quintil de ingreso autónomo per cápita del hogar, año 2000. (Porcentaje)
QUINTILDificultad económica
Está trabajando o buscando trabajo
Maternidad, embarazo o ayuda en la casa
No le interesa, pasó edad de estudiar, problemas de conducta o rendimiento
Otras razones TOTAL
I 58,0 32,9 45,1 41,0 41,3 43,6II 26,3 32,5 31,4 30,6 28,8 30,0III 10,5 21,5 15,3 20,0 16,7 16,8IV 4,5 9,3 7,5 6,9 6,0 6,9V 0,7 3,8 0,7 1,5 7,2 2,6TOTAL 100 100 100 100 100 100
Fuente: MIDEPLAN, 2002a: p. 86.
Resulta muy importante observar que las dificultades económicas se vuelven crónicas sólo en el quintil I. Pasa lo mismo con la maternidad, embarazo o ayuda en labores de la casa, con el agregado de que esta variable es sufrida única y exclusivamente por niñas y adolescentes, lo cual habla de la discriminación hacia las mujeres que existe en estos grupos (claro que desde el propio cuadro no es posible sostener que esta razón responde a una escuela expulsora o más bien a un núcleo familiar con determinado acervo sociocultural como un verdadero factor expulsor). El caso contrario a esto lo representa la situación de las niñas y jóvenes de los dos quintiles más pudientes201.
201 Para algunos sectores conservadores, esto daría cuenta de que las niñas de mayores ingresos se embarazan menos (“son más responsables”) que las de menores ingresos. Obviamente, el cuadro no ofrece información para señalar esto.
285
Cuando queremos ahondar sobre las principales causas de la deserción, podemos valernos del hecho de que éstas se encuentran clasificadas por procesos internos y externos a la escuela. El cuadro siguiente proporciona información que corresponde a la Encuesta de la Juventud, año 2001, desarrollada por el INJUV.
Cuadro 21Razones mencionadas como causa de la deserción escolar por los jóvenes entre 15 y 19 años.
RAZONES HOMBRE 15-19 MUJER 15-19 JOVENES 15-19 POBRES 15-19
Problemas económicos
24,5 27,4 25,9 27,2
Decidiótrabajar
21,0 8,5 14,9 10,8
Faltade interés
10,8 4,1 7,5 10,5
Matrimonio/Convivencia
s.d. 5,6 2,7 5,6
Embarazo/Paternidad
2,4 16,4 9,2 7,1
Problemas familiares
2,6 4,2 3,4 2,9
Problemasescolares (a)
13,1 4,2 8,7 14,6
Otrasrazones (b)
25,5 29,6 27,5 21,6
TOTAL 100 100 100 100
Fuente: Encuesta Nacional de Juventud (INJUV, 2001) (cit. por Raczynski et.al, 2002: p.3).
(a) Rendimiento y/o conducta.(b) Terminó su educación, prepara PAA, falta establecimiento en la zona, tuvo enfermedad que lo obligó a retirarse, servicio misioneros, servicio militar, ayuda en la casa, falta puntaje PAA, postulación a FF.AA., Instituto no reconocido por el Estado.
Algunas razones poseen mayor frecuencia según si los jóvenes son o no “pobres”. Los problemas económicos, la falta de interés, problemas escolares y matrimonio/convivencia son, claramente, más fuertes en los jóvenes que viven la condición de pobreza, mientras que la decisión de trabajar y el embarazo/paternidad son mucho más frecuentes en los jóvenes en general, independiente si son pobres o no, tal y como se desprende de la comparación de las columnas 3 y 4 del cuadro XXX (Raczynski et.al, 2002: p.3).
A partir de este mismo cuadro, los motivos para desvincularse del sistema escolar son distintos según sexo, mostrándose una similitud significativa con los datos entregados por la encuesta CASEN´2000. En los hombres destaca las necesidades económicas relativas la búsqueda de empleo y, en segundo lugar, los factores asociados al sistema educacional. En las mujeres, las principales razones son el embarazo/maternidad, problemas domésticos y,
286
en segundo lugar, las razones propiamente económicas y de trabajo. Los factores vinculados al sistema escolar en las mujeres desertoras ocupan el tercer lugar (ibid).
Por último, vamos a hacer una observación acerca de la variable del no interés y de las malas conductas o mal rendimiento. El quintil I es claramente el más afectado (41%), pero también es importante observar el comportamiento de esta variable en el quintil II (30,6%) y, en menor medida, en el quintil III (20%). Por muy lejos están los otros dos quintiles, los de mayores ingresos.
De acuerdo a esto, la lectura de los sectores conservadores es que los jóvenes de menores ingresos tienen peores resultados, valoran menos el estudio, tienen pocas ganas de superarse, lo cual se explica porque “son más flojos” o “más atrevidos”. Interpretaciones como ésta cometen el grave error de presentar como causas explicativas aquello que sólo es la expresión superficial de procesos de raíces más profundas. Como interpretación empírica (basada en los “indesmentibles datos”) estaría describiendo situaciones contextuales relativas a la pobreza. Como interpretación teórica, le atribuye las carencias de la mayoría de la población de menores ingresos a su propia desintegración interna, su poca voluntad de superación, su propia flojera, en definitiva, los malos rendimientos, la falta de interés y la mala conducta se hacen explicables de acuerdo a los “factores externos”. Creemos que este tipo de interpretaciones no está tan en desuso como uno podría pensar. He ahí la importancia del cambio de acento hacia las responsabilidades de las escuelas en los procesos educativos de los niños y jóvenes con mayor vulnerabilidad socioeconómica202. En las prácticas y procesos contingentes que se dan en las escuelas (factores que no son considerados por la información estadística) podemos encontrar mayores antecedentes sobre el tema.
Por otra parte, una novedad que trajo consigo la encuesta CASEN del año 2000 en la medición de la deserción escolar tiene que ver con un intento por diferenciar la deserción temporal de la definitiva. Para ello se sumaron dos nuevas preguntas al mismo grupo de edad:
1.- ¿Cuándo fue la última vez que asistió formalmente a un establecimiento educacional?.2.- ¿Qué piensa hacer el próximo año?.
Los resultados obtenidos para el grupo de jóvenes entre 14 y 17 años demuestran que un 22,8% de los encuestados habían dejado de asistir el año 2000 (el mismo año de la encuesta), un 32,6% el año anterior, un 18% hace dos años, un 24,1% hace tres o más años y, por último, un 1,7% nunca ha asistido (gráfico 4).
A esta misma pregunta, los datos para la población entre 15 y 19 años muestran que la mayoría de los desertores de este grupo dejaron de asistir por lo menos desde 1997 (tres años antes de la encuesta), por tanto, llevan 3 años o más en condición de desertores. La fuerte proporción de desertores desde 1997 para este grupo de edad (39,4%) se explica básicamente por el hecho de que en los jóvenes de 18 y 19 años aumenta la proporción de
202 Aunque, como veremos más adelante, este nuevo enfoque también tiene su problematización.
287
una condición de desertores que se arrastra desde tres años y más. Por esto mismo, la principal conclusión al respecto es que mientras mayor sea el tiempo en que se esté afuera del sistema escolar mayor es la preferencia por trabajar, disminuyendo el interés por recomenzar los estudios. Estos datos hacen necesario el diseño de estrategias destinadas a reincorporar lo más tempranamente posible a los jóvenes desertores.
Respecto de la segunda pregunta incorporada, ésta es un indicador de la voluntad o del deseo que puedan tener los desertores para volver a insertarse en el sistema, por lo que las políticas y programas que surjan como instancias para entender y enfrentar la reinserción de los desertores (jóvenes y adultos) deben profundizar la capacidad de medición y alcance de indicadores como éste. Los datos señalan que un 37% de los encuestados que en ese momento no asistían a clases piensan trabajar, un 34% volver a estudiar, un 11% no sabe, un 7% realizará labores del hogar, un 5% cuidará hijo o niños, un muy bajo 3% trabajará y estudiará, y un 2% realizará otras actividades.
Gráfico 4Última vez que asistió a un establecimiento educacional, 14 a 17 años
2000
MIDEPLAN, 2001c: p.47.
El otro estudio del MIDEPLAN (2002a) se concentra en los jóvenes entre 15 y 19 años. En él encontramos dos elementos distintos: uno son los planes a futuro señalados por los encuestados y otra cosa son las causas que según ellos influyeron en su deserción. En primer lugar, los planes a futuro (para el próximo año) que esgrimen son trabajar o buscar trabajo (45,4%), estudiar (23,3%), no sabe (9,6%), quehaceres del hogar (8,8%), cuidado de los niños (5%), estudiar y trabajar (4,8%), otros planes (3%).
