drept administrativ
TRANSCRIPT
MINISTERUL ADMINISTRAŢIEI ŞI INTERNELORACADEMIA DE POLIŢIE “ALEXANDRU IOAN CUZA”
DEPARTAMENTUL STUDII UNIVERSITARE DE MASTERAT, DOCTORAT ŞI PREGĂTIRE PSIHOPEDAGOGICĂ
STUDII UNIVERSITARE DE MASTERATARHIVISTICA CONTEMPORANĂ
ANUL I - SEMESTRUL II
DREPT ADMINISTRATIV
TEMA: TEORIA GENERALĂ A CONTROLULUI ASUPRA
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Coordonator:Conf.univ.dr. Tiberiu Pavelescu
Masterand:Constantinescu (Bădiţă) Livia
- Bucureşti 2010 -
C U P R I N S
0
Secţiunea I: Fundamentarea şi clasificarea formelor asupra controlului
administraţiei publice……………………………………………………………………….p.2
1. Fundamentarea formelor controlului administrativ…………………………………p.2
2. Fundamentarea controlului parlamentar şi judecătoresc……………………………p.4
3. Criterii de clasificare……………………………………………………...…………p.5
Secţiunea a II-a: Conceptul de contencios administrativ……………....................p.6
1. Noţiunea de contencios administrativ.......................................................................p.6
2. Trăsăturile contenciosului administrativ...................................................................p.7
Secţiunea a III-a: Controlul administrativ necontencios........................................p.8
1. Conţinutul şi efectele controlului intern...................................................................p.8
2. Noţiunea şi clasificarea controlului administrativ ierarhic.......................................p.9
3. Corelaţia dintre controlul ierarhic şi recursul ierarhic..............................................p.11
4. Controlul administrativ specializat. Inspecţiile de stat.............................................p.12
Secţiunea a IV-a: Controlul administrativ jurisdicţional.....................................p.14
1. Jurisdicţiile administrative din perspectivele Constituţiei revizuite………………p.14
2. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ-jurisdicţional din perspective noii Legi
a contenciosului administrativ…………………………………………….......................p.15
3. Procedura de atacare a actelor administrativ-jurisdicţionale………………...….p.16
TEORIA GENERALĂ A CONTROLULUI ASUPRA
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1
Secţiunea I. Fundamentarea şi clasificarea formelor asupra controlului administraţiei
publice
1. Fundamentarea formelor controlului administrativ
Administraţia publică, privită în totalitate, se prezintă ca un ansamblu sistematizat de
organe structurate după competenţa lor materială şi teritorială. Complexul relaţiilor şi inter-
relaţiilor dintre organele administraţiei de stat, în sistemul constituţional anterior este denumit
structura administrativă externă1. În baza noii Constituţii,Guvernul exercită conducerea generală
a administraţiei publice, dar nu toate autorităţile administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern,
sunt cel puţin trei situaţii:
organe subordonate (direct sau indirect);
organe de stat centrale autonome;
organele locale ale autonomiei unităţilor administrativ teritoriale.
Primele sunt controlate de Guvern în virtutea subordonării, cele din categoria a doua sunt
controlate de Guvern în virtutea art. 102 alin.(1) din Constituţie, numai în măsura în care
Constituţia nu reglementează un control special al Preşedintelui României sau al Parlamentului,
iar cele din categoria a treia sunt controlate de Guvern în virtutea dreptului de tutelă
administrativă, drept ce rezultă din coroborarea art. 102 cu art. 123 din Constituţie.
Fiecare organ al administraţiei publice are, la rândul său, o configuraţie sistematică,
implicit o anumită structură a elementelor sale componente denumită structură administrativ
internă2.
Cercetarea structurii administrative interne presupune, de fapt, cercetarea regulilor de
organizarea a personalului, astfel încât să se poată realiza competenţa, limitele posibilităţilor
materiale şi financiare existente. Pe această linie de idei, o serie de judecăţi ne oferă ştiinţa
administraţiei, raţiunea sa de a fi o reprezintă realizarea unei administraţii cât mai eficiente cu
cheltuieli cât mai puţine.
Din perspectiva acestei ştiinţe se poate formula principiul după care structurarea
personalului, respectiv utilizarea mijloacelor materiale şi financiare trebuie făcute în funcţie de
necesităţile realizării competenţei, în sistemul nostru constituţional, este de neconceput fără
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia 4, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2005, p. 4792 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, ediţia 2, Ed. C.H.Beck, Bucureşti,2008, p.332
2
respectarea legii. Realizarea competenţei unui organ al administraţiei publice presupune,
transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii
publice, dar numai în limitele îngăduite de lege3. Tocmai de aceea, funcţionarea administraţiei
publice, în spiritul exigenţelor principiului legalităţii, reclamă existenţa unor factori cu caracter
autoregular, atât la nivelul structurii administrative interne, cât şi al celei externe.
Garantarea legalităţii actelor administrative prin intermediul controlului presupune şi
existenţa unor forme de control în cadrul organelor administrative înseşi. În logica sistemului
constituţional există, ca principii, un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autorităţi ale
administraţiei publice. Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, respectiv
numeşte prefectul, care veghează la respectarea legalităţii de către consiliile judeţene, consiliile
locale şi primari. Fireşte acest control nu se pune în cazul acelor structuri statale pentru care, în
Constituţie, este prevăzut un control parlamentar special, sau, după caz, al Preşedintelui
României.
