el equipo de investigación el equipo de contraparte de la ...empresas.sence.cl/documentos/inf...

Evaluación Económica de la Franquicia Tributaria para la Capacitación

Geo Consultores - Ministerio de Economía - SENCE Página 1.

PRESENTACIÓN

El presente documento es una versión resumida del Informe Final del Estudio Evaluación Económica de laFranquicia Tributaria para la Inversión en Capacitación en la Empresa, contratado a Gestión y Economíade Organizaciones (Geo Consultores) por el Ministerio de Economía y el SENCE en marzo de 1999.

El Equipo de Investigación

La presente estudio fue realizado por Geo Consultores y el Informe Final fue redactado por el economistaOsvaldo Jara, director y diseñador de la investigación.En el Equipo que Geo Consultores construyó para hacerse cargo de las actividades de la investigaciónparticiparon los siguientes profesionales: Carlos Vergara dR., Paola Arellano, Héctor Hernández, RaúlHolz, Juan Carlos Munizaga, Ximena Sgombich, Juan Pardo y Julio Ramírez.

El Equipo de Contraparte de la Investigación

La contraparte de la Investigación estuvo conformada por Ignacio Larraechea, Alvaro Diaz, RobertoCastro, Gustavo Rayo, Mario Velásquez, Gonzalo Herrera, Molly Pollack y José Cárdenas. Los aportes detodos los participantes de la Contraparte Técnica fueron fundamentales para reorientar algunoscomponentes de la investigación y obtener de esta investigación un producto útil para alimentar el diseñode políticas públicas más eficaces dentro del Sistema de Capacitación Chileno. No obstante, laresponsabilidad completa por el contenido de este documento es del autor.



1. INTRODUCCIÓN

1.1 EL ESTUDIO

El objetivo general del presente estudio es evaluar los impactos del “Programa de Franquicia Tributaria paraInversión en Capacitación en la Empresa” administrado por SENCE, el desempeño de los distintos agentesinvolucrados en el sistema y la calidad de la Capacitación que el Sistema produce.

Los objetivos específicos planteados por el Ministerio de Economía y el SENCE fueron:

§ Evaluar el impacto, técnico y organizacional del programa en empresas que utilizan la franquicia tributariapara la capacitación laboral.

§ Evaluar la pertinencia de la franquicia tributaria como vía de financiamiento total o parcial de la capacitación ycomo promotor de la capacitación en las empresas.

§ Evaluar el desempeño de los Organismos Técnicos de Intermediación de Capacitación (OTIC), tanto en su rolde asistencia técnica en materia de capacitación como de nexo entre las empresas y los Organismos técnicosde Capacitación (OTEC).

§ Evaluar la eficacia del instrumento de la franquicia tributaria para estimular la demanda de capacitación.

§ Evaluar la eficiencia en la utilización de los recursos de inversión pública involucrados en el sistema.A través de la aplicación de diversas técnicas de investigación se logró cumplir cabalmente con los objetivosplanteados y de esta forma obtener un certero diagnóstico sobre el sistema de la franquicia tributaria y contar con unset de recomendaciones de mejoramiento del Sistema Nacional de Capacitación tanto en el ámbito específico de lafranquicia tributaria como de otros instrumentos de política social que el SENCE opera.

1.2 EL CONTEXTO QUE EL ESTATUTO DE CAPACITACIÓN Y EMPLEO GENERA

El Congreso Nacional de Chile aprobó en 1997, un Nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo ( Ley N° 19.518 ).Esta normativa introdujo una serie de modificaciones y nuevos instrumentos cuyo objetivo general es modernizar yfortalecer el Sistema Nacional de Capacitación Chileno.

En ese contexto el objetivo general de la investigación declarada por el Ministerio de Economía y el SENCE fueevaluar, desde la perspectiva económica, el Programa de Franquicia Tributaria para la inversión en capacitación enla Empresa, uno de los aspectos claves del Estatuto de Capacitación. A continuación se presenta una brevedescripción analítica sobre dicha Ley, a objeto de entregar un marco general del tema que el presente documentoabordará.

Los objetivos del Estatuto de Capacitación y Empleo

El nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo contiene objetivos que directamente pretenden incentivar lacapacitación de todos los trabajadores y de grupos específicos de éstos. El Estatuto descansa en tres grandesprincipios, éstos son: la eficiencia, la equidad y las relaciones laborales al interior de la empresa.

La eficacia y la eficiencia. El Estatuto contiene una inspiración definida en el plano del fomento de las actividadesde capacitación en general, y que se manifiesta en el perfeccionamiento del sistema de capacitación, losmecanismos de financiamiento y sus instrumentos institucionales.



Las relaciones laborales al interior de la empresa. Además, el Estatuto contiene elementos que pretenden incentivar lasbuenas relaciones laborales al interior de las empresas, por la vía de premiar con recursos adicionales a aquellas empresas queacuerden planes de capacitación en conjunto con sus trabajadores

La equidad. El Estatuto contiene también una inspiración definida en el ámbito de la equidad y está relacionada con losbeneficios hacia las empresas pequeñas y los trabajadores más pobres, los trabajadores beneficiarios de procesos dereconversión laboral y, especialmente, los jóvenes de escasos recursos que enfrentan dificultades para iniciar un procesoexitoso de inserción laboral.

Será materia de este trabajo analizar y evaluar los objetivos de eficiencia y eficacia de la franquicia tributaria en tantoinstrumento estatal de financiamiento de las actividades de capacitación, en el marco de operación de los citados principiosdefinen.

El beneficiario del subsidio es el trabajador, la empresacanaliza los recursos.

Los conceptos utilizados en el Estatuto sitúan a la capacitaciónen el contexto del llamado “Sistema Nacional de Capacitación”,definido como lo muestra el recuadro, en el Artículo 1 delEstatuto.

Posteriormente, el Artículo 10, enfatiza esta definiciónestableciendo los objetivos principales de la Ley, declarandolas formas específicas en donde el Estado pretende alcanzarsus objetivos.

Cabe hacer notar que, desde un punto de vista formal, lo que elEstatuto establece, en rigor, es un instrumento de fomentodestinado a los trabajadores. Aun cuando el mecanismo de lafranquicia requiere de un intermediario -la empresa- el objetivodeclarado es mejorar las condiciones de empleabilidad de lostrabajadores.

Destacar esta distinción es clave para la lectura de este informe de investigación, en tanto la evaluación de impacto, y laevaluación social del Programa Franquicia Tributaria, será realizada en función de este objetivo. Esto significa que el foco de laevaluación de impacto será el trabajador.

¿Cuál es el bien que la ley genera?

El subsidio consiste en que las empresas pueden descontar de su tributación en primera categoría hasta el 1% del gasto enremuneraciones, si por el equivalente a ese monto han realizado capacitación de sus trabajadores de acuerdo con lasreglamentaciones establecidas en el Estatuto de Capacitación y Empleo.

El producto que la ley genera, por lo tanto, no sólo es lacapacitación que es posible contratar, sino también lafranquicia tributaria operada a través de las compras deservicios de capacitación. Es más, conceptualmente hablando,es posible afirmar que la franquicia tributaria constituye elprecio que el Estado está dispuesto a pagar a losempresarios para que estos capaciten a sus trabajadores.

Los montos que es posible obtener.

El subsidio que es posible obtener depende de lasremuneraciones de los trabajadores, de la concertaciónentre empresarios y trabajadores y existe un piso de

Estatuto de Capacitación y EmpleoArtículo 37:Si la remuneración mensual es menor a 25 UTM ($650 mil) elporcentaje que la empresa debe financiar es cero.Si la remuneración mensual es mayor a 25 UTM y menor que 50UTM ($ 1,300 mil), el porcentaje que la empresa deberá financiares de 50%.Si la remuneración mensual mayor que 50 UTM, el porcentajeque la empresa deberá financiar es de 85%.

Artículo 52:... las empresas que realicen actividades de capacitación basadasen el acuerdo entre trabajadores y empresarios podrán acceder auna bonificación de 20% adicional del monto del financiamiento.

Artículo 36:... si el monto que equivale al 1% de las remuneraciones fuesemenor a 13 UTM ($ 338 mil) las empresas podrán descontar losgastos de capacitación hasta este último monto en un año.

Estatuto de Capacitación y Empleo

Artículo 1:“... sistema de capacitación ... tiene por objeto promover el desarrollode las competencias laborales de los trabajadores, a fin de contribuira un adecuado nivel de empleo, mejorar la productividad de lostrabajadores y las empresas, así como la calidad de los procesos yproductos”.

Artículo 10:“Se entenderá por capacitación el proceso destinado a promover,facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados deconocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejoresoportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar laproductividad nacional procurando la necesaria adaptación de lostrabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificacionesestructurales de la economía”.



subsidio para las empresas que tienen un a planilla de remuneraciones reducida. A continuación se explica cadauno de estos elementos.

Escalamiento del subsidio según las remuneraciones de los trabajadores.

El Subsidio es mayor para los trabajadores de menor remuneración dentro de la empresa siguiendo la reglaestablecida en el Artículo 37 del Estatuto de Capacitación y Empleo:En la medida que la empresa destina sus fondos de capacitación a trabajadores cuya renta mensual es “baja”, elEstado financiará el 100% de los costos imputables a capacitación. Si los fondos se destinan a trabajadores cuyarenta mensual es “alta” el Estado financiará un menor porcentaje de los gastos de capacitación.El propósito de este componente de la Ley es promover una mayor focalización de los gastos que el Estado financiaal interior del Sistema de Nacional de Capacitación, beneficiando a los trabajadores de menores salarios.

El 20% de subsidio adicional para programas de capacitación concertada entre empresarios y trabajadores.

Si las actividades de capacitación son concertadas entre el empresario y los trabajadores la empresas puedeaumentar los límites de retorno del subsidio según lo plantea el Artículo 52 del Estatuto (ver recuadro).Se pretende por esta vía inducir la existencia de un Plan de Capacitación concertado entre empresarios ytrabajadores, con el objeto de promover mejores las relaciones laborales al interior de la empresa.

El piso de 13 UTM anuales.

Si las empresas exhiben una planilla de remuneraciones anual baja, tal que con el monto equivalente al 1% de esaplanilla no sería posible financiar algún curso, se establece un piso para que los trabajadores de las empresaspequeñas puedan utilizar el subsidio según se regula en el Artículo 36 del Estatuto.

Se pretende por esta vía incentivar a las empresa pequeñas en la utilización del subsidio, esto es, fomentar lademanda de capacitación.

¿Cómo opera la Franquicia Tributaria?

La franquicia tributaria es, genéricamente hablando,un subsidio a la demanda que es obtenible por unaempresa, en la medida que contrate actividades decapacitación contando con la autorización delSENCE. Esta autorización puede ser obtenidadirectamente por la empresa o indirectamente através de los Organismos Técnicos de Capacitación(OTEC) o los Organismos Técnicos de Intermediación(OTIC). Estos últimos tramitan autorizaciones decursos lo cual se traduce finalmente en el llamado“código SENCE”, que es la autorización para realizarel curso.

Luego de realizada la actividad de capacitación elSENCE entrega un certificado de ejecución, el cual esválido como crédito fiscal ante el Servicio deImpuestos Internos y que se materializa en ladeclaración de impuestos de primera categoríacorrespondiente al mismo año de la capacitación.

En la Figura 1-1 se representa los principalesprocesos con los cuales el sistema funciona. Comofue mencionado más arriba, el objetivo de la presente

Empresas Demandantes:

Optan por capacitar con OTEC, OTIC o

directamente.

OTEC:Producen Capacitación

Entregan Capacitación

Compran Capacitación

OTIC:Intermedian Capacitación

Compran Capacita-

ción

SENCE:Administra el Sistema declarando

elegibilidad de los cursos.

Traspasan su 1%

Servicio de Impuestos Internos:Reconoce el Financiamiento en abril

del año siguiente.

Entrega de Certificadosde Exención

Tributaria

FIGURA 1-1 : DIAGRAMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMADE CAPACITACIÓN.



investigación es analizar cada uno de estos procesos económicos relevantes en el funcionamiento de la franquiciatributaria, con el fin de conocer las motivaciones de los agentes que participan en el mercado, el impacto que lafranquicia tributaria tiene sobre la productividad de los trabajadores y proponer mecanismos de mejoramiento delSistema Nacional de Capacitación.

2. EL SISTEMA DE CAPACITACIÓN EN CIFRAS

2.1 LOS TRABAJADORES BENEFICIARIOS DE LA CAPACITACIÓN

La franquicia tributaria para la inversión en capacitación enla empresa es uno de los subsidios públicos de fomentomás utilizados por los agentes económicos en Chile. Desdeya en 1998 involucró a cerca de medio millón detrabajadores lo cual significó una inversión total de cerca deUS$ 100 millones.

Se observa en la Tabla 2-1 que la Región Metropolitana es la que exhibe mayor participación en el número decapacitados llegando a cerca del 45% del total país. Por su parte la distribución por género, tanto a nivel regionalcomo nacional, muestra que la capacitación por franquicia tributaria beneficia mucho más a los hombres (79.9%)que a las mujeres (20.1%) (ver Figura 2-1).

Analizando las composición estamentaria de los capacitados se puede afirmar que los administrativos y los técnicoscalificados son quienes tienen la mayor participación dentro de los capacitados en los últimos años. Dichosestamentos en conjunto concentran cerca del 60% de total de capacitados.

Distribución Regional 1994 1995 1996 1997 1998

R. Metropolitana 212.333 217.501 242.153 256.027 213.605 Otras Regiones 184.825 199.754 209.781 226.887 262.831 Total País 397.158 417.255 451.934 482.914 476.436 Fuente: Memorias SENCE

TABLA 2-1: Nº DE TRABAJADORES CAPACITADOS, 1994-1998.

-

50 .000

100 .000

150 .000

200 .000

250 .000Hombres

Mujeres

H o m b r e s 1 1 . 6 9 5 2 5 . 2 0 0 9 . 9 0 3 8 . 5 0 2 3 0 . 2 2 5 1 1 . 6 4 9 8 . 7 8 4 3 5 . 6 6 2 8 . 0 0 1 1 4 . 0 0 1 1 . 4 3 8 4 . 5 1 5 211 .193

M u j e r e s 2 . 7 5 5 6 . 8 9 7 1 . 3 1 7 1 . 8 8 2 7 . 7 3 4 2 . 6 5 3 4 . 0 8 5 6 . 1 8 8 2 . 8 4 0 5 . 3 4 4 888 1 . 4 4 7 5 1 . 6 3 8

I II I I I IV V VI VII V I I I IX X XI XII R.M

FIGURA 2-1: DISTRIBUCIÓN POR GÉNERO DE CAPACITADOSPOR REGIÓN, 1998.



2.2 EFECTOS MACRO DEL SISTEMA DECAPACITACIÓN

La Tabla 2-2 muestra que el Gasto Promedio porOcupado, es variable según los sectores de laeconomía. En efecto, se observa que lossectores menos intensivos en mano de obra(Minería y Energía) realizan un gasto porocupado de hasta veinte veces lo que realizansectores más intensivos en mano de obra(Agricultura, Construcción).

También se observa en la Tabla 2-2 que lossectores Minería y Energía 4 de cada 10trabajadores ocupados fueron capacitadosdurante 1998. En contraposición a lo anterior, enlos sectores Agricultura, Servicios Estatalesmenos de 4 de cada 100 trabajadores ocupados fueron capacitados en el mismo período.

El corte de tipo regional de las cifras de gasto en capacitación, muestran una alta concentración de la capacitación. La RegiónMetropolitana, junto con la Primera y la Segunda Región, exhiben el mayor gasto promedio por trabajador ocupado.Contrariamente, la Séptima, Octavo y Undécima Regiones son las que presentan un menor valor para este indicador.

2.3 CONCENTRACIÓN SECTORIAL Y REGIONAL DE LOS RECURSOS DEL PROGRAMA

Desde el punto de vista de la asignación geográfica los recursos del sistema de capacitación de la Franquicia Tributaria seencuentran altamente concentrados.

Destaca que cerca del 60% del gasto en capacitaciónocurre en la Región Metropolitana. Si a esto se le sumael gasto de la Segunda, Quinta y Octava Regiones seexplica el 85% de los gastos del sistema.

Desde el punto de vista del financiamiento de la inversiónen capacitación se observa a nivel del sistema que elfinanciamiento privado constituye un 33% de la inversióntotal mientras que el aporte de la franquicia tributaria elotro 66%.

A nivel sectorial las cifras respecto al financiamiento de lacapacitación indican que el sector de la Construcciónrecibe la mayor inversión pública (la menor inversiónprivada) con un 85% de su inversión total (Figura 2-3). LaAgricultura y de los Servicios Estatales reciben un 80%de inversión pública y sólo un 20% de inversión privada.

La mayor inversión privada ocurre en el sectorMinería con un 55% del total. Este es el único

Sector Económico

Gasto Promedio en 1998 por Ocupado

en $

% de la Fuerza de Trabajo Capacitada

en 1998

Trabajadores Ocupados, 1998

(miles de personas)

Comercio 7.029 7,6% 1.001 Construcción 5.196 5,3% 465 Energía 41.469 43,1% 35 Manufacturas 11.210 10,7% 828 Minería 45.753 40,8% 80 Finanzas 25.202 26,2% 390 Servicios Est. 2.646 3,6% 1.402 Agricultura 2.127 2,3% 770 Transportes 9.249 10,6% 430 Total 7.965 8,4% 5.401

TABLA 2-2: GASTOS PROMEDIO POR OCUPADO,%TRABAJADORES CAPACITADOS Y Nº DE

TRABAJADORES POR SECTOR DE ACTIVIDADECONÓMICA, 1998.

Cofinanciamiento de la Inversión en Capacitación.

0%20%

40%60%80%

100%

AGRICULT

URA

COMER

CIO

CONSTRUCCION

ENER

GIA

FINANZA

S

MANUFACT

MINAS

SERV.

ESTA

T.

TRAN

SPORT

E

Inv. Pública (%) Inv. Privada (%)

FIGURA 2-3: COFINANCIAMIENTO SECTORIAL DE LA INVERSIÓN

EN CAPACITACIÓN , 1998.

$ 0

$ 1.000

$ 2.000

$ 3.000

$ 4.000

$ 5.000

$ 6.000

$ 7.000

AG

RI

CU

LT

UR

A

CO

ME

RC

IO

CO

NS

TR

UC

CI

ON

EN

ER

GI

A

FINANZAS MA

NU

FA

CT

MI

NA

S

SE

RV

.

ES

TA

T.

TR

AN

SP

OR

TE

II

V

VIII

X

XIII

FIGURA 2-4: PRECIOS UNITARIOS DE LA CAPACITACIÓN

POR SECTOR EN REGIONES SELECCIONADAS.



sector económico en que la inversión privada supera a la inversión pública. A continuación, se ubica el sectorEnergía con un 55% de inversión pública. Como lo muestra la Figura 2-3, el sector Financiero, que constituye lamayor inversión total, es financiado en un 57% por inversión pública, lo cual está por debajo del promedio de co-financiamiento público que es de 66% para el total del sistema. También se puede observar que sectores como elComercio dependen más de la franquicia que del financiamiento privado.

Los precios de los servicios de capacitación en general se ubican en el entorno de los $3.200 por hora decapacitación, que corresponde al promedio pagado por las empresas en el sistema de la franquicia tributaria en1998. La Figura 2-4 muestra los precios por hora de capacitación pagados por los distintos sectores en cincoregiones del país. Se observa que, salvo el sector Minería, todos los sectores se ubican entorno al valor citado.

La variable que influye en forma gravitante en el financiamiento de la capacitación es el valor hora SENCE, el cualfue fijado en $3,500 para el año 1998. Este valor determina un techo para la aplicación de la franquicia tributaria.Dada esa variable (determinada por el SENCE) es posible afirmar que en el sistema se producen dos ajustes: elprecio que los proveedores fijan para sus servicios y el precio que las empresas están dispuestas a pagar, dadas lasreglas de la franquicia. El resultante de ambos ajustes es el cofinanciamiento de las actividades de capacitación, quees la variable directamente observable en el sistema.

3. ENFOQUE TEÓRICO Y METODOLÓGICO ADOPTADO PARA EL ESTUDIO EVALUATIVO DEL SISTEMADE CAPACITACIÓN

Para realizar una evaluación del sistema de capacitación es necesario partir por reconocer que la capacitación es unbien económico y como tal se transa en el mercado. Es por esto que la capacitación puede ser objeto de unanálisis desde la óptica económica. Como en todo mercado, existirá fuerzas que explican la oferta y fuerzas queexplican la demanda y, eventualmente, también existirá imperfecciones que podrían justificar la acción del Estadocon el objeto de mejorar la operación de este mercado. En el presente capítulo se realiza una conceptualización deestos elementos con el objeto de posicionar asertivamente los mecanismos establecidos en el Nuevo Estatuto deCapacitación y Empleo y permitir realizar una adecuadaevaluación del Programa.

En primer lugar se realizó una operacionalizacióneconómica del concepto de capacitación laboralestableciéndose una interpretación sobre qué significacapacitación laboral exitosa. Luego se caracterizó lacapacitación genérica y la específica de modo deentender porqué los trabajadores preferirán lacapacitación de tipo genérica y los empresarios lacapacitación específica. Por último se conceptualizóuna tipología de motivaciones y de alternativasempresariales para enfrentar mejoramientos deproductividad en la empresa, siendo una de éstas lacapacitación laboral.

3.1 OPERACIONALIZACIÓN ECONÓMICA DELA CAPACITACIÓN LABORAL

estableciéndose en concordancia con la teoría económica que la capacitación laboral es una estrategia por la queuna persona acrecienta su capital humano, ya sea para transarlo en el Mercado del Trabajo, si es la persona la queinvierte; o para lograr aumentos de productividad si es el empresario el que invierte. A partir de esto es posibleafirmar que la capacitación laboral exitosa se mide en el mercado del trabajo relevante para el trabajador.

Lab

ora

lIn

gre

so

Tiempo

Curva de Ingresos de un trabajador exitosamente

capacitado

FIGURA 3-1: PERFIL DE INGRESOS DE UN TRABAJADOR EXITOSAMENTECAPACITADO .FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.



En el mercado del trabajo, el valor del capital humanoacumulado por una persona se mide por los ingresosde su trabajo. Consecuentemente, la medida del éxitode la Capacitación Laboral de un trabajador es elincremento en su flujo de ingresos por el trabajo, en uncierto horizonte de tiempo.

Lo anterior permite operacionalizar el concepto de valordel capital humano en el concepto de ingresoslaborales, entendido como la valoración del mercadode los flujos provenientes de ese stock de capitalhumano.

Por otra parte, si la medida del éxito de la Capacitación Laboral es el cambio en el flujo de ingresos del trabajador enel tiempo, como lo muestra el Figura 3-1, el valor económico de la inversión en capacitación puede identificarse, enla Figura, con un valor equivalente al área bajo la curva de ingresos. Naturalmente, el nivel inicial del salario estarádeterminado por el stock de capital humano inicial.

Finalmente, dado que el flujo de ingresos laborales que un trabajador reciba representa la valoración en el mercadodel trabajo de su capital humano, puede compararse los flujos de remuneraciones de diferentes trabajadores segúnla medida en que han recibido Capacitación Laboral. Consecuentemente, los trabajadores que no recibancapacitación debiesen constituirse en el grupo de control en una investigación de tipo cuantitativa, que es la opciónseleccionada en este estudio.

El Objetivo Estratégico del Programa de Franquicia Tributaria debiese ser mejorar el perfil de ingresos deltrabajador.

Las acciones que el Estado emprende con el“Programa de Franquicia Tributaria paraInversión en Capacitación en la Empresa” tienencomo objetivo estratégico aumentar el valor 1 dela Fuerza de Trabajo de los participantes. Elobjetivo estratégico de un Proceso deCapacitación Laboral apoyado por el Estadodebe ser consistente con éste. Es esa definiciónla que consta en el en el Artículo10 del Estatutode Capacitación y Empleo.Desde una perspectiva conceptual orientada a laevaluación, la capacitación laboral ha ocurridoexitosamente cuando el trabajador está encondiciones de aumentar sus IngresosLaborales, por cuanto existe una valoración social (expresada en el mercado del trabajo) acerca del aumento delvalor de su capital humano2.

Las motivaciones y el rol del Estado en el Sistema de Capacitación

Una manera gráfica de mostrar el mercado de la capacitación es la presentada en el Figura 3-2. En el mercado de lacapacitación operan fuerzas de oferta y de demanda ejercida por los actores del sistema agrupados según criteriostradicionales de análisis de oferta y demanda. 1 Si el Mercado del Trabajo es competitivo, este valor de la Fuerza de Trabajo se mide por su valor de cambio en tal Mercado, i.e., el ingreso

laboral.2 Este enfoque permite prescindir de juicios no siempre fundados sobre la pertinencia y la calidad de la capacitación. Estas preocupaciones,

sin embargo, pueden ser válidas en la medida que se constata que el perfil de ingresos del trabajador no es creciente en el tiempo.

“ La remuneración es la operacionalización de un juicio socialacerca de la productividad de un trabajador ”.

Este aserto está inspirado en una Clase Magistral dictada porG. Weschler en 1991 en la Escuela de Ingeniería de laUniversidad de Chile. En ella, reflexionando sobre “laontología del precio”, Weschler definía al precio como unatecnología que permite que conversaciones privadas sobre elvalor se conviertan en conversaciones públicas.