Como lo decíamos, a medida que aumenta la edad se incrementa el interés por trabajar, lo cual se demuestra por el hecho de que la mitad de los jóvenes entre 15 – 19 años que asistieron por última vez el 2000 manifiestan interés por estudiar al año siguiente. Esta
288
Est
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05
101520253035
22.8
32.6
18.924.1
1.7
tendencia disminuye llegando al 10,5% en quienes desertan en 1997 o antes. La principal diferencia entre hombres y mujeres es el alto interés por trabajar por parte de los hombres (17,2%) respecto de la alta participación en los quehaceres del hogar y del cuidado de los niños por parte de las mujeres (10,2%).
ANEXO 3: “Eficiencia interna” en Peñalolén.
Hablemos de algunos indicadores de “eficiencia interna” en la comuna de Peñalolén: retirados, reprobados y aprobados203.
En Peñalolén, el número de alumnos retirados de E. Media en el total de establecimientos de todas las dependencias administrativas (de un universo de 4.835 jóvenes, año 2000) es igual a 250 alumnos, lo que equivale a un 5,17%. Para el año 2001, dicho universo se ve incrementado en 598 alumnos, conformando un total de 5.433 estudiantes, donde el número de retiros alcanzó la cifra de 257, es decir, un 4,73% de alumnos que habiéndose matriculado no han sido evaluados ni como aprobados ni como reprobados. Del universo total de alumnos en todas las dependencias administrativas, 49,7% corresponde a la dependencia particular subvencionada, 29,3% a los establecimientos municipales y un 20,9% a los particular pagados.
De acuerdo a esto último, según el tipo de dependencia del establecimiento, tenemos que el año 2000 los establecimientos que registran el mayor porcentaje de retiro son los particular subvencionados: de un total de 2.404 alumnos de E. Media se registran como retirados 150, es decir, un 6,24%. El mayor retiro se registra en los hombres, quienes de un universo de 763 alumnos se retiran 77 (10,09%), mientras que las mujeres alcanzan a 73, o sea, un 4,45% del universo de 1.641 alumnas.
En tanto, en los establecimientos municipales, de un universo inicial de 1.419 alumnos en el año 2000 se registran 76 alumnos retirados representando un 5,36% del total de alumnos
203 La fuente de estas estadísticas es la División de Planificación y Presupuesto, departamento de Informática y Computación del MINEDUC. Específicamente, consultamos los registros de rendimiento por áreas y sexo, años 2000 y 2001, de la comuna de Peñalolén (los años 2002, por ejemplo, son datos procesados el año 2003, momento en el cual ya no nos encontrábamos recolectando este tipo de material). Además, cabe señalar que estos datos nos revelan la agregación de todas las dependencias administrativas, así como también su desagregación en dependencias municipales y particulares (subvencionados y no subvencionados). Al respecto, aclararemos esto según el caso.
289
matriculados204. En este tipo de establecimiento se registran más hombres que mujeres, 726 y 693 alumnos, esto es, 5,79% y 4,91% respectivamente.
En cuanto a los establecimientos particular pagados, su universo está compuesto por una menor cantidad de alumnos que en el otro tipo de establecimientos (1.012), donde 24 alumnos se registran como retirados (2,37%) para el año 2000. De un total de 524 hombres 10 aparecen como retirados, representando un porcentaje de 1,91%. Las mujeres están conformadas por un número de 488 alumnas, de las cuales 14 aparecen como retiradas, es decir, un 2,87%.
En el año 2001 como ya dijimos anteriormente 598 son los alumnos que incrementan el universo total, sin embargo, se registra un descenso en el porcentaje de retirados desde un 5,17% a un 4,73%.
Si bien tanto los establecimientos particular subvencionados como los particular pagados aumentan su universo de evaluación205 (de 2.404 a 2.807 en el caso de los primeros y de 1.012 a 1.243 en el caso de los segundos) los establecimientos municipales bajan de 1.419 alumnos a 1.383, es decir, 36 son el total de alumnos menos.
Esto daría cuenta de la tendencia de migración progresiva de alumnos desde el ámbito municipal al particular (sobre todo al particular subvencionado). Sin embargo, falta un seguimiento individual más certero, lo cual no nos impide especular que dada la heterogeneidad socioeconómica de la comuna este fenómeno migratorio de una dependencia a otra no pudiese estar pasando.
En cuanto al número de retirados en los liceos municipales se registra una pequeña disminución si se comparan las cifras de los años 2000 y 2001: de un total de 76 retirados para el primer año (5,36%), en el año 2001 se registran 71 alumnos (5,13%). Dicho retiro es mayor en las mujeres, que pese a representar un universo inferior en el año 2001 con una matricula de 663 respecto de 693 del año 2000, el retiro asciende de 34 a 40 respectivamente conformando una tasa de retiro de 4,91% el año 2000 y de 6,03% en el año 2001.
Por otro lado, en los establecimientos particular subvencionados del porcentaje de retiros registra una baja de 6,24% a 5,81%, tendencia que también se manifiesta en los liceos particular pagados, los cuales bajan de un 2,37% a un 1,85.
En cuanto a los reprobados, de un total de 4.835 alumnos matriculados en los distintos establecimientos de la comuna (año 2000) 368 de ellos reprueban, representando un 7,61% del total. De ellos, 66 corresponden a alumnos provenientes de los establecimientos con dependencia municipal, es decir, un 4,65% de un total de 1.419 alumnos matriculados ese mismo año 2000. En los particulares subvencionados el porcentaje asciende a un 12,06% con un total de 290 alumnos reprobados para un total de 2.404 alumnos. En los
204 Tal y como lo desarrollamos en el Capítulo II esto desequilibra financieramente la administración de la CORP ya que estamos hablando de los mismos gastos (remuneraciones, costos de operación, etc.) pero con un ingreso por subvención estatal menor que el del año anterior.205 Se hace factible decir también que aumentan su matrícula, es decir, que han captado más alumnos.
290
establecimientos particulares pagados de la misma comuna el número de reprobados es igual a 12 alumnos, o sea, un 1,19% de 1.012 alumnos. Para todos los tipos de dependencia se registran porcentajes de reprobación mayores en hombres que en mujeres.
En el año 2001 se registra una baja en el porcentaje de reprobación del total de E. Media en la comuna. En efecto, de 368 alumnos reprobados en el año 2000 se llega a 343 el 2001, es decir, de 7,61% a 6,31% (donde el universo llega a 5.433 estudiantes matriculados en los distintos tipos de establecimientos de la comuna).
En la educación municipal el universo de evaluación baja, como decíamos, de 1.419 a 1.383 alumnos, llegando el porcentaje de reprobados a un 3,69% (esto es, 51 alumnos). Los hombres bajan su porcentaje de reprobación de un 5,10% a un 3,75%.
Por último, en cuanto a los aprobados para el año 2001206, es posible señalar que alcanzan una cifra de 88,96% respecto del total de alumnos matriculados ese año en los distintos colegios y liceos ubicados en la comuna. Es decir, de un universo de 5.431 (restando aquellos que fueron reprobados y aquellos retirados del sistema) un total de 4.833 alumnos fueron aprobados y promovidos de curso.
En los liceos de dependencia municipal el porcentaje de aprobados es igual a 91,18%, vale decir, igual a 1.261 alumnos. En cuanto a los establecimientos particular subvencionados, este valor es igual a 84,22% con 2.364 alumnos, mientras que en los particular pagados se observa un 97,18% de alumnos aprobados, siendo éste el más alto principalmente porque, como ya vimos, esta dependencia tiene el menor número de alumnos retirados y reprobados.
Como ya lo señalamos párrafos más arriba, de acuerdo a los datos es posible apreciar una disminución en el número de alumnos que componen el universo de evaluación en los liceos municipales. Esto no ocurre en los otros establecimientos los que, por el contrario, ven incrementada su matrícula, incluso en los establecimientos particular subvencionados que registran una tasa de retiro mayor que en las otras dependencias. Por otra parte, si bien el rendimiento puede decirse que es mejor en las mujeres que en los hombres en tanto éstas tienen porcentajes de reprobación menores tanto en la dependencia municipal como en los otros tipos de dependencia, éstas se retiran en mayor proporción que los hombres, alcanzando un 6,03% de retiro respecto de un 4,31% para éstos últimos.
