democracia y ciudadanía inclusiva: reflexiones desde la perspectiva de género. veredas, revista de...

Revista de pensamiento sociológicoaño 16 | número 31 | segundo semestre de 2015

Veredas. Revista de pensamiento sociológico, año 16, número 31, segundo semestre de 2015 • Publicación semestral del De-partamento de Relaciones Sociales, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Edificio de profesores, segundo piso, Calzada del Hueso 1100, Col. Villa Quietud, Coyoacán, 04960, Ciudad de México, dirección electrónica: [email protected] • Editores responsables: Bárbara Bruchez, Jesús Avila • Edición e impresión: es3arte, Hamburgo 66-701, piso 7, col. Juárez, C.P. 06600, Cuauhtémoc, Ciudad de México. Tel. 5208-7782. [email protected] • Distribuida por la Librería de la uam-Xochimilco, Edificio Central, planta baja, tels. 5483 7328 y 29. Número de Certificado de reserva de derechos al uso exclusivo del título: 04-1998-120117081100-102. Certificado de licitud de título: 12045. Certificado de licitud de contenido: 8431. ISSN: 1665-1537. Impresa en México / Printed in México.

D.R. © 2015, universidad autónoma metropolitana

Los artículos presentados son responsabilidad exclusiva de los autoresy podrán ser reproducidos total o parcialmente siempre y cuando se cite la fuente.

Universidad Autónoma Metropolitana

Salvador Vega y León, Rector generalNorberto Manjarrez Álvarez, Secretario general

Unidad Xochimilco

Patricia E. Alfaro Moctezuma, RectoraJoaquín Jiménez Mercado, Secretario

Carlos Alfonso Hernández Gómez, Director de la División de Ciencias Sociales y HumanidadesAlfonso León Pérez, Secretario Académico

José Antonio Rosique Cañas, Jefe del Departamento de Relaciones Sociales

VeredasRevista de pensamiento sociológico

comité editorialSergio Méndez Cárdenas (presidente)

Gerardo Ávalos Tenorio / Jorge E. Brenna BecerrilJanette Góngora Soberanes / Lisset Márquez López

Jaime Osorio Urbina / Mario Ortega OlivaresGuadalupe Pacheco Méndez / Adriana Plascencia Díaz

miembros externosMónica Casalet / Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)

John Holloway / Universidad de EdimburgoMichel Husson / Institute de Recherches Economiques et Sociales, París

Albert Kasandra / Universidad de LovainaGustavo de la Vega Shiota / Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, unam

Polymnia Zageska / Universidad Sorbonne Nouvelle París IIISergio Zermeño / Instituto de Investigaciones Sociales, unam

coordinadores del tema de veredasGerardo Ávalos Tenorio

Jaime Osorio Urbina

Tema de Veredas | Debate sobre el Estado y las políticas públicas

7 Introducción: Del Estado y las políticas públicas de los clásicos a la actualidad

19 Estado y capital en la democracia liberal Elena Osorio Martínez

45 La reconfiguración del orden mundial José Luis González Callejas

69 La estatalidad y su concreción cósica. Desde el horizonte hermeneútico de la crítica de la economía política Gerardo Ávalos Tenorio

97 Democracia y ciudadanía inclusiva: reflexiones desde la perspectiva de género Marta Pajarín García Begoña Leyra Fatou

123 Ciclos de institucionalización y cultura política en México, 1810-2010 Guadalupe Pacheco Méndez

143 Instituto Nacional Electoral: entre el cambio institucional y el cambio históricoJosé Antonio Rosique CañasSergio Alejandro Méndez Cárdenas

169 La violencia de Estado en México y las desapariciones forzadasJosé Luis CisnerosMitzi Elizabeth Robles Rodríguez

193 Violencia familiar en México y políticas públicas para detenerlaLaura Díaz-Leal Aldana

Índice

227 Estado, desarrollo, bienestar y política socialCristina Pizzonia

267 Confianza, percepción ambiental y reconocimiento de derechos de las cooperativas de la Reserva de la Biósfera de Sian Ka’an, un problema de gobernanza ambientalMaría Teresa Munguía GilGermán Méndez CárdenasAlfonso Munguía Gil

291 El clientelismo en la política social del Estado de México. Estudio de caso: Programa de Seguridad AlimentariaAlfonso León Pérez

309 Políticas públicas del gobierno del DF, a partir de la democratización de 1997Myriam Cardozo Brum

333 CDMX basura: proyecto de papelHéctor Castillo Berthier

369 La legitimidad en el discurso de políticas públicasGerardo Zamora Fernández de LaraRigoberto Ramírez López

391 Reseña del libro: Israel Covarrubias, Los espejos de la democracia. Ley, espacio político y exclusión, Gedisa-uacm, México, 2015, 190 pp.

Debate sobre el Estado y las políticas públicas

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Introducción: Del Estado y las políticas públicas de los clásicos a la actualidad

JOSÉ A NTON IO ROSIQU E C A Ñ A S

El conjunto de trabajos que se presentan en este número 31 de Veredas: Revista de pensamiento sociológico, enmarcados dentro del tema titulado “El debate sobre el Estado y las políticas públicas”, obliga a pensar en la racionalidad de gestión para el desarrollo general a la que está obligado el Estado con la sociedad, pues tiene que producir obras, servicios y formas de valor público que garanticen la reproducción del statu quo, además de mantener en equilibrio las inequidades y desigualdad social que genera el capitalismo.

Aunque la formación del Estado moderno data de sus primeras formas absolutistas en Europa de los siglos xvi al xviii, los aparatos administrativos ligados a formas de dominación que le anteceden, han estado presentes en la humanidad desde tiempos inmemorables; según Omar Guerrero la historia registra administraciones públicas desde las grandes civilizaciones desarrolla-das en las zona fluviales de Egipto, Mesopotamia, China, India, Mesoamérica, Perú y otras más, mismas que hicieron posible la construcción de enormes obras hidráulicas y centros ceremoniales, ahora patrimonio universal de la humanidad (Guerrero, 2001: p. 19). Todas ellas fueron edificadas bajo el mo-do de producción despótico-tributario, tal como los describió Karl Wittfogel en el siglo xix (Wittfogel, 1966). Hay que enfatizar que en ninguna de esas sociedades se gobernó bajo políticas públicas.

De hecho, hasta hace tres décadas, el concepto de políticas públicas (public policies) era poco conocido fuera de Norteamérica. Para el caso de México, a partir de la publicación en 1992 de los cuatro tomos del doctor Luis F. Aguilar Villanueva dedicados a su estudio, se puso a la comunidad académica de las ciencias de la gestión en el interés por analizar, investigar y crear programas

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universitarios para formar profesionales, a partir del marco teórico de los fun-dadores. Fue así que nos enteramos que a mediados del siglo pasado, Harold D. Lasswell visualizaba a:

[…] las ciencias de las políticas como un conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado. […] Es muy posible que las ciencias de políticas busquen aportar el conocimiento necesario para mejorar la práctica de la democracia (Lasswell en Aguilar, 2001: p. 102).

Esa idea teórico-práctica todavía muy elemental y pragmática de las ciencias de la gestión estadounidense se adoptó ya evolucionada en México, cuando se fundó la Maestría en Políticas Públicas en el itam en 1987 y más adelante en la Universidad Autónoma Metropolitana, en la Unidad Xochimilco, al lado de los profesores Fernando Bazúa, Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Suárez, Giovanna Valenti y Rodolfo Vergara, proyectos en los que la participa-ción de Luis F. Aguilar fue decisiva (Aguilar, 2000: p. 9); en la misma Unidad Xochimilco, en la década de 1990, también se fundó la licenciatura de Política y Gestión Social, con esa orientación académica.

Específicamente sobre esa obra, el doctor Aguilar comenta que su experiencia a mediados de la década de 1980 en la Universidad de California, Berkeley, fue lo que le permitió recoger la obra de intelectuales interesados en problemas de gestión y sobre todo de toma de decisiones del gobierno estadounidense cuando trataba de resolver los problemas de desarrollo de un Estado de bienestar, para recoger bajo su amparo las demandas específicas provenientes de los diferentes públicos a quienes se tenía que servir en la posguerra, con programas diseñados por cuerpos burocráticos profesionalizados, que tendrían que implementarlos con economía, eficacia y eficiencia, en tanto que se trataba de ciudadanos-clientes pagadores de impuestos.

Pensando en que las políticas públicas, independientemente de su géne-sis, requieren de la intromisión del Estado, es importante tomar en cuenta la propuesta que nos hace Gerardo Ávalos sobre lo que se puede entender

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por el concepto llano de política, sin adjetivos, y por qué no, en su forma más tradicional:

la política es un saber orientado a la práctica del gobernar o bien ser gobernado. […] este saber práctico puede ser aquél que se resume en la palabra ‘prudencia’, de raigambre aristotélica, […] que es un saber que está vinculado con el recono-cimiento de que los fines del gobernar tienen mucho que ver con el desarrollo de las virtudes de los seres humanos (Ávalos, 2002: p. 13).

Debemos aceptar que a falta de un Estado burocrático, en los imperios antiguos y los reinos medievales propiamente no se gobernaba, en cambio sí se conquistaba, se sometía y se dirigía a otros pueblos con el apoyo del ejérci-to, comerciantes y líderes locales aliados, que llevaban a cabo el cobro de los impuestos y tributos en las diferentes comarcas bajo control.

Quizá gobernar en forma técnico-administrativa es algo que sucedió a partir de la existencia del Estado capitalista en su primera versión, la absolu-tista. Así ocurrió tempranamente en Prusia, Francia, España e Inglaterra, con el apoyo de la “Cámara”, órgano administrativo heredado, que había tenido la función de tesorería al servicio del señor feudal, fenómeno administrativo que también recibió el nombre de “policía”. En el siglo xvii conservó el nombre genérico de Cámara, del que se deriva el de los cameralistas; por eso otros prefirieron denominarlo “Colegio”, que se trataba de escuelas que tenían la función de formar administradores profesionales y leales al rey absoluto, que en ese periodo representaba al Estado central y ya no a los principados feudales dispersos en territorios en proceso de unificación. “La Cámara absolutista inaugura un estilo administrativo de grandes proporciones; los cameralistas sistematizan, racionalizan y organizan el trabajo administrativo del Estado absolutista” (Sánchez, 2001: p. 65).

Lo que queremos enfatizar es que hasta antes del siglo xvii no se puede hablar de gobernar por falta de una administración pública profesionalizada y menos por políticas públicas, ya que las políticas que implementaba el gobierno eran autárquicas; por eso, dos siglos después en el contexto de los países de la Unión Europea que presumen de ser democráticos, Rafael Bañón i Martínez expresa que:

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La complejidad de la naturaleza de la acción pública aumenta al situarla en un contexto político democrático. Claro que se puede argumentar que no hay acción pública en ningún otro contexto, que la acción no es pública, aunque sea gubernamental, mas que en los sistemas democráticos. En todo caso, la acción pública está impregnada por los valores del sistema político, en este caso del democrático (Bañón, 2003: xviii)

Mucha tinta se ha escrito sobre la diferencia y la relación simbiótica entre gobierno y administración pública; quizás la afirmación de Thomas Woodrow Wilson en el sentido de que: “La administración es la parte más ostensible del gobierno; es el gobierno en acción; es el ejecutivo operante; es el más visible aspecto del gobierno” (Wilson, 1985: p. 85), ilustra con lucidez los vínculos indisolubles entre una instancia y otra, pero a la vez nos hace ver que no es lo mismo gobernar que administrar, aún en los “sistemas de botín”, donde los ganadores de la contienda electoral invitan a sus correligionarios y amigos a formar parte del gabinete, nombrándolos en los diferentes puestos de la admi-nistración pública, pues unos actos tienen que ver con los varios asuntos de la arena política y otros con la gestión de los asuntos del gobierno.

El sistema republicano ofrece en principio una división muy general entre los poderes públicos; el poder legislativo hace las leyes, el ejecutivo las ejecuta y el judicial las interpreta. En el sentido común de cualquier sistema político los actores suponen que los funcionarios públicos de más alto nivel se dedican a la política, mientras que los de niveles intermedios y bajos son administrado-res al frente de las oficinas donde se ejecutan las decisiones políticas. Pero en realidad no hay una teoría administrativa puntual que diferencie con precisión en cada aparato político-administrativo, quiénes son políticos y quiénes son administradores; apenas las leyes de profesionalización han tratado de definir formalmente las facultades, funciones y atribuciones para los puestos de cada estructura con más rigor, lo que no significa que los funcionarios no se sientan políticos y que en los hechos hagan política cuando administran los programas diseñados por los políticos.

Hay que reconocer que en México, salvo excepciones, no se ha avanzado en el servicio civil de carrera; visto así, lo que se decide en el ámbito político, se

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ejecuta en el ámbito administrativo, pero en realidad todos toman decisiones y aunque hay jerarquías, los funcionarios medios y bajos cuentan con poderes técnicos y conocimientos que les permiten cierto grado de control sobre los resultados de la acción gubernamental; una discusión más puntual sobre el asunto la expone Rafael Martínez Puón, cuando trata el problema existencial que se da entre los administrativos y los políticos al momento de tomar las decisiones dentro del gobierno (Martínez, 2013).

Aceptando que el enfoque de políticas públicas para la toma de decisiones sobre programas y acciones orientadas al desarrollo general de un país es un conjunto de conocimientos de nueva generación muy sugestivo para lograr legitimidad por resultados y forma de obtenerlos, hay que tomar en cuenta que en momentos en que los valores de la democracia apenas se asomaban en la modernidad, las sociedades tuvieron que partir de las ideas y teorías dominantes del momento para organizar las actividades que les ofrecieran más y mejores ventajas.

A partir del momento en que emergen los Estados-nación, se produce paulatinamente la descomposición institucional del feudalismo, donde la Iglesia católica era la autoridad más visible y dominante del mundo occidental, las formas de gobierno constitucionales, sean monárquicas o republicanas, parlamentarias o presidenciales y con burocracias especializadas para atender las diferentes materias de los asuntos públicos, hacen presencia en la vida co-tidiana de los gobernados presentándose como la autoridad legal que marca la relación fáctica y tangible entre Estado y sociedad.

El problema central para aquellas sociedades colonialistas consistía en de-finir cuál era la estrategia a seguir para lograr ventajas económicas, políticas y militares que les permitieran mantener su soberanía y preponderancia, frente a los otros Estado-nación en medio de una lucha por el reparto del Nuevo Mundo.

Esos gobiernos echaron mano de los conocimientos que ofreció la eco-nomía clásica, iniciada por los mercantilistas, continuada por los fisiócratas, y llevada a su expresión más decantada por Adam Smith. El primero aportó la muy célebre metáfora de la “mano invisible”, para referir la existencia de un equilibrio automático y un sistema justo de distribución de la riqueza, si se permitía que cada individuo buscara la satisfacción de su propio interés. En


esta tesitura, Jean-Baptiste Say, proponía la idea de que “toda oferta genera su propia demanda”, y, por lo tanto, el mercado por sí sólo podía resolver los problemas del desarrollo nacional, sin el concurso del Estado. A éste sólo se le asignaron las tareas de cobrar impuestos, ofrecer seguridad, impartir justicia jurídica, y hacerse cargo de las obras que, por su magnitud, no podrían ser llevadas a cabo por algún particular (Smith, 1981: pp. 614-718).

Bajo el liberalismo al Estado también se le encargaban tareas relativas a la garantía del adecuado funcionamiento de la actividad económica, sobre todo en lo relativo a la protección de la propiedad (Estado gendarme, Estado guardián nocturno), mediante el mantenimiento de la autoridad soberana y del ejército que mantuviera a los enemigos fuera de sus fronteras nacionales y coloniales. Cualquier otra intervención podría ir contra el derecho natural de la libertad económica, es decir de dejar que cada quien intercambie lo que sea en beneficio de su propia persona (Smith,1981: p. 479).

La propensión a permutar, cambiar y negociar una cosa por otra y el egoísmo arraigado en la naturaleza humana, es lo que garantiza que mientras todos los individuos se comporten bajo ese principio, la sociedad se beneficie de los in-tercambios en el mercado. La cooperación para la división del trabajo hace que se mejoren los productos y servicios; eso conviene a todos y en la escala mayor permite ofrecerlos a la sociedad a través del mercado; el principio egoísta es simple “dame lo que necesito y tendrás lo que deseas” (Smith, 1958: pp. 16-17).

Las ideas de Smith expuestas en su obra clásica en 1776 fueron cultivadas por otros pensadores como Jeremy Bentham, Thomas Robert Malthus, David Ricardo y John Stuart Mill. Más adelante dio lugar (1870) a la llamada economía neoclásica, en la que destacó Alfred Marshall, quien a pesar de que no estaba de acuerdo con la tesis extrema de ver en el individuo un “hombre económico”, puso atención al dinero, los precios y el papel que jugaba el factor tiempo para entender las dificultades de todo problema económico, entre otros, la fijación de precios, producto de la relación oferta-demanda que genera valores y costos marginales. Sus límites permitían hacer análisis del mercado de un solo producto o servicio, es decir su enfoque era microeconómico (Gutiérrez, 2011: pp. 22-26).

Otro autor de la economía neoclásica fue Walras, quien se inclinó por un enfoque macroeconómico; él desarrolló un modelo que pretendía dar cuenta


de los efectos generados por un producto en los demás mercados. La economía clásica y neoclásica tuvieron fuerte influencia en Europa durante los siglos xviii y xix, pero fueron cuestionados por la corriente historicista y marxista por su propuesta del “hombre económico”. En contraparte proponían una concepción más social y colectiva, que permitía a las sociedades un desarrollo económico más justo; esas ideas socialistas precedieron al Estado de bienestar en el siglo xx (Gutiérrez, 2011: pp. 26-27).

Tuvo que darse la crisis de 1929-33 para que el paradigma del Estado burocrático aportado en 1920 por Max Weber, se abriera paso en las admi-nistraciones públicas mínimas, inspiradas por el liberalismo. La afirmación central de Weber era que el administrador público es un ser racional que actúa a favor del bien público y que está organizado bajo una estructura jerárquica y con una división especializada del trabajo. Esta idea fue complementada con el paradigma keynesiano de un Estado interventor en la economía, que debe hacerse cargo de los desequilibrios entre oferta y demanda que producen desempleo masivo, pues estuvo en contra de la idea de Say al afirmar que “la oferta no crea su propia demanda”. Él propuso que era el Estado y no el mer-cado el que en aquellas condiciones de crisis de desempleo masivo, tendría que propiciar las condiciones para generar una demanda efectiva, pues es la demanda la que incentiva la producción (Keynes, 2000: pp. 28-30).

Nada detuvo el crecimiento de las burocracias occidentales, inspiradas en la combinación de estos dos paradigmas que ponían al Estado por encima del mercado, como mejor gestor de la economía, pero también del bienestar de la población a través de programas universales de salud, educación, vivienda, pensiones, rentas, seguros de desempleo o de políticas selectivas para colec-tivos determinados y beneficiarios potenciales que deben tener garantizada su inclusión en ellos. Éste es el contexto, a mediados de los años cincuenta del siglo xx, en que emergen en las universidades estadounidenses los análisis de política pública que van dando forma a una estrategia legitimadora para el Es-tado capitalista, de cómo atender mejor a los amplios públicos que demandan certeza de servicios y productos básicos con calidad, que garanticen estabilidad y subsistencia dentro de un mercado voluble en precios y empleo y que además, de cuando en cuando es azotado por crisis regionales o mundiales causadas por


infinidad de variables como guerras, conflictos internacionales, energéticos, metales, migraciones internacionales, alimentos, pero también los ideológicos producidos por el temor al comunismo o a los fundamentalismos religiosos.

Richard Rose observando el desarrollo de los Estados de bienestar conso-lidados hasta mediados de los años setenta del siglo xx nos dice que:

La historia de Europa demuestra que el gobierno no tiene que ser grande para ser malo. No hay nada recomendable en las pequeñas tiranías, excepto que han dañado a menos personas que los mastodontes totalitarios (Rose, 1998: p. 46).

En los inicios de la década de 1980, Donald Reagan y Margaret Thatcher, inspirados por las propuestas ampliamente publicitadas de Milton y Rose Friedman y expuestas en su famoso libro Libertad de elegir, arremetían con políticas neoliberales en contra del Estado burocrático, sustentado en el gran gobierno movido por amplios cuerpos profesionalizados de funcionarios. Esta historia ha sido motivo de toneladas de publicaciones por todo el mundo, pero lo que nos interesa destacar aquí es el debate que se dio en torno a la patología burocrática por lenta, corrupta y patrimonialista que se volvió bajo el paradig-ma weberiano-keynesiano y lo que hizo posible un retorno al Estado mínimo en donde los programas sociales se redujeron o pasaron a ser gestionados por agentes privados. Tal como sucedió en Chile después del golpe de Estado al gobierno socialista de Allende, que se constituyó en el primer experimento neoliberal en América Latina.

Lo que vino después fue la caída del muro de Berlín en 1989, la extin-ción de la urss en 1990 y el colapso del Estado de bienestar, pero también del paradigma neoliberal que produjo más pobreza y concentración de la riqueza por todo el mundo. México, con todo y los recortes presupuestales, las privatizaciones y extinciones de empresas paraestatales motivadas por la gran deuda pública, el déficit fiscal y de falta de legitimidad por corrupción y burocratismo, sus históricos compromisos con los sectores populares que le dieron sustento al partido en el gobierno durante 70 años y aún con la alternancia de derecha que produjo la transición política de fines del siglo xx, mantuvo activa parte de la estructura institucional que le da soporte a su


sistema de bienestar. Éste, en la retórica política, se gestiona cosméticamente a partir de un discurso de políticas públicas en gobernanza democrática con los sectores privado y social; según el tema de que se trate, se hace a partir de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) o de otras dependencias especializadas en salud, vivienda, educación y sectores vulnerables, políti-cas en las que participan los tres órdenes de gobierno, pero siempre bajo la tentación de establecer compromisos clientelares.

Hay que reconocer que el análisis de política pública se ha convertido en una herramienta importante para los gobiernos, que dada la complejidad de la política actual obliga a practicar la gobernanza democrática en sus acciones públicas, trátese de reformas a instituciones, leyes, gestión de megaproyectos como trenes, puertos, aeropuertos o remodelación de barrios. Por eso no deja de ser polémico, por los valores que deben mediar durante el análisis y la aplicación de recursos, obtención de resultados y su evaluación, pero también por la manera en que se conciben, pues hay quienes ven en las políticas un ámbito público abierto, más allá de lo que aborda o controla el Estado; otros ven su génesis desde abajo, en los sótanos de la burocracia o en los sectores populares; otros desde arriba, en las oficinas de la presidencia de la república, con la asesoría de anillos tecnocráticos (Rosique, 2006: p. 67).

Por lo tanto, cuando se habla de políticas públicas, se trata de espacios sociales amplios en donde se insertan acciones gubernamentales, pero tam-bién de otros actores privados y sociales diversos, orientadas a la solución de problemas sentidos por la sociedad, que se deslizan hacia la agenda pública, por eso, los actores sociales hacen política para influir en la orientación que deben seguir las políticas, pues en nuestros tiempos queda claro que después del ajuste al gobierno, hay posibilidades para la vida pública más allá del Estado.

