el federalismo en mÉxico
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EL FEDERALISMO EN MÉXICO
INTERVENCIÓN DEL SENADOR MELQUIADES MORALES FLORES
EN EL FORO INTERNACIONAL DESDE LO LOCAL: “FORTALECIMIENTO MUNICIPAL, TAREA DE TODOS”.
Octubre 2009
Señoras y Señores:Reitero mi agradecimiento a los organizadores por su invitación para participar eneste Foro Internacional Desde lo Local, bajo el tema “Fortalecimiento Municipal,Tarea deTodos”.
El tema que me pidieron desarrollar es el del Federalismo en México. Apasionantesin duda, pero también complejo y lleno de aristas. En estos minutos esbozaré demanera breve el concepto de federalismo y la evolución de éste en nuestro país,misma que es de casi doscientos años, asimismo trataré la situación actual queenfrentamos como federación y finalmente los retos que tenemos por delante ycómo los estamos afrontando en el Senado de la República.
Diferentes teóricos de la ciencia política así comotratadistas en materia de derecho han definido ycaracterizado el federalismo. Todos parten del hechoindiscutible de que paulatinamente el sistema federalamplía cobertura a países de todos los continentes. Lo haceporque divide el poder, porque abre espacios para que lasdecisiones de gobierno sean tomadas en la instanciadebida, porque el centralismo no lleva a una efectivaparticipación de la ciudadanía en las decisiones públicas.
Así por ejemplo los autores de “El Federalista”, señalan queel federalismo es una “unidad en la diversidad”,caracterizado por la interrelación e independencia de lasorganizaciones estatales y las relaciones jurídicas entre losestados miembros y la federación. De tal modo que estospensadores concebían el federalismo no sólo como unproceso evolutivo, sino que tenían también en cuenta su“evidente unión con el Constitucionalismo”.
Para otros el federalismo, es también la unión deestados a fin de responder a necesidades más generalestales como: la protección en lo comercial, estabilidadeconómica, aspectos fiscales y complementariamente ala búsqueda de su seguridad común, teniendo elgobierno federal las atribuciones que no estabanconsideradas para los estados; así, el gobierno de estosúltimos siguió siendo el derecho común y lanormatividad del gobierno federal fue la excepción. Lamayoría afirma que sistema federativo tiene la ventajade representar, una de las más poderosascombinaciones en favor de la prosperidad y de lalibertad humanas.
En México Don Jesús Reyes Heroles postula que sonlos estados soberanos quienes celebran un pacto(Federan: hacer alianza o pacto) mediante susrepresentantes, por el que crean la federación yexpresan los derechos que le ceden; establece además,que entre lo poco que el liberalismo mexicanoconsigue plenamente en sus orígenes, está laconsignación de la forma federal.
En efecto en el Artículo Quinto del Acta Constitutivade la Federación de 1824 se leía: “La nación adopta parasu gobierno la forma de república representativapopular federal”. Es el punto de arranque delfederalismo mexicano, el cual se impone a pesar de losintensos debates encabezados por Servando Teresa deMier. El esfuerzo es interrumpido por losconservadores en la década de los treinta del siglo XIXy es retomado por el Constituyente de 1857.
Cabe señalar que para algunos, entre ellos Ignacio RomeroVargas, quien fuera Gobernador del Estado de Puebla en esemismo siglo, el federalismo en México viene de antiguo, yaque los pueblos de Anáhuac no sólo se regían por un derechoconsuetudinario, sino que su organización gubernamental erade un tipo semejante al federal, en virtud de que, porejemplo el “Pacto de Izcóatl” consolidaba una alianza (unafederación) entre tres estados: Tenochtitlan, Texcoco yTlacopan.
Pero sin duda la inspiración del Constituyente de 1824 fue elfederalismo del tipo que se instituyó en el vecino del norte.No obstante, el desarrollo del caso mexicano se ciñó a lascondiciones concretas de nuestro país. El Plan de Casa Mataen 1823 dio como resultado la creación de nuevos estados ycon ello la simiente federalista se sembró en el nacienteentramado constitucional del México independiente.