Pre

cio

PsPe

C* CsMonto de Servicios de Capacitación

Representación gráfica del mercado de la capacitación

Demanda Privada de Capacitación

Demanda Social de Capacitación

Oferta de Capacitación

FIGURA 3-2: REPRESENTACIÓN DEL MERCADO DE LA CAPACITACIÓN.FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.



En la Figura 3-2 se puede observar que existe una “demanda privada” de capacitación. Esta es la demanda queejercen las empresas productivas en el mercado y que no considera los incentivos tributarios.Por su parte, la “demanda social por capacitación" representa una mayor demanda de capacitación, que losprivados ejercerían. La franquicia tributaria, entonces es un subsidio a la demanda de capacitación: si unaempresa demanda capacitación puede acceder a este descuento de impuestos, si una empresa no lo hace pierde elderecho al descuento tributario.

La distancia entre ambas curvas de demanda representa el impacto de la franquicia tributaria sobre la demanda decapacitación. Esta distancia depende de la magnitud del subsidio y también de las percepciones de losdemandantes sobre los beneficios reales que obtendrán. Esto último es un tema clave para las políticas decapacitación, en tanto, la sola existencia del subsidio no garantiza que los empresarios aumenten la capacitación desus trabajadores.

Capacitación específica versus capacitación general.

La capacitación es un servicio que es producido para ser demandado en directa relación con el mercado deltrabajo3. Por capacitación debe entenderse, siguiendo la tradición establecido por Gary Becker, un entrenamientoque incrementa el stock de capital humano. Esta capacitación adopta dos formas: general y específica. Lacapacitación será general si aumenta la productividad del trabajador no tan sólo en la firma donde él estácontratado, sino en la industria bajo observación. La capacitación será específica, en cambio, cuando ésta generavalor sólo para la empresa que capacita, o a lo sumo, para un restringido grupo de firmas.

Cabe hacer notar que las personas (trabajadores eventualmente) son quienes tienden a demanda la capacitacióngenérica, lo que les permite desempeñarse en cualquier empleo o dentro de una profesión determinada. Esta formade capacitación servicios normalmente son demandados por la persona con la motivación de mejorar suempleabilidad y opera con independencia de la empresa en que la persona trabaja (o en que a futuro podríaemplearse). Por lo tanto, el riesgo de tomar una buena o mala decisión es privativa del trabajador; así también, elcosto de la capacitación suele ser asumido por éste 4.

La capacitación específica, en cambio, por ser un entrenamiento que genera valor sólo para las firmas quecapacitan5, típicamente es demandado por las empresas dado que bajo esta forma pueden asegurar un retorno a lainversión realizada.

3.2 ¿CÓMO SE EXPLICA QUE LOS TRABAJADORES SEAN CAPACITADOS A TRAVÉS DE LASEMPRESAS?

La necesidad de aumentar la productividad en las empresas, a veces impuesta por la competencia en los mercadosde bienes y servicios finales, genera una dinámica de demanda por los bienes y servicios intermedios que prometenlograrlo. Por ejemplo, en algunos de estos mercados se ofrece nuevas tecnologías de producción, en la forma demaquinarias y equipos. En otros, se ofrece nuevas formas de organización de la producción, típicamente en la formade consultorías y asesorías. En otros, se ofrece capacitación laboral. Por cierto, para las empresas también esposible recurrir directamente al mercado del trabajo y contratar ahí trabajadores ya capacitados. Todas estas ofertasprometen implícita o explícitamente aumentar la productividad, entendida simplemente como aumento de laeficiencia productiva (más y/o mejor producto por unidad de factor productivo). A menudo estas ofertas consideranvarias componentes simultáneamente (por ejemplo, nueva maquinaria, capacitación a los operadores yreorganización). 3 O con algún nexo importante con el mercado del trabajo.4 Sin embargo, las empresas no quedan excluidas de demandar este tipo de capacitación para sus trabajadores. Las condiciones en las que

esto ocurre serán abordadas más adelante.5 O a lo sumo, para un restringido grupo de firmas.



Desde su propio punto de vista, el empresario estará dispuesto a demandar capacitación (o a capacitar el mismo) siésta es la alternativa que más le aumenta la productividad de la empresa. Es precisamente por esto que el Estado através del subsidio a la capacitación interviene el sistema de precios en el mercado de factores relevantes para laempresa, esto es, el subsidio hace que la capacitación, que beneficia al trabajador, sea más barata.

Si la demanda por Capacitación Laboral es unademanda derivada de la “demanda” por incrementos deproductividad, la capacitación entonces “compite” con latecnología y las técnicas de cambio organizacional (porseguir con los casos del ejemplo). Por ello, cuando laempresa demanda Capacitación, debe suponerse queen su evaluación éste es el mecanismo más eficientepara aumentar la productividad. Para que las políticasde promoción de la capacitación sean efectivas,entonces, se requiere aumentar las ventajascomparativas de la capacitación respecto de las otrasalternativas. En la medida que la Capacitación signifique, para el empresario, una mayor productividad final queotras soluciones, la capacitación ocurrirá.

Por lo anterior es clave que la acción del Estado –los instrumentos que utiliza del tipo franquicia tributaria- debadiseñarse (y posteriormente evaluarse) a partir de las conductas de las empresas, so pena de ser poco efectiva. Esclaro que la existencia del subsidio hace que el precio de la capacitación observado por el empresario sea menorque el precio real. Por este solo efecto se incentiva la capacitación con respecto a las otras soluciones. A esterespecto surgen dos preguntas claves: ¿es posible alterar las decisiones empresariales a través del sistema deprecios? y si es así, ¿cuánto pesa el incentivo de precio en la función objetivo del empresario? Para responder aestas preguntas es necesario conocer cómo forman los empresarios la decisión de capacitación de sustrabajadores. El presente documento aborda este tema y entrega algunas luces interesantes al respecto.

¿Porqué hace sentido canalizar los recursos a través de las empresas en vez de entregárselos directamente a lostrabajadores? De acuerdo a los argumentos desarrollados hasta aquí, se puede argüir dos razones de peso: 1) ElEstado valora la situación de empleo vigente del trabajador, esto es, si la empresa capacita mejora la productividaddel trabajador en esa misma institución; y 2) El empresario estará dispuesto a intermediar los recursos hacia sustrabajadores dado su genuino interés por recibir parte de los beneficios que el Estado entrega, esto es, capturar losincrementos de la productividad a bajo costo. Ambas razones le dan sentido económico al conceptodenominado “pertinencia de la capacitación”.

La decisión de realizar capacitación laboral

Como fue esbozado en la sección anterior, un juicioexplícito o implícito de parte de una empresa acerca dela necesidad de mejorar la productividad puede gatillarel desarrollo de distintas estrategias. Estas estrategias,genéricamente hablando son las mostradas en laFigura 3-3.

Como puede observarse, la necesidad de incrementarla productividad puede bien significar mayorcapacitación o bien significar acciones en otros ámbitosjunto con Capacitación, o la Capacitación serexcluyente de las otras. Frente a la necesidad deaumentar la productividad, la empresa nonecesariamente demandará Capacitación, sino queaquella acción que el empresario, genuinamente,considere que asegura más eficientemente el aumento

La hipótesis de que la capacitación impacta positivamentela productividad es válida. Sin embargo, esto no significa

que la demanda por capacitación sea siempre positiva.

Si la hipótesis no fuera válida, las empresas no demandaríanCapacitación. Inversamente, que las empresa decidan nocapacitar no significa que la capacitación no impactepositivamente en la productividad, sino que ésta no es su mejoropción, dado sus expectativas en su horizonte relevante deevaluación.

Alternativas para el mejoramiento de la productividad en la Empresa

Demanda por otras técnicas de aumento

de productividad

Demanda por Capacitación Laboral

Demanda por tecnología

Demanda por trabajadores ya capacitados

FIGURA 3-3: REPRESENTACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS QUE ENFRENTANLAS EMPRESA PARA MEJORAR PRODUCTIVIDAD

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA



de productividad deseado (lo que incluye también la posibilidad de contratar a una persona capacitada previamente).Todo esto ocurre en un horizonte de evaluación específico y particular del empresario y contienen, naturalmente,información imperfecta.

Efectos de la capacitación laboral en la Empresa ¿es posible determinar un impacto?

Una vez tomada la decisión de capacitar y realizadas las correspondientes actividades, el impacto en laproductividad del factor trabajo debiese ser positivo y ocurrir en un plazo determinable. Lo anterior da origen a lassiguientes manifestaciones empíricamente observables:

• Que aumente las remuneraciones de los trabajadores capacitados.

• Que la empresa trate de capturar los excedentes de productividad para sí, no subiendo las remuneraciones.

La manifestación de estos fenómenos puede ser o no prevista por la empresa y por el trabajador. En el primer caso,no es de extrañar que exista acuerdos específicos, implícitos o explícitos, relacionados con aumentos deremuneraciones posteriores a la capacitación. En el segundo caso, si el empresario trata de capturar los excedentesde productividad completamente para sí, el trabajador muy probablemente tratará de cambiarse de empresa.

En ambos casos lo que está en juego es el carácter genérico o específico de la capacitación entregada. En lamedida que la capacitación es genérica, el trabajador verá aumentadas sus opciones en el Mercado del Trabajo, y leserá fácil aumentar su remuneración (cambiándose o no de empleo). En la medida que la capacitación esespecífica, la empresa podrá capturar una mayor proporción del incremento de productividad del trabajo, y eltrabajador no incrementará tanto su remuneración ni sus posibilidades de cambiarse de empresa.

Los rezagos temporales y la rotación laboral.

Suele observarse que cuando una persona sale de un proceso de capacitación no ve incrementada su remuneracióninmediatamente, debido a que:

• Existe un rezago temporal hasta que la productividad de ese trabajador aumenta.

• Existen instituciones “de buena administración“ que no consideran tales ajustes instantáneos; por ejemplo, lasremuneraciones se revisan una vez al año.

• Existen costos de transacción en el Mercado del Trabajo que pueden dificultar que la remuneración se ajuste alalza.

Si el trabajador no recibe un incremento de remuneración de acuerdo a su nueva productividad, tratará deabandonar ese puesto de trabajo. Si este es el caso, el empresario evaluará que el aumento de productividad no leinteresa lo suficiente y, como consecuencia, permitirá que el trabajador se vaya. Inversamente, si el trabajador noconsigue un nuevo puesto de trabajo con una remuneración mayor, significa que el valor de su productividad no seincrementó lo suficiente (en el Mercado del Trabajo) 6.

Por lo tanto, el indicador de eficacia de las decisiones que el empresario realiza en el plano de la CapacitaciónLaboral se relaciona directamente con el aumento del Valor de la Productividad Marginal del Factor Trabajopercibido por éste. Por el lado del trabajador, la capacitación laboral habrá sido eficaz sí y sólo sí el trabajador recibeuna mayor remuneración por sus servicios, después de un tiempo de haberse capacitado, aunque no sea en lamisma empresa. La excepción a esta regla proviene de procesos de capacitación súper específicos, en donde eltrabajador no obtiene ese incremento de remuneración dado que el empresario captura todo el incremento deproductividad.Cabe hacer notar que tanto la evaluación del empresario como la del trabajador ocurren y tienen validez en suspropios horizontes de evaluación subjetivos. También es interesante notar que, en este contexto, fenómenos

6 Lo que no significa que el trabajador no pueda tener una mayor productividad física en su puesto de trabajo actual.



como la rotación en el mercado del trabajo son una consecuencia de un incremento de productividad no reconocidopor el empresario en la remuneración del trabajador, mayor productividad que es validada por el trabajador a travésdel cambio de empleo.

En el componente cuantitativo de esta investigación se da cuanta del impacto de la capacitación; mientras que elcomponente cualitativo se descubre las claves motivacionales de los actores que participan en los procesos.

4. LA DEMANDA DE CAPACITACIÓN

La conducta de los empresarios respecto al sistema de capacitación, los beneficios y los costos de operaciónpercibidos por éstos, fueron investigados con diversas metodologías: investigación cualitativa (entrevistas enprofundidad), orientadas a conocer los discursos de los empresarios sobre el sistema de capacitación y sobre cadauno de los instrumentos contemplados en éste; también se utilizó análisis provenientes de los enfoques de gestiónde empresas; y aplicaciones provenientes de la teoría económica de la demanda.En concreto, y más específicamente, para el análisis de la demanda de capacitación se abordó las siguientesinterrogantes:

a) ¿Qué características tienen los demandantes? Para esto se revisó las estadísticas del sistema provenientes de labase de datos SENCE y otros estudios relacionados.

b) ¿Qué motivaciones tienen los demandantes de la franquicia tributaria? ¿De que depende la intensidad de lademanda que realizan?¿Es la capacitación una actividad complementaria o alternativa a otras posibilidades demejoramiento de la productividad? Para esto se realizó un análisis de las motivaciones e incentivos que operanal interior de la empresas para optar por la capacitación. Este análisis fue realizado a partir de los resultados dela investigación cualitativa y de las estadísticas recabadas en la investigación.

3) ¿Qué evaluaciones tienen los demandantes respecto al Sistema de Capacitación y de los agentes que participanen éste?. Esto incluyó el análisis de las formas utilizadas por las empresas para operar dentro de lainstitucionalidad.

4) ¿Qué evaluaciones tienen respecto a los instrumentos del sistema de la franquicia tributaria?.

4.1 CARACTERÍSTICAS DE LOS DEMANDANTES

Se suele argüir que el subsidio de la franquicia tributaria esutilizado fundamentalmente por las empresas grandes y quelas empresas chicas no lo utilizarían todo lo que el sistemales permitiría. Como lo demuestra el reciente estudio deCastañeda, Moreno y Román 7, esta argumentación escorrecta.

Revisando esta información, se puede observar que,curiosamente, para el año 1996, las microempresas, querepresentan un total de 80% del número de empresas,capacitan en el 0,4% de los casos; mientras que lasgrandes empresas que representan cerca del 0.4% del totalde empresas del país capacitan en un 80% de los casos

7 Castañeda, Moreno y Román, Seminario de Título “Determinantes de la Capacitación en las Empresas Chilenas”, 1998.

0 , 0 %

1 0 , 0 %

2 0 , 0 %

3 0 , 0 %

4 0 , 0 %

5 0 , 0 %

6 0 , 0 %

7 0 , 0 %

8 0 , 0 %

9 0 , 0 %

M i c r o P e q u e ñ a P e q u e ñ a s

E m e r g e n t e s

M e d i a n a M e d i a n a s

E m e r g e n t e s

G r a n d e

8 1 , 7 1 5 , 3 1 , 4 0 , 8 0 , 6 0 , 4

FIGURA 4-1: FRECUENCIA DE EMPRESAS QUE CAPACITANPOR TAMAÑO, 1994-1996.ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DECASTAÑEDA ET. AL., OP CIT.



(ver Figura 4-1). En general, a medida que aumenta el volumen de ventas de las empresas (su tamaño) aumenta laparticipación de éstas en las actividades de capacitación y vice versa.Este argumento motivó que en el Nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo, se pretenda promover una mayorutilización del subsidio por parte de las empresas pequeñas. El instrumento utilizado consistió en permitir laexistencia de una franquicia mínima (un piso) de 13 UTM anuales para este segmento.

4.2 LA CAPACITACIÓN EN LAS EMPRESAS:ASPECTOS GENERALES

Existe importantes diferencias en el estilo que las empresastienen para incorporar a sus trabajadores a la capacitación. Enlas grandes empresas existe una tendencia a “presionar” demanera formal a los trabajadores para que se capaciten, y almismo tiempo los propios trabajadores presentan una altamotivación para realizarla.

Contrariamente a lo anterior, en las empresas pequeñas noexiste tal “presión” porque el empresario ve estos procesoscon mayor indiferencia y muchas veces la capacitacióndepende, finalmente, del interés personal del trabajador. Laempresa se limita sólo a ofrecer el curso al posible postulante.

De manera preferente, las empresas enfatizan la capacitación en áreas técnicas propias de su rubro. Esto apunta aobjetivos estratégicos de la empresa, como competitividad y productividad. Sin embargo, no se desatiende capacitaren las áreas administrativas en la medida que implica adecuar la empresa a los requerimientos tecnológicos(dominio de la computación), requerimientos del mercado (dominio del inglés) o requerimientos funcionales (dominiode puestos administrativos complementarios a los puestos del área de producción: v.g. jefe de bodega).

¿Qué ventajas perciben?

Las ventajas de la capacitación percibidas por los empresarios pueden ser generales o específicas. En todo caso,los empresarios entienden la capacitación tanto como un fenómeno altamente relacionado con los grandes objetivosque se pretende alcanzar, cuanto como relacionado con objetivos particulares a los que se puede llegar a través dela capacitación. Desde este punto de vista, la capacitación impactaría directamente tanto en el mejoramiento de laproductividad y en forma de una externalidad en el mejoramiento del clima laboral.

También existen otras ventajas más específicas percibidas por los empresarios y son las relacionadas con que unaempresa que promueva la capacitación no necesita abrirse al mercado laboral para contratar mano de obra y llenareventuales vacantes en niveles superiores.

¿Qué impactos aprecian?

El aumento de la productividad en cualquiera de sus aspectoses un objetivo altamente valorado por las empresas, pero estasólo puede ser asociada a la capacitación a través de unainferencia hipotética, porque las empresas afirman no tenerindicadores concretos para medir la relación capacitación-productividad. Se indica que este impacto se verifica, odebiera verificarse, en las competencias “necesarias ysuficientes” que adquieren los trabajadores; en el menortiempo de operación; mejor calidad del producto; menoserrores humanos; menos desperfectos de máquinas.

“Tenemos un listado de 1500 trabajadores capacitados enáreas técnicas necesarias para la empresa. En general, lamayoría de los operarios” (Esval, p.1).

“Hacemos capacitación específica que es la capacitacióntécnica, orientada a que la gente mejore su productividaden la operación de los equipos o en la obtención delproducto final, pero también tenemos capacitación en formageneral, estoy hablando por ejemplo de cursos de inglés;para nosotros es importante que ciertas personas sepaninglés, ya que tenemos mucho extranjero en la planta, osea, igual tenemos programas más generales. (CelulosaArauco).

“Yo proporciono una cierta capacitación, en un determinadoaspecto y yo espero resultado de algunas características,ya sea menor tiempo de operación, mejor calidad delproducto, etc.(CODELCO).

Fuente: Investigación Cualitativa

“Yo creo que hay dos ventajas, por una parte lo que siente eltrabajador, que siente que se le está dando la posibilidad deperfeccionarse y perfeccionar su trabajo y, por otro lado, auncuando no se ha medido (...) la empresa necesariamente tieneque también mejorar su productividad, sus procedimientos, susprocesos...” (Plásticos Wenco).




¿Qué consecuencias indirectas esperan?

El mejoramiento del clima laboral es, sin duda, uno de los efectos indirectos de la capacitación. Este mejoramientoafecta positivamente al trabajador, ya que éste asume que tiene pre-requisitos necesarios para poder ascender alinterior de la empresa, lo que implica un aumento de su motivación para trabajar, además de sentirse satisfecho porhaber adquirido un aprendizaje que lo ubica en una posición de mayor rango al interior de la empresa. Esto generaun mayor compromiso con la institución y una mejor disposición para el trabajo.

De alguna manera, para la empresa este es proceso de cooptación informal del trabajador, en la medida que laposibilidad de ascender no es negociada de manera formal con el trabajador. El ascenso, no es una consecuenciadirecta de la capacitación, porque no es una política que se formalice entre ambas partes. Sin embargo, en lapráctica se instaura como una situación de hecho, que la empresa utiliza en algunos casos para seleccionar atrabajadores que han cumplido con una cierta malla curricular considerada suficiente y luego ascenderlos.

Desde el punto de vista del empresario este hecho constituye una motivación suficiente para que los trabajadoresquieran capacitarse y mantenerse en la empresa. Se trata, entonces, de un mecanismo que funciona sobre la basede implícitos no declarados, que permiten que la empresa maneje la capacitación como un proceso de estimulacióny control de los trabajadores, pero que no compromete explícitamente al empresario en la declaración de unacarrera al interior de la empresa.

Un caso interesante de mencionar, en el ámbito de las empresas grandes, es el de la capacitación en cursos delárea de desarrollo organizacional. En algunas empresas se observa que han capacitado a su personal -a todos losestamentos- en cursos orientados a generar una respuesta personal al interior de la empresa, acorde a la necesidadde trabajar mejor en equipo. Se señala, por ejemplo, cursos de “motivación laboral” o de “ética” para mejorar lasrelaciones interpersonales. De manera que para estas empresas lo importante de estos cursos genéricos no recaeen impactar positiva y directamente en la productividad de los trabajadores, sino que tiene el sentido de impactar enel clima laboral y, a través de este mecanismo, en la productividad.

4.3 OBJETIVOS DE LA CAPACITACIÓN

Existe una gran diversidad entre los empresarios conrespecto a los objetivos de la capacitación. De manerainequívoca la investigación empírica realizada arroja que,en las empresas grandes y medianas, la capacitaciónfinanciada con el Programa de Franquicia Tributaria seinserta dentro del Plan estratégico diseñado con anterioridad por la empresa. La franquicia se inserta en la red quela empresa organiza para optimizar su funcionamiento y materializar su plan estratégico. Estas empresas manejan lacapacitación como otro recurso productivo más, dentro de las actividades que habitualmente desarrollan paragenerar su producto.

Cabe destacar que en estos casos no se capacita con el solo objetivo de ocupar la franquicia. La capacitación noes utilizada como una herramienta externa que se anexe a la empresa para “gastar” los recursos de lafranquicia, sino que pertenece a la propia definición de lo que quiere la empresa para si misma, llámeseproductividad, misión y visión de futuro, adecuación a los cambios tecnológicos, mejorar la calidad delservicio al cliente y, especialmente, aumentar las competencias de los trabajadores para poder competirmejor en los mercados 8.

8 Esto no quiere decir que no existan filtraciones del sistema, producto de eventuales conductas ilícitas al interior del sistema.Tampoco quiere decir que no exista otros agentes cuyos incentivos estén alineados en favor de conseguir una mayor utilizaciónde la franquicia.

“Si nosotros siempre estamos capacitando, siempre lohemos hecho...” (Esval, p.1)




Por otra parte, es interesante notar que en el segmentode empresas grandes y medianas, en gran medida, sibien la franquicia es percibida como una forma definanciamiento que estimula la demanda por capacitación,pero que no necesariamente determina que una empresarealice o no la demanda. Se percibe que la capacitaciónes imprescindible para el desarrollo de la empresa;por lo tanto, se realiza con o sin subsidio.

En el caso del sector MYPE, podría existir un mayor disociación entre la capacitación y la necesidad de la empresa.La investigación muestra que en la pequeña empresa, el tipo de capacitación que se financia con franquiciatributaria suele estar más relacionada con las áreas de interés en donde al empresario le interesas capacitarse(Inglés, por ejemplo).

4.4 EL PRECIO NO ES LA VARIABLE RELEVANTE EN LA SELECCIÓN DEL OTEC

Para las empresas, en general, el precio no es unavariable demasiado interviniente al momento decontratar cursos SENCE. Existe una gradación desdelas empresas que preseleccionan ciertas OTEC deacuerdo a ciertas características, como la calidad desus servicios o la confianza que han adquirido en elpasado, y luego escogen de acuerdo a precios, hastaaquellas que sólo escogen al OTEC porque considerannecesario su curso sin considerar de manera relevante el precio.

Por el contrario, los empresarios son mucho más sensibles a una evaluación a priori de calidad basada básicamenteen el reconocimiento del mercado hacia los OTEC. En efecto, como se analizará más adelante, los organismoscapacitadores más frecuentemente contratados son las Universidades y los Centros de Formación Técnica másprestigiosos. Esto demuestra que este subsidio por diseño, permite que el sistema adquiera una orientaciónautomática hacia la calidad.

4.5 ANÁLISIS DE LA DEMANDA UTILIZANDO EL ENFOQUE DE UMBRAL9

Los antecedentes recabados durante la investigación muestran que la explicación fundamental del desarrollo de lacapacitación se encuentra en el tamaño de la empresa. En la presente sección se sistematizará este fenómenoconsiderando la definición de un cierto “umbral” 10 de tamaño de las empresas, que determina el límite antes del cuallas empresas no demandan capacitación y, pasado el cual, comienzan a tener más dinamismo en este mercado.

La investigación empírica realizada permite caracterizar las conductas de las MYPE a través de los siguientesfenómenos, mostrados en la Figura 4-2.

9 Agradecemos la mención de este enfoque al economista Camilo Morales, ex Gerente de Planificación del Banco BHIF, quien lo aplicó a

las políticas comerciales de esa institución en el último tiempo. En ese caso particular se trataba de conocer el umbral para que el microy pequeño empresario se transformara en un cliente potencial del banco.

10 Traducido del inglés “threshold”.

“No, en el precio no nos preocupamos, nos preocupamos más biende quién es el profesor (...) que sabe tanto de la materia” (ViñaTorres).

“(se seleccionan los OTEC por) el curriculum, el respaldo que haydetrás, quienes son los que prestan la capacitación, los contenidosde los cursos y el profesionalismo con el cual enfrentan el sistema”(Hotel Araucano).


