th3901.pdf - université oran 2
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Université d’Oran-Es-senia
Faculté des sciences économiques, des sciences de gestion et des
sciences commerciales
Mémoire de Magistère en Management
Option : Stratégie
THEME :
La performance, un enjeu stratégique pour les institutions
publiques, étude de cas : « LA DOUANE ALGERIENNE »
Présenté par : Sous la direction du professeur :
BEKKI Rachid BENBAYER Habib
Membre du jury :
Président : Mr. A.SALEM Professeur Univ.d’Oran
Raporteur :Mr. H.BENBAYER Professeur Univ.d’Oran
Examinateur :Me .G BENYAHYA TAYBI M.Conf (A)Univ.d’Oran
Examinateur : Mr.S.AMROUNE M.Conf (A)Univ.d’Oran
Année Universitaire :2011/2012
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Dédicace :
A mes Parents et mes Frères ….
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La Liste des Figures et Tableaux :
Figure1 : Les composante du management Page :10
Figure 02 :la place de la performance dans l’entreprise Page :16
Figure 3 :Les composantes de la performance : Page :22
Figure 4 : La boucle du pilotage de la performance Page : 22
Figure 05: la hiérarchie des résponsabilités dans l’entreprise Page : 27
Figure 06:l’analyse stratégique dans l’entreprise Page : 73
Figure 07 :Politique sectorielle et programme Page :80
Figure 08 : Element de la Gestion Axée sur les Résultats Page :83
Figure 09 Sélection des priorités du programme Page :87
Figure 10 :les element de l’indicateur Dans le projet de loi de finances Page : 93
Figure 11 : représentation du dispositif administratif dans le suivi de la performance Page :. 104
Figure 12: Evaluation et Mesure de la performance Page : 113
Figure 13 : Le triangle de la performance Page : 114
Figure :14 :Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes Page : 116
Figure : 15 Contrôle de gestion et évaluation des politiques publiques Page : 126
Figure 16: Efficacité/Efficience/pertinence Page :151
Tableau n°01 :La chaîne des indicateurs Page :90
Tableau :02 : Répartion du personnel des Douanes par : Sex/Age/Niveau d’instruction/Niveau de
résponsabilité. Page :143
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Liste des Abréviations et Acronymes :
BSC : Le model Balanced Scorecard
CDMT :Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme
DTA : début au plus tard
DTO : début au plus tôt
CRD :centres de recherche et développement
CNIS :Centre national de l’informatique et des statistiques
CNID : Centre national d’information et de documentation
DSR :Domaines Stratégiques de Résultats
EEE :Le modèle Economie, Efficience, Efficacité
ENA : Ecole Nationale D’administration
FMI : Fond Monétaire International
FTA : fin au plus tard
FTO : fin au plus tôt
GATT : le General Agreement on Tariffs and Trade
GRH :Gestion des resourceshumaines
IOO :le modèle Inputs, Outputs, Outcomes
IPOC :d’inspecteur principal aux opérations commerciales
LOLF : Loi Organique des lois de Finances
OMD :Organisation Mondiale Des Douanes
ONG :Organisation non gouvernementale
O.M.C:Organisation Mondiale du commerce
PAP : Projet Annuel de performance
PMDA :le programme de modernisation de la douane algérienne
PAC :Programme et actions complémentaires
PERT :pour éviter le retard
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RAP :Rapport annuel de performance
RCB : Rationalisation des choix Budjétaires
SH :Système Harmonisé
SMPP :Les Systèmes de Mesure et de Pilotage de la Performance
SIGAD :système intégré d'information et de gestion automatisée
TQM :Total Quality Management
TVA :Taxe sur la valeur ajoutée
UE :Union Européenne
UMA :l’Union du Maghreb Arabe
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Liste des annexes :
Annexe 1 : model d’un contrat de performance 202
Annexe 2: liste des indicateurs de performance catégorie metiers.204
Annexe 3 : PERT avec échéances tenant compte du calendrier.203
Annexe 4 : la liste des indicateurs de métiers jugés pertinents 205
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Introduction Générale
La question de la performance dans la gestion publique est particulièrement aiguë
aujourd’hui, sachant que la fin du vingtième siècle a été marquée, en effet, par l’échec des
économies planifiées, et par la remise en cause, dans les économies développées, des
modalités de l’intervention publique.
Ces deux processus ont en commun, d’avoir ébranlé les idées en matière
d’intervention publique. La possibilité d’une coordination administrée globale se trouve
désormais écartée.
La réflexion sur la régulation des monopoles naturels a, par ailleurs, introduit un
nouveau bilan à effectuer, entre les imperfections du marché, que l’on veut corriger. et les
imperfections des mécanismes de coordination administrées, que l’on ne peut négliger.
Ainsi, l’approche économique de la gestion publique comporte maintenant deux
dimensions. La première,traditionnelle, de l’évaluation des politiques, consiste à s’assurer
que les services fournis ou les réglementations procurent des bénéfices en rapport avec leur
coût.
La seconde porte sur le choix des modalités de l’intervention publique et, si c’est une
offre publique qui est retenue, sur les conditions d’organisation et d’efficacité dans
lesquelles celle-ci est fournie.
En convoquant le concept de performance, cette investigation s’auto-inscrit en
Sciences de Gestion étant un concept central dans un grand nombre de recherches qui s’est
attaché à le définir1, à concevoir et proposer des préceptes et des outils censés permettre de
le mettre en œuvre dans tous les domaines de l’organisation et dans la plupart des secteurs
d’activité.
Malgré l’abondance avérée des écrits, le concept est indubitablement polysémique
nécessitant de revoir la production théorique effectuée autour de lui dont l’objectif est de
préciser le sens accordé au concept de performance et l’approche retenue pour l’appréhender.
1BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, pp. 61-66.
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En retraçant l’émergence du management, l’analyse de la littérature présente son
contenu conceptuel et identifie ses effets
Or, depuis une trentaine d’années, la performance est devenue la principale promesse
du secteur public et le recours au même mot par les organisations publiques et privées
signale l’affaiblissement de leur distinction.
En effet, étudier la performance dans une administration telle que la douane revient à
étudier la diffusion d’un concept et de ses outils dans un environnement spécifique qui est le
secteur public, sachant que les organisations publiques se sont historiquement constituées
comme alternatives aux organisations privées en raison de finalités différenciées.
La revue de la littérature recense les principaux résultats des évolutions en cours,
d’une part, les finalités, objectifs et moyens proposés aux organisations publiques pour
devenir plus performantes sont recensés au travers de l’analyse des courants qui composent
la discipline du management public. D’autre part, les configurations typiques qui résultent
des réformes mises en œuvre sont explicitées.
La douane algérienne, service public par nature, se retrouve dans un contexte, en
pleine transformation, marqué par la mise en œuvre de l’accord d’Association avec l’Union
Européenne, et par la réhabilitation du système économique en prévision de l’accession de
l’Algérie à l’O.M.C, et se trouve interpellée pour se fixer de nouveaux défis, dont
notamment celui de réussir la performance de sa prestation.
Toutefois, cette démarche a été entamée depuis plus de deux décennies, afin de
transformer les mécanismes douaniers en un levier économique, neutre, susceptible de
contribuer à la croissance par la voie de réformes successives ayant pour objet de s’adapter
en s’impliquant d’avantage dans le processus d’adhésion aux conventions internationales et
en assurant une plus grande neutralité des mécanismes douaniers.
Son environnement lui exige aussi pour présenter une prestation de qualité reconnue,
caractérisée par davantage d’efficacité et de rentabilité. Pour ce faire des réflexions ont été
élaborées pour la mise en place d’un système performant de gestion, inspiré des pratiques
internationales.
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Pour répondre à ces attentes légitimes, la douane, à travers des audits, a préconisé
l’évaluation de sa prestation en comparant ses performances à meilleures pratiques
mondiales, a fixé des objectifs de développement et a élaboré des programmes de réformes et
de modernisation.
La mise en place d’un système performant de gestion au niveau de l’administration
des douanes requiert une transformation en profondeur dans l’organisation et le
fonctionnement de ce secteur public. La démarche de performance s’inscrit donc dans la
continuité des processus d’évaluation en vue de réussir les objectifs.
La problématique qui se pose donc est la suivante :
Comment le concept de performance a réussi sa transition du secteur privé au
secteur public pour en devenir un enjeu stratégique. Et avec quelle rigueur, par rapport
à la démarche théorique, l’administration douanière algérienne a-t-elle adopté et
consacré cet impératif dans son chantier de reforme ?
Les questions subsidiaires :
En évoquant le thème de la performance dans les administrations publiques, en
particulier la douane algérienne, plusieurs questions peuvent se poser :
1- comment le concept de performance a –t-il émergé dans le
management publique ?
2- peut-on mesurer la performance du service publique ?
3- dans quelle mesure la douane Algérienne a réussi de mettre en œuvre
la démarche de performance dans la réalisation de son plan de
modernisation ?
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Les hypothèses de recherche :
Pour répondre aux questions posées nous allons formuler l’hypothèse principale suivante :
La performance est devenu a l’heur actuel un objectif primordial pour les institutions
administratives publique et ce après l’évolution du management et les exigences du service
public
Trois autres hypothèses découlent de la principale :
Hypothèse « 1 » : l’émergence du concept de performance dans le secteur publique est le
résultat de l’évolution de la notion du service publique et les exigences des usagés
Hypothèse « 2 » : la mesure et l’évaluation de la performance peuvent être réalisé à l’appui
des méthodes scientifiques basées sur des objectifs et des indicateurs
Hypothèse « 3 » : la douane Algérienne est dans la mesure d’adopter la démarche de
performance dans ses programmes de modernisation a condition d’établir des objectifs précis
et des indicateurs fiables
Pour essayer de répondre a toutes ces questionnement, le plan proposé est scindé en
trois chapitres le premier est consacré à l’émergence conceptuelle de la performance pour
que le deuxième puisse palper le processus technique de pilotage de la performance, et en
dernier une étude empirique sera consacrée à l’administration des douanes algériennes et la
place de la performance dans ses projections de modernisation.
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Chapitre premier : l’émergence doctrinale de la notion de
performance.
Introduction :
L’importance accordée au concept de performance illustre le processus de sa
généralisation comme « souci » commun au niveau des organisations quelque soit leur
appartenance, domaine d’intervention, aspect lucratif…etc.
BURLAUD et SIMON ont montré sa mise en avant par les entreprises contemporaines en
constatant que ce concept porte un sens, celui que les entreprises utilisent pour incarner leur idéal1.
Or, la performance est désormais présente dans la plupart des dimensions de la vie sociale2. Si elle
est mise en exergue dans le milieu de l'entreprise ou dans le sport de compétition, elle s'est aussi
glissée dans des sphères plus inattendues.
En effet, selon VAN DOOREN3, la performance constitue la principale promesse faite par
le secteur public depuis 1945, et devient le thème central de l’ensemble des réformes
administratives dans le monde4, c’est ainsi que la performance est devenu idéal vers lequel
l’administration tend.
Toutefois, au plan de la pratique, plusieurs recherches dressent un bilan nuancé
soulignant que la conformation des organisations au managérialisme n’est que partielle.
Tout d’abord, selon POLLITT5, il convient de distinguer des niveaux de conformation, étant
donné que les comportements organisationnels pouvant être déconnectés des discours organisationnels,
le recours aux mêmes concepts n’implique pas nécessairement des décisions, des pratiques et des
effets similaires.
1BURLAUD A. et SIMON C : Le contrôle de gestion, Ed la Découverte, Paris, 2006, 14
2HEILBRUNN B : La performance, une nouvelle idéologie ? Critiques et enjeux, Ed la Découverte, Paris, 2004
3VAN DOOREN W. : Performance Measurement in the Flemish Public Sector: a supply and demand approach, Thèse de
doctorat en Sciences de Gestion, Katholieke Universiteit Leuven, Belgique, 2006, cité dans : le management de laperformance publique locale, Marcel GUENOUN, thèse de doctorat en sciences de gestion, université Paul CEZANNE, Paris,20094
BOUCKAERT G. : Un nouvel examen de la mesure de la performance dans le secteur public, In Télescope, Vol. 12, n° 3,automne, 2006, pp. 12-25.5
POLLITT C. : Clarifying Convergence: Striking Similarities and Durable Differences in Public Management Reform, PublicManagement Review, Vol. 4, n° 1 cité dans : le management de la performance publique locale, OpCit
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Ensuite, la polysémie des expressions utilisées donne de larges marges de manœuvres aux
acteurs pour en définir le contenu, qui s’éloigne bien souvent des acceptions initiales.
Ainsi, l’ambition de ce chapitre premier est de révéler les dynamiques complexes
engendrées par cette percussion public/privé, qui posent de nombreuses questions dont la
principale est de savoir si les particularités des organisations publiques se maintiennent ou
disparaissent en pratique (section 1), pour savoir éventuellement dans quelle mesure la
sphère publique a pu s’approprier le concept de performance et les déformations qui ont pu
se produire lors de ce processus (section 2).
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Section 1 : l’ancrage théorique de la performance
L’identification de l’ancrage théorique de la performance nécessite indubitablement son
positionnement en regard des différents idéaux- types existants, tout en sachant que la performance
renvoie dans sa conception la plus simpliste aux idées d’un bon travail ou d’une bonne organisation.
Ce qui implique l’identification au préalable les cadres de référence sur lesquels elle s’appuie.
Toutefois, l’ambiguïté conceptuelle qui entoure tant le management que la performance
impose une démarche prudente et pertinente qui exige selon de nombreux auteurs un passage obligé
par le concept de management afin d’identifier théoriquement celui de la performance1.
En effet, de nombreux travaux2 ont tenté de remettre en cause la conception instrumentale
des outils de gestion selon laquelle, ils ne seraient que des moyens neutres en vue d’une fin à
atteindre.
Au contraire, les outils fournissent aux acteurs des «abrégés du bien et du vrai »3 et sont
donc porteurs d’une conception de la manière de résoudre les problèmes. Ils ont une dimension à la fois
technique et sociale et, ce faisant, peuvent organiser «des rapports sociaux spécifiques en fonction
des représentations et des significations dont ils sont porteurs »4
Dans cette perspective, interroger les acteurs sur les outils va permettre à la fois d’identifier
les outils utilisés, d’appréhender les conceptions de la performance et de comprendre comment une
multiplicité d’outils et de conceptions s’articulent. En effet, les organisations contemporaines
ont recours à une grande variété d’outils de gestion5. L’analyse de l’architecture globale d’un système
de management de la performance suppose donc de prendre en compte cette variété.
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 20092
DE VAUJANY F. : Introduction générale au cahier spécial. Les outils de gestion : vers de nouvelles perspectives théoriques,In Revue Management et Avenir, Vol. 3, n° 9, 2006, pp. 107-108.3
RIVELINE C. : Un point de vue d’ingénieur sur la gestion des organisations, Gérer et Comprendre, Annales des Mines, n°25, 1991, pp. 50-74.4
LASCOUMES P. et LE GALES P : Gouverner par les instruments, Presses de Sciences-po, Paris, 2004, p 13.5
DETCHESSAHAR M. et JOURNE B. : Une approche narrative des outils de gestion , Revue Française de Gestion, Vol. 33, n°174, 2007, pp. 77-92.
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Sous section 1 : du management stratégique au management de performance
Au début du XIXème siècle, l'entreprise avait pour finalité la transformation optimale des
inputs en outputs. La firme se présentait comme une boite noire, c'est à dire une fonction de
production visant à transformer des flux d'entrée (matière première, capital, travail) en flux de
sortie (services, produits finis...)1.
Le manager de cette entreprise avait pour mission d'organiser, de fixer les objectifs, de
contrôler les résultats et de mesurer les écarts. Il est aussi le propriétaire, soit de façon directe ou
parce qu'il appartient à la famille fondatrice. Le manager se présente donc comme un homme
orchestre conduisant les affaires de la société vers une constellation d'intérêts et cherchant à
maximiser la création de valeur économique2.
A la fin du XIXème siècle, le développement des affaires, la mutation de l'environnement et
l'avancée technologique ont instauré de nouvelles règles d'organisation et de gestion. Dès lors il a
fallu restructurer de façon optimale la production en vue d'accroître la rentabilité et pour s'adapter
à l'évolution technologique3.
L'accroissement de la taille de l'entreprise suite à l'évolution des affaires et le recours des
entrepreneurs au financement extérieur, pour se payer de nouvelles structures de production,
entraîneront la disparition progressive de la firme capitaliste pure au profit de la firme managériale,
caractérisée par la séparation entre la propriété et le management.
La firme managériale est caractérisée par la dichotomie entre la propriété et le
management. En effet, J.K. GALBRAITH note que la répartition du capital des entreprises
entre un grand nombre d'actionnaires, dont chacun ne possède qu'une faible part du capital,
entraîne un renforcement du pouvoir des managers, ce qui est susceptible d'entraîner une
divergence d'intérêts, entre les actionnaires et les managers dans un premier lieu, et avec les autres
stakeholders4 dans un deuxième lieu5.
1Cité par LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, Alger, article publié sur Internet
2Idem
3Idem
4Parmi les stakeholders, on distingue principalement, les actionnaires, le dirigeant, les salariés, les clients et la collectivité;
et dans le cadre d'une vision plus élargie, on intègre aussi les fournisseurs, les créancier, bailleurs de fonds, les syndicats,l'Etat...5
MAATI. J : Le gouvernement d’entreprise, De Boeck Université, Bruxelles, 1999, p.7-8.
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La firme managériale est composée de plusieurs stakeholders qu'on appelle aussi ayants
droits, parties prenantes ou requérants, il s'agit de tous les agents dont le bien être est affecté par
les actions engagées par la firme1.
La firme managériale devient un lieu de conflit pour la création et la répartition de la valeur
créée entre les stakeholders, puisque ces derniers disposent d'intérêts plus ou moins divergents
voire contradictoires. La question est comment rallier les intérêts et trouver un terrain d'entente,
d'où l'intérêt de la gouvernance d'entreprise.
Cette approche soulève la question du rôle joué par la gouvernance dans la réduction
potentielle du conflit cognitif entre dirigeant et administrateurs notamment.
La figure qui suit fait ressortir le concept de management comme un pivot autour duquel
gravitent un certains nombre de notions sous-jacentes qui en constituent les composantes essentielles
pour sa réussite et qui entretiennent entre elles une interaction définissant leur complémentarité.
Figure1 : Les composantes du management
Objectifs objectifsstratégiques personnels
Finalité PerformancesDe l’entreprise individuelles
PerforùanceRésultats collectives
PerformanceDe l’entreprise
1. transfert des méthodes de gestion de l’entreprise et la reconnaissance du
management public
1MAATI. J : Le gouvernement d'entreprise, OpCit.
16
L’administration a été très fortement influencée par l’entreprise, et l'application du
management dans l'administration obéissait à un principe simple, il faut gérer l’administration comme
on gère une entreprise1.
Il s'en est suivi un transfert mécanique de règles de gestion en vigueur dans l'entreprise vers
l'administration, notamment dans les domaines de la Gestion des ressources humaines ou de la
comptabilité analytique2. Néanmoins, l'exemple le plus célèbre reste la rationalisation des choix
budgétaires (RCB).
La tendance à vouloir rapprocher l’administration de l’entreprise alors que de grandes
différences les séparent s'est bien entendu traduite par un échec.
Ne pouvant gérer l’administration comme une entreprise, il a fallu rechercher les spécificités
de gestion propre aux organisations publiques pour pouvoir construire un objet scientifique propre, le
management public admettant le principe que l'efficacité des organisations ne passe pas nécessairement
par la mise en œuvre de principes ou de règles en vigueur dans le secteur marchand3.
Bien entendu, les frontières ne sont pas aussi étanches, il existe des emprunts réciproques,
notamment de l'entreprise vers l'administration.
Mais fondamentalement, le management public ne prend de sens que s’il est reconnu une
spécificité dans la gestion des organisations publiques, et plus particulièrement de l’administration4.
Cependant, le management public doit marquer également sa différence par rapport au mode
traditionnel de gestion de l’administration fortement marqué par le modèle bureaucratique et
étroitement encadré par le droit administratif. Le management apporte ainsi de sensibles changements
par rapport à la gestion traditionnelle tant dans son esprit que dans ses méthodes de gestion5 :
primauté de l’efficacité sur la légalité
primauté des objectifs sur les moyens
primauté des processus sur les procédures
primauté du particulier sur le général
primauté du futur sur le passé
primauté de l'usager et du citoyen sur l'administré
1MAS. F : Gérer les services publics comme des entreprises privées, Inter-Editions, Paris, 1989
2Voir à ce sujet, BURLAUD.R et LAUFER. A : Management public : gestion et légitimité, Ed. Dalloz, Paris, 1980.
3MAS. F : Gérer les services publics comme des entreprises privées, OpCit
4VIRIATO-MANUEL (S) et VERRIE (P-E), Le management public, PUF, QSJ ?, 1993, p.123
5Dr TAIB. E : Introduction au Management Public, cours dispensés aux élèves de l’Ecole Nationale d’Administration, Alger,
2007
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primauté de la participation sur l'obéissance
Aller du fonctionnaire juriste vers le fonctionnaire gestionnaire et manager.
Selon LYNN1, l’expression «management public» recouvre à la fois :
- une pratique : consubstantielle à l’administration considérée comme réalité
organisationnelle. Les activités de planification, d’organisation, d’animation et de contrôle qui
composent le management y sont donc mises en œuvre de longue date, et peuvent affecter la prise en
charge des solutions nouvelles. Comme le souligne CAIDEN2, le management public vient du fond
des âges ;
- une idéologie: depuis les années 1970, l’administration cherche explicitement à importer
les techniques de management issues du secteur privé afin d’atteindre une plus grande performance.
Cette croyance en la supériorité du secteur privé est au cœur du mouvement du « New Public
Management». Cette acception du management public est la plus commentée ;
- une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou
idéologie) fait l’objet d’une masse considérable de recherches, principalement dans trois disciplines :
sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion.
2. Le binôme stratégie-performance
La performance, la gestion par objectifs et les nouveaux modes de management sont
aujourd’hui une réalité au sein des organisations et institutions2. La définition même de la
conception stratégique passe par la mesure des résultats. Et avant tout par la fixation d’objectifs clairs.
Les organisations sont concernées aujourd’hui et depuis quelques années, par cette recherche
d’efficacité et l’atteinte des objectifs fixés qui constituent le fer de lance de la réforme constitutive de la
performance publique.
1GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 20092
CAIDEN G.E, Management 2000, In. International Journal of Public Administration, Vol. 17, n° 3-4, 1994, pp. 757-776.
18
La pensée en stratégie est ancrée «dans des problématiques étroitement liées aux enjeux de
contextes économiques et historiques donnés»1, alors même que l’environnement est en pleine mutation
et en complexification croissante.
Nous faisons alors le lien entre complexité et stratégie2 plutôt que de suivre
l’environnement, l’organisation doit tenter de le transformer, de modifier les règles du jeu.
Selon SAIAS et METAIS3 «le jeu concurrentiel n’est pas une donnée absolue et
inamovible, mais un construit sur lequel les entreprises peuvent exercer une influence».
Ainsi, selon ces auteurs, la fonction et les missions du manager requièrent à la fois une capacité
d’analyse et de choix stratégiques, une capacité à composer de manière durable et à prendre en compte
les multiples acteurs de la société, une prise en compte des valeurs et des enjeux organisationnels,
mais aussi une maîtrise totale des résultats atteints.
Pour autant, fixer ces objectifs n’est pas toujours chose aisée pour les décideurs. L’univers
de la décision dans toute sphère privée ou publique est complexe. Ses processus en deviennent parfois
incompréhensibles. La clarté de ces derniers est pourtant la meilleure garantie d’une démarche efficace4.
En d’autres termes, l’absence de visibilité au sein des processus décisionnels, constitue un
obstacle majeur dans la construction d’objectifs pertinents pour l’organisation.
Les travaux de BARTOLI5 avaient permis de fixer les déterminants de la performance de
ces processus, il s’agit d’une relation précise entre des objectifs clairs et partagés par l’ensemble des
acteurs, des moyens alloués avec pertinence, et une mesure cohérente des résultats.
La mise en œuvre de projets pose dès lors le problème de la coordination de ces trois
facteurs déterminants dans la recherche d’une efficacité et d’une efficience, en somme d’une
performance globale6
1GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 20092
MARTINET. A. C : Epistémologie et sciences de gestion, Ed Economica, Paris, 20013
Cité dans GUENOUN. M, Opcit4
EMERY. Y: La gestion par les résultats dans les organisations publiques : de l’idée aux défis de la réalisation, Télescope,Vol. 12, n° 3, automne, 2006, pp. 1-12.5
BARTOLI .A : Le management dans les organisations publiques, Ed Dunod, Paris, 19976
BOUCKAERT G. : Un nouvel examen de la mesure de la performance dans le secteur public, Op.cit.
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Il faut donc veiller à ne pas concevoir des « objectifs à tiroir » ou des objectifs qui mélangent
finalités, buts, objectifs d’effets et objectifs d’actions, ce qui rendrait de fait l’évaluation de la
performance d’autant plus délicate.
La décision et l’action sont d’autant plus complexes qu’elles s’adressent à un public large, et la
pluralité d’acteurs dans la mise en œuvre et dont la performance dépend de l’adéquation entre un
output et les attentes de ces différentes parties prenantes. La performance « repose-t-elle sur des
préceptes de vision, mission, objectifs, valeurs, stratégies, structures, compétences, comportements ou
attentes des personnes, des groupes ou des sociétés? Doit-elle s’apprécier en termes d’intrants
(inputs), d’extrants (outputs) ou d’effets/impacts (outcomes), ou des trois à la fois ?» 1
Le processus stratégique, situé entre pensée et action, depuis la sphère politique jusqu’à
l’approche pragmatique de la gestion de l’événement, passe donc par une étape stratégique cruciale,
dont la relation entre les objectifs ciblés, les moyens alloués, et les résultats atteints, est l’élément
central de sa réussite.
Les relations sont inter-organisationnelles. Elles sont des « liens, nourris à la fois socialement
et économiquement entre organisations ; peut-être devrait-on dire entre individus agissant pour le compte
de leur organisation. De tels liens supposent donc que se noue un type d’échange qui déborde le cadre
de la simple transaction de marché »2.
Elles deviennent les composantes même du système et de sa gouvernance3 dont les finalités
appellent à définir une stratégie globale, coordonner l’ensemble des relations entre les acteurs,
contrôler la mise en œuvre des stratégies et la cohésion.
Le postulat qui fonde le management stratégique est simple .Les politiques sont mises en
œuvre dans un contexte et ce, sans aucune dichotomie entre une phase de conception qui serait à
dominante stratégique et une phase de réalisation à dominante « performance »
Toutefois, la cohérence stratégique ne peut être assurée que s’il existe une vision claire du
devenir de l’organisation à long terme, loin d’une simple extrapolation du présent. L’intention
stratégique4 permet à l’organisation de se projeter dans l’avenir, de penser à son futur souhaité, à ce
qu’elle aspire à devenir.
1MAZOUZ. B. et TARDIF. M : À propos de la performance. L’arlésienne de la sphère publique, Op.cit., P35.
2FORGUES et al. OpCit, 2006 p. 17-18
3STOKER, OpCit, 1998, p.22
4HAMEL, OpCit, 1991
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Par ailleurs, l’intention stratégique va se heurter à une dualité entre l’action et le contexte1. La
présence d’une véritable intention stratégique reflète la volonté d’action, d’influence de la part des
décideurs. Ils ont alors la capacité de mettre en place un management en mobilisant les
compétences, les capacités organisationnelles..., en obtenant les résultats les plus satisfaisants au
regard des objectifs préalablement établis2.
Cette acception aussi simple qu’elle puisse paraitre est le fruit d’une évolution doctrinale pour
laquelle les auteurs distinguent quatre périodes3 :
1. Des années 1920 aux années 1950, très schématiquement, le concept de standard, pouvant
désigner aussi bien des unités physiques que des coûts, a structuré les outils de gestion autour de la
gestion de production.
2. A partir de la fin des années 1950, le marketing devient la préoccupation majeure dans
de nombreux secteurs d’activité. Les coûts partiels, les concepts de contribution, de marge, de point
mort, se développent. Ils viennent au premier rang des préoccupations des entreprises et des
consultants.
3. Les années 1980 sont marquées par la menace japonaise sur les industries américaine et
européenne et la concurrence par la qualité. Le contrôle de gestion se fait l’interprète de ces nouvelles
priorités en intégrant la mesure de la qualité dans les tableaux de bord, en revisitant le mode de calcul
du coût de la qualité grâce aux coûts cachés qui déplacent les règles d’arbitrage entre coût et qualité, en
intégrant le Total Quality Management (TQM).
4. Les années 1990 se caractérisent par l’importance des préoccupations financières et la
mise en vedette du concept de performance. Ce concept est plus large que la rentabilité. Il inclut la mise
sous tension des services administratifs ou, plus généralement, fonctionnels qui doivent participer à la
création de valeur.
Cette montée en puissance du concept de performance en contrôle de gestion et dans la société
en général peut être perçue comme l’avènement d’une société de l’audit ou orientée vers la
performance.
1HERNANDEZ, OpCit, 2006
2DIVAY et MAZOUZ, OpCit, 2008
3GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 2009
21
Les interactions sociales tendraient à y être organisées sur le mode du contrôle formel et des
champs sans cesse croissants de la vie sociale se verraient régentés par des valeurs d’efficience,
d’efficacité et de transparence, et ce, tel que le démontre schématiquement la figure ci-dessous.
Performance=Pertinence
STRATEGIE OBJECTIFS RESSOURCES RESULTATSSTRATEGIQUES MOBILISEES ATTEINTS
Performance =Adéquat
Figure 02 :la place de la performance dans l’entreprise
Sous section 2 : fondements théoriques de la performance
Il faudrait signaler d’emblé que le concept de performance a un sens très vague voire
confus au point que certains le considèrent indéfinissable1, ou soulignent qu’il n’a pas de contenu
intrinsèque2. Cela implique que sa définition repose toujours sur un choix conventionnel opéré entre
acteurs3.
*En sciences de gestion : les analystes s’assignent ici une finalité utilitaire et
opérationnelle d’accompagnement et de définition des préceptes permettant aux organisations
d’atteindre les objectifs qu’elles se sont fixés avec le maximum d’efficacité, tout en prenant en
compte des particularismes propres aux organisations publiques.
*En sociologie des organisations et en sociologie de l’administration : partant du postulat
selon lequel le fonctionnement d’une organisation ne peut être saisi en tenant uniquement compte des
règles formelles, Les recherches analysent les motivations, comportements et stratégies.
*En science politique et science administrative : les analystes cherchent à comprendre les
enjeux de ce phénomène dans le cadre d’une analyse plus large portant sur trois thèmes :
- l’évolution des rapports entre l’administration et la société.
- La crise de l’État-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus interdépendant.
1JACKSON. P: Public Sector Performance: The Unended Quest, Public Money and Management, cité par GUENOUN. M: le
management de la performance publique locale, Op.cit.2
BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, pp. 61-66.3
TALBOT. C : Les paradoxes de la réforme du management public : l’expérience britannique, In Revue Françaised’Administration Publique, Vol. 2-3, n° 115-116, 2003, pp. 11-24.
22
- L’évolution de la manière dont l’administration « instrumente » sa puissance et la
modification des représentations qui légitiment son action1. Le management public est analysé
principalement comme une idéologie.
Cette polysémie initiale peut être renforcée sur le terrain par le fait que les outils de gestion
qui incarnent et opérationnalisent la performance et le management sont en permanence
retravaillés et réinterprétés par les acteurs2 et ce jeu de reconfiguration dispose de sa propre
dynamique. Il peut contribuer à l’émergence d’effets inattendus, voire à l’émergence de contradictions
au sein du modèle qui le conduisent à changer et à intégrer des arguments précédemment perçus
comme alternatifs.
La reconnaissance progressive, au fur et à mesure de la diffusion des pratiques
managériales, d’une diversité de modèles de réforme va dans le même sens.
§ 1 : Origine et évolution du concept
L’origine du mot performance remonte au milieu du 19ème siècle dans la langue française. A
cette époque, il désignait à la fois les résultats obtenus par un cheval de course et le succès remporté
dans une course. Puis, il désigna les résultats et l’exploit sportif d’un athlète.
Son sens évolua au cours du 20ème siècle. Il indiquait de manière chiffrée les possibilités
d’une machine et désignait par extension un rendement exceptionnel. Ainsi, la performance dans sa
définition française est le résultat d’une action, voir le succès ou l’exploit. Contrairement à son sens
français, la performance en anglais «contient à la fois l’action, son résultat et éventuellement son
exceptionnel succès »3.
1. Étymologie & définition de la notion de performance :
Le concept de performance nous place d’emblé face à une ambiguïté. Issu de l’ancien Français
parformance, il y revient après avoir été adopté et modifié par l’Anglais4.
La « performance », substantif féminin de la fin du XVe siècle5 dérivée du terme anglais to
perform « réaliser, accomplir », issu de l'ancien français parformer, verbe d'action dérivé de former,
1CHEVALLIER. J, Science administrative, 3ème édition, Presses Universitaires de France, Paris, 2002.
2MAUGERI. S: Du politique dans les organisations. Sociologies des dispositifs de gestion, Ed l’Harmattan, Paris, 2003, P173
3BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, p.62
4Idem
5VERMEULEN. F : L’évaluation de la «performance»: en théorie et dans les pratiques de l’action publique, Strasbourg, 4
juillet 2008, Colloque organisé par la Société Française d'Evaluation en partenariat avec DeGEval
23
empruntée à l'ancien français parformance, dont l'usage est attesté en 1571 dans une lettre de Marie
Stuart.
Au début du XVIIIe siècle, le terme « performance » est synonyme d’« accomplissement,
réalisation, résultats réels », désignant également « l’exécution d'une œuvre littéraire ou artistique» et
par extension « exécution en public, représentation, spectacle »1.
Ce détour confère deux acceptions possibles au concept, la première le définit comme le
processus de formation de la perfection2, mot avec lequel il partage son préfixe « per », «formance»
renvoyant à l’idée de «processus en cours de formation ».
L’autre définition, plus étroite et inspirée de l’Anglais, renvoie à l’idée de conduire une action
jusqu’à son terme, de réaliser les objectifs3. La différence entre ces deux définitions repose sur la portée
normative ou non du concept4.
En plus de cette ambiguïté originelle, le concept de performance est l’objet d’un très grand
nombre de définitions
Selon AUBERT5, de l’idée initiale d’une perfection en train de s’accomplir, la notion de
performance est passée à celle d’un dépassement exceptionnel des résultats, suggérant une élévation
des exigences sociales et une mise sous pression continue des individus :
«l’exigence d’une performance toujours plus poussée semble ainsi devenue la norme absolue,
aussi bien pour les entreprises que pour les individus, elle est à la fois un impératif économique pour
des entreprises qui doivent se montrer toujours plus rentables, toujours plus compétitives dans le
contexte d’une concurrence mondiale effrénée, et une norme de comportement qui exige des individus
une certaine forme de rapport à soi, impliquant de dépasser sans cesse ses limites».
Pour EHRENBERG6, la «performance» est le terme symbole/symptôme d’une société
contemporaine mettant l’ensemble de ses composantes collectives et individuelles sous la pression de
l’injonction à réussir.
1Idem
2AUBERT. N : Hyperformance et combustion de soi, Études, n°10, Tome 405, 2006, pp. 339-351.
3LORINO. P : Méthodes et pratiques de la performance, 3ème édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003
4La première acception lie la performance à la recherche de quelque chose que l’on ne peut améliorer, tandis que la
seconde renvoie à la simple réalisation d’un acte.5
Op.cit., P3406
EHRENBERG. A: Le culte de la performance, Ed Calmann-Lévy, Paris, 1991.
24
Si, au début du XXème siècle, la performance appartenait au champ lexical sportif, elle
appartient désormais tout autant au monde de l’entreprise comme l’indiquent les analyses des discours
tenus par les managers et les entreprises1.
Cette articulation de la notion avec le champ organisationnel révèle une évolution du contexte
économique des entreprises vers l’exigence d’une plus grande compétitivité.
Prolongeant ce constat, BURLAUD et SIMON2 montrent l’intériorisation du souci de
performance par les entreprises en retraçant sa montée en puissance au sein du contrôle de gestion et sa
diffusion à l’ensemble des services de l’organisation.
BOURGUIGNON3 constate que le concept est largement utilisé sans que sa définition fasse
l’unanimité, ce qui reflète la polysémie du mot. Il propose une définition intégratrice articulée autour
de trois sens primaires :
1. La performance est succès : Elle n'existe pas en soi et est fonction des représentations de la
réussite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance ne peut pas se limiter
seulement à la productivité qui n'en décrit que sa dimension économique.
2. La performance est résultat de l'action : La mesure des performances est entendue ici
comme l'évaluation ex post des résultats obtenus.
3. La performance est action : Elle est un processus et non un résultat qui apparaît à un
moment donné.
Toutefois, DUBNICK4 considère que la performance est un terme vague et polysémique, qui
renvoie à l’intentionnalité d’une action.
Les deux définitions précédentes suggèrent que la performance a nécessairement une
dimension normative, ce dont l’existence d’une littérature consacrée à l’analyse de la signification
sociale du concept de performance était en soi un indice5.
1BOLTANSKI. L. et CHIAPELLO. E : Le Nouvel esprit du capitalisme, Ed Gallimard, Paris. 2002
2BURLAUD A. et SIMON C : Le contrôle de gestion, Ed la Découverte, Paris, 2006, 14-15
3BOURGUIGNON A : Peut-on définir la performance ?, Op.cit., pp. 61-66.
4DUBNICK M.J : Accountability and the Promise of Performance: In Search of Mechanisms, Public Performance and
Management Review, cité par GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Opcit« Of any specific context, performance can be associated with a range of actions from the simple and mundane act ofopening a car door, to the staging of an elaborate reenactment of the Broadway musical “Chicago”. In all these forms,performance stands in distinction from mere “behavior” in implying some degree of intent ».5
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Idem
25
Certains auteurs font ainsi de la performance une valeur parmi d’autres, cependant, VAN
DOOREN souligne que « performance » et «valeurs» sont des notions indissociables mais distinctes.
Selon lui, la performance est relative à l’action intentionnelle, à ce qui doit être fait, tandis que les
valeurs sont ce à quoi les acteurs sont attachés, mais qui ne relèvent pas nécessairement de l’action,
étant le cadre de référence de l’évaluation de la performance qui n’existe pas sans un système de
valeurs.
Le constat de la normativité du concept de performance additionné à celui de son absorption
par le contrôle de gestion amène à considérer que la performance contribue à diffuser les hypothèses
implicites du contrôle de gestion, notamment celle d’une conception finalisée de l’action1.
2. Contenu de la notion de performance
La performance renvoie à quatre significations majeures :
- Les résultats de l'action : la performance correspond alors à un résultat mesuré
par des indicateurs et se situant par rapport à un référant qui peut être endogène ou exogène.
- Le succès : la performance renvoie à un résultat positif, et par la même aux
représentations de la réussite propres à chaque individu et à chaque établissement.
- L'action : la performance désigne simultanément les résultats et les actions mises en
œuvre pour les atteindre, c'est à dire un processus.
- La capacité : la performance renvoie alors au potentiel.
Toutefois, il est à constater que les principales définitions de la performance convergent
autour de deux concepts majeurs, à savoir l’efficacité et l’efficience. Ce consensus des théoriciens
peut se vérifier auprès de quelques uns entre eux, à citer :
- ALBANES: la performance est la raison des postes de gestion, elle implique l'efficience et
l'efficacité2.
- MILES: la performance est la capacité de l'organisation à réaliser une satisfaction
minimale des attentes de sa clientèle stratégique1.
1Idem
2PAYETTE. A: Efficacité des gestionnaires et des organisations, p. 157.
26
- CHANDLER: la performance est une association entre l'efficacité fonctionnelle et
l'efficacité stratégique. L'efficacité fonctionnelle consiste à améliorer les produits, les achats, les
processus de production, la fonction marketing et les relations humaines au sein de l'entreprise.
L'efficacité stratégique consiste à devancer les concurrents en se positionnant sur un marché en
croissance ou en se retirant d'un marché en phase de déclin 2.
- MACHESNAY: la performance de l'entreprise peut se définir comme le degré de
réalisation du but recherché3. L'analyse des buts fait apparaître trois mesures de la performance:
L'efficacité : le résultat obtenu par rapport au niveau du but recherché.
L'efficience : le résultat obtenu par rapport aux moyens mis en œuvre.
L'effectivité: le niveau de satisfaction obtenu par rapport au résultat obtenu.
S’agissant de l’efficience, SIMON met en avant l’idée de l’optimum en la considérant
comme le choix entre diverses options qui produit le meilleurs résultat pour l’application des
possibilités données4.
- LORINO: est performant dans l'entreprise tout ce qui, et seulement ce qui, contribue à
améliorer le couple valeur - coût (à contrario, n'est pas forcément performance ce qui contribue à
diminuer le coût ou à augmenter la valeur isolément) 5.
Ces définitions démontrent que la performance est l’association de l'efficacité à
l’efficience, tel que le démontre le schéma
- L'efficacité est le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs fixés.
- L'efficience est le rapport entre les moyens et les efforts totaux déployés ainsi que les
résultats obtenus.
1LEVIN. A.Y et MINTON J.W: Determinig organizationnal performance : another look, and an agenda for research , In
Management Science, Vol 32, n°5, 1986.2
CHANDLER A.D: Organisation et performance des entreprises, Tome1, Ed de l'organisation, Paris, 1992, p.213
MACHESNAY : Economie d'entreprise, Ed Eyrolles, 1991, p.38.4
Cité par MINTZBURG H, le management, 1990, p 4805
LORINO P.: Méthodes et pratiques de la performance, le guide du pilotage, Ed de l'organisation, 1997, p. 18
27
Figure 3 :Les composantes de la performance :
Certaines définitions de la performance intègrent d'autres variables tels que les résultats,
l'effort et le comportement. En ce sens la performance est définie comme l'aptitude à obtenir de
meilleurs résultats, en fournissant un minimum d'effort et en se comportant pertinemment afin
d'atteindre les objectifs escomptés, ce qui est appelé par certains pertinence ou encore
économie.1
§ 2: La performance, notion absorbée par le contrôle de gestion
Le concept de performance souvent appréhendé comme un ensemble de résultats rapportés aux
objectifs fixés et aux moyens employés, renvoie à l’idée que les ressources consommées représentent le
« coût » de l’action et la «valeur» renvoie à la satisfaction des besoins sociaux.
Dans cette perspective, LORINO2 définit la performance comme « le déploiement du couple
valeur-coût dans les activités de l’organisation ».
Figure 4 : La boucle du pilotage de la performance3
Déploiement Retour d’expérience
1LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, Alger, article publié sur Internet
2LORINO P : Méthodes et pratiques de la performance, 3ème édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003
3GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
Objectifs Stratégiques
Opérations Activités
Performance
Efficience :
obtenir un
résultat en
minimisant le
cout des
ressources et
des processus
Efficacité :
Obtenir un
résultat
conformément
à un objectif
donnée
28
Une telle définition de la performance aboutit à la fondre entièrement dans le contrôle de
gestion1.
BURLAUD et SIMON considèrent le contrôle de gestion comme un système finalisé de
régulation des comportements qui s’appuie sur un ensemble de techniques qui ont en commun de
concourir à un contrôle à distance des comportements, sur la base d’indicateurs quantifiés (en unités
monétaires ou physiques), dans une optique contractuelle ou pseudo-contractuelle2.
Il y a un engagement préalable portant sur un résultat à atteindre, une explicitation des
modalités d’évaluation puis, à posteriori, l’évaluation ou la mesure de la performance (ou post-
évaluation).
Le contrôle de gestion implique donc que l’autorité qui le met en place dispose d’objectifs
qu’elle veut et peut communiquer.
La performance, même stricto-sensu, ne peut être isolée de la définition des valeurs
puisqu’elle suppose la définition des objectifs servant de support à l’appréciation des activités menées.
La définition d’un système de contrôle et de valorisation des activités n’est jamais neutre,
simple élaboration d’un miroir quantifié du réel. Au contraire, réduire le contrôle de gestion à l’activité
de mesure, revient en fait à accepter explicitement ou non une hypothèse selon laquelle la performance
est prédictible et que l’activité de l’organisation est stable dans le temps3.
Cette conception du contrôle est aujourd’hui en crise et plusieurs auteurs proposent de
concevoir le pilotage de l’organisation comme la construction permanente d’un système collectif
d’interprétation.
En effet, le simple acte de définir la performance dans une organisation influe sur la
construction de l’outil qui servira à la mesurer et au jugement qui en sera fait.
Toutefois, la définition de la performance est aussi l’aboutissement d’un processus où les
différentes parties prenantes internes et externes à l’organisation tentent d’inscrire leur vision de la
performance dans le système de mesure de l’organisation.
11GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2BURLAUD A. et SIMON C, Op.cit., p20
3LORINO P, OpCit, 2003
29
Ces parties reconnues comme les plus légitimes à juger l’organisation, verront leurs
préoccupations intégrées dans les outils et processus de mesure, car la définition du système de mesure
de la performance reflète la légitimité de celui qui le construit, autrement, ce qui devient la vérité est en
fait le succès d’une conception1
Le déploiement du souci de performance dans l’organisation se traduit la plupart du temps par
le souci de quantifier et de mesurer les activités à chaque niveau de l’organisation (individuel, entité,
activité ou global).
Ainsi, le chiffrage de l’action est la manifestation la plus tangible de la recherche de
performance, si bien que certains auteurs en viennent à assimiler performance et mesure de la
performance2.
Comme le soulignent BOUCKAERT et HALLIGAN3, performance, mesure de la
performance et management de la performance renvoient à des niveaux de réalités distincts.
La non neutralité de la définition de la performance implique la non neutralité de sa mesure4
En effet, la mesure de la performance, qui consiste à sélectionner et collecter
systématiquement les données relatives aux problèmes et aux objectifs de performance, repose
nécessairement sur les conventions qui ont conduit à définir la performance.
La mesure de la performance repose toujours sur une théorie de la performance qu’elle soit
explicite ou implicite5. La mesure de la performance est une réduction car elle est un modèle, au sens
mathématique du terme, elle traduit des objectifs généraux parfois flous ou contradictoires en
indicateurs nécessairement limités pour pouvoir être lisibles, mais elle dépend de son modèle de base.
Ainsi, les indicateurs de performance «ne peuvent être assimilés à des outils désincarnés qui
n’interfèreraient pas dans le système qu’ils cherchent à apprécier. Au contraire, leur construction même
répond à une vision du fonctionnement de l’entreprise »6.
1CALLON M : What Does it Mean to Say that Economics is Performative? , Papiers de recherche du CSI, Centre de
Sociologie de l’Innovation, n° 005, 2006, cité par GUENOUN. M2
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.3
BOUCKAERT. G et HALLIGAN. J : Managing performance. International comparisons, Routledge, London, 2008P 26, cité par GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.4
Idem, p 27.5
TALBOT C : Performance Management, 20056
LEVRATTO N. et PAULET E : Les indicateurs de performance par la création de valeur dérivent- ils d’une lectureidéologique de l’entreprise ? , Communication au colloque international « gouvernance d'entreprises », Université deMons-Hainau et HEC Montréal, 9 et 10 mai, 2005, p 17
30
Mais si les indicateurs reflètent au moins partiellement le modèle qui les conditionne, ces
derniers rendent le modèle opérant puisque c’est à travers eux que les comportements des acteurs sont
influencés et évalués et c’est sur eux que les décisions d’allocation de ressources se fondent.
Les indicateurs de performance sont le point de rencontre entre des objectifs stratégiques et
des activités opérationnelles et sont supposés « conduire le cours de l’action vers l’atteinte d’un objectif
ou devant lui permettre d’en évaluer le résultat »1.
De la performance à sa mesure, une série de traductions successives allant du qualitatif vers le
quantitatif opérationnalisent une vision du monde en même temps qu’elles la rendent plus influente ou
légitime. Plusieurs recherches ont en effet montré que la mise en forme chiffrée d’une interprétation de
la réalité conférait une image d’objectivité et de vraisemblance à cette interprétation2 et permet de la
naturaliser discrètement.
Sous section 3 : Les dimensions de la performance
La performance comme concept multidimensionnel et techniquement difficile à mesurer, peut
être aussi définie comme « l’agrégation des performances économiques, sociales et environnementales
…etc.»3. En effet, les dispositifs d’évaluation actuellement utilisés par les entreprises pour mesurer les
progrès réalisés n’apportent pas de réponses satisfaisantes.
Ne pas être capable d’évaluer les progrès réalisés empêche les entreprises de savoir où porter
leurs efforts d’amélioration.
Aujourd’hui, la difficulté pour les entreprises est de mesurer les interactions entre les
différentes dimensions de la performance. Ainsi, la problématique qui se pose pour chaque organisation
en quête de performance, est de savoir et définir la combinaison qui lui est adéquate des différents
« ingrédients » composant sa propre performance.
§ 1 : Les dimensions internes de la performance
La performance a longtemps été réduite à sa dimension financière qui consistait à réaliser la
rentabilité souhaitée par les actionnaires avec le chiffre d’affaires et la part de marché qui préservaient
la pérennité de l’entreprise4.
1LORINO. P, Opcit, p 142
2PARADEISE C. et LAUFER R : Le Prince Bureaucrate. Machiavel au Pays du Marketing, Ed Flammarion, Paris, 1983
3Baret P : L’évaluation contingente de la Performance Globale des Entreprises : Une méthode pour fonder un
management sociétalement responsable ?, 2ème journée de recherche du CEROS, 2006, pp. 1-24.4
LAHLOU, Opcit
31
Cependant et depuis quelques années, le constat établi indique le passage d’une représentation
financière de la performance à des approches plus globales incluant des dimensions sociale et
environnementale, sachant l’apparition de nouveaux acteurs (appelés parties prenantes) parallèlement
au fait que la notion de performance a connu un regain d’usage1.
A présent, la pérennité des entreprises ne dépend plus uniquement de l’aspect financier de
leurs activités, mais également de la manière dont elles se conduisent2.
Dès lors, la responsabilité des entreprises s’élargit et ne se limite plus aux seuls actionnaires,
mais intègre d’autres parties prenantes (associations, ONG, syndicats, clients, fournisseurs, ...).
Ces nouveaux acteurs exigent d’être entendus et cette écoute devient une cible vitale pour la
performance et la pérennité des entreprises.
1. L’approche Financière de la Performance
La performance d’entreprise est une notion centrale en sciences de gestion et de nombreux
chercheurs depuis les années 80, se sont attachés à la définir3 et plus récemment cette notion est
mobilisée dans la littérature managériale pour évaluer la mise en œuvre par l’entreprise des stratégies
annoncées de développement durable4
Ainsi la performance considérée « comme la réalisation des objectifs organisationnels, quelles
que soient la nature et la variété de ces objectifs. Cette réalisation peut se comprendre au sens strict
(résultat, aboutissement) ou au sens large du processus qui mène au résultat (action)....»
Pour LEBAS, la performance n’existe que si on peut la mesurer et cette mesure ne peut en
aucun cas se limiter à la connaissance d’un résultat. Alors, on évalue les résultats atteints en les
comparant aux résultats souhaités ou à des résultats étalons5 Dans ce contexte, l’évaluation de la
performance peut être assimilée au « benchmarking »6.
