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Crisi finanziaria

La nuova governanceeconomica europea:il Meccanismo di stabilitae il Fiscal Compact

Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilita, firmato a Bruxelles il 2 febbraio 2012

Omissis.

Trattato sulla stabilita, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e moneta-ria, approvato dal Consiglio europeo il 2 marzo 2012

Omissis.

Il Meccanismo europeo di stabilitae la nuova frontiera costituzionale dell’Unione

di Giulio Napolitano

L’istituzione del Meccanismo europeo di stabilita come organismo permanente segna una svolta costituzio-nale nel processo di integrazione europea. Per la prima volta, l’Unione, seppure attraverso un tortuoso per-corso giuridico-istituzionale, si dota di un fondo comune per soccorrere Stati membri e cittadini ed evitare undefault del debito sovrano. L’Unione si trasforma cosı in comunita di rischi, non solo di benefici. Ma, per con-sentire interventi tempestivi ed efficaci, sara fondamentale aumentare le risorse a disposizione del Meccani-smo. Inoltre, bisognera sciogliere i nodi che ne affliggono il funzionamento, per quanto riguarda la governan-ce, le procedure di concessione dell’assistenza finanziaria, gli istituti di trasparenza e di accountability.

La gestione della crisi dei debiti sovrani

La crisi del debito sovrano costituisce uno sviluppodella crisi finanziaria scoppiata nel 2008 e segnala ilconcreto pericolo di un passaggio da un «fallimentodel mercato» a un «fallimento dello Stato». Lo sbi-lanciamento dell’intervento pubblico sul versantefinanziario, unitamente alla bassa crescita, infatti,ha finito per aumentare l’esposizione debitoria degliStati. Ma e nell’area dell’euro che si e manifestatala crisi piu grave di liquidita e di solvibilita delle fi-nanze pubbliche. A un anno e mezzo dallo scoppiodella crisi economica e finanziaria nel settore priva-to, dunque, l’Europa ha per prima dovuto affrontareil problema di ‘‘salvare il salvatore’’ (1).L’ordinamento europeo, pero, non contemplava nel

suo arsenale alcuno strumento di intervento in casodi insostenibilita del debito pubblico di uno Statomembro (2). Di fronte allo scoppio dell’emergenzagreca, pertanto, si sono dovute escogitare soluzioni

Note:

(1) Sui primi interventi adottati in questa prospettiva si rinvia aquanto esposto in L’assistenza finanziaria europea e lo Stato‘‘co-assicuratore’’, in questa Rivista, 2010, 10, 1085 ss.

(2) Anzi, il messaggio contenuto nei Trattati, con la clausola anti-salvataggi, era di segno esattamente opposto: sull’effetto dise-ducativo di alcune scelte normative compiute nella costruzionedell’Unione europea, che finiscono per tradire l’originaria aspira-zione di Jean Monnet ad unire i cittadini europei, piuttosto chegli Stati, J.H.H. Weiler, Europa: «Nous coalisons des Etats, nousn’unisson pas des hommes», in La sostenibilita della democra-zia nel XXI secolo, a cura di M. Cartabia e A. Simoncini, Bolo-gna, 2009, 51 ss.

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istituzionali ad hoc, per impedire che un default so-vrano producesse conseguenze negative a catenasull’euro e sulle finanze pubbliche degli altri paesi,compresi quelli ‘‘virtuosi’’. Una volta definiti glistrumenti eccezionali di sostegno alla Grecia, attra-verso un sistema di prestiti bilaterali coordinati daparte dei singoli paesi dell’Eurozona, le istituzionieuropee e gli Stati membri si sono posti il problemadi istituzionalizzare i meccanismi di soccorso, al finedi affrontare in modo piu organico in sede comuni-taria la questione del debito sovrano.A questo scopo, veniva inizialmente adottato il re-golamento istitutivo dello European Financial Stabi-lisation Mechanism (Efsm) (3). Il provvedimentonormativo si basava sulla previsione contenuta nel-l’art. 122, c. 2, Tfue, che consente di accordare unsostegno finanziario agli Stati membri in difficolta acausa di circostanze eccezionali al di fuori del lorocontrollo. Per giustificare l’intervento collettivo, ladifficolta finanziaria degli Stati membri deve dipen-dere non da un inadempimento di obblighi europei,ma dal sopravvenire di un «serio deterioramentodell’ambiente economico e finanziario internazio-nale». A tal fine, veniva istituito un piccolo fondoa disposizione della Commissione.La costituzione di piu ampie provviste a disposizio-ne degli interventi di assistenza costituiva oggettodi un distinto impegno degli Stati a rendere dispo-nibili risorse fino a 440 miliardi di euro mediantel’istituzione di una «veicolo speciale» e l’emissionedi obbligazioni garantite dagli Stati membri in pro-porzione al loro contributo al capitale della Bancacentrale europea. Il veicolo speciale, denominatoEuropean financial stability facility (d’ora in poi ‘‘Efsf’’o ‘‘Fondo’’), era costituito il 7 giugno 2010 in for-ma di societa a responsabilita limitata di diritto lus-semburghese da un unico socio, il Granducato diLussemburgo. Subito dopo la societa stipulava unaccordo (Efsf Framework Agreement) con i sediciStati della zona euro, i quali, secondo quanto previ-sto dallo statuto, assumevano la posizione di soci,provvedendo alla sottoscrizione delle relative quo-te.Grazie a questi articolati strumenti, sono stati varatii programmi di sostegno in favore dell’Irlanda e delPortogallo. Il veicolo speciale e poi intervenuto perfinanziare la seconda tranche di interventi in favoredella Grecia. Nel Consiglio europeo del 21 luglio2011, per contrastare gli effetti contagiosi della crisidel debito sovrano, si e cercato di migliorare l’effi-cacia dell’azione dell’Efsf. Si e cosı previsto che essopotesse agire anche sulla base di un programma pre-cauzionale. Al Fondo e stato quindi consentito di

