POR UMA POLÍTICA NACIONAL DEDESENVOLVIMENTO REGIONAL (*)

TÂNIA BACELAR DE ARAÚJOEconomista,

Professora do Departamento de Economia daUFPE

APRESENTAÇÃO

O presente artigo tem como objetivocontribuir para a discussão sobre anecessidade , a possibilidade e apertinência de se formular e implementaruma Política Nacional De Desenvolvimento Regional noBrasil. Um tema que desapareceu da pautade discussão nacional nesses tempos dehegemonia das idéias liberais onde seprefere defender que o mercado será capazde comandar a vida do país , inclusivesua dinâmica regional.

As idéias nele expostas não resultamde reflexão recente e isolada, mas vêmsendo amadurecidas há alguns anos epartilhadas com outros estudiosos daquestão regional brasileira que, como eu,insistem em discordar da propostaliberal e teimam em reafirmar que suaimplementação só fará ampliar as jágritantes e inaceitáveis desigualdadesregionais do Brasil . Em textosanteriores avançamos nas análises eproposições aqui apresentadas (*)* Artigo publicado na REVISTA ECONÔMICA DO NORDESTE,

Banco do Nordeste Vol.30 n.2 abr -jun de 1999

** Ver , por exemplo, texto apresentado no EncontroNacional ANPUR, realizado em Recife, em 1997, etrabalho realizado, em 1996/97, em parceria com oeconomista e Professor da UFPB Leonardo Guimarães Neto,para a Confederação Nacional da Indústria.

Após examinar a herança da dinâmicaregional brasileira , tentar ressaltaras novas tendências de comportamento daeconomia brasileira e seu rebatimento nadinâmica espacial das atividadeseconômicas, busca-se especular sobre umaprovável redefinição da dinâmica regionalnum contexto de globalização e de opçãopor priorizar a chamada “integraçãocompetitiva” comandada pelo mercado .

Trabalha-se com a hipótese dafragmentação espacial do país em temposde inserção competitiva mas sobretudo deinserção passiva do Brasil nos mercados emglobalização. Possibilidade defragmentação aqui chamada de“desintegração competitiva” . Tendênciaque pode ser contrabalançada por umanova política nacional de desenvolvimentoregional. Política que exige a negação deteses neo - liberalizantes tão em voga ,que requer presença ativa e articuladora doEstado na cena nacional, inclusive doGoverno Federal ( mas não apenas dele) .Política praticada, contemporaneamente,em outros países e até por BlocosEconômicos, como é o caso da UniãoEuropéia.

Contrapondo-se à visão dominanteatual, esse artigo procura argumentar quea inserção de um país como o Brasil nonovo ambiente mundial pode se dar semampliar ainda mais as fraturas(especialmente as sociais e regionais )herdadas do passado . E que se podecombinar inserção econômica no mercadoglobal com busca de integração dasdiversas regiões do país na dinâmica dodesenvolvimento nacional.

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Defende-se aqui que o controle socialda economia é tarefa do Estado, comoafirma Alain Touraine (TOURAINE,1997) eele deve se impor aos ventosliberalizantes que sopram atualmente, emmeio à exaustão do nacionaldesenvolvimentismo , hegemônico no Brasildo século XX . Subordinar a dinâmicaeconômica regional ao objetivo daconsolidação da integração nacional é tarefa doEstado - não apenas do Governo.

A dinâmica regional entregue apenasàs próprias decisões do mercado tende aexacerbar seu caráter seletivo, ampliandofraturas herdadas. Tende a desintegrar opaís. A proposta aqui exposta secontrapõe à desintegração competitiva ,excludente, seletiva e em curso. Supõeuma nova abordagem da questão regionalbrasileira e propõe a formulação eimplementação de uma Política Nacional DeDesenvolvimento Regional.

1. A DINÂMICA REGIONAL HERDADA

Ao longo de quatro séculos ,desde seudescobrimento pelo capital mercantil embusca de internacionalização, até oséculo atual, o Brasil se constituiu comoum país rural , escravocrata e primário– exportador. Só no século XX é queemerge o Brasil urbano - industrial e derelações de trabalho tipicamentecapitalistas. As antigas bases primário– exportadoras, embora montadas no amplolitoral do país, eram dispersas emdiversas regiões , tendo associadas aelas, as indústrias tradicionais. Aimagem proposta por Francisco de Oliveira

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é a de um “arquipélago” de regiões quequase não se ligavam umas com as outraspor se articularem predominantemente como mercado externo.

A moderna e ampla base industrial ,montada no atual século, ao contrário,tendeu a concentrar - se, fortemente, emuma região , o Sudeste. Com 11% doterritório brasileiro, o Sudesterespondia, em 1970 , por 81 % daatividade industrial do país, sendo queSão Paulo, sozinho, gerava 58% daprodução da indústria existente.

No entanto, nas décadas recentes,começava a se verificar, no Brasil, ummodesto movimento de desconcentraçãoespacial da produção nacional . Essemovimento se inicia ( anos 40 e 50) viaocupação da fronteira agropecuária,primeiro no sentido do Sul e depois nadireção do Centro – Oeste , Norte e parteoeste do Nordeste. A partir dos anos 70ele se estende à indústria. Na medida emque o mercado nacional se integrava, aindústria buscava novas localizações ,desenvolvendo-se em vários locais dasregiões menos desenvolvidas do país,especialmente nas suas áreasmetropolitanas. Em 1990, o Sudeste caírapara 69% seu peso na indústria do Brasil,São Paulo recuara sua importânciarelativa para 49%, enquanto o Nordestepassava de 5,7% para 8,4% seu peso naprodução industrial brasileira, entre1970 e 1990. O mesmo movimento de ganhode posição relativa acontecia com o Sul,Norte e Centro - Oeste. Os efeitos dadesconcentração das atividades agrícolas,pecuárias e industriais afetaram o

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terciário, que também tendeu àdesconcentração .

O resultado é que, embora a produçãodo país ainda apresente um padrão delocalização fortemente concentrado , em1990 a concentração era menor que nosanos 70. Entre 1970 e 1990, o Sudestecai de 65% para 60 % seu peso no PIBbrasileiro, enquanto o Sul permaneceestável, respondendo por cerca de 17% daprodução nacional, mas o Nordeste, Nortee Centro - Oeste ganham importânciarelativa (essas três juntas, passam de 18% para 23 % sua participação no PIB doBrasil).

Ao mesmo tempo em que constatavam atendência a desconcentrar a dinâmicaeconômica no espaço territorial do paísnas últimas décadas, diversos estudosenfatizam a crescente diferenciaçãointerna das macroregiões brasileiras.Carlos Américo PACHECO, por exemplo ,chama atenção para o aumento daheterogeneidade intra - regional queacompanhou o processo recente dedesconcentração e que legou umaconfiguração ao país bastante distinta daque possuía em 1970 . Constata ele queo desenvolvimento da agricultura e daindústria “periférica” não apenasmodificou a dimensão dos fluxos decomércio mas transformou as estruturasprodutivas de diversas regiões,resultando em maior diferenciação doespaço nacional, com aumento daheterogeneidade interna e reforço decertas “especializações”, gerando osurgimento de “ilhas” de prosperidade,mesmo em contextos de estagnação(PACHECO, 1998). No Nordeste e no Norte,

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por exemplo, essa diferenciação internase amplia muito nas últimas décadas, comofica claro no artigo em que analisei acrescente complexidade e heterogeneidadeda realidade nordestina (ARAÚJO, 1995) eno trabalho onde Sérgio BUARQUEidentifica profundas diferenciações naorganização do espaço econômico da regiãoNorte (BUARQUE, 1995) .