La performance étant définie, il convient à présent de s’intéresser à sa mesure. La logique
financière offre une solution mais qui est depuis longtemps problématique qu’on peut représenter d’une
manière générale selon le schéma suivant :
1LAHLOU, Opcit
2idem
3BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, pp. 61-66.
4CAPRON M., QUAIREL-LANOIZELEE F : Evaluer les stratégies de développement durable des entreprises : l’utopie
mobilisatrice de la performance globale , Journée Développement Durable- AIMS – IAE d’Aix-en¬Provence, 2005, pp.1 -225
LEBAS M: Oui, il faut définir la performance , In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995pp. 66-71.6
Technique de gestion et de marketing qui consiste à comparer son entreprise à une ou plusieurs autres entreprises quifont références dans un domaine spécifique.
32
Figure 05: la hiérarchie des résponsabilités dans l’entreprise
Responsabilités philanthropiques : ou « discrétionnaires » La société ne possède pas de
message clair, le comportement est a l’appréciation de chacun
Responsabilités éthiques : il s’agit de responsabilité supplémentaire « non codifiés dans des
lois » ces responsabilités sont attendus par la société et visent à respecter les droits des parties prenantes
Responsabilités juridiques : la société fixe le cadre légal dans lequel l’entreprise opère. Il est
de sa responsabilité d’obéir a ces lois « éthique imposée est codifiée »
Responsabilité économique : l’entreprise est institution dont l’objectif est de produire les
biens et les services que la société désire et de les vendre avec profit « besoin d’assurer sa survie et de
récompenser ses investisseurs
Responsabilités
Philanthropiques
Responsabilités éthiques
Responsabilités juridiques
Responsabilité économique
33
Selon ce schéma, l’économie consiste à se procurer les ressources au moindre coût ;
l’efficience est le fait de maximiser la quantité obtenue de produits ou de services à partir d’une
quantité donnée de ressources, la rentabilité (rapport d’un bénéfice à des capitaux investis) et la
productivité (rapport d’un volume obtenu à un volume consommé) sont deux exemples d’efficience.
Enfin, l’efficacité est le fait de réaliser les objectifs et finalités poursuivis. Mesurer la
performance revient à mesurer les trois dimensions qui la composent. Mais, il existe un certain nombre
de difficultés associées à ces mesures. Comment mesurer l’efficacité? Cette mesure fait face à deux
obstacles : l’identification des buts ou des objectifs et l’obtention d’un consensus relatif à la multiplicité
de ces buts.
Identifier les buts d’une organisation n’est pas aussi simple qu’il y paraît. Dans certains cas, on
constate une pluralité d’objectifs, parfois contradictoires, ambigus et non explicites1.
L’autre dimension de la performance n’est pas exempte de difficultés. En général, l’efficience
se mesure par le ratio résultats-moyens. Que se passe t-il si la relation résultats-moyens est mal connue
ou mal maîtrisée ? C’est notamment le cas dans les activités de service où les activités discrétionnaires
(activités dans lesquelles le lien entre moyens et résultats est peu ou mal connu) sont fréquentes.
Les méthodes d’évaluation de l’efficience qui s’efforcent d’établir un lien entre moyens et
résultats (productivité : pourcentage de chiffre d’affaires dédié à la recherche) ne conviennent qu’à des
activités faiblement discrétionnaires. Pour les autres, les entreprises sont amenées à mettre en œuvre
des solutions leur permettant de contourner le problème de la mesure des résultats à posteriori2.
La perspective privilégiée dans cette logique, qui est une perspective gestionnaire et financière
à court terme3 , est remise en cause par KAPLAN et JOHNSON: « Les mesures à court terme devront
être remplacées par de multiples indicateurs non financiers qui constituent de meilleurs cibles et ont
une meilleure valeur prédictive quant aux objectifs de rentabilité à long terme de l’entreprise »4
La logique financière de la performance étant remise en cause, le débat sur la performance
invite les entreprises à compléter les critères de gestion exclusivement financiers et économiques par
des mesures décrivant d’autres aspects de leur fonctionnement. C’est dans ce contexte, que le débat sur
1LAHLOU, OpCit
2LÖNING H., MALLERET V., MERIC J., PESQUEUX Y., CHIAPELLO E., MICHEL D., SOLE A : Le contrôle de gestion :
organisation et mise en œuvre, Ed Dunod, 2ème édition, Paris, 2003, p 277.3
PESQUEUX Y : Organisations : modèles et représentations, Presses Universitaires de France, collection Gestion, Paris,2002, 397 p.4
LÖNING H et autres, Opcit
34
la performance s’enrichi, notamment, avec l’apparition des notions telles que la responsabilité
sociétale, les parties prenantes...1
2. L’approche Globale de la Performance
C’est au cours du 20ème siècle que la performance s’élargie pour prendre en compte la
«responsabilité sociale »2 ou responsabilité sociétale de l’entreprise vis-à-vis de ses parties prenantes.
Le concept de la performance globale émerge en Europe avec l’apparition du développement
durable, mais ses prémices se trouvent dans des concepts plus anciens tels que la responsabilité
sociétale (concept d’abord apparu aux États-Unis puis en Europe).
Ainsi, l’approche globale de la performance doit prendre en compte un certains nombre de
composante à des degrés qui divergent selon le type de l’organisation.
- La performance économique : La performance économique correspond aux résultats
présentés par la comptabilité. Il s'agit principalement des soldes intermédiaires de gestion et qui se
trouve étroitement liée à la performance financière 3.
- La performance sociale : Au niveau de l'organisation, la performance sociale est
souvent définie comme le rapport entre son effort social et l'attitude de ses salariés. Cependant
cette dimension de la performance est difficile à mesurer quantitativement. La performance
sociale est aussi définie comme le niveau de satisfaction atteint par l'individu participant à la
vie de l'organisation4. Ou encore l'intensité avec laquelle chaque individu adhère et collabore aux
propos et aux moyens de l'organisation.
Certains critères présentent le climat social et la satisfaction du personnel comme
principaux indicateurs de la performance sociale. Afin d'évaluer cette performance, les
critères suivants peuvent être utilisés5 :
- La nature des relations sociales et la qualité des prises de décisions collectives.
- Le niveau de satisfaction des salariés mesurés par les sondages et les enquêtes d`opinion.
1LAHLOU, Opcit
Igor ANSOFF propose la structure des objectifs compte tenu de la priorité accordée à l’objectif de nature economique, citépar MARMUSE.C, Politique Generale : Langage, Intelligence, Modeles et Choix Strategiuqes, 2
eedition, Ed Economica,
Paris, 1996, p 952
Les termes « responsabilité sociale de l’entreprise » proviennent de la Commission européenne. Dans l’acceptioneuropéenne, le terme « social » est traduit de l’anglais et doit être, en français, plutôt rapproché du terme « sociétal »lequel inclut le volet environnemental.3
LAHLOU, Opcit4
Tezenas DU MONCEL : Performance sociale et performance économique dans les PME industrielles, Annales duManagement, 1992, p.381, cité par Mohamed BAYED .5
MARMUSE.C : OpCit
35
- Le degré d'importance des conflits et des crises sociales (grèves, absentéisme,
accidents de travail...).
- Le taux de turnover, la participation aux manifestations et aux réunions d'entreprise, ainsi
que le dialogue avec les membres du comité d'entreprise.
- La performance humaine : La question de la performance humaine est une
préoccupation fondamentale de tous les acteurs de l'entreprise aujourd'hui. Elle est perçue, aussi bien
du coté des dirigeants d'entreprises que du côté des salariés, comme le facteur essentiel
contribuant à la performance économique de l'entreprise.
Alors qu'à l'ère de l'organisation taylorienne, on n'exigeait du salarié que sa force de
travail, on exige de lui aujourd'hui une implication directe, intellectuelle et psychologique dans
son travail.
Ceci se traduit au niveau des ressources humaines par des interrogations autour des
notions de motivation, d'autonomie et de responsabilisation . La performance humaine passe
alors par une redéfinition individuelle et collective des règles régulant les rapports entre les
salariés et l'entreprise1.
- La performance managériale : La performance managériale est définie comme la capacité
du manager et de l'équipe dirigeante à atteindre les objectifs fixés. Un certain nombre de critères
peuvent être utilisés pour évaluer la performance managériale 2 :
- L'entrepreneurship : efficacité, efficience, pro activité, utilisation diagnos tic des
concepts.
- Le leadership : confiance en soi, communication, logique de raisonnement,
capacité de conceptualisation.
- Gestion des ressources humaines: utilisation sociale du pouvoir, gestion des processus
et des groupes.
- Direction des subordonnés: développement, aide, support des autres, autorité,
spontanéité.
- Autres compétences: contrôle de soi, objectivité relative, énergie et capacité
d'adaptation...
1LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, OpCit
2BOYATIZIS, cité par A.PAYETTE « l `efficacité des gestionnaires et des organisations ».
36
La performance managériale peut aussi être appréhendée à travers la capacité du manager à
répartir son temps et à coordonner les trois éléments suivants 1:
- L'esprit de conception : orientation et ouverture d'horizon.
- L'habilité d'exécution : application pure et simple.
- La doigtée d'arrangement : conciliation et gestion des contradictions.
- Performance organisationnelle
La performance organisationnelle est définie par KALIKA comme « les mesures portant
directement sur la structure organisationnelle et non pas sur ses conséquences éventuelles de nature
sociale ou économique. Ces indicateurs sont intéressants dans la mesure où ils permettent de
discerner les difficultés organisationnelles au travers de leurs premières manifestations, avant que
les effets induits par celles-ci ne soient ressentis d'un point de vue économique2 ».
KALIKA avance quatre facteurs de l'efficacité organisationnelle :
- Le respect de la structure formelle : le non respect de la structure annoncée par la
direction, peut traduire un dysfonctionnement au sein de l'organisation.
- Les relations entre les services: la recherche de la minimisation des conflits reflète un
besoin de coordination nécessaire à l'efficacité.
- La qualité de la circulation de l'information : l'organisation doit développer des
systèmes d'information permettant l'obtention des informations fiables et exhaustives, indispensables
au bon fonctionnement de l'organisation.
- La flexibilité de la structure : l'aptitude de celle ci à changer est un facteur
déterminant d'adaptation aux contraintes de l'environnement.
- La performance technologique
La performance technologique peut être définie comme l'utilisation efficace des
ressources de l'entreprise, le degré d'innovation dans le système de gestion, le processus de
production ainsi que les biens et services produits par l'entreprise.
Elle peut être appréciée selon un certain nombre de critères3 :
- Veille technologique et bilans périodiques des innovations introduites dans les
projets, les stages d'information et de formation sur les innovations
1FRIOUI. M : Cours de Politique Générale et Stratégie de l'entreprise, DEA Management, FSEG Tunis, 2001.
2KALIKA. M : Structures d'entreprises, Réalités, déterminants et performances, Ed Economica, Paris, 1988, cité par
MARMUSE. C, OpCit, p 1113
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, OpCit
37
- Bilans d'activité des équipes traitant les innovations et la m ise à disposition de «
briques de logiciels » produits pour les autres
- Ajustements périodiques de l'organisation, des procédures en fonction du
développement des projets et de l'entreprise
- Utilisation des modules e-learning et des résultats des tests d'acquisition de
compétences.
- La performance commerciale
La performance commerciale peut être définie comme la capacité de l'entreprise à
satisfaire sa clientèle en offrant des produits et des services de qualité répondant aux
attentes des consommateurs.
Les entreprises visant la performance commerciale doivent se soucier des besoins de leurs
clients, prendre en compte les stratégies de leurs concurrents afin de conserver, voire de développer
leurs parts de marché. Plusieurs indicateurs permettent de mesu rer la performance commerciale,
parmi les quels on cite1 :
- La part de marche ;
- La fidélisation de la clientèle ;
- L'attrait de nouveaux clients ;
- La satisfaction des clients ;
- La rentabilité par segment, par client, par produit, par marché...
- La performance Sociétale
La performance Sociétale d'une entreprise peut être définie comme un ajustement entre les
pressions sociales et les réponses apportées par l'entreprise.
Ces pressions sociales concernent :
- La protection et l'épanouissement du facteur humain au travail ;
- La préservation de l'environnement et des ressources naturelles ;
- La défense et promotion des intérêts du consommateur ;
- Le respect de l'éthique des affaires ;
1BARET P : Evaluation de la Performance Globale des Entreprises : Quid d’une approche économique ?, Colloque ADERSE,
IAE Lyon, Novembre 2005, pp 18-19.
38
- La protection des valeurs et des intérêts particuliers (minorités , groupes ethniques et
religieux).
La performance sociétale nous renvoie au concept de l'entreprise citoyenne : l'obligation de
répondre de ses actions, d'en justifier et d'en supporter les conséquences. Ainsi, une entreprise qui
assume ses responsabilités sociales, est celle qui :
- reconnaît, d'une part, les besoins et les priorités des intervenants de la société ;
- évalue les conséquences de ses actions sur le plan social afin d'améliorer le bien -être
de la population en général tout en protégeant les intérêts de son organisation et de ses
actionnaires1.
La performance sociétale se traduit par un certain nombre de critères :
- Une bonne image de marque ;
- Un accroissement de la part de marché
- Une Crédibilité et une confiance, accordées à l'organisation ;
- La reconnaissance du mérite2.
- La performance stratégique
La performance stratégique peut être aussi définie comme le maintien d'une distance
avec les concurrents, entretenue par une forte motivation (système d'incitation et de
récompense) de tous les membres de l'organisation et une focalisation sur le développement
durable.
La performance à long terme est associée à :
- La capacité à remettre en cause les avantages stratégiques acquis ;
- La définition d'un système de volontés visant le long terme ;
- La capacité de l'entreprise à développer un avantage compétitif durable ;
- La capacité de l'entreprise à trouver des sources de valeur créatrices de marge ;
- L'excellence à tous les niveaux de l'entreprise.3
1MERCIER. S : une typologie de la formalisation de l'éthique en entreprise : l'analyse de contenu de 50 documents , Papier
de recherche, FARGO/LATEC, Université de Bourgogne, 1998, p.7.2
MACHESNAY : Economie d'entreprise, OpCit, p.96.3
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, OpCit
39
§ 2 : La performance publique :
Reprenant la définition de la performance comme réalisation d’une action jusqu’à son terme,
BARTOLI souligne explicitement la neutralité normative du concept: «cela semble signifier qu’il
s’agit avant tout d’entreprendre et de terminer cette action, sans qu’aucun à priori ne soit explicité sur la
nature ou le niveau du résultat à obtenir »1.
Une telle définition tire son apparente neutralité du fait de ne pas livrer les méthodes de
mesure de la performance, ni ses critères d’appréciation. Elle suggère pourtant qu’un résultat est «à
obtenir». Cette conception suppose donc qu’une action peut être jugée sur la base de sa conformité aux
objectifs qui lui étaient assignés, quels que soient ces objectifs. Cela implique que des objectifs sont
nécessairement assignés à l’action, et que ces objectifs constituent les critères d’appréciation de
l’action.
Or, même si l’on en reste à un niveau très abstrait, cette définition présume qu’une action est
mise en œuvre pour atteindre un but donné. Pourtant, d’autres formes de rationalités (axiologiques,
émotionnelles et traditionnelles) peuvent théoriquement justifier les actions entreprises, sans se soucier
du résultat obtenu2.
Souligner la neutralité de la notion de la performance équivaut à ne pas se soucier de sa nature
normative. Les organisations publiques ont, par exemple, pour particularité de ne pas être le lieu de
mise en œuvre d’une rationalité instrumentale exclusive, mais d’y mêler des finalités externes orientées
par des valeurs et des traditions3.
En effet, le simple fait de s’interroger sur la valeur des actions constitue un changement de
cadre cognitif dans les organisations publiques par rapport au passé4. Si la mise en correspondance d’un
coût et d’une valeur n’est pas nécessairement exclusivement quantitative, unidimensionnelle ou court-
termiste, elle n’en est pas moins une construction sociale. La performance n’est donc pas une évidence,
et son affirmation suppose une mise en compatibilité avec d’autres formes de raisonnement, ou leur
effacement.
A bien des égards la performance semble performatrice en ce sens que son énoncé construit
simultanément le cadre d’analyse et le processus d’agencement des pratiques et des représentations. La
1BARTOLI. A : Le management dans les organisations publiques, Dunod, Paris, 1997, p 78
2GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3PADIOLEAU J-G : Les Arts pratiques de L’action publique ultramoderne, l’Harmattan, Paris, 2003
4UGHETTO. P : La dépense et la valeur : L’esprit économique de l'Etat, enjeu politique. Le cas des musées, In Revue de
l’IRES, Vol. 8, n° 4, 2004, pp. 1-26., p 10
40
performance construit la réalité sur laquelle elle prend appui, arguer de l’absence de normativité du
concept de performance, c’est naturaliser un phénomène1.
Dire qu’une conception finalisée de l’action est neutre parce qu’elle n’indique pas quelle
finalité doit être poursuivie contribue à faire oublier l’idée qu’une action n’est pas nécessairement
finalisée.
En conséquence, il semble que les discours et pratiques relatifs à la performance dans une
organisation publique gagnent à être analysés comme le processus de légitimation d’un système
d’interprétation. Cela implique méthodologiquement d’accorder une attention aux conceptions de la
performance portées par les différents acteurs dans une organisation.
Ce constat d’apparence, abstrait, trouve sa concrétisation au sein des réformes administratives
et les transformations qu’elles génèrent au sein des organisations publiques. Les débats visant, dans un
premier temps, à nourrir la recherche universitaire en management des organisations publiques en
données empiriques et pistes de réflexions portent sur des « spécificités inhérentes à la conception
bureaucratique, à la culture institutionnelle et aux traditions de gouvernance qui sont à la base des
appareils publics »2.
L’ambition de développer et enseigner des connaissances utiles au management des
organisations relavant du bien commun, de l’intérêt général et du service public, des paradoxes et des
spécificités sont à souligner, à documenter et à analyser en profondeur à tous les niveaux de l’action
publique: valeurs, missions, acteurs, systèmes, outils, structures, processus et performance.3.
A ce stade de la réflexion, un premier constat en faveur de la problématique portant sur
spécificités et paradoxes entourant le mangement de la performance dans la sphère publique ,
suggère l’examen en profondeur l’affirmation selon laquelle « le management de la performance des
organisations publiques ne se saurait advenir du simple fait d’une transposition d’outils et de
pratiques conçus et éprouvés dans l’entreprise privée, comme le laissent entendre certaines thèses
néolibérales faisant la promotion des New public management 4»
En effet, la recherche universitaire consacrée à la performance des organisations
publiques a été souvent liée à l’instrumentation managériale et organisationnelle que les mouvements de
réforme administrative voulaient instituer dans la sphère publique afin de remédier aux paradoxes que
1GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2MAZOUZ. B (sous la direction de) : Le métier de gestionnaire public à l’aube de la gestion par résultats, Presses de
l’Université du Québec, 570 pages, Québec, 2008.3
MAZOUZ, B. et TARDIF. M: À propos de la performance. L’arlésienne de la sphère publique. Chapitre 2, In D. Proulx,Management des organisations publiques, 2e édition, Presses de l’Université du Québec, 20084
Idem
41
«posait un appareil public conçu pour servir la société et l’économie mais qui, au fil du temps, serait
devenu source d’appauvrissement collectif (dette publique), de rigidité structurelles, d’inefficacité
fonctionnelle et de gaspillage de deniers publics »1.
Or, sur le plan théorique il est démontré que la performance des organisations appartenant à
l’État ne peut être appréhendée de la même manière que celle de l’Entreprise2 «... la nature complexe
des missions et des valeurs à la base des configurations structurelles et des modes de fonctionnement
et de gestion des organisations publiques, est dictée par des soubassements idéologiques, juridiques et
sociopolitiques sous-jacents à la finalité publique elle-même... qui continuent à miner les fondements
économiques et l’utilité managériale de tout modèle qui voudrait réduire et expliquer la
performance de la sphère publique en faisant référence à l’efficience et à l’efficacité des systèmes3.
Par conséquent, il est peu probable de voir émerger une définition de la performance qui soit
universelle et applicable en même temps à l’Entreprise et aux organisations de l’État »4.
Ceci dit, il demeure nécessaire d’intégrer le management de la performance dans son contexte,
et dans ce cadre, BOUCKAERT et HALLIGAN5 considèrent que trois niveaux de réalités doivent être
pris en compte dans l’analyse du management de la performance : le modèle de management de la
performance adopté, son degré d’implémentation et enfin son cadre administratif national.
En effet, les traditions et cultures politico-administratives nationales sont encapsulées dans le
management de la performance6.
D’autre part, EMERY7 montrent que le lien entre performance et valeurs rend obligatoire la
prise en compte des représentations de la performance que se font les acteurs.
Selon eux, interroger les acteurs sur leur représentation de la performance permet d’identifier
les valeurs des organisations publiques mais également de cerner l’impact de ces perceptions en matière
de gestion publique, un indicateur est une donnée (nombre, cotation, évaluation...) permettant
d’objectiver une situation, d’en rendre les caractéristiques lisibles et interprétables.
1MAZOUZ. B et LECLERC. J : Gestion intégrée par résultats. Concevoir et gérer la performance dans l’Administration,
Presses universitaires du Québec, 2008.2
DRUCKER, 1989, Opcit.3
FOUCHET, 1998, Opcit4
MAZOUZ et TARDIF, Opcit.5
Opcit , p406
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.7
EMERY. Y, WYSER. C, MARTIN. M et SANCHEZ. J: Swiss Public Servants’ Perceptions of Performance in a Fast-ChangingEnvironment, International Review of Administrative Sciences, Vol. 74, n° 2, 2007 cité par GUENOUN. M : le managementde la performance publique locale, Op.cit.
42
Enfin, une telle approche permet d’identifier le degré d’incorporation et d’usage des Systèmes
de Mesure et de Pilotage de la Performance censés produire une vision partagée des objectifs
stratégiques et des moyens à mettre en œuvre pour les atteindre. Interroger différents acteurs dans une
organisation sur leurs représentations de la performance permet de savoir s’ils partagent ou non une
même vision1.
Section 2 : l’appropriation publique du concept de performance
Le management public est l’objet de commentaires vivement contrastés, prenant parfois les
atours d’une guerre de religion2. D’un côté, certains prennent acte des finalités extraverties et des
principes de régulation spécifiques aux organisations publiques pour dénoncer l’importation en
leur sein de dispositifs inventés dans le secteur privé3.
De l’autre, certains insistent sur l’échec manifeste de la régulation bureaucratique et
prennent acte de la performance des organisations privées pour justifier la transposition de leurs
méthodes de gestion dans les organisations publiques.4
Selon MERRIEN5, ce duel doctrinal serait désormais terminé au profit de la seconde
posture. Les organisations publiques, à la légitimité limitée, se soumettraient aux injonctions du
New Public Management et seraient de fait dévorées par des outils de gestion transposés
passivement du secteur privé.
Il y a donc un point de départ qui est l’administration réputée en crise, un objectif finalisé
qui est la performance et un chemin à suivre à savoir, la réforme managériale. l’écart entre cet
objectif idéalisé et une représentation contemporaine dépréciée de l’administration, est rempli par le
management et ses dispositifs, censés amener l’administration vers cette performance désirée6.
1GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3GIBERT. P : Management public, management de la puissance publique, In Politique et Management Publics, Vol. 4, n° 2,
Paris, 1988, pp. 89-123.4
CHEVALLIER. J : Science administrative, 3ème édition, Presses Universitaires de France, Paris., 2002.5
MERRIEN. F.X : La Nouvelle gestion publique : un concept mythique, Lien Social et Politiques, n° 41, Paris, 1999, pp. 96-103.6
LAUFER. R , Opcit.
43
C’est ce que suggèrent POLLITT et BOUCKAERT1 qui qualifient les réformes
managériales de «trajectoire» plutôt que de «mouvement» pour en souligner le caractère
intentionnel. Le recours au même idéal par les organisations publiques et privées signalerait donc la
managérialisation du secteur public.
En effet, de nombreux analystes considèrent le recours au concept de performance comme un
indice de la croyance par les responsables publics de la validité universelle des principes et outils de
gestion développés dans les entreprises.2
Si l’on s’en tient au discours politique et à la réalité des faits, nul ne peut contester un
consensus général qui s’est formé autour de la nécessité d’une meilleure gestion de l’administration de
la part des principaux acteurs à savoir, les gouvernants, les usagers, le fonctionnaire3.
Les causes sont connues depuis longtemps, qu’il s’agisse de bureaucratie, gaspillages,
détérioration de la qualité du service public, corruption, le citoyen et les partenaires de l'administration
sont forcément mécontents de ses prestations. Il s'ensuit une grave crise de légitimité de l’État.
Depuis 1988, de nombreux changements sont intervenus mais l’administration reste en deçà de
cette cadence même si elle est la première concernée du fait de sa position incontournable au sein de la
société, allant de la banale prestation de service aux grandes politiques publiques lancées sur le long
terme4.
Le management public peut être l’une des solutions qui peut contribuer à une modernisation de
l’administration pour améliorer sa gestion, sinon plus, pour lui donner davantage d'efficacité5, d’où
l’urgence à rattraper le retard accusé par rapport à sa rivale privée en s’appropriant de l’une de ses
quêtes les plus précieuses à s’avoir la performance comme objectif noble qu’il lui conviendrait de
convoiter.
Sous section 1 : Caractéristiques des organisations publiques : particularités ou
contraintes?
L'administration donne l'apparence d'un appareil compact et homogène, cependant, et pour
accomplir ses missions à l'échelle d'un territoire et dans des domaines extrêmement variés. Elle est
tenue de se doter d'une organisation appropriée et d'un régime juridique adéquat.
1Cité dans GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3Dr TAIB. E, Opcit
4Idem
5Idem
44
§1 : Le cadre institutionnel et juridique
Sur le plan institutionnel, l'administration relève bien entendu du pouvoir exécutif. Aussi ,le
pouvoir exécutif est prééminent, par rapport aux pouvoirs législatif et judiciaire, justifié en cela à la fois
par l'héritage institutionnel colonial, l'instauration pendant plusieurs décennies du monopartisme et le
choix d'une voix socialiste de développement. Malgré la constitution libéralisante de 1989,
l'administration continue de garder de larges pouvoirs1.
L'organisation de l'administration algérienne se situe dans une configuration classique
composée :
- d'une administration centrale,
- de services extérieurs,
- de collectivités locales,
- d'établissements publics.
Néanmoins, il faut souligner l'apparition d'un nouveau type d'administration, inconnu jusque
là, né dans le sillage de la constitution de 1989, les autorités administratives indépendantes.
Déjà anciennes dans les pays développés, elles ont été créées pour intervenir dans des
domaines sensibles et que l'on veut faire échapper soit à l'emprise du pouvoir exécutif trop
politiquement marqué, soit à l'influence de groupes de pression : la protection des droits de l'homme, la
lutte contre la bureaucratie, la régulation économique.
Les autorités administratives indépendantes qui ont été mises en Algérie sont2 :
- Dans le domaine des libertés et des droits de l’Homme : le conseil supérieur de
l'information, l'observatoire national des droits de l'homme, le médiateur de la république. Tous trois
ont disparu et n'ont donc connu qu'une existence éphémère. L'observatoire national des droits de
l'homme a été remplacé par la commission nationale consultative de promotion et de protection des
droits de l'homme.
- Dans le domaine économique : le conseil de la monnaie et du crédit, la commission
bancaire, la commission d'organisation, de suivi et d'organisation des opérations de bourse, le conseil
de la concurrence, l'autorité de régulation indépendante des postes et télécommunications.
1Voir à ce sujet : ZOUAIMIA Rachid, Les autorités administratives indépendantes et la régulation économique en Algérie,
Edition HOUMA, Alger, 2005,
45
Ce sont des autorités en ce sens qu'elles peuvent disposer d'un pouvoir qui peut être suivant le
cas : revoir le sens de la phrase
- Réglementaire, quand elles peuvent prendre des règlements. Cas du conseil de la monnaie
et du crédit,
- de sanction quand les opérateurs économiques ne respectent pas la législation et la
réglementation, cas du conseil de la concurrence
- moral qui est conféré par leur légitimité, leur indépendance ou leur composante humaine.
Leur indépendance est nécessaire du fait qu'elles interviennent dans des domaines très
sensibles qui exigent impartialité et transparence. Leur indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif mais
aussi des partis politiques et des groupes de pression peut être assurée par :
- leur mode de création : constitution, loi ou règlement
- le mode de nomination des membres : nomination ou élection
- l'absence de contrôle par le pouvoir exécutif sur leur pouvoir réglementaire
- l'irrévocabilité pendant l'exercice du mandat,
- le non renouvellement des mandats,
- des ressources financières propres,
- la publication d'un rapport annuel.
Sur le plan juridique et en raison des missions qu'elle accomplit au sein de la société
(activités de souveraineté ou d'intérêt général), l'administration ne peut être assimilée à une
organisation ordinaire. Aussi, elle est soumise à un droit spécial, le droit administratif qui lui permet
de surmonter les obstacles mais aussi qui l'oblige à se soumettre à certaines sujétions de service public
pour éviter des risques d'arbitraire, toujours possibles conférés par la détention d'importants pouvoirs1.
Pour ne s'en tenir qu'au plan de la gestion, le droit administratif soumet à un strict contrôle les
ressources de l’administration, et ce dans leur différentes composantes2 :
- Les ressources humaines par un régime statutaire qui régit personnel de la fonction
publique étroitement encadré.
1Dr TAIB Essaid, OpCit
2BISSAAD Ali : Droit de la comptabilité publique, ed Houma, Alger, 2004
46
- Les biens de l'administration faisant l'objet d'une très forte protection.
- Les ressources financières aussi bien les recettes que les dépenses soumises à un
formalisme très pointilleux.
- Les marchés publics qui font l'objet d'une codification rigoureuse.
La rigidité des règles du droit administratif, outre les missions que poursuit l'administration,
s'expliquait par la nécessité d'exercer un strict contrôle sur l'utilisation des ressources de
l'administration et de ses moyens d'intervention.
Aujourd'hui, avec la nécessité de moderniser l'administration, le droit administratif est décrié
comme constituant l'un des principaux obstacles freinant ou empêchant l'introduction de changements
dans le service public1.
Néanmoins, toutes les activités de l'administration ne sont pas soumises intégralement au droit
administratif. Quand celle-ci exerce une activité marchande, que ce soit en la forme de l'établissement
public à caractère industriel et commercial, du centre de recherche et développement ou de l'entreprise
publique économique, elle se voit appliquer les règles du doit commun.
§ 2 : La prédominance des prérogatives de puissance publique
L'administration n'accomplit pas une mission ordinaire au sein de la société, qu'il s'agisse des
activités de souveraineté ou de service public.
En cela, elle se différencie fondamentalement d'une organisation privée car pour poursuivre
ses objectifs, elle dispose de prérogatives de puissance publique, moyens exorbitants de droit commun2.
1. Le pouvoir réglementaire
L'administration dispose du pouvoir réglementaire. Pour exécuter la loi ou réaliser ses
objectifs, l'administration peut prendre un acte réglementaire en la forme du décret ou de l'arrêté.
A la différence des relations entre particuliers où il est nécessaire de passer par le juge pour
obtenir un acte exécutoire, l'acte de l'administration est directement exécutoire car il bénéficie du
privilège du préalable et qu'il est frappé d'une présomption de légalité.
1Dr TAIB Essaid, OpCit
2Dr TAIB Essaid, OpCit
47
Le destinataire de l'acte est tenu de l'exécuter sans quoi il s'expose à une exécution forcée et à
des sanctions.
2. Le pouvoir fiscal
Le service public est une activité d'intérêt général, indivisible financé par le contribuable.
L'administration peut prélever l'impôt, imposer des taxes ou une contribution financière tout en
disposant des moyens contraignants pour recouvrer ses créances.
3. Les biens de l'administration
Pour acquérir ou utiliser des biens, l'administration peut user des mêmes procédés qu'un
particulier. Néanmoins, et pour des raisons d'utilité de service public, elle peut utiliser des moyens
dérogatoires de droit commun, tel que l'expropriation, la préemption, la réquisition.
Toutefois, les biens de l'administration, et particulièrement ceux qui font partie du domaine
public font l'objet d'une très forte protection1.
On le constate avec les difficultés des privatisations quand les biens de l'État sont assimilés
aux biens du peuple, et dans une certaine mesure, ils sont frappés de sacralité.
Et même quand les biens de l'administration ne sont pas incorporés au domaine public, leur
cession obéit à une procédure longue et complexe.
4. Les contrats de l'administration
En droit civil, un principe fondamental régit les relations contractuelles : l'égalité entre les
parties. Ce principe subit des contorsions quand il s'agit de relations contractuelles avec l'administration
et le seul droit auquel peut prétendre le cocontractant est celui de l'équilibre financier. Sinon,
l'administration peut user de son droit de modification unilatérale.
5. Le monopole
Dans certains cas l'administration se voit consentir un monopole d'activité, plus
particulièrement dans le contexte d'une économie socialiste. Il s'agit le plus souvent d'activités
sensibles, stratégiques ou trop coûteuses pour être prise en charge par le secteur privé2.
1Ils sont incessibles, inaliénables et imprescriptibles
2Le monopole peut être fonctionnel ou territorial. Les monopoles sont gérés soit directement par l'administration, soit par
des délégations qu'elles accordent à des opérateurs publics ou privés.
48
Les effets négatifs d'une gestion monopolistique sont connus même si par ailleurs ils se
traduisent, dans certains cas, par la gratuité de la prestation. Aujourd'hui, rares sont les monopoles qui
demeurent encore entre les mains de l'administration du fait du désengagement de l'État de nombreuses
activités ou de leur mise en concurrence avec le secteur privé ou entre opérateurs publics.
Ce sont les principales caractéristiques d'une administration que l'on pourrait qualifier de
régalienne. Dans la perspective d'une administration de plus en plus engagée dans une économie de
marché, soumise à des impératifs d'efficacité, voire de rentabilité, confrontée aux défis de la
mondialisation, les prérogatives de puissance publique constitue autant de contraintes. Sans aller
jusqu'à l'abandon pur et simple de ses prérogatives, l'administration est amenée à adopter d'autres
formes de gestion plus souples par la déréglementation, la contractualisation ou la délégation de service
public1.
§ 3 : le contrepoids des sujétions de service public
Les sujétions de service public contrebalancent en quelque sorte les pouvoirs exorbitants qui
sont confiés à l'administration à travers les prérogatives de puissance publique2.
1. Le principe de légalité
L'administration doit constamment agir conformément à la légalité selon une hiérarchie des
normes bien définie allant de la constitution, dans certains cas de traités internationaux, jusqu'au
règlement. Les procédures viennent préciser davantage le cadre d'intervention de l'administration.
Au demeurant, l'une des premières missions conférées à l'administration consiste à mettre en
œuvre la législation et la réglementation.
Ce principe de légalité est tellement important qu'il constitue dans la gestion classique un
critère d'appréciation de l'efficacité de gestion du service public, à coté de la consommation du budget.
Parfois le respect du principe de légalité est poussé tellement loin que la gestion de
l'administration tombe dans un formalisme excessif quand on assiste à une multiplication des
procédures de gestion, une consommation grandissante de dossiers et de paperasses, tout cela dans le
but de vouloir s'assurer un contrôle absolu sur l'action publique.
La tendance actuelle consiste à réduire les procédures, simplifier les formalités sans pour
autant vouloir supprimer le respect du principe de légalité. En somme, au lieu que la légalité soit perçue
1Dr TAIB Essaid, OpCit
2Dr TAIB Essaid, OpCit
49
comme étant une fin en foi, comme c'est le cas actuellement dans le modèle bureaucratique, elle
deviendra un moyen ou une ressource au service d'une finalité.
2. Le principe d'égalité
Principe constitutionnel, devenu principe général du droit, c'est-à-dire qu'il s'applique même
s'il n'est pas inscrit dans le droit positif. Les citoyens sont égaux devant la loi et le service public, en
droits et devoirs. Par conséquent l'administré, ou l'usager, ne doit faire l'objet d'aucune discrimination
pour quelque raison que ce soit.
3. L'absence de liberté
Si d'un coté, l'administration est ténue par le principe de légalité, les sujétions qui pèsent sur
elle sont plus lourdes quand elle ne dispose que d'une compétence liée, c'est-à-dire que les textes
législatifs ou réglementaires définissent de manière précise les conditions et les modalités de son
intervention et ne lui laissent par conséquent aucune possibilité de choix1.
4. Le principe de spécialité
Certaines administrations disposent d'une compétence à caractère général, comme c'est le cas
pour l'État, la wilaya ou la commune qualifiées de personnes morales administratives générales.
D'autres disposent d'une compétence à caractère spéciale comme c'est le cas pour les établissements
publics, qualifiés de personnes morales spécialisées qui ne peuvent intervenir que dans le domaine qui
leur est délimité par le texte de création.
Néanmoins, et pour ce qui concerne les établissements publics à caractère industriel et
commercial et les centres de recherche et développement (CRD), le législateur les autorise à diversifier
leurs activités, notamment par le biais de création de filiales.
Sous section 2 : La conception classique et les exigences modernes de la gestion
publique : la quête de performance
La question de l'efficacité du service public pose une problématique difficile à résoudre, du
moins partiellement, en tout les cas toujours d'une manière insatisfaisante; tenant essentiellement à
1Il en est ainsi en matière de recrutement quand elle est tenue d'organiser un concours; en matière de marchés publics
quand elle est tenue de faire appel à l'adjudication.
50
deux considérations, d'un coté l'irresponsabilité1 de l'administration, de l'autre la difficulté technique à
évaluer le résultat de l'action administrative.
L'administration n'est pas responsable. Elle ne détient pas la souveraineté, sinon de manière
dérivée. Ce sont les instances politiques ou élues qui sont comptables de l'action de l'administration en
tant qu'instrument d'exécution mis à leur disposition2.
La question est encore plus contraignante dans le cas de l'Algérie, ayant fonctionné pendant
longtemps selon la logique d'une régulation interne et intravertie, excluant de droit ou de fait toute
intrusion du corps social dans l'exercice du contrôle.
Le second aspect de la problématique, plus technique, tient à la difficulté d'évaluer les
prestations de l'administration qui sont le plus souvent abstraites, immatérielles, collectives, non
stockables et par conséquent difficilement mesurables3.
La raréfaction des ressources, la pression fiscale, l'incompressibilité de la demande sociale,
l'entrée dans l'économie de marché, la mondialisation, les mutations technologiques, la démocratisation
de la société, les exigences du citoyen imposent à l'administration d'être plus efficace. Tous les
processus de modernisation de l'administration s'engagent dans ce sens, du moins à l'état discursif. La
performance individuelle du fonctionnaire est de plus en plus évaluée à défaut de pouvoir 'évaluer
l'administration dans sa globalité.
Néanmoins, il est faux de dire que l'administration traditionnelle n'est pas soumise à une
évaluation, néanmoins elle se situe dans un contexte déterminé conformément à une logique qui lui est
propre.
§ 1 : les limites de la gestion publique classique
L'administration n'est pas une organisation ordinaire car elle poursuit une mission
extraordinaire, mission de service public ou de mise en œuvre de la puissance publique, à travers des
clauses exorbitantes de droit commun, les prérogatives de puissance publique, utilise des ressources
provenant des prélèvements obligatoires et est soumise à un droit spécial.
Il faudra veiller à ce que l'administration n'use pas de manière arbitraire des prérogatives de
puissance publique et qu'elle ne dilapide pas les deniers publics.
1La constitution algérienne ne prévoie que la responsabilité solidaire du gouvernement autant qu’un corpus politique
2Et même la responsabilité politique est inopérante en raison de la nature du mandat représentatif et de la durée du
mandat électoral, en moyenne cinq années, et dans la mesure où des bilans électoraux ne sont pas établis par rapport auxpromesses qui ont été faites. Seuls quelques pays pratiquent la démocratie directe.
3Dr TAIB E, Op.cit.
51
A. Le contrôle de légalité :
plus exactement ce contrôle, reposera sur une approche formelle de l'appréciation des résultats, le
contrôle de la légalité des actes selon une hiérarchie des normes qui peut remonter à la constitution où
la norme inférieure sera toujours conforme à la norme supérieure.
Pour éviter les risques d'arbitraire ou de dérapage, il s'agira de contrôler la manière dont
l'administration va user des prérogatives de puissance publique qui lui ont été confiées.
L'administration agit dans un cadre formel sans se préoccuper de l'opportunité de la décision ni
de ses effets.
B. La logique de l'évaluation :
Dans ce sens, l'administration sera considérée comme étant efficace même si cette forme
d'évaluation est formaliste et s'est considérablement bureaucratisée. L'administration traditionnelle
obéit à une rationalité de type juridique, sinon bureaucratique1.
Longtemps, et toujours, décriée par les lenteurs qu'elle générait, par les gaspillages qu'elle
induisait, la « médiocrité » de la qualité du produit administratif qu'elle offrait, ce type de rationalité
demeure toujours hégémonique, poussé dans ses ultimes limites dans l'administration algérienne.
Le droit étant mal appliqué et les dérives de toutes natures sont toujours possibles, à fortiori
dans un système de monopole qui connaît des pénuries chroniques. Il faudra augmenter le formalisme
et multiplier les organes de contrôle (hiérarchie, tutelle, inspections, organes juridictionnels) pour
pouvoir maîtriser le cercle vicieux bureaucratique qui fini par se nourrir de lui-même.
Dans l'hypothèse où le recours juridictionnel ayant abouti, se pose la redoutable question de
l'exécution des décisions de justice, sans ignorer d'autres problèmes qui se posent en amont tel que
compétence du juge, lourdeur, coûts.
Encore faudrait-il être en mesure de comprendre et d'interpréter la règle en raison de
l'interventionnisme croissant de l'État, ce qui génère automatiquement une inflation législative et
réglementaire, l'impréparation des fonctionnaires, voire des professionnels du droit qui ont du mal à
1Dr TAIB. E : Introduction au Management Public, cours dispensés aux élèves de l’Ecole Nationale d’Administration, Alger,
2007
52
maîtriser un corpus juridique de plus en dense, mouvant et complexe, la précision des textes au point où
des lois légifèrent dans le détail parfois en contradiction ou en inadéquation avec le réel1.
La loi perd sa capacité d'adaptation et ses vertus curatives et anticipatives et l'instabilité des
textes et, parfois, de la contradiction entre différentes dispositions.
L'administration, en d'autres termes la technocratie, joue un rôle décisif dans la préparation,
l'exécution et le contrôle de la règle.
Le formalisme bureaucratique fait perdre beaucoup de temps et se traduit par des coûts
financiers excessivement élevés, d'autant plus négligés qu'ils sont invisibles2.
C. Le contrôle de régularité
- Le contrôle de régularité comptable
Le financement du service public est effectué par le contribuable par le biais des prélèvements
obligatoires. Dés lors, les deniers publics acquièrent une dimension sacrée quand ils sont assimilés à
l'argent de la nation ou du peuple. Les assemblées élues, expression de la volonté populaire, votent le
budget et approuvent les comptes de gestion3.
De ce fait, le service public constitue une dépense dont il s'agit de contrôler le déroulement à
défaut de pouvoir évaluer son coût.
Les mécanismes de contrôle de la régularité des dépenses sont nombreux4 :
- la présentation du budget dans un document unique et sous une forme normalisée, obéissant à
des principes stricts (équilibre, annualité, spécialité, universalité, unité).
- L’autocontrôle par la séparation entre l'ordonnateur et le comptable,
- La multiplication des organes de contrôle : contrôleur financier, assemblée élue, inspection
des finances, cour des comptes, parlement, commission d'enquête parlementaire.
Toutefois, le contrôle de régularité se traduit par des pertes de temps et l'augmentation des
coûts, de plus, il n'est pas transparent car non porté à la connaissance du contribuable1.
1Voir à ce sujet, BOUVIER Michel et autres : Finances Publiques, ed LGDJ, Paris, 8
eed, 2007
2Dr TAIB Essaid, Idem
3Les dépenses publiques sont enfermées dans des procédures précises, rigoureuses et formalisées pour bien s'assurer que
les deniers publics ne sont pas gaspillés ou ne font pas l'objet de pratiques frauduleuses.4
BOUVIER, OpCit
53
Le budget est conçu comme une prévision et une autorisation des dépenses pour réaliser des
activités. L'efficacité du service public consistera donc à consommer les crédits alloués. En amont, les
ministères dépensiers, face au ministère des finances, axeront leur démarche sur une logique de
maximisation budgétaire.
Dans les deux cas, contrôle de légalité des actes et contrôle de régularité des dépenses, le
résultat n'est pas pris en compte. Non pas qu'il faille supprimer la légalité formelle ou budgétaire mais il
faudra l'alléger l'assouplir, la simplifier de sorte que la règle ne soit pas une fin en soi mais mise au
service d'une finalité.
Les expériences de déréglementation et de contractualisation se situent dans cette perspective.
§ 2 : les exigences du management public moderne
La bureaucratie devient de plus en plus insupportable car budgétivore, gaspilleuse,
chronophage et parfois irrespectueuse de la dignité du citoyen.
De plus l'usager devient de plus en plus exigeant en raison de la démocratisation de la société,
du développement du champ associatif ou de l'augmentation perpétuelle des contributions sans effets
tangibles sur la qualité du service.
A. L’efficacité et la qualité de service ou l’aspect objectif
L'inefficacité de l'administration met à mal la légitimité du politique. La crise de légitimité de
l'administration rejaillit incontestablement sur celle de l'État, et le politique est de plus en plus
controversé. Pour toutes ces raisons, l'administration se doit d'être efficace.
Il est évident que l'administration doit se moderniser, et l'une es dimensions de la
modernisation consiste à évaluer les performances du service public. Seulement, l'évaluation des
prestations de l'administration demeure une question ardue en raison, d'une part de la difficulté à
connaître précisément les besoins, d'autre part de la nature du produit administratif, et plus
particulièrement du service public, tant au regard de ses caractéristiques que de son éthique2.
L'efficacité consiste à atteindre les objectifs préalablement fixés, en exprimant exprime le
rapport entre les objectifs et les résultats. La légitimation de l'administration dans un État managérial
1La cour des comptes ne publie pas ses rapports, au moins pour instaurer un débat public et exercer une forme de
pression morale.
2Dr TAIB. E : Introduction au Management Public, cours dispensés aux élèves de l’Ecole Nationale d’Administration, Alger,
2007
54
passe par sa capacité à atteindre les objectifs, largement exprimé par un slogan en vogue, "le mieux
d'État".
Néanmoins, il faudrait que l'administration soit en mesure de se fixer des objectifs
quantifiables et mesurables dans des budgets programmes, de services ou d'objectifs. Ce qui n'est pas
toujours le cas en pratique. L'efficacité peut être mesurée à travers un certain nombre de critères, tel
que :
1. Le rendement
C'est le plus facile à définir car il repose sur un résultat physique matérialisé par une
production au sens industriel du terme, nombre de kilomètres de routes construits, volume et fréquence
de la distribution d'eau, fréquence du courrier distribué, nombre de lits dans un hôpital, nombres
d'activités culturelles 1.
2. La rentabilité
C'est un concept financier. L'administration est appelée à dégager un profit, du moins à
équilibrer ses comptes, ce qui est possible pour certaines activités et à condition d'y apporter les
modifications statutaires nécessaires.
Dans l'orthodoxie du service public, c'est un concept irrecevable. On voit mal comment parler
de rentabilité en matière de justice, de sécurité ou d'éducation. Et pourtant, la logique managériale
n'hésite pas à introduire ce concept dans l'administration, et plus particulièrement pour les activités
marchandes tel que les transports, électricité, eau, poste et télécommunications.
A défaut de payer le prix de revient, l'usager s'acquittera d'un tarif. C'est une démarche de plus
en courante par le biais de l'établissement public à caractère industriel et commercial ou de la
concession.
Néanmoins, il faudrait être en mesure de calculer les coûts. Cela est parfois difficile : quel est
le coût de l'heure d'enseignement à l'université, d'un formulaire, de la réglementation, d'une procédure.
Non seulement, dans certains cas, les dépenses sont partagées pour ce qui est des charges communes,
dans d'autres, il y a des coûts invisibles ou indirects, particulièrement quand il s'agit d'évaluer les pertes
de temps, l'absentéisme.
1Il existe des normes à respecter : nombre d'élèves par classe, couverture médicale pour une population donnée, nature
des routes à construire.
55
On parle de rentabilité des services fiscaux. Il ne s'agit pas d'un gain financier mais de la
performance réalisée pour le recouvrement de l'impôt. La rentabilité, ici, se rapproche de la notion de
rendement, et qui peut être augmenté par le recrutement, la modernisation, la formation ou la
rémunération personnalisée.
3. Les délais
C'est sans doute toute l'une des plus fortes critiques adressée à l'administration. De plus,
l'administration a une conception souveraine du temps : elle impose des délais à l'usager pour payer une
redevance ou déposer un dossier. Le contraire est rarement valable pour elle-même, et si c'était le cas,
elle ne respecte pas ses propres obligations quand des délais lui sont imposés (exemple :
investissement, permis de construire).
Plus grave encore quand il s'agit de gros projets dont les retards de réalisation génèrent des
surcoûts considérables, produisent des pertes de temps en cascade (absentéisme), créent des
désagréments durables pour la population, soulèvent des mécontentements parfois graves des citoyens,
a fortiori quand le besoin est pressant (route, hôpital, éducation, transport).
Le nombre de grands projets ayant connu d'énormes retards de réalisation, voire carrément à
l'arrêt est innombrable.
Enfin, c'est l'image de marque de l'administration, de l'État, qui est sérieusement édulcorée au
point où elle perd toute crédibilité, voire toute légitimité.
L'administration néglige ou est incompétente pour faire des prévisions, pour éviter d'affronter
aux problèmes de panière empirique, le plus souvent dans les conditions les plus mauvaises.
La planification, la prévision et encore plus la prospective sont des fonctions qui, pour
certaines, se perdent, pour d'autres sont inexistantes ou très faiblement développées. L'administration ne
maîtrise que difficilement, parfois pas du tout, les procédures administratives et le formalisme qu'elle
s'est imposée.
C'est toute la conception administrative du temps qu'il faudrait revoir, à fortiori quand elle
considère que le temps est une ressource gratuite alors que c'est la seule qui n'est pas renouvelable.
Enfin, la notion de temps reste déterminée par une conception philosophique selon les
catégories sociales, le niveau culturel et les secteurs d'activités. Dans le domaine économique, les pertes
sont très élevées pour les entreprises, d'autant plus que des ces deux secteurs n'ont pas la même
conception du temps : l'économique est tenu par la rapidité (investissement, marché financier,
56
concurrence), l'administration est "tenue" par la lenteur de son formalisme. Parfois, les conséquences
du temps sont dramatiques (erreur judiciaire, soins médicaux tardifs).
4. La qualité administrative1
La qualité administrative s'inspire pour une grande part de la qualité dans le secteur
économique, particulièrement pour les activités marchandes. Appliquée au service public, c'est une
notion encore plus difficile à définir. Si elle peut s'appréhender en relation avec les objectifs, elle est
néanmoins traversée par plusieurs dimensions.
* Les différents niveaux de la qualité administrative
La qualité se caractérise par différents niveaux dans les prestations que l'administration offre
au citoyen.