Lo cierto es que el Estado capitalista en la periferia y particularmente en las latitudes latinoamericanas, se preocupa, por un lado, de su legitimidad ante los sectores que le ofrecen el voto para mantener a la élite política y económica en el poder, pero a la vez por cumplir con sus funciones genéticas de reproducir las condiciones para el mantenimiento del statu quo, en ese sentido cerramos esta introducción de Veredas con las ideas de Jaime Osorio cuando dice que:


[…] el capitalismo requiere de un sistema interestatal para reproducirse y la actual etapa de mundialización requiere del Estado-nación tanto en el centro como en la periferia del sistema mundial capitalista para operar, convirtiéndolo en un actor fundamental de los cambios que se asisten en materia económica y política. Estamos lejos de la desintegración del Estado-nación, ya que si bien existen procesos que parecen debilitarlo son más sustantivos los que apuntan a su reorganización en aras de robustecerlo, lo que mantendrá los conflictos entre Estados y pone límites, a su vez, a la gestación de un gobierno mundial” (Osorio, 2004: p. 9)

Referencias

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Ávalos Tenorio, Gerardo (2002), Redefinir lo político, México, uam Xochimilco.Bañón i Martínez, Rafael (2003), La evaluación de la acción y de las políticas

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económico, Barcelona, Ediciones Grijalbo. Guerrero Orozco, Omar (2001), Teoría administrativa de la ciencia política,

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función directiva en las administraciones públicas, México, Miguel Ángel Porrúa.Osorio, Jaime (2004), El Estado en el centro de la mundialización. La sociedad

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Estado y capital en la democracia liberal

ELENA OSORIO MARTÍ N EZ 1

el presente artículo pretende contribuir al debate teórico sobre el Estado a fin de comprenderlo, ya no como sinónimo de aparato de gobierno, sino como un fenómeno político amplio y complejo con el propósito de arrojar luz sobre los distintos procesos políticos que tienen lugar al interior de los Estados –y entre éstos– que muchas veces son interpretados como no estatales o contradictorios a lo estatal. Así, contrariamente a las versiones que verían en el Estado un tipo de administración gubernamental que se ha ido transformando al punto de su reducción, afirmamos que el fenómeno estatal posee una esencia y fines propios de su materia que no modifican su estructura pese a las impresiones que la reorganización social está marcando en ellas. Desde este presupuesto teórico recobramos la potencia de la categoría de Estado para analizar la configuración histórica socioestatal de nuestro tiempo.Palabras clave: Estado, lógica del capital, política y democracia liberal.

this paper pretend to contribute the State theoretical debate in order to understand it not like a goverment system but as a complex and wide political phenomenon. The aim is to highlight the various political processes that are taking place within States -and in between- that usually are interpreted as non State or contradictory to the State. In opposition of those versions in which the State would be a kind of government administration that has been transformed to the point of its reduction, we affirm that the state phenomenon has its own intents and purposes; and that they don’t change its structure despite the impressions that social reorganization are influencing. From this theoretical framework we regain State category potency to analyze the socio-state historical configuration of our times.Key words: State, logic of capital, political and liberal democracy.

1. Doctorante de la décimo segunda generación del programa de Doctorado en Ciencias Sociales, Área de Concentración de Relaciones de Poder y Cultura Política, División de Ciencias Sociales y Humanidades y profesor asociado adscrito al Departamento de Relaciones Sociales de la uam-Xochimilco.


Introducción

Para pensar los cambios políticos y económicos que han tenido lugar en las últimas décadas y la forma en que se ha reconfigurado el análisis de lo político a partir de ellos debemos remontarnos a la declaración de crisis del Estado de bienestar que se tradujo en la crisis de gobernabilidad de las democracias y con ello al surgimiento de la necesidad imperiosa de la reestructuración institucional que proveyera de certidumbre y eficacia en el manejo de los recursos estatales. Como sabemos, las izquierdas políticas comenzaron a llegar al poder –ya sea a las cámaras de representación o a puestos de gobierno– ahora no para instaurar una nueva forma de organización social sino para cumplir con el mandato de llevar a cabo una mejor gestión en la función pública. Como resultado, la competencia electoral se cristalizó y cobró un lugar preponderante en la forma de hacer y entender la política.

Desde entonces los esfuerzos teóricos han tratado de establecer las condiciones institucionales y procedimentales mínimas con las que deben contar los regímenes democráticos, analizar los triunfos de los excluidos al lograr incluir sus intereses/reivindicaciones en la agenda como signos del fortalecimiento de la democracia, analizar el impacto de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en las políticas contenciosas o bien en la organización de los mercados a nivel mundial, etc. Así, podemos distinguir una diversa gama de teorías intermedias enfocadas al estudio de las políticas encaminadas a “robustecer” la democracia por diferentes vías. Algunas proponen el estudio de las políticas que generan cambios en los discursos y que tienen como objetivo la transformación de las identidades mismas, tanto de los que participan en ellas, como de la sociedad en general (Cohen y Arato, 2002); otras han privilegiado el estudio de las políticas contenciosas y la manera en cómo éstas se generan y organizan en su interior y cómo se dirigen a su exterior (Tarrow, 1998); o bien se han enfocado al contexto latinoamericano y la manera en que éste podría lograr la igualdad democrática en el ejercicio de los derechos ante la ley (Smulovitz, 2002; O’Donnell, 2001; Oxhorn, 2003). Otras más, han optado por el estudio de los procesos de participación de la sociedad civil por medios institucionalizados (Ackerman, 2004; Fung y Wright, 2003) o a través de expresiones asociativas como medio para mejorar

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y profundizar la democracia (Hirst, 2000; Warren, 2001; Cohen y Rogers, 1995; Putnam, 1993).

Este marco analítico teleológico en el que todo se puede explicar como un caminar hacia la democracia en la que, algún día, todos veremos nuestros intereses representados y a los agentes del gobierno controlados en sus acciones de manera transparente y puntual, se convirtió en el hegemónico. En este artículo nos proponemos hacer una recuperación de la potencia analítica de la categoría de Estado para comprender los fenómenos políticos desde un marco que tome en cuenta procesos y relaciones sociales –y de poder– características de la forma socioestatal histórica de nuestro tiempo.

Para ello, en un primer momento, haremos una breve revisión de la manera en la que la categoría de Estado perdió centralidad para el análisis de lo político y las implicaciones teórico-políticas de ello. Posteriormente, veremos cómo el tema del Estado se abordó como un ente reducido o bien agregándole adjetivos para tratar de asir los cambios que se estaban dando en su reconfiguración. Para volver a colocar en el centro del análisis político la categoría de Estado, expondremos lo que comprende la esencia y fines de la materia estatal entendidos como momentos lógicos de la creación de un orden determinado que dota de sentido la realidad y organización social en su conjunto. Finalmente, elucidaremos la lógica en la que está inmerso el Estado para comprenderlo en su complejidad y con ello los fenómenos políticos que lo caracterizan, derivando así una configuración particular del Estado.

La pérdida de la centralidad del Estado en el análisis de lo político

Para abordar el tema de la descentralidad del Estado, tenemos que enmarcarlo en el proceso que se da en la transición del “Gobierno” a la “Gobernanza” (Governance2), durante el cual, el Estado-Nación deja de ser el foco del análisis

2. Concepto que comienza a utilizarse para designar los procesos gubernamentales en que la sociedad civil está involucrada o tiene algún tipo de relación con los gobiernos –locales sobre todo– en lo propio al dise-ño e implementación de las políticas públicas, así como en la supervisión y designación de presupuestos. Con todo ello, los temas que están implícitos en esta noción son el imperio de la ley, rendición de cuentas y la transparencia. En los últimos años y sobre todo con el avance de las nuevas tecnologías el análisis sobre estos procesos participativos se ha enfocado en el E-government (gobierno electrónico).


político puesto que los pensadores comenzaron a afirmar que su primacía en la organización social había comenzado a mostrar signos de decadencia en el momento en que algunas de sus funciones pasaron a manos del mercado y de la sociedad civil. Ya desde la década de 1970, los esfuerzos teóricos que surgieron a partir de los movimientos sociales de finales de los sesenta comenzaron a mostrar una transformación en el análisis sobre el poder y con ello de lo político.

En la teoría social se expone la relación dialéctica entre agencia y estructura a raíz de los movimientos sociales que van cobrando fuerza y cuestionando el orden establecido; autores como Anthony Giddens, Pierre Bourdieu y Jeffrey Alexander, por mencionar algunos, reflejan esta tendencia. Es entonces cuando aparecen nuevos actores que habían sido considerados “no políticos” y sin embargo daban muestras de contar con poderes fácticos como: a) la capacidad de definir lo que se discute en la agenda pública y; b) el contenido –y no el número– de discusiones ganadas. Lo que parecía indicar que el poder se encontraba ya en la esfera de “lo social” y con ello se buscaba una definición adecuada de lo social que alcanzara el estatuto de político.

Colin Hay (2002) aclara que la delimitación de lo político y de lo no polí-tico como tal es una decisión un tanto arbitraria, una decisión ontológica con consecuencias metodológicas. Afirma que si remitimos lo político a todo lo social se esfuma “lo político”. Si, por el contrario, designamos “lo político” a una esfera en la cual no se tome “lo social” se estaría soslayando parte importante de éste, puesto que el hombre, al ser “social” y tener la necesidad de proveerse de bienes colectivos, se enfrenta a otra necesidad que es la de llegar a consensos en torno a la forma en que estos bienes serán repartidos. Es decir, el hombre, en tanto ser social, tiene la necesidad de enfrentarse a decisiones vinculantes en las cuales se ubica la dimensión de la política.

En la polémica por restringir o expandir el análisis de lo político3 Hay ilumina la centralidad de la relación dialéctica entre estructura y agencia en la explicación política. Ésta debe dar cuenta de la manera en la que los agentes se “apropian” de su contexto, así como de las consecuencias de esa apropiación

3. Adrian Leftwich nos dice que el factor más importante –implícito o explícito– en la manera en que se concibe “lo político” es si se define básicamente como “proceso” o como “arena” (Hay, 2002).


para su desenvolvimiento y para el contexto mismo. Y propone que, más allá de esa distinción analítica –abstracta y arbitraria– entre agencia y estructura, el análisis debe enfocarse en la “acción estratégica” y el “contexto estratégicamente seleccionado” en el que se lleva a cabo y desde la que es formulada (Hay, 2002).

Lo que subyace a esta propuesta es un sujeto consciente, reflexivo y estraté-gico, que si bien puede actuar intuitivamente o por hábitos, es capaz de hacer explícitas sus intenciones y motivaciones. Una concepción de sujeto que está abierta a la diferencia ya que el contexto no determina las preferencias del agente, las que, incluso en condiciones materiales semejantes, pueden variar de un actor a otro, pues éstos son capaces de monitorear las consecuencias de sus acciones y modificarlas con base en sus experiencias.

Para Hay, el cambio en la concepción de lo político no sólo vino con la noción de un sujeto frente a la diferencia sino también a la contingencia. Fueron los posmodernos quienes sentaron las coordenadas para pensar un sujeto en la contingencia ya que ellos sólo toman en cuenta una relación simple –y no dialéctica– entre agencia y estructura, ya que en esencia, sugieren que no hay una relación entre lo ‘material’ y las ideas, dado que, en palabras de Derrida Il n’y a pas hors-texte (nada fuera del texto), todo es lenguaje. Hay afirma que para ellos existe un rechazo a la idea de que lo “material” es una esfera independiente de objetos significantes, en la cual se determina su significado y por lo tanto encontramos mayor énfasis en el “discurso”. Así, cuando realizan análisis políticos y/o sociales privilegian lógicas y procesos constitutivos implícitos en la construcción del discurso que da estatus material a los objetos. Lo que subyace a estas premisas es la disolución de la distinción entre el “discurso” y lo “material”, es decir, entre el significado y el significante a través de un proceso de “deconstrucción” (Hay, 2002). Este proceso hace patente la tensión entre la contingencia y la necesidad, subrayando que lo que parecía definitivamente “cerrado” –connotado– está a merced de la contingencia.

Ahora bien, el hecho de que en el análisis político se tomara en cuenta a actores que estaban confinados a la esfera de lo social, se debió a la “decons-trucción” de la universalidad y con ella al surgimiento de un sujeto capaz de realizar la “acción estratégica” en el “contexto estratégicamente seleccionado”, lo que nos enfrentaba a la diversidad.


Klaus von Beyme (1994) por su parte afirma que en el marco del desen-cantamiento del Estado en la teoría política posmoderna se “deconstruyó” el concepto de poder, en tanto que el sistema político, más que estar organizado de acuerdo con el principio de una pirámide autoritaria de poder, es una interconexión de redes. Además, el tiempo y el espacio –nociones clave de la modernidad–, se redimensionaron, el tiempo se acelera todavía más por lo que el espacio adquiere mayor importancia. Es decir, la posmodernidad aprende a vivir con lo efímero, que hace tomar al pie de la letra la imposibilidad de encontrar normas comunes. Por lo que el espacio como “socialización-en” se convierte en el único referente de sociedad. Este tipo de socialización, a decir de Beyme, es la que desencadena que los nuevos movimientos sociales, en aras de encontrar el reconocimiento a nuevas normas y valores comunes, articulan demandas con reivindicaciones posmaterialistas.

Como sabemos, los rasgos típicos del pensamiento posmoderno (Beyme, 1994) son la deconstrucción del “poder”, la crítica a la tecnocracia, la acentuación del concepto de pluralismo, la deconstrucción de la “universalidad” y el fin de las teorías de legitimación. El poder deja de entenderse como una magnitud relacional vertical a partir de la horizontalidad e interconexión que Michael Foucault le otorga.

Foucault (1970), a través de los conceptos de “discontinuidad”, “ruptura” y “umbral” libra la noción de “continuidad” que liga los discursos para hacerlos universalmente reconocibles. De esta manera muestra que esa variedad de nociones –tradición, influencias, desarrollo, evolución– en las que subyace la “continuidad” no se deducen naturalmente sino que, por el contrario, son el efecto de una cons-trucción arbitraria cuyo objetivo es poner orden a ese “caos” de los discursos. A su vez, esos discursos ponen en orden a las “cosas” del mundo al nombrarlas.

Era pues, una construcción arbitraria de la “continuidad” la que permitía ver al lenguaje como un sistema totalmente transparente en el que las palabras y las cosas guardan una relación en sí y por sí mismas (Foucault, 1968). Al apreciar el discurso como aquello que otorga orden a las cosas a través de la nomenclatura, la taxonomía y los dispositivos que se implantan para reconocer ese “saber”, Foucault (1973) nos permite vislumbrar que el discurso, en su vo-luntad de verdad, está entendido y comprendido en lo institucional. De modo tal que es posible entenderlo como un sistema de control de la realidad, antes


del cual se encuentra el caos, que deviene corpóreo en la intersubjetividad, por lo cual es posible entender, que antes del discurso no hay sujeto.

Es justamente en esta dimensión del sujeto atravesado por el discurso, en la que la noción de “poder” toma fluidez. Y arroja el análisis del “poder” al terreno de la complejidad, abandonando, por ende la búsqueda parsimoniosa de las leyes universales o de normas comunes. Ante ello, el análisis de lo “político” queda situado en el terreno de la intersubjetividad, es decir, en el terreno las redes horizontales de significación.

Ya ubicado en este terreno, el pensamiento político se enfrenta a la incon-mensurabilidad de las diferencias, haciendo de éstas el principio básico para el análisis del pluralismo (Beyme, 1994). El énfasis en el pluralismo sería tomado como la imposibilidad de pensar lo político desde la universalidad y con ello desde el Estado. En resumen, la pérdida de la centralidad de la categoría de Estado para el análisis de lo político está fundada en la idea de la insoslayable inconmensurabilidad de las diferencias.

La “reducción” del Estado y los adjetivos que le sobrevinieron

En las tres últimas décadas hemos sido testigos de múltiples cambios en la organización mundial dando lugar a una nueva reconfiguración político-eco-nómica que no acabamos de asir en toda su dimensión con las herramientas del pensamiento con las que contamos para ello. Como sabemos, la caída del muro de Berlín marca simbólicamente el quiebre de un enfrentamiento entre dos paradigmas que, hasta entonces, eran opuestos no sólo en la organización y distribución geopolítica, sino también en la forma de entender el mundo y las relaciones de poder.4 Las luchas contra los regímenes comunistas en el Este, (como el movimiento de Solidarnosc en Polonia), o la organización

4. Una de las clasificaciones de los Estados que recupera Anthony Giddens para analizar el sistema estatal glo-bal articula a los estados en referencia geopolítica de influencia en las relaciones de poder de entre los estados y sugiere las siguientes categorías: a) hegemónico/focal; b) adyacente/subsidiario; c) central/alineado; d) central/no-alineado; e) periférico/alineado y; f ) periférico/no-alineado. Solamente la urss y Estados Uni-dos serían los únicos Estados que pertenecen a la categoría 1, de modo tal que los demás, pertenecen a alguna de las categorías anteriores siempre en referencia a éstos dos (Giddens, 1987: p. 267).


de la Deuxième Gauche en Francia o Los Verdes en Alemania, no tardaron en interpretarse como el arribo triunfante de la era de la sociedad civil “vibrante y robusta” que salvaría a la política de los peligros autoritarios, gracias a los cauces democráticos altamente deliberativos (Cohen & Arato, 2000).

En este marco de interpretación, el derrumbe de la Unión Soviética era la prueba irrefutable de la infertilidad de un pensamiento que no había hecho más que servir de base doctrinaria para la organización de regímenes que socavaban la libertad de los individuos en aras de una sociedad sin clases, lo cual alentó una relectura liberal que, como es de sobra sabido, provocó que los procesos de democratización de la tercera ola se emparentaran con la imple-mentación de políticas económicas libres de la regulación de los Estados. Así, el pensamiento sobre lo político comenzó a centrarse en temas clave como “la libertad individual” y la “eficiencia de las instituciones” que derivaban tanto del análisis del fracaso del socialismo real como de los procesos democratizadores.

Por su parte, el análisis sobre el Estado respecto al sistema estatal global tendió a hacer uso de una clasificación que privilegió la forma institucional del Estado respecto a lo que se identifica como la forma original a partir de la experiencia europea. Con ello, las categorías para analizar al Estado son: a) clásico; b) colonizado; c) post-colonizado, y d) en modernización. De este modo, las relaciones de poder entre Estados se enmarcan en un análisis que hace énfasis en el diseño y organización institucional y social teleológica respecto de los Estados europeos.5

Como resultado, los esfuerzos teóricos acabaron por agregar adjetivos a la categoría de Estado para dar cuenta de la nueva configuración que éste estaba adquiriendo. Algunos autores hicieron énfasis en los límites que el Estado encontraba para su acción tanto en el ámbito doméstico como en el internacional denominándolo así como Estado reducido o adelgazado. Los distintos fenómenos que limitan su acción son: a) que el derecho interna-cional reconoció derechos y deberes a los individuos independientemente

5. Si bien ésta es una de las clasificaciones de categorías que Giddens está presentando antes de la caída del muro de Berlín, algunas de estas categorías cobrarían mayor fuerza de interpretación después de este evento, siempre tomando como referencia a los Estados europeos (Giddens, 1987: p. 269).


de si están o no definidos por los sistemas constitucionales y políticos de sus propios Estados; b) que por “comunidad política” ahora se entiende el proceso de ingeniería y toma de decisiones más allá de los territorios nacionales, y esto se refleja en una vasta gama de organizaciones internacio-nales; c) que la estructura de seguridad internacional está caracterizada por la existencia de grandes potencias y bloques de poder; d) que lo que aconteció en el terreno de la identidad nacional se puede describir sucintamente como la pérdida del monopolio de la reproducción cultural por parte del Estado, ante la penetración de los mass media sobre todo con el advenimiento de las tecnologías de telecomunicación en tiempo real, que hicieron del mundo una “aldea global” con lo que se redimensionó la conciencia de la diferencia y escala valorativa; y, e) que los procesos de producción, distribución y venta en el mercado están anclados en nuevas lógicas que con frecuencia limitan las competencias y sobre todo las capacidades de los Estados Nación (Held, 1997). Otros autores lo denominaron Estado fallido haciendo énfasis en sus problemáticas, deficiencias e imposibilidad para cumplir con las demandas y garantizar la seguridad de sus ciudadanos (Rotberg, 2002; Chomsky, 2007; Duffield, 2008). Otros finalmente, atendiendo a la importancia del discurso de los derechos humanos, lo caracterizaron como el violador sistemático de los mismos, denominándolo Estado criminal (siguiendo a Ternon, 1995).

El hecho de que los pensadores tengan que agregar adjetivos a una cate-goría como Estado, da cuenta de la imperiosa necesidad de volver a pensar el tema. Estos esfuerzos teóricos tratan de captar la complejidad en la que está inmersa la esencia y fines de la materia estatal, ya sea desde su “posición” en la actual organización del mundo, desde sus deficiencias o desde sus acciones u omisiones; sin embargo, no terminan por aclarar la lógica que domina nuestro tiempo y en la que está inmerso el Estado. En este sentido es necesario que cuestionemos y abandonemos los parámetros teóricos dominantes y com-prendamos al Estado como un fenómeno político amplio que se despliega en varios momentos cobrando distintas configuraciones históricas socioestatales dependiendo de la época en que estén situadas.


De la esencia y los fines de la materia estatal

Antes de dedicarnos al análisis del Estado en la lógica de nuestro tiempo, debemos dejar clara la idea de que el Estado, como forma política, así como su permanencia y eficacia como tal, no están en discusión; para ello debemos identificar la esencia y los fines de la materia estatal. Ya desde los clásicos se ha teorizado al Estado como esa forma de poder, monopólica y legítima que habrá de agregar, organizar y garantizar la vida de los individuos como ciudadanos a partir de la cual, y sólo desde ella, podrá considerarse un sujeto de conciencia, voluntad y razón. Como sabemos algunos pensadores han hecho más énfasis en teorizar al Estado como el momento del monopolio de la fuerza y capacidad de soberanía (Hobbes, Maquiavelo) y otros han acentuado el momento legitimador de la comunidad entre iguales en el que sobresale la idea del legislador y la voluntad del pueblo como el sustento de la razón de ser del Estado (Rousseau). Como resultado de esas ideas ahora nos es posible pensar que, si bien el Estado es una figura política abstracta, podemos, en principio, distinguir dos dimensiones de ésta: como forma social y como agente. Primero tenemos que entender que el Estado es una forma social: se trata de una construcción del pensamiento como el resultado de las relaciones de poder y hegemonía mediante las cuales se impone y valida un orden simbólico determinado. Esta forma social deviene orden simbólico y tiene como cúspide el lugar abstracto de soberanía con validez para la totalidad de una comunidad política. Este orden simbólico se sintetiza en la existencia de la autoridad soberana, caracterizada por el monopolio de: a) la fuerza (ejército y policías); b) la administración de la justicia; c) la acción gubernativa; d) la acción legislativa; y, e) la acción hacendaria. Cuando esta autoridad soberana se realiza en esos cinco monopolios es cuando nos referimos al Estado en su dimensión de agente por ser éste el momento de la decisión (Ávalos, 2006).

Entonces, cuando entendemos al Estado como forma social y por tanto como resultado de los seres humanos en relación con todo lo que implica en cuanto a las formas de poder y hegemonía mediante las cuales se impone y valida un orden simbólico determinado, comprendemos que éste sea el lugar donde se construye la subjetividad en la comunidad política, siempre en relación con los cinco monopolios en los que se traduce la autoridad soberana. De modo que:


El ciudadano sólo llega a ser lo que es, en un Estado considerado como un sistema de derechos y deberes, que le obliga a actuar de determinada manera pero que también es expresión de sí mismo en cuanto ser de conciencia e inconciencia, de voluntad y de razón, de potencia (en el sentido de Spinoza) y de pulsión. De tal suerte que el secreto del ciudadano está en su ser monarca, no de manera inmediata claro está, sino en las formas mediadas de la trama social (Ávalos, 2006: p. 17).