La experiencia mexicana indica que no se puede inferirque el régimen federal en nuestro país obedeció a una“ficción político-jurídica”, fruto de la imitación servil yextralógica del sistema norteamericano, se deriva de unanecesidad de unir lo desunido, fue el crisol que permitióel nacimiento de Nación. No es posible medir su éxitocon base en parámetros que se apliquen al desarrolladoen Norteamérica.
Si revisamos los debates del Constituyente de 1917,podemos apreciar que en el caso del Artículo 40, setomó el texto de la Carta Magna de 1857, es decir, semantuvo al federalismo como la forma de organizar lavida entre las partes que conforman la Unión.
Al respecto, conviene destacar el dictamen que sobreese artículo presentó la Comisión integrada porPaulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, AgustínGarza González, Arturo Méndez e Hilario Medina,mismo que señala, cito:
El artículo 40 del proyecto, exactamente igual al de igual número de laConstitución, consagra el principio federalista tan íntimamente ligado con lasglorias del partido liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados, comola centralista la de los retrógrados, y su establecimiento entre nosotros ha sido elresultado de una evolución política e histórica que se hizo indiscutible después de laGuerra de Reforma… El ilustre presidente de la Comisión de Constitución de1857, el señor Arriaga, en la exposición del proyecto respectivo, después deconsignar la conveniencia o inconveniencia del federalismo y del centralismo,defendió victoriosamente y para siempre al primero, declarándose por el régimen delibertad.Termina la cita
Queda claro entonces que en México elfederalismo se instala como la bandera de lalibertad y la democracia. Empero, no podemosdejar de lado que a lo largo del siglo pasado laevolución del federalismo, pasó por una etapade creciente centralismo en la toma dedecisiones, mismo que fue indispensable paraencarar los retos de consolidar la etapaposrevolucionaria. Sin embargo, las regionesdel país fueron ganando espacios en la toma dedecisiones, la reforma al 115 de la Constituciónen 1983 fue esencial para darle vida propia alorden de gobierno municipal.
El federalismo mexicano distribuye entre losdistintos órdenes de gobierno las diferentesatribuciones que el Estado debe llevar a cabo.El artículo 124 de la Carta Magna establece laexistencia de una relación igualitaria entre elgobierno federal y los estados; determinatambién que operan para un mismo territorioordenamientos locales, con la supremacía delfederal, lo que origina un modelo deorganización político – jurídica.
Como sabemos nuestro arreglo contemplaatribuciones exclusivas y concurrentes, así comoalgunas otras que tratadistas denominan comoimplícitas. Describir cada una de ellas no es laintención de esta exposición, sólo diré que se precisarevisar una buena parte ellas a fin de actualizarnuestro pacto federal, ponerlo a tiempo para querefleje la riqueza que la pluralidad política le ha dadoa nuestro país en los últimos 20 años.
En ese sentido en el Senado de la República, comouno de los productos centrales de la Ley para laReforma del Estado, se encuentra en proceso dedictamen una importante Iniciativa que reformadiferentes artículos de nuestra Carta Magna. Acontinuación resumo los principales aspectos que lacomponen.
La Iniciativa que se debate en la Cámara del federalismo,parte del hecho de que el federalismo es el eje quearticula la vida del país. Lo que cada orden de gobiernotiene como responsabilidad es un mandato que establecenuestra Carta Magna. La nueva realidad política yeconómica del país, nos obliga a pensar el federalismo dediferente manera.
Si bien la lucha entre federalistas y centralistas marcónuestro siglo XIX, en el siglo XX experimentamos unproceso complejo de descentralización federalizaciónque se agotó con la apertura de la economía, y por laredefinición de los equilibrios políticos en las dos últimasdécadas del siglo pasado.
La reforma que se propone va al corazón del federalismo contenidoen la Constitución. Buscamos darle mayoría de edad a cada orden degobierno, proponemos que cada orden de gobierno tenga lasatribuciones y los recursos para cumplirle a la ciudadanía.