- La capacité à répondre à un besoin
Le besoin correspond à un sentiment de manque ou à un état d'insatisfaction. La notion de
besoin est également éminemment subjective tant est relative la notion de manque ou d'insatisfaction en
considération d'un ensemble de paramètres, si ce n'est que le besoin est parfois provoqué, notamment
par la publicité. Le besoin est caractérisé par la nécessité de combler précisément ce manque ou de
lever cette insatisfaction. Il y a une idée d'impérativité.
Il y a plusieurs manières de classer le besoin dont la plus célèbre est celle de MASLOW mais
qui n'est opérante qu'à l'échelle de l'individu. Celle de BRADSHAW convient mieux à l'administration
car il parle de besoin exprimé, latent, normatif ou comparatif.2
Sur le plan normatif, l'administratif fixe précisément dans de nombreux domaines le niveau de
satisfaction acceptable d'un besoin (éducation, santé, sécurité, construction).
Le premier niveau de la qualité administrative consiste précisément à répondre à un besoin ou,
en d'autres termes, satisfaire une demande (existence de moyens de transports, de compétences
médicales).
- Le degré de résolution d'un problème
L'administration offre des biens et des services. A ce niveau, le problème réside l'accessibilité
à ce bien ou à ce service, ce qui revient à poser d'une autre manière la question de la bureaucratie. Plus
le produit est facilement accessible, plus la qualité administrative est meilleure.
1Dr TAIB E, OpCit
2 Michel Darbelet, l’essentiel sur le management, Edition BERTI
57
Parfois, l'administration donne l'impression de vouloir "créer" délibérément des problèmes au
citoyen tel que l’absence d'informations, nombre de guichet insuffisants, multiplication des formulaires
à remplir, augmentation du nombre de procédures a suivre, dossiers à constituer, horaires inadéquats,
accueil exécrable, faible décentralisation.1
- Les conditions de consommation ou d'utilisation du produit administratif
C'est le dernier niveau de la qualité administrative. Non seulement l'administration satisfait un
besoin, permet d'y accéder facilement, il est, de plus, consommé dans de bonnes conditions.
- accueil : information, confort, respect,
- Hôpital : ambiance, sécurisation psychologique du malade
- Transport : abonnement, fréquence des dessertes, places assises, horaires précis.
* Les cinq zéros :
C'est une démarche inspiré des cercles de qualités telle que pratiquée dans l'entreprise.
Transposée dans l'administration, les cinq zéros sont les suivants et dont certains paramètres
d'évaluation ont été déjà évoqués2 :
Zéro panne
Il a déjà exprimé par un principe ancien et fort connu en droit administratif, la continuité du
service. L'administration doit offrir ses prestations de manière continue et éviter les
dysfonctionnements, même en l'absence de "clients". Les pannes devraient disparaître dans certains
services tels que la poste, les télécommunications, l'hôpital, les transports, la distribution d'eau.
Zero délai
C'est un problème qui est rituellement invoqué dans les politiques de modernisation de
l'administration tant celle-ci est connue pour sa lenteur. Les solutions consiste à alléger les formalités,
simplifier les procédures, décentraliser ou déconcentrer le pouvoir de décision, respecter les délais.
Zero défaut
1A ce titre, le décret 88-131 du 4 juillet 1988 organisant les rapports entre l'administration et les administrés (JORA n° 27)
impose de nombreuses obligations à l'administration qui ne sont malheureusement pas respectées.
2Dr TAIB E, OpCit
58
La question consiste à bien concevoir un produit administratif, par exemple un formulaire
administratif de façon à éviter les erreurs ou les rejets.
Zero incompréhension
L'administration produit un nombre considérables de règles. Aussi, elle doit mener des actions
actives d'information, d'accueil et de transparence.
Zero papier
L'administration est connue pour son formalisme abusif. Elle doit supprimer les papiers
inutiles et simplifier les papiers complexes, source de lourdeur, de lenteur, de gaspillage et de perte de
temps.
La qualité administrative dépasse la seule notion d'efficacité, prestation optimale, mais
englobe d'autres paramètres, y compris l'usage, l'esthétique ou le rapport qualité - prix.
Hormis sa finalité, qui est de produire un service de bonne qualité, la qualité constitue une
démarche (ou un état d'esprit) managérial où chacun est responsabilisé (de manière participative) pour à
la fois améliorer la qualité du produit et ses propres performances.
La qualité consiste à mieux répondre aux aspirations du citoyen dans un contexte de rigueur,
d'optimisation des ressources, d'efficacité et de productivité, tout en les soumettant à évaluation1.
La qualité est d'une démarche globale qui porte à la fois sur l'efficience et l'efficacité. Et c'est à
cet égard on parle de qualité totale.
5. L'efficacité selon la nature du service2
L'administration intervient dans des domaines extrêmement variés, allant d'une activité
marchande au noyau le plus dur du service public.
L'évaluation va changer, parfois radicalement, selon la nature de l'activité.
- Dans les services marchands
Ce sont ceux qui se prêtent le plus à l'application de critères d'évaluation comparables à ceux
en vigueur dans le secteur privé. D'abord , parce que les prestations sont le plus souvent matérielles.
Ensuite, parce qu'elles font l'objet d'une concurrence qui les soumet à un choix de la part du client.
Enfin, parce qu'elles peuvent aisément se prêter à une quantification.
1Dr TAIB E, OpCit
2Idem
59
Les services marchands sont appréciés à travers les critères suivants : rendement, rentabilité,
maîtrise des coûts, respect des délais, respect des normes techniques, qualité du produit, rapport qualité-
prix.
- Les services non marchands
Le noyau dur du service public demeure le plus souvent sous le monopole de l'État, y compris
dans les pays libéraux. Certains services non marchands reçoivent une clientèle particulière :
obligatoire dans le cas d'une école, involontaire dans le cas d'un hôpital. Ces services sont financés
directement ou indirectement par l'usager.
Ce sont les services les moins perméables à la notion d'efficacité ou de service, du fait qu'ils
exercent un monopole. Ce qui est d'autant plus déplorable que ce sont les services qui font appel aux
investissements les plus lourds.
Les critères d'évaluation sont multiples. certains quantifiables tel que le rendement ou le
respect des délais. D'autres critères sont difficilement quantifiables soit en raison de la nature du service
(éducation), soit en raison de la variété du public concerné pour mesurer le degré de satisfaction
L'efficacité peut être également mesurée par les normes et les objectifs qui sont fixés dans le
cahier de charges. Mais les aspects techniques et financiers prennent souvent le pas sur la qualité du
service et la satisfaction de l'usager.
L'évaluation peut se prêter à une concurrence entre le public et le privé. Certaines prestations
de l'administration sont d'ores et déjà soumises à concurrence depuis que de nombreux monopôles ont
été levés (formation professionnelle, transports, soins médicaux).
Quand il s'agit d'activités concurrentielles, le citoyen aura tendance à se détourner d'un service
public médiocre tarifé, voire gratuit, pour accepter de payer un service plus coûteux mais de meilleure
qualité.
Enfin, et c'est un aspect moins visible, il peut exister une concurrence entre services publics,
hôpitaux, universités, établissements publics ; ou entre collectivités locales pour attirer des investisseurs
ou des touristes.
La concurrence entre services publics est parfois tempérée par l'existence de monopoles
fonctionnels ou territoriaux mais aussi par le fait que la demande est de loin supérieure à l'offre.
60
- Les services de souveraineté
Ils concernent tout ce qui relève de l'exercice de la puissance publique, la justice, la sécurité, la
fiscalité, le pouvoir réglementaire, y compris dans les pays les plus libéraux. L'administration détient le
monopole sur ces activités.
L'efficacité est très difficile à apprécier Une "bonne" justice ne va pas s'apprécier à travers le
nombre de délinquants jugés, et la sécurité au nombre de rondes effectuées par la police. Néanmoins, il
est possible de prendre en considération le nombre de dossiers traités ou les délais de traitement, par
exemple pour ce qui est du fisc ou de la douane.
L'évaluation va porter essentiellement sur deux aspects qui se caractérisent nettement par leur
dimension relationnelle. D'un coté, la communication, ce type de service doit informer et expliquer
pour séduire, susciter l'adhésion, convaincre pour atteindre les objectifs et gagner en confiance et en
crédibilité.
D'un autre coté, l'éthique revêt une importance considérable en raison précisément des
pouvoirs qu'ils détiennent. L'égalité, l'honnêteté, l'impartialité, le respect, la transparence sont autant de
valeurs ou de comportements qui fondent et renforcent leur légitimité, et en définitive le civisme du
citoyen.
En plus de la réalisation de la mission qui leur est confiée, les prestations connexes occupent
une place primordiale dans les services de souveraineté: information, accueil, conseil (fisc, douane,
justice), secours, assistance (police, gendarmerie)
B. La satisfaction de l’usager ou l’aspect subjectif1
Donnée quasiment ignorée jusque là alors que, paradoxalement, l'administration est censée
être au service du public.
Deux contraintes majeures excluaient ce type d'évaluation. D'un coté, le contrôle était
introverti il’ est exercé par des organes internes ou par des élus mais qui ont été intégrés dans les
circuits bureaucratiques ou les réseaux nota biliaires.
D'un autre coté, l'administration ne connaît pas le pendant du marché ou la concurrence
viendrait sanctionner les organisations les plus inefficaces.
1Dr TAIB E, OpCit
61
Certes, l'administration a tenté de combler cette contrainte de type ontologique par
l'instauration de cahiers de doléances, mais qui ne sont pas toujours exploités.
D'autres possibilités existent mais que l'administration n’exploite pas également par
méconnaissance ou par négligence tel que les requêtes des citoyens ou les recours juridictionnels. Les
cas plus extrêmes du mécontentement du citoyen se manifestent par des pétitions, des grèves, des
manifestations de rue, voire par des émeutes. La gestion moderne de l'administration fait appel aux
techniques du marketing.
Enfin, la mesure du degré de satisfaction du public reste déterminée par les attentes du citoyen
en fonction de la segmentation du public par catégories sociales, niveaux d'instruction ou zones
géographiques.
Sous section 3 : encadrement juridique et institutionnel
Le secteur public n’échappe pas à ce raz de marée « performance ». Depuis une vingtaine
d’années, colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, s’accumulent 1 pour
tenter de définir la performance et indiquer le chemin à suivre pour l’atteindre.
Elle s’insère dans la propagande électorale et la communication institutionnelle des
administrations2 en étendant progressivement sa zone d'influence, allant des services publics
industriels et commerciaux vers les administrations régaliennes, les hôpitaux ou encore les
collectivités locales.
Enfin, elle s’institutionnalise, comme l’illustre l’adoption de la Loi Organique sur les Lois de
Finances LOLF par un vote unanime des deux assemblées et suscite l’intérêt des cercles de réflexion
dénommés les Think Tanks qui couvent eux-mêmes une opérationnalité notable dans l’objectif
performance.
§1 : La LOLF, occasion d’une remise en cause
1. Contours de la LOLF
Ainsi, la LOLF modifie radicalement les principes et les procédures des finances publiques
françaises, qui n’avaient pas sensiblement varié depuis les débuts de la Ve République.1
1BOUVIER.M et BRILARI. A : la LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’État, 3ème édition, Ed LGDJ, Paris, 2010
62
La nature de cette révolution mentale et technique a été souvent exposée par ses protagonistes,
qui sont, d’une part, les parlementaires Alain LAMBERT et Didier MIGAUD, lesquels conçurent et
défendirent la proposition de loi, et d’autre part, le ministre du Budget Jean-François COPE, auquel il
revint d’en superviser la première application dans la loi de finances 20061.
D’après les premiers commentaires, la LOLF entend faire passer le budget de l’État d’une
«logique de moyens » à une « logique de résultats », ou encore, suivant une autre expression
révélatrice, d’instaurer pour les finances publiques un «pilotage d’après les performances»2.
L’article 51 dispose plus précisément que les actions de l’État doivent être mises au regard
«des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir
mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ».
La démarche de performance initiée par la LOLF requiert une reforme multidimensionnelle
qui vise généralement :
-de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats.
-les administrations sont pilotées en fonction des résultats attendus des programmes.
-la pertinence et la qualité des informations sur les performances sont contrôlées. 3
Cette logique comparative s’exprime dans le Projet Annuel de performance (PAP) et le
Rapport annuel de performance (RAP), qui articulent les objectifs et les indicateurs associés de deux
manières complémentaires 4 :
1. dans le PAP, les indicateurs permettent d’appréhender les tendances et de poser les
objectifs, qui prennent la forme de cibles différentielles par rapport à ces tendances ;
2. dans le RAP, ils servent à rapprocher les cibles des résultats, donc à faire savoir dans quelle
mesure les objectifs sont atteints.
Comme le RAP est le double rétrospectif du PAP, les deux documents doivent s’appuyer sur
les mêmes définitions des objectifs et des indicateurs5.
La LOLF incite à stabiliser ces définitions au-delà de l’année d’exercice, tant pour étendre les
comparaisons que pour instaurer une planification pluriannuelle des dépenses.
1BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
2La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique pour l’application de la loi
organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, p103
Idem4
BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit5
Idem
63
Un chaînage vertueux entre projet annuel de performances et rapport annuel de performances
dès le débat d’orientation des finances publiques en juin, le Parlement dispose désormais de la liste des
objectifs et indicateurs envisagés, présentés en détail dans les annexes au projet de loi de finances.
Les projets annuels de performances, accompagnant le projet de loi de finances, prennent une
place nouvelle dans la discussion et le contrôle budgétaires.
La loi de règlement des comptes et rapport de gestion doit dorénavant donner lieu à un débat
documenté sur l’efficacité réelle de la dépense, puisqu’elle permet de comparer les résultats attendus et
les résultats obtenus.
Le rapport annuel de performances permet d’apprécier le bon usage qui a été fait de l’argent
public, c’est donc un document clé pour le contrôle de l’action publique et pour la préparation des
mesures correctrices1.
Le législateur distingue hiérarchiquement la mission, qu’il rattache à une «politique publique
définie », le programme, unité intermédiaire que surplombe la mission et qui domine l’action, celle-ci
représentant l’unité concrète de dépense publique.
Le Parlement discute le budget mission par mission, sans pouvoir en créer de nouvelles, mais
en modifiant s’il le souhaite les ressources allouées aux programmes au sein de l’une d’entre elles.
Le programme est une unité d’exécution budgétaire confiée à un responsable, qui peut, le
moment venu, modifier la répartition projetée des ressources entre les différentes actions. C’est au
niveau intermédiaire des programmes que s’énoncent les objectifs et leurs indicateurs.
Dans l’esprit de la LOLF, les indicateurs revêtent forcément la forme numérique, ils jouent un
double rôle en liaison avec la dualité précédente du PAP et du RAP; dans le détail, il apparaît que les
comparaisons qui les impliquent sont loin d’être élémentaires.
Les responsables s’engagent sur les cibles fixées dans le PAP et répondent de l’écart éventuel
que constate le RAP. Ainsi, la LOLF a fixé des règles non seulement de l’évaluation, mais de la
reddition de compte, ce qui en fait le point d’ancrage éventuel d’un système incitatif de l’État et de ses
agents2.
1Guide de la LOLF, Opcit
2Le Guide méthodologique pour l’application de la LOLF, en date de juin 2004, dit aussi Guide de la performance, élabore
ces considérations en les stylisant.
64
Il est à noter qu’une colossale doctrine a pris part aux festivités entourant la promulgation de la
LOLF, toutefois, si les auteurs jugeaient satisfaisante la notion concrète de performance qu’instaure la
LOLF, ils pouvaient s’en servir comme du répondant concret de leur travail analytique, dans le cas
contraire, ils la jugeaient théoriquement inadaptée, ils pouvaient le faire savoir en développant leurs
raisons.
À lire entre les lignes, on constate qu’ils jugent sévèrement les indicateurs de la LOLF, au
motif qu’ils ne seraient pas tous bien choisis (alors que la loi stipule qu’ils doivent être «pertinents», «
utiles », «solides», «vérifiables»), ensuite pour la raison qu’ils seraient exagérément «globaux» et, par
là, donneraient une image douteuse de la performance.
La première critique est évidente à faire. Elle peut très bien ne refléter qu’un état de choses
temporaire. La lecture de la loi de finances 2006 révèle des faiblesses dans le choix des indicateurs qui
seraient faciles à rectifier1.
Plus substantielle bien qu’obscure, la seconde critique se rapproche d’une objection véritable
contre le dispositif nouveau.
Il est en effet concevable que celui-ci échoue non seulement parce qu’il devrait conduire à des
sanctions et des incitations qui ne sont pas encore définies, mais aussi et plus gravement, parce qu’il ne
réussirait pas non plus sur le terrain limité de l’évaluation rétrospective2.
La loi de 2001 a la particularité d’instaurer l’évaluation des performances tout en liant son
déroulement à l’exercice contraint de l’activité budgétaire.
Cette liaison est à la fois une chance et un danger pour la réforme de l’État, car il y aurait lieu
d’espérer que le travail sur la performance étatique ne tombera pas dans l’insignifiance des essais
précédents, comme la rationalisation des choix budgétaires (RCB), dont l’une des annexes retrace
utilement l’échec; mais un danger aussi, parce que les concepts et les mesures se ressentent, dans leur
usage et même dans leur définition, de la structure bureaucratique à laquelle ils sont finalement
destinés3.
1BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
2BARROT, J : Remarques générales sur la reforme, In RFFP, No 73, Paris, 2001
3Idem
65
2. La LOLF et la performance dans la gestion publique
Grâce à la mobilisation des services de l’État, la mise en place de la LOLF est aujourd’hui une
réalité. Cependant, les bénéfices attendus de la nouvelle gestion publique sont nombreux et d’ores et
déjà tangibles mais le bouleversement profond des pratiques qu’elle implique se fera dans la durée.
La nouvelle gestion publique fondée sur l’autonomie et la responsabilité redonne du sens à
l’action publique d’un triple point de vue1.
*Pour les agents de l’État
La démarche de performance invite les services à définir clairement leurs objectifs. En
redonnant du sens aux activités des administrations, elle enrichit les conditions d’exercice des
missions des agents et les conforte dans la réalisation de celles-ci.
Elle permet de décloisonner les services de l’État en les dotant de budgets globaux par
politique publique, en mettant la logique de résultats au premier plan et en développant le dialogue de
gestion, la LOLF conduit les administrations à travailler en commun pour mettre en œuvre des
priorités clairement identifiées.
Elle enrichit le dialogue social en permettant aux organisations syndicales de prendre part à la
discussion sur la répartition des moyens et à l’éventuel réemploi des marges dégagées. Les
organisations syndicales sont davantage associées à une gestion des ressources humaines rendue plus
dynamique grâce au pilotage de la masse salariale au niveau local.
*Pour les usagers du service public
La LOLF favorise l’amélioration de la qualité de service : en plaçant dans la démarche de
performance des objectifs de qualité de service, en donnant à l’administration une plus grande
souplesse pour s’adapter aux spécificités du terrain, la LOLF permet aux services de l’État de mieux
répondre aux demandes des usagers.
*Pour les contribuables
La LOLF permet de dépenser mieux en faisant confiance aux gestionnaires pour piloter leurs
services avec un souci constant de la performance, la nouvelle gestion publique incite à réaliser des
économies, des gains de productivité ou des redéploiements pour une meilleure efficacité de la dépense
publique.
1Memento sur les objectifs et les indicateurs de performance LOLF, annéxé à l’ouvrage BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
66
§ 2 : Les THINK TANKS :
Depuis quelque temps en France, une nouvelle forme d’institution suscite curiosité, qualifiés
de « réservoir à penser », de « boîte à idées », de « laboratoire politique », de «prêts à penser des
décideurs », voir d’« officine d’intérêts », ces organisations, que l’on nomme « think tanks » en anglais,
n’appartiennent pas à la tradition politique.
Aucune traduction ne rend d’ailleurs compte complètement de la réalité que recouvre ce terme
et la méfiance que suscitent les think tanks en raison de leur influence supposée et de leur origine outre
atlantique1 est symptomatique de la réticence des français à cette nouvelle forme de participation à la
vie politique nationale, européenne et internationale.
Pour un « think tank », comme pour Auguste Comte, ce sont les idées qui gouvernent le
monde. Cette affirmation du philosophe souligne, selon Jacqueline Russ2, « la puissance redoutable de
ces forces spirituelles dont se nourrissent l’homme et l’humanité ».
L’émergence de ces organisations « productrices d’idées » dans le système institutionnel est
donc un enjeu essentiel pour la vie politique.
Étant donné que très peu de travaux ont été effectués jusqu’à présent sur les « think tanks»3,
les définitions et les analyses sont donc loin de réunir un consensus.
Nous nous attacherons donc dans le présent article à essayer de définir ce qu’est un « think
tank », pourquoi le besoin de telles organisations est croissant depuis quelques années et pourquoi leur
développement apparaît plus difficile en France et en Europe qu’aux Etats Unis.
1. le concept Think-Tank
Avant d’examiner les différentes définitions du « think tank » pour en dégager les points
communs, il convient de faire une remarque sur le vocabulaire. Créés aux États Unis et en Angleterre
1DERAI. Y : Les nouveaux laboratoires du Pouvoir , In Magazine L’Optimum , Paris, décembre 2004 du: « Pas assez d’avoir
envahi nos écrans, grands et petits,…l’Amérique est en train de nous apprendre à nous, Français, phare de la vieintellectuelle mondiale, à réfléchir ! Les « think tanks » sont entrés massivement dans Paris...»
2RUSS. J : Panorama des idées philosophiques, de Platon aux Contemporains, ed Armand Colin, Paris, 2000
3Les études sur les think tanks datent pour la plupart des années 1990 et sont d’origine américaine ou britannique et
portent sur ces pays; l’étude de STONE, DENHAM et GARNETT ainsi que celle d MC GANN font exception et s’intéressent àla place des think tanks dans différents pays de l’OCDE .
67
les « think tanks » ont été pensés en anglais et dans le contexte des systèmes politiques des Etats Unis
et de l’Angleterre1.
Les termes sont souvent difficiles à traduire car les réalités politiques et institutionnelles de ces
deux pays sont différentes de celles de la France et de la plupart des pays de l’Europe continentale.
C’est ainsi que l’on parle de recherche “policy oriented” (recherche opérationnelle) pour
participer au « decision-making » (formation de la décision publique), et que les « think tanks » font
travailler les différents « stakeholders » (parties prenantes) pour s’adresser aux « policy-makers »
(décideurs publics et privés)2.
Le vocable de « think tanks » est utilisé par des organisations très diverses. C’est ainsi qu’en
France des instituts de recherche publics, comme le CEPII, l’INRA ou le CNRS, sont parfois qualifiés
de « think tanks ».
Plus fréquemment, se qualifient de think tanks des instituts de recherche et de débat3, des
fondations politiques ou des groupes de réflexion et de défense d’une idée.
Ces organisations varient par leur taille et leur structure de fonctionnement. Certaines
défendent une idée ou une conception de la société, d’autres, au contraire, revendiquent leur
indépendance et leur non affiliation à un courant d’idées politiques ou sociales.
Certaines effectuent des recherches de type universitaire, d’autres travaillent sur la base de
groupes d’experts volontaires. Certaines ont une vocation généraliste, d’autres sont spécialisées
(l’OFCE, l’IDDRI ou la FRS)4.
Il n’est donc pas simple de définir ce qu’est un think tank à partir des institutions existantes et
de ce que ces institutions disent d’elles mêmes.
Une première définition est donnée par Diane STONE et Mark GARNETT dans leur ouvrage
collectif « Think Tanks across nations : a comparative approach »5, selon laquelle, les think tanks sont
des organisations relativement autonomes (au moins sur le plan intellectuel) qui essaient d’influencer
1LEPETIT. P: Le rôle des think tanks, Une étude de Notre Europe, études et recherches, document téléchargé d’internet
2Idem
3Comme Notre Europe, l’Institut Montaigne, l’Institut de l’Entreprise, l’Institut de recherches internationales et
stratégiques (IRIS), la Fondation pour la Recherche Stratégique, l’Institut Français des Relations Internationales ou l’Institutdu Développement Durable et des Relations Internationales(IDDRI)
4L’Europe et ses think tanks: un potentiel inaccompli, Une étude de Notre Europe, le think tank créé par Jacques DELORS,
sous la direction de Stephen BOUCHER, Paris, octobre 2004,5
Cité par LEPETIT. P : Le rôle des think tanks, Une étude de Notre Europe, études et recherches, document téléchargéd’internet
68
ou « d’informer » la politique grâce à des arguments intellectuels ou à des analyses plutôt que par du
lobbying direct.
Ce sont parfois des organisations d’intérêt général qui ont pour mission d’assister ceux qui
sont engagés dans la conception des politiques publiques et d’éduquer ou d’informer la communauté
des citoyens.
Pour distinguer les « think tanks », en France, des autres institutions intellectuelles, Catherine
FIESCHI et John GAFFNEY1 utilisent le concept de communauté épistémique2 , c’est à dire un
groupe d’intellectuels politiquement motivés cherchant à « informer » un domaine limité de politiques
publiques sur la base de leur expertise.
L’accent mis sur les valeurs et les croyances permet aux think tanks d’être à la fois
indépendant et idéologiquement engagés. De leur point de vue, les think tanks sont une « émanation
fascinante de conviction, d’expertise et d’interaction avec le monde des décideurs (policy making) à un
moment où un nombre croissant de domaines d’expertise deviennent, en raison de leur complexité,
inaccessibles à la classe politique3.
De son côté, l’étude dirigée par Stephen BOUCHER identifient neuf critères pour définir ce
qu’est un « think tank », étant :
- des organismes permanents,
- spécialisés dans la production de solutions de politique publique,
- qui ont leur propre équipe de recherche,
- proposent des idées, des analyses et des conseils,
- ont comme objectif principal de communiquer les résultats de leur recherche aux décideurs et
à l’opinion publique (et ont donc un site internet)
- ne sont pas responsables des actions du gouvernement,
- cherchent à maintenir leur liberté de recherche et à ne représenter aucun intérêt en particulier,
- ne donnent pas de diplômes et n’ont pas comme activité première la formation,
cherchent de façon explicite ou implicite, à agir dans l’intérêt général.
1Dans l’ouvrage dirigé par STONE, DENHAM et GARNETT
2L’épistèmê désigne l’activité scientifique qu’Edmund HUSSERL oppose à la Doxa, ensemble des croyances et des idées
non objectives.3
LEPETIT. P, OpCit
69
Ces approches se recoupent largement et soulignent les trois caractéristiques principales des «
think tanks ». La production de solutions de politique publique, l’interaction avec les décideurs et
l’indépendance vis à vis du gouvernement et des intérêts particuliers.
2. Les particularités justifiant l’existence des Think Tanks
Le nombre de think tanks n’est pas connu avec précision. Et ce, faute de méthodologie. Les
annuaires produisent des recensements peu pertinents1. Selon Mc GANN et WEAVER, en 1998, il y
avait 670 think tanks dans les 27 états membres de l’UE2.
Les think tanks sont généralement perçus comme des institutions spécifiquement américaines,
produits d’une démocratie pluraliste dans laquelle l’intérêt général est le résultat de la compétition des
intérêts particuliers.
Les think tanks seraient donc l’un des corps intermédiaires, dont parle TOCQUEVILLE,
créés pour servir de contrepoids au pouvoir de la majorité; contrepoids qui ont pour fonction d’éduquer
le peuple à la liberté politique et à l’égalité, qui ne sont pas des corps mais des instruments créés et
animés par des individus libres et égaux pour canaliser l’énergie de la société démocratique.L’objectif,
pour TOCQUEVILLE, est d’enraciner la démocratie dans des intérêts aisément perceptibles3.
Cette explication est cependant insuffisante pour rendre compte d’un phénomène qui dépasse
aujourd’hui largement les frontières des États Unis. Les premiers think tanks ont été créés au moment
de la première guerre mondiale lorsque l’État nation cherchait sa place à côté d’autres nations dans le
monde.
A cette époque, il s’agissait, avant tout, d’institutions nationales qui réfléchissaient sur la
meilleure façon d’organiser le concert des nations4.
Le développement des think tanks est lié au progrès de la démocratie à l ’Est comme à l’Ouest.
L’Etat nation a évolué, la société civile a pris une place croissante dans la formulation des politiques
publiques et l’évaluation de ces politiques est une pratique désormais admise. Les organisations non
1L’un des plus aboutis est le NIRA's World Directory of Think Tanks 2005,
http://homepage2.nifty.com/pubcom/nwdtt/nwdtt2005.html2
LEPETIT. P, OpCit3
RAYNAUD. P : Dictionnaire de Philosophie Politique, article sur Tocqueville, ed Armand Colin, Paris4
1910: Carnegie Endowment for International Peace, 1914: Kiel Institute for World Economics, 1916: Brookings Institution,1920: Royal Institute of International Affairs, 1921: Council on Foreign Relations, New York, 1922: Chicago Council onForeign Relations, 1928: Canadian Institute of International Affairs, 1936: le Centre d ’Etudes de Politique Etrangère –CEPE.
70
gouvernementales se sont multipliées et ont acquis une place dans le débat public. Les institutions
gouvernementales n’ont plus désormais le monopole de l’information et de l’expertise.
Les think tanks sont également une source d’expertise de plus en plus nécessaire pour traiter
des questions complexes qui allient les aspects techniques aux aspects économiques et politiques. La
réflexion en amont de la formulation des politiques publiques est devenue très insuffisante au regard
des enjeux.
C’est ainsi que des débats aussi importants que ceux sur le changement climatique ou sur la
directive européenne relative aux produits chimiques sont alimentés et conduits par des think tanks.
Enfin, l’accroissement des interdépendances et l’émergence de l’UE comme nouveau type
d’unité politique conduisent à redéfinir le périmètre des « biens publics » et à soumettre de plus en plus
les processus de décision à la coordination internationale. Là encore, les think tanks apportent une
expertise et une capacité de débat de niveau international.
Les think tanks peuvent être également à l’origine d’un changement de paradigme dans la
façon de conduire les affaires publiques.1
De façon plus modeste, ce sont souvent les think tanks qui conduisent la réflexion bien avant
même que le débat soit ouvert et qui trace les pistes de ce qui sera demain les termes d’une initiative
politique, d’une réforme ou d’une négociation internationale.
Il est donc tout à fait essentiel d’être présent dès le commencement de la réflexion si l’on veut
pouvoir introduire ses idées et leur donner une chance de prévaloir.
3. Éclosion des Think Tanks
De nombreuses raisons ont été évoquées pour expliquer la faiblesse relative des think tanks en
France et en Europe.
En premier lieu, dans le système politique français, l’État a une relation directe avec les
citoyens et toute intermédiation autre que celle des partis politiques est suspect, à fortiori lorsqu’il
s’agit d’instituts financés par des fonds privés. Le reproche le plus courant fait à l’administration est
qu’elle veut tout contrôler et qu’elle ne laisse aucune place au débat d’idées.
1C’est ainsi que la Heritage Foundation et la Hoover Foundation ont largement alimenté l’administration REAGAN, que Bill
CLINTON a été approvisionné en idées par le Progressive Policy Institute et que les think tanks néo-conservateurs ont dotél’administration BUSH d’une doctrine tant sur le plan intérieur qu’international.
71
Cette critique, comme toute critique globale, est en partie inexacte, si l’État continue à jouer
un rôle essentiel dans les affaires publiques, ses rapports avec les citoyens et les organisations de la
société civile ont évolué.
La société française présente cependant quelques caractéristiques qui sont autant d’obstacles
au développement d’une réflexion collective indépendante.
Tout d’abord une méfiance à l’égard du financement privé et de la culture de l’influence.
Toute initiative qui ne relève pas de l’imperium français financée sur fonds publics est classée dans la
catégorie des intérêts particuliers qui, par essence, font obstacle à l’intérêt général.
Ensuite, un débat politique en crise où le rôle central est joué par l’intellectuel généraliste qui
s’adresse seul à l’opinion publique, sans intermédiation et sans réflexion collective.
Enfin, comme le souligne LANCELOT1, la permanence du volontarisme révolutionnaire
diabolise le débat et interdit d’examiner de façon pragmatique et contradictoire les solutions
envisageables à un problème donné. L’absence de passerelles entre l’Université et la décision politique
est symptomatique du caractère idéologique que prennent tous les débats politiques en France.
En second lieu, les obstacles au développement des think tanks tiennent aux institutions elles
mêmes. La plupart des think tanks ont été créés par une personnalité qui souhaite rarement partagé le
pouvoir et qui, très fréquemment, assigne à l’institution des objectifs très personnels.
La force d’un think tank réside non dans les intérêts qu’il sert ou dans ses sources de
financement mais dans la cohérence de ses croyances et de son expertise. C’est de cette façon qu’il
acquiert un impact politique. Or, en France la mission que s’assignent les think tanks est souvent
confuse.2
De fait, il y a peu de think tanks qui soient de vrais institutions de recherche et de façon
complémentaire, il y très peu de chercheurs qui acceptent d’inscrire leurs travaux dans la perspective
d’une réponse à la demande.
Parallèlement, l’État et les entreprises ont une conception utilitariste de l’achat d’idées qui ne
favorisent pas l’investissement intellectuel sur les sujets d’avenir pour les politiques publiques.
La transparence financière est décisive dans la capacité des think tanks à établir une relation
saine et productive avec son environnement or celle-ci est faible. En France, très peu de think tanks
1Cité par LEPETIT. P, OpCit
2L’Europe et ses think tanks: un potentiel inaccompli, Op.cit
72
publient leurs comptes et ceux qui le font donnent des informations de comptabilité générale qui ne
rendent pas compte de la façon dont sont utilisés les fonds publics et privés qui sont recueillis.
Cette absence de culture de responsabilité financière, ajoutée à la méfiance instinctive des
français à l’égard du financement privé et à la pusillanimité de l’État dans sa politique de subvention.
donnent aux think tanks français des ressources très inférieures à celles dont disposent leurs
homologues non seulement aux États Unis mais également en Europe.
Les think tanks alimentent donc par leurs pratiques les soupçons qu’ils soulèvent d’être des «
sociétés secrètes » ou des réseaux d’influence au service d’intérêts dissimulés.
Par ailleurs, il y a encore trop peu de passerelles entre l’administration ou la politique et les
think tanks. Ceux-ci ont peu de moyens et ne sont donc pas en mesure d’offrir des situations attractives
à des cadres qui seraient disponibles et réciproquement ceux-ci, contrairement à ce qui se passe aux
Etats Unis, ne voient pas un passage dans un think tank comme une étape valorisante dans leur parcours
professionnel.
4. Les think tanks comme aspect opérationnel de la performance
Les Think Tanks, etant des réservoirs à idées et source d'influence, sont en principe
indépendants, parfois véritables créateurs d'opinion en politique étrangère, typiques des sociétés
contemporaines marquées par l'influence.
Reste à savoir ce que recouvre l’étiquette recherche pure, expertise indépendante, conseillers
du Prince, propagation d’idéologies via les élites et les médias, représentation de la société civile.
La particularité des Think Tanks, littéralement «réservoir de pensées», est leur aspect
opérationnel et performant qui se constitue d’une manière flexible en une organisation, en principe de
droit privé, indépendante, réunissant des experts, vouée à la recherche d’idées nouvelles, et cherchant à
peser sur les affaires publiques.1 Le Think Tank était une sorte de bunker où l’état-major faisait ses
plans.
La plupart des définitions des Think Tank convergent autour de leur coté fonctionnel sans
s’encombrer avec leur aspect organique et le formalisme régissant leur création, du fait qu’ils
fournissent des solutions relatives au bien commun, sans participer directement au pouvoir politique ni
tenter de le conquérir, leur fonction est donc d'inspiration et d'influence.
1L’expression provient du vocabulaire militaire
73
Ces entités ne sont, en principe, efficaces, performantes et puissantes que par leur séduction
intellectuelle et par la pertinence de leurs analyses.
74
Conclusion du chapitre premier
Cette première partie a permis d’introduire le thème de l’étude et d’expliquer sa problématique
afin de la placer dans le champs scientifique auquel elle appartient ou du moins, selon l’approche
choisie.
Toutefois, il a été établi la complexité du polysémique concept de « performance » qui a
émergé en milieux d’entreprises dans une tentative de remonter la barre en introduisant de nouvelles
exigences aux objectifs classiques de rentabilité et de concurrence dans le marché.
Ainsi, un tour d’horizon interrogeant les écrits scientifiques et académiques autours de la
question a identifié ses contours en voulant l’asseoir par rapport à son ancrage théorique étant une
notion émergente par excellence.
L’abondance de cette prospection s’est heurtée à un scenario contraire qui se limitait à une
insinuation subtile pour admettre l’appropriation publique de ce concept.
Évidemment, il est rare que la sphère publique puisse faire appel à son ultime rivale qui est la
sphère privé, cependant, une logique d’intérêt a béni ce passage clandestin.
La question qui a surgi aussitôt est le degré de survie de cette notion dont l’essence est libérale
et économiquement « égoïste » dans un milieu délibérément « généreux ».
Il s’agirait d’une forme de reconnaissance par le secteur public de la nécessité de non
seulement rationnaliser ses dépenses, mais encore d’acquérir un nouveau reflexe qui l’oblige à se
référer à l’impératif de performance.
Ainsi, et en passant en revue les différentes particularité du service publique, la complexité de
sa tache de même que sa spécificité fera l’objet de la parie deuxième.
75
Chapitre 2ème : la performance comme distinction de la nouvelle
gestion publique
Introduction :
A ce stade de la recherche, on peut considérer que la performance n’existe pas en soi,
étant fonction des conceptions de la réussite, variables selon les organisations et les acteurs.
La performance est appréhendée comme un moyen, un instrument pour avoir accès
aux conceptions, qu’ont les acteurs de ce que sont un bon travail, une bonne action, une
bonne organisation. L’analyse de la littérature doit permettre de recenser ces différentes
conceptions pour positionner et comprendre celles rencontrées sur le terrain.
Mais la performance n’est pas qu’affaire de valeurs. Elle revêt également une
dimension technique et instrumentale au travers des métriques et outils de gestion dont la
raison d’être est de conduire vers la performance.
Cette recherche vise à analyser conjointement les conceptions de la performance et
les techniques qui sont censées permettre de les atteindre.
Ce faisant, elle se positionne dans une approche organisationnelle de la performance
où il s’agit autant de décrire les outils développés que de comprendre leur impact sur
l’organisation et l’influence de cette dernière sur le devenir des outils.
Autrement dit, cette recherche ambitionne de comprendre la performance dans la
relation dynamique qui la lie à son contexte, la performance n’est pas isolée de son
environnement.
Ce qui implique une analyse attentive du contexte dans lequel prennent place les
outils de gestion.
Toutefois, et en guise de retour d’expérience, ce n’est pas en effet la première fois que
l’on cherche à introduire de l’efficacité dans notre gestion publique.
Le développement de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) à la fin des
années soixante procédait de cette démarche. Et pouvait s’appuyer déjà sur des concepts
76
d’économie publique bien établis. Développés après-guerre, ceux-ci n’ont d’ailleurs pas
fondamentalement changé.
Certes, la RCB a alors été handicapée par l’absence de réforme de la procédure
budgétaire pour intégrer ces méthodes; et au niveau conceptuel, par une analyse économique
focalisée sur l’évaluation coûts-avantages des politiques dans une perspective de
planification, qui laissait de côté les problèmes d’organisation, dont l’analyse économique,
elle, n’était pas encore disponible.
Cependant les espoirs mis depuis dans le développement de systèmes de mesure de la
performance dans différents secteurs se sont révélés, souvent, tout aussi déçus.
L’examen de la situation des hôpitaux et de celle des universités apporte à cet égard des
éclairages complémentaires.
BOUSQUET et COULOMB estiment pourtant que le fait même de mesurer la
performance permet de l’améliorer, d’où l’urgence qu’il y a à disposer d’un instrument de
mesure de référence valide et fiable1.
L’introduction de la qualité dans le débat leur paraît un moyen puissant de renforcer
l’efficacité et l’équité du système. Personne ne peut en effet récuser cette dimension, dont le
contrôle est par ailleurs d’autant plus important que l’on développe des mécanismes de
rémunération forfaitisés visant à maîtriser les coûts.
Ces constatations trouvent un écho direct dans le monde universitaire. À cet égard
BELLOC2, ancien vice-président de la Conférence des présidents d’Université, estime en
effet, qu’en France « trop d’évaluation tue l’évaluation ».
Section 1 : La démarche de performance dans la sphère publique
Le développement de la démarche de performance s’inscrit dans une tendance commune, que
l’on rencontre aux États-Unis et au Royaume-Uni et plus généralement dans les pays de l’OCDE.
La mesure de la gestion publique bascule ainsi progressivement, et de manière irréversible, de
l’évaluation des moyens au coût des facteurs, vers celle de l’activité (au moins), l’objectif étant
progressivement d’appréhender des résultats (« outputs » et « outcomes »).
1BOUSQUET. F et COULOMB. A: Mesure de la performance et gestion hospitalière , Complément A, In Performance,
incitations et gestion publique, Rapport du CAE, n° 66, La Documentation française, Paris, 20072
BELLOC. B: Le système public d’enseignement supérieur californien : un véritable service public ? Quels enseignementspour la France ? », Fondation pour l’innovation politique, Paris, 2005
77
Le besoin d’objectivation de la performance publique est ainsi reconnu et se concrétise par la
mise en place d’un centre de mesure dédié. L’accent étant mis sur l’importance des comparaisons entre
l’évolution de la productivité publique et celle de l’ensemble de l’économie.
ATKINSON insiste, par ailleurs, sur la nécessité d’ajuster les indicateurs sur la qualité,
d’aller vers une couverture exhaustive des services et des disparités régionales, ainsi que de tenir
compte des complémentarités entre services publics et secteur privé, le rôle de l’intervention publique
étant souvent de fournir l’infrastructure matérielle (transports), immatérielle (éducation, recherche), ou
institutionnelle nécessaire à l’économie1.
Ces perspectives ne sauraient omettre le fait, cependant, que les indicateurs calculés à cette fin
demeurent très frustes. De plus, cette appréciation vaut non seulement pour le niveau très agrégé, mais
concerne en fait l’ensemble des systèmes de mesure de la performance publique
Les recherches académiques suggèrent que ces mesures de performances devraient donc être
utilisées seulement en tant qu’indicateurs, et non pas en tant qu’outils de gestion, ils rappellent que les
organismes publics existent justement parce qu’il y a des buts contradictoires parmi les parties
prenantes qu’ils représentent et qu’en conséquence il n’est pas raisonnable de penser qu’un seul
ensemble de mesures puisse résoudre leurs problèmes de gouvernance.2
Sous section 1 : La définition de la stratégie pour l’identification des objectifs
La définition d’une stratégie est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs
car en l’absence de réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et donc de proposer un
nombre limité d’objectifs pertinents.
La présentation de la stratégie permet d’expliquer la cohérence globale des objectifs retenus et
de justifier leur choix.
La stratégie est élaborée au terme d’une réflexion approfondie et nécessite des travaux de
grande ampleur qui ne peuvent être répétés tous les ans, il s’agit dans la sphère publique d’une macro-
évaluation approfondie de la politique mise en œuvre, comparaisons internationales, concertation
1BUREAU. D et MOUGEOT. M : mesure de la performance et incitations dans la gestion publique, In Performance,
incitations et gestion publique, laDocumentationfrançaise, Rapport du CAE, n° 66, Paris,20072
Idem
78
poussée avec les services opérationnels sur leurs idées alternatives de modes d’action et
d’organisation…1.
Par conséquent, la stratégie s’inscrit dans une perspective pluriannuelle et le choix d’une
stratégie est structurant pour les politiques menées et les secteurs et les administrations concernées.
Il est donc important que celle-ci soit relativement stable dans le temps et que la réflexion
stratégique s’inscrive dans un cycle pluriannuel, en principe à horizon de 3 à 5 ans2
Les objectifs de performance sont des priorités choisies dans le cadre d’une réflexion
stratégique préalable, présentée en introduction des objectifs
La stratégie fonde le choix des priorités de l’action publique sur un diagnostic d’ensemble de
la situation du programme, tenant compte de ses finalités d’intérêt général, de son environnement,
notamment des autres programmes de la mission ou ayant des finalités proches, des attentes exprimées
et des moyens disponibles3
La réflexion stratégique est un élément fondamental de la gestion axée sur les résultats, moteur
de la planification, la réflexion stratégique permet aux gestionnaires de s’interroger sur les impacts des
programmes, de fixer les objectifs et les résultats attendus des programmes et d’organiser les activités
en conséquence4.
Le choix d’une stratégie revêt un caractère structurant et il est important que cette dernière soit
relativement stable dans le temps.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, banque internationale
pour la reconstruction et le développement des régions du Moyen-Orient, Afrique du Nord, département dudéveloppement économique et social, Novembre 20062
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, projet demodernisation des systems budgetaires, Ministère des Finances, Alger, septembre 20063
Les concepts de la performance, DRB, 20054
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
79
Figure 06 :l’analyse stratégique dans l’entreprise
Comme le démontre le schéma, l’analyse stratégique met en corrélation les ressources
prévisibles avec les orientations politiques en prenant en compte les marges de progrès internes ou les
ressources disponibles de même que les attentes des citoyens et usagers.
Cet exercice permet d’appréhender les enjeux lors de la définition des priorités pour
sélectionner les objectifs.
Toutefois, définir la stratégie et arrêter ses objectifs et indicateurs nécessite un certain nombre
de recommandations générales pour des projets annuels de performances l’importance d’une
implication forte du responsable de programme, associer les acteurs de terrain (services déconcentrés,
opérateurs) à l’élaboration de la stratégie, des objectifs et des indicateurs, coordonner stratégies de
performance, stratégies ministérielles de réforme et lois d’orientation et de programmation et s’appuyer
sur l’expertise des services d’études et de statistiques et des contrôleurs de gestion1
§ 1 : le panel des objectifs et les résultats du service public.
La présentation stratégique en introduction aux objectifs permet d’expliciter les liens qui
peuvent exister entre certains objectifs de performance et des objectifs politiques qui dépassent
l’échelle du programme envisagé, ainsi que l’articulation entre les différents objectifs proposés pour le
programme et ceux proposés pour d’autres programmes lorsqu’ils se situent dans des champs d’activité
proches voire identiques2
Toutefois, il y a lieu d’admettre que certaines activités du programme ne sont pas couvertes
par des objectifs de performance, en raison notamment de la difficulté ou l’impossibilité de trouver des
objectifs répondant aux critères méthodologiques ou choix de priorités.
Ceci dit, les objectifs correspondent à une notion relativement familière dans le secteur
privé et dans de nombreuses parties de l’action publique, ils ont toutefois tendance à se généraliser à
toutes les branches de l’action administrative.
Par leur intermédiaire, il ne s’agit plus seulement de savoir quels types de responsabilités
se voit confier chaque organisme public, ce qui ressort le plus souvent de ses textes constitutifs, mais
1Les concepts de la performance, Op.Cit
2Les concepts de la performance, Op.Cit
80
aussi et surtout de préciser le niveau quantitatif et qualitatif de ses prestations pour la période à
venir1.
Les objectifs constituent par conséquent une vision normative du futur proche de
l’organisme considéré. Ils découlent directement des réflexions stratégiques le concernant et ont à
s’articuler étroitement en corrélation avec les autres instruments d’encadrement mis en place,
notamment ceux qui organisent globalement l’action gouvernementale et son financement.
1. Les instruments stratégiques
La plupart des administrations se sont dotées d’instruments de cadrage stratégique afin de
se donner une ligne de conduite sur l’avenir, cohérente avec les grandes orientations du
gouvernement et détachée de la pression des événements au jour le jour.
Les instruments stratégiques peuvent se présenter sous différentes formes (plans, plans
stratégiques, plans d’action, stratégie sectorielle, etc.). Ils n’ont pas seulement un usage interne car
ils servent également à informer l’ensemble de la collectivité (élus, citoyens, contribuables) sur les
fondements de l’action publique.
Tous les ministères ne disposent cependant pas d’une stratégie clairement énoncée,
mais, il existe toujours de nombreux documents de référence (loi, plan, charte, discours,
communiqué de presse, etc.) à partir desquels le gouvernement et chaque département
ministériel est en mesure de définir des éléments, souvent partiels, de sa stratégie.
Il en va de même de la plupart des organismes publics et, également, des services
déconcentrés des ministères (tel que la Direction Générale des Douanes objet du cas pratique).
L’élaboration d’une stratégie s’appuie sur l’analyse de la situation actuelle, qui doit en
particulier faire ressortir les forces et les faiblesses du secteur, les contraintes auxquelles il est
confronté et les principaux défis qu’il a à relever, autrement dit une étude approfondie de
l’existant appelée communément un diagnostic.
Elle doit faire ressortir les éléments importants, structurants, sans se laisser emprisonner
dans la recherche du détail, ainsi que les principales orientations stratégiques du ministère pour les
prochaines années2.
1La démarche de performance :stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique , Paris, Juin 2004
2La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, OpCit
81
Au final, il s’agit d’aboutir à un document aussi synthétique que possible, susceptible d’être
compris facilement par les décideurs, par le public et par les agents concernés.
Ce document doit faire ressortir les axes prioritaires, c’est à dire les Domaines
Stratégiques de Résultats (DSR) mis en avant par le Gouvernement, par le ministère ou par
l’organisme considéré pour organiser et accentuer son action durant les années à venir1.
Ces Domaines Stratégiques de Résultats (DSR) expriment la volonté politique du
moment concernant les actions publiques à l’œuvre.
Veiller à la cohérence de la stratégie avec les orientations du Gouvernement, en matière
de politique générale, comme sur les aspects sectoriels.
S’assurer que la stratégie envisagée est compatible avec les ressources financières
mobilisables qui est un aspect est essentiel pour faire en sorte que la prévision stratégique soit
réaliste.
En effet, spontanément, l’analyse portant sur les services publics et l’usage qu’en font les
administrés fait ressortir de nombreuses demandes incompatibles avec les ressources disponibles. Des
choix devront être faits mais, pour cela, il est indispensable de connaître la contrainte de financement
global du secteur.
C’est dans ce but que plusieurs ministères se sont engagés dans la définition d’un Cadre
de Dépenses à Moyen Terme.
2. Le Cadre de Dépenses à Moyen terme
Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) situe la gestion budgétaire dans une
perspective pluriannuelle de trois ans.
Il vise plusieurs objectifs2 :
Renforcer la discipline budgétaire globale, notamment la pérennité des politiques budgétaires
et sectorielles, en s'assurant que l'impact budgétaire futur des politiques budgétaires est
compatible avec les possibilités financières de l’État et le cadre macroéconomique.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Idem
82
Renforcer l'efficacité de l'allocation intersectorielle des ressources, par le
développement d'outils et méthodes assurant le lien entre les stratégies et le budget.
Placer ainsi le budget dans une perspective pluriannuelle permet de définir le sentier de
réalisation progressive d'objectifs demandant souvent un effort continu de plusieurs années pour
être réalisés.
Améliorer la performance opérationnelle, c'est-à-dire l'efficience et l'efficacité dans la
fourniture de services publics, en donnant aux gestionnaires une meilleure prévisibilité pour
gérer leurs programmes et en fournissant un cadre pour le suivi de la performance.
Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme CDMT ne se substitue ni au plan de développement
économique et social, ou autres documents stratégiques, ni au budget de l’État, et vise simplement à
établir le lien entre stratégies à moyen ou long terme et le budget annuel en définissant le
cheminement pour atteindre les objectifs des plans ou stratégies, et en encadrant les adaptations du
budget, nécessaires à leur mise en œuvre1.
Les travaux en amont du Cadre de Dépenses à Moyen Terme CDMT tels que la préparation
de stratégies et programmes à long terme sont particulièrement importants et l'examen des
stratégies et de la conformité des programmes de dépense à ces stratégies est donc une étape
essentielle de la préparation du CDMT2.
En Algérie, cette approche a été adoptée avec certains aménagements, étant donné que la
structure d’activités des ministères doit faire l’objet d’une approbation préalable par le ministère
des Finances et par le gouvernement afin de fixer la nomenclature budgétaire à l’échelle
gouvernementale3.
Cette approbation nécessite la production d’un mémoire de programmes (ou Exposé des
motifs) par chacun des ministères qui servira d’outil d’analyse et de validation par le ministère des
Finances et le gouvernement4.
3. Programmes, domaines stratégiques de résultats et objectifs
Les considérations sur la stratégie et les grandes missions d’une administration,
ministère, direction régionale ou autre, ainsi que la prise en compte des orientations qui lui sont
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Idem
3Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
4Idem
83
fixées, vont conduire à définir des indicateurs de résultat pour exprimer précisément les buts fixés et
mesurer les réalisations correspondantes.
Mais, en règle générale, les administrations présentent une certaine diversité de missions,
distribuées sur des services différents, plus ou moins en relations les uns avec les autres, dans
une structure d’organisation parfois complexe.
Dans ces conditions, comment et à qui imputer (le glossaire joint propose une définition
de l’imputabilité) les réussites ou les difficultés mises en évidence par le suivi de la performance ?
Pour cela, le suivi de la performance instaure un dialogue entre des responsables de
différents niveaux et entre ces responsables et les représentants du public (parlementaires), voire avec
le public lui-même (usagers, contribuables).
Comment désigner ces responsables ? Naturellement, les directeurs, chefs de mission ou
des services qui constituent l’administration considérée ont vocation à jouer ce rôle.
Ceci implique par conséquent qu’une analyse soit menée, portant simultanément sur
plusieurs dimensions1 :
- les missions de l’organisme considéré (définies par les textes) ;
- ses orientations (définies par les consignes gouvernementales) ;
- et, les services qui le constituent ;
Sachant que cette analyse doit s’étendre à l’intégralité de son budget, tant
d’investissement que de fonctionnement, et rester simple et opérationnelle.
Résoudre cette question est indispensable, également, pour définir le mode de
présentation des documents relatifs à la performance, de telle sorte qu’ils soient compris par leurs
nombreux destinataires.
Le document qui rendra compte de l’atteinte de ses résultats par un ministère et celui qui
fixera le niveau souhaité de ses résultats pour les années à venir doivent en effet s’organiser
logiquement en parties relativement autonomes, permettant au lecteur, pour chaque partie, de
comprendre aisément la fonction remplie.
1La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique, Paris, Juin 2004, p
84
Pour ce faire, les pays qui ont entrepris de telles réformes introduisent alors la notion de
programme
Le programme1
Il constitue un ensemble homogène d’activités d’un organisme poursuivant une finalité générale
commune. Il n’est pas nécessairement constitué d’un seul service ou d’une seule direction, et peut ne
correspondre qu’à une partie de service.
En liaison avec la Direction du Budget, les ministères et, plus largement, tous les
organismes publics, auront à déterminer leur liste de programmes, sur la base des textes de création
qui définissent les grandes missions confiées à l’organisme, des documents stratégiques évoqués
ci-dessus. Ile donnent souvent une vision plus actuelle de l’action dans son ensemble et des priorités,
de la structure d’organisation mise en place pour accomplir les missions en détaillant les activités
précises de chaque service, de la nomenclature budgétaire et comptable.
A partir de ces documents, la liste des programmes devra être constituée en veillant à ce que
chaque programme corresponde à un ensemble homogène d’activités et de finalités, comme cela
est dit dans la définition; chaque programme dispose d’un centre de commandement unique
assurant la responsabilité des opérations; les importances respectives (par exemple en terme
budgétaire) des différents programmes ne soient pas trop dissemblables ; les programmes ne soient
pas trop nombreux (6 ou 7 par ministère).
Selon la reforme budgétaire entreprise en Algérie, la notion d’objectif revêt une portée
similaire avec des particularités quant’aux déclinaisons (tel que le démontre le schéma ci-dessous),
ainsi, l’objectif est un énoncé des résultats à atteindre au cours d’une période spécifique. ces
résultats à atteindre sont décrits en termes de cible (niveau du résultat) et sont mesurés à l’aide
d’indicateurs de performance2.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
85
Figure 07 :Politique sectorielle et programme
Compte rendu
Les objectifs associés au programme sont de nature stratégique. En nombre limité, ils
portent sur les impacts attendus des politiques publiques, la qualité des services publics et
l’efficience des moyens mis en œuvre par les gestionnaires1.
Les objectifs associés au sous-programme sont de nature opérationnelle. Également en
nombre limité, ils concernent les impacts attendus des différents champs d’intervention du
programme.
Les Domaines Stratégiques de Résultats (DSR)
Les DSR ont un caractère impératif, toutefois, pour un ministère et, par suite, pour une
direction régionale, du fait de leur statut de priorités, les DSR2 :
- ne couvrent le cas échéant qu’une partie des politiques publiques mises en œuvre,
1Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
Justice
Education
Santé
Politique séctorielle
Missions
Objectifs
Ministere
Autres
établissements
publiques
Portefeuille de programmes
Programm
ee
1
2
n
n
21
Sous
programme
86
- et sont susceptibles de se modifier assez rapidement.
Dans ces conditions, les DSR ne fournissent pas un cadre exhaustif et stable d’analyse de
l’action administrative pour la préparation budgétaire.
Cette analyse doit en effet s’étendre à la totalité des services de l’organisme, à l’intégralité
de son budget et, par sa stabilité, assurer un suivi régulier durant des années, afin de déceler les
dynamiques à l’œuvre et les changements qui y sont apportés.
Par conséquent, une articulation est à trouver entre les programmes et les DSR d’un
ministère, de façon que chacun des objectifs généraux introduits par les DSR se retrouve dans
un ou plusieurs programmes.
En principe, les programmes recouvrent et décrivent la totalité des activités et des
moyens du ministère ou de l’organisme considéré. Ils décrivent les grandes missions de
l’administration et ne devraient se modifier qu’à l’horizon du moyen terme1.
De leur côté, les DSR sont davantage liés aux défis auxquels le gouvernement doit faire
face et aux priorités qui en découlent. Ils peuvent évoluer un peu plus souvent, sans toutefois se
renouveler à tout coup chaque année.
Typiquement, les DSR peuvent exprimer une ambition relative à une mission donnée ou
encore, à une ambition relativement générale qui s’applique à plusieurs, voire à tous, les programmes
(et même à plusieurs ministères).
Si les DSR marquent une volonté de progrès transversale, ils ne concernent pas forcément
toute la production et tous les résultats de chacun des programmes. Il en découle que, surtout
attachés aux DSR, les objectifs et les indicateurs n’ont pas à décrire la totalité des champs d’activité
des services concernés2.
Les objectifs
Les objectifs susceptibles d’être retenus prennent en compte l’effet produit par l’action de
l’organisme mais pas seulement. D’autres notions sont introduites, relatives aux capacités mises en
place, à la qualité des services rendus, aux modalités de fonctionnement des unités (formation aux
méthodes de gestion), et même à la satisfaction des usagers3.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Idem
3COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R , Op.Cit
87
Ces notions correspondent aux concepts d’efficacité, d’efficience et d’économie,
repris dans les études spécialisée constituant ainsi les éléments clés de la performance.
Ces études insistent également sur une classification des objectifs distinguant d’un côté les
objectifs stratégiques, c'est-à-dire généraux, qui seraient plutôt ceux que se fixe l’échelon central
(gouvernement, ministre, directions générales) et, de l’autre, les objectifs opérationnels destinés à
orienter l’action dans un service de terrain.
Cette distinction est importante, non pas pour donner une valeur supérieure à un objectif par
rapport à un autre, mais surtout pour montrer qu’entre les différents niveaux de responsabilité une
articulation des objectifs va s’imposer1.
Par ailleurs, il est important de noter que cette démarche de recherche des objectifs et de
la performance s’applique à toutes les missions du secteur public.
A chaque objectif retenu dans le dispositif de performance doit correspondre un (ou
plusieurs) levier d’action (règlements adéquats, moyens redéployés, application des bonnes
technologies, développement de partenariats actifs, stimulations des agents, etc.) susceptible(s) d’être
employé par le responsable concerné pour aller dans le sens désiré et atteindre le but qui lui est fixé2.
La logique de la performance suppose en effet que les réussites ou les « ratages » soient
clairement imputés à un responsable et que celui-ci soit réellement responsable.
Cela signifie que, dans la logique du suivi de la performance, il n’est pas souhaitable de
retenir un objectif, pourtant socialement souhaitable, si le service et le responsable considérés ne
disposent pas de véritables possibilités de peser sur sa réalisation.
Par exemple, cette dernière situation s’observe lorsque l’objectif envisagé est presque
totalement sous l’influence de paramètres extérieurs que le service ne maîtrise pas.
Toutefois et à ce stade, les objectifs sont restés du domaine des mots, décrivant surtout des
intentions. Pour devenir de véritables objectifs, il reste à leur conférer les valeurs cibles, surtout
numériques ou éventuellement qualitatives, qu’ils devront atteindre pour les années à venir et qui
seront comparées, le moment venu, aux niveaux réellement atteints.
1Ainsi, une ambition décidée et exprimée par le ministre donné dans les documents centraux de performance de son
ministère devra recevoir sa contrepartie, sa déclinaison, dans les projets de performance des services déconcentrés, nonseulement pour indiquer sa traduction dans chaque zone de mise en œuvre, mais aussi pour l’assortir d’orientationspratiques détaillées, opérationnelles. Il en ira ainsi jusqu’aux objectifs contenus dans les projets des établissements.
2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
88
Pour cela, une étape importante est à franchir. Celle de la définition et de la mise en
place des indicateurs de performance.
En Algérie, l’approche de gestion axée sur des résultats est fondée comme le démontre le
schéma, sur des résultats mesurables répondant aux objectifs et aux cibles définis préalablement en
fonction des initiatives à mener ou des services à fournir. Elle s’exerce dans un contexte de
transparence, de responsabilisation et de souplesse quant aux moyens utilisés pour atteindre les
objectifs et les résultats attendus1.
La gestion axée sur les résultats améliore l’efficacité et la responsabilité de la gestion en
faisant participer les principaux intervenants à toutes les étapes du processus2.
Figure 08 : Element de la Gestion Axée sur les Résultats
§ 2 : la détermination des objectifs
Afin d’assurer une certaine cohérence gouvernementale dans la déclinaison des objectifs, il
apparaît nécessaire de limiter la portée de ces derniers. Ainsi, tous les indicateurs gouvernementaux
adoptés dans le cas de l’Algérie, sont définis en fonction de trois déclinaisons3:
- Attentes des citoyens
Les objectifs répondant aux attentes du citoyen indiquent l’impact des initiatives
gouvernementales sur la société. Ils visent à modifier l’environnement économique, social, sanitaire,
culturel, etc.
- Attentes des usagers
1Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
2Idem
3Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
89
Les objectifs répondant aux attentes de l’usager s’expriment en termes de qualité de service.
Ils concernent directement les clientèles du programme ou du sous-programme.
- Impératifs de bonne gestion
Les objectifs d’efficience de la gestion visent la production de services publics au coût le plus
faible possible. Ils répondent aux impératifs de bonne gestion des finances publiques.
En conséquence, tout objectif est associé à un résultat attendu est un changement souhaité dans
le futur, ce qui implique qu’une action doit être menée, action qui sera la cause du changement et
entraînera un résultat.
Le résultat attendu correspond à une mesure de référence qui sert de base de comparaison pour
valider le résultat obtenu, il est donc nécessaire de fixer une cible à atteindre.
1. les caractéristiques d’ensemble des objectifs retenus
- Une sélection resserrée d’objectifs.
Les objectifs doivent concrétiser les priorités de l’action publique. Ils doivent rester en nombre
limité pour garantir la lisibilité globale de la loi de finances et l’efficacité de la conduite des politiques
de l’État. Leur nombre ne doit pas, dans l’idéal, excéder la demi-douzaine pour un programme.1
- Les objectifs stratégiques ne couvrent donc pas nécessairement la totalité du champ
d’un programme.
Les activités non couvertes sont suivies, au niveau opérationnel, par des objectifs
complémentaires de ceux présentés dans les projets annuels de performances2 .
- Un choix d’objectifs, représentatif des aspects essentiels du programme.
Les objectifs stratégiques retenus s’appliquent aux éléments qui paraissent essentiels dans la
conduite du programme. Ils concernent les actions les plus consommatrices de crédits ou bien celles qui
présentent les enjeux de politique publique jugés les plus importants3.
Enfin, il est nécessaire d’intégrer dans la réflexion l’ensemble des leviers d’action placés sous
la responsabilité du programme1.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Idem
3Certains objectifs se rattachent au programme, d’autres à une action en particulier du programme.
90
De même, il peut être utile de retenir un objectif concernant une activité en partie financée par
d’autres acteurs, mais à condition que l’État joue un rôle déterminant dans le domaine.
Enfin, des objectifs peuvent concerner, au-delà des crédits budgétaires, des dépenses fiscales
lorsqu’elles ont une incidence importante sur les finalités du programme.
- Un choix d’objectifs équilibré, correspondant aux attentes des citoyens, des usagers et
des contribuables.
Le choix d’objectifs effectué doit permettre de traduire, de manière équilibrée, trois
dimensions de la performance :
- Les objectifs d’efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen, et qui visent
à modifier l’environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non
pas ce que fait l’administration (ses produits), mais l’impact de ce qu’elle fait (ses résultats socio-
économiques) ;
- Les objectifs de qualité de service intéressant l’usager, qui peut être un usager externe
(utilisateur d’un service public) ou, dans le cas de programmes de fonctions de soutien (fonctions d’état
major et de gestion des moyens), un usager interne (les services des programmes soutenus) ;
- Les objectifs d’efficience de la gestion intéressant le contribuable, et qui tendent, pour un
même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau
d‘activité, à nécessiter moins de moyens.
Il est indispensable de rechercher un équilibre entre les trois catégories d’objectifs. Ceci est
d’autant plus nécessaire que les attentes respectives des citoyens, des usagers et des contribuables ne
convergent pas toujours spontanément. Si les trois points de vue sont concernés par les finalités d’un
même programme, il est donc indispensable que le Parlement, garant de l’intérêt général, valide pour
chacun d’eux les objectifs poursuivis.
Ne pas le faire pourrait conduire à des effets non souhaités. Ainsi, il serait possible, pour un
niveau donné de moyens, que l’augmentation de l’efficacité socioéconomique se fasse au détriment de
la qualité du service offert.2
1Par exemple, le fait que le programme fasse appel à des opérateurs, personnes morales distinctes de l’État, ne s’oppose
pas à la définition d’objectifs stratégiques exclusivement ou essentiellement réalisés par eux, dès lors que ces opérateursse situent dans la mouvance de l’État.
2Il est naturel toutefois qu’un programme d’intervention se voit fixer des objectifs d’efficacité socio-économique
intéressant le citoyen, mais aucun objectif de qualité de service lorsqu’il n’a pas à proprement parler d’usagers. De même,
91
- Un choix d’objectifs cohérents avec ceux des programmes connexes.
La coordination des objectifs de programmes appartenant à une même mission ou relevant
d’une même politique transversale débouche sur le choix d’objectifs identiques, complémentaires ou
communs1.
2. les caractéristiques intrinsèques de chaque objectif
Un objectif clair dans son énoncé doit être simple, précise et facile à comprendre, et dont la
réalisation dépend de façon déterminante des activités du programme.
La réalisation de l’objectif est imputable, à titre exclusif ou principal, aux activités du
programme auquel il est attaché. La formulation de l’objectif et les explications qui l’accompagnent
dans le projet annuel de performances doivent être l’occasion de mieux faire comprendre le rapport
entre les activités des administrations et les résultats qui en sont attendus2.
Sont, donc, à écarter les objectifs dont la réalisation dépend trop fortement de l’évolution de
l’environnement socio-économique, de même qu’un objectif visant un impact trop éloigné ou obéissant
à d’autres causes que l’action du programme ne doit pas être retenue.
Un objectif est précis et concret, il indique les résultats attendus des actions entreprises en vue
d’accomplir les finalités du programme. Un objectif doit donc être mesurable. Il est accompagné d’un,
voire de deux indicateurs chiffrés, renseignés pour le passé et pour l’avenir (cibles de résultats).
Les indicateurs doivent être chiffrés y compris lorsqu’ils se rapportent à des phénomènes
qualitatifs…3
un programme de fonctions de soutien peut se voir fixer des objectifs d’efficience de la gestion, voire de qualité deservice, mais plus rarement des objectifs d’efficacité socio-économique.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Les principaux leviers d’action envisagés et les résultats obtenus dans le passé doivent être expliqués.
3COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
92
Figure 09 :Sélection des priorités du programme
……………………………………..
« * » Biens produits, Services délivrés….
« ** » Modification de la réalité économique, sociale, environnementale, culturelle, sanitaire…
Les résultats sont imputable à un responsable de programme par les retombées.
Ainsi, le schéma ci-dessus synthétise la démarche à suivre, et qui doit être entamée par la
Sélection des priorités du programme, qui découlent de l’analyse stratégique et qui ne peut dépasser
cinq 5 à six 6 objectifs maximum par programme qui se décline eux-mêmes en deux (2) indicateurs en
moyenne par objectif1
Les objectifs doivent, donc, attester l’amélioration de l’efficacité de la dépense et d’améliorer
l’efficacité des politiques publiques ou la qualité des services publics, au moindre coût, et ce en
s’assurant de l’équilibre des dimensions suivantes2:
- L’efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : objectifs d’amélioration de la
réalité économique, sociale, environnementale, culturelle, sanitaire … dans laquelle vivent les citoyens
1Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
2Les concepts de la performance, Op.Cit
Activités Produits
« * »
Retombées
« ** »Résultat
« ** »
Objectifs généraux :
Impacts socioéconomiques
dépondant de nombreux
facteurs ,Ex : taux de chomage
Moyens
Bénéfice pour les
usagés : qualité
de serviceBénéfice pour les
citoyens :efficacité
socioéconomique
Bénéfice pour les
contribuables : efficience
de la gestion des moyens
93
- La qualité de service (point de vue de l’usager) : objectifs d’amélioration de la qualité de
service rendue à l’usager, de l’aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire, usager au sens strict ou
assujetti (usager interne pour les fonctions de soutien)
- L’efficience de la gestion (point de vue du contribuable) : objectifs d’optimisation des
moyens employés, qui rapportent les produits obtenus (ou l’activité) aux ressources consommées
Ces objectifs doivent couvrir une certaine souplesse leur permettant d’être modulés selon la
nature des programmes
De même, l’énoncé d’un objectif doit traduire toutes les dimensions de la performance
mesurées par les indicateurs qui lui sont associés
Sous section 2 : Le choix des indicateurs de performance
L’indicateur est une translation chiffrée qui mesure la réalisation de l’objectif et permet
d’apprécier l’atteinte d’une performance le plus objectivement possible et sa valeur cible peut être
fixée à une échéance de 1 à 5 ans1
§ 1 : La notion d’indicateur
1. Définition
La définition donnée dans le Guide de gestion budgétaire axée sur les résultats2 : « Un
indicateur est une variable ayant pour objet de mesurer, de décrire ou d’apprécier totalement
ou partiellement un état, une situation et/ou l’évolution d’une activité ou d’un programme» ;
en y ajoutant qu’il doit permettre de :
fixer des cibles traduisant les objectifs ;
mesurer les réalisations par rapport à ces cibles ; a supprimé
comprendre et analyser ces réalisations ;
orienter les décisions des gestionnaires dans le but d’améliore la performance ;
nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux hiérarchiques.
2. les types de résultats mesurés par les indicateurs
1Les concepts de la performance, Op.Cit
2Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
94
La performance est suivie à partir d’indicateurs de moyens, de produits (ou prestations) et
de résultats, et ce dans le détail qui suit1 :
Les indicateurs de moyens décrivent le volume (unités physiques) ou le coût des
moyens mis en œuvre. Il s’agit de quantifier la disponibilité du personnel, du matériel (nombre de
véhicules spécialisés, de machines, d’ordinateurs, d’imprimantes), des locaux (mètres carrés), les
dépenses du parc automobile, sont les indicateurs de moyen les plus courants.
Ces indicateurs fournissent également une vision de la manière dont le service est organisé
(nombre d’établissements scolaires, d’ambassades, de bureaux d’accueil) et de la manière dont la
population ou le territoire sont desservis (effectif moyen de la population cible par implantation,
accessibilité géographique).
Les indicateurs de produits décrivent l’ensemble des productions d’une administration
ou d’un service (nombre de dossiers traités, nombre de formations dispensées, nombre de
personnes accueillies, nombre de contrôles effectués, enquêtes réalisées, textes réglementaires
élaborés). 2
Les indicateurs de résultats (« outcome ») se définissent par rapport aux objectifs du
programme. Ainsi, deux sortes de résultats peuvent être distingués, les résultats intermédiaires
qui concernent les changements directement imputables au programme, et qui correspondent à ses
objectifs spécifiques (par exemple, le taux d’utilisation de la ceinture de sécurité, les élèves formés,
les associations suivies, les agriculteurs conseillés), et les résultats finals ou d’impacts qui concernent
les changements qui ne peuvent être entièrement attribuables à un seul programme.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Cette idée peut etre affiner en distinguant les indicateurs d’activité (heures d’enseignement) et les indicateurs de
produits (nombre de diplômes délivrés).
95
Tableau n°01 :La chaîne des indicateurs
OBJECTIFS MOYENS PRODUITS RÉSULTATS
But déterminéd’une action.
L’atteinte d’unobjectif estmesurée par unou plusieursindicateurs
Les ressourceshumaines,organisationnelleset physiquesutilisées par leprogramme
Ensemble desproductionsd’unprogramme
Résultatsintermédiairesdirectementimputables auprogramme.
Résultats finals(ou impacts)Non entièrementattribuable au
programme
La combinaison des indicateurs de moyens et de produits permet d’apprécier
l’efficience dans la conduite des activités1 et se résume dans la chaine des indicateurs synthétisé
dans le tableau ci-dessus.
C’est une mesure de la « productivité » de l’activité administrative, autrement dit du
rapport entre les ressources consommées (« input ») et l’activité réalisée (« ouput »).
La comparaison des indicateurs de résultats (« outcome ») aux objectifs initiaux et aux
résultats attendus permet d’apprécier l’efficacité de l’activité administrative.
Les documents budgétaires relatifs à la performance n’ont évidemment pas vocation à
comporter l’ensemble des indicateurs décrivant une politique ou un service public. Ils doivent
privilégier les résultats, c'est-à-dire ce qui intéresse le public et non les moyens ou le processus pour
les atteindre, qui relèvent de la responsabilité des services de l’administration2.
3. Le choix des indicateurs en fonction des objectifs
D’emblé, il y a lieu d’admettre qu’il n’existe pas de secteur d’activité publique auquel ne
correspondrait pas d’indicateur de performance.
Le passage de l’objectif à l’indicateur ou aux indicateurs associés est une étape essentielle
qui doit obéir à certaines conditions desquelles dépendrait la pertinence du choix de l’indicateur.
1Ce qui représente la réponse à la question suivante : « est-ce que des prestations de qualité sont fournies au moindre
coût ? »2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit« On privilégiera le suivi des indicateurs de produits (« output ») et de résultats intermédiaires («outcome ») quipermettent plus aisément d’identifier les mesures visant à améliorer la performance, plutôt que le suivi d’indicateursd’impact, dont l’évolution dépend en partie de facteurs étrangers au programme. »
96
Ce passage s’effectue principalement par la prise en compte de deux questions parfois
contradictoires1:
- Comment traduire l’objectif dans une notion, en principe mesurable, qui lui est
directement ou assez directement reliée de telle sorte qu’une variation de l’indicateur
correspondant révèle bien une variation dans l’atteinte de l’objectif ?
- La notion considérée est-elle effectivement mesurée par un dispositif en place ou encore
susceptible de le devenir ?
A chaque objectif doivent être associés un ou plusieurs indicateurs, permettant
d’apprécier les résultats de l’action ou du programme considéré. Comme il est impossible de tout
suivre dans tous les détails, il faut être très sélectif dans le choix des indicateurs, et ne retenir que
ceux qui représentent un enjeu important pour l’atteinte de l’objectif visé2.
Il est toujours préférable de se focaliser sur les points jugés les plus cruciaux pour améliorer
la performance plutôt que d’éparpiller l’attention sur un nombre excessif d’indicateurs auxquels
personne ne prête attention.
En particulier, les objectifs retenus à un moment donné par les autorités au titre des axes
stratégiques d’un programme peuvent concerner le niveau qualitatif des prestations fournies
plutôt que le volume de ces prestations.
Les indicateurs doivent alors retracer la performance qualitative (délai de traitement
d’une demande, ...) tout en fournissant de manière résumée les données générales permettant de
suivre l’évolution du programme.
A ce stade, il est nécessaire de mettre en garde contre un effet pervers que pourrait
présenter la caractérisation de l’activité d’un service sur un seul critère choisi comme indicateur.
Si l’on n’y prend pas garde, concentrer l’attention sur ce critère pourrait orienter les
comportements des services et des agents en vue de « faire du chiffre » sur ce point précis, au risque
de négliger tout le reste de leur mission3.
En définitive, les indicateurs doivent1 :
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
3Idem
97
1. * permettre de formuler un jugement
Principe Préconisation
L’indicateur doit avoir un lien logique
avec l’objectif
Retenir un indicateur qui mesure effectivement la
réalisation de l’objectif
L’indicateur doit être représentatif par
rapport à l’objectif
Notamment, quand un objectif comporte plusieurs
dimensions (efficacité socio-économique, qualité de
service …), un indicateur doit mesurer chacune des
dimensions de l’objectif
L’indicateur ne doit pas être porteur
d’effets pervers importants
- Neutraliser le contexte
- préférer les indicateurs de dispersion aux valeurs
moyennes2
- en matière de délais, mesurer l’ancienneté des stocks
2.* Immédiatement interprétables:
- indicateur compréhensible ou clairement expliqué
- précisions méthodologiques : source des données, construction de l’indicateur (ratio :
indiquer numérateur et dénominateur ; indicateur en valeur moyenne : préciser les règles
de pondération éventuelle …)
3*. Robustes et élaborés à un coût raisonnable
4*. les indicateurs qui doivent être documentés pour diverses utilisations :
• Externe : Parlement, Cour des comptes…
• Interne : explicitation d’éléments nécessaires à la gestion interne du dispositif de
performance (répartition des tâches, fiabilisation et harmonisation des modes de
calcul …)
• Définir des valeurs cibles pour les indicateurs
1Les concepts de la performance, Op.Cit
2Ex : plutôt que l’indicateur « délai moyen de réponse » , retenir l’indicateur : « pourcentage de réponses délivrées dans
un délai supérieur à x jours »
98
Figure 10 :les element de l’indicateur Dans le projet de loi de finances
§ 2 : la translation chiffrée de l’objectif en indicateur.
1. Spécification des indicateurs : nécessité d’une référence
Lorsqu’un indicateur est exprimé en valeur absolue, il doit être associé à une échelle de
valeur1. Mais, elle n’a « revoir » vraiment de signification que si on la situe par rapport à une ou
plusieurs valeurs de référence. On retient spontanément de celle de la période passée. 2
En fait, il n’est pas nécessaire de remonter très loin dans le temps pour obtenir un
renseignement précieux sur l’évolution de la grandeur considérée.
Une série chronologique portant sur les 4 ou 5 dernières années peut être suffisante pour
situer la valeur de l’indicateur dans le temps et mieux interpréter le sens des projections, à savoir s’il
s’agit d’une simple prolongation de la tendance passée, ou d’une rupture de tendance ?
Pour ce faire, il est bien évidemment nécessaire de disposer de données qui soient
comparables dans le temps, ce qui signifie qu’il faut éviter de modifier trop fréquemment la
méthodologie de construction de l’indicateur de manière à disposer d’une série chronologique
uniforme.
Si une modification de méthodologie intervient, il faut s’efforcer, si possible, de reconstituer
la série sur le passé à partir de la nouvelle méthodologie, de manière à éviter la rupture de la série3.
1La valeur absolue d’un indicateur chiffré a peu d’intérêt en elle-même, elle est à bannir.
2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
3Idem
99
Une autre façon de situer et d’interpréter la valeur prise par un indicateur consiste à
comparer cette valeur pour la région étudiée avec celle d’une région voisine, ou d’une région
comparable, ce qui suppose que la méthode de construction soit identique dans les régions
comparées.
En réalité, le plus souvent, cette méthode est la même pour l’ensemble du territoire
national, ce qui autorise toutes les comparaisons interrégionales ainsi que le calcul du total ou de la
moyenne nationale.
De même, la comparaison avec le niveau atteint dans d’autres pays peut apporter de très
utiles renseignements, cependant, il convient de vérifier la validité de la comparaison, par exemple en
s’assurant que la méthodologie employée est conforme aux standards internationaux1.
Plus généralement, toutes les recommandations concernant cet aspect des indicateurs,
préconise de privilégier si possible l’usage d’indicateurs exprimés en proportion de la cible à
atteindre2. Souvent, la comparaison de la valeur absolue d’un indicateur brut s’effectue par
rapprochement avec un autre indicateur et par le calcul d’un rapport3
A lui seul, ce nombre ne permet donc pas d’apprécier l’efficacité de l’enseignement. Pour
neutraliser cet éventuel effet, on calcule habituellement le taux de diplômés : nombre de diplômés
divisé par le nombre de candidats.
Toutefois, la qualité de tels indicateurs dépend de celle de tous leurs constituants. Il est
par conséquent important de s’assurer que la donnée servant de référence, celle que l’on met au
dénominateur, dispose d’une fiabilité satisfaisante.
Il faut privilégier l’usage d’indicateurs simples et éviter les indicateurs complexes, ceux
par exemple obtenus en pondérant différentes variables, et proscrire ceux reposant sur des
constructions sophistiquées, difficilement interprétables.
2. La fiche d’identité de l’indicateur
1Il faut citer également l’existence de références fournies par des « normes » telles que les normes sanitaires (taux
maximum de polluants, taille et poids de l’enfant selon son âge,....), les normes météorologiques, ou encore telles que lesnormes consensuelles (on considère qu’un délai de 6 mois ou plus est inadmissible pour l’instruction d’un dossier).2
La valeur cible fixée en tant que niveau à atteindre pour réaliser l’objectif retenu constitue la référence naturelle denombreux indicateurs, Dans les cas de ce type, il est nécessaire de préciser le terme auquel l’atteinte de la cible estprévue.3
Par exemple : effectif de la population atteinte par le programme, divisé par l’effectif de la population visée, pourdéterminer le taux d’acuité ou le taux de desserte.
100
Il est essentiel que les indicateurs soient bien documentés, de manière à permettre
d’analyser et d’interpréter leur signification en toute connaissance de cause. Chaque indicateur
doit faire l’objet d’une fiche signalétique explicitant ses conditions d’élaboration (mode de
collecte des données de base, mode de calcul de l’indicateur, clés de lecture,...) et désignant
l’organisme en charge de la collecte et de la centralisation des données1.
Les limites ou les biais de l’indicateur doivent être impérativement signalés. Lorsque
les indicateurs sont issus de données d’enquêtes, la méthodologie doit être explicitée (nature du
questionnaire, échantillonnage,...).
3. Les qualités d’un indicateur
Les qualités d’un indicateur sont abondamment décrites dans les études ayant pour objet
la performance mais qui peuvent être résumés selon trois qualificatifs, pertinent, pratique,
quantifiable2.
Un indicateur doit être pertinent.
Un indicateur doit être spécifique, c’est à dire se rapporter à un objectif et seulement à cet
objectif. Il doit permettre de mesurer les résultats réellement obtenus en relation avec l’objectif
auquel il se réfère. Pour cela, il doit y avoir un lien logique entre l’indicateur et l’objectif qu’il est
censé illustrer.
Un indicateur doit être représentatif, autrement dit, il doit rendre compte de manière
substantielle du résultat attendu. Associé aux autres indicateurs, il doit parvenir à couvrir l’essentiel
de l’objectif visé.
Toutefois, il est à prendre en considération le fait que les interventions de l’administration
sont complexes, qu’elles reposent sur de nombreuses variables interactives qu’il n’est pas toujours
aisé de représenter à travers un très petit nombre d’indicateurs quantitatifs.
Il faut donc accepter le principe qu’un nombre limité d’indicateurs ne puisse pas parvenir à
donner une image totalement exhaustive de la situation décrite.
Un indicateur doit être pratique.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2Idem
101
Un indicateur doit être compris par tous, y compris par les non spécialistes, ce qui
signifie qu’il doit être énoncé clairement, dans un langage simple et compréhensible.
Il convient de choisir des indicateurs pour lesquels les données sont directement
disponibles ou, sinon, faciles à obtenir.
Un indicateur doit être agrégeable, pour être consolidé au niveau régional et national, afin
d’être disponible au moins annuellement, de manière à assurer un pilotage en cohérence avec le
principe de l’annualité budgétaire. Exceptionnellement, il peut être renseigné à intervalles plus
espacés lorsqu’il est tiré d’une enquête lourde, qui ne peut être reproduite chaque année.
Il doit également être produit à temps, c’est-à-dire que le temps requis pour recueillir les
données doit être compatible avec le calendrier annuel de suivi de la performance.
Un indicateur doit être produit à un coût raisonnable, c'est-à-dire compatible avec les
bénéfices qu’on attend de son usage. Son élaboration doit tenir compte des moyens disponibles,
et ne pas se faire au détriment de la qualité des prestations fournies par les services.
Un indicateur doit être quantifiable.
De préférence, un indicateur doit être chiffré, fiable et vérifiable. Il peut parfois être
souhaitable de définir des indicateurs permettant d’apprécier non seulement la quantité mais aussi la
qualité des prestations fournies. Dans ce cas, l’indicateur peut être exprimé à travers une échelle de
valeur.
Les indicateurs sont considérés comme :
- objectifs, lorsqu’ils relatent des faits mesurés ou observés sans laisser place à
l’interprétation humaine1.
- subjectifs, lorsqu’ils retracent des faits décrits par un observateur à travers son propre
filtre subjectif.
C’est notamment le cas des données déclaratives collectées dans les enquêtes portant sur les
opinions, les attitudes, les comportements et les représentations des personnes interrogées.
Un indicateur doit être précis
1En principe, dans un dispositif objectif, deux faits identiques observés séparément sont notés de la même manière
102
La qualité des données doit garantir que les informations obtenues sur les performances sont
significatives et valides.
L’indicateur doit être précis, avec une marge d’incertitude aussi réduite que possible, et
suffisamment sensible pour que les évolutions de sa valeur d’une année sur l’autre soient considérées
comme significatives.
Il doit être prévisible, c'est-à-dire qu’il doit être possible d’estimer, même en ordre de
grandeur, sa valeur au cours des prochaines années.
Un indicateur ne doit pas être manipulable, pour cela, il doit être bien défini, et sa
méthodologie de construction et de production doit être clairement énoncée, et connue de tous, de
manière à pouvoir l’analyser et l’interpréter en toute connaissance de cause. Chaque indicateur doit
être soigneusement documenté, et faire l’objet d’une fiche signalétique explicitant ses conditions
d’élaboration.
Un indicateur doit être auditable, ce qui signifie que les services producteurs disposent
d’une documentation à jour sur les méthodes, les procédures, les traitements et les contrôles mis en
place pour la collecte, la synthèse et la présentation des informations, de manière à pouvoir les
fournir aux auditeurs qui seront amenés à certifier la sincérité de l’indicateur ou bien à réaliser un
audit d’ensemble du programme.
Remarque générale :
Comme toute nouvelle initiative ou encore tentative pour ajouter de la clarté, la mise en
place des indicateurs de performance ne va pas sans déclencher des critiques plus ou moins
fondées.
Parmi ces critiques, figure en bonne place celle du caractère imparfait de l’indicateur qui
ne décrit jamais de manière absolument complète la réalité qu’il recouvre et qui, de ce fait, serait
techniquement contestable, difficile à interpréter, inapplicable, voire même dangereux.
Cependant et combien même le système des indicateurs connaît des limites et des
imprécisions, il est de toute façon préférable à l’absence de mesure de la performance
103
Toutefois, la présentation de l’indicateur quantitatif et l’écriture ne doit pas donner une
idée erronée de la précision1.
§ 3 : les indicateurs à l’épreuve de la pratique
1. Les indicateurs de la LOLF française
Grâce à la LOLF, trois innovations majeures sont venues améliorer de façon sensible le
pilotage du budget de l’État2 :
- la limitation des possibilités de reports de crédits, désormais plafonnés à 3 % des dotations
initiales (sauf exception) a permis d’accompagner et de pérenniser la baisse du montant des reports de
crédits. Elle facilite en outre le respect en exécution de la cible de dépenses votée par le Parlement;
- la mise en réserve de crédits au stade de la présentation du projet de loi de finances donne
très tôt aux gestionnaires la visibilité nécessaire sur leurs crédits (en distinguant une « tranche ferme »
et une « tranche conditionnelle ») ;
- la règle de comportement relative à l’utilisation des surplus de recettes garantit que le
Gouvernement et le Parlement se poseront en amont,
Toutefois, des études empiriques telle que l’étude de LACAZE3 qui examine l’application de
la LOLF au cas du management de la force publique, souligne la complexité de la tâche4 :
L’étude constate que la LOLF a permis un effort de formulation des missions, et que la
définition des actions les reflète assez fidèlement.
En revanche, l’analyse est beaucoup plus critique sur les objectifs et indicateurs, qui pour
l’auteur :
• constituent une réduction et une parcellisation du champ des actions, et ne rendent donc pas
compte entièrement des missions effectivement réalisées ;
1par exemple, l’indicateur est calculé à 1 pour 1000 près, compte tenu de l’incertitude inhérente à son mode de
production et est exprimé en pourcentage, il est recommandé de l’écrire sous la forme 55,2% en arrondissant au millièmesignificatif, plutôt que 55,27%, où le denier chiffre n’a pas de véritable signification.2
Guide pratique de la LOLF, fevrier 20103
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Opcit4
« Comment évaluer, en effet, la performance des services de sécurité alors que l’effet recherché est atteint lorsquecertains actes délictueux sont déjoués et que, in fine, il ne se passe rien ? »
104
• préjugent des moyens adaptés à mettre en œuvre pour accomplir une action. L’optimisation
de la capacité opérationnelle, par exemple, n’est qu’un moyen parmi d’autres de maîtriser les troubles
de l’ordre public ;
• focalisent excessivement la mesure, l’indice de disponibilité des forces et le taux
d’encadrement ne constituant qu’une approche partielle de cette optimisation, si l’on poursuit
l’exemple précédent.
LACAZE pointe alors la possibilité d’effets pervers si les gestionnaires ne sont jugés que sur
ces indicateurs partiels. Ils risquent, notamment, de délaisser les tâches qui nécessitent une coordination
entre services1.
Par ailleurs, il signale que le jugement sera inéquitable si l’évolution de l’indicateur dépend
trop de facteurs externes d’environnement, ou si le gestionnaire est soumis à des contraintes (y compris
administratives ou statutaires) qui font qu’il n’a de prise que sur une partie de l’indicateur.
De manière générale, il émet beaucoup de réserves vis-à-vis de l’accent mis sur la
performance quantifiable, et souligne l’importance des questions de valeurs et de déontologie.
Cependant, il considère que ces effets pervers pourraient être limités, en élargissant
notamment la gamme des indicateurs.
Ainsi, le souci de développer les systèmes d’information internes, pour disposer d’indicateurs
chiffrés, conduit sans doute à être trop restrictif, et la panoplie des systèmes de mesure, pourrait être
élargie dans au moins deux dimensions :
• les approches en termes de « certification » type ISO 9000, qui permettent d’assurer un
contrôle qualité des procédures et par là des services ;
• le recours périodique à des enquêtes auprès du public et des usagers, étant rappelé que
celles-ci doivent être conçues rigoureusement pour que les réponses reflètent bien leurs préférences.
Ce qui est en effet suggéré au fond, c’est que les systèmes mis en place relèvent parfois plus
du suivi d’un plan d’action que de la mesure économique de la performance1.
1BUREAU. D et MOUGEOT. M : mesure de la performance et incitations dans la gestion publique, In Performance,
incitations et gestion publique, laDocumentationfrançaise, Rapport du CAE, n° 66, Paris,20072idem
105
Bien évidemment ceci ne diminue en rien à l’importance de tels plans d’action, qui sont
déterminants pour faire évoluer l’administration, mais la gestion publique doit considérer à la fois
l’agenda gouvernemental immédiat, et des horizons plus longs.
Du point de vue économique, ces questions sont au cœur de l’analyse en termes « multitâches
et multi-mandants » qui suit.
La mesure de la performance publique ne peut ignorer ces différentes dimensions, même
lorsque celles-ci ne sont pas véritablement contradictoires.
En effet, toute faiblesse à cet égard a des conséquences immédiates, au travers des
modifications de comportement des agents qu’elles induisent.
Certes, la multiplicité des tâches ou des mandants est souvent exagérée, ou mise en avant par
ceux qui souhaitent échapper aux contraintes de performance.1
2. L’interprétation de la LOLF en Algérie
La réforme budgétaire en Algérie a été entamé en 2000 dans l’espoir de défléchir le terrain
lors de l’avènement d’une Loi Organique des Lois de Finances (LOLF) à l’instar de son
homologue française et dont le projet est finalisé.
Ainsi, le Loi de Finances pour 2000 a exigé aux gestionnaires publics d’obéir à une
nouvelle démarche qui consiste en la rupture avec la bonhomie qui a marqué leurs actes quotidiens,
en introduisant de nouveaux paramètres dans leur jargon tel que le programme, la mission et
évidemment l’indicateur.
Cette reforme, comporte deux importants volets étroitement liés. Un volet budgétaire à
caractère technique (classification des dépenses par natures, enveloppes budgétaires, intégration des
budgets de fonctionnement et d’équipement, etc.) et un volet lié à la responsabilité de gestion des
dépenses publiques.
La réforme budgétaire a pour ambition première d’orienter la gestion des dépenses de l’État
en fonction de résultats à atteindre, c’est-à-dire de passer d’une logique de moyens à une logique de
résultats.
1BUREAU. D et MOUGEOT. M : mesure de la performance et incitations dans la gestion publique, In Performance,
incitations et gestion publique, laDocumentationfrançaise, Rapport du CAE, n° 66, Paris,2007
106
Cette démarche de gestion axée sur les résultats signifie que la présentation des programmes
et des sous- programmes des ministères se concentrera sur les objectifs poursuivis, sur les résultats
attendus mesurés au moyen d’indicateurs ainsi que sur les coûts afférents des initiatives publiques1.
La participation active des autorités ministérielles et des éventuels gestionnaires de
programme est un élément essentiel pour assurer la réussite de cette démarche.
En ce qui concerne le projet du gouvernement algérien de modernisation budgétaire,
l’indicateur de performance est un concept central car il mesure la réalisation de l’objectif et
l’atteinte des résultats2. A cet effet, il doit être :
Pertinent, en présentant un lien logique fort avec l’objectif fixé. Il doit permettre de
mesurer la réalisation de l’objectif.
Utile, en permettant d’apprécier l’amélioration ou la détérioration de la situation.
Solide, en étant disponible à intervalle régulier et permettre d’effectuer des comparaisons
dans le temps.
Vérifiable et fiable, son unité de mesure est facilement vérifiable avec les informations
reconnues.
Les résultats mesurés par l'indicateur sont conformes à la réalité et ne comportent pas
d'erreurs.
Section 2 : le pilotage de la performance dans la sphère publique.
Si le pilotage de la performance est la thématique centrale du contrôle managérial dans
l’entreprise, ayant pour objectif de guider l’atteinte des résultats des activités, s’informer des
résultats réellement obtenus, et prendre les actions correctives si nécessaire3, il est devenu une
préoccupation essentielle dans la sphère publique.
Cette question implique le fait d’instaurer un dialogue de gestion qui représente un pilotage
et une gestion concertés des politiques publiques
À travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s’entendent sur la
déclinaison des objectifs, des moyens disponibles et des modes de pilotage.
1La stratégie actuelle de mise en œuvre de la réforme prévoit que ce volet doit être pris en charge par la cellule
stratégique créée au sein de chaque ministère.2
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
3DELMOND M.H : Pilotage de la performance et modes de contrôle de la Direction
107
Le dialogue de gestion se déroule entre le responsable de programme et les directeurs des
affaires financières, des ressources humaines, le responsable de programme et le responsable de
budget opérationnel de programme ainsi qu’entre le responsable de budget opérationnel et ses unités
opérationnelles1.
Ce nouvel intrus dans la gestion publique classique, à savoir le pilotage est un élément
important représentant une nouvelle approche pour le suivi de la démarche de performance qualifiée
d’impératif et la préservation de ses effets positifs.
Sous section 1 : Le suivi de la démarche de performance
Le suivi de la démarche de performance est le maillon central de la nouvelle gestion
publique et à la charnière entre responsabilité politique et responsabilité de gestion.
Cette tache est confiée en premier lieu aux responsable placé directement sous l’autorité du
ministre, et doivent participer à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme dont ils ont
la charge pour devenir ensuit garants de sa mise en œuvre opérationnelle et s’engagent sur la
réalisation des objectifs associés2.
En contrepartie, ils sont désormais dotés d’une enveloppe de crédits globale, afin de
disposer d’une large autonomie dans les choix de gestion par l’affectation des moyens financiers et
humains mis à leur disposition pour remplir les objectifs.
Le ministre et le responsable de programme s’engagent, donc, sur des objectifs et
indicateurs réunis dans les projets annuels de performances et pour garantir une action publique au
plus près de la réalité des citoyens, des usagers et des territoires, les objectifs nationaux sont déclinés
et adaptés dans chaque service de l’État, ce qui fournie une souplesse supplémentaire dans l’action
du gestionnaire.
Par conséquent, une nouvelle de responsabilité engagée sur la performance s’est créée sur
laquelle s’appui la nouvelle gestion publique .Elle garantit un engagement sur la performance à tous
les niveaux3.
1Idem
2Le guide de la LOLF, OpCit
3Idem
108
Ce nouvel engagement dans la relation hiérarchique classique se concrétise par des chartes
de gestion qui concernent à la fois le ministère, ses programmes et leur déclinaison opérationnelle et
déterminent les règles de fonctionnement entre les responsables de programme et les différents
acteurs ministériels ayant des fonctions transversales
§ 1 : La performance dans les rapports contractuels, la gestion et l’amélioration du
service public
La finalité ultime du dispositif de suivi de la performance dans les services de l’État est
d’optimiser la dépense consentie pour satisfaire les besoins de la collectivité par des prestations de
meilleures qualité et au moindre coût.
Pour réaliser cette ambition, des instruments nouveaux sont à mettre en place, des concepts
à développer et des informations pertinentes à collecter.
Mais, pour se concrétiser véritablement, ce dispositif doit s’enraciner largement dans le
milieu administratif et y trouver ses éléments moteurs. C’est pour cela que la question surgie d’un
mode rénové de commandement et d’action dans les services publics, fondé sur la prise en compte
collective des objectifs et des résultats dans des accords de confiance, à savoir les contrats de
performance1.
1. la notion de responsabilité liée a la performance, nature et modalités de la
contractualisation
Le suivi de la performance organise la négociation et la décision budgétaires entre les
services régionaux, les administrations centrales, la direction du budget et le Parlement, en portant
l’attention à la fois sur les moyens et sur les résultats.
Il doit ainsi contribuer à affiner les choix opérés et indiquer les secteurs pour lesquels des
progrès peuvent être accomplis dans le service rendu à la population.
Ce suivi n’est pas seulement un instrument de nature plutôt globale, c'est-à-dire surtout
utilisé aux niveaux centralisés. Il doit servir à renseigner les unités administratives de base ainsi que
les partenaires du service public sur les objectifs retenus par les ministères.2
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
2Idem
109
En effet, c’est justement dans les services à caractère opérationnels, au contact du public,
que se détermine la performance, que se joue la qualité du service public et que se réalise la
satisfaction ou l’insatisfaction des besoins.
Ceci signifie que le potentiel d’amélioration de la performance des services réside tout
autant, sinon beaucoup plus, dans les services déconcentrés et dans les divers intervenants,
entreprises publiques, offices, associations, établissements publics, qui participent au service public.
On a coutume de représenter le dispositif administratif sous la forme d’une pyramide :
Figure 11 : représentation du dispositif administratif dans le suivi de la performance.
Cette représentation schématise l’importance de la base de la pyramide, en nombre
d’unités, en variété de spécialités et de professionnels au contact direct des usagers.
Face à ces tendances, le suivi de la performance ne peut pas rester isolé car il ne fonctionnera
pas correctement, s’il reste un exercice sans accroche sur la partie active du dispositif public. Il doit,
par conséquent, irriguer toutes les branches du dispositif et, en même temps, bénéficier des
améliorations acquises d’ores et déjà par les services innovants.
La diffusion de la culture de la performance et la recherche d’un meilleur service, plus
efficace, plus efficient, plus économe et de meilleure qualité s’imposent au sein de toutes les unités.
110
Ceci passe notamment par1 :
- la pratique de la contractualisation, pour introduire naturellement cette préoccupation
de la performance dans les relations qu’entretiennent entre eux les niveaux administratifs, ou que les
services administratifs entretiennent avec les organismes sous tutelle et avec les partenaires,
- le développement du contrôle de gestion, pour le pilotage rapproché.
La définition retenue du contrat de performance est « un acte écrit, non juridique, passé
entre deux (ou plusieurs) parties, fixant les objectifs et les obligations de chacune d’entre elles
pour la période à venir ». Le contrat est signé par chacune des parties, effectivement ou bien
tacitement, après qu’un accord explicite soit intervenu à son sujet2.
Comme cela a été exposé, passé entre l’administration centrale (Ministre ou Secrétaire
Général) et une direction déconcentrée, le Contrat Objectifs/Moyens est annuel, et il détaille les
objectifs généraux, traduit ces objectifs en objectifs opérationnels, et met en face les pouvoirs et les
moyens fournis à la direction considérée pour atteindre la performance convenue.
En retour, l’ensemble des contrats concernant toutes les directions déconcentrées du
ministère alimente le Plan Annuel de Performance soumis au Parlement3.
Le mode de relation contractuel diffère du mode traditionnel en vigueur anciennement dans
les administrations car il instaure une véritable parité entre les parties. Ainsi, l’attribution
discrétionnaire de moyens ne devrait plus être l’unique manière de répartir le budget, et le service
utilisateur de ces moyens n’est plus seulement considéré comme un service dépensier, il devient aussi
un producteur de satisfaction du public.
