lei da ficha limpa e as decisÕes do poder judiciÁrio nas eleiÇÕes de 2012
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LEI DA FICHA LIMPA E AS DECISÕES DO PODER JUDICIÁRIO NAS ELEIÇÕES
DE 2012
Quetilin de Oliveira Batista1
Maria Eugênia Furtado2
RESUMO:
A Constituição da República Federativa do Brasil/88 disciplinou quais são as condições de elegibilidade, ou seja, quais são os requisitos que devem ser atendidos pelos interessados no momento de registro de suas candidaturas, estabelecendo ainda que os casos de inelegibilidade serão regulamentados por lei complementar. Em consonância com o dispositivo constitucional foi aprovada a Lei Complementar n. 64/90 que estabeleceu os casos de inelegibilidade e os prazos de cessação, dentre outras regras afetas ao processo eleitoral. Em 04 de junho de 2010 foi publicada a Lei Complementar n. 135, alterando a Lei Complementar n. 64/90. A Lei Complementar n. 135/10 ficou conhecida como a “Lei da Ficha Limpa”. O referido ato normativo foi proposto pela iniciativa popular, com o objetivo de proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato, introduzindo no sistema normativo brasileiro outras causas de inelegibilidades, a par das já existentes. Neste trabalho, servindo-se de pesquisas bibliográficas e das decisões que tratam da matéria, especialmente aquelas relacionadas às eleições de 2012. Trata-se da análise dos principais aspectos da iniciativa popular, além de um uma breve contextualização histórica, a contar da criação deste projeto de lei. Será objeto deste trabalho à exposição de determinados julgados do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral que comprovam a funcionalidade das sanções propostas pela “Lei da Ficha Limpa” nas eleições de 2012. O método indutivo foi utilizado na pesquisa, com o intuito de dirimir as indagações referentes à efetividade da nova lei. E por fim, é realizada uma abordagem crítica, considerando que se verifica uma crise do sistema representativo brasileiro e o desejo da população pela moralização do exercício dos mandatos eletivos no Brasil.
Palavras-chave: Inelegibilidade; lei complementar n. 135/2010; eleições 2012.
INTRODUÇÃO
O início da vigência de uma lei significa que a ordem jurídica foi inovada,
passando a estabelecer um novo perfil de conduta à sociedade, aplicados a todos,
inclusive aqueles que desconhecem o teor da lei, já que é reconhecida a presunção
que ninguém poderá alegar seu desconhecimento.
Observou-se que a Lei Complementar n. 135/2010, doravante denominada “Lei
da Ficha Limpa” materializou a soberania popular, exercida de forma direta pelo povo,
já que foi fruto da iniciativa popular. Embora conste no processo legislativo a fase de
deliberação parlamentar e de deliberação executiva aos projetos de iniciativa popular,
constata-se que o respectivo projeto de lei foi apresentado à Câmara dos Deputados
com aproximadamente 1,6(um milhão e seiscentos mil) assinaturas e que a vontade do
povo foi chancelada pelos seus representantes.
O presente trabalho objetiva contribuir para o amadurecimento das discussões
sobre a crise no sistema representativo brasileiro, no tempo em que uma sociedade até
certo ponto apática, apresentou um projeto de lei ao Poder Legislativo, sem se valer
dos seus representantes, com o intuito de moralizar o exercício dos mandatos eletivos
no Brasil, introduzindo no sistema normativo brasileiro outras causas de
inelegibilidades.
Estas ponderações estão demonstradas no presente artigo, por meio da
legislação, doutrina e jurisprudência, com o objetivo de contribuir para a solução de
casos específicos, na certeza que o trabalho não esgotará o tema, considerando que
esta matéria ainda prescinde de novas delimitações, principalmente no âmbito da
atuação jurisdicional.
ASPECTOS DA INICIATIVA POPULAR DE LEI
A análise dos aspectos da iniciativa popular de lei facilitará a compreensão
posterior da ‘Lei da Ficha Limpa’, que consiste no objeto de estudo a ser avaliado.
Portanto, é indispensável um conhecimento precedente sobre os fundamentos
constitucionais e históricos desta iniciativa, para que se obtenha uma leitura
simplificada em relação à criação de uma lei.
Esta iniciativa foi uma novidade introduzida na CRFB/88, seguindo o exemplo
da Carta Italiana de 1948, que trouxe a possibilidade da deflagração do eleitorado
nacional no que tange o processo legislativo3. Prevista no artigo 14, caput da nossa
Carta Magna, a iniciativa popular traz em seu embasamento constitucional a soberania
popular exercida através do sufrágio universal, e pelo voto direto e secreto.