ANEXO 4: “Instrumentos para la recolección de Información”
206 No se pudo conseguir datos del 2000.
291
4.a) Matrices para el trabajo de campo.
Hay temáticas que no podíamos dejar de observar una vez desarrollado el trabajo de campo. Estas temáticas son ciertos criterios de análisis que nos posibiliten dar cuenta del cómo los actores perciben la realidad escolar, cómo se han involucrado con el programa en el liceo y cómo enfrentan finalmente las estrategias contra la deserción escolar desde su propio quehacer. Esquemáticamente hablando, diríamos que de partida se debe conjugar el análisis bibliográfico con el trabajo de campo cualitativo, lo cual generó dos “matrices de conceptos e indicadores” como guías de apoyo para delimitar los temas relevantes a la observación y al posterior análisis de la información.
Como se pudo ver en Capítulo VII, entendimos la resignificación de acuerdo a tres “momentos” que eran claves para determinar si estábamos frente a un proceso de resignificación sustentable o no (planificación, ejecución y evaluación). A continuación, exponemos la matriz que nos sirvió de pauta de observación. Esta pauta orientó nuestro trabajo etnográfico, pero también fue importante para la recolección de información con otro tipo de instrumentos (entrevistas y cuestionarios).
MOMENTO DIMENSIÓN VARIABLE
1. PLANIFICA - CIÓN/ REFLEXIÓN207.
1.1. Grado de interés de la comunidad escolar por concretar espacios de reflexión sobre el problema de la deserción escolar.
1.1.1. Quiénes levantan el diagnóstico.
1.1.2. Existencia o no de espacios instituidos (actividades) para la reflexión.1.1.3. Grado de participación de los distintos actores para consolidar las instancias reflexivas.1.1.4. Valoración (sentido) que los actores le otorgan a los espacios de reflexión para la comunidad escolar.
1.2. Comprensión/reflexión del fenómeno de la deserción escolar por parte de la comunidad escolar.
1.2.1. Valoración que los distintos actores le dan al fenómeno como componente de la realidad escolar de su establecimiento.
207 Esta dimensión reúne todos aquellos planteamientos que emanan del diagnostico echo por la comunidad respecto a las problemáticas centrales, cuáles son sus posibles causas y cómo orientar las acciones para superarlas (“diseño de la estrategia”).
292
1.2.2. Conocimiento respecto de las causas que provocan el abandono escolar (factores expulsores) de los alumnos de su establecimiento (problemáticas diagnosticadas).
1.3. Apoyo técnico metodológico del LPT para la reflexión y análisis de la realidad escolar por parte de los Liceos (en el levantamiento del diagnóstico/diseño).
1.3.1. Coordinación UTP (“unidad educativa”) con supervisores o contraparte técnica del programa LPT.
1.3.2. Asesoría para implementar dichas instancias reflexivas y de análisis.
1.4. Coherencia interna del Plan de Acción.
1.4.1. Coherencia entre las problemáticas diagnosticadas y las estrategias diseñadas.
1.4.2. Pertinencia del presupuesto respecto de las actividades diseñadas.
MOMENTO DIMENSIÓN VARIABLE
2. ACCIONES QUE SURGEN DE LA REFLEXIÓN (EJECUCIÓN DE LO DISEÑADO/PROYECTADO).
2.1. Tipo de orientación del plan de acción (“área” del plan de acción).
2.1.1. Necesidades diagnosticadas.
2.1.2. Objetivos propuestos por el “plan de acción”.2.1.3. Actividades realizadas.
2.2. Coordinación entre los distintos actores respecto a los objetivos del “plan de acción”.
2.2.1. “Socialización” de los objetivos (tanto reuniones interestamentales instituidas como información y comunicación cotidiana.
2.2.2. Alta participación de la comunidad educativa en la ejecución (actividades) del “plan de acción”.2.2.3. Manera en que profesores y alumnos han recibido las nuevas actividades emprendidas por el establecimiento.
293
2.2.4. Actividades de apoyo del equipo/supervisor del LPT en la ejecución del “plan de acción”.
2.3. Capacidad de integración de la diversidad sociocultural de los alumnos (“prácticas institucionales”).
2.3.1. Reglas del liceo frente a las faltas o malas conductas.
2.3.2. Reglas del liceo frente a los malos rendimientos.2.3.3. “Prácticas pedagógicas” frente a los malos rendimientos.2.3.4. Prevención de factores expulsores.
MOMENTO DIMENSIÓN VARIABLE
3. EVALUA – CIÓN.
3.1. Consolidación en el tiempo de lo que se ha avanzado.
3.1.1. Existencia de una “sistematización” obtenida de la experiencia.
3.1.2. Reflexión sobre el producto de la sistematización y reformulación de nuevas estrategias.3.1.3. Motivación por continuar los cambios implementados. 3.1.4. Disponibilidad de recursos para seguir desarrollando las actividades.
3.2. “Lluvia de tareas” (el programa LPT como un programa más).
3.1.1. Existencia de una “sistematización” obtenida de la experiencia.
3.1.2. Reflexión sobre el producto de la sistematización y reformulación de nuevas estrategias.3.1.3. Motivación por continuar los cambios implementados. 3.1.4. Disponibilidad de recursos para seguir desarrollando las actividades.
Estas matrices están basadas en una guía para sistematizar la experiencia de resignificación que elaboramos en el caso de que la comunidad estuviese decidida a comenzar un proceso de autorreflexión participativa sobre el programa. Como esto no se dio, tuvimos que replantear la estrategia de recolección y análisis de información a un tipo más formal y positivista (como “investigadores”).
La guía para sistematizar la experiencia es la siguiente:
“Guía para la sistematización de la experiencia del programa LPT”.1. - Marco de referencia y contexto social donde se encuentra el establecimiento.
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2. - Antecedentes de la implementación de la estrategia de los Programas en el establecimiento.-¿Cuáles son los objetivos estratégicos del Programa en el establecimiento?-¿Cuáles son los principios pedagógicos del Programa en el establecimiento?-¿Cuáles son los principios metodológicos del Programa en el establecimiento?
3. - Descripción de las políticas y focalizaciones realizadas en el establecimiento. -Organización de la implementación del Programa, aciertos y errores.-Características de los actores: disposición personal y grado de participación en el proceso.-La capacitación respecto de la Deserción Escolar en general y de la observada específicamente en el establecimiento. -El diagnóstico de la Deserción. (¿Se puede hablar de la existencia de un “tipo” específico de Deserción en esta unidad educativa?).-La difusión de los resultados del diagnóstico.-La planificación de acciones para solucionar la Deserción.-Principales resultados y desafíos del Programa en el establecimiento-Grado de articulación del programa en una estrategia “integral” (complemento con otros programas realizados en el establecimiento)
4. - Evaluación de la experiencia del Programa:-¿El Programa produjo algunas competencias o habilidades sociales?, ¿De qué tipo?-Evaluación de las capacitaciones efectuadas.-Evaluación de las acciones desarrolladas, según los alumnos, los profesores y los directivos del establecimiento.
5.- Estrategia de difusión y consolidación de “comunidad escolar”-Análisis de los encuentros inter e intra estamental.-Descripción de los espacios de encuentro entre los actores de distintos estamentos promovidos por el “Liceo para todos”.
6.- Conclusiones:-Sobre la implementación de la estrategia del Programa.-Sobre el impacto y las futuras proyecciones del Programa -Sobre la difusión de la estrategia.
Como se puede observar, la guía no dista mucho del trabajo evaluativo (capítulo VII), aunque debemos aceptar que el análisis que se hubiese alcanzado si se hubiera dado el caso de un proceso de sistematización de la experiencia habría llegado a conclusiones distintas (por su puesto, mucho más acabadas) que las que obtuvimos. Esto se explica que, en tanto acción-reflexión, la “sistematización de la experiencia” es una perspectiva que permite hablar de una auto-observación y análisis sustentable en el tiempo, por tanto, de mejoramiento continuo, cuestión que es muy distinta al estudio hecho por nosotros.
4.b) Cuestionarios aplicados a alumnos (1º y 4º medio).
CUESTIONARIO 1° MEDIOESTIMADO ALUMN@:Queremos pedir tu colaboración para responder el siguiente cuestionario, ya que tu opinión es muy significativa para nosotros. Esperamos puedas responder lo más seriamente posible.