Pe de altă parte, nu în toate situaţiile controlul are aceleaşi efecte, acesta diferă după cum
este vorba de un control de tutelă, de supraveghere generală sau de subordonare. Totodată, nimic
nu opreşte ca asupra structurilor administraţiei publice să fie instituit şi un control administrativ
specializat4.
Generic, controlul înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de
control administrativ. Acesta este denumit control intern când se realizează de persoane,
compartimente din interiorul organului administrativ controlat (când vizează structura
administrativă internă) şi control extern când este exercitat de organe sau funcţionari din afara
organelor controlate (vizează, deci, structura administrativă externă).
Controlul administrativ extern, se clasifică în:
control ierarhic;
control de supraveghere generală (a administraţiei publice de către Guvern);
control de tutelă administrativă;
control specializat (exercitat de organele administrative cu atribuţii speciale de control);
În funcţie de natura juridică şi, respectiv, subordonarea organelor de control, controlul
specializat poate fi:
- controlul exercitat de inspecţii de stat din cadrul ministerelor ( altor organe centrale de
specialitate)5, respectiv al organelor locale ale administraţiei de stat;3 I. Alexandru, M. Cărăuşean, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 3344 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ.Partea specială, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 2535 De pildă: Inspecţia de stat pentru resurse minerale din cadrul Ministerului Industriei, Inspecţia de stat pentru protecţia muncii din cadrul Ministerului Muncii, Inspecţiile de stat din cadrul Ministerului Mediului, Inspectoratele
3
- controlul exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicţional, cu prilejul
exercitării căilor administrative de atac, în condiţiile prevăzute de lege;
- controlul exercitat de organe special constituite pentru control (de exemplu Curtea de
Conturi, Garda Financiară).
Din cele de mai sus desprindem necesitate unui control administrativ asupra administraţiei
publice, care, însă, nu se studiază numai la dreptul administrativ, ci şi la dreptul financiar, la
dreptul mediului, la dreptul muncii6.
Pe de altă parte, unele forme de control administrativ, de exemplu controlul general al
Guvernului şi control de tutelă administrativă, se cercetează în partea consacrată organizării
administraţiei publice sau, după caz, instituţiilor administrative.
2. Fundamentarea controlului parlamentar şi judecătoresc
Principiul separaţiei puterilor, chiar şi în forma tradiţională, consacrat de constituţii, a
presupus un control reciproc al puterilor, evident, cu nuanţări de la un regim politic la altul.
Niciodată, însă, nu s-a constatat un control parlamentar asupra executivului şi, respectiv un
control judecătoresc asupra administraţiei publice, în ansamblu. Accentul în raporturile dintre
Parlament şi Guvern ( administraţie publică în general) cade tocmai pe sarcinile de control ale
Parlamentului, motiv pentru care sunt create instituţii specializate de control, în subordinea sau,
după caz, la dispoziţia Parlamentului, în genul avocatului public sau al curţilor de conturi.
Constituţia7 noastră reglementează atât controlul parlamentar tradiţional, sub forma
informărilor prezentate de Guvern şi de celelalte organe ale administraţiei publice (art. 111), a
întrebărilor şi interpelărilor (art. 112), a dezbaterii rapoartelor şi declaraţiilor primului-ministru
(art. 107), a dezbaterii rapoartelor unor organe centrale autonome (Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării, serviciile de informaţii), a analizelor în comisiile permanente sau în comisiile de anchetă
[art. 65 alin(2)], cât şi un control parlamentar modern prin intermediul unor autorităţi publice ce
depind de Parlament fără a fi în subordine acestuia: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.
Faţă de noua concepţie asupra rolului procurorului, se pune problema de a şti dacă se mai
poate vorbi şi de un control al Ministerului Public asupra administraţiei publice. Astfel, în art.
131 alin. 1 din Constituţie, se face referire la activitatea judiciară8, care, la o primă vedere, ar fi
incompatibilă cu activitatea administrativă.
de stat din cadrul Ministerului Transportului etc.6 D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.5417 Constituţia României revizuită în 20038„ În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societătii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”.
4
Ideea de judiciar conduce la ideea de proces judiciar, în care proces pot avea atribuţii şi
organe sau funcţionari ai administraţiei publice. Există autorităţi ale administraţiei publice care
realizează o activitate judiciară. Ministerul Public în concepţia legiuitorului nostru constituant,
este un organ de stat ce face parte, alături de instanţele judecătoreşti şi Consiliul Superior al
Magistraturii, din autoritatea judecătorească sau, din puterea judecătorească, în sensul larg al
termenului.