“la rotación del personal es muy alta por lo tanto quien terminasiempre capacitándose es el empresario mismo, el hijo, el familiardigamos, todas las pequeñas empresas son de familiares, entoncessi uno saca cuentas el capacitado es casi la misma persona, dentrode la empresa aparecen tres cursos, no es que yo tenga trescapacitados, es el mismo” (CORCAPYME)




¿Qué es el “umbral”?

La Figura 4-2 muestra dos distribuciones detamaños de empresas hipotéticas. La distribuciónde la izquierda es la situación inicial. La segundaes una nueva distribución luego de ocurrido unproceso de crecimiento económico. Producto deese solo proceso de crecimiento se observa quelas empresas van pasando el umbral, de forma talque una mayor cantidad de empresas intensificansu demanda de capacitación. Esto significa que,producto del crecimiento económico habrá siempreuna mayor cantidad de empresas que, ceterisparibus, irá traspasando el umbral y comenzará acapacitar a sus trabajadores.

Lo que el umbral permite ver es el cambio de losobjetivos de las empresas y consecuentementecambios cualitativos en sus demandas de factores productivos, entre ellos la demanda por capacitación.

Según esto se distingue tres estadios posibles para las empresas respecto a la capacitación:

§ En un primer momento, a la izquierda del umbral, no se percibe la capacitación como una actividad necesaria y,por lo tanto, no se demanda en el mercado. La existencia legal del subsidio es irrelevante para el empresario.

§ En un segundo momento el empresario logra visualizar los beneficios y los costos de la capacitación y podríausar la franquicia en la medida que le significa una oportunidad que no redundaba en gastos adicionales para laempresa.

§ En un tercer momento, la capacitación llega a ser una actividad que puede tener impacto a nivel productivo y, apartir de ahí, irá adquiriendo una mayor importancia estratégica en la medida que la empresa crece.

Lejos del umbral por el lado izquierdo la franquicia es una herramienta inefectiva. No obstante pueda diseñarsesubsidios aún mayores que el piso de 13 UTM, probablemente el instrumento no será utilizado por el empresario 11

y, también lejos del umbral pero ahora por el lado derecho las empresas ya han asumido la capacitación como unanecesidad y, muy probablemente, una parte importante del costo de las actividades estarían dispuestas afinanciarlas aun cuando no existiera la franquicia tributaria.

¿Dónde está el umbral para las empresas chilenas?

Como se muestra en la Figura 4-2, el umbral se encuentra en el rango de las llamadas Empresas PequeñasEmergentes”, esto es, que sus ventas anuales están entre 25 mil y 50 mil UF al año. Al pasar de la categoríaEmpresas Pequeñas a Pequeñas Emergentes se observa un salto importante en la frecuencia de la contratación decapacitación (de 4% al 18% en el número de empresas que capacitan anualmente). Este salto significa que cerca de1.200 empresas de ese segmento están capacitando; esto es, casi la misma cantidad de empresas grandes quecapacitan.En el entorno al umbral es donde las empresas responden al incentivo del Estado, demandando la franquicia parafinanciar su capacitación. Es en este segmento donde se requiere la actuación con intensidad de los agentes del

11 Eventualmente con esto puede perfeccionar un mercado, cuyo objetivo sea capturar el subsidio, por la vía de entregar otros servicios nodirectamente relacionados con el objetivo de la Ley.

Fre

cuen

cia

de

Em

pre

sas

Volumen de Ventas

A lo más se capacita el empresario Se capacita un parte importante del plantel de las EmpresasSe percibe fundamentalmente los costos de la Capacitación Mayor especialización en la gestión de RR.HH.Falta de liquidez de las empresas Se observa más claramente los beneficios de la CapacitaciónContabilidad Precaria Se observa más claramente los beneficios tributariosBajo interés de los OTIC por intermediar con estas empresas Mayor interés de los OTIC por intermediar con estas empresasBaja convocatoria de las organizaciones gremiales

Antes del umbral Después del umbral

Distribución de Empresas según

tamaño

Nueva distribución de empresas según

tamaño

Umbral para la Capacitación

FIGURA 4-2: ESTADIOS DE LA DEMANDA DE CAPACITACIÓN ,SEGÚN EL ENFOQUE DE UMBRAL.




sistema, los OTEC y los OTIC, de modo de acelerar el paso del umbral a las empresas que están acercándose aéste.En definitiva, en este segmento es donde más rinden los esfuerzos de promoción fomento de parte de lasinstituciones del sistema (OTEC, OTIC y SENCE).

¿Es posible acelerar el paso del umbral o mover el umbral a la izquierda?

Para estimular, a los agentes del sistema (los OTEC, los OTIC) para que aborden con más energía a losempresarios de este segmento, muy probablemente, se requiere redefinir alguno de los precios con los que funcionael sistema: el Valor Hora SENCE y los Márgenes de Intermediación. Más adelante se verá la importancia de estasvariables.

Podría tener impacto positivo tratar de mover el umbral hacia la izquierda. Considerando que este tipo de políticastiene que ser planteado y diseñado cuidadosamente, a objeto de enfrentar en forma realista la dificultad de alterarlas motivaciones de las empresas demandantes. El problema que la política enfrenta, a priori, es que estasmotivaciones no necesariamente son sensibles a estos cambios; no obstante, es necesario indagar más a esterespecto.

¿ Y la MYPE?

En relación a los microempresarios, el segmento más lejano del umbral, sólo quedaría esperar que su crecimientolos traslade más cerca del umbral, en donde se transforman en potenciales demandantes de capacitación.

Un estudio relevante -no desarrollado en esta investigación-, consiste en evaluar el impacto del piso de las 13 UTMestablecido en el Nuevo Estatuto y conocer el volumen de demanda de franquicia, alcanzado por la MYPE bajo laaplicación del piso 12.

¿Qué alternativas de políticas pueden ser aplicadas?

Si no es posible cambiar las reglas del juego sería recomendable, simplemente, esperar que las empresas pasen elumbral para que se transformen en demandantes de la franquicia tributaria. Sin embargo, como se verá másadelante, el SENCE puede apostar a otros instrumentos que están bajo su administración tales como los programasde subsidio directo del FONCAP.

Considerando que en la MYPE no existen fuertes presiones empresariales para la capacitación, salvo las que lospropios trabajadores exhiben, una alternativa para el subsidio estatal directo sería permitir que los trabajadores, conindependencia de los empresarios, también puedan acceder a la capacitación en el FONCAP.

5. LA PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES Y SUS DEMANDAS DE CAPACITACIÓN

La investigación sobre los empresarios muestra que existe un alto grado de acuerdo con los trabajadores paraimplementar los cursos de capacitación. Esto se puede realizar a través de una manera estructural mediante loscomités bipartitos o mediante una manera coyuntural con pactos puntuales entre trabajadores y empresas. Incluso,ambos procesos pueden darse de manera conjunta.

Cabe hacer notar que la franquicia tributaria es entendida por los empresarios como un instrumento de su usoexclusivo, sobre el cual solo ellos deben decidir. Por ejemplo, en la investigación empírica realizada con empresariosaparece su total oposición a que parte de la franquicia sea dirigida al trabajador, directamente. La opinión de losempresarios respecto a este tema es consecuente con su rol dentro de la dinámica organizacional de sus empresas.

12 Sería interesante hacer esta investigación en la declaración de rentas de abril del año 2000, dado que el año 1999 es muy reciente y sólocapturaría el primer año de operación del instrumento.



5.1 LOS COMITÉS BIPARTITOS

Los comités bipartitos fundamentalmente funcionan en lasempresas grandes, mientras que en las empresas pequeñasse tiende a buscar un acuerdo entre el jefe directo y eltrabajador para encontrar la capacitación más adecuada.Como es esperable, prevalece la opinión de los jefes porsobre la de los trabajadores, especialmente en los casos delos trabajadores que solicitan capacitación de tipo genérica.

La investigación cualitativa realizada muestra que los comitésbipartitos funcionan bajo dos tipologías en las empresas:

En una primera tipología los comités son una instancia sancionadora, típicamente aceptante, de los planes decapacitación que formula la gerencia, antes que una instancia propositiva. El Comité Bipartito es el medio por el cuallos planes tienen acreditación para solicitar al SENCE el 20% de franquicia adicional. Por lo tanto, no es percibidocomo una instancia estratégica en la formulación de los planes, sino una modalidad táctica para obtener del SENCEesta franquicia.

Una segunda tipología de funcionamiento de los Comités Bipartitos ocurre cuando en las empresas existensindicatos fuertes, en este caso los comités son vistos por el empresario como una instancia de negociación conlos trabajadores cambiando el rol táctico pasando a tener un carácter más estratégico en el plano de las relacioneslaborales. Así, los comités bipartitos son una instancia un poco más propositiva mediante la cual se determinan loscursos en que se han de capacitar los trabajadores.

5.2 LA DISPOSICIÓN DE LOS TRABAJADORES A DEMANDAR CAPACITACIÓN EN EL MERCADO

Este tema fue abordado en la encuesta realizada a novecientos trabajadores, testeando específicamente ladisposición de éstos a contribuir en el pago de las acciones de capacitación. Los resultados muestran que bajociertas condiciones los trabajadores sí están dispuestos a cofinanciar los cursos de capacitación.

En la encuesta se preguntó sobre la disposiciónde los trabajadores a aportar financiamiento alos cursos bajo las siguientes situacioneshipotéticas. En la primera situación hipotética serealizó la siguiente pregunta:

Si hubiera un curso de capacitación que le sirvepara su trabajo y que cuesta $200.000. ¿en total,cuánto dinero estaría dispuesto que ledescontaran de su salario si le aseguraran queusted...?:

Y se permitió que el encuestado revelara suspreferencias de aporte financiero en función dela elección de OTEC, de mejorar sus ingresos yde mejorar su empleabilidad.Luego se sensibilizó la misma pregunta con lasmismas alternativas considerando un precio delcurso de $300.000. Los resultados de laencuesta son presentados y analizados en lasiguiente sección

“Cuando surgió lo de los comités bipartitos, rápidamente laempresa vio la necesidad de organizarse en torno a esto parapoder optimizar el uso del 1 por ciento, además que esto partecon el visto bueno de la gerencia, o sea en el fondo la gerencialo pide, pero también los trabajadores están de acuerdo” (P.Wenco, p. 3)

Fuente: Investigación Cualitativa.

M$300 Precio del Curso= M$ 300

M$250

M$200 Precio del Curso= M$ 200

M$150 P200 Dda200 P300 Dda300200 89 300 65150 121 225 90

M$100 100 285 150 24350 629 75 556

0 833 0 816M$50

100 200 300 400 500 600 700 800 900Número de Trabajadores demandantes

Aumentar Ingreso

Función de Demanda Precio de los Trabajadores Entrevistados: Disposición a pagar cuando pueden Aumentar su Ingreso.

Precio

FIGURA 5-1: DEMANDA DE CAPACITACIÓN , CUANDO LOSTRABAJADORES ESPERAN SUBIR SU INGRESOPRODUCTO DE LA CAPACITACIÓN .FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE LA ENCUESTA.



Resultados de la encuesta.

Se observa las siguientes resultados:

§ Las disposiciones a pagar es nula, en el rango de 38% a 43%, dependiendo de si el precio del curso es M$200 y M$300respectivamente, cuando el beneficio planteado es la posibilidad de elegir OTEC.

§ La disposición a pagar de los entrevistados tiene un valor positivo en el rango de 62% al 57%, si el precio del curso esM$200 y M$300 respectivamente, cuando el beneficio es elegir OTEC.

§ La disposición a pagar de los entrevistados sube en las otras dos alternativas de beneficios (aumentar ingresos y obtenerun ascenso).

También se observa las siguientes relaciones:

§ Las disposiciones a pagar de los entrevistados son decrecientes con el precio del curso para todas las alternativas debeneficios planteadas.

§ Cuando el precio del curso sube de $200 mil a $ 300 mil, los entrevistados bajan sus disposiciones a pagar en todas lasalternativas de beneficios planteadas.

§ Cuando el precio sube en 50% las disposiciones a pagar bajan en menor proporción, en todas las alternativas debeneficios planteadas.

Se ha mostrado en la Figura 5-1 sólo la opción de mejoramiento de ingresos. Sin embargo, las otras dos opciones siguen lamisma curva.

6. LA OFERTA DE CAPACITACIÓN

La oferta de capacitación está compuesta en Chile por instituciones que operan ampliamente en el mercado de la educación,tales como las Universidades o los Centros de Formación Técnica (que se constituyen frente al SENCE como OTEC) y porinstituciones que fundamentalmente operan en el mercado de la franquicia tributaria (OTEC). A su vez, la oferta escomplementada con las actividades de capacitación que las propias empresas realizan por sí mismas para sus trabajadores.

A objeto de lograr contar con un cabal entendimiento de la Oferta de Capacitación se investigó dos grandes ámbitos a esterespecto: 1) la cobertura y la calidad del servicio que entregan en el contexto de las evaluaciones que los participantes delsistema realizan sobre los proveedores; 2) los incentivos con que los OTEC actúan dentro del sistema y la competitividad delmercado. Estos ámbitos de investigación son descritos a través de las siguientes interrogantes.

¿Qué cobertura tienen los OTEC? ¿Qué capacidadtienen de abastecer a todas las regiones del País?

¿Qué calidad de servicios están entregando a lasempresas demandantes?

¿Cómo evalúan las Empresas a los OTEC?

¿Existen barreras a la entrada al mercado?

¿Existe concentración en el mercado de proveedores?

RegiónUniversidad ubicada entre los 20 OTEC

de mayor venta en cada Región Ranking Regional Ventas M$

Participación en la Región

I Universidad Arturo Prat 1 143.004 14,96%I Pontificia Universidad Católica de Chile. 17 12.338 1,29%II Universidad de Antofagasta 2 168.576 6,94%II Universidad Católica del Norte 5 100.090 4,12%III Universidad de Atacama 4 31.586 4,57%IV Universidad de la Serena 2 57.414 8,31%IV Universidad Arturo Prat 13 13.499 1,95%IV Universidad Católica del Norte 17 10.247 1,48%IV Pontificia Universidad Católica de Chile. 18 9.922 1,44%V Universidad Adolfo Ibanez 11 70.161 2,30%V Universidad De Viña del Mar 12 43.731 1,43%V Universidad Católica de Valparaiso. 13 42.386 1,39%VI Pontificia Universidad Católica de Chile. 15 13.369 1,14%VI Universidad Tecnica Federico Santa Maria 18 11.812 1,01%VII Universidad de Talca 6 41.898 4,05%VIII Universidad de Concepción 6 95.997 3,11%VIII Universidad Tecnica Federico Santa Maria 14 50.911 1,65%VIII Universidad del Desarrollo 15 43.165 1,40%VIII Universidad del Bío Bío 16 43.127 1,40%IX Universidad Catolica de Temuco 7 16.494 2,64%IX Pontificia Universidad Católica de Chile. 10 13.913 2,22%IX Universidad Austral de Chile 13 12.220 1,95%IX Universidad de la Frontera 19 9.338 1,49%X Universidad Austral de Chile 8 32.928 2,80%X Universidad de los Lagos 12 20.461 1,74%

XI Universidad Austral de Chile 5 4.655 4,24%XII Universidad Bolivariana 3 24.846 5,69%XII Universidad de Magallanes 2 16.474 3,77%

Metropolitana Pontificia Universidad Católica de Chile. 4 841.237 3,41%Metropolitana Universidad de Chile. 3 803.190 3,26%Metropolitana Universidad Adolfo Ibanez 7 420.014 1,70%Metropolitana Universidad de Santiago de Chile 18 222.378 0,90%

TABLA 6-1: PRINCIPALES UNIVERSIDADES EN EL SISTEMA DE LA FRANQUICIATRIBUTARIA.



¿Existe algún grado de integración entre los proveedores de capacitación y los intermediadores?

Las respuestas a estas interrogantes se encuentran en las siguientes secciones de este capítulo.

6.1 LA CALIDAD DEL SERVICIO VISTA POR LAS EMPRESAS DEMANDANTES

La investigación cualitativa desarrollada en empresas que utilizan la franquicia tributaria permite descubrir una seriede elementos explicativos interesantes sobre las dinámicas del mercado en lo relacionado con la oferta de servicios. Un primer elemento clave es que, como fue mencionado en el Capítulo 4, la variable de selección principal, utilizadapor los demandantes, es una apreciación a priori sobre la calidad del servicio y el soporte institucional del OTEC.

En este mismo sentido también seleccionan al OTEC de acuerdo a la evaluación de los cursos realizado por lostrabajadores capacitados previamente, por el área de recursos humanos y por el OTIC, cuando corresponde.

El soporte institucional, especialmente en las grandes empresas, es utilizado como criterio de selección latrayectoria que el OTEC ha tenido como organización que presta servicios de capacitación (las empresas que hacapacitado, los planes que ha formulado, etc.) y el equipamiento técnico con el que cuentan (se evitan los OTEC depapel). En algunas áreas de capacitación a las empresas también les importa que la institución despliegue unaactividad mayor a la de capacitar, por ejemplo, una institución asociada al ámbito académico (universidades,institutos, etc.). Esto explica porqué prácticamente todas las universidades, las de Regiones y las de la RegiónMetropolitana tengan una gran actividad de capacitación en el sistema de la franquicia tributaria (ver Tabla 6-1).

6.2 LOS OTEC TIENEN DISTINTAS ESTRATEGIAS DE VENTA DE SERVICIOS SEGÚN EL TAMAÑODE SUS CLIENTES

Los OTEC segmentan el mercado según se trate de empresas grandes o pequeñas. A los primeros los abordan através de ofertas específicas, dirigidas y negociables; a los segundos con ofertas abiertas al mercado, publicitadaspor los medios de comunicación, estandarizadas y no negociables.

¿Cómo venden servicios los OTEC a las empresas grandes?

En el caso de las grandes empresas, es cada vez más frecuente que exista una negociación directa con el OTEC.Producto de ello, se acuerdan las cualidades del curso y su precio final. Estas empresas se perciben así mismascomo un mercado potencial para el OTEC, lo cual les permite desarrollar una negociación bastante simétrica lo queles permite trabajar conjuntamente para llegar a acuerdos mutuamente convenientes. En estos casos, se discutetanto el contenido de las materias como los requisitos del relator en relación a las necesidades de las empresas.

Esto implica que las empresas valoran tratar directamente la formación de los cursos, porque les supone un mayorcontrol sobre los mismos. Al mismo tiempo, que perciben a los OTEC como organismos dúctiles que se adecuan alas posibilidades de la empresa y que no se ubican en posiciones dogmáticas al momento de negociar el tipo decapacitación que la empresa requiere.

En consecuencia, los OTEC son percibidos como aliados estratégicos de las empresas grandes.

Aquellos OTEC que logran construir una tradición de capacitación en la empresa son percibidos cumpliendo unpapel estratégico. Suplen la carencia de recursos humanos para el desarrollo de las actividades de capacitación.

Aun así, uno de los aspectos deficitarios del sistema, percibido por las empresas, es la insuficiencia de la ofertatécnica especializada en ciertas materias.



Los OTEC tienen problemas para vender a las MYPEs.

Los OTEC no desarrollan un tipo de relación estrecha con las empresas de menor tamaño, en tanto éstas,individualmente consideradas, no constituyen un mercado potencial atractivo. En estos casos, desarrollanestrategias abiertas para este sector. Coincidiendo con estas motivaciones, los OTEC en este mercado sonfijadores de precios (los fijan con alguna referencia en los precios del mercado) y abordan la demanda a través delos mecanismos tradicionales del mercado de la capacitación, esto es, avisos por la prensa escrita, la radio y latelevisión.

Consistentemente con el enfoque de umbral plateado en la sección precedente, por el lado de la oferta se observaque los OTEC perciben a las empresas pequeñas como un mercado poco atractivo, el sector no es percibido comoun gran negocio. Por lo tanto, en este segmento del mercado, no suplen la función de los OTIC. Consecuentementecon lo anterior, el mercado de las MYPES está virtualmente desabastecido de ofertas de capacitación cercanas.Esto da origen a una función de alto valor agregado para los intermediadores y también para las políticascomunicacionales del SENCE, el cual será abordado en los siguientes capítulos.

6.3 LOS OTEC HAN FORMADO UN JUICIO NEGATIVO SOBRE LOS OTIC

Los juicios de los OTEC sobre el sistema de intermediación son, en general, negativos aunque diversos,dependiendo de la experiencias concretas que los organismos capacitadores han tenido con los OTIC.

Es importante hacer notar que el mercado de los OTEC es bastante competitivo (ver Tabla 6-2), lo cual hace que losOTEC, traten de encontrar en el mercado las formas de subsistir o crecer bajo las reglas impuestas por lacompetencia. Esas reglas en gran medida están influidas por dos fenómenos relevantes ya mencionados másarriba: i) las empresas demandantes reaccionan mucho más a evaluaciones sobre la calidad de los servicios quesobre los precios de éstos ii) los intermediadores influyen en laselección de los OTEC que finalmente realizan la capacitación alas empresas.Como será desarrollado en detalle en el siguiente capítulo elsistema le entrega a los OTIC una legitimación institucional: losOTIC tienen entre sus funciones el certificar la calidad de laoferta de los OTEC entre sus empresas asociadas.

Las críticas hacia los OTIC, provienen precisamente en eseámbito y tienen su fundamento, a juicio de los OTEC, en el alejamiento de los intermediadores de los objetivos paralos que fueron creados. Dichos objetivos tenían que ver con promover, organizar, supervisar actividades decapacitación actuando como intermediarios independientes entre los organismos de capacitación y las empresasdemandantes.

6.4 COMPETITIVIDAD DEL MERCADO DEPROVEEDORES

Como puede observarse en la Tabla 6-2, la ofertade capacitación, a nivel nacional y regional, estácompuesta por muchas instituciones que entreganservicios a través del sistema de franquiciatributaria. No obstante surgen las interrogantessobre el grado de competitividad del mercado.

Juicios negativos de los OTEC hacia los OTIC

Los OTIC no actúan con independencia.

Los OTIC privilegian a los OTEC relacionados.

La actuación de los OTIC es poco transparente y a vecesreñida con las sanas prácticas de los negocios.

Fuente: Conclusiones a partir de la Investigación Cualitativa.

Región Nº de OTEC Participación

Promedio

Participación de los 5 mayores

Participación de los 10 mayores

Indice de Concentración

H-H

Región I 154 1,44% 43,0% 54,6% 5,04%Región II 207 0,56% 28,3% 43,7% 2,68%Región III 126 1,99% 26,1% 41,8% 2,55%Región IV 129 1,99% 32,5% 48,2% 3,39%Región V 349 0,45% 29,3% 42,8% 2,70%Región VI 160 1,17% 44,0% 58,1% 5,21%Región VII 159 1,33% 40,5% 54,6% 4,07%Región VIII 317 0,44% 21,8% 34,1% 1,75%Región IX 147 2,19% 28,4% 41,5% 2,84%Región X 200 1,17% 29,0% 43,3% 2,85%Región XI 42 12,49% 57,2% 74,4% 14,89%Región XII 69 3,14% 49,7% 69,5% 6,69%Reg Metropolitana 864 0,03% 24,4% 32,8% 1,98%Fuente: Elaboración propia en base a Estadísticas SENCE.

TABLA 6-2: INDICADORES DE CONCENTRACIÓN DE LA

OFERTA DE CAPACITACIÓN .



Metodología de análisis de la competitividad del mercado.

A objeto de avaluar las características del mercado de los OTEC se utilizó una metodología proveniente de la Teoríade la Organización Industrial que permite analizar al grado de competencia del sistema. Estos enfoques planteanque no basta analizar y descubrir barreras a la entrada al mercado sino que es necesario indagar sobre los gradosde concentración existentes en esos sistema. Se trata entonces, de evaluar el grado de competitividad utilizandoinformación que permita formar un juicio respecto a que tan alejado se encuentra el mercado del nivel decompetencia perfecta. Los indicadores que típicamente se utiliza para estos efectos son los siguientes:

§ Nº de proveedores y su participación§ Participación de los oferentes más grandes

§ Indice de Herschfindahl-Hirschmann (H-H)

El Índice “H-H”, definido como la suma del cuadrado de las participaciones relativas, permite evaluar el grado deconcentración existente en ambos mercados bajo investigación.

Si existe un solo proveedor el grado de concentración del mercado será 100%; por el contrario, si existe una grancantidad de proveedores con participaciones igualitarias el grado de concentración tenderá a 0%.La Tabla 6-2 también muestra la aplicación del esquema analítico planteado para cada una de las regiones del país.Esto ha sido aplicado regionalmente en tanto cada región (eventualmente cada ciudad o localidad) constituye unsegmento del mercado que es necesario evaluar en función de su nivel de competencia.

Resultados del análisis de la competitividad del mercado.

Se observa que el máximo nivel de concentración a nivel regional es el de la XI Región alcanzando un índice deconcentración cercano al 15%. La Región Metropolitana, en cambio, muestra un índice cercano al 2%. Según elIndicador H-H no existe en este mercado un alto grado de concentración.

Si bien las participaciones de los 5 mayores proveedores tienen valores altos en algunas regiones, se observa queen las regiones que mayor cantidad de recursos invierten en capacitación (esto es, II, V, VIII y RM) los índices departicipación de los cinco mayores proveedores no sobrepasan el 30% del total del mercado. Por último, analizandolos datos en función del número de OTEC, se observa que salvo en las regiones con baja demanda de capacitación,la cantidad de proveedores es alto.

En síntesis, es posible afirmar que el mercado de la provisión de servicios de capacitación es altamente competitivo,coincidiendo con las percepciones de los mismos oferentes.