Así emerge la esencia estatal como la relación de los seres humanos con las formas de poder y hegemonía que les impone un orden simbólico. Y del mismo modo, aparece el fin de la materia estatal, que es constituir a dichos seres humanos en ciudadanos a través de ese orden simbólico que se valida como un sistema de derechos y deberes.

Podemos apreciar con mayor claridad a lo que nos referimos con esencia y fines de la materia estatal si comprendemos al Estado como un fenómeno político que logra ser gracias al despliegue de sus distintos momentos. Siguiendo la lógica hegeliana podemos entonces entender este devenir o despliegue del Estado en tres momentos: a) monárquico/leviatán; b) republicano/contractual, y; c) el de la negación. Momentos que están ubicados en la columna del ser del Estado (Cuadro 1) y que se plantean como momentos lógicos necesarios pero que aún están indeterminados. El momento de la esencia del Estado es en el que se determina como relación, es decir, como autoridad soberana, como orden simbólico o bien como elemento externo a dicho orden simbólico. Y finalmente el momento del concepto en el que esta relación se concreta en instituciones y/o relaciones intersubjetivas.

Esta noción del Estado nos permite comprender que éste no puede ser un ente que quede reducido a su primer momento, es decir, al momento en que éste funciona como agente a través de la acción gubernativa. Además, la concepción del Estado desde la lógica hegeliana deja claro que un agregado de humanos en un territorio determinado con determinadas reglas no basta para ser un Estado. Con ello tenemos que la idea que cierra los momentos del Estado es la de la eticidad.

La eticidad es “un concepto novedoso, creativo, con el cual Hegel quiere hacer énfasis no ya en el sujeto o en el objeto considerados en sí, sino en la intersubjetividad exteriorizada como costumbres, creencias, valores, religio-


sidad, lenguaje, tradiciones, juridicidad, instituciones; todo ello hace que una ‘multitud de hombres’ sea un verdadero Estado” (Ávalos, 2001: p. 154). Así pues, el Estado no puede ser reducido a su dimensión institucional o al momento de la decisión de la autoridad legislativa sino que tiene que ser pensado también como ese espacio de construcción de las subjetividades siempre en relación con un universo simbólico determinado que ordena la realidad. Dejamos claro entonces que, cuando hablamos de comprender la configuración que la lógica de nuestro tiempo está marcando sobre la esencia y los fines de la materia estatal, nos estamos refiriendo al Estado en un sentido amplio que nos permita pensarlo mucho más que un ente reducido a su forma administrativa o a su momento coercitivo.

Cuadro 1.

E STA DO

SER ESENCIA CONCEPTO

SERMomento Monárquico/Leviatán

Agente/Autoridad Soberana

Monopolio de: a) la fuerza (ejército y policías); b) la administración de la justicia; c) la acción gubernativa; d) la acción legislativa; y e) la acción hacendaria

ESENCIAMomento Republicano/Contractual

Forma socialOrden simbólico(ciudadanos)

Seres humanos en relación con todo lo que implica en cuanto a las formas de poder y hegemonía

CONCEPTO Momento de la negación

El elemento externo que permite determinar al ciudadano

El “sujeto histórico” (la parte sin parte)

Fuente: Elaboración propia a partir de Ávalos, 2006.


El Estado y la lógica del capital

Aunque bien sabemos que todo tiempo histórico está marcado por una lógica, en ciertos momentos pareciera que nuestro tiempo carece de ella y vivimos ante el asombro de todo lo que puede suceder sin obedecer alguna consecución lógica de eventos. Incluso esta idea impregna también al pensamiento sobre lo político y lo social pues para algunos teóricos transitamos la era de la incertidumbre caracterizada por el relativismo y el pluralismo generalizado en la que apremia hacer a un lado tanto el fundamentalismo como el nihilismo (Galbraith, 1977). Para otros, el diagnóstico es mucho más pesimista entregándonos a mirar una sociedad del riesgo en la cual las instituciones de control y protección de la sociedad industrial quedan rebasadas por los riesgos económicos, sociales, políticos y ecológicos que amenazan constantemente la integración (Beck, 1999). O bien, que nos enfrentamos a una sociedad caracterizada por la fluidez de los líquidos pues la impermanencia dominada por el tiempo ha soslayado la importancia del espacio en este constante movimiento social, económico y político que transforma todos los aspectos de las relaciones humanas inclu-yendo el amor (Bauman, 1999). Unos más explican cómo se han transformado el Estado y las relaciones sociales en la sociedad red, característica de la era de la información (Castells, 2001). Pese a que estas ideas flotan en el aire y nos dan la sensación de un vertiginoso correr del tiempo y la disolución del espacio, nos atrevemos a afirmar que incluso en estas condiciones es posible elucidar una lógica que domine tanto al tiempo como al espacio de manera global. Dicha lógica es la lógica del capital.

Si lo miramos detenidamente, lo que subyace a estos diagnósticos sobre lo que caracteriza a nuestra sociedad son los resultados de la dinámica del capital, es decir, cuando se presenta al individualismo exacerbado como una de las causas de los riesgos que imperan o bien, cuando se presenta a la sociedad de consumo como una de las características principales de la sociedad líquida, se está hablando realmente de las formas sociales en que deviene el capital.

Ahora bien, cuando hablamos del capital no nos referimos a un aspecto económico o a una acumulación monetaria que tiene una función específica en los mercados. En realidad, estamos aludiendo a un tipo de universalidad que está presente en las relaciones sociales y se materializa en las relaciones de


dominación. Asumir al capital como una categoría social, que nos sirva para comprender los fenómenos socio-políticos no es nuevo. Ya desde el análisis que Marx realizó sobre el secreto de las mercancías, se prefigura a la relación social como la fuente de los procesos económicos, ya que este análisis devela que el verdadero problema teórico no es determinar el valor de una mercancía por la cantidad de trabajo invertido en producirla, sino explicar por qué el trabajo ha adquirido la forma del valor de una mercancía, es decir, por qué no puede afirmar su carácter social si no es mediante la forma mercancía de su producto (Žižek, 2013).

Bajo esta premisa, desde el periodo de entre guerras el carácter social del capital comenzó a configurarse útil para el análisis político. El economista marxista ruso Isaac Íllich Rubin en sus ensayos mostraba que la economía política no era una ciencia que estudiara las relaciones entre las cosas, ni las relaciones de los seres humanos con las cosas, sino las relaciones de los seres humanos con otros seres humanos a través de las cosas. En su teoría del valor-trabajo mostró que las relaciones sociales de producción adoptan inevitablemente la forma de cosas y no pueden expresarse más que a través de cosas (Rubin, 1974). Más tarde, Alfred Sohn-Rethel en su obra Trabajo manual y trabajo intelectual analiza el alcance universal de la forma-mercancía advirtiendo que esto posibilita la explicación histórica del modo de pensar abstracto y conceptual que nació con la mercancía. Con ello, podemos com-prender que existe un marco conceptual –aparato categórico o lo que en Kant sería el sujeto trascendental– que interviene en el acto mismo del intercambio de las mercancías otorgándole su efectividad social (Sohn-Rethel, 2001). Lo que Sohn-Rethel define como abstracción real (das reale Abstraktion) es esa operación del pensamiento que no es interna o meramente abstracta, sino que está sostenida desde el exterior del sujeto, por un orden simbólico, sobra decir, políticamente articulado y legitimado.

De hecho, la naturaleza del Estado capitalista ha sido ampliamente debatida en la teoría marxista desde los años setenta sobre todo en Italia, Francia y Alemania, esfuerzos que se han caracterizado por tratar de superar la visión instrumentalista del Estado y mostrar tanto las funciones como los medios a través de los que éste estructura las relaciones sociales que permiten el


desenvolvimiento del capitalismo. La escuela de la derivación en Alemania, por ejemplo, se da a la tarea de derivar lógica e históricamente la forma general del Estado capitalista desde El Capital. Joachim Hirsch, Heide Gerstenberger y Elmar Altvater, sus principales representantes, coincidían en que El Capital de Marx no debía entenderse como una teoría económica sino como una teoría de las relaciones sociales de la sociedad capitalista entendida como un todo y a partir de ello desarrollar la forma Estado, aludiendo al carácter fetichista de la organización socio-estatal y trayendo a mano la noción de abstracción real (Clarke, 1991).

Partiendo de las premisas de esta corriente teórica, hacemos énfasis en volver al análisis del Estado sin dejar de lado que éste está inmerso en la lógica del capitalismo tomando en cuenta las condiciones propias de las relaciones de producción de nuestro tiempo y la forma social en que éstas devienen. Para hacer un análisis del Estado desde esta perspectiva, Ávalos (2007) propone hablar de una configuración histórica socioestatal para captar la dinámica del capital en la tendencia de la constitución política de cada Estado. Una configuración histórica sociestatal es un orden ético-político, institucional y de mercado que capta determinadas formas estatales en un momento específico de acumulación del capital. Ético-político en su sentido de orden simbólico válido y legitimado a través del andamiaje de prácticas e instituciones que configuran los momentos lógicos en que se despliega la forma estatal comprendida desde la lógica hegeliana. Por orden ético-político, en clave hegeliana, estaríamos aludiendo a la eticidad que “abarca las relaciones del hombre con otros hombres, relación que no se mantiene en la intersubjetividad (…), sino que se objetiva, se hace concreta. En el nivel de la eticidad el hombre se realiza como hombre en tanto forma una comunidad con sus semejantes.” (Ávalos, 2001: p. 150). En una configuración histórica socioestatal esta eticidad, entendida como dimensión política, no dejaría de analizarse con el telón de fondo en que esa intersubjetividad se desarrolla, es decir, la lógica del capital.

Un ejemplo de ello sería la configuración histórica socioestatal fordista, de modo tal que el Estado fordista no alude al tipo de Estado o tan sólo a las funciones del aparato administrativo de Estado, sino a la lógica del capital en todo su conjunto derivando en dicha forma social. Entonces, si miramos la


configuración socioestatal desde la lógica del capital podemos comprender claramente que, lo que se entendió históricamente como el Estado de Bienestar fue una forma en la que se conciliaron los intereses de clase como estrategia para contener la revolución socialista, siempre y cuando esta conciliación o concesión no implicara una pérdida para el capital sino una ganancia dadas las condiciones de producción del momento.6

Como hemos visto, comprender y denominar esta configuración histórica socioestatal va más allá de agregar un adjetivo a la categoría Estado para tratar de asir sus características; se trata de captar cómo la lógica del capital, en todo su conjunto, está derivando en una forma socioestatal particular. Y desde esta perspectiva teórica, lo importante es subrayar dos premisas: a) el capital, como sistema, sólo absorbe una demanda externa siempre y cuando sus fundamentos existenciales permanezcan inalterados e incluso puedan salir fortalecidos con dicha absorción; b) la demanda externa proviene de una amenaza real a sus fundamentos existenciales (Ávalos, 2007: p. 114).

En síntesis, lo que nos corresponde analizar es de qué manera las deman-das políticas, que en principio son externas al capital como sistema, éste las absorbe para resultar fortalecido. Por ello, proponemos analizar desde este enfoque el cambio político par excellence de nuestro tiempo: el triunfo de la libertad (liberalismo).

En este punto, lo que aparece es, en primera instancia que el elemento de la segunda premisa, ante mencionada, desaparece al caer el muro de Berlín, es decir, ya no existe una demanda externa que provenga de una amenaza real a los fundamentos existenciales del capital como sistema. Lo que sí existe es una serie de demandas que al ser incluidas pueden incluso fortalecer al capital.

6. El Estado social o de bienestar fue una forma histórica de organización del capital en su conjunto, basa-da en un acuerdo entre trabajadores asalariados y capitalistas, y en el que desempeña un papel central el aparato administrativo del Estado para promover aquella conciliación de clases y regular, mediante una estrategia de intervencionismo económico, la acumulación global. Con todo esto, lo que se buscaba era contener la revolución socialista integrando a sus posibles portadores, la clase obrera, a un sistema de re-conocimiento de derechos, de ampliación del consumo y de participación, a varios niveles, en las tomas de decisiones. Esto era conciliable con el capital siempre y cuando funcionara una lógica de reforma, es decir, siempre que la concesión implicara una ganancia (Ávalos, 2007: p. 114).


La configuración histórica socioestatal democrático liberal

De acuerdo con una importante corriente de pensamiento contemporáneo liderada por el filósofo esloveno Slavoj Žižek, que se caracteriza por hacer una crítica de la teoría marxista ortodoxa para la cual la ideología es la falsa conciencia, el análisis político debe hacerse aún desde la ideología. La crítica puntual de Žižek es contra la idea de que vivimos en una era sin ideologías o postideológica, siguiendo a Sohn-Rethel y, sobre todo a Lacan. Este autor demuestra que la ideología no es un asunto de representaciones sino de actos.

Retomando a Lacan, quien asegura que Marx inventó el síntoma en su análisis del secreto de las mercancías, Žižek sostiene que el sujeto encuentra su posibilidad de existencia subjetiva en la escisión que existe entre lo real y lo simbólico, siendo lo real lo prelingüístico no simbolizable, lo que hay de naturaleza en el ser humano, y lo simbólico, aquel orden simbólico lingüístico que articula la realidad. Bajo esta premisa, la ideología funciona, ya no como un velo que nos impide ver la realidad, sino como el orden que nos constituye la misma. En ese sentido, Žižek afirma que toda realidad es ideológica.

El cambio político que caracteriza nuestra realidad ideológica, comienza por aquel que desdibuja ese mundo que estaba dividido claramente en dos polos, uno en el que dominaban la prosperidad capitalista y las libertades y el otro en el que el Estado totalitario subsumía a los ciudadanos en la precariedad de la regulación de los bienes. Un mundo cuya seguridad existencial pendía de una Guerra Fría en la que el máximo antagonismo político podía en cualquier momento significar la extinción global. Antagonismo, que según el filósofo esloveno, a nivel político se experimentó como un trauma por el alcance de las consecuencias en que podía culminar. Este cambio nos da como resultado lo que habría de caracterizar la configuración histórica socioestatal de nuestro tiempo: la neutralización de la dimensión traumática de lo político en una comunidad política ilusoria.

Empecemos lo último: ¿por qué es ilusoria la comunidad política? Como hemos dicho anteriormente, el Estado tiene un momento en el que el universo simbólico se dota de sentido y se cierra en el reconocimiento de un sistema de derechos. Ese momento, en el que queda definida la autoridad soberana, es producto de un momento lógico anterior, el del primus inter pares, aquel que


supone la igualdad entre todos los pactantes para que sea uno el primero, el que tome bajo su mando la decisión soberana de esa comunidad de iguales. Dicha suposición de una comunidad de iguales es el a priori necesario, el basamento fundamental para que de ahí pueda erigirse un igual por sobre todos los demás. Justo en eso radica la ilusión de la comunidad política pues en esta comunidad de iguales lo que realmente sucede es la apropiación del trabajo –y con ello hay que entender: la vida– por parte de unos sobre los otros. En síntesis, la operación simbólica de la igualdad funciona mientras que fácticamente lo que tiene lugar es una no-igualdad gracias a la cual dicha operación simbólica se puede dar por los procesos de poder y hegemonía (Ávalos, 2006: p. 271).

Ahora bien, ¿cómo es posible que en esta comunidad se pueda dar la neutra-lización de la dimensión traumática de lo político? Esto es posible, porque esta comunidad no sólo se articula con individuos iguales sino también libres, y es el énfasis sobre la libertad –que supone nuestra configuración histórica– la que inhibe la acción política antagónica radical de la que pudiera surgir cualquier propuesta de organización social que no privilegie la libertad individual, man-teniéndonos a salvo de la posibilidad del surgimiento –o resurgimiento– un sistema opresor y totalitario que domine y organice cada una de las esferas de la vida de los individuos. Huelga decir que la libertad que impera es el reino de las libertades burguesas (libertad de prensa, de expresión, de asociación, etc.), que cierran el universal ideológico de libertad y que, paradójicamente, incluye la libre venta del trabajo cuando esto significa fácticamente la esclavitud (Žižek, 1992).

Así pues, es este universo ideológico de la libertad, el que permite que opere lo que señalamos como la característica de nuestra configuración histórica socioestatal, a saber, la neutralización de la dimensión traumática de lo político. Ello ilumina que estos sujetos libres e iguales, inmersos en estas comunidades políticas, sean incapaces de mirar y enfrentar la dimensión antagónica de la política.

Ahora bien, hemos dicho anteriormente que existe un momento estatal que supone el cierre de un universo simbólico, un momento en el que uno entre iguales se erige como el principal, y para que este momento suceda estamos en el entendido de que esos iguales se definen en oposición y diferencia a otros


que serán los no-iguales o los excluidos, como resultado de una profunda confrontación (Schmitt, 1985). Este momento antagonístico de la política, es el que constituye un proyecto que deviene relaciones e instituciones particulares que le den vida. Ahora bien, la política no es sólo confrontación y antagonismo, ésta supone también el momento en que los sujetos son capaces de deliberación y consenso (Arendt, 1993). No es uno u otro momento el verdadero de la polí-tica, ésta es o se despliega en sus distintos momentos (cuadro 2), dando como resultado las tres figuras de la política: a) la del monarca: el poder como el lugar vacío y supremo del orden simbólico; b) la del ciudadano: el sujeto en un sistema de derechos y obligaciones, y; c) la del excluido: que alude a lo no-normado y a lo aún no-simbolizado en el orden simbólico y que guarda toda la potencia del antagonismo político (Ávalos, 2001). Como hemos dicho anteriormente, es el momento antagonístico de la política el que se ha convertido en la dimensión traumática pues en nuestra historia reciente de máxima confrontación en la Guerra Fría el mundo lo experimentó como un suceso que nos enfrentó, como humanidad, a la posibilidad real de exterminio de nuestra vida (Žižek, 2009).

Cuadro 2.

POLÍTIC A

SER ESENCIA CONCEPTO

El MonarcaEl lugar supremo en el orden simbólico (el punto de remate que obtura la ordenación de una comunidad humana)

El Uno, Universal, Decisión (momento antagonístico ya superado)

El Ciudadano

El súbdito del capital/sujeto en un sistema de deberes y derechos con capacidad de expresión en cuanto ser de conciencia, voluntad y razón

Pluralidad, acuerdo, creación de lo nuevo (momento agonístico)

El excluidoMomento exterior y condición de posibilidad trascendental pues otorga coherencia sentido y racionalidad al conjunto anterior

El otro en el sentido radical/ El otro negado/ El subalterno (El momento antagonístico potencial)

Fuente: Elaboración propia a partir de Ávalos, 2011.


En nuestros días esa dimensión traumática7 no sólo se reprime sino que se le excluye teniendo por resultado que sólo se le comprenda y valide a la política a través de uno de sus momentos, el momento agonístico, del consenso. Ahora bien, si entendemos la lógica de visión de paralaje de la realidad podemos com-prender cómo es posible que uno u otro momento de la política se privilegie en una época determinada. El que la realidad sea ideológica es lo que permite que la brecha de paralaje sea traspuesta a una de “las dos caras de la moneda” ya que la diferencia observada no es simplemente subjetiva sino que es producto de la relación del sujeto con el objeto mediados en un contexto determinado, esto es que el orden objetivo de lo social existe sólo en la medida en que los individuos lo consideran y se relacionan con él como tal (Žižek, 2006).

En este sentido, el orden simbólico sintetizado en una serie de prácticas e instituciones subraya la dimensión agonística de la política en la democracia liberal, entendida sobre todo como diferencia, pluralidad y acuerdo. Todo ello sobre el presupuesto de la libertad como principio fundamental del orden simbólico válido y legítimo. Samuel Huntington en El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial se referiría a este cambio afirmando que cuando el telón de acero de la ideología cayó, fue remplazado por el telón de terciopelo de la cultura, cambio que aludía a las diferencias culturales ya no propiamente tematizadas como políticas. Así, lo que se desdibuja en esta configuración socioestatal es la dimensión antagónica de la política como ese umbral de posibilidad de una organización social distinta al capitalismo. Los presupuestos de organización global del capital no son cuestionados desde

7. A propósito de la crítica que se hace a la aplicación de los conceptos psicoanalíticos para el análisis los procesos socioideológicos, afirmamos que si comprendemos la brecha de paralaje existente entre la rela-ción lógica del universal y el particular es posible comprender que el eje del psicoanálisis no reside en lo individual “sino en el campo de las prácticas sociales y las creencias sostenidas socialmente, no se halla sim-plemente a un nivel distinto de las experiencias individuales, sino que es algo con lo que debe relacionarse lo individual en sí, que lo individual en sí debe experimentar como un orden que está mínimamente rei-ficado, externalizado. […] El problema no es, por consiguiente, ‘cómo pasar del nivel individual al social’, sino cómo debería ser el orden externo-impersonal sociosimbólico de prácticas institucionalizadas si el sujeto pretende mantener su ‘cordura’, su funcionamiento ‘normal’ […] En otras palabras, la brecha entre lo individual y la dimensión social ‘mpersonal’ debe inscribirse nuevamente en el individuo en sí: el orden objetivo de la Sustancia social existe sólo en la medida en que los individuos las consideran como tal, que se relacionan con ella como tal.” (Žižek, 2006: pp. 14-15, las comillas son del autor).


este orden simbólico en el que los ciudadanos tienen la libertad de elegir de entre todas las formas de vida que deseen adoptar, siempre y cuando, claro está, su elección esté dentro del rango de ciertas opciones que se les presenten y sólo esas (lifestyles). Con ello, los principios democráticos de igualdad y libertad encuentran su límite o su negación en la lógica del capital, a saber, la explotación del trabajo.

Así, en los estados en los que se ha conquistado8/impuesto la democracia liberal, ha ocurrido una forma violenta muy particular en el orden simbólico, a saber: la culturización de la política. En el liberalismo multiculturalista, que está implícito en la democracia liberal, “las diferencias políticas, derivadas de la desigualdad política o la explotación económica, son naturalizadas o neu-tralizadas bajo la forma de diferencias “culturales”, esto es, en los “diferentes modos de vida”, que son algo dado y no puede ser superado. Sólo pueden ser “tolerados” (Žižek, 2009: p. 169, los énfasis son del autor).

De esta manera podemos entender cómo el principio político de la libertad, entendido como una demanda externa al capital fue bien acogido por éste, y superpuesto a través de los principios e instituciones de la democracia liberal en la nueva configuración histórica socioestatal Estado democrático liberal, para profundizar su lógica de acumulación actual. De esta manera muchos problemas de desigualdad, explotación o injusticia pasan por problemas de intolerancia, gracias a que la operación ideológica básica del liberalismo es la culturización de la política.

La culturización de la política se refiere al hecho de que la cultura se vea transustanciada, es decir, que una categoría social que alude a una red pública de normas y reglas, pase a designar un conjunto de prácticas y creencias privadas como expresión de idiosincrasias personales. El fundamento filosófico de esto es que el uso privado de la razón –en términos kantianos– nos permitiría poner entre paréntesis los dogmas y presupuestos en la(s) cultura(s), actuando así “como seres humanos libres que moran en la dimensión de la universalidad de la razón.” (Žižek, 2009: p. 172).