Neste sentido, leciona Pedro Lenza, sobre o caráter popular desta iniciativa,
afirmando que [...] a iniciativa popular caracteriza-se como uma forma direta de
exercício do poder (que emana do povo – art. 1º, parágrafo único), sem o intermédio de
representantes, através da apresentação de projeto de lei, dando-se início ao processo
legislativo de formação da lei4.
Para que o projeto da iniciativa de lei alcance sua efetivação, dispõe o artigo
61, § 2º da CRFB/88 que este deverá ser apresentado à Câmara dos Deputados, em
forma de lei ordinária ou complementar, devendo a proposta ser subscrita por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído em pelo menos por cinco
Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles5.
Doutrinariamente questiona-se a legitimidade do Poder Legislativo durante a
deliberação parlamentar e/ou a legitimidade do Poder Executivo, durante a deliberação
executiva (sanção ou veto), alterar o projeto de iniciativa popular e desta forma,
descaracterizar a vontade do povo formalizada no projeto de lei. Observa-se que com a
deflagração realizada pelos detentores do poder legislativo, pode-se promover a
modificação da iniciativa popular que será feita não mais pelo cidadão comum, e sim,
pelo legislador6.
Inicia-se a partir daí a mencionada descaracterização por parte do poder
legislativo, pois, a partir do momento em que o projeto de iniciativa popular de lei
encontra-se disponível a alterações, será admissível, por exemplo, sua rejeição
completa, bem como o processo de emenda ao projeto, algo que provocará sua
despersonalização.
Até que momento um projeto de iniciativa popular de lei deverá permanecer
com suas características de origem? Há fundamento legal que proíba a alteração
durante o processo legislativo de um projeto de iniciativa popular? Identificou-se que
não, embora parte da doutrina defenda que seria legítimo manter o projeto de lei de
iniciativa popular na versão em que foi apresentado ao Congresso Nacional, sendo a
Câmara de Deputados a Casa Iniciadora7, constata-se que nada obstará, sob o ponto
de vista jurídico, que durante o processo legislativo o projeto de iniciativa popular seja
alterado, já que a iniciativa popular de lei traz a possibilidade da sua apresentação
através do povo, o que não significa aprová-lo na forma que foi apresentado. A
aprovação do projeto de lei, com ou sem alteração, compete aos nossos
representantes, exatamente aqueles que o povo elegeu.
CONTEXTO HISTÓRICO DO PROJETO DE LEI DA FICHA LIMPA
A concretização deste projeto partiu do Movimento de Combate à Corrupção
Eleitoral (MCCE) em conjunto com a Articulação Brasileira Contra a Corrupção e a
Impunidade (ABRACCI). Baseados na CRFB/88 a campanha trouxe novos estigmas no
cenário eleitoral, ao propor mudanças nos casos de inelegibilidade aos candidatos.
Além da propositura de modificações no procedimento eleitoral que já puderam ser
observados nas eleições de 2012, o que será abordado posteriormente8.
A Campanha do projeto foi lançada em abril de 2008 e entregue em setembro
de 2009 ao Presidente da Câmara dos Deputados. O Projeto de Lei compreendeu
aproximadamente 1,6(um milhão e seiscentas mil) assinaturas, o que corresponde à
participação de mais de um por cento do eleitorado brasileiro, conforme prevê a
determinação legal, além das adesões por meio das redes sociais que elevaram a
participação popular ao expressivo número de 4(quatro) milhões de cidadãos9.
O projeto foi aprovado, e transformou-se na Lei Complementar nº 135/10,
causando alterações nos casos de inelegibilidade, prazos de cessação e outras
determinações que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no
exercício do mandato10.
Observa-se, contudo, que durante a tramitação do projeto de lei o Supremo
Tribunal Federal – STF foi provocado a se manifestar, quanto ao controle de
constitucionalidade, já que alguns congressistas entendiam que o referido projeto de lei
era inconstitucional. Na oportunidade defendia-se que diversos institutos
constitucionais seriam feridos com a sua aprovação, como por exemplo, o princípio da
presunção de inocência, conforme o art. 5º, LVII e o princípio da coisa julgada, art. 5º,
XXXVI, CRFB/8811.