Es por ello que se requiere un federalismo renovado e integral, queconlleve el ánimo de contribuir al debate sobre una amplia reformaque incluye aspectos de ingreso, gasto y deuda, mediante laincorporación de contenidos constitucionales que den certidumbrejurídica a las haciendas públicas federal y las locales. Así tambiénpara replantear nuestro federalismo en pro de una mejor acción delos Estados para lograr la eficacia en su actuar.
Es por esto que se ha propuesto la reforma de losartículos constitucionales 27, 48, 73, 115, 116 y 124 denuestra Carta Magna, en armonía con otros preceptoslegales cuya reforma y adición se planteará una vezaprobada la Iniciativa propuesta.
Entre los aspectos fundamentales que cubre esta Iniciativa,destacan los siguientes:
Se dota de capacidad jurídica plena de losEstados, Distrito Federal y Municipios paraposeer bienes, lo que permitirá administrar eintegrar de mejor manera el patrimonio de esosórdenes de gobierno.
Las entidades federativas y los municipios participaráncon el gobierno federal en la administración delPatrimonio Nacional y contarán con un registro de losbienes que integren su patrimonio, lo que hará factible unamejor y más plural gestión del patrimonio de todos los mexicanos,al incluirse la posibilidad de que las entidades federativas y losmunicipios participen en los actos de administración de recursosnaturales ubicados en su territorio, pero en ningún caso estosignificará el traslado de dominio del Patrimonio Nacional.
En el tema de la Jurisdicción Insular, se pretende transferira los Estados y municipios de la Federación que tienen litoral, lajurisdicción sobre islas, cayos y arrecifes que se encuentren hastauna distancia de 12 millas náuticas de su línea de costa. Con ello,se potencia este recurso que hasta la fecha ha sido prácticamenteolvidado en las políticas públicas que se diseñan e instrumentan enel país.
No exención a ingresos tributarios localesy acuerdo de compensación, para que cuandouna exención fiscal de carácter federal tenga comoconsecuencia directa la disminución de losrecursos que las entidades federativas podríanrecaudar, la Federación acordará con los Estadosuna forma de compensación que les permita aéstos subsanar los recursos con los que contaríande no haberse establecido esa norma.
Reconocer la diversidad municipal yautonomía administrativa del municipio, afin de justipreciar también la diversidad cultural,demográfica, étnica, territorial y social de losmismos.
Hacer partícipe a los ayuntamientos en el procesode reformas a las Constituciones locales, con elloelevaremos a rango Constitucional una facultad yaconsagrada en diversas constituciones locales.
Un nuevo servicio profesional de carreraMunicipal, como una parte importante de la estrategia defortalecimiento de la gestión municipal, que le décertidumbre a quienes acuden de manera frecuente aresolver problemas en ese orden de gobierno.
Democracia participativa en el municipio, paradetonar la intervención de los ciudadanos en las decisionesde política pública, que atañen a su respectivo interés.
Concesión de los servicios públicosmunicipales siempre que se cuente con el previoacuerdo entre sus ayuntamientos y sirva para la máseficaz prestación de los servicios públicos o elmejor ejercicio de las funciones.
Introducir en el texto Constitucional aldesarrollo metropolitano, en virtud de que laformación y crecimiento de zonas metropolitanashan jugado un papel central en el proceso dedesarrollo y en la urbanización del país, al gradoque más de la mitad de la población urbana deMéxico se asienta en esas regiones.
Permitir la celebración de conveniosadministrativos entre entidades federativas, paralo que se propone adicionar el primer párrafo de lafracción VII del Artículo 116 Constitucional para que lasEntidades Federativas cuenten con facultades para celebrarconvenios para que una Entidad Federativa colabore,exclusivamente en el ámbito administrativo, con otra uotras Entidades.
Facultad para que las entidades federativasadministren responsablemente su hacienda, la cualse formará de los ingresos derivados de suscontribuciones; así como de las participaciones derivadasde las contribuciones federales, y los demás que las leyesestablezcan; este ejercicio deberá apegarse al plan estatalde desarrollo de cada Entidad Federativa, a su presupuestode egresos, a las normas de transparencia y a las leyesfederales en materia hacendaria.