6.5 QUÉ MEJORAMIENTOS REQUIEREN LOS PROVEEDORES DEL SISTEMA

Los mejoramientos que los proveedores plantean al sistema de la franquicia siempre se fundan en las motivacionesque, esperablemente, tienen las empresas privadas. En efecto, un primer tipo de demanda se refiere al rol delSENCE como promotor del sistema lo que permitiría incrementar la demanda (este rol incluso debiese ser asumidoen desmedro de los OTIC).

En segundo lugar, los proveedores ya instalados en el mercado, consideran que debiese regularse la entrada almercado de la capacitación. Esta demanda no necesariamente coincide con la necesidad de establecersemecanismos de evaluación y certificación de los servicios que el sistema entrega, tema que actualmente está endiscusión en el SENCE.

Por último, los proveedores “ven con buenos ojos” la posibilidad de que los trabajadores reciban un subsidio directodel SENCE, lo que les permitiría mejorar sus ventas, manteniendo sus actuales estrategias comerciales de tipomasivo aplicables a mercados altamente atomizados.



Respecto a esto último, existe la expectativa (probablemente realizable) que los trabajadores de las MYPES podríantirar mucho más rápido la demanda de capacitación que los propios empresarios de este sector. Lo anterior quizásno cae necesariamente en el ámbito de la franquicia tributaria; pero sí compete a otras áreas de acción del SENCE,como por ejemplo el rediseño del FONCAP, incorporando modalidades de subsidio directo (no intermediado).

7. EL SISTEMA DE INTERMEDIACIÓN DE LA CAPACITACIÓN

Los Organismos Técnicos Intermediarios de la Capacitación, son una pieza clave dentro del Nuevo Estatuto deCapacitación y Empleo, dado que tienen como misión promover el sistema de capacitación. Se entiende en elEstatuto que los OTIC son los vehículos de promoción y difusión de la oferta en capacitación, por la vía de mostrar alos empresarios las posibilidades que este mercado les ofrece, con el objeto de mejorar la productividad de laempresa.

7.1 ANTECEDENTES LEGALES DEL SISTEMA DE INTERMEDIACIÓN

El nuevo Estatuto de Capacitación en Empleo regulalas actividades de los Organismos TécnicosIntermedios de Capacitación (OTIC), estableciendo laforma en que podrán intermediar en el mercado de lacapacitación. Estos organismos pueden ser creadospor agrupaciones de empresas productivas con elobjeto de mejorar la calidad de los servicios decapacitación que los empresarios demandan. LosOTIC pueden intermediar los fondos provenientes dela franquicia tributaria del 1% de sus empresasafiliadas, y con ello, contratar cursos de capacitación con los OTEC.

Por su parte, el financiamiento para los OTIC proviene de un descuento de hasta por un 20% de esos aportes comomargen de intermediación. Este descuento se divide en dos componentes: el primero, de hasta un 15% es elmargen autorizado automáticamente por la Ley y el Reglamento; el segundo, de hasta un 5%, para poder utilizarlolos OTIC deben presentar un proyecto de capacitación al SENCE orientado al desarrollo de programas sociales(otorgamiento de becas) y planes de investigación relevantes para mejorar el sistema de capacitación. Esto esevaluado y aprobado por el SENCE.

Para constituir un OTIC es necesario superar ciertas barreras a la entrada, siendo la principal de éstas el que unOTIC debe ser una institución sin fines de lucro.

Otras restricciones se orientan a garantizar un cierto tamaño mínimo de operaciones. En efecto, la Ley estableceque un OTIC debe agrupar al menos a 900 empresas que exhiban una planilla total mensual de remuneraciones deal menos 10,000 UTM 13. Sin embargo, esta restricción puede ser superada si quien patrocina un OTIC es unaagrupación gremial de empresarios o de trabajadores independientes.

13 Lo que equivale aproximadamente a $ 260 millones de pesos o a empresas con un promedio de 1300 trabajadores cuyasremuneraciones promedio sean de alrededor de $ 200 mil mensualmente.

El Artículo 23 del Estatuto, especifica para los OTIC lassiguientes regulaciones:

• Los OTIC tendrán por función: la promoción, organización ysupervisión de programas de capacitación y de asistencia técnicapara el desarrollo de recursos humanos.

• No podrán impartir directamente acciones de capacitación, sino queservirán de nexo entre las empresas afiliadas y los OTEC.

• Las empresas podrán adherir libremente a un OTIC.Fuente: Estatuto de Capacitación y Empleo.



7.2 ¿PORQUÉ EXISTEN LOS INTERMEDIADORES?

Las empresas que pretenden capacitar con estemecanismo no enfrentan un costo cero aunquepostulen a un 100% de la franquicia tributaria. Enefecto, acceder a la franquicia demanda incurrir en“costos de transacción”, lo que se traduceconcretamente en: informarse del sistema, conocersu operatoria, realizar trámites de aprobación ex-ante, contratar al capacitador, hacer las liquidacionespara finalmente obtener el certificado de exencióntributaria. Sin duda, para empresas pequeñas, queno cuentan con personal de dedicación exclusivapara estos efectos, la realización de estasactividades puede resultar ser un costo relevante; sibien también lo es para empresas más grandes, laposible mayor prioridad que éstas le asignarían a lacapacitación los habilita para contar con personalpara ello.

El antiguo Estatuto de Capacitación y Empleo reconoció esta realidad y creó los OTIR, ahora llamados OTIC. Si bienel Estatuto no plantea el tipo de argumentos recién citados, es posible especular que se espera que los OTICpermitan:

§ Alivianar la carga administrativa de los demandantes de capacitación.

§ Mejorar la información sobre calidad de los proveedores.§ Obtener economías de escala en la contratación de cursos de capacitación para las empresas asociadas.

La Figura 7-1 muestra una situación representativa de la necesidad de un agente de intermediación en el mercado.

La misión de las OTIC sería permitir que las empresas demanden más capacitación: esperablemente mover elequilibrio del mercado hasta el punto E*, por la vía dedisminuir los costos de transacción de losdemandantes. En otras palabras, si el mercado no seencuentra en equilibrio de oferta y demanda, lasOTIC en su rol de intermediación, ayudarán alsistema a llegar al punto E*.

Cabe hacer notar que la sola existencia de ese“espacio de intermediación” (la diferencia entre elpunto C y el punto Ci), no asegura que el mercadoalcance el punto E*. Aquí entran en juego loselementos de la institucionalidad: el intermediador logrará que se alcance el punto E* en la medida que realice unabuena gestión, esto es, que logre efectivamente reducir los costos implícitos percibidos por los participantes delsistema, que tenga bajos costos de operación y que alcance economías de escala. En definitiva, que logre cumplirsu misión con un nivel aceptable de costo-eficiencia. Si esto ocurre, disminuirán los costos de transacción asociadosa la capacitación y los demandantes demandarán un volumen mayor de servicios.Como se ve en la Tabla 7-1, en los últimos años el volumen de intermediación ha estado creciendosignificativamente: actualmente casi la mitad de los recursos del sistema de capacitación de la franquicia tributariason intermediados por los OTIC.

Pre

cio

E*Pe

C Ci

Mercado de la capacitación con intermediadores

Monto de Servicios de Capacitación

Oferta de Capacitación

Demanda de Capacitación

FIGURA 7-1:MERCADO DE LA CAPACITACIÓN: EL ESPACIO ECONÓMICO PARALA INTERMEDIACIÓN.


Demanda de Capacitación 1994 1995 1996 1997 1998

Demanda Intermediada 5.176 5.674 7.380 10.628 18.476 Demanda No Intermediada 22.114 24.782 27.040 23.905 26.179

Total 27.290 30.456 34.420 34.533 44.655 Fuente: Elaboración a partir de Memorias y Base de Datos SENCE.

Millones de $

TABLA 7-1: DEMANDA INTERMEDIADA VERSUS NO INTERMEDIADA,1994-1998.



Una precisión sobre el tipo de intermediador generado en la Ley.

En los enfoques e interpretaciones económicas sobre la intermediación se distingue dos tipos de intermediadores:los dealer y los brokers. Los dealers son intermediadores que toman posición en el mercado (compran para vender);en cambio los brokers sólo intermedian (no toman posición), ofrecen a los demandantes servicios que otrosproducen. La gran diferencia entre uno y otro tipo de intermediador proviene de las fuentes de sus ganancias. Elbroker obtiene las ganancias producto de contactar a los oferentes con los demandantes; en cambio el dealer lasobtiene de dos fuentes: aprovechar oportunidades de mercado (comprar y correr ese riesgo) y encontrar aldemandante (intermediar).Como fue mencionado anteriormente, el Estatuto sólo permite que los OTIC sean intermediadores del tipobrokers (no pueden capacitar directamente). En la práctica este principio se expresa, además, en que el cargo deDirectivo de un OTIC es incompatible con el de Directivo de un OTEC, lo cual no parece ser una regulaciónsuficientemente potente.

¿Son necesarios los intermediadores en este mercado?

Los enfoques económicos sobre la intermediación en los mercados plantean que los intermediadores se justifican enla medida que exista altos costos de transacción provocados por la existencia de asimetrías de información y/o detamaño. El Estatuto reconoce estas deficiencias en el mercado de la capacitación en tres sentidos: i) la falta deconocimiento del sistema de capacitación y la necesidad de promoverlo; ii) la percepción de altos costos detransacción al interior del sistema y iii) la necesidad de mejorar la oferta de capacitación.

Durante la investigación se abordó el tema de la intermediación a través de las siguientes interrogantes, agrupadasen dos ámbitos, a saber: 1) cobertura y calidad y; 2) competitividad del sistema.¿Aumentan la demanda agregada de capacitación?

¿Logran producir demanda en sectores que hoy no capacitan?

¿Logran mejores precios, esto es, obtienen economías de escala?

¿Disminuyen los costos de transacción?¿Si no existieran los OTIC podrían los OTEC suplir adecuadamente susfunciones?

¿Aportan los OTIC mayor calidad a las acciones de capacitación?

¿Reflejan los márgenes de intermediación costos de eficiencia?

¿Es adecuada la forma en que el sistema remunera a los OTIC?

¿Cómo son evaluados los OTICs por las empresas demandantes?

¿Cómo son evaluados los OTICs por los OTECs?

¿Existe concentración en el mercado de la intermediación?

¿Existen integraciones patrimoniales o de otro tipo que vulneren el principio de los OTIC como intermediadorespuros (brokers)?

¿Son económicamente adecuadas las barreras a la entrada establecidas en la Ley?

¿Producen esas integraciones problemas de agencia y por lo tanto de eficiencia en el sistema?



7.3 LOS ACTORES, SUS OBJETIVOS Y SUS ESTILOS DE INTERMEDIACIÓN

La investigación cualitativa desarrollada permitió identificaralgunos elementos claves de la función objetivo de los OTIC.Con esta línea de investigación se descubrió que existenelementos comunes a todos los OTIC, tales como la manera deformar sus objetivos comerciales. También existe elementosdiferenciadores entre estas instituciones, tales como los estilosde intermediación.

Los objetivos de los OTIC

A partir de los resultados de esta investigación se puede inferirque tres son los objetivos estratégicos que comparten todos losOTIC:

• Permanencia en el mercado

• Aumento de las empresas afiliadas

• Aumento de las actividades de capacitación

7.4 ESTILOS DE INTERMEDIACIÓN

Si bien estos objetivos sintetizan el sentido de los OTIC al interior del sistema, el modo de implementarlos admite lacoexistencia de estilos distintos dependiendo fundamentalmente del tamaño de las operaciones de los OTIC. Noobstante, la definición de los objetivos estratégicos de los OTIC está implícitamente ligada a las instituciones desdedonde emerge como organización. Es decir, los OTIC responden a una cultura organizacional preexistente en lasinstituciones que la crean.

El Estilo de Intermediación de los OTIC pequeños.

Los OTIC pequeñas, son parte de una estrategia gremial que busca sustentar y fortalecer a los segmentosempresariales más débiles: en estos casos, la capacitación tiene relación directa con la necesidad de losempresarios, los organismos técnicos e incluso los gobiernos locales de mejorar los procesos productivos, generarpuestos de trabajo y dar permanencia en el tiempo a las empresas.

Los OTIC que atienden PYME – por rubros que aglutinan a medianos ypequeños empresarios, o bien, a empresas de sectores productivos oterritoriales específicos (una comuna o una región) – perciben laintermediación como un servicio orientado a mejorar la oportunidad y elacceso de los trabajadores a la capacitación.

En la auto percepción de los OTIC pequeños, el sentido comercial de larelación empresa–OTIC ocuparía un lugar secundario, privilegiándoseel rol institucional de dar un servicio de calidad y pertinente.

El Estilo de Intermediación de los OTIC grandes.

La auto percepción de los OTIC es la de una empresa común ycorriente. La imposibilidad de repartir ganancias no es visto como unproblema mayor. De hecho, al menos conceptualmente, existen formasde anular esta restricción desviando recursos desde el segmento regulado (OTIC) hacia el no regulado (OTEC).

“El principal objetivo de esta OTIC es guiar a la pequeña ymediana empresa, principalmente a la micro y pequeñaempresa que son los que no tiene acceso muy directobásicamente por lo que es financiamiento y porquedesconocen el sistema” (CORCAPYME)

“en este momento no se piensa en una cosa de negocio sinode servicio, lo que te lleva a pensar que es muy difícilsobrevivir si atendemos solamente a la pequeña y mediana ysolamente después entra a verse como negocio, no esnegocio.” (CORCAPYME)


“funcionamos como cualquier empresa comercial”(SOFOFA).

“hay una competencia brutal y yo diría también hastade repente una competencia en donde no hay unaespecie de fair play, nosotros estamos absolutamentedispuestos por supuesto ha meternos en todo lo quesea competitivo” (CORCAPLAN)

“A ver nosotros somos una empresa, esta OTIC esuna empresa líder en el mercado de las OTIC”(SOFOFA).




Estos OTIC han generado una gran capacidad parahacer negocios. De hecho, la franquicia opera como uncapital inicial que les permite desarrollar otrastransacciones.

A su vez los OTIC grandes compiten por aumentar suparticipación en el mercado. En relación a esto noimporta si la empresa ya utiliza la franquicia o no lohace; si ya está afiliada a otra OTIC o no lo está.

7.5 EL ESTIMULO DE LA DEMANDA ATRAVÉS DE LA INTERMEDIACIÓN DE LOSOTIC

Como fue descrito más arriba, la existencia de unintermediador se justifica en la medida que existenproblemas de información en los mercados, lo queprovocaría la existencia de costos de transacción paralos agentes involucrados. El sistema actual reconocedichos costos y establece, al interior del sistema deintermediación, que los OTIC podrán capturar hasta el20% de la franquicia tributaria de un empresario que seafilie a una de estas instituciones.

En la Tabla 7-2 se realiza un ejercicio para determinarel volumen de recursos manejados por el sistema deintermediación. Aplicando la regla del 20% se muestraque para el año 1998 los OTIC capturarían $2,473millones.

¿Estimulan los OTIC el financiamiento privado?

Lamentablemente en las bases de datos del SENCE no existe información para investigar a los demandantes decapacitación según tamaño. La evaluación de los intermediadores, para estar completa requeriría contar conestimaciones que permitan evaluar los segmentos de empresas que acceden a la capacitación utilizando losmecanismos de intermediación. Citando nuevamente el espíritu de la Ley, es posible sostener que la promoción delsistema de capacitación, en el segmento de empresas pequeñas, debería ser uno de los objetivos a alcanzar através del sistema de intermediación.

Un indicador alternativo al anterior es la relación de cofinanciamiento, público y privado de las actividades decapacitación que realizan las empresas que usan intermediación versus las que no usan. La Figura 7-3 muestra que,si bien existe diferencias sectoriales, la relación de cofinanciamiento es prácticamente idéntica en ambos tipos deempresas. Específicamente a nivel del país es 33% en ambas situaciones.

Por lo tanto, sí es posible afirmar que los OTIC no estimulan particularmente el financiamiento privado de lacapacitación. En otras palabras las empresas que capacitan con los OTIC aportan, en promedio, lo mismo que lasempresas que capacitan directamente.

OTIC ComprasRecursos de

Intermediación * Participación

C.C.CONSTRUCCION 3.621 608 19,6%C.C. SOFOFA 8.719 1.132 47,2%CORCAPLAM 1.292 176 7,0%C.C. CAM. COMERCIO 1.594 210 8,6%C.C. PROMAULE 48 8 0,3%CORCAPYME 483 71 2,6%CORFICAP 190 33 1,0%C.C. BANCA 932 52 5,0%C.C. ASEXMA 1.053 143 5,7%C. ESPAÑOL DE CAP. 545 39 3,0%TOTAL 18.476 2.473 100,0%Fuente: Elaboración Propia a partir de Base de Datos SENCE, 1998.

Los recursos de intermediación han sido estimado como el 20% de la franquicia.

(millones de $)

TABLA 7-2: COMPRAS, RECURSOS DE INTERMEDIACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE

MERCADO DE LOS OTIC, 1998.

0,0%

10 ,0%

20 ,0%

30 ,0%

40 ,0%

50 ,0%

60 ,0%

Financiamiento Privado No Intermediado

Financiamiento Privado Intermediado

FIGURA 7-3:PORCENTAJE DE COFINANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO DE LACAPACITACIÓN INTERMEDIADA Y NO INTERMEDIADA, 1998.




7.6 ¿ES ADECUADO REMUNERAR AL INTERMEDIADOR?

Responder esta pregunta puede no ser trivial. Una forma de hacerlo es estimar los costos de mercado de cada unode los servicios que los OTIC entregan. De la agregación de esos resultados se obtendría los costos del sistema deintermediación. Naturalmente una metodología como esta es larga de aplicar. Sin embargo, existe una formaindirecta, no menos válida, de responder la pregunta y consiste en analizar las alternativas que el mismo sistemaadmite para la provisión de los servicios de los OTIC.

Tanto las tareas de promoción del sistema de capacitación, tramitación y evaluación de los cursos son actualmentedesarrolladas por los OTEC en todos aquellos casos en que las empresas los contratan directamente. Lo másnotable es que para esta función de los OTEC no existe una asignación especial o un sobreprecio por ello. En otraspalabras, si existe un agente que está dispuesto a entregar este servicio sin recibir una remuneración especial porello, significa que el gasto realizado en los OTIC por el cumplimiento de esta función es redundante. Por lo tanto, sededuce que las funciones citadas no debiesen ser remuneradas especialmente.

Existe, sin embargo, una función que cumplen los OTIC y que, por su complejidad, debe ser evaluada másprofundamente que las anteriores: la tarea de asesoría para el desarrollo de planes de capacitación. Se estableceen la Ley que esta función requiere de independencia del “asesor” respecto a los proveedores de capacitación. Loanterior se justificaría dado que las empresas requieren de servicios de capacitación que un sólo proveedor nonecesariamente puede entregar. De no haber independencia, el OTEC tendería a sesgar las actividades decapacitación hacia los servicios que el puede entregar y a no considerar esas otras necesidades. ¿qué hacer,entonces?

7.7 EL PROBLEMA RADICA EN LA METODOLOGÍA DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS A LOS OTIC

Pero, ¿porqué se asume que el servicio de intermediación vale 20%? En rigor, el valor de un servicio se relacionacon el costo de los factores productivos que permiten generarlo (incluyendo las utilidades o excedentes que sugestor querrá recibir) y no como un porcentaje de las transacciones que este servicio permite realizar. En este caso,es posible afirmar que los costos de elaborar un plan de capacitación dependen de la complejidad de los procesosproductivos, del tamaño de las empresas, del desarrollo de la función de recursos humanos en esa empresa, etc.

El costo de elaborar el plan de capacitación resultará ser un porcentaje de la franquicia tributaria anual, pero nonecesariamente parejo para todas las empresas. La operación de la regla actual estandariza los precios y nopermite que los reales costos de la producción de estos servicios se manifieste en el mercado. Lo anterior esagravado porque el empresario, en rigor, no desembolsa los recursos directamente, sino que lo hace el Estado untiempo después, perdiéndose en la operación del sistema el elemento clave que garantiza una adecuada asignaciónde recursos: la correcta percepción de los precios de los servicios.

Por lo tanto, es posible sospechar que en el sistema de intermediación, exista ineficiencias, debido alestablecimiento de mecanismos de pago mal diseñados.

7.8 JUICIOS DEL SENCE Y OTROS ACTORES

Desde el punto de vista del SENCE, el sistema deintermediación no cumple con las expectativasdeterminadas en el espíritu de la Ley. Los OTIC debiesenestar abordando y promoviendo la demanda decapacitación en los segmentos de empresas micro,

Fuente: Elaboración Propia a partir de Base de Datos SENCE.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

AGRIC

ULTURA

COMERCIO

CONSTRUCCIO

N

ENERGIA

FINANZA

S

MANUFACT

MINAS

SERV. ESTA

T.

TRANSPORTE

Precio noIntermediado

PrecioIntermediado

FIGURA 7-4:PRECIO PAGADO POR LOS OTIC V/S EL PAGADO POR LASEMPRESAS DIRECTAMENTE: ESTIMACIÓN PARA DATOSDE 1998.



pequeñas y medianas. En tanto los OTIC se dedicarían principalmente a las empresas medianas y grandes. Siendouna de las preocupaciones claves durante la tramitación del Estatuto el poder abastecer a esos segmentos, losOTIC no estarían desarrollando estrategias comerciales distintas a las que los propios OTEC realizan en estesegmento. Además, surgen otros problemas percibidos por otros actores respecto a los OTIC:

• Altos costos de la intermediación de los OTIC

• Existencia de transacciones relacionadas al interior de la institucionalidad del OTIC

• Existencia de fines de lucro encubiertos de parte de los OTIC

En las secciones siguientes se desarrolla una evaluación de estos problemas que el sistema de intermediaciónenfrenta, tanto desde la óptica de los agentes del sistema como de otros detectados durante esta investigación.

7.9 LOS OTIC COMPRAN CAPACITACIÓN MÁSCARA QUE LAS EMPRESASDIRECTAMENTE

Al revisar las cifras del mercado de la intermediación llamala atención que este subsistema, en general paga preciosmás altos que los que las empresas que capacitandirectamente.

La Figura 7-4 muestra que los costos del sistemaintermediado en todos los sectores de la actividadeconómica es superior en más de un 20%. Una situacióncomo esta podría no ser un problema si y sólo si lacapacitación comprada por los OTIC a precios más altostuviese un impacto tanto mayor en la productividad de lasempresas. Sobre este tema, sin embargo, en lainvestigación no fue posible llegar a conclusiones que permitan ser concluyente respecto a esto, quedando lalegítima duda respecto a si los mayores precios corresponden a una mayor calidad de los servicios contratados o sireflejan la ineficiencia del sistema de intermediación.

7.10 LAS TRANSACCIONES RELACIONADAS DELOS OTIC

El discurso crítico de algunos agentes del mercado muchasveces se funda en una falta de transparencia de los OTICpara contratar los cursos de capacitación. En efecto, existela creencia que los recursos de los intermediadores sedestinan fundamentalmente a contratar capacitación consus organismos relacionados patrimonialmente. La Figura 8-5 muestra que, para tres de los más importantes OTIC delmercado, si bien existe una parte de los recursos de losintermediadores que siguen esa creencia (menos del 30%),la mayor parte no la sigue. Lo anterior significa que cercadel 70% de los recursos intermediados en el mercado sedestina a compras en el mercado abierto de la capacitación.

0 %

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Sofofa Construcción Comercio Total

Gremio Empresarial

Operaciones dela OTIC norelacionadas conel gremio

Operaciones dela OTICrelacionadas conel Gremio

FIGURA 7-5: OPERACIONES RELACIONADAS V/S NO RELACIONADAS DE4 OTIC IMPORTANTES Y VENTAS DE LOS OTECRELACIONADOS AL MERCADO .FUENTE: DATOS SENCE, 1998

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Sofofa Construcción Comercio TotalGremio Empresarial

Operaciones conel Mercado delOTEC

VentasRelacionadas delOTEC

FIGURA 7-6: OPERACIONES RELACIONADAS V/S NO RELACIONADAS DE4 OTEC DEPENDIENTES DE GREMIOS EMPRESARIALES.

FUENTE: DATOS SENCE, 1998



Otra tema interesante de investigar es si los OTEC relacionados tienen un mercado independiente de su OTIC. En laFigura 7-5 también se puede observar que básicamente, los tres OTEC relacionados bajo estudio, sólo subsistendebido a las ventas que hacen a sus propios OTIC, no teniendo significativas operaciones en el mercado abierto dela capacitación.

7.11 COMPETITIVIDAD DEL MERCADO

Hasta aquí se ha revisado exhaustivamente diferentes ámbitos del sistema de intermediación y resaltan algunosproblemas de eficacia, eficiencia y de percepciones de los demás operadores del sistema. Considerando, además,que existen barreras a la entrada legales e institucionales podría ser que los problemas que el sistema enfrenta eneste mercado se deban a conductas de tipo monopólico.

7.12 ANÁLISIS DEL GRADO DE CONCENTRACIÓN DEL MERCADO

Utilizando el mismo esquema presentado en elcapítulo sobre los proveedores de capacitación, enesta sección se presenta el análisis de lacompetitividad del mercado de los OTIC.

