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Julio - Septiembre 2011. Santo Domingo, República Dominicana

TRABAS EN LOS PROCESOS DE REGULARIZACIÓN MIGRATORIA• EL ARRASTRE HISTÓRICO DE LOS PARCHES • TRABAS EN LO ESTABLECIDO EN LAS LEGISLACIONES• PLAN DE REGULARIZACIÓN, POSIBLE ALTERNATIVA

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Cada gobierno establece los requisitos de entrada de extranjeros/as a su territorio y los necesarios para renovar los permisos de permanencia en el país. Los requisitos establecidos se refieren tanto a la documentación necesaria, pagos de impuestos y procedimientos administrativos, como a las características de las personas que tienen la intención de entrar a un territorio.

Haciendo una revisión histórica de estos elementos en las legislaciones sobre migración en República Dominicana, nos encontramos que desde el 1912 hasta el 1939, los cambios en los requisitos se hicieron por parches, con modificaciones a las leyes de migración vigentes durante este periodo, para agregar o quitar obligaciones. Un ejemplo de esto lo constituye la Ley de Inmigrantes 5074 de 1912. Esa ley establecia los siguientes parámetros para la política de admisión y permanencia de extranjeros:

EL ARRASTRE HISTÓRICO DE LOS PARCHES

Tipo de prohibición Quiénes Medida

General (art. 1ro.) Toda persona civilizada y de buena salud Se acepta

Utilidad (art. 2do.)

Queda expresamente prohibido el ingreso al territorio a los atacados de cualquier enfermedad contagiosa; a los anarquistas; a los locos o idiotas, o que lo hayan sido; a los que por lisiadura o por otro motivo cualquiera están imposibilitados para ganarse el sustento, si no los acompañan otras personas que ratifiquen el compromiso de mantenerlos mientras permanezcan los referidos imposibilitados en el país.

El capitán del buque que conduzca un inmigrante de los especificados en este artículo no sólo está obligado a repatriarlo en el mismo viaje, sino que también pagará, por cada emigrante prohibido, una multa de cien pesos.

Raza (art. 3ro.)

Necesita previo permiso para inmigrar al país los naturales de colonias europeas en América, los de Asia, los de África y los de Oceanía, así como los braceros de otra raza que no sea la caucasicana.

Los migrantes comprendidos en este artículo que lleguen sin previo permiso serán repatriados en el mismo buque que los haya traído, y el capitán de la embarcación será multado con cien pesos, por cada uno de dichos migrantes.

Tabla 1. ¿Quiénes podían entrar a RD en el 1912?Fuente: Construcción propia en base a la ley de migración de 1912. Consultoría Jurídica de la Presidencia.

Posteriormente se hicieron varias modificaciones para cambiar períodos en los que los permisos para entrar a RD estaban vigentes. Las modificaciones más significativas a los procedimientos fueron la realizadas en 1927, concediendo permiso de permanencia temporal a los jornaleros que la ley de 1912 contemplaba como reservado, y se reformularon los requisitos establecidos por la legislación anterior para el ingreso de los mismos. En la ley de migración de 1939 que estuvo vigente hasta el 2004, se establecieron nuevos requisitos que fueron especificando cada vez más las condiciones de entrada de jornaleros y sus familiares a República Dominicana. En el artículo 7 se establecieron las pautas para el proceso que debían llevar a cabo los trabajadores migrantes para regular su estadía en el país. Esta acción estaba bajo la responsabilidad de la persona, no se establecía

iniciativa estatal. Solo hasta la promulgación de la ley 285-04 se establece la responsabilidad del Estado en este sentido. Sin embargo, por más de seis décadas las personas migrantes (jornaleros o no) en el país —y cuyos papeles se perdieron o vencieron— no han contado con ningún programa estatal que permita la regularización de su situación migratoria.

La situación se agudiza más con la deficiencia de estadísticas oficiales, lo cual imposibilita saber cuántos migrantes, con o sin documentación, están en el país. Este desconocimiento limita las posibilidades de diseñar una política migratoria en la que el marco institucional no este divorciado de la dinámica real de los flujos migratorios. Queda igualmente limitada la capacidad de prever escenarios para llevar a cabo cualquier plan de regularización migratoria.

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TRABAS EN LO ESTABLECIDO EN LAS LEGISLACIONESLEY GENERAL DE MIGRACIÓN NO. 285 DEL 2004

La regularización migratoria de extranjeros que están residiendo en RD sin documentación migratoria regular es un tema relativamente reciente. La Ley 285-04 en el artículo 151 establece “preparar un plan de Regularización para los extranjeros ilegales radicados en el país”. Aunque no es propio de la regularización en sí, la expresión “ilegal” trae consigo una primera limitante. Una persona no puede ser “ilegal”, sí lo puede ser una determinada situación jurídica.

