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fuæ p§æræ sreuææë ææs §æ ffitræ§æëEwa BEREZOWSKA-AZZAG, Architecte-urbaniste

Professeur, Directrice de recherche au Laboratoire VUDD/EPAU Alger(Adapté du Guide du Projet Urbain, Volume 2, oComprendre ta démarche du Projet lJrbain,, Chapitre 2, p.7O-82, Synergie, Atser 2072)

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', Djilali Kal:s

':Comme pour la notion de développement durable, qui prend

une connotation différente selon la Iangue d'expression, quiexprime en même temps le sens de préoccupation locale, leterme Projet Urbain est typiquement français et ne trouve sonhomologue qu'en langue italienne (Progetto Urbano). Sa tra-duction en anglais (Urban Desr§n Process) utilise le terme de-sr§n quiexprime à la fois la notion de dessein, intention, vision,et la notion de dessin, représentation graphique, compositionformelle. Pour le PU il ne s'agit pas de dessin urbain, travailde correction, de réparation, d'articulation, de composition,mais du dessein, d'une destinée urbaine que Ia démarche duPU tend à cerner via la prospective d'avenir, afin de l'orienterdans le bon sens, celui de la durabilité. C'est pourquoi certains

auteurs (P.MERLIN, A.MASBOUNGI) préfèrent le lerme UrbanStrategy pour désigner le Projet Urbain. En langue polonaise enrevanche, le PU est décrit comme une étude (Studium rozwojumiasta), qui fait penser à la dimension studiale du PU, termedésignant un travail d'analyse approfondi et attentif, qui s'ap-plique de surcroît à I'objectif de management du développe-ment de Ia ville, en signifiant ainsi la prédominance du dessein(stratégie) sur le dessin (plan d'aménagement).

La conscience de ces différences de terminologie en usageest importante. Dans une situation de mobllité des savoirs etdes savoir-faire, quant les projets urbains deviennent l'objet dedébats, de concours, d'appels d'offres internationaux et quantl'équipe de projet réunit souvent les spécialistes des nationali-tés plurielles, se mettre au même diapason peut s'avérer utile.l

1- Laquestion /1'estpas artodine.,ryousen avonspourpreuvelaconfusion determes qui aprévalulorsdet'élaboratlondes projetsclevillesnouveltr-sen Al§érie par les maîtres d ceuvre sud coréens. qui utilisaient le concept cle Master Plan pour désigner le schéma directeur stratéglque lssu de la dé-marcheduPrajetUrbain.Or, lemaîtredel'ouvragevisaitl'élaborationd'unPlanct'Aménagementc1elaVilleNouvellePAVN,instrumentrèglementairede planification qui correspond au Plan Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme PDAI.). Cette conf uston a retardé tes approbations consécutlyes, dufait de la non conformité de la réponse clu maître d'ceuvre âux attentes ciu maître de I'ouvrage, en t'absence à l'époque (2006) des textes d'applicationréglssa/rt le PAVN et en /'alrsence clu volet stratéË:ique cte planification urbaine en Algérie.

iËrl1e" -

La deuxième confusion est celle qui concerne la nature

de l'outil. Le Prolet Urbain n'est pas un projet urbanistique, ni

un projet d'aménagement urbain, bien qu'il aboutisse à leur

réalisation en fin du processus. C'est une démarche, un pro-

cessus, qui se sert à chacune de ses étapes des outils divers:projets pa rtiels, program mes, cha rtes, montages procédu raux,

contrats, etc. C'est un processus qui vise à définir, en lmpli-quant un nombre lmportant d'acteurs, I'avenir possible d'un

ensemble urbain qul peut être atteint à l'horizon donné, dans

un cycle d'évolution de son développement, en termes de stra-

tégies: sociale, économique, environnementale, urbaine. orga-

nisationnelle. ll ne faut donc pas confondre ces deux notions,

surtout dans les enseignements dispensés aux étudiants en

architecture, dans les ateliers de projet, où la notion du Projet

Urbain est souvent mal interprétée.

Si la question de la nature de I'outil le plus à même de ser-

vir la cause de développement urbain durable a été résolue

dans les pays développés, en Algérie elle pose toujours un

problème de taille. Plan ou projet ? Les autorités centralessemblent convaincues que le PDAU, outil idoine, est en mesure

cle jouer le rôle du projet. Affirmer cela, c'est méconnaître en

effet la nature et la consistance du Projet Urbain. Si le PDAU

est un instrument d'urbanisme opératlonnel, règlementaire,

opposable aux tiers, non négoclable et fermé, élaboré pour lemoyen terme sans une participation effective de la société ci-

vile, appliqué par I'Etat et qui contrôle l'usage du sol, oriente lacomposition urbaine et assure la fonctionnalité de I'ensemble

- le PU est un processus quasi permanent. aux visées straté§i-ques, d'orientation, négociable et ouvert, révisable au fur et àmesure cl'évolution de la situation et de développement urbain,qui implique les acteurs en place dans un processus de co-

production et même de co-f inancement des actions arrêtées

suite à un consensus négocié. La différence est évidente (voir

le tableau ci-après).