8. Nótese que la noción de que la democracia se ha conquistado también pertenece al orden simbólico violento que supone la democracia liberal misma.


En síntesis, la configuración histórica socioestatal de nuestro tiempo se caracteriza por descansar en los principios democráticos de igualdad y liber-tad que sólo pueden ser compatibles con la lógica del capital si se ha velado la dimensión de la política que nos permitía entenderla como un medio para pugnar por una organización que no esté sustentada en la lógica del capital.

Conclusiones

Si bien la configuración histórica socioestatal democrático-liberal requiere de hondas reflexiones y análisis posteriores, podemos apuntar algunas ideas claves a manera de conclusiones, ya no para cerrar la discusión sino para abonar a la misma. Lo primero que debemos de recuperar es que la categoría de Estado, pensada desde la lógica hegeliana nos permite entenderlo como una forma social que aparece no sólo en su momento institucional-gubernativo, sino también en el momento de la intersubjetividad y reconocimiento de los individuos como ciudadanos en un sistema de derechos y deberes, así como en la diferencia con los otros, aquellos que, en dicho orden simbólico quedan excluidos.

La recuperación de la categoría de Estado resulta así oportuna para captar los procesos político-económicos imbricados en la intersubjetividad así como en la instauración de un orden simbólico que invita a gozar de distintos estilos de vida siempre que éstos no cuestionen dicho orden, contribuyendo así a la pérdida del sentido político de los ciudadanos en los Estados democrático liberales. Además, esta categoría nos permite ampliar el marco de comprensión del Estado ya no para ubicarlo como una entidad o demarcación externa a la forma capital que adquiriría corporeidad en una realidad frente a nosotros; sino como una forma social que cobra sentido a través de las ilusiones –enten-didas éstas como orden simbólico– intersubjetivas, es decir, a través y en las relaciones sociales.

Por su parte, hay que pensar que el imperativo democrático liberal al que atienden los distintos Estados, tanto en su configuración institucional como en la intersubjetiva, configura un orden simbólico que alienta a la proclama-ción de intereses individuales ligados a luchas por el reconocimiento con connotaciones culturales antes que políticas. Privilegiando con ello la noción


de la inconmensurabilidad de las diferencias por encima del cuestionamiento a un orden simbólico estatal que está ligado o supeditado a las libertades económicas. No está por demás subrayar que dicha configuración histórica socioestatal democrático liberal socava la posibilidad de construcción de un universal estatal en un orden simbólico que distinga y privilegie la noción de la libertad positiva. De esta manera, podremos entender al Estado como una configuración histórica socioestatal que nos permite tomar en cuenta los fenómenos económicos, que la teoría y la ciencia política, han dejado de lado en el análisis de lo que es político.

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La reconfiguración del orden mundial

JOSÉ LUIS GONZ ÁLEZ C ALLE JA S1

este artículo es una aproximación teórica para la comprensión de la estructura política del mundo moderno. Su objetivo consiste en mostrar, a partir de las reflexiones desarrolladas por los pensadores políticos estadounidenses más importantes de nuestro tiempo, la importancia de las ideas en la reconfiguración geopolítica del capital. En la primera parte subrayaré la importancia de las ideas políticas para la reconfiguración del orden mundial del capital. A continuación bosquejaré este proceso desde sus inicios en la década de 1970 hasta su actual crisis de legitimidad. Finalmente, a manera de conclusión, presentaré las que en mi opinión serán las transformaciones políticas necesarias para el mantenimiento de la forma imperio del capital.Palabras clave: capitalismo, imperio, geopolítica, Estado, pensamiento político estadounidense.

this article is a theoretical approach to understand the political structure of the modern world. Its aim is to show, from some of the reflections developed by the leading American political thinkers of our time, the importance of ideas in the geopolitical reconfiguration of capital. In the first part I will underline the importance of political ideas to restructure the global order of capital. Then I will sketch this process since its inception in the 1970s to its current crisis of legitimacy. Finally, I will present what, in my opinion, will be the political changes necessary for the maintenance of the imperial form of capital.Key words: capitalism, empire, geopolitics, state, American political thought.

1. Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco. Profesor visitante adscrito al Departamento de Relaciones Sociales de la uam-Xochimilco. Contacto: [email protected]



La relevancia de las ideas para la política

Contrario a la opinión del economista francés Thomas Piketty, los debates conceptuales entre las distintas tradiciones del pensamiento político no son discusiones sin sentido. La confrontación de las ideas hace posible la construcción de problemas políticos susceptibles de análisis científico, así como de los datos y cifras que tan caros son a la propia propuesta analítica del famoso académico (Piketty, 2014: p. 648). Pero el análisis teórico de los conceptos también es una vía legítima para la comprensión de la vida de los pueblos, pues ésta forma parte de su desarrollo.

El problema de la importancia del mundo de las ideas para la política ha sido abordado por pensadores con diferentes enfoques analíticos, desde diversas ciencias, a lo largo de todo el espectro político. Por mencionar sólo algunos ejemplos podemos citar a Max Weber, John Maynard Keynes, Karl Kautsky, John Pocock, Albert O. Hirschmann, Alain Badiou y Émile Durkheim. Estos autores coinciden en afirmar que no existe una forma política2 al margen de ser pensada y conceptualizada. Esto significa que los sistemas de pensamiento no son externos a la propia forma social, sino que la conforman de manera necesaria pero parcial (Ávalos, 2010: p. 48). Si no existe un abismo entre el pensamiento y la experiencia es porque la conceptualización de la acción política constituye ya una forma de praxis.

Los fenómenos humanos siempre han requerido –y seguirán haciéndolo so pena de dejar de ser humanos–, de un momento conceptual previo que define el curso de la acción, es por ello que los sistemas de pensamiento nos permiten explicar las formas de interacción social. Ignorar su importancia o negar su influencia fragmenta el carácter de la totalidad de los procesos relacionales del Estado y del Imperio.

Si bien la teoría no puede por sí misma explicar el inicio o resultado de las acciones concretas, esto no nos autoriza a negar “[…] que exista una relación significativa entre la teoría y la acción política, entre la tradición que rige las

2. Es decir, la objetivación de las relaciones sociales que determinan las orientaciones de conducta que asumen los individuos en su vida cotidiana (Ávalos y Hirsch 2007, p. 157).

L A R E C O N F I G U R A C I Ó N D E L O R D E N M U N D I A L І 4 7

conductas y los conceptos que se extraen de ella” (Pocock, 2009: p. 25). Si, a manera de hipótesis, se diera el caso de que alguien cuestionara que tras la acción existen ciertos principios teóricos que motivan su inicio o determinan su evolución tendría que demostrar, por ejemplo, que las luchas de la clase obrera a nivel mundial hubieran sido posibles si, por ejemplo, Karl Marx y Friedrich Engels no hubieran publicado El manifiesto del partido comunista; o bien, que el orden mundial hubiera sido el mismo si Michel J. Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki no hubieran redactado The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commision. Es por ello que para comprender una forma política es necesario conocer los conceptos y tradiciones del pensamiento que han configurado las interacciones sociales de un pueblo:

Toda sociedad alcanza un punto en el que desarrolla un corpus de teoría política y una forma propia de interpretar su historia. Aun así sus distintas tradiciones de pensamiento están entrelazadas, probablemente a más de un nivel de sofisticación crítica y, como las sociedades las usan para defender o negar la legitimidad de su conducta política, podemos decir que la teoría es una forma de dirigir y hacer realidad el pensamiento político (Pocock, 2009: p. 29, énfasis añadido).

O bien, las del orden internacional:

El orden mundial describe el concepto que tiene una región o civilización sobre la natu-raleza de los acuerdos justos y la distribución del poder en tanto se aplica a la totalidad del mundo. Un orden internacional es la aplicación práctica de estos conceptos a una parte sustancial del globo –lo suficientemente grande como para afectar el balance global de poder–. Los órdenes regionales asumen los mismos principios aplicados a un área geográfica definida (Kissinger, 2014: posición 199, énfasis añadido).

Si el orden mundial es un concepto –o mejor, un sistema de conceptos–, esto significa que así como la producción teórica de nuestro tiempo es pro-ducto de la recomposición del capitalismo iniciada a partir del último tercio del siglo xx, del mismo modo la particularidad de este proceso relacional de


dominación debe entenderse como la concreción –mediata y contradictoria–, de la producción teórica contemporánea (González, 2014b). De aquí se des-prende que, en mi opinión, no puedan entenderse a cabalidad los procesos de democratización, gobernabilidad, legitimidad y decadencia de los regímenes políticos democráticos a nivel global sin referirse al pensamiento de los po-litólogos estadounidenses que tanto por su trayectoria académica como por su carrera política se han vuelto los más influyentes de nuestro tiempo, pues ellos le han dado al orden internacional un nivel de existencia comprendida dentro de los linderos conceptuales definidos por The Trilateral Commission3 durante la década de 1970.

Los autores que tomaré en cuenta para este análisis son algunos de los principales especialistas en geopolítica. Sus obras han sido traducidas a varios idiomas y tienen, por ello, alcance e influencia internacional, así como un prestigio reconocido a lo largo de todo el espectro político mundial. Me refiero a Samuel Phillips Huntington,4 Henry Alfred Kissinger,5 Zbigniew Kazimierz Brzezinski6 y Yoshihiro Francis Fukuyama.7

3. Para un análisis crítico de la importancia geopolítica de la organización fundada por David Rockefeller véase Holly Sklar (ed.), (1980), Trilateralism: The Trilateral Commission and Elite Planning for World Man-agement, Boston, South End Press.4. Académico precoz, Samuel Huntington comenzó a impartir clases en la Universidad de Harvard a los 23 años. Durante diferentes momentos fungió como consultor del Departamento de Estado del gobierno estadounidense. Fue Coordinador de Planeación de Seguridad en el Consejo de Seguridad Nacional du-rante la administración del presidente Jimmy Carter. Sus numerosas publicaciones han provisto el marco de acción del gobierno estadounidense a lo largo de varias décadas.5. De origen alemán, Henry Kissinger tuvo una breve incursión en la división de inteligencia del ejérci-to estadounidense durante la Segunda Guerra Mundial. Sirvió como consejero de seguridad nacional y secretario de Estado en las administraciones de los presidentes Richard Nixon y Gerald Ford. Recibió el Premio Nobel de la Paz en 1973 por su destacado papel en el cese al fuego en Vietnam. Ha sido consejero de gobernantes y prominentes hombres de negocios como Nelson Rockefeller. Trabajó junto a Samuel Huntington en The Trilateral Comission. A través de su consultora Kissinger Associates ha puesto su ta-lento al servicio de diversas empresas trasnacionales.6. Originalmente ciudadano polaco, Zbigniew Brzezinski fue consejero del presidente Lyndon B. John-son, así como Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos durante el gobierno del presidente Jimmy Carter. Coordinó la creación de The Trilateral Comission, influyente organización creada por el magnate estadounidense David Rockefeller en 1973.7. Francis Fukuyama fue alumno de Samuel P. Huntington mientras realizaba sus estudios en Harvard. Se desempeñó como consultor de Muammar Gaddafi durante el año 2000. Fue miembro del cuerpo de consejeros sobre bioética del presidente de Estados Unidos de América de 2001 a 2004. Recientemente se


Los cuatro son ciudadanos estadounidenses. Todos ellos obtuvieron sus doctorados en ciencia política en la Universidad de Harvard –la institución de educación superior más antigua de Estados Unidos de América y una de las más importantes e influyentes a nivel mundial–. Todos se han desempeñado como profesores-investigadores en prestigiadas universidades en distintos momentos de sus trayectorias. De igual forma, todos ellos se han desempeñado como asesores del departamento de Estado del gobierno estadounidense, así como de diversos y numerosos gobernantes y empresas trasnacionales. Los tres últimos han colaborado con The RAND Corporation, uno de los primeros think-tanks y sin duda uno de los más importantes en cuanto a su capacidad de influencia en el establecimiento de la agenda de varios gobiernos, princi-palmente el estadounidense.8

Mi análisis no debe interpretarse como una afirmación ingenua de la implementación inmediata de una serie de políticas globales diseñadas por los nuevos mandarines.9 Como advierte Gerardo Ávalos “[...] los cambios políticos no provienen de la voluntad de algunos seres humanos que diseñan las líneas maestras de una nueva organización de la vida social” (Ávalos, 2009: p. 12). La estructura trágica de la política se hace evidente precisamente en la contra-dicción constitutiva entre los conceptos y el entramado de formas políticas, que bajo la forma de la costumbre, reproducen el orden social; es por ello que lo político no es inmediato ni está predeterminado.

Por eso es necesario distinguir entre los conceptos que configuran una forma social y la conducta resultante. Pero esto no nos autoriza a separarlas a tal grado que se niegue la profunda relación entre las ideas políticas de determinados autores y ciertas instituciones y costumbres [mores]. Como ha afirmado el propio Francis Fukuyama: “Las ideas concernientes a la democracia son una dimensión independiente del desarrollo y tienen un gran efecto en la forma en que evolucionan

ha incorporado como profesor-investigador adscrito al Centro de Democracia, Desarrollo e Imperio de la Ley del Instituto de Estudios Internacionales Freeman Spogli en la Universidad de Stanford.8. Al respecto véase: Jean-Loup Samaan (2012), The RAND Corporation (1989-2009). The Reconfiguration of Strategic Studies in the United States, New York, Palgrave Macmillan.9. Al respecto véase Noam Chomsky (2002), American Power and the New Mandarins, New York, The New Press y (2008) “The Responsability of Intellectuals”, en The Essential Chomsky, New York, The New Press.


las instituciones políticas” (Fukuyama, 2014: posición 509, énfasis añadido).10 De igual forma, deseo dejar en claro que no pretendo llevar a cabo ni

una síntesis ni realizar una monografía de su pensamiento. Por tanto, habrá aspectos de la obra de cada uno de estos autores que no serán abordados en este artículo; en consecuencia, no me comprometo a interpretar la totalidad de cada una de sus respectivas producciones.

¿Qué es el capital?

Un error común y sumamente difundido en nuestros días por un joven economista francés consiste en concebir al capital como “[...] el conjunto de los activos no humanos que pueden ser poseídos e intercambiados en un mer-cado” (Piketty, 2014: p. 60). Para este tipo de análisis fundado en un ingenuo empiricismo “El capital incluye sobre todo el conjunto del capital inmobiliario (inmuebles, casas) utilizado como vivienda, y el capital financiero y profesional (edificios, equipos, máquinas, patentes, etc.) utilizado por las empresas y las agencias gubernamentales” (Piketty, 2014: p. 60). El capital no es ni la riqueza ni el patrimonio de individuos, grupos de individuos, ni mucho menos del Estado; en consecuencia, su finalidad no es ni la de una reserva de valor, ni la de un factor de producción susceptible de transmisión o intercambio en el mercado de manera permanente. Por si no fuera demasiado con confundir una interacción social con su manifestación empírica, el célebre economista francés excluye de su análisis precisamente lo que es propio de la naturaleza del capital: su elemento humano (Piketty, 2014).

Cuando nos referimos al capital estamos hablando de una forma histórica de civilización que configura de modo múltiple y complejo las conductas cotidianas, públicas, privadas y aun íntimas, de los sujetos. De modo que las aspiraciones, fantasías y deseos de los hombres son moldeadas por esta forma

10. Sobre este problema consúltese la solución clásica desarrollada en: Immanuel Kant (2008) “Acerca del lugar común: ‘Eso podrá ser cierto en la teoría, pero no sirve en la práctica’” en Teoría y praxis, Buenos Aires, Prometeo Libros.


de vida. Asimismo, este proceso relacional llena de contenido sus instituciones administrativas, jurídicas y políticas. A partir de esta forma histórica los seres humanos han organizado la reproducción regulada de su vida como individuos y como comunidades. Esto no ha excluido, por supuesto, que esa reproducción pase por coerciones, represiones, guerras, conquistas, revoluciones, tomas del poder, golpes de Estado, colonizaciones y otros recursos de violencia, pues es, a final de cuentas, un proceso relacional de dominación global (Ávalos y Hirsch, 2007: p. 74).

La toma de la tierra americana en 1492 constituyó el acto originario de la mundialidad capitalista (Schmitt, 2002; Dussel, 1992). No sólo porque en ese momento se hubiera abarcado por primera vez en la historia a todo el planeta bajo una misma forma social, ni porque se hayan dado las condiciones de acumular una inmensa riqueza en Europa gracias al trabajo esclavo, servil o asalariado de los negros, indios y mestizos, en las minas y en los campos de América, África y Asia, sino, ante todo, porque se reconfiguró de modo unitario el conjunto de las relaciones humanas en función de la lógica del valor de cambio, es decir, en función del dominio y control de la producción y circulación de mercancías (Ávalos y Hirsch, 2007: pp. 74-76; Ruiz, 2010).

Mediante un proceso de subsunción selectiva real,11 esta forma de dominación global se nutre de creencias y tradiciones, así como de diversos factores psíqui-cos, la forma imperio del capital superó (Aufhebung) las relaciones políticas y productivas serviles, esclavas, despóticas o asalariadas de las distintas regiones del mundo que consideró necesarias para su reproducción en una totalidad contradictoria que trasladó la hegemonía de China y el mundo árabe a España, y a través de ella a Europa (Ávalos y Hirsch, 2007: p. 186).

Esto significa que hay una recuperación diferenciada de algunas de las características de estos diversos mundos de la vida: sus ciclos de producción, distribución, consumo y gobierno están integrados y determinados por la lógica de la acumulación y sus imperativos geoestratégicos. Está en la esencia de la forma social capitalista –en tanto forma de organizar imperialmente la vida de

11. Sobre la distinción entre subsunción formal y subsunción real véase: Karl Marx (1990), El capital. Libro I, capítulo VI (inédito), México, Siglo XXI Editores.


los pueblos–, el preservar los distintos aspectos de las diferentes moralidades que considera no sólo útiles, sino incluso necesarios, pues la forma imperio implica una composición heterogénea y jerárquica de aquellos mundos de la vida que incorpora bajo su dominio para su reproducción –en este caso, de los procesos de acumulación y distribución a escala planetaria. Esto se traduce en la especialización de ciertas regiones políticas en el proceso de producción, distribución, consumo y de control de la naturaleza polémica de lo político mediante diversas modalidades (Ávalos y Hirsch, 2007: p.27).

El capital es, pues, una forma de dominación global que subsume diversos tipos de órdenes políticos regionales y parciales –y por ello mismo, imperfectos–, bajo la apariencia constitutiva de un orden internacional westfaliano fundado en la idea de la independencia nacional de Estados soberanos en condiciones de igualdad jurídica, garantizada por una comunidad mundial estructurada, a su vez, por un conjunto de instituciones internacionales diseñadas para fomentar el libre comercio, asegurar la estabilidad del sistema financiero internacional, resolver las disputas internacionales y limitar la conducción de la guerra entre las naciones, cuando ésta llega a ocurrir. De esto se desprende que la condición de posibilidad para la conformación de regiones políticas diversas es la forma imperio, y no simplemente el mercado mundial (González, 2014a: p. 11).

El capital ante una nueva etapa

El último tercio del siglo xx –concretamente durante la década de 1970– inició una etapa de reestructuración del capital que continúa transformando la totalidad de las relaciones entre los seres humanos a escala global. El tránsito a esta nueva fase del capitalismo implicó una crisis de hegemonía que afectó de manera unitaria –reorganización del sistema de regulación y del régimen de acumulación, producción y consumo–, la forma histórica fordista. Como hemos visto:

[…] este cambio se manifiesta como múltiples trastornos en todos los órdenes de las relaciones de los seres humanos, desde la familia y la escuela, hasta el trabajo y el consumo, desde los roles de los géneros y las relaciones amorosas, hasta las religiones


y las moralidades, desde la vida política institucional hasta la organización geopolítica del planeta (Ávalos y Hirsch, 2007: p. 45).

La estrategia mediante la cual se ha llevado a cabo esta reestructuración –es decir, la globalización–, no sólo consiste en la posibilidad de incrementar las ganancias sobre la base del aprovechamiento de todas las ventajas competitivas que el planeta, la naturaleza, la sociedad, la ciencia y la tecnología ofrecen (Ávalos, 1997: p. 183), sino que también busca hacerse con el control privado de la producción y distribución de mercancías, por lo que “[…] también abarca recursos y bienes públicos como los energéticos, el agua y el espacio aéreo necesario para la transmisión de las ondas electromagnéticas usados por los medios de comunicación de masas” (Ávalos y Hirsch, 2007: p. 26).

Esta forma imperial se caracteriza por la mayor concentración de la riqueza, la mayor explotación del trabajo y la mayor generación de pobreza y exclusión. El capital se despliega como destrucción y despojo de diversas comunidades políticas alrededor del globo, sometimiento, servidumbre y esclavitud de millones de seres humanos, precarización de las condiciones laborales, destrucción de ecosistemas y extinción de la diversidad biológica del planeta, violencia, lavado de dinero y narcotráfico (Altvater y Mahnkopf, 2008).

Pero el capital también se ha desplegado bajo la forma de un impresionante desarrollo tecnológico, la difusión de la democracia y el gobierno participativo, se ha concretado en redes financieras y comunicacionales más sofisticadas; se ha traducido en esfuerzos comunes sobre problemas ambientales y en una comunidad científica, médica y filantrópica internacional que centra su atención en enfermedades y amenazas globales para la salud. Asimismo, ha permitido la difusión de ideas civilizatorias como la igualdad de género, los derechos humanos y la inclusión de la diversidad religiosa, étnica y sexual (Ebeling, Nash y Pretty, 2010; Norberg, 2003; Kissinger, 2014: posición 5270).

Lejos de ser antitéticos, estos fenómenos no sólo son compatibles, sino que, como bien advierten Altvater y Mahnkopf (2008), constituyen la condición de posibilidad del capital en tanto proyecto civilizatorio. Estos despliegues aparen-temente contradictorios en realidad muestran que no sólo son concomitantes, sino incluso que una depende de la otra. Para dar con el sentido de este proceso


considero pertinente situarnos en un horizonte de interpretación clásico, pues así se hace evidente que esta forma de dominación se caracteriza por el (des)gobierno crematístico de la oligarquía empresarial, la cual se enriquece a costa del bien público a escala global. Esto no sólo significa “[…] la subordinación de la autoridad estatal al poder de las grandes empresas globales, sino [también] la exclusión de los ciudadanos de las grandes decisiones sobre la vida pública” (Ávalos y Hirsch, 2007: p. 26).

Tras la desintegración de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) en 1991, Estados Unidos de América se convirtió en el motor económico del mundo, el ejemplo político, el referente social y el poder militar de una nueva era. Sus valores políticos y su sistema económico tuvieron la admiración global y fueron objeto de imitación, pues su posición internacional no tenía competidores (Brzezinski, 2013; Kissinger, 2014; Fukuyama, 2014).

En opinión de Henry Kissinger si algo distinguía al orden mundial que emergió de la derrota del socialismo realmente existente, era el liderazgo de

[…] Una nación fundada explícitamente en una idea de gobierno libre y representativo, el cual identificó su surgimiento con la difusión de la libertad y la democracia, reforzando estas fuerzas con una habilidad para lograr la justa y duradera paz que durante mucho tiempo había eludido al mundo (Kissinger, 2014: posición 5270).

Los defensores del proyecto civilizatorio estadounidense afirmaron que el libre mercado sustentaría a los individuos, enriquecería a las sociedades y sustituiría las rivalidades internacionales por la interdependencia económica. Durante el resto de la década este proyecto político gozó de tal legitimidad y efectividad que incluso en nuestros días resulta problemático concebir un proyecto político que no incluya entre sus principios fundacionales alguna o todas de sus ideas regulativas.