Essa crescente diferenciação regionalem diversas macroregiões brasileirasteria sido a contrapartida do processo deintegração do mercado nacional, comandado a partirde São Paulo, segundo Wilson CANO. Para esseautor, bloqueando as possibilidades de“industrializações autônomas”, comosonhara o GTDN para o Nordeste, no finaldos anos 50, o movimento de integraçãodo mercado nacional forçava osurgimento de “complementaridades”inter-regionais e fazia desenvolverem-se“especializações” regionais importantes(CANO, 1985) . Servem como exemplos, odesenvolvimento de pólos como os deeletro-eletrônicos na Zona Franca deManaus, mineração no Pará, bensintermediários químicos no Nordesteoriental, têxteis no Ceará e Rio Grandedo Norte, entre outros.

Embora a lógica da acumulação fosse amesma no imenso território do país, comobem destaca Francisco de OLIVEIRA eestivéssemos construindo uma “economianacional, regionalmente localizada” emsubstituição às “ilhas regionais” dafase primário – exportadora (OLIVEIRA,1990), as heterogeneidades internas àsmacroregiões não diminuíram. Muito aocontrário, tenderam a se ampliar, nosanos setenta e oitenta. A prioridade

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principal era a da integração domercado interno nacional e a daconsolidação da integração físico -territorial do país - objetivoimportante dos Governos Militares. Enesse contexto, da mera articulaçãocomercial entre as regiões passa-se àintegração produtiva comandada pelogrande capital industrial e pelo EstadoNacional, como mostra Leonardo GuimarãesNeto (GUIMARÃES NETO, 1989) . Com ela,as regiões se integram à mesma lógica daacumulação enquanto ficam mais complexase diferenciadas internamente.

2. A DINÂMICA ATUAL

Num contexto mundial marcado portransformações importantes, o ambienteeconômico brasileiro sofre grandesmudanças nos anos noventa. Dentre asprincipais destacam-se uma política deabertura comercial intensa e rápida, apriorização à integração competitiva ,reformas profundas na ação do Estado efinalmente a implementação de umprograma de estabilização que já duravários anos ( 1994 até o presente) .Paralelamente, o setor privado promoveuma reestruturação produtiva tambémintensa e muito rápida.

Nesse novo contexto, novas forçasatuam, umas concentradoras, outras não.Dentre as que atuam no sentido deinduzir à desconcentração espacial destacam-se: a abertura comercial podendo favorecer“focos exportadores”, mudançastecnológicas que reduzem custos deinvestimento, crescente papel da

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logística nas decisões de localização dosestabelecimentos, importância daproximidade do cliente final paradiversas atividades, ação ativa deGovernos locais oferecendo incentivos,entre outros. Enquanto isso, outrasforças atuam no sentido da concentração deinvestimentos na áreas já mais dinâmicas ecompetitivas do país . Atuam nessesentido, em especial, os novosrequisitos locacionais da acumulaçãoflexível, como : melhor oferta derecursos humanos qualificados, maiorproximidade com centros de produção deconhecimento e tecnologia, maior e maiseficiente dotação de infra-estruturaeconômica, proximidade com os mercadosconsumidores de mais alta renda.

Autores com PACHECO chamam a atençãotambém para os condicionantes dareestruturação produtiva e em especialpara a forma como vem se dando a inserçãointernacional do Brasil, especialmente noque diz respeito às estratégias dasgrandes empresas frente ao cenário daglobalização da economia mundial. Econstatam que, ao contrário do que sepoderia esperar, a globalização reforçaas estratégias de especializaçãoregional (OMAN, 1994) . A novaorganização dos espaços nacionais tendema resultar de uma lado, da dinâmica daprodução regionalizada das grandesempresas (atores globais) e da respostados Estados Nacionais para enfrentar osimpactos regionais seletivos da globalização.

Tende-se a romper o padrão dominanteno Brasil das últimas décadas , onde aprioridade era dada à montagem de umabase econômica que operava essencialmente

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no espaço nacional - embora fortementepenetrada por agentes econômicostransnacionais - e que ia lentamentedesconcentrando atividades em espaçosperiféricos do país. O Estado Nacionaljogava um papel ativo nesse processo,tanto por suas políticas explicitamenteregionais , como por suas políticas ditasde corte setorial/nacional, como pelaação de suas Estatais.

2.1. Tendências de Localização daProdução

No presente, as decisões dominantestendem a ser as do mercado, dada a crisedo Estado e as novas orientaçõesgovernamentais, ao lado da evidenteindefinição e atomização que temmarcado a política de desenvolvimentoregional no Brasil. Embora as tendênciasainda sejam muito recentes, estudos têmconvergido para sinalizarem, no mínimo,para a interrupção do movimento dedesconcentração do desenvolvimento nadireção das regiões menos desenvolvidas

Alguns autores chegam a falar emreconcentração, como é o caso de ClélioCAMPOLINA DINIZ, da UFMG . No caso daindústria, estudos recentes permitemfalar de tendência a concentração dodinamismo em determinados espaços doterritório brasileiro. Tambémidentificando uma forte tendência àconcentração espacial do dinamismoindustrial recente, trabalho elaboradopelo mesmo Clélio Campolina , localizouos atuais centros urbanos dinâmicos dopaís, em termos de crescimento

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industrial. Constatou que a grandemaioria deles se encontra num polígonoque começa em Belo -Horizonte, vai aUberlândia (MG), desce na direção deMaringá ( PR) até Porto-Alegre (RS) eretorna a Belo - Horizonte viaFlorianópolis (SC), Curitiba (PR), e SãoJosé dos Campos (SP). Das 68aglomerações urbanas com intensodinamismo industrial recente, 79 % estãosituadas nas regiões Sul /Sudeste, 15%no Nordeste e apenas 6% no Norte eCentro - Oeste (CAMPOLINA DINIZ, 1996).Na sua maioria, são capitais ou cidadesde porte médio, muitas delas basesdinâmicas recentes, como Sete Lagoas,Divinópolis, Pouso Alegre e Ubá, emMinas Gerais; Araçatuba Pirassununga,Jau e Tatui, em São Paulo ; ou PatoBranco e Ponta Grossa, no Paraná; entreoutras.

As deseconomias de aglomeração tiramas maiores Regiões Metropolitanas , Rioe São Paulo, desse foco dinâmicoindustrial, mas essa última concentracada vez mais o comando financeiro daeconomia nacional.

É certo que as conseqüênciasespaciais de políticas importantes comoa de abertura comercial e a deintegração competitiva comandada pelomercado, aliadas a aspectos importantesda política de estabilização (comocâmbio valorizado, juros elevados eprazos curtos de financiamento) têmimpactaram negativamente em váriossegmentos da indústria instalada noBrasil e afetaram especialmente SãoPaulo ).

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É certo também que algumas empresasde gêneros industriais mais intensivosem mão-de-obra ( calçados, confecções,por exemplo) têm buscado se relocalizarno interior do Nordeste, para competircom concorrentes externos(principalmente com os paísesasiáticos), atraídos pela super ofertade mão-de-obra e baixos salários, e pelapossibilidade de flexibilizar asrelações de trabalho (adotandosubcontratação, por exemplo), ao semudarem .

Mas esses fatos não alteramsignificativamente as tendências e aspreferências locacionais identificadaspelos estudos de Campolina Diniz .Tendências e preferências que beneficiamas regiões mais ricas e industrializadasdo país (o Sudeste e o Sul). Por suavez, o Prof. Paulo HADDAD tem chamado aatenção para o reforço dado peloMercosul a essa tendência de arrastar ocrescimento industrial para o espaço quefica abaixo de Belo-Horizonte ( HADDAD,1996).

No que se refere às atividades dosetor primário, constatava-se que, emdécadas anteriores, a fronteira agrícolaavançara na direção do Norte e sobretudoo Centro - Oeste. Essa última regiãopassara de 11% ,em 1968/70, para 23% em1989/91, seu peso na produção nacional,face ao dinamismo intenso da produção degrãos (especialmente soja). No períodomais recente ( 1991/94) , a agriculturaganha presença na região Sul, que passaa responder por 52% da produçãobrasileira de grãos, contra 48%observados no triênio 1989/91. Vale

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destacar que, sozinho, o Rio Grande doSul produz ¼ do total nacional,quantidade que representa quatro vezesa produção de grãos de todo o Nordeste e10% a mais do que toda a produção daregião Centro - Oeste (CAMPOLINADINIZ, 1994).

