la evolución de la política de defensa española a través de las directivas de defensa nacional

MINISTERIO DE DEFENSA

XXI Curso Internacional de Defensa Jaca, del 30 de septiembre al 4 de octubre de 2013

Potenciar la cultura de seguridad, una necesidad

para comprender la defensa nacional

Dirigido por la «Cátedra Miguel de Cervantes»Academia General Militar – Universidad de Zaragoza

MINISTERIO DE DEFENSA

CATÁLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALEShttp://publicacionesoficiales.boe.es/

Edita:

SECRETARÍAGENERALTÉCNICA

© Autor y editor, 2014

NIPO: 083-14-065-9 (impresión bajo demanda)

Fecha de edición: julio 2014

NIPO: 083-14-064-3 (edición libro-e)ISBN: 978-84-9781-936-7 (edición libro-e)

http://publicaciones.defensa.gob.es/

Las opiniones emitidas en esta publicación son exclusiva responsabilidad del autor de la misma.Los derechos de explotación de esta obra están amparados por la Ley de Propiedad Intelectual. Ninguna de las partes de la misma puede ser reproducida, almacenada ni transmitida en ninguna forma ni por medio alguno, electrónico, mecánico o de grabación, incluido fotocopias, o por cualquier otra forma, sin permiso previo, expreso y por escrito de los titulares del © Copyright.

LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE DEFENSA ESPAÑOLA A TRAVÉS DE LAS DIRECTIVAS DE DEFENSA NACIONAL

D. GUILLEM COLOM PIELLALicenciado en Sociología y en Ciencias

Políticas y de la Administración Máster en Relaciones Internacionales e Integración Europea

y doctor en Paz y Seguridad Internacional

D. ALEJANDRO OROZCO MAYAAlumno de 4º curso del Grado en Ciencias Políticas y

de la Administración por la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla)

Resumen

La comunicación describe brevemente la evolución de los planteamientos de la defen-sa en nuestro país mediante el repaso a las distintas directivas de defensa nacional que se han realizado hasta la fecha.

Comunicación

El presente trabajo pretende describir la evolución de los planeamientos de la defensa en España mediante el repaso a las directivas de defensa nacional (DDN). Promulgados por el presidente del Gobierno, estos documentos establecen las líneas generales de la política de defensa de la legislatura en curso y sientan las bases para iniciar el ciclo de planeamiento de la defensa. Hasta la fecha se han elaborado ocho DDN (1984, 1986, 1992, 1996, 2000, 2004, 2008 y 2012), siendo la última promulgada por el presidente de Gobierno el 31 de julio de 2012. Además, junto con la Directiva de Política de Defen-sa 1/2012 y la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013, constituyen los pilares del modelo de seguridad y defensa español para los años venideros.

La evolución de la política de defensa española a través de las directivas de defensa nacional. D. Guillem Colom Piella y D. Alejandro Orozco Maya

370 Potenciar la cultura de seguridad, una necesidad para comprender la defensa nacional

En términos generales –independientemente de la política de defensa y militar que el gobierno termina implementando en el plano real– el repaso cronológico a las DDN permite establecer la evolución de los planteamientos defensivos del país para adaptar-se a la evolución del entorno internacional y sobre la que influyen tanto los cambios en la coyuntura doméstica, las prioridades políticas de los gobiernos y las particularidades en cuanto a los intereses de seguridad, la percepción de los riesgos y amenazas o los ámbitos y esferas prioritarias de la defensa nacional.

En este sentido, tras un periodo franquista marcado por una peculiar política de defensa maximalista, sobredimensionada, de naturaleza territorial, orientada hacia el enemigo interno y caracterizada por un elevado grado de autarquía solo mitigada por los pactos de defensa hispanoamericanos, las dos primeras DDN –promulgadas en 1984 y 1986– manifestaban que la defensa nacional estaba condicionada por la Guerra Fría y la permanente amenaza del Pacto de Varsovia; la integración del país en la Alianza Atlánti-ca y por el marco normativo de la defensa nacional surgido de la Constitución de 1978 y de la Ley Orgánica 6/1980 por la que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar.

Fue necesario esperar hasta la DDN 1/1992 para que este documento dejara de ser clasificado. Condicionada por el final de la Guerra Fría, la reducción del riesgo de desatarse un conflicto global, las transformaciones experimentadas en el escenario estratégico europeo y la progresiva integración del país en las estructuras de defensa colectiva, esta directiva expone que el planeamiento de la defensa español debe con-templar tres ámbitos de actuación: el derivado del ejercicio de la soberanía nacional, el condicionado por los compromisos internacionales del país –especialmente los de-rivados de la integración en la Unión Europea Occidental (UEO) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)– y el trazado por el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas.