No obstante, producto de la propia reconfiguración del capital, a partir de la puesta en marcha del desmantelamiento del Estado fordista en la década de 1980, se ha desarrollado una serie de fenómenos globales que ha puesto en jaque la legitimidad del orden mundial liderado por Estados Unidos de América: la creciente deslegitimización de su política exterior –producto a su vez de su llamada


guerra contra el terrorismo–, el crecimiento de su deuda pública, la creciente incertidumbre sobre la capacidad de su económica, su responsabilidad en la crisis global de 2008-2009, la cuestionable ética de su sistema de inteligencia y el espionaje sistemático hacia sus aliados y adversarios, la dispersión del poder global con varios nuevos aspirantes desarrollándose rápidamente en Oriente, el impresionante crecimiento económico chino y la preservación de esferas de influencia con sus respectivas formas de gobernanza. Como constata Fukuyama: “[...] el gobierno americano difícilmente es una fuente de inspiración alrededor del mundo en el momento presente” (Fukuyama, 2014: posición 525).

La creciente desconfianza en el proyecto civilizatorio fundado en la democracia liberal y el libre mercado ha llevado a los intelectuales orgánicos del capital a cuestionarse si este orden mundial sigue siendo digno de emu-larse (Brzezinski, 2013: posición 610). La respuesta a esta cuestión no sólo es interesante desde el punto de vista de los conceptos, sino también por sus consecuencias efectivas para el orden internacional, pues la asociación de Estados Unidos de América con un conjunto de ideas como la defensa de los derechos humanos, la libertad individual, la democracia política y las oportu-nidades de crecimiento económico son una ventaja ideológica que le permitió a esa nación proclamarse vencedora en la Guerra Fría y cuya importancia es estratégica para prevalecer más allá del año 2025 frente a China y los Estados asiáticos (Brzezinski, 2013: posición 959).

Desde el punto de vista de las ideas políticas dos preocupaciones destacan por sus implicaciones en el aumento de la complejidad estratégica del orden internacional y, en consecuencia, para la estabilidad del capital en su conjunto. En primer lugar, el descontento y frustración de millones de seres humanos empobrecidos, testigos de una desigualdad económica, política y social cada vez más evidente, defraudados en sus expectativas de desarrollo y movilidad personal, y cada vez más políticamente activos amenazan la estabilidad del capital. Esta insatisfacción –que no necesariamente resistencia–, se ha traducido en protestas globales que van desde el activismo en línea hasta el conflicto armado en diversas regiones del mundo, lo cual influye en la volatilidad del orden mundial y en un incremento en la frecuencia del desplazamiento del poder geopolítico (Brzezinski, 2013: posición 432). Como advierte Kissinger:


Un cuarto de siglo de crisis políticas y económicas percibidas como producto o conse-cuencia de amonestaciones y prácticas occidentales –junto con la implosión de órdenes regionales, baños de sangre sectarios, terrorismo y guerras finalizadas en términos alejados de la victoria– ha puesto en entredicho las sospechas optimistas de la era inmediatamente posterior a la Guerra Fría: que la difusión de la democracia y el libre mercado crearía automáticamente un mundo justo, pacífico e incluyente (Kissinger, 2014: posición 5317).

El temor y temblor al núcleo polémico que la política fue definido por Samuel Huntington desde finales de la década de 1960 al advertir sobre el peligro de un exceso de democracia para el orden internacional (Rancière, 2014; Ávalos, 2009). Desde ese momento la agenda de la ciencia política a la anglosajona12 estuvo definida por el problema de la contención del conflicto global de cara a los profundos cambios inherentes a la transformación del capital. Por ello es crucial para los intelectuales orgánicos estadounidenses dotarlo de legitimidad y rediseñar estrategias de contención y superación del conflicto a partir de una reconfiguración del orden mundial.

Esto significa que la decadencia de la forma imperio y del poderío estadou-nidense están lejos de ser un hecho. Tanto los defensores como los críticos del capitalismo y de la hegemonía yankee coinciden en afirmar que Estados Unidos de América seguirán siendo la metrópoli del mundo durante varias décadas a pesar de las dificultades que afrontan en nuestro tiempo (Panitch y Gindin, 2012). El desafío no es menor, como reconoce uno de sus grandes intelectuales: “Una reconstrucción del sistema internacional es el reto más grande para los hombres de Estado de nuestro tiempo” (Kissinger, 2014: 5399).

Si bien la capacidad de influencia de un Estado en el plano geopolítico mo-derno descansa sobre su capacidad militar, financiera y económica, su fuerza en tanto proyecto civilizatorio radica en que las ideas del libre mercado y la democracia, encarnadas en la figura del pueblo estadounidense sigan siendo fuentes de motivación para la voluntad de la humanidad, un faro de esperanza para el mundo:

12. Enrique Suárez-Íñiguez (2014), Las sinrazones. Ciencia política a la norteamericana, México, Miguel Án-gel Porrúa.


[...] la capacidad de Estados Unidos para influir de manera constructiva en los eventos internacionales depende de cómo el mundo perciba su sistema social y su papel global, esto significa que el papel de Estados Unidos en el mundo declinará inevitablemente si las realidades domésticas negativas y las iniciativas extranjeras internacionales deslegitimizan el papel histórico de Estados Unidos (Brzezinski, 2013: posición 610).

En segundo lugar –afirma Brzezinski–, asistimos al desplazamiento de poder de Occidente a Oriente. Este proceso se ha hecho evidente a partir del repentino y acelerado crecimiento económico de Japón, Corea del Sur, India, Taiwán e Indonesia en los últimos 20 años. El poder geopolítico que perteneciera a la urss estaría siendo llenado por poderes emergentes como Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (brics), así como por los Estados que conforman la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ansa). La competencia entre estos Estados por recursos, seguridad y ventajas económicas aumentan las probabilidades de conflicto mundial y una mayor dificultad para decisiones consensuales globales.

La expectativa mundial de que China derrotará a Estados Unidos y se erigirá como el supremo poder global tiene consecuencias políticas graves, pues si se percibe a China como la gran superpotencia que pondrá fin al poderío estadou-nidense en el curso de algunos años, le será más sencillo asegurar sus intereses de forma unilateral, amenazando con ello la estabilidad del orden internacional. El crecimiento económico chino y su desarrollo tecnológico –concretamente su capacidad para desarrollar armamento nuclear–, han marcado pues –en opinión de este autor–, el fin de la preeminencia de Occidente y el cambio del centro de gravedad hacia el Oriente (Brzezinski, 2013).

El desarrollo de ambos fenómenos –el despertar político de la multitud13 y el desplazamiento del centro geopolítico del orden internacional hacia el Oriente–, representa una seria amenaza a la legitimidad del orden mundial:

La atracción continua del sistema estadounidense –la relevancia vital de sus principios fundamentales, el dinamismo de su modelo económico, la buena voluntad de su pueblo

13. Véase al respecto: Michael Hardt y Antonio Negri (2005), Multitude: War and Democracy in the Age of Empire, New York, The Penguin Press.


y de su gobierno– es pues esencial si es que Estados Unidos piensa seguir desempeñando un constructivo papel global. Sólo demostrando la superior capacidad de desempeño de su sistema social es que Estados Unidos puede restaurar su impulso histórico, es-pecialmente en vista de que China se hace cada vez más atractiva para el tercer mundo (Brzezinski, 2013: posición 579).

Desde el horizonte crítico rancieriano, la reconfiguración del orden mundial consiste pues en la contención coordinada de las aspiraciones de una población que busca acceder a las promesas de un proyecto democrá-tico fundado en el libre mercado. Para ello es especialmente importante lo que Kissinger y Brzezinski llaman un Gran Occidente que incorpore selectivamente a Estados Unidos, la Unión Europea, Turquía, Rusia, Japón y Corea del Sur para hacer frente a los retos globales mediante un occidente más robusto y vigoroso. En otras palabras, institucionalizar un nuevo proyecto civilizatorio noratlántico mediante una red de organizaciones de cooperación internacional, análoga a la que estableció durante la segunda posguerra (Brzezinski, 2013: posición 244).

Tanto para Henry Kissinger como para Zbigniew Brzezinski Estados Uni-dos de América debe mantener la preeminencia política, económica, militar, financiera y conceptual del orden internacional para garantizar el proceso de acumulación del capital. Para ello es necesario no propiciar un conflicto explícito sobre la superioridad de los sistemas sociales en competencia –id est, entre el capitalismo democrático-liberal y el capitalismo autoritario de Estado.

El peligro del capitalismo autoritario de Estado –que para estos autores debe identificarse automáticamente con Rusia y, sobre todo, China–, yace en que “[...] ha demostrado una sorprendente capacidad para el crecimiento económico y la innovación tecnológica” (Brzezinski, 2013: posición 133). En este sentido su análisis coincide no sólo con el que Francis Fukuyama lleva a cabo en su libro más reciente, sino también con la advertencia que Slavoj Žižek ha pronunciado desde hace algunos años sobre los riesgos que supone para la humanidad el adoptar el modo de capitalismo chino (Žižek: 2009).

En vista de este riesgo, es crucial enfatizar y difundir la defensa de los derechos humanos, la libertad política y los mecanismos de rendición


de cuentas en Asia para que –de forma análoga a como se hizo contra el bloque soviético durante la Guerra Fría–, se continúe identificando a Estados Unidos y el mundo occidental con los principios globalmente atractivos de la dignidad humana, libertad y prosperidad (Brzezinski, 2013: posición 244 ss.; Fukuyama, 2014; Kissinger, 2014). Esto demuestra que “Las ideas son extremadamente importantes para el orden político; [pues] la percepción de la legitimidad del gobierno es lo que mantiene unida a la población y lo que la hace susceptible de aceptar su autoridad” (Fukuyama, 2011: posición 9).

El problema de la legitimidad del orden mundial se hace más complejo conforme se hacen evidentes sus contradicciones constitutivas y la creciente desigualdad entre la oligarquía mundial y los millones de seres humanos sumidos en la miseria. De acuerdo con Francis Fukuyama, esto ha desembocado en la creciente erosión de las instituciones democráticas, así como de preocupantes reversiones al autoritarismo.14

Para Fukuyama, este fenómeno político global debe interpretarse menos como un yerro del concepto de democracia que como graves limitaciones en su implementación:

Muchas de las fallas atribuidas a la democracia son en realidad errores de los adminis-tradores del Estado, incapaces de cumplir las promesas hechas por políticos demócratas recientemente electos a sus votantes, que no sólo exigen derechos políticos, sino también un buen gobierno” (Fukuyama, 2014: posición 15).

En su opinión, una democracia liberal moderna debe estructurarse a partir de tres instituciones: el Estado, el imperio de la ley y mecanismos de rendición de cuentas. La democracia es –afirma el teórico estadounidense–, más que un proceso de elección de los gobernantes. La democracia liberal es ante todo

14. En este sentido es elocuente el título del reporte anual de Freedom House sobre la libertad en el mundo en el año 2015: Discarding Democracy: Return to the Iron Fist. De acuerdo con esta institución, por noveno año consecutivo ha habido una disminución de los derechos políticos y libertades civiles. Consúltese el reporte Freedom in the World 2015 en: https://freedomhouse.org/report/freedom-world-2015/discar-ding-democracy-return-iron-fist#.VYmV7fl_Oko


un complejo conjunto de instituciones que restringen y regularizan el ejercicio del poder mediante el derecho y un sistema de pesos y contrapesos.

La debilidad, corrupción, incapacidad e incluso ausencia de este entramado institucional es la causa de que las democracias modernas sean poco capaces de dar respuesta a las demandas de sus ciudadanos, lo cual, en consecuencia, disminuye la legitimidad de la democracia como forma de vida por antonomasia en nuestro tiempo. Pero Fukuyama se apresura a aclarar que la existencia de instituciones democráticas en un país no nos dice nada acerca de su desempeño.Un gobierno democrático puede ser totalmente ineficaz e ineficiente:

[...] hay un déficit político alrededor del mundo, no de Estados sino de Estados modernos que sean capaces, impersonales, bien organizados y autónomos. Gran parte de los problemas de los países en vías de desarrollo son consecuencia del hecho de que tienen Estados débiles y poco efectivos. Muchos parecen ser fuertes en lo que el sociólogo Michael Mann llama poder despótico, la habilidad para suprimir reporteros, políticos de la oposición, o grupos étnicos rivales. Pero no son fuertes en sus habilidades para ejercer lo que Mann llama poder infraestructural: la habilidad para crear y respaldar legítimamente las leyes, o proveer bienes públicos necesarios como la seguridad, salud y educación (Fukuyama, 2011: p. 15).

La clave está, pues, en la construcción de instituciones que permitan un desempeño óptimo de satisfacción de las demandas de la ciudadanía, y a través de ellas, de la reconfiguración del papel del Estado en el proceso de acumulación del capital: de ahora en adelante se enfatizará la gerencia pública efectiva y eficiente bajo los criterios empresariales del management. No se trata de regresar al welfare state ni a “gobiernos obesos”, sino de que la gestión púbica sea de calidad (Fukuyama, 2014: posición 17). De este modo se lograrán superar las tensiones y contradicciones de los Estados fuertes y los Estados democráticos:

Los Estados modernos efectivos se construyen sobre el conocimiento técnico, la competencia y la autonomía. Es por ello que pudieron establecerse bajo condiciones autoritarias, desde Prusia y el Japón de la restauración Meiji hasta Singapur y China en nuestros días. La democracia, por otra parte, exige el control político sobre el Estado


que a su vez refleja los deseos populares, e incluso altos niveles de participación. Este control es necesario y legítimo en lo que respecta a los fines políticos que persigue el Estado. Pero el control político puede adquirir la forma de mandatos contradictorios y/o extremadamente detallados, y a menudo buscan usar al Estado mismo como fuente de rentas y empleo. El clientelismo emerge en las jóvenes democracias precisamente porque el Estado y sus recursos constituyen útiles fuentes de prebendas para políticos que buscan movilizar a sus simpatizantes (Fukuyama, 2014: posición 510).

Ahora bien, a diferencia de la vasta literatura sobre la transición a la demo-cracia generada a partir de la década de 197015, Fukuyama no está pensando en un único modelo de democracia liberal susceptible de implementación en las diversas regiones del mundo. Un régimen político que incorpore el Estado, el imperio de la ley y los mecanismos de rendición de cuentas de forma armónica y balanceada es simplemente una condición general para una política moderna exitosa; pero en forma alguna constituye un modelo universal. Si la democracia liberal moderna ha de erguirse como el modo de acumulación por antono-masia del capital en nuestra era, debe hacerlo mediante una implementación diferenciada de acuerdo con el tipo de sociedad de la que se trate en cada caso particular (Fukuyama, 2014: posición 520).

Comentarios finales

En su texto más reciente Henry Kissinger afirma que:

Todo orden internacional debe enfrentar, tarde o temprano, el impacto de dos tendencias que amenazan su cohesión: la redefinición de la legitimidad o un cambio significativo

15. Véanse, a manera de ejemplo, los textos clásicos de: Robert A. Dahl (1971), Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press; Juan J. Linz (1978), The Breakdown of Democratic Re-gimes, Baltimore, Johns Hopkins University Press; Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter y Laurence Whitehead, (ed.), (1986), Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives, Baltimore, Johns Hopkins University Press; Larry Diamond, Juan Linz y Seymour Martin Lipset (ed.), (1989), Democracy in Developing Countries, Boulner, Colorado, Lynne Rienner.


en el balance de poder. La primera tendencia ocurre cuando los valores subyacentes al orden internacional son fundamentalmente alterados –abandonados por aquellos encargados de mantenerlos o cambiados por una imposición revolucionaria de un concepto alternativo de legitimidad (Kissinger, 2014: posición 5324).

El proyecto civilizatorio del capital, cuya manifestación política en nuestro tiempo es Estados Unidos, parece atravesar por un periodo de inestabilidad producto de su propia lógica de acumulación. La legitimidad de esta forma de dominación imperial es de particular importancia para el mantenimiento del statu quo del orden internacional.

Como hemos visto, el problema se encuentra presente en los textos más recientes de los politólogos imperiales más destacados en las últimas dé-cadas. Sus análisis coinciden en la necesidad de revitalizar la idea de la de-mocracia liberal moderna y el libre mercado global, pues, afirman, son los requisitos indispensables para garantizar las condiciones óptimas para la búsqueda individual el bienestar y el desarrollo social.

Para estos autores el mundo moderno necesita urgentemente de una recon-figuración del orden mundial que permita constituir un orden internacional que incluya la diversidad, sobre todo de aquellas culturas y gobiernos que se ven a sí mismos como alternativas a la democracia liberal –Irán y las monarquías del Golfo Pérsico, Rusia, y la República Popular de China–, y que se asumen dignos de emulación. Si bien no existe una alternativa ideológica explícita al proyecto civilizatorio noratlántico, su éxito depende de su capacidad para generar su emulación a escala global.

Los estrategas estadounidenses coinciden en señalar que el Estado chino aún tiene que resolver profundos problemas domésticos antes de estar en condiciones de acometer esa hazaña: la creciente desigualdad económica entre sus ciudadanos, su desfase entre el ámbito rural y el urbano y, sobre todo, el cada vez mayor resentimiento popular hacia el régimen comunista. Ciertamente hay nuevas expectativas sociales y políticas entre la población china, producto de su acelerado crecimiento y sus niveles de consumo, así como una evidente disparidad económica, de tal suerte que la privilegiada clase media y alta en China –alrededor de unos 300 millones de habitantes–,


aspira a mayores libertades políticas una crítica social más abierta y mayor acceso en la definición de la agenda pública. Es por ello que:

[...] dado su retraso social y su autoritarismo político, [China] no es competencia para Estados Unidos como un modelo para los Estados relativamente más prósperos, más modernos y democráticamente gobernados. Pero, si China continúa en su actual trayec-toria y provoca una gran disrupción económica y social, puede convertirse en el principal competidor de Estados Unidos en la influencia política global, y eventualmente incluso en un gran poder económico y militar (Brzezinski, 2013: posición 851; Fukuyama, 2014).

Además de estos problemas hay que agregar que “[...] a pesar de sus singu-lares logros domésticos, hasta hace poco, China no ha buscado universalizar su experiencia” (Brzezinski, 2013: posición 1238).16 Sin embargo –afirman los teóricos estadounidenses–, el dinamismo de la modernización china ya ofrece un modelo alternativo a esas partes del mundo en que el subdesarrollo, la demografía, las tensiones étnicas y en algunos casos un legado colonial negativo, han “conspirado” para perpetuar el rezago social y la pobreza. Para esa porción de la humanidad, la lucha entre la democracia y el autoritarismo tiende a ser un tema secundario (Brzezinski, 2013: posición 867).17

En este sentido debe recordarse la importancia de la industria cultural en la creación de legitimidad y contención de los excesos democráticos (Rancière, 2014). Como explican Howard J. Wiarda y Margaret MacLeish Mott (2003), la industria cultural estadounidense ha coadyuvado al proceso de democratización de las juventudes en América Latina, lo cual debe interpretarse, en el contexto del análisis del capital, como una forma de contener la tendencia polémica y potencialmente revolucionaria de la democracia mediante la unificación de formas de pensar y sentir a través

16. Para una reflexión amplia sobre las características del orden mundial según el pensamiento políti-co chino véanse: Henry Kissinger (2011), On China, New York, The Penguin Press; Carmelo Elorduy (1976), El humanismo político oriental, Madrid, Biblioteca de Autores Cristianos.17. En este sentido es útil consultar el Fragile States Index –anteriormente Failed States Index–, desarro-llado por The Fund for Peace en forma anual desde 2005, pues da cuenta de cuáles son los países que pueden representar una amenaza al orden internacional a partir de los criterios normativos hegemónicos. Disponible en: http://fsi.fundforpeace.org/


de la inclusión resignificada de la diversidad. En ese sentido, la posibili-dad de que los jóvenes universitarios en América Latina desplieguen su capacidad para poner en entredicho la legitimidad del orden mundial no pueden darse por sentada:

Los jóvenes [latinoamericanos], en particular, han sido liberados por la televisión, el cine, y la presión de sus pares, ya no aceptan los valores autoritarios y no democráticos de sus mayores. América Latina se ha integrado más en la economía global, pero también en la cultura mundial de valores, creencias y actitudes, incluyendo la democracia. La situación económica, la sociedad y toda la cultura política de América Latina comenzó a cambiar. Las viejas instituciones –la Iglesia, la hacienda, la oligarquía– fueron socavadas, y con ellas el sistema de valores que las habían sustentado por tanto tiempo (Wiarda y MacLeish, 2003: p. 289).

La estabilidad del orden internacional yace, precisamente, en la capacidad del gobierno estadounidense para incorporar en el proyecto civilizatorio del capital los conceptos del libre mercado y la democracia.18 La expansión de estos principios a esas regiones es lo que propiciará –afirman–, el desarrollo de diversas formas de una cultura política democrática universal, –lo cual, dicho sea de paso–, permitirá robustecer la legitimidad del capital, pues “Cualquier sistema de orden mundial, para ser sustentable, debe ser aceptado como justo –no sólo por los líderes, sino también por sus ciudadanos.” (Kissinger, 2014: posición 184).

Como ellos mismos reconocen este proceso no será automático ni estará libre de conflictos:

Un consenso en la legitimidad de una serie de acuerdos existentes no elimina la competencia ni la confrontación –ni ahora ni en el pasado, pero permite asegurar que ocurrirán como ajustes dentro del orden existente en vez de desafíos fundamentales a él. Un balance de fuerzas no asegura por sí mismo la paz, pero si es robusto puede limitar el ámbito y la frecuencia de desafíos fundamentales y minimizar su oportunidad de éxito cuando llega a ocurrir (Kissinger, 2014: posición 199).

18. Véase al respecto: Slavoj Žižek (2004), La revolución blanda, Buenos Aires, Atuel/Parrusía.


Kissinger ahonda:

La segunda causa de crisis de un orden mundial se presenta cuando demuestra su incapacidad para adaptarse a un gran cambio en las relaciones de poder. En algunos casos, el orden colapsa porque uno de sus grandes componentes deja de cumplir su rol o deja de existir [...] O bien, un poder ascendente puede rehusarse a cumplir su papel en un sistema no diseñado por él, y los poderes establecidos pueden ser incapaces para adaptar el equilibrio del sistema para incorporarlo (Kissinger, 2014: posición 5339).

Como afirman Zbigniew Brzezinski, Leo Panitch y Sam Gindin, es im-probable que un solo Estado tenga una combinación de poder económico, financiero, tecnológico y militar para siquiera considerar heredar el liderazgo estadounidense en el futuro inmediato:

[...] en cualquier dimensión significativa y tangible del poder tradicional –militar, tecnológico, económico y financiero– Estados Unidos aún es inalcanzable. Posee y por mucho la economía nacional y la influencia financiera más grandes, la tecnología más avanzada, un presupuesto militar mayor que el de todos los otros Estados combinados, y fuerzas armadas desplegadas y capaces de desplegarse rápidamente alrededor del mundo (Brzezinski, 2013: posición 374; Panitch y Gindin, 2012).

Como mencioné más arriba, análisis recientes realizados tanto desde el llamado horizonte de interpretación crítico como del propio liberalismo muestran que en las décadas por venir la desigualdad social a nivel global no sólo continuará, sino que incluso se incrementará. Como hemos visto, esto no sólo aumenta el resentimiento de diversos pueblos frente al poderío de los Estados más poderosos del orden internacional y de la clase empresarial mundial, sino los costos de intervenciones militares para contener estos conflictos.