finanziare la ricapitalizzazione degli istituti finanzia-ri mediante prestiti ai governi e di intervenire suimercati secondari dei titoli del debito pubblico, inbase a un’analisi della Banca centrale europea chericonosca l’esistenza di seri rischi per la stabilita fi-nanziaria.La durata dell’Efsf, tuttavia, veniva limitata a solitre anni al fine di prevenire futuri comportamentidi ‘‘azzardo morale’’ da parte sia di operatori finan-ziari sia di attori statali, i quali sarebbero stati inve-ce incentivati dalla predisposizione di meccanismistabili di salvataggio (4). Il Fondo, tuttavia, proprioper la sua precarieta istituzionale e per l’insufficien-za delle risorse a sua disposizione, non e riuscito acostituire un’efficace rete di protezione di fronteagli attacchi speculativi al debito sovrano. A cio siaggiunga che il Fondo si finanzia emettendo bondgarantiti dagli Stati membri. Ma dal momento incui le garanzie offerte dagli Stati membri perdonovalore a causa di un abbassamento del rating, anchela capacita dell’Efsf di disporre di nuove risorse di-minuisce. Per questa ragione, si e quindi convenutosulla necessita di individuare una soluzione giuridi-co-istituzionale stabile in grado di affrontare tempe-stivamente i problemi di instabilita sistemica: cioanche al fine di meglio delineare un sistema di re-gole, condizioni e sanzioni idoneo a disincentivarecomportamenti ‘‘opportunistici’’ (5).Il Meccanismo europeo di stabilita (d’ora in poi‘‘Mes’’ o ‘‘Meccanismo’’) e stato istituito sulla basedi un apposito accordo internazionale stipulato aldi fuori della cornice istituzionale dell’Unione, an-che se ‘coperto’ da un rinvio appositamente intro-dotto nel Tfue. La sua nascita si inserisce nell’ambi-to di una piu complessiva intesa politico-istituzio-nale sulla riforma della governance economica con-tinentale, che prevede l’adesione degli Stati con-traenti al Fiscal Compact (6). Questa particolare ge-

Note:

(3) Regolamento n. 407/2010 del Consiglio dell’11 maggio2010.

(4) Su cui si v., in particolare, la nota della Banca centrale euro-pea, Reinforcing economic governance in the euro area, 10 giu-gno 2010, 11 ss., ove si sottolinea l’esigenza di introdurre un si-stema in grado di minimizzare il rischio di «azzardo morale».

(5) Si v. in proposito D. Gros, T. Mayer, Perche c’e bisogno diun Fondo monetario europeo, in «Aspenia», 48, 2010, 193 ss.,secondo cui dovrebbero contribuire al Fondo soltanto i paesiche non rispettano i parametri di Maastricht, con aliquote fissateall’uno per cento su base annua dello stock di debito in eccessoe all’uno per cento del deficit in eccesso.

(6) In argomento si v. il commento di R. Perez in questo stesso fa-scicolo, 469. Si v. anche G. Napolitano, L’incerto futuro della nuo-va governance economica europea, in Quad. cost., 2012, 123 ss.

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nesi si riflette sulla qualificazione giuridica del Mes esulla relativa organizzazione interna, sollevando di-verse questioni interpretative e applicative in ordineal carattere di istituzione finanziaria internazionale eal metodo intergovernativo di decisione. Nonostantel’analitica disciplina delle procedure di concessionedell’assistenza finanziaria, rimane poi aperto il pro-blema dell’accountability del Mes, in un contesto ca-ratterizzato dalla latitudine del potere decisionale delsuo organo di governo. L’individuazione di un mec-canismo permanente di assicurazione collettiva faentrare l’Unione europea in una dimensione auten-ticamente costituzionale, ma le modalita con cui edisciplinato il funzionamento del Mes rischiano dipregiudicarne la capacita di azione.

Le basi giuridiche del Meccanismo europeodi stabilita

Al fine di consentire l’istituzione di un meccanismopermanente di intervento, il Consiglio europeo, nel-le riunioni del 19-20 dicembre 2010 e del 23-24aprile 2011, ha predisposto una modifica del Tfue,aggiungendo all’art. 136 un ulteriore paragrafo. Inbase alla nuova disposizione, «gli Stati membri lacui moneta e l’euro possono istituire un meccanismodi stabilita da attivare ove indispensabile per salva-guardare la stabilita della zona euro nel suo insie-me». Per disincentivare abusi nel ricorso al sostegnocollettivo si prevede che «la concessione di qualsiasiassistenza finanziaria necessaria nell’ambito del mec-canismo sara soggetta a una rigorosa condizionalita».La riforma del Trattato e affidata alla procedura sem-plificata di revisione di cui all’art. 48, par. 6, Tue.Questa dovrebbe consentire un’approvazione relati-vamente rapida della riforma. Per l’emendamento inquestione sembrano verificarsi i presupposti previstidall’art. 48, par. 6, Tue. L’intervento, infatti, si rife-risce all’area delle politiche interne e dell’azione del-l’Unione, ma non conduce a un’espansione dellecompetenze dell’Unione. Il beneficio derivante dalpercorso cosı prescelto non va comunque sopravva-lutato. La procedura, infatti, prevede comunque cheogni Stato membro ratifichi la modifica secondo leprocedure previste dal diritto interno. Cio significache, di norma, dovranno pronunciarsi in senso con-forme tutti i parlamenti nazionali. Ma non si puoescludere che taluni Stati membri debbano comun-que ricorrere al vaglio referendario, laddove ricorra-no le condizioni previste dalla legislazione nazionale.Questa soluzione giuridica mira a conciliare esigen-ze diverse. Serve a dare basi piu solide al nuovomeccanismo di sostegno, passando da una logica