Pour un architecte qui reçoit la commande de son client,

lequel de deux doit prendre forme d'abord: le plan ou le projet

? Le projet signifie là toute une série d'interviews et analysesqui visent à préciser le programme, à intégrer l'objet dans son

contexte, à cerner le budget disponible, les techniques et ma-

tériaux qu'il faudra prévoir, qul demande une réflexion créativepour inventer un concept et une philosophie qui confieraientune âme à son archltecture. Les plans viendront ensuite expli-

clter, desslner I'idée et traduire sa faisabilité.

De même pour un touriste, lequel de deux précède l'autre: le

plan ou le projet ? C'est d'un projet qu'il s'agit quand on décide

de choisir de falre une randonnée ou une visite guidée des mu-

sées, en fonction de ses objectifs de vacances, de ses moyens

et de ses désirs. C'est des plans qu'il s'agit quand il faudraalors fixer l'itlnéraire, planlfler les horaires ou réunir un budget.

Bien que l'on peut aussi s'aventurer à construire sans projet en

adaptant les plans préexistants, ou à partir en vacances au gré

des humeurs ou des hasards de situation. Mais alors, il faudra

s'attendre à des surprises, pas forcément agréables...

2 Voir le Guide du Projet Urbain, Volume l, chapitre 4, pages 102 7473 CHARLOT VALDIEU & OUTREQUIN, 2009, p.192

Comment peut-on concevoir des plans directeurs d'appli-

cation d'une idée, se servant des règles et des normes, sans

avoir une précision préalable des enjeux qu'il faut affronter,des objectifs partagés par ious, des effets attendus et des

moyens qu'il faut mettre en ceuvre ? Autant des questions qui

ne nécessitent pas de réponse, tellement elles sont évidentes.

Pourtant, la conscience de la nécessité d'élargir et de diversi-

fier le champ d'outils d'urbanisme en Algérie n'est pas encore

encrée, ni dans la théorie, ni dans la pratique de la nraîtrise

d'ouvrage ou de la maîtrise d'ceuvre urbaine. Malgré l'évolu-

tion du droit foncier et immobilier vers l'économie de marché

et I'adoption de la politique de développement durable urbain,

malgré les avertissements des chercheurs et des profession-

nels du métier, le PDAU et le POS continuent à trÔner dans le

chapitre de planification urbaine depuis 1990 comme seuls

maîtres à borcl, les autres instruments règlementaires n étantque des versions spécialisées de deux premiers (notamment lePAVN ou le PPSMVSS).

Nous sommes donc désormais avertis des dangers que

peut impliquer la mauvaise compréhension du caractère de Ia

démarche du Projet Urbain. ll est intéressant par conséquentde voir comment les expériences de Projets Urbains ont pris ra-

cine en réponse à la complexité des problématiques urbaines

actuelles et à I'ampleur des défls qu'il faudra affronter denrain

en milieux urbains.

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= : : t': :: :.i : :l:i i: :i :.i ::'.i.::: : ::

En 1992, à I'occasion ciu Sommet de la Terre à Rlo, de nom-

breux pays ont souscrit à I'Agenda 2t pour le XXI" siècle, plan

d'intervention mondial en faveur du cléveloppement durable.2

Le Sommet a appelé les collectivités locales à mettre en place

des Agendas 21 locaux, qui reprennent les objectifs de l'Agen

da 21 (appelé aussi I'Action 2l-). Catherine CHARLOT'VALDIEU

et Philippe OUTREQUIN définissent l'Agenda 2l local comme

un projet politique formuté pour un territoire, qul se présente

sous /a forme d'un programme d'action répondant aux finali-tés, principes et défls du développement durable.3 Christian

BRODHAG précise qu'un A§encla 21 local est un processus de

réflexion stratégique de nature participative, à l'échelle d'un

territoire, qui se concrétise par un programme d'actions pério-

diquement évalué et mis à iour.a

En général, I'Agenda 2Llocal est un processus dynamique

- comme d'ailleurs le Projet Urbain - qui repose sur un diagnos-

tic partagé de cléveloppement durable du territoire. ll traduit lavolonté de la mise en ceuvre du concept de développementclurable dans une collectivité, qui peut être une ville moyenne

ou grande, un territoire intercommunal (agglomération, aire ur-

baine, parc naturel régional, périmètre de sauvegarde, etc.), ou

une région urbaine (aire métropolitaine, territoire interwilayal)'

LA2l- local propose un programme d'actlon qui pourrait aider

à maintenir le cap ou à orienter le développement vers plus

de durabilité. Cependant il a souvent une coloration environne-

mentale prononcée, en fonctlon de la volonté des élus ou des

techniciens qui ont la charge de son élaboration.