3. Criterii de clasificare
Identificăm următoarele criterii de clasificare a controlului asupra activităţii organelor
administraţiei publice:
1) După natura autorităţii care îl exercită:
controlul exercitat de Parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate);
controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice;
controlul exercitat de autorităţi judecătoreşti9;
2) După regimul procedural aplicabil distingem:
control contencios ( realizat de instanţele judecătoreşti, de Curtea Constituţională, în cazul
ordonanţelor Guvernului, de organe administrative cu caracter jurisdicţional şi uneori de
comisiile parlamentare de anchetă);
control necontencios ( controlul parlamentar tradiţional, controlul administrativ ierarhic);
3) După efectele pe care le determină, distingem:
control care atrage atenţionări şi sancţionări ale organelor administrative şi funcţionarii
acestora, însoţite de anularea actelor;
control care atrage numai atenţionări şi sancţionări (disciplinare, convenţionale sau
patrimoniale);
Secţiunea a II-a. Conceptul de contencios administrativ
1. Noţiunea de contencios administrativ
Instituţia contenciosului administrativ, ca formă a controlului judecătoresc, diferă
substanţial, pe de o parte, de celelalte forme de control a activităţii autorităţilor publice şi, pe de
9 A. Iorgovan, op. cit., p.485 5
altă parte, de celelalte modalităţi de soluţionare a unor litigii de către puterea judecătorească,
precum cele în materie penală, civilă, comercială etc10.
Noţiunea de contencios administrativ îmbracă două sensuri, după cum urmează:
- în sens general, prin contenciosul administrativ, înţelegem totalitatea litigiilor juridice în
care se află administraţia cu cei administraţi;
- în sens restrâns, contenciosul administrativ desemnează ansamblul litigiilor juridice în
care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic de drept administrativ;
Astfel, în dreptul administrativ termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a
delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva actelor şi operaţiunilor administrative de
recursurile administrative obişnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobândea caracter
jurisdicţional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l soluţiona avea calitatea de judecător.
Contenciosul administrativ nu este altceva decât lupta pentru apărarea ordinii de drept, din
stat, întemeiată pe principiul legalităţii, punând în mâna cetăţenilor administraţi căile de atac şi
mijloacele de apărare în contra actelor ilegale ale organelor administrative ale statului , făcute în
funcţionarea serviciilor publice şi în executarea legilor.
Legea nr. 554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind activitatea de
soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în
care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea
sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim.
În urma analizei făcute până acum, putem defini contenciosul administrativ ca fiind aceea
formă de control a activităţii administraţiei publice, care cuprinde totalitatea litigiilor născute
între administraţia publică şi particulari, procedura folosită în judecarea acestor litigii juridice şi
modul de distribuire a competenţei, conform regulilor şi principiilor dreptului administrativ, către
instanţele de contencios, ca organe abilitate să soluţioneze aceste litigii, cu putere de lege11.
Obiectul contenciosului administrativ îl reprezintă anularea actului administrativ,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate de actul ilegal, ambele având ca ţintă
respectivul act administrativ ilegal.
2. Trăsăturile contenciosului administrativ
10 T. Pavelescu, G. Moinescu, Drept administrativ.Vol. II, Editura ProUniversitaria, Buc. 2010, p. 30111 T. Pavelescu, G. Moinescu, op. cit., p.304
6
Contenciosul administrativ prezintă următoarele trăsături12:
- este un contencios de plină jurisdicţie, deoarece instanţa de judecată, soluţionând
acţiunea poate nu numai să anuleze total sau parţial actul administrativ ilegal sau să oblige
autoritatea publică să emită un act administrativ, ci să hotărască şi în legătură cu daunele morale
şi materiale cauzate;
- instituie o procedură prealabilă, ceea ce înseamnă că reclamantul, înainte de a introduce
acţiunea la instanţa de contencios administrativ, trebuie să se adreseze autorităţii publice care a
emis actul pentru ca aceasta să înlăture actul ilegal şi să repare eventuala pagubă;
- are două grade de jurisdicţie - în fond şi în recurs – ambele fiind date în competenţa
instanţelor de contencios administrativ;
- pot fi atacate în justiţie şi refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un
drept sau un interes recunoscut de lege, precum şi nerezolvarea unei asemenea cererii în termenul
stabilit de lege;
- pot fi atacate şi actele administrative jurisdicţionale după epuizarea căilor
administrative jurisdicţionale prevăzute de lege;
- acţiunea poate fi formulată şi împotriva funcţionarului autorităţii publice pârâte, care
poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea publică;
- instanţa verifică numai legalitatea actului administrativ, nu si oportunitatea acestuia;
Instanţele judecătoreşti nu pot exercita controlul asupra legalităţii actelor administrative
decât numai dacă au fost sesizate în acest scop. Instanţele judecătoreşti pot exercita controlul
asupra legalităţii oricărui act administrativ, în afară de cazurile când legea dispune în mod expres
exceptarea de la acest control a unor anumite categorii de acte administrative.