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Recuerda que el objetivo es consolidar un establecimiento educacional mucho más adecuado para las inquietudes e intereses tuyos, de tus compañeros y amigos.
Por lo mismo, desde ya te estamos muy agradecidos.
I. Datos Personales:Edad:Sexo: F____ M____
MARCA CON UNA CRUZ LA ALTERNATIVA QUE MÁS TE REPRESENTA:II. Imagen del Establecimiento Escolar:
¿Qué es lo que más te gusta de tu liceo?____ Las salas de clases y patios.____ Los recreos____ Los profesores y profesoras____ Mis compañeros____ Las clases que hacen mis profesores
¿Qué sería lo que menos te gusta de tu liceo?____ El entorno y el edificio ____ Mis compañeros____ Las clases que hacen mis profesores ____ Mis profesores ____ Como nos tratamos
¿Qué te gustaría cambiar de tú liceo?:____ El orden, aseo e infraestructura____ La mala conducta de mis compañeros____ Que los profesores estuvieran más motivados y comprometidos con su labor____ Que hubiera más respeto por los alumnos
Te gusta venir al Liceo____ Si____ A veces____ No
Al liceo vienes porque…____ Porque es importante para mi futuro____ Porque me divierto con mis compañeros____ Me obligan en mi casa____ Porque no tendría otra cosa que hacer
III. Participación1. En el establecimiento, ¿existen actividades qué puedas elegir libremente?.____ Si, participo en ellas activamente.
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____ Sí, pero no me gusta participar.____ No las conozco.____ No existen.____ No sirven para nada.
¿Se han abierto espacios por parte del Liceo para que puedas solicitar lo que necesitas y plantear tus inquietudes?____ Si, participo en ellos____ Si, pero no participo____ Desconozco si lo a hecho____ No lo a hecho y es muy necesario____ No sirven para nada
¿En qué actividades te gusta más participar en el liceo?____ Centros de alumnos____ Los talleres____ Las actividades deportivas y recreativas____ Todavía no hay actividades que representen mis intereses ____ Ninguna de las anteriores
IV. Sobre la Convivencia escolar.1. La mayoría de los profesores trata a sus alumnos:____ Con afecto y respeto____ Con indiferencia y distancia____ Con groserías y violencia____ Con dedicación y paciencia ____ Como si fuéramos brutos e ignorantes
La mayoría de los alumnos trata a sus profesores:____ Con respeto____ Con indiferencia____ Con groserías____ Con violencia____ Con rebeldía
Los estudiantes se tratan entre sí:____ Amigablemente____ Respetuosamente____ Con garabatos____ Con violencia ____ Con sobrenombres ofensivos
Tus profesores actúan frecuentemente:____ Imponiendo sus opiniones____ Respetando las opiniones de los demás____ Indiferentes____ Despertando la motivación de sus alumnos
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____ Haciéndote sentir inferior
5. ¿Consideras que tus profesores se esfuerzan para que puedas comprender los contenidos que te entregan? ____ a. Siempre.____ B. A veces.____ C. Nunca.
6. . ¿Consideras importante la labor del profesor?____ a. Sí.____ b. No.
¿Crees que ellos abusan de la autoridad que tienen? ____ a. Frecuentemente____ b. A veces____ c. Sólo cuando es necesario____ d. Nunca
8. Cuándo sientes que no se te ha respetado y pasan a llevar tus derechos como alumno tú…Hablas abiertamente con tus profesores expresando tu opinión ____ Conversas con tu apoderado ____ Te diriges con el Centro de Alumnos ____ Te quedas callado porque “el alumno nunca tiene la razón” ____ Reaccionas irritado imponiendo tu opinión
Y para terminar…9. ¿Cuál es el valor que le otorgas a la educación que se te da en el liceo?____ Es fundamental para tener mejores oportunidades en el futuro____ Considero que podría ser mejor ____ No me da las herramientas necesarias para enfrentarme al mundo laboral____ Me da las herramientas necesarias para enfrentarme al mundo laboral ____ Ninguno
10. ¿Por qué crees que algunos de tus compañeros abandonan los estudios y se retiran del liceo?____ Por falta de dinero tienen que buscar trabajo____ Porque prefieren trabajar____ Porque no les gusta venir al liceo____ Porque no pueden rendir más académicamente
CUESTIONARIO 4° MEDIOESTIMADO ALUMN@:
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A tan poco tiempo para que salgas del colegio y comiences una nueva etapa en tu vida, nos interesa saber tu opinión respecto algunos temas importantes. Esperamos puedas responder con toda la seriedad posible.
Por lo mismo, desde ya te estamos muy agradecidos.
I. Marca con una cruz tu respuesta.
¿Crees que el Liceo se ha esforzado en crear diversos espacios para que puedas expresar tus inquietudes (por ejemplo, Centro de Alumnos, Fiestas, Talleres deportivos, artísticos, culturales, vocacionales, Radio, etc.).?______Sí.______ Todavía no existen espacios que representen mis inquietudes.______ No me interesa desarrollar mis intereses en el liceo (los desarrollo afuera).
¿Te interesan las nuevas actividades que ha emprendido tu liceo? ______ Sí______ No ______ Desconozco nuevas actividades.
3. ¿Cómo calificarías la convivencia que se vive diariamente en tu liceo?______ Buena______ Mala______ Regular
En relación a la pregunta anterior, el ambiente del liceo se debe a…______ Mis compañeros______ Mis profesores______ Dirección______ Todas las anteriores
II. Por favor, responde las siguientes preguntas.
¿Prefieres asistir a clases en tu liceo o a la práctica en empresas y/o industrias (educación “dual”)? Fundamenta tu respuesta. ………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
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Respecto de la educación “dual” (práctica en empresas y/o industrias)……¿Ves en esta modalidad una real posibilidad de trabajo?………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
3. ¿Te sientes realmente capacitado para el mundo laboral?. En el caso de que no fuera así, ¿qué crees que hizo falta en tu formación?.………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
4. ¿crees que el liceo no ofreció alguna especialidad que a ti sí te interesaba?; ¿cuál(es)?.………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
6. En general, ¿qué crees que le hace falta cambiar a tu liceo?.………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..
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…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
III. En cuanto a tu relación con los profesores…
1. ¿Cómo describirías la relación con tus profesores? ______ Es una relación distante: se dedican a “sólo pasar clases”______ Considero que son buenos profesores, pero no los considero como amigos______ Considero que son buenos profesores y, además, son muy cercanos a mí______ con algunos tengo buena relación y con otros no tanto
2. En general, ¿te sientes respetado como persona por tus profesores? ______ Sí______ No ______ A veces
3. ¿Consideras que ellos responden a tus inquietudes (gustos por la música, deportes, vocación laboral, etc.) ?. ______ Siempre______ A veces ______ Nunca
MUCHAS GRACIAS!!!
4.c) Pauta Cuestionario General para Profesores:
El programa ministerial contra la deserción escolar (“Liceo para Todos”) ha llegado a una etapa crucial de reformulación de sus estrategias y del trabajo que se debiera llevar a cabo con la comunidad escolar. Atendiendo al hecho de que dicho programa debe mejorar el aspecto de su relación con los profesionale s de la educación, estamos llevando a cabo una investigación –patrocinada por UNICEF- en éste y otros liceos de la comuna de Peñalolén que cumplan con la condición de estar focalizados por el programa.
El presente cuestionario se inscribe entonces dentro del “trabajo de campo”, momento en el cual se recoge la información que desde los actores resultará clave para llegar a conclusiones y estrategias de trabajo realmente provechosas.
Agradecemos su colaboración contestando las siguientes preguntas (recuerde que tanto su identidad como la del liceo donde Ud. se desempeña quedarán en absoluto anonimato). Le rogamos contestar con sinceridad. Muchas gracias.
1. Sexo:………………………………………2. Edad: .………………...
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3. Tiempo en el establecimiento:………….…4. Asignatura:………………………………...5. Curso (s):…………..………………………
¿Cómo describiría Ud. a los alumnos de este establecimiento?.………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..…………………………………………………………………………………………………………………………………………………
¿Cuáles considera son los problemas/necesidades más frecuentes que éstos jóvenes enfrentan?; ¿Cómo repercuten éstos en el rendimiento y deserción de sus alumnos?………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
¿Cómo se ha hecho cargo el Liceo de estos problemas?………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
Las siguientes preguntas se orientan a recoger el testimonio de los profesores respecto al grado de información y la percepción que tienen del programa ministerial “Liceo para Todos”.