La Tabla 7-3 presenta los resultados de la aplicaciónde la metodología de análisis de la competitividad. Seutilizó dos universos distintos: el primero, todo elmercado de la franquicia tributaria; el segundo, sóloel segmento intermediado del mercado.

En el primer caso se observa mayores índices deconcentración que en el mercado de los OTEC paratodas las regiones importantes. Sin embargo, si seconsidera sólo el segmento intermediado, se observa un alto grado de concentración del mercado (Índice H-H de28%. Lo anterior está agravado por el hecho que sólo los tres mayores OTIC acumulan el 75% del total de laintermediación.

De lo anterior se desprende que los OTIC poseerían una formidable herramienta de control de la oferta puesto que,son ellos quienes ostentan una gran capacidad para decidir qué proveedores son los que podrán acceder a parteimportante de los recursos de los demandantes.

Con tal nivel de concentración económica, perfectamente pueden surgir prácticas poco transparentes, con lo cual sepodría llegar a demostrar que los juicios de algunos OTEC serían fundados.

8. ANÁLISIS DEL SENCE

El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo es la institución encargada por Ley de administrar el SistemaNacional de Capacitación y específicamente el Programa de Franquicia Tributaria. En este capítulo se presenta losprincipales aspectos que el SENCE debe asumir para el cumplimiento cabal de sus responsabilidades establecidasen el Estatuto.

OTIC Participación respecto

al Mercado Participación respecto al

Total Intermediado

Acumulado de las Participaciones sobre el

total intermediado

C.C. SOFOFA 19,52% 47,19% 47,19%C.C.CONSTRUCCION 8,11% 19,60% 66,79%C.C. CAM. COMERCIO 3,57% 8,63% 75,41%CORCAPLAM 2,89% 6,99% 82,40%C.C. ASEXMA 2,36% 5,70% 88,10%C.C. BANCA 2,09% 5,04% 93,15%C. ESPAÑOL DE CAP. 1,22% 2,95% 96,10%CORCAPYME 1,08% 2,61% 98,71%CORFICAP 0,43% 1,03% 99,74%C.C. PROMAULE 0,11% 0,26% 100,00%

TOTAL OTIC 41,38% 100,00%

Indice de Concentración H-H 4,81% 28,09%

Fuente: Elaboración a partir de Base de Datos SENCE, 1998.

Indicador H-H de Concentración

TABLA 7-3: INDICADORES DE CONCENTRACIÓN EN EL MERCADODE LOS INTERMEDIADORES.



8.1 EL ROL DEL SENCE EN EL NUEVO ESTATUTO

Las responsabilidades del SENCE, en general, pueden ser separadas en tres grandes funciones: la gestión delFONCAP; la administración de la Franquicia Tributaria; y la regulación del sistema. El análisis del rol del SENCE enfunción de las categorías explicitadas se ha abordado en función de responder las siguientes interrogantes:

Sobre regulación

¿Con qué criterios se fija el Valor Hora SENCE?¿Qué calidad de información entrega el SENCE al Sistema de Capacitación?

¿Cómo evalúa el SENCE a los OTEC y a los OTIC? ¿Son suficientes las facultades del SENCE para hacer operar elPrograma con eficacia y eficiencia?

Sobre gestión del sistema

¿Es el SENCE una Institución eficiente?

¿La actual organización del sistema produce problemas de agencia entre el SENCE y las otras instituciones?Sobre el Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP)

¿Es el FONCAP un instrumento que compite o complementa el Programa Franquicia Tributaria?

8.2 LOS RECURSOS DEL SENCE

Para cumplir sus tres macro funciones el SENCEcuenta con un Presupuesto Corriente Anual deaproximadamente $ 2.590 millones 14. Estepresupuesto tiene como finalidad el financiamientode todas las actividades involucradas para elcumplimiento de todas las funciones de lainstitución.

La Tabla 8-1 muestra los costos de intermediaciónen que incurre el SENCE en la ejecución de susfunciones. Como se observa, el costo deintermediación no supera el 5% anual. Nótese queesta cifra es significativamente inferior los costosde intermediación actuales de los OTIC (15%).Estas cifras son comparables dado que tanto losOTIC como el SENCE (considerando todas sus funciones) realizan actividades muy similares.

Como fue presentado en los capítulos anteriores el servicio que el SENCE está entregando en el sistema defranquicia tributaria es muy positivamente valorado por los demás agentes del mercado (sus clientes), lo cual hacededucir que la institución se encuentra nivel muy bueno de costo efectividad. En conclusión, es posible aseverar queel SENCE es una institución, globalmente considerada, muy eficiente.

14 Cifras del Presupuesto de la Nación correspondiente a 1999 en la partidas de Gasto en Personal y Bienes y Servicios de Consumo.

Presupuesto SENCE 1998

Gastos de intermediación incluyendo inversiones 2.612 Recursos Humanos 1.713 Bs y Servicios 787 Inversiones 111

Transferencias 13.747 Franquicia Tributaria 44.655

Total Recursos Intermediados 58.402 Costo de Intermediación en %:Gtos Operacionales/Total Rec Intermediados 4,47%

Millones de $

TABLA 8-1: COSTO DE INTERMEDIACIÓN DEL SENCE, 1998.FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE LA LEY DE PRESUPUESTOS, 1998.



8.3 LAS EVALUACIONES DE LOS ACTORES SOBRE EL SENCE

La evaluaciones de los OTEC sobre el SENCE.

Como es sabido, el Servicio Nacional deCapacitación y Empleo es una de las institucionespúblicas que en los últimos años ha llevado adelanteuno de los procesos de modernización másprofundos en su gestión. Esta modernización haocurrido en paralelo con la puesta en marcha delNuevo Estatuto de Capacitación, aprobado a fines de1997.

En el sector de los OTEC se reconoce al SENCE hoy como un buen contralor y supervisor de las actividades yactores involucrados en la capacitación. Los resultados de la investigación cualitativa realizada, permiten visualizaral SENCE con un gran potencial técnico y operativo para fortalecer sus funciones de evaluación sobre el subsistemade proveedores. Por lo mismo, se critica que el SENCE enfatiza demasiado los aspectos administrativos y poco losaspectos técnicos; en este sentido, se espera que este organismo, en el futuro, ejerza una supervisión más directasobre los aspectos técnicos de los OTEC, ya que ésta función en muchos casos ha sido delegada en los OTIC, queno necesariamente son un referente de confianza para los organismos capacitadores.Además, el SENCE, es percibido con un gran potencialde promoción del sistema de capacitación En el sector delos proveedores se espera que el SENCE mejore susacciones de promoción de la capacitación que faciliten elacceso de las empresas al sistema.,

Aún cuando se valora positivamente la modernización,materializada en la implementación de sistemas deinformación del SENCE, se considera que éstos cambiosno han sido suficientemente difundidos ni internalizadosen las empresas y, en consecuencia, siguen existiendodificultades de acceso al mercado y falta de motivaciónpara utilizar las nuevas herramientas que el Estado hapuesto a su disposición.

Los OTEC ven en el SENCE la principal posibilidad de impulso para el sistema de proveedores de la franquicia.

La evaluaciones de los OTIC sobre el SENCE.

La evaluación que los OTIC realizan del SENCE y su proceso de modernización es mixta y en algunos casosambigua. Los OTIC “chicos” o, los más recientemente creados, valoran los cambios muy positivamente, porquelogran ver los beneficios directos de la operación a través de tecnologías de comunicaciones avanzadas. Laevaluación que ellos hacen se funda principalmente en los ahorros de gestión que se generan en este escenario.

Los OTIC grandes y tradicionales elaboran una evaluación más ambigua, positiva y negativa a la vez. Por una partese reconoce la modernización informática del SENCE; pero también, perciben las amenazas que este escenario lesproduce. Específicamente las tecnologías actuales permitirían legitimar un modus operandi en donde las empresasprescindan de los servicios de los organismos intermediadores. Este temor se justifica, especialmente en aquelloscasos en que el principal valor de la intermediación se deriva de la tramitación burocrática –antes muy engorrosa ydifícil, ahora simplificada y fácil- más que derivarse de los otros servicios que los OTIC debiesen estar entregando alas empresas demandantes. Incluso, en este mismo sentido los OTIC tradicionales perciben al SENCE como uncompetidor público, toda vez que ahora las empresas pueden tramitar sus cursos directamente por Internet.

“con respecto al SENCE ha sido súper bueno toda lamodernización que ellos han tenido en la actualidad o sea, en muycorto tiempo han mejorado su sistema” (INACAP).

“El SENCE como ente regulador y normativo, cierto, estacumpliendo una misión de contralor bien importante” (AIEP).


“Como el SENCE entra en este proceso de modernización y sehace por Internet y está todo en línea y tal, yo siento que losOTIC en algún minuto usufructuaron de la burocracia delSENCE, de hecho toda la publicidad, si uno revisa la publicidadhace 3 años atrás de los OTIC era ... , no si usted no ..., olvídesedel SENCE” (PROFORMA).

“pero yo creo Que. el SENCE debería adoptar una fuerza másmacro en términos de fiscalizar, dictar unas normas mas devalor, velar por estas normas, ver si estas normas funcionan,reevaluar las normas” (SOFOFA).




8.4 LA FIJACIÓN DEL “VALOR HORA SENCE”

Producto del proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto anual el SENCE determina el techo hasta el cualserá reconocida la franquicia tributaria. En el capítulo de la demanda de capacitación fue demostrado el alto impactoque este “precio” tiene sobre el sistema. En efecto, el valor hora SENCE produce dos efectos claramente separablese importantes:

a) El efecto sobre los precios del mercado: se observa que los proveedores ajustan sus precios tomando elvalor hora SENCE como un referente. En la práctica lo que ocurre es que hay sectores cuya demanda subsisteprincipalmente debido a la franquicia tributaria. Dicho de otra manera, los proveedores e intermediadores tratande vender servicios que no le signifiquen un desembolso neto a las empresas; esto lo aseguran vendiendocursos cuyo valor hora es igual o menor al valor hora fijado por el SENCE.

b) El impacto sobre la recaudación tributaria: la recaudación tributaria variará, en relación a si los eventualesgastos en capacitación según se suba o se baje el precio que el SENCE fije. Por ejemplo, si el precio sube(baja), las empresas podrán obtener un crédito tributario mayor (menor) por cada actividad de capacitación querealicen.

¿Cómo se fija el “Valor Hora SENCE”?

Actualmente, no existe una metodología, al menosexplícita, para determinar cuál debe ser el “Valor HoraSENCE”. En todo caso, las entrevistas realizadas conejecutivos del SENCE permiten concluir que en losúltimos años se ha utilizado reglas sencillas del tiporeajustabilidad según el IPC incorporando un factor deajuste. En todo caso ese factor de ajuste es arbitrario, nocorrespondiendo al resultado de la aplicación de unametodología específica. La Tabla 8-2 muestra el valorhora SENCE para los últimos años.

¿Quién es el responsable por la fijación del “Valor Hora SENCE”?

El único responsable de fijar el valor hora es actualmente el SENCE. Nótese que, si bien el valor fijado altera larecaudación tributaria, el Servicio de Impuestos Internos no participa en este proceso. En gran medida, que lafranquicia no esté incluido en las partidas de gasto del Estado, hace que no sea una materia que suscitemayor interés en la discusión del Proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo presenta año a año alParlamento.

Perspectivas sobre este tema

Se ha mostrado la importancia de la fijación del “Valor Hora SENCE”. Su importancia radica en los impactos clavesque sobre el mercado se generan producto de una modificación ya sea con las actuales reglas de fijación o como elresultado de cambios metodológicos. En el Capítulo 11 de este documento, se propone cambios en la estructura delos precios, basados en el establecimiento de subsidios más altos para las empresas de pequeñas y más bajos paralas empresas grandes. El desarrollo de una estrategia de este tipo constituiría una gran oportunidad metodológicapara revisar las posibles técnicas de fijación del valor hora SENCE también en términos absolutos.

A ñ o V a l o r H o r a S E N C E

1 9 9 7 $ 3 . 2 0 0

1 9 9 8 $ 3 . 5 0 0

1 9 9 9 $ 3 . 7 0 0

TABLA 8-2: VALOR HORA SENCE EN EL PERÍODO 1997-1999.

FUENTE: DATOS SENCE.



8.5 EL SENCE DEBE HACERSE CARGO QUE EL SISTEMA DE CAPACITACIÓN EXHIBEPROBLEMAS DE AGENCIA 15

Con el desarrollo de esta investigación se ha podidosistematizar una serie de problemas de incentivos quecontiene el Estatuto de Capacitación y Empleo. Paradescribir y analizar los incentivos económicos queoperan en los sistema se ha recurrido a unametodología que permite entender este tipo deproblemas. La llamada Teoría de Agenciaconceptualizada por Alchian y Demsetz en 1977permite obtener una clara visión de los problemas queenfrenta el sistema de capacitación.

Antecedentes teóricos de la Teoría de Agencia.

Desde la Teoría de Agencia las organizaciones pueden ser vistas y entendidas como un sistema de relacionesdefinidas por:

§ Un “Principal”, que es el “dueño” de la organización, en el sentido de ser quien tiene la autoridad para declararsu misión, sus objetivos y los indicadores por los cuales su gestión será evaluada. Esto calza con lo establecidoen la legislación para el rol del Estado, representado por el SENCE.

§ Un “Agente”, que es el administrador de la organización, que forma parte del sistema, y que es el responsablede diseñar y desarrollar las líneas de acción para el logro de los objetivos, teniendo la autoridad para tomar lasacciones pertinentes a este fin. Esto corresponde al rol de las empresas demandantes de capacitación, losOTIC y los OTEC en la legislación.

§ Una “Agenda”, especificada a partir de los objetivos declarados por el Principal. Esto es la misión declaradapara cada institución en el Estatuto. La agenda puede especificarse para cada agente del sistema de la formaestablecida en la Tabla 8-3:

TABLA 8-3:AGENDAS PREVISTA EN EL ESTATUTO PARA CADA UNO

DE LOS AGENTES DEL SISTEMA.

Agente Agenda prevista en la Legislación

Empresas demandantes Comprar servicios de capacitación para sus trabajadores. Se acepta que las empresastengan fines de lucro.

OTEC Producir servicios de capacitación para el mercado. Se acepta que las empresastengan fines de lucro.

OTIC Promover el sistema de capacitación, en el sector de las empresas demandantes eintermediar servicios en beneficio de éstas. No se acepta que las empresas tenganfines de fines de lucro.

§ Un Costo de Agencia (del Principal) de monitorear (asegurar) el cumplimiento de la Agenda por parte delAgente, derivado del hecho de no estar asegurado el desarrollo de la agenda del principal por el solo hecho de

15 Ver Alchian & Demsetz, “Production, Information Cost and Economic Organization”, AER, pag. 777-795, 1977.

“hoy día yo siento que no hay confianza en este mercado, omás que en el mercado, en los agentes del mercado, losOTEC no tienen confianza con los OTIC, los OTIC tienen unrollo con el SENCE más o menos fuerte y con los OTECtambién, o trabajan con sus propias OTEC, que es otradeformación del sistema, y por otra parte el SENCE tieneuna lógica de supervisión, de control sobre el sistema quetambién esta basado en una lógica de desconfianza a partirde la experiencia que también han tenido” (PROFORMA).




tener el compromiso. Lo anterior permite distinguir fenómenos tales como la existencia de agendas privadas uocultas (del Agente).Cabe hacer notar que el Costo de Agencia se relaciona con el diseño de los incentivos al interior del sistema.En efecto, en la medida que los incentivos previstos por los agentes no están alineados con los incentivos quelas instituciones genuinamente tratan de perseguir, nacerán agendas ocultas y el Principal deberá incrementarsus costo de monitoreo para hacer cumplir la Agenda prevista.

Aplicación de la Teoría de Agencia.

En la Tabla 8-4 se presenta una caracterización de los agentes del sistema de capacitación Aplicando los conceptosanteriores; allí, se describe el sistema de la Franquicia Tributaria desde el punto de vista de los incentivos. En estecaso se agrupa a las empresas, a los OTEC y los OTIC en función de sus características relevadas en estainvestigación.

Las empresas

Analizando esta clasificación, en el caso de las empresas demandantes de capacitación no existe, Problema deAgencia, definidos como diferencias entre la agenda prevista por la legislación y las conductas efectivas de losagentes.

Los OTEC

Los OTEC, relacionados a los OTIC y los independientes, cumplen su misión de acuerdo con la Agenda que elsistema les permite tener, esto es producir servicios de capacitación y venderlos en el mercado.

TABLA 8-4:AGENDAS PREVISTA EN EL ESTATUTO PARA CADA UNO

DE LOS AGENTES DEL SISTEMA.

Agente Agenda Real

Empresas demandantes

Empresas grandes ymedianas

Compran servicios de capacitación para sus trabajadores.

Empresas cerca del “umbral”de la capacitación

Algunas compran servicios de capacitación para sus trabajadores.

Micro empresas No compran servicios de capacitación para sus trabajadores.OTECOTEC Producen servicios de capacitación para el mercado.OTEC relacionados a OTIC Producen servicios de capacitación para su OTIC. No participan del mercado de la

capacitación abiertamente.OTICOTIC pequeños Promueven el sistema de capacitación, entre sus empresas afiliadas.

Intermedian servicios para éstas.OTIC grandes Promover el sistema de capacitación, entre sus empresas afiliadas.

Intermedian servicios destinando cerca de un 30% de los fondos a los OTECrelacionados.



Los OTIC

En el caso de los OTIC existe una marcada diferencia entre los OTIC pequeños y los OTIC grandes. Los OTICpequeños no están integrados con OTEC, esto hace que sean intermediadores puros, tal como lo prevé lalegislación.

Los OTIC grandes, en cambio, exhiben un cierto nivel de integración con los OTEC del mismo gremio empresarial.Si bien la formalidad de la Ley es respetada -los directores de los OTIC no son las mismas personas de los OTEC-,se observa que cerca del 30% de los recursos son destinados a los OTEC relacionados (ver capítulo 7), con lo cualse vulnera el espíritu de la legislación, si bien no la formalidad.Producto del diseño del sistema de pago a los intermediadores, las acciones asociadas a la intermediación que losOTIC deben realizar para las empresas asociadas (desarrollo de planes de capacitación, programas sociales,estudios para el mejoramiento del sistema de capacitación, etc), no siempre son realizadas a satisfacción delSENCE, lo cual genera un incremento de los costos de agencia ( o de supervisión).

Esto último tiene directa relación con los objetivos no declarados por los OTIC, pero sí percibidos por los agentes delmercado, esto es, los OTIC grandes son percibidos como agentes que maximizan beneficios. Este objetivo no estácontemplado en el Estatuto y, a juicio de los otros agentes del mercado, no es respetado. Cabe hacer notar queentrevistas sostenidas con ejecutivos de OTIC, durante esta investigación, muestran que los OTIC se perciben a símismos como cualquier empresa de servicios en Chile. Si se utiliza las tradicionales metodologías basadas en elcontrol de gestión, esta situación ameritaría que el SENCE incrementara su costo de agencia para garantizar que losOTIC realicen lo previsto, esto es, que financien los programas sociales, que los costos de intermediación noincorporen utilidades disfrazadas, etc.Lo cierto es que en el actual marco jurídico eso es lo único posible de realizar. La situación es el resultado de un maldiseño del Estatuto en términos de incentivos, el cual no es adecuado a los objetivos que se pretendía alcanzar. Lasrazones de esto son las siguientes:

Causas del problema de agencia en los OTIC.

• Falta de potencia de las normas sobre operaciones relacionadas, lo que quita transparencia al mercado.

• Los OTIC instituciones sin fines de lucro, pero operan como si tuvieran fines de lucro.

Formas de solucionar el problema de agencia en los OTIC.

La liberación del mercado de OTIC, permitiendo que ingresen instituciones con fines de lucro y el establecimiento deuna regulación de compras relacionadas adecuada a los objetivos, eliminará los principales problemas de agenciaen el sistema de intermediación. En este último aspecto sería útil considerar la vigente legislación bancaria chilena,en la cual se establece un límite de transacciones relacionadas en relación al patrimonio (5%).

El sistema de pago a los OTIC debe cambiar para asegurar el desarrollo de los programas sociales.

De mantenerse la función de desarrollo de programas sociales por parte de los OTIC, el financiamiento de éstosdebe estar completamente separado de los recursos de intermediación. En otras palabras, si estos programassociales son importantes, deben ser priorizados por el SENCE para ser ejecutados.

9. EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA FRANQUICIA TRIBUTARIA PARA LA CAPACITACIÓN

Con el objeto de obtener una evaluación de tipo cuantitativa del impacto del Programa de la franquicia tributariasobre la productividad de los trabajadores, y consecuentemente con el enfoque teórico adoptado en el presentedocumento se diseño una investigación empírica que hiciera posible la aplicación de técnicas estadísticas



adecuadas al objetivo de la investigación. Las siguientes fueron las principales características de la investigaciónrealizada:

• Muestreo aleatorio y probabilístico sobre el universo de todos los trabajadores capacitados en el año 1997(grupo de estudio) y determinación de un grupo de control de trabajadores no capacitados en 1997, obtenido apartir de la muestra de empresas visitadas para la encuesta de los trabajadores capacitados.

• Medición a través de una encuesta de los salarios de los trabajadores en 1997 y 1999, tanto para loscapacitados como para los no capacitados y el establecimiento en la encuesta de las principales característicasde capital humano de cada uno de los trabajadores en estudio.

• Establecimiento, según las bases de datos del SENCE de los montos de inversión en capacitación realizadascon cargo a la franquicia tributaria y con cargo a la empresa contratante de los cursos. Este indicador fueutilizado como el indicador de costos directos de la capacitación.

• Establecimiento, según la encuestas de los aportes no pecuniarios (costos indirectos) realizados por lostrabajadores y las empresas relacionados con los cursos. Para los trabajadores, las horas no remuneradas ypara las empresas las horas no trabajadas por los trabajadores.

• Incorporación del gasto en la capacitación de cada trabajador como variable independiente, permitiendo“controlar” esta variable adecuadamente, y obtener el impacto neto de costos totales sobre los salarios 16.

• Estimación del impacto de la capacitación sobre los salarios, como de la productividad del trabajador, utilizandodos técnicas econométricas: el método de “Diferencias en Diferencias” y el método de “Diferenciales deRemuneraciones”.

9.1 LA MUESTRA RESULTANTE

Características Generales del Diseño de la Encuesta.

En primer lugar, se debe precisar que el universo de estudio correspondió a los trabajadores capacitados en todo elpaís a través del Programa Franquicia Tributaria en 1997.

16 La incorporación de los costos de la capacitación es algo que muchos estudios sobre el tema lamentablemente no hacen.



El diseño de la muestra determinó que ésta fuera probabilística por segmentos, con un tamaño de 900 casos, de losque 675 corresponden al grupo de estudio (trabajadores capacitados) y 225 al grupo de control (trabajadores nocapacitados). El error muestral fue de ±3,77%, para el grupo de estudio, y de ±6,53%, para el grupo de control.

El marco muestral fue determinado por la Base de Datos SENCE de 1997, optándose por utilizar al monto gastadoen capacitación como criterio de distribución muestral.

9.2 LA MEDICIÓN DEL IMPACTO DE LA CAPACITACIÓN SOBRE LOS SALARIOS

La metodología de Diferenciales de Salarios.

Esta metodología se basa en que el salario de un trabajador es una función de las diversas variables que influyen enla determinación de la oferta y la demanda por trabajo. Para ello, esta metodología descarta explicar el salario enfunción de variables directas de empleo o desempleo, si no que apunta a todas las otras variables que, en latradición de los modelos microeconómicos simples, se asumen como constantes.

La adaptación de esta metodología al tema de la capacitación puede expresarse por medio de la ecuación (9.1):

(9.1) w = f(X, Y)

donde X e Y agrupan a las variables, implícitas en la determinación de la oferta y la demanda por trabajo,respectivamente. X incluye la edad, el sexo, el nivel de escolaridad, la experiencia, la categoría ocupacional y,obviamente, la capacitación. Y, en cambio, incorpora variables como el sector económico y el tamaño de laempresa.

La operacionalización econométrica de la ecuación (9.1) lleva a la siguiente forma estimable:

Zona Geográfica Total

Grupo Estudio

Sector Económico Superior Media Inferior Superior Media Inferior Superior Media Inferior Superior Media Inferior

Agricultura 1 2 1 1 3 3 3 3 9 2 2 2 32Minería 12 9 27 3 6 7 1 1 2 4 2 1 75Manufacturas 3 5 7 5 7 8 8 10 19 22 28 19 141Energía 2 2 2 3 3 2 1 2 1 4 2 1 25Construcción 1 3 8 1 3 3 1 2 2 4 6 6 40Comercio 2 4 5 4 7 7 3 5 6 20 25 14 102Transportes 1 2 3 5 4 3 2 3 4 12 12 9 60Finanzas 3 6 4 5 17 3 4 15 5 34 35 11 142Servicios Estatales 4 4 1 4 6 1 6 4 2 12 10 4 58

Total 29 37 58 31 56 37 29 45 50 114 122 67 675

Grupo de Control

Total 10 12 19 10 18 13 10 15 16 38 40 24 225

Nivel Ocupacional

Zona Norte Zona Central Zona Sur Metropolitana

TABLA 9-1: MUESTRA DE CAPACITADOS Y NO CAPACITADOS

FUENTE: MUESTREO GEO CONSULTORES



(9.2) lnw = α0 + α1*d_ne0 + α2*d_ne1+ α3*d_ne2+ α4*d_ne3+ α5*d_ne4

+ α6*d_ne8+ α7*d_ne12+ α8*d_ne14+ α9*experien+ α10*exp2

+ α11*edad + α12*d_co1+ α13*d_co2+ α14*d_co3+ α15*d_co4

+ α16*d_co6+ α17*d_s1+ α18*d_s2+ α19*d_s3+ α20*d_s4+ α21*d_s5

+ α22*d_s6+ α23*d_s7+ α24*d_s8+ α25*d_sexo+ α26*tamaño

+ α27*lncost + ε

donde:lnw es el logaritmo natural del salario;

d_ne corresponde a la serie de dummies de nivel educacional;

d_co es la serie de dummies de categoría ocupacional;

d_s es la serie de dummies de sector económico;

d_sexo es la dummy de sexo que asume valor 1 si el trabajador es hombre y 0 si es mujer;

tamaño corresponde al número de trabajadores de la empresa en que labora el trabajador;

lncost es el logaritmo natural del gasto en capacitación y

ε es el error aleatorio (que se asume tiene media igual a cero y varianza conocida).