În literatura de specialitate se consideră că pentru a putea sesiza instanţa de contencios
administrativ este necesară îndeplinirea următoarelor condiţii:
- reclamantul să fie o persoană fizică sau juridică;
- pârâtul să fie o autoritate publică;
- actul atacat să fie un act administrativ;
- actul administrativ atacat să fie considerat ilegal;
- actul atacat să vatăme drepturi, libertăţi şi interese recunoscute de lege;
- acţiunea la instanţa judecătorească să fie precedată de procedura administrativă
prealabilă;
- acţiunea să fie introdusă în termenul prevăzut de lege;
12 M. Preda, B. Vasilescu, op.cit., p. 2607
Secţiunea a III-a. Controlul administrativ necontencios
1. Conţinutul şi efectele controlului intern
Această formă a controlului administrativ se exercită de funcţionarii superiori asupra celor
inferiori, precum şi de subdiviziunile organului cu o poziţie supraordonată faţă de subdiviziunile
lor subordonate13. Această formă de control presupune existenţa a două subiecte:
- cel care controlează (subiect activ);
- cel controlat (subiect pasiv);
Obiectul controlului intern general îl reprezintă verificarea legalităţii, inclusiv pe
considerente de oportunitate a întregii activităţi desfăşurate, modul de utilizare a mijloacelor
materiale şi financiare de care dispune organul respectiv, verificarea tuturor formelor de activitate
( juridice şi nejuridice), a modului de exercitate a competenţei legale, verificarea activităţii şi a
relaţiilor cu publicul, soluţionarea în termen al petiţiilor cetăţenilor.
Procedura de realizarea a controlului intern general, nefiind expres reglementată de un act
normativ, cunoaşte în practică o varietate foarte mare. Astfel , normele cu caracter procedural
sunt cuprinse în acte normative de organizare şi funcţionare, în sensul larg al termenului
incluzând în sfera acestora şi regulamentele interne, în acte normative de sancţionare
administrativă14.
Autorii de drept administrativ, ţinând seama de sarcinile, obiectul şi subiectul activ al
acestui control, au formulat regulile sale procedurale cu caracter general şi anume: se declanşează
din oficiu, fie din iniţiativa celui care controlează, fie la sesizarea altor subiecte din interiorul
organului ori din afara acestuia, constă în verificări şi confruntări de date, înscrisuri şi persoane,
audieri de martori, descinderi la faţa locului, verificări de dosare şi materiale, inventarieri; cel
controlat are obligaţia de a pune la dispoziţia subiectului activ al controlului intern toate
materialele cerute ( inclusiv şi cele secrete) şi de a da ( în scris sau verbal) toate explicaţiile
solicitate.
În urma executării acestui control, pot fi dispuse, respectiv, efectuate, o serie de măsuri cu
privire la actele juridice şi operaţiunile administrative controlate ( anulare, modificare,
suspendare, emitere de dispoziţii obligatorii, injoncţiunea organului de control în atribuţiile
organului controlat în vederea refacerii actelor sau operaţiunilor administrative), cu privire la
structurile organizatorice controlate ( reorganizarea compartimentelor , modificarea sarcinilor),
ori cu privire la funcţionarii controlaţi ( aplicarea de sancţiuni disciplinare sau administrative
13 V. Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 45914 A. Iorgovan, op. cit., p.490
8
inclusiv destituirea din funcţie; aplicarea de sancţiuni materiale; sesizarea organelor de urmărire
penală; mutări în alte locuri de muncă).
2. Noţiunea şi clasificarea controlului administrativ ierarhic
Controlul administrativ ierarhic15 se exercită de organele administrative ierarhice
superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie verticală.
Atunci când nu există raporturi de subordonare între organele administraţiei de stat, nu
poate fi vorba despre un control administrativ ierarhic între respectivele structuri, dar poate fi
vorba despre un control administrativ extern specializat. Dreptul de control ierarhic, întocmai ca
şi cel intern, nu trebuie să fie expres prevăzut de lege, el se presupune, iar controalele se pot
exercita oricând din oficiu ori la sesizare.
Cu privire la sesizare, trebuie să facem distincţie după cum acesta vine din partea unor
organe ale administraţiei de stat subordonate organului respectiv, sau din partea altor subiecte de
drept. În acest din urmă caz, îşi vor găsi aplicare dispoziţiile din dreptul comun al procedurii
administrative necontencioase.
Obiectul controlului ierarhic cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât
actele juridice, cât şi faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate,
inclusiv a celor de oportunitate. Organele ierarhic superioare au nu numai dreptul de a controla
activitatea organelor subordonate, sub toate aspectele, dar şi obligaţia juridică a realizării în mod
constant a unei atare activităţi; nimic nu se opune ca organul ierarhic superior să controleze
numai anumite aspecte ori numai anumite acte juridice, sau, după caz, operaţiuni administrative16.
Din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea de control în raport cu
activitatea care face obiectul controlului, controlul ierarhic poate fi:
- anterior;
- concomitent;
- posterior;
Fiind un element esenţial al conducerii, controlul ierarhic apare ca o garanţie, atât a
respectării legalităţii în administraţia de stat, cât şi a realizării sarcinilor, drepturi ce decurg din
elementele de conţinut ale subordonării administrative.
15 Cuvântul ierarhie vine din limba greacă (ieros=sacru, sfânt, comandă) semnificând, strict etimologic, o putere de comandă sacră. „De aceea, această clasificare a rangurilor, a puterilor, a demnităilor prin ordine de subordonare, o găsim mai întâi în organizarea bisericească, de unde trece apoi în organizarea militară şi în cea administrativă”. 16 A. Trăilescu, Drept administrativ.Colecţia Curs universitar, ediţia II, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 180
9
Sub aspectul operaţiunilor juridice de asigurare a legalităţii actelor administrative,
controlul ierarhic se concretizează fie în anularea actului, fie, atunci când legea prevede expres, în
suspendarea actului organului inferior. Organele ierarhice superioare nu pot, în mod normal, să
suspende actele organelor subordonate, acest drept trebuie recunoscut numai când există
temeinice indicii de ilegalitate.