Por sua vez, a fronteira mineral, noseu dinamismo recente buscou áreascomo o Pará, que já disputa com MinasGerais o primeiro lugar como produtorbrasileiro de minérios, Goiás (rico emamianto, estanho, fosfato e nióbio) eBahia ( com ocorrências diversificadas).No Nordeste, começa-se a investir naconstrução de gasodutos, aparecendo comreservas importantes de gás naturalEstados como Bahia, Alagoas e RioGrande do Norte. Sua tendência espacialrecente foi, portanto,descentralizadora. Mas, as exploraçõesrecentes não foram industrializantes ,como em Minas Gerais , onde sedesenvolveu, associado à mineração, umcomplexo siderúrgico-metalúrgico-mecânico e de produção de material detransportes. Isso porque as novas áreasde exploração mineral ( como Carajás)tenderam a especializar-se na produçãopara exportação, tendendo a constituirmodelo tipo enclave .

No que se refere à agroindústria, aatividade açucareira tem ampliadopresença no Centro-Oeste e Sul . Aagroindústria de processamento deprodutos da agricultura irrigada avançatambém no Nordeste, mas a de suco delaranja continua mais dinâmica noSudeste( São Paulo) e de processamento

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de produtos da avicultura e suinoculturapermanece mais forte no Sul.

Percebem-se, assim, a dinamização dediversos focos dinâmicos em diferentessub-espaços das macro-regiões,contrabalançando a tendência àconcentração do dinamismo industrial.Vale lembrar, no entanto, que aagricultura, a extração mineral e aagro-industria não têm peso dominante nacomposição do PIB brasileiro .

2.2 Preferências Locacionais DosInvestimentos Privados

As informações disponíveis sobre osinvestimentos futuros não permitem maisque esboçar algumas tendênciasreferentes à futura distribuiçãoespacial da atividade no país. Emrelatório recentemente elaborado para oIPEA, GUIMARÃES NETO ( GUIMARÃES NETO,1996) examina algumas informações,notadamente o levantamento do Ministérioda Indústria, Comércio e Turismo sobreas intenções de investimentosindustriais, prevalentemente dainiciativa privada, além de indicadoresda ação de alguns bancos oficiais no quese refere ao financiamento dosinvestimentos.

Através do exame de parte relevantedessas informações não se pode descartaro caráter espacialmente seletivo dosinvestimentos industriais, queprivilegiam alguns espaços específicosnas diversas regiões, tornando-asextremamente heterogêneas, na medida emque não se difundem pelo resto dos

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espaços regionais. Os dados aindamostram, claramente, uma divisão detrabalho entre as regiões brasileiras,uma vez que parcela importante dossegmentos produtivos que definem adinâmica da economia nacional tende,mais uma vez, a se concentrar nasregiões onde teve início e se consolidoua indústria moderna brasileira. Enquantoque os segmentos mais leves daindústria, de menor densidade decapital, procuram as regiões de menornível de desenvolvimento e, seguramente,de custo de mão-de-obra menor.

Em termos macroregionais, os dados doMinistério da Indústria, Comércio eTurismo antes referidos, revelam que dosinvestimentos - que podem serregionalizados e identificados osinvestidores potenciais, até o ano 2000- cerca de 64,3% deverão concentrar-seno Sudeste (sendo 28,2% em São Paulo),17,6% no Nordeste e 9,4% no Sul. Emboracom representatividade menor, na regiãoNorte deve ser investido o equivalente a7,5% do total dos investimentosprevistos para o país . No Centro-Oeste,seriam investidos não mais que 1,2% dototal

Dois aspectos chamam a atenção quandose desce ao exame pormenorizado dosinvestimentos segundo sua localizaçãopor unidade da Federação e por segmentosprodutivos do setor industrial. No quese refere ao primeiro aspecto, quanto seconsidera, por exemplo, um patamarmínimo de 10% da participação dosEstados no investimento total, observa-se que as intenções de investimentos seconcentram em basicamente três unidades

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da Federação: São Paulo (28,2%), Rio deJaneiro (19,3%) e Minas Gerais (14%),todos no Sudeste, que somados abrangemmais de 60% dos investimentos previstospara a indústria até o ano 2000.Reduzindo mais o patamar mínimoconsiderado na participação nosinvestimentos, o que se observa é osurgimento de outras macroregiões, quese fazem representar por um número muitoreduzido de Unidades Federadas.Considerando-se o patamar de 4%,destacam-se, na região Norte, o Estadodo Pará (4,2%); no Nordeste, a Bahia(9,4%) e na região Sul, o Rio Grande doSul (4,6%).

São esses os Estados para os quaisdeverá, no futuro imediato, dirigir-se aparte mais significativa dosinvestimentos industriais. Se aosEstados antes referidos somar-se o doParaná, com 3,2% dos investimentos, nossete estados referidos deverãoconcentrar-se cerca de 83%,aproximadamente, do total dosinvestimentos previstos pelo Ministérioda Indústria, Comércio e Turismo e cujosvalores podem ser regionalizados eidentificados os grupos investidores .

Relativamente à distribuição regionaldos investimentos segundo os segmentosprodutivos mais importantes, o que sedestaca, de mais relevante, é oseguinte:

a) quando se observa o peso dossegmentos produtivos mais importantesdestacam-se os seguintes percentuais: nototal dos investimentos previstos, aindústria de fabricação e montagem de

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veículos automotores, reboques ecarrocerias participa com 11,8%; a deextração mineral com 15,4%; a demetalúrgica básica com 12,9%; aindústria de minerais não-metálicos3,4%; a indústria de produtosalimentícios e de bebidas cerca de 7,8%;a de papel e celulose, aproximadamente13%; a de química, cerca de 16,7%; atêxtil, 4,6% e a eletrônica e dematerial de comunicações, cerca de 3%;ou seja, esse conjunto de segmentosprodutivos compreendem quase 89% dototal dos investimentos aquiconsiderados;

b) quando se examina a localizaçãoregional do segmento da indústria defabricação e montagem de veículosautomotores, reboques e carrocerias, oque conclui é por sua enormeconcentração no Sudeste, segundo dadosdo MICT. De fato, cerca de 85,2% dototal dos investimentos deste segmentodeverá se concentrar nesta região,fundamentalmente nos estados de MinasGerais e São Paulo;

c) no que se refere à indústriaextrativa mineral, notadamente a partirda exploração de petróleo no Rio deJaneiro e das demais atividades mineraisem Minas Gerais, cerca de 94,8% dosinvestimentos estão concentrados noSudeste. Fora desta região, apenas sepode marcar a presença da região Norte,com os investimentos previstos para oEstado do Pará, que alcançam cerca de4,5%;

d) também fortemente concentrados noSudeste, estão os investimentos

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previstos para a indústria metalúrgicabásica, cujos investimentos deverão, emcerca de 68,1% localizarem-se naquelaregião e em cerca de 25,2% no Norte. Naprimeira região, deve-se considerar opeso dos investimentos em Minas, Rio eSão Paulo, e, na região Norte, no Pará.

e) a indústria química, registra umpeso importante no Sudeste, que com acontribuição de São Paulo e Rio deJaneiro, deverá, no futuro imediato,atrair cerca de 66,4% dos investimentos;no entanto, neste segmento já se nota apresença da região Sul (notadamente doRio Grande do Sul) e do Nordeste(Bahia), com respectivamente 17,2% e16,1% do total;

f) nos demais segmentos reduz-se opeso do Sudeste, aparecendo algunsestados isolados nas demais regiões;assim,

