Simona Stoicut

Florenta Rujan

Drept administrativ II - Seria 1, prof Tofan -

Prelegerea I - Activitatea autoritatilor administratiei publice

I. Aspecte generale

In doctrina interbelica, din perspectiva autoritatilor emitente, existau 2 categorii de acte: juridice si materiale.

Actele juridice = acele manifestari de vointa facute in scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata

prin forta de constrangere a statului, in conditiile prevazute de normele juridice in vigoare.

In doctrina postbelica (teza valabila si acum) se considera ca activitatea organelor administratiei de stat se caracteriza

prin: acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice, operatiuni materiale tehnice (toate = „fapte

administrative”) + un autor distingea in cadrul formelor concrete de realizare a activitatii administratiei publice, 2 categorii:

- forme concrete de realizare a activitatii executive producatoare de efecte juridice: acte administrative, contractele

administrative, acte civile, acte de drept al muncii, fapte juridice materiale;

- forme ale activitatii executive care nu produc efecte juridice proprii: operatiuni tehnico-administrative, acte exclusiv

politice ale organelor administrative.

Producerea de efecte juridice consta in nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar in cadrul formelor

concrete de realizare a activitatii executive, locul central este ocupat de actele administrative.

II. Actele juridice din administratia publica

Acestea sunt calificate in mod diferit in doctrina postbelica:

A. Un autor avea in vedere 2 categorii:

- Acte de drept administrativ - realizate de organe ale administratiei de stat in baza atributiilor lor de autoritate;

- Acte de drept civil – realizate de aceleasi organe in calitate de persoane juridice, incredintate cu administrarea operativa

directa a unei parti determinate din fondul proprietatii de stat.

B. Un alt autor identifica 3 categorii de acte juridice:

- Actul administrativ;

- Actul juridic unilateral ce nu realizeaza puterea: sesizari, oferte de incheieri de contracte;

- Actul contractual – uneori poarta denumirea de contract administrativ.

C. Acte juridice ale organelor administratiei de stat sunt si contractele administrative, categorie distincta de actul

administrativ si de actul contractual, in sensul dreptului comun. Iorgovan considera ca sensul notiunii de act administrativ,

avut in vedere de art. 52 din Constitutie, ar trebui sa includa atat actul unilateral, cat si contractul administrativ.

Administratia publica, ca gen al vietii publice, realizeaza 2 categorii de acte juridice:

- Acte specifice administratiei: acte administrative, contracte administrative;

- Acte prin care administratia se comporta ca orice subiect de drept, in relatie cu alte subiecte de drept: contractele civile.

Dupa criteriul modului in care se manifesta vointa autoritatii administratiei publice distingem:

- Actul juridic unilateral: actul de drept administrativ si actul juridic ce nu realizeaza putere publica;

- Actul bilateral;

- Actul multilateral – contractul de drept civil si contractul administrativ.

Dupa criteriul regimului juridic aplicabil, distingem:

- Acte ce se realizeaza, in principal, intr-un regim de putere publica – acte administrative si contracte administrative;

- Acte ce se realizeaza, in principal, intr-un regim de drept civil – acte unilaterale ce nu realizeaza puterea publica si

contractele de drept privat, incheiate de organele administrative ca persoane juridice de drept privat.

III. Operatiunile administrative si faptele materiale din administratia publica

Pe langa acte juridice, la nivelul administratiei publice se intalnesc si fapte materiale, care nu concretizeaza o vointa

juridica – reprezinta ponderea activitatii autoritatilor administratiei publice, cea mai mare parte a personalului din

administratie avand ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operatiuni administrative, sau dupa caz, a celor materiale

prin acestea se asigura transpunerea in practica a actelor juridice ale autoritatilor administratiei publice, cat si a legilor in baza

carora sunt emise actele juridice respective sau, dupa caz, in limitele legii, se presteaza servicii publice.

In doctrina postbelica, operatiunile administrative = fapte materiale savarsite de organele administrative pentru

executarea in concret a legilor si a celorlalte acte juridice emise de organele statului in baza lor, distingandu-se de actele

juridice prin faptul ca nu erau, prin continutul lor, manifestari de vointa facute cu scopul de a produce efecte juridice.

Operatiunile si faptele materiale ale autoritatilor administratiei publice sunt clasificate in doctrina actuala in:

- Operatiuni tehnico-administrative: de putere, de administratie interna; se pot clasifica in producatoare de efecte juridice si

neproducatoare de efecte juridice.

- Operatiuni de realizare a serviciilor publice – in domenii variate;

- Operatiuni tehnico-materiale – in domeniul economic si industrial.

Trasaturi comune ale operatiunilor si faptelor materiale:

Sunt activitati materiale si nu manifestari exprese de vointa de a da nastere, a modifica/a stinge drepturi si obligatii +

intervin, de regula, in legatura cu emiterea si executarea actelor juridice ale autoritatilor administratiei publice (ex – avizul) –

in cazul actelor juridice, efectul juridic este consecinta directa a unei manifestari de vointa;

Efectele juridice pe care le produc operatiunile administrative nu se datoreaza vointei ce se afla la baza realizarii lor, ci

vointei legii, care prevede posibilitatea sau, dupa caz, necesitatea acestora;

Faptele materiale juridice pot fi licite – actiuni permise, conforme cu legea si interesele statului – dar si ilicite (acest

criteriu se aplica doar atunci cand sunt actiuni umane).

“Faptele administrative” = multitudinea de activitati infaptuite la nivelul administratiei publice, avand atat un caracter

juridic, cat si un caracter nejuridic.

Trasaturile operatiunilor tehnico-administrative sunt:

- sunt actiuni savarsite numai de autoritatile administratiei publice;

- reprezinta o forma concreta de realizare a administratiei publice;

- sunt reglementate, in general, de dreptul administrativ.

Refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri (faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la

inregistrarea cererii respective = tacerea administratiei; prezinta semnificatia unui act admnistrativ supus controlului

judecatoresc) + solutionarea cu tardivitate a cererii sau lipsa oricarui raspuns = acte administrative asimilate.

Actele cu caracter exclusiv politic emana, de regula, de la autoritatile administratiei publice centrale, putand fi declaratii

de vointa prin care se afirma anumite principii directoare/se precizeaza atitudinea pe care autoritatile emitente o adopta in

conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezinta un caracter proclamativ. Sub aspectul titulaturii

lor, actele politice poarta denumirea de: declaratii, mesaje, note diplomatice, comunicate. Se intalnesc, alaturi de actele

juridice si de actele cu caracter politic, si acte care urmaresc atat producerea unor efecte politice, cat si producerea unor efecte

juridice, motiv pentru care au fost calificate ca acte cu caracter mixt.

Prelegerea II - Definitia, trasaturile si clasificarea actelor administrative

I. Clarificari terminologice

Notiunea de act provine de la latinescul actum, insemnand a lucra, a face, a actiona.

Potrivit unei opinii exprimate in doctrina interbelica, in indeplinirea atributiilor sale esentiale de aplicare a legii, organul

executiv face o serie de acte care nu au aceeasi natura, insemnatate si valoare juridica, ele delimitandu-se in:

- Acte administrative propriu-zise;

- Acte administrative cu caracter jurisdictional;

- Acte administrative cu caracter pregatitor.

Un alt autor al vremii, considera ca trebuie facuta distinctia intre:

- Actele puterii executive in raporturile cu Parlamentul;

- Actele puterii executive in raporturile cu cetatenii – se impart in:

Acte de autoritate - acele manifestari de vointa ale autoritatilor administratiei publice competente prin care se creau

situatii juridice noi, supuse regimului de drept public;

Acte de gestiune – acele manifestari de vointa ale autoritatilor administratiei publice competente prin care se urmarea

crearea unor stituatii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat.

Actele de autoritate sau de putere publica erau acte unilaterale, iar actele realizate de administratie, ca gestionar al

patrimoniului statului, judetului sau comunei erau acte patrimoniale, contractuale, deci bilaterale.

In doctrina postbelica, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precadere 2 notiuni: act administrativ si act de drept

administrativ. In doctrina actuala, se apreciaza ca notiunea de act administrativ este mai adecvata intrucat este utilizata atat

in Constitutie, cat si in legislatie, practica si doctrina. Folosirea notiunii de act administrativ urmareste sa puna accentul pe

ideea de activitate, in timp ce utilizarea notiunii de act de drept administrativ evoca ideea de regim juridic aplicabil.

In ceea ce priveste regimul actelor administrative, sunt identificate 2 forme:

- Forma tipica – in caz de litigiu presupune un contencios administrativ judiciar;

- Forma atipica – care nu permite controlul instantelor judecatoresti, nici in baza Legii contenciosului administrativ sau a

altei reglementari in materie notiunile de act administrativ tipic si act administrativ atipic.

II. Definitia si trasaturile actului administrativ

Actul administrativ = forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice si in secundar si a

altor autoritati publice, ce consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge

drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate a instantelor judecatoresti.

Elemente esentiale pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autoritatii administratiei publice,

precum si de operatiunile administrative ale acestora: sunt acte juridice, sunt manifestari unilaterale de vointa, sunt emise in

realizarea puterii publice.

Sub aspect formal-material, au fost identificate urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:

a. Este forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice;

b. Este o vointa juridica unilaterala;

c. Este emis numai in realizarea puterii publice;

d. Are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ.

A. Actul juridic este forma juridica principala a activitatii administratiei publice

Actul administrativ reprezinta forma principala de activitate a administratiei publice dpdv calitativ (al importantei

efectelor) – dpdv cantitativ, predominante sunt faptele materiale si operatiunile administrative. Ponderea actelor administrative

in sfera formelor de activitate a administratiei publice sporeste pe masura ce urcam in ierarhia sistemului organizarii

administratiei publice + ponderea lor este mai mare in activitatea organelor care realizeaza o competenta de domeniu, decat in

cazul celor care realizeaza o activitate de ramura.

B. Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala

Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia –

emiterea actului administrativ reprezinta concretizarea unei singure vointe juridice, cea a emitentului, nefiind cerut

“consimtamantul” persoanelor vizate de acesta. Prin identificarea acestei trasaturi se urmareste:

- Includerea actului administrativ in sfera actelor juridice;

- Delimitarea lui de operatiunile tehnico-administrative sau de un act politic;

- Se deosebeste actul administrativ de actele contractuale ale organelor administratiei publice.

Caracterul unilateral al actului administrativ permite, cu unele exceptii, revocarea acestuia.

Actul administrativ apare ca o exteriorizare a vointei interne a unei structuri administrative de a produce in mod direct

efecte juridice, ea trebuind sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta pana in momentul

manifestarii ei un act administrativ nu poate cuprinde o rugaminte, o constatare, o parere sau expresia unui sentiment.

Fata de acesta trasatura, in doctrina s-au ridicat unele probleme:

a) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice

Majoritatea actelor administrative concretizeaza decizii ale unor organe de conducere colectiva s-a pus problema daca

acordul de vointa care intervine in vederea emiterii actului administrativ ar inlatura caracterul unilateral al acestuia.

Caracterul unilateral al actului adminsitrativ nu decurge din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea acestuia,

ci din faptul ca acele persoane fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ se realizeaza o

singura vointa juridica, ce tinde spre acelasi efect juridic;

b) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei structuri

administrative si a unei structuri nestatale 3 cazuri:

- Acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la acelasi nivel;

- Acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la nivele ierarhice diferite;

- Acte comune ale unor autoritati ale administratiei publice si ale unor structuri nestatale.

In doctrina s-a sustinut ca ne aflam in prezenta unui act unilateral si nu a unui act contractual “acordul de vointa” dintre o

structura administrativa si alt subiect de drept intervine pentru a realiza o singura vointa juridica.

c) Emiterea actului administrativ la cererea prealabila

Potrivit doctrinei actuale, in acest caz distingem 2 situatii:

Atunci cand cererea prealabila apartine chiar organului emitent – este adresata unui organ ierarhic superior vor fi puse

in discutie conditiile procedurale de emitere a actului administrativ. S-a mai sustinut ca ar fi vorba de solicitarea unui acord

prealabil/a unei aprobari din partea organului ierarhic superior, aflandu-ne in prezenta actelor administrative complexe.

Atunci cand cererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care urmeaza a fi beneficiarul actului administrativ

respectiv – cererea prealabila are doar valoarea unei conditii procedurale pentru ca actul administrativ sa fie emis.

Se considera ca renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, in sine, o modalitate de incetare a efectelor actului

administrativ, deoarece in cazul actului administrativ este vorba de o manifestare unilaterala de vointa a organului

administrativ, manifestarea de vointa a celui interesat nefiind “incorporata” in structura actului administrativ revocarea

(retractarea) actului administrativ opereaza prin manifestarea de vointa a organului emitent (sau a superiorului ierarhic) si nu

este conditionata de manifestarea de vointa, in acest sens, a beneficiarului. Intr-o opinie mai transanta, se sustine ca renuntarea

beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaza valabilitatea actului, ci el continua sa produca efecte

juridice pana in momentul revocarii sale de catre organul emitent.

C. Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice

Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea acestora din oficiu. Obligativitatea actelor

administrative, ca trasatura distincta, trebuie inteleasa sub mai multe aspecte:

- Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale.

- Actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitenta cat timp nu a fost abrogat/revocat/anulat, iar obligatia

organului emitent de a-si respecta propriile acte exista numai daca este vorba de acte de natura si forta juridica diferita.

- Actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea administrativa ierarhic superioara celei emitente, situatie in care

trebuie facuta distinctia intre:

Act administrativ normativ – cel al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pana cand acesta din urma

va emite, la randul lui, un act normativ cu un continut contrar, act care, avand o forta juridica superioara, il va abroga pe cel al

organului inferior.

Act administrativ individual – cel al organului inferior trebuie respectat de organul superior atata timp cat acesta nu il

anuleaza (revoca) in conditiile prevazute de lege.

Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice,

investita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce ii confera valoare obligatorie pentru orice persoana fizica si

juridica careia i se adreseaza.

D. Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ

Aceasta trasatura permite diferentierea actului administrativ emis in principal de autoritatile administratiei publice, de

actele de autoritate specifice altor categorii de autoritati publice.

Exista si acte administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ + acte administrative apartinand altor

autoritati publice decat cele ale administratiei publice, care pot face obiectul unor actiuni in contencios administrativ.

Actele administrative poarta denumiri diferite: decrete – cazul Presedintelui Romaniei, hotarari si ordonante – cazul

Guvernului, ordine – cazul prefectului, hotarari – cazul consiliilor locale si judetene, dispozitii – cazul primarului si

presedintelui consiliului judetean.

III. Clasificarea actelor administrative

I. Dupa categoria organului de la care emana:

- Acte care emana de la autoritati ale administratiei publice centrale;

- Acte care emana de la alte autoritati publice decat cele ale administratiei publice centrale;

- Acte care emana de la autoritati de stat in teritoriu;

- Acte care emana de la autoritatile administratiei publice locale;

- Acte care emana de la structuri private in baza imputernicirii date prin lege sau de o autoritate publica (acte

administrative prin delegatie).

II.Dupa competenta materiala a autoritatii emitente:

- Acte administrative cu caracter general (acte de administrare generala) – apartin autoritatilor administratiei publice cu

competenta materiala generala;

- Acte administrative de specialitate (acte de administrare speciala) – apartin autoritatilor administratiei publice cu

competenta materiala specifica.

Importanta clasificarii: actele de administrare speciala trebuie sa fie conforme ce actele de administrare generala.

III.Dupa competenta teritoriala a autoritatii publice:

- Acte administrative ale autoritatilor administratiei publice centrale – produc efecte pe intreg cuprinsul tarii;

- Acte administrative ale autoritatilor administratiei publice locale – produc efecte in limitele unitatii administrativ-

teritoriale in care functioneaza autoritatile care le emit.

Aplicarea in spatiu a unui act administrativ nu corespunde intotdeauna cu competenta teritoriala a organului emitent

actele individuale se aplica numai in cazuri strict determinate, in timp ce actele normative pot prevede neaplicarea acestora pe

anumite portiuni ale teritoriului, si nu pe intreg teritoriul in care este competent organul emitent.

Importanta clasificarii: actele emise de organul cu competenta teritoriala mai restransa trebuie sa nu incalce actele

organelor cu competenta teritoriala mai larga.

IV. Dupa gradul de intindere al efectelor juridice:

Acte administrative normative:

Contin reguli generale si impersonale - asemeni legilor se adreseaza tuturor;

Normele continute pot fi onerative, prohibitive sau permisive.

Gradul de generalitate difera: unele norme privesc orice persoana aflata in tara, indiferent de cetatenie, altele se adreseaza

doar cetatenilor romani, iar unele privesc categorii determinate de persoane.

Acte administrative individuale:

Se adreseaza unor persoane fizice sau juridice determinate;

Dupa continut, se pot clasifica in:

Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza – eliberarea unora

dintre ele depinde de aprecierea autoritatii emitente, in schimb emiterea altora este obligatorie, daca sunt indeplinite conditiile

legii (ex: autorizatia de construire);

Acte de atribuire a unui statut personal – se recunoaste o activitate anterioara a persoanelor in favoarea carora se emit si

li se ofera un complex de drepturi (ex: diploma de absolvire, permis de conducere);

Acte de aplicare a constrangerii administrative – se caracterizeaza prin faptul ca instituie constrangerea administrativa

sub forma sanctiunii (ex: proces verbal de constatare si de sanctionare a unei contraventii);

Acte cu caracter jurisdictional – acte administrative tipice, intotdeauna motivate, care, in cazuri riguros determinate de

lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o procedura bazata pe principiile independentei si contradictorialitatii,

litigiile aparute la nivelul administratiei active.

Acte administrative cu caracter intern:

Sunt actele ce se aplica in interiorul unui organ al administratiei publice, producand efecte doar fata de personalul

acestuia (functionari publici sau angajati contractuali) – actele numite regulamente de ordine interioara sau circulare.

Importanta distinctiei: niciodata actele individuale nu pot incalca actele normative.

V.Dupa natura lor juridica:

- Acte administrative de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale) – calificate si ca acte

administrative de putere publica, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate publica, in mod unilateral, pe baza si in vederea

executarii legii, in scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;

- Acte administrative de gestiune – acte bilaterale ce se incheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau

juridice si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz, dar si a

domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ- teritoriale;

- Acte administrative jurisdictionale – acte emise de o autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de

jurisdictie administrativa speciala.

VI. Din punctul de vedere al obiectului lor:

- Acte ce contin o dispozitie generala: acte-reguli (acte prin care se formuleaza regulile de drept generale si impersonale

sau se stabilesc situatii juridice de aceeasi natura);

- Acte ce contin o situatie juridica individuala: acte-subiective (acte juridice prin care se stabilesc, se modifica sau se

suprima drepturile sau situatiile juridice individuale si subiective);

- Acte ce presupun aplicarea la un caz individual a unui statut general: acte-conditie (actele prin intermediul carora se

aplica unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situatie generala legala).

VII. Dupa numarul manifestarilor de vointa pe care le incorporeaza:

- Acte administrative ce contin o singura manifestare de vointa;

- Acte administrative complexe - iau nastere prin contopirea intr-un acord a doua sau mai multe manifestari de vointa 2

consecinte:

- Un asemenea act nu si-ar putea inceta producerea de efecte juridice printr-un act ce ar contine manifestarea de vointa a

unuia sau a unora dintre organele care au participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act ce ar cuprinde:

manifestarile de vointa a tuturor organelor ce au elaborat in comun actul anterior;

manifestarile de vointa a tuturor organelor ierarhic superioare ale celor care au participat la emiterea primului act.

- Actiunea in justitie se indreapta impotriva tuturor organelor participante la emiterea actului.

Prelegerea III - Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

I.Legalitatea si oportunitatea actelor administrative

In cazul actelor administrative se au in vedere conditiile de valabilitate, elementul central reprezentandu-l legalitatea,

analizata diferit in doctrina in raport cu oportunitatea.

Facultatea de Drept din Cluj: legalitatea este calificata ca o conditie de valabilitate a actelor administrative, alaturi de

oportunitate.

Facultatea de Drept din Bucuresti: oportunitatea este ea insasi o conditie a legalitatii, fara de care nu putem vorbi de

valabilitatea unui act administrativ.

Legalitatea actelor actelor administrative = obligativitatea conformarii acestora dispozitiilor constitutionale, a legilor

adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avand o forta juridica superioara.

In continutul principiului legalitatii se regasesc 3 exigente esentiale:

a. Legalitatea este limita actiunii administrative;

b. Legalitatea este fundamentul actiunii administrative;

c. Legalitatea reprezinta obligatia administratiei de a actiona in sensul efectiv al respectarii legii.

Oportunitatea se regaseste in puterea discretionara de care dispune administratia – ea are posibilitatea, conform unei

marje de apreciere ce ii este lasata la dispozitie de catre legiuitor, de a alege dintre mai multe cai posibile pe cea care poate

duce, in conditii optime, la atingerea scopului fixat de lege daca in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative,

aprecierea acestei calitati se face prin raportarea actului in cauza la actul juridic avand o forta juridica superioara, inclusiv

legea, in ceea ce priveste aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu de referinta lipseste. Conditia oportunitatii va

aparea ca un subsistem al conditiilor de legalitate, in sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate va fi stabilit de

judecator tocmai prin raportare la scopul legii. Mentionand distinctia dintre cele 2 puncte de vedere (Cluj – este strict necesara

respectarea conditiilor de legalitate si Bucuresti – este strict necesara si respectarea conditiei oportunitatii, inteleasa ca o

consecinta a aprecierii organului administratiei publice) un autor e de parere ca aceasta conditie a oportunitatii apare, de

regula, in legatura cu actele administrative normative, nu si cu actele administrative individuale.

a. Conditiile generale de legalitate:

Actul administrativ sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu

toate actele normative cu forta juridica superioara – conditie de fond, de continut:

Este vorba despre un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice;

Avantajul consacrarii chiar din primul art. al Constitutiei principiul suprematiei Constitutiei se intemeiaza pe pozitia sa

supraordonata in varful piramidei sistemului juridic, generand supralegalitatea constitutionala, aplicabila intregului sistem;

Este obligatia ce trebuie sa se regaseasca nu doar in comportamentul persoanelor fizice, ci si in activitatea oricaror

subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constitutional din partea autoritatilor publice;

In stabilirea conformitatii continutului actelor administrative cu legea si alte acte normative trebuie avuta in vedere si

forta juridica diferita de care se bucura categoriile de acte normative, aceasta fiind determinata, in principiu, de locul pe care

autoritatea emitenta il ocupa in sistemul organelor adminstratiei publice;

Actul administrativ nu trebuie sa fie emis doar cu respectarea actului legal, ci si a scopului urmarit de legiuitor;

Actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale – conditie externa

(formala);

Conditia este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul

atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege;

Depasirea limitelor competentei in emiterea unui act administrativ are drept consecinta excesul de putere (= depasirea

limitelor dreptului de apreciere apartinand autoritatilor administratiei publice, in realizarea scopului propus de legiuitor).

Actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege – conditie externa (formala).

b. Conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate – interesul public ocrotit de lege, fara a pune semnul

egalitatii intre scopul legii si spiritul acesteia:

- Scopul legii = “limita legala” a dreptului de apreciere (a oportunitatii), limita la care se raporteaza judecatorul in

contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adica excesul de putere.

In esenta, oportunitatea se refera la:

- momentul in care se adopta actul administrativ;

- locul si conditiile concrete in care urmeaza sa se aplice un act administrativ;

- conformitatea cu scopul legii;

- mijloacele,durata,calitatea vietii, interesul public.

II. Forma si procedura emiterii actelor administrative

Actului administrativ i se aplica o forma specifica (aspectul exterior + aspectele interioare ale adoptarii sale). Nu e, in

principiu, consensual, datorita caracterului lui de: acte autentic, act emis in numele si cu autoritatatea statului, in realizarea

puterii publice.

Regula – actele administrative se emit/adopta in forma scrisa (cerinta ad validitatem).

Actele administrative normative sunt elaborate intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale in vigoare

prevazand obligativitatea publicarii lor;

Actele administrative individuale sunt elaborate, de regula, in forma scrisa, cu unele exceptii, cand ele pot imbraca si o

forma orala in conditiile prevazute de lege (ex: avertismentul se aplica oral = atentionarea verbala sau scrisa a

contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.). De

fiecare data cand legea prevede necesitatea respectarii formei scrise = o conditie de valabilitate a actului administrativ

individual se sanctioneaza cu nulitatea lipsa formei scrise;

Actele organelor colegiale ale administratiei publice vor trebui intotdeauna sa imbrace forma scrisa,chiar si atunci cand

acestea au caracter individual, deoarece numai asa se poate distinge hotararea adoptata de opiniile exprimate in sedinta.

Utilitatea formei scrise in cazul actului administrativ:

- Pentru a i se cunoste exact continutul;

- Pentru a putea fi executat intocmai de catre toti cei care intra sub incidenta efectelor sale;

- Pentru a se putea dovedi in caz de litigiu existenta si efectele pe care trebuie sa le produca, servind astfel ca dovada;

- Pentru a se putea stabili legalitatea lui si a fi sanctionati cei care nu l-au respectat sau executat;

- Pentru a se putea realiza rolul sau educativ.

Limba in care se redacteaza toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficiala a statului roman – limba

romana. In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere de peste 20%

din numarul locuitorilor, hotararile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si in limba materna a cetatenilor

apartinand minoritatii respective, iar cele cu caracter individual se comunica, la cerere, si in limba materna.

In ceea ce priveste forma actelor adminstrative, sunt identificate 2 categorii:

1. Conditiile de forma exterioara mai importante – nerespectarea acestora poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea

actului administrativ:

- Autoritatea de la care emana + antetul autoritatii;

- Data emiterii + data la care ar urma sa intre in vigoare, daca este o data ulterioara publicarii (acte normative) sau

comunicarii (acte individuale);

- Sigiliul (stampila) institutiei emitente + semnatura conducatorului institutiei emitente;

- Numarul sub care a fost adoptat sau emis.

2. Cerinte de ordin tehnic de redactare – importanta redusa, nerespectarea lor nu duce la nulitate:

- Actul sa fie redactat in termeni simpli, precisi si clari + sa intrebuinteze termenii tehnici strict necesari.

Fata de momentul emiterii actului administrativ, conditiile procedurale de elaborare a actelor administrative se pot

delimita in:

a. Anterioare – activitati care nu produc ele insele efecte juridice, dar premerg elaborarea actului producator de efecte

juridice: expertize, referate, propuneri, procese-verbale, dezbateri publice, rapoarte, acordul prealabil, studii, anchete, avize;

Avizele = opinii pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati a administratiei publice intr-o

problema sau mai multe pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza. Pot fi:

facultativ – nu exista obligatia pentru emitentul actului administrativ nici de a-l solicita, nici de a-l respecta, daca l-a

solicitat;

consultativ – organul emitent este obligat sa ceara avizul, dar nu este obligat sa-l respecte;

conform – este obligatoriu sa fie cerut si respectat.

In functie de provenienta lor, avizele pot fi: interne (provin de la o structura interna a autoritatii emitente) si externe.

- avizele reprezinta manifestari unilaterale de vointa care conditioneaza sau fundamenteaza manifestarea de vointa a

organului emitent, insa nu sunt acte administrative de sine statatoare, ci doar operatiuni administrative foarte importante;

Acordul – exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ. Poate fi:

prealabil, concomitent, posterior emiterii actului administrativ. Poate fi cerut: de la organul ierarhic superior, de la alt organ

situat pe o pozitie cel putin egala cu cea a emitentului.

- acordul nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului administrativ la

care se refera, iar in cazul actiunii in anulare, in litigiu va trebui sa figureze ca parat atat organul emitent, cat si cel care si-a dat

acordul;

- este o manifestare de vointa cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat – denumit in doctrina “act

administrativ complex”;

- avizul, acordul, aprobarea nu produc efecte juridice prin ele insele si nu pot fi atacate separat in fata instantelor de

contencios administrativ nu inseamna ca ele sunt sustrase controlului instantelor de contencios, acestea fiind competente sa

se pronunte si asupra legalitatii actelor/operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.

b. Concomitente – se regasesc, cu precadere, in cazul organelor colegiale, dar pot fi regasite si la unele acte emise de

organe unipersonale (ex: decretele Presedintelui Romaniei);

Cvorum – numarul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca

deliberarile acestora sa fie valabile (=majoritatea ceruta de lege). Nerespectarea cvorumului legal face ca actele

administrative adoptate intr-o astfel de sedinta a organului colegial sa fie lovite de nulitate absoluta.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului – numarul de voturi necesare pentru ca hotararea sa fie

valabila si obligatorie; poate fi:

relativa – majoritatea celor prezenti;

absoluta – majoritatea membrilor organului colegial;

calificata – o majoritatea mai mare decat cea absoluta (⅔ sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial).

- la aceste 2 conditii procedurale concomitente (cvorum si majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului) caracteristice

doar organelor colegiale (Guvern, consilii locale, consilii judetene), unii autori adauga si conditia semnarii si, respectiv, a

contrasemnarii actelor administrative emise atat de organele de conducere unipersoanala, cat si de organele de conducere

colegiala;

Constrasemnarea = operatiunea prin care organul administrativ competent isi depune semnatura pe actul

administrativ, dupa semnatura organului emitent in semn de acord si asumare a executarii ori de confirmare a legalitatii

actului administrativ respectiv.

Art.108 alin. (4) din Constitutie: hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru si se

contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare (deseori legea este cea care prevede necesitatea semnarii

si, in unele cazuri, a contrsemnarii actelor administrative emise);

Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala: hotararile consiliului local se semneaza de consilierul care

conduce sedinta de consiliu si se contrasemneaza, pentru legalitate, de catre secretarul unitatii administrativ-teritoriale.

- dupa semnare, actul administrativ trebuie: sa fie stampilat, sa primeasca un numar de ordine, sa fie datat.

Motivarea – potrivit doctrinei actuale, extinderea acestei obligatii dincolo de sfera actelor administrativ–jurisdictionale

(motivarea in drept si in fapt a actelor administrative individuale – in prezent se realizeaza doar in drept) ar fi benefica,

constituind o garantie suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti;

- necesitatea motivarii rezulta din dispozitiile Constitutiei – ex: dreptul la informatie consacrat in art. 31 = o obligatie

corelativa a autoritatilor administratiei publice;

- exista acte normative care prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale: O.G. nr.