Esta concepción de persona ilegal estigmatiza a la población migrante, vulnerando su dignidad y puede utilizarse políticamente de manera errónea, pues tanto en los discursos como en las acciones se puede promover, desde los gobiernos y organizaciones nacionalistas, la imagen de que el-la migrante sea visto-a por la sociedad como infractores-as de las legislaciones de ese país, en sentido general. La visión del migrante como transgresor del orden establecido, puede crear rechazo hacia los mismos-as y puede dar paso a la creación de políticas y acciones en términos migratorios más enfocados en la persecución que en la regularización, o bien que cualquier acción para la regularización de los-as mismas no sea aceptada por la población. ¿Cómo dar documentos a una persona que históricamente ha sido infractora?

Para ser viable el Plan de Regularización planteado en la ley, es necesario un reglamento de aplicación, es decir, un documento que establezca los procedimientos y/o modos de operación de la misma. Dicho reglamento debió estar listo 180 días después de promulgada la ley de migración, es decir en octubre del 2004, sin embargo el mismo fue decretado en noviembre del 2011, siete años después. En tal sentido, aunque existen propuestas, aún no se cuenta con un plan

de Regularización en el país. Mientras tanto, muchos migrantes se han quedando en situación irregular.

Además de lo anterior, en el cuerpo de la ley se establecen disposiciones que en sí mismas constituyen trabas para la regularización, entre las que se destacan:

1. Falta de un funcionamiento regular de las nuevas instituciones creadas por Ley General de Migración No. 285-04, tales como el Consejo Nacional de Migración y el Instituto Nacional de Migración, ambas abocadas a la mejora de la gestión migratoria nacional, lo que entorpece el funcionamiento del sistema legal que proveería de procedimientos de regularización migratoria.

2. A pesar de que los migrantes depositan sus solicitudes según los requerimientos de la ley, la DGM, en un ejercicio discrecional y arbitrario de sus funciones, no da respuesta a dichas solicitudes, especialmente si se trata de nacionales haitianos.

3. En concreto, el artículo 62 efectúa un trato discriminatorio a los migrantes al aplicar obligaciones exclusivamente a las categorías migratorias de Trabajadores Temporeros y Habitantes Fronterizos, a diferencia de las demás categorías de ciudadanos Extranjeros No Residentes. No hay que olvidar que las categorías de Trabajadores Temporeros y Habitantes Fronterizos remiten en los hechos exclusivamente a ciudadanos de nacionalidad haitiana.

Si bien la ley da un paso de avance colocando el Plan de Regularización como proyecto, la tardanza en la construcción y aprobación del mismo y la aplicación del nuevo reglamento, deja mucho que desear. Hace que la necesidad siga siendo constante y que los avances en este sentido sean mínimos.

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El reglamento de la Ley de Migración no. 631 fue promulgado en noviembre del 2011. La tardanza de esta aplicación, 7 años después, implicó que la ley se estuviera aplicando en base a las atribuciones de la Dirección General de Migración. Esto llevó a cambio constante de criterios para los requisitos y procedimientos en materia de regulación, que muchas veces no eran informados a los/as migrantes, lo que ha llevado a que el proceso de documentación se dilatara más.

Un elemento importante resaltado en el reglamento a lo por venir, es la puesta en marcha de medidas de registro de entrada y permanencia de la persona

que decida migrar al país. Se considera que un paso previo, como hemos dicho, es el establecimiento del Plan de Regularización Migratoria a las personas ya residentes en el país que no tengan documentación, pero también se considera necesario la aclaración de algunos términos contemplados en el Reglamento, como el de renovación de estadía, colocado en el artículo no. 21 y que no identifica su finalidad, ni los efectos que la misma pueda tener en los derechos de la persona.

Otras de las trabas que se pueden identificar en el reglamento de migración son:

REGLAMENTO NO. 631-11 DE LA LEY MIGRACIÓN 285-04

Dimensión Trabas identificadas

Inst

itu

cio

nal

(I

nco

ng

ruen

cias

/ D

ebili

dad

es)

1. Se coloca en el artículo no. 50 para la solicitud de Residencia Permanente la figura de un Oficial de Migración, sin embargo la misma no existe.