Esta forma estimable básica admite diversas especificaciones. En efecto, puede transformarse, usando niveles enlugar de logaritmos para las variables salario y gasto en capacitación, se puede eliminar alguna variable o usar otraforma de medirla. En definitiva, la forma estimable básica representada por la ecuación (9.2) corresponde a un buenpunto de partida para iniciar el análisis de la forma en que las distintas variables incorporadas en la regresiónafectan al salario.

La metodología de Diferencias en Diferencias.

La aplicación de este enfoque metodológico al problema específico que se encuentra bajo análisis en este estudio,requiere definir al salario como una función del tiempo (t) y del grupo de trabajadores que se trate (j).

(9.3) w = f(t, j)

donde, j permite diferenciar entre trabajadores capacitados y no capacitados.

La investigación fue diseñada para disponer de estos antecedentes de 1997 y 1999 cuyo efecto interesa conocertanto para el grupo de estudio como para un grupo que no recibe el tratamiento (los no capacitados), quienes a lavez, experimentan todas las influencias que afectan al grupo de estudio.

Para explicar en mejor forma la lógica de este enfoque, se puede asumir la ocurrencia de un fenómeno de interés, elcual sólo es experimentado por sólo un grupo dentro del universo estudiado. En este caso, disponemos de un grupode estudio y de un grupo de comparación, lo que nos permite realizar una verificación de las realizaciones de lavariable dependiente, para ambos grupos, antes y después de ocurrido el fenómeno. Esto lleva a explicitar unmodelo del siguiente tipo:

(9.4) wjit = α0 + α1*dt + α2*dj + β*djt + ε jit

donde;

w es el salario del trabajador, el que está indexado por grupo (j) y tiempo (t).



j es el índice de grupo, asumiendo el valor 1 si se trata del grupo de estudio (trabajadores capacitados) y 0 sise trata del grupo de comparación (trabajadores no capacitados).

t es el índice de tiempo, y asume el valor 1 después de ocurrido el evento que diferencia a ambos grupos (lacapacitación) y 0 antes de que éste ocurra.

dt = 1 si t = 1, y 0 en cualquier otro caso.

dj = 1 si j = 1, y 0 en cualquier otro caso.

djt = 1 si t = 1 y j = 1, y 0 en cualquier otro caso.

djt es una variable que se asocia a las observaciones de la variable dependiente que corresponden al grupo deestudio después de ocurrido el experimento.

β es, por lo tanto, el efecto causal verdadero de la capacitación sobre los salarios de los trabajadorescapacitados.

Los supuestos claves de este tipo de enfoque son que β sería cero en ausencia del tratamiento (capacitación) y quela esperanza del error (ε jit), condicional al valor de djt, es igual a cero. En este caso, un estimador insesgado de βpuede obtenerse mediante diferencias en diferencias, tal como sigue:

(9.5) βdd = ∆ � 01 - ∆ � 00 = � 11 – � 01 – (� 10 – � 00)

donde � representa el valor promedio del salario, el subíndice denota el período y el superíndice el grupo. Valedecir, el coeficiente β puede ser estimado como la diferencia de salario, antes y después de la capacitación, de lostrabajadores capacitados menos la diferencia de salario, antes y después de la capacitación, de los trabajadores nocapacitados, o sea, una diferencia de diferencias.

En el Diagrama 9-1 se puede visualizar más claramente la forma en que opera este enfoque metodológico.

Por supuesto, β puede ser estimado aplicandodirectamente mínimos cuadrados ordinarios a laecuación (9.4). Una ventaja de este procedimientoes que hace claro el supuesto clave que no existeinteracción entre t = 1 y j = 1 (excepto por lainfluencia del experimento bajo estudio). La idea esque α1 resume la forma en que ambos grupos, elde estudio (j = 1) y el de comparación (j = 0), soninfluidos por el tiempo. Puede que exista unadiferencia en las medias globales de cada grupo que no varíe con el tiempo, pero este aspecto es capturado por α2.

Existen críticas a la validez de las estimaciones realizadas con este enfoque debido a que se darían influencias,derivadas de la acción de otras variables, que actúan en conjunto con el experimento, es decir, se produceninteracciones que son omitidas en la estimación. Una forma de corregir este problema es incorporar controles paralas observaciones individuales de la variable dependiente, lo cual resulta en una combinación de las dosmetodologías econométricas descritas.

En tal sentido, la ecuación (9.4) puede replantearse de la siguiente manera:

(9.6) wjit = α0 + α1*dt + α2*dj + β*djt + zji t’*δ + ε jit

Grupo de Estudio

Diferenciales de Salarios de los Trabajadores

Capacitadosw1999 - w1997

Grupo de Control

Diferenciales de Salarios de los Trabajadores

No Capacitadosw1999 - w1997

Beta

Indice de Diferencias en Diferencias

( - ) ( = )

DIAGRAMA 9-1: CÁLCULO DEL COEFICIENTE βETA



donde la matriz Z resume las variables de oferta (X) y demanda (Y) por trabajo, ya incluidas en la forma estimablede la metodología de diferenciales de salarios.

Una característica interesante de las estimaciones que se realizan, usando la forma estimable del enfoque deDiferencias en Diferencias, es que se produce un aumento en el número de datos disponibles, al usar datos de losgrupos de estudio y control para antes y después de que ocurra la capacitación, o sea, en vez de disponer de unamedición de salarios para un año determinado, se dispone de dos mediciones, la primera correspondiente almomento previo a la capacitación (año 1997 en este caso) y, la segunda para el momento en que se desea medir laefectividad del experimento (año 1999).

En definitiva, el método de diferencias en diferencias permite, además de controlar por las característicasindividuales de los trabajadores en el presente, como lo hacen los métodos econométricos tradicionales, efectuar uncontrol en el tiempo, tanto para el propio grupo de estudio, como para el grupo de comparación, al evaluar lasdiferencias que ellos presentan en la actualidad respecto al momento en que aún no se efectuaba el experimento(capacitación). Esto será útil para mejorar la evaluación que proporciona la metodología econométrica tradicional.

9.3 RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE DIFERENCIALES DE SALARIOS

En lo que sigue se presentan los resultados de las regresiones realizadas aplicando las formas estimables yaexplicitadas. Con el objeto de ordenar la presentación, en primer lugar, se informará respecto a los resultadosobtenidos de las formas estimables básicas, y algunas de sus variantes, para posteriormente, dar paso a algunosanálisis específicos relacionados con algunas características relevantes de los trabajadores encuestados.

Formas Estimables Básicas.

La Tabla 9-1 presenta los resultados obtenidos a partir de la regresión de la forma estimable derivada del método dediferenciales de salarios, para lo que se consideraron distintas versiones de esta forma estimable.17

La regresión 1 corresponde a la forma estimable descrita en la ecuación (9.2), vale decir, regresa el logaritmonatural del salario contra el logaritmo natural del gasto en capacitación, e incluye a todos los trabajadoresencuestados, estuvieran ellos capacitados o no. Sus resultados en términos de confiabilidad de las estimaciones sonbuenos, ya que presenta un R2 ajustado superior a 60%18. Por su parte, el valor del estadígrafo F es suficientementealto como para rechazar la hipótesis nula de que las variables explicativas, en conjunto, no tienen influencia sobre ellogaritmo natural del salario y, por último, el estadígrafo t del coeficiente estimado asociado a la variable decapacitación indica que éste es significativo al 0,5%19.Dada la construcción de la forma estimable, el coeficiente que acompaña a la variable de capacitación, correspondea la elasticidad del salario respecto al gasto en capacitación. Este valor asciende a 0,0095, lo que indica un bajoimpacto relativo de la capacitación sobre el salario, por cuanto un incremento de un 1% en el gasto en capacitaciónse traduce en un incremento de 0,0095% en el salario mensual percibido por el trabajador.

Cabe hacer notar que los resultados obtenidos en esta regresión no son sustancialmente distintos a aquellos que sehan obtenido en anteriores trabajos econométricos pero, al mejorar la bondad de ajuste de la regresión, permitenofrecer una mayor confianza estadística en el coeficiente estimado para la capacitación. 17 En estas regresiones se excluyó la variable tamaño debido al bajo nivel de confianza estadística de su parámetro estimado y porque

mantener dicha variable implica perder 16 observaciones debido a la falta de respuesta a esta pregunta que se registró en la encuesta.18 Ello implica que más del 60% de la variación del logaritmo natural del salario es explicada por las variables independientes incluidas en la

regresión.19 Mientras más bajo sea el nivel de significancia de un coeficiente, más confiable es estadísticamente su estimación. Por lo general, el nivel

de significancia límite comúnmente aceptado es 5%.



En la regresión 2 se regresa el logaritmo natural del salario contra una dummy de capacitación. Los resultados entérminos de confiabilidad de las estimaciones son buenos, ya que presenta un R2 ajustado superior a 57% y el valordel estadígrafo F es suficientemente alto como para rechazar la hipótesis nula de que las variables explicativas, enconjunto, no tienen influencia sobre el logaritmo natural del salario. El coeficiente de la dummy de capacitaciónindica que un trabajador capacitado percibe un salario que es casi un 10% superior al que percibe un trabajador nocapacitado. Este resultado es estadísticamente válido por cuanto el coeficiente estimado es significativo al 1,5%.

Las regresiones 3 y 4 son iguales a la regresión 1, a excepción que la primera corresponde al grupo de trabajadorescapacitados y la segunda a los trabajadores no capacitados; por lo tanto, la regresión 4 no incluye a la capacitacióncomo variable explicativa. Los resultados de estas regresiones en términos de confiabilidad de las estimaciones sonbuenos, en especial para la regresión de los trabajadores no capacitados cuyo R2 ajustado es superior a 70%.

En términos del impacto de la capacitación sobre el salario, la regresión 3 indica que, dentro del grupo detrabajadores capacitados, la elasticidad del salario respecto al gasto en capacitación es de 0,0582, valor superior enmás de un cinco veces al calculado para la muestra completa, y que implica que un aumento de un 1% en el gastoen capacitación genera un incremento de 0,0582% en el salario mensual del trabajador capacitado.

TABLA 9-1

RESULTADOS DE REGRESIONES APLICANDO METODOLOGÍA DE

DIFERENCIALES DE SALARIO

Regresiones

Regresión 1:

Gasto enCapacitación toda

la muestra

Regresión 2:

Dummy deCapacitación

Regresión 3:

Gasto enCapacitaciónTrabajadoresCapacitados

Regresión 4:

Gasto enCapacitaciónTrabajadores

No Capacitados

N° de observaciones 863 863 644 219

Valor del estadígrafo F 52,12 47,40 33,80 23,35

Nivel de significancia 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

R2 ajustado 0,6066 0,5737 0,5605 0,7023

Variable capacitación

Coeficiente 0,0095 0,0964 0,0582 ---

Valor del estadígrafo t 2,842 2,447 2,409 ---

Nivel de significancia 0,005 0,015 0,016 ---

Un aspecto interesante de las regresiones 3 y 4 es que no se puede probar que sean estructuralmente distintas. Enefecto, se realizó un test de cambio estructural cuya hipótesis nula era que no existían diferencias estructuralesentre estas regresiones, comprobándose que estadísticamente, a partir de la muestra utilizada en las regresiones,dicha hipótesis no podía ser rechazada.

Análisis específicos por variables.

A continuación se presentarán los resultados alcanzados al regresar la ecuación (9.2) para distintos grupos detrabajadores. El propósito de este ejercicio es obtener mayores antecedentes respecto a para qué tipo detrabajadores la capacitación tiene un efecto relevante en la determinación de su salario.



Para ello, se procedió a agrupar a los trabajadores según distintas variables: por categoría ocupacional, por sectoreconómico, por nivel educacional, por sexo, por tamaño de la empresa, por tramo de edad, por tramo de ingreso,según si la empresa en que trabajan exporta o no exporta, por zona geográfica, por disposición a pagar, por uncruce de sexo y edad, y según hayan sido capacitados con la participación de una OTIC en el proceso o no.

Las clasificaciones según sector económico, nivel educacional, tamaño de la empresa, tramo de ingreso, disposicióna pagar y participación de OTIC, no entregaron resultados que permitieran diferenciar estadísticamente la forma enque se comportaba el salario, respecto al gasto en capacitación, de los trabajadores agrupados siguiendo estoscriterios.

Regresiones por categoría ocupacional.

En el caso de las regresiones por categoría ocupacional los resultados se pueden apreciar en la Tabla 9-2. Estatabla permite señalar que la capacitación tiene un efecto relevante sobre el salario de los trabajadores de menorcalificación laboral. En tal sentido, los resultados obtenidos de estas regresiones refuerzan la intuición de que,efectivamente, quienes más pueden ganar de un proceso de capacitación son aquellos trabajadores con un menornivel de especialización, para quienes dicho proceso constituye un incremento importante en su acervo de capitalhumano.

TABLA 9-2

RESULTADOS DE REGRESIONES SEGÚN CATEGORÍA OCUPACIONAL

Tipo deRegresión

Nivel Ocupacional Sexo

Nivel ocupacionalinferior

Administrativo omando medio

Todos losTrabajadores

excluyendo a losejecutivos

Hombres Mujeres

N° de observaciones 598 348 815 603 260

Valor del estadígrafo F 18,94 8,95 38,46 39,87 15,59

Nivel de significancia 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

R2 ajustado 0,3869 0,3032 0,4914 0,6078 0,5643

Variable capacitación

Coeficiente 0,0127 0,0139 0,0119 0,0095 0,0103

Valor del estadígrafo t 3,109 2,620 3,215 2,280 1,821

Nivel de significancia 0,002 0,009 0,001 0,023 0,070

Regresiones por sexo.

Los resultados de las regresiones por sexo también pueden verse en la Tabla 9-2. Los resultados indican que, paralos hombres, el logaritmo del gasto en capacitación es estadísticamente significativo para explicar el comportamientodel logaritmo del salario. Sin embargo, este efecto es pequeño, como ya se ha podido verificar en todas lasregresiones que obtienen resultados de esta naturaleza, resaltando en este caso que el coeficiente estimado seaigual al de la regresión básica (0,0095). En el caso de las mujeres, según estos resultados, sólo a un nivel designificancia de 7%, según esto se podría rechazar la hipótesis nula de que la capacitación no afecta su salario. Decualquier manera, y omitiendo el problema de significancia del coeficiente estimado para la capacitación en laregresión de las mujeres, se puede señalar que éstas presentan una mayor elasticidad del salario respecto al gasto



en capacitación, lo que implica que potencialmente se verían beneficiadas en mayor medida que los hombres frentea cambios proporcionales del gasto en capacitación.Por otra parte, se debe considerar que si bien al 95% de confianza, no se podría rechazar la hipótesis nula de que elcoeficiente de capacitación de los hombres es igual al de las mujeres, al realizar un test de Chow para probar lahipótesis nula de que no existe diferencia estructural en las ecuaciones de salario de hombres y mujeres, se obtieneel resultado de que dicha hipótesis es rechazada, vale decir, sí existe diferencia estructural entre trabajadores dedistinto sexo al momento de explicar el comportamiento del salario.

Regresiones por tramo de edad.

Los resultados de las regresiones por tramo de edad indican que la capacitación tiene efectos relevantes sólo en elgrupo que está entre los 26 y 35 años, tramo para el que se aprecia un mejoramiento relativo en el valor de laelasticidad del salario respecto al gasto en capacitación, el que casi alcanza el valor de 0,015. Vale decir, unincremento de 1% en el gasto en capacitación representa para los trabajadores, entre 26 y 35 años de edad, unaumento de un 0,015% en su salario mensual.

Este resultado valida estadísticamente la intuición respecto a que, precisamente, los trabajadores de este grupoetáreo pueden aprovechar en mejor medida las actividades de capacitación puesto que, por una parte, para ellos lacapacitación actúa como un suplemento y no como un sustituto de la experiencia, y por otra parte, poseen un nivelde escolaridad que los habilita para extraer el máximo de provecho de los cursos a los que asisten.

Regresiones según si la empresa exporta o no exporta.

Un aspecto interesante de observar es si existe alguna diferencia en el efecto de la capacitación, dependiendo de sila empresa en que labora el trabajador exporta o no.Los resultados obtenidos indican claramente que los trabajadores de empresas exportadoras derivan un beneficiomayor (coeficiente más alto) de la capacitación que los trabajadores de empresas no exportadoras20. Ello apunta aque las actividades de capacitación desarrolladas en, o para, empresas exportadoras, son más exitosas en términosde elevar los salarios (productividad) de sus trabajadores. Es destacable que el coeficiente de capacitación para lostrabajadores de empresas exportadoras, cuyo valor asciende a 0,0209, es más de un 100% superior al de laregresión básica.Se implementó una prueba de cambio estructural, aplicando el test de Chow a los resultados de las regresiones paraempresas exportadoras y no exportadoras, lo que permitió confirmar que el comportamiento de los salarios de lostrabajadores se explica de manera diferente (con las mismas variables) dependiendo de si laboran en empresaexportadoras o no exportadoras.

Regresiones por zona.

La clasificación por zonas de los trabajadores entregó resultados que indican que sólo para la zona (región)Metropolitana, la variable capacitación tiene un efecto estadísticamente significativo en los salarios. En otraspalabras, sólo en la Región Metropolitana, de acuerdo a las regresiones realizadas, se puede comprobar queefectivamente la capacitación ha tenido un efecto positivo sobre los salarios. En todo caso, es destacable el hechoque la elasticidad salario/capacitación se ubique, en la Región Metropolitana, en un valor de 0,0158, superior en casiun 60% al de la regresión básica (0,0095).

Regresiones por cruce de sexo y edad.

Asimismo, se realizaron regresiones en que se combinaron las variables sexo y edad, con el propósito de intentarobtener información adicional que permitiera definir mejor el perfil de los capacitados exitosos. Los resultados

20 Asimismo, los niveles de significancia de los coeficientes son distintos. El estimado para trabajadores de empresas no exportadoras no es

estadísticamente válido al no ser significativo ni siquiera al 10%, mientras que el estimado para las empresas exportadoras esestadísticamente válido a un nivel de significancia inferior al 0,1%.



obtenidos permiten señalar que sólo para los hombres entre 26 y 35 años se obtuvo un efecto estadísticamentesignificativo de la capacitación sobre sus salarios. Ello es coincidente con los antecedentes ya entregados,separadamente, por sexo y por tramo de edad, destacándose el valor de la elasticidad salario/capacitación que, aligual que en el caso de la Región Metropolitana asciende a 0,0158, casi un 60% superior al valor de este coeficienteen la regresión básica21.

9.4 RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE DIFERENCIAS EN DIFERENCIAS

Los resultados obtenidos al aplicar la metodología descrita indican que la estimación de regresiones utilizando lametodología de Diferencias en Diferencias no resultaron ser estadísticamente significativas. Sin embargo, elcoeficiente β obtenido al realizar la estimación econométrica sin incluir variables de control adicionales, presenta unvalor que asciende a $10.579, el que es prácticamente igual a los $10.608 que se obtiene usando la metodología dediferenciales de salarios.

10. EVALUACIÓN DE LA RENTABILIDAD DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA

En el presente capítulo se realiza un análisis de la rentabilidad del Programa de Franquicia Tributaria, poniendoénfasis en la consistencia de los objetivos del programa con los efectos que de él se derivan y en el impacto socialque éste tiene. Para ello, se identifican los costos y beneficios que se deben considerar en la evaluación, seestablece un marco metodológico general, que permite realizar las evaluaciones planteadas, y se presentan losresultados obtenidos al aplicar el marco metodológico desarrollado.

10.1 ¿QUÉ COSTOS Y QUÉ BENEFICIOS SE DERIVAN DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA?

Las herramientas tradicionales de la evaluación de proyectos requieren la identificación, en forma previa, y precisa,de los costos y beneficios asociados al proyecto que se está evaluando.

En el caso de la Franquicia Tributaria, se pueden identificar tres tipos de inversionistas que participan en el proceso:las empresas, los trabajadores y el Estado, y para cada uno de ellos se identificarán los costos y beneficiosrelevantes.

¿Cuáles son los Costos?

Los costos de las acciones de capacitación pueden clasificarse, en términos generales, en costos directos y costosindirectos. Para el caso que se está evaluando, el costo directo está representado exclusivamente por el valor delcurso de capacitación, vale decir, por el monto que se debe cancelar al organismo capacitador por cada trabajadorque toma el correspondiente curso.

Dada la estructura de financiamiento con que opera la Franquicia Tributaria, los trabajadores no realizan aportes,siendo el costo directo de las acciones de capacitación financiado completamente entre las empresas y el Estado. ElEstado concurre con la masa de recursos destinada a la Franquicia Tributaria. Las empresas aportan la diferenciarequerida para completar el valor de los cursos.

Los costos indirectos están representados por el costo de las horas que los trabajadores deben destinar a los cursosde capacitación. Si los cursos se llevan a cabo dentro de la jornada de trabajo, los costos indirectos son asumidos

21 El incremento salarial para un hombre entre 26 y 35 años sería el mismo que para el caso del trabajador de la Región Metropolitana.



por las empresas. En cambio, si los cursos se desarrollan fuera de la jornada de trabajo, los costos indirectos sonasumidos por los trabajadores, en caso que las horas no sean remuneradas.En la evaluación se asume que el costo de la hora destinada al curso de capacitación, es el mismo tanto para laempresa como para el trabajador, y su valor es equivalente al salario por hora que éste percibía al momento decapacitarse, ya que, en un caso, representa el monto de dinero que la empresa paga al trabajador mientras no estátrabajando y, en el otro, corresponde a la valoración de las horas de ocio del trabajador.

En definitiva, el costo directo se identifica con el valor de cada curso, el que es financiado por la empresa y elEstado, y el costo indirecto corresponde a la valoración, según el salario por hora de cada trabajador, de las horasque dura el curso, costo que es asumido por la empresa y/o el trabajador, dependiendo de si el curso se desarrolladentro y/o fuera de la jornada laboral.

¿Cuáles son los Beneficios?

Los beneficios se diferencian según el inversionista que se trate. Para la empresa el beneficio está constituido por elincremento en las utilidades que se deriva de la mayor productividad del trabajador capacitado. Sin embargo, notodo el incremento de productividad se traduce en ganancias para la empresa, por cuanto ella también debe asumirel pago de un mayor salario al trabajador capacitado. Precisamente, el aumento de salario es el beneficio para eltrabajador.

El Estado, por su parte, sólo percibiría los mayores impuestos que se deriven de los mayores salarios que obtienenlos trabajadores o de las mayores utilidades que obtienen las empresas.

A partir de los datos disponibles para este estudio, el único beneficio que se puede medir, es el aumento salarial quelos trabajadores obtienen según los montos invertidos en su capacitación. El aumento de utilidades para la empresay la mayor recaudación tributaria que percibiría el Estado, no son posibles de medir pues requeriría de una base deinformación distinta a la de esta investigación. Por lo anterior, se trabajará sólo con la información de salarios de lostrabajadores y se intentará calificar estos resultados posteriormente, pero sin alterarlos.

10.2 ¿CÓMO SE EVALÚA LA RENTABILIDAD DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA?

La rentabilidad del Programa de Franquicia Tributaria se determinará sobre la base de la diferencia entre losbeneficios y costos que genera. La correcta identificación de los flujos de costos y beneficios relevantes, debeacompañarse por la definición del horizonte temporal, y por la determinación de la tasa de descuento que permitacomparar el valor presente del flujo de beneficios con los costos asociados a la inversión realizada.

Evaluación de la Franquicia Tributaria como programa destinado a favorecer a los trabajadores

Como fue presentado en el marco teórico conceptual, el propósito de la Franquicia Tributaria es mejorar lascondiciones salariales de los trabajadores. Desde esta perspectiva, lo que interesa es conocer en qué manera elEstado, a través de la Franquicia Tributaria, ha influido en la modificación de los perfiles salariales de lostrabajadores que se han visto beneficiados por el Programa.

Por lo tanto, los costos y beneficios que se considerarán, en un primer instante, serán sólo aquellos que sonasumidos o capturados por los trabajadores, excluyendo a las empresas del análisis.Bajo esta premisa conceptual, el costo del Programa se define de la siguiente manera:

(10.1) CTFT = Σ i (CDiE + CIiT)

Donde;



CTFT: Costo Total del Programa Franquicia Tributaria.