Igualmente, la DDN 1/1992 establece que los objetivos de defensa nacional son cua-tro: garantizar la soberanía e independencia de España; la protección de la población y los intereses nacionales; la provisión de asistencia a nuestros aliados y el fortalecimiento de las relaciones con otros países, en especial con aquellos que están en nuestro entor-no geográfico y/o cultural.

Paralelamente, la directiva fija un conjunto de pautas para desarrollar la política de defensa nacional, basadas estas en el impulso entre la sociedad española de una conciencia de seguridad y defensa; la renovación y racionalización de las estructuras de defensa; el desarrollo de un nuevo sistema nacional de gestión de crisis; la mo-dernización material y orgánica de las fuerzas armadas; la fijación de un objetivo de gasto militar del 2% del producto interior bruto en línea con las previsiones aliadas; la promoción de una industria de defensa nacional; la participación en aquellas acti-vidades orientadas a consolidar la paz, seguridad y estabilidad en la nueva Europa; la colaboración activa en las iniciativas europeas y aliadas en materia de defensa; la mejora de la estabilidad y las relaciones en el área mediterránea y la participación en las iniciativas de paz, desarme, control de armamentos y asistencia humanitaria de las Naciones Unidas.

La evolución de la política de defensa española a través de las directivas de defensa nacional 371

Finalmente, este documento establece un conjunto de líneas para desarrollar la po-lítica militar española que, condicionadas por el dividendo de la paz y la progresiva substitución de la defensa territorial por la proyección de fuerzas; la modernización y homogeneización de los medios militares con los de nuestros aliados, el replanteamiento de las estructuras militares para realizar una amplia gama de misiones y la voluntad de desarrollar un modelo mixto de fuerzas armadas, se basan en los siguientes elementos: la fijación de un volumen de fuerzas comprendido entre 170.000 y 190.000 efectivos, la mitad de los cuales completamente profesionales; el incremento de la capacidad de proyección de fuerzas y la flexibilidad en su empleo mediante la integración de unidades, la reestructuración de mandos operativos; la organización de los tres ejércitos en una fuerza permanente y una reserva movilizable o la mejora del sostenimiento logístico; y el establecimiento de las condiciones necesarias para proceder a la adquisición de nuevo armamento y material y promover una industria de defensa nacional moderna y capaz de desarrollar nuevos sistemas de armas.

Coincidiendo con la victoria del Partido Popular en los comicios de 1996, la DDN 1/1992 fue reemplazada por un nuevo trabajo que aceptaba plenamente la desapari-ción de la amenaza de un ataque masivo y fijaba como uno de los objetivos básicos de actuación la consolidación del país en las organizaciones internacionales de seguridad y defensa, asumiendo –tal y como sucedería en 1997 con la integración española en la estructura militar aliada– plenamente sus responsabilidades y compromisos. Igualmente, la DDN 1/1996 confirmaba la determinación expuesta cuatro años atrás de modernizar, homogeneizar e incrementar la eficacia de las fuerzas armadas, pero a diferencia de la anterior esta apostaba por un ejército completamente profesional, más reducido y más preparado para realizar las nuevas misiones en el exterior.

Igualmente, aunque los objetivos de defensa nacional de la DDN 1/1992 son redefi-nidos como objetivos de política de defensa sin alterar su composición, los ámbitos de actuación experimentan importantes cambios, resultando en el reforzamiento de la pre-sencia española en los organismos internacionales de seguridad y defensa; la mejora de la eficacia operativa de las fuerzas armadas y la concienciación de la ciudadanía acerca de la importancia de la seguridad y la defensa.

En cuanto a las directrices para el desarrollo de la política de defensa no se hace una diferenciación explícita entre el ámbito nacional e internacional como en la directiva de 1992. No obstante, el apartado está mucho más desarrollado y establece las siguientes directrices para alcanzar los objetivos señalados: participación en los órganos deciso-rios de la OTAN; contribución al desarrollo institucional de la UEO y de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea; fortalecimiento de las relaciones de seguridad y defensa entre España y los países de nuestras áreas de interés (norte de África, región mediterránea e Iberoamérica); participación en las labores de manteni-miento y consolidación de la paz amparadas por las Naciones Unidas y la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE); mantener la condición no nuclear del país y cooperar en la prevención de la proliferación de armamento de destrucción masiva y elaborar una ley de dotaciones presupuestarias que garantice la viabilidad de los pro-gramas especiales de armamento, pilares del proceso de modernización de armamento y material.