(i) em minerais não-metálicos, emborao Sudeste com seus 51,4% tenha umarepresentatividade maior que o Nordeste,esta última região registra umaparticipação de 41%, com destaque para oEstado Bahia e bem menos paraPernambuco;

(ii) no que se refere à industria deprodutos alimentares e bebida deve-sefazer referência novamente ao Nordeste(e em particular à Bahia) com umaparticipação de 22,9%, menor que a doSudeste (61,5%) mas bastanterepresentativa no total;

(iii) o Nordeste também aparece,através da Bahia, sobretudo, mas tambémdo Maranhão, na indústria de papel ecelulose, com 40,6%, segmento queregistra uma distribuição de sua

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atividade em praticamente todas asregiões, a exceção do Centro-Oeste;

(iv) no que se refere à têxtil, oNordeste, novamente, marca sua presençaatravés da participação de 69,2% dototal dos investimentos, concentrados,na região, nos estados do Ceará, Paraíbae, numa participação bem menor, emPernambuco;

(v) finalmente, cabe registrar, noque se refere à indústria eletro-eletrônica e de material de comunicaçãoa presença marcante da região Norte, emparticular do Estado do Amazonas; nestaregião os investimentos alcançam 42,5%,marca somente superada pela participaçãodo Sudeste, com 55,4%; enquanto atotalidade dos investimentos previstospara a região Norte concentram-se noEstado do Amazonas, no Sudeste, eles sevoltam, preferencialmente para SãoPaulo, com uma participação muitoreduzida do Rio.

Há, sem dúvida, uma divisão espacialde trabalho que induz os investimentosdo grupo metal-mecânica, automobilísticae química, os segmentos básicos dachamada indústria pesada, para oSudeste e, simultaneamente, possibilitaà industria de minerais não-metálicos,geralmente de um padrão de localizaçãomais desconcentrado, e da industriatêxtil, produtos alimentares e bebidas,e papel e celulose, além da indústriaeletro-eletrônica e material decomunicações, por razões muitoespecíficas (Zona Franca de Manaus),para as demais regiões.

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No entanto, o que se deve ressaltar éque a divisão do território brasileiroem macro-regiões esconde mais que revelao fato de que há, da parte do grandeinvestimento industrial, uma grandeseletividade espacial, notadamentequando orientado para as demais regiões,que não o Sudeste. Neste particular,ressalta-se a presença, no Nordeste, doEstado da Bahia, em grande parte dossegmentos; no Norte, o Estado doAmazonas, quando se trata do segmentoseletro-eletrônico e de material decomunicação, e o Estado do Pará notocante à metalúrgica básica; e no casoda região Sul, o Rio Grande do Sul, noque se refere à química e o Paraná,quando se trata de da indústria deprodutos alimentícios e bebidas.

A tendência parece ser, com base nosdados do Ministério da Indústria,Comércio e Turismo, de um lado, oavanço, no futuro imediato, naconsolidação dos segmentos básicos eestratégicos no Sudeste, com umaparticipação provavelmente maior do Riode Janeiro, de um lado. De outro lado, aconsolidação de especializações emoutros estados que, embora fora daregião industrial tradicional,conseguiram, através de fatores os maisdiferentes (recursos naturais, fortesincentivos regionais, condições deinfra-estrutura) atrair segmentosespecíficos que definem sub-áreasdinâmicas e modernas em contextos nosquais prevalecem, ainda, sub-áreastradicionais e estagnadas. Vale oregistro, neste particular, para a quaseausência da região Centro-Oeste naprevisão dos investimentos industriais

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para o futuro imediato. O destaque parasua participação fica no tocante àindústria de produtos alimentícios ebebidas, concentrada em Goiás.

2.3 Para Onde Tende a Ação doGoverno Federal

Antes de examinar as tendênciasembutidas nas opções prioritárias doGoverno Federal, cabe destacar, comopano de fundo, que o novo paradigmatecnológico e produtivo , baseado namicroeletrônica e centrado na produçãoflexível, ao lado da crescentehegemonia do movimento de globalização(financeira, produtiva, tecnológica emercantil ) tende a se difundir naeconomia mundial impactandoprofundamente países como o Brasil. Eque estudos recentes sobre as tendênciaslocacionais das atividades produtivas nocontexto desses novos condicionantes,realizados em geral para paísesdesenvolvidos, onde esses padrões novosestão mais consolidados, revelam aemergência de novos elementos deatração de investimentos ( MARKUSEN etalii , 1986 ; SCOTT e STORPER, 1986 ).

Dentre os novos elementos portadoresde capacidade de atração de atividades einvestimentos, especialmente no que dizrespeito às atividades industriais, vêmsendo freqüentemente apontados : aexistência de mão-de-obra qualificada ,a presença de competentes Centros deEnsino e Pesquisa Científica eTecnológica, a existência de um bomclima de negócios ( empresários locais

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abertos a parcerias e aliançasestratégicas e atores públicos locaisativos ) , a existência de uma massacrítica de fornecedores locais decomponentes e serviços, entre outros.Trata-se, portanto, de fatoreslocacionais não-tradicionais.

Como bem destaca Paulo Haddad( HADDAD, 1996) , não resta dúvida deque, no conjunto do panorama nacional, opotencial locacional de áreas do Sul-Sudeste para atrair os novosinvestimentos é, em quantidade equalidade, bem maior que o encontrado noNorte, Nordeste e Centro-Oestebrasileiros. Tornam-se particularmenteatraentes, nesse novo contexto, cidadesmédias daquelas regiões, localizadaspróximas a eixos de transportes, eportanto, dotadas de boas condições deacessibilidade ( importante em tempos deabertura comercial e globalizaçãointensas). Ainda segundo Haddad, ageografia industrial dos grandesprojetos de investimentos privadosanunciados no período pós-Real , revelamevidências inequívocas de que elestendem a concentrarem-se no Sudeste/Sul( de Belo Horizonte para baixo) , justonas áreas dinâmicas apontadas porCampolina .

Se, do ponto de vista das tendênciasde mercado, os espaços mais atraentestendem a estar situados no Sul/Sudeste,do ponto de vista dos restritosinvestimentos patrocinados pelo GovernoFederal, era de se esperar ação efetivano sentido de evitar a ampliação dedisparidades já gritantes no Brasil eassegurar a compatibilidade entre

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inserção na globalização e integraçãodos diversos espaços do país. Mas osdados parecem sinalizar para tendênciaa fortalecer ( ao invés decontrabalançar) a concentração de novasatividades e novos investimentos emcertos “focos competitivos”. Senão ,observe-se o seguinte .

O Programa “Brasil em Ação”, onde oGoverno Federal define os projetosprioritários de investimentos (poucomais de 40 ) , desagrega tais projetosem dois grandes blocos : os projetos deinfra-estrutura e os da área social .

Para o que interessa nessetrabalho, tomem-se os projetos de infra-estrutura, e dentro deles, aqueles quetêm capacidade de definir articulaçõeseconômicas inter-regionais ouinternacionais, e portanto, são capazesde influir na organização territorial doBrasil, em tempos de globalização. Osdemais são projetos importantes , mas deimpacto localizado , restritos a uma ououtra região do país ( a exemplo daconclusão de Xingó, com impacto noNordeste, ou da montagem da linha detransmissão de Tucurui, que assegurasuprimento de energia à região oeste doPará, entre outros). Por sua vez, degrande importância para a modelagemterritorial do Brasil , fica de foradessa análise o Programa deDesenvolvimento das telecomunicações(PASTE), por não ter sido apresentadocom o detalhe da localização regional deseus investimentos e o Programa deRecuperação de Rodovias , também semlocalização explicitada .