De asemenea, aceste organe, spre deosebire de structurile (respectiv funcţionarii) care
exercită control intern general, nu se pot substitui organelor controlate. Între organele care
exercită controlul şi cel controlat există o puternică legătură fiind posibil ca uneori organul
subordonat să acţioneze ilegal tocmai în urma indicaţiilor organului său ierarhic. De aceea, apare
ca fiind strict necesară, într-un stat de drept, regula controlului judecătoresc asupra actelor
administrative. Cetăţeanul nemulţumit de modul în care s-a realizat controlul ierarhic trebuie să
aibă la îndemână pentru a-şi apăra dreptul subiectiv sau interesul legitim încălcat, posibilităţile
procedurale judecătoreşti, reglementate de Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Acest principiu este prevăzut în mod expres de art. 21 din Constituţie.
Ca subiecte active ale controlului administrativ ierarhic apar majoritatea structurilor
organizării administraţiei publice: Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale de
specialitate ale administraţiei de stat, consiliile judeţene, consiliile locale.
3. Corelaţia dintre controlul ierarhic şi recursul ierarhic
În ipoteza sesizării organului administrativ ierarhic de un subiect de drept ( vătămat într-
un drept al lui, sau printr-un act ilegal), ne aflăm, în acelaşi timp, şi într-o situaţie de exercitare a
recursului ierarhic. Cât priveşte regimul aplicabil aceste căi administrative de atac, trebuie să
avem în vedere atât dispoziţiile dreptului comun care, în lipsa unui cod de procedură
administrativă va fi dat de viitoarea reglementare privind dreptul de petiţionare, cât şi de
dispoziţiile legilor speciale.
Din cele de mai sus se desprinde ideea după care între controlul administrativ ierarhic şi
recursul ierarhic există un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este implicit şi o formă
de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice formă de exercitare a controlului
administrativ ierarhic este şi un recurs ierarhic.
Controlul ierarhic se presupune într-o organizare administrativă axată pe raporturi de
subordonare, dar recursul ierarhic trebuie să fie prevăzut expres de lege17. În ipotezele în care
legea prevede introducerea recursului ierarhic într-un anumit termen, cetăţeanul care a pierdut
17 T. Pavelescu, G. Moinescu, op. cit., p. 27310
termenul nu mai poate să folosească recursul ierarhic, din treaptă în treaptă până la organul de
vârf din domeniul (sectorul) respectiv, cum se întâmplă în cazul controlului ierarhic obişnuit. La
rândul său organul administrativ sesizat are dreptul să refuze examinarea căii de atac respective.
Nimic nu opreşte, însă, ca, în aceste cazuri, organul ierarhic superior, în baza dreptului său de
control ierarhic, să acţioneze din oficiu, putând anula actul ilegal sau transmite indicaţii
obligatorii pentru organul subordonat. Un asemenea drept, fiind un atribut al conducerii şi,
respectiv, element al subordonării administrative, nu este legat de nici un termen şi se exercită din
treaptă în treaptă în întreaga ierarhie a organelor administraţiei de stat.
Diferenţierile între controlul ierarhic general şi recursul (administrativ) ierarhic special, pe
de o parte, precum şi între recursul din dreptul administrativ şi recursul din dreptul procesual
civil, pe de altă parte, pentru a fi sesizate reclamă o cercetare concretă. Ideea de recurs ierarhic,
în sensul dreptului administrativ, este legată de existenţa unei proceduri administrative speciale,
fără a înţelege că în soluţionarea acestuia organul ierarhic se comportă ca un organ cu caracter
jurisdicţional.
Între activitatea desfăşurată de anumite organe ale administraţiei de stat pentru
soluţionarea recursurilor ierarhice şi activitatea cu caracter jurisdicţional desfăşurată de anumite
organe ale administraţiei de stat există următoarele deosebiri esenţiale:
rezolvarea recursului ierarhic revine organelor ierarhic superioare în virtutea dreptului de
control ierarhic asupra actelor organelor inferioare, pe când controlul administrativ
jurisdicţional intervine numai în cazurile prevăzute de lege;
soluţionarea recursului ierarhic presupune analizarea tuturor aspectelor de legalitate ale
actului atacat, inclusiv cele referitoare la oportunitate, controlul administrativ-
jurisdicţional nu vizează şi oportunitatea;
controlul administrativ-jurisdicţional se exercită numai la sesizarea celor interesaţi, pe
când controlul administrativ-ierarhic se poate exercita şi din oficiu;
actele prin care se rezolvă recursul ierarhic sunt acte administrative obişnuite, pe când
actele prin care se rezolvă recursul administrativ-jurisdicţional sunt acte administrative cu
caracter jurisdicţional, cu toate consecinţele teoretice şi practice ce decurg din această
calificare;
4. Controlul administrativ specializat – Inspecţiile de stat
11
Inspecţiile de stat18 au ca raţiune fundamentală de a fi asigurarea respectării normelor
legale în activitatea organelor administraţiei de stat din diferite sectoare ale administraţiei
( comerţ, sănătate, protecţia muncii, calitatea produselor şi serviciilor, disciplina în construcţii,
ape, turism, preţuri, finanţe etc.). Pentru aceasta, ele sunt învestite, preponderent, cu atribuţii de
control. Unele din aceste organe ale administraţiei de stat au şi alte genuri de atribuţii, strâns
legate de atribuţiile de control al legalităţii, cum ar fi: avizul efectuării unor lucrări, eliberări de
autorizaţii, efectuarea de cercetări şi expertize.