21/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor prevede expres obligatia de a indica in raspunsul trimis

petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate; Legea 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public prevede

ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului;

- proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin „note de fundamentare” (pentru hotararile si ordonantele

Guvernului) sau prin „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative);

- expunerile de motive si notele de fundamentare se publica impreuna cu actul normativ in cauza in Monitorul Oficial sau

se prezinta pe Internet de catre autoritatea emitenta;

- s-a introdus si necesitatea unor studii de impact actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic, de

mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislatiei in vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici

publice adoptate de Parlament sau de Guvern;

c. Ulterioare emiterii actului:

Comunicarea = operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual il aduce la cunostinta

subiectului caruia actul i se adreseaza.

Publicarea = operatiunea prin care un act cu caracter normativ este adus la cunostinta publica cetatenilor fie prin

imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa - desi publicarea caracterizeaza toate

actele administrative normative, uneori in practica se publica chiar si acte administrative individuale, datorita imposibilitatii

comunicarii acestor acte catre toate persoanele interesate.

Aprobarea poate fi:

a) propriu-zisa – este privita ca o manifestare a unui organ superior prin care se declara de acord cu un act deja emis de un

organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice;

b) substitutiva – aprobare data de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior actioneaza intr-un domeniu

de raporturi sociale de competenta organului ierarhic superior, situatie in care se considera ca efectele actului de aprobare

inlocuiesc efectele actului aprobat. Trasaturile principale ale aprobarii substitutive:

- organul inferior este obligat sa puna in executare actul aprobat;

- aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat;

- actiunea in justitie, in baza Legii contenciosului, se introduce impotriva organului superior care a aprobat actul.

c) improprie – folosita pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administratiei publice, situatii

in care aceste organe nu se pronunta asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, in realitate, emit un act administrativ pe

baza cererii sau propunerii celui interesat.

d) tacita – reglementata in OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite. Prevederile acestui act normativ se aplica

tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administratiei publice, cu o serie de exceptii expres prevazute:

- autorizatiile emise in domeniul activitatilor nucleare;

- autorizatiile care privesc regimul armelor de foc, munitiilor si explozibililor;

- autorizatiile care privesc regimul drogurilor si precursorilor;

- autorizatiile din domeniul sigurantei nationale.

Autorizatia = actul administrativ emis de autoritatile administratiei publice competente prin care se permite

solicitantului desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unor servicii sau exercitarea unei profesii. In notiunea de

autorizatie sunt incluse si: avizele, licentele, permisele, aprobarile sau alte asemenea operatiuni administrative prealabile ori

ulterioare autorizarii.

Procedura aprobarii tacite = procedura prin care autorizatia este considerata acordata daca autoritatea administratiei

publice nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatiilegiuitorul a urmarit

sa considere tacerea administratiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ.

Confimarea – prezinta multiple acceptiuni in dreptul administrativ:

a) Actul prin care o autoritate a administratiei publice anunta subiectul de drept interesat ca intelege sa mentina un act

administrativ anterior, neatragand vreun nou efect juridic, actul confirmat nedobandind statutul de act administrativ complex.

b) Prin confirmare o autoritate a administratiei publice urmareste sa acopere un viciu al propriului act emis anterior sau sa

acopere un viciu de care era lovit un act inferior – aceasta confirmare este, in realitate, un act administrativ distinct de cel

confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.

c) Este intrebuintata pentru a desemna, de fapt, o aprobare data de autoritatea administratiei publice ierarhic superioara,

fara de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.

Ratificarea

Acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea conduc, in unele situatii, la acte administrative complexe care se

caracterizeaza prin faptul ca iau nastere prin doua sau mai multe manifestari de vointa care provin de la autoritati diferite, dar,

deoarece converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formeaza o singura unitate complexa.

Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborarii actelor administrative au importanta diferita:

- Esentiale – urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor administrative, iar neindeplinirea lor atrage nulitatea sau

anulabilitatea acestor acte.

- Neesentiale – au ca scop doar asigurarea operativitatii activitatii administrative sau o anumita tehnica de elaborare a

actului administrativ, nerespectarea lor influentand valabilitatea actului.

Prelegerea IV - Efectele juridice ale actelor administrative

I.Efectele juridice ale actelor administrative

= drepturile si obligatiile care iau nastere, se modifica sau se sting prin intermediul acestor acte administrative.

Pentru fundamentarea fortei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumtia de legalitate, prezumtie

relativa aflata la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ atata vreme cat actul administrativ se aplica, se

prezuma ca acesta a fost emis cu respectarea tuturor conditiilor de fond si de forma prevazute de lege.

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de 2 feluri:

a. Prezumtie relativa de legalitate (iuris tantum) – deoarece actele administrative pot fi atacate de cei vatamati in

drepturile sau in interesele lor legitime, urmand ca instantele judecatoresti sa cerceteze legalitatea lor prezumtia relativa de

legalitate poate fi rasturnata, dovedindu-se cu probe ca actul administrativ este ilegal;

b. Prezumtie absoluta de legalitate (in mod exceptional; iuris et de iure) – nu poate fi combatuta, astfel ca asemenea

acte nu pot fi atacate pe nicio cale;

Prezumtia de legalitate este asociata cu:

- Prezumtia de autenticitate = calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine in mod real de la

organul evocat prin forma sa exterioara (antet, stampila, semnatura etc).

- Prezumtia de veridicitate = calitatea actului administrativ de a corespunde cu adevarul.

Cele doua prezumtii nu sunt prevazute expres, dar se desprind din coroborarea mai multor dispozitii constitutionale + au

caracter relativ, iar rasturnarea lor prin proba contrara este supusa unei proceduri speciale: procedura inscrierii in fals. O

garantie in plus a acestor prezumtii o constituie sanctiunea penala in cazul falsului/uzului de fals in legatura cu aceste acte.

Forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul emitent in sistemul organizarii

administratiei publice precum si de natura organului respectiv si de categoria actelor (individuale sau normative). Astfel:

- actele administrative urmeaza a fi conforme actelor normative;

- actelele de administratie speciala urmeaza a fi conforme celor de administratie generala;

- actele aplicabile intr-o circumscriptie administrativ-teritoriala urmeaza a fi conforme celor aplicabile pe intreg teritoriul in

cadrul caruia este competent organul care le-a emis.

Distinct de forta juridica, actele administrative, avand o forma scrisa, beneficiaza si de o forta probanta ce rezulta din

faptul ca acestea:

- iau forma inscrisurilor;

- sunt emise de o autoritate publica;

- sunt asimilate oricarui act autentic, facand dovada continutului lor si a autoritatii emitente care, coroborata cu competenta

acestei autoritati, confera acestor acte forta probanta egala.

Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice, emise in realizarea puterii publice, se caracterizeaza in ceea ce priveste

regimul aplicabil prin regula executarii din oficiu.

Ca act prezumat legal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat si produce efectele pe care le-a urmarit

autoritatea administrativa prin emiterea lui.

In ce priveste continutul obligativitatii actelor administrative, in doctrina postbelica, se face distinctia intre:

a. obligatia de executare – se intinde asupra tuturor subiectelor (active si pasive) la care se refera actul administrativ.

b. obligatia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative – impune respectarea efectelor de executare pe care le

produc actele administrative, astfel ca se intinde si la alte subiecte decat acelea obligate la executare.

In cazul in care obligatia ce rezulta din act nu este executata de bunavoie, cel indreptatit poate cere interventia fortei de

contrangere a statului, direct in baza actului de putere respectiv, fara a mai fi necesara investirea actului respectiv cu titlu

executoriu. Executarea silita a actelor administrative, ca masura extrema, cere indeplinirea unei serii de conditii:

1. Trebuie sa existe cel care urmeaza sa execute obligatia rezultata din acel act administrativ;

2. Este necesara abilitarea legala a organului administratiei publice pentru a trece la executarea silita;

3. Este necesar sa nu existe nicio alta cale de drept care sa asigure indeplinirea obligatiei prevazute in actul administrativ.

II. Momentul intrarii in vigoare a actelor administrative

1. Pentru organul emitent – actul administrativ incepe sa produca efecte juridice din momentul emiterii/adoptarii; acesta

are obligatia de a-l aduce la cunostinta publica sau de a-l comunica celor interesati, respectiv obligatia de a nu-l modifica sau

abroga decat prin parcurgerea procedurii prevazute de lege.

2. Pentru celelalte subiecte de drept:

Regula: actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul in care au fost aduse la cunostinta, in

fomele prevazute de lege.

Actele cu caracter individual – produc efecte juridice din momentul comunicarii lor, cu exceptia hotararilor

Guvernului si a decretelor Presedintelui Romaniei, care trebuie publicate in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei;

Actele cu caracter normativ – produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunostinta publica (prin publicare),

in modalitatile prevazute de lege.

A. Actele normative emise de autoritatile centrale (Legea nr 24/2000)

Legile si ordonantele emise de Guvern in baza unei legi de abilitare intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii in

Monitorul Oficial sau la o data ulterioara prevazuta in textul lor; termenul de 3 zile se calculeaza pe zile calendaristice,

incepand cu data publicarii in MO si expirand la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare; nu sunt supuse regimului de

publicare in MO: deciziile primului-ministru clasificate potrivit legii si actele normative clasificate potrivit legii, precum si

cele cu caracter individual emise de autoritatile administrative autonome si de organele administratiei publice centrale de

specialitate (art 78 din Constitutie + art 11 alin 1 din Legea nr 24/2000);

Ordonantele de urgenta ale Guvernului intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial, sub conditia depunerii

lor prealabile la Camera competenta sa fie sesizata, daca in cuprinsul lor nu e prevazuta o data ulterioara (art 115 alin 5 din

Constitutie + art 11 alin 2 din Legea nr 24/2000);

B. Actele emise de autoritatile administratiei autonome locale (Legea nr 215/2001)

Hotararile consiliilor locale si judetene – hotararile cu caracter normativ devin obligatorii si produc efecte de la data

aducerii lor la cunostinta publica, iar cele individuale, de la data comunicarii (art 49 din Legea nr 215/2001);

Dispozitiile primarului – devin executorii numai dupa ce sunt aduse la cunostinta publica sau dupa ce au fost

comunicate persoanelor interesate (art 68 din Legea nr 215/2001);

Art. 81 din Legea 24/2000: in vederea intrarii in vigoare, actele normative ale autoritatile administratiei publice locale

se aduc la cunostinta publica, prin afisarea in locuri autorizate si prin publicarea intr-un cotidian local de mare tiraj.

Exceptii

1. actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active, nu retroactive exceptie: actele administrative

cu caracter retroactiv = acte care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior

(declarative sau recognitive – certificate de nastere, de deces) ori inexistenta lor. Din aceasta categorie fac parte (fiind vorba

in principal de acte cu caracter individual):

- actele de revocare a unor acte administrative – produc efecte de la data intrarii in vigoare a actului desfiintat sau de la data

emiterii actului de desfiintare.

- actele administrative normative interpretative;

- actele administrative jurisdictionale – au caracter retroactiv (se recunosc partilor situatii juridice preexistente emiterii

actului).

2. de la regula intrarii in vigoare a actelor administrative fac exceptie si actele administrative ce incep sa produca efecte

juridice de la o data ulterioara comunicarii sau, dupa caz, publicarii – exemplu: actele normative in materie

contraventionala intra in vigoare in termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar in cazuri urgente, la minim 10 zile.

3. unii autori se refera si la prorogarea actelor administrative = operatiunea juridica prin care organul administratiei

publice, care a adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporar, adopta sau emite un alt act

administrativ de aceeasi forta juridica, prin care dispune ca efectele juridice ale acelui act sa se produca si dupa expirarea

perioadei de timp pentru care a fost adoptat sau emis. Pot fi prorogate atat actele administrative de autoritate normative, cat si

cele individuale. Prorogarea poate fi: expresa si implicita.

III.Intinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Se face distinctie intre:

a. Acte administrative normative – in principiu produc toate categoriile de efecte juridice (atat pentru dreptul administrativ,

cat si pentru celelalte ramuri de drept), fiind si izvoare ale dreptului;

b. Acte administrative individuale – se prezinta in principiu ca fapte juridice ce dau nastere la raporturi de drept

administrativ, dar si la alte categorii de raporturi (ex: de dreptul familiei, in cazul actelor de stare civila).

Efectele actelor administrative pot fi reglementate si de alte norme de drept decat cele ale dreptului administrativ (ex:

adoptia – regim mixt: dreptul administrativ + dreptul familiei);

Raporturile juridice ce au luat nastere pe baza actelor administrative pot sa inceteze:

- Fie ca urmare a interventiei unui act juridic emis in acest scop: suspendare, revocare sau anulare;

- Fie ca urmare a unor fapte materiale prevazute de lege – se refera la actele administrative individuale.

Exceptie: actele normative temporare – efectele acestora inceteaza prin implinirea termenului (fapt material) pentru care au

fost emise.

Actele administrative individuale emise in considerarea unor persoane determinate se puizeaza, de regula, printr-o singura

aplicare sau printr-o aplicare repetata, limitata la un anumit numar de cazuri, motiv pentru care raporturile juridice create de

astfel de acte se pot stinge ca urmare a unor fapte materiale de producerea carora legea leaga acest efect (ex: decesul unei

persoane, dizolvarea persoanei juridice).

Nu orice activitate de executare duce la incetarea efectelor actelor administrative exercitarea unei profesii pe baza unei

diplome nu determina incetarea efectelor acesteia, fiindca drepturile conferite de acest act administrativ se realizeaza printr-o

suita permanenta de acte de executare. Numai cand executarea se infaptuieste printr-unul sau printr-un numar determinat de

fapte materiale, se poate vorbi de incetarea efectelor juridice prin acte de executare. Este necesar, totusi, ca aceasta incetare sa

fie prevazuta in mod expres: de un alt act administrativ cu cel putin aceeasi forta juridica.

Prescriptia = un alt fapt material care atrage incetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale.

Prelegerea V - Suspendarea si revocarea actelor administrative

I.Suspendarea actelor administrative

= operatia de intrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act juridic. Se face distinctie intre:

- Suspendarea unui act administrativ = intreruperea producerii oricarui efect de catre actul respectiv;

- Suspendarea efectelor actului administrativ = intreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.

Suspendarea actelor administrative este o garantie a asigurarii legalitatii, ce intervine in cazuri de exceptie; are in vedere:

- Fie intreruperea vremelnica a producerii de efecte juridice (actul era in vigoare);

- Fie amanarea temporara a producerii de efecte juridice.

Doctrina postbelica – un autor identifica 2 sensuri ale notiunii de suspendare:

- Suspendarea stricto sensu: incetarea temporara a obligatiei de executare dupa intrarea in vigoare a actului administrativ;

- Suspendarea lato sensu: situatia in care un act administrativ intra in vigoare ulterior momentului in care a fost emis si ar

fi trebuit sa intre in vigoare – in aceasta perioada, suspendarea este lipsita de efect, actul neproducand niciun efect juridic in

perioada mentionata (opinia altor autori).

Doctrina actuala – Suspendarea unui act administrativ de autoritate poate sa intervina:

a. numai dupa intrarea sa in vigoare sau

b. prin efectul legii

Distinctie suspendare / revocare

Revocare Suspendare

Apare ca regula Este o operatie exceptionala

Se dispune cand exista certitudinea ca actul este

ilegal,inclusiv sub aspectul oportunitatii

Intervine cand exista un dubiu in privinta

legalitatii, inclusiv sub aspectul oportunitatii.

Atrage incetarea definitiva a producerii de

efecte juridice

Determina doar incetarea temporara a acestor

efecte.

Suspendarea unui act poate interveni in mai multe situatii:

a. De drept:

In baza unei dispozitii constitutionale: pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constitutia a prevazut

principiul suspendarii actului atacat (art. 123 alin. (5) – introducerea actiunii prefectului, in instanta de contencios

administrativ impotriva unui act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal,

va atrage suspendarea de drept a actului);

In baza unor dispozitii legale: Legea contenciosului – consacra un articol distinct cu privire la curatela administrativa;

OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor – stabileste expres ca plangerea contravenientului impotriva procesului

verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii atrage suspendarea executarii actului de sanctionare;

Legea contenciosului administrativ consacra o ampla reglementare institutiei suspendarii executarii actului atacat:

A. Conditiile suspendarii in baza art 14 din Legea nr 554/2004:

Se dispune la cererea persoanei vatamate, dupa formularea plangerii administrative prealabile;

Trebuie probata existenta unui caz bine justificat = imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura

sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ;

Necesitatea prevenirii unei pagube iminente = prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea

previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public;

In cazul actelor administrative normative care vatama un interes public major, de natura a perturba grav functionarea

unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului poate fi introdusa si de Ministerul Public;

Judecarea cererii se face cu urgenta si cu precadere, cu citarea partilor;

Daca se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta va fi suspendat de

drept, fara a mai fi obligatorie inregistrarea unei alte cereri prealabile;

Hotararea de admitere a suspendarii este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la

comunicare;

Recursul nu suspenda executarea primei sentinte - suspendarea executarii actului administrativ ramane valabila.

B. Conditiile suspendarii in baza art 15 din Legea nr 554/2004

Se face prin cererea de anulare a actului administrativ sau, in mod distinct, dupa inregistrarea acesteia pe rolul instantei

de contencios administrativ;

Trebuie intrunite aceleasi conditii: existenta cazului bine justificat si necesitatea prevenirii pagubei iminente;

Procedura de judecata este similara celei derulate in baza art 14;

Hotararea de admitere a suspendarii este executorie de drept, iar recursul declarat impotriva ei nu suspenda executarea;

In ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii dispusa in conditiile art 14, se prelungeste de drept pana la

solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu solicita expres suspendarea executarii actului

administrativ in temeiul art 15.

dupa ce actul administrativ a inceput sa produca efectele juridice

pentru care a fost adoptat sau emis.

b. In baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;

c. In baza hotararii de “retractare vremelnica” de catre organul emitent;

d. In baza unei hotarari judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului Public – organele care fac parte din Ministerul

Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de detinere si suspendare a pedepselor.

Un act administrativ poate fi suspendat si daca exista indoieli cu privire la oportunitatea sa, fara a-i fi pusa in discutie

legalitatea cand suspendarea actului administrativ a intervenit pe considerente de neoportunitate, ea va inceta de drept la

sfarsitul perioadei pentru care a fost hotarata sau, daca nu nu fost stabilita o perioada, suspendarea va inceta atunci cand au

disparut imprejurarile care au determinat-o.

Subiectele de drept care pot dispune suspendarea: organul emitent/cel ierarhic superior, instanta de judecata si legiuitorul.

II. Revocarea actelor administrative

= operatia juridica prin care organul emitent al unui act administrativ/organul ierarhic superior desfiinteaza acel act.

Revocarea este privita ca o operatiune juridica ce poate consta in 2 forme de exprimare:

a. Retractare - desfiintarea actului se face de autoritatea emitenta.

b. Revocarea propriu-zisa – desfiintarea actului administrativ se face de catre autoritatea ierarhic superioara celei emitente

= un caz particular al nulitatii daca este dispusa pentru cauze de nelegalitate + un principiu fundamental al regimului juridic al

actelor administrative, dar nu este prevazut ca atare intr-un text de lege regula o reprezinta revocabilitatea actelor

administrative, doar pe cale de exceptie unele dintre ele fiind irevocabile.

Art. 7 din Legea nr. 554/2004: “Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se

considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite

autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia.”

Conditiile in care trebuie dispusa revocarea:

- Printr-un act cu aceeasi forta juridica cu a actului revocat;

- Cu respectarea procedurii de emitere;

- Cu admiterea posibilitatii unei actiuni in instanta de contencios administrativ.

- Revocarea trebuie motivata.

De la aceasta regula pot aparea si exceptii – in situatia in care, dupa ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au

modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmeaza a respecta noile norme procedurale.

Revocarea poate interveni pentru nerespectarea conditiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar in mod

special a conditiei specifice referitoare la oportunitate. Produce efecte ex tunc, in ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau

concomitente emiterii actului (cauze de nelegalitate), respectiv ex nunc, in ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze

de oportunitate sau de eficienta a actului administrativ).

Autoritatea emitenta a unui act administrativ poate nu doar sa-l revoce, dar si sa-l modifice.

In practica administrativa si in legislatia in domeniu este consacrata si abrogarea = operatiunea juridica prin care un act

administrativ normativ este scos din vigoare, fie printr-un act administrativ emis de organul emitent sau de organul ierarhic

superior, fie prevazut de lege. Abrogarea poate fi: expresa sau tacita, totala sau partiala + priveste intotdeauna actele

administrative normative, spre deosebire de revocare care poate sa intervina si in cazul actelor cu caracter individual.

III.Exceptii de la principiul revocarii

Actele administrative normative sunt intotdeauna si oricand revocabile.

Actele administrative individuale sunt in principiu revocabile, cu urmatoarele categorii de exceptii:

a. Acte administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii;

b. Acte administrative cu caracter jurisdictional – se bucura de stabilitate si pot fi desfiintate numai prin parcurgerea cailor

de atac judiciare reglementate de lege;

c. Acte administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ;

d. Acte administrative de punere in executare a actelor procedurale penale;

e. Acte administrative care au dat nastere la contracte civile;

f. Acte administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile;

g. Acte administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii (certificate de

nastere, diploma de absolvire, permise, carti de identitate etc);

h. Acte administrative care au fost executate material.

Exceptiile enuntate la punctele e. – h. sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din vointa

legiuitorului.

Acte administrative care au dat nastere la contracte civile

- Exceptarea acestor acte are in vedere raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil in doctrina au fost

identificate 2 ipoteze:

1. Contractul civil se incheie in baza unui act administrativ prealabil intre 2 particulari sau intre un particular si o institutie

publica;

- Contractul poate fi reziliat numai pe cale judecatoreasca, actul administrativ fiind irevocabil;

- In unele situatii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situatii se va

face de la caz la caz, in concret, tinandu-se cont de litera si spiritul legii.

2. Contractul civil se incheie pe baza unui act administrativ prealabil intre 2 autoritati ale administratiei publice sau intre o

astfel de autoritate si o institutie publica.

- Principiul irevocabilitatii opereaza numai daca autoritatile administratiei publice, respectiv autoritatea administrativa si

institutia publica nu sunt subordonate aceleiasi autoritati administrative ierarhic superioare.

- Capacitatea de drept civil a partilor contractante este “subordonata” capacitatii de drept administrativ a organului emitent.

Admitand “prioritatea administrativului”, trebuie sa admitem si dreptul “particularului” de a ataca in contencios administrativ

actul de revocare.

Acte administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile

- Sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, actul administrativ fiind in aceasta situatie “un instrument juridic” strict

necesar pentru executarea contractului civil insusi.

- Actul administrativ nu poate fi desfiintat decat odata cu contractul si pe caile prevazute de lege in acest scop, nu insa si

printr-o revocare din partea organului administratiei publice.

Acte administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii

- Ca acte exceptate se disting dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera:

a. Unui raport juridic administrativ – in aceasta categorie intra certificatele de nastere, cartile de identitate, diplomele de

absolvire a unor institutii de invatamant superior. Savarsirea unor operatii de fraudare a legii de catre beneficiarii acestor acte

va putea atrage ilegalitatea actului, ducand implicit la posibilitatea revocarii sale.

b. Unui raport juridic civil – in acest caz, legea a inteles sa le ocroteasca in mod special, exceptand actul administrativ ce

sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.

Acte administrative care au fost executate material

- Aceste acte nu mai pot fi revocate, deoarece desfiintarea lor nu va putea sterge efectele materiale deja produse. Cele mai

frecvente acte ce intra in aceasta categorie sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate

special. Revocarea unei autorizatii de construire, dupa ridicarea cladirii, nu ar mai avea nicio valoare.

- Cu privire la revocarea autorizatiilor, trebuie facuta distinctie intre:

a. Autorizatii impuse de lege – autoritatea administratiei publice este obligata sa le elibereze la solicitarea celui interesat

daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege. Autorizatiile din acesta categorie se bucura de o stabilitate mai mare.

b. Autorizatii libere – autoritatea administratiei publice nu este obligata sa le emita, ci poate aprecia oportunitatea emiterii

lor. Aceasta categorie de autorizatii prezinta un caracter precar si revocabil datorita dreptului de apreciere de care beneficiaza

autoritatea emitenta, beneficiarul unei asemenea autorizatii asumandu-si riscul unor pagube in momentul solicitarii autorizatiei

(ex: autorizatia de exercitare a unei meserii).

Exceptiile de mai sus vizeaza numai acte administrative individuale, nu si actele normative;

Actele care nu pot fi revocate pot fi totusi desfiintate de catre instanta de judecata, prin anulare;

Exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ nu poate fi invocata daca a fost emis ca urmare a unor manevre

frauduloase ale beneficiarilor acestui act sau daca actul era inexistent, neavand niciun moment o aparenta de legalitate;

Nu trebuie confundat regimul juridic al revocarii actului administrativ cu regimul juridic al revocarii dintr-o

functie/demnitate publica.

Prelegerea VI - Anularea si inexistenta actelor administrative

I.Anularea actelor administrative

Incalcarea prevederilor legale atrage sanctionarea in concret a actului administrativ prin: anulare si inexistenta sa.

Anularea unui act administrativ = operatia juridica prin care se dispune desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a

producerii de efecte juridice de catre acesta = sanctiunea juridica ce intervine in ipoteza in care actul administrativ prezinta

vicii de legalitate;

In doctrina postbelica s-au ridicat urmatoarele probleme:

a. Posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative

- Dupa criteriul cauzelor pe care le genereaza nulitate absoluta (intervine pentru incalcarea unor conditii esentiale de

validitate a actului, de regula conditii de fond; + nulitate relativa (intervine pentru incalcarea unor conditii mai putin

importante, de regula conditii de forma, procedurale);

b. Posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii – in doctrina postbelica, unii autori identificau anulabilitatea cu

relativitatea absoluta. In prezent, anulabilitatea = acea forma a nulitatii actelor administrative care se aplica, atunci cand

legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia actul prezinta unele vicii de forma,

care pot fi invocate intr-un interval de timp determinat si doar de acele subiecte de drept care au interes direct si personal;

c. Posibilitatea admiterii teoriei inexistentei – a fost constant sustinuta de doctrina interbelica/postbelica/actuala

actele nu au nevoie de nicio constatare formala in acest sens;

d. Raportul dintre nulitate si revocare – unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o

privesc distinct, ca o institutie de sine statatoare.

Distinctia dintre nulitatea in dreptul civil si nulitatea in dreptul administrativ:

- Nulitatea in dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii si de neoportunitate, in timp ce

nulitatea din dreptul civil este antrenata, in general, de incalcarea legii + deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma

ale actelor administrative, fara a mai fi necesara existenta unor prevederi legale exprese in acest sens, asa cum este regula in

dreptul civil;

- In cazul distinctiei dintre nulitatile totale (vizeaza intregul act administrativ) si nulitatile partiale (vizeaza doar anumite

dispozitii ale actului) diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau normativ:

actele administrative normative - nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului juridic;

actele administrative individuale - este mai greu sa se faca o distinctie neta intre nulitatea partiala si cea totala, caci actul

este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect de regula, nulitatea nu poate fi decat totala.

- Orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea

acestora nu au toate o valoare egala;

- Nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, iar

nerespectarea unor conditii de forma va determina nulitatea relativa; exista domenii in care nerespectarea unei conditii de

forma are o importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de fond: art. 16 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al

contraventiilor enumera mentiunile pe care procesul verbal de sanctionare a contraventiei trebuie sa le cuprinda;

- Se sustine atat o teorie a delimitarii nulitatii in absoluta si relativa, cat si o teorie a divizarii ei in nulitate si anulabilitate

(nulitate relativa);

in lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu, o distinctie a nulitatii actelor administrative in nulitate absoluta si

anulabilitate nu se poate face decat pentru acele materii in care exista precizari exprese ale legii;

incalcarea unor dispozitii legale care ocrotesc drepturi si interese exclusiv personale atrage sanctiunea nulitatii relative a

actelor administrative, in timp ce incalcarea unor dispozitii legale (imperative) de ordine publica prin care se ocroteste un

interes general atrage sanctiunea nulitatii absolute a actului administrativ care poate fi ceruta, la fel ca si depasirea competentei

organului emitent al unui act administrativ;

O alta problema in materia nulitatii actelor administrative porneste de la dispozitia Legii contenciosului administrativ,

potrivit careia instanta poate decide anularea totala sau partiala a unui act administrativ. In ceea ce priveste anularea partiala, in

doctrina s-a sustinut faptul ca aceasta este in principiu posibila, dar numai daca “partea” din act care a fost anulata nu are o

legatura organica si intrinseca cu celelalte dispozitii din act actul respectiv poate avea o existenta de sine statatoare si se

poate aplica in forma in care a fost adoptat, chiar si in lipsa dispozitiilor care au fost anulate. In caz contrar, organul emitent

trebuie sa ia masura anularii totale a actului administrativ, deoarece aceasta masura intervine implicit prin imposibilitatea

aplicarii partii din act care nu a fost anulata expres. Anularea are de regula efect retroactiv - vor fi sterse doar efectele juridice,

nu si faptele materiale deja savarsite. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare

care au fost conditionate, sub aspectul legalitatii, de existenta actului administrativ.

II. Inexistenta actelor administrative

Teoria actelor juridice inexistente a aparut in doctrina juridica franceza, in a doua jumatate a secolului al XIX-lea, in

legatura cu actele de stare civila, in special cu cele de casatorie.

In cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii fiind atat de evidenta

incat oricine o poate sesiza se poate considera ca actul nu a luat fiinta. Limitele prezumtiei de legalitate nu pot fi stabilite in

mod abstract, ci in functie de situatia de fapt, in fiecare caz in parte. In cazul inexistentei, prin simpla ei constatare, facuta de

orice subiect interesat, prezumtia de legalitate este inlaturata fara o procedura deosebita, actul neavand nici macar aparenta de

legalitate si fiind lipsit de caracterul executoriu.