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¿Se han creado espacios o actividades instituidas de reflexión (en conjunto con la comunidad escolar) sobre los problemas que los afectan ?………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………¿Sabe concretamente en qué consiste el “Plan de Acción” del programa “Liceo para Todos” diseñado por su establecimiento?Sí_____No____
Sobre la pregunta anterior, ¿Cuál fue el diagnóstico que levantó el Plan de Acción respecto a los mayores problemas del liceo?………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..……………………………………………………………………………………………………………………………
¿Cómo considera Ud. ha sido la manera en que los profesores de Educación Media han llevado a cabo las actividades planificadas por el establecimiento en pos de superar la deserción escolar?………………………………………………..………………………………………………….…………….………………………………………………….……………………………………………….…………….….…………………………………….…………………………………………………………………………………...………………………………………………………………………………………..…………………………………..………………………
* * * * * * * *ANEXO ESPECIAL PARA PROFESORES DE LENGUAJE Y MATEMÁTICA
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Para los profesores del área de Lenguaje y Matemáticas, a cargo de la “nivelación restitutiva de saberes” se agregó al cuestionario general un tercer ítem que recogía información sobre dicha área:
ESTIMADO PROF. Ramo:____________________ : A continuación, le pedimos que conteste las siguientes preguntas sobre la nivelación restitutiva que Ud. está llevando a cabo en sus clases.
En el proceso de diagnóstico, ¿existieron brechas muy amplias entre alumnos “aventajados” y los “rezagados”?.………………………………………………..…………………………………………………...………:...….………………………………………………….……………………………………………….……………….…………………………………….……………………………………………………………………………………..……………………………………………………………………………………..…………………………………………………………
Describa el proceso de organización de los “grupos nivel”.………………………………………………..…………………………………………………........………….………………………………………………….……………………………………………….……………….…………………………………….…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..…….………………………………………………………
¿En qué consiste el trabajo de coordinación llevado a cabo con U.T.P.?………………………………………………..…………………………………………………....………….………………………………………………….……………………………………………….……………….…………………………………….…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..………………………………………………………………
¿Cómo describiría Ud. la asesoría que al respecto ha llevado a cabo el supervisor provincial?………………………………………………..…………………………………………………...………….………………………………………………….……………………………………………….……………….…………………………………….
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…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..………………………………………………………………
¿Cuáles han sido los principales problemas y virtudes de la metodología de los grupos nivel?
Problemas:………………………………………………..…………………………………………………...………….………………………………………………….……………………………………………….……………….…………………………………….…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..………………………………………………………………
Virtudes:………………………………………………..…………………………………………………...………….………………………………………………….……………………………………………….……………….…………………………………….…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..………………………………………………………………MUCHAS GRACIAS.
4.d) Análisis Cuestionarios Alumnos del liceo estudiado.
1) INFORME CUESTIONARIOS 1° MEDIO La sistematización de los resultados aplicados para 1° medio tienen como finalidad dar cuenta de variables importantes para nuestra investigación (centrada en el proceso de resignificación del programa “Liceo para Todos” por el liceo municipal en estudio).
Las variables que importantes en la aplicación del cuestionario en 1° medio son las siguientes:
Imagen e Importancia del Establecimiento para el alumno: Representación que el alumno se hace del establecimiento en cuanto a aquello que valoran, que no les agradan y que quisieran cambiar. Hablamos de la imagen que al alumno tiene de la Infraestructura (sala de clases, patios, insumos), de la Socialización entre pares208 y, por último, del grado
208 Por este indicador no se debieran extraer conclusiones totalizantes sobre la “convivencia escolar”, pues este último es un concepto mucho más complejo en el cual entra a operar la acción social desplegada por la
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de relación del alumno con la función pedagógica del liceo (“relación profesor–alumno” y la opinión de los alumnos sobre las clases209).
Participación : Se quiere ver el grado de compromiso que tienen los alumnos respecto al liceo en cuanto a las distintas actividades y espacios que éste ha abierto. La descomposición de esta variable en las 3 dimensiones expresadas en el cuestionario darían cuenta del grado de conciencia que el alumnado tiene respecto de los espacios y actividades ofrecidas por el establecimiento, así como también acerca de cuáles son las actividades de su preferencia.
Convivencia Escolar: Se quiere profundizar en la descripción de la relación tanto entre pares como entre profesor alumno, así como se la percepción del alumno en cuanto al actuar de sus profesores ante ellos, es decir, si efectivamente se sienten respetados o si consideran que los profesores ejercen su autoridad y finalmente no pueden expresarse.
Deserción Escolar: esta variable se encuentra desglosada en 2 dimensiones: 1) Causas y valoración del fenómeno de la deserción por parte de los alumnos; 2) Valoración que el alumno le otorga a la educación que se le da en el liceo. La pregunta relativa a esta última dimensión tiene que ver con el “proyecto de vida” que la educación recibida supuestamente trae consigo
Observaciones:Total de cuestionarios contestados = 31Mujeres = 17 Hombres = 14Edades:14 años = 9 (6 mujeres, 3 hombres)15 años = 13 ( 6 mujeres ,7 hombres )16 años = 4 (3 mujeres, 1 hombre)17 años = 3 ( 2 mujeres, 1 hombre)No responden = 2
Resultados por ítem (ver cuestionario):
II) Imagen e Importancia del Establecimiento para el alumno
II. 1) “¿Qué es lo que más te gusta de tu liceo?”:Un 70% de las respuestas da cuenta de la preferencia por “los recreos” (cuestión que, hipotéticamente hablando, puede significar dos cosas: preferencia por socializarse con sus pares y/o desapego a las clases). Además, la segunda alternativa con más preferencia es “mis compañeros” (16.1%).
totalidad de estamentos que componen las comunidades escolares. 209 Si se analiza con más profundidad el cuestionario, resulta necesario decir que la misma categorización queda para aquellos elementos que menos les agradan del liceo, aunque en la alternativa << II. 2. E >> (cuestionario 1° medio) se ha puesto el indicador “como nos tratamos”, cuestión que alude a la relación entre pares.
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II. 2) “¿Qué sería lo que menos te gusta de tu liceo?”:Una parte mayoritaria de los alumnos manifiesta que lo que menos le gusta del liceo es “como nos tratamos” (38.7%). Luego, 32.2% responden que “no les agrada el entorno” y “el edificio”, lo que revelaría que un número importante manifiesta desagrado por cuestiones que escapan a las relaciones sociales y propiamente pedagógicas.
Por otro lado, sólo un 9.6% señala estar a disgusto con sus profesores y quisieran cambiarlos (un alumno hace referencia a un profesor en particular, cuestión que indica que haría uso de este medio para poder manifestar su disgusto aprovechando quizás el anonimato). A su vez, 12% manifiesta que le disgusta las clases hechas por sus profesores.
Es decir un total del 60.3% de alumnos de la muestra consideran que les desagradan “aspectos internos” del liceo (trato entre pares, trato con los profesores y clases).
II. 3) “¿Qué te gustaría cambiar de tu liceo?”:En cuanto a aquello que los alumnos quisieran cambiar, un importante número de alumnos menciona la alternativa referente a la mala conducta de sus compañeros (29%). Esta cifra debe complementarse con la información de la pregunta 1 relativa a la preferencia por los recreos y las relaciones con sus pares). Efectivamente, la agregación del gusto por el recreo con la molestia por la mala conducta de sus compañeros indicaría que hay una cierta una percepción general sobre los recreos, pero que esto no significa necesariamente un gusto por la relación entre pares (en todo caso, esta hipótesis debiese ser comprobada por un trabajo de orientación que profundice al respecto).
Es importante determinar cómo creen los alumnos que dicha mala conducta se expresa, esto es, determinar si sienten que la mala conducta afecta el desarrollo de las clases o bien es una situación que va más allá (mala conducta que se expresa en cuanto al quebrantamiento de las normas internas que estaría yendo en contra de la convivencia o del respeto de los alumnos). Respecto a esto último, es posible apreciar también en que muchos alumnos quisieran cambiar el trato que tienen al interior del liceo. Un total de 9 alumnos (2.7%) quisieran cambiar el hecho de que hubiera más respeto por ellos por parte de los profesores.