emergenziale a una istituzionale. Essa, inoltre, con-sente di superare due rilevanti obiezioni avanzatenei confronti delle misure di sostegno adottate al-l’indomani della crisi del debito sovrano greco. Laprima consiste nel possibile contrasto del Regola-mento adottato dal Consiglio sul meccanismo euro-peo di stabilizzazione finanziaria con la norma anti-salvataggi contenuta nell’art. 125, Tfue, in virtu delquale «l’Unione non risponde ne si fa carico degliimpegni assunti dalle amministrazioni statali». Laseconda riguarda invece il richiamo all’art. 122,par. 2, Tfue, secondo cui l’intervento solidale e am-messo soltanto laddove l’emergenza da risolvere eoriginata da cause al di fuori del controllo delloStato membro. Di qui il dubbio che l’esposizionedebitoria sovrana, per quanto aggravata dalla crisiinternazionale e dall’andamento dei mercati finan-ziari, possa davvero considerarsi estranea alla sferadi responsabilita del paese in questione (7). La pre-disposizione di una norma speciale in materia servea superare entrambe le obiezioni, perche introduceuna previsione derogatoria al principio generale an-ti-salvataggi e la fonda su una base piu solida e me-no discutibile di quella riferita alla non imputabilitadella causa all’origine dell’emergenza da affronta-re (8). Il prezzo pagato, pero, e l’abbandono dell’an-coraggio al principio di solidarieta e del riferimentoalla logica della naturale espansione dei poteri im-pliciti dell’Unione (9).Va poi evidenziato il particolare legame che vienea istituirsi tra il Meccanismo europeo di stabilita eil Trattato sul Fiscal Compact. La sottoscrizione diquest’ultimo, infatti, si configura come condizione

Note:

(7) Nel senso che l’intervento di salvataggio sia «in breach ofsubstantive rules of the Monetary Union» si v. ad esempio M.Ruffert, The European Debt Crisis and European Union Law, inCommon Market Law Review, 2011, 1777 ss., in part. 1785 ss.

(8) Si v. in proposito B. de Witte, The European Treaty Amend-ment for the Creation of a Financial Stability Mechanism, in Eu-ropean Policy Studies, 2011, n. 6, in www.sieps.se, 6.

(9) Per la stessa ragione, come denuncia L. Gianniti, Il meccani-smo di stabilita e la revisione semplificata del Trattato di Lisbo-na: un’ipoteca tedesca sul processo di integrazione?, Documen-to preparato per l’Istituto Affari Internazionali (IAI), febbraio2011, si e rinunciato anche alla possibilita di ricorrere alla clauso-la di flessibilita prevista dall’articolo 352 Tfue. In questo caso, in-fatti, secondo la giurisprudenza costituzionale tedesca, sarebbenecessaria addirittura una legge costituzionale di autorizzazionealla ratifica (si v. in proposito G.L. Tosato, La Corte costituziona-le tedesca e il futuro dell’Euro, in AffarInternazionali, 19/09/2011, http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1860).Nel senso che la modifica non fosse obbligata data l’«ampiezzadella base giuridica che il Trattato offre finalmente alla questioneamministrativa», M.P. Chiti, Lo Spazio amministrativo europeo,in Studi in onore di Alberto Romano, Napoli, 2011, I, 163 ss.,174 ss., qui 177.


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necessaria per poter contare in futuro sull’assistenzafinanziaria del Meccanismo. Cio si spiega propriocon l’esigenza di evitare comportamenti di ‘azzardomorale’. Gli strumenti di gestione dell’emergenza fi-nanziaria possono essere attivati soltanto se gli Statihanno cercato di prevenire la crisi adottando icomportamenti virtuosi previsti dal nuovo Trattatoe si sono quindi sottoposti ai mezzi correttivi indivi-duati dalla Commissione. Soltanto laddove gli unie gli altri non raggiungano gli obiettivi auspicati, iproblemi di liquidita e di solvibilita potranno essereaffrontati con l’intervento del Meccanismo. In que-sto modo, pero, il godimento della copertura offertadal Mes dovrebbe costituire l’incentivo piu potenteper spingere gli Stati a sottoscrivere e ratificare ilFiscal compact. Insieme alla speranza che cio costi-tuisca anche la premessa per l’emissione di titoli deldebito europei.

La natura giuridica: istituzione finanziariainternazionale o agenzia europeasui generis?

L’adozione di una soluzione giuridico-istituzionalespeciale, fondata sulla sottoscrizione di un appositoTrattato, si riverbera sulla natura giuridica del Mes.Il Trattato istitutivo lo definisce una «internationalfinancial institution» (10). Si tratta di una formula-zione carica di ambiguita.Da un lato, il riferimento al carattere internazionaledell’ente e coerente con la natura della fonte istitu-tiva del Meccanismo: un trattato stipulato tra Statisovrani, estraneo alla cornice europea. Ma l’aggan-cio con le carte fondamentali dell’Unione, la parte-cipazione riservata agli Stati membri, la comple-mentarieta con la politica monetaria e la governanceeconomica comune rivelano la dimensione autenti-camente europea di tale organismo, che sarebbe va-no occultare dietro l’anodino riferimento alla suagenerica dimensione internazionale (11).Dall’altro, l’idea che il Mes sia una semplice istitu-zione finanziaria, al pari di qualsiasi altra banca ointermediario, appare smentita dalla particolare na-tura dei suoi ‘‘padri fondatori’’. Questi sono non in-vestitori privati, ma i Paesi membri dell’eurozona:non per fini di lucro, ma per scopi di mutua assicu-razione tra Stati. A cio si aggiunga che, come si ve-dra tra poco, la guida del Mes e saldamente in ma-no ai governi nazionali. Cio spiega perche sia diffi-cile cancellare la dimensione schiettamente pubbli-cistica del Mes. Apparentemente, l’accordo rag-giunto tra gli Stati va nel senso di non ricorrere aistituti tipici della cooperazione amministrativa eu-

ropea, come quello delle agenzie. Le soluzioni adot-tate, in materia di governance e di proceduralizzazio-ne delle decisioni di assistenza, tuttavia, rivelanopiu di un punto di contatto con talune disciplineapplicate alle agenzie (12).Un’interpretazione legata alla lettera del Trattato,che qualifica il Mes quale istituzione finanziaria (didiritto) internazionale - dunque, estranea all’archi-tettura istituzionale dell’Unione europea - compor-ta rilevanti conseguenze in ordine al regime genera-le applicabile al suo funzionamento. In via di prin-cipio, pertanto, il Mes e sottratto ai principi, alleregole e ai controlli dell’ordinamento europeo, acominciare da quelle in materia di trasparenza, par-tecipazione al processo decisionale e di sindacatogiurisdizionale. A tali lacune, come meglio si vedrainnanzi, supplisce soltanto in parte, e in modo spes-so inadeguato, la disciplina singolare.