Coincidiendo con la segunda legislatura popular, en el año 2000 se promulgó la DDN 1/2000. Este trabajo que daba por alcanzados los objetivos planteados en 1996, en-tendía que la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, el Concepto Estratégico de la OTAN (1999), la concreción de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y la creciente participación militar española en misiones humanitarias y de gestión de crisis, requería desarrollar un modelo de fuerzas armadas que, empleadas como un instrumento de la acción exterior del estado, estuvieran dotadas de las capacidades militares necesarias para estar a la altura de las exigencias del escenario estratégico de la posguerra fría.

Esta directiva establece tres objetivos prioritarios: garantizar la seguridad y defensa de España y la de nuestros aliados, explicitando así los principios de seguridad com-partida y defensa colectiva; el incremento de la participación en los organismos interna-cionales y el fomento de la conciencia de defensa. Para lograr estos objetivos, la DDN 1/2000 encomendó al Ministerio de Defensa la formulación de una Revisión Estratégica de la Defensa que integrara la defensa nacional en el marco de la seguridad compartida y determinara las capacidades militares futuras de los ejércitos1; integrar la dimensión de seguridad y defensa en la acción exterior del estado, consolidando así el rol de las Fuerzas Armadas como elemento de política internacional; reforzar la colaboración con nuestros socios y aliados en el ámbito de la seguridad compartida y la defensa colectiva, defendiendo el multilateralismo como medio para evitar o resolver conflictos; lograr un mayor respaldo de la ciudadanía en cuanto a operaciones en el exterior; culminar con el proceso de profesionalización de las Fuerzas Armadas e impulsar la acción conjunta entre los tres ejércitos.

Finalmente, en la DDN 1/2000 las áreas de interés vuelven a ser Europa (en particular la participación en el desarrollo de capacidades militares europeas compatibles con la OTAN), el Mediterráneo y América Latina.

Tras el nombramiento de José Luís Rodríguez Zapatero como presidente del Gobier-no, el ejecutivo promulgó la DDN 1/2004. Condicionada por el escenario estratégico surgido tras el 11 de septiembre de 2001 y la transformación militar emprendida por la OTAN para adaptar sus capacidades al mundo del siglo xxi, esta directiva empieza reali-zando un breve repaso a la evolución de la defensa española hasta la fecha, centrándose en la modernización material, normativa y orgánica de las Fuerzas Armadas o la integra-ción del país en las organizaciones internacionales de seguridad y defensa.

En cuanto al marco de actuación de la defensa nacional, la DDN 1/2004 no solo analiza el impacto del 11-S y la guerra contra el terror en las relaciones internacionales, la influencia de las organizaciones multilaterales o el papel de los nuevos actores de se-guridad; sino que acaba con la tradicional indefinición calculada entre la vocación aliada y europea al proclamar que Europea es el área de interés prioritaria de España. Por lo tanto, se impulsará la PESD y se promoverá el desarrollo de capacidades militares y

1 Presentada en 2003, este documento debía establecer las líneas básicas de la defensa nacional y la organización militar hasta 2015. Para tal fin, definió una nueva concepción estratégica española en base a intereses de seguridad, riesgos y esce-narios y misiones de las Fuerzas Armadas; sirvió para determinar el modelo futuro de las Fuerzas Armadas y sentó las bases del proceso de transformación de las Fuerzas Armadas que arrancaría en 2004.


civiles que permitan a la Unión Europea actuar de forma autónoma. Como contrapeso, el documento declara el firme compromiso del país con el vínculo atlántico, tanto en el marco de la OTAN como con Estados Unidos. Las otras áreas de actuación de la defensa española continúan siendo el Mediterráneo y América Latina.

Igualmente, es importante mencionar que en el apartado concerniente a la «respues-ta española», el documento establece los criterios de actuación de las Fuerzas Armadas en el exterior. Tal y como codificará la Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional, estas solo podrán desplegarse si existe una petición de las Naciones Unidas u otro organismo internacional de seguridad y la previa aprobación del Congreso. Además, menciona la existencia de un concepto estratégico español –una idea que ni existe en las anteriores DDN ni tampoco está definida en la Revisión Estratégica de la Defensa ni en la Estrategia Militar Española de 2003– fundamentado este en el mantenimiento de una capacidad defensiva propia para ejercer la disuasión y participar en la defensa colectiva y la seguridad compartida con nuestros socios y aliados.