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Os projetos prioritários de infra-estrutura econômica, estratégicos para afutura organização territorial doBrasil, revelam algumas característicasimportantes :

têm uma opção prioritária clarapela integração dos espaços dinâmicos doBrasil ao mercado externo, em especialao Mercosul e ao restante da América doSul, consistente com a opção brasileirade promover a integração competitiva. Essaorientação estratégica secundariza aintegração nacional., quando a inserçãodo Brasil na globalização não precisa sedar às custas da fragmentação do país,mas pode e deve ser conduzidacompatibilizando essa inserção com acontinuidade do processo de integração queo Brasil vinha consolidando nas últimasdécadas. Mas esse é outro debate;

prioriza dotar de acessibilidade os“focos dinâmicos” do Brasil ( agrícolas,agro-industriais, agropecuários ouindustriais), deixando em segundo planoas áreas menos dinâmicas, ou ostradicionais investimentos “autônomos”,onde o Estado patrocina infra-estruturasque potencializam dinamismo econômicofuturo. Na opção atual, o Estado segue omercado, enquanto com os investimentos“autônomos” se antecipa a ele. Na opçãodo “Brasil em Ação”, o Governo priorizaampliar a competitividade de espaços jámais competitivos;

concentra os investimentos noSul/Sudeste , na fronteira noroeste, eem pontos dinâmicos do Nordeste e Norte,seguindo os espaços que vêm concentrandomaior dinamismo , nos anos recentes.

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2.4 Integração Competitiva eFocos de Competitividade

Como ficou claro das análisesapresentadas até aqui, no Brasil dosanos recentes, já no novo contexto deabertura, predomínio da integraçãocompetitiva e estabilização, parece seconfirmar uma tendência à interromper adesconcentração espacial do crescimentoque ocorria nos anos 70 e 80. Essainterrupção vem sendo comandada pelomercado e referendada pelas políticaspúblicas federais, de cortenacional/setorial. Em termos regionais, oque sobrevive são resquícios deinstrumentos e políticas herdadas dopassado, com reduzida capacidade deimpactar as realidades regionais econtrapor-se às novas forças que tendema se consolidar.

A ausência de políticas regionais

explícitas do Governo Federal, abriuespaço à deflagração de uma “guerrafiscal” entre Estados e Municípios quebuscam contribuir para consolidaralguns “focos de dinamismo” em suasáreas de atuação. A combinação dessesdois fatos, vai deixando grandes áreasdo país à margem: são os ditos “espaçosnão - competitivos”

A isto é importante acrescentar queé limitada a dimensão da desconcentraçãoocorrida nas décadas anteriores. Ela nãoalterou substancialmente a antigadivisão regional de trabalho queconcentrou a parte mais relevante dabase produtiva nacional e sobretudo dossegmentos industriais estratégicos no

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Sudeste. Além do mais, tal processo dedesconcentração ocorreu num quadroeconômico e político no qual a economianacional iniciava o seu processo dedesaceleração - segunda metade dos anos70 - desaguando na crise e instabilidadedos anos 80 e 90, e, ao lado disso, oEstado nacional passava a viver uma dasmaiores crises fiscal e financeira dasua história.

Ademais, como ficou aqui mostrado, osestudos recentes sugerem o esgotamentodo processo de desconcentração,relativamente curto, sem dúvida, quandocomparado com o longo período deconcentração que data do início daindustrialização brasileira até o augeda fase expansiva do “milagreeconômico”, no final da primeira metadedos anos 70.

Por sua vez, as tendências prováveisdos investimentos sugerem é que, após afase de desconcentração modesta, poderáocorrer um processo de concentraçãoespacial do dinamismo econômico emalgumas sub-regiões ( focos dinâmicos),no futuro imediato. Isto significaráque, mais uma vez o país está haiminência de repetir uma trajetória deconcentração espacial ou de acirramentode desigualdades regionais, agora numcontexto extremamente mais difícil de(i) inserção maior do país e das regiõesna economia mundial no qual sesubmeterão a uma acirrada competição,(ii) num Estado ainda extremamente débilpara definir e implementar diretrizesque possam contrapor-se aos custossociais de uma maior desigualdaderegional e (iii) numa Federação em crise

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como têm ressaltados vários estudosrecentes da FUNDAP (AFFONSO ESILVA,1995).

A conclusão preocupante que emergedas observações e análises até aquiapresentadas é a de que muitoprovavelmente, a inserção do Brasil naeconomia mundial globalizada , tende aser amplamente diferenciada, segundo osdiversos sub-espaços econômicos desseamplo e heterogêneo país. Essadiferenciação tende a alimentar aampliação de históricas e profundasdesigualdades.

Não se repetirão, certamente, asformas pelas quais se materializaramessas desigualdades ao longo do séculoXX, mas provavelmente se observará oaumento da heterogeneidade intra -regional , como supõe PACHECO (PACHECO,1998 ), posto que o próprio estilo decrescimento da economia mundial éprofundamente assimétrico e aos atoresglobais interessam apenas os espaçoscompetitivos do Brasil Espaçosidentificados a partir de seusinteresses privados e não dos interessesdo Brasil . Os países para esses agentessão meras “plataformas de operação”. Oquadro futuro tende a ser mais complexosque no passado recente, posto que emantigas áreas dinâmicas podem surgirbolsões de pobreza , áreas antes poucoexploradas podem ser “descobertas edinamizadas” e áreas dominantementepobres podem abrigar “focos dinâmicos”restritos.

Essa diferenciação irá requerer, maisque nunca, uma ação pública ativa

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( sobretudo ofertando elementos decompetitividade sistêmica, como educaçãoe infra-estrutura de acessibilidade),para evitar a fragmentação do país ou aconsolidação de uma realidade onde“ilhas de dinamismo” convivam comnumerosas sub-regiões marcadas pelaestagnação, pobreza , retrocesso e atéisolamento.

Mas há novos fatos e movimentos emcurso. Entre eles, a emergência deatores locais ativos ( GovernosEstaduais, Governos Municipais,Entidades Empresariais locais) é um fatoimportante do contexto dos anos recentes. Embora sua presença crescente em cenanão dispense uma ação firme do GovernoFederal no campo do desenvolvimentoregional, como ocorre até em BlocosEconômicos ( como se vê no caso daUnião Européia, executora de políticasativas de corte regional ) essa novatendência deve ser valorizada poisimplica na atuação de novos eimportantes atores.

Em muitas áreas do país, atoreslocais têm se articulado para pensar epropor estratégias de desenvolvimentolocal e regional . Plano estratégicosmunicipais e regionais têm se tornadocada vez mais freqüentes.

Por outros lado, na contra - mãotanto do movimento de integraçãoseletiva e fragmentadora como doprocesso de desmembramento demunicípios ( pela “onda” de autonomiaque criou milhares de novos municípiosno Brasil dos anos recentes ), cada vezmais freqüente se torna o recurso a

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estratégias de consorciação para atuaçãoem espaços territoriais e institucionaismais amplos. Diversos Estados já dispõemde leis regulando esses consórcios e osestimulam. Parte-se, assim, do nívelestritamente local para propor e atuarem níveis regionais mais amplos.Problemas são , assim, melhorenfrentados e potencialidadesaproveitadas com mais vantagem .

Trata-se, portanto, da reconstruçãode espaços mais amplos de atuação depolíticas públicas ( nem todasexecutadas por entes governamentais) , eda redescoberta de identidades regionaise da necessidade de promover aintegração de sub – espaços ( regiões)deixados à margem pelo movimento maisgeral e seletivo da inserção global dospólos dinâmicos. Integração importantenum país heterogêneo e continental comoo Brasil .

Também é possível identificar nosanos recentes a emergência de novasconcepções de desenvolvimento, dentre asquais se destaca a do “desenvolvimentosustentável ”. Preocupado com abordar arealidade em suas múltiplas dimensões,com destaque para a solidariedade inter- geração (sustentabilidade ambiental)esse conceito ao se aplicar no Brasiltem destacado também a preocupação com adimensão social e com a integraçãofísico - territorial do país ( para oque investimentos em infra-estruturaeconômica ganham relevo, vez que sãocapazes de redefinir territorialidades ,num país ainda em processo de ocupaçãode seu vasto território) .