La logica intergovernativa della governance

La governance del Mes disegnata dal Trattato istitu-tivo e piuttosto complessa (13). La sua articolazionein tre organi - il primo titolare del potere deliberati-vo, il secondo dotato di poteri esecutivi, il terzo,monocratico, preposto alla gestione - ricorda da vi-cino le soluzioni adottate per molte agenzie europee,specialmente quelle di piu recente istituzione (14).Le modalita di composizione e di funzionamentodegli organi, tuttavia, riflettono la logica intergo-vernativa alla base della sua istituzione (15). L’or-

Note:

(10) Art. 1, par. 1, Trattato Mes.

(11) D’altra parte, in un contesto come quello europeo, dove ilgrado di integrazione appare ben superiore a quello esistente alivello globale, appare «more than anachronistic» disegnare un’i-stituzione autenticamente europeo sul modello del Fondo mo-netario internazionale (cosı M. Ruffert, The European Debt Cri-sis and European Union Law, cit., p. 1790).

(12) Sulla cooperazione amministrativa europea, in generale, si v.S. Cassese, Il sistema amministrativo europeo e la sua evoluzio-ne, in Riv. trim. dir. pubbl., 1991, 769 ss.; amplius, E. Chiti - C.Franchini, L’integrazione amministrativa europea, Bologna, 2003,49 ss.; alla luce delle innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbo-na, J. Ziller, L’amministrazione europea: ancora cosı snella? inL’amministrazione comunitaria: caratteri, accountability e sinda-cato giurisdizionale, a cura di B. Marchetti, Padova, 2009, 3 ss.


(14) Su questi sviluppi, E. Chiti, Le trasformazioni delle agenzieeuropee, in Riv. trim. dir. pubbl., 2010, 57 ss.

(15) Si v. in tal senso M. Maduro, The euro’s crisis of democra-cy, 4 agosto 2011, http://www.project-syndicate.org; E. Chiti,Le risposte alla crisi della finanza pubblica e il riequilibrio dei po-teri nell’Unione, in questa Rivista, 2011, 311 ss. Sui fallimentidel metodo intergovernativo nella gestione della crisi del debitosovrano, S. Fabbrini, Le implicazioni istituzionali della crisi del-l’euro, 2012, 1, 96 ss.


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gano deliberante e il Consiglio dei governatori(Board of Governors - d’ora in poi Consiglio), com-posto dai ministri delle finanze degli Stati membridella zona euro. Ciascuno Stato membro e poi chia-mato a designare un supplente legittimato ad agirein nome e per conto del rispettivo governato-re (16). La presidenza del Consiglio potra essere af-fidata allo stesso presidente dell’Eurogruppo oppurea un membro del Board eletto, insieme al vice pre-sidente, per un mandato biennale (17). La primasoluzione, naturalmente, e destinata a rafforzare ilegami tra i due organismi e il peso politico dellapresidenza.Il commissario europeo per gli affari economici emonetari e il presidente della Banca centrale euro-pea possono partecipare alle riunioni in qualita diosservatori. Analoga posizione assume il presidentedell’Eurogruppo, se non nominato presidente delBoard. Caso per caso possono essere invitati sia irappresentanti degli Stati membri che, pur non fa-cendo parte della zona euro, hanno eventualmenteconcorso all’assistenza finanziaria in favore di unoStato, sia i rappresentanti di istituzioni e organismicome il Fondo monetario internazionale (18).Il Consiglio e chiamato a prendere di ‘‘comune ac-cordo’’ tutte le decisioni in materia di concessionedi assistenza finanziaria (19). Per accelerare il pro-cesso deliberativo, tuttavia, a seguito di quantoconcordato nel Consiglio europeo dell’8-9 dicem-bre 2011, la regola dell’unanimita puo essere dero-gata, laddove ricorrano situazioni di emergen-za (20). In tal caso, le deliberazioni possono essereassunte con la maggioranza dell’85 per cento. Il pe-so dei voti e proporzionale all’entita della parteci-pazione di ciascuno Stato al capitale del Mes.Le modalita di formazione della volonta dei singolimembri del Board, cosı come quelle di espressionedel voto, non sono regolate dal Trattato. In quantoesponenti o rappresentanti dei governi, essi agiran-no nell’interesse nazionale piuttosto che in quellocomunitario o comunque in base alle diverse visio-ni ‘locali’ di quest’ultimo. Poiche ogni Stato puoesercitare un diritto di veto sulle decisioni di comu-ne accordo o comunque costituire una minoranzadi blocco, sarebbe risultata preziosa l’introduzionedella dissenting opinion o di un obbligo di motivazio-ne in caso di voto contrario all’orientamento dellamaggioranza.La capacita decisionale del Mes, in ogni caso, potraaumentare quanto piu le questioni, soprattuttoquelle di carattere piu strettamente operative, sa-ranno sottratte al Board of Governors e attribuite alConsiglio di amministrazione (Board of Direc-

tors) (21). Questo, infatti, e chiamato a svolgere icompiti specifici delegatigli dal Consiglio dei gover-natori e ad assicurare la conformita dell’azione isti-tuzionale con i vincoli derivanti dal trattato istituti-vo e dalla normativa secondaria. Ciascuno Statomembro della zona euro nominera un amministra-tore e un supplente. Inoltre, la Commissione e laBanca centrale europea designeranno ciascuna unosservatore e un supplente. Le decisioni del consi-glio di amministrazione sono prese a maggioranzaqualificata (22).La struttura e completata da un Direttore operativo(Managing Director), cui spettano la rappresentanzalegale dell’ente e la gestione ordinaria (23). Perquest’ultima, egli potra servirsi anche di un segreta-riato, le cui dimensioni presumibilmente varierannoin ragione della quantita di pratiche aperte di assi-stenza finanziaria.