Ca elemente esentiale in definirea notiunii de inexistenta, in doctrina recenta, sunt identificate:

- Caracterul exceptional al sanctiunii;

- Inlaturarea prezumtiei de legalitate a actului administrativ;

- Poate fi juridica sau materiala;

- Oricine o poate sesiza;

- Nu are caracter obligatoriu.

Inexistenta a devenit chiar o institutie de ordin constitutional daca avem in vedere dispozitiile:

art. 100 alin. (1) referitor la decretele Presedintelui - considerate inexistente in cazul nepublicarii;

art. 108 alin. (4) referitor la actele Guvernului – considerate inexistente in cazul nepublicarii, cu exceptia hotararilor de

Guvern cu caracter militar, care se comunica numai institutiilor interesate.

In jurisprudenta instantei supreme s-a dat o interpretare extensiva a acestui text, in sensul ca nepublicarea unui act

administrativ se sanctioneaza cu inexistenta, ca urmare a nerespectarii acestei conditii de validitate.

Teoretic se poate distinge inexistenta de nulitatea absoluta, practic efectul este acelasi - in ambele situatii actul este

desfiintat in intregime cu efect retroactiv. Actul lovit de nulitate absoluta continua sa produca efecte juridice, in baza

prezumtiei de legalitate, pana in momentul in care se constata, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de catre

organele competente; in cazul inexistentei, actul nu beneficiaza de prezumtia de legalitatenu poate fi pus in executare.

Organele competente sa constate modalitatile de incetare a producerii de efecte juridice de catre un act administrativ:

- Organul ierarhic superior – in baza dreptului de control;

- Instantelor judecatoresti – in principal sectiile de contencios administrativ.

- Ministerul Public, prin reprezentantii sai, poate anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare si urmarire

penala, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Prelegerea VII - Contractele administrative

I. Evolutia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative

Teoria contractelor administrative s-a format in dreptul francez modern, ca o creatie a jurisprudentei Consiliului de Stat,

conform careia sunt contracte administrative cele incheiate de administratie pentru a asigura functionarea unui serviciu public

si care sunt supuse altor reguli decat cele care guverneaza raporturile dintre particulari.

Romania: teoria contractelor administrative a aparut odata cu dezvoltarea raporturilor juridice intre administratie si

intreprinzatorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice.

Pana la adoptarea Constitutiei din 1948, in doctrina de drept public romaneasca s-au formulat 3 teorii:

1. Acceptarea teoriei contractelor administrative, in sens restrans

Concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur si simplu un contract administrativ

propriu-zis. Regimul juridic aplicabil se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea/executarea lui. S-au

identificat urmatoarele caracteristici ale contractelor administrative:

- Sunt incheiate de administratie in legatura cu functionarea serviciilor publice administrative si sunt guvernate de regulile

dreptului public;

- Caracterul administrativ al contractului implica necesitatea ca partile contractante sa consimta ca respectivul contract sa

fie supus regimului de drept public;

- Judecata litigiilor privitoare la aceste categorii de contracte este de competenta instantelor de contencios administrativ,

partile putand chiar prin clauzele contractului sa stipuleze o asemenea competenta.

2. Respingerea oricarei teorii a contractelor administrative

A pornit de la teza divizarii actelor administratiei publice in acte de autoritate si acte de gestiune. Statul se manifesta in

dreptul public nu doar sub forma de stat-suveran, ci ca stat-persoana juridica, ca un particular. Spre deosebire de actul de

autoritate, ce are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, caci consta intr-un acord de vointe,

motiv pentru care imbraca mereu forma obisnuita a actelor contractuale din dreptul privat. Negulescu califica concesiunea, act

de gestiune, exemplul tipic de contract incheiat de autoritatile administratiei publice, ca un act mixt, intr-o concesiune existand

si clauze contractuale si clauze regulamentare. Se considera ca aceste contracte sunt facute intr-o forma speciala si sunt de

competenta instantei de contencios administrativ, dar acest lucru nu schimba caracterul si natura lor juridica.

3. Acceptarea teoriei contractelor administrative, in sens larg

Se considera ca toate contractele incheiate de administratiile publice sunt contracte administrative si deci sunt supuse unui

regim de drept public.

II. Definitia si trasaturile contractului administrativ

Contractul administrativ = un acord de vointa dintre o autoritate publica - aflata pe pozitie de superioritate juridica - si

alte subiecte de drept, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea

unei lucrari publice, punerea in valoare a unui bun proprietate publica supus unui regim de putere publica.

Legea nr. 554/2004, definind actul administrativ - sensul larg al notiunii - include si contractele administrative.

Trasaturile principale ale contractului administrativ:

a) Acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice si un particular;

b) Presupune efectuarea de lucrari, prestarea de servicii de catre particular, in schimbul unei plati;

c) Partile trebuie sa accepte unele clauze de natura regulamentara stabilite prin lege/in baza legii, prin HG;

d) Autoritatea administratiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale decat altei autoritati a

administratiei publice, iar particularul le poate ceda, la randul sau, doar cu acordul administratiei publice;

e) Cand interesul public o cere/cand particularul nu si-a indeplinit din culpa obligatiile contractuale/cand executarea devine

prea impovaratoare pentru particular, autoritatea administratiei publice poate modifica/rezilia unilateral contractul;

f) Partile au inteles ca se vor supune unui regim de drept public;

g) Solutionarea litigiilor revine instantelor de contencios administrativ.

III. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ

Regimul juridic aplicabil contractului administrativ imprumuta caractere din dreptul privat, dar se distinge prin 2 elemente:

a. Se bazeaza pe inegalitatea juridica a partilor;

b. Autoritatea publica, parte in contract, nu dispune de o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat.

Elaborarea clauzelor contractuale ale contractelor administrative nu rezulta din negocierea intre partile contractante, caci

administratia stabileste in mod unilateral continutul clauzelor, iar cealalta parte le poate accepta/le poate refuza in bloc.

Executarea contractului administrativ – se disting 2 reguli:

1. Administratia dispune, in raport cu partile contractante, de prerogative fara echivalent in dreptul privat;

2. Inegalitatea ce decurge din prerogativele conferite partilor in cursul executarii contractului are o limita de ordin

financiar – partile beneficiaza de garantii in raport cu administratia, pe care dreptul privat le ignora.

In doctrina actuala, sunt analizate ca reprezentand contracte administrative:

- Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica;

- Contractul de achizitii publice;

- Contractul de concesiune de lucrari publice;

- Contractul de concesiune de servicii.

Pentru unii autori, contractele administrative = acte administrative de gestiuneactelor administrative de gestiune:

- Acte de gestiune publica = contracte administrative si sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public si drept privat,

preponderent fiind regimul de drept public;

- Acte de gestiune privata = contracte de drept comun care sunt supuse cu preponderenta regimului de drept privat care se

completeaza cu unele reguli de drept public.

Legea nr.554/2004: in cazul contractelor administrative este aplicabil regimul juridic de drept administrativ atat in ceea ce

priveste litigiile referitoare la atribuirea acestor contracte de catre autoritatile publice, cat si in ceea ce priveste litigiile care

vizeaza incheierea, executarea si rezilierea contractelor administrative.

Prelegerea VIII - Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public

I.Evolutia doctrinei cu privire la teoria domeniului public

“Domeniul” isi are originea in cuvantul latin “dominium” = stapanire, proprietate, iar “dominus” = proprietar. Fata de

opiniile exprimate in doctrina, se poate face urmatoarea periodicizare a evolutiei teoriilor cu privire la domeniul public:

a. Notiunea de domeniu public la romani

b. Notiunea de domeniu public in vechiul drept francez

c. Conceptia asupra domeniului public promovata de Revolutia franceza din 1789

d. Notiunea de domeniu public in spiritul Codului Civil francez

e. Conceptia noua a doctrinei de la sfarsitul secolului al XIX-lea

f. Doctrina occidentala actuala cu privire la domeniul public

g. Notiunea de domeniu public in doctrina din perioada interbelica

A. Notiunea de domeniu public la romani

In dreptul roman, bunurile se clasificau in:

- bunuri aflate in patrimoniu (res in patrimonio);

- bunuri aflate in afara patrimoniului (res extra patrimonio);

Patrimoniu = totalitatea bunurilor, drepturilor si a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate in bani.

S-a constitutit treptat categoria bunurilor care nu erau susceptibile de apropriere privata (res extra patrimonio) sau

categoria bunurilor care formau domeniul public, in sensul actual al termenului - se considerau a fi afectate uzului publicului,

fie ca profita tuturor prin efectul unei folosinte directe si imediate (pietele publice), fie ca erau utilizate ca o consecinta a

destinatiei lor (fortaretele). Autorii moderni fac urmatoare clasificarea a bunurilor aflate in afara patrimoniului:

- res communes – tarmurile marii;

- res publicae – porturile si fluviile;

- res universitatis – bunurile ce apartineau unei comunitati: teatre, parcuri, piete publice;

- res divini iuris – se impart in bunuri sacre si bunuri religioase.

Acestea nu puteau fi instrainate si nici prescrise, ci doar concesionate in schimbul unei redevente sau a unui impozit

denumit rectigalium publicum. Trasaturile concesiunii:

- nu dadea concesionarului un drept de proprietate sau un drept de servitute si nici un alt drept real;

- era precara si revocabila + era guvernata de principiile dreptului public.

B. Notiunea de domeniu public in vechiul drept francez

Domeniul nu putea fi conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele facand parte din proprietatea suveranului

cele 2 domenii se confundau, formand domeniul Coroanei. Ca o contrapondere a omnipotentei regale, a aparut principiul

inalienabilitatii domeniului public, regula fiind consacrata efectiv prin Ordonanta (Edictul) de la Moulin – feb. 1566, fiind

calificata de multi autori francezi ca o lege sacrosanta, motiv pentru care majoritatea autorilor a fost favorabila tezei dreptului

de proprietate a regelui asupra bunurilor ce au apartinut Domeniului Coroanei si doar o minoritate a sustinut teza unui drept de

administrare a regelui.

C. Conceptia asupra domeniului public promovata de Revolutia franceza din 1789

Ca urmare a Revolutiei franceze, Regele a fost deposedat de domeniul sau, natiunea fiind declarata adevarata proprietara a

domeniului public, motiv pentru care in octombrie 1789 a fost infiintat un Comitet al domeniului, iar lucrarile sale au avut

drept finalitate elaborarea unui Cod domenial. Legea din noiembrie 1790 intitulata Codul Domenial:

- a trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la natiune;

- a trecut in domeniul national toate proprietatile propducatoare de venituri, alaturi de bunurile afectate folosintei tuturor.

Domeniul national forma o unitate, fata de care distinctia domeniu public-domeniu privat nu mai prezenta relevanta.

D. Notiunea de domeniu public in spiritul Codului Civil francez

Redactorii acestuia au evitat sa dea o definitie si sa realizeze o enumerare exhaustiva a bunurilor domeniului public +

dispozitiile Codului nu stabilesc cu precizie cui apartin bunurile cuprinse in domeniul public, ele fiind influentate de teoriile de

la inceputul secolului al XIX-lea, potrivit carora statul este o persoana juridica distincta de natiune. Codul civil, preluand pe

fond principiile Codului Domenial, nu face distinctie intre domeniul public si domeniul privat.

E. Conceptia noua a doctrinei de la sfarsitul secolului al XIX-lea

Primul autor care a reluat distinctia din dreptul roman intre domeniul public si cel privat a fost Victor Proudhon in tratatul

sau din 1833 consacrat domeniului public, punand bazele unei noi conceptii in materie, dominanta la finele secolului XIX.

Printre bunurile apartinand persoanelor administrative se pot distinge doua categorii:

a) Bunuri pe care le poseda doar ca o sursa de venituri (o casa, o mosie) – categorie era privita ca proprietate particulara;

b) Bunuri care servesc publicului direct/prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biserica) – trebuia protejata.

Notiunea de domeniu public prezenta 3 semnificatii:

a) Domeniul suveranitatii – consta in puterea suverana stabilita pentru guvernarea statului;

b) Domeniul public – consta in puterea special insarcinata sa conduca si sa administreze lucrurile care sunt aservite, prin

lege, folosintei tuturor si a caror proprietate nu apartine nimanui; reprezinta pentru stat doar un domeniu de protectie;

c) Domeniul privat – numit si domeniul proprietatii, este un domeniu de profit pentru cel caruia ii apartine.

Autorul francez a subliniat relativitatea principiului inalienabilitatii domeniului public, considerand ca acesta se aplica atata

timp cat dureaza serviciul public caruia ii este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public

nu poate fi absoluta, deoarece ea provine din “ordinea civila”.

II. Cele 4 teorii ale doctrinei interbelice

Pe baza criteriilor de delimitare a bunurilor apartinand domeniului public si a dreptului pe care statul prin autoritatile sale il

exercita asupra acestora, in doctrina interbelica au fost identificate 4 teze fundamentale:

a. Teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate;

b. Teoria dreptului de proprietate;

c. Teoria serviciului public;

d. Teoria interesului general.

1. “Teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate”:

A fost avut in vedere ca baza a delimitarii, criteriul afectarii acestor bunuri uzului public, considerandu-se ca din domeniul

public fac parte bunurile afectate folosintei tuturor si asupra carora administratia nu are un drept de proprietate. Au fost avute

in vedere indeosebi terenurile, sustinandu-se ca singurele care prin natura sau destinatia lor exced regulilor dreptului civil,

fiind portiuni de teritorii, afectate folosintei publicului si nesusceptibile de a fi in proprietatea cuiva.

Se considera ca toate cladirile publice faceau parte din aceeasi categorie alaturi de bunuri mobiliare precum tablouri,

manuscrise - domeniul privat al administratiei + afectarea acestor bunuri serviciului public nu le facea sa-si piarda acest

caracter. “Statul nu are decat paza si supravegherea asupra acestor bunuri”, cu misiunea de a le pastra generatiilor viitoare.

Criticile teoriei:

- Considerata de unii autori prea restrictiva – nu avea in vedere bunuri care au o alta destinatie, dar fac parte din domeniul

public (cazarmi, armament militar, fortarete);

- S-a bazat pe ideea de neconceput ca asupra bunurilor din domeniul public administratia nu are drept de proprietate.

2. “Teoria dreptului de proprietate” – teorie dezvoltata de civilisti

Administratia dispune de un drept de proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respinsa ideea ca bunurile din

domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privata. Domeniul public era alcatuit din bunuri afectate uzului tuturor,

bunuri inalienabile si imprescriptibile deosebire fata de bunurile din domeniul privat al administratiei – nu sunt afectate

folosintei tuturor, fiind alienabile si prescriptibile. Este vorba, practic, de definirea domeniului public, prin identificarea

particularitatilor ce-l diferentiaza de domeniul privat.

Aceasta teorie mentine distinctia intre bunurile care apartin administratiei ca bunuri proprii domeniul privat – si bunuri

care revin administratiei, cu scopul de a folosi tuturor domeniul public.

Criticile teoriei: prea restrictiva – referindu-se doar la o parte a bunurilor domeniului public.

Jurisprudenta romaneasca interbelica s-a aliniat mai mult celei de a doua teorii, recunoscand administratiei dreptul de

proprietate asupra domeniului public si considerand bunurile din domeniul public ca fiind afectate uzului tuturor.

3. Teoria serviciului public

Apartin domeniului public toate bunurile mobile si imobile afectate unui serviciu public, care datorita acestei afectari sunt

imprescriptibile si inalienabile. Teoria a fost elaborata in doctrina franceza clasica, in contextul teoriei generale a colaborarii

particularilor la functionarea serviciilor publice. Criticile teoriei:

- autorii de drept civil: prea larga;

- autorii de drept administrativ: prea restrictiva – exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului

tuturor.

Unii autori au sustinut ca teoria civilista si teoria publicistilor (th.3) se completeaza.

4. Teoria interesului general

S-a considerat ca poate reuni cele doua criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de

interes general. Potrivit acestei teze, bunurile din domeniul public sunt bunuri afectate unui interes general, motiv pentru care

sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant.

In ceea ce priveste dreptul administratiei asupra bunurilor domeniului public s-a apreciat ca persoanele administrative au

asupra acestora un drept de proprietate administrativa care difera de proprietatea civila, ordinara.

III.Doctrina franceza si doctrina germana in materie

Doc

trin

a fr

.

Inte

rbel

ica

A fost formulata teza criteriului rational fac parte din domeniul public toate bunurile apartinand

unei persoane administrative care datorita unei amenajari speciale ori a seminifatiei lor istorice sau

stiintifice sunt necesare unui serviciu public sau oebtru satisfacerea unor nevoi publice si care nu ar

putea fi inlocuite de alte bunuri.

Exemplu : un port, o cale ferata fac parte din domeniul public pentru ca sunt indispensabile, odata

distruse, apare imediat necesitatea de a le restabili; in cazul sediului unei scoli sau prefecturi, daca

ar fi distruse, serviciile pe care le adapostesc s-ar putea organiza fara probleme, in orice alt imobil.

Doc

trin

a fr

. Act

ual

a

Se considera ca exista 2 conditii ce trebuiesc indeplinite pentru ca un bun sa faca parte din domeniul

bublic :

- Bunul sa apartina unei colectivitati publice;

- Bunul sa fie afectat anumitor scopuri.

In ce priveste dreptul statului (administratiei) asupra bunurilor domeniului public, este acceptata mai

degraba teza dreptului de proprietate, aceste bunuri apartinand colectivitatilor publice.

Domeniul public = ansamblul de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ,

dominat de principiul inalienabilitatii, precum si unui regim de protectie penala speciala. Acest regim

de drept public ca atrage competenta instantelor de contencios administrativ.

Domeniul privat = ansamblul bunurilor “colectivitatilor administrative” supuse regimului dreptului

privat, ce atrage in consecinta competenta instantelor ordinare, de drept comun.

Doc

trin

a ge

rm. I

nte

rbel

ica

Domeniul public se caracterizeaza printr-o situatie exceptionala in raport cu dreptul civil.

Notiunea de domeniu public = proprietatea civila transportata in sfera dreptului public si modificata in

consecinta. Acestei proprietati i se spune proprietate publica sau domeniu public (drumuri,piete,

poduri, fluvii etc.). Conform acestei teorii, imobilele in care se afla diferite administratii

(cazarmi,scoli,palate de justitie) isi pastreaza caracterul de proprietati de drept civil.

In cazul bunurilor domeniului public, adevaratul proprietar este fiscul, caruia ii apartin, ca si unui

particular dupa regulile dreptului civil, in calitate de proprietate privata.

Deasupra Fiscului se afla statul care, nefiind capabil sa aiba proprietate, “vegheaza ca aceste lucruri

sa fie mentinute la destinatia lor de interes public”.

In doctrina actuala, aceasta teorie nu este acceptata pentru simplul motiv ca fiscul a reprezentat

dintotdeauna un organ al administratiei de stat.

Doc

trin

a g

erm

. Act

ual

a

Se face distinctia intre patrimoniul financiar si bunurile publice.

Patrimoniu financiar = bunurile aflate in mana statului sau a altor colectivitati publice, ce servesc

direct sau indirect la realizarea scopurilor administratiei, supuse in principiu regimului dreptului

comun.

Bunuri publice = bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administratiei, fie de catre

organele statului, fie de catre alte colectivitati publice, supuse regimului de drept public.

Bunurile publice se compun din :

- Bunuri utilizate in comun;

- Bunuri ce formeaza patrimoniul administrativ.

!! Expresia “bunuri publice” nu are o consacrare legislativa in Germania, ci este o notiune creata de

doctrina.

Prelegerea IX - Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun

domenial in legislatia romaneasca

I. Delimitarea domeniului public de domeniul privat

Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public sa fie instrainate, de aici caracteristica

fundamentala a acestora de a fi inalienabile.

In doctrina administrativa interbelica, domeniul public si domeniul privat alcatuiau domeniul administrativ. Astfel

domeniul administrativ = totalitatea bunurilor mobile si imobile posedate de Stat, judete, comune si stabilimente publice.

Notiunea de domeniu administrativ nu trebuie confundata cu cea de patrimoniu, care are un continut mai larg.

Patrimoniul = totalitatea drepturilor si obligatiilor patrimoniale apartinand unei persoane fizice sau juridice determinate,

privite ca o suma de valori active si pasive, strans legate intre ele.

Domeniul civil = totalitatea bunurilor apartinand particularilor, aflate in comert, facand obiectul proprietatii civile.

Fata de o asemenea delimitare, domeniul public = totalitatea bunurilor mobile si imobile, destinate prin natura lor sau

printr-o dispozitie legala, in mod permanent, pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public si scoase din circuitul civil.

Domeniul privat = totalitatea bunurilor mobile si imobile posedate de Stat,judete, cpmune si alte persoane juridice cu titlu

de proprietar.

Interesul distinctiei este in primul rand unul cu caracter practic. Astfel, domeniul privat este supus in mare parte regimului

privat si contenciosului judiciar, iar domeniul public este supus unui regim de drept administrativ, ce comporta reguli diverse

de delimitare, necunoscute dreptului privat, iar conflictele sunt supuse competentei instantelor de contencios administrativ.

Un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor in 2 categorii:

a. Bunuri ce pot fi obiectul proprietatii private;

b. Bunuri care nu pot intruni aceasta conditie – lucrurile care nu apartin cuiva – aerul, marea, lumina soarelui – si bogatiile

publice.

Bogatiile publice, desi sunt susceptibile de a fi obiect de proprietare privata, sunt trecute prin “legi speciale” in patrimoniul

statului trebuie considerate neapropriabile atat timp cat se afla sub prevederile unor astfel de legi => regulile care se aplica

bunurilor particularilor sunt diferite de normele aplicabile bunurilor domeniului public.

Se considera ca domeniul public cuprinde doar sfera bunurilor ce formeaza bogatiile publice, fara a include in sfera

acestora bunurile care nu apartin cuiva, reintereandu-se astfel conceptul de bunuri domeniale.

In doctrina civilista de dupa 1990, s-a exprimat si opinia potrivit careia bunurile care formeaza obiectul proprietatii publice

pot apartine domeniului public sau domeniului privat. Legea este cea care stabileste daca bunul face parte din domeniul public,

tot ea putand sa prevada ca un bun este scos din domeniul public pentru a fi trecut in domeniul privat.

Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public si cel privat au o functie comuna : aceea de a permite persoanelor

de drept public sa-si indeplineasca misiunile lor administrative.

II. Evolutia legislatiei romanesti in materie

Constitutia din 1991 va face o divizare a proprietatii in proprietate privata – regula – si proprietate publica – exceptia.

Art. 41 a fost gandit si redactat prin prisma dispozitiilor constitutionale in materie din Constitutia din 1923, a art. 17 si art.

18, a unor constante ale dreptului civil si in consonanta cu documentele internationale privind drepturile omului.

Reglementarea constitutionala actuala a proprietatii are in vedere 2 categorii de dispozitii:

- dispozitii in care este reglementata expres institutia proprietatii art. 44 - reglementeaza in principal proprietatea privata

si art. 136 - reglementeaza, in principal, proprietatea publica;

- dispozitii in care regasim proprietatea reglementata implicit.

Desi uneori vom gasi institutia proprietatii in sfera dreptului civil, alteori in cea a dreptului administrativ sau la granita

dintre cele 2, ea va ramane, in esenta, o institutie constitutionala.

Proprietatea privata, in opozitie cu cea publica, nu este exclusiva. Ea poate apartine oricarui subiect de drept: persoanei

fizice (cetatean roman, cetatean strain sau apatrid) si persoanei juridice de drept privat.

Ca atare, se face distinctie intre:

- persoanele juridice de drept privat – titulare ale proprietatii private

- persoanele juridice de drept public – titulare ale proprietatii publice.

Proprietatea privata, spre deosebire de cea publica, nu este limitata, putandu-se constitui asupra oricarui bun, mai putin

asupra bunurilor care, potrivit Constitutie, fac obiect exclusiv al proprietatii publice.

Proprietatea privata se afla la baza economiei de piata, constituind expresia economica a libertatii individului.

Garantand dreptul de proprietate, Constituitia contine reglementari privitoare la nationalizare, expropriere si folosirea

subsolului unei proprietati imobiliare de catre autoritatile publice, limite care se constituie in tot atatea garantii ale dreptului de

proprietate privata.

Notiunea juridica de garantare presupune mijloacele necesare pentru ca niciun prejudiciu cauzat printr-o incalcare a

dreptului sa nu ramana neacoperit. Garantarea presupune reglementarea procedurilor prin care autoritatile publice pot aduce

atingere dreptului de proprietate privata si, mai ales, a modalitatilor de despagubire.

Principiile traditionale ale exproprierii s-au pastrat, acestea fiind:

- existenta unei cauze de utilitate publica;

- plata unei juste si prealabile despagubiri.

Exproprierea trebuie stabilita de comun acord cu proprietarul sau, in caz de divergenta, prin justitie. Ea ramane singura

modalitate, acceptata in tarile democratice, de transfer al proprietatii prin transformarea dreptului de proprietate privata in

proprietate publica.

Prelegerea X - Delimitarea proprietatii publice.

Corelatia proprietate publica – domeniu public

I. Fundamentele constitutionale ale proprietatii publice

Problema esentiala ce se ridica se refera la corelatia dintre proprietatea publica si domeniul public, ambele privite ca

exceptii, fata de proprietatea privata si domeniul privat.

Elementele regimului juridic aplicabil proprietatii private se regasesc in art. 44 si art. 136 alineat final din Constitutie, iar

cele ale regimului juridic aplicabil proprietatii publice in art. 136 alin. (2) – (4) din Constitutie.

Art. 136 din Constitutie contine 4 categorii de dispozitii:

a. Dispozitii privind structura proprietatii;

b. Dispozitii privind pozitia generala a statului fata de proprietatea publica si titularii acesteia;

c. Dispozitii privind regimul juridic aplicabil proprietatii publice;

d. Principiul fundamental aplicabil proprietatii private – principiul inviolabilitatii private, in conditiile legii organice.

Titularii dreptului de proprietate publica sunt:

a. Statul – fiind vorba de proprietatea publica de interes national;

b. Unitatile administrativ-teritoriale – proprietatea publica de interes judetean, municipal, orasenesc sau comunal.

Proprietatea publica are ca obiect bunurile la care se refera alin. (3) din art. 136:

a. unele sunt nominalizate;

b. altele sunt identificate printr-un criteriu generic (interesul public bogatiile subsolului; interesul national apele cu

potential energetic valorificabil)

c. altele urmeaza a fi stabilite prin lege organica.

Sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaza 3 procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietatii private:

a. enumerarea concreta;

b. formularea generica;

c. norma de trimitere.

Proprietatea publica vizeaza o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil, care formeaza domeniul public, sintagma

care este subinteleasa.

Consacrarea contitutionala a 2 forme de proprietate,enumerarea exemplificativa a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al

proprietatii publice cu posibilitatea de a fi stabilite si altele prin lege organica, au dus la necesitatea corelarii celor 2 categorii

de notiuni.

Trebuie subliniata relativitatea notiunii de domenialitate publica, teoria domeniului reprezentand una dintre acele teorii in

care se manifesta, in modul cel mai pregnant relativitatea conceptelor si constructiilor juridice, menite sa evolueze in functie

de realitatile sociale pe care trebuie sa le exprime.

II. Corelatia proprietate publica – domeniu public

Din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta caracterul de exceptie al proprietatii publice. Proprietatea publica vizeaza o

sfera limitata de bunuri, scoasa din sfera circuitului civil obisnuit, care formeaza domeniul public, sintagma care fara a fi

utilizata expres in constitutie, se subintelege.

In consecinta, intrebarea esentiala la care specialistii s-au vazut nevoiti sa raspunda se refera la identificarea continutului

notiunii de proprietate publica in raport cu sfera bunurilor proprietate publica si implicit relatia dintre cele 2 notiuni. Raspunsul

la aceasta intrebare nu a putut face abstractie de notiunile colaterale : domeniul privat si proprietatea privata, cum nu a putut

ignora necesitatea unor criterii de domenialitate publica sau problema regimului juridic aplicabil.

Teorii actuale cu privire la corelatia proprietate publica – domeniu public

In ceea ce priveste problema corelatiei celor 2 notiuni pot fi identificate urmatoarele teorii:

a. Teza conform careia cele 2 notiuni sunt echivalente;

b. Teza conform careia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publica;

c. Teza potrivit careia notiunea de domeniu public este mai larga decat cea a proprietatii publice – ea (notiunea de

domeniu public) incluzand pentru aumite consideratii, pe langa toate bunurile proprietate publica, si o serie de bunuri

proprietate privata – teza fundamentata in dreptul administrativ;

d. Teza potrivit careia notiunea de proprietate publica este mai larga decat cea de domeniu public, ea incluzand si

domeniul privat – teza fundamentata in dreptul civil.

e. Identificarea unui sens larg al notiunii de domeniu public si a unui sens restrans a aceleiasi notiuni – sustinandu-se

echivalenta notiunii de domeniu public cu cea de proprietate publica.

Legea nr.213/1998, prima lege speciala in materie utilizeaza aleatoriu notiunea de proprietate publica, cad cea de domeniu

public, lasandu-se sa se inteleaga ca e vorba de notiuni cu sfere de cuprindere identice.

Sensurile notiunii de “domeniu public”:

a. Sens restrans: domeniul public se identifica cu sfera bunurilor proprietate publica;

b. Sens larg: sfera domeniului public include pe langa toate bunurile proprietate publica si unele bunuri apartinand

proprietatii private care, pentru anumite considerente, se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativ-

teritoriale, fiind astfel supuse pe langa regulilor dreptului privat si unui regim de drept public.

In raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale reprezinta regula.

Chiar in conditiile legislatiei in vigoare, semnificatia notiunii de domeniu public ramane intacta in considerarea regimului

juridic special, derogatoriu de la dreptul comun.

III. Definitia dreptului de proprietate publica

Pana recent, Legea nr. 213/1998 era considerata principala reglementare in materia proprietatii publice, modificarile si

completarile aduse de Legea nr.71/2011 de punere in aplicare a NCC, incepand cu 1 oct. 2011 atrag un nou sediu al materiei.