Foram encaminhadas três ações ao STF, a primeira, a Ação Direta de
Constitucionalidade nº 29, foi proposta pelo Partido Popular Socialista, a segunda, a
Ação Direta de Constitucionalidade nº 30, proposta pelo Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil, e a terceira, Ação Direta de Constitucionalidade nº 4578, foi
encabeçada pela Confederação Nacional das Profissões Liberais12.
Dos ministros do STF, sete votaram a favor da lei, e quatro foram contrários.
Os votos favoráveis afirmaram sua concepção através do princípio da moralidade, que
consta no artigo 14, § 9º da CRFB/88. Os quatro votos contrários defendem o princípio
de presunção da inocência, conforme citado anteriormente, como um dos institutos
principais a discussão do tema, que consagrou a princípio que ninguém será
considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória13.
Com o fim da votação, decidiu-se pela constitucionalidade da nova lei, quando
passou a ser reconhecida pela legislação outros casos de inelegibilidade já para as
eleições municipais de 2012, que elegeu os candidatos ao cargo de prefeito e vereador
de cada município do Brasil.
MUDANÇAS NO CENÁRIO POLÍTICO BRASILEIRO, OS NOVOS CASOS DE
INELEGIBILIDADE PREVISTOS PARA A ELEIÇÃO DE 2012
A elegibilidade é a adequação do cidadão ao regime jurídico constitucional e
legal complementar do processo eleitoral, consubstanciada no não preenchimento de
requisitos negativos (as inelegibilidades) no momento do registro de sua candidatura,
razão pela qual inexiste direito adquirido a candidatar-se, mas, ao revés, mera
expectativa de direito que deve ser legítima14.
As condições de inelegibilidade estavam previstas na Lei Complementar n.
64/90, sendo que outras hipóteses foram acrescidas pela Lei da Ficha Limpa, em 2010,
sendo que a primeira eleição após o início da vigência desta Lei foi à eleição municipal
de 2012.
Além dos casos de inelegibilidade já existentes previstos na LC nº 64/1990, a
nova lei acrescentou novos de inelegibilidade, dentre elas: o prazo de impedimento
para o candidato voltar a concorrer foi estendido.
No art. 14, § 9º da CRFB/88 está previsto que a lei complementar irá
estabelecer os casos de inelegibilidade do candidato, assim como os prazos de sua
cessação15.
A doutrina leciona que a inelegibilidade poderá ser absoluta ou relativa. A
absoluta refere-se ao impedimento para concorrer a qualquer eleição e para qualquer
cargo político, considerando neste caso também os analfabetos e não alistáveis,
conforme previsto na CRFB/8816.
A inelegibilidade relativa, em contrapartida, prevê restrições ao candidato para
concorrer em certos cargos seletivos por conta de alguma situação específica em que
ele se encontra na época das eleições17.
A Lei da Ficha Limpa estabeleceu que são considerados inelegíveis para
qualquer cargo:
O Governador e o Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e o Prefeito
e o Vice-Prefeito que perderem seus cargos eletivos por infringência a dispositivo da
Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do
Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente e nos 8
(oito) anos subsequentes ao término do mandato para o qual tenham sido eleitos. Pela
Lei Complementar n. 64/90 era considerando período remanescente os 3(três) anos
subsequentes ao término do mandato para o qual tenham sido eleitos, agora serão
8(oito) anos.
Serão inelegíveis também aqueles que tenham contra sua pessoa
representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em
julgado ou proferida por órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder
econômico ou político, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados,
bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes – além de ampliar de
3(três) para 8(oito) anos, a nova redação permitiu o reconhecimento da inelegibilidade
por decisão proferida por órgão colegiado que não tenha necessariamente transitado
em julgado.
A Lei da Ficha Limpa determinou também que serão considerados inelegíveis
os que forem declarados indignos do oficialato, ou com ele incompatíveis, pelo prazo
de 8 (oito) anos. Neste caso ampliou-se também o prazo de 4(quatro) para 8(oito)
anos.
Em sintonia com a nova legislação passou a ser causa de inelegibilidade
também os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções
públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de
improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se
esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se
realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
São inelegíveis também os detentores de cargo na administração pública
direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do
poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em
julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, para a eleição na qual concorrem ou
tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos
seguintes.
Outras são as hipóteses que caracterizam a inelegibilidade materializada pela
Lei da Ficha Limpa, que ampliou consideravelmente o rol das situações que vedam a
participação do processo eleitoral de pessoas que respondem ou já responderam por
condutas consideradas ofensivas a moralidade, com o objetivo de proteger a
probidade administrativa.