Il procedimento di concessionedell’assistenza finanziaria

In base al Trattato istitutivo, il Mes, assumendo dal18 luglio 2012, il ruolo finora svolto dall’Efsf e dal-l’Efsm, e chiamato a mobilitare risorse per assicura-re la stabilita finanziaria degli Stati membri e dellazona euro nel suo complesso. A tal fine, puo racco-gliere fondi attraverso l’emissione di strumenti fi-nanziari e la conclusione di accordi con governi,istituzioni e operatori di mercato.La definizione delle risorse a disposizione e stata og-getto di un complesso negoziato. L’accordo raggiun-to prevede che il Mes abbia un capitale sottoscrittodi 700 miliardi e disponga di una capacita di presti-to fino a 500 miliardi di euro (24), la cui congruitasara riesaminata periodicamente. Si cerchera poi diintegrare tale capacita attraverso la partecipazione

Note:



(18) Art. 5, parr. 3-5, Trattato Mes.


(20) Sull’utilita di questa soluzione, L. Bini Smaghi, Avoiding thenext Eurozone crisis, in Foreign Policy, 18 luglio 2011.

(21) L’auspicio e formulato tra gli altri da S. Micossi, I leader eu-ropei salvano la Grecia. E anche l’euro, in www.lavoce.info, 22luglio 2011, 2.

(22) Art. 6, Trattato Mes.


(24) A cio si aggiunge la gestione dei 200 miliardi di prestiti vara-ti dall’Efsf per il salvataggio di Irlanda, Portogallo e Grecia, dei49 miliardi mobilitati grazie all’Efsm e dei 53 miliardi di prestitibilaterali alla Grecia.


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del Fondo monetario internazionale alle operazionidi assistenza finanziaria, mentre gli Stati membriche non fanno parte della zona euro potranno ade-rire su base volontaria caso per caso. Anche da que-sto punto di vista, dunque, il Mes si differenzia dal-l’Efsf, essendo finanziato direttamente dagli Stati enon tramite garanzie, esposte alle incertezze deri-vanti dall’andamento dei rating dei debiti sovrani.Gli Stati membri della zona euro, inoltre, corri-sponderanno al Mes le sanzioni finanziarie loro ap-plicate nell’ambito del patto di stabilita e crescita edelle procedure per gli squilibri macroeconomici.Diversi sono gli strumenti di assistenza finanziariache possono essere messi in campo dal Mes. Quelloordinario consiste nell’erogazione di prestiti in favo-re di singoli Stati membri (25). Il Mes, tuttavia,puo procedere anche ad acquisti di titoli del debitopubblico, sia sul mercato primario sia su quello se-condario (26). Infine, e prevista la possibilita di unprestito con vincolo di destinazione in favore dellaricapitalizzazione di banche e altri intermediari fi-nanziari nazionali (27).L’assistenza finanziaria del Mes e concessa a iniziati-va di parte. Essa, infatti, puo essere attivata su ri-chiesta dello Stato membro bisognoso al Presidentedel Consiglio dei governatori (28). Questi, a suavolta, chiedera alla Commissione di valutare, diconcerto con la Banca centrale europea, se esistaun rischio per la stabilita finanziaria della zona euronel suo insieme e di effettuare un’analisi rigorosadella sostenibilita del debito pubblico dello Statomembro interessato, insieme al Fondo monetariointernazionale e di concerto con la Banca centraleeuropea. La Commissione, pertanto, esaminera leeffettive necessita di finanziamento dello Statomembro richiedente e l’entita della partecipazioneprivata necessaria. In virtu di tale valutazione, ilConsiglio dei governatori dara mandato alla Com-missione di negoziare un programma di aggiusta-mento macroeconomico con lo Stato membro inte-ressato, precisato in un apposito memorandum d’in-tesa. La Commissione proporra quindi al Consigliol’adozione di una decisione di approvazione del pro-gramma di aggiustamento macroeconomico. Suquesta base, il Consiglio decidera sulla concessionedell’assistenza finanziaria e sulle modalita e condi-zioni della sua fornitura (29).Una volta definito il programma, la Commissionefirmera il memorandum d’intesa a nome degli Statimembri della zona euro, previo accordo comunedel Consiglio dei governatori. Il Consiglio di ammi-nistrazione approvera quindi l’accordo di assistenzafinanziaria che conterra gli aspetti tecnici dell’assi-