Legea 71/2011 a abrogat o parte considerabila a Legii 213/1998 careia i s-a conferit un nou titlu, adecvat continutului

ramas in vigoare de lege privind bunurile proprietate publica.

Potrivit art. 858 NCC, avand ca titlu marginal “Definitia dreptului de proprietate publica”, proprietatea publica = dreptul de

proprietate ce apartine statului sau unei unitati administrativ-teritoriale asupra bunurilor care prin natura lor sau prin declaratia

legii, sunt de uz si interes public, cu conditia de a fi dobandite prin mijloacele prevazute de lege.

Notiunea e definita prin ea insasi, definitia reflectand de fapt regimul juridic aplicabil proprietatii, adica sunt mentionati:

- Titularii acestui drept;

- Sfera bunurilor proprietate publica identificata pe baza criteriilor de domenialitate publica (natura sau declaratia legii);

Un text aproape similar, dar intr-o alta formulare, se regaseste in art. 554 alin. (1) NCC : “bunurile statului si ale unitatilor

administrativ-teritoriale care prin natura lor sau prin declaratia legii sunt de uz sau interes public formeaza obiectul proprietatii

publice,insa numai daca au fost legal dobandite de acesta”.

In alin (2) al aceluiasi articol se specifica: daca prin lege nu se prevede altfel, dispozitiile aplicabile dreptului de proprietate

privata se aplica si dreptului de proprietate publica, insa numai in masura in care sunt compatibile cu acesta din urma.

Potrivit art. 553 NCC, exista si bunuri proprietate privata de interes national (sub acest aspect, definitia data in art. 553 nu

este corecta).

Art. 859 NCC reglementeaza dreptul de proprietate publica prin delimitarea de domeniul privat. In alin. (1), sunt preluate

integral dispozitiile art. 136 alin.(3) din Constitutie, ce enumera bunurile proprietate publica de rang constitutional.

Potrivit art. 859 alin.(2), celelalte bunuri care apartin statului ori unitatilor administrativ-teritoriale fac parte dupa caz din

domeniul public, ori domeniul privat al acestora insa numai doua la randul lor dobandite prin unul din modurile prevazute de

lege.

Se realizeaza trecerea de la notiunea de proprietate publica de rang constitutional, la notiunile de domeniu public/ domeniu

privat, notiuni de rang legal.

De retinut faptul ca textul legal se refera expres la bunurile proprietate publica care pot apartine doar domeniului public,

deoarece domeniul privat semnifica bunuri proprietate privata care apartin statului sau unitatilor administrativ-teritoriale

asemeni oricarui proprietar.

IV. Regimul juridic aplicabil proprietatii publice

Modalitatile de dobandire a dreptului de proprietate publica, prevazute in art. 863 NCC sunt:

a. Prin achizitie publica, efectuata in conditiile legii;

b. Prin expropriere pentru cauza de utilitate publica, in conditiile legii;

c. Prin donatie sau legat, acceptat in conditiile legii, daca bunul, prin natura lui sau prin vointa dispunatorului, devine de

uz ori interes public;

d. Prin conventie cu titlu oneros, daca bunul, prin natura lui sau prin vointa dispunatorului, devine de uz ori interes public;

e. Prin transferul unui bun din domeniul privat al statului in domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei

unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al acesteia, in conditiile legii.

f. Prin alte moduri stabilite de lege.

Modalitatile de incetare a dreptului de proprietate publica continute de legea nr. 213/1998 se completeaza cu dispozitiile

art. 864 NCC.

Astfel, conform art. 864 NCC: “Dreptul de proprietate publica se stinge daca:

- Bunul a pierit ori

- A fost trecut in domeniul privat;

- Daca a incetat uzul sau interesul public, cu respectarea conditiilor prevazute de lege.”

Potrivit art. 10 din legea nr. 213/1998, trecerea din domeniul public in domeniul privat se face, dupa caz, prin:

a. Hotarare a Guvernului – sau - ;

b. Hotarare a consiliului judetean – sau- ;

c. Hotarare a Consiliului municipiului Bucuresti sau

d. Hotararea consiliului local – Daca prin Constitutie sau lege nu se dispune altfel.

Potrivit art. 8 alin. (1) din lege trecerea din domeniul privat in domeniul public al statului sau a unitatilor administrativ-

teritoriale se face prin hotarare ca in cazul invers, mai sus prezentat.

Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face prin

hotarare a Guvernului, la cererea consiliului judetean sau local.

Trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al statului se face prin

hotarare a consiliului local sau judetean, la cererea Guvernului.

Este expres prevazuta posibilitatea ca hotararile de trecere a bunurilor sa poata fi atacate, in conditiile legii, la instanta de

contencios administrativ in a carei raza teritoriala se afla bunul.

In capitolul consacrat dispozitiilor finale, legea prevede autoritatile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public

si termenele de realizare a acesteia.

Inventarierea bunurilor proprietate publica

Potrivit art. 18 din Legea nr. 213/1998, evidenta contabil-financiara a bunurilor ce alcatuiesc domeniul public al statului si

al unitatilor administrativ teritoriale se inte in contabilitate potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor

Publice si aprobate prin H.G. .

Potrivit art. 20, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se elaboreaza de:

- Ministere;

- Autoritati publice centrale;

- Celelalte autoritati centrale specializate care au in administrare astfel de bunuri.

Centralizarea inventarului se face de Ministerul Finantelor Publice cu aprobarea Guvernului.

Conform art. 21, inventarul bunurilor ce alcatuiesc domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale sunt intocmite de

comisii speciale conduse de Presedintele Consiliului Judetean sau de Primar.

Potrivit art. 120 din Legea nr. 215/2001, apartin domeniului public de interes local sau judetean, bunurile care prin natura

lor sunt de uz sau de interes public local sau judetean si care nu au fost declarate de lege ca fiind de uz sau interes public

national. Desi legea nr. 215/2001 nu face trimitere expresa la Legea nr. 213/1998 este evident ca o vizeaza.

Legea nr. 213/1998 a adoptat solutia unei anexe care nominalizeaza :

- Bunurile domeniului public al statului;

- Bunurile domeniului public judetean;

- Bunurile domeniului public local al comunelor, oraselor, municipiilor.

Identificam urmatoarele categorii de bunuri proprietate publica:

a) Bunurile enumerate de art. 136 alin 5 din Constitutie;

b) Bunurile proprietate publica enumerate in lista-anexa a legii nr. 213/1998 ca apartinand statului;

c) Bunurile proprietate publica a comunelor, oraselor, municipiilor;

d) Alte bunuri pot fi stabilite ca apartinand proprietatii publice daca prin natura lor sau declaratia legii sunt de uz sau

interes public cu conditia sa fie dobandite prin modurile stabilite de lege.

e) Bunuri apartinand domeniului public al unitatilor administrativ-teritoriale, inventariate potrivit legii, astfel ca in prezent

exista HG de inventariere a domeniului public judetean, comunal, orasenesc.

De asemenea, este stabilita expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile cu privire la

delimitarea domeniului public al statului, judetelor, comunelor, oraselor sau municipiilor.

Apararea dreptului de proprietate publica

Potrivit art. 865 NCC, obligatia apararii in justitie apartine titularilor. Titularii drepturilor corespunzatoare proprietatii

publice sunt obligate:

a. Sa il informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adusa dreptului de proprietate publica;

b. Sa il introduca in proces pe titularul dreptului de proprietate publica, in conditiile prevazute de Codul de procedura

civila.

In litigiile privitoare la dreptul de administrare statul este reprezentat de Ministerul Finantelor Publice, iar unitatile

administrativ-teritoriale sunt reprezentate de Consiliul Judetean, de Consiliul General al Municipiului Bucuresti, de Consiliul

Local prin mandat scris presedintelui consiliului judetean sau primarului.

Modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate publica

Sunt enumerate in art. 136 alin. (4) din Constitutie, dupa ce este mentionat caracterul inalienabil al bunurilor proprietate

publica, fiind dezvoltate in prezent in art. 866 NCC, ca urmare a abrogarii dispozitiilor legii nr. 213/1998.

Potrivit art. 866 NCC, drepturile reale corespunzatoare proprietatii publice sunt:

a) Dreptul de administrare;

b) Dreptul de concesiune;

c) Dreptul de folosinta cu titlu gratuit.

Din enumerarea contitutionala lipseste inchirierea, reglementata ca un drept de creanta.

Darea in administrare

Conform art. 867 NCC, dreptul de administrare se constituie prin:

- Hotarare a Guvernului;

- Hotarare a Consiliului judetean sau, dupa caz;

- Hotarare a Consiliului local.

Aceste autoritati sunt si cele care controleaza modul de exercitare a drepului de administrare.

Dispozitia legala complementara privind bunurile proprietate publica a statului se regasesc in art. 1 din Legea nr. 90/2001

potrivit caruia Guvernul exercita functia de administrare a proprietatii statului prin care se asigura administrarea proprietatii

publice si private a statului.

Dispozitiile legale complementare privind bunurile proprietate publica se regasesc in Legea nr. 215/2001 – consiliile

judetene au atributii de gestionare a patrimoniului judetului.

Potrivit O.G. nr. 53/2002 privind statutul cadru al unitatii administrativ-teritoriale, prin statut se stabilesc criteriile pe baza

carora bunurile aflate in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale pot fi date in administrare regiilor autonome sau

institutiilor publice.

Potrivit art. 868 NCC, titularul dreptului de administrare se poate folosi si dispune de bunul dat in administrare in conditiile

stabilite de lege si daca este cazul de actul de constituire.

Dreptul de administrare are natura unui drept real principal, este opozabil erga omnes, mai putin titularilor dreptului de

proprietate publica.

Stingerea dreptului de administrare este reglementata in art. 869 NCC, potrivit caruia, dreptul de administrare piere:

- odata cu incetarea dreptului de proprietate publica,

- prin revocarea actului emis in conditiile legii daca interesul public o cere, de organul care l-a constituit.

Doctrina mai adauga o modalitate de incetare a drepului de administrare: incetarea calitatii esentiale de regie autonoma sau

institutie publica.

Concesiunea

Spre deosebire de dreptul de administrare, concesiunea poate sa revina oricarei persoane fizice sau juridice, romane sau

straine, in conditiile legii.

Sediul principal al materiei este constituit de OUG nr. 54/2006.

Potrivit art. 871 NCC, concesionarul are dreptul si in acelasi timp obligatia de exploatare a bunului in schimbul unei

redevente si pentru o durata determinata, cu respectarea conditiilor prevazute de lege si a contractului de concesiune.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, iar procedura de concesionare, precum si

incheierea,executarea si incetarea contractului de concesiune sunt supuse conditiilor prevazute de lege.

Contractul de concesiune se incheie intre concedent (autoritatea publica competenta) si concesionar.

Contractul de inchiriere

Potrivit legii 213/1998, contractul de inchiriere se poate incheia cu orice persoana fizica sau juridica, straina sau romana, de

titularul dreptului de proprietate publica sau de administrare.

Inchirierea se face prin licitatie publica, in conditiile legii, iar sumele incasate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetele

locale, dupa caz.

In raport cu specificul bunului, calitatea beneficiarului, actiunea legiutiorului, exista exceptii de la atribuierea inchirierii

prin licitatii publice (locuinte sociale, de necesitate, de protocol).

Darea in folosinta gratuita

Potrivit art. 874 NCC, dreptul de folosinta asupra bunurilor proprietate publica se acorda cu titlu gratuit, pe termen limitat,

institutiilor de utilitate publica. In lipsa unor dispozitii contrare, titularul beneficiaza de fructele civile ale bunului.

Dispozitiile privind dreptul de administrare (constituire si incetarea) se aplica in mod corespunzator.

Legislatia in vigoare nu stabileste expres tipul de act administrativ in baza caruia se acorda si se aproba folosinta gratuita.

In doctrina se apreciaza ca ar fi vorba de HG, de hotarare a Consiliului judetean/hotarare a Consiliului local, dupa caz.

Prelegerea XI - Regimul juridic aplicabil domeniului public.

Sfera bunurilor domeniului public si criteriile de domenialitate publica

I. Definitia si trasaturile domeniului public

Notiunea de domeniu public prezinta 2 sensuri:

a. Sens larg – domeniu public = acele bunuri publice sau private care prin natura lor sau dispozitia expresa a legii trebuie

pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentand valori destinate de a fi folosite in interes public, direct sau prin

intermediul unui serviciu public, si sunt supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, in care regimul de putere

este dominant, fiind in proprietatea sau, dupa caz, in paza persoanelor juridice de drept public.

b. Sens restrans – domeniu public = bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publica al statului sau unitatilor

administrativ-teritoriale.

Definitie. Domeniul public = totalitatea bunurilor mobile sau imobile apartinand statului sau unitatilor administrativ –

teritoriale care prin dispozitiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public si se supun regimului juridic

administrativ.

In sfera larga a domeniului public intra orice bun al proprietatii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri

sunt relativ determinate de Constitutie si mai apoi de legea speciala in materie.

Ideea de domenialitate publica nu are in vedere doar bunurile proprietate publica, ci si unele bunuri proprietate privata, care

pentru anumite considerente, se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale.

Sintagma de “domenialitate publica” reprezinta “inima regimului domenial”.

Trasaturile domeniului public – conditiile ce trebuiesc indeplinite pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public :

a. Prin natura sau destinatia expresa a legii sa intre in categoria bunurilor care trebuie protejate si transmise

generatiilor viitoare;

Nu toate bunurile din societate urmeaza a fi conservate pentru generatiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu

titlu de exceptie.

Destinatia unor bunuri de a fi folosite de generatiile viitoare este data de normele juridice fie in considerarea valorii lor

deosebite, fie in considerarea utilitatii lor publice.

b. Sa prezinte semnificatia unei valori de interes public sau sa fie destinat unei folosinte de interes public

Bunurile domeniului public dobandesc o importanta sociala deosebita. Distingem :

O folosinta directa – cel mai adesea gratuita, data fiind natura bunului;

O folosinta indirecta – daca bunul este pus in valoare printr-un serviciu public, organizat de administratia publica.

c. Sa fie supus unui regim juridic administrativ sau dupa caz, unui regim mixt, de drept public si privat, in care regimul

dominant este cel de drept public.

Regimul de drept public apare :

Ca un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica – subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi decat statul

sau unitatea administrativ-teritoriala;

Un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata – in considerarea salvgardarii unei valori nationale.

d. Sa se afle in proprietate publica sau in paza unei persoane de drept public.

In ceea ce priveste importanta distinctiei dintre proprietatea publica si proprietatea privata a statului sau unitatilor

administrativ-teritoriale este vorba despre diferenta de regim juridic aplicabil.

II. Particularitatile domeniului public (Caracterele dreptului de proprietate publica)

Au fost identificate de regula cu unele diferente de nuanta, aceleasi particularitati ale domeniului public in raport cu cele ale

domeniului privat.

Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este principiul inalienabilitatii, principiu modern adoptat la

jumatatea secolului al XIX-lea. Durata principiului este limitata doar la perioada in care bunul face parte din domeniul public,

iar odata dezafectat regimul public el poate fi instrainat.

Mult timp neconsacrata legislativ, regula inalienabilitatii a aparut ca o consecinta fireasca a afectarii bunurilor din domeniul

public in vederea satisfacerii intereselor generale.

Regula inalienabilitatii are un caracter relativ si limitat, depinzand de natura bunului si scopul pentru care a fost afectat.

Acest caracter al inalienabilitatii decurge din faptul ca regula se aplica atata timp cat bunul face parte din domeniul public.

Declasarea, dezafectarea in general nu poate urmari in principiu decat instrainarea ulterioara a bunului.

Potrivit art. 136 alin. (4) din Constitutie : “Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. In conditiile legii organice, ele pot

fi date in administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea ele pot fi

date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.”

Teza finala a acestei dispozitii a fost adaugata cu ocazia revizuirii si consfinteste constitutional o situatie deja aparuta in

practica, in baza dispozitiei art. 17 din legea 213/1998 ce prevede dreptul statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale de a

da folosinta gratuita imobile din patrimoniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara

activitate de binefacere sau de utilitate publica ori serviciilor publice.

Aceeasi prevedere cu o formulare identica se regaseste in art. 124 din Legea nr. 215/2001 a administratiei locale.

Ca o consecinta a inalienabilitatii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand domeniului public este

imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobandirii acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de buna-credinta,

in cazul bunurilor mobile.

Acest principiu fusese consacrat expres, chiar inainte de intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991, prin art. 5 alin. (2) a

Legii fondului funciar.

O alta consecinta a caracterului inalienabil al bunurilor ce apartin domeniului public este insesizabilitatea lor, care se opune

urmaririi lor silite.

Dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand domeniului public nu este susceptibil de dezmembraminte prin

constituirea unor drepturi reale imobiliare.

Asupra acestor bunuri nu se pot constitui servituti, ele fiind incompatibile cu afectatiunea speciala a domeniului public.

Particularitatile prin care domeniul public se delimiteaza de domeniul privat au fost prima data prevazute in legea nr.

69/1991 cu privire la administratia locala si au fost mentinute si in actuala reglementare (legea 215/2001).

Conform art. 861 NCC, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile, in sensul ca :

a. Nu pot fi instrainate – ele pot fi date doar in administrare, concesionare sau inchiriate, in conditiile legii.

b. Nu pot fi supuse executarii silite si asupra lor nu se pot constitui garantii reale;

c. Nu pot fi dobandite de alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei bunei-credinte asupra bunurilor mobile.

Incalcarea acestor dispozitii atrage dupa sine nulitatea absoluta a actelor juridice incheiate.

In art. 13, legea dispune ca servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile doar in masura in care sunt

compatibile cu uzul sau interesul public caruia ii sunt destinate bunurile afectate, iar in ce priveste servitutile valabil constituite

anterior intrarii bunului in domeniul public, se prevede ca acestea se mentin in aceleasi conditii.

Inalienabilitatea, insesizabilitatea si imprescriptibilitatea reprezinta trasaturi generale si comune pentru toate bunurile

proprietate publica. In afara acestor trasaturi, insa, unor categorii de bunuri proprietate publica le sunt aplicabile si alte reguli

constituind regimul juridic special al acestora.

III. Sfera bunurilor domeniului public si criteriile de domenialitate publica

In doctrina romaneasca, la scurt timp dupa adoptarea Constitutiei din 1991, s-a sustinut ca enumerarea bunurilor

domeniului public scoate in evidenta nu numai marea lor varietate, dar si imprejurarea ca , adesea, incadrarea unui bun in

domeniul public ori in cel privat al statului se loveste de anumite dificultati.

Intra in domeniul public, fara a fi propriu-zis, obiect al dreptului de proprietate publica “toate sumele de bani afectate

bugetului statului si administratiilor publice in scopul de a servi pentru administrarea si folosinta lor”, care reprezinta, sub

aspect juridic, titluri de creanta.

In privinta diferentierii dintre domeniul public si cel privat, problema controversata de-a lungul vremii, s-a incercat

delimitarea lor utilizand anumite procedee.

1. Criteriul naturii bunului – apreciat ca determinant in distingerea celor 2 domenii, ca urmare a existentei unor categorii

de bunuri, care prin natura lor, nu pot apartine unui particular (o sosea).

Dar acest criteriu nu acopera toata gama de bunuri care fac parte din acest patrimoniu si nu poate explica apartententa la

aceasta a unor bunuri care prin natura lor, pot fi obiect al dreptului de proprietate particulara (ex. : un tablou dintr-un muzeu

public).

2. Criteriul afectarii bunului unui serviciu public – este totusi un criteriu ce nu poate contribui singur la delimitarea celor

2 domenii intrucat ar extinde excesiv sfera bunurilor care ar apartine domeniului public.

3. Criteriul uzului direct si general al bunului public – este mentionat de doctrina, dar este prea restrictiv in raport cu

sfera bunurilor apartinand domeniului public. Un asemenea criteriu tine cont doar de bunurile accesibile in mod permanent

publicului (strazi,piete,gari) excluzandu-le pe acelea care, desi nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile publicului

permanent, sunt de interes general (cazarmi, teatre, scoli).

Sub aspect legislativ, legea fondului funciar, prin ultimul alin. al art. 4, consacrase pentru terenuriledin domeniul public

criteriul afectarii unei utilitati publice, pentru ca in finalul art. 5 alin. (1) sa adauge, dupa enumerarea exemplificativa a

terenurilor apartinand domeniului public, criteriul declararii prin lege si, respectiv, al uzului sau interesului public, daca

bunurile prin natura lor, intra in aceasta categorie.

Punand in discutie chestiunea nodala si dificiala a criteriilor dupa care urmeaza a defini si delimita proprietatea publica atat

fata de proprietatea privata a statului sau unitatilor administrativ teritoriale, cat si fata de proprietatea privata a persoanelor

fizice sau juridice, un autor retine ca, in timp ce in raport cu proprietatea privata domeniala, delimitarea este relativa, fata de

proprietatea privata, unde delimitarea este mai clara.

In legea 213/1998 legiuitorul organic si-a propus sa adopte o pozitie transanta, macar sub aspectul criteriilor de determinare

a obiectului dreptului de proprietate publica optand pentru declaratia legii, natura si destinatia bunului.

Toate cele trei domenii servesc impreuna la delimitarea domeniului public de cel privat, dar criteriul determinant este cel al

declaratiei legii.

In doctrina s-a apreciat ca prin legea 213/1998 s-a realizat o reglementare unitara a criteriilor dupa care se analizeaza

apartententa unui bun la domeniul public.

Prelegerea XII - Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administratiei

publice locale. Clasificarea bunurilor domeniului public

I. Sfera domeniului public potrivt Legii fondului funciar

Legiuitorul roman a confirmat distinctia intre domeniul public si cel privat prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar.

Inainte sa fie consacrata prin Constitutie, distinctia intre proprietatea publica si cea privata a fost mentionata de aceasta

lege, dar doar cu privire la terenuri.

“Fondul funciar” reprezinta o notiune globala, de natura sa induca ideea existentei unui regim de paza si protectie asupra

tuturor terenurilor, inclusiv cele care fac obiectul proprietatii private.

Potrivit art.4 alin. (1) din lege, “terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privata sau al altor drepturi reale,avand

ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot apartine domeniului public sau privat”.

Domeniul public poate fi:

a. De interes national – in acest caz proprietatea asupra sa apartine statului;

b. De interes local – caz in care proprietatea, tot in regim de drept public asupra sa apartine comunelor,oraselor,

municipiilor sau judetelor.

Legea nr.18/1991 a fost calificata ca o premiera legislativa in domeniul proprietatii, deoarece a reintrodus conceptele de

domeniu public si domeniu privat si a disociat in mod evident conceptul de proprietate domeniala (publica si privata) de cel de

proprietate privata a persoanelor fizice si juridice.

De mentionat faptul ca art. 5 din lege contine o enumerare mai dezvoltata a sferei bunurilor domeniului public decat cea

care va fi continuta in Constitutie, cu privire la bunurile proprietate publica.

Legiuitorul foloseste in dispozitiile legii espresia “bunuri de uz public”. In doctrina, acest lucru a fost privit ca avand in

vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toti membrii societatii, la care deci au acces toate

persoanele. In ceea ce priveste expresia “bunurile de interes public”, doctrina a apreciatr ca sunt avute in vedere acele bunuri

care, desi nu pot fi folosite de orice persoana, sunt destinate a fi folosite in cadrul unor activitati care intereseaza pe toti

membrii societatii.

In opinia unui autor, criteriul “interesului public” este folosit in acest context ca un subsidiar sau alternativa a “uzului

public”.

Se remarca faptul ca existe o singura exceptie (caile de comunicatie) care diferentiaza enumerarea din lege de cea din

Constitutie.

In unele cazuri, Constitutia a folosit o formula mai sintetica, pe cand Legea fondului funciar a folosit o formulare mai

analitica. Aceasta analiza comparativa vizeaza totusi textul initial al art. 135 alin. (4) din Constitutie. Din noua versiune a

Constitutiei (art. 136 alin. (4) ), prin comparatie cu textul legii speciale, lipsesc caile de comunicatie. Aceasta eliminare a fost

considerata necesara, deoarece ,prin natura lor, unele cai de comunicatie se pot afla in proprietate privata.

Determinarea sferei terenurilor care apartin domeniului public se realizeaza folosindu-se aceleasi criterii si tehnici ce le

foloseste si constituantul roman:

a. criteriul generic

b. individualizarea unor categorii de bunuri

c. trimiterea la alte legi prin care sa se poata largi sfera bunurilor domeniului public.

Astfel, si legea face trimitere la alte legi, dar consacra si un criteriu calitativ ce trebuie avut in vedere de legile respective,

operand cu notiunile de utilitate publica, uz public si interes public.

Legea fondului funciar lasa astfel posibilitatea ca prin legi speciale sa fie declarate ca bunuri ale domeniului public si alte

bunuri decat cele pe care ea le nominalizeaza expres.

Se constata ca, in timp ce legea se refera la domeniul public sau la cel privat, Constitutia se refera doar la proprietatea

publica sau la proprietatea privata legea opereaza cu notiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit

Constitutiei, sunt obiect al dreptului de proprietate publica, de unde concluzia ca : orice bun al proprietatii publice este si un

bun al domeniului public.

In ceea ce priveste criteriul apartenentei la domeniul public a tuturor bunurilor afectate uzului public, in doctrina s-a

remarcat meritul legii de a explica posibilitatea ca, prin schimbarea destinatiei, un bun apartinand domeniului public sa intre in

domeniul privat, exemplificandu-se cu posibilitatea vanzarii unui drum, dupa ce-I fusese schimbata destinatia.

II. Sfera domeniului public potrivit Legii administratiei publice locale

Analiza modului de consacrarea a conceptului de domenialitate publica sau privata, in Legea administratiei publice locale

trebuie sa porneasca de la dispozitiile art. 136 alin. (2) teza a doua din Constitutie, ce stabileste ca unici titulari ai dreptului de

proprietate statul sau unitatile administrativ-teritoriale, coroborat cu dispozitiile constitutionale referitoare la organizarea

administrativ – teritoriala a tarii, respectiv a autoritatilor administratiei publice locale si mai apoi cu dispozitiile legale in

aceasta materie care consacra un domeniu public local (comunal si orasenesc) si un domeniu public judetean.

Conceptul domenialitatii, publice sau private, distinct de cel al proprietatii private a persoanelor fizice sau juridice, si-a

gasit consacrarea largita si functionala in Legea administratiei publice locale.

Potrivit art. 120 alin. (1) din lege, apartin domeniului public de interes local sau judetean bunurile care, potrivit legii sau

prin natura lor, sunt de uz sau interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau interes public national.

Potrivit art. 121 alin. (1) din aceeasi lege, “Domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri

mobile sau imobile , altele decat cele prevazute la art. 120 alin. (1), intrate in proprietatea acestora prin modalitatile prevazute

de lege”. Lor li se aplica dispozitiile de drept comun, daca prin lege nu se prevede altfel.Numai bunurile domeniului privat pot

fi instrainate prin vanzare, ca urmare a hotararii consiliilor locale sau judetene.

Vanzarea,concesionarea si inchirierea se fac prin licitatie publica, organizata in conditiile legii.

O alta prevedere a legii este cu privire la obligativitatea inventarierii anuale a tuturor bunurilor apartinand unitatilor

administrativ teritoriale, adica atat a celor care fac parte din domeniul public cat si cele care fac parte din domeniul privat.

Consiliilor locale sau judetene li se prezinta anual un raport anual asupra situatiei gestionarii bunurilor, de catre primar,

respectiv presedintele consiliului judetean.

Ori de cate ori legea se refera in general la proprietatea judetului, orasului sau comunei, ne vom afla in prezenta unei

proprietati private (regula), bunurile respective apartinand domeniului privat judetean sau dupa caz, domeniului privat

comunal

III. Clasificarea bunurilor domeniului public

Un autor face distinctie intre urmatoarele dependinte ale domeniului public:

a. Domeniu public maritim – marea teritoriala + tarmurile marii + porturile maritime;

b. Domeniu public aerian – spatiul atmosferic marginit intre granitele statului;

c. Domeniu public al raurilor navigabile si flotabile;

d. Domeniu public terestru – sosele, cai ferate;

e. Imobile afectate in mod direct si special unui serviciu public pentru a putea fi utilizate in vederea satisfacerii unui

interes general.

f. Bunuri mobile pentru a fi folosite pentru un interes national.

Un alt autor delimiteaza urmatoarele dependinte ale domeniului public:

- Domeniu public maritim;

- Domeniu public terestru;

- Domeniu public fluvial;

- Domeniu public aerian;

- Cladirile afectate unui serviciu public.

- Domeniu public sacru.

In doctrina franceza, un autor clasic identifica 2 mari categorii de bunuri apartinand domeniului public:

- Bunuri afectate uzului public;

- Bunuri mobiliare afectate unui serviciu public.

In doctrina actuala, sunt propuse mai multe clasificari ale bunurilor domeniului public, printre care amintim:

a. Criteriul interesului pe care-l prezinta:

- Domeniu public de interes national;

- Domeniu public de interes judetean;

- Domeniu public de interes comunal.

b. Modul de determinare:

- Bunuri ale domeniului public prevazute de Constitutie;

- Bunuri ale domeniului public stabilite de legi;

- Bunuri ale domeniului public identificate de autoritatile administratiei publice in functie de criteriile stabilite de

Constitutie si legi.

c. Modul de incorporare:

- Domeniu public natural;

- Domeniu public artificial.

d. Criteriul naturii lor:

- Domeniu public terestru;

- Domeniu public maritim;

- Domeniu public fluvial;

- Domeniu public aerian;

- Domeniu public cultural;

- Domeniu public militar.

e. Modul de utilizare de catre public:

- Bunuri utilizate in mod direct

- Bunuri utlizate in mod indirect prin intermediul unui serviciu public.

Unii autori referindu-se la criteriul modului de utilizare a bunurilor afectate uzului public, disting 2 categorii de dependinte

ale domeniului public:

- Bunuri destinate uzului direct si colectiv al publicului: tarmurile marii, plaja, soselele, pietele publice.

- Bunuri destinate uzului direct, dar individual si privativ realizat prin intermediul unui serviciu public: locurile de

inmormantare intr-un cimitir, mesele in piete, hale.