A ce titre et de son côté, le service ne se considère plus seulement comme le détenteur de
moyens, d’une fonction et de « pouvoirs », dont il use un peu à sa guise., il est naturellement
chargé d’améliorer sa performance. Par ailleurs, le contrat ressort d’un dialogue et constitue un
accord, un « consensus ».
Il fait en sorte que les parties concernées adoptent une attitude positive et ne restent pas figées
sur leurs divergences ou leur opposition.
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
2 2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
3Entre chaque direction déconcentrée et les services qui la constituent, la contractualisation fonctionne de manière
analogue.
111
Le contrat de performance contribue à réduire la dissymétrie de l’information existant
généralement entre le service actif et le service chargé de sa tutelle ou de son encadrement
hiérarchique1.
Naturellement, le premier service dispose de la totalité et de la variété des renseignements
de base, alors que celui de tutelle est largement dépendant du premier pour observer.
Les experts du domaine administratif parlent même parfois de la capture de la tutelle par le
service actif, en ce sens que la tutelle ne fait qu’adhérer aux thèses et défendre la position du
service actif, faute de la possibilité ou de la volonté de rechercher sa propre voie.
Par la transparence et par le partage qu’il instaure et par le rôle qu’il oblige chacun des acteurs à
jouer, le contrat de performance fait évoluer les situations de ce genre. Pour autant, il ne s’agit pas de
tomber dans l’excès inverse qui ferait remonter de la base des informations trop détaillées, trop
nombreuses, privant le service actif de sa responsabilité de régulation interne.
Le contrat de performance doit trouver un équilibre judicieux entre ces préoccupations et se
concentrer sur les aspects importants.
La négociation se déroule souvent avec, au départ, des points de vues différents,
antagonistes. Elle a pour but de formuler une analyse partagée pour aboutir à une vision commune
sur ce qu’il est possible de faire, au mieux, de sorte que chaque partie estime y avoir gagné. Le contrat
s’appuie sur l’expérience acquise et sur l’observation des périodes passées.
Il n’en constitue pas moins une projection pour l’avenir, qui doit être compatible avec les
engagements contractuels souscrits par ailleurs par les parties
Il se peut qu’au cours de la phase de réalisation les prévisions ne soient plus valides, en
particulier, les moyens d’actions envisagés initialement peuvent faire défaut ou ne pas atteindre le
niveau convenu.2. Comme cela a été précisé par la définition du contrat, le contrat de performance
constitue un engagement réciproque de confiance.
Pour des raisons précisées dans la partie précédente, les contrats mis en place entre les
directions régionales et les administrations centrales et entre les ministères et la collectivité ont des
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
2 2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit
Dans ce cas, le contrat devrait être renégocié et modifié par un avenant explicite
112
formes définies au préalable. Il n’en va pas de même en ce qui concerne les contrats susceptibles d’être
conclus entre les directions régionales et les services placés sous leur responsabilité.1
En toute rigueur, le contrat souscrit par une unité administrative doit contenir des
engagements financiers et relatifs au personnel strictement compatibles avec les autorisations des
lois de finances. Les services budgétaires des ministères et la direction du budget peuvent être
consultés pour apporter leur validation.
Afin de participer pleinement à la diffusion et à la recherche de la performance et sauf cas
particulier, le contrat est un document commenté et disponible à l’intérieur des services
cocontractants. Il peut, le cas échéant, être communiqué aux supérieurs hiérarchiques des parties
impliquées, Ministre, Directeurs, ainsi qu’à l’Inspection Générale du ministère et à l’initiative de tous
les acteurs concernés, le contrat peut être rendu public (site Internet).
L’encadré ci-dessous propose un plan de contrat, qui ne constitue toutefois qu’une des
formes possibles (adapté à partir du « Guide Méthodologique de la Contractualisation », site du
ministère de la Fonction Publique, France) :
Un contenu possible de contrat :
- les parties, le champ, la durée du contrat,
- la présentation succincte du contexte général,
- l’état des lieux,
- les objectifs à atteindre retenus en commun,
- selon quel plan d’action,
- les moyens pour y aboutir, nature, volume et provenance, - la procédure de suivi de
l’exécution du contrat,
- les clauses de révision,
- les mesures à prendre en cas de non respect ou de dépassement (« sanctions négatives ou
positives»),
- le cas échéant, des annexes (tableaux récapitulatifs, textes, ...) - le mode de
renouvellement.
En Algérie, la budgétisation par programme introduit la notion de gestionnaire responsable,
cela implique l’identification, pour chacun des programmes du ministère, d’un gestionnaire qui doit
choisir les initiatives les plus appropriées pour atteindre les objectifs fixés et les résultats attendus pour
1De nombreuses formes de contrats existent (par exemple avec les établissements scolaires, les universités, les offices, les
hôpitaux, ...) et prennent la forme de : contrats de plan, contrats d’objectifs, conventions d’objectifs, etc.
113
élaborer, en collaboration avec les services financiers de son ministère, le budget des dépenses
nécessaires pour mener ces initiatives, et ce, dans le respect de l’enveloppe budgétaire allouée.
Chaque gestionnaire devra assumer ses responsabilités en vue d’atteindre un rendement qui est
fonction d’attentes qui ont été convenues au préalable, en étant responsable de mener les initiatives
choisies pour atteindre les résultats attendus.
De plus, chaque gestionnaire devra rendre des comptes sur les résultats atteints de son
programme (sous-programme, action) en étant en mesure d’expliquer les écarts entre les résultats
obtenus par rapport aux résultats attendus1.
§ 2 : l’utilisation du suivi de la performance
Une fois les procédures à mettre en place pour que les programmes, leurs objectifs et leurs
réalisations reflètent fidèlement les politiques mises en œuvre dans les ministères et aboutissent à des
décisions pertinentes, déterminés, il reste à définir le « mode d’emploi » du suivi de la performance.
En effet, la mise en place d’un système de suivi de la performance va permettre à
l’administration de rendre des comptes sur la qualité de sa gestion, et qui doit être utilisé avant tout
pour améliorer les prestations de l’administration
1. Importance d’une utilisation intense des résultats du système de suivi.
Le suivi de la performance est le fruit d’un travail collectif, qui doit être approprié par tous les
acteurs, car il existe de multiples contributions à la construction et au fonctionnement du dispositif,
celles des agents d’exécution, des chefs de service à tous les niveaux, des directeurs centraux ou de
services déconcentrés, des unités statistiques, des inspections générales, des services d’étude, d’analyse
et de stratégie, des services budgétaires et financiers, des Ministres, du Parlement2.
Autant que la pertinence méthodologique, c’est la pratique du dialogue et le croisement des
points de vue qui progressivement affineront la capacité du suivi à retracer le plus correctement possible
la réalité des missions remplies.
1Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, Opcit
2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
114
Le suivi de la performance doit servir à enrichir le dialogue entre les différents acteurs1.
Encore faut-il que ce dialogue ait lieu, que la négociation se déroule. Chaque partie doit se sentir liée, à
travers un engagement réciproque. L’une à conférer des moyens et une certaine autonomie à la seconde,
la seconde à réaliser les objectifs convenus en commun.
Les rapports de suivi de la performance ne sont pas unilatéraux, ce n’est pas une contrainte
supplémentaire que l’un fait peser sur l’autre, sans contrepartie, c’est un échange équilibré auquel
chacun contribue.
En particulier, lorsque le Compte Rendu régional ou le RAP font apparaître des écarts entre
prévisions et réalisations, chaque partie prenante doit faire connaître ses conclusions et sa position pour
la suite.
2. Appui à la préparation budgétaire
Le système de suivi de la performance offre un immense avantage pour les différentes parties
prenantes dans la négociation budgétaire2.
Pour les ministères présentant leurs requêtes, l’existence de stratégies appuyées par des
indicateurs et des résultats de performance permet d’étayer et de justifier les demandes. Pour les
décideurs budgétaires, il est avantageux de mieux comprendre ce que fait l’unité considérée et quelle est
sa performance.
Il est donc indispensable que les documents de suivi de la performance soient, avec les
documents budgétaires proprement dits, partie intégrante de la discussion budgétaire, dans les
propositions initiales des ministères, dans les conférences budgétaires et, bien entendu dans la
présentation à l’Assemblée Nationale.
Le suivi de la performance va jouer un rôle central dans les relations entre les administrations
et, surtout, entre ces administrations et le citoyen, à travers la représentation parlementaire car de
nombreuses personnes prendront part au débat qui va animer la préparation de la loi de finances et la
négociation des contrats annuels.
Les agents des services concernés auront la possibilité de s’informer grâce aux documents
produits ou même de contribuer à leur élaboration.
1Une instance centrale – le Parlement, une administration centrale, par exemple – et un organisme recevant des pouvoirs
et des moyens - respectivement, un ministère, une direction régionale2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
115
Plus largement, un vaste public pourra y avoir accès : usagers, associations, presse, ... Peu de
ces personnes seront des spécialistes des finances publiques, connaisseurs du monde administratif et de
son langage. Aussi, faut-il que le système de suivi de la performance soit peu complexe, le plus neutre
et le plus objectif possible1, ce qui signifie que les informations qu’il contient doivent retracer
simplement et fidèlement la réalité.
A cette double exigence de simplicité et de neutralité du système de suivi de la performance
s’en ajoute la sincérité. En effet, parfois, lors des négociations budgétaires portant sur la performance,
des polémiques peuvent se dérouler sur les indicateurs et, plus précisément, sur leur sincérité.
Les reproches relatifs au manque de précision de l’information paralysent la discussion et
empêchent une vision commune pour retomber dans le système ancien, où certains imposent et d’autres
subissent.
La réponse à toutes ces exigences se construit, s’affirme et s’améliore, grâce au travail
quotidien des administrations concernées, grâce aux remarques des interlocuteurs (parlementaires,
budgétaires, partenaires, ...) amenés à prendre en compte les éléments suivis, mais aussi par le biais
de la procédure de certification.
Toutefois, la certification du Rapport Annuel de Performance vise à éviter les polémiques
stériles, et se traduit par un document joint au RAP attestant de la sincérité des informations
relatives à la performance contenues dans le rapport et reprise dans le PAP2.
Cette certification du RAP suppose un travail de relecture critique et d’investigations
ponctuelles sur la chaîne de production des données, visant à rechercher et signaler les éventuelles
inexactitudes.
La certification du RAP de l’année N-1 devra intervenir dans un délai serré, durant l’année N,
de sorte que le RAP puisse servir pour l’élaboration du PAP N+1, dès le début des conférences
budgétaires concernant le budget de l’année N+1. Entre la collecte et la synthèse des données N-1,
une fois cette année révolue, et le début des conférences, les personnes chargées de la certification
auront peu de temps pour procéder à la certification.
Elles devront par conséquent se préparer à l’avance en procédant au préalable aux
investigations souhaitables.
1Idem
2COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
116
Il est envisagé que l’Inspection Générale (IG) de chaque ministère se charge d’effectuer ce
travail de certification. Pour ce faire, l’IG sera naturellement amenée à se pencher sur les Comptes
rendus fournis par les directions régionales. Elle agit en liaison avec les services producteurs des
informations qui tiennent à sa disposition les documents détaillés organisant la collecte et la synthèse
des informations de base, son avis aura donc un aspect contradictoire.
3. Le tableau de bord
Le suivi de la performance passe, donc, par la mise en place de contrats de performance qui
portent sur l’année à venir et sur les années suivantes, pour qu’une évaluation commune aux parties
concernées intervient à leur sujet, après chaque année révolue et entre ces deux termes. Le suivi
détaillé des activités s’effectue grâce au tableau de bord.
Le tableau de bord est un élément important du suivi de la performance qui permet au
responsable de connaître l’état d’avancement du programme dont il a la charge et pour lequel il s’est
engagé à atteindre un ou plusieurs objectifs annuels.
Destiné à suivre pas à pas les réalisations et à effectuer les adaptations nécessaires au fur et
à mesure des événements, le tableau de bord est centré sur les points-clés des processus à l’œuvre.
C’est-à-dire sur la réalisation des objectifs; les points critiques susceptibles de freiner ou de perturber
l’activité et, par là, la réalisation des objectifs et l’état des leviers de commande disponibles pour,
éventuellement, réorienter l’action ou faire face à une situation particulière1.
Pour ce faire, le tableau de bord n’a pas à fournir une vision complète et détaillée du
dispositif en place car les états comptables, les comptes rendus et les rapports d’activité
remplissent déjà cette mission. Il ne doit pas non plus être assimilé à un rapport statistique ou un rapport
d’inspection.
Un tableau de bord doit être concis, imagé, rapidement lisible, et dont les principaux
éléments sont2 :
- Le titre, le champ couvert, la période, le destinataire, l’émetteur, les sources, la date ;
- Les indicateurs de performance relatifs aux objectifs, issus du contrat de gestion, mesurés
pour la période considérée et accompagnés de pictogrammes servant de «clignotants» ;
1COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
2Idem
117
- Un graphique montrant l’évolution de l’activité, du taux d’engagement des crédits, des
moyens utilisés, .... , et comparant cette évolution avec le cheminement théorique ou bien avec
l’évolution constatée durant l’année de référence ;
- Les illustrations éventuelles ;
- Le commentaire clair et précis de l’émetteur sur la situation, l’atteinte des objectifs, les
menaces, les mesures à envisager.
Souvent, ce commentaire peut se résumer à une mention rapide du genre « RAS » (Rien A
Signaler) indiquant que le programme suit son cours, normalement. Parfois, lorsque la situation le
commande, le commentaire adopte un ton moins neutre.
La production du tableau de bord doit s’effectuer selon une périodicité correspondant au
rythme des événements susceptibles d’influer sur les objectifs, et à la vitesse des décisions
d’ajustement à prendre1.
Elaboré par un service pour rendre compte de la marche vers ses objectifs, le tableau de bord
constitue un instrument d’information et d’alerte dans ce service. Au titre du dialogue de gestion, il
est transmis au niveau de responsabilité supérieur pour informer ou pour alerter. et le cas échéant,
enclencher le processus de décision permettant de faire face à un aléa défavorable.
Lorsque le tableau de bord ne prévoit pas d’alerte particulière, il n’appelle pas de réponse.
En revanche, lorsqu’un risque est signalé menaçant la réalisation des objectifs et demandant une
réaction, l’autorité destinataire et détentrice d’un pouvoir de décision s’oblige à faire connaître son
avis et à réagir.
Faute de cette réaction, c’est tout l’édifice du tableau de bord qui perd de sa crédibilité. La
confiance mutuelle, indispensable dans l’établissement du contrat et dans le dialogue de gestion, peut
alors disparaître2.
Sous section 2 : L’évaluation des résultats
1Ce rythme peut être trimestriel, mensuel, ou même hebdomadaire. Naturellement, plus la fréquence est élevée, plus le
délai de production des informations est court.
2Remarque générale
Un responsable peut être destinataire de plusieurs tableaux de bord émanant d’unités ayant des fonctions différentes, ou
d’unités identiques intervenant sur des zones différentes.
Dans ce dernier cas, il peut s’avérer utile que les indicateurs de performance des tableaux de bord correspondantspuissent être agrégés afin d’alimenter le tableau de bord général
118
L'évaluation est depuis longtemps au cœur du processus de décision de l'entreprise, tant dans
sa gestion quotidienne que dans le cadre d'opérations particulières d'extension ou de vente d'actifs
(audits d'acquisition ou de cession).
Elle est pour l'entreprise le moyen de disposer, au travers de méthodes rigoureuses et
d'experts les maîtrisant, des éléments d'informations nécessaires et suffisants aptes à dégager les
risques, avantages et inconvénients des différentes opportunités qui s'offrent à elle et à dégager ainsi
la solution optimale à retenir.
Les Anglo-saxons ont été les premiers, dans les années soixante, à développer
l'enseignement des nombreuses méthodes d'évaluation et à les appliquer au monde de l'entreprise.
Cette véritable culture s'est imposée depuis les années quatre-vingt impliquant pour l'entreprise une
véritable révolution et le développement de nouvelles ressources tant en interne qu'en externe
(recours à des cabinets d'audit, de conseil stratégique ou opérationnel, d'avocats).
Dépassant le monde de l'entreprise, c'est à présent toute la sphère publique qui se trouve
touchée par le besoin impérieux d'évaluation. En effet, le développement de politiques publiques
d'envergure, la recherche d'optimisation des moyens engagés et de maîtrise budgétaire comme le
souci de plus grande transparence font de l'évaluation un enjeu essentiel de démocratie et d'efficacité
de l'action1, et ce, tel que le démontre le schéma suivant :
Figure 12: Evaluation et Mesure de la performance
§ 1 : La mesure de la performance :
1BERTRAND. A : Évaluer et accompagner la performance publique, conférence de méthode, Master affaires publiques
119
Malgré la variété des modalités envisageables pour appréhender la performance, son
absorption par le contrôle de gestion conduit à recenser trois modèles principaux qui irriguent la
littérature professionnelle et académique 1:
- Le modèle des « EEE » : Economie, Efficience, Efficacité,
- le modèle « IOO » : Inputs, Outputs, Outcomes,
- le modèle du Balanced Scorecard.
1 - Le modèle EEE
Toute organisation vise à être performante et s’attache à remplir sa mission en gérant au mieux
ses ressources. La performance peut être représentée par le triptyque Objectifs-Moyens-Résultats.
C’est dans la relation entre les trois pôles de ce triangle que se jouent l’économie, l’efficience et
l’efficacité de l’organisation tel que le schématise la figure qui suit.
Ainsi, on parle d’économie pour qualifier la relation entre les objectifs et les moyens¬
d’efficacité pour la relation entre objectifs et résultats et d’efficience pour qualifier la relation entre les
moyens et les résultats2
Figure 13 : Le triangle de la performance
- Le premier E : L’économie rapproche les objectifs des moyens et renvoie au suivi du
1BOYNE. G.A : Concepts and Indicators of Local Authority Performance: An Evaluation of the Statutory Frameworks in
England and Wales , Public Money and Management, Vol. 22, n° 2, 2002, pp.17 cité par GUENOUN. M: le management dela performance publique locale, Opcit
2DEMEESTERE.R: Le Contrôle de gestion dans le secteur public, 2ème édition, Ed LGDJ, Paris, 2005
120
coût des facteurs de production d’un service particulier sans prise en compte du résultat1. Il représente la
dimension la moins contestée de la performance.
Elle correspond à la définition des moyens nécessaires à réunir pour atteindre les objectifs
fixés et son analyse est axée sur la budgétisation, la définition de plans d’action et l’identification des
leviers de gestion. Elle mesure également, à posteriori, l’écart entre les objectifs annoncés et les moyens
mobilisés et s’associe souvent à économie pour souligner que son point focal est le coût des moyens
mobilisés.
2. Le deuxième E : L’efficacité rapproche les résultats des objectifs et le contrôle de gestion
analysera les résultats obtenus au regard des objectifs que l’organisation s’était fixés.
Les axes d’analyse visent à constater et expliquer les écarts entre le prévu et le réalisé.
Après analyse des résultats, le contrôle de gestion peut aider à définir des actions correctives pour
mieux atteindre les objectifs en fixant des seuils d’alerte ou en re-planifiant les activités.
- Le troisième E : L’efficience met en relation résultats et moyens et les finalités de
l’action sont laissées de côté. Il s’agit de savoir si l’atteinte des résultats s’est faite de manière
optimale, c’est-à-dire sans gaspillages, et l’analyse des résultats peut inciter à redimensionner les
moyens utilisés, compte tenu des résultats obtenus2.
Les axes d’analyse consistent à jouer sur la flexibilité du budget, envisager le
redéploiement du personnel ou la réorganisation des services.
2 - Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes
Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes fournit une gamme plus large de critères d’évaluation
de la performance organisationnelle avec une principale différence par rapport au modèle précédent
qui est la distinction entre outputs (produits, livrables) et outcomes (impacts, effets).
En effet, ce modèle décompose le résultat de l’action en deux « sous-résultats », les outcomes
sont mesurés par des indicateurs non financiers représentant les bénéfices sociaux apportés par l’action,
1BARTOLI. A : Le management dans les organisations publiques, Ed Dunod, Paris, 1997, p 82
2L’efficience est définie par les économistes de deux manières, l’efficience technique, qui renvoie au coût par unité
produites (la collecte d’une tonne de déchet, l’heure d’enseignement dans le secondaire...) et L’efficience allocative, quirenvoie au degré d’alignement des services sur les préférences des usagers. La première définition est la pluscommunément admise.
121
Les outputs désignent des niveaux d’activité sans que l’on puisse affirmer que ces productions
conduiront à des résultats de type outcome1.
Ce modèle intègre les trois éléments du modèle précédent, l’économie est incluse dans les
inputs. L’efficience est le ratio entre outputs et inputs, Les outcomes incluent l’efficacité, ainsi, ce
modèle rend explicites des dimensions de la performance qui sont au mieux implicites dans le modèle
EEE2.
Figure :14 :Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes
Les deux modèles précédents, autorisent en principe de mêler les trois principales dimensions
théoriques de la performance3 :
1. Une approche économique, centrée sur la notion d’objectifs énoncés principalement en termes
financiers et économiques et fixés par les propriétaires et dirigeants. Cette approche
économique de la performance est la plus influente dans les organisations privées et
se traduit par la popularisation d’indicateurs mesurant principalement la valeur financière
crée pour l’actionnaire
2. Une approche sociale, qui intègre les activités nécessaires au maintien de
l’organisation. Le postulat de cette approche est que l’atteinte des objectifs sociaux permet
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
2BOYNE. G.A , Opcit
3MORIN E.M., SAVOIE A. et BEAUDIN G : L’efficacité de l’organisation. Théories, représentations et mesures, Gaëtan
Morin Éditeur, Montréal. 1994
122
d’atteindre les objectifs économiques et financiers.
3. Une approche systémique qui met l’accent sur la conciliation des approches
précédentes et insiste sur la nécessité pour l’organisation de remplir ses objectifs sans
obérer ses moyens et ressources et sans mettre une pression indue sur ses membres
Ces deux dernières approches mettent l’accent sur les ressources internes de l’organisation et
considèrent que les employés, les compétences tangibles et intangibles contribuent aux avantages
compétitifs de l’organisation et donc indirectement à sa performance financière.
En pratique néanmoins, les organisations privilégient le plus souvent les mesures
économiques, financières et d’outputs .celles-ci sont les plus faciles à produire (Malleret, 1999). Elles
reposent sur la collecte de données présentes dans les systèmes d’informations mêmes les plus
sommaires de l’organisation. En sus de cette facilité d’accès aux informations comptables et productives,
la montée en puissance du capitalisme financier a conduit les dirigeants à se polariser principalement
ou exclusivement sur la performance financière de l’entreprise.
En réaction à ces réductions de la notion de performance, certains auteurs insistent sur la
nécessité pour l’organisation de définir une véritable politique de la mesure de performance et de tenter «
d’équilibrer » leur système de description d’activités entre les types de mesures plutôt que d’affecter
des ressources très importantes à certaines mesures en négligeant les autres1.
C’est dans ce contexte qu’émerge le troisième modèle d’analyse de la performance, le
Balanced Scorecard développé par KAPLAN et NORTON. 2
3 – Le model Balanced Scorecard
Fort médiatisé depuis la parution de leur article publié en 1992 dans la Harvard Business
Review, l’argument fondamental de KAPLAN et NORTON consiste à affirmer que les mesures
financières ne reflètent pas la performance globale de l’entreprise et que ces mesures doivent être
complétées par d’autres types de mesures2.
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
2Idem
3 idem
123
Il ne s’agit pas d’une remise en cause du profit comme finalité de l’entreprise, mais
plutôt de la suggestion que la performance financière résulte du pilotage des différentes dimensions
de la performance.
L’autre argument fort de Kaplan et Norton, progressivement formulé, consiste à resserrer
les liens entre théorie de la performance et mesure de la performance.
En effet, voulant transformer leur outil de représentation de la performance
multidimensionnelle en dispositif global de gestion, Kaplan et Norton invitent les responsables à
développer une réflexion explicite sur les liens entre mesure et management.
En effet, les différents axes de performance doivent être articulés au sein d’une chaîne de
causalité et servent à identifier les leviers d’action qui influenceront la performance financière.
L’objectif est donc de rééquilibrer l’approche traditionnelle de la performance en
ajoutant, à l’axe de la performance financière, trois autres axes qui rendent compte des autres
dimensions de la performance1 :
- un axe « clients » : avec 5 mesures génériques, la part de marché, la satisfaction et la
fidélité des clients, le nombre de nouveaux clients ou encore le taux de rentabilité par segment
- un axe « processus internes » : dont l’objectif est de prendre en compte l’ensemble des
processus internes avec une attention particulière pour l’innovation, le service après-vente et la
production.
- un axe « apprentissage organisationnel » : considéré comme l’axe des moyens qui
permettent d’atteindre les objectifs des trois axes précédents, il est l’axe sur lequel les systèmes de
pilotage sont les plus sommaires.
Kaplan et Norton proposent de mesurer la satisfaction et la motivation des salariés, la
productivité du travail en mesurant la part de chiffre d’affaire par salarié, la fidélité des salariés en
mesurant le turnover, la capacité des systèmes d’information.
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
124
Ce modèle a connu un succès rapide et spectaculaire tant auprès des organisations publiques
que privées, dans le secteur public Le BSC est très utilisé dans les pays nordiques, mais aussi au
Canada ou aux États- Unis où près de 60 % des administrations sont concernées 1.
Les différents modèles présentés se distinguent donc de deux manières.D’une part, sur
l’importance accordée aux effets de l’action D’autre part sur la volonté active ou non d’atténuer
l’influence des approches financière ou budgétaire de la performance.
Après avoir présenté ces modèles, il convient d’interroger comment le concept de performance
et les dispositifs qui l’accompagnent s’acclimatent au secteur public.
§ 2 : La mesure de la performance dans le secteur public
La performance constituant un changement dans lequel la valeur des actions publiques et
de leurs effets pouvait désormais être mise en correspondance avec les dépenses engagées, et
correspond à la diffusion d’un mode de direction finalisé, orienté vers l’atteinte des résultats, qui
constitue une révolution pour des organisations traditionnellement régulées sur la base de leur
conformité aux normes juridiques.2
Cependant, l’émergence d’une promesse de performance dans le secteur public signale
l’affaiblissement de la frontière public/privé et la perte de singularité des organisati ons publiques
désormais soumises aux mêmes principes de gestion finalisée.
Pourtant, si le concept de performance et les outils qui l’accompagnent dérivent effectivement
de la sphère marchande vers la sphère publique, leur consécration au sein de cet envi ronnement est aussi
l’occasion de revendiquer des exigences spécifiques peu prises en compte dans la sphère privée.
Ainsi, une conception élargie de la performance prévaut dans le secteur public et implique
une adaptation des modèles de mesure.
1. Les problèmes spécifiques à la mesure de performance dans le secteur public
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
2TALBOT. C: Les paradoxes de la réforme du management public : l’expérience britannique , Revue Française
d’Administration Publique, Vol. 2-3, n° 115-116, 2003 pp. 11-24.
125
Les Systèmes de Mesure et de Pilotage de la Performance SMPP dans le secteur public ont
été très commentés. Ces discussions gravitent autour d’une question cruciale posée, celle de savoir si
les modèles développés dans le secteur privé sont transposables dans le secteur public .
Cette question génère des attitudes très contrastées allant des commentaires les plus
enthousiastes faisant du pilotage de la performance la seule solution pour la pérennité du secteur
public déjà considéré à l’unanimité en crise, aux critiques dénonçant non seulement les effets pervers
ou induits de ces dispositifs mais plus largement la philosophie libérale et l’obsession du chiffrage
que ces systèmes véhiculent fatalement.
- Les arguments favorables à la mesure de performance dans le secteur public
Deux sortes d’arguments sont généralement avancés pour justifier le recours à la mesure de
performance dans le secteur public, certains mettent en avant les qualités génériques des Systèmes de
Mesure et de Pilotage de la Performance SMPP, d’autres font ressortir des avantages particuliers des
SMPP pour le secteur public1.
Quatre qualités génériques des SMPP sont mises en avant pour justifier leur utilisation dans le
secteur public :
1) la clarification gestionnaire que permet la mesure de performance accroitre
mécaniquement la performance et les importants bénéfices provoqués par la mesure de la
performance dans le secteur privé peuvent aisément être obtenus dans le secteur public, ainsi :
- Si on ne mesure pas ses résultats, il est impossible de distinguer un succès d'un échec.
- Si vous ne pouvez identifier un succès, vous ne pouvez pas le récompenser.
- Si vous ne pouvez récompenser un succès, vous récompensez très probablement un
échec.
- Si vous ne pouvez identifier un échec, vous ne pouvez pas le corriger.
- Si vous pouvez présenter vos résultats, vous pouvez conquérir l'adhésion des usagers.
Ainsi, l’utilisation des indicateurs de performance dans le secteur public est justifiée par le
simple constat que les organisations privées utilisent des indicateurs de performance et sont plus
efficientes que les organisations publiques, et que ces dernières doivent donc y recourir.
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
126
2) la mesure de performance est censée favoriser l’apprentissage au sein de l’organisation
car elle indique ce qui fonctionne ou non et ce qui peut être amélioré.
3) La mesure de performance est censée encourager la motivation des employés en leur
donnant des incitations à être plus performant.
4) Enfin la mesure de performance est supposée favoriser l’autonomie de l’organisation (De
Bruijn, 2002).
Certains auteurs font ressortir des arguments spécifiques au secteur public pour justifier la
mesure des performances.
L’argument fondamental est la dimension démocratique de la mesure de la performance
permettant aux représentants des citoyens en renforçant les pouvoir du parlement en matière budgétaire
et de mettre sous pression les organisations publiques et de donner un droit à l’information aux citoyens.
Dans cette perspective, la mesure de la performance est censée améliorer les choix des
consommateurs de services publics ou son usager ce qui permet l’émergence d’une nouvelle notion
qui était méconnue au sein du service public qui est la qualité.
À contrario, si les SMPP centrés sur les extrants peuvent conduire à des effets pervers, la
renonciation à la mesure de la performance induirait le retour à une logique bureaucratique centrée sur
les moyens et tout aussi inattentive aux effets des actions menées.
Le recours à des justifications tantôt génériques, tantôt spécifiques à la mesure des
performances dans le secteur public peut fournir des indices sur le degré de prégnance du modèle de
l’entreprise sur les responsables du secteur public.
- Les arguments défavorables à la mesure des performances dans le secteur public
Deux sortes d’arguments défavorables au développement de la mesure de la performance dans
le secteur public sont avancées.Certains relatifs aux organisations publiques elles-mêmes. D’autres
relatifs aux Systèmes de Mesure et de Pilotage de la Performance SMPP.
Tout d’abord, la complexité des organisations publiques limiterait la capacité à produire et
exploiter les informations relatives à la performance, Cette complexité s’enracine dans la grande taille
127
des organisations publiques, leurs finalités multiples, le caractère non répétitif des tâches (d’où une
complexité de variété), les problèmes de qualification de la main d’œuvre, le poids déterminant
de la main d’œuvre parmi les ressources organisationnelles et le caractère essentiellement indirect
des coûts1.
Parmi cette liste de caractéristiques propres aux organisations publiques qui impactent la
performance des SMPP, deux éléments sont considérés comme particulièrement importants. on peut
citer les finalités multiples des organisations publiques et la variété de leur parties prenantes.
A l’inverse du secteur privé, le secteur public ne recherche pas seulement le profit mais plus
largement à préserver le bien-être de la population, autrement dit, l’utilité publique.
Cette finalité se situe donc à l’extérieur de l’organisation et doit couvrir l’ensemble des intérêts de
la population. Or, ces intérêts sont très différenciés et impliquent une grande variété d’objectifs que les
valorisations actionnariales ou commerciales ne permettent pas d’apprécier correctement.
A cette complexité s’ajoutent les éléments d’histoire et de culture administrative.
L’utilisation des informations sur le rendement dans les administrations est marquée par une culture
du centralisme, voulant qu’une large partie du temps de traitement et d’analyse des informations fût
dédiée par les managers opérationnels à la rédaction de rapports à l’intention des organismes
centraux non opérationnels. Le management de la performance dans le secteur public accuse cinq
principales critiques:
1° le management de la performance est théoriquement intéressant, mais difficile à mettre en
œuvre.
2° La croyance que l’attention portée à la performance conduit à une meilleure
performance repose sur une hypothèse où la qualité des informations détermine la qualité
décisionnelle.
3° La variété de concepts associés à la mesure de la performance cumulée à leur variété
sémantique provoque une confusion sur ce qu’est la mesure de la performance.
4° L’absence de consensus sur les critères de mesure de la performance la confusion
sémantique est renforcée par l’absence de consensus sur la méthode à adopter pour mesurer la
1BURLAUD. A : Les méthodes et les outils du contrôle de gestion à l’épreuve de la diversité des organisations, Séminaire
CEFAG-FNEGE. 1995
128
performance.
5° Les effets inattendus et la rationalité limitée du management de la performance car les
indicateurs de performance ne peuvent refléter la variété et la complexité des activités
publiques, voire, la quantité d’indicateurs produits rendrait l’information illisible.
Les principaux effets pervers recensés dans la mesure de performance sont1 :
- Un comportement paradoxal : l’organisation se comporte en fonction de ce qui est
mesuré plutôt qu’en fonction de ce qui est important, car ces données collectées servent à l’allocation de
ressources administratives (en personnel et financières) et à la récompense individuelle des
fonctionnaires.
- Un frein à l’innovation : une organisation publique n’a qu’à optimiser la production
des éléments mesurés pour recueillir les récompenses.
- L’écrémage ou la sélection : l’organisme sélectionne soigneusement les intrants les plus
aptes à accroître sa performance sur le plan des « extrants ».
- Le camouflage de la performance réelle: à mesure que l’information sur la
performance gravit les échelons d’une organisation, on la regroupe et on établit des moyennes.
Cette façon de procéder peut faire en sorte que la performance réelle n’atteigne pas la haute
direction.
- Le « mythe » de la fiabilité: plus l’écart entre le moment où l’information est collectée et
celui où elle est utilisée est important, plus l’utilisateur se fiera à cette information
- La disparition de la responsabilité: les produits et les services publics supposent des
compromis entre différentes valeurs qualitatives et quantitatives. Le danger de trop mettre l’emphase
sur les mesures quantitatives comme indicateurs des valeurs qualitatives existe.
- La reconstruction de structures traditionnelles: quand une organisation ou une partie
d’une organisation est en concurrence avec d’autres organisations pour cueillir les fruits de la haute
performance, elle a tendance à éviter les relations de collaboration.
- La manipulation de la réalité : les organisations performantes sont dotées de structures
qui leur permettent justement de collecter de l’information probante.
1HUGHES. M : Mesurer la performance des services publics, In Télescope, Vol. 12, n°3, automne, 2006, pp. 55-72.
129
Cette forme de logique circulaire est présente dans le processus d’évaluation approfondie de
la performance. A ce titre, on peut s’attendre à ce que les concepts et modèles d’analyse développés
opèrent une transposition simple du privé vers le public. Or la réalité est plus subtile, dans la mesure
où la transposition des modèles d’analyses de la performance à été l’occasion d’une modification
de ces modèles.
2 - L’adaptation des modèles de mesure
Afin de faciliter l’insertion et l’appropriation des systèmes de mesure et de management de la
performance explicitement dérivés du secteur privé, leurs promoteurs ont paradoxalement insisté sur
la nécessité d’élargir les critères d’analyse de la performance dans le secteur public.
Cet élargissement des critères d’analyses repose principalement sur :
- l’importance accordée à la mesure de la qualité des produits ou services délivrés,
- l’alignement des mesures de performance sur les objectifs de multiples parties prenantes,
- la prise en compte des finalités spécifiques au secteur public, de ses divergences culturelles
et structurelles.
- L’adaptation du modèle EEE
Ce modèle décompose la performance en trois composantes complémentaires, économie,
efficience et efficacité. Deux formes d’adaptation du modèle sont identifiables. D’une part, une
réadaptation des composantes de la performance. D’autre part, son intégration dans un modèle plus
large.
- La réadaptation des composantes de la performance passe principalement par la substitution
de la pertinence à l’économie. En effet, la recherche d’économies est le premier facteur explicatif
du développement de systèmes de mesure et de management de la performance dans le secteur
public.
En effet, dans un contexte de crise des finances publiques, il apparaît difficile de critiquer
une tentative de diminution du coût des facteurs de production.1.
Plus généralement, le niveau de dépenses permet difficilement d’apprécier la performance
d’une organisation puisqu’un niveau de dépense faible ou élevé n’indique rien sur le niveau de qualité
du service1.
1ROCHET. C : Une seule flèche pour deux cibles : le pari ambitieux de la réforme budgétaire en France , Management
International, Vol. 9, n° 1, 2004, pp. 85-98.
130
Ainsi, une solution pour faciliter l’acceptation des systèmes de mesure et de pilotage de la
performance a consisté à mettre en retrait la dimension économique de la performance pour insister
sur l’analyse de la pertinence des actions menées2.
La pertinence est un concept plus large que celui d’économie et, si les deux concepts ont en
commun de promouvoir une logique d’optimisation des moyens utilisés en vue des objectifs
recherchés, la pertinence renvoie à une conception plus organisationnelle de la performance, tandis
que l’économie renvoie à une conception plus financière ou comptable3.
- L’autre aménagement du modèle EEE, consiste à le considérer comme une composante
d’un modèle plus large de la performance publique. Cela suggère que l’intégration de ce modèle
dans le secteur public suppose justement d’ajouter un axe public à l’analyse de la performance4.
L’intégration de cet axe articule la démarche de contrôle de gestion à celle de l’évaluation
des politiques publiques et vise à intégrer les finalités externes des organisations publiques dans
l’appréciation de la performance publique.
Ce modèle suppose donc de mesurer le degré de cohérence entre les objectifs formulés par les
décideurs publics et les attentes du public (axe 1) et de mesurer la satisfaction du public quant aux
résultats des actions publiques (axe 2).
Figure : 15 Contrôle de gestion et évaluation des politiques publiques
1Idem
2HUGHES. M, Op.cit.
3 3HUGHES. M, Op.cit.
4DUPUIS. J : Le contrôle de gestion dans les organisations publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1991.
131
Légende :1 Attente 2 Satisfaction 3 Efficience 4 Pertinence 5 Efficacité 6 Cohérence - - - - Limitede zone
Une particularité supplémentaire est constituée par la complexité du concept de « public» des
organisations publiques. L’acteur avec lequel interagissent les organisations publiques est porteur de
différentes rationalités porteuses de conceptions différentes de la valeur produite par les organisations
publiques1.
L’acteur selon qu’il se considère (ou qu’il soit définit par l’organisation) comme client,
usager, électeur, administré, citoyen, contribuable, a des critères de performance différenciés et
implique la production d’informations différentes.
En définitive, les adaptations apportées au modèle EEE dans le secteur public consistent à
relativiser l’importance de la dimension économique et à le situer dans un ensemble plus large où la
prise en compte des attentes et perceptions du public constitue en soi une dimension de la performance.
- L’adaptation du modèle I-O-O
1VILLENEUVE. J-P: Citizen’s Conceptual Expectations and Organisational Performance », Communication à la Conférence
Annuelle de l ’EGPA, Madrid, Espagne, 19-22 septembre 2007, cité par GUENOUN. M: le management de la performancepublique locale, Op.cit.
132
Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes est le principal modèle utilisé par les administrations
publiques des pays anglo-saxons1 et son adaptation consiste principalement à préciser la notion
d’Outcomes.
Les Outcomes renvoient aux impacts, effets ou plus globalement aux résultats finaux de l’action
publique sur son environnement, par opposition à ce qu’elle produit (outputs).
Concrètement, la notion d’outcomes renvoie à la distinction des deux fonctions des
organisations publiques La première transforme des entrants (personnel, matériel, budget, système
d’information) en réalisations (délivrance de prestations publiques). La seconde qui combine ces
réalisations et subit des effets externes pour donner naissance à l'impact2.
Ainsi, l’évaluation des effets de la production sur le contexte est un impératif, du fait que
l’essence même de l’organisation publique est d’aménager l’environnement dans l’intérêt des
citoyens.
Toutefois, cette approche a été critiquée par la présentation de quatre facteurs :
- L'impact est pluridimensionnel car une même réalisation a des impacts dans des domaines
très différents.
- L’impact est complexe car il est difficile d'attribuer aux effets des réalisations et aux
effets externes leurs parts respectives.
- L'impact ne peut se mesurer par rapport à un état neutre, car celui- ci est inconnu.
- L'impact est dilué dans le temps car l'effet ne peut être isolé d'une réalisation.
Dans cette perspective, les différents modèles d’analyse de la performance publique, qu’ils
soient issus de la pratique professionnelle ou de la recherche académique préconisent d’ajouter des
indicateurs de résultat final direct ou indirect3.
En fait, la distinction outputs/outcomes renvoie à une autre ligne de partage entre secteurs
public et privé. Il s’agit celle de l’importance accordée respectivement à la quantification et à la
1TALBOT. C, Op.cit., p 507
2Idem
3À ce titre, on peut citer l’exemple de la LOLF française car elle affiche dans son texte le même souci en promouvant le
développement d’indicateurs mesurant non pas ce que fait l’administration (ses produits), mais l’impact socio-économique de ce qu’elle fait (ses résultats) et d’indicateurs mesurant l'aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire.
133
qualification, sachant que les cadres du secteur privé ont une grande capacité à produire des chiffres, à
les mettre en rapport et les « faire parler » ; tandis que, pour les cadres du public, la capacité à
s'interroger sur les missions, leur chaînage, les effets qualitatifs, à jouer sur le verbe est manifeste1.
La distinction entre outputs et outcomes étant acceptée, la question centrale devient celle de
leur articulation, et le paradoxe posé repose sur le fait que production et finalités sont tous deux
constitutifs de la valeur publique, et que la focalisation sur un seul de ces aspects peut conduire à des
dysfonctionnements.
En conclusion des adaptations du modèle IOO au secteur public, il convient de présenter le
modèle proposé par BOUCKAERT2 qui étend remarquablement le modèle IOO pour y intégrer la
complexité de la performance du secteur public. Ce modèle permet d’intégrer les modèles EEE et IOO,
tout en mettant en avant les spécificités du secteur public.
Tout d’abord, la notion d’outcomes y est précisée de manière originale . Il distingue les effets des
actions publiques et la confiance envers le secteur public et ces deux types d’outcomes (effets et
confiance) fondent la complexité de la mesure de la performance dans le secteur public3. D’une part, ils
sont le fruit des activités complémentaires de plusieurs organismes et sont difficiles à mesurer au niveau
d’une organisation, et d’autre part, une grande quantité de facteurs politiques, sociologiques et
environnementaux influencent tant les effets des actions publiques que la confiance envers le secteur public,
ce qui perturbe l’analyse des relations entre outputs et outcomes.
- L’adaptation du BSC
La plupart des traits distinctifs du BSC vis-à-vis des autres modèles d’analyses de la
performance semble le rendre très compatible avec les spécificités du secteur public.
L’importance accordée à l’articulation d’indicateurs financiers et non financiers est très
compatible avec le principe selon lequel les organisations publiques ne recherchent pas
principalement le profit.
1GIBERT. P : Mesure sur Mesure , In Politique et Management Publics, Vol. 18, n° 4, 2000, p. 63.
2GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
3GUENOUN. M, Op.cit.
134
D’autre part, son ambition d’aligner les indicateurs sur les intérêts de plusieurs parties prenantes
(clients, actionnaires et employés) correspond à la multiplicité des bénéficiaires de l’action publique.
Ainsi, le BSC a pu être considéré comme une concession minimale des organisations
publiques à l’injonction de mesurer leur performance.
Néanmoins, deux caractéristiques du BSC limitent sa transposition dans le secteur public, sa
faible flexibilité et l’absence de prise en compte de la dimension politique.
Concernant la flexibilité du BSC, sa structure standard en quatre parties permet la prise en
compte d’objectifs stratégiques spécifiques1. Ainsi, soit le modèle du BSC évince la stratégie de
l’organisation, soit les objectifs stratégiques doivent déterminer la charpente du BSC.
Aujourd'hui, la tendance va vers l’idée que les organisations publiques devraient placer au
sommet de leur BSC un objectif global qui représente leurs objectifs à long terme ce qui amène un
assouplissement du modèle du BSC.
Concernant l’absence de prise en compte de la dimension politique, plusieurs critiques
indiquent que l’arborescence causes-effets supposée est irréalisable dans le secteur public, en raison
de la complexité de ses objectifs2.
Ainsi, afin de faciliter la transposition du BSC dans le secteur public, certains auteurs
proposent des aménagements plus profonds tel que MOULLIN qui développe un Public Sector
Scorecard (PSS) spécifique au secteur public censé donner un cadre global de mesure de la
performance et d’amélioration du service, adaptant le BSC à la culture et aux valeurs des secteurs
public3.
L’adaptation du modèle consiste à ajouter une nouvelle dimension de la performance, l’axe
« usagers/parties prenantes » qui suppose de mesurer la perception du service par les usagers et leur
satisfaction, par conséquent, le PSS comprend donc 5 axes.
1LORINO. P: Méthodes et pratiques de la performance, 3
èmeédition, Ed d’Organisation, Paris, 2003, p. 146.
2LORINO. P: Méthodes et pratiques de la performance, 3
èmeédition, Ed d’Organisation, Paris, 2003, p. 146.
3 LORINO. P: Méthodes et pratiques de la performance, 3ème
édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003, p. 146.
135
L’élément clé de ce modèle est d’intégrer les usagers ou parties prenantes dans le processus
de formulation des objectifs.
L’objectif est d’aligner stratégie, processus et mesure de la performance sur les besoins et
attentes des usagers directs des autres parties prenantes, alors que le BSC traditionnel cherche seulement
à assurer la cohérence entre les différents axes de performance. Le PSS entend transcender les
frontières de l’organisation en invitant les représentants d’autres organisations partenaires, et d’autres
groupes de référence au sein du comité de pilotage du PSS.
La carte stratégique élaborée dans le cadre du PSS est également sensiblement différente
du BSC générique dans la mesure où les participants sont invités à réfléchir aux effets désirés de
l’action et à identifier les principaux facteurs de risque. Ainsi, l’élargissement du BSC en 5 axes repose
sur l’idée de s’en servir comme support de la relation aux parties prenantes se retrouvent dans la
plupart des adaptations du BSC au secteur public.
Le postulat commun de ces adaptations est donc que les frontières entre organisations
publiques et environnement doivent s’effacer et que la participation des parties prenantes à la conception
des indicateurs et un moyen de construire ces liens1.
Conclusion du chapitre 2
En conclusion, il est important de revenir sur la nature et l’ampleur du mouvement en cours
visant à instaurer le suivi de la performance des services publics en liaison avec le système budgétaire.
D’abord, sous des formes diverses et avec des libellés variables, mais à partir de fondements
remarquablement identiques, ce mouvement s’observe aujourd’hui dans de nombreux pays. Depuis une
vingtaine d’années, l’augmentation de la contrainte budgétaire a conduit plus des deux-tiers des pays
membres de l’OCDE à mesurer la performance de l’action publique et à introduire dans leurs
documents budgétaires des objectifs et indicateurs de résultats cherchant à évaluer l’efficacité des
actions financées et de leurs services publics.
Ainsi, le besoin d’améliorer le volume et la qualité des services publics tout en maîtrisant la
ressource consommée s’est fait ressentir presque partout, au sein des organisations gouvernementales,
au sein des organismes autonomes travaillant pour le service public, comme au sein des gouvernements
locaux (États, régions, villes).
1GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
136
De la même façon, on observe dans un grand nombre de pays hors OCDE des programmes de
réforme budgétaire privilégiant la logique de résultats sur la logique de moyens.
Les principes de base de cette évolution sont simples à énoncer :
examiner le service rendu avant de raisonner sur les moyens à consommer ;
responsabiliser (tous) les acteurs (du service) en fixant avec eux les cibles à atteindre, en
quantité, en qualité et en gestion économe des ressources, tout en leur laissant une autonomie
d’initiative et de gestion plus large ;
échanger les informations sur le résultat atteint et le résultat visé avec les autorités
compétentes, avec les agents concernés et avec un large public ;
mesurer l’écart entre le résultat atteint et le résultat prévu ;
par ce moyen, éclairer les décisions stratégiques et budgétaires ;
piloter l’action au jour le jour en fonction de la performance à atteindre.
La mise en place de ces réformes dispose déjà d’un peu de recul, ce qui autorise à tirer des
leçons encourageantes. Ainsi, diriger le service en terme de performance, amène un regard fort sur
l’avenir du service, clarifie ce qui est important pour lui et, par suite, clarifie ce qui l’est moins ;
améliore effectivement la performance des programmes, déjà par l’abandon des activités qui ne
contribuent pas à la réalisation des objectifs fixés, également par des gains de productivité et, aussi, par
la diffusion des innovations (grâce au benchmarking) et participe, par le recentrage, à la simplification
des dispositifs administratifs ;
Aussi, il contribue à une ouverture vers l’extérieur et à l’écoute de la population à servir, à
l’écoute de l’usager en suscitant un dialogue positif (non plus en terme de rapport de forces) entre les
instances concernées par une même mission. Ceci implique les multiples « niveaux » administratifs,
depuis le terrain, depuis l’établissement, jusqu’aux décideurs politiques ;
De même, il répond aux demandes du public visant à mieux connaître et comprendre le
fonctionnement et l’apport des administrations. Il justifie de manière plus convaincante les ressources
qui sont prélevées sur les contribuables et permet aux agents engagés dans l’action de se situer
personnellement par rapport aux buts et aux objectifs de leur organisme en apportant aux décideurs
politiques et aux législateurs, une connaissance plus équilibrée de la réalité sur laquelle ils
interviennent.
137
Au passage, les difficultés sont identifiées. L’ampleur des changements à réaliser impose de
procéder de manière progressive. Il s’agit de tenir compte de la capacité du vaste milieu impliqué dans
de telles réformes à supporter un véritable bouleversement de sa culture administrative.
Le dialogue et la négociation constituent aussi des points de passage obligés, de sorte que le
suivi de la performance s’installe sur la base d’une large adhésion de tous ceux qui le font fonctionner
et l’utilisent.
138
Chapitre 3 : La douane algérienne et l’impératif de performance
Introduction :
Au terme des transformations économiques qu’a connu l’Algérie au début des années 90, le
pays s'est retrouvé dans un état tel qu'il n'a eu d'autre choix que de traiter avec le FMI et les bailleurs de
fonds afin de re-profiler la dette extérieure, mais aussi d'ouvrir le pays au marché international et
d'adhérer à l'Organisation Mondiale du commerce (OMC), ce qui implique, naturellement, d'en
respecter les règles.
Cette libéralisation a eu d'énormes conséquences, tant pour les entreprises privées - contraintes
d'accroître considérablement leur compétitivité - que pour le secteur public, la douane en particulier -
condamné à se restructurer.
A la croisée des chemins, la douane risquerait la marginalisation si elle ne remplissait pas un
certain nombre de conditions qui se rapportent à son rôle économique en accompagnant les entreprises
et les investisseurs par des mesures de facilitations de la réglementation, des procédures et des pratiques
douanières, par la participation à la sécurité de la santé humaine et animale, au contrôle de la qualité et
des normes de fabrication, à la protection de l’environnement.