stenza finanziaria da fornire. La Commissione avrapoi la responsabilita di controllare l’osservanza dellecondizioni previste nel programma di aggiustamen-to macroeconomico. Presentera una relazione alConsiglio e al Consiglio di amministrazione, sullacui base quest’ultimo decidera di comune accordo ilversamento di nuove quote del prestito. La sorve-glianza potra essere mantenuta anche al terminedel programma, fin quando non sara rimborsato undeterminato importo dell’assistenza finanziaria con-cessa.Un punto molto delicato riguarda i rapporti tra ilsingolo intervento di sostegno e il quadro delle po-litiche di sorveglianza. Come chiarito nel Consiglioeuropeo del 24 aprile 2011, sebbene il Consigliodei governatori determini autonomamente l’esisten-za e le modalita dell’assistenza finanziaria in un qua-dro intergovernativo, le condizioni stabilite nel-l’ambito della sorveglianza rafforzata o di un pro-gramma di aggiustamento macroeconomico dovran-no essere coerenti con il quadro di sorveglianza del-l’Ue e garantire comunque il rispetto delle procedu-re dell’Ue. A tal fine, la Commissione e chiamata apredisporre un regolamento che discipline le variefasi procedurali, allo scopo di assicurare la coerenzacon il quadro di sorveglianza multilaterale dell’Ue.Il Consiglio e la Commissione informeranno rego-larmente il Parlamento europeo sulle operazioni delMes.La natura e l’entita della partecipazione del settoreprivato agli interventi di assistenza finanziaria, infi-ne, saranno determinate caso per caso e dipende-ranno dal risultato dell’analisi relativa alla sosteni-bilita del debito, in linea con le prassi del Fondomonetario internazionale, e dalle potenziali impli-cazioni per la stabilita finanziaria della zona euro.Bisogna tuttavia distinguere due ipotesi. Se un’ana-lisi della sostenibilita portera a concludere che unprogramma di aggiustamento macroeconomico pre-senta possibilita realistiche di ricondurre il debitopubblico su un percorso sostenibile, lo Stato mem-

Note:

(25) Art. 16, Trattato Mes. In via precauzionale, l’Esm puo attiva-re linee di credito a condizioni di favore (art. 14, Trattato Mes).

(26) Artt. 17-18, Trattato Mes.


(28) Non e invece prevista la possibilita di una richiesta ‘qualifi-cata’ proveniente da soggetti terzi, come ad esempio un altroStato membro, lo European systemic risk board o la Banca cen-trale europea, che agiscano in nome dell’interesse comune asalvaguardare la stabilita finanziaria in caso di inerzia del Paesefonte del possibile contagio.



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bro beneficiario avviera iniziative che incoraggino iprincipali investitori privati a mantenere le esposi-zioni. La Commissione, il Fondo monetario inter-nazionale, la Banca centrale europea e l’Autoritabancaria europea saranno associate alla verifica del-l’attuazione di tali iniziative. Se, al contrario, reali-sticamente non sussistono le condizioni per ricon-durre il debito pubblico su un percorso sostenibile,s’imporra allo Stato membro beneficiario di avviarei negoziati con i creditori, secondo principi di pro-porzionalita, trasparenza, equita e coordinamentotransnazionale (30). Nel definire le misure atte acoinvolgere il settore privato, peraltro, si dovrannotenere adeguatamente presenti i rischi di contagio ei potenziali effetti esterni sugli altri Stati membri esui paesi terzi.

L’autonomia decisionale del Mese la mancanza di istituti di accountability

Nonostante la rigorosa scansione delle fasi procedu-rali e delle valutazioni tecniche rimesse a organiterzi, come la Commissione e la Banca centrale eu-ropea, il Mes, e in particolare il Consiglio dei go-vernatori, gode di un’ampia sfera di autonomia de-cisionale. Il Trattato, infatti, riserva al Board of Go-vernors il potere/facolta (may) di disporre la conces-sione del sostegno a uno Stato membro; di consen-tire che l’ausilio sia destinato alla ricapitalizzazionedi un istituto finanziario; di procedere all’acquistodi titoli del debito pubblico di uno degli Statimembri, con l’obiettivo di massimizzare l’efficienzaeconomica dell’assistenza finanziaria (31).Il Board of Governors, nell’assunzione di queste mi-sure, sembra agire come un potere libero. L’interes-se da perseguire o da tutelare non e canonizzato alivello normativo. L’obiettivo dell’intervento eesplicitato nel solo caso, evidentemente ecceziona-le, in cui si opti per l’acquisto di un titolo del debi-to pubblico statale. Il Board, naturalmente, deve te-nere conto delle valutazioni tecniche formulate insede istruttoria dalla Commissione, ma puo decide-re anche in difformita. Il Trattato non imponenemmeno un obbligo di motivazione. Questo, tut-tavia, sarebbe particolarmente opportuno in caso didiscostamento dalle valutazioni e dalle indicazionidelle istituzioni europee.Il quadro normativo, dunque, suggerisce una quali-ficazione ‘anomala’ delle decisioni del Board. Nono-stante la procedimentalizzazione e la funzionalizza-zione a obiettivi di interesse comune sovranaziona-le, non si tratterebbe di atti amministrativi, eserci-zio di potere discrezionale, soggetto a obbligo di

motivazione. Il Trattato, configurandoli implicita-mente come atti liberi, ne sollecita la definizionepiuttosto come atti politici, in quanto adottati daun organismo composto dai rappresentanti dei go-verni nazionali; oppure, all’opposto, come atti pri-vati, di natura commerciale, in coerenza con la de-finizione del Mes quale istituzione finanziaria.Questa particolare configurazione delle decisionidel Mes appare indirettamente confermata dalla di-sciplina delle modalita di risoluzione delle contro-versie (32). Il Trattato, infatti, prevede che sia lostesso Consiglio dei governatori a decidere le con-troversie tra uno Stato membro della zona euro e ilMes in relazione all’interpretazione e all’applicazio-ne del trattato istitutivo (33). Si privilegia, dunque,una tecnica di soluzione politica dei conflitti, ri-messa allo stesso organismo rappresentativo dei go-verni nazionali chiamato a guidare il Mes. Il Boardof Governors rischia cosı di essere uno iudex in causapropria. Anche per questa ragione sarebbe stata piuopportuna l’istituzione di un apposito Board of Ap-peal, come previsto per alcune agenzie europee.Il Trattato, comunque, prevede un’ipotesi ulteriore.Se lo Stato membro contesta la decisione delBoard, la controversia e sottoposta alla Corte di giu-stizia europea, in conformita a quanto previsto dal-l’art. 273 Tfue (34). La previsione, dal punto di vi-sta sistematico, e interessante, perche dimostra co-me il diritto singolare finisca in ultima istanza perappoggiarsi all’ordinamento giuridico dell’Unioneeuropea, anche se cio avviene non automaticamen-te ma per effetto di un esplicito rinvio. Il ricorso al-la Corte, tuttavia, puo basarsi soprattutto su vizi dicarattere procedurale: non sulla contestazione dellamancata decisione di ausilio, perche trattasi diprovvedimento riservato alla valutazione politico-finanziaria del Consiglio.Il Trattato non prevede poi altri strumenti di ac-

Note:

(30) Anche a tal fine si prevede che, a partire dal luglio 2013,clausole d’azione collettiva integreranno tutti i titoli di Stato nuo-vi della zona euro con scadenza superiore ad un anno. L’obietti-vo e quello di agevolare un accordo tra il debitore sovrano e isuoi creditori del settore privato nel contesto della partecipazio-ne del settore privato.