Se subînţelege că aceste organe ale administraţiei de stat, care poartă cele mai diverse
denumiri ( autoritate19, departament20, direcţie21, garda22, corp23, inspecţie, inspectorat, serviciu,
oficiu etc.) sunt competente să verifice respectarea legii în sfera competenţei lor materiale şi de
autorităţile administraţiei autonome locale, de regiile autonome locale, de societăţile comerciale
şi de persoane fizice.
Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor şi
respectiv, inspecţiilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor
administrative, inclusiv al oportunităţii, nefiind, însă, un control axat pe raporturi de subordonare
în cadrul acestuia, anularea nu poate interveni decât în cazurile prevăzute de lege. El se exercită,
din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizaţii nestatale (publice sau private) sau a
cetăţenilor. Sesizarea unei inspecţii de stat de către cetăţeanul vătămat într-un drept sau într-un
interes legitim printr-un act administrativ ilegal, deşi nu poate echivala cu exercitarea recursului
ierarhic ar trebui să fie supusă regulilor procedurale ale dreptului comun în materia căilor
administrative de atac. Fac excepţie, desigur, acele situaţii în care sunt reglementate proceduri
speciale.
18 Folosim această noţiune într-un sens foarte larg, spre a evoca orice organ administrativ, înfiinţat prin lege sau hotărâre a Guvernului chiar dacă unele din acestea sunt organizate şi funcţionează în cadrul aparatului consiliilor judeţene. Legislaţia noastră străbate încă o perioadă de tranziţie, perioadă în care distincţia dintre statal şi local ( în sensul de element al autonomiei locale) nu este pe deplin cristalizată. Pe de ală parte, până şi în ţările cu cele mai dezvoltate autonomii locale este, de principiu, admis ca o autoritate a autonomiei locale poate şi trebuie să îndeplinească şi atribuţii statale. Cu atât mai mult se poate susţine acest lucru pentru o structură a aparatului unei asemenea autorităţi. 19 De exemplu, prin OUG nr. 49/1.06.2005 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale (M. Of. nr. 517 din 17 iunie 2005), în cadrul Cancelariei Primului-Ministru şi în subordinea ministrului delegat pentru controlul implementării programelor cu finanţare interanţională şi urmărirea aplicării acquis-ului comunitar din cadrul Cancelariei Primului-Ministru se organizează şi funcţionează Autoritatea de control a Guvernului, structură fără personalitate juridică ca şi Departamentul pentru lupta antifraudă, structură fără personalitate juridică.20 Departamentul de Control al Guvernului, înfiinţat prin HG nr. 260/1991 (M.Of. nr. 82 din 17 aprilie 1991), ulterior abrogată; de asemenea a funcţionat şi un Corp de control al primului-ministru [ HG nr. 285/2001 privind organizarea şi funcţionarea aparatului de lucru al Guvernului (M.Of. nr. 642 din 15 octombrie 2001)]. 21 Direcţia generală a controlului financiar de stat ( Legea nr. 30/1991).22 De exemplu Garda Financiară ( OUG nr.91/2003).23 Corpul de control comercial [ HG nr. 1290/1990 (M.Of. nr.149 din 27 dec. 1990), ulterior abrogată prin HG nr. 735/1997].
12
Controlul exercitat de inspectoratele şi inspecţiile de stat nu presupune, ca principiu,
sancţiunea anulării actului administrativ ilegal, această sancţiune se aplică numai atunci când
legea o prevede în mod expres. Uneori, anularea ( mai ales sub forma retragerii unor autorizaţii)
este dispusă de organul administrativ de ramură, la sesizarea inspectoratului sau inspecţiilor care
este organizat, în cadrul organului de ramură respectiv. Alteori, suspendarea sau, după caz,
retragerea autorizaţiei este dispusă de organele de ramură cu titlu de sancţiune pentru
nerespectarea indicaţiilor specializate de control. Măsura retragerii autorizaţiei va fi dispusă de
organul de control însuşi dacă tot el este cel care a eliberat-o.
În mod obişnuit, organelor de control administrativ specializate li se recunoaşte doar
dreptul de a da îndrumări de specialitate obligatorii organelor controlate, inclusiv cu privire la
restabilirea legalităţii actelor administrative emise. Pe lângă acest drept, inspecţiile de stat şi
inspectoratele de stat au o serie de drepturi specifice, îndeosebi pe linia aplicării măsurilor de
constrângere administrativă, oprirea fabricaţiei, propunerea de sistare a fabricaţiei, respingerea
produselor cu deficienţe de calitate, oprirea produselor ce nu corespund calitativ, retragerea
dreptului de aplicare a mărcii de calitate, aplicarea de sancţiuni contravenţionale, solicitarea
aplicării de sancţiuni disciplinare.