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3. POR UMA POLÍTICA NACIONAL DEDESENVOLVIMENTO REGIONAL

Face ao exposto parece claro que astendências de mercado tendem aaprofundar as diferenciações regionaisherdadas do passado e fragmentar oBrasil , destacando os “focos decompetitividade e de dinamismo” do “resto ” do país para articulá-los àeconomia global.. A inserção seletivapromovida pelas novas tendências terãocomo contra - face da mesma moeda, oabandono das “as áreas de exclusão”( ditas não competitivas) . Poderiaestar sendo traçado , assim, o roteiroda desintegração brasileira. Aemergência de focos de um novo tipo deregionalismo , intitulado de“provincianismo mundializado” porCarlos VAINER sinaliza nessa direção .São locais de grande dinamismo recentee bem dotados dos novos fatores decompetitividade que montam suaarticulação para fora do país e tendem aromper laços de solidariedade com “oresto”, passando a praticar políticasexplícitas de segregação contraemigrantes vindos de áreas nãocompetitivas. Buscam ,assim, evitar“manchar” a “ilha” de primeiro mundoque julgam constituir ( VAINER, 1995) . Se essa hipótese de tendência podeser verdadeira cabe ao Governo Federalatuar no sentido de evitá-la. Para isso,cabe-lhe conceber e implementar uma novapolítica de desenvolvimento regional.Ou melhor, uma política nacional dedesenvolvimento regional.

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3.1 EXEMPLOS QUE VÊM DE FORA

Uma das principais característicasda fase recente - anos 90 - no que serefere à dinâmica da organizaçãoterritorial do Brasil e à questãodas desigualdades regionais é ainexpressiva presença de políticasregionais explícitas do Governo Federal,associada a uma atomização de esferas detratamento do regional, o que provoca ,no pouco que sobrou do passado,superposição de esforços, desconexão deiniciativas, e revela, ao final, faltade prioridade.

Em contraposição, estudo sobre as

Políticas de Desenvolvimento Regional noMundo Contemporâneo informa que , aoobservar o atual panorama internacional ,é possível identificar políticas ativasem países como a Alemanha, França,Itália, Japão , entre outros. Mesmo emblocos supranacionais, como a UniãoEuropéia, foram identificadas políticasclaras de tratamento de áreas menosdinâmicas ou submetidas a processosintensos de reestruturação econômica,com uso de instrumentos financeirosespecíficos (a exemplo do Fundo Europeude Desenvolvimento Regional - FEDR - ) .Até os Estados Unidos, país continentalmas sem grandes disparidades regionais( a região mais rica tem uma renda percapita apenas 17% maior que a médianacional, quando a do Sudeste brasileiroé cerca de 50% mais alta que a média dopaís ) , adotou programas regionaisdiferenciados, como o de construção de

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rodovias interestaduais, o programaespacial e o de despesas militares, todosvoltados para obter efeitos localizadosregionalmente. Mais recentemente, osEstados têm assumido iniciativa depromover atração de investimentos,colaborar com empresas na abertura denovos mercados e apoiar o desenvolvimentode produtos promissores ( MAIA GOMES,1993).

Do estudo realizado fica claro que,no presente, grande parte do esforçogovernamental em matéria de políticaregional assume a forma de gastos cominfra-estrutura econômica nas regiões quese pretende desenvolver. Na UniãoEuropéia, por exemplo, 90% dos recursosdo Fundo regional ( FEDR) têm essadestinação e percentuais elevados comesse tipo de gasto foram encontrados naAlemanha e Japão. No Brasil, nos 42projetos prioritários do atual Governo,os investimentos em infra-estruturaeconômica se concentram, ao contrário,nas áreas mais dinâmicas, como se mostrouanteriormente ( Ver item 2.2.)

As outras opções prioritáriasdas diversas políticas ou estratégiasregionais são a promoção dodesenvolvimento da indústria, daspequenas e médias empresas e, maisrecentemente, das atividades de prestaçãode serviços, hoje cada vez maisconsiderado elemento dinâmico , nasestratégias regionais. Por sua vez, comoas atividades de alta tecnologia ( hightech) tendem a se tornar menos dependentesde localizações específicas , devido aopróprio progresso nos meios decomunicação, elas tendem a serpatrocinadas em regiões que se quer

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desenvolver , sendo, portanto, usadascomo indutoras de desenvolvimentoregional. É o caso de programas japonesescomo os das Tecnópolis e da Teletopia(que equipa localidades com facilidadesde telecomunicações e processamento deinformações para atrair pessoal altamentequalificado), e o projeto Cérebros daIndústria , que pretende desconcentrarserviços altamente especializados (MAIAGOMES, 1993 ).

Esse estudo revela que “mesmonão havendo evidências claras de que a políticaregional assuma papel prioritário nas agendasgovernamentais, ( com exceção do caso da Alemanhareunificada, onde se gasta mais de 20 vezes que oBrasil em políticas tipicamente regionais) não foramencontrados casos de um abandono tão completoquanto o que se verifica no Brasil “ . E conclui : “o contraste entre a riqueza de novas idéias ora sendodesenvolvidas no mundo , no campo da políticaregional, e a estagnação brasileira sugere anecessidade de mudanças radicais a fim de fazerrenascer a luta pela redução das disparidades de rendaentre as regiões brasileiras”( MAIA GOMES, 1993)

3.2 CONDICIONANTES DO NOVO CONTEXTOBRASILEIRO

O novo contexto no qual se situa aeconomia e a sociedade brasileiras, quecomeça a redefinir sua estruturaeconômica, as relações de trabalho e asformas de inserção do país no contextointernacional, deve constituir-se umponto de partida e condicionantesignificativo para um nova política dedesenvolvimento regional.

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Tal contexto, entre outros aspectos,está marcado pela transição para um novoparadigma produtivo e tecnológico, denível mundial, e que introduz novosfatores de competitividade e, de mesmomodo, a nível internacional e nacional,define novos condicionantes delocalização das atividades produtivas,muito diferentes dos tradicionalmenteconsiderados. Isto, seguramente, conduza que sejam repensadas as políticas e osinstrumentos de política econômica até opresente adotados no tratamento daquestão regional.

Ao lado disso, é importante levar emconta que as transformações pelas quaispassaram as economias regionaisbrasileiras, nas últimas décadas,deixaram marcas profundas nas regiõesanteriormente consideradas e redefiniramuma nova configuração regional quenecessita ser enfatizada nas discussõessobre as políticas de desenvolvimentoregional. O Nordeste dos anos 90 não émais o mesmo Nordeste do final dos anos50 quando foram definidas as linhasbásicas da política de desenvolvimentocoordenada pela SUDENE. O mesmo pode serdito da Amazônia e do Centro-Oeste. Asformas de intervenção do Estadobrasileiro, através dos estímulosfiscais e financeiros, do investimentoestatal e da implantação de infra-estrutura econômica articularam edesarticularam espaços no interior decada região, dando lugar a novas formasde integração e nova divisão espacial dopaís que não pode mais ser ignorada nadécada atual, quando se pretende reveras formas tradicionais de atuação dosetor público na economia.

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As novas dinâmicas espaciais quesurgiram das mudanças verificadas nasregiões brasieliras nas últimas décadasfizeram surgir ao lado de áreas demodenização dotadas de dinamismo - eseguramente competitivas quando seconsidera um contexto extremamentecompetitivo e globalizado - áreas e sub-regiões não competitivas, tradicionais emesmo estagnadas, que embora dotadas depotencialidades podem, se atençãoespecífica não é definida para seutratamento, ser marginalizadas nas novasformas de inserção do país no contextointernacional, inclusive a partir dosacordos que integram o MERCOSUL e dopropósito manifesto do Governobrasileiro de uma sistemática aberturada economia no curto e médio prazos.