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+

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1 BRODHAG Ch., BREUIL F.,2AA4; RARE,2OA5

15

EN Pnotrr

Figure 1. comparaison des éléments fondateurs du pDAU avec Ie projet urbain.

desrèglernentg,d'usageotdecompositlon :

x Administratif imposé. obligatoire* Limites communales ou intercommunales

* Aménagement et urbanisme(définition de secteurs d'urbanisation, de servitudes, localisationdes programmes d'habitat, de grands équipements et infrastruc-tures, zones de protection et de mise en valeur)

Moyen terme (15 ans)

v10.000, v5000Affectation des sols et règlements d'aménagement urbain

Maîtriser l'aménagement spatial:* rechercher le sol urbanisable* désigner les sites, la forme urbaine, lestracés, les localisations* quantifier les programmes* affecter le sol

Enjeux de mise en forme du contenant urbain et de satisfactiondes besoins en termes de contenu:* lVlaîtrise de l'étalement* Structuration de la centralité et des espaces publics* Composition de la forme urbaine et de l'image* Protection contre les risques* Offre de transport en commun* Répartition des logements et des équipements, etc.

* Méthode linéaire* Non prise en compte de seuils de développement* Programmation tactique sans vérification IRF (impacts, rentabi-lité, faisabilité)* Approbation par enquête publique ponctuelle et concertationsectorielle

* Directives d'aménagement* Règlements d'urbanisme* Phasage* Mise en ceuvre par le biais des POS

* Opposable aux tiers* Révision exceptionnelle* Absence de monitoring

Proiet d'avenirPtojet de développement durable

* Enclenché et défini en fonction du contexte, de

constat de défaillance ou de besoin de formulerune vision d'avenir partagée* Limites communales ou intercommunales

* Développement urbain durable(cohérence spatio-fonctionnelle, cohérence éco-nomique, équité sociale, intégration environne-mentale du développement et d'aménagementurbain)

Long terme (20-30 ans), moyen et court terme

v50.000, t/25.000, v10.000orientations stratégiques de développement etd'aménagement, programmes qualitatifs et quan-

titatifs, estimation, phasage, montages foncier etfinancier

Mettre en place un projet de développement du-rable:* désigner les projets complexes* qualifier les programmes* contractualiser le développement et l'aménage-ment

Enjeux de mise en cohérence des exigences ducontenant et du contenu à terme:* Efficacitééconomique* Equité sociale* Efficlence environnementale

* Méthode itérative, en boucle, programmation

réversible* Prise en compte de seuils de développement* Programmation stratégique avec vérificationIRF* Consensus par concertation multi-acteurs etmulticritères permanente

* PIan d'action, programme-cadre* 0rientations d'aménagement* Phasage* lvlontages fonciers et financiers* Cadrage contractuel* Mise en æuvre par le biais des PUC (projets ur-

bains complexes)

* Négociable et flexiblex Opposable aux outils d'urbanisme en aval* Révision permanente et réversibilité des déci-

sions en cas d'événements exceptionnels* Monitoring de développement

Source: B E R EZOW S K A-AZZAÇ (20 72)

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Echelles temporelles

Echelles d'élaboration

Contenu

Méthodes d'élabora-tion et d'approbation

Révision et statut

Pour rappel, les 21 champs d'action de I'Agenda 21, lo'cal ont été regroupés au niveau européen en cinq famillesthématiques:5