Finalmente, en las líneas de actuación, este trabajo destaca la elaboración de una Ley de Defensa Nacional (promulgada en 2005), la reestructuración del Estado Mayor de la Defensa, el impulso a la acción conjunta, el firme apoyo al multilateralismo y a la solida-ridad con los socios y aliados o el inicio del proceso de transformación de las Fuerzas Armadas para adaptarlas al escenario del siglo xxi.

Coincidiendo con el inicio de la segunda legislatura socialista se promulgó la DDN 1/2008. Elaborada en el contexto normativo surgido de la Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional, este trabajo que sirve como base para iniciar el segundo ciclo de planeamiento de la defensa (2008-12) asume la necesidad de desarrollar un enfoque integral a la seguridad basado en la armonización de los instrumentos a disposición del Estado para garantizar la coherencia en la acción exterior; por lo que establece el man-dato de colaborar en el diseño de una Estrategia de Seguridad Nacional y en participar en la consecución de los objetivos que en ella se establezcan2.

En relación al marco de actuación de las Fuerzas Armadas, la DDN 1/2008 coincide con la anterior si bien se añaden otros escenarios que cobran cada vez más importancia como el África subsahariana y la región Asia-Pacífico.

Finalmente, en relación a las líneas de actuación, el documento señala la necesidad de participar de forma solidaria en los compromisos internacionales, colaborar activa-mente en la seguridad colectiva y la defensa compartida, continuar con el proceso de transformación de las Fuerzas Armadas o contribuir militarmente a la consolidación de un enfoque integral a la seguridad.

Tras el cambio de gobierno motivado por los comicios de noviembre de 2011, a mediados del pasado año se presentó la Directiva de Defensa Nacional 1/2012, por una defensa necesaria, por una defensa responsable. Justificada por las vastas

2 Este trabajo titulado Estrategia Española de Seguridad. Una responsabilidad de todos fue aprobado a mediados de 2011 y presenta la situación del país en el mundo, los riesgos, las amenazas y sus potenciadores que se ciernen sobre el país, y plantea varias respuestas para hacerles frente de una manera integrada.


transformaciones producidas en el panorama internacional, la severa crisis económica que afecta a nuestro país y por el comienzo de una nueva legislatura, la DDN 1/2012 entiende que España debe contar con una defensa responsable y adecuada para en-frentarse a una amplia gama de contingencias, que disuada cualquier amenaza –com-partida o no– que pueda cernirse sobre el territorio nacional mientras mantiene capa-cidades de defensa suficientes para reforzar la posición del país como aliado fiable.

En relación al panorama estratégico, la directiva asume la existencia y proliferación de un heterogéneo conjunto de riesgos –conflictos armados, terrorismo, ciberame-nazas, inestabilidad económica, vulnerabilidad energética, proliferación de armas de destrucción masiva, flujos migratorios irregulares, espionaje o amenazas al espacio marítimo– que son producto de un mundo cada vez más interconectado y globalizado, y donde es muy probable que la actuación de grupos terroristas y/o de delincuencia or-ganizada alteren la paz social, la estabilidad política, la seguridad ciudadana y la pros-peridad general del país y de nuestros aliados. Igualmente, las denominadas amenazas no compartidas requieren una determinación política y unas capacidades militares sufi-cientes para garantizar la disuasión y la capacidad de actuación de manera autónoma.

Ante este panorama de riesgos, la DDN 1/2012 establece la necesidad de realizar una profunda reflexión estratégica –plasmada en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 y en la Revisión Estratégica de la Defensa que debería realizarse antes de finalizar la legislatura– para enfrentarse a los riesgos y amenazas presentes y pre-visibles. Esta reflexión a medio y largo plazo permitiría establecer los pilares de la defensa nacional y reforzar la posición del país en las organizaciones internacionales. En este sentido, es interesante apuntar que la Directiva apuesta decididamente por la OTAN –en detrimento de la Unión Europea como en la DDN 1/2004 y 1/2008– y por el vínculo trasatlántico, puesto que ambos constituyen la última garantía de la defensa y la seguridad colectiva. No obstante, la Directiva es consciente de que la reorientación estratégica que Estados Unidos ha realizado hacia el océano Pacífico para contener la expansión china ha reducido el peso relativo del continente europeo y la OTAN en la estrategia norteamericana.

Teniendo en cuenta estos elementos, y además de la contribución aliada, europea y trasatlántica, España tendrá como objetivo prioritario la zona del arco Mediterráneo, Oriente Medio y Sahel; complementada esta con la cooperación y el apoyo a los países Iberoamericanos en su lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.