La douane devait également garantir à l’État de disposer d’un système d’information
performant lui permettant, ainsi qu’aux opérateurs et investisseurs, une prise de décision sans risque, de
veiller à la neutralité des mécanismes douaniers et fiscaux et d’assurer la transparence dans son action.
C’est ainsi que le programme de réforme et de modernisation a été élaboré. Le programme
vise l’adaptation des moyens de toutes natures et des missions de l’institution douanière, la révision des
méthodes de gestion et de l'ensemble des mécanismes d'action et de contrôle douanier en rapport avec
le nouvel environnement tout en tenant compte de la complexité et de la célérité qui caractérisent de
plus en plus les opérations du commerce international.
En effet, devant les évolutions intervenues dans la sphère économique au niveau international
et particulièrement celles subies au niveau national, l’administration des douanes, consciente des défis
et enjeux, s’est proposée de lancer un programme ambitieux de modernisation 2007-2010 en vue de lui
garantir à terme le succès grâce à des systèmes modernes de gestion et de pilotage. Ce choix est
commandé par le souci majeur de remédier définitivement aux dysfonctionnements qui handicapent son
évolution.
A cet effet, la douane ouvrira de nouveaux chantiers qui sont à la fois prioritaires et
structurants constituant la feuille de route de l’administration des douanes et permettront l’élaboration
d’un panel d’indices de performance, et plus tard des cahiers de charges à mettre à la charge des
responsables des services extérieurs.
139
L’administration des douanes vise à travers ces programmes à concilier la facilitation
douanière et le contrôle efficace et efficient des opérations du commerce extérieur. Pour ce faire, il est
nécessaire qu’une politique de conduite des changements soit envisagée. Celle-ci peut être élaborée en
interne, et consolidée par l’expertise internationale.
Aussi le recours à la réalisation d’actions ciblées par des entités externalisées est un gage de
réussite et d’efficacité.
La mise en œuvre du cadre des normes après avoir remplis les prés requis y afférents, et la
promotion de plateforme de concertation avec les entreprises constituent des axes importants qui
inspirent les changements.
Cependant, les actions stratégiques de modernisation nécessitent le soutien des pouvoirs
publics par l’allocation à l’administration des douanes des moyens matériels et financiers1nécessaires ;
de même qu’une meilleure collaboration avec les différents intervenants en matière du commerce
international et de lutte contre la fraude.
Ce chapitre du travail qualifié donc de pratique par rapport a ce qui a précédé, se penchera sur
la démarche « performance » considérée dans le discours public de la douane algérienne comme le
noyau autour duquel a été construit le chantier de reformes et le nouvel impératif du label d’excellence.
D’un point de vu académique, et ce en, identifiant les outils théoriques adoptés ou adaptés lors de cette
démarche et la rigueur méthodologique accompagnant ce processus nous pouvons construire les
jugements scientifiques quant aux résultats obtenus et communiqués par cette institution.
Cependant, cette prospection académique nécessite de se familiariser avec son objet technique
(Section 1) pour suivre les pas de cette ambitieuse démarche mettant en avant la consécration de
l’impératif de performance (Section 2) et en consolider les résultats (Section 3).
1Evaluation statistique des budgets d’équipement et de fonctionnement de la douane par rapport à ses ressources budgétaires
(période de 2001 à 2006) reprise en annexe I au présent programme.
140
Section 1 : la douane : administration publique à vocation économique
Le phénomène douanier est fortement lié au développement des structures de l'État dont la
politique douanière est traditionnellement une des missions régaliennes, au même titre que la politique
étrangère, ce qui témoigne de l'universalité du phénomène douanier.
Sous section 1 : le champ d’intervention de la douane
Toute politique douanière repose sur un parti pris économique sous-jacent. Ces conceptions
ont subi une évolution radicale au cours de l'Histoire, marquée par des phases de protectionnisme plus
ou moins aigu et aboutissant à une généralisation du libre échange.
Actuellement, la politique douanière des États et autres entités participant au commerce
mondial est étroitement encadrée par des organisations internationales et régionales1.
§ 1 : l’environnement de la douane
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, il a été indispensable de reconstruire les
relations économiques internationales sur des bases nouvelles, fondées sur la coopération
internationale. Sous l'impulsion des États-Unis et sous l'égide de l'ONU, diverses organisations
internationales sont donc mises en place dans les domaines financier et économique2.
Au plan douanier, en revanche, c'est le General Agreement on Tariffs and Trade (GATT),
négocié en dehors des Nations Unies, et signé le 30 octobre 1947, qui va concrétiser la volonté
d'inscrire les échanges internationaux de marchandises dans une perspective libérale.
*Les organisations internationales
La douane algérienne agit dans un environnement caractérisé par l’existence d’un certain
nombre d’organisations internationales qui fixent les règles du jeu du commerce international et en
définissent la portée.
1Dr. NATAREL Elizabeth : le rôle de la douane dans les relations commerciales internationales, coll Droit Douanier, Ed
ITCIS, Alger, 20072
Fonds Monétaire International (FMI), Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD),Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED), Organisation de Coopération et deDéveloppement Économique (OCDE), les instruments d'un nouvel ordre économique institutionnalisent la recherche d'unéquilibre entre les pays membres et l'élargissement du commerce mondial sur une base multilatérale et nondiscriminatoire.
141
Il s’agit principalement de l’OMC qui représente un acteur capital du commerce mondial
même pour un pays qui n’en est pas encore membre comme l’Algérie et qui agit activement dans ce
sens.
-L'Organisation Mondiale des Douanes
L'Organisation Mondiale des Douanes est une organisation internationale dont la mission
essentielle consiste à encourager la coopération entre les administrations des Etats signataires en
matière de commerce international. Elle œuvre notamment à l'harmonisation des systèmes et
procédures douanières des 170 pays membres dont l’Algérie depuis 1966
L'apport de cette instance, qui compte à son actif l'élaboration et la gestion des multiples
conventions indispensables à la pacification et au développement harmonieux du commerce mondial,
n'est plus à démontrer.
Parmi ces conventions qui permettent aux différents partenaires commerciaux de parler une
sorte de langage commun, il y a lieu de citer par ordre d’importance :
- la Convention internationale sur le Système Harmonisé de désignation et de codification des
marchandises (SH), système de codification numérique qui s'efforce de classer, à des fins douanières,
que l’Algérie a adopté le 24 octobre 1991 pour sa mise en œuvre en 1992 en veillant à la mise à jour de
son tarif national (décliné) selon ses amendements périodiques.
- la Convention de Kyoto pour la simplification et l'harmonisation des procédures
douanières, signée le 18 mai 1973 et entrée en vigueur le 25 septembre 1974. Elle encourage la
facilitation des échanges et l'efficacité des contrôles grâce à l'adoption de dispositions légales claires,
détaillées et simples en matière de régimes douaniers et que l’Algérie a ratifié même sa version révisée
en 2000 .
Même si leurs approches sont différentes, OMC et OMD poursuivent chacune des objectifs
dont la finalité est douanière. Leur action, complémentaire, les conduit donc à travailler en
collaboration. C'est ainsi que l'OMD peut se voir confier la gestion de certains accords négociés dans le
cadre du GATT/OMC1, tel est le cas, par exemple, de la convention sur l'évaluation en douane,
convention capitale pour la détermination de l'assiette des droits de douane et fondée sur la valeur
transactionnelle des marchandises importées2.
1Dr. NATAREL Elizabeth, OpCit
2Adopté par la legislation algerienne en vertu de l’artcile 16 du code des douanes algerien.
142
Sans souci d'exhaustivité, il convient néanmoins de citer d'autres institutions internationales,
dont l'objet n'est pas spécifiquement douanier, mais qui participent cependant à la définition et à
l'élaboration des règles du commerce mondial.
C'est dans le cadre de la CNUCED, organe subsidiaire des Nations-Unies prônant l'idée d'un
nouvel ordre économique mondial fondé sur des relations plus équitables, qu'a été conçu le système dit
des « Préférences généralisées », abaissement unilatéral des droits de douane sur certains produits
originaires de pays en développement.
Enfin et bien qu'elle soit une institution de coopération régionale, on mentionnera également la
Commission économique pour l'Europe des Nations Unies pour son rôle dans la facilitation des
échanges. C'est à elle que l'on doit notamment l'importante convention sur le Transit International
Routier permettant l'allégement des contrôles douaniers lors du passage des frontières.
Dans le même temps que s'institutionnalisait la progression vers le libre-échange,
l'élargissement du commerce mondial sur la base du multilatéralisme et de la non-discrimination
relançait les phénomènes de regroupement économique régional1.
- Les organisations d'intégration régionale
Dans le système du GATT, l'intégration économique régionale, en ce qu'elle implique
l'instauration de liens préférentiels entre les États qui la composent, devrait théoriquement être
proscrite. Tel n’est évidemment pas le cas. L'Accord Général admet, et même encourage, ces
intégrations pour autant qu'elles aient pour objet « de faciliter le commerce entre les territoires
constitutifs et non d'opposer des obstacles au commerce d'autres parties contractantes avec ces
territoires »2 (art. XXIV, §4).
Pour être valablement qualifié d'union douanière, au sens du droit de l'OMC, un accord
commercial doit donc satisfaire à deux critères. Sur le plan interne, il doit prévoir l'élimination des
droits de douane et autres réglementations commerciales restrictives et, sur le plan externe, l'intégration
doit se traduire par l'élaboration d'un tarif extérieur commun et d'une politique commerciale commune à
l'égard des pays tiers. Pour le cas de l’Algérie, elle est partie prenante dans l’accord de l’Union du
Maghreb Arabe UMA qui se trouve gelé pour des raisons politico-sécuritaires.Celle-ci ne comporte
1Dr. NATAREL Elizabeth, op cit
2Cependant, cette dérogation au principe de la clause de la nation la plus favorisée ne peut se concevoir que sous réserve
de remplir certaines conditions et de revêtir l'une des deux formes licites : l'union douanière ou la zone de libre-échange.L'article XXIV en fournit, pour la première fois, une définition juridique très précise.
143
donc qu'un volet interne, ce qui est valable pour la Grande Zone Arabe de Libre Échange entrée en
vigueur en Algérie le 1er janvier 2009
§ 2 : les missions de la douane
De même que la spécificité de son environnement, la douane se caractérise par un
particularisme dans ses missions qui peut devenir contraignant pour une étude de management public
au sens restreint, nécessitant ainsi une largeur d’esprit et un chercheur averti par rapport à cette donnée.
Administration fiscale, la Douane est en effet, avant tout, chargée du recouvrement des
impositions de toutes sortes qui frappent les marchandises, notamment des droits de douane,
instruments privilégiés de cette protection.
A côté de cette mission fiscale, ses politiques douanières ont, d'autre part, toujours cherché à
faciliter le développement des activités économiques et commerciales. C'est pourquoi la douane dispose
de mécanismes spécialement conçus pour encourager les opérations liées au commerce international.
La modernisation de ces régimes économiques permet aujourd'hui à la douane d'affirmer sa
vocation de promotion des échanges internationaux, parallèlement à sa mission de surveillance.
A. La protection de l’espace économique ou la mission originelle de la douane
1. La taxation douanière
Le droit de douane représente l'outil le plus ancien de régulation des échanges économiques
internationaux. Dans son principe, il vise à combler l'écart de prix entre la production nationale et les
produits étrangers, atténuant ainsi le jeu normal de la concurrence. La taxation s'effectue lors du
dédouanement de la marchandise et le taux des droits dus est fonction de certaines caractéristiques de la
marchandise et du niveau de protection que l'on souhaite garantir.
Des travaux récents, et particulièrement ceux conduits par le Centre d'Etudes Prospectives et
d'Informations Internationales (CEPII) montrent qu’en 2001, le droit de douane moyen appliqué au
niveau mondial s'établit à 5,6% et est environ cinq fois plus élevé dans l'agriculture que dans l'industrie.
L'Inde (33,5 % de droit moyen), la Tunisie et le Maroc (plus de 20%) comptent parmi les plus
protectionnistes.
Pour le cas de l’Algérie, une prise de conscience a eu lieu dès 1992, année de la reforme
fiscale et l’adoption du système de la TVA.
144
2. La protection non tarifaire
Dans le cadre du système économique libéral issu du GATT, l'objectif poursuivi est de
parvenir à une libéralisation aussi complète que possible des échanges internationaux. Toute forme de
protectionnisme est donc, par principe, sinon prohibée du moins condamnable et le maintien de droits
de douane, seule forme licite de protection ne peut être que transitoire, la perspective demeurant un
désarmement tarifaire.
Des régimes économiques diversifiés, adaptés aux besoins des entreprises, et dont la forme la
plus libérale réside dans l'instauration de zones franches, artificiellement exclues du territoire douanier,
ont donc été imaginés puis sans cesse adaptés et perfectionnés.
*. Les régimes économiques douaniers
Cette préoccupation, prise en compte dans les techniques douanières dès le Moyen Age, s'est
traduite par l'élaboration de régimes dits « suspensifs » permettant d'échapper à la taxation douanière
dès lors que la marchandise n'était pas destinée à demeurer sur le territoire.
*. Les zones franches
Avec l'instauration des zones franches, espace clos considéré comme hors du territoire
douanier, la fiction juridique atteint son apogée. Elles représentent également, au moins en apparence,
la forme la plus aboutie du libéralisme douanier.
Sous section 2 : les moyens disponibles à l’action douanière
Devant la complexité et la diversité des acteurs qui définissent son environnement ainsi que la
particularité de ses missions, la douane algérienne se dote de moyens divers afin d’accomplir ses tache
fixées par son régime juridique interne et de répondre aux défis imposés par ses interlocuteurs externes.
La direction générale des douanes a adapté l’organisation structurelle et fonctionnelle de ses
services dès décembre 1993. Il a été procédé à la déconcentration des prérogatives de gestion douanière
et l’autonomie de gestion du budget de fonctionnement des services extérieurs territoriaux et
spécialisés.
Ainsi, un renforcement structurel a permis la création d’une école nationale des douanes,
actuellement Centre national de formation douanière, et d’une direction centrale de la formation, la
création du Centre national de l’informatique et des statistiques (CNIS) pour le développement et la
généralisation de l’informatique, la création du Centre national d’information et de documentation
145
(CNID), la revalorisation des missions du contrôle douanier et la création d’une inspection générale des
douanes pour promouvoir le contrôle interne1.
L’organisation et l’implantation territoriales des services extérieurs ont été, quant à elles,
adaptées aux objectifs d’accompagnement du développement des collectivités territoriales, des
facilitations aux opérateurs (création de deux « ports secs » dans la wilaya d’Alger) et de la lutte contre
la contrebande.
L'organisation fonctionnelle, a permis de passer à l'étape de l'instrumentation de gestion à
travers l'élaboration et la diffusion d'un ensemble de documents de travail et de guides et manuels se
rapportant aussi bien à la gestion administrative qu'à l'acte douanier.
De nouvelles méthodes de gestion de l'institution faisant appel au management stratégique
public ont été introduites et adoptées par l'encadrement de l'administration des douanes.
- Le code des douanes et la loi tarifaire :
L’actuelle législation accorde une plus grande protection et une meilleure sécurisation pour les
intérêts et les droits des usagers et des opérateurs économiques2. La transparence, la prévisibilité des
règlements douaniers et la multiplication des voies de recours constituent, en effet, un aspect non
négligeable dans l'amélioration de l'environnement de l'entreprise et d'une façon générale, du climat
d'investissement de notre pays3.
La réforme tarifaire intervenue en 2001 a mis fin à l’incohérence et à l’instabilité qui ont
caractérisé cet instrument en raison des multiples modifications intervenues depuis de longues années.
Il s’agit donc de rechercher l’harmonisation de la structure tarifaire en fonction, comme cela se
pratique ailleurs, du degré d’ouvraison des produits, de rendre plus transparent le système permettant
ainsi la prévisibilité des opérations de commerce et de diminuer les risques de fraude sur l’espèce des
marchandises.
- Les ressources humaines et la formation :
1Cf. Decret Executif No 08-63 du 24/02/2008 portant organisation et attribution de la Direction Générale des Douanes et
le Decret Executif No 08-64 du 24/02 /2008 portant organisation et attributions de l’Inspection Generale des Douanes2
Le code des douanes algrerien en phase de refonte.3
Dans cet esprit, le nouveau code des douanes revisé selon les normes internationales sera soumis prochainement àl’approbation parlementaire, et ce, apres son expertise.
146
Les actions d’assainissement de la gestion des carrières des agents des douanes qui étaient
figées pendant une très longue période et la révision des dispositions du statut particulier1 et la mise en
œuvre d'autres dispositions statutaires, ont permis à la douane de renforcer son encadrement par le
recrutement, d’un nombre très important de cadres, tous profils confondus issus des universités et des
grandes écoles.
Cet apport externe massif a permis ainsi non seulement de relever le taux d'encadrement2 mais
aussi d'opérer une régénération et une redéfinition des profils en adéquation avec l'occupation des
postes de responsabilité et de décision au sein de l'institution douanière.
Par ailleurs, le dispositif scolaire limité à la seule école de Annaba a été renforcé depuis 1994
par l'ouverture de quatre (4) écoles dotées de moyens didactiques nécessaires (deux à Ouargla, une à
Batna et une autre à Tlemcen) et la réception, en 2003, de l’Ecole supérieur d’Oran chargée de la
formation initiale, du recyclage et du perfectionnement des cadres supérieurs des douanes3.
L'administration des douanes, consciente du déterminisme existant entre l'intégrité de ses
fonctionnaires et sa crédibilité en tant qu'institution au service de l'usager, des opérateurs et de
l'économie nationale, a engagé des actions pour la réhabilitation de son crédit et de son image de
marque de service public qui passe nécessairement par un raffermissement de son action
d'assainissement interne.
Cependant, la lutte contre la corruption, ne doit pas se limiter à des actions répressives ou
ponctuelles nécessitant de s'attaquer aux causes profondes et aux facteurs favorisants.
-L’impact de nouvelles technique de gestion
En matière de moyens modernes de contrôle des marchandises, des scanners mobiles sont
actuellement utilisés dans les ports de commerce le plus important. La douane a engagé un programme
spécial pour les années 2002 et 2003 pour l’acquisition de quelques scanners mobiles pour les grands et
petits colis et de scanners pour la détection de particules (stupéfiants et explosifs).
1Cf. Decret Executif No 10-286 du 14/11/2010 portant staut particulier des fonctionnaires du coprs specifique de la
douane2
Il faut signaler que le taux d’encadrement à fin 2003 n’était que de 5,35%. Ce taux ne comprenait que 1,5%d’universitaires, y compris ceux des fonctionnaires qui ont pu suivre des études universitaires au cours de leurs carrières.Le taux d’encadrement a augmenté jusqu’à 10.34 à fin 2003.3
La création d’une section spécialisée à l’ENA et à l’IEDF a permis jusqu’à fin 2005 à a DGD de disposer de près de 300inspecteurs principaux énarques et de 83 diplômés de l’IEDF.
147
Concernant la lutte contre le trafic illicite des stupéfiants, outre les scanners de détection de
particules de stupéfiants, la douane dispose de quelques chiens-renifleurs au niveau de certains postes
sensibles grâce à la coopération bilatérale, notamment avec la Libye et la France.
Il est utile de signaler que la douane ne dispose pas encore de moyens de surveillance
aérienne, qui sont loin d’être un luxe pour contrôler les zones immenses du Grand-Sud Algérien.
Toutefois, la douane a souffert depuis 1995 des limites sévères imposées par les pouvoirs
publics en matière de dotation de crédits de paiement de crédits budgétaires. La conséquence en a été le
gel des actions de développement programmées. L’évolution du budget général de la direction générale
des douanes, services extérieurs compris, est très faible1.
Analyser la conduite des réformes au sein de la douane offre un point de vue intéressant pour
observer la douane aujourd’hui : ses atouts, ses défis, ses contradictions, tel que le fameux paradoxe
budgétaire : « Il faut réformer pour économiser, mais il faut dépenser pour réformer ».
Dès lors, toute initiative de modernisation doit être soutenue politiquement comme un
engagement continuel et incontournable de sorte qu’il garantisse l’achèvement des opérations et le
soutien financier indispensable à la réalisation des programmes de réforme et de modernisation et
également la mobilisation des ressources humaines nécessaires à la conduite de ces programmes.
Ainsi, le succès des programmes de modernisation dépend étroitement des ressources
humaines et des ressources financières allouées à ces programmes. La continuité de la disponibilité de
ces ressources constitue également une condition de succès.
Jusqu’à l’année 1993, le taux d'encadrement était de 3,5 % dont 1,5 % seulement
d'universitaires, concentrés par ailleurs, essentiellement dans les régions du nord. Il est à préciser
qu’une partie de cet encadrement était en situation de préretraite, ce qui nécessitait la prise en charge
d’actions de relève au niveau des structures. Des déséquilibres flagrants des effectifs existaient
également au niveau de la pyramide des âges et des grades.
La direction générale des douanes a entrepris, dès l’année 1992, l’étude de cette
problématique et procédé à l’ouverture d’une section douane au niveau de l’ENA en vue de recruter des
1Le budget de fonctionnement concerne les dépenses du personnel et les dépenses de fonctionnement des services. Le
budget d’équipement concerne la formation (infrastructures et équipement), l’habitat, infrastructures et équipement etl’informatique (infrastructure et équipements). Si l’on exclut les effets de l’inflation et de la dépréciation du dinar qui aperdu, dans le cadre de la politique de l’ajustement structurelle, 40% de sa valeur dans la seule année 1994, cette faibleaugmentation du budget général de la douane n’a pour cause que cela, car ce n’est qu’une augmentation monétaire,l’augmentation réelle n’a pas eu lieu pratiquement.
148
universitaires en plus de l’apport de l’Institut algéro-tunisien d'économie douanière et fiscale (créé en
1983)1.
Cela a permis non seulement de relever sensiblement le taux d'encadrement de 3,5 % à plus de
12 %, mais aussi d'opérer une régénération et une redéfinition des profils en adéquation avec
l'occupation des postes de responsabilité et de décision au sein de l'institution douanière.
Les tableaux ci-après font ressortir la situation actuelle en termes des effectifs de
l’administration douanière :
Tableau :02 : répartion du personnel des Douanes par : Sex/Age/Niveau
d’instruction/Niveau de résponsabilité.
Tranche d’âge 20-30 31-40 41-50 51-60 et plus Total
Effectifs 2679 5690 2990 1622 12981
Pourcentage 20,64 43,83 23,03 12,50 100
Répartition par sexe Administration
centrale
(y compris l’IGD)
Centres
nationaux
Services
extérieurs
déconcentrés
Total
Masculin 727 770 9471 10968
Féminin 279 166 1568 2013
Total 1006 936 11039 12981
Niveau
d’instruction
Post-graduation
et plus
Universitaire Secondaire Autres Total
Effectifs 35 2557 7791 2598 12981
Pourcentage 0,27 19,70 60,02 20,01 100
Niveau de
responsabilité
Encadrement Maîtrise Exécution Total
1Programme de Modernisation de la Douane Algérienne PMDA, DGD, 2007, p 41
149
Effectifs 1248 5224 6509 12981
Pourcentage 9,61 40,24 50,14 100
Dès l'année 1995, la douane algérienne a procédé à la mise en place d'un système intégré
d'information et de gestion automatisée (SIGAD) après la réalisation du centre national de
l'informatique et des statistiques (CNIS), en remplacement du système existant depuis avril 1986 mais
qui était très peu performant car limités dans ses applications (dédouanement à l’importation pour
la mise à la consommation) et dans son implantation géographique (port et aéroport d’Alger). Le
SIGAD s’étend actuellement sur 25 sites déportés1, dirigé par le site central du CNIS.
Le système SIGAD est constitué de bases de données organisées en sous-systèmes, le tarif
intégré, le code des douanes et ses textes d’application, le système de dédouanement des marchandises,
le système de suivi des importations temporaires, le système de gestion des risques, le système
contentieux, le système statistiques du commerce extérieur, le système de contrôle interne et l’accord
d’association Algérie-UE.
Le système de dédouanement à distance, phase supérieure du SIGAD, a bénéficié jusqu'à
présent aux administrations d'autorités (MDN et DGSN), aux entreprises économiques, publiques et
privées performantes ayant affiché clairement leur volonté de s'intégrer au système informatique des
douanes.
La réalisation de ce réseau informatique qui traite l'essentiel du commerce extérieur algérien.
permet aujourd'hui aux pouvoirs publics de disposer de statistiques en temps réel, permettant de suivre
de près l'évolution de nos échanges commerciaux ou d'éclairer la décision
économique.L'informatisation des activités douanières a permis de :
limiter au minimum les relations directes entre les opérateurs et les fonctionnaires des
douanes, ce qui tend à supprimer leur subjectivisme et leur pouvoir discrétionnaire ;
garantir une réelle uniformisation dans l'application des lois et règlements, renforçant ainsi
les principes de la neutralité des mécanismes douaniers et de l'égalité des opérateurs et des citoyens
devant la loi douanière ;
1A savoir : Alger-Commerce, Alger-Régimes particuliers, Alger-Pins Maritimes, Aéroport Houari Boumédiène, Ports secs de
Rouiba-Réghaïa (2) (Alger-Ain Taya), Oran-Port, Béjaïa-Port, Jijel, Skikda, Annaba-Port, El-Hadjar, El-Aïoun, El-Haddada,Bouchebka, Hassi-Messaoud, Arzew, Mostaganem, Akid Lotfi, Ghazaouat, Tipasa, Blida, Boumerdès, Tizi-Ouzou, In-Aménaset Deb-Deb.
150
accélérer les procédures de dédouanement et de réduire leurs délais et leur coût financier ;
améliorer la qualité du contrôle et de la lutte contre la fraude qui sera de plus en plus réalisé
a posteriori sur la base de critères de sélection préalablement établis, comme c'est la règle dans les pays
avancés.
Cependant, et en raison d'un certain nombre de contraintes, notamment financières ou liées à la
non performance du réseau de télécommunications des PTT (lignes insuffisantes et débits trop faibles)
pour la transmission de données informatiques, le système d'information et de gestion automatisée de la
douane voit son extension et son développement freinés :
Pour son extension géographique en vue de la connexion de tous les services des douanes ;
Pour la connexion des institutions et des organismes intéressés par les banques de données
du SIGAD (seule l'administration des impôts est à l'heure actuelle connectée pour les besoins de
contrôle fiscal) ;
Pour la généralisation du dédouanement à domicile des opérateurs économiques dont
l’activité est importante ;
Pour la réalisation d'un réseau de transmission de données propre à la douane qui soit fiable
et sécurisé.
Section 2 : le rôle prépondérant de la performance dans la modernisation de la douane
algérienne
La double vocation économique et fiscale de l’institution douanière fait que les
réglementations et les méthodes de travail doivent s’adapter aux nécessités de la concurrence
internationale et aux besoins de la compétitivité des entreprises, dans le but d’aboutir à l’insertion de
l’économie algérienne à l’économie mondiale et son intégration dans la division internationale du
travail et mettre au diapason des standards universels de l’économie.
A ce titre, les différents rounds de négociations commerciales multilatérales entamés avec
l’Organisation Mondiale du Commerce qui prône l’élimination des contingents, la diminution des
droits de douane et la lutte contre toutes les formes de protectionnisme ainsi que le respect de la
concurrence loyale, débouchent sur la fixation de nouvelles règles que les administrations douanières
sont chargées de faire appliquer.
Par ailleurs, les engagements pris par l’Algérie dans le cadre des perspectives d’accession à
l’OMC et la ratification de l’accord d’association avec l’Union européenne, entré en vigueur à partir du
151
1er septembre 2005, apportent des profonds changements dans les modalités d’intervention de
l’administration douanière.
Partant des acquis positifs des actions menées depuis le début des années 1990,
l’administration des douanes se propose aujourd’hui de mener des actions correctrices d’une part et
d’autre part arrêter des actions stratégiques.
Ainsi, le programme de modernisation de la douane algérienne PMDA, vise essentiellement à
concilier deux volets apparemment contradictoires à savoir, d’une part la facilitation douanière et
d’autre part le contrôle efficace et efficient des opérations du commerce extérieur.
En d’autres termes, l’administration des douanes s’est engagée , à affiner sa vocation de levier
économique au service de l’État, par la mise en place des mécanismes de facilitation et de contrôle
rigoureux des opérations de commerce extérieur.
Dans cette démarche, un concept clé apparait comme leader des reformes Il s’agit de la
performance qui a été fixée comme impératif ou finalité exigé de ce processus. Il y a lieu d’en apprécier
la portée par rapport aux dogmes théoriques instaurant ce concept.
Sous section 1 : contours du Programme de Modernisation de la Douane Algérienne
Le programme de modernisation de l’administration douanière PMDA, s’étalant sur la période
2007-2010, est élaboré sur la base du diagnostic établi par les différentes structures de l’administration
douanière ; des visites de travail et d’inspection organisées par le Directeur général des douanes sur le
terrain durant le deuxième semestre de l’année 2006 et le début de l’année 2007 ; des recommandations
des experts internationaux dans le cadre du programme de modernisation et d’appui aux réformes
administratives1.
Aussi, l’assistance technique du Fonds monétaire international suite à la mission d’audit
effectuée au mois de février 2007 a bénéficié de ce programme de même que celle de l’Organisation
Mondiale des Douanes OMD suite à la mission de diagnostic dans le cadre du renforcement des
capacités, effectuée au mois de mars 20072.
Le PMDA a été conçu sous forme d’un document scindé en deux (2) parties. La première est à
caractère introductif et traite de façon succincte de l’objectif recherché, l’énoncé et les outils de la
stratégie globale.
1Programme de Modernisation et d’Appui aux Réformes Administratives ( MARA )
2Programme de Modernisation de la Douane Algerienne PMDA, Direction générale des Douanes, Alger, 2007, p 7
152
La deuxième quant à elle, plus détaillée, a été consacrée à l’évaluation globale et au
programme d’actions.
§ 1 : Le contenu de la stratégie globale :
La libéralisation du commerce extérieur et les engagements internationaux de l’Algérie
imposent à l’administration des douanes de poursuivre et consolider sa modernisation.
Sur la base d’une évaluation globale du système douanier, l’administration des douanes s’est
appuyée sur un programme faisant ressortir les grands axes de sa stratégie durant la période 2007-2010.
Ce programme de modernisation vise l’adaptation des moyens de toutes natures et des
missions de l’institution douanière, la révision des méthodes de gestion et de l'ensemble des
mécanismes d'action et de contrôle douanier en rapport avec le nouvel environnement, tout en tenant
compte de la complexité et de la célérité qui caractérisent de plus en plus les opérations du commerce
international.
La stratégie de modernisation de la douane obéit à la préoccupation de l’adaptation
permanente aux évolutions constatées ou prévisibles des contextes national et international.
La méthodologique adoptée par la douane lors de la préparation de son programme de
modernisation obéit à une démarche cohérente par référence aux écrits scientifiques et aux
recommandations théoriques annoncées dans les deux chapitres précédents de ce travail.
Ainsi, le document intitulé programme de modernisation n’a pas omis de tracer la stratégie
globale et la politique générale de modernisation pour identifier un ensemble d’objectifs précis et
spécifiques à la matière douanière reconnue par sa haute technicité.
Ces objectifs ont été présenté comme suit:
1- Finalité du programme de modernisation de l’administration douanière.
Le programme de modernisation a pour finalité l’adaptation de l’administration des douanes
aux différentes mutations nationales et internationales, ainsi que l’amélioration des performances du
service public douanier par une législation et une réglementation douanières plus neutres dans leurs
effets, plus souples et plus transparentes dans leur application et par l’efficacité et l’adaptabilité du
processus du changement1.
1Programme de Modernisation de la Douane Algerienne PMDA, Direction générale des Douanes, Alger, 2007, 4 et 5
153
Techniquement parlant, ces finalités peuvent être déclinées comme suit :
- la Neutralité : Les procédures et mesures douanières doivent être appliquées sans égard à la
qualité des personnes1
- la Simplicité et transparence : La simplicité est indispensable pour garantir la lisibilité et la
transparence des procédures douanières et en faciliter l’application.
Elle permet aux opérateurs économiques de décrypter aisément les signaux émis par le
système d’incitation et de réagir en conséquence. La transparence évite la prise de décisions
discrétionnaires et décourage de facto les comportements de recherche de rentes.
- l’Efficacité et l’adaptabilité : une efficacité dans la gestion des opérations de
dédouanement en réduisant les délais et donc les coûts, efficacité aussi dans la collecte de l’impôt ; ce
devra s’accomplir en tenant compte du fait que notre administration subit de manière frontale les
évolutions que connaît la sphère du commerce international et cela induit une adaptabilité constante.
A travers les finalités stratégiques ci-dessus indiquées, le programme de modernisation a
privilégié la concrétisation, sur une période de quatre (4) ans, des objectifs fondamentaux2,
interdépendants et structurants suivants :
- le développement du rôle économique et de partenariat de la douane ;
- la réhabilitation et la crédibilisation de l’institution et la consolidation de l’éthique
douanière ;
- le développement des ressources humaines et de la formation ;
- la sécurisation des recettes douanières et l’efficacité de lutte contre la fraude ;
- la modernisation des moyens de travail et des méthodes de gestion de l’institution.
2- Les Paramètres essentiels de la stratégie de modernisation.
La modernisation de l’administration douanière exige de profonds changements, aussi bien des
conditions de travail de cette institution que de la manière dont elle aborde l’accomplissement de sa
mission, ces changements doivent porter selon le PMDA sur les quatre volets suivants :
- Mettre en place une réglementation appropriée à la politique de l’État en matière du
commerce extérieur
- Adopter des procédures modernes, simples, écrites et automatisées
1cf. articles 4 et 4 bis du code des douanes.
2PMDA, Idem
154
- Recourir davantage aux contrôles à posteriori par rapport aux contrôles concomitants
au dédouanement (immédiats)
- Améliorer le système de formation et consolider l’éthique professionnelle en douane
- Renforcer les capacités d’action et d’intervention de l’administration douanière
- Introduire des moyens modernes de gestion et de contrôle
3- Outils de la stratégie de modernisation.
Dès lors que les objectifs stratégiques sont arrêtés, il devient question de prévoir une
quantification de ces objectifs en dérivant les indicateurs adéquats pouvant rendre ces objectifs plus
parlant, mathématiquement mesurables mais encore facilement exploitables et utilisables comme outils
de gestion moderne.
Ainsi, la reforme ou la quête de modernisation menée par la douane algérienne s’est inscrite
dans le cadre des nouvelles méthodes de management public connu par le management participatif qui
nécessite une interactivité avec la ressource humaine et l’optimisation de la ressource financière et
matérielle.
Cependant, cette résolution implique l’utilisation d’instrument de gestion basé sur des
informations fiable et chiffrées ou encore pondérées et non absolues, ce qui se traduit par les
indicateurs de performance que la doctrine prescrit pour toute démarche similaire.
A. Méthodes modernes de gestion :
- Le management participatif :
L’administration douanière s’est donnée pour objectif à l’aide de la démarche dite
de management participatif d’être performante (efficace et efficiente) dans son action tout en prenant
en charge sa ressource humaine.
La démarche consiste à donner le maximum d’intérêt à la tâche confiée à chaque structure
(organe de décision) en vue de sa réalisation dans le cadre du respect de la législation et de la
réglementation en vigueur (efficacité) d’une part, et d’accorder le maximum d’importance à la
ressource humaine ayant participé à sa réalisation, d’autre part1.
Pour ce faire, il est impératif de décrire la démarche sur un certain nombre de volet :
1PMDA
155
* celui de la tâche :
- de prendre des décisions collégiales en associant l’ensemble des services de l’administration
des douanes, les départements ministériels agissant dans le commerce international, le secteur privé et
au besoin des experts spécialisés ;
- d’assurer une large diffusion des textes réglementaires émanant de l’institution douanière aux
usagers du service public douanier par voie d’affichage, de séminaires, de guides et de l’Internet. Il
demeure entendu qu’il est impossible d’appliquer des mesures réglementaires méconnues par les
usagers ;
- de multiplier les réunions de travail à tous les niveaux en vue de garantir une meilleure
concertation possible ;
- d’assurer pleinement la mission de contrôle interne de l’institution douanière ;
- de rationaliser l’utilisation des moyens de toute nature mis à la disposition des services.
* celui du plan de la ressource humaine :
- de récompenser les fonctionnaires ayant accompli leurs missions convenablement (prime de
rendement, stimulation par des mesures de garantie pour l’évolution de la carrière, …) ;
-d’organiser des cycles de recyclage et de perfectionnement au profit de l’ensemble des
douaniers ;
-d’instituer un système d’évaluation objectif et permanent ;
-d’écouter les doléances des fonctionnaires et d’apporter, dans le cadre des dispositions
législatives et réglementaires en vigueur, des solutions concrètes à leurs problèmes ;
-d’associer le partenaire social (le syndicat) ;
-d’améliorer en permanence les conditions de vie et de travail des fonctionnaires (œuvres
sociales, mutuelle, …).
Par ailleurs, il est à souligner qu’il ne faut aucunement maintenir une seule et unique position
(parmi celles indiquées ci-dessus) dans tous les cas. D’où la nécessité de moduler la démarche
managériale selon les situations (urgence, crise, dérive, ….).
L’énoncé de la performance selon le PMDA coïncide avec la définition théorique
contemporaine de cette notion car elle met en interaction les principales composantes de la
performance, à savoir l’efficacité et l’efficience sachant que certaines définitions de la performance
intègrent d'autres variables tels que les résultats, l'effort et le comportement pertinent afin
156
d'atteindre les objectifs escomptés, ce qui est appelé par certains pertinence tel que le schéma ci-
dessous ou encore économie.1
Figure 17 : Efficacité/Efficience/pertinence
*celui de la démarche « par objectifs » ou les indices de performance :
Sur la base des principes et directives énoncés dans ce programme de modernisation, chaque
structure (aux niveaux central et régional) fixe et/ou exprime annuellement, dans le cadre d’un
programme d’actions les objectifs à réaliser ; les moyens nécessaires à la réalisation de ces objectifs et
la nomenclature des décisions à prendre pour la résolution des problèmes constatés ou soulevés.
En fin d’année, chaque structure dresse un bilan comparatif « Objectifs / Résultats », dégage et
interprète les écarts éventuels. Quoi qu’il en soit, les résultats ne doivent aucunement être en dessous de
80 % des objectifs fixés.
A défaut, l’action initialement prévue sera reportée sur le programme d’action de l’exercice
suivant, à condition toutefois que le report soit motivé et que la durée de réalisation de l’action reportée
ne dépasse pas deux (2) mois.
1LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, Alger, article publié sur Internet
157
B. Normalisation des moyens matériels et financiers : La nécessaire mutation.
La mobilisation des ressources financières et matérielles adéquates constitue une priorité
fondamentale pour mener à bien le processus de modernisation de l’administration douanière.
Il était question à ce niveau de normaliser les dotations des services en moyens matériels et
financiers en tenant compte des paramètres suivants :
- volume de travail du service et résultats de son action ;
- effectifs de la structure ;
- rationalité dans l’utilisation des moyens mis à la disposition du service.
En outre, les besoins en matière de moyens matériels et financiers doivent être évalués sur la
base d’une gestion prévisionnelle permettant un suivi efficace et permanent de leur utilisation.
L’affectation de moyens doit être liée à la réalisation de résultats satisfaisants par rapport aux
objectifs préétablis. Ainsi des indices de performance seront conçus sur la base de la manière dont les
moyens sont utilisés.
Ainsi, ces actions stratégiques s’inscrivant dans les paramètres essentiels de modernisation,
devaient permettre l’élaboration de programmes d’actions annuels par structure et par domaine
d’intervention sur la période de modernisation 2007-2010.
§ 2 : évaluation globale et programme d’actions 2007-2010
La direction générale des douanes a, sur la base d’une évaluation globale, dégagé des
perspectives d’actions pour la période allant jusqu’à 2010.
158
Il s’agit d’un apport intéressant pour entamer une reforme qui peut mieux réussir en démarrant
d’un état des lieux rigoureusement établis afin d’identifier et diagnostiquer les lacunes afin d’y
remédier efficacement. Ce travail peut s’inscrire dans le cadre du ciblage et de la sélection finales des
objectifs de la démarche de performance.
Ces perspectives s’articulent essentiellement autour des axes suivants1 :
- Le droit douanier et l’organisation ;
- La technique douanière et le contrôle ;
- Le système d’information ;
- Les ressources.
1 – Le droit douanier et l’organisation :
A. Droit douanier2 :
- Diagnostic
Sur le plan juridique, plusieurs aspects liés à l’activité douanière ne sont pas ou sont mal
encadrés. Le diagnostic du dispositif et des questions connexes fait ressortir essentiellement les constats
suivants :
- le code des douanes en vigueur n’est pas totalement adapté à la situation du marché issue
des diverses mutations que connaît l’économie mondiale et le marché national3.
- l’insuffisance du dispositif douanier réprimant la contrefaçon, le blanchiment d’argent et
d’une manière générale, le crime organisé ;
- les procédures douanières ne sont pas écrites dans certains domaines et s’exercent avec
beaucoup de divergence d’un bureau de douane à un autre mettant en jeu ainsi le caractère
uniforme du droit de douane;
- la méconnaissance des usagers des différentes règles et procédures régissant leurs affaires
liées au commerce extérieur.
- Actions inscrites :
Pour pallier à ces dysfonctionnements, il a été jugé nécessaire l’adaptation du code des
douanes notamment dans les domaines du contentieux, des facilitations douanières pour les producteurs
et les investisseurs, du recouvrement fiscal, de la lutte contre la contrefaçon et de la police maritime.
1Pour ces quatre axes et par souci de clarté et de pertinence, la démarche méthodologique retenue dans le consiste à
établir d’abord des diagnostics respectifs, d’en arrêter ensuite les actions envisagées y afférentes et, le cas échéant,préciser le mode opératoire à mettre en œuvre pour la concrétisation des actions.2
PMDA3
En outre, le code des douanes actuel datant de 1979, a été modifié et complété à plusieurs reprises. Une mise à jour aété déjà effectuée, mais reste au stade de projet;
159
Une fois le code des douanes promulgué, certains de ses articles feront l’objet de textes
réglementaires fixant les modalités pratiques de leur application1 D’autre part, il a été retenu
l’élaboration et diffusion des manuels de procédures douanières ainsi que la révision et le renforcement
de la procédure de recouvrement du contentieux afin d’apurer les comptes des receveurs et mettre en
place un procédé plus simple et plus efficace.
- Mode opératoire :
L’atteinte des objectifs fixés devait passer par une démarche collégiale associant les
partenaires économiques, à travers, notamment leurs associations professionnelles, d’autres institutions
et de manière générale les intervenants dans la chaine logistique pour l’adaptation du code des douanes
et mettre en place des cercles de concertation.
B. Organisation des services :
Le schéma structurel et géographique des services douaniers a nécessité des réaménagements
sur la base d'un nouvel ordre de priorités qui tient compte des évolutions en matière du volume
d'activités et surtout de la lutte contre les grands courants de fraude, notamment la contrebande et le
trafic illicite des stupéfiants.
L’administration des douanes a inscrit en perspective des actions consistant en des
réaménagements de son schéma structurel et organisationnel. Ces réaménagements visent l’adaptation
de l’administration des douanes aux réformes institutionnelles et économiques, le renforcement de son
rôle économique, l’élimination des conflits de compétences existants actuellement et l’allègement des
structures centrales par la déconcentration des prérogatives de gestion au profit des centres nationaux et
des services territoriaux.
Le projet de réorganisation de l’administration des douanes vise également le renforcement de
la fonction de contrôle interne et le développement des techniques nouvelles d’information et de
communication2.
Aussi, y a-t-il lieu de mettre en place une nouvelle structure organisationnelle de la Direction
générale des douanes en adoptant le principe général de séparation des responsabilités fonctionnelles et
les responsabilités opérationnelles déconcentrées.
1Estimation des marchandises et vente aux enchères publiques des marchandises, transaction douanière en matière de
change, paiements échelonnés et remise de solidarité, pourvoi en cassation, etc..
2Cf. Decret Executif No 08-64 OpCit
160
Par ailleurs, il est impératif d’adopter une approche de gestion basée sur les résultats de
l’organisation et de ses services d’une part, et de mettre en place d’autre part, l’approche du contrat de
rendement individuel1 de chacun des cadres décisionnels.
Concernant la réorganisation des services extérieurs déconcentrés, le projet en question tend à
moduler l’organisation territoriale en fonction de la spécificité de la région et de l’importance de
l’activité douanière et de séparer les fonctions d’administration et de coordination confiées au directeur
régional des fonctions opérationnelles relevant des responsables locaux.
Enfin, le rapprochement des usagers et des opérateurs économiques des centres de décision et
de recours constitue le fil conducteur du projet de réorganisation des services extérieurs de
l’administration des douanes2.
C. Facilitations douanières :
Les résultats atteints en matière de facilitations douanières ont été jugés en deçà des attentes
des opérateurs économiques professionnels et des exigences de performance de service public3.
La sous utilisation des régimes douaniers économiques due au manque de leur vulgarisation, à
la méconnaissance et à la réticence des entreprises économiques et à la faiblesse du tissu industriel ont
fait que cet outil stratégique de facilitation douanière est timidement exploité, atténuant la compétitivité
commerciale des entreprises4.
2. la technique douanière et le contrôle :
A. Maîtrise des éléments de taxation et du contrôle des avantages fiscaux 5:
a- les éléments de taxation :
- La valeur en douane :
Bien qu’intégré dans le code des douanes depuis 19981, le nouveau système d’évaluation et les
différentes méthodes décrites ne sont pas parfaitement maîtrisés par la douane.
1Contrats de performance conclus avec les reponsables regionnaux
2A noter que lors de la preparation du PMDA, le projet de réorganisation etait en phase de finalisation, le projet de décret
exécutif portant création d’une école supérieure des douanes etait déjà transmis aux autorités compétentes et les projetsde réorganisations de l’administration centrale et de l’inspection générale etaient déjà finalisés.3
PMDA4
A titre indicatif, en 2006, seulement 3,65 % des déclarations sont traitées au niveau des ports secs et 5,7 % desdéclarations au niveau des entrepôts sous douane.
5PMDA
161
L’étude de la problématique de la valeur en douane a été confiée à une commission en 2003,
laquelle dans un rapport a adopté des recommandations dont les principales sont, soient déjà prises en
charge soit en cours de traitement.
- L’espèce tarifaire : Dans ce domaine, il est constaté un défaut de maitrise de cet élément de
taxation, notamment par les services extérieurs déconcentrés et que le tarif douanier dans le système
d’information et de gestion automatisée des douanes (SIGAD) n’est pas totalement intégré.
- L’origine des marchandises : La notion d’origine revêt une importance capitale dans
l’exercice de la politique douanière et commerciale d’un pays. Les règles d’origine peuvent également
servir d’instrument dans la réalisation de l’intégration régionale.
Pour consolider les actions relatives à la bonne prise en charge du contrôle douanier des
éléments de taxation, il a été jugé urgent :
- d’élaborer un fichier de valeurs références, pour les produits représentant l’essentiel des
recettes. Pour ce faire, une commission ad hoc a été mise en place fin 2003 et redynamisée en juillet
2006. Elle est chargée essentiellement de l’établissement de valeurs fourchettes pour certains produits
sensibles à la fraude2, d’analyser les statistiques relatives à la fraude en matière de valeur en douane et
les exploiter au sein du système de sélection des contrôles et de gestion des risques pour atteindre un
meilleur rendement fiscal.
- de mettre à jour en permanence, au niveau du SIGAD, le tarif douanier en fonction des
changements intervenant dans le cadre des lois de Finances et les différents textes législatifs et
réglementaires instituant des formalités administratives particulières ;
- de vulgariser le nouveau tarif douanier issu de l’amendement de la nomenclature du
Système harmonisé SH 2007 ;
- d’élaborer un recueil de décisions de classement tarifaire émanant de l’administration
centrale de la direction générale des douanes et susceptible de constituer une doctrine administrative en
matière tarifaire.A ce niveau et par rapport à ces décisions de classement tarifaire, il sera possible
1Article 16 du Code des Douanes algerien
2L’aspect relatif à la valeur en douane est déjà pris en charge par :
- l’institution par la loi de finances complémentaire pour 2006 d’une déclaration des éléments de la valeur endouane. La mise en œuvre de cette mesure interviendra par un arrêté du Ministre des finances, actuellementen cours de finalisation.
- la révision de l’article 16 du code des douanes pour mieux contrôler les fausses déclarations de valeur et ce,par référence à la décision 6.1 de l’OMC.
- la création de bureaux locaux chargés de la valeur en douane (au niveau des inspections divisionnaires desdouanes).
-
162
d’évaluer l’incidence des fausses déclarations d’espèce tarifaire1 sur les recouvrements budgétaires
réalisés par la douane.
- de mettre en place une procédure réglementaire sur le renseignement en matière de l’origine
des marchandises à l’instar de celle existante en matière du tarif douanier ;
- de vulgariser les notions de la valeur transactionnelle, des valeurs de référence et des règles
de l’origine préférentielle au profit des inspecteurs vérificateurs de marchandises et des usagers ;
- de développer des modules de formation intensive en matière de la valeur en douane, du
tarif douanier et de l’origine des marchandises, en collaboration avec l’OMD et les douanes étrangères.
b- Sur les avantages fiscaux :
Entre autres principales insuffisances, il y a lieu de noter l’absence de réflexion sur
l’évaluation et le suivi de l’ensemble des avantages fiscaux (ANDI, ANSEJ, CNAC, secteur pétrolier,
secteur minier, …); et de recueil spécifique réunissant tous les dispositifs législatifs et réglementaires
inhérents aux avantages fiscaux à même de faciliter l’administration de ceux-ci
Pour une meilleure maitrise du contrôle des exonérations et des régimes suspensifs, il y a
lieu d’encourager au sein de l’administration centrale de la Direction générale des douanes une
réflexion sur l’évaluation et le suivi de l’ensemble des avantages fiscaux et de rassembler en une
fonction spécifique les contrôles d’utilisation des marchandises ;
B. Mise en place d’un système performant de lutte contre la fraude2 :
En matière de lutte contre la fraude, les insuffisances enregistrées ont trait à ce qui suit :
- manque de concertation avec les autres autorités et institutions chargées de la lutte contre
la fraude et les autres partenaires (impôts, commerce, banque, CNRC, services de
sécurité,…) ;
- manque de qualification des personnels chargés des enquêtes a posteriori de lutte contre la
fraude ;
- défaut d’un système d’information et absence d’un véritable système de ciblage, d’analyse
et de gestion des risques ;
- inadaptation de l’organisation et du fonctionnement des services chargés de la lutte contre
la fraude ;
- faiblesse du taux des opérations admises au circuit vert (pas plus de 10 % de déclarations
traitées en circuit vert à l’échelle nationale, en 2006) ;
1851 fausses déclarations d’espèce tarifaire ont été constatées par les services des douanes durant l’année 2005
2PMDA
163
- absence de contrôles a posteriori.
La lutte contre les fraudes commerciales et douanières nécessite la concrétisation des actions
suivantes :
- former le personnel des enquêtes en matière de contrôle a posteriori ;
- créer des passerelles informationnelles et coordination des actions des intervenants dans la
chaine logistique du commerce international par l’accès aux bases de données des banques,
du commerce, des impôts et des services de sécurité cette action se concrétisera
particulièrement par la signature de protocoles d’accord.1
- créer une véritable cellule d’analyse de risque et d’intervention pour les contrôles immédiat
et a posteriori ;
- assainir le corps des commissionnaires en douanes2 ;
- la révision et la redynamisation du fonctionnement des brigades mixtes (Douane, Impôts,
Commerce) ;
- le système de gestion des risques et de sélection des contrôles doit avoir comme objectif
d’atteindre, à échéance 2010, 80 % d’opérations en circuits vert et orange.