Secţiunea a IV-a. Controlul administrativ jurisdicţional
1. Jurisdicţiile administrative din perspectiva Constituţiei revizuite
În urma modificărilor constituţionale aduse de legea de revizuire a Constituţiei din 2003 24,
sintagma de jurisdicţie administrativă este expres consacrată în art. 21 alin. (4), potrivit căreia
jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite, text de o extremă importanţă în
privinţa soluţionării litigiilor dintre administraţie şi cei administraţi.
Legea de revizuire a Constituţiei marchează, aşadar, un punct de referinţă în istoria
reglementării contenciosului administrativ, practic despărţirea de jurisdicţiile administrative,
24 Legea nr. 429/2003 a fost aprobată prin Referendum naţional din 18-19 octombrie 2003 publicată în M.Of. nr. 758 din 29 oct. 2003, împreuna cu Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3/22.10.2003 pentru confirmarea rezultatelor referendumului.
13
adică de concepţia administratorului judecător, iar această schimbare de optică la nivelul legii
fundamentale nu putea rămâne fără consecinţe la nivelul Legii contenciosului administrativ.
Ca un element de noutate, remarcăm, de asemenea şi art. 134 al Constituţiei revizuite
unde sunt recunoscute în mod expres atribuţiile ale Consiliului Superior al Magistraturii, care
îndeplineşte rol de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a
judecătorilor şi a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică, hotărârile sale
adoptate în exercitarea acestei atribuţii putând fi atacate la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
2. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ-jurisdicţional din perspectiva noii
Legi a contenciosului administrativ
Activitatea de control cu caracter contencios realizată de organele ale administraţiei de
stat se finalizează prin emiterea unui act administrativ cu caracter jurisdicţional. Atât doctrina, cât
şi legislaţia operează cu mai multe denumiri spre a evoca această categorie de acte juridice, în
sens larg, de hotărâri date pentru a soluţiona o acţiune contencioasă. Cele mai frecvente expresii
sunt: act administrativ-jurisdicţional, act administrativ cu caracter jurisdicţional, act
administrativ de jurisdicţie.
În lumina celor subliniate mai sus, apreciem că terminologia ce urmează a fi utilizată
trebuie să fie în măsură a evoca următoarele note ale noţiunii pe care o exprimă:
act juridic;
act emis de un organ al administraţiei de stat;
act emis în soluţionarea unui litigiu creat în sfera administraţiei active;
soluţionarea litigiului reprezintă un mijloc de control asupra administraţiei active
respective;
Un asemenea act juridic are o funcţie complexă, el ne apare ca un act de executare a legii,
dar şi ca un act de garantare a executării corecte a legii, implicit o garanţie juridică ( cale
jurisdicţional-administrativă de atac), pusă la îndemâna cetăţenilor.
Actul administrativ-jurisdicţional este definit ca fiind actul administrativ tipic, care, în
cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o procedură
bazată pe principiul independenţei şi al contradictorialităţii, litigii ivite în realizarea administraţiei
de stat active.
Trăsăturile actului administrativ-jurisdicţional:
- este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele administraţiei de
stat;14
- are un caracter de excepţie, în sensul că intervine numai în situaţii riguros precizate de
normele juridice;
- este emis în soluţionarea unor litigii ce se ivesc într-un domeniu sau altul de activitate
din administraţia de stat;
- este emis după o procedură specială administrativ-jurisdicţională, care cuprinde şi
principiul independenţei organului care emite actul faţă de părţile de litigiu, respectiv, principiul
contradictorialităţii;
- este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative ( mai exact al
retractării), fără a înţelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o posibilitate mai mare decât
actele administrative;
- este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor
legale;
Remarcăm că noua lege a contenciosului administrativ formulează la art. 2 alin (1), lit. d,
o definiţie a actului administrativ-jurisdicţional ca fiind „actul juridic emis de o autoritate
administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict după o procedură bazată p
contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare”.
Jurisdicţia administrativă nu poate avea un conţinut sau altul după cum acesta are un
caracter obligatoriu sau facultativ, dar semnalăm că în literatura de specialitate există mai multe
optici cu privire la ceea ce înseamnă jurisdicţie administrativă, unii autori incluzând în sfera
acestei noţiuni şi activităţile de control specializat sau ierarhic, iar alţii consideră că sfera
„ jurisdicţiilor speciale administrative” ar cuprinde şi acţiunile prealabile sau încercările de
conciliere.
În concluzie, din perspectiva legii 554/2004, raportată la dispoziţiile constituţionale ne
regăsim în prezenţa unui act administrativ-jurisdicţional, deci implicit al unei jurisdicţii speciale
administrative dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii:
actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administraţiei
de stat sau al administraţiei locale;
autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie
un organ administrativ-jurisdicţional;
conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor în baza principiului contradictorialităţii;
părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat;
3. Procedura de atacare a actelor administrativ-jurisdicţionale
15
Legea contenciosului administrativ detaliază şi procedura de atacare a actelor
administrativ-jurisdicţionale pornind de la caracterul facultativ şi gratuit a jurisdicţiilor speciale
administrative25, consacrat de art. 21 alin (4) al Constituţiei şi reluat în art. 6 alin (1) al acestei
legi.