2. El Decreto creó instituciones como la Escuela Nacional de Migración y el Oficial de Migración, que aun no están en actividad, pero que legalmente intervienen en los procesos de regularización migratoria, lo que impide que el Decreto pueda ser aplicado en su totalidad.

3. Homologa erróneamente conceptos distintos, como en el artículo 68, donde se considera al ciudadano Extranjero en situación de irregularidad migratoria como “personas en tránsito”, lo que trae efectos desfavorables para los ciudadanos Extranjeros en situación de irregularidad migratoria frente a la ejecución de un posible Plan Nacional de Regularización Migratoria.

Pro

ced

imie

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1. Se reitera varias veces, como requisito para solicitar la Residencia Permanente, la solvencia económica contemplada en el artículo 28. Si bien es un requisito, la cantidad de veces que se coloca es innecesaria.

2. La cantidad, los costos y el tipo de requisitos para las solicitudes de Residencias no responden a la real posibilidad de los ciudadanos extranjeros, lo que estimula las situaciones de irregularidad migratoria.

3. Dificulta y complejiza los procedimientos para solicitar una visa de Trabajador Temporario, haciéndolo razonable solo para grandes empleadores.

4. Solo se mencionan algunos procedimientos o se los regula parcialmente, lo que vuelve a dejar sujeto al peculio de normativa administrativa los vacíos que deja el Decreto.

Tabla 1. Trabas para Regularización en el Reglamento de la Ley de Migración.Fuente: Peñaloza, Marco. Trabas en los Procesos de Regularización en República Dominicana. Enero 2012.

Al igual que la ley, el reglamento es un paso de avance importante para el establecimiento de una normativa migratoria eficiente; sin embargo, se requiere un fortalecimiento de la estructura institucional de migración para su ejecución. Si se dan pasos en base al estado actual, es muy probable que los mismos, por basarse en figuras ambiguas o inexistentes, sean un esfuerzo en vano.

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Lo establecido en las legislaciones constituye, (o han de constituirse como), el marco de acción para la regularización migratoria, o para la gestión de las migraciones en sentido general. Este marco legal ha de aplicarse a las personas que entran, salen o permanecen en el país sin discriminación por cantidad o país de procedencia. Sin embargo el tema migratorio debe analizarse más allá de las legislaciones. Un

panorama más completo implicaría ver la aplicación de las mismas sobre la población que migra.

Al analizar la ley 285 y el reglamento 631, se resalta la arbitrariedad que en ciertos puntos tienen las autoridades de migración de turno ante ciertos casos y requisitos. Así mismo es importante destacar tanto lo establecido, lo que está en las leyes, como lo real, lo que se da en el día a día al momento de regular la situación migratoria.

La República Dominicana ha implementado dos tipos de procedimientos que permiten obtener la habilitación, tanto para el ingreso como para la permanencia de toda persona no nacida en su territorio. Estas denominan genéricamente Visa y Residencia, respectivamente. En el caso de la primera los motivos más frecuentes para otorgar las mismas son turismo, negocio y estudio. A su vez pueden ser de entrada única o múltiple.

Como se resaltó anteriormente, la no existencia del reglamento durante siete años limitaba el establecimiento de procedimientos a cada tipo de visa, el no tener un modo de operación los criterios para la obtención de una visa o residencia han variado constantemente. Así mismo, el no tener una ley sobre visado ha creado un hueco normativo importante. Según datos de la investigación realizada para fines de este boletín, en los hechos se pueden establecer las trabas que muestra el cuadro siguiente:

TRABAS EN LO REAL (LAS VICISITUDES QUE PASA LA GENTE)

Proceso de regularización ¿Con qué se encuentran los/as migrantes?a)

Dimensión Trabas

Inst

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cio

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)

Funcionamiento deficitario de los consulados dominicanos en territorio haitiano.

Empleados/as de la Dirección General de Migración, desconocen los procedimientos oficiales para la regularización migratoria.

1. La información suministrada por los consulados sobre trámites para ingresar a territorio dominicano difiere de lo establecido por la DGM.

2. Descoordinación entre los órganos del Estado vinculados a los procedimientos de regularización migratoria, ya que aún los que guardan una relación jerárquica, difieren en sus criterios de aplicación y en la información que manejan.

Op

erat

ivo

No se aplica plenamente el régimen legal establecido en el Decreto Reglamentario No. 631-11, ni siquiera el régimen de la Ley General de Migración No. 285-04, postergándose su ejecución total indefinidamente. Por ejemplo, aún los ciudadanos Extranjeros pueden ingresar al territorio dominicano con una visa de turismo, y posteriormente solicitar una Residencia Temporal, lo que está al margen del régimen migratorio actual.