C. Lutte contre la contrebande3 :
En dépit de la motivation des agents des douanes dans la lutte contre la contrebande et du
trafic illicite des stupéfiants, des cigarettes, du carburant, du cheptel, des alcools, des métaux précieux,
des armes et munitions et des substances pyrotechniques et du renforcement de leurs moyens roulants
d’intervention, les contrebandiers continuent d’agir avec une grande aisance4.
En effet, l’étendue de nos frontières notamment Sud rend la mission de surveillance douanière
extrêmement rude, voire, même périlleuse pour les brigades mobiles des douanes chargées de la
recherche et de la répression de la contrebande.
Aux conditions climatiques rigoureuses, s’ajoutent les difficultés liées à la topographie
particulière des régions du Hoggar et du Tassili, des grands ergs oriental et occidental, de l’erg Echech
et du désert du Tanezrouft.
1A cet effet, plusieurs rencontres ont déjà été organisées avec ces institutions et organisations sur initiative de
l’administration des douanes.2
A ce titre, 2224 commissionnaire sont agréés et 450 suspendus dont 250 depuis juillet 20063
PMDA4
791 infractions de contrebande (à l’importation et à l’exportation) ont été constatées, durant l’année 2006, par lesservices des douanes à l’échelle nationale outre celle qui sont constatées par d’autres services (ceux de sécurité).
164
Malgré une collaboration franche et soutenue entre l’ensemble des services de l’État dans ces
régions, les résultats obtenus restent bien en deçà des attentes de l’administration des douanes, à savoir
l’élimination totale de la contrebande ou, du moins, renverser le rapport gain/risque en défaveur des
contrebandiers.
D. Lutte contre la contrefaçon :
Le phénomène de la contrefaçon a connu une évolution très importante ses dernières années et
le dispositif douanier de lutte contre ce phénomène reste très insuffisant.
Pour asseoir convenablement l’activité douanière de lutte contre la contrefaçon, les actions
suivantes sont envisagées :
- créer une structure spécifique (sous-direction) chargée de la lutte contre la contrefaçon ;
- multiplier les conventions avec les propriétaires de marques (BCR, Unilever, l’Oréal,
Protect&Gamble, Peugeot, Valeo, …).
E. Coopération internationale et bilatérale :
L'action de l'administration des douanes en matière de coopération internationale a connu, ces
dernières années, un développement important né des besoins d'accroître l'efficacité du contrôle
douanier et de suivre de près l'évolution des instruments internationaux.
En matière d'assistance administrative mutuelle, la douane algérienne a renforcé et a intensifié
ses relations de collaboration par la conclusion de conventions en vue de prévenir, de rechercher et de
réprimer les infractions douanières avec l'Égypte (1997), la Jordanie (1997), la Syrie (1997), le Niger
(1998), l’Afrique du Sud (1998), la Turquie (2001) et le Nigeria (2003)1.
D'autres accords sont en cours de négociation avec notamment les États Unis d’Amérique,
l’Iran, le Pakistan, la Chine, l’Ukraine, et les Émirats Arabes Unis.
3. Le Système d’information2 :
Après dix années de fonctionnement, et dans le but d’optimiser le fonctionnement du SIGAD,
plusieurs expertises informatiques ont été menées par des spécialistes nationaux et étrangers.
Le développement fonctionnel et géographique du SIGAD s’est trouvé confronté aux
contraintes suivantes :
1Ces conventions viennent s’ajouter à celles déjà signées avec l’Espagne (1970), la Tunisie (1981), le Mali (1981), la France
(1985), l'Italie (1986), la Libye (1989), la Mauritanie (1991) et le Maroc (1991).
2PMDA
165
- inadaptation de la structure organisationnelle et fonctionnelle actuelle du CNIS due à
l’évolution rapide des missions de l’administration des douanes et aux mutations de son
environnement national et international ;
- instabilité de la composante humaine du CNIS due à la démission de plusieurs
informaticiens et aux problèmes socioprofessionnels non pris en charge ;
- utilisation irrationnelle et inadéquate de l’outil informatique (applications de contrôle) par
les services extérieurs déconcentrés ;
- absence d’un réseau fiable de transmission de données.
La levée des contraintes sus-indiquées nécessitent la réalisation des actions stratégiques
suivantes :
- la réorganisation du CNIS « centre national d’informatique et des statistiques » ;
- la mise en place d’un réseau privé de transmission de données, fiable et sécurisé ;
- la refonte du schéma directeur informatique, avec recours à une maîtrise d’ouvrage
préalable au lancement d’un cahier de charges pour la refonte du SIGAD par des entreprises
spécialisées et reconnues ;
- la réalisation de connexions avec les autres intervenants dans la chaîne logistique du
commerce international et ce, pour un meilleur encadrement et contrôle du commerce
extérieur (consignataires, banques, impôts, Ports, CNRC, commissionnaires en douanes, …) ;
- la prise en charge informatique d’autres mesures de facilitation et de simplification des
procédures de dédouanement à travers la gestion automatisée des admissions temporaires, des
entrepôts et du transit national et international, et plus tard par l’introduction de la déclaration
électronique ;
- la généralisation de l’utilisation du SIGAD par les cadres comme un outil de gestion ;
- la connexion de la structure centrale chargée du contentieux ainsi que des recettes
contentieuses au SIGAD et le développement d’applications informatiques destinées à la
gestion de l’activité contentieuse ;
- la migration du SIGAD vers une architecture trois tiers, un acte inscrit dans le programme
MARA et qui est étroitement lié à la mise en place de réseau des transmissions des douanes ;
- l’engagement d’un processus de dématérialisation de production des documents à l’appui
de la déclaration en détail en partenariat avec tous les ministères et administrations concernés
pour permettre aux opérateurs de dématérialiser certains documents via le SIGAD en
contrepartie d’une caution;
166
- la mise en place d’un programme de formation sur le fonctionnement du SIGAD aussi bien
pour les douaniers que pour les commissionnaires en douane ;
- la mise en place d’un Plan de Développement Informatique pour mettre en œuvre la notion
d’opérateur économique agrée et assurer ainsi la traçabilité des marchandises ;
Enfin, il y a lieu de lutter contre la conviction selon laquelle l’informatique résout tous les
problèmes. En effet, il faut analyser suffisamment le rôle de l’informatique, et mettre à profit les
informations générées par le système informatique pour contrôler effectivement les opérations des
services douaniers.
4. Les ressources humaines1 :
A. Gestion du potentiel humain : Une GRH moderne et dynamique :
C'est en partant du principe que l'efficacité de tout système d'organisation ne vaut que par la
qualité des hommes qui le mettent en œuvre que la stratégie de modernisation de la douane a privilégié
le développement des ressources humaines.
Le diagnostic actuel révèle une situation particulièrement inquiétante au plan des ressources
humaines, qui se caractérise par :
- l’insuffisance quantitative en termes d’agents de contrôle, d’officiers de brigades,
d’officiers de contrôle, de techniciens supérieurs et d’ingénieurs (informatique, statistique,
labo maintenance et électronique).
- l’absence de stratégie et de visibilité en matière de gestion des ressources humaines à
laquelle il faut rajouter des pesanteurs induites par une centralisation excessive de la gestion
des carrières ;
- la gestion traditionnelle du personnel, démunie d’outils favorisant l’équité et l’éthique
professionnelle ;
- l’inexistence de manuel de gestion de la ressource humaine et de normes bien établies en
matière de gestion des brigades ;
- l’informatisation parcellaire et fragmentaire de la ressource humaine ne pouvant se hisser
au point d’intégrer l’ensemble des préoccupations en matière de gestion des compétences et
de gestion des carrières ;
1PMDA, p 42
167
- des textes internes régissant la mise en compétition des postes de responsabilité et la
mobilité des fonctionnaires en déphasage par rapport aux préoccupations actuelles de la
douane en matière d’éthique et de transparence.
Au-delà de l’apport en ressources, l'enjeu essentiel est de lutter contre les formes de
conservatisme qui favorisent l'esprit carriériste et le phénomène bureaucratique dont la caractéristique
essentielle est sa résistance au changement face aux nouveaux défis.
La gestion des ressources humaines gagnerait à être accompagnée de mesures valorisant
l’éthique et la déontologie compte tenu de la symbiose entre l’intégrité des fonctionnaires et la
crédibilité de l’institution. C’est dans cet objectif que l’administration des douanes a intégré dans son
programme de modernisation 2007-2010 les actions structurantes se résumant comme suit :
- introduire les techniques modernes de gestion des ressources humaines par la généralisation
de l'informatique qui permet de garantir le développement des normes de gestion et une
meilleure organisation du travail. A cet effet, une évaluation et une réflexion approfondies
doivent être engagées avec la participation de l’ensemble de l’encadrement de
l’administration centrale et des services extérieurs ainsi qu’au besoin d’experts en la matière ;
- élaborer des référentiels métiers et compétences pour les métiers de la douane (receveurs,
vérificateurs, poursuivants, …) ;
- engager un processus de déconcentration de la GRH et formation des cadres de
l’administration douanière en la matière ;
- assainir et actualiser la base de données informatique de gestion du personnel des douanes ;
- mettre en place un système de gestion des procédures en matière de la GRH ;
- mettre en place un fichier informatique de gestion de la commission d’emploi et de la carte
professionnelle ;
- mettre en place des indicateurs de gestion en matière de la ressource humaine ;
- réviser la réglementation relative au port de l’uniforme et aux attributs de l’administration
douanière en vue de généraliser le port de la tenue ;
- mettre en place et organiser le dispositif sanitaire des agents des douanes au niveau
national ;
- élaborer un manuel de procédures en matière de GRH ;
- définir les normes de désignation des fonctionnaires des douanes aux postes supérieurs des
services des extérieurs déconcentrés des douanes ;
- mettre en place une nouvelle politique d’évaluation des cadres et ce au moyen de la gestion
par objectifs, de l’évaluation individualisée annuelle, et donc de déroulement de carrière ;
168
- préparer des mouvements périodiques des cadres occupant des fonctions ou postes
supérieurs au niveau des services extérieurs déconcentrés ;
- assurer l’intégration graduelle des agents du corps commun dans le corps spécifique des
douanes ;
- récompenser les agents des douanes ayant accompli des actes de bravoure ou ayant fait
preuve d’un rendement exceptionnel.
B. La formation en douane :
La formation en douane revoir… revêt un caractère particulièrement stratégique par
rapport aux missions évolutives de l’administration des douanes.
Concernant la formation initiale, les écoles des douanes ont formé depuis 1994 au premier
semestre de l’année en cours 4298 agents de contrôle, 855 officiers de brigades et 413 officiers de
contrôle.
Le diagnostic actuel de la formation initiale et continue en douane fait ressortir les
insuffisances résumées ci-après :
- manque flagrant de qualification professionnelle des personnels des douanes ;
- absence de schéma préétabli de pilotage en matière de formation ;
- manque de formateurs spécialisés au niveau des écoles des douanes ;
- déficit flagrant de recyclage et perfectionnement, au niveau des services déconcentrés, dans
les domaines névralgiques suivants tel que le gestion des risques ; le contrôle à posteriori ;
les procédures et formalités de dédouanement ; la gestion des recettes des douanes et gestion
de l’activité des brigades.
- inadaptation des programmes de formation initiale dispensée au niveau des écoles des
douanes aux besoins de l’administration.
- les formations dispensées s’inscrivent dans une mécanique bureaucratique consistant à
décerner aux apprenants des grades sans pour autant leur faire acquérir des qualifications et
des métiers.
Pour remédier à ces lacunes et par conséquent professionnaliser le métier du douanier,
l’administration des douanes a inscrit dans son programme de modernisation 2007-2010 les actions
stratégiques suivantes :
- développer une stratégie de la formation qui sera orientée vers la formation des formateurs
de façon prioritaire (permanents et occasionnels) puis en favorisant la révision et
l’actualisation des programmes de formation afin qu’ils puissent être en phase avec
l’évolution souhaitée ;
169
- lancer dès 2007, des formations en matière de contrôle interne ;
- former, recycler et perfectionner les receveurs des douanes : la gestion des recettes des
douanes est un métier capital et complexe touchant à la fois à la fiscalité douanière, à la
comptabilité publique, à la législation et la réglementation douanières et au contentieux
douanier. La formation et la spécialisation en matière des recettes constituent une des mesures
urgentes à l’effet de préparer la relève et de préserver les intérêts du trésor public ;
- former les inspecteurs vérificateurs : la mission de vérification des marchandises, est des
plus délicates et nécessite une parfaite maîtrise des transactions commerciales. Ce métier met
les douaniers en difficulté face à des règles du marché international en perpétuel changement.
C- Contrôle interne : consolider l’éthique professionnelle en douane.
Actuellement, il est constaté l’absence totale de contrôle hiérarchique interne, notamment au
niveau des services extérieurs déconcentrés. Cette situation a engendré des défaillances en matière de
gestion et des dysfonctionnements majeurs.
Les actions relatives à l’organisation du contrôle interne au sein de l’administration des
douanes porteront notamment sur :
l’élaboration de programmes annuels de contrôle interne. Il demeure entendu, que les
contrôles inopinés sont indispensables et doivent être exercés à chaque fois que de besoin ;
la formation et la spécialisation des cadres universitaires exerçant au sein de l’inspection
générale des douanes ;
l’élaboration de normes de contrôle, de canevas et de tableaux de bord informatisés et
intégrés dans le SIGAD ;
la mise à la charge des responsables hiérarchiques de la mission de contrôle interne en tant
qu’indice de performance ;
la précision dans des instruments de gestion des prérogatives de chaque organe de décision ;
la soumission des nouvelles recrues à des enquêtes d’habilitation et de moralité ;
l’assainissement du corps des douanes par la révocation et/ou les poursuites judiciaires à
l’encontre des fonctionnaires auteurs de fautes professionnelles graves.
Sous section 2 : la mise en œuvre du PMDA
Pour appuyer la mise en œuvre de la stratégie de modernisation, il a été nécessaire de
réaménager le système informatique, l’organisation et la gestion de l’administration douanière, ainsi
170
que sa politique de recrutement et de formation. Un effort concerté visant à opérer des changements
importants dans tous ces domaines s’est traduit par un nouveau mode de fonctionnement.
Pour être efficace, l’administration douanière doit percevoir les droits et taxes sur les
importations conformément à la législation en vigueur, par des techniques efficientes et en étant à l’abri
de la corruption et de toute ingérence.
Il est à signaler que cette modernisation approfondie doit être mise en œuvre par étapes. Au
moment même où d’importantes modifications sont programmées et appliquées, l’administration
douanière doit continuer à fonctionner normalement.
Par ailleurs, les solutions novatrices contenues dans ce programme de modernisation
permettront à l’administration douanière de réformer, de moderniser et de transformer ses opérations.
La démarche de la performance en douane trouvant ses fondements dans le programme de
modernisation 2007-2010 reprend la démarche (par objectifs) parmi les méthodes modernes de
gestions.
§ 1 : mise en place du dispositif d’évaluation des performances ou genèse du dispositif
performance en douane1
Le PMDA, document de politique général, a été consolidé par un ensemble de notes internes
donnant instructions sous forme technique et pratique définissant le rôle de chaque acteur dans
l’atteinte de la performance.
Dans une première étape, l’objectif était de définir l’approche, la démarche, l’organisation, la
gestion et le suivi du dispositif d’évaluation des performances des services extérieurs déconcentrés de
la direction générale des douanes.
Ainsi, sur la base des principes et directives énoncés dans le PMDA, chaque structure (aux
niveaux central et régional) fixait et/ou devait exprimer annuellement, dans le cadre d’un programme
d’actions:
- les objectifs à réaliser;
- les moyens nécessaires à la réalisation de ces objectifs;
1 Note N° 1061/DGD/SP/DE.400 du 27 juillet 2008 adressée à messieurs, les directeurs régionaux des douanes ; les chefsdes inspections divisionnaires des douanes portant sur la mise en place du dispositif d’évaluation des performances desservices extérieurs déconcentrés de la direction générale des douanes.
171
- la nomenclature des décisions à prendre pour la résolution des problèmes constatés ou
soulevés.
A défaut, l’action initialement prévue sera reportée sur le programme d’actions de l’exercice
suivant, à condition toutefois que le report soit motivé et que la durée de réalisation de l’action reportée
ne dépasse pas deux (2) mois.
1. Définitions des outils et jargon technique :
Les interlocuteurs du PMDA, devant assurer sa mise en œuvre chacun en ce qui le concernait
selon son emplacement hiérarchique, avaient besoin dans un premier temps de parler un langage
commun, ce qui a été pris en charge dans les détails suivants :
A- Objectif : un but précis à atteindre, sinon, un point ciblé par l’action de l’administration
douanière.
L’objectif est un terme synthétique désignant l’atteinte des buts de l’administration dans la
réalisation d’un programme donné.
Il est à préciser que la déclinaison des objectifs stratégiques en objectifs opérationnels
emprunte trois (3) voies :
- objectifs stratégiques déclinés ;
- objectifs intermédiaires ;
- objectifs complémentaires.
Les objectifs quels qu’ils soient doivent être spécifiques, mesurables, accessibles, réalisables et
temporels.
B- Performance : la performance de la gestion publique se définit notamment selon trois
axes:
- l’impact ou le résultat final de l’action publique (efficacité) ;
- la qualité du service apporté à l’usager ;
- l’efficience exprimée par l’amélioration du rapport entre les moyens consommés et les
réalisations.
C- Action : Une action est la composante d'un programme défini dans le cadre d’une stratégie.
Elle est formulée en cible, objectif, ressources nécessaires (humaines et matérielles), budget et délai.
D- Mission : ensemble de tâches et attributions dévolues à l’administration des douanes par
les textes législatifs et réglementaires en vigueur.
E- Contrôle interne hiérarchique : ensemble des dispositifs organisés, formalisés et
permanents, mis en œuvre par les responsables à tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de
leurs activités.
172
F- Indicateurs de performance : Les indicateurs sont des outils de vérification du bon
fonctionnement des services. Ils sont utilisés par les responsables pour le pilotage en continu.
L'indicateur mesure la réalisation de l'objectif et permet d'apprécier l'atteinte d'une performance le plus
objectivement possible. Il doit donc être quantifié. Il porte une valeur prévisionnelle pour une échéance
et fait objet d’une évaluation à l’effet d’apprécier la réalisation par rapport à la valeur fixée
initialement.
Les indicateurs de performance sont de trois natures :
- Indicateurs de métier : multiples paramètres techniques de l’activité douanière, indicateurs
d’efficacité opérationnelle, de non conformité, qualité des processus, … ;
- Indicateurs de gestion : mesurer la performance managériale de l’entité opérationnelle, la
contribution du maillon de la chaine de valeurs au résultat global, … ;
- Indicateurs de pilotage stratégique : permettant de mesurer le succès de nouvelles actions
stratégiques et le degré d’avancement et de réussite du déploiement de la démarche stratégique, …
G- Tableau de bord : système, sinon, outil de mesure des performances de l’action douanière.
Il comporte les indicateurs de performance les plus pertinents tant bien de métier, de gestion que de
pilotage stratégique (quintessence des indicateurs considérés particulièrement sensibles).
2- l’approche contractuelle et la responsabilisation des centres de décision :
L’administration des douanes s’est engagée dans la mise en œuvre d’un programme ambitieux
de modernisation en vue de lui garantir à moyen terme une véritable performance grâce à un modèle
moderne de management, permettant le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats.
Ainsi, est-il annoncé dans le programme de modernisation, au niveau du titre 2 du chapitre1
« paramètres essentiels de la stratégie de modernisation », l’institution d’un dispositif d’évaluation des
services sur la base de contrats de performance. Les termes des contrats de performance portent sur la
réalisation d’objectifs arrêtés au préalable et réévalués de façon périodique.
Il est à préciser qu’il sera adopté, dans le cadre de la démarche de performance, une approche
séquentielle pour la mise en place des indicateurs de performance en allant progressivement des
indicateurs de métiers puis, de gestion et enfin, de pilotage stratégique.
173
La définition d’objectifs, notamment au niveau opérationnel favorisera la mobilisation des
appuis d’amélioration de la performance. Cela permet de :
- se mobiliser autour de priorités et orienter l’activité des agents ;
- définir des mesures correctrices, si les résultats ne sont pas atteints ;
- révéler et diffuser les meilleures pratiques, par comparaison des résultats entre services ayant
des activités comparables.
La démarche méthodique1 d’usage retenue pour l’élaboration des indicateurs de performance
passe schématiquement par les cinq (5) étapes suivantes :
1- la description de l’environnement et du fonctionnement du service ;
2- la détermination des objectifs prioritaires ;
3- la construction des tableaux de bord et des indicateurs de performance ;
4- la mise en place et le suivi du système ;
5- l’audit et l’actualisation des indicateurs de performance.
Néanmoins, compte tenu de la nouveauté de ce dispositif et des recommandations issues des
actes des deux (2) premières conférences nationales des cadres des douanes, les indicateurs de
performance ont été mis en place d’une manière progressive assortie d’une période d’essai consacrée
spécialement à l’installation des indicateurs.
La période d’essai correspondait au 2ème semestre 2008, engageant les directeurs régionaux et
les chefs des inspections divisionnaires des douanes, sur la base de lettres de mission de six (6) mois
signées et diffusées aux directeurs régionaux, (voir ANNEXE 2).
Les indicateurs à mettre en place se rapportent aux missions essentielles suivantes :
- la mission fiscale et parafiscale ;
- la mission économique ;
- la mission de protection ;
- la mission de soutien.
1Note N° 1061/DGD/SP/DE.400 du 27 juillet 2008 adressée à messieurs, les directeurs régionaux des douanes ; les chefs
des inspections divisionnaires des douanes portant sur la mise en place du dispositif d’évaluation des performances desservices extérieurs déconcentrés de la direction générale des douanes.
174
Par la suite, il a été institué un deuxième panel d’indicateurs plus élaboré et ce, au fur et à
mesure de la mise en œuvre du programme de modernisation de l’administration douanière.
Les lettres de mission déjà engagées doivent permettre de disposer en fin de période
(décembre 2008) d’indicateurs chiffrés sur la base desquels un contrat de performance a été
définitivement appliqué pour l’ensemble des services extérieurs, à partir de janvier 2009. Le dispositif
de l’évaluation de la performance a été géré, au niveau extérieur, par les directeurs régionaux et les
chefs des inspections divisionnaires.
La signature du contrat de performance par le directeur régional constitue un engagement de
garantir la mise en place effective du dispositif ainsi que son suivi périodique et régulier.
La tâche du suivi nécessite l’efficacité des actions de contrôle interne hiérarchique et de
l’animation des services.
Pour les activités douanières assurées au niveau local (bureaux de douane, brigades et postes
de douanes), les directeurs régionaux des douanes doivent, chacun en ce qui le concerne, répercuter les
contrats de performance négociés aux chefs des inspections divisionnaires des douanes, de façon
individualisée et sur la base de contrats de délégation. Ces derniers doivent assurer le suivi du
dispositif d’évaluation et d’en rendre compte aux directeurs régionaux, afin de leur permettre la
consolidation des résultats obtenus à leur niveau.
Enfin, l’agrégation nationale des résultats est opérée en fin de période de contrat par le biais
d’un tableau de bord qui sera conçu à cet effet sous la responsabilité d’une cellule rattachée au
directeur d’études chargé de l’organisation et de la modernisation des services.
Considérant l’inéluctable mise en œuvre des changements stratégiques adoptés dans le cadre
du programme de modernisation de l’administration douanière 2007-2010, il est impératif de susciter
l’adhésion de toute la corporation douanière pour la réussite de la mise en place du dispositif
d’évaluation des performances.
Ainsi, les contrats de performance, négociés et signés par les directeurs régionaux avec le
Directeur général des douanes sont répercutés aux chefs des inspections divisionnaires et aux
différents responsables des services opérationnels, de façon individualisée et sur la base de contrats de
délégation.
La négociation et la signature des contrats de performance et des contrats de délégation sus
indiqués et la détermination des indicateurs de performance de métiers, jugés pertinents, sont
175
subordonnées à la description de l'environnement et du fonctionnement du service concerné ainsi
qu'à la détermination des objectifs prioritaires.
Les responsables locaux doivent se mobiliser, autant que faire ce peut, pour susciter l'adhésion
et l'implication de l'ensemble du personnel autour du projet de la performance afin de garantir sa réussite.
Il va sans dire que la réussite de la démarche de performance en question dépend, dans une
large mesure, des travaux de proximité, de vulgarisation et de communication, lato sensu du terme,
que doivent conduire les responsables locaux auprès des services concernés.
En outre, le système d'information doit pouvoir fournir les éléments permettant d'obtenir les
indicateurs de métiers, en temps réel, garantissant par la même un suivi effectif et donc préventif.
§ 2: le suivi de la performance dans l’administration douaniere
Toutefois et pour des raisons propres à l’administration douanière, il a été décidé de suivre en
priorité les indicateurs de métiers étant les permettre clés de l’appréciation de la qualité de la prestation
douanière ayant un impact direct sur son environnement externe.
Ces indicateurs ont été défini et de mis en place dans le cadre de la démarche de performance
adoptée et prévue par le dispositif d'évaluation des services extérieurs déconcentrés de la direction
générale des douanes1.
1. le choix des indicateurs objet de suivi :
Les indicateurs de métiers qui concernent les structures opérationnelles des services des
douanes, consistent, de manière générale, en de multiples paramètres techniques de l'activité douanière,
indicateurs d'efficacité opérationnelle, non- conformité et de qualité des processus.
Comme outil de vérification du bon fonctionnement des services opérationnels, les indicateurs
de métiers sont utilisés par les responsables hiérarchiques locaux pour le pilotage en continu des actions
douanières.
Les indicateurs de métiers mis en place, sont ceux jugés plus pertinents au regard de l'action
douanière de chaque structure concernée. Ils ont été fixés, individualisés et validés, par les
1Note N°707/DGD/SP/DE.400/09 du 5 mai 2009 adressée aux directeurs régionaux ; les chefs des inspections
divisionnaires ; et les chefs des services régionaux de la lutte contre la fraude.
176
directeurs régionaux, chacun en ce qui le concerne, dans le cadre des contrats de performance,
déclinés à leur tour en contrat de délégation au niveau des chefs des inspections divisionnaires.
Par ailleurs, les indicateurs de métiers sont scindés en trois (3) types et ce, en fonction des
missions essentielles dévolues à l'administration des douanes, notamment les services
déconcentrés1.
Ainsi, y a-t-il lieu de citer les types d'indicateurs ci-après :
- les indicateurs de métiers se rapportant à la mission fiscale et parafiscale, désignés par
l'initiale «F »;
- les indicateurs de métiers inhérents à la mission économique, désignés par l'initiale « E »;
- les indicateurs de métiers relatifs à la mission de protection, désignés par l'initiale « P».
Compte tenu du niveau de maturité du dispositif d 'évaluation de la performance,
considéré comme primaire, et en guise de première étape, il a été procédé à la fixation de la liste des
indicateurs de métiers jugés pertinents ( voir ANNEXE 4).
La liste des indicateurs de métiers ainsi que leurs objectifs, le service concerné, les sous
indicateurs, la méthodologie et la périodicité d'élaboration de chaque indicateur, ont été
communiqués aux services opérationnelles concernés assortis d’un certain nombre d’indications
destinées aux responsables locaux qui devaient procéder, chacun en ce qui le concerne, a des audits
réguliers et ce, en vue de dégager les voles d'amélioration.
Par ailleurs, la pertinence des indicateurs de métiers (référentiel métier) devait être
régulièrement vérifiée. Cela revient à dire que le référentiel métier devait faire l'objet d'actualisation
et ce, en fonction de révolution du niveau de maturité du dispositif de performance et donc adopter
de nouvelles versions en tant que de besoin.
Outre le fait qu'ils doivent appliquer rigoureusement ces indications, les chefs hiérarchiques
locaux étaient tenus, chacun en ce qui le concernait, de s'efforcer à enrichir le dispositif de la
performance en général et le référentiel métier en particulier, et soulever, en temps opportun, toutes
difficultés rencontrées dans l’application ; formuler toute proposition susceptible de contribuer au
progrès permanent.
1Idem .
177
Aussi, ils avaient la tache de communiquer et adopter les meilleures pratiques ; mobiliser le
personnel par la mise en place d'un système de motivation et récompenser, les agents participant
activement au progrès permanent du dispositif de la performance.
Les indicateurs de métiers ont été donc arrêté dans le détail qui suit(voir annexe 4) 1
Le choix de ces indicateurs par l’administration douanière révèle sa propre conception de la
performance, ce qui coïncide avec la latitude exprimée par les théoriciens à cet égard et leur désaccord
quant’ à la notion de performance dans un service public.
Toutefois, quelques repères ne doivent en aucun cas être occultés, du moins par rapport au
respect des objectifs stratégiques exprimés par le programme de politique général PMDA.
Dans cette optique, il y a lieu d’exprimer quelques remarques de formes et ce par référence à
la partie théorique pour passer ensuite aux remarques de fonds exprimés par rapport aux exigences de la
fonction douane dans la chaine logistique internationale.
Certaines remarques sont liées au choix d’un indicateur de performance dans le sens ou il doit
obéir à certaine conditions garantes de sa pertinence en ce qui concerne la clarté et sa prédisposition à
être quantifié et mesuré ainsi que la facilité d’interprétation, ainsi, la liste d’indicateurs de métier met
en évidence un dilemme théorique entre l’objectif et l’indicateur qui doit le représenter et mesurer son
atteinte.
Ainsi, une première lecture permet de constater que la mission fiscale a pris une part
importante des indicateurs par rapport à la mission économique et celle de protection (en omettant celle
du soutien).
Cependant, les théoriciens reconnaissent eux-mêmes que certains objectifs sont difficilement
quantifiables ce qui justifierait à notre sens ce déséquilibre.
Aussi, la source de l’information est les sévices opérationnels eux-mêmes sans aucune
référence à la possibilité de recoupement avec le système informatique central CNIS.
D’autres remarques que l’on pourrait attribuer à une surcharge supplémentaire a été affligée à
l’un des postes les plus sensibles au sein de la douane algérienne, celui d’inspecteur principal aux
opérations commerciales2, IPOC par abréviation, dont la désignation revient souvent comme source
d’information pour un bon nombre d’indicateurs de performance.
Ainsi, les erreurs dues au dépassement ou à la négligence pour le suivi de ces indicateurs sont
fortement probables sachant qu’ils ne sont pas directement parties prenantes dans les contrats de
performance conclus entre le Directeur Général et les Directeurs Régionaux.
1Annexe II de la note N°707/DGD/SP/DE.400/09 du 5 mai 2009 adressée aux directeurs régionaux ; les chefs des
inspections divisionnaires ; et les chefs des services régionaux de la lutte contre la fraude.
2Il s’agit du responsable hierarchique direct des inspecteurs liquidateurs dependant d’une circonscription douaniere
donnée (Port, aeroport…) et qui doit assurer le suivi de tous les dossiers liquidés par ces derniers comme autorité decontrôle.
178
Aussi, les indicateurs mettent en exergue une conception de rendement individuel apprécié par
agent qui peut constituer un intéressant outil de gestion.
Toutefois, il aurait été mieux indiqué de prévoir des indicateurs de performance de l’action
douanière dans sa globalité par la comparaison des chiffres recueillis par rapport à ceux disponibles au
sein des différentes institutions (corps sécuritaires) et organes (centres, instituts…) dont le domaines
d’activité coïncident avec ceux de la douane tel que la lutte contre la contrebande, la corruption, la
toxicomanie…etc.
A cet effet, quelques propositions ont lieu d’être selon chaque groupe d’indicateurs :
Premier type : le recouvrement
Ce groupe d’indicateurs pourrait être revu en décortiquant les étapes de l’opération de
dédouanement avec toutes les possibilités qui donnent naissance à la dette douanière :
-Le paiement des droits et taxes dans les délais
-Les pénalités dues au retard de dédouanement
-Les infractions par type de fraude et l’aboutissement des contentieux
-L’efficacité des solutions transactionnelles en matière de recouvrement et non pas comme
simple taux
-Le constat des infractions par type de contrôle afin d’apprécier l’efficacité en recouvrement du
contrôle physique source de retard et désagrément des opérateurs
Deuxième type : la mission économique
Ce type devait être celui dont les indicateurs sont les plus riches en informations afin de
répondre et concrétiser la politique de facilitation, d’incitation et de partenariat.
Cependant, il n’est représenté que par deux indicateurs qui doivent être consolidés par des
indicateurs concernant tous les types de facilitations et les régimes dérogatoires dont bénéficient les
operateurs tel que :
-Le dédouanement sur site ou à distance
-Les déclaration anticipées ou provisoires
-Le passage par le circuit vert
-Le bénéfice des régimes douaniers économique par fonction (stockage, transit et transformation)
Troisième type : la mission de protection
Ce groupe inclu une redondance dans la méthode de calcul et dont l’exploitation ne rentre pas
dans les prérogatives directes de la douane.
179
Ainsi, ces indicateurs devraient être réduits en nombre afin de rester fidele à la mission de la
douane qui est l’assistance aux autres corps sécuritaires pour la lutte contre quelques phénomènes.
2. Le pilotage par tableaux de bord
Pour assurer une meilleure prise en charge et un suivi indéfectible du dispositif de la
performance, il est institué un tableau de bord, reprenant les principaux indicateurs de métiers.
Le tableau de bord, outil de mesure des performances de l'action douanière comporte neuf
(9) rubriques désignées ci- après1 :
la 1ère rubrique : le numéro d'ordre de l'indicateur de métier.
la 2ème rubrique : l'intitulé de l'indicateur ;
la 3ème rubrique : la périodicité ;
la 4ème rubrique : la structure concernée ;
la 5ème rubrique : la structure impliquée ;
la 6ème rubrique : le référentiel (objectif) à atteindre, négocié, signé et validé ;
la 7ème rubrique : le résultat obtenu (réalisé) ;
la 8ème rubrique : l'écart qui exprime la différence entre le résultat réalisé et l'objectif fixé ;
la 9ème rubrique : le plan d'actions correctives (PAC), elle même scindée en deux sous-
rubriques :
la 1ère concerne les actions correctives prévues pour réduire notamment les écarts
négatifs ;
la 2ème quant indique l'échéance fixée pour apporter les correctifs, qui doit, en tout état de
cause, être dans la limite de la périodicité de l'indicateur en question.
Par ailleurs, la pertinence des indicateurs de métiers (référentiel métier) doit régulièrement être
vérifiée. Cela revient à dire que le référentiel métier doit faire l'objet d'actualisation et ce, en
fonction de l'évolution du niveau de maturité du dispositif de performance et donc adopter de
nouvelles versions en tant que de besoin.
Cette démarche s'inscrit dans la logique du progrès permanent consacrée par le programme de
modernisation de l'administration douanière 2007-2010.
1Note N°707/DGD/SP/DE.400/09 du 5 mai 2009 adressée aux directeurs régionaux ; les chefs des inspections
divisionnaires ; et les chefs des services régionaux de la lutte contre la fraude.
F6-3 Taux d’appel 3 mois ≤ 3 mois
F6-4
Taux derecouvrement despénalités surcommandement àpayer.
3 mois ≤ 3 mois
F6-5Taux d’affairesrégléesinstantanément
3 mois ≤ 3 mois
N° Indicateurs PériodicitéStructure
responsableStructureimpliquée
Objectif RéaliséEcart
PAC
Actions Echéance
F1Montant des droits ettaxes redressés
1 mois ≤ 1 mois
F2
Part desconstatationsd’infraction à forteincidence fiscale
1 mois ≤ 1 mois
F3
Moyenne desredressementsfiscaux des enquêteset contrôles aposteriori
3 mois ≤ 3 mois
F4Taux des pénalitésinfligées
3 mois ≤ 3 mois
F5-1
Taux derecouvrement desdroits et taxesredressés
3 mois ≤ 3 mois
F5-2Taux derecouvrement despénalités
3 mois ≤ 3 mois
F6-1Taux de dépôt deplainte
1 mois ≤ 1 mois
F6-2Taux dedéboutement
3 mois ≤ 3 mois
F6-6Taux d’accord detransaction
1 mois ≤ 1 mois
F7 Moyenne d’enquête 3 mois ≤ 3 mois
F8Taux deredressement surcontrôle physique.
3 mois ≤ 3 mois
E 1
Délai moyen detraitement desdéclarations en détaildans le délai légal
1 mois ≤ 1 mois
E2
Indice dedématérialisation desprocédures dedédouanement
3 mois ≤ 3 mois
A l’évidence, le tableau de bord et ses rubriques permet d’identifier, même par
élimination, la méthode d’évaluation de la performance adoptée.
Ainsi, il apparait que la méthode adoptée est la méthode EEE (efficacité, efficience,
économie) qui se limite aux composantes de la performance adoptée par le programme de
modernisation en douanes algériennes.
Aussi, il s’agit de la méthode la plus simple et la plus adaptée aux institutions
publiques ou les indicateurs financiers sont méthodologiquement insignifiants et
inappropriés (rendement, bénéfice, concurrence, part de marché..etc.), et ce, tel que
reconnaissent les théoriciens eux-mêmes.
De même, cette évaluation n’a pas été assortie d’une étude d’impacte comme la
méthode input-output-outcome le préconise
Ainsi, il était question d’agréger les résultats obtenus par chaque indicateur dont la
portée est elle-même technique et spécifiques aux besoins du métier douanier.
Section 3 : Consolidation du PMDA
La modernisation est, par définition, une action de courte durée qui doit être atteinte
comme obligation de résultat et non de moyen, c’est ainsi qu’en terme de ’échéance allouée au
PMDA, l’objectif de modernisation devait être atteint et sa mission accomplie.
A cet effet, les résultats accomplis par le PMDA devaient être valorisés avec une meilleure
visibilité qui ne peut être assurée que par une critique interne et externe en sollicitant l’assistance
des principaux interlocuteurs et partenaires de l’administration douanière.
Sous section 1 : Expertise interne du PMDA
L’expertise des résultats atteints par le PMDA a été dans une première étape à un niveau
interne et ce par l’adoption d’une méthode simple et efficace selon un modèle du cadre du
diagnostic enrichi, suite aux différentes réunions d’information tenues avec les différentes structures
centrales de la DGD 1.
A cette fin, la durée de la tâche relative à l’établissement d’un diagnostic précis de la
situation actuelle (tâche A) est de quinze (15) jours ouvrables.
Cette tâche devait être finalisée au plus tard le 15 novembre 2010.
Cette étape A consiste en l’établissement, en collaboration avec les services extérieurs
déconcentrés, d’un diagnostic précis de la situation actuelle, cette étape se décline à son tour en
deux phases, les suivantes :
AA- les actions réalisées et le reste à faire, par structure, dans le cadre du programme
2007-2010 ;
AB- les changements internes et externes intervenus durant la période 2007-2010, non
totalement pris en charge par l’ancien programme.
A cette fin, les directeurs des structures centrales de la Direction Generale des Douanes ont
été instruits à l’effet de servir le caneva ci-dessous afin de renseigner en information l’etape A de
l’evaluation du PMDA.
1Note N° 244/DGD/DE.400/10 du 21 octobre 2010 adressée a M
meet Messieurs l’inspecteur général des douanes ; les
directeurs d’études et les directeurs centraux et les directeurs des centres nationaux intitulée « Appui à lamodernisation douanière : Programme 2011 – 2015. »
Actions
inscrites dans
le PMDA
2007-2010
(1)
RÉALISATIONS
Reste à
faire
(5)
Changements intervenus et non
pris en charge par le PMDA 2007-
2010
(6)
Réalisée
(2)
Partiellement
réalisée
(3)
Non
réalisée
(4)
Description du
changement
Actions à
inscrire dans
le
programme
2011-2015
.
.
.
.
.
.
Le canevas a été assorti des directives suivantes :
(1)Reprendre, par structure, les actions inscrites dans le PMDA 2007-2010 ;
(2)Cocher la case lorsque l’action est complètement réalisée ;
(3) C’est le cas, par exemple, des actions permanentes ou à long terme (ou souffrant d’un
glissement de planning) ;
(4) Préciser, en dehors du tableau, les motifs de la non réalisation de l’action et ce, pour
permettre de cerner les contraintes objectives ;
(5) Reliquat d’actions à réaliser induit par les actions partiellement réalisées et celles qui ne
sont pas du tout réalisées. Vérifier la pertinence du reste à faire.
(6) Indiquer les actions « hors programme » engagées suite aux changements de
l’environnement.
Dans le cas où le changement n’est pas pris en charge, prévoir, d’ores et déjà, des actions à
inscrire dans le programme 2011-2015.
En ce qui concerne les indicateurs de performance, les premiers chiffres ont été assez
mitigés et en deçà des attentes (voir ANNEXE 4), mais une lecture plus approfondie fait état des
principaux points de force et de faiblesse du dispositif recencés et reconnus par l’autorité douanière,
à savoir1 :
Forces du dispositif:
Instauration d’une nouvelle culture de gestion qui est la gestion par objectifs et la
nécessité d’une vision à long terme.
Prise de conscience et responsabilisation du personnel.
Renforcement du contrôle interne, du suivi et de l’évaluation permanente.
Diagnostic et mise en œuvre des Programme et actions complémentaires que font
ressortir les PAC.
Matérialisation d’un travail administratif qui a été toujours abstrait en chiffres (concret)
et établissement d’un rapport entre le résultat et la période dont il a été réalisé.
Encrage d’une nouvelle tradition de travail basée sur l’esprit d’initiative et de
compétition dans l’espoir de créer une concurrence interservices, inter-divisions et inter-
régions ….
Communication et échanges par le biais de réunions mensuelles d’évaluation et de
coordination.
L’adoption des Indicateurs de performance comme éléments d’appréciation objective du
personnel.
Faiblesses du dispositif:
Nouveauté de la démarche de performance et le passage obligé par une période
d’adaptation.
Les limites dues à la nécessité d’une vulgarisation des indicateurs pour une exécution
uniforme et correcte.
1Berdjoudj H : Rappel des principes du dispositif de la performance, cellule centrale de gestion et de suivi du
dispositif de la performance, Conference Nationale des cadres de la Douane, Mai 2010
Les problématiques liées à l’impossibilité de quantification de certains indicateurs.
Les limites constatées quant’à la pertinence de certains indicateurs lors de leur
sélection, négociation et validation.
Le calcul manuel des indicateurs qui ne permet pas la vérification de la fiabilité des
chiffres.
L’absence de système d’information permettant l’obtention des informations requises en
temps réel
En ce qui concerne la maturité de la démarche de performance, le dispositif a suscité
l’adhésion du personnel des services extérieurs déconcentrés.
Étant en sa première expérience, le dispositif a nécessité une longue période d’adaptation
(vulgarisation, encadrement et plus de fédération).
Sous section 2 : la réflexion au Programme d’appui au PMDA
La démarche d’élaboration du projet de programme d’appui à la modernisation douanière
2011-20151 s’étalant sur une période de 140 jours ouvrables, a nécessite l’exécution des tâches ci-
après :
A- l’établissement, en collaboration avec les services extérieurs déconcentrés, d’un
diagnostic précis de la situation actuelle, appelée dans la partie précédente expertise interne et qui
récence les actions réalisées et le reste à faire, par structure, dans le cadre du programme 2007-
2010 ; de même que les changements internes et externes intervenus durant la période 2007- 2010,
non totalement pris en charge par l’ancien programme.
B- les projections (propositions), par structure et en concertation avec les services
extérieurs, sur la période 2011-2015 ;
C- le recoupement des axes clés dégagés (vision) de la douane avec ceux des autres
1N° 229/DGD/DE.400/1 0 du 3 octobre 2010 adressée à Mme et Messieurs l’inspecteur général des douanes ; les
directeurs d’études et les directeurs centraux ; les directeurs des centres nationaux et les directeurs régionaux desdouanes portant sur le programme d’appui à la modernisation douanière : Programme 2011 – 2015. Une nouvellestratégie pour plus d’efficacité
intervenants dans la chaine du commerce international pour la prise en charge de l’environnement
externe à la douane ;
D- le réajustement des perspectives douanières en prenant en compte
l’environnement externe ;
E- la consolidation, dans un document unique, du diagnostic et des perspectives
d’évolution avec fixation des échéances de réalisation ;
F- réunion du conseil de direction pour une première lecture du document consolidé et
recueil des avis et enrichissements éventuels ;
G- examen externe (expertise /consultation) de l’avant projet de programme ;
H- validation du projet par Monsieur le Directeur général des douanes ;
I- soumission du projet à l’approbation des pouvoirs publics ;
J- finalisation, édition et diffusion du programme.
Ensuite, les étapes A, B et C ont été exécutées par chaque responsable central, chacun
en ce qui le concerne, durant deux (2) mois.
L’étape D sera exécutée dans une durée de 15 jours.
La consolidation, dans un document unique, du diagnostic et des perspectives
d’évolution avec fixation des échéances de réalisation (étape E) est exécutée par le la structure
de pilotage durant un (1) mois.
Un conseil de direction (étape F) a été programmé pour l’examen des questions
complexes pour y être examinées et tranchées durant cinq (5) jours. Par ailleurs, un examen
interne avec du recul pourrait être programmé à la fin de l’étape F
L’étape G exécutée durant 10 jours et l’accomplissement des étapes H et I(validation et
approbation du projet de programme) sera proposé durant les 20 jours qui suivent
l’accomplissement de l’étape F. et une fois les étapes A à I sont dûment réalisées, l’étape J sera
entamée, sans délai.
Le tableau PERT1 ci-après, reprend la durée globale du projet, les dates de début et de fin
au plus tôt et au plus tard (DTO, DTA, FTO et FTA) ainsi que le chemin critique du projet.
Échéances d’élaboration d’un projet de programme 2011-20152.
Tâches Durée Dépendances DTO FTO DTA FTA Marge
A0 15 - 0 15 0 15 0
Aa 15 - 15 30 15 30 0
Ab 15 A0 0 15 15 30 15
B 30 Aa et Ab 30 60 110 140 80
C 30 Aa et Ab 30 60 30 60 0
D 15 C 60 75 60 75 0
E 30 D 75 105 75 105 0
F 5 E 105 110 105 110 0
G 10 F 110 120 110 120 0
H 5 G 120 125 120 125 0
I 15 G 120 135 125 140 5
J 15 I 125 140 125 140 0
Légende
J : jours ouvrables ; FTO : fin au plus tôt ; DTA : début au plus tard ;
DTO : début au plus tôt ; FTA : fin au plus tard,
Ainsi, la préparation du programme d’appui au PMDA a été scindée selon un échéancier
dont la souplesse et les glissements de programme sont tributaires de la criticité de la tache.
Autrement dit, une tâche jugée critique est une tâche sur laquelle aucun retard n’est toléré
au risque de retarder tout le projet.
Ce constat est renforcé par la Marge d’interférence fixée dans le programme, lorsque
cette dernière est égale à 0, la tâche est dite critique.
Aussi, le tableau attire l’attention de son utilisateur sur des passerelles fonctionnelles entre
les taches qui peuvent être dans certains cas dépendantes l’une de l’autre étant donné que pour
d’autres elles peuvent être concomitante ce qui permet d’avoir des délais plus larges.
1PERT : Program Evaluation and Review Technique (ou encore Pour Eviter les Retards Traditionnels)
2Voir ANNEXE 5
188
Sous section 3 : l’expérience française : enseignements et recommandations
L’expérience française encadrant l’impératif de performance est plus globale et structurée
étant inscrite dans un pacte sociale appelé « la charte Marianne » qui est le principal outil de
promotion de la culture de l'accueil et de la qualité de service dans l'État.
§ 1 : la charte Marianne
Document partagé entre toutes les administrations et établi en relation avec
les représentants d'usagers, la charte Marianne traduit la volonté du Gouvernement de
simplifier la vie des Français et de leur assurer le meilleur service dans leurs relations avec
l'État.
Elle vise ainsi à garantir la qualité de l’accueil sous toutes ses formes (physique,
téléphonique, électronique, courrier). Elle promet des valeurs telles que la courtoisie,
l’accessibilité, la rapidité, la clarté des réponses mais aussi un esprit d’écoute, de rigueur et
de transparence.
1. La charte Marianne comme cadre général de la performance du service public
La charte Marianne a pour objectif de faire de la qualité de l’accueil un enjeu partagé par
tous les services de l'État et de développer une démarche d’amélioration continue qui puisse à la
fois encourager les administrations déjà avancées à continuer de progresser et inciter les autres à
les rejoindre.
La charte Marianne se fonde sur 5 séries d'engagements1 :
- Faciliter l’accès des usagers dans les services ;
- Accueillir les usagers de manière attentive et courtoise ;
- Répondre de manière compréhensible et dans un délai annoncé ;
- Traiter systématiquement la réclamation ;
- Recueillir les propositions des usagers pour améliorer la qualité du service public.
Chacune de ces rubriques comporte des engagements obligatoires et des engagements
optionnels. Des engagements spécifiques relatifs à certaines prestations ou à certaines
catégories de personnes (personnes handicapées par exemple) peuvent être ajoutés. Certains
ministères ont également complété ces rubriques par exemple en associant à certains engagements
des standards de qualité plus exigeants.
1La charte Marianne, DGME, document receuilli sur internet,
189
Sous l’autorité du ministre délégué au budget et à la réforme de l’État, porte-parole du
Gouvernement, le service de la qualité et de la simplification de la direction générale de la
modernisation de l’État (DGME) du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie
assure la mise en place et le suivi de la charte Marianne.
Il s'appuie sur un réseau de correspondants ministériels et un réseau de chefs de projet
départementaux désignés par les préfets. La mise en place et le déploiement de la charte Marianne
ont demandé un effort important de concertation, d’accompagnement et l’implication de milliers
de personnes.
Généralisée en janvier 2005 à tout le territoire, la charte Marianne est aujourd'hui appliquée
par 2.115 services de l'État avec une moyenne de 16 services ou juridictions par
département (24 services par département chef-lieu de région). L'ensemble des services de
l’État est concerné : préfectures et sous-préfectures, juridictions, directions
départementales et régionales des différents ministères, inspections d’académie et rectorats, etc.
Chaque administration a décliné les engagements qu'elle souhaitait prendre dans le cadre de
l'application de la charte Marianne, ainsi :
- 70 % s’engagent à répondre aux courriers postaux en moins d'un mois ;
- 45 % s’engagent à répondre aux courriers électroniques en moins d'une
semaine ;
- 59 % s’engagent sur l’accessibilité de leurs locaux aux personnes à mobilité
réduite;
- 83 % s’engagent à aider les usagers à constituer leurs dossiers ;
- 82 % s’engagent à répondre à tous les appels téléphoniques ;
- 36 % s’engagent à avoir un conciliateur.
Une enquête qualitative conduite à l'automne 2005 a montré que, dans 60 départements, les
services de l'État évaluaient et suivaient régulièrement la perception des usagers sur la qualité
du service rendu parallèlement à l'application de la charte Marianne1.