În fosta lege a contenciosului administrativ, actele administrativ-jurisdicţionale pot fi
atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15
zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac.
În baza prevederilor noii legi, chiar dacă persoana se consideră vătămată în drepturile sau
interesele sale legitime a ales, totuşi, să urmeze procedura jurisdicţională prevăzută de lege,
parcurgerea căilor jurisdicţionale de atac împotriva soluţiei astfel pronunţate nu este obligatorie26.
Reclamantul are posibilitatea de a notifica opţiunea de a nu utiliza cale administrativă de atac,
urmând a se adresa mai departe instanţei de contencios administrativ competente în termen de 15
zile de la data notificării.
Aşadar, sintetizând, sunt reglementate două mari situaţii:
- ipoteza atacului în justiţie, când nu există căi administrativ-jurisdicţionale de atac [alin.
(2)];
- ipoteza atacului în justiţie, când există căii administrativ-jurisdicţionale de atac [alin. (3)
şi (4)];
Pentru a doua ipoteză, regăsim, două situaţii, după cum partea vătămată renunţă la
exercitarea căilor administrativ-jurisdicţionale de atac imediat ce i s-a comunicat actul
administrativ-jurisdicţional şi situaţia în care partea vătămată renunţă la calea administrativ-
jurisdicţională după ce a fost sesizată instanţa administrativă, adică organul administrativ-
jurisdicţional competent a soluţiona calea de atac. În acest caz după cum rezultă din alin. (3),
partea care renunţă la exercitarea căilor administrativ-jurisdicţionale trebuie să notifice organului
administrativ-jurisdicţional competent a soluţiona calea administrativ-jurisdicţională de atac, data
notificării fiind data la care curge termenul de 15 zile prevăzut de alin. (8).
Dacă partea a exercitat toate căile administrativ-jurisdicţionale de atac se înţelege că
termenul de 15 zile, prevăzut de alin. (2) începe să curgă de la data comunicării soluţiei dată de
organul administrativ-jurisdicţional în ultima cale administrativ-jurisdicţională de atac.
În mod corespunzător, dacă legea specială prevede două căi administrativ-jurisdicţionale
de atac şi partea renunţă la exercitarea celei de-a doua căi, atunci se va aplica în mod
25 Unii autori contestă caracterul general gratuit a jurisdicţiilor administrative după revizuirea Constituţiei, apreciind că acesta poate fi înlăturat atunci când respectiva jurisdicţie nu reprezintă o procedură prealabilă a sesizării instanţei judecătoreşti în vederea realizării dreptului de liber acces la justiţie. 26 M.Preda, B.Vasilescu, op.cit., p. 276.
16
corespunzător alin. (3) şi (4), după cum renunţarea este înainte sau după sesizarea organului
administrativ-jurisdicţional competent.
Se subînţelege că, atunci când partea nu înţelege să opteze pentru aceasta, va notifica
autorităţii competente sau, după caz, organului ierarhic superior, că a introdus o plângere
prealabilă în condiţiile alin. (1) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, dând curs soluţiei din alin. (2) al
acestui articol, şi nu în baza legii ce reglementează jurisdicţia specială prin raportare la art. 2 alin.
(1) lit.d) şi art. 6 din Legea 554/200427.
Potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 cu privire la instituţia procedurii prealabile, se
poate susţine şi soluţia ca partea să notifice organul administrativ jurisdicţional ca organ
competent a rezolva plângerea prealabilă într-o procedură necontencioasă. Plângerea prealabilă
urmăreşte ca administraţia pârâtă, fie prin organul emitent, fie prin organul ierarhic superior şi, de
ce nu, printr-o comisie specializată să aibă posibilitatea de a reflecta asupra actului atacat, asupra
argumentelor reclamantului, căutând o soluţie pentru a înlătura vătămarea produsă, dacă aceasta
în mod real există.
O soluţie, aşadar, a instanţei în fond, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, pentru că nu
s-a exercitat procedura prealabilă, deşi partea a notificat, în acest sens, organul administrativ-
jurisdicţional, este greşită28.
B I B L I O G R A F I E
I.TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII
1. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005;
2. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;
3. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ. Volumul II. Ediţia 4, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005;
27 Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ28 A. Iorgovan, op. cit.,p.509
17
4. Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ. Volumul II, Editura Pro
Universitaria, Bucureşti, 2010;
5. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Volumul I. Ediţia 2, Editura C.H.Beck,
Bucureşti, 2008;
6. Anton Trăilescu, Drept administrativ. Ediţia 2. Colecţia curs universitar, Editura All
Beck, Bucureşti 2005;
7. Verginia Vedinaş, Drept administrativ. Ediţia 3 revăzută şi actualizată, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2007
II. LEGISLAŢIE
1. Constituţia României revizuită în 2003;
2. Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ;
18