Tabla 2. Trabas para la Regularización en la prácticaFuente: Peñaloza, Marco. Trabas en los Procesos de Regularización en República Dominicana. Enero 2012.

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La debilidad en algunos aspectos institucionales ha sido una constante entre las leyes y los hechos, la forma en que se aplican. Además, falta claridad y homogeneidad entre la información establecida en la ley, lo colocado en los sitios de internet y la información directa que se brinda en los consulados y en la misma Dirección General de Migración. A lo anterior se le agrega la no existencia de una política estatal que informe eficientemente sobre los procesos de regulación a lo interno del país.

En general, se puede afirmar que la principal característica para la regularización migratoria es la práctica dispersa, que no logra seguir un criterio común. Esta situación perjudica a las personas que intentan lograr una permanencia regular en el país; de éstas, quienes tienen menores recursos son quienes se ven arrojados a la irregularidad migratoria al no tener como solventar las trabas en los procedimientos que la gestión estatal migratoria avala. El otro gran perjudicado es el Estado dominicano, el que ante una creciente informalidad ve cada vez más lejana la posibilidad de

afrontar políticas de desarrollo que involucren a toda la población que radica en su territorio, ya que no la tiene identificada, la desconoce.

Una segunda característica que limita lograr la regularización, son los elevados costos de los procedimientos establecidos. Los servicios profesionales de abogados/as, los requisitos de exámenes médicos y los impuestos a pagar, constituyen los montos más elevados para que una persona logre regularse. Es importante destacar los costos de alimentación, alojamiento y hospedaje con los que cargan los migrantes al trasladarse a los lugares de gestión migratoria, ya que la DGM no está descentralizada y los procedimientos, independientemente el punto del país; deben realizarse en Santiago, en menor medida, y en Santo Domingo. Los/as migrantes más afectados son los haitianos/as, la mayor población migrante y pobre. Así lo reflejan haitianos-as entrevistados-as en los puntos fronterizos de Dajabón y Jimaní para fines de este boletín:

Gráfico 1. Principales motivos por los que no lograron adherirse o completar algún procedimiento de regularización migratoria.

76%

3%

2% 10%

1%

8% Falta de recursos económicos

Falta de información o conocimiento sobre los procedimientos

Falta de tiempo

Excesiva complejidad en los procedimientos

No cree que la regularización migratoria le sea últil o necesaria

Otros motivos

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La ley de migración de RD no establece diferencia en procedimientos de regularización migratoria para los que deciden entrar al país o que ya permanecen en él. Las únicas disposiciones específicas son las referidas a las personas que trabajan en comunidades fronterizas

que entran y salen del territorio para fines laborales. Sin embargo, en los hechos se han encontrado diferencias. Según datos consultados, teniendo en cuenta migrantes estadounidenses, europeos, suramericanos y haitianos, las diferencias se presentan en el siguiente cuadro.

¿Las trabas son iguales para todos/as las personas migrantes en territorio nacional? b)

Ciudadanos de nacionalidad haitiana Ciudadanos de otras nacionalidades

- No suelen contar con suficientes recursos para afrontar algún proceso de regularización migratoria existente.

- Se les aplica mecanismos de control y sanción de situaciones de irregularidad migratoria como las repatriaciones y los controles migratorios en los puestos de control en la carretera.

- Ante los procedimientos de regularización migratoria existentes suelen optar por permanecer en situación de irregularidad migratoria.

- Suelen contar con recursos suficientes para afrontar algún proceso de regularización migratoria existente.

- No se les aplica mecanismos de control o sanción de situaciones de irregularidad migratoria.

- Ante los procedimientos de regularización migratoria existentes suelen optar por permanecer en situación de irregularidad migratoria. Sin embargo, tienden a completar el proceso.

Tabla 3: Diferencias en cuanto al impacto de los procedimientos de regularización migratoria entre los miembros de la colectividad haitiana y otros grupos de inmigrantes.Fuente: Peñaloza, Marco. Trabas en los Procesos de Regularización en República Dominicana. Enero 2012.

La situación con los migrantes haitianos se ha venido agudizando. Según monitoreo realizado por el Centro Bonó, desde el 2011 no se han aprobado solicitudes de residencia temporal o definitiva a migrantes haitianos/as. En el primer semestre del 2012, la situación continúa. Las autoridades no han revisado las solicitudes y los/as migrantes no tienen una respuesta clara sobre el estado en el que están sus documentos.