Prelegerea XIII - Concesiunea bunurilor proprietate publica

I. Evolutia institutiei concesiunii si a legislatiei in materie

Ideea concesionarii unui bun public apare inca din antichitate, in dreptul public roman, dar fundamentele institutiei se

regasesc in Evul Mediu.

In Evul Mediu, concesiunile “bunurilor domeniului public” erau surse de venituri pentru monarhi si mijloace ale luptei

politice, modalitati de rasplatire a loialitatii.

P. Negulescu definea concesiunea = o forma de exploatare a unui serviciu public,in care un particular, persoana fizica sau

morala, iaasupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului, in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru

serviciile prestate.

Prin concesiune se ajunge la situatia ca un bun apartinand domeniului public sa poata fi utilizat in conditiile proprietatii

private.

Concesiunea serviciului public = un mod de adminsitrare a unui serviciu in care o persoana publica (concedentul)

insarcineaza prin contract administrativ o persoana privata (concesionarul), de a pune in functiune serviciul, sub controlul

autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remuneratii

care consta in taxe pe care le percepe de la beneficiarii serviciului.

Concesionarul percepe taxele in conformitate cu un tarif stabilit de administratie.

Tariful = act administrativ unilateral prin care administratia reglementeaza in mod general si impersonal taxele pe care le

impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.

Dintr-o perspectiva generala, concesiunea bunurilor publice, a serviciilor publice nu reprezinta doar un scop in sine, ci o

modalitate juridica creata de civilizatia moderna pentru a face sa fie mai bine puse in valoare bunurile publice ce urmeaza a fi

transmise generatiilor viitoare, pentru a fi prestate la cerinte inalte servicii publice esentiale.

In doctrina interbelica romaneasca, concesiunea unui bun proprietate publica o fost considerata (sub aspectul naturii

juridice):

a. Contract de arenda sau

b. Un permis politienesc sau

c. Un act juridic complex alcatuit dintr-o parte contractuala si o parte reglementara.

P. Negulescu considera contractul de concesiune un act mixt , o combinatie de dispozitii reglementare si de contract.

In actul de concesiune exista:

a. un ansamblu de clauze reglementare – stabilesc organizarea si functionarea serviciului si ar putea figura intr-un

regulament adminsitrativ. Aceste clauze sunt elaborate in mod unilateral de administratie, acestea putand fi modificate

intotdeauna de ea.

b. O parte contractuala – dispozitii financiare care garanteaza concesionarului remunerarea sa si care sunt dominate de

principiul echilibrului financiar al contractului (principiu fundamental al contractului administrativ).

Doctrina administrativa franceza, catalogheaza contractul de concesiune, alaturi de contractul de lucrari publice, ca un

contract administrativ.

Donctrina germana clasica: concesiunea = act adminsitrativ care confera unui particular putere juridica asupra unei parti din

patrimoniul incredintat de administratie.

In Romania, in perioada interbelica, durata concesiunii bunurilor domeniului public, era de maxim 30 de ani, iar a bunurilor

proprietate privata a statului, comunelor, judetelor si institutiilor sub controlul acestora era de 50 de ani.

In perioada postbelica, conceptul de contract de concesiune devine o notiune desueta.

In prezent, art. 136 alin. (4) din Constitutie, se refera la institutia concesiunii, iar dispozitii referitoare la aceasta se intalnesc

intr-o serie de legi precum:

- Legea fondului funciar

- Legea 15/1990 privind reorganizarea unitatiilor economice de stat ca regii autonome si societatii comerciale

- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii

- Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, etc.

In prezent, regimul concesiunilor este reglementat in 2 acte normative:

- OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a

contractelor de concesiune de servicii – aprobata prin Legea nr. 337/2006;

- OUG nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica – aprobata prin Legea nr.

22/2007.

II. Definitia contractelor de concesiune

Din continutul art. 136 alin. (4) din Constitutie rezulta implicit ca bunurile proprietate publica pot fi date in concesiune

oricarui subiect de drept, de catre autoritatile administratiei publice centrale sau locale, precum si de regiile autonome sau de

institutiile publice care le-au primit in administrare, daca prin lege speciala nu se dispune altfel.

In raport cu dispozitia constitutionala, concesiunea = mod de utilizare a domeniului public, alaturi de inchiriere si dare in

administrare.

Contractul de concesiune de lucrari publice = contractul care are aceleasi caracteristici ca si contractul de lucrari, cu

deosebirea ca in contrapartida lucrarilor executate, cocontractantul, in calitate de concesionar, primeste din partea autoritatii

contractante (concedent), dreptul de a exploata rezultatul lucrarilor pe o perioada determinata sau acest drept insotit de plata

unei sume de bani prestabilite [art. 3 lit. g) – OUG 34/2006].

Contractul de concesiune de servicii = contractul care are aceleasi caracterisitici ca si contractul de servicii, cu deosebirea

ca in contrapartida serviciilor prestate contractantul (concesionar), primeste din partea autoritatii contractante (concedent),

dreptul de a exploata serviciile pe o perioada determinata sau acest drept, insotit de plata unei sume de bani prestabilite. [art. 3

lit. h) – PUG 34/2006]

Potrivit art. 1 alin. (2) OUG 54/2006 contractul de concesiune de bunuri proprietate publica = contract incheiat in forma

scrisa, prin care o autoritate publica (concedent) transmite pe o perioada determinata, unei persoane (concesionar), care

actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica in schimbul unei

redevente.

Efectele contractului de concesiune vizeaza: concedentul, concesionarul, tertii (toti sunt afectati in egala masura).

III. Obiectul si partile contractului de concesiune

In cazul contractului de concesiune de bunuri proprietate publica sunt avute in vedere bunurile ce sunt proprietate publica a

statului/unitatilor administrativ-teritoriale, potrivit Constitutiei si reglementarilor legale privind proprietatea publica.

In anumite acte normative precum Legea administratiei publice locale sau Legea autorizarii executarii licrarilor de

constructii, este reglementata expres si posibilitatea concesionarii bunurilor domeniului privat. Instrumentul juridic folosit in

aceasta situatie este contractul, incheiat de regula cu ofertantul castigator al unei licitatii publice, iar solutionarea eventualelor

litigii revine instantelor de drept comun.

In cazul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica, plata concesiunii se numeste redeventa si conform

art.4 alin. (1) din OUG 54/2006 se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz.

Redeventa = o parte din profitul obtinut de concesionar si se stabileste de catre parti la incheierea contractului. Modul de

calcul si de plata a redeventei se stabilesc de concedent.

In doctrina au fost aduse critici cu privire la folosirea termenului de “redeventa” ,intrucat exista situatii in care plata

concesiunii consta in plata unei taxe sau a unor tarife anuale, motiv pentru care s-ar considera mai potrivita folosirea

sintagmei “redeventa sau taxa ori tarif, dupa caz”.

Partile contractului de concesiune de bunuri publice

Art. 5 OUG 54/2006 : Au calitatea de concedent:

- In numele statului ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.

- In numele judetului, orasului sau comunei consiliile judetene, consiliile locale sau instituiile de interes public local.

Asadar, prin incheierea contractelor de concesiune, aceste autoritati publice angajeaza raspunderea juridica a statului,

respectiv a unitatilor administrativ-teritoriale.

Consiliile locale si judetene, neavand personalitate juridica, nu raspund patrimonial in litigiile izvorate prin incheierea sau

executarea contractelor de concesiune, reclamantul fiind nevoit sa cheme in judecata unitatea administrativ- teritoriala in

numele careia s-a incheiat contractul de concesiune, pentru a putea fi obligata la plata de despagubiri,in eventualitatea

admiterii actiunii judecatoresti concluzie ce se impune in raport cu art. 21 alin. (1) din Legea 215/2001.

Calitatatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana ori straina (art. 6 din OUG 54/2006).

Pentru a fi concesionar:

- Persoana fizica trebuie sa fie majora si sa nu aiba discernamantul alterat;

- Persoana juridica – infiintata in mod legal + capacitate de folosinta specializata pe obiectul concesiunii.

Durata contractului de concesionare nu va putea depasi o perioada mai mare de 49 de ani, incepand de la data semnarii

contractului, dar se poate prelungi cu maxim o perioada egala cu cel mult jumatate din durata initiala, prin simplul acord de

vointa al partilor.

In cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la initiativa concedentului sau ca urmare a unei

propuneri insusite de aceasta. Porpunerea de concesionare trebuie motivata din punct de vedere economic, financiar, social si

de mediu.

Potrivit reglementarii actuale, propunerea insusita de concedent poate veni din partea oricarui investitor interesat.

Intitiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza efectuarea unui studiu de oportunitate.

Studiul de oportunitate = ansamblul de operatiuni tehnico-materiale obligatorii pentru incheierea contractului de

concesiune.

Concedentul este obligat ca, intr-un termen de 30 de zile de la insusirea propunerii de concesionare formulata de persoana

interesata, sa procedeze la intocmirea studiuluide oportunitate.

In baza studiului de oportunitate,concedentul elaboreaza caietul de sarcini al concesiunii.

Aprobarea concesionarii se face pe baza studiului de oportunitate prin:

- Hotarare a Guvernului

- Hotarare a consiliilor locale,

- Hotarare a consiliilor judetene sau

- Hotarare a Consiliului General al Muncipiului Bucuresti.

Desi sfera concedentilor enumerati de textul reglementar este mai larga, dreptul de aprobare a concesiunii revine:

Guvernului, consiliilor judetene, consiliilor locale, consiliului General al Muncipiului Bucuresti.

IV. Procedura concesionarii bunurilor proprietate publica

Principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune sunt:

a. Transparenta

b. Tratamentul egal;

c. Proportionalitatea

d. Nediscriminarea

e. Libera concurenta

Potrivit art. 14 si 15 din OUG nr. 54/2006, de regula, concedentul are obligatia de a atribui contractul de concesiune de

bunuri proprietate publica, prin aplicarea procedurii licitatiei. Procedura licitatiei = procedura la care persoana fizica sau

juridica interesata are dreptul de a depune o oferta.

Exceptie: se recurge la negocierea directa = procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv

redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Potrivit art.17 din OUG nr. 54/2006,concedentul are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de atribuire orice

cerinta, criteriu, regula si alte informatii necesare pentru a asigura ofertantului o informare completa,corecta sI explicita cu

privire la modul de aplciare a procedurii de atribuire.

Ca o confirmare a regimului de drept public, art. 18 precizeaza dreptul concedentului de a impune in cadrul documentatiei

de atrbuire, in masura in care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, conditii speciale de indeplinire a conctractului

prin care se urmareste obtinerea unor efecte de ordin social sau in legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii

durabile.

Licitatia se deruleaza astfel:

1. Concedentul are obligatia sa publice in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a VI-a, intr-un cotidian de circulatie

nationala si intr-unul de circulatie locala anuntul de licitatie.

2. Persoana interesata are dreptul de a solicita si a obtine documentatia de atribuire, iar concedentul are obligatia de a i-o

pune la dispozitie in maxim 4 zile lucratoare.

3. Persoana interesata are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire, iar concedentul are obligatia de

a raspunde, in mod clar, comple si fara ambiguitati, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca

4 zile lucratoare de la primirea unei astfel de solicitari.

Potrivit art. 25 din OUG nr. 54/2006, procedura de licitatie se poate desfasura doar daca in urma publicarii anuntului de

licitatie au fost depuse cel putin 3 oferte valabile. In cazul in care nu se depun cel putin 3 oferte valabile, concedentul are

obligatia de a anula procedura si de a organiza o noua licitatie.

Daca nici in cazul celei de a 2- a licitatie nu sunt depuse cel putin 3 oferte valabile, concedentul are dreptul de a apliuca

procedura de negociere directa.

OUG nr. 54/2006 stabileste regulile privind oferta, determinarea ofertei castigatoare,anularea procedurii de atribuire a

contractului de concesiune si regulile privind conflictul de interese :

- Ofertantul are obligatia de a elabora oferta in conformitate cu prevederile documentatiei de atribuire;

- Oferta are caracter obligatoriu – din punctul de vedere al continutului, pe toata perioada de valabilitate stabilita de

concedent.

- Continutul ofertelor trebuie sa ramana confidential pana la data stabilita pentru deschiderea acestora, concedentul urmand

a lua la cunostiinta de continutul respectivelor oferte numai dupa aceasta data.

- Concedentul are obligatia de a stabili oferta castigatoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire precizate in

documentatia de atribuire.

Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redeventei, dar concedentul poate sa tina seama

si de alte criterii precum:

- Capacitatea economico-financiara a ofertantilor;

- Protectia mediului inconjurator;

- Conditii specifice impuse de natura bunului concesionat.

In cazul procedurii negocierii directe, procedura este similara celei prin licitatiei :

- Anuntul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel putin 10 zile calendaristice inainte de data limita pentru

depunerea ofertelor;

- Concedentul are obligatia de a pune documentatia de atribuire la dispozitia persoanei interesate, intr-o perioada care sa

nu depaseasca 2 zile lucratoare de la primirea unei solicitari din partea acesteia.

- Persoana interesata are dreptul de a solicita si de a obtine documentatia de atribuire

- Persoana interesata are dreptul de a solicita clarificari privind documentatie de atribuire.

- Concedentul deruleaza negocieri cu fiecare ofertant care a depus o oferta valabila.

Reguli privind conflictul de interese – se prevede expres ca persoana care a participat la intocmirea documentatiei de

atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar numai in cazul in care implicare sa in elaborarea documentatiei de atribuire nu este de

natura sa defavorizeze concurenta.

Exceptie de la procedura licitatiei si cea a negocierii directe : bunurile proprietate publica pot fi concesionate prin atribuire

directa companiilor nationale, sociatatilor nationale sau societatilor comerciale aflate in subordinea, sub autoritatea sau in

coordonarea entitatilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost infiintate prin reorganizarea regiilor autonome si care

au ca obiect principal de activitate gestionarea, intretinerea, repararea si dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pana la

finalizarea privatizarii acestora.

In acest caz nu mai este nevoie intocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea se aproba prin Hotarare de Guvern,

prin hotarare a consiliilor locale, consiliilor judetene sau Consiliului General al Municipiului Bucuresti.

V. Incheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica

Potrivit art. 39 din OUG nr.54/2006, concedentul are obligatia de a incheia contractul de concesiune cu ofertantul al carei

oferta a fost stabilita ca fiind castigatoare.

Concedentul are obligatia de a publica anuntul de atribuire a contractului de concesiune in Monitorul Oficial al Romaniei,

Partea a VI-a, in cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea oricarei dintre procedurile de atribuire a contractului de

concesiune.

Contractul de concesiune cuprinde:

- Clauzele prevazute in caietul de sarcini;

- Clauzele convenite de partile contractante, in completarea celor din caietul de sarcini.

Contractul de concesiune trebuie sa contina interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte

persoane, obiectul concesiunii, cu exceptia cazurilor in care subconcesionarea este permisa potrivit OUG nr. 54/2006.

Spre deosebire de legislatia actuala care reglementeaza subconcesionarea ca o exceptie, in legislatia interbelica

subconcesionarea era posibila daca era indeplinita conditia obtinerii consimtamantului administratiei.

Contractul de concesiune va cuprinde si clauze contractuale referitoare la impartirea responsabilitatilor de mediu intre

concedent si concesionar.

Potrivit art 53 din OUG 54/2006, concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune,

cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz.

Acest drept nu poate fi exercitat discretionar, ci numai daca respectiva modificare este ceruta de o mai buna adaptare a

obiectului concesiunii la necesitatiile satisfacerii interesului general.

Se remarca in doctrina faptul ca acele clauze reglementare,prestabilite, in privinta carora isi da acordul concesionarul,

reprezinta unul din elementele specifice contractelor administrative.

In cazul concesionarii unui bun public suntem in prezenta unor institutii de drept public (a contractelor administrative), dar

in cazul concesionarii unui bun privat al statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale suntem in prezenta unui contract de

drept civil,conditionat de existenta unor acte administrative.

Legea nr.554/2004 asimileaza contractul administrativ actului administrativ, identificand 4 categorii de contracte

administrative, prima categorie fiind chiar cea a contractelor incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in

valoare a bunurilor proprietate publica, iar “prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative

supuse competentei instantelor de contencios administrativ”.

Trasaturi (identificate in doctrina) ale contractului administrativ:

- Contract cu titlu oneros – fiecare parte urmareste un avantaj prin incheierea contractului;

- Una dintre parti (concedentul) este intodeauna o autoritate publica, iar celalata parte (concesionarul) este un particular;

- Are un caracter intuitu persoanae;

- Este un contract solemn – forma scrisa este ceruta ca si conditie ad validitatem;

- Are o durata determinata;

- Contract comuntativ – intinderea prestatiilor fiecarei parti fiind certa;

- Contract cu executare succesiva – sub forma unor prestatii continue.

Potrivit art. 58 din OUG nr . 54/2006, contractul de concesiune se incheie in limba romana, in 2 exemplare, cate unul

pentru fiecare parte (regula).

In cazul in care concesionarul este de alta nationalitate sau cetatenie decat cea romana si daca partile considera necesar,

contractul de concesiune se va putea incheia in 4 exemplare (2 in limba romana si 2 in limba concesionarului - exceptia). In

caz de litigiu, exemplarele in limba romana prevaleaza.

VI. Incetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica

Aceasta poate avea loc in urmatoarele situatii:

a. La expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune – situatia tipica;

b. In cazul in care interesul national sau local o impune – prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei

despagubiri juste si prealabile in sarcina acestuia, iar in caz de dezacord este competenta instanta de judecata.

c. In cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar – prin reziliere de catre concedent, cu plata unei

despagubiri in sarcina concesionarului.

d. In cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent – prin rezilierea de catre concesionar, cu plata unei

despagubiri in sarcina concedentului;

e. La disparitia dintr-o cauza de forta majora a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului

de a-l exploata, prin renuntare – fara plata unei despagubiri.Aceasta situatie este cunoscuta in doctrina sub denumirea de

“teoria impreviziunii”, concedentul poate sa introduca actiune in instanta, daca apreciaza ca nu este un caz de forta majora sau

de o imposibilitate obiectiva, ci dimpotriva, achiesand la ideea de renuntare, poate sa pretinda despagubiri.

In cazul denuntarii contractului este vorba de un drept al concedentului, recunoscut de lege, in instanta puteandu-se ajunge

eventual doar pentru cuantumul despagubirilor.

In cazul rezilierii contractului este vorba de o actiune in instanta de judecata ce urmeaza sa se pronunte in urma probelor

administrate, in contradictoriu si cu plata unor daune-interese corespunzatoare.

Astfel, incetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica poate avea loc:

- De drept;

- Pe cale judecatoreasca;

- Prin manifestareade vointa a partiloc contractante.

La incetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa restitutie in deplina proprietate, liber de orice sarcina,

bunul concesionat.

Exercitarea dreptului de control al statului – se realizeaza, potrivit legii, prin:

- Structurile cu atributii specifice de control din ministerele de resort si Ministerul Finantelor – cazul concesiunilor

bunurilor proprietate publica de interes national;

- Directia generala de administrare a marilor contribuabili, directiile generale ale finantelor publice judetene si a

muncipiului Bucuresti – concesiunile bunurilor proprietate publica de interes local.

Nerespectarea de catre partile contractante a obligatiilor cuprinse in contractul de concesiune atrage raspunderea

contractuala a partii in culpa.

OUG nr. 54/2006 reglementeaza o serie de sanctiuni contraventionale pentru persoanele fizice sau juridice si se

completeaza cu dreptul comun in materie, OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor.

VII. Solutionarea litigiilor aparute in legatura cu contractul de concesiune publica

Potrivit art. 66 din OUG. Nr. 54/2006, solutiile litigiilor aparute in legatura cu atribuirea, incheierea, executarea,

modificarea si incetarea contractului de concesiune, precum si a celor privind acordarea de despagubiri se realizeaza potrivit

dispozitiilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul adminstrativ.

Actiunea in justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui jurisidictie se afla sediul

concedentului. Impotriva hotararii tribunalului se poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a curii de apel.

Aceste dispozitii din reglementarea speciala trebuie raportate la dreptul comun in materie, adica Legea contenciosului

administrativ intrucat aceasta lege asimileaza actelor administrative acest tip de contracte, denumindu-le contracte

administrative.

Articolul 8 alin. (3) al acestei legi stabileste expres regula potrivit careia principiul libertatii contractuale este subordonat

principiului prioritatii interesului public.

Prelegerea XVII - Definitia si trasaturile contraventiei

I. Definitia contraventiei

Contraventia si raspunderea contraventionala sunt institutii ale dreptului administrativ, care privesc atat activitatea

persoanelor fizice, cat si activitatea pe care o desfasoara autoritatile administratiei publice. Contraventia este privita ca:

- Fenomen social notiunea de contraventie evolueaza ca si notiunea de moralitate, declararea unui fapt drept

contraventie depinzand de aprecierea pe care majoritatea membrilor societatii o confera unei anumite fapte.

- Fenomen juridic contraventia este o fapta, constand intr-o actiune sau inactiune, imputabila autorului ei, prevazuta de

norma de drept administrativ si pentru a carei savarsire se aplica o sanctiune.

Art. 1 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor: “Legea contravenţională apara valorile sociale, care nu

sunt ocrotite prin legea penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege,

ordonanţa, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau

al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.”

In doctrina, un autor a identificat 4 conditii care ar trebui indeplinite cumulativ pentru a ne afla in prezenta unei

contraventii: existenta unei fapte, fapta sa fie savarsita cu vinovatie, sa fie prevazuta si sanctionata prin norma juridica, norma

juridica sa fie adoptata de o autoritate publica.

II. Trasaturile contraventiei

Din definitia actuala a contraventiei se desprind 2 trasaturi ale sale:

a. Contraventia este o fapta savarsita cu vinovatie;

b. Principiul legalitatii contraventionalizarii (legalitatea stabilirii si sanctionarii contraventiilor)–se refera la actele

normative prin care pot fi stabilite + sanctionate contraventii si autoritatile publice competente sa le emita (legi, ordonante,

HG).

Contraventia este o fapta savarsita cu vinovatie

Ea ataca anumite valori sociale ocrotite de lege, altele decat cele ocrotite de legea penala caracter ilicit;

Vinovatia = starea subiectiva a autorului faptei ilicite, in momentul incalcarii ordinii de drept, exprimand atitudinea

psihica, negativa a acestuia fata de interesele si valorile sociale ocrotite de nomele juridice. Vinovatia implica:

1. Un act de constiinta – presupune intelegerea consecintelor savarsirii unei fapte sanctionate de lege;

2. Acceptarea sau chiar urmarirea producerii consecintelor negative, adica actul de vointa.

Ilicitul contraventional se raporteaza la atitudinea psihica a faptuitorului fata de consecintele negative ale faptelor sale si

poate sa constea intr-o actiune, intr-o inactiune, in fapte comisiv-omisive.

Vinovatia in cazul raspunderii contraventionale imbraca 2 forme:

1. Intentia

- Directa faptuitorul a prevazut rezultatul faptei sale, urmarind producerea lui prin comiterea faptei respective;

- Indirecta faptuitorul a prevazut rezultatul faptei sale si, desi nu il urmarea, a acceptat producerea lui.

2. Culpa

- Cu previziune (usurinta) faptuitorul a prevazut rezultatul faptelor sale, dar nu l-a acceptat, socotind fara temei ca el nu

se va produce;

- Fara previziune (neglijenta) faptuitorul nu a prevazut rezultatul faptei sale, desi trebuia si putea sa-l prevada.

Contraventia se sanctioneaza indiferent de forma vinovatiei, exceptia de nesanctionare a faptelor savarsite din culpa

trebuind expres prevazuta in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia respectiva.

Principiul legalitatii contraventionalizarii (legalitatea stabilirii si sanctionarii contraventiilor)

Art. 2 alin. (1) din OG nr. 2/2001 - contravenţiile pot fi stabilite si sanctionate prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale

Guvernului în toate domeniile de activitate competenta materiala generala.

Parlamentul stabileste contraventii in legile prin care de regula se statueaza regimul juridic al unor activitati economico-

sociale. Mai putin utilizata este calea adoptarii unor legi cu caracter exclusiv contraventional. In cele mai multe cazuri,

Parlamentul deleaga Guvernului atributia emiterii actului normativ privind stabilirea si santionarea contraventiilor intr-un

domeniu sau altul, printr-o hotarare adoptata in aplicarea legii. Guvernul dispune de o comptenta generala in stabilirea si

sanctionarea contraventiilor, putand adopta OUG, OG si HG.

Nu au dreptul de a adopta reglementari in materia contraventionala ministerele si celelalte autoritati publice centrale, cu

exceptia celor carora li se confera acest drept prin legi speciale. Art. 2 alin. (2) OG nr. 2/2001: “Prin hotărâri ale autorităţilor

administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru

care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin

legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.”

Asadar, competenta acestor autoritati ale administratiei publice in materia contraventiilor este conditionata de 2 limitari:

1. Sa fie de domenii si probleme care intra in sfera lor de atributii;

2. In aceste domenii sa nu fie deja stabilite contraventii prin acte cu forta juridica superioara.

Ordonanta a introdus dispozitii speciale cu privire la administratia publica a municipiului Bucuresti art. 2 alin. (3) din

OG nr. 2/2001: consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si sanctiona contraventional in mai multe

domenii expres enumerate:

- salubritate, activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora;

- întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joaca pentru copii;

- amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane;

- întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor;

- intreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultura, întreţinerea clădirilor, imprejmuirilor

şi a altor constructii;

- depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.

Potrivit art. 2 alin. (5) din OG nr. 2/2001: “Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor

municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2)-(4), sunt nule de

drept. Nulitatea se constata de instanta de contencios administrativ competenta, la cererea oricărei persoane interesate.”

Este pentru prima data cand este prevazuta expres competenta instantei de contencios administrativ de a constata nulitatea

unor acte normative de competenta autoritatilor administratiei publice locale prin care se stabilesc si se sanctioneaza

contraventii cu incalcarea dispozitiilor continute de reglementarea cadru in materie.

In doctrina actuala, unii autori se refera si la un continut juridic al contraventiei = ansamblul conditiilor cerute de lege

pentru ca aceasta sa existe. Structura continutului contraventiei: obiectul, subiectii, latura obiectiva, latura subiectiva.

III. Regimul juridic aplicabil actelor normative ce reglementeaza contraventii

Potrivit art. 3 din ordonanta, actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce

constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează sa se aplice pentru fiecare dintre acestea – autonomie legislativa.

Din punctul de vedere al prevederii faptelor ilicite in acte normative, exista desosebiri intre:

- Infractiune este prevazuta doar de legea organica;

- Contraventie pericol social mai redus + diversitatea domeniilor poate fi prevazuta si prin alte acte normative;

- Abatere disciplinara nu toate abateriile disciplinare trebuie sa fie stabilite in mod obligatoriu si expres in acte

normative; pot fi calificate ca atare si de autoritatea ierarhica.

În cazul sancţiunii cu amenda, se precizeaza expres in ordonanta, se vor stabili limita minima şi maxima a acesteia sau,

după caz, cote procentuale din anumite valori; se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite

prin săvârşirea contravenţiilor.

Art. 4 din ordonanta: “Dispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile intră în

vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare

se face şi cu respectarea condiţiilor prevăzute la art. 49 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.” + Se

mentioneaza expres posibilitatea ca, in cazuri urgente, sa poata fi prevazuta intrarea in vigoare a acestor acte intr-un termen

mai scurt, dar nu mai mic de 10 zile.

Ordonanta mai precizeaza ca hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene prevăzute la art. 1, prin care

se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, pot fi aduse la cunoştinţa publica prin afişare sau prin orice alta forma de

publicitate în condiţiile Legii nr. 215/2001. Aducerea la cunostinta publica a hotararilor cu caracter normativ se face in termen

de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect.

Reglementarile locale sau judetene de natura contraventionala necesita avizul de legalitate al prefectului care, daca lipseste

sau e nefavorabil reglementarii, nu mai permite publicarea si implicit intrarea in vigoare a acesteia.

Prelegerea XVIII - Sanctiunile contraventionale

I. Consideratii generale. Clasificarea sanctiunilor contraventionale

Sanctiunea = un element structural al normei juridice, rolul sau fiind acela de a asigura respectarea conduitei prescrise in

dispozitia normei. Prin aplicarea ei se urmareste restabilirea ordinii de drept si repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea

unei valori sociale ocrotite de norma juridica.

Spre deosebire de sanctiunile civile, care se caracterizeaza printr-o mare stabilitate, sanctiunile contraventionale sunt in

continua transformare in functie de specificul abaterilor care se savarsesc, facand dificila codificarea lor.

Sanctiunile contraventionale sunt prevazute atat in reglementarea cadru, cat si in legi speciale contraventionale.

Sanctiunile contraventionale sunt definite in doctrina ca reprezentand o grupa a sanctiunilor juridice care se aplica

persoanelor fizice sau juridice care au savarsit contraventii.

In doctrina recenta au fost identificate principii ale sanctiunilor contraventionale:

- Principiul legalitatii;

- Principiul compatibilitatii acestora cu conceptia moral-juridica a societatii;

- Principiul individualizarii;

- Principiul personalitatii.

OG nr. 2/2001 stabileste in art. 5 alin. (1) ca sanctiunile contraventionale sunt:

a) Principale: avertismentul, amenda contraventionala, prestarea unei activitati in folosul comunitatii.

b) Complementare:

- Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii;

- Suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati;

- Inchiderea unitatii;

- Blocarea contului bancar;

- Suspendarea activitatii agentului economic;

- Retragerea licentei sau avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv;

- Desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului in starea initiala.

In alineatul (4) al aceluiasi articol se specifica expres posibilitatea ca prin legi speciale sa fie stabilite si alte sanctiuni

contraventionale principale sau complementare.

In art. 5 alin.final al OG nr.2/2001 se prevede principiul proportionalitatii sanctiunii stabilite cu gradul de pericol social al

faptei savarsite: “Sancţiunile complementare se aplica în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pentru una şi aceeaşi

contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principala şi una sau mai multe sancţiuni complementare.”