A INELEGIBILIDADE E OS CASOS JULGADOS PELO PODER JUDICIÁRIO NAS
ELEIÇÕES DE 2012
Considerando que a Lei da Ficha Limpa foi aprovada em meados de 2010, a
primeira eleição que passou a considerar as novas hipóteses de inelegibilidade foi à
eleição de 2012 e neste sentido constata-se a existência de poucas decisões sobre o
tema, mas por outro lado, identifica-se um terreno fértil para novas pesquisas,
considerando a quantidade de processos que ainda serão julgados sobre a matéria.
Neste sentido, apurando o que o Poder Judiciário já julgou sobre a aplicação
da Lei da Ficha Limpa, identifica-se de forma exemplificativa que:
É causa de inelegibilidade a rejeição das contas relativas ao exercício de
cargos ou funções públicas por irregularidade insanável que configure ato doloso de
improbidade administrativa. Para o TSE a nova redação não afasta a competência da
Câmara Municipal para julgar as contas de prefeito18, ainda que este seja ordenador de
despesas, considerando-se a expressa disposição do art. 31 da CF/8819.
Também decidiu o TSE, ao julgar em 25/08/2010, o primeiro caso concreto
relativo à Lei 135/2010, que os prazos de inelegibilidade previstos pela nova lei
aplicam-se a condutas anteriores à sua vigência. Prevaleceu nesse julgamento o
entendimento de que a inelegibilidade não é uma pena e que, por essa razão, não
haveria ofensa ao princípio constitucional da irretroatividade da lei20.
Quanto ao princípio da anualidade, previsto no art. 16 da CRFB/88 que
consagrou que “a lei que altere o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua
publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data da sua vigência”,
entendeu o TSE que “[...] esta Corte, em sessão do dia 10.6.2010, ao responder a Consulta
RO 1120-26.2010.6.00.0000/DF, de relatoria do Min. Hamilton Carvalhido, entendeu que as
inovações trazidas pela Lei Complementar n. 135/2010 têm natureza de norma eleitoral
material e, por isso, não esbarram no óbice contido no dispositivo constitucional invocado”.
Neste sentido, o TSE decidiu que as inovações trazidas pela LC n.135/2010
não alteram o processo eleitoral e, por isso, a sua incidência às eleições do corrente
ano não implica violação ao princípio da anualidade, insculpido no art. 16 da
Constituição Federal.
Quanto à inelegibilidade decorrente de parentesco que objetiva a evitar que o
parente seja o sucessor imediato do anterior ocupante do respectivo cargo eletivo, o
STF já assentou que "Se a separação judicial ocorrer em meio à gestão do titular do
cargo que gera a vedação, o vínculo de parentesco, para os fins de inelegibilidade,
persiste até o término do mandato, inviabilizando a candidatura do ex-cônjuge ao pleito
subsequente, na mesma circunscrição, a não ser que aquele se desincompatibilize seis
meses antes das eleições"21.
Constata-se que as decisões materializam a vontade popular que ao propor o
projeto de lei buscou moralizar e conscientizar tanto os eleitores, quanto os nossos
futuros representantes.
A EFETIVIDADE E A IMPORTÂNCIA DO CARÁTER SOCIAL DA LEI DA ‘FICHA
LIMPA’ COMO FORMA DE BANIR A CORRUPÇÃO ELEITORAL
Até que ponto a Lei da ‘Ficha Limpa’ alcançou sua efetividade nessa primeira
eleição em que passou a vigorar. Torna-se preciso interpretar estas indagações a partir
do caráter social que pede o assunto abordado. Afinal, as respostas dessas perguntas
não estão estampadas nos livros, e sim no ambiente social em que vive a população. E
neste sentido, afirma Habermas:
Quando se entende a lei como uma norma geral que obtém validade através do assentimento da representação popular, num procedimento caracterizado pela discussão e pela esfera pública, nela se unem dois momentos: o poder de uma vontade formada intersubjetivamente e o da razão do processo legitimador. A lei democrática passa então a ser caracterizada através da combinação da arbitrariedade de decisões judiciais com a não-arbitrariedade de seus pressupostos procedimentais. O que garante a justiça da lei é a gênese democrática e não os princípios jurídicos a priori, aos quais o direito deveria corresponder22.
Desde a propositura do projeto de lei era nítida uma sensação única daqueles
que se mostravam favoráveis à lei, milhões de pessoas unidas pelo fim da moralização.