(31) Si vedano, in particolare, gli artt. 13, par. 2, e 17, par. 1,Trattato Mes.

(32) Si tratta, d’altra parte, di una dimensione fondamentale del-l’accountability: si v. B. Marchetti, Agenzie europee e accounta-bility: cenni al problema della tutela giurisdizionale, in L’ammini-strazione comunitaria: caratteri, accountability e sindacato giuri-sdizionale, cit., p. 117 ss.




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countability abitualmente operanti per le agenzie eu-ropee. Non sono previste procedure di consultazio-ne, ne con gruppi portatori di interessi diffusi, necon soggetti qualificati, come investitori istituziona-li o creditori. Non esistono istituti di trasparenza enon sono contemplati meccanismi di accesso agliatti e ai documenti. Non vi sono obblighi di rela-zione al Parlamento europeo; ne e introdotta unaprocedura di valutazione ex post che misuri l’effica-cia dell’azione del Mes (35).In questo quadro, soltanto la gestione finanziaria esottoposta a una specifica disciplina (36). Questaprevede che spetti al Managing Director definire unapolitica prudente di investimenti, in conformita adapposite linee guida adottate dal Board of Directors.A quest’ultimo competono, inoltre, l’approvazionedel bilancio e la decisione in merito all’eventualedistribuzione di dividendi in favore degli Statimembri. Il Board of Governors, invece, determina illivello delle riserve e approva il rendiconto annua-le. Un rapporto quadrimestrale sull’andamento del-la gestione finanziaria deve essere inviato agli Statimembri. Il Trattato prevede poi il funzionamentodi un doppio ‘‘audit’’, sia interno, sia esterno, e l’i-stituzione di un Board of Auditors indipendente (an-che se nominato dal Board of Governors) (37). Ilrapporto annuale predisposto dal Board of Auditorse l’unico documento sottoposto a scrutinio colletti-vo. Esso, infatti, e accessibile, oltre che dalle cortedei conti europee e nazionali, anche dai parlamentinazionali (ma, curiosamente, non dal Parlamentoeuropeo, forse per sottolineare il carattere di istitu-zione internazionale e non comune del Mes).

L’emergenza finanziaria come fattoredi costituzionalizzazione dell’Unioneeuropea

L’istituzione del Mes come organismo permanentesegna una svolta costituzionale nel processo di in-tegrazione europea. In termini economici, infatti,le carte costituzionali costituiscono contratti di as-sicurazione con cui i membri della comunita, innome del vincolo reciproco che li lega, accettanodi fare fronte comune ai futuri rischi. Per la primavolta, anche l’Unione europea accetta, con l’istitu-zione del Mes, seppure attraverso un tortuoso per-corso giuridico-istituzionale, di dotarsi di un fondocomune che possa sostenere, volta per volta, loStato membro e i suoi cittadini che ne abbiano bi-sogno. L’Unione europea si trasforma cosı da co-munita di (soli) benefici a comunita (anche) di ri-schi. L’ordinamento europeo, dopo il rigetto da

parte di alcuni Stati membri di percorrere la stradamaestra del Trattato costituzionale, entra cosı nelladimensione costituzionale da un ingresso seconda-rio, abilmente nascosto sotto le indicazioni di un’u-scita di emergenza dalla crisi finanziaria e del debi-to sovrano.La rilevanza costituzionale delle trasformazioni inatto e confermata e rafforzata dal disegno istituzio-nale tracciato con il Fiscal Compact. Il vincolo a re-cepire con disposizioni di carattere permanente,preferibilmente di livello costituzionale, i nuovi pa-rametri di finanza pubblica, costituisce un ulterioreesempio di unione di carte fondamentali naziona-li (38). Si crea cosı un vero e proprio intreccio dicostituzioni, confermato dalla facolta attribuita aciascuno Stato membro di agire di fronte alla Cortedi giustizia per denunciare il mancato adeguamentodi singole carte fondamentali ai nuovi vincoli co-muni. Altri Stati membri diventano cosı attori delprocesso costituente nazionale, che viene sottrattoal monopolio del popolo sovrano. Anche le corticostituzionali assistono all’erosione del loro ruolo.Esse, infatti, sono affiancate dalla Corte di giustizia,che assume il ruolo di garante della conformita delprocesso di revisione costituzionale ai vincoli assun-ti con il Fiscal Compact.Puo apparire curioso che questo straordinario passoin avanti nel processo di integrazione sia affidato astrumenti di diritto internazionale, cui aderisconomolti ma non tutti gli Stati membri dell’Unione. Aben vedere, tuttavia, l’intero percorso dell’unifica-zione monetaria e stato segnato dal binomio ‘mag-giore integrazione - maggiore differenziazione’ (39).Normale che accada qualcosa del genere anche nelmomento in cui si imbocca la strada dell’Unione fi-scale e della co-assicurazione tra Stati.Gli esiti di questo processo di costituzionalizzazioneimplicita dell’Unione, tuttavia, rimangono incerti.Da un lato, perche il processo di ratifica del Tratta-to sul Fiscal Compact, quello che piu apertamente

Note:

(35) La mancanza di strumenti di controllo da parte del Parla-mento europeo e censurata anche da M. Ruffert, The EuropeanDebt Crisis and European Union Law, cit., 1790.