Astfel, numeroase acte normative lasa la indemana agentului constatator sau al organului de urmarire penala o larga marja

de apreciere a incadrarii faptei in sfera ilicitului penal sau a celui contraventional, printr-o formulare de genul: “Constituie

contraventii, daca nu sunt savarsite in astfel de conditii incat potrivit legii penale sa fie considerate infractiuni, urmatoarele

fapte (…)”. larga putere discretionara de care dispune cel chemat sa aplice o astfel de norma.

Art. 6 din OG nr. 2/2001 dispune expres ca avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient

persoana fizica sau juridică, in timp ce prestarea unei activitati in folosul comunitatii se aplica doar persoanelor fizice.

II. Avertismentul

= atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de

recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

Avertismentul se aplica in cazul in care fapta e de o gravitate redusa - poate fi aplicat si daca actul normativ de stabilire si

sanctionare a contraventiei nu prevede aceasta sanctiune. Se adreseaza oral cand contravenientul este prezent la constatarea

contraventiei si sanctiunea e aplicata de agentul constatator regula in materie este reprezentata de forma orala.

Potrivit unor consideratii din doctrina postbelica, problema criteriilor in baza carora avertismentul se poate aplica este o

chestiune de apreciere de la caz la caz. Elementul hotarator este atitudinea pe care o adopta contravenientul, agentul

constatator fiind insa cel caruia ii revine rolul, in baza puterii discretionare de care dispune, de a constata existenta unei

atitudini pozitive.

Este subliniata dificultatea intocmirii unui cazier in materie contraventionala, pentru a se putea constata cand o persoana

savarseste pentru prima data o contraventie.

III. Amenda contraventionala

= are caracter administrativ potrivit art. 8 alin. (1) din ordonanta, fiind vorba de o sanctiune administrativa.

Amenda contraventionala se diferentiaza de amenda penala:

- Prin natura sa juridica;

- Prin autoritatea care o aplica (administratia – amenda contraventionala; instanta de judecata – amenda penala);

- Prin subiectul de drept caruia i se adreseaza (persoane fizice sau juridice – amenda contraventionala; persoane fizice –

amenda penala).

Amenda = o sanctiune pecuniara principala ce consta in micsorarea silita a patrimoniului celui sanctionat, acesta fiind

obligat sa plateasca statului suma de bani fixata drept santiune.

Art. 8 din ordonanta introduce un minim general si un plafon pentru fiecare categorie de act normativ, dispunand ca:

“Limita minima a amenzii contraventionale este de 25 lei, iar limita maxima nu poate depasi:

a) 100.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţa;

b) 50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;

c) 5000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Municipiului

Bucureşti;

d) 2500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale

sectoarelor municipiului Bucureşti.”

Pe planul efectelor juridice, amenda contraventionala nu atrage decaderi sau interdictii pentru persoanele sanctionate si nu

constituie antecedent care sa influenteze o eventuala viitoare santiune.

Recidiva nu este reglementata ca atare in materie contraventionala. In doctrina administrativa s-a considerat ca inexistenta

recidivei poate constitui o tentatie pentru unele persoane de a savarsi noi contraventii. Exista cazuri, in unele reglementari

speciale, in care se prevede majorarea amenzii sau dublarea acesteia in cazul in care se constata o a doua incalcare a legii sau

se dispune aplicarea unei masuri mai severe.

Sanctiunea contraventionala prezinta mai multe avantaje:

- Existenta unor criterii mai precise de stabilire a raspunderii;

- O mai corecta proportionalizare a sanctiunii intre limita minima si limita maxima, conform vinovatiei si persoanei

contravenientului ori a imprejurarilor in care s-a comis abaterea;

- O procedura mai lesnicioasa de punere in executare a ei.

Actuala reglementare in materie stabileste si destinatia sumelor provenite din aplicarea amenzilor contraventionale.

Art. 8 alin. (3): “Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac

venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi

amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.”. In cazul persoanelor fizice, in

art. 8 alin. (4) se stipuleaza ca: “Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în

vigoare se fac venit integral la bugetele locale.”

IV. Prestarea unei activitati in folosul comunitatii

Aceasta sanctiune contraventionala principala a fost introdusa in 1999, pe fondul procesului de armonizare a legislatiei

Romaniei cu legislatia tarilor UE prin Legea nr. 82/1999 a fost reglementata pentru prima data procedura de inlocuire a

inchisorii contraventionale cu sanctiunea obligarii contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii,

conditionata pentru a nu se incalca principiul constitutional al interdictiei muncii fortate, de acordul contravenientului.

Legea nr. 82/1999 a fost abrogata si inlocuita cu OG nr. 55/2002, care reprezinta actuala reglementare in materie.

Art. 1 din OG nr. 55/2002 stabileste ca sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii poate fi prevazuta numai in

legi sau ordonante ale Guvernului, prin care se stabilesc si se sanctioneaza anumite fapte ce constitutie contraventii.

Actuala reglementare prevede expres ca aceasta sanctiune contraventionala se stabileste intotdeauna alternativ cu amenda si

poate fi aplicata numai de instanta de judecata. Ori de cate ori o lege sau o ordonanta prevede ca o contraventie se sanctioneaza

cu inchisoarea contraventionala alternativ cu amenda – se mai precizeaza in art. III alin. (1) din OUG nr. 108/2003, referitoare

la sanctiunea inchisorii contraventionale - se considera facuta la sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii.

V. Sanctiunile contraventionale complementare

Sunt prevazute in OG nr. 2/2001 si se impun subliniate 2 aspecte in raport cu vechea reglementare:

a. Sfera acestora este mult mai extinsa fata de dispozitiile legii nr.32/1968 care se rezuma doar la confiscare;

b. Dispozitia referitoare la confiscare a fost pusa in consonanta cu prevederea art. 44 alin. (9) din Constitutie, fiind vorba

de bunuri destinate, folosite sau rezultate din contraventii.

Sanctiunea confiscarii este enumerata expres printre sanctiunile contraventionale complementare din noua reglementare in

materie. Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cand actul normativ o prevede in mod expres. Astfel,

agentul constatator, aplicand sanctiunea contraventionala principala, este obligat sa dispuna si confiscarea, facand mentiunile

de rigoare in procesul verbal pe care il incheie.

Sanctiunile contraventionale complementare nu se pot aplica decat impreuna cu o sanctiune contraventionala principala si

numai daca actul normativ prin care este stabilita contraventia prevede acest lucru, precizand si care este sanctiunea

contraventionala care se poate aplica.

Enumerarea sanctiunilor contraventionale complementare in actuala reglementare a fost calificata in doctrina ca o premiera

in dreptul romanesc. Majoritatea sunt aplicabile in cazul in care contravenientul este o persoana juridica.

In privinta executarii acestora principiul “sanctiunile complementare se aplica in functie de natura si gravitatea faptei.”.

Prelegerea XIX - Subiectele raspunderii contraventionale si cauzele care o inlatura

I. Subiectele raspunderii contraventionale

In teoria raspunderii juridice, distingem:

- Subiectul activ autoritatea publica ce trage la raspundere, aplicand sanctiunea;

- Subiectul pasiv subiectul de drept caruia i se aplica sanctiunea juridica.

In cazul contraventiei:

a. Subiectul activ = contravenientul, autorul faptei ilicite;

b. Subiectul pasiv poate fi:

- O persoana fizica;

- O structura organizatorica;

- Un functionar public;

- O autoritate publica.

In cazul raspunderii contraventionale:

a. Subiectul activ – reprezentat de:

- o autoritate publica centrala sau

- autoritate publica locala sau

- de o structura nestatala (persoana juridica de drept privat) autorizata de o autoritate publica sa presteze un serviciu public.

b. Subiectul pasiv = contravenientul;

Potrivit reglementarii actuale, subiectele raspunderii contraventionale pot fi persoane fizice sau persoane juridice.

Persoana fizica – subiect al raspunderii contraventionale

In doctrina s-a sustinut constant aplicarea principiului generalitatii potrivit caruia raspunderea contraventionala este tipica

pentru persoana fizica intrucat numai fapta omului este susceptibila de a fi sursa unui raport juridic de drept contraventional.

Raspunderea contraventionala revine oricarei persoane fizice care a savarsit o contraventie pe teritoriul tarii noastre,

indiferent daca este cetatean roman, cetatean roman cu domiciliul in strainatate, cetatean strain sau apatrid.

De la principiul generalitatii sunt exceptati:

- Minorii care nu am implinit 14 ani – minorilor li se aplica un regim juridic special;

- Militarii in termen.

Minorul – subiect al raspunderii contraventionale

De la principiul generalitatii raspunderii penale este exceptat minorul care nu a implinit 14 ani (art. 11 din OG nr. 2/2001);

Unele acte normative deroga de la aceasta prevedere, ridicand limita minima de varsta la 16 ani.

In reglementarea actuala este mentinuta solutia raspunderii limitate a minorilor care au implinit 14 ani, fiind prevazut un

regim juridic special minimul si maximul amenzii stabilite in actul normativ pentru fapta savarsita sunt reduse la jumatate.

Minorul care nu a implinit 16 ani nu poate fi sanctionat cu obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii.

Militarii in termen – subiect al raspunderii contraventionale

in functie de obiectul special si nemijlocit al unei

contraventii sau alteia.

Potrivit art. 44 din ordonanta fac exceptie de la principiul generalitatii raspunderii contraventionale si militarii in termen. In

cazul lor, procesul verbal de constatare a contraventiei se trimite comandantului unitatii din care face parte contravenientul,

pentru a i se aplica masuri disciplinare, daca se constata ca acesta este intemeiat.

Daca prin contraventia savarsita de un militar in termen s-a produs o paguba sau sunt bunuri supuse confiscarii, organul

competent potrivit legii va stabili despagubirea pe baza de tarif si va dispune asupra confiscarii. Cate o copie dupa procesul

verbal se comunica contravenientului, partii vatamate si celui caruia ii apartin bunurile confiscate.

Art. 46 din ordonanta stipuleaza: “Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne, precum şi celelalte autorităţi ale

administraţiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente sa constate şi sa

aplice sancţiunile în cazul contravenţiilor săvârşite de cadrele militare şi de angajaţii civili în legătura cu serviciul.”

Persoana juridica – subiect al raspunderii contraventionale

Actuala reglementare aduce o modificare de substanta, transformand sanctionarea persoanei juridice din exceptie in regula.

Este stabilita o egalitate de tratament cu sanctionarea persoanelor fizice si in ceea ce priveste sanctionarea persoanei juridice.

Potrivit art. 3 alin. (2) din ordonanta, persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de

actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii. Pot fi stabilite si sanctionate contraventii pentru

persoanele juridice ca si pentru persoanele fizice prin:

- Legi sau

- Ordonante;

- HG;

- Hotarari ale autoritatilor adminstratiei publice locale;

- Hotarari ale autoritatilor administratiei publice judetene;

- Hotarari ale autoritatilor administratiei publice ale sectoarelor municipiului Bucuresti.

In premiera in dreptul romanesc, a fost instituita raspunderea contraventionala a persoanei juridice, in nume propriu si in

mod direct.

In absenta oricarei precizari privind posibilitatea recuperarii sumei platite cu titlu de amenda contraventionala, pe cale de

consecinta trebuie concluzionat ca posibila relatia subsecventa intre persoana juridica sanctionata si persoana fizica eventual

“vinovata” ramane exterioara raportului juridic de drept contraventional.

II. Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei (art 11 din ordonanta)

Legitima aparare

Se afla in legitima aparare acela care savarseste fapta contraventionala pentru a inlatura un atac material, direct, imediat si

injust, indreptat impotriva sa, a altuia ori impotriva unui interes public si care pune in pericol grav persoana sau drepturile

celui atacat ori interesul public. Mai este in legitima aparare si acela care, din cauza tulburarii sau a temerii, a depasit limitele

unei aparari proportionale cu gravitatea pericolului si cu imprejurarile in care s-a produs atacul.

Starea de necesitate

Se considera in stare de necesitate acela care savarseste fapta pentru a salva de la un pericol iminent si care nu putea fi

inlaturat altfel, viata, integritatea corporala sau sanatatea sa, a altuia sau un bun important al sau al altuia / un interes public.

Constrangerea = actiunea de a obliga o persoana sa faca un anumit lucru pe care nu l-ar fi intreprins din proprie initiativa -

poate imbraca 2 forme: fizica sau morala, in functie de circumstantele existente.

Cazul fortuit = interventia unui eveniment sau a unei intamplari ce nu putea fi prevazuta sau inlaturata si care determina

producerea rezultatului socialmente periculos.

Iresponsabilitatea = incapacitatea unei persoane de a intelege natura si rezultatul faptelor sale, de a-si dirija in mod normal

viata. Aceasta poate fi: temporara sau permanenta.

Infirmitatea

Este o cauza necunoscuta in legislatia penala ea nu exonereaza de raspundere persoana infirma care comite o

infractiune. In materie contraventionala insa, infirmitatea poate constitui cauza de inlaturare a raspunderii contraventionale

pentru o fapta ilicita savarsita in legatura cu respectiva infirmitate. Existenta infirmitatii trebuie sa fie de natura a-l impiedica

pe faptuitor:

- fie sa respecte conduita stricta prescrisa de norma legala,

- fie sa perceapa, sa realizeze faptul ca incalca aceasta norma.

Infirmitatea poate fi:

in domeniile expres

enumerate de

ordonanta.

a. temporara sau permanenta;

b. psihica sau fizica.

Eroarea de fapt = necunoasterea in totalitate a unei imprejurari reale de care depinde caracterul contraventional al unei

fapte sau cunoasterea ei inexacta in momentul comiterii faptei ilicite.

Betia involuntara completa

Dintre toate formele de betie este considerata cauza de inlaturare a raspunderii contraventionale numai starea de betie

involuntara completa, deoarece ea este consecinta unor imprejurari straine de vointa faptuitorului.

Betia = acea cauza care exclude vinovatia datorita imprejurarii ca faptuitorul se afla in momentul savarsirii faptei

prevazute de legea contraventionala in stare de betie involuntara totala produsa de alcool sau alte substante. Pentru a fi cauza

de inlaturarea a caracterului contraventional al faptei, ea trebuie: sa fie accidentala, completa (= energia psihica a persoanei sa

fie paraizata in totalitate), sa existe in momentul comiterii contraventiei.

La aceste cauze se mai adauga si minoritatea, ce se bazeaza pe premisa ca minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a

intelege si aprecia gravitatea faptelor savarsite.

Ordonanta prevede expres obligativitatea constatarii cauzelor care inlatura caracterul contraventional al faptei doar de catre

instanta de judecata.

In cazul contraventiilor pentru care este necesara plangerea partii vatamate, retragerea acesteia sau impacarea partilor

inlatura raspunderea faptuitorului.

Potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanta: “Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se

mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.”

Problematica retroactivitatii legii mai favorabile in materie contraventionala a suscitat controverse in practica judiciara si

doctrina juridica art. 15 alin. (2) din Constitutie, potrivit caruia “legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale

sau contraventionale mai favorabile”.

Potrivit art. 12 alin. (2) din ordonanta, dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica

aceasta, iar in cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai grava, contravenţia săvârşită anterior va fi

sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia .

III. Cauzele care inlatura raspunderea contraventionala

Din aceasta categorie de cauze face parte prescriptia – ca si cauza ce inlatura raspunderea contraventionala:

a. Prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale;

b. Prescriptia executarii sanctiunii contraventionale.

Prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale

= o cauza ce inlatura aplicarea sanctiunii contraventionale, pentru savarsirea cu vinovatie a unei fapte prevazute de

norma contraventionala, datorita trecerii un anumite conditii a unui interval de timp prevazut de lege, de la data savarsirii

faptei.

Prescriptia produce efecte numai pentru viitor (ex nunc) si nu are nicio consecinta asupra actiunii civile.

Prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale intervine, potrivit art. 13 din ordonanta, in termen de 6 luni de la

data savarsirii faptei reglementarea prescriptiei aplicarii sanctiunii contraventionale are in vedere doar sactiunea amenzii

contraventionale.

In art. 13 alin. (2) din ordonanta se precizeaza ca, in cazul contraventiilor continue, termenul de 6 luni curge de la data

constatarii faptei, fiind vorba despre o contraventie continua in situatia in care incalcarea obligatiei legale dureaza in timp.

Desi o mentioneaza, OG nr. 2/2001 nu contine insa si alte dispozitii privind sanctionarea contraventiei continue.

Fata de noile dispozitii, s-a apreciat ca termenul de 6 luni reprezinta regula pentru prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii

contraventionale, iar de la acesta regula s-a stabilit o derogare in cazul contraventiilor continue, cand termenul de 6 luni curge

de la data constatarii faptei, fiind vorba de fapt, in aceasta situatie, de prescriptia executarii sanctiunii amenzii

contraventionale.

Prin analiza acestei dispozitii se ajunge la un tratament discriminatoriu intre contravenientii care savarsesc contraventii ce

se consuma instantaneu si contravenientii care savarsesc contraventii ce se consuma in timp.

In anul 2000, ICCJ a adoptat o decizie obligatorie pentru toate instantele, in care se precizeaza termenul de 2 ani, in cadrul

caruia se poate constata contraventia si aplica sanctiunea, incepe sa curga:

- in cazul constructiilor in curs de executare – de la data constatarii contraventiei;

conditia esentiala este ca ea sa existe in momentul savarsirii faptei si sa aiba un

rol determinant in comiterea acesteia.

- in cazul constructiilor finalizate – de la data terminarii constructiei.

Potrivit art. 13 alin. (3) din OG nr. 2/2001, când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit ca ea constituie

contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în fata organelor de cercetare sau de

urmărire penală ori în fata instanţei de judecata, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului general de prescriptie. Prescripţia

operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin

lege nu se dispune altfel.

In art. 13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale sa se prevada si alte termene de prescriptie pentru aplicarea

sanctiunilor contraventionale.

Prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale se aplica tuturor contraventiilor prevazute de dreptul administrativ roman,

neexistand contraventii imprescriptibile.

Prescriptia exercitarii sanctiunii contraventionale

A fost prevazute in art. 14 din ordonanta atat cu privire la sanctiunea amenzii contraventionale, cat si cu privire la

sanctiunea inchisorii contraventionale.

Potrivit art. 14 din ordonanta, executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul verbal de constatare

a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii.

Prin OG nr. 61/2002 privind colectarea creantelor bugetare, acest termen a fost abrogat, fiind stabilit un termen de

prescriptie de 5 ani mentinut si prin art. 131 din Codul de procedura fiscala, potrivit caruia termenul de prescriptie pentru

executarea amenzii contraventionale este de 5 ani si incepe sa curga de la data incheierii anului financiar in care a luat nastere

dreptul de a se cere executarea creantei bugetare, respectiv, a amenzii contraventionale.

In cazul sanctiunilor contraventionale ce reprezinta creante bugetare, executarea sanctiunii se stinge daca debitorul –

contravenient este insolvabil.

Incidenta prescriptiei sanctiunii contraventionale nu are efecte in ceea ce priveste latura civila, respectiv asupra

despagubirilor civile, deoarece actiunea civila este guvernata de regulile specifice ale acesteia.

Sunt autori care au identificat si o prescriptie a constatarii contraventiei, care impune stabilirea unro termene diferite de

cele prevazute in reglementarea cadru in materie, dar prin alte acte normative.

Desi acest punct de vedere pare motivat, in doctrina s-a retinut ca atata timp cat legea nu reglementeaza si acesta categorie

de prescriptie, nu poate fi vorba de o recunoastere si o aplicare a prescriptiei constatarii contraventiei.

Prelegerea XX - Procedura aplicarii sanctiunilor contraventionale

I. Consideratii generale

Din perspectiva teoriei generale a raspunderii juridice, in doctrina administrativa, normele contraventionale procesuale au

fost calificate, de lege lata, ca norme ale dreptului administrativ procesual.

Din perspectiva dreptului privat, insa, deoarece si actuala reglementare in domeniu mentine prevederea protrivit careia

dispozitiile sale se completeaza cu cele ale Codului de procedura civila (art. 47 din ordonanta), procedura contraventionala este

privita ca o procedura civila speciala.

In mod traditional, analiza procedurii contraventionale potrivit dreptului comun in materia a fost divizata in 4 etape

principale:

1. Constatarea contraventiei;

2. Aplicarea sanctiunii contraventionale

3. Exercitarea cailor de atac

4. Executarea sanctiunilor contraventionale.

II. Constatarea contraventiei

Este reglementata in capitolul al II-lea din OG nr. 2/2001.

Conform art. 15 alin. (1), contravenţia se constata printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul

normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori. prima conditie.

Agentul constator = organul sau persoana desemnata prin actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiilor

competenta sa constate savarsirea contraventiei intr-un anumit domeniul de activitate.

In doctrina s-a apreciat faptul ca reprezinta conditii esentiale pentru exercitarea atributiilor de agent constatator al

contraventiei: moralitatea, profesionalismul.

Potrivit actualei reglementari, pot fi agenti constatatori:

a) Primarii;

b) Ofiterii si agentii de politie in cadrul M.A.I., special abilitati;

c) Persoanele imputernicite in acest scop de:

- ministrii si de alti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale,

- de prefecti, presedinti ai consiliilor judetene, primari, de primarul general al Municipiului Bucuresti;

d) Alte persoane prevazute in legi speciale.

Ofiterii si agentii de politie constata contraventii privind:

- Aparara ordinii publice;

- Circulatia pe drumurile publice;

- Regulile generale de comert;

- Vanzarea, circulatia si transportul produselor alimentare si nealimentare, tigarilor si bauturilor alcoolice

- Alte domenii stabilite prin lege sau prin hotarare a Guvernului.

Potrivit cadrului legal actual, politistii nu mai fac parte din categoria personalului militar, fiind vorba de functionari publici

civili cu statut special.

In unele cazuri, agentul constatator este un organ colegial, cum este cazul Consiliului National al Audiovizualului.

Art. 10 din ordonanta: “Dacă aceeaşi persoana a săvârşit mai multe contravenţii sancţiunea se aplica pentru fiecare

contravenţie.(…) In cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica

fiecăreia separat.”

Natura juridica a procesului verbal de constatare si sanctionare a contraventiei a nascut diverse opinii in doctrina

1. Este calificat ca un act administrativ cu caracter jurisdictional, urmand ca, in perspectiva unui drept contraventional, sa

constituie un act procesual contraventional

2. Asemenea calificare (pct. 1) nu poate fi acceptata intrucat procesul verbal este un act administrativ unilateral de

sanctionare opinie Iorgovan, considerata cea mai importanta opinie, este si cea retinuta.

3. Procesul verbal = act administrativ prin care se individualizeaza fapta ilicita si contraventionala reprezentantii de la

Cluj.

4. Procesul verbal a mai fost calificat ca act administrativ-pregatitor, cat si ca act administrativ de autoritate.

5. Procesul verbal = operatiune tehnico-materiala, realizata in forma scrisa,constatatoare a faptului ilicit.

6. Procesul verbal = act cu natura juridica mixta – act administrativ si act de procedura contraventionala.

Articolul 16 din ordonanta enumera elementele pe care procesul verbal de constatare a contraventiei trebuie sa le contina in

mod obligatoriu:

1. data şi locul unde este încheiat;

2. numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;

3. datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de munca ale

contravenientului;

4. descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor

împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravitatii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;

5. indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;

6. indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie;

7. posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta

prevede o asemenea posibilitate;

8. termenul de exercitare a caii de atac şi organul la care se depune plângerea.

In cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, în

procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date:

1. seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat,

2. data eliberării acestuia

3. statul emitent. aceasta dispozitie legala reprezinta o confirmare a principiului generalitatii raspunderii

contraventionale a persoanei fizice.

In cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde şi :

1. numele,

2. prenumele părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia

3. domiciliul

In situaţia în care contravenientul este persoana juridică în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la:

1. denumirea,

2. sediul,

3. numărul de înmatriculare în registrul comerţului

4. codul fiscal

5. datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

In momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat sa aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de

a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiectiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la

rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal. Instanta suprema a statuat ca este vorba de nulitatea

relativa a procesului verbal.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagina de agentul constatator şi de contravenient. In cazul în care contravenientul

nu se afla de fata, refuza sau nu poate sa semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie

sa fie confirmate de cel puţin un martor. In acest caz procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al

martorului şi semnătura acestuia.

Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator, iar in lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele

care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod.

Legea nu a conditionat constatarea contraventiei de prezenta agentului constatator, ci a statuat regula ca faptele stabilite de

acesta sa fie constatate personal, indiferent de modul savarsirii lor.

Procesul verbal de constatare a contraventiei marcheaza existenta raportului juridic contraventional, ce se va afla la baza

derularii intregii activitati procesuale contraventionale pana la stingerea acesteia. El reprezinta unicul act probator al

contraventiei savarsite in fata organului sanctionator, a instantei de judecata ori a organului de executare si, de asemenea,

reprezinta actul supus controlului judiciar.

Actuala reglementare mentioneaza expres o serie de elemente a caror absenta din procesul verbal atrage automat nulitatea

acestuia, inteleasa ca sanctiune care loveste actele de procedura incheiate fara respectarea unor conditii de forma si de fond

impuse de lege. Lipsa mentiunilor privind:

1. numele, prenumele şi calitatea agentului constatator,

2. numele şi prenumele contravenientului,

3. lipsa denumirii şi a sediului - in cazul persoanei juridice

4. a faptei săvârşite

5. a datei comiterii acesteia

6. a semnăturii agentului constatator

atrage nulitatea procesului-verbal,nulitatea ce se constata şi din oficiu.

Articolul 20 din ordonanta stipuleaza faptul ca, dacă o persoana săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp

de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal.

III. Aplicarea sanctiunii contraventionale

Este prevazuta in capitolul III al ordonantei.

Reglementarea actuala privind regimul juridic al contraventiilor mentine pricipiul conform caruia aplicarea sanctiunii

contraventionale revine tot agentului constatator al contraventiei, in cazul in care prin actul normativ de stabilire si sanctionare

a contraventiilor nu se prevede altfel.

Aceasta dispozitie, prezenta in vechea reglementare, a fost criticata in doctrina pe motiv ca agentul constatator nu poate fi

in acelasi timp si organul care trebuie sa aplice sanctiunea si, cu atat mai putin, cel caruia urmeaza sa-i fie achitata amenda.

Daca insa, potrivit actului normativ in cauza, agentul constatator nu are dreptul sa aplice si sanctiunea, procesul verbal de

constatare a contraventiei se trimitede indata organului sau persoanei competente sa aplice sanctiunea, ce va fi aplicata prin

rezolutie scrisa pe procesul verbal.

Obligatiile autoritatii care aplica sanctiunea:

1. Sanctiunea se aplica in limitele prevazute de actul normativ si trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al

faptei savarsite, tinandu-se cont de :

- imprejurarile in care a fost savarsita fapta,

- de modul si mijloacele de savarsire a acesteia,

al persoanei juridice

- de scopul urmarit,

- de urmarea produsa,

- de circumstantele personale ale contravenientului

- de celelalte date inscrise in procesul verbal.

2. O alta obligatie este aceea de a comunica procesul verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea caii de

atac a plangerii.

Potrivit art. 25 din ordonanta: “Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului si,

dacă este cazul, partii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate.Comunicarea se face de către organul care a aplicat

sancţiunea, în termen de cel mult o luna de la data aplicării acesteia.” Nerespectarea acestui termen atrage prescriptia

executarii sanctiunii.

In situatia in care contravenientul a fost sanctionat cu amenda, precum si daca a fost obligat la despagubiri, odata cu

procesul verbal i se va comunica si instiintarea de plata, in care se va face mentiune cu privire la obligativitatea achitarii

amenzii la institutiile abilitate sa o incaseze, potrivit legislatiei in vigoare si, dupa caz, a despagubirii, in termen de 15 zile de

la comunicare, in caz contrar urmand sa se procedeze la executarea silita.

Potrivit art. 28 din ordonanta, “contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii

procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ,

agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a

contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres.”

Este prevazut expres si modul de calcul al termenelor, astfel : “Termenele statornicite pe ore încep să curgă de la miezul

nopţii zilei următoare, iar termenul care se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat se va

prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru următoare.”

Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii şi Consemnaţiuni - C.E.C. S.A. sau la unităţile

Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi Consemnaţiuni - C.E.C. - S.A. sau

la casieriile autorităţilor administraţiei publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze veniturile bugetelor

locale, indiferent de localitatea pe a cărei rază acestea funcţionează, de cetăţenia, domiciliul sau de reşedinţa contravenientului

ori de locul săvârşirii contravenţiei, precum şi la ghişeul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a României. O copie

de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face

parte, in maxim 48 de ore.

Dacă persoana imputernicita sa aplice sancţiunea apreciază ca fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii

penale, constituie infracţiune, sesizează organul de urmărire penală competent.

In cazul în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de către instanta ca ea ar

putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa sau,

după caz, de pe hotărârea judecătorească, se trimite de îndată organului în drept sa constate contravenţia, pentru a lua măsurile

ce se impun conform legii. Termenul de 6 luni pentru aplicarea sancţiunii curge de la data sesizării organului în drept sa aplice

sancţiunea.

IV. Exercitarea cailor de atac

Caile de atac in materia raspunderii contraventionale sunt reglementate in capitolul al IV-lea al ordonantei.

Calea traditionala de atac in materie contraventionala a fost plangerea.

Potrivit art. 31 din ordonanta, impotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate

face plângere în termen de 15 zile de la data inmanarii sau comunicării acestuia.

Conform art. 32 alin. (1), plangerea insotita de copia dupa procesul verbal de constatare se depune la organul din care face

parte agentul constator, acesta fiind obligat sa o primeasca si sa o inmaneze depunatorului o dovada in acest sens. prin

decizia CCR aceasta dispozitie a fost declarata neconstitutionala, solutia fiind reprezentata de inregistrarea plangerii direct la

instanta de judecata.

Plangerea impreuna cu dosarul cauzei se trimit de indata la judecatoria in a carei circumscriptie a fost savarsita

contraventia, iar introducerea ei suspenda executarea.

Art. 33 alin. (1): “Judecătoria va fixa termen de judecata, care nu va depăşi 30 de zile, şi va dispune citarea

contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi

în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsura sa contribuie la rezolvarea temeinica a cauzei.