Según información suministrada por parte del personal administrativo de la Dirección General de Migración, al preguntársele sobre los procesos de residencias con

migrantes haitianos resaltaron que: 1) Era necesario llevar una carta de trabajo o de estudio. Este requisito no estaba contemplado antes del 2012, por lo que los expedientes depositados hasta diciembre no lo contienen. 2) Los casos de residencias de haitianos/as son tratados solo con el Director de Migración. Esta situación de centralización dificulta que los procesos se lleven de manera rápida y no se cuenta, por lo menos no públicamente, con una razón clara por qué sólo los expedientes de haitianos/as están bajo la responsabilidad de la dirección.

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Centro BonóC/ Josefa Brea 65, Mejoramiento Social, Santo Domingo, República DominicanaTel. 809-682-4448 Fax 809-685-0120www.bono.org.do

@CentroBono Centro Bonó

Edición: Juan Luis CorporánCorrección: Milossis LirianoDiseño gráfico: Elynor CruzFotografías: Juan Carlos González

Auspiciado por:

En el 2009, el Ministerio de Interior y Policía, entonces Secretaría, colocó en el debate público la Propuesta para la Regularización de los Extranjeros, consignada en la ley de migración. El plan fue discutido con algunos sectores, pero el proceso de consulta y debate, por lo menos público, fue paralizado y luego retomado en el 2011 por el actual Director de Migración. La participación de la sociedad civil en este nuevo proceso fue virtual. Para ello abrieron una consulta pública que se extendió del 4 al 30 de noviembre del referido año2. A la fecha de elaboración de este informe, se desconoce lo que se está trabajando con el referido Plan.

Se considera que este Plan de Regularización es una posibilidad para la mejora de la vida de migrantes y la implementación del mismo puede ser un paso de avance en la aplicación de la ley y en la gestión migratoria misma. Sin embargo, hay algunos aspectos que necesitan ser tomados en cuenta, ya que los mismos pueden constituirse en una traba para su implementación y por ende para conseguir su objetivo:

1. Dado el tiempo que se tiene sin un proceso de regularización, se le puede hacer difícil para los inmigrantes probar cuánto tiempo llevan viviendo en el territorio nacional pues la mayoría de los contratos de trabajo no están escritos. Son verbales. Estas dificultades derivan de la misma situación de indocumentación de los inmigrantes, que se ven obligados a desarrollar sus relaciones socioeconómicas en el marco de la informalidad. Es en tal sentido que se necesitan tratos diferenciados entre los nuevos migrantes y los que ya tienen arraigo en el país, con medidas que favorezcan a estos últimos.

1 Tomado de documento campaña: Regularización Migratoria para la Justicia Total. Servicio Jesuíta a Refugiados/as y Migrantes. 2009. 2 Listín Diario. Página 5A. Espacio Pagado. 4/11/2011.

2. Dado los procesos de deportación a los que son sometidos migrantes, mayoritariamente haitianos/as, una situación que podría presentarse es que los inmigrantes no quieran facilitar los datos personales que se les piden por temor a que éstos se usen para retaliaciones. Por eso es necesario que se ofrezcan garantías de respeto a los derechos humanos antes, durante y después del proceso.

3. Otro elemento preocupante es que en el Plan se contemple aplicar normas vigentes sobre el derecho a la nacionalidad a personas nacidas antes 16 del mes de agosto del 2004, cuando dichas normas no existían. Por consiguiente las personas nacidas en el país antes de la referida fecha, hijos/as de padres extranjeros no diplomáticos ni consulares, con más de 10 días residiendo en el país, no deben ser sujetos de la “regularización”, sino ser reconocidos/as como dominicanos/as.

La puesta en marcha del Plan Nacional de Regularización de Inmigrantes es una oportunidad valiosa para que el Estado Dominicano reivindique los años de abandono y debilidad institucional con la que ha venido trabajando el tema. La aplicación de este plan requiere además, que el Estado dominicano supere dos de las trabas más limitantes para la regularización: la coordinación entre las instituciones que tienen que ver con la temática y una campaña de información eficiente, inclusiva en los idiomas y en la forma de llevar el mensaje.

Es hora de abordar el tema migratorio con seriedad y asumiendo la importancia del migrante en territorio dominicano. Cada vez más se hace necesario reconocer su persona y su trabajo en el país y el plan de regularización puede ser un primer paso para ello.

PLAN DE REGULARIZACIÓN1, POSIBLE ALTERNATIVA