Es por ello que resulta urgente transformar la capacidad de los Estados para mostrar efectividad frente a sus ciudadanos –aunque de forma dife-renciada–, e incrementar su legitimidad en beneficio de la acumulación del capital. Esto significa que en las décadas por venir seremos testigos del


incremento de diversos enfoques y técnicas gerenciales a nivel global para optimizar el proceso de acumulación, distribución y consumo, así como para contener los conflictos provocados por las externalidades negativas del capital en función de la posición geoestratégica de los Estados.19 En este contexto la popularidad y celeridad con que Le capital au XXIe siècle se ha traducido a varios idiomas es un síntoma de la reconfiguración del orden mundial en curso.

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La estatalidad y su concreción cósicaDesde el horizonte hermenéutico de la crítica de la economía política

GER A RDO ÁVA LOS TENORIO 1

el método, la lógica y el contenido profundo de la crítica de la economía política de Karl Marx nos permite encontrar dos dimensiones en las referencias de su autor al problema del Estado. La primera de ellas entiende al Estado como totalidad concreta directamente vinculada con el conjunto de relaciones de dominación y subordinación a través de las cuales se articulan la producción y la reproducción de la sociedad. Tomando esto como base y partiendo también de la fetichización del capital, es decir, del proceso a través el cual lo hecho por el ser humano se presenta como si fuera el sujeto creador –negándose u ocultándose con ello el fundamento real–, se puede entender la configuración de una comunidad ilusoria y de un aparato estatal o cuerpo institucional de concreción cósica de aquella relación social llamada Estado.Palabras claves: Estado, aparato estatal, Karl Marx.

the method, logic and deep content of the Critique of Political Economy of Karl Marx allows us to find two dimensions in the references of the author to the problem of the State. The first one understands the State as concrete totality directly linked to the set of relations of domination and subordination through which the production and reproduction of Society are articulated. Taking this as a basis and based on the fetishization of capital, that is, the process through which it made by humans appears as if the subject creator (refusing or hiding thus the real basis), can be understood the configuration of an illusory Community and a State apparatus or institutional ‘Thing’; that is the realization of this social relationship called State.Keywords: State, State apparatus, Karl Marx.

1. Profesor-investigador del Departamento de Relaciones Sociales uam-Xochimilco.


Introducción

Aunque en años recientes se ha generado un alentador retorno al tratamiento de El capital de Karl Marx,2 no se puede asegurar que el nuevo debate tenga un singular impacto sobre el tema del Estado. Sigue predominando la dicotomía “economía / política” como base para colocar la comprensión de lo político como un derivado de las relaciones sociales de producción. Ha quedado todavía pendiente la posibilidad de interpretar los Grundrisse, El capital y todos los textos que, en conjunto, integran la crítica de la economía política, desde un horizonte hermenéutico de carácter filosófico-político que pueda proporcionar una conceptualización diferente sobre el Estado, más allá de la noción tradicional según la cual éste es un aparato de poder que busca proteger los intereses de la clase dominante. Es necesario, en cambio, deslizar la mirada sobre la obra de Marx, a fin de que pueda revelar enfoques diferentes de la naturaleza del capital que abarquen también destacar la importancia del Estado, no sólo en términos de clase sino también en cuanto red institucional no desterrable por decreto ni utilizable como mera maquinaria.

Así pues, es necesario partir de la consideración de que la crítica de la eco-nomía política de Marx no es primordialmente una teoría económica. No es un tratado más en la trayectoria del pensamiento económico. Tanto por su lógica (Reichelt, 1970), su método, sus propósitos, sus contenidos y hasta por sus implicaciones morales (Dussel, 1985, 1988, 1990), la crítica de Marx a los economistas es en primer lugar eso, una crítica, y en segundo lugar, un discurso sobre la dominación social. Marx va a la ciencia de la economía tratando de buscar respuestas a los cuestionamientos de la realidad política prusiana de principios de la década de los cuarenta del siglo xix. Pero su acercamiento a la economía fue siempre crítico. Era necesario desmontar el discurso de los economistas, hallar sus insuficiencias, sus errores, sus contradicciones, sus “saltos” o lagunas lógicas. Marx estaba armado con un denso instrumental filosófico que le permitía emprender tal empresa. El resultado fue una obra

2. Como ejemplos: Bidet (2007), Heinrich (2008), Fischbach (2012), Jameson (2013), Fine & Saad-Fil-ho (2013), Harvey (2014).

L A E S T A T A L I D A D Y S U C O N C R E C I Ó N C Ó S I C A І 7 1

que redactó cuatro veces pero que de todos modos quedó inconclusa.3 ¿Qué significado tiene esta obra en términos de teoría política? ¿Qué importancia posee como discurso sobre el poder? ¿Qué trascendencia tiene para la com-prensión del Estado? Si es verdad que como fundamento de la crítica de la economía política está lo que podemos llamar una teoría de la dominación, entonces el discurso de Marx tiene, en efecto, una matriz narrativa de natu-raleza económica pero su desarrollo como discurso crítico lo encuentra en el descubrimiento, análisis y comprensión de las relaciones sociales entre seres humanos que se constituyen como momentos del concepto capital. Se trata pues de un estudio de la dominación entre seres humanos, dominación que adopta dimensiones y formas distintas.

El punto de partida de esta teoría es el vínculo entre cosas y personas: no son las primeras las que poseen la sustancia social, aunque así aparezca. La propiedad privada, en realidad, no es el problema porque ésta no es sino una relación entre personas; de igual manera, la mercancía y el dinero no son cosas, aunque así aparezcan; son relaciones entre seres humanos concretadas en ob-jetos materiales exteriores y exteriorizados respecto de la voluntad autónoma de los sujetos. Este complejo relacional tiene un fundamento y es la forma valor, es decir, la relación entre seres humanos mediada por una consideración his-tóricamente formulada de acuerdo con la cual el trabajo constituye el poder creador que insufla vida sobre los objetos creados. Se trata de un valor que se puede medir y que se puede intercambiar por dinero, pues ambas son repre-sentaciones del trabajo y, con éste, de toda la capacidad creativa de los seres humanos los cuales, a un tiempo, son una fuerza colectiva organizada (“no lo saben, pero lo hacen”) y una caterva de voluntades individuales racionales y egoístas.

La forma valor implica una forma social (Arteta, 1993) en la que dos sujetos se ponen en conexión a través de una abstracción externa que tiene su propio lenguaje y su particular dinámica. Esta abstracción, empero, es efectivamente real porque determina el mayor poder despótico, tiránico y dictatorial en la vida cotidiana de los seres humanos, quienes, independientemente de su voluntad

3. Sobre las distintas redacciones de El capital véase: Enrique Dussel (1990: pp. 30-33).


individual, han de someterse a los imperativos del precio. Su vida cotidiana y sus proyectos de vida están enmarcados en esta forma social o forma valor. Su magia radica en que aparece como el “mejor de los mundos posibles” toda vez que estimula la creación, el ingenio, el esfuerzo, la disciplina, en suma, el trabajo, lo que está en la base del desarrollo del espíritu científico y tecnológico jamás alcanzado en la historia. De modo simultáneo, parece constituir un sistema social de justicia meritocrática que da a cada quien lo suyo en función de su talento, su esfuerzo, sus capacidades y sus ambiciones legítimas.

El joven Marx, empero, constataba que esa vinculación moral entre el trabajo y la propiedad privada ya no funcionaba, puesto que los sujetos labo-rantes se empobrecían en la medida en que trabajaban. ¿A qué se debía esto? El trabajo se realiza en condiciones de alienación (Marx, 1984a): ni la actividad laboral, ni su producto le pertenecen al sujeto del trabajo; ello, además, tenía varias implicaciones: el sistema social moderno implicaba una relación de dominación entre quien compra y quien vende el trabajo, y más aún, se genera un poder “ajeno, extraño y hostil” que adquiere autonomía respecto de los seres humanos, inclusive respecto de los propietarios. Más tarde Marx llega a la conclusión de que el trabajo queda subsumido en el capital y que éste adquiere vida propia (Marx, 1984b), adquiriendo una peculiaridad: entre más concreto y complejo es el funcionamiento del capital, menos se puede ver a simple vista que sea el resultado del trabajo. En efecto, es el fetichismo el que caracteriza a este ser extremadamente misterioso llamado capital. De hecho, con base en esto se puede afirmar que capital es el nombre negativo del trabajo cuando éste se constituye en un poder sobre sí mismo. Es ese el gran hallazgo de Marx.

En este sentido, la crítica de la economía política es un estudio acerca del poder y, por tanto, su autor debe ser considerado como un teórico del poder. Pero no sólo de lo que se entiende comúnmente como el “poder económico” que ejerce una clase social sobre la otra. La explotación es poder, por supues-to, pero su sentido fundamental está vinculado con el nivel de civilización alcanzado por la humanidad, expresada en la imposibilidad normativa de la esclavitud o la servidumbre. Por esta razón es preferible el uso de la categoría dominación (Herrschaft): ella encierra la idea del poder como relación de man-


do y obediencia pero también el significado social y ético del poder en cuanto a sus repercusiones o efectos en la corporeidad y voluntad del ser humano.

La idea del despojo de cualidades humanas, en especial, de la libertad, la politicidad y el poder de creación; la idea de la conversión de este poder en una fuerza abstracta que se le impone al trabajo como ajena, extraña y hostil, conforman elementos cardinales de la concepción marxiana de la dominación. Constituye en conjunto un descubrimiento de la dimensión social básica, fundamental, en la que se desenvuelven los individuos en la sociedad moderna. Desde esta perspectiva analítica es posible desarrollar el concepto de Estado. No es un terreno ajeno ni secundario ni circunstancial ni “superestructural”, respecto del discurso crítico de la economía política de Marx.

Analizaré, pues, dos momentos, correspondientes a dos niveles distintos, de la concepción del Estado de Marx, derivados de la crítica de la economía política. En primer término expondré la forma en que el filósofo de Tréveris trata explícitamente al Estado en su crítica de la economía política. Es esta una cuestión importante porque devela cierta coherencia y sistematicidad en las continuas referencias marxianas al Estado, a los gobiernos o, en fin, a la política en general. También muestra distintos niveles en que hubiera podido ser estudiado el problema del Estado de haberse tratado en un texto exclusivo e independiente. En segundo lugar, haré una reflexión del significado de la crítica de la economía política, entendida como un discurso sobre el poder, para la reconstrucción de la idea, siempre presente en Marx, del Estado como cuerpo social o, para decirlo de un modo más preciso, como comunidad ilusoria.

Este par de elementos fundamentales me han llevado a ubicar que en la narrativa crítica de Marx existe, de manera implícita o explícita, la idea de dos dimensiones del fenómeno estatal. La primera consistiría en la dimensión del Estado como aparente comunidad universal de todos los miembros de la sociedad, independientemente de otras consideraciones, en tanto ciudadanos (actuales o potenciales) del Estado. Sin embargo, al demostrar Marx que esa comunidad de ciudadanos está fundada en la dominación y también al hacer patente la forma cosificada de esa dominación entre sujetos, se devela, en primer lugar, el carácter ilusorio de tal comunidad y, en segundo lugar, la naturaleza oculta del Estado como red general de relaciones de dominación que representa


una síntesis de la dominación social, pero que se manifiesta como un andamiaje institucional general y plenamente representativo, aunque escindido respecto de la sociedad. La segunda dimensión es, así, el momento cósico del Estado, esto es, el momento en que una relación se concreta en una cosa, en este caso, en un aparato institucional. Marx le llama la “maquinaria del Estado”. Toda relación –y esto está en la esencia del discurso de Marx– se concreta en una cosa: “Sólo el concepto hegeliano –diría Marx– se las arregla para objetivarse sin necesidad de material exterior” (Marx, 1985: I-p. 989). Con ello se crea la ilusión del poder aparentemente trascendental del mundo de las cosas.

Puede decirse que esto mismo sucede con el Estado. Se le puede confundir con, o reducir a, su momento cósico, aunque su esencia se encuentre fuera de él, en una red de relaciones sociales. A mi juicio, las continuas referencias al Estado en la crítica de la economía política se ubican fundamentalmente en el momento cósico del Estado, es decir, cuando éste se presenta como cuerpo oficial de funcionarios e instituciones; no deja de traslucirse, empero, la idea del Estado como totalidad social.

El Estado en la crítica de la economía política

a) El método y el EstadoDesde el punto de vista metodológico, el Estado es entendido por Marx como una totalidad compleja, más concreta que el capital, pero más abstracta que el comercio internacional y que el mercado mundial. Marx había comprendido que el Estado no podía ser estudiado por sí mismo “ni por la evolución general del espíritu humano”. Sus estudios de la realidad prusiana, su crítica a Hegel y su primer encuentro con la economía política, le habían hecho comprender que la esencia del Estado había que buscarla en la sociedad civil, específicamente en los lazos de dominación que se tejen en ella. El estudio del Estado sería, entonces, un eslabón lógico ubicado después de haber desentrañado la naturaleza de la dominación del capital. Marx pospone, en esta tesitura, el análisis del Estado para un cuarto libro de su crítica de la economía política. Es difícil precisar cuál hubiera sido el contenido de este cuarto libro.


A decir verdad, las magnas obras de los economistas –sobre todo de los clá-sicos– incluían, después de tratar los conceptos generales y abstractos, capítulos o apartados en los que se estudiaba el papel del gobierno, del Estado o de “lo público” en el desarrollo económico. Así por ejemplo, Adam Smith, después de analizar el “trabajo” y la “naturaleza del capital”, estudia, en el Libro IV de su obra clásica, las funciones del soberano, y en el libro V “las rentas del soberano o de la comunidad” (Smith, 1984). En el mismo sentido, David Ricardo dejaba para la parte final de su obra –después e estudiar el valor, el capital, el salario– la cuestión del Estado, en especial a través del estudio de los impuestos (Ricardo, 1987). No era distinta la lógica de John Stuart Mill, quien trató “la influencia del gobierno” en la economía sólo hasta el último capítulo de su libro (Mill, 1985). Es claro el interés de los economistas por el Estado, pero su preocupación y tratamiento se reducía a establecer las relaciones que tenían o que debían tener las actividades económicas con ese ámbito externo de lo público o estatal. En este sentido, la cuestión de los impuestos era un asunto obligado a tratar en las obras de economía. Ningún tratado de esta ciencia podía estar completo si no trataba ese mecanismo de ligazón entre el gobierno y las actividades productivas.

A mi modo de ver, esta estructura de las obras de los economistas tiene un importante grado de influencia en el trazo del proyecto de crítica de Marx, lo que no significa que copie sin más el ordenamiento de las obras económicas. Más bien, coinciden sus certidumbres conceptuales aquellas que marcan el estudio del Estado como consecuencia necesaria del análisis de la llamada sociedad civil, con la forma y el método de los economistas. El método de Marx se va deslindando de aquél de los pensadores económicos y esto hay que tomarlo muy en cuenta. Al descubrir la relación de dominación entre seres humanos como fundamento del capital,4 el estudio del Estado ya no podía ser

4. Éste es, sin duda, uno de los grandes aportes de Marx al pensamiento: el capital no es una cosa sino el nombre de una relación entre personas, relación que es de poder, de cancelación de la libertad en uno de sus polos, y desplegada procesualmente con distintos momentos de manifestación y concreción. No deja de sorprender la actual celebridad alcanzada por un libro cuyo sustento es una noción cósica del capital: “En el marco de este libro, el capital se define como el conjunto de los activos no humanos que pueden ser poseídos e intercambiados en un mercado. El capital incluye sobre todo el conjunto del capital inmobilia-rio –inmuebles, casas– utilizado como vivienda, y el capital financiero y profesional –edificios, equipos, máquinas, patentes, etc. – utilizado por las empresas y las agencias gubernamentales” (Piketty, 2014: p. 60).


el mismo que le habían dado los economistas. Ya no podía ser más el estudio de la relación externa entre la actividad económica de los individuos libres e iguales con el gobierno, funcional en cuanto a su operatividad e interven-ción y neutral en cuanto a su contenido. Con la crítica de Marx quedaban al descubierto otros fundamentos del Estado. Los resultados definitivos de su crítica de la economía política le llevaban a plantear que la forma política de la sociedad se fundamentaba en el tipo de relación social dominante de soberanía y subordinación. El estudio del Estado era, pues, mucho más complejo del que le daban los economistas clásicos; incluía un gran número de elementos y no podía ser reducido a simple aparato cobrador de impuestos y constructor de infraestructura.

Desde el inicio de su crítica definitiva a la economía política Marx enten-día al Estado como una síntesis de toda la sociedad. En algunos planes de su crítica está expuesta tal idea. Por ejemplo, en el proyecto que traza en 1857 se dice: “3) Síntesis de la sociedad burguesa bajo la forma del Estado…”. En un plan posterior se señala: “La articulación interna de la producción constituye [...] la segunda sección; su síntesis en el Estado, la tercera…”. Es el plan de diciembre de 1857 en el que Marx incorpora algunos elementos a la idea del Estado como síntesis; dice ahí:

Además estudiar las tres clases, pues la producción está planteada en sus tres premisas y formas fundamentales de la circulación. Luego, el Estado. “Estado y sociedad burguesa –Los impuestos, o la existencia de las clases improductivas – La deuda pública – La población – el Estado volcado al exterior: colonias, comercio exterior. El curso cambiario, el dinero como moneda internacional. – Por último, el mercado mundial. Dominio de la sociedad burguesa sobre el Estado…” (Marx, 1987: I-p. 203).

Puede apreciarse con claridad que el Estado ha de ser abordado ciertamente como síntesis,5 pero también en sus momentos concretos de manifestación,

5. Por lo demás, esta idea del Estado como resumen o síntesis de la sociedad, ya estaba impresa en el pen-samiento de Marx desde su etapa juvenil. En una carta fechada el 28 de diciembre de 1846, el pensador


cuando se presenta como órgano gubernamental en relación con diversos ámbitos de la producción. En este segundo nivel, Marx despliega, durante toda su crítica, un conjunto coherente de referencias al Estado. Revisemos ahora esas alusiones en los distintos contextos en que se ubican.

b) Los lugares del EstadoHemos dicho que desde el punto de vista metodológico el Estado es una totalidad concreta a estudiarse después de haber desarrollado el concepto de capital. Marx es consecuente con esta ubicación metodológica. Las más importantes alusiones al tema del Estado las realiza cuando incursiona en niveles más concretos que aquel del capital en general, o incluso cuando trata cuestiones propiamente históricas. Veámoslas de manera puntualizada.

El Estado (o los gobiernos) en la acuñación de la moneda

Cuando en diversos pasajes de su crítica Marx aborda el estudio del dinero como relación social, queda inserto dentro de este desarrollo y, más aún, dentro de esta concepción, el hecho de que los objetos que van a funcionar como dinero (los metales preciosos) sean reconocidos por todos como válidos y por ende legítimos. Es necesario entonces que sea el Estado, como representante general de la sociedad, el que conceda, por medio de la acuñación, no sólo el reconocimiento oficial sino la obligación legal de la aceptación, en un territorio determinado, del curso del metal como dinero legal. En este sentido, es también

alemán señala: “¿Qué es la sociedad, cualquiera que sea su forma? El producto de la acción recíproca de los hombres. ¿Son los hombres libres de escoger tal o cual forma social? En absoluto. Tomad un determinado estado de desarrollo de las facultades productivas de los hombres y tendréis una determinada forma de comercio y de consumo. Tomad determinados grados de desarrollo de la producción, del comercio, del consumo y tendréis una determinada forma de constitución social, una determinada organización de la familia, de órdenes o de clases, en una palabra: una determinada sociedad civil. Tomad una determina-da sociedad civil y tendréis un determinado estado político que no es más que la expresión oficial de la sociedad civil. He ahí lo que el señor Proudhon no comprenderá nunca, porque cree hacer algo grande cuando acude a la sociedad civil contra el Estado, es decir, a la sociedad oficial contra el resumen oficial de la sociedad”. (Marx, 1968: p. 21) Debo este señalamiento a Antonio Rosique Cañas.


el Estado el que establece los patrones de medida de las monedas. Cuando el dinero adquiere su determinación de signo de valor, es también el Estado el encargado de la cobertura legal y la expedición de los símbolos, por ejemplo, de los billetes.

Puesto que la determinación de la unidad de medida, de sus partes alícuotas y de sus nombres, por una parte, es puramente convencional, mientras que, por la otra, debe poseer el carácter de general y necesaria dentro de la circulación, hubo de convertirse en una disposición legal. Por consiguiente, la operación puramente formal quedó en manos de los gobiernos (Marx, 1986: p. 57).

Debe notarse el énfasis de Marx en lo siguiente: a pesar de que superfi-cialmente pareciera que es el Estado el que otorga el poder y la sanción al dinero, por el contrario es la propia naturaleza del intercambio de cosas en la sociedad lo que en verdad genera la necesidad del dinero, de su medición y de su aceptación generalizada. Al Estado sólo le queda la “actividad técnica del amonedamiento” para que el dinero adquiera “un carácter local y político”; en otras palabras, el carácter del dinero “surge del propio proceso de la circulación, y no por convención ni por intervención estatal” (Marx, 1986: pp. 105 y 108).

El Estado como capitalista

En ciertas coyunturas, el Estado puede actuar como capitalista. Marx utiliza el término “capital del Estado” para referirse al empleo, por parte de los gobiernos, de trabajo asalariado productivo en minas, ferrocarriles, etc. En este caso, los gobiernos “actúan como capitalistas industriales” (Marx, 1985: II-p. 113). Debe recalcarse que lo que hace que el Estado pueda funcionar también como capitalista es el hecho que, al igual que cualquier otro capital, se enfrente al trabajo vivo, pero no en su calidad estatal sino precisamente en tanto capita-lista. La condición es que utilice trabajo productivo que cree plusvalor y en consecuencia que genere una ganancia. Por eso, Marx se refiere al capital del Estado invertido, por ejemplo, en “minas y ferrocarriles” que son ciertamente


productivos. Sólo de este modo, el dinero y los medios de producción del Estado funcionan como capital. Otra cosa ocurre cuando el Estado pone las condiciones generales de la producción.

El Estado, garante de las condiciones generales de producción

El capital es la unidad de proceso de producción y circulación. Por tanto, aunque no es la circulación la que crea el valor –ni por tanto el plusvalor– sin ella no es posible tal creación. Para que puedan realizarse las diversas metamorfosis del valor, es decir, para que la mercancía se cambie por dinero, el dinero por mercancía, etc., es necesario que estén puestas ciertas condiciones de la circulación. Para que las mercancías puedan recorrer, sin contratiempos, sus trayectos se requieren, pues, medios de transporte adecuados.

Todas las condiciones generales de la producción, como caminos, canales, etc., ya sea que faciliten la circulación o tal vez que la hagan posible por primera vez, ya sea que acrecienten la fuerza productiva –como obras de regadío, etc., en Asia y por lo demás también en Europa, construidas por los gobiernos– suponen, para que emprenda su realización el capital –en vez del gobierno, que representa a la entidad comunitaria en cuanto tal–, el más alto desarrollo de la producción fundada en el capital. El abandono de los travaux publics (trabajos públicos) por el Estado y su pasaje al dominio de los trabajadores emprendido por el capital mismo, son índices del grado en que la entidad comunitaria real se ha construido bajo la forma del capital”. Mientras no abarque esas actividades “el capital echa la carga sobre los hombros del Estado o bien, allí donde éste ocupa tradicionalmente aún una posición supérieure con respecto al capital, el Estado todavía tiene el privilegio y/o la voluntad de compeler la colectividad a invertir una parte de su rédito, no de su capital, en tales trabajos de utilidad pública, que al mismo tiempo se presentan como condiciones generales de la producción y por tanto no como condición particular para este o aquel capitalista [...] el capital [...] busca siempre sólo las condiciones particulares de su valorización; las colectivas las transfiere al país entero en calidad de necesidades nacionales (Marx, 1987: II-p. 21).