Mientras las alumnas manifiestan una preferencia por querer cambiar el orden aseo e infraestructura, para los alumnos ello no es un tema relevante, registrándose sólo dos preferencias de dicha alternativa. Lo que más quisieran cambiar los hombres es la mala conducta de sus compañeros y en segundo lugar que hubiera mayor respeto por los alumnos. Para las mujeres ésta segunda alternativa también es la segunda preferencia.
II. 4) “¿Te gusta venir al Liceo?”:La mayoría manifiesta que le gusta asistir “a veces” al liceo. Curiosamente para nosotros, la mayoría de los que contestan que sí les gusta venir son hombres.
II. 5) “Al liceo vienes porque…”Casi la totalidad de alumnos reconocen que asisten al liceo porque “es importante para su futuro”, es decir, asumen que el asistir a clases es en beneficio personal mas allá de que posiblemente en la actualidad lo asuman como una obligación que deben cumplir.
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III) Participación:
III. 1) “En el establecimiento, ¿existen actividades qué puedas elegir libremente?”:93.5% de los alumnos afirman conocer la existencia de actividades de libre elección en el liceo. Sin embargo, sólo el 35,48% de ellos dice participar en ellas, mientras que al 58% “no le gusta participar”. Sólo tres alumnos afirman desconocer la existencia de este tipo de actividades.
III. 2) “¿Se han abierto espacios por parte del Liceo para que puedas solicitar lo que necesitas y plantear tus inquietudes?”:En cuanto a la apertura de espacios de expresión de necesidades y planteamiento de inquietudes, 64.5% de los alumnos responde que afirmativamente se han abierto dichos espacios, sin embargo, sólo un 22.5% participa y un 41.9% dice no participar de ellos.
III. 3) “¿En qué actividades te gusta más participar en el liceo?”:La mayoría de los alumnos prefiere participar en actividades de tipo deportivas - recreativas (54.8%), mientras un 32.2% se encuentra entre aquellos que aún no encuentran actividades que los representen y la alternativa “ninguna de las anteriores”.
IV) Convivencia Escolar:
IV. 1) “La mayoría de los profesores trata a sus alumnos”:58% de los alumnos tiene una noción positiva del trato de los profesores hacia ellos. A su vez, un 38.7% tiene una apreciación negativa del trato.
IV. 2) “La mayoría de los alumnos trata a sus profesores”:Sólo un 22.5% de los alumnos afirma un trato de respeto de los alumnos hacia los profesores; el resto de los alumnos cree que dicha relación expresa rebeldía o simplemente indiferencia. IV. 3) “Los estudiantes se tratan entre sí”:
Los resultados arrojados ratifican lo señalado por el indicador <<II.2>> y <<II.3>>, por lo que remitimos a lo anteriormente expresado.
IV. 4) “Tus profesores actúan frecuentemente…”:Existe mayoritariamente una visión negativa del actuar de los profesores.
IV. 5) ¿Consideras que tus profesores se esfuerzan para que puedas comprender los contenidos que te entregan?La mayoría afirma que sólo aveces los profesores hacen el esfuerzo por hacerse entender ante sus alumnos. 74.1% afirma esto, mientras que el reconocimiento de que “SIEMPRE” los profesores hacen su mejor esfuerzo llega apenas al 22.5%. El porcentaje restante, no
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obstante, simplemente no contestó la pregunta, por lo que la categoría “NUNCA” no tuvo frecuencias.
IV. 6) ¿Consideras importante la labor del profesor?.El 100% de las respuestas es afirmativa, vale decir, la escuela y la labor del rol docente representan el elemento clave y que le da sentido al asistir a clases.
IV. 7) ¿Crees que ellos abusan de la autoridad que tienen?.Un importante número de alumnos creen que el abuso de autoridad por parte de los profesores se presenta “sólo cuando es necesario” (54.8%). Ello quiere decir que el alumno considera que al profesor actúa abusando de su autoridad, pero lo ve “legítimamente”. La respuesta “aveces” (indicador que no da cuenta del aspecto de “legitimidad” contenido en “sólo cuando es necesario”) se lleva un 35.4%
IV. 8) Cuando sientes que no se te ha respetado y pasan a llevar tus derechos como alumno tu…Muy pocos alumnos hablarían de manera directa el problema con su profesor (16.1%), lo que estaría demostrando un falta de confianza o de credulidad a que éste pueda realmente escuchar y/o ayudar a solucionar sus problemas. Muchos se estarían quedando callados asumiendo que los alumnos “nunca tienen la razón” (41.9%). En menor medida, los alumnos conversan con el apoderado (25.8%) y “reaccionan irritados imponiendo su opinión” (16.1%).
Cabe recalcar que la categoría “te diriges con el Centro de Alumnos” no tuvo ninguna respuesta, cuestión grave por el grado de representatividad de éste organismo y, sobre todo, por el rol que teóricamente tiene en la comunidad educativa y los proyectos ministeriales de convivencia escolar democrática.
V) Deserción:Sobre este tema a los alumnos se les hicieron dos preguntas: a) sobre el valor de la educación ofrecida por el C.E.E.B. en su proyecto de vida (¿cuál es el valor que le otorgas a la educación que se te da en el liceo?; b) sobre la posible causa de que algunos de sus compañeros deserten (¿por qué crees que algunos de tus compañeros abandonan los estudios y se retiran del liceo?). Respecto de la primera pregunta, cabe hacer notar que aparte de la frase cliché de que la educación “es fundamental para tener mejores oportunidades en el futuro” (29% de las respuestas), resulta interesante que la mayor frecuencia se encuentra, sin embargo, en la categoría “considero que podría ser mejor” (51.6%). Esta última alude directamente a la oferta educativa del C.E.E.B. y se presenta como un juicio crítico por parte de los alumnos.
En lo que respecta a la segunda pregunta, mayoritariamente los alumnos creen que sus compañeros abandonarían los estudios por una cuestión de gustos, es decir, simplemente “no les gusta asistir al liceo” (48.3%). Lo más seguro es que esta respuesta tenga mucho que ver con sus propias inclinaciones hacia el liceo, porque resulta curioso, sobre todo si tenemos en cuenta que razones socioeconómicas (“por falta de dinero tienen que buscar trabajo”) tienen tan insignificante cuantía (16.1%).
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Por otra parte, esto también designa el hecho de que la deserción como problemática social no ha sido un tema que haya sido socializado a los alumnos. Cabe preguntarse si han existido canales de comunicación que tengan por intención profundizar en la comprensión del fenómeno, sobre todo teniendo en cuenta de que el C.E.E.B es un “liceo para todos”. En efecto, debe ser la comunidad escolar (todos los estamentos del establecimiento) los actores que desarrollen las estrategias planteadas en los planes de acción, pero esta acción conjunta debe ser consciente, no una simple ejecución irreflexiva de ciertos procedimientos y actividades.
Sí los profesores critican el hecho de no ser incorporados como actores claves en el diseño de los programas de la Reforma, realmente entonces no se comprende porqué éstos hacen exactamente con los alumnos lo mismo que el Mineduc hace con ellos, esto es, ponerlos como simples agentes “recitadores” de un verso escrito por otro. Si bien se entiende que los profesores tienen la capacidad profesional para diseñar los planes de acción para cada año, lo cierto es que la deserción escolar en un fenómeno que no se supera por el sólo hecho de ejecutar mecánicamente tal o cual estrategia.
2) INFORME CUESTIONARIOS 4° MEDIO Total de cuestionarios contestados = 20.Dado el pequeño número de la muestra no se presentan sexo ni edades en beneficio de la confidencialidad de los alumnos. Observaciones.El cuestionario a los alumnos de 4° medio se confeccionó de manera distinta al aplicado en el 1° “b”. Las razones de ello se encuentra en que queríamos introducir más preguntas “abiertas” (es decir, preguntas que no tuvieran categorías de respuesta prefijadas de antemano), estructurándose un instrumento de recogida de datos que se asemeja más bien a una entrevista autoaplicada. De esta forma, la información recogida –a diferencia del cuestionario a 1° medio- no se expresa cuantitativamente, sino que más bien nos permite levantar cierto perfil cualitativo del joven alumno del C.E.E.B. a punto de egresar.
Las principales dimensiones que quisimos que los jóvenes nos aclararán con sus respuestas tiene que ver con:
Grado de información y satisfacción por las actividades extra curriculares desarrolladas por el liceo.