1. Air, eau, nature et biodiversité

2. Transport, déchets, énergie et changement climatique

3. Urbanisme, logement-habitat, HQE, écogestion et gou-

vernance, risques

4. Economie, industrie, agriculture, commerce, tourisme

5. Culture et patrimoine, éducation, santé, solidarité, coo-pération décentralisée

On peut classer les outils de I'A$enda 2L local en cinqgroupes:6

* Outils du diagnostic territorial (le diagnostic peut être faitsoit par le biais d'un bilan interne de la collectivité locale sur

son propre fonctionnement et activité, soit par des enquêtesauprès de population ou les analyses de groupes de travail qui

réunissent les acteurs locaux et les habitants). Le diagnosticutilise les indicateurs de développement durable, les diversesméthodes d'analyse et aboutit à la réalisation de profil de dé-

veloppement durable local. Les indlcateurs peuvent être choi-

sis par les équipes d'étude, mais à Hanovre en 2000, lors de la

troisième conférence des villes durables européennes consa-

crée à la mesure des progrès accomplis par les collectivitéslocales dans la mise en place des Agendas 2llocaux" une liste

de 10 indicateurs fondamentaux pour la durabilité locale a été

arrêtée.* Outils d'information, de sensibilisation et de formation

(base des données et systèmes géographiques d'informationSlG, statistiques et indicateurs, sites web, multimédia, bornes

interactives, publications, mallettes pédagogiques pour les élè-

ves et étudiants, points d'accueil du public, label "Citoyenneté,Environnement, Développement CED par le PNUD, formationsen direction des services de I'Etat, des élus, des milieux asso-

ciatifs et des milieux professionnels, etc.)* Outils d'évaluation (grilles d'analyse et tableaux de bord

pour l'évaluation des projets des collectivités locales, des poli-

tiques territoriales et de suivi de l'action publique).

* Outils de financement (contrats de programmes, créditssectoriels, financements européens, financements par des or-

ganismes publics ou les collectivités locales, financements pâr

les entreprises ou des organismes privés dans le cadre d'ac-

cord contractuels de l'Agenda 2t local, budgets annuels des

collectivités locales concernées).

Ces outils sont aussi employés par le Projet Urbain, mais

les objectifs ne sont pas pareils - l'A27 local vise la nmise en

durabilité, d'un territoire, le PU vise la résolution d'un problème

stratégique qui correspond aux enjeux identifiés.

En réalité, bien que la démarche d'élaboration de l'Agenda

21- local ressemble à celle du Projet Urbain, les deux outilsn'ont pas la même vocation. ll ne faut donc pas les confondre.

COMITE 21, (2002), Volume 2, p.19

COMELIAU, HOLEC, PIECHAUD,2001, pp.82 94

Plusieurs différences méritent d'être soulevées, afin de ne plus

faire de l'amalgame:* C'est une durabilité du territoire qui fait l'objet du diagnos-

tic dans le cadre de l'Agenda 21,local, qui ne pratique générale-

ment pas d'approches thématiques (comme par exemple l'éva-

luation de l'attractivité, de compétitivité, de qualité du cadre

bâti, de mixité sociale, de l'efficience économique, etc.) et estsouvent orienté sur les aspects environnementaux, contraire-ment au Projet Urbain.

* LAgenda 21,local n'est pas un outil obligatoire, il n'a doncpas de contraintes normatives, Iégislatives ou règlementaires.

Le Projet Urbain en revanche, s'il intègre le système de planifi-

cation spatiale stratégique (comme c'est le cas dans le cadre

de politique de la ville de nombreux pays), devient un outil of-

ficiellement reconnu sous diverses formes et son élaborationest obligatoire (comme par exemple en France, en Pologne ou

en Australie).* I-Agenda 21-local ne conçoit pas de stratégie, mais énon-

ce des intentions générales, les principes que la collectivité lo-

cale s'engage à respecter. Les programmes d'actions proposés

dans le cadre de l'Agenda 2l local ne sont pas spatialisés, ils

sont seulement listés - on taxe cette liste d'un catalogue d'ac-

tions passe-partout, établies sous réserve de pertinence uni-

verselle de la stratégique globale de développement durable,

valable partout dans le monde. Le Projet Urbain en revanche

naît, surgit d'un contexte local.* N'étant pas un outil stratégique, mais un outil d'expres-

sion d'une politique, I'Agenda 2T local n'utilise pas de métho-

des d'analyse prospective et ne hiérarchise pas les actionsen fonction de leur priorité. S'il n'est pas traduit en stratégiecontextualisée et concrète par un Projet Urbain, l'Agenda 21local risque de rester lettre morte.