Me parece que Marx es suficientemente explícito. Pero lo que interesa resaltar es que, formalmente (forma de aparición) el Estado queda ubicado como el representante general de la sociedad y, especialmente, de la nación. En realidad, en esta determinación –que no es su única determinación, como puede pensarse y como de hecho se ha pensado–, el Estado desempeña tareas que facilitan la reproducción del capital, aunque las presenta como “necesidades nacionales”. Este punto, dicho sea de paso, es muy importante para comprender una de las determinaciones del Estado en un nivel concreto (pero general) y su papel prominente en países como los de América Latina. Naturalmente esto puede ser desarrollado aún más. El mismo Marx señala, al término del tratamiento de este punto, que

se ha abierto ante nosotros la perspectiva –que a esta altura de las cosas aún no podemos trazar rigurosamente- de una relación específica del capital y las condiciones generales, colectivas de la producción social, a diferencia de las del capital particular y de su proceso particular de producción (Marx, 1987: II-p. 24).

Dicho con otras palabras, era aún necesario investigar más la función del Estado en su papel de “entidad comunitaria” para resguardar la unidad social.

El Estado como propietario de la tierra

El terrateniente, para Marx, es un elemento anacrónico. En la medida en que se desarrolle la producción capitalista, tal elemento anacrónico tiende a desaparecer. Mientras tanto, la renta que se le asigna no es sino una deducción del plusvalor. Su mera existencia como propietario de una de las condiciones objetivas de la producción hace que se desarrollen fricciones y hasta conflictos entre él y los capitalistas industriales, es decir, aquéllos que explotan la tierra de una forma capitalista. En este sentido, Marx afirma que es interés de los capitalistas industriales que la tierra pase a ser propiedad del Estado, es decir, que las rentas le sean pagadas a él y no a los terratenientes. Señala Marx:


Presupuesto el modo capitalista de producción (tenemos que) el capitalista no es solamente un funcionario imprescindible, sino el funcionario dominante en la producción. En cambio, en este modo de producción, el terrateniente sale sobrando. Lo único que aquí se necesita es que la tierra no sea common property (propiedad común), que se enfrente a la clase obrera como una condición de producción que no pertenece a ella, finalidad que se logra plenamente cuando la tierra se convierte en propiedad del Estado y es éste, por tanto, quien percibe la renta del suelo [...] De ahí que el burgués radical –sin perder de vista, además, la supresión de todos los otros impuestos– avance teóricamente hasta la negación de la propiedad privada sobre el suelo, que desearía, bajo la forma de propiedad del Estado, ver convertida en common property de la clase burguesa, del capital (Marx, 1980: II-p. 39).

Es preferible, pues, para la moderna producción capitalista que el Estado sea el propietario de la tierra. Interesa resaltar que, por lo menos aquí, la propie-dad del Estado significa la propiedad común de toda la clase burguesa, lo que significa que esta clase tiene dos dimensiones: una abstracta que la representa como una unidad armónica, y otra, material, empírica e inmediata, que se ex-presa en la existencia de una multiplicidad de individuos egoístas, racionales y posesivos, los cuales aparecen dotados de voluntad y racionalidad estratégica.

El Estado y el trabajo improductivo

Otro de los momentos en que Marx hace referencia al Estado es cuando trata la cuestión de la diferencia entre trabajo productivo e improductivo. Y una de las más constantes ejemplificaciones del segundo tipo de trabajo es precisamente el de los funcionarios del Estado. El autor resalta que en un primer momento, cuando la clase burguesa era revolucionaria, tanto los curas como los funcionarios del Estado eran considerados como parásitos, ociosos y fácilmente prescindibles. En cambio, cuando el capital domina a la sociedad, se justifican como necesarias estas clases improductivas:


La economía política, en su periodo clásico, exactamente lo mismo que la propia burguesía en su periodo de advenediza, adopta una actitud rigurosa y crítica ante la maquinaria del Estado. Más tarde, ella misma comprende –como se revela también en la práctica– y aprende por experiencia que de su propia organización brota la necesidad de una combinación social heredada de todas las clases en parte totalmente improductiva [...] La sociedad burguesa se encarga de reproducir bajo forma propia todo aquello que había combatido bajo una forma feudal o absolutista (Marx, 1980: II-p. 158).

Conviene poner de relieve aquí la referencia de Marx a la “maquinaria del Estado” y la idea implícita de que la nueva dominación del capital requiere la construcción de su propia maquinaria con sus “trabajadores improductivos políticos” juzgados como necesarios. Ahora bien: ¿por qué para el propio capi-tal, que tiene que destinar una parte del plusvalor obtenido al mantenimiento de aquella maquinaria estatal, es necesaria la existencia de estos trabajadores improductivos políticos, como los llama Marx? El propio crítico alemán nos apunta la respuesta:

El soldier (soldado) figura entre los faux frais (falsos sociales) de producción, al igual que gran parte de los trabajadores improductivos, que por sí mismos no producen nada, ni material ni espiritualmente, y que son útiles, sencillamente, por razón de las defectuosas relaciones sociales, social evils (males sociales) a que deben su existencia” (Marx, 1980: I- p. 266).

El capital es una nueva forma de la dominación entre seres humanos, ciertamente de un tipo distinto de los anteriores. El capital, en consecuencia, también constituye su Estado al que asume y sostiene como necesario. En todo caso, el Estado existiría debido a las defectuosas relaciones sociales. Esta veta de análisis es muy sugerente para advertir la existencia de un espacio en el que no se cumplen los imperativos económicos del capital, espacio donde imperan bienes no regidos por la racionalidad instrumental, pero que son ne-cesarios porque se relacionan con el universo simbólico de la legitimidad del orden social. En un nivel superior de concreción estos bienes simbólicos que


producen legitimidad y reconocimiento, identidad y satisfacción emocional, han de presentarse como momentos sine qua non del despliegue del capital en su dimensión política, y constituirían los materiales de los que está hecho el Estado. Marx no lo desarrolló de esta forma pero sí ha sido desarrollado a partir de sus premisas (Baudrillard, 1991, 1993).

El Estado y los límites de la jornada laboral

Una de las tendencias más agudas del capital es la mayor prolongación del tiempo de plustrabajo, es decir, el tiempo en que el trabajador crea plusvalor. Esto puede lograrse de dos maneras: o aumentando en términos absolutos la jornada laboral, o bien –mediante la desvalorización de la fuerza de trabajo– extendiendo el tiempo de plustrabajo a costa de la reducción del tiempo de trabajo necesario. La “hambruna de plustrabajo”, fuerza impulsora del capital, promueve, con diversos mecanismos, la mayor extensión posible de la jornada de trabajo. Esto aconteció sobre todo, en las épocas de la temprana producción capitalista, cuando su base productiva estaba constituida fundamentalmente por trabajo presente. El Estado, en aquella época, contribuyó de diversos modos a la prolongación de la jornada de trabajo.

Las pretensiones del capital en su estado embrionario –cuando apenas está lle-gando a ser, cuando, por ende, su derecho a absorber determinada cantidad de plustrabajo no se afianza sólo mediante la fuerza de las condiciones económicas, sino también por medio de la colaboración del Estado– parecen modestísimas si se las compara con las concesiones que, refunfuñando y con reluctancia, se ve obligado a hacer en su edad adulta” (Marx, 1985: I-p. 327).

Y es que, en efecto, el capital no se autolimita –pues está en contra de su naturaleza– en sus propósitos de prolongar el tiempo de plustrabajo; el capital “no tiene en cuenta la salud y la duración de la vida del obrero, salvo cuando la sociedad lo obliga a tomarlas en consideración” (Marx, 1985: I-p. 325).

En este caso el Estado abandona parte de su antiguo papel e impone leyes


coactivas en contra de los dueños del capital a fin de establecer límites máxi-mos de la jornada laboral. Marx da cuenta de esta intervención del Estado: su punto de referencia son las Factory Acts, las Leyes Fabriles inglesas que reglamentaron efectivamente la hambruna de plustrabajo. Pareciera que, en este caso, el Estado actúa a favor de los trabajadores y en contra del interés inmediato de los capitalistas. ¿Qué es lo que mueve al Estado a poner límites legales a la jornada de trabajo? Marx ensaya una respuesta:

Dichas leyes refrenan el acuciante deseo que el capital experimenta de desangrar sin tasa ni medida la fuerza de trabajo, y lo hacen mediante la limitación coactiva de la jornada laboral por parte del Estado, y precisamente por parte de un Estado al que dominan el capitalista y el terrateniente. Prescindiendo de un movimiento obrero que día a día se vuelve más amenazante y poderoso, la limitación de la jornada laboral dicta por la misma necesidad que obliga a arrojar guano en los campos ingleses. La misma rapacidad ciega –sigue Marx– que en un caso agota la tierra, en el otro había hecho presa en las raíces de la fuerza vital de la nación. La epidemias periódicas fueron aquí tan elocuentes como lo es en Alemania y Francia la estatura decreciente de los soldados (Marx, 1985: I-p. 287).

Es claro que aquí queda apuntada la posibilidad de que el Estado –en su determinación de cosa, de aparato– actúe en contra del interés inmediato de la clase dominante, pero para garantizar la adecuada reproducción global de las relaciones sociales imperantes. En este caso se trata de garantizar la existencia física del trabajador, de modo que el “bienestar del obrero” carece de un resorte moral y no se busca porque se tenga interés en el trabajador en cuanto persona sino en cuanto mero elemento necesario de la reproducción del capital. He ahí una de las razones de la intervención del Estado, lo cual pone las condiciones para la comprensión del espacio estatal como aquel constituido por una racio-nalidad diferente a la que mueve a los capitales particulares. El hecho de que sea en el nivel del Estado donde se puedan imponer límites legales coercitivos para la jornada laboral muestra que el espacio estatal es sensible frente a “la sociedad”. Se trata pues de la posibilidad de que la actividad política de las clases subalternas imponga los límites de la jornada de trabajo mediante su


organización; pero, en definitiva, es a través del Estado –sí, del Estado, como expresión política unitaria de la sociedad burguesa y representante formal de lo general– que se sanciona el carácter legal y obligatorio de las decisiones oficiales.

Para “protegerse” contra la serpiente de sus tormentos, los obreros tienen que confederar sus cabezas e imponer como clase una ley estatal, una barrera social infranqueable que les impida a ellos venderse junto a su descendencia, por medio de un contrato libre con el capital, para la muerte y la esclavitud (Marx, 1985: I-p. 364).

Así pues, la determinación de la jornada laboral también tiene una matriz esencialmente política; se desarrolla en la esfera oficial, política, reconocida por todos, y se desenvuelve como una guerra civil: “La fijación de una jornada laboral normal es, por consiguiente, el producto de una guerra civil prolongada y más o menos encubierta entre la clase capitalista y la clase obrera” (Marx, 1985: I-p. 361). Se trata pues de un elemento político definitorio. El Estado consigna y le da el carácter legal al resultado de la confrontación abierta. Y así lo consigna Marx:

De esta suerte, en la historia de la producción capitalista la reglamentación de la jornada laboral se presenta como lucha en torno a los límites de dicha jornada, una lucha entre capitalista colectivo, esto es la clase de los capitalistas, y el obrero co-lectivo, o sea la clase obrera (Marx, 1985: I-282).

En este papel, el Estado proclama el resultado de esta lucha de clases para el establecimiento de una jornada laboral de duración normal: “Su formula-ción, reconocimiento oficial y proclamación estatal fueron el resultado de una prolongada lucha de clases” (Marx, 1985: I-p. 341).

El Estado y los pobres

Una tendencia inherente del capital es la producción periódica de la sobrepo-blación obrera relativa. De acuerdo con el vaivén de los procesos cíclicos, la


población obrera será absorbida o expulsada de los centros de trabajo. Cuando una persona no tiene la posibilidad de convertirse en un asalariado del capital o del Estado, cuando se le cierran las puertas para vender su fuerza de trabajo, entonces se convierte en un pauper, en un paria o, si las condiciones de esta imposibilidad se prolongan, en un homo sacer.6 Su manutención correrá a cargo de toda la sociedad, pero aquí puede entenderse la lógica de los programas de beneficencia del Estado.

Si ésta (la población excedente) es mantenida, no lo es a costa del fondo de trabajo, sino del rédito de todas las clases. Lo cual ya no ocurre gracias al trabajo de la capacidad laboral misma, merced a la reproducción normal en calidad de obrero, sino que lo mantienen otros por compasión, en cuanto a ser viviente; por lo tanto se convierte en zaparrastroso y pauper […] queda excluido de las condiciones de la relación de intercambio e independencia aparentes; segundo: la sociedad se hace cargo en partes alícuotas, en beneficio del señor capitalista, de la tarea de mantenerle su instrumento virtual de trabajo [...] en reserva de su uso ulterior. Parcialmente el capitalista se quita de encima los costos de reproducción de la clase obrera y de esta manera pauperiza en su beneficio una parte de la población restante” (Marx, 1987: II-p. 117).

Con esto constatamos el sentido de la intervención del Estado con programas de combate a la miseria, con una lógica de preservación del orden social en su conjunto; indirectamente, los auténticos beneficiados de estos programas de asistencia son los propios dueños del capital, pero ello se debe a que el orden social descansa en la forma valor, es decir, en la autovalorización del valor.

El papel del Estado en la acumulación originaria

Uno de los lugares privilegiados del Estado dentro del discurso de Marx es el célebre capítulo XXIV de El capital que trata sobre la acumulación originaria.

6 En el sentido, por supuesto, de Giorgio Agamben (1998).


Y no era para menos: históricamente el Estado jugó un papel fundamental –o funcional, para ser más precisos– para poner por la fuerza, coactivamente, la relación social que caracteriza a la época moderna. Como sabemos, el capital es una relación social: por un lado, trabajo vivo, por el otro, trabajo objetivado. Esta relación, también lo sabemos, tiene una génesis histórica:

Fueron necesarios siglos hasta que el trabajador ‘libre’, por obra del modo de producción capitalista desarrollado, se prestara voluntariamente, es decir, se viera socialmente obligado, a vender todo el tiempo de su vida activa, su capacidad mis-ma de trabajo, por el precio de sus medios de subsistencia habituales; su derecho es primogenitura por un plato de lentejas (Marx, 1985: I-p. 337).

Es necesario apuntar que Marx examina sobre todo la forma histórica que adoptó la acumulación originaria en la cuna del capital, en Europa. Fue ahí donde la forma de manifestación histórica de una relación de dominación, de principio global, adquirió la fisonomía clásica de “separación” de los produc-tores directos respecto de sus medios de producción. En realidad, el proceso histórico fue más complejo que esta escisión y se remonta, sobre todo, al descubrimiento y conquista de América. Marx consigna este hecho pero el acento lo sitúa en Inglaterra.

Si nos centramos en Europa, en efecto en el proceso de constitución de la relación social del capital se transformaron paulatinamente las instituciones feudales. En un primer momento, los reyes legislaron en contra del despojo de los campesinos de sus medios de producción. Pero, en la medida en que el capital crecía y abarcaba trozos mayores del espectro social, las disposiciones legales se orientaron en un sentido inverso. La ley misma –por ejemplo en Ale-mania– “se convierte ahora en vehículo del robo perpetrado contra las tierras del pueblo…” (Marx, 1985: I-p. 906). El desarrollo industrial temprano no alcanza a absorber a la fuerza de trabajo liberada de sus medios de producción en el campo. Los hombres, mujeres y niños expulsados del campo pululan por las ciudades. Pero ahí se les obliga, so pena de castigos legales y corporales, a ser subsumidos en el capital. Ahora el Estado interviene para dotarle fuerza de trabajo al capital.


Desde esta suerte, la población rural, expropiada por la violencia, expulsada de sus tierras y reducida al vagabundaje, fue obligada a someterse, mediante una legisla-ción terrorista y grotesca y a fuerza de latigazos, hierros candentes y tormentos, a la disciplina que requería el sistema de trabajo asalariado (Marx, 1985: I-p. 922).

De este modo, como vemos, el Estado tiene un papel activo en el proceso de acumulación originaria. No es menos activo su papel en el establecimiento de un nivel máximo de salario en aquellas edades tempranas del capital. Dice Marx:

La burguesía naciente necesita y usa el poder del Estado para “regular” el salario, esto es, para comprimirlo dentro de los límites gratos a la producción de plusvalor, para prolongar la jornada laboral y mantener al trabajador mismo en el grado normal de dependencia. Es éste un factor esencial de la llamada acumulación originaria (Marx, 1985: I-p. 923).

Así pues, la creación de proletarios enteramente libres tuvo un carácter violento en el cual el Estado jugó un papel central. En efecto, en el proceso de acumulación originaria “la turbia intervención del Estado […] intensifica policiacamente, con el grado de explotación del trabajo, la acumulación del capital”. Para resumir todo el proceso de acumulación originaria del capital y su carácter violento, sanguinario, despiadado –carácter que Marx califica irónicamente de “idílico”–, el autor explica los distintos métodos a los que el capital recurrió en orden a crear las condiciones de su producción. Y he aquí una de las referencias más importantes al Estado:

Los diversos factores de acumulación originaria se distribuyen ahora, en una secuencia más o menos cronológica, principalmente entre España, Portugal, Holanda, Francia e Inglaterra […] Estos métodos, como por ejemplo el sistema colonial, se fundan en parte sobre la violencia más brutal. Pero todos ellos re-curren al poder del Estado, a la violencia organizada y concentrada de la sociedad, para fomentar como en un invernadero el proceso de transformación del modo de producción feudal en modo de producción capitalista y para abreviar las


transiciones. La violencia es la partera de toda sociedad vieja preñada de una nueva… (Marx, 1985: I-p. 940, subrayados míos).

Con frecuencia se le atribuye a Max Weber el mérito de haber caracterizado al Estado con base en la referencia a su rasgo más característico: precisamente el monopolio de la violencia física legítima. Como vemos, varias décadas antes que Weber ya Marx daba cuenta de que el poder del Estado es la violencia de la sociedad, pero se trata de una violencia organizada y concentrada en el apa-rato institucional del Estado. ¿Cómo y por medio de qué procesos el Estado, que en principio alude a la comunidad política, ha llegado a convertirse en un aparato centralizado de violencia, dispuesta para desplegarse apenas se pongan en cuestión, aunque sea someramente, los fundamentos en los que descansa el orden social? El Estado, como veremos, no se reduce a mera violencia, pero aquí está perfectamente señalada una determinación esencial de su poder. Pero además de todo, Marx deja en claro el carácter social de ese poder del Estado. No es una cosa: es una de las formas que adopta la relación social de dominación y subordinación. Marx no hace esta caracterización fuera de contexto sino como resultado de su exposición lógica acerca de la constitución histórica de la relación social entre el capital y el trabajo.

Conclusión: la cuestión del Estado en la crítica de la economía política

En todas estas referencias a la problemática estatal apuntadas en los incisos anteriores se trasluce claramente un nivel concreto de la problematización del Estado. Podríamos ensayar una forma unitaria de presentarla. En primer término destaca la idea del Estado como la esfera de lo general, oficial y válido para todos; en este sentido el Estado quedaría entendido como el representante de la sociedad en su conjunto, como encarnación –ilusoria pero efectiva– del interés general. En esta línea, las tareas que el Estado asumiría tendrían siempre la justificación de cubrir necesidades nacionales. La apariencia del Estado como representante general, permite darle vigencia y eventualmente forma


institucional a las aspiraciones de los asalariados; en otros términos, es por la vía del reconocimiento estatal que las conquistas de los trabajadores logran hacerse oficiales y generales. No obstante, el Estado queda subsumido en la lógica del capital. De hecho, tuvo un papel fundacional en la implantación histórica de la relación social capitalista. Dentro de esta relación puede actuar incluso en contra de los intereses inmediatos de la burguesía. Empero, uno de sus propósitos principales en cuanto aparato es que la relación social dominante, tal y como ella es, se reproduzca. En todo caso, el Estado tiene poder y lo ejerce: lo hizo para contribuir al establecimiento de la forma social moderna. El poder del Estado es, lisa y llanamente, violencia organizada y concentrada de la sociedad. Su determinación fundamental es la relación social de dominación y subordinación, y su desdoblamiento en la estructuración de la sociedad.

Ahora bien, si redujéramos la concepción del Estado de Marx a algunas de las referencias que hemos tratado, estaríamos procediendo –como algunos lo han hecho– de una manera poco rigurosa. Estaríamos sacando ideas de su medio lógico (de su elemento) que es donde tienen sentido y significado. Por lo demás, aunque de hecho sea absurdo repetirlo, no es Marx un pensa-dor lineal. Su discurso, por el contrario, se desarrolla en múltiples niveles de profundidad, de abstracción, de concreción, etc. La lógica que despliega es sumamente compleja y posee una rigurosa ordenación metódica: recuérdese que, para Marx, lo no científico era el salto de niveles intermedios en el proceso de descubrimiento de la esencia o en la manifestación del devenir de la esencia hacia la superficie de los acontecimientos característicos de la vida cotidiana. Marx encontró en su crítica la naturaleza del poder articulador de la sociedad moderna. Siguió, paso a paso, la forma del desdoblamiento de ese poder. Esa fue, a mi juicio, su gran lección para una teoría política.

Estos elementos debieran ser suficientes para evaluar el significado del discurso crítico de la economía política para una reflexión sobre el problema del Estado. Sin embargo, el autor de El capital aporta muchos elementos más. En esta lógica tienen lugar dos indicaciones de Marx que poseen una enorme trascendencia para pensar el problema del Estado. La primera, que realiza en los Manuscritos del 61-63 dice así:


De la forma determinada de la producción material se desprenden, en primer lugar, una determinada estructuración de la sociedad y, en segundo lugar, una determinada relación entre el hombre y la naturaleza. De ambas cosas depende el régimen del Estado y las concepciones espirituales del hombre” (Marx, 1980: I-p. 262).

El requisito para extraer el máximo provecho de esta indicación es com-prender qué es trabajo, qué es producción y qué sentido antropológico tienen. Marx está lejos del “tosco materialismo” de los economistas que confunden el carácter inmediato, material, de las cosas con las determinaciones formales. La producción, que puede ser material o espiritual, tiene un sentido antropo-lógico profundo. La segunda indicación a que nos referimos, escrita un poco más tarde (seguramente entre 1863 y 1865) reza como sigue:

Es la relación directa entre los propietarios de las condiciones de producción y los productores directos –relación ésta cuya forma eventual siempre corresponde naturalmente a determinada fase de desarrollo del modo de trabajo y, por ende, a su fuerza productiva social– donde encontraremos el secreto más íntimo, el fundamento oculto de toda la estructura social, y por consiguiente también de la forma política que presenta la relación de soberanía y dependencia, en suma, de la forma específica del Estado existente en cada caso (Marx, 1985: III-p. 1007).