Além disso, o novo contexto vividopelo país comporta profundasmodificações nas formas de atuação doEstado brasileiro e no seurelacionamento com os agentes econômicosprivados. Neste particular, o Estado, emsuas diferentes esferas, transita paraum contexto de menor presença naeconomia, para adoção de novas formas dearticulação e parceria, para uma menorimportâncias das formas diretas de ação,para a descentralização e para umaatuação voltada para a regulação emnovas áreas. O surgimento de novosmodelos de gestão de políticas públicas,menos centralizado e mais democrático,poderá, no futuro imediato, exigir umamudança radical nas formas de atuaçãogovernamental no que se refere àspolíticas de desenvolvimento regional.

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Embora nem todos os aspectos possam,de imediato, ser considerados em todasas suas dimensões nas propostas queseguem, eles se constituem, não restadúvida, marcos importantes que devem serconsiderados no aprofundamento dasdiscussões a respeito do desenvolvimentoregional brasileiro.

3.3. BASES DE UMA NOVA ABORDAGEM

Além das questões anteriormentelevantadas quando da análise do novocontexto vivida pela economia e pelasociedade brasileira, o que se deverressaltar quando se pensa nas bases parauma nova política regional é a herançaextremamente heterogênea que caracterizaa realidade espacial do país, comregiões e sub-regiões desenvolvidas eindustrializadas, com renda porhabitante superior a de paísesindustrializados, ao lado regiões e sub-regiões atrasadas, convivendo comproporções de pobreza e miséria próximaa dos países de maior grau desubdesenvolvimento e atraso econômico esocial.

A consideração de qualquer dosindicadores sociais e econômicostradicionais mostra, para o país, umadesigualdade dificilmente encontrada naexperiência internacional, não obstanteo período de convergência e dedesconcentração espacial vivido peloBrasil a partir da segunda metade dadécada de 70 até a primeira metade dosanos 80, pelo menos.

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A atuação de um mercado auto-regulado, num contexto desigual como oanteriormente descrito, e num quadromais geral de globalização e inserçãocompetitiva do país na economiainternacional, embora possa significar,para regiões e sub-regiões privilegiadase já integradas aos fluxos econômicosinternacionais, fonte de dinamismo e demodernização, para as demais regiões esub-regiões poderá dar lugar àmarginalização econômica, com custossociais intoleráveis, traduzidos emdesemprego e aumento dos níveis depobreza e miséria.

O mesmo pode-se afirmar em relação apolíticas públicas que tendem, na suaconcepção e prática, a apenas reforçar econsolidar as forças de mercado, que,sem levar em conta a presença de umcontexto heterogêneo e desigual, podedar lugar a impactos negativos sobre ascondições de vida e de trabalho emamplos segmentos da população,notadamente das regiões e sub-regiõesmais atrasadas, tradicionais e de menorcapacidade de competição e inserção deforma competitiva na economiainternacional.

3.3.1 GRANDES OBJETIVOS A ALCANÇAR

A política de desenvolvimentoregional não pode deixar de ter entreseus objetivos fundamentais a questão daredução sistemática das desigualdadesregionais que, no fundo, diz respeito aoenfrentamento das diferenças espaciaisno que se refere aos níveis de vida das

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populações que residem em distintaspartes do território nacional, e no quese refere às diferentes oportunidades deemprego produtivo, a partir do qual aforça de trabalho regional tenhagarantida a sua subsistência.

Embora se trate de aspectos que nuncaestiveram ausentes das políticastradicionais de desenvolvimentoregional, a questão da eficiência e dacompetitividade passam a ter uma posiçãoestratégica no tratamento daproblemática regional mais recentemente,quando, num contexto mais geral, oprocesso de globalização e a proposta deinserção competitiva da economianacional na economia mundial passam aexigir das políticas não só a ampliaçãoda base econômica mas a montagem de umaestrutura produtiva que possa ganharmercados num contexto cada vez maiscompetitivo.

Isto significa dizer que o eixocentral da nova política dedesenvolvimento deve estar constituído,de um lado pelo objetivo da eqüidade -que se traduz na redução dasdesigualdades no que se refere a níveisde renda e oportunidades e condições detrabalho das populações regionais,basicamente - e o de eficiência - que setraduz não só na montagem e ampliação dauma base econômica regional, mas, cadavez mais, na implantação de umaestrutura produtiva capaz de competir nomercado nacional mais aberto e nomercado internacional.

Um outro marco importante que nãopode deixar de ser considerado na nova

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política de desenvolvimento regional - eque tem estreita relação com o novocontexto nacional e internacional - dizrespeito ao enfrentamento das tendências defragmentação das economias continentaiscomo a brasileira, pela integraçãointernacional e seletiva de regiões ou sub-regiões específicas e bem dotadas e jáarticuladas ao comércio mundial. A estatendência, cada vez mais definida com oavanço da globalização, é importanteque, através de um projeto nacional, anova política de desenvolvimentoregional considere entre seus objetivosbásicos a integração dos espaçosregionais, através de uma divisãoespacial de trabalho que articule nointerior da economia nacional dasdiferentes regiões, difundindo em todaselas os efeitos positivos do crescimentoda economia e da inserção cada vez maiordo país no mercado mundial.

Com base nesses marcos - que semdúvida decorrem do novo contexto vividopelo país e por cada uma das suasregiões - o que se pretende, em termosoperacionais, é a partir de uma visãonacional tratar a heterogeneidade e adiversidade de situações quecaracterizam a economia brasileira, nãosó uma economia e uma sociedade continentalcomo extremamente heterogênea, tanto emtermos dos indicadores pessoais comoespaciais.

3.3.2 NOVA FORMA DE TRATAR A DIMENSÃOREGIONAL

Na abordagem tradicional daspolíticas regionais brasileiras a

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dimensão regional era sempre tratadasubsidiariamente ( dada a predominânciade políticas de corte setorial-nacionale a hegemonia de uma macro-região: oSudeste ) e o regional era visto semprecomo PROBLEMA ( questão regional ) ,tanto que as políticas regionais eramvoltadas para as regiões periféricas, demenor dinamismo e de maior pobreza . Odiscurso regionalista das regiões menosdesenvolvidas era marcado pelareivindicação de “tratamentodiferenciado”, do que tiravam proveitoas elites conservadoras dessas regiões.

Nos dias atuais, a quebra do comandohegemônico do Sudeste pela maiorabertura a articulações internacionais,os diversos fatores que estimulam adesconcentração das bases produtivas( fortalecendo especializaçõesregionais dispersas no território egeradoras de focos dinâmicos mesmo emantigas áreas tidas apenas como região-problema) e a descentralização depolíticas públicas são elementos quecriam OPORTUNIDADE para mudar a bordageme fundar uma nova Política Nacional deDesenvolvimento Regional no Brasil. Portudo que já se analisou no presentetrabalho, é mais que nunca oportunosuperar as “choradeiras” regionalistasde um lado e as posturasdiscriminatórias de outro para pensar eagir no Brasil HETEROGÊNEO eDIVERSIFICADO . Para tratar comopositivo, como potencialidade ( e nãocomo problema) a crescente diferenciaçãointerna das diversas macro-regiões dopaís.