CDiE: Costo estatal directo del Programa Franquicia Tributaria, para cada trabajador.CIiT: Costo indirecto, para cada trabajador, del Programa Franquicia Tributaria.

i: Va de 1 a n, yrepresenta a lostrabajadores de laencuesta para loscuales se realiza laagregación del costo.

La ecuación (10.1) indica quecomo costo directo seconsiderará sólo la FranquiciaTributaria y como costo indirectoel valor de las horas destinadasa la capacitación fuera de lajornada laboral y que fueronremuneradas por la empresa.

Los beneficios, en consonancia con la definición de los costos, sólo incorporarán los que son capturados por lostrabajadores:

(10.2) BT iFT = BiT

Donde;

BT iFT: Beneficio Total por trabajador del Programa Franquicia Tributaria.

BiT: Beneficio obtenido por cada trabajador.

Como la ecuación (10.2) debe ser dimensionada temporalmente, indicando la periodicidad de los beneficios, seasume que se trata de beneficios anuales y un horizonte de evaluación de 10 años, lo que resulta en el siguientevalor presente de los beneficios de la Franquicia Tributaria:

(10.3) VPBFT = Σ i [Σ t=110 BiTt*(1+ r)t]

Dado que BiTt se asume constante a través del tiempo, se tiene:

(10.3’) VPBFT = Σ i [BiT*Σ t=110 (1+ r)t]

El valor presente del beneficio neto del Programa de Franquicia Tributaria se obtiene restando al valor presente delos beneficios el costo total que el programa tiene:

(10.4) VPBNFT = VPBFT - CTFT = Σ i [BiT*Σ t=110 (1+ r)t – (CDiE + CIiT)]

Beneficios

Diferencia de Salario con Capacitación y sin capacitación

Actualización para un período de 10 años

CostosCostos DirectosInversión en Capacitación

Costos IndirectosValor de las horas no pagadas al trabajador fuera de la jornada de trabajo

Beneficios Netos

Diferencias entre Beneficios y Costos

( - ) ( = )

DIAGRAMA 10-1: EVALUACIÓN DE LA RENTABILIDAD PRIVADA DE LA FRANQUICIATRIBUTARIA PARA LA CAPACITACIÓN .




La ecuación (10.4) evaluada a la tasa de descuento correspondiente, permitirá disponer de un indicador de larentabilidad de la Franquicia Tributaria.El diagrama que se presenta a continuación resume visualmente el desarrollo matemático expuesto y permite teneruna visión más clara del procedimiento que se empleará.

Evaluación cuasi-social de la Franquicia Tributaria

La evaluación social de proyectos, proporciona un marco analítico adecuado para obtener un análisis de losbeneficios y costos que la Franquicia Tributaria genera para todos los actores involucrados. Eso sí, no debeolvidarse que no se dispone de una cuantificación de los beneficios monetarios que obtienen las empresas y elEstado, lo que limita el análisis a la sola consideración de la comparación de los costos sociales (definidos como loscostos directos e indirectos en que incurren todos los involucrados) contra los beneficios obtenidos por lostrabajadores. Por esto, la estimación que se realizará constituye una especie de “piso” de beneficios del Programa.

Por lo tanto, los costos totales del programa se pueden expresar de la siguiente forma:

(10.5) CST FT = Σ i (CDiE + CIiT + CDiF + CIiF)

Donde;

CST FT: Costo Social Total del Programa Franquicia Tributaria.

CDiF: Costo directo para la empresa del Programa Franquicia Tributaria.

CIiF: Costo indirecto para la empresa del Programa Franquicia Tributaria.

La ecuación (10.5) explicita la incorporaciónde todos los costos directos e indirectosgenerados a partir de la aplicación de laFranquicia Tributaria, incluyendo, porsupuesto, el costo total del curso, formadopor la suma de los costos directos de laempresa (CDF, obtenido de la encuesta) ydel Estado (CDE , obtenido de la Base deDatos del SENCE para 1997), además delcosto alternativo total de las horasdestinadas a la capacitación, sean ellasasumidas por el trabajador (CIT) o por laempresa (CIF, obtenido de la encuesta).Los beneficios serán los mismos que los de la evaluación anterior, lo que implica que se utilizará la mismaformalización ya descrita en la ecuación (10.2).

Nuevamente, se asume una ocurrencia anual de los beneficios y el horizonte de planificación se mantiene en 10años. Por lo tanto, el valor presente de los beneficios continúa siendo el expresado por medio de las ecuaciones(10.3) y (10.3’).

En consecuencia, la evaluación cuasi-social del valor presente del beneficio neto del Programa de FranquiciaTributaria se obtiene restando al valor presente de los beneficios el costo social total que el programa tiene:

(10.6) VPSBNFT = VPBFT - CST FT = Σ i [BiT*Σ t=110 (1+ r)t – (CDiE + CIiT + CDiF + CIiF)]

Beneficios

Diferencia de Salario con Capacitación y sin capacitación

Actualización para un período de 10 años

Costos

Costos DirectosInversión en Capacitación (Valor total de los cursos)Costos IndirectosValor de las horas no trabajadas y pagadas y Valor de las horas de capacitación no pagadas al trabajador

Beneficios Netos

Diferencias entre Beneficios y Costos

( - ) ( = )

DIAGRAMA 10-2: EVALUACIÓN CUASI SOCIAL DE LA RENTABILIDAD DE LAFRANQUICIA TRIBUTARIA PARA LA CAPACITACIÓN .




La ecuación (10.6), aunque presenta una valoración limitada de los beneficios, evaluada a la tasa de descuento quese estime conveniente, permite disponer de un indicador de la rentabilidad social de la Franquicia Tributaria.

Nuevamente, por medio del Diagrama 10-2, se pretende entregar una visión más simple del procedimientomatemático-financiero que se empleará para determinar la rentabilidad cuasi-social de la Franquicia Tributaria.

Nuevamente, aquí es válida la advertencia realizada en la sección anterior respecto a la influencia de variablesdistintas a la capacitación en el diferencial de salarios entre un trabajador capacitado y uno que no lo está.

¿Cuál debe ser la magnitud de los beneficios en la empresa para que ambas evaluaciones coincidan?

Las dos evaluaciones anteriores difieren sólo en el costo de la inversión al incluir o excluir los costos asociados a lasempresas. Esta diferenciación sirve de base para construir un indicador de la importancia relativa que, para loscálculos de rentabilidad social, podrían llegar a tener los beneficios que la empresa obtiene de la capacitación.

Los beneficios que la empresa puede derivar de la capacitación, corresponden a la porción de los efectos delincremento en productividad que no es capturada por el trabajador a través del aumento de su salario, o sea, laempresa obtiene ganancias a partir de la capacitación sólo si la valoración de los cambios provocados por elaumento en la productividad del trabajador es superior al incremento del salario que se le paga. Es necesario aclararque para la empresa los efectos positivos de la capacitación no se reducen sólo a un mejoramiento en el nivel deeficiencia con que operan los trabajadores capacitados, si no que también deben considerarse sus efectos en laelevación el nivel de producción y ventas, elemento que, tal vez, es aún más importante que la ganancia deeficiencia.

La medición de la importancia de los beneficios para la empresa, como una razón de los beneficios obtenidos por lostrabajadores, puede expresarse como:

(10.7) DVPBN = VPBNFT - VPSBNFT = Σ i (CDiF + CIiF)

Donde DVPBN es la diferencia entre los valores presentes de los beneficios netos obtenidos de la evaluación delprograma y de la evaluación social.

Para que DVPBN sea igual a cero, el valor presente de los beneficios considerado en la evaluación social debeaumentar, de forma que compense exactamente los costos directos e indirectos asumidos por la empresa. Ellopermite derivar un indicador de la magnitud relativa del incremento en beneficios que se requiere para que ambasevaluaciones sean iguales.

(10.8) DRBF = DVPBN/VPBNFT = {Σ i (CDiF + CIiF)}/{Σ i [BiT*Σ t=110 (1+ r)t]}

Donde DRBF es la magnitud, relativa a los beneficios percibidos por los trabajadores, que se requiere que tengan losbeneficios de la empresa para igualar la evaluación social con la evaluación del programa.

10.3 ¿A CUÁNTO ASCIENDE LA RENTABILIDAD DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA?

Los resultados que se presentan en esta sección requirieron, previamente, decidir la forma en que se valoraría eldiferencial de ingreso entre un trabajador capacitado y uno que no lo está. Para ello, se recurrió a los resultadosobtenidos en las estimaciones econométricas, respecto a la relación existente entre el salario y el gasto encapacitación. También las estimaciones fueron realizadas simulando a través de distintas tasas de descuento.

Estimación de cambios en los salarios.

Por una parte, se optó por emplear el resultado del cálculo externo de las Diferenciales de Salarios, que indica queun trabajador capacitado gana $10.579 más al mes, que uno no capacitado.



Las tasas de descuento utilizadas.

Las tasas de interés real escogidas para descontar el valor de los flujos de beneficios fueron 5%, 7%, 8% y 12%.La tasa de 5% corresponde, aproximadamente, a la tasa de captación que los bancos actualmente pagan apersonas naturales. Dicha tasa representa el costo de oportunidad financiero de gastar el dinero en capacitación.

La tasa de 7% se asume como la tasa de captación válida para empresas, las que por el mayor monto de losdepósitos que realizan, están en condiciones de obtener un mejor retorno de su inversión financiera.

La tasa de 8% corresponde a la que actualmente están cobrando los bancos por los créditos CORFO paraEducación Superior. Se asume que el costo de este crédito aplica como una buena aproximación a la rentabilidadmínima esperada de invertir en un incremento del acervo de capital humano.

La tasa de 12%, se emplea debido a que es la tasa de descuento social informada por MIDEPLAN, y representa elcosto de oportunidad que tiene para el Estado el realizar un gasto o inversión en cualquier área.

FIGURAS 10-1: EVALUACIÓN DE LA RENTABILIDAD PRIVADA Y SOCIAL DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIAPARA LA CAPACITACIÓN , SEGÚN LOS RESULTADOS DE LA MUESTRA.


TIR de la Evaluación Estado + Trabajadores: 93,4% Período de Recup Ev. Estado + Trabajadores: 13 meses

TIR de la Evaluación Cuasi Social: 57,8% Período de Recuperación Ev Cuasi Social: 21 meses

Escenario Tasa de Descuento de 5%.

(200)

(100)

-

100

200

300

400

500

600

r = 5% (84) 533 (137) 480

Costo Estado + Trabajadores

BN Privado Costo Cuasi Social

BN Cuasi Social


(200)

(100)

-

100

200

300

400

500

600

r = 7% (84) 477 (137) 425

Costo Estado + Trabajadores BN Privado

Costo Cuasi Social BN Cuasi Social


(200)

(100)

-

100

200

300

400

500

r = 8% (84) 452 (137) 400



BN Cuasi Social


(200)

(100)

-

100

200

300

400

r = 12% (84) 367 (137) 315

Costo Franquicia + Trabajadores


BN Cuasi Social



Evaluación de Rentabilidad del Programa

Los resultados conseguidos al calcular el valor presente de los beneficios netos usando el método de Diferencias enDiferencias, que en todo caso debe considerarse como la cota mínima del beneficio posible de obtener a partir de lacapacitación, se presentan en la Figura 10-1. Las cifras contenidas en la Figura 10-1 están expresadas en miles depesos de septiembre de 1999, y representan la estimación de beneficios netos para el total de los trabajadorescapacitados en la muestra.

La evaluación cuasi-social mantiene las conclusiones anteriores sólo que a un nivel un poco más bajo, ya que elvalor presente de los beneficios netos para el total de la muestra, tiene un mínimo de casi $315 millones, lo quecorresponde a un promedio de beneficio neto (en valor presente) de poco más de $500 mil por trabajadorcapacitado.

El diferencial requerido para igualar ambas evaluaciones es de sólo 11,6%, considerando para ello una tasa dedescuento de 12%. En la medida que la tasa de descuento cae, las proporciones requeridas se ubican por bajo el10%. Ello indica que si las empresas trabajaran con un margen de 11,6% sobre sus costos, estarían en condicionesde igualar el valor presente de los beneficios que ellas perciben de la capacitación con la suma de los costosdirectos e indirectos que deben solventar por esta causa.

Las tasas internas de retorno (TIR) de ambas evaluaciones son elevadas, alcanzando a 94,7% y 57,8%, para laevaluación del programa y cuasi-social, respectivamente, cifras que son muy superiores a cualquier rentabilidadpromedio de mercado.

Por último, el Período de Recuperación del Capital (PRK) es sumamente corto, siendo de sólo 13 meses para laevaluación del programa y de 21 meses para la evaluación cuasi-social.

11. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE LA INVESTIGACIÓN

Las conclusiones y recomendaciones provenientes de esta investigación han sido agrupados en seis grandesbloques. El primero dice relación con conclusiones conceptuales derivadas de un examen del Estatuto deCapacitación y Empleo en relación al instrumento de la franquicia tributaria, desde la perspectiva analítica de laeconomía.

El segundo destaca ciertos indicadores y datos del sistema que permiten obtener una visión simplificada del sistemay mostrar la relevancia del subsidio.

El tercero bloque, se relaciona con los aspectos económico-institucionales que influyen en la demanda decapacitación, enfatizando el grado en que los instrumentos del sistema permiten influir en las decisiones de lasempresas y los trabajadores.

El cuarto bloque, sintetiza los principales problemas del sistema de producción e intermediación de servicios decapacitación. Se destaca la forma en que el actual diseño de instrumentos del sistema, provoca problemas deeficiencia y eficacia. Se aborda cada uno de estos problemas y se esboza el tipo de soluciones que sería necesarioaplicar, a objeto de producir cambios en el sistema.

El quinto bloque, dice relación con el impacto del Programa Franquicia Tributaria sobre la productividad y sobre elrendimiento del Programa desde una óptica de evaluación social.

Por último, en el sexto bloque, se presenta dos recomendaciones claves para mejorar el Programa. Estasrecomendaciones mantienen la filosofía básica de éste, pero introducen mecanismos que permitan potenciar lademanda de capacitación que las empresas y mejoran la competitividad del sistema.



11.1 CONCLUSIONES PRODUCTO DE UNA MIRADA CONCEPTUAL AL SISTEMA

El beneficiario del subsidio es el trabajador, la empresa canaliza los recursos.

En el presente estudio se demuestra que la franquicia tributaria es un instrumento de fomento destinado a favorecerlos trabajadores. Aun cuando el mecanismo de la franquicia requiere de un intermediario -la empresa- el objetivodeclarado es mejorar las condiciones de empleabilidad y las remuneraciones de los trabajadores.

En otras palabras, la franquicia tributaria es el precio que el Estado está dispuesto a pagar con el objeto que losempresarios capaciten a sus trabajadores.

Lo que justifica que las empresas intermedien estos recursos es que a través de este mecanismo es posible mejorarla calidad de la inversión en capacitación. El objetivo que el Estado pretende alcanzar, a través de este mecanismose funda en dos razones: 1) El Estado valora la situación de empleo vigente del trabajador, esto es, si la empresacapacita mejora la productividad del trabajador en esa misma institución; y 2) El empresario estará dispuesto aintermediar los recursos hacia sus trabajadores dado su genuino interés por recibir parte de los beneficios que elEstado entrega, esto es, capturar los incrementos de la productividad a bajo costo. Ambas razones le dan sentidoeconómico al muy recurrido, y no siempre explicado, concepto de “pertinencia” de la capacitación.

La ley, además de la capacitación financiada, crea el producto franquicia tributaria.

El producto que la ley genera, no sólo es la capacitación que es posible contratar, sino también la franquiciatributaria operada a través de las compras de servicios de capacitación.

La capacitación laboral es un bien económico.

La Capacitación Laboral es una estrategia por la que una persona acrecienta su capital humano, ya sea paratransarlo en el Mercado del Trabajo, si es la persona la que invierte; o para lograr aumentos de productividad si es elempresario el que invierte.

La medida del éxito de la capacitación laboral de un trabajador será el incremento en el flujo de ingresos por sutrabajo, en un cierto horizonte de tiempo. Este es el objetivo del Estatuto de Capacitación y Empleo y, por lo mismo,el foco principal que debe tener la evaluación del Programa de Franquicia Tributaria es, precisamente, la evaluacióndel perfil de ingresos de los trabajadores que son capacitados.

No es un detalle que la atención esté fijada en el perfil de ingresos de los trabajadores por cuanto, en la evaluaciónse pretende observar los efectos del cambio en el stock de capital humano de los trabajadores. De todas lasvariables que es posible observar en el ámbito del capital humano, los salarios son el indicador que tiene el mayorsignificado económico, en tanto, reflejan la valor que el mercado asigna a esa fuerza de trabajo. Por supuesto, tieneuna ventaja adicional cual es que es posible observarla precisa y objetivamente.

La decisión de capacitar a los trabajadores es una decisión de gestión y se relaciona con el mejoramiento de laproductividad.

El empresario demandará capacitación en la medida que con esta actividad considere genuinamente que podráaumentar la productividad de su empresa. Esta decisión siempre considera el horizonte de evaluación relevantepara él y las estrategias complementarias o alternativas que logra visualizar.La sola existencia del subsidio, no garantiza que el empresarios demandará capacitación. Por otra parte, que elempresario no capacite no significa que no evalué que este proceso no aumenta la productividad, sino que significaque no es la opción que seleccionó en ese momento específico.



Aun cuando la capacitación mejora la productividad del trabajador, los salarios no necesariamente subenautomáticamente.

Después de capacitadas las personas el impacto en su productividad debiese ser positivo y ocurrir en algún plazo.Lo anterior puede significar que aumenten las remuneraciones de los trabajadores capacitados o que la empresatrate de capturar los excedentes de productividad para sí, no subiéndolas.

Muchas veces la existe acuerdos implícitos o explícitos, relacionados con aumentos de remuneraciones posterioresa la capacitación. Pero también ocurre que el empresario trata de capturar los excedentes de productividadcompletamente para sí. Esto producirá que el trabajador, muy probablemente, tratará de cambiarse de empresa. Enestos casos el carácter genérico o específico de la capacitación afecta el resultado final del proceso. Por esto, nosorprende que se demuestre que los empresarios financian capacitación específica y muy raras veces capacitacióngenérica. Con el primer tipo de capacitación evitan la rotación laboral, con el segundo tipo la estimulan.

Se observa que cuando una persona ha sido capacitada no ve incrementada su remuneración inmediatamente,debido a que existe un rezago temporal hasta que la productividad de ese trabajador aumenta; que existeninstituciones “de buena administración“ que no permiten que tales ajustes sean instantáneos; por ejemplo, lasremuneraciones se revisan una vez al año; existen costos de transacción en el Mercado del Trabajo que puedendificultar que la remuneración se ajuste al alza.

Desde esa óptica, la rotación laboral se explica como la resultante de un proceso en donde el trabajador no recibióun incremento de remuneración de acuerdo a su nueva productividad.

11.2 CONCLUSIONES SOBRE LA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LA FRANQUICIATRIBUTARIA

Concentración de los recursos de la Franquicia Tributaria.

La franquicia tributaria para la inversión en capacitación en la empresa es uno de los subsidios públicos de fomentomás utilizados por los agentes económicos en Chile. Desde ya en 1998 involucró a cerca de medio millón detrabajadores lo cual significó una inversión total de cerca de US$ 95 millones.

Existe una alta concentración en la utilización de los recursos de la franquicia tributaria. En efecto, la RegiónMetropolitana es la que exhibe mayor participación en el número de capacitados llegando a cerca del 45% del totalpaís. También es la Región que acumula la mayor cantidad de recursos, llegando a cerca del 60% del total.Además, si se suma la Segunda, Quinta, y Octava Regiones, se observa que un 85% de la inversión total se realizaen estas regiones.

Por su parte la distribución por género de las personas capacitadas, tanto a nivel de las regiones como a nivelnacional muestra que la capacitación por franquicia tributaria se destina mucho más a los hombres (79.9%) que alas mujeres (20.1%)

La composición estamentaria de los capacitados muestra que los administrativos y los técnicos calificados sonquienes tienen la mayor participación dentro de los capacitados en los últimos años, concentrando cerca del 60% delos capacitados.

Hay sectores que utilizan intensivamente el subsidio.

El gasto por ocupado al año en 1998 fue de casi $ 8 mil en promedio. Ese indicador varía dramáticamente por sectorproductivo. Los sectores menos intensivos en mano de obra (Minería y Energía, por ejemplo) realizan un gasto porocupado de hasta veinte veces (más $ 40 mil) lo que realizan sectores más intensivos en mano de obra (Agricultura,Construcción), que es cerca de $ 2 mil por ocupado al año. También se concluye que en los sectores menosintensivos en mano de obra se capacita a casi la mitad de los ocupados cada año. En contraposición a lo anterior,en los otros sectores (por ejemplo: Agricultura, Servicios Estatales) se capacita a uno de cada veinte al año.



Desde el punto de vista regional el indicador de gasto por ocupado año, exhibe fuertes diferencias. La RegiónMetropolitana, junto con la Primera y la Segunda Región, exhiben el mayor gasto promedio por trabajador ocupado.Contrariamente, la Séptima, Octavo y Undécima Regiones son las que presentan un menor indicador.

Hay sectores aportan financiamiento y otros que se financian casi completamente con la franquicia.

En el sistema el promedio de aportes financieros privados es de cerca de un tercio de la inversión total, mientras queel promedio de las aportes de la franquicia es de dos tercios. Sin embargo, los aportes relativos son muy distintosentre los sectores. Sectores como Minería, Energía y Financiero exhiben altas tasas de aporte privado. Encontraposición a esto, la Agricultura, la Construcción y los Servicios Estatales y Sociales, exhiben un bajo aporteprivado.

Los precios de los servicios de capacitación se ubican en el entorno al “valor hora SENCE”.

Los precios de los servicios de capacitación en general se ubican en el entorno del valor hora SENCE. Esto esválido especialmente si se realizan cortes regionales; pero, si se hacen cortes sectoriales, es necesario considerarlas excepciones del sector Minería, Energía y Financiero, que pagan precios significativamente más altos que losotros sectores, los cuales se ajustan por debajo del “valor hora SENCE”.

11.3 CONCLUSIONES REFERIDAS A LA DEMANDA DE CAPACITACIÓN

La demanda de capacitación a nivel agregado se explica por el enfoque de umbral.

En el estudio se demostró que no todas las empresarios incorporan entre sus objetivos el mejoramiento de laproductividad a través de la capacitación de sus empleados. Existe un cierto umbral con el cual se pueden distinguirtres estadios en el desarrollo de las empresas. En un primer momento -a la izquierda del umbral-, no se percibe lacapacitación como una actividad necesaria y, por lo tanto, no se demanda en el mercado. En un segundo momento,el empresario logra visualizar los beneficios y los costos de la capacitación y podría usar la franquicia en la medidaque le significa una oportunidad que no redundaba en gastos adicionales para la empresa. Y en un tercer momento,la capacitación llega a ser una actividad que de la cual se pueden derivar impactos a nivel productivo y, a partir deese momento, adquirirá una mayor importancia estratégica en la medida que la empresa crece.

Los datos sobre la demanda de capacitación, permiten estimar que el umbral se encuentra en el rango de lasllamadas Empresas Pequeñas Emergentes”, esto es, que sus ventas están entre 25 mil y 50 mil UF al año. Losincentivos del Estado debiesen focalizarse e intervenir en el entorno a ese umbral (no antes ni después). La acciónde los OTIC, especialmente y de los OTEC en este segmento tiene pleno sentido; sin embargo, hoy no ocurre así.Para que los esfuerzos de promoción rindan frutos se requeriría realizar cambios en el sistema de incentivos de losagentes encargados de operar en el mercado.

Como lo muestra la Figura 11-1 se requiere redefinir alguno de los precios con los que funciona el sistema, esto es,el Valor Hora SENCE y los Márgenes de Intermediación.

El valor hora SENCE es actualmente un precio único para todas las empresas demandantes sin distinción de ningúntipo. Cabe destacar que este precio único se combina con la aplicación diferenciada del porcentaje de franquiciasegún la renta del trabajador. Con este último elemento se pretende introducir el principio de equidad. En efecto, ladiferenciación de la franquicia, decreciente según aumente el ingreso del trabajador que será capacitado, es unamanera de incentivar la capacitación de aquellos que reciben una menor remuneración. Las interrogantes quesurgen respecto a esto son ¿hasta qué punto es este un mecanismo adecuado y eficaz?; ¿Existe otras formas deestimular la capacitación de los trabajadores con menores ingresos?



Diferenciación de la franquicia según el tamaño de las empresas.

Una forma alternativa de hacer operar el principio de equidad es diferenciar la franquicia según el tamaño de lasempresas. Esto se puede traducir, en la práctica, en que las empresas pequeñas reciban una franquicia mayor quelas empresa grandes. Recuérdese que las grandes capacitan con o sin franquicia y que las pequeñas dependen delestímulo que el subsidio entrega.

El efecto inmediato que la diferenciación de la franquicia tendría es estimular la capacitación del segmento deempresarios que están cerca del “umbral”. Esta nueva forma de introducir el principio de equidad resulta serconsistentes con la manera en que los empresarios actúan en el mercado de la capacitación; esto es, los grandescapacitan aunque no tengan subsidio, los chicos podrían acercarse al umbral y comenzar a capacitar más rápido, enla medida que los incentivos son mayores, ya sea para los propios empresarios o para los agentes proveedores ointermediarios. Los mayores estímulos para el empresario o para los agentes producen el mismo efecto, esto es, elaumento de la demanda por capacitación. Consecuentemente, se podría conseguir el impacto de mover el umbralhacia la izquierda.