-Percepción a nivel general acerca de la convivencia escolar210.-Relación con los profesores.-Percepción acerca de las clases y la modalidad “dual” (preguntas abiertas).-Percepción del alumno respecto a la inserción laboral que hipotéticamente realizará en un futuro cercano (preguntas abiertas).-Percepción sobre la oferta educacional del C.E.E.B. (preguntas abiertas).
210 La convivencia y la percepción de los alumnos sobre ésta fue tratada en extenso en el cuestionario aplicado al 1° medio.
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En su mayoría los alumnos prefieren asistir a la empresa que al liceo, compartiendo el argumento de que en ésta aprenderían más ya que lo ven como un estar en la vida “práctica” (“la realidad”) y no en la “teoría” que significa asistir a las clases del establecimiento. Aquellos que prefieren asistir al liceo argumentan razones de relaciones interpersonales (estar con los amigos, relacionarse con los profesores, etc.). Un grupo minoritario le da importancia a ambas cosas, es decir, valoran el tipo de enseñanza “clásico” (las clases en el establecimiento) como la práctica en empresas.
En cuanto a la posibilidad de una fuente laboral y el grado de importancia que al respecto tiene la experiencia “práctica” en las empresas la mitad de ellos responde positivamente, considerando que al menos les ayuda a relacionarse con la estructura productiva y acostumbrarse a las relaciones laborales reales. No obstante, la gran mayoría reconoce vacíos en su formación que se expresa en una “falta de preparación”, no llegándose a profundizar sobre si esta carencia se debe a la mala función de la institución escolar, una mala disposición personal por parte de ellos o bien una combinación de ambos factores. Sólo 4 alumnos se sienten realmente capacitados para afrontar el mundo laboral.
Por otro lado, un indicador bastante importante tiene que ver con que la mayoría de los alumnos siente que el liceo podría haber ofrecido otras especialidades de su interés, es decir, no se estarían sintiendo a gusto con la especialidad elegida o “impuesta”. Cabe preguntarse por la manera cómo profundizar acerca del grado de satisfacción personal que se tenga hacia el futuro, sobre todo porque algunos señalan explícitamente una disconformidad con la especialidad (casi todos los alumnos dicen preferir especialidades como mecánica, electricidad, gastronomía, enfermería, informática, por nombrar algunas). Debe asumirse que, lamentablemente, el liceo carece de las posibilidades para responder a las demandas de sus alumnos, ya que este aspecto es atendido por la Corporación.
Por último, existe un masivo reconocimiento en el esfuerzo del liceo por crear espacios para expresar inquietudes e intereses y la mayoría también manifiesta un interés en las nuevas actividades emprendidas por éste. Sin embargo, aunque existe una apreciación positiva en cuanto a la creación de espacios de expresión para el joven y en cuanto al interés que en ellos despierta la creación de estas nuevas actividades, esto se queda simplemente en el plano de lo recreativo, ya que su percepción en cuanto a lo estrictamente pedagógico y formativo es casi nula. Es decir, se expresan positivamente de las actividades como paseos, talleres deportivos, etc., pero no se aprecia una valoración sobre un tipo de actividades vocacionales y de formación (por ejemplo, preuniversitario, centro de alumnos, etc.).
La apreciación respecto a la convivencia es mayoritariamente regular y la relación respecto de los profesores no aportó ninguna novedad dada la información analizada a partir del cuestionario aplicado a 1° medio.
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4.e) Pauta Entrevista semi-estructurada a director del liceo estudiado.
RELACIÓN CON LA RACIONALIDAD BUROCRÁTICA.DESCRÍBANOS, por favor, el modelo de financiamiento que existe en su establecimiento. (cómo es el flujo de los recursos, horas-profesor, distribución del personal, insumos, generación de recursos, importancia de la generación de recursos; ¿cuáles son las acción(es) o procedimiento(s) regular(es) que a lo largo de un año académico Ud. describiría como una actividad(es) “Claramente Burocrática(s)”?.Desde el punto de vista del gestión en el día a día; “¿qué porcentajes de las actividades diarias ud. califica como “burocrática”?”.¿Que tiene mayor importancia: los procesos pedagógicos o la administración/gestión de recursos?.
RELACIÓN CON EL NIVEL CORP.Describa la relación con la CORP.¿Conoce los objetivos del PADEM?¿En qué sentido se puede aprovechar los objetivos del PADEM en beneficio del establecimiento.¿Cómo es el proceso red de escuelas SENCE?De que maneras la CORP incentiva un trabajo interliceos, aparte de la instancia del PADEM, actividades concretas.
GESTIÓN Y PEDAGOGÍA.¿Cual ha sido el principal obstáculo del Equipo de Gestión a nivel de colegas, vale decir, a nivel de la comunidad de profesores.¿existe tiempo suficiente para trabajar con la plana total de los profesores?.¿cuál de los programas de la reforma valoras más y porqué? (Pregunta tendiente a definir el impacto de los programas pedagógicos y de fortalecimiento del rol docente que hayan sido aplicados en el liceo estudiado).Experiencia de la nivelación restitutiva en 1° medio.En cuanto a las especialidades, ¿quién las define?. ¿Se tiene contemplado incorporar otras especialidades en un futuro cercano.?
PROGRAMA LPT.Determinar el grado de manejo de los objetivos de los “planes de acción”.CUÁLES HAN SIDO LOS MECANISMOS DE SOCIALIZACIÓN DE LOS PLANES DE ACCIÓN Y DE LOS SUPUESTOS TÉCNICO TEÓRICOS DEL PROGRAMA HACIA EL RESTO DE LA COMUNIDAD ESCOLAR.Evaluación personal y proyecciones futuras del LPT. Cómo entiende el proceso de incorporación de la cultura juvenil popular o la integración de un nuevo sujeto escolar?¿Cuáles han sido estrategias y acciones concretas mediante las cuales se ha enfrentado este tema de la integración (tanto a nivel pedagógico, institucional y psicosocial?
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¿Ha habido transformaciones en las prácticas institucionales que sean destacadas y que se han debido a la implementación del programa?. ¿Cuáles?
6.f) Pauta Entrevista semi-estructurada a Encargado Programas para la Educación Media Corporación Municipalidad de Peñalolén.Apoyo que la Corporación a prestado para el desarrollo del programa Liceo para Todos (apoyo que no tiene que ser económico tan sólo puede ser la incorporación de los supuestos y planes del programa LPT en los planes de educación comunal (3 liceos de la comuna tienen el programa)Concretamente, ¿En que ha consistido el apoyo que como Corporación se ha generado durante los dos años de aplicación del programa LPT?¿Se maneja información del Programa Liceo para Todos por parte de La Corporación?.¿Se ha tenido conocimiento de las ventajas o beneficios que ha significado para los liceos focalizados el programa Liceo para todos?.
PADEM: ¿Cómo son incorporados los trabajos desarrollados en los liceos para el programa LPT en el Plan de Desarrollo de la Educación Comunal? ¿Cuáles son los objetivos más relevantes que plantea éste? ¿Cuál es la estrategia que desde el PADEM se levanta para que el liceo se abra a la comunidad?. ¿Es la deserción escolar un fenómeno explícitamente abordado por los objetivos del PADEM? (Si es que otras son las prioridades preguntar por aquellas).¿Existen en el PADEM aspectos que intenten abordar problemáticas de interacción al interior de las comunidades educativas?. (es decir, si el PADEM aborda temas como la convivencia escolar, grado de satisfacción de los actores con la oferta educativa recibida, drogas, etc.).
ANEXOInforme – resumen Planes de Acción liceo estudiado, programa “Liceo para Todos”.
4.f) Planes de acción LPT – liceo estudiado
s. 4.f.i) Plan de Acción II (año 2002-2003)Nombre del Plan de Acción: “Mejorando nuestros Aprendizajes y Calidad de Vida”
Diagnóstico : “Bajo rendimiento en lenguaje y Castellano y Matemáticas. Lo que implica una desmotivación en los alumnos que podría ser pasajera producto de la falta de recursos y falta de prácticas pedagógicas innovadoras en la sala de clases. Ello a la vez genera problemas en la relación profesor alumno, desinterés por parte de los profesores por comprender la cultura juvenil. También es un problema los padres poco comprometidos tanto con sus hijos como con el establecimiento”.
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Se señalan como fortalezas la existencia del programa enlaces, bibliomóvil, redes de apoyo, Centro de Padres y de Alumnos.