Figure 3. Démarche d'élaboration de I'Agenda 2Llocal

56

Source: AREHN (2004)

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Figure 2. chaîne logique d'outils de la mise en (ruvre de développement durable

LA POLITIQUE LA STRATEGIE LES PROJETS

pourquoi ? (ênjeux, défis)quoi ? (cibles, objectifs,programme, exemplesd'actions)

quoi ? (programmes-cadres,actions, orientations)comment ? (moyens humains,juridiques, institutionnels,organisationnels, fi nanciers)quand ? (phasage)

où ? (périmètres,'sites)pour qui ? (thèmes)avec qui ? (acteurs)comment ? (image, forme,

ÿpologies, qualité, relationsfonctionnelles, gestion des fluxet de ressources, gestion desrisques, montages fonciers,financiers, marketing etmanagement, monitoring)

LES PLAN§

où?combien ? (programmesdétaillés)comment ? (règlementsurbanistiques,procédures,financements)

DOMAINES DU PROJET URBAIN

Agenda 21 localProgramme d'actions DD

Projet Urbain global Projet Urbain localProjets Urbains complexes

ConventionsTableaux de bord

Profils du DDForums

Comités de concertationGroupes de travailFonds de soutien

Schémas directeurs dedéveloppement

Schémas de cohérenceDevelopment Guide Plans

Urban StrategyStructure Plans

Studium rozwoju miastaConseils

Maîtres de I'ouvrageMaîtres d'oeuvre

Comités de pilotageComités de concertation

Contrats de ville

Projet d'Amériagement et dedéveloppement durable PADD

Master PlansU rban Renewal Programmes

Maîtres de I'ouvrageMaîtres d'æuvre

ForumsComités de concertation

Codes d'urbanisme locauxContrats de plan

Plans d'aménagementet d'urbanisme

Plan DirecteursPIans d'occupation des

sols POSPlans spécifiques (PDU,

PLH, PPSMV, PQA,PPR, etc.)

Maîtres de l'ouvrageMaîtres d'oeuvre

Le Plan n'est finalement qu'un moyen d'exécution du Projetporteur d'idées. La philosophie du projet, la socio-anthropolo-gie du projet, l'économie du projet, la qualité environnementaledu projet, les techniques du projet, la méthodologie du projet,autant de notions qui ne s'appliquent pas au plan, mais auxidées que porte le projet et a'u processus de son élaboration.

Au terme de cette courte démonstration, nous constatonsdonc que le Projet Urbain est malheureusement sujet à de nom-breuses confusions quant à la compréhension de sa notion.Les ambiguités sont soit d'ordre terminologique (l'on confondle PU avec le projet urbanistique et architectural ou le projetd'aménagement urbain, on lui attribue la valeur d'outil de com-position urbaine formelle à cause du terme anglais design, quisignifie autant le dessein que le dessin), soit d'ordre concep-tuel (l'on confond le résultat du processus avec le processuslui-même). Lamalsame est aussi présent quant à l'assimilationde l'instrument d'urbanisme règlementaire en vigueur en Alsé-

Source.' BEREZOWSKA-AZZAÈ (2072)

rie, en I'occurrence le PDAU (Plan Directeur d'Aménagement eld'Urbanisme) au Projet Urbain. Cette confusion est entretenuemême parmi certains responsables de la maîtrise d'ouvrageurbaine, et elle mérite d'être levée une fois pour toutes.

Les confusions sont encore tenaces dans les écoles d'ar-chitecture, parmi les élus, les maîtres d'ceuvre et parmi lesacteurs de la société civile. Une formation, l'information et lacommunication autour de la notion du Projet Urbain s'avèrentdonc bien nécessaires.

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Réf é rc n ces b i b I io §ra ph i q ue s:1-AREHN, LAgenda 2Llocal. outil du développement durallle, AgenceRégionale de l'Environnement de Haute Nornlandie, Rouen 20042-BEREZOWSKA-AZZAG 8., Guide du Projet Urbain, Volume l: Connaître le contexte de développement durallle, Editions Synergie. Alger20LL3-BEREZOWSKA-AZZAG E., Guide du Projet Urbain, Volume ll: Com-prendre la démarche du Projet Urbain, Editions Synergie, Alger 20L24-BRODHAG Ch., BREUIL F., Dictionna re du développement durable,AFN0R, Paris 20045-CHARLOT-VALDI EU C.. OUTREQU I N Ph.. L urba n isme d u rab e. Concevoir un écoquartier.6-Le l\4oniteur. Paris 20097-C0NllTE 21, Territoires et développement durab e, Vo ume 2. www.com ite21.org8-C0l\4ELlAU L. HOLEC N.. P ECHAUD J.P., Repères pour IAgenda 21local, Associatron 4DlDATAR, Parls 20019-IVASBOUNGI 4., Projets urba ns en France.Le N4oniteur. Parrs

200210-N{ERLIN P., CHOAY F.. Dict onnaire de anrénagement et de urllanisme. PUF, Paris 200511- RARE, objectif développement durable. Comprendre et ag r surson territoire, Réseau des Agences Régionales de I Energie et de I En'vironnement, Paris, 2005

***æ § Hors Série n'4 - Décembre 2012

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