(36) Artt. 22 e ss., Trattato Mes.

(37) Artt. 28-30, Trattato Mes.

(38) Su questa prospettiva, A. Manzella, L’identita costituzionaledell’Unione europea, in Studi in onore di Leopoldo Elia, Milano,1999, II, 923 ss., in part. 945 ss.

(39) La notazione e di F. Snyder, EMU Integration and differen-tiation: metaphor for European Union, in The Evolution of EULaw, a cura di P. Craig e G. De Burca, Oxford, II ed., 2011, 687ss.


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tocca gli equilibri politico-istituzionali nazionali, edestinato a incontrare difficolta e resistenze, soprat-tutto se dovra misurarsi con rivolgimenti del quadropolitico interno e con campagne referendarie dalcontenuto impopolare. Dall’altro, perche il destinodel Mes dipendera molto da variabili allo stato dif-ficilmente prevedibili. Se, infatti, la speculazionesui titoli del debito pubblico nell’eurozona si allen-

tera e i nuovi vincoli di finanza pubblica riusciran-no a prevenire altre crisi, il Meccanismo rimarrasullo sfondo come un’istituzione ‘potenziale’ o ‘insonno’. Se, al contrario, vi saranno nuovi ‘attacchi’e bisognera intervenire tempestivamente per evitarealtri contagi, diventera fondamentale aumentare lerisorse a disposizione e sciogliere i nodi istituzionaliche affliggono il vigente quadro normativo.

Il Trattato di Bruxelles e il Fiscal compactdi Rita Perez

Il nuovo Trattato, con il Fiscal compact, richiede alle Parti Contraenti l’adozione della regola del bilancio inpareggio nella Costituzione e attenua il rigore della procedura sui disavanzi eccessivi. Contemporaneamen-te, prevede una riduzione del debito degli Stati, nella parte che supera il 60 per cento del pil.I nuovi provvedimenti sono finalizzati, come in passato, a una maggiore convergenza, crescita e consolida-mento dell’economia. Ma, sulla defaillance finanziaria del primo decennio del nuovo secolo, pesa l’assenzadi una visione unitaria della politica economica europea.

La vigilanza finanziaria europea

Il Trattato ‘‘On stability, coordination and governancein the economic and monetary union’’, firmato a Bru-xelles il 2 marzo 2012, rappresenta, in ordine ditempo, l’ultimo tentativo messo a punto dall’ordi-namento europeo per sottoporre a un’efficace vigi-lanza preventiva la finanza degli Stati, rafforzandoil governo del sistema finanziario europeo e poten-ziando la disciplina di bilancio tramite un’intesa fi-scale sul disavanzo e sul debito.Il controllo sull’andamento del disavanzo e del de-bito degli Stati e stato un obiettivo perseguito daalmeno un ventennio dall’Unione europea, ma itentativi, sino a oggi messi a punto, se hanno pro-dotto risultati positivi sui disavanzi nel periodo pre-cedente alla crisi finanziaria (1), hanno, successiva-mente, mostrato un cattivo funzionamento delleprocedure (2) ed esiti non soddisfacenti. Per questomotivo, a seguito della crisi che ha investito i paesidell’Unione, le procedure e i provvedimenti persottoporre a sorveglianza multilaterale i disavanzi ei debiti degli Stati hanno subito un’accelerazione.Per quanto riguarda il recente passato, provvedi-menti di carattere finanziario diretti agli Stati sonocontenuti nel Trattato di Lisbona sul funzionamen-to dell’Unione europea (Tfue, 2007), il cui art. 126vieta i disavanzi pubblici eccessivi, disponendo pro-cedure per sanzionare l’inosservanza del divieto, e ilcui art. 121, c.3, ai fini di una maggiore convergen-za delle politiche economiche, antica aspirazione

europea mai realizzata, prevede una sorveglianzamultilaterale, fondata sulla trasmissione alla Com-missione, da parte degli Stati, di informazioni con-cernenti le misure di spicco adottate nell’ambitodella loro politica economica. Di particolare rilievo,inoltre, l’art. 121, c. 1, con il quale si statuisce chegli Stati considerano le loro politiche economicheuna questione di interesse comune, e l’art. 197, c.1,in base al quale l’attuazione effettiva del diritto del-l’Unione, da parte degli Stati membri, essenzialeper il buon funzionamento dell’Unione, e conside-rata una questione di interesse comune (3).Sempre recentemente, un secondo intervento hainvestito il Patto di stabilita e crescita. Com’e noto,il Patto fu introdotto nel 1997, quando ci si reseconto che l’Unione europea aveva indicato i requi-siti per l’entrata dei paesi nell’area euro, ma non le

Note:

(1) Ad eccezione della Grecia. Per quanto riguarda l’Italia, i risul-tati non si sono avuti sul debito.

(2) Ci si riferisce alla sospensione, nel 2003, dell’applicazionedel Patto di stabilita e crescita a Francia e Germania. Cfr. la deci-sione della Corte di Giustizia europea del 13 luglio 2004, causaC-27/04, su ricorso della Commissione delle Comunita europee,commentata da R. Perez, Corte di Giustizia europea e regole fi-scali dell’Unione, in questa Rivista, 2004, 10, 1073 ss.

(3) Sul profilo si veda G. D’Auria, Bilancio, controlli comunitari econtrolli nazionali in Astrid, Lo spazio amministrativo europeo.Le pubbliche amministrazioni dopo il trattato di Lisbona, a curadi M.P. Chiti e A. Natalini, Bologna, in corso di pubblicazione.M. Macchia, La cooperazione amministrativa come ‘‘questionedi interesse comune’’, in Astrid, Lo spazio amministrativo euro-peo, cit.


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