La charte Marianne est également appliquée par les administrations centrales de certains
ministères. Elle a vocation de s’étendre aux réseaux de protection sociale, à l’ANPE et aux hôpitaux.
Enfin, d'autres collectivités ont repris la charte Marianne dans le cadre de leur propre démarche
qualité. Par exemple :
1Dans 41 départements, un suivi systématique des réclamations a été mis en place.
190
- la charte Marianne de La Poste a été lancée à Nice le 3 mai 2005. Aujourd’hui, tous
les bureaux de La Poste affichent et appliquent une version de la charte adaptée à leurs missions ;
- des collectivités locales s’en inspirent fortement pour l’amélioration de leur accueil
2. La transcription douanière de la charte Marianne (le guide de l’usager)
La charte Marianne, fut traduite et adoptée par la douane française dans son contrat
pluriannuel de performance 2009-2011 dont la porté est de fixer le cadre d’évolution de la
direction générale des douanes et droits indirects pour les prochaines années, en précisant les
chantiers qui seront à conduire.
C’est à partir des effets de la mondialisation des échanges et des préoccupations
légitimes qui les accompagnent qu’une demande de régulation des échanges est formulée. Seule
une administration régalienne intégrée, organisée autour de la marchandise en mouvement, est en
capacité d’y répondre.
Ainsi, c’est la mission de la douane que de répondre aux besoins de service public
désormais mis en évidence, et ce, selon des plusieurs priorités ainsi définies1 :
Première priorité : continuer à accompagner le développement des échanges :
L’accroissement des échanges s’est construit sur une baisse des coûts et des temps de transport, et
sur une explosion des flux logistiques.
Maillon de la chaîne logistique, délivrant un « passeport » aux marchandises, la douane
doit mettre les entreprises en état d’acheminer leurs approvisionnements et productions dans les
meilleures conditions, et partant d’aider à la compétitivité de la France dans un contexte de
concurrence accrue entre pays, entre plateformes logistiques, entre entreprises.
Cette priorité retrouve écho en ce qi concerne la douane algérienne soucieuse de son image
d’administration souple accordant toute facilitation nécessaire à la fluidification des échanges.
Deuxième priorité : protéger les échanges licites : La douane se doit de veiller à ce que
le territoire national et les citoyens français, mais aussi les acteurs économiques, ainsi que les
1Le contrat pluriannuel de performance de la DGDDI( 2009-2011), document publié sur internet
191
collectivités publiques qui perçoivent des ressources liées aux marchandises, ne soient pas placés en
situation de risque du fait du non-respect des réglementations existantes1.
Administration de régulation des échanges et de perception de droits, la douane doit
assurer le meilleur niveau de protection sur le commerce déclaré et favoriser une harmonisation
européenne des contrôles.
Cette priorité pourrait toutefois acquérir une importante ampleur pour la douane algérienne
dans l’hypothèse d’une mise en ouvre d’une démarche d’intégration régionale effective dans sa
dimension arabe ou magrébine.
Troisième priorité : se donner les moyens de lutter efficacement contre les fraudes :
Il revient concrètement à la douane de se doter des outils de renseignement et de coopération ainsi que
des moyens opérationnels afin d’empêcher, selon le cas, l’entrée, la circulation ou la sortie du
territoire national de marchandises prohibées, ne faisant pas l’objet d’échanges identifiés2.
Administration de protection du territoire et notamment de ses points d’entrée et de
sortie, la douane doit prévenir du mieux possible ces mouvements occultes et empêcher que des
réseaux criminels ou terroristes n’en tirent profit.
Cependant, cette priorité est pleinement partagée par la douane algérienne qui lutte
quotidiennement contre les nouvelles formes de fraude qui ne menagent aucun moyen pour
detourner sa vigilence.
Quatrième priorité : participer au financement des collectivités publiques :
L’action de la douane en ce domaine consiste à prélever une fiscalité spécifique assise sur les
marchandises ou perçue à l’occasion des échanges extérieurs. Administration fiscale spécialisée, la
douane doit accompagner la montée en puissance de la fiscalité environnementale et assurer la
meilleure efficacité à son intervention.
Cette dernière priorité n’a pa lieu d’être pour la douane algérienne dont les recettes fiscale
sont directement versées au budget général de l’état et dont la capacité contributive n’est pas aussi
importante que d’autre forme de fiscalité.
1Cette vigilance doit porter sur les normes techniques ou sanitaires, sur les dispositions fiscales, sur les droits de la
propriété intellectuelle, et plus généralement sur l’ensemble des règles édictées en France et au niveaucommunautaire, qui à l’occasion de la circulation officielle d’une marchandise peuvent être ignorées ou contournées.
2Il peut s’agir d’armes, de stupéfiants, d’espèces menacées, de contrefaçons, mais aussi de ressources issues du
blanchiment d’activités illicites, de matériels proliférants, de déchets, de marchandises ne respectant pas unembargo...
192
Ce sont ces chantiers, nécessaires à l’atteinte du plus haut degré de performance dans
chaque secteur du service public régalien rendu par la douane, qui forment les axes du présent
contrat pluriannuel de performance.
Ils sont regroupés au sein de quatre engagements : engagement au service des
entreprises et des consommateurs (facilitation et sécurisation de la chaîne logistique),
engagement au service des citoyens (protection du territoire et lutte contre la criminalité),
engagement au service des collectivités publiques (une fiscalité moderne, adaptée aux enjeux et
respectée), engagement au service des agents et de la performance interne (attention apportée aux
personnels et capacité d’adaptation de l’administration douanière).
Ces axes constituent le cœur du service que l’administration des douanes doit offrir à la
collectivité nationale. Ils ne sont pas pour autant figés. La facilitation des échanges, le
recouvrement de la fiscalité liée à la marchandise et la protection du territoire sont mêlés et
forment un équilibre lui-même soumis en permanence aux évolutions de la mondialisation et au
poids relatif des préoccupations de nos concitoyens. En cela, la mission de la douane est en
constante adaptation et cette adaptabilité fait partie de son savoir-faire.
3. Recommandation pour la douane algérienne
Pour satisfaire pleinement aux demandes de ses interlocuteurs et aux nouveau défis que
lui afflige son environnement, la douane algérienne doit agir dans le cadre d’un compromis qui
lui permet d’atteindre ses objectifs tout en étant consciente des contraintes qui peuvent
l’enfreindre tel que le reconnait le model français.
Il faudrait donc prendre en compte plusieurs impératifs qui constituent un cadre mais
surtout une opportunité pour développer l’action de la douane.
Le premier impératif est celui de l’optimisation des ressources publiques
Le second impératif tient à la nécessité de prendre en compte le caractère international
du cadre d’action douanier.
Il résulte de l’intégration de plus en plus forte des stratégies et des actions de la douane dans un
cadre régional voire mondial (programme de sécurisation des chaînes logistiques, lutte contre la
contrefaçon,...).
Le troisième impératif est lié à la généralisation ou à l’irruption de technologies et outils
nouveaux qui dématérialisent les échanges d’information, améliorent la relation entre la douane et les
193
opérateurs économiques, permettent une surveillance et une analyse des flux de plus en plus
efficaces et systématiques, et offrent des possibilités de suivi en temps réel et d’identification des
moyens de transport et des marchandises.
Le quatrième impératif est celui de la formation et de l’adhésion des personnels. Le
maintien et l’accroissement des savoir-faire existants doivent se doubler d’un effort majeur pour
guider et former les agents, enrichir leurs tâches, notamment en matière d’analyse et d’innovation,
les accompagner vers les nouveaux métiers et technologies, mais aussi face aux risques auxquels ils
sont confrontés.
Ainsi, le visage futur attendu de la douane est celui d’une administration en prise directe
avec la chaîne logistique des opérateurs et les mouvements de marchandises au travers de flux
d’information entièrement dématérialisés, connus par anticipation et réconciliés en temps réel.
Pour cela, elle s’appuie sur un fonctionnement en réseau de l’ensemble des fonctions de
contrôle, sur des bases de données puissantes, sur une connaissance préalable des opérateurs
et un renforcement des capacités de renseignement, notamment au travers de sources humaines ou
de coopérations avec d’autres institutions nationales et étrangères.
La modernisation implique une performance dans sa capacité de veille, de surveillance et
d’intervention sur l’ensemble du territoire, y compris maritime, garantissant la réalisation de
contrôles dans des délais rapides et dans des conditions de sécurité optimales pour ses agents, tout
en étant capable de poursuivre enquêtes et investigations sous la forme la plus appropriée au
démantèlement des réseaux de fraude et à leurs multiples facettes.
Ce visage, dont l’esquisse se dessine déjà, recouvre au fond celui d’une administration
fière de son rôle, confiante dans ses capacités et tournée vers l’avenir.
§ 2 : la démarche des trois S
Amorcée en 2005, avec la mise en œuvre de la Charte Marianne pour un meilleur accueil
de ses usagers, l’administration des douanes et des droits indirects a engagé, depuis 2006 une
démarche visant à améliorer et à faire reconnaitre la qualité de ses services en matière de
dédouanement, unique prestation qu’elle fournit.
194
Cette démarche s’est traduite par un pacte de confiance que la douane s’engage à honorer
avec ses usagés, appelé par abréviation le dédouanement en 3S (Service, Simplicité, Sécurité)1
Ces trois S ont été détaillés comme suit :
Service :
Des conseils personnalisés grâce aux pôles régionaux d’action économique et leur
cellule conseil aux entreprises ;
Un guichet unique pour les grandes entreprises ;
Une charte des contrôles douaniers.
Simplicité
Des procédures simplifiés et adaptées aux besoins des entreprises ;
Un portail internet dédié aux professionnels rassemblant tous les téléservices douaniers ;
Des teléservices performants pour simplifier la gestion et en alléger le cout.
Sécurité
Une nouvelle relation à l’entreprise fondée sur la confiance grâce au statut d’Opérateur
Économique Agréé ;
Une qualité de service en matière de dédouanement certifiée pour la première fois en
Europe : le renseignement tarifaire contraignant ;
Une meilleur protection des marchandises contre la contrefaçon en déposant une
demande d’intervention gratuite auprès de la douane.
Toutefois, ces résolutions ont été encadrés par un dispositif organisationnel donnant lieu à
son tour à une forme contractuelle que la douane s’est volontairement engagée vis-à-vis de ces
partenaires.
1. La démarche « qualité » et son encadrement organisationnel
En 2007, l’obtention de la certification de service AFAQ-AFNOR par le bureau chargé de
délivrer le Renseignement Tarifaire Contraignant (RTC) a contribué au lancement de la nouvelle
démarche Qualité, intitulée le dédouanement en 3S.
1Guide du referentiel 3S, la demarche qualité en matiere de dedouanement, DGDDI, version 1
erjanivier 2010
195
Destinée à accompagner le processus de modernisation du dédouanement, la démarche
qualité 3S a commencé à être mise en œuvre en avril 2008.
Cependant, ce résultat a été le couronnement de plusieurs étapes nécessitant un
encadrement institutionnel1.
Première étape : la mise en œuvre de structures de pilotage
Il s’agit du comité de pilotage stratégique, présidé par le Directeur Général dont la tache
est la validation des orientations stratégiques de la démarche.
Aussi, un comité de pilotage opérationnel présidé par le chef de service a été chargé de
définir les modalités techniques et pratiques de mise en œuvre. Et ce en collaboration avec des
bureaux techniques (A3, 3, C3, D2) et d’autres bureaux de la direction générale associés à la
démarche en tant que besoin2.
Deuxième étape : l’écoute des usagers
Un dispositif d’écoute des usagers, permettant de recueillir leurs attentes, a été mis en
place et ce à l’aide de trois comité d’usagers, qui se sont déroulés en mai et juin 2008.
Ainsi, il a été demandé aux professionnels de dédouanement, aux PME et aux grandes
entreprises d’exprimer leurs attentes vis-à-vis du dédouanement autours des cinq principales étapes
de dédouanement recensés comme suit : accueil, source d’information disponible, formalités
préalables au dédouanement, formalité de dédouanement et utilisation des teléprocédures et
contrôles douaniers.
Troisième étape : l’élaboration de dix projets d’engagements de service
A partir des résultats obtenus lors de ces trois (03) comités d’usagers, le recensement des
points à améliorer en priorité a permis d’élaborer dix projets d’engagements de service.
Ces engagements de services, au nombre volontairement limité, permettent de caractériser
le service qui doit être rendu au cours du dédouanement, tout en tenant compte des contraintes de
moyens et de faisabilité technique.
Ils sont assortis d’un dispositif de mesure permettant de suivre le respect des engagements
de service.
1Brigitte CHAPLAIN-POUCH : cellule « qualité » relation avec les usagers, fiche DGDDI, juin 2009
212 directions referentes (sites pilotes) representatives de diffrentes situations de dedouanement sont associés aux
travaux de ces structures.
196
Quatrième étape : phase d’expérimentation au niveau des sites pilotes
L’expérimentation des dix projets d’engagements de service par les bureaux pilotes
désignés par douze directions (régionales) référents a eu lieu du 24 novembre au 12 décembre
2008.1
L’exploitation des résultats de cette expérimentation empirique a permis de corriger les
engagements, ce qui a permis sa généralisation en 2009.
Cinquième étape : la phase de la généralisation de la démarche
L’exploitation des résultats obtenus lors de l’étape précédente permettant la généralisation
de l’expérimentation a eu lieu une fois les dix engagements définitivement et clairement identifiés.
Aussi, un plan d’action pour chaque engagement permettant de détailler les engagements
attendus par les usagers, a été prévu pour faciliter le respect et le suivi de 3S par les bureaux de
douane.
2. Le pacte de confiance
Le pacte de confiance de la démarche de qualité en trois S s’étale sur dix engagements
arrêtés comme il a été expliqué. Ces engagement s’articulent autour de cinq axes principaux qui
chapotent deux engagements chacun2.
1er axe : Accueil :
Engagement No 1 : nous vous orientons vers le bon interlocuteur douanier lors de vos
appels téléphoniques.
Engagement No 2 : nous répondons à vos demandes écrites d’informations dans un délai
de 5 jours ouvres pour les courriels et de 15 jours ouvrés pour les courriers postaux.
2eme axe : Sources d’information :
Engagement No 3 : nous veillons à vous faciliter l’accès aux informations utiles à vos
opérations de dédouanement.
1Une grille d’auto-evaluation a été annexée à la note de lancement et qui devait permettre au bureau pilote de
restituer les resultats de l’experimentation, en mentionnant les difficultés rencontrées2
Le pacte de confiance, Service, Qualité, Securité, Fiche BIC-CQS, Octobre 2009
197
Engagement No 4 : nous nous engageons à assurer la lisibilité des informations
disponibles sur nos publications et sur nos sites internet
3eme axe :Démarches préalables :
Engagement No 5 : nous vous simplifions les démarches préalables au dédouanement,
notamment, en ne vous demandons les documents nécessaires qu’une seule fois.
Engagement No 6 : nous vous facilitons l’accomplissement de vos formalités de
dédouanement par la dématérialisation des déclarations en douane.
4eme axe : Dédouanement :
Engagement No 7 : nous vous facilitons l’utilisation des télé-procédures de
dédouanement, notamment, en désignant un interlocuteur unique au sein d’un bureau de
douane principal.
Engagement No 8 : nous vous garantissons un taux de disponibilité élevé des télé-
procédures.
5 eme axe : Contrôles douaniers :
Engagement No 9 : nous nous engageons à libérer immédiatement les déclarations qui ne
sont pas mises sous contrôle
Engagement No 10 : nous nous engageons à vous informer des cas ou les contrôles font
l’objet d’expertises complémentaires.
Ces engagements d’une simplicité et d’une clarté remarquables restent néanmoins très
significatifs pour l’usager de la douane qui ne cesse de se plaindre de l’opacité et le manque
d’information de même que la complexité des procédures et les retard quant’à l’enlèvement des
marchandises.
3. La dimension humaine occultée par la conception de la douane algérienne de la
performance
Le principal enseignement qui peut profiter à la douane algérienne afin d’atteindre une vision
complète dans son projet de modernisation et sa quête de performance, réside dans l’impératif
d’extériorisation envers son environnement aussi complexe et hétéroclite qu’il puisse être.
198
Il est évident que les acteurs de la sphère du commerce international peuvent exprimer des
intérêts contradictoires et diverses attentes de la douane, ainsi, il est du rôle de la douane de
concilier ces intérêts en offrant un panel de facilitations de dédouanement tout se gardant un droit
de regard discret et peu encombrant sur le commerce extérieur afin de le réguler sans l’étouffer.
Cependant, la démarche extravertie telle que prévu par le programme d’appui à la
modernisation reste trop restreinte car elle n’envisage que la concertation avec les autorités de
régulation du commerce extérieur et les organismes professionnels.
Ainsi, une vision globale demande une écoute des operateurs du commerce extérieur ce qui
implique l’existence de canaux de communication permanent et proches des centres de décision afin
de garantir la rapidité dans la réaction.
199
Conclusion du chapitre 3:
Cette partie représentant l’analyse pratique du thème abordé, a permis de tester
empiriquement la notion de performance et ses contours théoriques que les académiciens ont
tracé pour, bien qu’elle soit en phase d’émergence dans la sphère publique.
La question à laquelle elle devait répondre, est de savoir dans quelle mesure cette
notion est prépondérante dans le projet de reforme et de modernisation de la douane algérienne.
Il est évident que dans une entité administrative qui affiche la vocation économique et
dont l’environnement est réputé complexe et opportuniste, la réalité des actions peut être en
décalage par rapport au discours officiel adressé aussi bien aux opérateurs locaux qu’aux
partenaires étrangers qui ne cessent de se plaindre de la lenteur et la mauvaise qualité du service
rendu.
Cependant, le constat de près démontre objectivement qu’une volonté conjuguée au
déploiement de moyens importants sont mis à la disposition du défi de la performance.
Toutefois, quelques maladresses méthodologiques ont été soulevées dans la démarche
adoptée par la douane algérienne pouvant résulter de la technocratie qui prime pour les
interlocuteurs ou encore, il s’agit d’un choix délibéré afin d’adapter cette démarche avec la
particularité de la matière douanière.
Parallèlement et d’un œil pratique et critique, une tentative de benchmarking a été
effectué en comparaison avec le traditionnel modèle français, dans le but d’étudier sa faisabilité
pour le cas de la douane algérienne et en proposer les éléments qui risquent de garantir la
réussite au nouveau cadre d’appui à la modernisation.
Il s’agirait principalement de généraliser cet objectif comme souci de tous les services
publics en le traduisant en un ensemble de principes clairs et concis versés dans un ancrage
normatif solide garantissant son opposabilité et sa vulgarisation.
Par conséquent, l’administration douanier ne constituerait qu’un maillon d’une longue
chaine d’institutions étatiques qui convoitent le même objectif en adoptant une démarche
similaire et préétabli ne laissant place à aucune improvisation étant donné qu’il s’agirait d’une
stratégie construite autour d’un but suprême qui est l’optimisation lors de l’utilisation des
deniers publics en assurant la satisfaction de l’usager.
200
Conclusion générale
En conclusion, il y a lieu de signaler que le principal apport de ce mémoire réside dans
le recensement des doctrines managériales autour du concept de performance en visant un
objectif théorique et opérationnel.
Au plan théorique, il s’agit de démontrer que le management, notamment, public est
marqué par la coexistence de multiples théories qui dessinent les contours de la performance ce
qui permet d’avancer dans la recherche dans un esprit de relativisation et d’autre part,
interdisant les jugements de valeur et les idées préétablies.
Au plan opérationnel, ce recensement permet d’identifier un cadre d’interprétation pour
situer les pratiques managériales rencontrées lors de l’étude de cas.
Ainsi, l’étude a été entamée par les outils conceptuels qui régissent le concept de
performance en les développant pour analyser les managements publics en pratique dans le
cadre de la réforme de l’État, étant donné les différents niveaux d’action publique qui sont en
interaction.
Toutefois, le constat a été établi que la volonté de moderniser le secteur public ne vise
pas à une conversion radicale de l’administration au modèle de l’entreprise, mais à une
articulation entre des valeurs étatistes et l’emprunt partiel et précautionneux aux solutions du
management public moderne.
Il ressort aussi qu’une rupture symbolique et matérielle opérée par la politique de
renouveau du service public, formule une doctrine globale de réforme, marquée par la
consécration des valeurs étatiques, l’absence de restrictions budgétaires et l’ouverture aux
dispositifs de gestion issus de l’entreprise.
Cela ouvre la voie à une forte institutionnalisation de la politique de réforme,
caractérisée par la multiplication des dispositifs contractuels et de fixation d’objectifs,
synthétisés et systématisés dont l’objectif est d’atteindre la performance.
Une fois l’irréductible normativité des concepts et mesures de la performance
soulignée, trois principaux modèles de mesure sont recensés puis transposés, le modèle
Économie-Efficience-Efficacité, le modèle Inputs-Outputs-Outcomes et le modèle du Balanced
Scorecard, qui se distinguent par rapport à l’importance accordée aux effets de l’action et à la
volonté de limiter l’influence de l’approche exclusivement financière de la performance.
201
Enfin, le cadre théorique pour l’analyse de la performance a été présenté Il a été
question d’appréhender le concept de service public douanier comme un assemblage d’outils de
gestion de diverses natures, ainsi qu’un ensemble de particularités pouvant être contraignantes
afin d’en proposer une description à la fois technique et organisationnelle.
La présentation de l’approche par les outils de gestion alerte quant à la nécessité
d’interroger les acteurs sur les finalités de l’outil, son mode de mise en œuvre, les modalités de
sa conception, la participation d’acteurs extérieurs (consultants, best practices), le nombre de
participants à la conception, l’intégration des utilisateurs dans la conception, le degré de
précision de l’outil, le degré d’ouverture de l’outil aux usages imprévus et les effets obtenus par
l’outil.
Cette approche invite le chercheur également à récolter des informations sur les outils
auprès de répondants à des niveaux de responsabilité variés et au sein de directions ou services
différenciés.
Une fois les outils décrits et leur usage explicité, il y avait lieu d’interpréter ces
informations pour qualifier et comprendre le mode de management de la performance en
vigueur dans l’institution douanière.
Ainsi, les recommandations qui se sont imposées démarrent d’un principe fondamental
qui considère que l’objectif de performance ne se conçoit pas sans vision stratégique de l’avenir
de la douane à moyen terme, c’est-à dire sans mise en perspective des évolutions souhaitées au
regard de son identité, de ses missions et de ses modes de fonctionnement.
Les enjeux d’avenir de la douane s’inscrivent dans un contexte mondial d’accroissement et
de diversification des flux commerciaux, quelles que soient les évolutions de court terme qui peuvent
résulter d’une crise économique, la mondialisation des flux économiques, et notamment des échanges
de biens, est désormais une réalité.
C’est sur cette mondialisation que s’est appuyée la croissance mondiale au cours des
dernières années qui s’est accompagnée de l’ouverture économique et de l’émergence culturelle et
politique de zones géographiques nouvelles, mais qui peut comporter des risques et doit être
régulée, et ce pour diverses raisons.
En premier lieu, la diversité des partenaires économiques nécessite une vigilance car les
échanges ont lieu entre des pays présentant différents niveaux de développement, de protection
du consommateur, de préoccupation environnementale, de régimes fiscaux et de sanctions.
202
En second lieu, le développement des échanges peut engendrer de nouvelles fraudes car la
croissance du commerce mondial et les nouvelles technologies de communication sont des facteurs
de développement de la fraude. Profitant de ces nouvelles opportunités, la criminalité, et tout
particulièrement la criminalité organisée, trouve de nouveaux modes d’action et de nouvelles
possibilités d’écouler des volumes croissants de produits prohibés, de blanchir les revenus de ses
trafics et de constituer une menace accrue.
Enfin, de nouvelles menaces apparaissent comme celles liées par exemple à la pérennité et
à la protection de l’environnement, des espèces et des espaces naturels, ou celles liées aux épizooties
et aux pandémies1.
Par conséquent, la tache de l’institution douanière ne cesse d’être plus complexe et les
exigences dont elle fait l’objet plus diverses et pointues ce qui l’oblige de poursuivre l’objectif de
performance dans toutes ses actions, afin de satisfaire son usager et accomplir sa tache originelle
fiscale ou protectionniste, mais aussi de répondre aux nouveaux défis de son environnement
internationale qui lui exige désormais de surpasser la performance et d’atteindre l’excellence.2
1Grippe aviaire, grippe porcine, SRAS…etc
2Voir à ce sujet, OMD
203
Annexe 1 : model d’un contrat de performance
DECISION N° /DGD/SP/DE.400 DU PORTANT CONTRAT DEPERFORMANCE POUR LA DIRECTION REGIONALE DE ……………………..
________________________
Le directeur général des douanes,
Vu le décret exécutif n° 91-76 du 16 mars 1991, modifié et complété, portantorganisation et fonctionnement des services extérieurs de l’administration desdouanes ;
Vu l’arrêté du 1er safar 1428 correspondant au 19 février 2007 fixant l’implantation et
la compétence territoriale des directions régionales et des inspections divisionnaires
des douanes ;
Vu la note n° /DGD/SP/DE.400 du relative à la mise en place d’undispositif d’évaluation des performances des services extérieurs déconcentrés de laDGD ;
Sur la base du programme de modernisation de l’administration douanière 2007-
2010 ;
Décide :
Article 1er. – La présente décision fixe les objectifs pour la direction régionale des
douanes de ………………………….pour l’année ……………………
Art. 2.- Les objectifs sont fixés conformément à l’annexe à la présente décision.
Art.3.- Les objectifs assignés peuvent être révisés au cours de la période sus-
indiquée sur proposition motivée d’une direction centrale ou sur demande motivée du
directeur régional.
Fait à Alger, le
Lu et approuvé ; Le Directeur général des douanes
Le directeur régional
des douanes de ……………
204
Annexe 2: liste des indicateurs de performance categorie metiers
RéférenceIndicateur Échéance
H Montant des droits et taxes redressés 1 mois
F2 Part des constatations d'infraction à forte incidence fiscale1 mois
F3 Moyenne des redressements fiscaux des enquêtes et contrôles a 3 mois
F4 Taux des pénalités infligées3 mois
F5-1 Taux de recouvrement des droits et taxes redressés 3 mois
F5-2 Taux de recouvrement des pénalités 3 mois
F6-1 Taux de dépôt de plainte 1 mois
F6-2 Taux de déboutement 3 mois
F6-3 Taux d'appel 3 mois
F6-4 Taux de recouvrement des pénalités sur commandement à payer. 3 mois
F6-5 Taux d'affaires réglées instantanément 3 mois
F6-6 Taux d'accord de transactions 1 mois
F7 Moyenne d'enquête 3 mois
F8 Taux de redressement sur contrôle physique 3 mois
H Délai moyen de traitement des déclarations en détail dans le délai 1 mois
E2 Indice de dématérialisation des procédures de dédouanement 3 mois
Pl Taux de rendement des saisies de stupéfiants par agent. 3 mois
P2 Taux de rendement des saisies de produits tabagiques par agent. 3 mois
P3 Taux de rendement des saisies d'alcools par agent. 3 mois
P4 Taux de rendement des saisies de carburants par agent. 3 mois
P5 Taux de rendement des saisies de cheptel par agent. 3 mois
P6 Montant des saisies de contrefaçon 3 mois
P7 Montant des sommes et matières aurifères saisies 3 mois
P8 Nombre d'armes saisies. 3 mois
P9 Protection du consommateur 3 mois
P10 Nombre de filières démantelées 3 mois
Pll Moyenne de PV par agent des douanes 3 mois
205
ANNEXE 3 : PERT avec échéances tenant compte du calendrier.
Tâches
Durées
(j) Dépendances DTO FTO DTA FTA
Structures
responsables (*)
A0 15 - 03/10/10 21/10/10 03/10/10 21/10/10
Toutes les
structures
Aa 15 - 24/10/10 15/11/10 24/10/10 15/11/10
Ab 15 A0 03/10/10 21/10/10 24/10/10 15/11/10
B 30 Aa et Ab 15/11/10 27/12/10 07/03/11 18/04/11
C 30 Aa et Ab 15/11/10 27/12/10 15/11/10 27/12/10
D 15 C 27/12/10 17/01/11 27/12/10 17/01/11
E 30 D 17/01/11 28/02/11 17/01/11 18/02/11 DE.400
F 5 E 28/02/11 07/03/11 28/02/11 07/03/11 Toutes les
structures
G 10 F 07/03/11 21/03/11 07/03/11 21/03/11 DE.300 &
DE.400
H 5 G 21/03/11 28/03/11 21/03/11 28/03/11 DE.400
I 15 G 21/03/11 11/04/11 28/03/11 18/04/11 DE.400
J 15 I 28/03/11 18/04/11 28/03/11 18/04/11 DE.400 & DRPI
206
annexe 4 : la liste des indicateurs de métiers jugés pertinents
Indicateur Fl : Montant des droits et taxes redresses
ObjectifCet indicateur constitue l'un des éléments d'appréciation globale de
l'efficacité des contrôles dans le domaine fiscal. II met en exergue
l'enjeu fiscal qu'il résulterait d'une fausse déclaration. L'indicateur
est présenté en pourcentage.
Services concernés Inspection Principale aux Opérations Commerciales IPOC.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration
Numérateur : le montant total des droits et taxes redressés ;
Dénominateur : le montant total des droits et taxes normalement dus.
II est calculé mensuellement par IPCOC, par inspection
divisionnaire, par direction régionale et agrège au niveau national.
Sont exclues du calcul de cet indicateur les affaires de contrebande.
Indicateur F2 : Part des constatations d'infractions à forte incidence fiscale
Objectif
Cet indicateur est calcule sur la base de données retenue dans le
périmètre de calcul de Fl.
A travers la structure des résultats et l'identification des contentieux
fiscaux les plus importants, il constitue l'un des éléments de mesure
d'efficience des contrôles dans le domaine fiscal.
Services concernés IPOC.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration
Cet indicateur est un ratio dont le numérateur et le dénominateur
sont fixes en nombre de contentieux.
Numérateur : nombre total des constations d'infractions de nature
fiscale dont le montant est supérieur a 300.000 DZD.
Dénominateur : nombre total des constations des infractions
redressées retenu pour le calcul de Fl.
L'indicateur est calcule mensuellement par IPCOC, inspection
divisionnaire, direction régionale et agrège au niveau national.
Indicateur F3 : Moyenne des redressements fiscaux des enquêtes et contrôlesa posteriori
207
Objectif
Cet indicateur vise à mesurer efficacité des contrôles à posteriori
dans le domaine fiscal.
II rapporte le montant total des droits et taxes redressés identifiés
au nombre d'enquêtes réalisées.
Services concernés II concerne exclusivement les services d'enquêtes à posteriori.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration
Numérateur : Montant total des droits et taxes redresses,
identifies, toutes catégories de taxes et d'impositions fiscales
confondues.
Dénominateur : Nombre total des enquêtes du contrôle a
posteriori réalisées par les services charges du contrôle a posteriori.
II est calculé trimestriellement par secteur d'activité de lutte contre
la fraude, par service régional de lutte contre la fraude et agrège au
niveau national.
Indicateur F4 : Taux des pénalités infligées
Objectif
Cet indicateur rend compte de l’effet dissuasif des contrôles
douaniers et de révolution de la politique de sanction de la direction
générale des douanes.
Le ratio est calculé à partir des contentieux pour lesquelles des droits
redresses ont été identifies.
Services concernés Recettes et Inspections Divisionnaires des Douanes IDD.
La date du prononcé des sanctions pourrait varier, notamment dans
le cas de traitement judiciaire d'une affaire, la référence retenue
pour le calcul de cet indicateur est la date de clôture du dossier
(jugement définitif) qui coïncide avec l'exigibilité des pénalités (et
non la date de la constatation).
Methodologies etperiodicited'elaboration
Numérateur : montant des pénalités infligées
Dénominateur : montant total des droits et taxes redresses du
contentieux correspondant à l'indicateur Fl.
II est calculé trimestriellement par recette, par inspection
divisionnaire, par direction régionale et agrégé au niveau national.
Indicateur F5 : Taux de recouvrement des pénalités douanières
208
Cet indicateur rend compte de l 'efficacité de l 'activité de
recouvrement contentieux, entre la date de constatation (dossiers
clos au plan contentieux en n-2) et la période de référence (année
n).
II rapporte pour l'ensemble des affaires closes pour lesquelles les
droits et taxes redresses ainsi que les pénalités sont devenues
Objectif exigibles dans l’année n-2, le montant des droits et taxes et les
pénalités recouvrés à l'issue de la période de référence au montant des
droits et taxes redresses et les pénalités infligées.
II est décliné en 2 sous indicateurs :
- Taux de recouvrement des droits et taxes redresses.
- Taux de recouvrement des pénalités.
Services concernés Recettes, IDD et Directions Régionales DRD.
F5.1 : Taux de recouvrement des droits et taxes redresses
Numérateur : Les droits et taxes redresses et recouvres
Dénominateur : les droits et taxes redresses
F5.2 : Taux de recouvrement des pénalités
Méthodologie et
périodicité
d'élaboration
Numérateur : les pénalités recouvrées
Dénominateur : Les pénalités infligées notifiées
Sont exclus du périmètre de calcul, les dossiers contentieux dont la
date de constatation et de clôture au plan contentieux, n'est pas
comprise entre le lei janvier et le 31 décembre de l’année n-2
Ces indicateurs sont calcules trimestriellement par recette, par
inspection divisionnaire, par direction régionale et agrège au niveau
national.
Indicateur F6 : Taux de suivi des affaires contentieuses
Objectif
Cet indicateur rend compte de l'efficacité de l'activité du contentieux,
entre la date de constatation, de poursuite et de recouvrement sur
une période de référence.
II rapporte pour l'ensemble des affaires pour lesquelles les droits et
taxes redresses ainsi que les pénalités sont devenus exigibles dans
l’année n, la performance du suivi des affaires judiciaires, la
célérité de l'exécution des décisions de justice ainsi que leur
recouvrement à l'issue de la période de référence au montant
des pénalités légalement encourues.
Services concernés Recettes, IDD et DRD.
209
Sous indicateursMéthodologie etpériodicitéd'élaboration.
F6.1 Taux de dépôt de plainte
Numérateur : Nombre de plaintes déposées en N
Dénominateur : nombre d'affaires constatées en N.
N= Un mois.
F6.2 Taux de déboutement
Numérateur : nombre d'affaires jugées à la défaveur de la douane en
N.
Dénominateur : nombre d'affaires portées en justice en N.N = Trois mois
F6.3 Taux d'appel
Numérateur : Nombre d'affaires faisant ('objet d'appel en N
Dénominateur : Nombre d'affaires portées en justice en N
N = Trois moisF6.4 Taux de recouvrement des pénalités sur commandement a payé
Numérateur : Montant des pénalités recouvrées sur commandements a
payer en N
Dénominateur : montant des pénalités encourues sur affaires jugées
définitivement en N. N = Trois mois.
F6.5 Taux d'affaires réglées instantanément
Numérateur : Nombre d'affaires réglées instantanément en NDénominateur : Nombre d 'af fai res constatées en NN = Trois mois
F6.6 Taux d'accord de transactions
Numérateur : Nombre d'accords émanant de la commission
régionale en N
Dénominateur : Nombre de demandes de transactions en N.N = Un mois
Indicateur F7 : Moyenne d'enquête
Cet indicateur mesure l'intensité de l'activité des enquêtes douanières
des services déconcentrés de la lutte contre la fraude.Objectif
II peut être rapproche avec l'indicateur F4 pour montrer une
appréciation plus complète sur l'efficacité globale de ces services.
Services concernés II concerne exclusivement les services d'enquêtes.
L'indicateur est un ratio entre le nombre d'enquêtes effectuées et le
nombre d'enquêteurs relevant des services opérationnels de la lutte
contre la fraude.
Numérateur : nombre d'enquêtes closes en n.
210
Méthodologie et Dénominateur : nombre total des effectifs de chacun de ces services
périodicitéd'élaboration
seuil est calculé trimestriellement par secteur de lutte contre la fraude,
par service régional de lutte contre la fraude et agrégé au niveau
national.
Sont exclus du périmètre de l'indicateur les demandes de contrôle aux
autorités étrangères.
Indicateur F8 : Taux de redressement sur contrôle physique.
ObjectifCet indicateur permet d'apprécier la présence de la douane sur
l'ensemble des opérations d'importation soumises à son contrôle,
toutes procédures d'importation confondues.
Services concernes IPOC et Inspections Principales aux Brigades.
Methodologie etperiodicited'elaboration
Numérateur : nombre de contrôles physiques sur dédouanement a
('importation ayant abouti au redressement.
Dénominateur : nombre de contrôles physiques sur dédouanement a
('importation.
Periodicite : 3 mois
Indicateur El : Délai moyen de traitement des déclarations en détail dans le délailégal
L'indicateur évalue l'ampleur de la perturbation qu'induisent les
contrôles douaniers dans la circulation des marchandises.
Objectif. Le délai d'immobilisation chez les autres prestataires de service n’est
pas comptabilise.
L'indicateur inclut les opérations de dédouanement de droit
commun réalisées par le SIGAD.
Services concernés IPOC et recettes.
Numérateur : ensemble des délais (allant de la date
d'enregistrement de la déclaration en détail a la date de
délivrance de BAE) correspondant aux déclarations établies dans le
délai légal de 21 jours en N.
Méthodologie Dénominateur : nombre total des déclarations établies dans le
et périodicitéd'élaboration.
délai légal de 21 jours en N.
211
L'indicateur, exprimé en nombre de jours, est calcule
mensuellement par inspection divisionnaire, direction régionale et
agrégé au niveau national.
Indicateur E.2. Indice de dématérialisation des procédures de
dédouanement.
Dans le cadre de la mission économique, I’ accroissement de la dématérialisation
des procédures de dédouanement adaptées au contexte économique
des entreprises professionnelles s'inscrit dans I'objectif d'amélioration
de la qualité du service rendu aux operateurs du commerce extérieur.
Objectif.L'indicateur mesure la part des déclarations dématérialisées ou numérisées
dans l'ensemble des déclarations de dédouanement traitées par les services.
II constitue un élément du schéma global de dématérialisation de
l'ensemble de la chaine de dédouanement.
Services concernés. IPOC.
M é t h o d o l o g i e et
périodicité
d'élaboration.
Numérateur : nombre de déclarations en détail
dématérialisées
Dénominateur : nombre total des déclarations traitées.
Périodicité : 3 mois
Indicateur P1 : Taux de rendement des saisies de stupéfiants par agent.
Objectif.Cet indicateur mesure de façon exhaustive, les résultats obtenus dansle domaine des saisies de stupéfiants par agent pour l'ensemble desservices opérationnels de la DGD.
Servicesconcernes.
Tous les services opérationnels de la DGD.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration.
Numérateur : quantité de saisie des stupéfiants exprimée en kg.
Dénominateur : nombre total des effectifs opérationnels dans le
domaine de lutte contre les stupéfiants.
L'unité de mesure de l'indicateur est le kilogramme /agent.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement. Par
l’inspection divisionnaireau niveau de la direction régionale et
agrégé au niveau national.
212
IndicateurP2 : Taux de rendement des saisies de produits tabagiques par agent.
Objectif.Cet indicateur mesure de façon exhaustive, les résultats obtenus dansle domaine des saisies des produits tabagiques par agent pourl'ensemble des services opérationnels de la DGD.
Servicesconcernes.
Tous les services opérationnels de la DGD.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration.
Numérateur : quantité de saisies des produits tabagiques exprimée en
unité selon la nature du tabac.
Dénominateur : nombre total des effectifs opérationnels dans le
domaine de lutte contre la contrebande.
L'unité de mesure de l'indicateur est le nombre d'unité /agent.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, par direction régionale et agrégé au niveau
national.
Indicateur P3 : Taux de rendement des saisies d'alcools par agent.
Objectif.Cet indicateur mesure de façon exhaustive, les résultats obtenus dansle domaine des saisies d'alcools par agent pour l'ensemble des servicesopérationnels de la DGD.
Services
concernes.
Tous les services opérationnels de la DGD.
Méthodologie et
périodicité
d'élaboration.
Numérateur : quantité de saisie d'alcools exprimée en bouteille
et/ou en litre.
Dénominateur : nombre total des effectifs opérationnels dans le
domaine de lutte contre la contrebande.
L'unité de mesure de l'indicateur est le nombre de bouteille et/ou
litre /agent.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, par direction régionale et agrégé au niveau
national.
Indicateur P4 : Taux de rendement des saisies de carburants par agent.
Objectif.Cet indicateur mesure de façon exhaustive, les résultats obtenus dansle domaine des saisies de carburants par agent pour l'ensemble desservices opérationnels de la DGD.
Services
concernés.
Tous les services opérationnels de la DGD.
213
Méthodologie et
périodicité
d'élaboration.
Numérateur : quantité de saisie des carburants exprime en litre.
Dénominateur : nombre total des effectifs opérationnels dans le
domaine de lutte contre la contrebande.
L'unité de mesure de l'indicateur est le litre /agent.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, direction régionale et agrégé au niveau
national.
Indicateur P5 : Taux de rendement des saisies de cheptel par agent.
Objectif.Cet indicateur mesure de façon exhaustive, les résultats obtenus dansle domaine des saisies de cheptel par agent pour ('ensemble desservices opérationnels de la DGD.
Servicesconcernes.
Tous les services opérationnels de la DGD.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration.
Numérateur : quantité de saisie de cheptel exprimée en nombre de
tète.
Dénominateur : nombre total des effectifs opérationnels dans le
domaine de lutte contre la contrebande.
L'unité de mesure de I’ indicateur est le nombre de tète /agent.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, direction régionale et agrégé au niveau
national.
Indicateur P6 : Montant des saisies de contrefaçon (en DA)
L'indicateur traduit ('impact économique et financier de ('action de laDirection Générale des Douanes en matière de la lutte contre la
contrefaçon.Objectif
II mesure de façon exhaustive des résultats obtenus dans ledomaine des saisies de contrefaçons par ('ensemble des services de laGenerale des Douanes.
Services concernés Tous les services opérationnels de la DGD sont concernés.
Le montant des saisies est obtenu en multipliant le nombre
d'articles contrefaits saisis par la valeur marchande du produit
authentique correspondant.
Methodologies etperiodicite
Le prix à retenir est celui du produit authentique (prix de revente sur
le marché national) au moment de la constatation.
214
d'elaborationL'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, par direction régionale et agrégé au niveau
national.
Indicateur P7 : Montant des sommes et matières aurifères saisies
Objectif
L'indicateur rend compte de l'efficacité globale en matière de
lutte contre les mouvements illicites de capitaux de et vers
l'étranger.
Cette action constitue un élément important de la lutte contre le
blanchiment d'argent ou la grande fraude douanière est appréhendée
sous l'angle de son financement.
Services concernésIPB et services de lutte contre la fraude.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration
L'indicateur additionne le montant total des sommes et
matières aurifères saisies.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement
par l'ensemble des services extérieurs.
Indicateur P8: Nombre d'armes saisies
ObjectifL'indicateur reprend de manière exhaustive le nombre d'armes(y compris les engins explosifs et parties d'engins et articlespyrotechniques) saisies par les services extérieurs.
Servicesconcernés
IPB et services de lutte contre la fraude.
Methodologies etperiodicited'elaboration
L'indicateur est calculé sur la base des quantités saisies par catégorie
d'armes, explosifs et produits pyrotechniques.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
('ensemble des services extérieurs concernes et agrégé au niveau
national.
Indicateur P9 : Protection du consommateur.
215
Objectif
Cet indicateur reprend l'ensemble des contentieux relatifs à la
protection des consommateurs.
II reprend des infractions aux normes techniques, sanitaires, et
phytosanitaires.
Servicesconcernes.
IPB
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration
Numérateur : nombre d'affaires contentieuses relatives aux infractions
constatées en matière de prescriptions techniques et normes
(sanitaires, vétérinaires, phytosanitaires, phytoveterinaires,
qualité...) en N.
Dénominateur : nombre total des affaires contentieuses en N.
N : Trois mois.
Indicateur P10 : Nombre de filières démantelées
Objectif
L'indicateur rend compte de l'efficacité des services de la DGD dans le
démantèlement des filières criminelles (stupéfiant, contrebande,
contrefaçon, arme, alcool, capitaux, bijoux, cheptel, carburant...).
II recense le nombre total de filières de fraude démantelées par les
services des douanes.
Services concernes Tous les services operationnels.
L'unité de calcul de l'indicateur est la filière de fraude démantelée :
Trois (3) critères doivent être satisfaits :
- secteurs de fraude.
Méthodologie etpériodicitéd'élaboration
- chiffre d'affaire important (à déterminer).
- le critère organisationnel : au moins trois (3) personnes physiques
et/ou morales appartenant au même groupe et jouant un rôle
significatif dans la filière (donneur d'ordre, vendeur, acheteur,
transporteur, financier ou intermédiaire) sont identifiées ou mises en
cause.L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement.
Indicateur P11: Moyenne de PV par agent des douanes
ObjectifL'objectif de cet indicateur est d'apprécier l'efficience des services des
douanes en s'appuyant sur le nombre de procès-verbaux établis par lesagents relevant des services opérationnels.
216
Services concernés Tous les services opérationnels.
Méthodologie et
périodicité
d'élaboration
Numérateur : le nombre total des procès-verbaux établis en N.
Dénominateur : le nombre d'agents en poste en N.
N : Trois mois.
L'indicateur est calculé trimestriellement par inspection
divisionnaire, par services régional de lutte contre la fraude, par
direction régionale et agrégé au niveau national.
217
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VILLENEUVE. J-P Citizen’s Conceptual Expectations andOrganisational Performance », Communication à laConférence Annuelle de l ’EGPA, Madrid, Espagne,19-22 septembre 2007,
224
TABLE DES MATIERES
PageIntroduction générale 1
Chapitre 1 : l’émergence doctrinale de la notion de performance 6
Section 1 : l’ancrage théorique de la performance 8Sous- section 1 : du management stratégique au management de performance 9Sous-section 2 : fondements théoriques de la performance 16
1. Origine et évolution du concept 172. La performance, notion absorbée par le contrôle de gestion 22
Sous-section 3 : Les dimensions de la performance 251. Les dimensions internes de la performance 252. La performance publique 34
Section 2 : l’appropriation publique du concept de performance 37Sous-section 1 : Caractéristiques des organisations publiques :
particularités ou contraintes? 381. Le cadre institutionnel et juridique 392. La prédominance des prérogatives de puissance publique 413. le contrepoids des sujétions de service public 43
Sous-section 2: La conception classique et les exigences modernes de la gestionpublique : la quête de performance 44
1. les limites de la gestion publique classique 452. les exigences du management public moderne 48
Sous-section 3 : encadrement juridique et institutionnel 561. La LOLF, occasion d’une remise en cause 562. Les THINK TANKS 61
Conclusion du chapitre premier 69
Chapitre 2ème : la performance comme distinction de la nouvelle gestion publique 70
Section 1 : La démarche de performance dans la sphère publique 71Sous section 1 : La définition de la stratégie pour l’identification des objectifs 72
1. le panel des objectifs et les résultats du service public. 742. la détermination des objectifs 83
Sous section 2 : Le choix des indicateurs de performance 881. La notion d’indicateur 882. la translation chiffrée de l’objectif en indicateur 933. les indicateurs à l’épreuve de la pratique 98
Section 2 : le pilotage de la performance dans la sphère publique 101
Sous section 1 : Le suivi de la démarche de performance 1021. La performance dans les rapports contractuels, la gestion et l’amélioration
225
du service public 1032. l’utilisation du suivi de la performance 108
Sous section 2 : L’évaluation des résultats 1121. La mesure de la performance 1132. La mesure de la performance dans le secteur public 119
Conclusion du chapitre 2 130
Chapitre 3 : La douane algérienne et l’impératif de performance 133
Section 1 : la douane : administration publique à vocation économique 135Sous section 1 : le champ d’intervention de la douane 135
1. l’environnement de la douane 1352. les missions de la douane 138
Sous section 2 : les moyens disponibles à l’action douanière 139
Section 2 : le rôle prépondérant de la performance dans la modernisationde la douane algérienne 145
Sous section 1: contours du Programme de Modernisation de la DouaneAlgérienne PMDA 146
1. Le contenu de la stratégie globale 1472. évaluation globale et programme d’actions 2007-2010 152
Sous section 2 : la mise en œuvre du PMDA 1641. mise en place du dispositif d’évaluation des performances ou genèse
du dispositif performance en douane1 1652. le suivi de la performance dans l’administration douaniere 169
Section 3 : La Consolidation du PMDA 188Sous section 1 : Expertise interne du PMDA 188Sous section 2 : la réflexion au Programme d’appui au PMDA 191Sous section 3 : l’expérience française : enseignements et recommandations 194
1. la charte Marianne 1942. la démarche des trois S 199
Conclusion du chapitre 3 205
Conclusion générale 206
Résumé :
Le concept de la performance est indubitablement polysémique qui nécessite
de revoir la production théorique effectuée autour de lui dont l’objectif est de
préciser le sens accordé au concept de performance et l’approche retenue pour
l’appréhender.
En retraçant l’émergence du management, l’analyse de la littérature présente
son contenu conceptuel et identifie ses effets
Mais la performance n’est pas qu’affaire de valeurs.Elle revêt également une
dimension technique et instrumentale au travers des métriques et outils de gestion
dont la raison d’être est de conduire vers la performance.
Etudier la performance dans une administration telle que la douane revient à
étudier la diffusion d’un concept et de ses outils dans un environnement spécifique
qui est le secteur public, sachant que les organisations publiques se sont
historiquement constituées comme alternatives aux organisations privées en raison
de finalités différenciées.
Les recommandations qui se sont imposées démarrent d’un principe fondamental
qui considère que l’objectif de performance ne se conçoit pas sans vision stratégique de
l’avenir de la douane à moyen terme, c’est-àdire sans mise en perspective des évolutions
souhaitées au regard de son identité, de ses missions et de ses modes de fonctionnement.
Les 10 mots clés :
Efficacité, efficience, performance, qualité de service, publique, rationalité, douanes,
indicateur, contrôle, évaluation.
Résumé :
Le Concept de la performance est indubitablement polysémique qui
nécessite de revoir la production théorique effectuée autour de lui dont l’objectif est
de préciser le sens accordé au concept de performance et l’approche retenue pour
l’appréhender.
En retraçant l’émergence du management, l’analyse de la littérature présente
son contenu conceptuel et identifie ses effets
Mais la performance n’est pas qu’affaire de valeurs.Elle revêt également une
dimension technique et instrumentale au travers des métriques et outils de gestion
dont la raison d’être est de conduire vers la performance.
Etudier la performance dans une administration telle que la douane revient à
étudier la diffusion d’un concept et de ses outils dans un environnement spécifique
qui est le secteur public, sachant que les organisations publiques se sont
historiquement constituées comme alternatives aux organisations privées en raison
de finalités différenciées.
Les recommandations qui se sont imposées démarrent d’un principe fondamental
qui considère que l’objectif de performance ne se conçoit pas sans vision stratégique de
l’avenir de la douane à moyen terme, c’est-àdire sans mise en perspective des évolutions
souhaitées au regard de son identité, de ses missions et de ses modes de fonctionnement.
Mots Clés:
Efficacité; Efficience; Performance; Qualité De Service; Publique; Rationalité; Douanes;
Indicateur; Contrôle; Evaluation.