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Neste particular, o que se propõe éque no nível do país em seu conjunto eno nível de cada macro-região, emparticular, sejam identificados, tendoem vista o desenvolvimento de açõesfuturas, sub-regiões diversas ( objetode ação da política regional), como:

a) sub-regiões e áreas dinâmicas, que vêmse caracterizando pelo crescimentosignificativo, pela consolidação de umaestrutura moderna e competitiva e pelacapacidade - atual ou potencial - decompetir no mercado nacional mais abertoe no mercado internacional;

b) sub-regiões em processo dereestruturação que embora dotada de grandepotencial econômico e de capacidadefutura de competitividade, deverãosofrer, no curto e médio prazo, intensoprocesso de mudança na sua estruturaprodutiva, visando, sobretudo, aincorporação de novos processostecnólogicos; o que é importanteressaltar é que na maior parte dos casostais sub-regiões, com seu processostradicionais, se transformaram, com odecorrer do tempo em estruturasprodutivas dotadas de grande capacidadede absorção de mão-de-obra, em geral, areduzido nível de produtividade eremuneração do capital e força detrabalho;

c) sub-regiões estagnadas, nas quais adotação de recursos naturais e aestrutura produtiva baseada ematividades tradicionais voltadas paramercados pouco dinâmicos implicaram umamarginalização sistemática dessesespaços;

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d) sub-regiões e áreas de potencial poucoutilizado, ainda marginalizadas como asanteriores, trata-se, no entanto, deespaços que estão a exigir, sobretudo, odesenvolvimento de esforços voltadospara um conhecimento mais profundo sobresuas potencialidades e sobre aspossibilidades concretas de utilizaçãodo seu potencial, no contexto de umanova divisão de trabalho e de inserçãocada vez maior do país na economiainternacional.

e) faixas de fronteira , importantes aoeste e norte do país, e comespecificidades importantes como destacaJosé Marcelino Monteiro Costa em estudorecente (MARCELINO COSTA, 1990)

É importante considerar que odesenvolvimento regional recente,sobretudo na fase de desconcentração dasegunda metade dos anos 70 a primeirados anos 80, reforçou a heterogeneidadedo território nacional e o território decada macro-região, tornando mais nítidae mesmo maior as diferenças entre assub-regiões e áreas que, grosso modo,seguem a tipologia antes descrita.

Isto torna cada vez mais evidente anecessidade de tratar a questão regionalbrasileira, em geral, e cada região, demodo específico, não de forma genérica,através de estímulos universais. Para seencaminhar soluções para um quadrocomplexo como o das regiões brasileirashoje - no qual a uma heterogeneidade sesoma um processo de rápida inserção daeconomia brasileira numa economiamundial extremamente competitiva - é

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necessário que a nova política nacionalde desenvolvimento regional desça a cadacaso, considerando as distintaspotencialidades, ameaças , problemas ouentraves das sub-regiões no interior decada macro-região , o grau atual de suainserção na economia internacional e adinâmica recente da base produtiva jáinstalada .

Isto define, para cada um dessesespaços, formas de atuação, medidaseconômicas diferenciadas e um cronogramadiferente de exposição dessas áreas e desuas estruturas produtivas, à competiçãointernacional, dentro e fora do país.Uma nova política nacional dedesenvolvimento regional deve sersuficientemente detalhada e rica paracontemplar, devidamente, aheterogeneidade que presentementecaracteriza a realidade espacialbrasileira.

Esta atuação específica, obedecendo adiversidade e diferenciação das regiõese sub-regiões, deve ter como pontobásico de referência a questão antesreferida da eqüidade. O que significadizer que as ações específicas voltadaspara cada sub-região - pertencentes àsclasse diferentes da tipologiaanteriormente apresentada - devem levara um cenário no qual esteja bem definidauma tendência de redução dasdesigualdades macro-regionais. Em outraspalavras, as medidas concretas e asações desenvolvidas no interior de cadamacro-região, considerando asespecificidades sub-regionais e aheterogeneidade das áreas que compõemcada espaço regional, devem ser

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implementadas a partir de um objetivomaior: reduzir as desigualdadesregionais, possibilitando às populaçõesdas distintas macro-regiões condiçõessemelhantes de vida e de oportunidadesde emprego.

3.3.3 MEDIDAS INICIAIS

No contexto atual o ponto de partidadeverá constituir-se na definiçãourgente de um locus de discussão daquestão regional brasileira. O que sepropõe, de saída, é a criação de umConselho Nacional de PolíticasRegionais, ligado diretamente epresidido pelo Presidente da República .Esse “local de decisão” seria integradopor representantes do Governo, doParlamento Nacional , e teria, também, aparticipação de representantes não-governamentais. Neste fórum seriamtomadas as decisões mais relevantes quedigam respeito ao tratamento da questãoregional brasileira contemporânea,considerando-se tanto propostas voltadaspara a desconcentração da atividadeprodutiva no território nacional, quantouma melhor distribuição dasoportunidades de empregos produtivos e odesencadeamento de um processo deredução dos níveis de vida entre oshabitantes das diferentes regiões dopaís.

Paralelamente seria criado o FundoNacional de Desenvolvimento Regional( FNDR) que, a exemplo do que ocorrena União Européia, tenderia a se

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constituir em um instrumento poderosoatravés do qual seriam implementados osobjetivos e metas que deverão induzir auma menor desigualdades regional e a umaforma adequada, inspirada nos interessesnacionais, de inserção do pais noprocesso de globalização em curso. Nãose trata de um Fundo Federal, masNacional. Por isso, como no “Brasil emAção”, se envolveriam recursos federaise estaduais ( podendo em projetosespecíficos exigir aporte de municípios) e recursos privados ou de empréstimos.E sua gestão seria descentralizada , emComitês Regionais, braçosdescentralizados do Conselho Nacional dePolíticas Regionais .

Vale aqui referência a algumasconsiderações de Fernando Rezende arespeito do financiamento de políticaspúblicas no Brasil e a dimensão dosproblemas atuais do Estado brasileiro:“Num contexto de maior escassez derecursos, a dispersão provocada pelatentativa de acomodar todas as demandaspor maior controle sobre as respectivasfontes de financiamento (...) diluiu osrecursos disponíveis, em contradição coma recomendação usual em momentos demaior aperto financeiro: reunir os meiosdisponíveis e selecionar da melhormaneira possível as aplicações paramaximizar seus resultados”.Desenvolvendo as idéias iniciais eleacrescenta: “Não se trata, porém dedefender a reconcentração dos recursoscomo providência necessária paracorrigir os vício apontados... Trata-se,sim, de promover a reunião dos recursosdisponíveis por meio da associação deinteresses e não da centralização das

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fontes de financiamento em uma únicafonte de poder. O associativismoproposto é uma alternativa tanto aoexcesso de centralização quanto àexagerada dispersão. Significa oestabelecimento de novos arranjosinstitucionais que viabilizem acooperação dos três entes federados -União, Estados e Municípios - no campodo financiamento do desenvolvimento,arranjos estes que preservem a autonomiade cada um deles e abram espaço para aadoção de novas formas de cooperaçãoentre o Poder Público e a iniciativaprivada, em obediência às tendências domomento” (REZENDE, 1995).

Partindo dessas idéias, o que sepropõe é que o Fundo Nacional deDesenvolvimento Regional venha aexercer esse papel aglutinador ecoordenador, atraindo recursos que deoutro maneira seriam aplicados de formadispersa e fazendo convergir osesforços para ações que tenham sidodefinidas, no Conselho , comoprioritárias.

Um país continental e heterogêneocomo o Brasil não pode ser entregueapenas às decisões ditadas pelas regrasdo mercado. Pode e deve ter uma políticapública ativa de desenvolvimentoregional. Como têm os principaispaíses . Ela faz parte de uma opção porcompatibilizar interesses nacionaisimportantes com a inserção num mundocada vez mais competitivo e inter-conectado. Interesse como o de evitaruma fragmentação indesejada da dinâmicaeconômica que desolidarize o destino dopaís e faça emergir regionalismos do

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tipo denominado por Carlos Vainer como“paroquialismo mundializado” , antesreferido.

Face à força definidora das decisõesdos grandes atores globais - quepercebem os países como merasplataformas de operação, nos quaisapenas certas áreas interessam precisaser definida uma política nacional dedesenvolvimento nacional que pense eatue na construção do país no seuconjunto. Essa política será um dosmecanismos de inserção ativa no mundo emglobalização. E poderá se contrapordesintegração competitiva para onde nos levaa lógica do mercado deixado à suaprópria sorte.

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