O site oficial da Ficha Limpa traz uma matéria com os dados já divulgados a respeito
do índice dos candidatos barrados pela LC nº 135/2010. Segundo a pesquisa, o Ceará
é o Estado com o maior número de candidaturas barradas, somando um total de 209
nomes, compondo a lista, segue o Estado de Minas Gerais, com 152
enquadramentos. E o Estado de Santa Catarina apresentou 38 candidaturas
impugnadas23.
A efetividade da Lei da ‘Ficha Limpa’ trouxe a satisfação popular, tendo em
vista que, para uma maioria, esta lei traz uma segurança jurídica e social, quando
incapacita que o candidato se eleja ou reeleja. No contexto histórico atual essa lei
trouxe uma fortificação e renovação a democracia, conscientizando os brasileiros sobre
a soberania social conquistada através do direito ao voto.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Identificou-se que a Lei da Ficha Limpa é fruto a iniciativa popular. Um projeto
de iniciativa popular possibilita ao povo a apresentação de um projeto de lei.
A CRFB/88 estabeleceu que os casos de inelegibilidade serão regulamentados
por lei complementar. Neste sentido, foi aprovada a Lei Complementar n. 64/90 que
estabeleceu os casos de inelegibilidade e os prazos de cessação, dentre outras regras
afetas ao processo eleitoral. Em 04 de junho de 2010 foi publicada a Lei Complementar
n. 135 - “Lei da Ficha Limpa” que ampliou significativamente as hipóteses de
reconhecimento de inelegibilidade.
A primeira eleição que passou a considerar as novas hipóteses de
inelegibilidade foi à eleição de 2012 e neste sentido constata-se a existência de poucas
decisões sobre o tema, mas por outro lado, identifica-se um terreno fértil para novas
pesquisas, sendo que as decisões comprovam que o Poder Judiciário decidiu por
garantir maior amplitude à aplicação da Lei da Ficha Limpa, reconhecendo o interesse
popular.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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1 Acadêmica do Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí – Univali. E-mail: [email protected].
2 Professora do Curso de Direito e do Curso de Relações Internacionais da Universidade do Vale do Itajaí – Univali; Procuradora Institucional da Fundação Universidade do Vale do Itajaí; Mestre em Ciência Jurídica pela Univali; Concluiu os Cursos de Pós-Graduação Lato Sensu, em nível de especialização, em Direito Penal Empresarial pela
Univali (2003) e Especialização em Preparação à Magistratura Federal pela Univali (2004). E-mail: [email protected]. 3 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 16. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2012. p.
553. 4 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. p. 553. 5 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 15.Nov. 2012. 6 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. p. 553. 7 No sistema bicameral, adotado no Congresso Nacional, uma Casa será a Casa Iniciadora e se aprovado o projeto este será remetido a análise da Casa Revisora. No processo legislativo de iniciativa popular a Casa Iniciadora será a Câmara dos Deputados, nos termos da CRFB/88, art. 61, § 2°. 8 Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral. Campanha Ficha Limpa: uma vitória da sociedade. Disponível
em: <http://www.mcce.org.br>. Acesso em: 02. Set. 2012. 9 JUNIOR, Ophir Cavalcante, COÊLHO, Marcus Vinicius Furtado. Ficha Limpa: A Vitória da Sociedade. Comentários à Lei Complementar 135/2010. Disponível em: <www.oab.org.br/pdf/FichaLimpa.pdf>. Acesso em:
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no. 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o § 9o do art. 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp135.htm> .Acesso em: 15. Nov . 2012. 11PEREIRA. Erick. A Inconstitucionalidade da Lei da ‘Ficha Limpa’. Último segundo: Eleições. Acesso em: 15. Nov.
2012. 12 JUNIOR, Ophir Cavalcante, COÊLHO, Marcus Vinicius Furtado. Ficha Limpa: A Vitória da Sociedade. Comentários à Lei Complementar 135/2010. Disponível em: <www.oab.org.br/pdf/FichaLimpa.pdf>. Acesso em:
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Disponível em: <www.jus.com.br>. Acesso em: 17. Jul. 2012. 18 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. § 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. 19 Ac. de 13.11.2012 no AgR-Respe n° 195-36.2012.6.05.0189/BA, Rel. Min. Nancy Andrighi. 20 TSE – Recurso Especial Eleitoral n. 2454-72.2010.6.11.0038 - SANTO ANTÔNIO DO LEVERGER – Mato Grosso. 21 STF - RE n. 568596/MG, DJE de 21.11.2008, ReI. Min. Ricardo Lewandowski. 22 HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
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