Facultar a las entidades federativas ymunicipios y sus organismos descentralizados acontratar financiamientos con sociedades debanca y crédito conforme a las bases queestablezca el Congreso de la Unión, a fin deimpulsar las inversiones públicas, para lo que tendríanque sujetarse a: que el Congreso de la Unión expida unaLey que establezca los supuestos específicos y lasmodalidades accesibles a ese tipo de financiamiento; quelos Congresos Locales de cada Entidad Federativaapruebe el endeudamiento solicitado y; que elfinanciamiento solicitado sea para la realización deinversiones públicas, por lo que dicho endeudamientono podrá ser contratado, por ejemplo, para engrosar lanómina burocrática de las Entidades Federativas y losMunicipios.
Definir las facultades concurrentes entre los tresórdenes de gobierno: la Federación, los Estados ylos Municipios, para que el Congreso de la Uniónexpida la legislación que determine las bases generales delas facultades concurrentes y determine con claridad lasque corresponden a cada orden de gobierno.
Creación de un Sistema Nacional de Coordinaciónde las Haciendas Estatales, el cual deberá regirseconforme a una Ley de Coordinación Hacendaria, envirtud de la cual se permitirá a las Entidades Federativascoordinarse con el Gobierno Federal o entre sí, para lamejor participación de los ingresos y distribución de lasresponsabilidades, en el contexto de la necesidad delperfeccionamiento de nuestro régimen hacendario.
Como se observa, el Senado se propone establecer basesnuevas para la convivencia entre órdenes de gobierno.Se trata de fortalecer el federalismo político a través deestablecer con claridad qué le toca a cada quien, perotambién el económico y fiscal, a fin de transparentar lasatribuciones y funciones de cada orden de gobierno, enun marco que trascienda la mera recaudación y repartode ingresos, y se ubique en un contexto más amplio.
Es la voz y demanda de las regiones lo que el Senado sepropone atender. Estoy cierto que de merecer laaprobación del H. Congreso de la Unión, esta reformaserá aprobada también por este Congreso, como partedel Constituyente Permanente, quien es el verdaderogarante del pacto federal.
Amigas y amigos:
Al tiempo de agradecer nuevamente a los organizadores la invitaciónpara participar en este Ciclo de Conferencias, quiero reiterarles lanecesidad de construir nuestro federalismo desde las regiones.
En la medida que los gobiernos estatales y municipales, al tiempo delos Congresos locales ejerzan a plenitud sus funciones, en esa medidaavanzará el federalismo mexicano. Desde las diferentes regiones delpaís, debemos dejar de esperar que todo lo haga el gobierno federal.
La presente crisis ha mostrado la fragilidad de laspolíticas públicas cuando la federación tiene todos losinstrumentos a su cargo y es la responsable única de laplaneación, presupuestación y aplicación de recursos.Regiones más fuertes, espacios cercanos a la gente paradecidir lo que la gente demanda, harían sin duda un paísmás resistente, más fuerte para soportar los embatescomo los que vivimos en estos tiempos.
El reto es que el Congreso apruebe el Plan Nacional deDesarrollo, el reto es que éste no sea una moda sexenal,sino que constituya una herramienta que vaya más allá deuna administración en particular, el reto es que losgobiernos estatales participen en las decisiones depolítica pública en todo el proceso y no sólo seanespectadores.
Tenemos por delante todavía un largo camino para
perfilar una federalismo integral, un federalismo
que vaya más allá de atribuciones políticas,
jurídicas o fiscales, sino que sobre todo sirva para
paliar la desigualdad y la pobreza que viven
millones de mexicanos, ese es el objetivo que en
última instancia debe mover todos para quienes la
política es sinónimo de servicio, de entrega a los
mejores valores de la Patria.
EL FEDERALISMO EN MÉXICO: SENADOR MELQUÁDES MORALES FLORES
GRACIAS POR SU ATENCIÓN
7/09/09