Además, debido a los nuevos riesgos y amenazas, la DDN 1/2012 entiende básico elaborar una nueva Estrategia de Seguridad Nacional que actualice el documento de 2011 y que establezca las directrices necesarias para reforzar la acción interminis-terial, potenciar las políticas sectoriales y coordinar a todos los actores nacionales de una manera más efectiva y eficiente siguiendo los ejes de un enfoque integral a la acción exterior del país. Igualmente, a pesar de la crítica situación económica que atra-viesa España, la Directiva cree fundamental garantizar la disuasión, los compromisos pactados y la atención a la legalidad internacional y las resoluciones de las Naciones Unidas.


Asumiendo estos principios y condicionantes, la DDN 1/2012 apuesta por una polí-tica de defensa articulada sobre unas bases sólidas que contribuyan a mantener la es-tabilidad internacional; mejorar la coordinación interministerial, mantener una disuasión creíble y suficiente; acometer la transformación de las fuerzas armadas, incrementar la conciencia de defensa nacional en la sociedad española y contribuir a la cohesión nacional para preservar los valores e intereses de nuestra sociedad. Y para lograr estos objetivos, se racionalizarán las estructuras de seguridad nacional; se incrementará la participación en las organizaciones de defensa, se reforzará la disuasión y se fomentará la industria de defensa nacional.

Aunque algunos principios de la DDN 1/2012 ya han sido planteados en la Directiva de Política de Defensa 1/2012 que inicia el ciclo de planeamiento de la defensa 2012-2016 y en la Estrategia de Seguridad Nacional que establece los ejes de la seguridad española; queda por ver si se implementarán todas las iniciativas planteadas por esta Directiva y se logrará consensuar una nueva Revisión Estratégica de la Defensa que defina las líneas maestras de la política de defensa nacional y de la organización militar para los años venideros.

En conclusión, la defensa española ha evolucionado en tres grandes ejes: desde una defensa autárquica hasta la defensa colectiva; la superación de la defensa territorial y la transición de una concepción maximalista de la defensa hacia una aproximación integral de la seguridad.

De hecho, tras casi cuatro décadas de aislamiento y una peculiar política de defensa durante el franquismo, hemos pasado a tener cada cuatro años una Directiva de Defensa Nacional que intenta definir las líneas maestras de la política de defensa y la organiza-ción militar del nuevo gobierno de la nación. Cierto es que desde la DDN 1/1992 a la directiva de 2012 existen notables diferencias –en la composición, organización, me-dios o volumen de las fuerzas armadas, misiones, financiación de los programas, papel de la industria de defensa o participación en organizaciones internacionales, por poner algunos ejemplos– que han sentado las bases necesarias para modernizar la defensa nacional y la organización militar, también es cierto que todavía nos hallamos detrás de nuestros aliados en muchas áreas (presupuestarias, políticas o de conciencia de defensa nacional), lo que requiere incrementar y racionalizar los recursos del país para garantizar la consecución de una defensa óptima y adecuada a nuestra situación estratégica, nece-sidades específicas y compromisos internacionales.

Bibliografía

ARTEAGA, Félix (2012). «La Directiva de Defensa Nacional 1/2012: tiempos de cambio para cambiar a tiempo», Análisis del Real Instituto Elcano 58, s. n.

ARTEAGA, Félix y FOJÓN, Enrique (2007). El planeamiento de la política de defensa y seguridad en España, Madrid: IUGGM-UNED.


COLOM, Guillem (2011). «El proceso de transformación militar en España», UNISCI Dis-cussion Papers 27, pp. 117-131.

_____ (2011). «El proceso de planeamiento de la defensa nacional», Revista General de Marina 260 (5), pp. 833-842.

CONSEJO DE DEFENSA NACIONAL (2008): Directiva de Defensa Nacional 1/2008.

IGLESIAS, Alfonso (2005): «El rumbo marcado por la nueva directiva de defensa nacio-nal», Revista Electrónica de Estudios Internacionales 9, pp. 1-11.

INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS (2012). «La Directiva de Defensa Nacional 2012», Documento de Análisis del IEEE 35, s. n.

PRESIDENCIA DEL GOBIERNO (2012). Directiva de Defensa Nacional 1/2012: Por una defensa necesaria, por una defensa responsable.

_____ (2000, 1996, 1992): Directiva de Defensa Nacional.

VIÑAS, Ángel (2005). «La política franquista de seguridad y defensa», Historia Contem-poránea 30, pp. 79-113.

la evolución de la política de defensa española a través de las directivas de defensa nacional

Documents