”

Ca element de noutate este prevazuta citarea societatii de asigurare mentionata in procesul verbal de constatare a

contraventiei, in cazul in care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie.

Deoarece reglementarea actuala nu contine prevederi speciale cu privire la continutul plangerii, se impune aplicare

dreptului comun in materie, adica dispozitiile Codului de procedura civila.

In practica si in doctrina administrativa, a aparut o problema controversata : aceea de a stii daca plangerea mai poate fi

facuta si de contravenientul care a achitat pe loc sau in 48 de ore, jumatate din minimul amenzii si nu s-a intocmit proces de

constatare a contraventiei – mai multe opinii :

1. Contravenientul nu ar mai avea dreptul de a formula plangere, intrucat prin plata amenzii isi recunoaste vinovatia, iar

aplicare sanctiunii isi atinge astfel scopul educativ.

2. Un alt autor considera ca o asemenea actiune ar fi lipsita de obiect, din moment ce actul ce ar putea fi atacat in instanta

nu a mai fost intocmit.

3. Opinia majoritara: contravenientul poate depune plangerea, intrucat legea nu prevede in mod explicit ca raportul de

drept contraventional e solutionat definitiv si ca impotriva solutiei nu se poate face plangere.

Instanta competenta sa solutioneze plangerea, dupa ce verifica daca aceasta a fost introdusa in termen, asculta pe cel care a

facut-o si pe celelalte persoane citate, daca acestea s-au prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege, necesare in

vederea verificarii legalitatii si temeiniciei procesului verbal, si hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite, precum si

asupra masurii confiscarii.

Daca, desi legal citate, partile nu se prezinta la termenul de judecata, plangerea se solutioneaza in lipsa, pe baza actelor de

la dosar.

Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare,

la secţia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi

oral în fata instanţei. Recursul suspenda executarea hotărârii. Legea de aprobare a ordonantei a adaugat o precizare importanta

: stabileste expres competenta sectiei de contencios administrativ a tribunalului de a judeca recursul in materie

contraventionala.

Plângerile impotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere. Ele

sunt scutite de taxa de timbru, ca si recursurile impotriva hotararilor judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea, precum si

orice alte cereri incidente.

Deoarece potrivit unei prevederi exprese dispozitiile ordonantei se completeaza cu dispozitiile Codului de Procedura

Civila, in doctrina s-a apreciat ca in materia contraventiilor, pot fi exercitate si caile extraordinare de atac.

V. Executarea sanctiunilor contraventionale

Constituie obiect de reglementare in capitolul al Vlea din ordonanta.

Executarea sanctiunii contraventionale difera in functie de sanctiunea aplicata, de caracterul si finalitatea fiecareia dintre

ele.

Potrivit art. 37 din ordonanta, procesul-verbal neatacat în termen de 15 zile, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă

prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo alta formalitate.

Avertismentul se adreseaza oral atunci cand contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este

aplicata de agentul constatator. In celelate cazuri, avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal de

constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare. Daca sanctiunea a fost aplicata de instanta, prin inlocuirea amenzii

contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin incunostiintare scrisa.

Punerea in executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face astfel:

a) De catre organul din care face parte agentul constatator, ori de cate ori nu se exercita calea de atac impotriva procesului-

verbal de constatare a contraventiei in termenul prevazut de lege.

b) De catre instanta judecatoreasca, in celelalte cazuri.

În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu

există posibilitatea executării silite, acesta va sesiza instanţa în circumscripţia căreia s-a săvârşit contravenţia, în vederea

înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se seama, după caz, şi de partea din

amendă care a fost achitată.

VI. Procedura aplicarii sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii

Dreptul comun in materie este reprezentat de OG nr. 55/2002.

Sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii poate fi prevazuta numai in legi sau in ordonante ale Guvernului,

prin care se stabilesc si se sanctioneaza anumite fapte ce constituie contraventii.

Sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii se stabileste intotdeauna alternativ cu amenda si poate fi aplicata

numai de instanta de judecata.

In cazul in care contravenientul citat de instanta de judecata nu a achitat amenda, in termenul mentionat, instanta

procedeaza la inlocuirea amenzii cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii, pe o durata maxima de 50 de ore,

iar pentru minori incepand cu varsta de 16 ani, de 25 de ore. Hotararea prin care s-a aplicat sanctiunea prestarii unei activitati

in folosul comunitatii este supusa recursului. Urmarirea punerii in executare a sentintelor se va realiza de catre serviciul de

executari civile de pe langa judecatoria in a carei raza teritoriala s-a savarsit contraventia, in colaborare cu serviciile

specializate din primarii.

OG enumera expres domeniile in care poate fi prestata aceasta activitate, care se executa dupa programul de munca ori,

dupa caz, programul scolar al contravenientului, pe o durata cuprinsa intre 50-300 de ore, de maximum 3 ore pe zi,iar in zilele

nelucratoare de 6-8 ore pe zi.

Sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii se aplica doar persoanelor fizice.

Art. 6 din ordonanta: “In cazul contraventiilor pentru care legea prevede sanctiunea amenzii alternativ cu sanctiunea

inchisorii contraventionale, daca agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este indestulatoare, aplica amenda procedand potrivit dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 2/2001. Daca, in raport cu gravitatea faptei, se apreciaza ca amenda

este neindestulatoare, agentul constatator incheie procesul-verbal de constatare a contraventiei si il inainteaza, in cel mult 48

de ore, instantei competente.”, adica judecatoriei in a carei circumscriptie a fost savarsita contraventia.

Presedintele judecatoriei fixeaza termen de urgenta, cu citarea contravenientului si a agentului constatator. Instanta apreciaza asupra legalitatii si temeiniciei procesului-verbal si pronunta una din urmatoarele solutii :

a) Aplica sanctiunea amenzii;

b) Aplica sanctiunea prestatii unei activitati in folosul comunitatii – daca apreciaza ca aplicarea amenzii contraventionale nu este indestulatoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale si financiare pentru plata acesteia.

c) Anuleaza procesul verbal.

Daca o persoana a savarsit mai multe contraventii, constatate prin acelasi proces-verbal, in cazul in care pentru toate faptele sau numai pentru unele dintre ele se prevede sanctiunea inchisorii contraventionale sau sanctiunea prestarii unei activitati in

folosul comunitatii, sanctiunile se cumuleaza fara a putea depasi maximul general stabilit de lege.

Hotararea prin care s-a aplicat sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii este irevocabila.

Sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii se pune in executare de catre instanta prin emiterea unui mandat de executare. Se executa in raza unitatii administrativ-teritoriale in care contravenientul isi are domiciliul sau resedinta.

In cazul in care contravenientul, cu rea-vointa, nu se prezinta la primar pentru luarea in evidenta si executarea sanctiunii, se

sustrage de la executarea sanctiunii dupa inceperea activitatii sau nu isi indeplineste indatoririle ce ii revin la locul de munca, judecatoria, la sesizarea primarului, a unitatii de politie sau a conducerii unitatii la care contravenientul avea obligatia sa se

prezinte si sa presteze activitatea in folosul comunitatii, poate inlocui aceasta sanctiune cu sanctiunea amenzii

contraventionale. Amenda se executa potrivit dispozitiilor legale privind executarea creantelor fiscale.

Prelegerea XV – Raspunderea administrativ-disciplinara

I.Formele raspunderii administrative

Raspunderea juridica = un complex de drepturi si obligatii care, potrivit legii, se nasc ca urmare a savarsirii unor fapte

ilicite si care constituie cadrul de realizare a constrangerii de stat, prin aplicarea sanctiunilor juridice in scopul asigurarii

stabilitatii raporturilor sociale si a indrumarii membrilor societatii in spiritul respectarii ordinii de drept.

Pot fi identificate trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contraventional si

ilicitul cauzator de prejudicii materiale si morale trei forme de raspundere administrativa: doua caracterizate printr-o

sanctiune represiva (raspunderea administrativa propriu-zisa si raspunderea contraventionala) si o forma caracterizata printr-o

sanctiune reparatorie – raspunderea administrativ-patrimoniala (materiala).

II. Definitia si trasaturile raspunderii administrativ-disciplinare

= situatia juridica ce consta intr-un ansamblu de drepturi si obligatii conexe, continut al raporturilor juridice

sanctionatorii, stabilite de regula intre un organ al administratiei publice sau, dupa caz, un functionar public si autorul unei

abateri administrative (autoritate publica, functionar public, structura nestatala, persoana fizica), abatere ce nu e

contraventionalizata.

Abaterea administrativa

In sens larg – o incalcare/nesocotire a normelor de drept administrativ care poate atrage raspunderea administrativa sau

masuri de executare silita;

In sens restrans – incalcarea normelor de drept administrativo contraventieraspunderea contraventionala.

Sfera larga a abaterilor administrative = abateri propriu-zise (necontraventionale), avand un grad de pericol social mai

redus decat contraventia distinctia esentiala dintre abateri si contraventii rezida in modul lor de consacrare si implicit de

sanctionare, intrucat pentru contraventii trebuie sa existe intotdeauna o fapta expres indicata si o sanctiune expres prevazuta.

Abaterea administrativa, ca orice fapta ilicita, e savarsita cu vinovatie raspunderea administrativa se intemeiaza pe

culpa, dovada acesteia revenind autoritatii competente sa traga la raspundere, iar aplicarea sanctiunii administrativ-disciplinare

trebuie sa fie stabilita avandu-se in vedere gradul de vinovatie. In unele situatii, ocrotirea valorilor sociale se realizeaza nu

numai prin aplicarea unor sanctiuni administrative, ci si prin alte masuri administrative, fara caracter sanctionator, cum ar fi

interzicerea accesului in anumite zone, cu scopul protejarii mediului natural etc.

Abaterea administrativa trebuie sa intruneasca si ea conditiile generale ale oricarei raspunderi: fapta ilicita, rezultatul

vatamator al acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapta si rezultat, existenta unui subiect autor al faptei si vinovatia acestuia.

In doctrina administrativa actuala au fost retinute urmatoarele trasaturi ale raspunderii administrativ-disciplinare:

a) Se fundamenteaza, de regula, pe incalcarea unui raport de drept administrativ, putand interveni si pentru abateri

administrative ce rezulta din savarsirea unor fapte prevazute generic de legea penala, in conditiile stabilite de lege;

b) Subiectul activ e intotdeauna o autoritate publica, de regula o autoritate a administratiei publice;

c) Se bazeaza pe vinovatie, iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura in raporturile juridice pe care ea le presupune se

bazeaza pe capacitatea acestuia de drept administrativ;

d) Sanctiunile sale nu sunt privative de libertate.

Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv in procesul de tragere la raspundere) poate fi un organ al

administratiei publice, un functionar public, o structura nestatala sau o persoana fizica ce nu e titulara unei functii publice.

In cazul autoritatilor administratiei publice, nu are relevanta calitatea lor de persoane juridice, ele sunt subiecte pasive ale

raspunderii administrativ-disciplinare datorita capacitatii de drept administrativ de care dispun, deci, ca subiecte intr-un raport

de drept public, ca persoane de drept public;

Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale raspunderii administrativ-disciplinare datorita calitatii lor de subiecte

subordonate in anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a neindeplinirii obligatiilor ce le reveneau in raporturile

juridice respective;

Persoana fizica poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei obligatii legale, continut al unui

raport de conformare, fie prin incalcarea unui raport de subordonare; ex: nerespectarea obligatiei de plata a impozitului atrage

dupa sine aplicarea sanctiunii administrative a majorarii de intarziere, fiind vorba de incalcarea unui raport de subrdonare;

III. Aspecte procedurale privind raspunderea administrativ-disciplinara

In privinta sistemului sanctiunilor administrative propriu-zise nu exista o lege-cadru care sa reprezinte sediul materiei, asa

cum exista in domeniul raspunderii contraventionale. Sanctiunile administrative propriu-zise (administrativ-disciplinare) sunt

cuprinse in diverse acte normative si sunt diversificate, atat ca denumire, cat si ca regim juridic.

Sub aspectul denumirii, aceste sanctiuni se aseamana cu cele penale sau contraventionale (ex: sanctiunea amenzii) sau cu

cele disciplinare, in sensul dreptului muncii, pentru angajatii cu contract de munca (ex: reducerea salariului, retrogradarea din

functie, destituirea din functie etc). Alaturi de denumire trebuie avut in vedere si regimul juridic aplicabil, precum si temeiul

aplicarii sanctiunii.

O alta problema a teoriei raspunderii in dreptul administrativ o reprezinta delimitarea sferei sanctiunilor administrative, in

sensul de sanctiuni administrativ-disciplinare, de sanctiunile de drept administrativ, ce evoca sfera masurilor cu caracter

administrativ de siguranta, de ocrotire si de protectie, denumite in mod uzual masuri de simpla politie administrativa. Spre

deosebire de sanctiunile administrative, cele de drept administrativ intervin indiferent daca s-a savarsit sau nu o fapta ilicita, in

unele situatii tocmai neluarea unor asemenea masuri putand constitui o fapta ilicita; in situatiile in care s-a savarsit o abatere,

interventia acestor masuri nu e tinuta de intrunirea conditiilor raspunderii juridice. In plus, prin sanctiunile de drept

administrativ se urmareste fie inlaturarea unei stari de pericol, fie protectia unor persoane, a unor colectivitati sau a unor

bunuri, fie ocrotirea unor interese personale sau obstesti ori prevenirea savarsirii unor fapte antisociale. Autoritatile

administratiei publice nu vor putea apela la asemenea masuri decat daca au o baza legala, multe dintre acestea reprezentand

restrangeri ale exercitarii unor drepturi ale omului, de unde necesitatea de a se inscrie in cerintele art 53 din Constitutie,

referitor la restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.

In majoritatea cazurilor, legislatia nu prevede insa proceduri speciale ale aplicarii sanctiunilor administrative-disciplinare,

lasand sa se inteleaga ca se aplica dreptul comun al procedurii administrative. La baza acestei conceptii sta ideea dupa care

aplicarea unei masuri administrative cu caracter de sanctiune, in sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act

administrativ procedura aplicarii sanctiunilor administrative coincide cu procedura emiterii unui act administrativ, uneori a

unui act administrativ cu caracter jurisdictional, de unde provine si teza caracterului de act administrativ cu caracter

jurisdictional al procesului verbal de constatare si sanctionare a unei contraventii.

Ar fi necesara o reglementare a raspunderii administrative, ca o procedura administrativa contencioasa existenta unor

reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele de prescriptie sau de decadere, la stabilirea autoritatii administrative

competente, la continutul actului administrativ de sanctionare, la exercitarea cailor de atac, la modalitatile de executare, de

reabilitare etc. conform doctrinei actuale, atunci cand actele normative ce prevad sanctiuni administrativ-disciplinare nu contin

norme specifice, ar trebui sa se aplice normele necontencioase sau, dupa caz, contencioase ale dreptului comun procedural

administrativ. Ar fi vorba, in esenta, despre dispozitiile continute in reglementarea privitoare la dreptul de petitionare, precum

si in cea privitoare la contenciosul administrativ.

Un autor este de parere ca insusi legiuitorul face o asimilare implicita intre raspunderea administrativa propriu-zisa si

raspunderea contraventionala, instituind fie numai raspunderea contraventionala, fie numai pe cea administrativa, pe langa alte

forme de raspundere juridica. In realitate, Statutul functionarilor publici prevede 4 forme de raspundere juridica: doua clasice –

o raspundere civila si o raspundere penala – si doua forme de raspundere administrativa – una administrativ-disciplinara (care

trebuie delimitata de raspunderea disciplinara specifica angajatilor contractuali, ce se supun dispozitiilor Codului muncii) si

una administrativ-contraventionala.

Dreptul disciplinar este alcatuit din reguli de procedura ce cuprind: principiul general al drepturilor de aparare; sistemul

deciziilor (in sensul ca sanctiunile pot fi aplicate fie de autoritatea ierarhica, fie de o jurisdictie specializata), precum si

obligatia de motivare a deciziei de sanctionare aplicate.

Prelegerea XII - Controlul asupra administratiei publice; controlul administrativ –

jurisdictional

I. Consideratii generale. Forme de control Notiunea de control, lato senso, evoca activitatea de verificare a conformitatii unei anumite activitati cu anumite valori, de

regula cele consacrate in normele de drept. Au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administratiei publice:

A. Dupa natura autoritatii publice care il exercita:

1. controlul exercitat de Parlament; 2. controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice;

3. controlul exercitat de autoritati judecatoresti.

B. Dupa regimul procedural aplicabil:

1. control contencios – exercitat de instantele judecatoresti si de CCR, pentru ordonantele Guvernului; 2. control necontencios – exercitat de Parlament, autoritatile subordonate si de Avocatul Poporului.

C. Dupa efectele pe care le determina:

1. control ce atrage atentionari si sanctionari ale autoritatilor administratiei publice si functionarilor lor +anularea actelor; 2. control ce atrage numai atentionari si sanctionari.

D. O analiza cu privire la controlul asupra administratiei publice, asupra puterii executive in sens larg, poate fi realizata

pornind de la principiul separatiei puterilor in stat, prin raportare la autoritatile care realizeaza clasicele functii ale statului: un

control parlamentar/administrativ/judecatoresc asupra administratiei publice;

II. Controlul parlamentar Regimul constitutional actual consacra:

a. Un control parlamentar traditional – se concretizeaza in:

- obligatia Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatii si documente (art. 111 din

Constitutie); - adresarea Guvernului de intrebari, interpelari si motiuni simple (art. 112);

- dezbaterea rapoartelor si declaratiilor primului-ministru (art. 107 alin 1);

- exista ca principiu un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice. b. Un control parlamentar modern – exercitat prin intermediul unor autoritati publice distincte de Parlament, dar supuse

obligatiei de a prezenta anual rapoarte acestuia (ex: Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi).

III. Controlul administrativ = controlul infaptuit de administratia publica, in conformitate cu legea, asupra propriei activitati. Obiective: - respectarea legii in activitatea autoritatilor administratiei publice;

- verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii;

- constatarea rezultatelor pozitive si a abaterilor de la normele prescrise; - stabilirea masurilor pentru inlaturarea deficientelor constatate.

Poate fi organizat ca: o modalitate permanenta (intervine la o data fixa), dar si ca o modalitate inopinanta.

Poate fi: intern si extern – exercitat de organe/functionari din afara autoritatilor controlate.

a. Controlul intern Presupune existenta a 2 subiecte: subiectul activ – cel care controleaza + subiectul pasiv – cel controlat.

Se poate exercita: din oficiu sau la cererea/sesizarea unei persoane fizice/juridice = recurs gratios. Obiectul controlului intern general = verificarea legalitatii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a intregii activitati

desfasurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale si financiare de care dispune organul respectiv. Legat de controlul

administrativ intern e controlul financiar public intern - presupune intregul sistem de control intern din sectorul public, format

din instrumentele de control ale autoritatilor publice. b. Controlul extern – poate fi: ierarhic, de tutela administrativa, specializat.

Controlul ierarhic Se exercita de autoritatile ierarhic superioare asupra celor inferioare, in baza raportului de subordonare dintre ele, de fiecare

data cand e nevoie, fara a fi necesar sa fie prevazut in vreun text de lege. Prevederile legii sunt necesare doar atunci cand se

doreste o limitare a actiunilor de control. In cazul autoritatilor administratiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de

control intrucat sunt organizate pe baza autonomiei locale. Obiectul controlului ierarhic – intreaga activitate a organelor subordonate, atat actele juridice, cat si faptele materiale,

reprezentand un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv sub aspectul oportunitatii.

Controlul ierarhic poate fi: anterior, concomitent, posterior. Controlul ierarhic poate fi efectuat: din oficiu sau la cererea unei persoane fizice/juridice = recurs ierarhic.

Intre controlul ierarhic si recursul ierarhic exista un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic e o forma de realizare a

controlului administrativ ierarhic, dar nu orice forma de exercitare a controlului administrativ ierarhic e un recurs ierarhic. In dreptul administrativ, recursul = calea de atac/mijlocul procedural ce creeaza posibilitatea remedierii incalcarii

dreputurilor subiective si a intereselor legitime in urma unor vatamari produse de autoritati ale administratiei publice sau, in

subsidiar, de autoritati publice.

In raport cu autoritatea publica careia i se adreseaza recursul administrativ distingem intre: a. Recursul gratios – introdus la autoritatea de la care emana actul administrativ;

b. Recursul ierarhic – introdus la autoritatea ierarhic superioara, in cazul existentei unei asemenea autoritati.

Recursul gratios = plangerea adresata de un particular, persoana fizica/juridica, autoritatii administrative de la care emana actul administrativ prin care se solicita revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia.

Recursul ierarhic = plangerea adresata de un particular autoritatii administrative ierarhic superioare, prin care se solicita

anularea actului emis de o autoritate inferioara subordonata care ii vatama drepturile sau interesele, in scopul de a o determina pe aceasta sa modifice actul/sa indeplineasca o anumita prestatie.

Controlul specializat

In functie de natura juridica si subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: a) inspectii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritatilor locale autonome;

b) autoritati administrative cu caracter jurisdictional – in conditiile prevazute de lege;

c) autoritati special constituite cu atributii de control – ex: Garda Financiara, Garda de Mediu. E exercitat de anumite persoane/compartimente fata de care cel controlat nu se afla in raport de subordonare ierarhica.

Se realizeaza numai in cazurile expres prevazute de lege, in conditiile stabilite de aceasta si se limiteaza la aspectele care se

incadreaza in specificul activitatii organului de control.

In doctrina au fost identificate anumite conditii ce privesc toate fazele controlului: - controlul trebuie efectuat de persoane competente, cu experienta in domeniile controlate;

- eficienta controlului depinde in mare masura de formele de metodele de control folosite;

- concluziile trebuie sa fie foarte bine fundamentate si argumentate, sa se desprinda ca sinteza a unor practici. - concluziile trebuie aduse la cunostiinta organului controlat, propunandu-se in scris masuri de lichidare a problemelor.

O mentiune speciala necesita controlul exercitat de Ministerul Public asupra administratiei publice, in raport cu noua conceptie asupra rolului procuroruluiart 131 alin. (1) din Constitutie: “in activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta

interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor.” Exista autoritati ale

administratiei publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora Ministerul Public va avea un drept de control.

IV. Controlul administrativ–jurisdictional Controlul judecatoresc asupra administratiei publice = forma cea mai importanta care se exprima traditional sub

denumirea de contencios administrativ, constituind insasi finalitatea dreptului administrativ.

Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se regaseste, in principal, in art. 52 din Constitutie

privitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica. Analiza institutiei contenciosului administrativ presupune si

evocarea altor dispozitii constitutionale precum: - art 21 privitor la accesul liber la justitie;

- art 73 alin. (3) lit. k) – privitor la caracterul de lege organica al legii contenciosului administrativ;

- art 123 alin. (5) – privitor la atributia prefectului de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, actele autoritatilor administratiei publice locale.

Constitutia prevede caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative si inlatura atributiile

jurisdictionale ale Curtii de Conturi.

CSM “indeplineste rolul de instanta de judecata, prin sectiile sale, in domeniul raspunderii disciplinare a judecatorilor si procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organica”.

Sintagma “jurisdictii speciale administrative” are in vedere acele activitati de solutionare a litigiilor ce se desfasoara in fata

unui organ administrativ-jurisdictional prin emiterea unui act administrativ-jurisdictional. Nu intra in aceasta categorie recursurile prealabile sau ierarhice, recursurile care nu presupun contradictorialitatea, solutionandu-se pe baza unor reguli ale

procedurii administrative necontencioase.

Jurisdictia administrativa = activitatea de solutionare a unui litigiu administrativ dupa norme procedurale specifice procedurii judiciare, in urma careia rezulta un act administrativ cu caracter jurisdictional.

Activitatea autoritatilor publice investite cu atributii administrativ-jurisdictionale se finalizeaza cu emiterea unor acte

administrativ-jurisdictionale, ce reprezinta solutiile date in cazul unei actiuni contencioase (conflictuale) aparute intre o

autoritate a administratiei publice si o alta persoana fizica/juridica de drept public sau drept privat. Spre deosebire de contenciosul administrativ in sens restrans, activitatea administrativ-jurisdictionala se caracterizeaza prin

solutionarea unui conflict la nivelul administratiei active, de catre structuri specializate in acest scop, dispunand de atributii

administrativ-jurisdictionale. Terminologic, s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica un fenomen administrativ-jurisdictional, vorbindu-se de:

- acte administrativ-jurisdictionale;

- acte administrative cu caracter jurisdictional;

- acte administrative de jurisdictie.

Spre deosebire de actele de jurisdictie care constituie prerogativa instantelor ce fac parte din puterea judecatoreasca, in

cazul actelor administrativ-jurisdictionale, organul jurisdictional emitent face parte din sistemul autoritatilor administratiei

publice, deci din puterea executiva.

Legea contenciosului administrativ defineste actul administrativ-jurisdictional = actul emis de o autoritate administrativa

investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala.

Jurisdictia administrativa speciala = o activitate infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice

speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe

principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale.

Ne aflam in prezenta unui act administrativ-jurisdictional si a unei “jurisdictii speciale administrative” daca sunt intrunite

urmatoarele conditii:

1. actul e emis de o autoritate administrativa;

2. autoritatea administrativa emitenta are atributii de a solutiona un conflict e o autoritate administrativ-jurisdictionala;

3. conflictul trebuie solutionat cu citarea partilor si in baza principiului contradictorialitatii;

4. partilor trebuie sa le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate/asistate de un avocat.

Exemple de jurisdictii administrative:

- Consiliile de disciplina si consiliile superioare de disciplina – jurisdictii administrativ-disciplinare pentru politisti;

- Comisiile de solutionare a intampinarilor – jurisdictii administrative in materia exproprierii;

- Birourile electorale – jurisdictii administrative electorale.

Actele administrativ – jurisdictionale reliefeaza mentinerea in dreptul administrativ roman a sistemului administrator-

judecator, alaturi de cel al contenciosului administrativ infaptuit de sectiile specializate de la nivelul instantelor judecatoresti,

sisteme de control al activitatii autoritatilor administratiei publice.

Contenciosul administrativ Prelegerea XXIII – Institutia contenciosului administrativ: evolutia legislatiei si aspecte de drept comparat

a. Consideratii generale. Aspecte terminologice

- contenciosul apare ca o forma juridica de aparare a particularilor – persoane fizice sau juridice – impotriva abuzurilor administratiei publice; in dreptul administrativ a inceput sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale de

recursurile administrative obisnuite;

- cuvantul „contencios” deriva din latinescul „contendere” = „a lupta”; termenul exprima conflictul de interese; - in doctrina interbelica, notiunea de contencios administrativ a fost utilizata:

in sens organic, formal – totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor sau justitiei admnistrative; apartineau

contenciosului administrativ toate litigiile nascute intre particulari si administratie, aceasta din urma figurand ca parte;

in sens material – era definit in raport de persoanele intre care are loc litigiul sau in raport de natura regulilor juridice

puse in cauza si aplicabile in solutionarea litigiului; apartineau contenciosului administrativ toate litigiile care puneau in cauza

reguli si principii ale dreptului administrativ sau ale dreptului public. - in doctrina actuala, contenciosul administrativ a fost definit:

in sens larg – totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti, dintre care un organ al administratiei publice,

respectiv un functionar public sau o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte si alt subiect de drept, pe

de alta parte, in care autoritatea publica apare ca purtatoare a prerogativelor de putere publica / totalitatea litigiilor juridice in care se afla administratia publica cu cei administrati, indiferent de natura juridica a acestora, de drept comun sau de drept

public;

in sens restrans – totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ; aceasta acceptiune are un:

sens organic – se refera la natura organelor de jurisdictie competente sa solutioneze litigiile;

sens material – evidentiaza natura litigiilor pe care le cuprinde si regimul juridic aplicabil in rezolvarea lor, dreptul comun sau regimul juridic administrativ.

b. Aspecte de drept comparat - sub aspect formal s-au dezvoltat, in timp, trei mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice:

1. sistemul administratorului judecator – caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre autoritati

administrative cu atributii jurisdictionale; 2. sistemul francez al unei justitii administrative distincte – caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de

catre instante specializate in acest tip de conflicte, instante diferite de justitia ordinara;

3. sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare – caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre

instantele ordinare, de drept comun. - in Romania exista un sistem hibrid, in sensul ca Legea nr 554/2004 prevede solutionarea litigiilor de contencios

administrativ, in functie de competenta lor materiala, de catre tribunalele administrativ-fiscale, respectiv de sectiile specializate

de contencios administrativ din cadrul curtilor de apel si a Inaltei Curti de Casatie si Justitie; - actuala reglementare: Legea nr 554/2004 privind contenciosul administrativ – a inlocuit Legea nr 29/1990; noua lege:

defineste notiunile de baza cu care opereaza;

largeste sfera actelor atacate si la contractele administrative;

reglementeaza expres natura termenelor;

introduce posibilitatea cererii de suspendare a actului atacat si in perioada actiunii prelabile;

introduce un recurs pentru situatii speciale;

reglementeaza expres procedura exceptiei de ilegalitate;

stabileste obligatia publicarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative

normative;

reglementeaza:

contenciosul obiectiv – cand reclamantul solicita instantei de judecata sa solutioneze o problema referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;

contenciosul subiectiv – cand reclamantul urmareste sa apere un drept obiectiv sau un interes public, in sensul de a se

verifica daca a fost adusa vreo atingere unor drepturi care reprezinta continutul unei situatii juridice cu caracter general si

impersonal si daca s-a adus atingere unei stari de legalitate generala.

Prelegerea XXIV - XXV – Conditii ale actiunii directe in contencios administrativ - sunt identificate urmatoarele conditii ce trebuie indeplinite pentru introducerea actiunii:

actul atacat sa sa fie un act administrativ;

actul sa vatame un drept sau un interes legitim privat sau public;

actul sa emane de la o autoritate publica;

sa fie indeplinita procedura administrativa prealabila;

actiunea sa fie introdusa la instanta intr-un anumit termen.

1. Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ - conditia porneste de la art 52 alin 1 din Constitutie, potrivit caruia actiunea in justitie poate fi introdusa atat impotriva

unui act administrativ, cat si impotriva nesolutionarii in termenul legal a unei cereri, aceasta putand sa intervina fie ca urmare

a refuzului de a solutiona, fie ca urmare a tardivitatii in solutionare, ceea ce echivaleaza cu tacerea administratiei;

- Legea contenciosului administrativ: a. „orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica,

printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios

administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata”;

b. „se poate adresa instantei de contencios administrativ si cel care se considera vatamat intr-un drept drept ori interes

legitim al sau prin refuzul de efectuare a unei operatiuni admnistrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”

nesolutionarea in termenul legal a unei cereri = faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la

inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen;

refuzul nejustificat de a solutiona o cerere = exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea

unei persoane; e asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii

favorabile a cererii sau a plangerii prealabile; nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar cand se intemeiaza pe excesul de putere;

actul administrativ = „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in regim de putere

publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care sa nastere, modifica sau stinge raporturi

juridice; sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice;

prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios

administrativ”. actul administrativ poate imbraca o forma tipica sau una asimilata; actele administrative asimilate sunt reprezentate de:

Rezuful nejustificat expres a unei autoritati publice de a rezolva cererea referitoare la un drept sau interes legitim;

Refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative;

Faptul de a nu raspunde la cererea in cauza in termenul de 30 de zile (tardivitatea) sau, dupa caz, ignorarea totala a

cererii (tacerea administratiei);

Contractele administrative enuntate in Legea contenciosului sau in legile speciale.

- actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau individual;

c. „instanta este compententa sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii” judecatorul va trebui sa constate daca actiunea are in vedere: un act administrativ

extern/intern, un act preparator al unui act administrativ sau adrese si note cu caracter pur tehnic-administrativ; primele doua

(actul intern/extern) pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate o data cu primele categorii, iar adresele, notele etc nu pot face obiectul controlului judecatoresc + impotriva simplelor inscrisuri materiale (certificat, adeverinta, circulara, adresa

etc) nu se poate promova o actiune directa in contencios admnistrativ;

2. Conditia ca actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim

- pana la reviziuirea Constitutiei din 2003, analiza conditiei s-a facut prin coroborarea art 48 – referitor la dreptul persoanei

vatamate de o autoritate publica – cu art 21, referitor la accesul liber la justitie;

- dupa revizuire, art 48 a devenit art 52, una dintre completarile aduse acestuia fiind consacrarea expresa alaturi de criteriul incalcarii unui drept pentru introducerea actiunii si a criteriului interesului legitim;

- in ce priveste problema „interesului legitim”, doctrina si jurisprundenta au apreciat in mod constant ca trebuie avute in

vedere interesele directe, personale, nascute si actuale; noua lege a contenciosului a nuantat aceasta solutie, aratand ca poate fi invocat atat interesul legitim privat (personal), cat si cel public;

interesul legitim public = interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor,

libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor

publice;

interesul legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv

viitor si previzibil, prefigurat. - apararea unui interes legitim public presupune un contencios obiectiv, in timp ce apararea unui interes legitim privat

presupune un contencios subiectiv;

drept vatamat = orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un

act administrativ; - alte categorii de actiuni in contencios administrativ au vizat:

recunoasterea unui drept subsecvent (ex: recunoasterea dreptului la pensie dupa reintegrarea in activitate);

drepturile procesual-civile ale unei terte persoane (ex: emiterea de autorizatii de constructii in spatiile comune ale

imobilelor, fara acordul celorlalti proprietari); revendicarea unor imobile trecute in mod abuziv in proprietatea statului;

- vatamarea unui interes public printr-un act administrativ poate fi invocata de catre o serie de subiecte „speciale” de

sesizare (Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, ANAF), dar si de organisme sociale (structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii etc); o persoana fizica/juridica ori un grup de persoane fizice ar putea invoca doar vatamarea unor

drepturi subiective sau interese legitime private.

3. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica

- aceasta conditie rezulta din cuprinsul art 52 din Constitutie – „dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica”;

- Legea contenciosului admnistrativ confera un inteles mai larg notiunii de autoritate publica = „orice organ de stat sau

al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate

publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.”

- nu este obligatoriu ca actul administrativ sa provina de la o autoritate admnistrativa, asa cum cerea, in formula initiala, vechea lege a contenciosului (Legea nr 29/1990), ci emitentul poate fi oricare autoritate publica legiuitorul asimileaza

autoritatilor publice si structurile care sunt de sorginte privata, dar care sunt atrase fie printr-o dispozitie a legii, fie printr-o

autorizatie data de autoritatea administratiei publice competente, in baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu

aceleasi efecte juridice ca autoritatile publice categoria larga denumita „stabilimente de utilitate publica (organizatiile profesionale – Barourile de avocati; persoanele juridice de drept privat – asociatii, fundatii etc);

- autoritatile administrative avute in vedere pot fi autoritati ale administratiei de stat (centrale sau locale), autoritati

autonome locale, precum si institutiile publice/regiile autonome din subordinea acestora;

4. Conditia indeplinirii procedurii prealabile

- Legea contenciosului administrativ a mentinut caracterul obligatoriu al procedurii prealabile; - plangerea prealabila = cererea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz,

reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii sau modificarii acestuia;

- sediul reglementarii procedurii prealabile se regaseste in art 7 din Legea contenciosului: „inainte de a se adresa instantei

de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca

aceasta exista, in termen de 30 de zile de la comunicarii actului, revocarea in tot sau in parte, a acestuia;”

- in doctrina administrativa se face distinctie intre recursul gratios – constand in plangerea adresata de un particular, persoana fizica/juridica, autoritatii emitente si recursul ierarhic – constand in plangerea adresata autoritatii ierarhic

superioare, cu privire la continutul actului administrativ;

- cel vatamat nu este obligat sa parcurga atat recursul gratios, cat si recursul ierarhic, dar daca doreste poate exercita ambele forme de recurs; in unele cazuri, cum ar fi cel al autoritatilor administratiei publice locale autonome, nu se poate identifica un

organ superior ierarhic, astfel incat nu fi posibil numai recursul gratios;

- un element de noutate il reprezinta posibilitatea recurgerii la procedura prealabila si in ipoteza in care legea speciala

prevede o procedura administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta; prin legi speciale pot fi stabilite exceptii de la regula parcurgerii procedurii administrative prealabile (ex: contestarea sanctiunilor disciplinare aplicate alesilor locali);

- la plangerea prealabila, trebuie formulat raspunsul oficial in termenul-regula de 30 de zile de la inregistrare sau intr-un alt

termen stabilit prin lege speciala (ex: 45 de zile, in materie fiscala); ca un element de noutate, legiuitorul a prevazut posibilitatea introducerii plangerii prealabile in cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, si peste

termenul de 30 de zile (= termen de recomandare) , dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni

fiind calificat expres ca un termen de prescriptie; in cazul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi

formulata oricand; - in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici

sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si in cazul refuzului

nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori al nesolutionarii in termenul legal a unei cereri, dar si in cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabila.

5. Conditia ca actiunea sa fie introdusa in termen - art 11 din Legea contenciosului: „cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract

administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la (= termen

de prescriptie):

data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;

data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii;

data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a

cererii;

data expirarii termenului de 30 de zile, calculat de la comunicarea actului administrativ emis in solutionarea favorabila a

cererii sau dupa caz, a plangerii prealabile;

data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative.

- „pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la

alin 1 (6 luni), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau

data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz” = termen de decadere; aceste aspecte sunt preluate din vechea reglementare;

- termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen putand beneficia toate subiectele de drept, in timp ce termenul de un

an constituie o exceptie, ramanand la latitudinea instantei; - in cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor

Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal;

- ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand.

Prelegerea XXVI – Actele administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ datorita naturii lor

- art 126 alin 6 din Constitutie: „Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe cale contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de

comandament cu caracter militar;” doua categorii de acte ale autoritatilor publice publice care nu pot forma obiectul

controlului de legalitate al instantei de contencios de contencios administrativ: actele autoritatilor publice in relatia acestora cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar;

- aceste „fine de neprimire” de rang constitutional au fost apreciate ca insuficiente in doctrina nuantarea si dezvoltarea

lor in legea organica a contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura de „limite ale controlului”; - art 5 alin 1 din Legea contenciosului administrativ: „nu pot fi atacate in contenciosul administrativ: a) actele

administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter

militar;”

a. Actele care privesc raporturile cu Parlamentul

- in raport cu actuala prevedere constitutionala, se mentin in categoria actelor exceptate de mai sus, doar doua categorii:

actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul, precum si actele care privesc raporturile Parlamentului cu Presedintele actele care privesc raporturile Presedintelui cu Guvernul si invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu

Presedintele, sunt excluse din sfera exceptiilor, urmand sa poata fi atacate in contencios administrativ (desi conform Legii

90/1990 erau incluse la exceptii);

- actele autoritatilor publice in relatia lor cu Parlamentul isi gasesc definitia legala in Legea contenciosului: „actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura

politica cu Parlamentul;”

b. Actele de comandament cu caracter militar

- Legea contenciosului formuleaza o definitie in acest sens: „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale

activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau de razboi, dupa caz, la indeplinirea serviciului

militar.”

c. Alte categorii de acte exceptate datorita naturii lor - Art 5 alin 3 din Legea contenciosului administrativ: „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele

administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara”

urmatoarele acte pot fi atacate numai pentru exces de putere:

cele emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta;

cele care privesc apararea si securitatea nationala (anterior reviziuirii din 2003, erau acte pentru siguranta nationala);

cele emise pentru restabilirea ordinii publice;

cele emise pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor.

- in litigiile avand ca obiect aceste acte nu se aplica dispozitiile legii referitoare la suspendarea executarii actelor, precum

si la caile extraordinare de atac;

- starea de asediu se refera la actiuni de natura politica, iar starea de urgenta la actiuni de alta natura care creeaza, insa, o stare de pericol deosebit.

Prelegerea XXVII – Actele administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ

datorita existentei unui recurs paralel - a fost recunoscuta o categorie de acte exceptate de la controlul in instanta de contencios administrativ, ce decurge din

existenta unui recurs paralel si nu din natura actului administrativ;

- teoria recursului paralel este teoria potrivit careia, asupra unor acte administrative se exercita un alt control jurisdictional

decat cel al instantelor de contencios administrativ si anume controlul instantelor de drept comun;

a. Recursul paralel potrivit Legii nr 29/1990

- aceasta lege a prevazut pentru prima data in legislatia romaneasca posibilitatea introducerii recursului impotriva actelor

administrativ-jurisdictionale, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac, la Curtea Suprema de Justitie, in termen de 15 zile de la comunicare;

- categorii de acte exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ datorita existentei unui recurs paralel:

art 2 lit c) – actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta

procedura judiciara;

art 2 lit d): actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau;

art 2 lit a): actele de administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;

teoria actelor de gestiune

- isi are sorginea in doctrina clasica franceza si porneste de la faptul ca unele acte erau emise de stat in execitarea functiei

sale de putere publica (de detinatoare a suveranitatii), prin manifestari unilaterale de vointa, in timp ce alte acte erau facute tot de stat, dar ca simpla persoana juridica, titulara a unui patrimoniu, realizate in forma contractuala si numite acte de gestiune;

- litigiile nascute in legatura cu actele statului erau, dupa caz, fie de competenta instantelor de contencios administrativ, fie

de competenta instantelor judecatoresti ordinare;

- in Romania, notiunea de acte de gestiune a aparut la inceputul sec XX, acestea incheindu-se dupa regulile dreptului privat si fiind supuse controlului instantelor de drept comun; se facea distinctie intre actele de gestiune si actele de autoritate, acestea

din urma fiind supuse judecarii de catre instantele de contencios administrativ;

- in perioada interbelica, instantele care judecau litigiile de contencios administrativ erau, de regula, tot instante de drept comun, distinctia intre acte de autoritate si acte de gestiune devenind uneori irelevanta Legea nr 29/1990 a prevazut

infiintarea unor sectii specializate de contencios administrativ;

b. Recursul paralel potrivit Legii nr 554/2004

- art 5 alin 2: „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau

desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.”

- recursul paralel, avand ca obiect litigii legate de actul administrativ, din punct de vedere material, este tot un litigiu administrativ, dar formal este solutionat in afara instantelor de contencios administrativ;

- deosebirea de fond fata de vechiul text al Legii nr 29/1990 consta in faptul ca doar legea organica poate stabili in prezent

un asemenea recurs paralel; in plus, calea speciala de atac prevazuta in legea organica trebuie sa se exercite in fata unei instante judecatoresti, adica sa fie prevazut un control judecatoresc;

- deosebirea esentiala dintre litigiile de contencios administrativ date in competenta instantei de drept comun si litigiile de

contencios administrativ aflate in competenta instantei de contencios administrativ este aceea ca instantele de drept comun nu

vor judeca dupa procedura reglementata prin legea-cadru a contenciosului administrativ, ci dupa procedura comuna a dreptului procesual civil, completata cu reguli care se regasesc in legile speciale care au stabilit o astfel de competenta;

Prelegerea XXVIII – Aspecte procedurale privind institutia contenciosului administrativ - procedura in materia contenciosului administrativ se delimiteaza dupa cum este vorba despre dispozitii care privesc:

sesizarea instantei de contencios administrativ;

judecata de fond si solutiile ce pot fi date;

judecata in recurs si executarea hotararii.

1. Sesizarea instantei de contencios administrativ

a. Sesizarea instantei de fond de catre persoana fizica sau juridica care se considera vatamata, dupa exercitarea

procedurii prealabile si in termenele prevazute de lege; - art 52 alin 1 (Constitutie): aceasta poate fi „orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata in drepturile sau

in interesele sale legitime”;

- art 2 alin 1 lit a) (Legea contenciosului) defineste notiunea de „persoana vatamata”: „orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal

al unei cereri”, asimiland persoanei vatamate si „grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi

subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;”

reclamant, in sens de persoana vatamata, poate fi si un tert, in raport cu autoritatea emitenta si beneficiarul actului in

cazul actului administrativ unilateral, respectiv in raport cu partile contractante, in cazul contractului administrativ; pentru

actiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vatamat un interes public, calitatea de reclamant o poate avea o alta autoritate publica expres mentionata in lege sau organismele sociale interesate;

art 1 alin 2 (Legea contenciosului): „se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un

drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept” – este vorba de actiunea impotriva unui act administrativ individual; actiunea se va formula atat impotriva autoritatii publice parate,

cat si impotriva beneficiarului actului, care va avea posibilitatea sa-si formuleze apararile;

b. Sesizarea instantei de fond de catre prefect, atunci cand considera actul administrativ ca fiind ilegal

- art 123 alin 5 (Constitutie): „acesta poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean,

al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept;” dezvoltarea acestei

prevederi constitutionale se regaseste in art 3 din Legea contenciosului, sub denumirea de tutela administrativa, fiind vorba de un contencios obiectiv, ce urmareste ocrotirea unui interes legitim public;

- art 3 alin 1 (Legea contenciosului): „prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise

de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale; actiunea se formuleaza in termenul prevazut la art 11 alin 1, care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect si in conditiile prevazute de lege. Actiunea

introdusa de prefect este scutita de taxa de timbru;”

- termenul la care face trimitere legiuitorul este termenul general de 6 luni in care poate fi introdusa actiunea in contencios

administrativ impotriva unui act administrativ individual, in timp ce pentru actele administrative normative, potrivit art 11 alin 4, actiunea poate fi introdusa oricand; indiferent de tipul de act administrativ, termenul aflat la dispozitia prefectului pentru a

introduce actiunea in instanta ar trebui sa fie de maxim 6 luni;

la articolul referitor la tutela administrativa, noua lege introduce un subiect de sesizare a instantei si anume Agentia

Nationala a Functionarilor Publici, care poate ataca actele autoritatilor publice centrale/locale prin care se incalca legislatia

privind functia publica, in conditiile legii contenciosului administrativ si ale Legii privind Statutul functionarilor publici;

- atat in cazul actiunii introduse de prefect, cat si in cazul actiunii introduse de ANAF, legea consacra expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat pana la solutionarea cauzei;

a fost adaugat si Avocatul Poporului – art 1 alin 3: „in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, daca

apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat

prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de

Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea.” – se reglementeaza o

forma de contencios subiectiv; legea nu contine nicio precizare cu privire la termenul in care Avocatul Poporului poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta, in afara prevederii ca va putea face sesizarea in urma controlului realizat,

potrivit legii sale organice;

a fost adaugat si Ministerul Public – art 1 alin 4: „cand in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte

administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora,

sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate.

Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate;” + art 1 alin 5: „cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de

contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente;” nici in cazul actiunii exercitate de Ministerul

Public legea nu precizeaza vreun termen in care acesta ar trebui sa actioneze; tot ca un element de noutate in ceea ce priveste subiectele de sesizare a instantei il reprezinta consacrarea expresa, in

art 1 alin 6 a posibilitatii ca „actiunea sa fie introdusa chiar de autoritatea publica emitenta a unui act administrativ

unilateral nelegal, care poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a

intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemare in judecata si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal precum si

asupra efectelor juridice produse de acestea;” actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului (se au in

vedere doar actele administrative individuale);

c. Sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau, dupa caz, de orice persoana interesesata, in conditiile

prevazute de legi speciale, de regula, fara indeplinirea procedurii prealabile - sunt avute in vedere doar actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instantele

de contencios administrativ, nu si actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instanta

de drept comun;

d. Sesizarea instantei de contencios administrativ impotriva unui act administrativ-jurisdictional - Art 6 (Legea contenciosului):

(2): „Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, sa faca obiectul unei jurisdictii speciale administrative pot fi

atacate la instanta de contencios administrativ, cu respectarea dispozitiilor privitoare la plangerea prealabila, daca partea

intelege sa nu exercite procedura administrativ-jurisdictionala”; (3): „Actul administrativ-jurisdictional pentru care, prin lege organica speciala, se prevede o cale de atac in fata unei alte

jurisdictii administrative speciale poate fi atacat direct la instanta de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la

comunicare, daca partea intelege sa renunte la calea administrativ-jurisdictionala de atac.” (4): „Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala sau pentru calea de atac la un alt organ

administrativ-jurisdictional intelege sa renunte la aceasta in timpul solutionarii litigiului este obligata sa notifice decizia de

renuntare organului administrativ-jurisdictional in cauza. Partea sesizeaza instanta de contencios admnistrativ in termen de 15 zile de la notificare, caz in care procedura administrativa prealabila nu se mai efectueaza.”

Obiectul actiunii judiciare - potrivit art 8 din Legea contenciosului, acesta poate sa aiba in vedere:

un act administrativ unilateral;

nesolutionarea in termen sau refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri;

refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului

legitim;

potrivit actualei reglementari, care asimileaza contractul administrativ actului administrativ: „instanta de contencios

administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ,

precum si in orice litigii legate de incheierea, modificarea, interpretarea, executarea si incetarea contractului administrativ;

art 126 alin 6 (Constitutie): „instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor

vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale;” problema este reluata in art 1

alin 7 din Legea contenciosului si dezvoltata in art 9 din aceeasi lege;

e reglementata procedura prin care persoana vatamata prin astfel de acte ale guvernului – continand norme cu putere de lege – poate introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate, ce urmeaza

sa fie trimisa Curtii Constitutionale spre solutionare, daca sunt indeplinite conditiile, situatie in care se suspenda solutionarea

cauzei pe fond;

doar in masura in care Curtea se va pronunta in sensul declararii neconstitutionale a ordonantei sau a unei dispozitii a acesteia, instanta solutioneaza fondul cauzei, putand acorda despagubiri pentru prejudiciile cauzate, anularea actelor

administrative emise in baza acesteia si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la

realizarea unei anumite operatiuni administrative; in caz contrar, actiunea se respinge ca inadmisibila pe fond;

legiuitorul organic are in vedere si situatia in care, exista deja o decizie de declarare a neconstitutionalitatii, cel vatamat

dispunand de un termen de un an de la publicarea acesteia, in care se poate adresa instantei de contencios administrativ; prin

acest text s-a renuntat la termenul de 6 luni de introducere a actiunii direct la instanta competenta, retinandu-se doar termenul mai lung de un an, ca termen de decadere;

- asemeni Legii nr 29/1990 si Legea nr 554/2004 prevede expres, la art 16 posibilitatea introducerii in cauza a persoanei

care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul

cauzat ori pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la plata despagubirilor,

solidar cu autoritatea publica parata.” - art 16 alin 2: „persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit

ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.” – in mod evident, o astfel de actiune nu este admisibila daca are ca obiect

doar anularea actului;

2. Judecata in fond si solutiile ce pot fi date

- in cazul actiunii impotriva unui act administrativ, reclamantul poate sa solicite instantei anularea in tot sau in parte a

actului, repararea pagubei si, eventual, reparatii pentru daune morale; - despagubirile pot viza atat daune materiale, cat si daune morale pentru daunele morale, instanta trebuie sa acorde

numai la cerere despagubiri banesti; aceste daune trebuie dovedite de persoana vatamata;

- procedura administrativa contencioasa este, de regula, supusa dublului grad de jurisdictie, fondul si recursul, reprezentand

o exceptie de la regula triplului grad de jurisdictie care caracterizeaza cea mai mare parte a litigiilor civile; - Legea contenciosului stabileste in art 10 instanta competenta atat sub aspect material, cat si sub aspect teritorial, in fond

si in recurs;

a. In prima instanta: „litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 500.000 lei, se

solutioneaza, in fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora,

mai mari de 500.000 lei, se solutioneaza, in fond, de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca

prin lege speciala nu se poate prevede altfel;

b. In recurs: „Recursul impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ-fiscale se judeca de sectiile de

contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, iar recursul impotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios

administrativ si fiscal ale curtilor de apel se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie

si Justitie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel”;

„reclamatul se poate adresa instantei de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat

pentru instanta de la domiciliul paratului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.”

in litigiile de contencios administrativ izvorate din unele contracte administrative, reglementarile speciale au prevazut o

competenta teritoriala exclusiva, aceea a instantei de judecata de la sediul concedentului (in cazul contractelor de concesiune

de bunuri publice) sau, altfel spus, al autoritatii contractante (in cazul contractelor de achizitie publica);

in cazul actiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi inregistrata la instanta de contencios administrativ de la

domiciliul petentului care a formulat sesizarea;

in cazul actiunii introduse de Ministerul Public, competenta teritoriala revine:

- instantei de la domiciliul/sediul persoanei vatamate, cand actiunea are ca obiect acte administrative individuale;

- instantei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezeaza un interes public;

actiunile introduse de prefect sunt de competenta tribunalului administrativ-fiscal al judetului in cauza;

- procedura administrativa contencioasa are ca specific caracterul urgent al judecarii cauzelor, caracterul public si caracterul accesibilitatii in ce priveste cuantumul taxelor;

- cererile adresate instantei se judeca de urgenta si cu precadere in sedinta publica, in completul stabilit de lege, iar

hotararile se redacteaza si se motiveaza in cel mult 30 de zile de la pronuntare; - actiunile in contencios administrativ se judeca in complet format dintr-un judecator in prima instanta si 3 judecatori in

recurs;

Solutii pe care le poate pronunta instanta de contencios administrativ: art 18

(1) – „Instanta solutionand cererea, poate, dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige autoritatea

publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa.”

(2) – „Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.”

(3) – „In cazul solutionarii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate,

daca reclamantul a solicitat acest lucru.”

(4) – „Atunci cand obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, in functie de starea de

fapt, instanta poate dispune anularea acestuia, in tot sau in parte; obliga autoritatea publica sa incheie contractul la care

reclamantul este indrituit; impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii; suplini consimtamantul unei parti,

cand interesul public o cere sau obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.” - in cazul actelor asimilate (nesolutionarea in termenul legal a unei cereri sau refuzul nejustificat de solutionare a cererii),

instanta poate sa impuna autoritatii parate obligatii de a”face” in sensul ca aceasta va putea fi obligata sa emita un act

administrativ la care reclamantul era indreptatit, sa elibereze orice alt inscris si, in general, sa efectueze orice operatiune administrativa necesara pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim pretins”.

Institutia suspendarii – Legea contenciosului administrativ - conditii de suspendare: cazuri bine justificate (= imprejurari legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa

creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ) si pentru prevenirea unei pagube iminente (= prejudiciul

material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu

public); - noua lege permite expres introducerea cererii de suspendare la instanta, o data cu sesizarea autoritatii publice emitente cu

plangere prealabila, situatie de neacceptat in baza Legii nr 29/1990;

- „in cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate.” – acest termen se calculeaza din momentul admiterii cererii de suspendare de catre

instanta de judecata, depasirea lui echivaland cu incetarea de drept a efectelor suspendarii; se refera doar la actul administrativ

individual, in timp ce contractele administrative, asimilate de lege actelor administrative, nu pot face obiectul unei masuri de

suspendare a efectelor lor juridice; - alt element de noutate: posibilitatea suspendarii actului administrativ normativ sa poata fi introdusa si de catre Ministerul

Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui

serviciu public administrativ;

- instanta solutioneaza cererea de suspendare de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor + e prevazuta expres (pentru prima data) si o dispozitie privind calea de atac impotriva solutiei date cererii de suspendare hotararea prin care se pronunta

suspendarea este executorie de drept; ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare; recursul nu este

suspensiv de executare;

3. Judecata in recurs

- art 20 din Legea contenciosului – sentintele pronuntate in fond de catre instantele de contencios administrativ pot fi

atacate in termen de 15 zile de la comunicare; recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta; - efectul recursului este suspensiv de executare, in sensul ca este suspendata executarea sentintei pronuntate de instanta de

fond, cu exceptia hotararii de prima instanta privind suspendarea executarii actului administrativ, conform art 14-15 din Legea

contenciosului; - se consacra si principiul celeritatii solutionarii caii de atac, prin precizarea ca recursul se judeca de urgenta;

- solutii date in recurs: art 20 alin 3: „in cazul admiterii recursului, instanta de recurs, casand sentinta, va rejudeca litigiul in

fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Cand hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul,

cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.” - art 21 reglementeaza caile extraordinare de atac (revizuirea si contestatia in anulare), stabilind ca „impotriva solutiilor

definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrativ se pot exercita caile de atac prevazute de Codul

de procedura civila”; printr-o dispozitie speciala se instituie un nou motiv de revizuire, care se adauga celor prevazute de Codul de procedura civila, in cazul pronuntatii hotararilor ramase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului dreptului

comunitar;

- procedura de solutionare a recursului in situatii deosebite, prevazuta in forma initiala a Legii nr 544/2004 (Legea

contenciosului), a fost eliminata;

Executarea si publicarea hotararilor judecatoresti in materie de contencios administrativ

- art 22: „hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au respins actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi si s-au acordat cheltuieli de judecata se investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului

comun.”

- in mod special (art 23), hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ:

sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor;

se publica obligatoriu in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al

municipiului Bucuresti, la solicitarea instantelor;

- in cazul in care autoritatea publica parata este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa

elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, ori sa efectueze o anumita operatiune administrativa, executarea hotararii definitive si irevocabile se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult

30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii;

- daca termenul nu e respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice/persoanei obligate, o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere;

- neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de

instanta de contencios administrativ, in termen de 30 de zile de la data aplicarii amenzii prevazute mai sus, constituie infractiune si se sanctioneaza cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10.000 RON.

4. Exceptia de nelegalitate

= o aparare pe care o parte intr-un proces o ridica impotriva unui act administrativ pe care il considera ca fiind ilegal, act ce are incidenta in cauza respectiva; ea poate fi ridicata in orice proces de competenta instantelor judecatoresti, in orice faza

a acestuia si de orice parte din proces, precum si din oficiu, de instanta judecatoreasca; in cazul exceptiei de ilegalitate nu se

intalnesc termene de prescriptie sau de decadere; - art 4 alin 1: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate

fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate;”

- obiectul exceptiei de nelegalitate il reprezinta doar actele administrative individuale (prezinta relevanta doar „inter partes

litigantes”), nu si actele administrative normative – pentru acestea din urma, legea prevede posibilitatea nelimitata in timp de introducere a actiunii in anulare, fapt pentru care s-a apreciat ca nu mai este oportuna si admiterea exceptiei de nelegalitate;

decizia irevocabila de anulare a unui act administrativ normativ se publica in Monitorul Oficial si produce efecte erga omnes;

instanta competenta sa solutioneze exceptia este instanta de contencios administrativ, care va fi sesizata prin incheiere

motivata de catre instanta in fata careia s-a ridicat exceptia; in baza Legii 29/1990 competenta de solutionare a acesteia revenea instantei sesizate cu fondul litigiului;

exceptia de nelegalitate va fi remisa spre solutionare instantei de contencios administrativ numai daca de actul

administrativ in cauza depinde solutionarea pe fond a cauzei principale; in caz contrar, exceptia va fi respinsa ca inadmisibila;

instanta in fata careia se invoca exceptia se va pronunta asupra admisibilitatii acesteia, prin incheiere;

incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea de

respingere a solicitarii de sesizare poate fi atacata odata cu fondul;

din momentul sesizarii instantei de contencios administrativ, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va suspenda

solutionarea cauzei, pana la pronuntarea unei decizii irevocabile cu privire la aceasta;

Procedura de solutionare

stabilirea instantei competente sa solutioneze exceptia, din punct de vedere material si teritorial, se stabileste, ca si in

cazul actiunii directe, in baza criteriilor de la art 10 din Legea contenciosului;

instanta de contencios administrativ se pronunta dupa procedura de urgenta, cu citarea partilor din cauza initiala, precum

si a emitentului actului administrativ;

in procesul de analizare a legalitatii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la dispozitiile legale in

vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv in ipoteza actelor emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr 554/2004;

solutia primei instante este supusa recursului, care poate fi declarat in termen de 5 zile de la comunicare si care se va

judeca de urgenta si cu precadere;

daca instanta va constata nelegalitatea actului administrativ, va pronunta o hotarare in acest sens, fara a putea sa anuleze

actul dedus judecatii;

ca efect al admiterii exceptiei de nelegalitate, instanta in fata careia s-a ridicat aceasta va solutiona cauza fara a tine seama

de actul administrativ in discutie.