FIGURA 11-1:

PROBLEMAS EN LA RELACIÓN ENTRE EMPRESARIOS Y TRABAJADORESY PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE

CAPACITACIÓN EN ESTE ÁMBITO.

Los Microempresarios podrían ser incorporados al sistema, si se introduce modificaciones en el sistema deintermediación.

En relación a los microempresarios, bajo las actuales condiciones, sólo quedaría esperar que su crecimiento lostraslade más cerca del umbral, en donde se transforman en potenciales demandantes de capacitación. Estaafirmación puede ser suavizada en la medida que una evaluación específica del piso de las 13 UTM, demuestre laefectividad de ese instrumento. El momento adecuado para la realización de esta evaluación es para la Operación

Estado - SENCE

Empresas Medianas y

Grandes

Trabajadores de Empresas grandes

Necesidad de una Política de Promoción

más efectiva

Relación de colaboración, basado en la decisión de las

Empresas, aun cundo existan Comités

Bipartitos

Trabajadores de Empresas MYPE

Empresas MYPE

A lo más se capacita el

dueño y sus familiares

Empresas cerca del Umbral

Trabajadores de Empresas cerca del

Umbral

Conductasdiversas

Los instrumentos son efectivos

MYPEs no participan en el mercado de la

Franquicia

Estado - SENCE

Propuesta:Permitir que el Programa

MYPE del SENCE también lo utilicen los Trabajadores

de estos Sectores

Propuesta:Diferenciar franquicia según

tamaño de las Empresas



renta 2000, por cuanto se evaluaría el instrumento con un tiempo de operación suficiente. En este todo caso, sepodría probar que la creación de OTIC que aborden el segmento de las microempresas puede implicar que elinstrumento sea validado. También es necesario evaluar este fenómeno.

Si este piso no resulta ser un incentivo suficiente para que los OTEC y los OTIC se interesen por abordar elmercado, la insistencia en lograr una mayor cobertura en este segmento significaría reconocer la necesidad deincrementar ese piso y, eventualmente, proponer una modificación legal. El estudio técnico que debería avalar esapropuesta debe descansar en dos elementos: 1) la estimación más precisa del umbral; y 2) la estimación del puntode inflexión a partir del cual los proveedores y/o los intermediadores se interesarían por este segmento del mercado.

Alternativas de políticas que pueden ser aplicadas.

Si no es posible cambiar las reglas del juego de la franquicia tributaria es recomendable, simplemente, esperar quelas empresas pasen el umbral para que se transformen en demandantes de la franquicia tributaria. Extremando elargumento, esto consiste en la nunca bien ponderada alternativa de “no hacer nada”.

Sin embargo, el SENCE puede apostar a otros instrumentos que están bajo su administración tales como losprogramas de subsidio directo del FONCAP. Considerando que en la MYPE no existen fuertes presionesempresariales para la capacitación, salvo las que los propios trabajadores exhiben, una alternativa para lograr mayoreficacia en el subsidio estatal hacia este segmento es permitir que los trabajadores de las MYPES, conindependencia de los empresarios, también puedan acceder a la capacitación en el FONCAP.

Esta medida requiere simplemente la modificación de la gestión del SENCE respecto al FONCAP (no demandacambio del marco jurídico) y puede ser implementado en el corto plazo. En todo caso una propuesta como estadebería ser implementada con un metodología que permita asegurar la “pertinencia” de la capacitación. Una de lasmetodologías disponibles para lograr ese objetivo es la introducción de un copago por parte de los trabajadores (elcual se ha demostrado que es posible introducir sin caer en el riesgo de desestimular la demanda de capacitación).También es recomendable que el subsidio sea implementado a través de una metodología de asignación directa altrabajador (un bono o voucher) y no a través del mecanismo actual del subsidio MYPE que es intermediado através de los OTEC.

Disposición de los trabajadores a cofinanciar la capacitación.

El Capítulo 6 muestra que los trabajadores están dispuestos a participar en el financiamiento de su capacitación. Sededuce que dos tercios de los trabajadores encuestados tienen una disposición a pagar sus cursos de capacitación,lo cual permite sospechar que existiría una importante fuente de financiamiento que no está siendo aprovechadaactualmente. De aquí se deriva una línea de investigación para el SENCE. En principio las conclusiones de lasección precedente ya constituyen una aplicación de estos resultados, pero es posible imaginar otras, tal como elfomento de la capacitación de profesionales y técnicos especializados, segmento que puede revelar unadisposición a pagar aun mayor que el promedio de la muestra de esta investigación.

11.4 CONCLUSIONES SOBRE LOS INCENTIVOS QUE OPERAN EN EL SISTEMA

Sobre el sistema de proveedores de capacitación.

La franquicia tributaria es un instrumento que ha dinamizado el mercado de la capacitación. Es posible afirmar queeste es un mercado que se ubica en una senda de desarrollo interesante, toda vez que los juicios de calidad de losdemandantes importan a los proveedores y que existe un alto grado de competitividad.

Los principales problemas que es necesario abordar en relación a los proveedores del sistema son:

§ La desconfianza que los OTEC hacia los intermediadores, cuestión cada vez más relevante, dado que los OTIChan llegado a manejar casi el 50% de los recursos del sistema.



§ Falta de incentivos de los OTEC para acercarse al segmento de la Micro y Pequeña Empresa. Los OTECoperan con este segmento sobre la base de ofertas estandarizadas y promocionadas a través de sistemas demarketing masivo. Por otra parte, el bajo interés que los OTIC también muestran por este sector, no permite queexista una oferta adecuada de servicios. Lo anterior, genera problemas de eficiencia al no existir la posibilidadconcreta de agrupar demanda y obtener economías de escala.

§ El establecimiento de un sistema de certificación de calidad, que mantenga el grado de competencia en elmercado.

§ Las principales virtudes que tiene el sistema de los proveedores son las siguientes:Un alto grado de competencia en el mercado. Lo que garantiza que a los proveedores les importe entregar unacalidad de servicios adecuada a las expectativas de los demandantes.

Los OTEC mantienen una relación de colaboración basada en la confianza con los OTIC pequeños.

Los OTEC perciben muy positivamente la modernización administrativa del SENCE.

Desde el punto de vista de los OTEC, el SENCE cuenta con la autoridad y la legitimidad para introducir mayoresmodernizaciones en el sistema de capacitación. En efecto, se espera que sea el SENCE, y no los OTIC, quienpromueva el establecimiento de un sistema de certificación de los cursos y la oferta de servicios. En todo caso, latarea de certificar la calidad de los cursos es compatible con mantener un alto grado de competencia en el mercado.En otras palabras, siendo deseable que mejoren los mecanismos de información sobre calidad de la oferta para losdemandantes, esto no significa que se introduzcan barreras a la entrada al mercado.

En síntesis, se puede afirmar que, dado los incentivos que hoy existen para los proveedores, los OTEC estáncumpliendo cabalmente con su rol dentro del sistema.

Sobre el sistema de intermediación.

Como fue desarrollado en el Capítulo 8, la intermediación en los mercados se justifica en la medida que exista altoscostos de transacción, provocados por la existencia de asimetrías de información y/o de tamaño. Los OTIC tienenese rol en el Estatuto lo que significa concretamente que: i) deben promover el sistema de capacitación; ii) debenreducir los costos de transacción al interior del sistema y iii) deben mejorar la oferta de capacitación.

Los resultados de la investigación muestran que el sistema de intermediación adolece de serios problemas dediseño institucional. Estos problemas en el diseño producen efectos en la eficiencia y en la eficacia del sistema. Losprincipales problemas de eficiencia son los siguientes:

§ La entrada al sistema está limitada a las organizaciones sin fines de lucro, lo que provoca problemas deeficiencia y eventualmente desvío de recursos (pago de sobre precios) hacia los OTEC, segmentos no reguladobajo esta norma. Más aun, la auto percepción de los ejecutivos de los OTIC no coincide con la de institución sinfines de lucro, sino con la de cualquier empresa de servicios con o sin fines de lucro.

§ El mercado de los OTIC tiene una alta concentración de mercado.

§ La regulación sobre transacciones relacionadas (integración entre OTEC y OTIC), es insuficiente paragarantizar que los OTIC sean intermediadores puros (del tipo broker, que es lo único que la Ley autoriza). Dehecho, como se puede ver en la Figura 11-2, la mala evaluación que reciben de los OTEC se funda en que losintermediadores no son instituciones confiables, debido a que privilegian a sus propios OTEC.

§ El margen de intermediación que establece la Ley es alto considerando las tecnologías que actualmente están adisposición de los usuarios del sistema en el SENCE. El sistema actual de gestión administrativa del SENCE,permitiría prácticamente eliminar el pago de márgenes de intermediación producto de la tramitación de loscursos. En efecto, los OTEC realizan la misma función de tramitación sin recibir retribución especial por ello.

§ El SENCE enfrenta “problemas de agencia” con los OTIC. Lo cual significa que los costos de supervisióntienden a subir por el sólo hecho que los incentivos de los OTIC están desalineados con los resultados que el



SENCE espera de ellos. Esto es particularmente relevante en el desarrollo de los Programas Sociales que losOTIC deben realizar con sus excedentes. Una de las causas principales que explica la existencia del Problemade Agencia es el actual mecanismo de pago a los intermediadores, el cual debiese cambiar, separándose lafunción de intermediación de las otras funciones. La primera puede seguir siendo remunerada como unporcentaje de la franquicia, las otras funciones debiesen ser remuneradas con metodologías del tipo “pago porservicios” (fee for service).

§ Los OTIC grandes compiten con los OTEC chicos por el mercado de los las empresas que ya han ingresado alsistema de capacitación. Este fenómeno no cuadra con el espíritu de la Ley.

Los principales problemas de eficacia son los siguientes:

§ Los OTIC centran su atención en los segmentos de empresas que más demandan capacitación. El sistema depago hace que los intermediadores se sesguen hacia la parte “alta” del mercado.

§ Como consecuencia de lo anterior, los OTIC no promueven el sistema de capacitación en el segmento MYPE.

§ Según consta en el discurso de los OTEC, los OTIC no tienen legitimidad para certificar la calidad de losservicios de capacitación. Existiendo esta disposición de parte de los proveedores, difícilmente los OTIC podránlograr cumplir con esta función.

En síntesis, el sistema de intermediación ha evolucionado en una dirección no deseada. Debido al sistema deincentivos que el Estatuto contiene, los intermediadores se han hiper desarrollado atendiendo a los segmentos delas empresas medianas y grandes. Esto es una contradicción con el espíritu del Estatuto de capacitación si seconsidera que en este segmento de empresas no existen de manera gravitante los problemas de asimetrías deinformación, ni menos de tamaño, que justifican la acción y existencia de los OTIC. La solución de esto, esto es, elredireccionamiento de las actividades de los intermediadores hacia los pequeños empresarios requiere de unamodificación del marco jurídico. Una síntesis de estos problemas es presentada en la Figura 11-2.

FIGURA 11-2:

PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SISTEMA DE CAPACITACIÓN .

Falta una Política de Promoción más efectiva

Sistema de Pago incentiva que los

OTIC trabajen con Empresas mediana y grandes

MYPEs no capacitan a sus trabajadores, a lo más lo hace el dueño

y sus familiares

El Estato financia a empresas que

ya han prioriozado la capacitación

Sistema de Intermediación

Sistema de Ejecutores

de Capacitación

MYPE

Empresas cerca del Umbral

Empresas Medianas y

Grandes

Estado - SENCEEl diseño de la Franquicia no estimula la promoción

del sistema de capacitación

Incentivos insuficientes

para que OTIC y OTEC

aborden este segmento

Problemas de Agencia entre SENCE y OTICs

Problemas de Competitividad en el mercado

Problemas de Transparencia

entre OTEC y OTIC



11.5 CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO Y DE LA EVALUACIÓN SOCIAL DELPROGRAMA

El trabajo cuantitativo realizado abarcó dos áreas. Primero, se realizó un estudio econométrico que permitió obtenerinferencias válidas para la estimación del efecto de la capacitación sobre la productividad, midiendo este efecto enlos salarios de los trabajadores. Posteriormente, utilizando estos resultados se elaboró y aplicó una metodologíapara estimar la rentabilidad del programa de Franquicia Tributaria. En esta evaluación se estimó la rentabilidad delPrograma en sí y también su rentabilidad en términos de inversión social. A continuación, se presentan lasprincipales conclusiones que extraídas del trabajo cuantitativo realizado.

Dada la metodología de selección de la muestra (aleatoria y probabilística) con este estudio cuantitativo es posiblehacer inferencias estadísticas válidas para el total del Programa Franquicia Tributaria. Cabe hacer notar que, adiferencia de otros estudios de este tipo realizados en Chile, la incorporación en los datos de la inversión encapacitación en cada uno de los encuestados (obtenida de la base de datos SENCE) permite conocer el rendimientoneto de capacitación en cada uno de los trabajadores. Esto beneficia la precisión de las estimaciones, dado que seevita recurrir al supuesto de que el monto de la inversión es el mismo para todos los trabajadores encuestados 22.

A su vez, como fue detallado en el capítulo 10, la muestra fue dividida en dos grupos: 1) un grupo de estudio (628casos) y 2) un grupo de control (220 casos). Este diseño permite controlar, al interior de la muestra, los cambios delnivel de salarios que ocurren en las empresas en donde están empleados los trabajadores del grupo de estudio.Siendo este elemento, otra cualidad del estudio que mejora la capacidad predictiva de los resultados de lainvestigación, es posible afirmar que los rendimientos estimados del Programa Franquicia Tributaria habrán“controlado” tanto por el gasto en capacitación, como por la tasa natural de incremento de salarios en la poblaciónde trabajadores capacitados y no capacitados en las empresas que utilizan la franquicia.

Conclusiones del estudio de evaluación de impacto.

Los resultados de la encuesta fueron procesados bajo dos técnicas econométricas alternativas. La primera se basóen la aplicación de técnicas de Estimación de Diferenciales de Salarios basadas en el trabajo de Krueger ySummers (1988) y aplicaciones posteriores (ver Capítulo 9). La segunda técnica consistió en el desarrollo de unExperimento Natural, basado en la aplicación de la técnica llamada de Diferencias en Diferencias. El diseño de laspreguntas de la encuesta permitió contar con información sobre los ingresos laborales, para el grupo de capacitados(grupo de estudio) y para el grupo de no capacitados (grupo de control).

Cabe hace notar que en ambos casos se obtienen resultados estadísticamente significativos, lo que quiere decir quese demuestra que la capacitación tiene, estadísticamente hablando, impacto positivo en los salarios de lostrabajadores en el plazo de dos años. No obstante, la elasticidad salario/gasto en capacitación estimada es bajapero, como se verá más adelante la capacitación tiene efectos importantes sobre el nivel del salario.

También se puede realizar esta afirmación de otro modo: los capacitados acceden a una remuneración mayor, en elplazo de dos años, que los que no son capacitados.

22 Usualmente, esto se manifiesta en el uso de una dummy con valor 1 si la persona se capacitó o cero si no lo hizo.



i) Conclusiones generales.

Los resultados del estudio econométrico realizado permiten afirmar que la capacitación tiene un impacto positivosobre los salarios de los trabajadores. Además es posible afirmar que, en promedio, una inversión de $ 87 mil en elaño 1997 se traduce en un incremento del salario mensual de $10 mil a la vuelta de dos años (1999). Este últimoresultado fue corroborado tanto con las técnicas de Diferenciales de Salarios como las de Diferencias enDiferencias.

ii) Conclusiones específicas.

El trabajo econométrico realizado ha permitido obtener estimadores confiables estadísticamente del efecto de lacapacitación sobre los salarios, destacándose que los resultados obtenidos permiten validar intuiciones másespecíficas respecto al impacto de la capacitación en la productividad de los trabajadores. En efecto, se pruebaestadísticamente que los hombres, los que tienen entre 26 y 35 años, los que trabajan en empresas exportadoras,los que tienen la categoría de administrativo o mando medio, y los que trabajan en la Región Metropolitana, son losgrupos que obtienen mayores ganancias en términos salariales respecto a los otros segmentos analizados, aunqueésta sea de baja magnitud relativa.La aparente baja magnitud del impacto de lacapacitación no debiera extrañar por las siguientesrazones:

En primer lugar, estos resultados son consistentescon aquellos obtenidos en estudios econométricosanteriores.En segundo lugar, el impacto de la capacitaciónsobre los salarios ocurre a través del cambio delvalor del capital humano, el cual estáfundamentalmente influido por las inversionesprevias que el trabajador ha realizado y que,naturalmente, tienen un mayor peso. En efecto, sise toma como ejemplo la inversión realizada eneducación y se asume el caso de un individuo quecompeta la Educación Media, se tiene que el gastototal realizado en educación por dicho persona asciende, por lo menos, a $1.400.000 (el gasto en subvenciónescolar por 12 años), se puede entender que cursos de $80.000 en promedio impacten en proporción a la inversiónincremental realizada23. Igualmente, es destacable el hecho que las mujeres obtengan un retorno de la capacitaciónque es un 8,9% superior al de los hombres24.

Relacionado con punto, tratado en el párrafo anterior cabe resaltar que el impacto es medido sin considerareventuales imperfecciones del mercado laboral. En tal sentido, las estimaciones presentadas trabajo debieranentenderse como una cota mínima, ya que en la medida que el mercado laboral se acerque al ideal de competenciaperfecta, mayores serán las posibilidades que tendrá el trabajador de aprovechar sus nuevas habilidades paraacceder a un mejor salario. Más aun si existe una situación de pleno empleo (que no ocurre en 1999, momento de lasegunda medición de los salarios), habrá mayores probabilidades de que la brecha entre productividad y salariossea menor, puesto que mejorará el poder de negociación de los trabajadores frente al empresario.

23 En todo caso, debe destacarse que si bien la elasticidad estimada es baja, el impacto del gasto en capacitación sobre el salario mensual

del trabajador es significativo (ver notas de pie de página del capítulo 10).24 Debe advertirse que el coeficiente estimado par el caso de las mujeres es estadísticamente confiable sólo al 7%.

FIGURA 11-3: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA FRANQUICIATRIBUTARIA PARA LA CAPACITACIÓN .ESCENARIO MODERADO (TASA DE DESCUENTO 8%)


TIR de la Evaluación Estado + Trabajadores: 93,4%Período de Recup Ev. Estado + Trabajadores: 13 meses

TIR de la Evaluación Cuasi Social: 57,8%

Período de Recup Ev. Cuasi Social: 21 meses


(200)

(100)

-

100

200

300

400

500

r = 8% (84) 452 (137) 400


BN PrivadoCosto Cuasi

SocialBN Cuasi Social



El Programa es rentable desde el punto de vista social.

La evaluación del Programa de Franquicia Tributaria fue realizada sobre la base de la medición de los beneficiosque obtienen los trabajadores. Este beneficio se deriva del diferencial de salario determinado para el grupo deestudio en 1999, comparado con el grupo de control en el mismo año. Esto significa que el diferencial considera laposibilidad que al grupo de control también le hayan aumentado los salarios en el período de dos años. Para lamedición de los costos de inversión, se consideraron dos opciones, por un lado se midió el costo del programaconsiderando sólo a trabajadores y al Estado como inversionistas (la así denominada Evaluación de Programa) y,por otro lado, se calculó el costo social total de la Franquicia Tributaria al incorporar los costos directos e indirectosque asumen las empresas.

Los resultados obtenidos indican que la Franquicia Tributaria es un programa rentable, puesto que el Valor Presentede los Beneficios Netos calculado para los trabajadores capacitados demostró ser ampliamente positivo.

Los resultados logrados indican que, para el escenario moderado, mostrado en el Figura 11-3 (tasa de descuentoigual a 8%) el valor presente de los beneficios netos es de casi $452 millones para el total de la muestra decapacitados, o equivalentemente, un promedio aproximado de $ 500 mil por trabajador capacitado.En la medida que las empresas trabajen con márgenes sobre costos salariales superiores al 11,6% (lo que es muyprobable) significará que los empresarios estarán capturando aun mayores beneficios producto de la capacitaciónentregada a sus trabajadores. En consecuencia, si las empresas reciben mayores utilidades mejorará la recaudacióndel fisco; por lo tanto, los resultados de la evaluación social mejorarán.

Asimismo, las tasas internas de retorno estimadas (TIR) usando ambos métodos son sustancialmente mayores quelas que se pueden encontrar en el mercado financiero. En efecto, las TIR calculadas van desde el 93.4% y 57.8%para la evaluación privada y la cuasi social respectivamente, cifras que permiten aseverar sin sombra de duda que lacapacitación vía Franquicia Tributaria es una inversión altamente rentable.

Por su parte el Período de Recuperación de la Inversión (PRK) es de 13 y 21 meses, para la evaluación privada y lacuasi social respectivamente.

11.6 DOS PROPUESTAS DE REDISEÑO DEL SISTEMA

Las propuestas fundamentales derivadas de esta investigación son dos: 1) en el ámbito del diseño del producto:rediseñar los beneficios de la franquicia tributaria, permitiendo que el subsidio sea mayor para las empresaspequeñas y menor para las empresas grandes, y 2) en el ámbito de la competencia: eliminar las barreras a laentrada al sistema de intermediación y regular eficazmente las transacciones relacionadas (entre OTIC y OTEC deun mismo tronco patrimonial). El esquema de la Figura 11-4 sintetiza la forma en que los incentivos del nuevomodelo solucionan los problemas de eficiencia y eficacia contenidos en el sistema actual.

FIGURA 11-4:



PRINCIPALES PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE CAPACITACIÓN .

Si bien ambas propuestas requieren modificaciones del Estatuto de Capacitación y Empleo, permitiría, por unaparte, eliminar los grandes problemas de eficiencia que contiene el diseño actual del sistema y, por otra solucionarlos graves problemas de cobertura que el sistema alcanza en el segmento de las pequeña empresa.

Estas propuestas, combinadas con la propuesta realizada para el rediseño del Programa MYPE del FONCAP(permitir el acceso a los trabajadores), aseguran resultados efectivos, eficientes y más equitativos, para la políticade fomento hacia los trabajadores a través del sistema de capacitación chileno.

La diferenciación de la franquicia es la mejor Política de

PromociónEl nuevo Sistema de Pago se hace

cargo de los incentivos de los

OTIC

La incorporación de las MYPES se produce por la

diferenciación de la franquicia.

La diferenciacón de la franquicia cambia los incentivos de los

agentes

Sistema de Intermediación

Sistema de Ejecutores

de Capacitación

MYPEs

Empresas Medianas y

Grandes

Estado - SENCE Diferenciar la franquicia: pagos mayores a empresas más pequeñas y menores a

empresa grandes

La diferenciación

de la franquicia se hace cargo de los incentivos

Cambiar la metodología de pago a los OTIC: separar

margen de intermediación de otros servicios

Eliminación de barreras a la

entrada y prohibición de transacciones relacionadas

Se prohibe las transacciones relacionadas Empresas cerca

del umbral



BIBLIOGRAFÍA

Alchian & Demsetz, “Production, Information Cost and Economic Organization”, AER, pag 777-795,1977.

Castañeda, Moreno, Román. “Determinantes de la capacitación en las empresas chilenas”,Seminario de Título en la Escuela de Economía de la Universidad de Chile, 1998.

Department of Employment of Australia, Evaluation and monotoring Branch. “The TrainingGuarantee: Its Impact and Legacy, 1990-1994”, Main Report. EMB Report 5 / 96.

Jara, Osvaldo y Carlos Vergara. “Informe Final Rediseño del Programa de Reinserción Laboral”,Informe de Consultoría. Geo Consultores, 1997.

Jara, Osvaldo y Carlos Vergara. “Rediseño de procesos de reinserción laboral: “Cómo alinear elinterés privado con el público”. Mimeo preparado para el Seminario Reinserción LaboralMINTRAB-SENCE–BID, Marzo 2000.

Krueger, A y Summers, L. 1988. “Efficiency Wages and the Interindustry Wage Structure”Econometrica, vol. 56, N. 2, 259-293.

SENCE. “Indicadores de Medición del Impacto de la Capacitación en la Productividad”, Informe deAvance, Diciembre 1998.

SENCE. Capacitación Laboral: La Experiencia Chilena. Marzo 2000.



TABLA DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN 2

2. EL SISTEMA DE CAPACITACIÓN EN CIFRAS 5

3. ENFOQUE TEÓRICO Y METODOLÓGICO ADOPTADO PARA EL ESTUDIO EVALUATIVO DELSISTEMA DE CAPACITACIÓN 7

4. LA DEMANDA DE CAPACITACIÓN 12

5. LA PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES Y SUS DEMANDAS DE CAPACITACIÓN 17

6. LA OFERTA DE CAPACITACIÓN 19

7. EL SISTEMA DE INTERMEDIACIÓN DE LA CAPACITACIÓN 23

8. ANÁLISIS DEL SENCE 30

9. EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA FRANQUICIA TRIBUTARIA PARA LACAPACITACIÓN 36

10.EVALUACIÓN DE LA RENTABILIDAD DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA 45

11.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE LA INVESTIGACIÓN 51

BIBLIOGRAFÍA 63

el equipo de investigación el equipo de contraparte de la ...empresas.sence.cl/documentos/inf...

Documents