Objetivo General: “Creación de salas de asignaturas, con aplicación de metodológicas innovadoras con un mejor usos de los recursos pedagógicos y con la creación de proyectos por parte de los alumnos logrando mejoras en el rendimiento, relaciones interpersonales entre alumnos y profesores”
Objetivos específicos:
Mejorar el rendimiento en Lenguaje y Castellano en los I° medios con nivelación restitutiva de saberes.
Optimizar el uso de recursos metodológicos con adecuada candelarización. Ampliar la realidad cultural de los alumnos mediante salidas a terreno. Lograr integración cursos con la designación de 5 alumnos como monitores. Prevenir el consumo de drogas.
Estrategia: Crear salas de asignaturas para aplicar metodologías innovadoras y aprovechar los recursos.
4.f.ii) Plan de Acción III (años 2003-2006)211 Nombre del Plan de Acción: “Avancemos en el mundo del Lenguaje y de los Números”
Objetivo General: “Mejorar los rendimientos en Lengua Castellana y Matemáticas, a través de la implementación de salas de asignaturas, con aplicación de metodologías innovadoras, con un mejor usos de recursos y ejecución de proyectos, incluyendo la nivelación restitutiva en Primeros Medios”.
1.) Evaluación del Plan de Acción II respecto a su objetivo general
Las siguientes áreas o dimensiones son las dispuestas por el Ministerio y en base a éstas se siguen todos los ítems de planificación. Cabe señalar que las cuatro dimensiones del desarrollo educativo que se han expuestos a nivel teórico, en el momento de la planificación son las dimensiones “centrales” (Necesidades de los alumnos y Prácticas pedagógicas) las que se dividen en estas cinco áreas de acción. Esto responde a una cierta reformulación teórica del programa a partir del 2003 en adelante ya que tanto las necesidades de los alumnos como las prácticas pedagógicas son fundamentales para los objetivos de mejorar la calidad y superar la deserción entendiendo que el ámbito de la gestión y las redes externas que el liceo puede establecer con la comunidad local se deben traducir en estrategias que atiendan tanto la practica pedagógica como la heterogeneidad psicosocial de los alumnos 211 Documento recogido en su totalidad desde la base de datos del nivel central ya que para éste se estableció otro sistema de ingreso del Plan al que fue posible tener acceso de manera directa y no mediante el liceo.
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1.a) Fortalecimiento de las competencias Básicas: Las actividades realizadas fueron aplicación de metodología pedagógicas innovadoras, Pruebas de avance y grupos de alumnos por nivel. Mediante ello fue posible mejorar el rendimiento en las asignaturas sobre todo en matemáticas, además se crean en forma natural grupos de tutorías en las diferentes asignaturas. Lo anterior se fundamenta en que se ha logrado potencializar la convivencia escolar surgiendo así el valor de la solidaridad entre los alumnos.
Dentro de lo que no fue logrado se encuentra el mejoramiento del rendimiento en lenguaje y comunicación según lo propuesto y la nivelación restitutiva en I medios tampoco logra los objetivos esperados. También es negativa la evaluación hecha respecto a la utilización de la informática como herramienta pedagógica por parte de los profesores.
1.b) Innovaciones Pedagógicas.En cuanto a este ámbito, la principal actividad desarrollada fue la creación de salas de asignaturas de todo el Plan de estudio. Respecto al objetivo planteado se logró mejorar los rendimientos y aprovechar el tiempo en la sala de clases logrando mayor motivación de alumnos y profesores. Sin embargo por razones económicas no se logra que cada asignatura tenga su sala.
La fundamentación de los resultados obtenidos se le otorga a que la creación de salas de asignatura le da al profesor la posibilidad de aprovechar mejor el tiempo cuestión que se traduce en una mayor motivación de los alumnos para realizar actividades pedagógicas que permitan aprendizajes significativos.
1.c) Retención de los alumnos en riesgo de desertar: Respecto a la retención de los alumnos en riesgo se dice haber disminuido la deserción a nivel de los segundos y mantenerla a nivel de los terceros, aunque aumenta en los I y IV medios. Por otro lado, se desarrolló con buenos resultados lo que tiene que ver con el área de la convivencia escolar. Si bien aumentó el compromiso de los alumnos con las actividades extraprogramaticas no se llegó a que todos los alumnos participarán en este tipo de actividades. 1.d) Espacios de socialización: No se formula nada1.e) Otros ámbitos de Acción: No se formula nada En cuanto a éstos mismos aspectos no se plantean nuevos desafíos para el Plan de Acción III, en ninguna de ellos.
2.) Diagnóstico:-Para la formulación del diagnóstico se tomaron en cuenta tres aspectos:-Indicadores relativos a la retención y calidad de la educación.-La trayectoria que el programa ha tenido en el liceo.-Los desafíos que el liceo se propuso en la evaluación de acción 2002-2003.
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Se reconoce como los alumnos que más se retiran a los de III ° en el mes de octubre debido a necesidades económicas de la familia. Por otro lado el curso y subsector que más incide en la repitencia es Lenguaje y Matemáticas II ° debido al desinterés e inasistencias reiteradas, falta de compromiso de los apoderados, de 85 alumnos repiten 5. Los mayores problemas de rendimiento se presentan en I° por falta de conocimientos básicos en Lenguaje Y Comunicación
En cuanto a la evaluación hecha de las líneas existentes del programa en el liceo, se establece que la nivelación restitutiva en un segundo año de funcionamiento a servido para mejorar los rendimientos en los subsectores de lenguaje y Matemáticas. Por otro lado, si bien el liceo contaría con 33 becas ello no ha permitido superar la deserción escolar teniendo a 5 alumnos que se retiran durante el año.
En lo psicosocial se apoyó a un primero medio en cuanto a la convivencia escolar mejorando con ello las relaciones interpersonales
Continuar el mejoramiento de la convivencia escolar, mediante la realización de cuatro talleres de convivencia escolar. Además se plantea la reformulación del reglamento interno y la creación de compromisos con los padres de los alumnos becados.
Diagnóstico: “El liceo continúa presentando bajo rendimientos en Lenguaje y Matemáticas, no se implementaron todas las salas interactivas, las cuales se implementarán en el transcurso de este proyecto, lo que significa un mayor logro en los aprendizajes significativos, por lo tanto, elevando el rendimiento y evitando la deserción escolar; el trabajo psicosocial se logró y tendrá continuidad en actividades entre pares, EGE, profesores y apoderados, permitiendo el mejoramiento de las relaciones humanas en el liceo. Continuidad en actividades de iniciativas juveniles que permiten la convivencia, participación y motivación de los jóvenes”.
3. Actividades y resultados Siguiendo las cuatro dimensiones del desarrollo educativo, tenemos entonces que el Plan de Acción 2003 ha sido formulado tomando en consideración las siguientes acciones a implementar.
Prácticas Pedagógicas:1. Fortalecimiento de las competencias Básicas: El principal objetivo mencionado en esta línea es mejorar la comprensión lectora y red de acción en primeros medios. Para ello se plantean actividades como funciones de teatro desarrollo de nivelación restitutiva con apoyo de monitores y la posibilidad de tener monitores universitarios. Con ello se espera lograr 80% de asistencia de los alumnos y que un 90% de los alumnos de I medio apruebe el subsector de lenguaje.
2. Innovaciones Pedagógicas:
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El objetivo es realizar clases innovadoras en salas interactivas. Se espera implementar actividades como trabajo en grupo, salidas a terreno, clases interactivas, participación de los alumnos en talleres de informática como apoyo a los aprendizajes de lenguaje y matemáticas. Como resultado se vuelven a poner las actividades, es decir, se espera obtener las mismas actividades que se van a desarrollar.
Necesidades de los alumnos: Acciones de apoyo a alumnos en riesgo de deserción: El objetivo es incrementar talleres con apoderados y alumnos en riesgo de deserción mediante encuentros interactivos con los diversos agentes educativo, con ello se espera disminuir en un 0.5% la deserción a través de la participación en los talleres con al menos 80% de los agentes involucrados.
Fortalecimiento de las condiciones sicosociales:El objetivo planteado es reformular el reglamento de convivencia escolar mediante talleres, asambleas entre pares, profesores y apoderados. Se espera obtener como resultado la elaboración del reglamento de convivencia del centro educacional.
Iniciativas Juveniles: El objetivo es lograr una mejor integración de nuestros jóvenes mediante actividades de convivencia entre EGE y alumnos y campeonatos deportivos. Se espera obtener un 100% de participación de las directivas de los cursos de primero a cuarto medio, 70% de la participación de los alumnos en las actividades deportivas.
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