Se trata de una de las indicaciones más profundas y agudas que puede en-contrarse en un texto aparentemente económico. Podríamos decir que es uno de los intentos permanentes de Marx por establecer el vínculo entre la relación de dominación y la forma política que adopta esa relación de dominación: a esta forma política la llama Marx “forma de Estado”, no en el sentido de lo que hoy podríamos llamar regímenes políticos sino en el de formas históricamente dis-tintas que adquiere la comunidad estatal en cuanto desdoblamiento sintético de la dominación. En otras palabras: si la dominación se basa en relaciones de dependencia personal y por tanto en una forma inmediata de explotación, la forma política sintetizará ese carácter de la relación social básica y se estructurará de tal modo que los señores se encuentren en la cúspide del poder político,


como cabeza, y los siervos, abajo, a la manera de extremidades inferiores. En cambio, si la dominación es medida por las cosas a ello corresponderá una forma estatal que refleje el carácter de libertad e igualdad universales de los individuos propietarios de mercancías: el Estado, que concentra y centraliza el poder público de mando y soberanía en un territorio determinado (Estado nación) y que se presenta como si estuviese desligado de las relaciones de los grupos y las clases de la sociedad, corresponde con la forma social de la época moderna. En todo caso, lo que interesa poner de relieve es la idea central en Marx según la cual las formas políticas que adoptan las sociedades, es decir, los Estados, no sólo están vinculadas sino que son desarrollos y resultados sintéti-cos de las relaciones de “soberanía y dependencia”, relaciones de dominación, en las que descansa y a través de las cuales se reproduce la totalidad social.

La contradicción estatal: comunidad y dominación

Como hemos dicho al inicio, según nuestra lectura la obra de Marx permite comprender al Estado en dos dimensiones distintas que construirán momentos de su concepto: en primer término el Estado es entendido como una comunidad política, aunque se presenta con el carácter central de ser ilusoria; en segundo lugar, como desdoblamiento concreto de la anterior determinación, el Estado deviene aparato centralizado que concentra la violencia, pero también es sede los poderes públicos oficiales con capacidad de acción para preservar el orden social en su conjunto.

En 1842, el joven Marx escribe:

El Estado moral atribuye a sus miembros las intenciones del Estado, aunque se halla en oposición frente a un órgano del Estado, frente al gobierno; pero la so-ciedad en que un órgano se considera depositario único y exclusivo de la razón de Estado y de la moral del Estado, un gobierno que se coloca en una oposición de principio contra el pueblo y, por tanto, considera sus intenciones contrarias al Estado como las intenciones generales y normales […] inventa leyes tendenciosas (Marx, 1982: p. 159).


En 1844, en un artículo contra Arnold Ruge, Marx señala: “Desde el punto de vista político, el Estado y la organización de la sociedad no son dos cosas distintas. El Estado es la organización de la sociedad” (Marx, 1982: p. 513). Muchos años después, entre 1880 y 1882, Marx vuelve sobre esta idea: “Tam-poco el infeliz de Maine tiene idea de que allí donde hay Estado (después de la comunidad primitiva, etc.), es decir una sociedad organizada políticamente, el Estado no es de ningún modo el príncipe, sólo lo parece” (Marx, 1988: p. 289).

¿Qué obtenemos de estos extractos? Primero, la clara distinción entre el Estado y el gobierno. Segundo, la concepción del Estado como una totalidad, como un cuerpo, como un organismo, como una colectividad de seres huma-nos. Un todo social es Estado cuando logra instaurar una vida pública, es decir, instituciones. El Estado es la sociedad pero en su carácter de organización política. ¿Qué es la sociedad para Marx? “La sociedad no consiste en indivi-duos, sino que expresa la suma de las relaciones y condiciones en las que esos individuos se encuentran recíprocamente situados” (Marx, 1987: I-p. 205).

Como de pasada, pero queda expuesta con claridad la idea de que la socie-dad no es la población sino su representación simbólica que adquiere un poder propio y una dinámica exterior a la voluntad de los individuos de carne y hueso. Si esta sociedad se rige por el valor, las relaciones de dominación se ocultan; los vínculos visibles entre los seres humanos serán de libertad e igualdad, por lo menos en la forma de aparecer. Esta apariencia forma una comunidad a la que pertenecen todos los miembros de la sociedad. Esta es la base, si retomamos la idea de “La cuestión judía” del joven Marx, de la constitución de la esfera política, del cielo político de la comunidad estatal, o del Estado entendido como totalidad social. En cuanto comunidad, ésta tendría –retomando ahora La ideología alemana– un carácter ilusorio, porque no corresponde a la verdadera situación social basada en vínculos de dominación.

La comunidad Estado sería un desarrollo superior del fetichismo del capital, en tanto encubre la relación real y su carácter. El Estado-comunidad sería, más bien, la síntesis de los vínculos de dominación y subordinación vigentes en la sociedad. Su momento cósico, o el Estado en su determinación concreta de aparato, así como su forma de presentarse como representante del interés general, revelarían el tipo contradictorio de las relaciones sociales de


dominación que el capital implica. La originalidad de Marx en este problema consiste en que descubre el carácter ilusorio de la comunidad Estado, pues los lazos entre los seres humanos se siguen rigiendo en términos de dominación y subordinación. Y no hay comunidad real donde hay dominación. El Estado tiene su esencia en las relaciones sociales de dominación y subordinación; la generalidad de esas relaciones constituye un órgano o cuerpo colectivo; esa red de relaciones se concreta en instituciones políticas. La comunidad que se constituye, sin embargo, es ilusoria; desde una óptica antifetichista esa comunidad es un todo social cuyo fundamento es la dominación. En ese caso el Estado sería un proceso relacional que incluye, contradictoriamente, la red de vínculos sociales de dominación, sus formas concretas de manifestación institucional y los procedimientos simbólicos de superación ilusoria de la fractura de la entidad comunitaria por el hecho de que la propia sociedad se ha autonomizado respecto de los seres humanos mismos, de carne y hueso.

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Democracia y ciudadanía inclusiva: ref lexiones desde la perspectiva de género

MA RTA PA JA RÍ N G A RCÍA (icei - ucm) 1

BEGOÑ A LE YR A FATOU (icei - ucm) 2

para entender conceptos como democracia y ciudadanía es esencial analizar el papel que han jugado las mujeres a lo largo de la historia y cómo han incidido en la evolución y configuración de ambos conceptos. Para ello, en este artículo, trataremos de analizar la representación política desde una perspectiva de género, tratando de identificar las características más relevantes de los sistemas representativos e insistiendo en los momentos de transformación del modelo fruto de presiones sociales de carácter inclusivo. En el ámbito de la representación política de las mujeres se deben considerar las nuevas oportunidades ofrecidas por los sistemas políticos e institucionales, el diálogo del movimiento feminista con las instituciones, el nuevo repertorio de recursos organizativos y dinámicas colectivas, y la aplicación de herramientas analíticas como el enfoque de género al ámbito de la política pública, que han permitido el desarrollo de propuestas destinadas a promover una representación equilibrada de hombres y mujeres en la política. Palabras clave: democracia, ciudadanía inclusiva, feminismo, representación política, paridad.

in order to understand concepts such as democracy and citizenship is essential to analyze the role that women have played throughout history and how they have inf luenced the evolution and composition of both concepts. Therefore, this article will try to analyze the political representation from a

1. Doctoranda en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Ma-drid (ucm). Actualmente es consultora independiente en género y desarrollo así como coordinadora del Master Propio en Género y Desarrollo e investigadora asociada del Área de Género del Instituto Complu-tense de Estudios Internacionales (icei). Correo electrónico: [email protected] 2. Doctora en Antropología Social por la Universidad Complutense de Madrid (ucm). En la actualidad es profesora a tiempo completo del Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales (Facultad de Trabajo Social) de la ucm y Directora del Área de Género del Instituto Complutense de Estudios Interna-cionales (icei). Correo electrónico: [email protected]


gender perspective, trying to identify the most important characteristics of representative systems and stressing moments of transformation by social and inclusive pressures. In the area of women s political representation should be considered the new opportunities offered by the political and institutional systems, the dialogue between the feminist movement and the institutions, the new repertoire of organizational resources and collective dynamics, and the application of analytical tools such as the gender approach to the field of public policy that have allowed the development of proposals to promote a balanced representation of men and women in policy.Key words: democracy, inclusive citizenship, feminism, political representation, gender parity.

Introducción

Uno de los principales retos de las democracias representativas contemporáneas es la promoción de la inclusión y la participación efectiva de los sectores sociales tradicionalmente excluidos de la idea de ciudadanía que las sustenta (Cobo, 2004). La incorporación de las mujeres al ámbito público y la consideración de sus derechos como parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos3 constituyen uno de los logros más significativos y relativamente recientes de la historia contemporánea (Bardají, 2010).

En el ámbito de la participación política, la primera mitad del siglo xx se caracterizó por la extensión del sufragio femenino en numerosos países del mundo. Nueva Zelanda fue pionera en el reconocimiento del sufragio activo en 1893 (el pasivo no se concedió hasta 1919), seguida de Finlandia (1906), Noruega (1913) o Dinamarca (1915), en el ámbito occidental, Suiza fue el último país donde las mujeres pudieron ejercer este derecho teniendo que esperar hasta 1971. En España, el sufragio de las mujeres fue reconocido en 19314.

3. Como se planteó en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena (1993): “los derechos hu-manos de las mujeres y las niñas son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales. La plena participación, en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida política, civil, econó-mica, social y cultural en los planos nacional, regional e internacional y la erradicación de todas las formas de discriminación basadas en el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional” (art. 18).4. El reconocimiento del voto de las mujeres, así como la ley del divorcio, fueron logros de las mujeres es-pañolas durante la II República. El sufragio femenino fue aprobado por las Cortes el 1 de octubre de 1931,

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El reconocimiento de la igualdad formal ante la ley ha resultado, sin embargo, insuficiente para garantizar la igualdad de oportunidades efectiva entre hombres y mujeres en el acceso a los puestos de decisión5. Por todo ello, la “igualdad de resultados” en el ámbito de la representación política ha constituido la demanda más significativa de las mujeres tanto a finales del siglo xx como a comienzos del siglo xxi.

La incorporación de la perspectiva de género6 en el análisis de la represen-tación política nos permite identificar los múltiples factores que limitan una representación equilibrada de sexos en los poderes públicos; lo que afecta de forma negativa a la representación política y social del conjunto de la ciudada-nía. Estos factores pueden ser de carácter institucional –características de los sistemas electorales, funcionamiento interno de los partidos políticos, etc.– y de carácter social o cultural.

Cuando la literatura académica investiga sobre las causas de la desigualdad o la escasa presencia de mujeres en la política, no se identifican de manera consensuada el efecto de las variables socioeconómicas –participación en el mercado laboral, niveles educacionales, brechas de ingreso, etc.– y culturales e ideológicas –estereotipos7 y su incidencia sobre la capacidad, interés y oportunidades– en la representación política de las mujeres.

si bien, tras la victoria de las fuerzas franquistas en 1939, habría que esperar hasta el referéndum para la reforma política de diciembre de 1976 y las elecciones democráticas de junio de 1977 para que las mujeres españolas volvieran a participar libremente en unas elecciones.5. La onu Mujeres señala, a nivel mundial, que “sólo un 22% de las y los parlamentarios nacionales eran mujeres al 1 de enero de 2015”, para la misma fecha, “10 mujeres eran Jefas de Estado y había 14 Jefas de Gobierno” y sólo 41 países, de los cuales 11 se encuentran en el continente africano y 9 en América Latina, había alcanzado una “masa crítica” de representación parlamentaria del 30%. 34 de estos 41 había aplicado algún tipo de cuota. 6. El enfoque o perspectiva de género es el marco teórico global de investigación y acción, que promueve la visibilización y transformación de las desigualdades por razón de sexo. Como herramienta de análisis permite ver de forma diferenciada los roles, atributos, espacios, recursos, necesidades y oportunidades que se adjudican a mujeres y hombres en un determinado contexto. El análisis de género permite identificar las estructuras y procesos que condicionan la aparición, mantenimiento y transformación de las desigualda-des, así como las relaciones de poder que se establecen entre ambos sexos.7. Se entiende por estereotipos sexistas, el conjunto de ideas que informan sobre cómo ha de ser la identi-dad masculina y la femenina en una sociedad determinada que están establecidas previamente a partir de normas o patrones culturales; y contribuyen a continuar relaciones de poder.

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La mayor parte de los estudios sobre los factores socioeconómicos y cul-turales se han realizado en los países occidentales, en los que los procesos de modernización y el consiguiente incremento de la movilidad social y econó-mica de las mujeres, ha solido repercutir en un incremento de su participación política (incremental track). Sin embargo, países desarrollados como Francia y Estados Unidos, mantienen un bajo número de mujeres en sus parlamentos (26.2% y 19.4% respectivamente a 1 de junio 20158), mientras que países en desarrollo como México, Sudáfrica o Ruanda han experimentado un notable crecimiento (38%, 42.7% y 63.8% respectivamente para 2015), lo que pone en cuestión la validez de estos modelos explicativos y la atención al efecto de las cuotas legales ( fast track) sobre los niveles de representación.

Sí existe, sin embargo, un mayor consenso respecto a la incidencia de las variables político-institucionales en la generación de incentivos/obstáculos que condicionan esta participación. También se identifican a los partidos políticos como los principales guardianes (gate-keepers) del avance de las mujeres en el poder, al ser responsables de reclutar y seleccionar las candidaturas y de conformar las listas electorales.

Ambos tipos de factores conf luyen en la determinación causal de la desigualdad, la cual dependerá de las características concretas de cada país y de su recorrido propio hacia la igualdad. Es por ello que el análisis de estudios de caso sigue siendo pertinente a la hora de arrojar luz sobre la contrastación de modelos explicativos sobre la igualdad de género en la política, en el ámbito de los estudios comparados.

La desigualdad de género en la política suele abordarse desde la dimensión descriptiva de la representación, en función de la clasificación propuesta por Hanna Pitkin (1985). El desarrollo de planteamientos teóricos, como el de de-mocracia paritaria (Cobo, 2002), y la implementación de medidas técnicas para lograr una representación equilibrada –como las medidas de acción positiva y los sistemas de cuotas–, están siendo decisivos para favorecer la incorporación de las mujeres a los espacios de representación política en muchos países, si bien, se encuentran con limitaciones para su aplicación efectiva.

8. Datos recogidos por la Unión Interparlamentaria.

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Los análisis con enfoque de género de la representación política ponen también el acento en la dimensión sustantiva y simbólica de la representa-ción, con la intención de identificar los factores latentes de exclusión que conforman el techo de cristal9 que impide que las mujeres lleguen en lo polí-tico, a ocupar posiciones elevadas, y que limitan el impacto de las medidas de acción positiva como las cuotas legales. Este tipo de estudios también abordan, de manera más normativa que empírica, aspectos relacionados con estas dimensiones de la representación al interrogarse sobre la posibilidad de establecer una agenda política específica de género o si un incremento de mujeres en la esfera política, contribuirá a modificar el estilo político y a erosionar la imagen de la política como un ámbito predominantemente masculino. La falta de estudios empíricos que contrasten las hipótesis propuestas a nivel discursivo, limita sin lugar a dudas, el alcance explicativo y aplicado de estas propuestas teóricas (Dahlerup y Freidenvall, 2009). Es por ello que se considera relevante la realización de investigaciones que aborden de manera sistemática estas dimensiones, en función de los marcos teóricos propuestos.

A través de las siguientes páginas se hará un breve recorrido por lo que se entiende por democracia representativa y lo que significa representación política, añadiendo un análisis sobre cómo se ha abordado desde la teoría y la acción política la desigualdad de género y la institucionalización de medidas hacia la paridad. A continuación se presentarán algunas propuestas de lo que debe ser una nueva consideración de la participación ciudadana teniendo en cuenta la institucionalización del género en la política y la democracia paritaria como alternativa. Para cerrar, se plantearán algunas conclusiones que resumen los avances y desafíos que tiene la consideración de una ciudadanía inclusiva con algunas propuestas para una adecuada implementación.

9. Con la expresión “techo de cristal” se designa todo el conjunto de prácticas y maniobras que dan como resultado que las mujeres sean desestimadas por los sistemas de cooptación (Valcárcel en Os-borne, 2005).

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Qué se entiende por representación política

Con el objeto de analizar la representación política desde una perspectiva de género, trataremos de identificar las características más relevantes de los sistemas representativos insistiendo en los momentos de transformación del modelo fruto de presiones sociales de carácter inclusivo, como las que protagonizaron las mujeres para el reconocimiento de sus derechos políticos. Posteriormente pasaremos a analizar el concepto de representación política en función del modelo analítico que ofrece Hanna Pitkin (1985) y revisaremos las dimensiones a la luz de su aplicación en la mejora de representación política de las mujeres ubicando los diferentes debates actuales sobre la materia.

La democracia representativa contemporánea

El gobierno representativo no es un sistema de organización política caracterizado por el principio de autogobierno popular, sino precisamente, una alternativa de organización frente al gobierno del pueblo tal y como fue concebido por la tradición democrática moderna. La garantía de la libertad individual, la verdadera libertad moderna para Constant (1989), constituyó la razón de ser de los gobiernos representativos, en los que la libertad política habría de volverse su garantía.

El análisis de Manin (1998) sobre los principios del gobierno representativo expone aquellos elementos del sistema de carácter más democrático, capaces de vincular las decisiones de quienes gobiernan y las preferencias políticas de los representados, a saber, la libertad de opinión pública y al carácter periódico de las elecciones; así como otros rasgos distintivos del sistema que contribuyen a su eficacia en sociedades amplias, complejas y caracterizadas por la existencia de una pluralidad de intereses diferentes e incluso enfrentados, esto es, la independencia parcial de los representantes y el juicio mediante la discusión. A estos principios, tal y como señala Verge (2004), se podrían incluir otros elementos como la división del gobierno en órganos separados que se controlan recíprocamente y la existencia de límites constitucionales.


La posibilidad de que las políticas y las decisiones públicas sean sometidas al veredicto del pueblo es para Manin (1998) la característica que dota de representatividad y legitimidad democrática al sistema. La lógica de inclusión/exclusión que constituye la paradoja democrática de los gobiernos represen-tativos no está exenta, sin embargo, de tensiones, por lo que a lo largo de su historia han sido constantes las voces que han proclamado la crisis del sistema de representación. Actualmente podemos considerar que nos encontramos en uno de estos momentos de cuestionamiento de la representatividad del sistema.

Siguiendo el esclarecedor repaso que realiza Manin (1998) de la historia del gobierno representativo desde la segunda mitad del siglo xix, se puede considerar que se ha producido una secuencia de tres formas de gobiernos representativos separadas por dos rupturas, que han dado lugar a contextos de debate en relación a la crisis del sistema. Estos “tipos ideales” son el parlamen-tarismo, la democracia de partidos y finalmente, el modelo actual que Manin define como “democracia de audiencia”. La “metamorfosis” del gobierno repre-sentativo ha afectado al tipo de relación entre representantes y representados, a través de los cambios en el sistema de selección de representantes, el grado de independencia de los gobernantes respecto a los deseos y preferencias de los gobernados –de la condición de fideicomisarios al efecto de la disciplina de partido–, cambios en el grado de identificación de la opinión pública con la expresión electoral –debido a las limitaciones iniciales del derecho de sufragio y el posterior desarrollo de los medios de comunicación y el auge de los sondeos de opinión pública–; en este tránsito también se ha modificado el papel del parlamento como centro deliberador del debate público, fruto del incremento de actores políticos y de la formación e información del electorado.

Los partidos políticos siguen, con todo, actuando como agentes de interme-diación entre las instituciones políticas y la ciudadanía, y constituyen una pieza imprescindible en el sistema de representación política. De ahí que cualquier crítica a la representación política les afecte directamente. La transformación de las pautas de relación entre los partidos políticos con la ciudadanía, con base en la mayor heterogeneidad del electorado con nuevas demandas de difícil canalización en las ideologías y estructuras organizativas tradicionales, el in-cremento de la formación e información políticas de la ciudadanía, el desarrollo

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de nuevas técnicas de participación y organización políticas (Tecnologías de Información y Comunicación-TIC), las limitaciones de la actuación gubernativa desde el ámbito internacional y desde la esfera económica, o el descrédito de la élite política tras actuaciones de corrupción, están en la raíz de la desafección que la ciudadanía expresa hacia los partidos políticos.

El concepto de representación política

Podemos entender la representación política como un proceso dinámico de relaciones que comunican la sociedad y el Estado, centrado en la transmisión de los intereses y preferencias de la ciudadanía a la esfera pública y en la capacidad de la ciudadanía para juzgar, a través de elecciones periódicas, las acciones y políticas llevadas a cabo por sus representantes.

Con la intención de realizar un análisis en profundidad del concepto de representación política capaz de identificar y ubicar los factores que condicionan la participación política de las mujeres, abordaremos las cinco dimensiones en las que Hanna Pitkin (1985) sistematizó los distintos aspectos o perspectivas que lo conforman.

Representación como autorización. El representante es alguien autorizado a actuar en nombre de quien representa. Esta concesión de autoridad se realiza a través de las elecciones periódicas, por lo que es limitada en el tiempo y renovable en cada período electoral. Se trata de una transacción antes de que se produzca la verdadera representación (Verge, 2004). Ésta es la perspectiva que predomina en la teoría competitiva o elitista de la democracia, según la cual es la lucha competitiva por el voto lo que permite la participación y la toma de decisiones por parte de la ciudadanía (Schumpeter, 1968).

Representación como responsabilidad o rendición de cuentas (accountability). La representación es una relación de agencia en la que el representante debe rendir cuentas por su actuación ante su representado. Se establece por tanto un doble f lujo: por un lado, entre los representados hacia el gobierno en forma de delegación del poder y por otro, del gobierno hacia el pueblo en forma de responsabilidad. Se trata por tanto de una agencia activa ya que la delegación


es limitada y será evaluada en cada proceso electoral, por ello, requiere de la existencia de transparencia e información por parte de los representantes y de la capacidad para imponer sanciones por parte de los representados (Verge, 2004).

Representación como receptividad (responsiveness) o representación sustantiva. El representante actúa en nombre del representado, en su interés o como su agente, de ahí la necesidad de que los gobernantes tengan receptividad a las preferencias y demandas de la ciudadanía. La calidad de resultado de la demo-cracia hace referencia a la medida en que las políticas públicas satisfacen las demandas de las personas gobernadas lo que hace necesaria la existencia de mecanismos institucionales de recepción de demandas –encuestas de opinión, debates públicos, peticiones, manifestaciones, etc.–. La representación sustantiva también se corresponde con el grado en el que las propuestas programáticas de los partidos vehiculan y agregan los intereses de la ciudadanía.

Representación como correspondencia, descripción o reflejo; representación des-criptiva. El representante suple al representado por medio de la correspondencia de características. Las instituciones serán más representativas en la medida en que su composición se corresponda a las características de la ciudadanía. Esta perspectiva implica la defensa de las minorías y la preferencia por modelos de representación proporcional (Verge, 2004).

Representación como identificación simbólica o representación simbólica. Se trata de una dimensión legitimadora de todo el sistema político dado que la representación se sustenta en las actitudes y afecciones positivas, la credibi-lidad y el reconocimiento de la ciudadanía hacia las autoridades y el sistema político en su conjunto. Desde la perspectiva de la representación simbólica, se subraya la idea de “suplir”, a través de algo o alguien que exprese o simbolice la entidad que se representa; la conexión entre símbolo y referente no exige semejanza pues tiene un carácter arbitrario dado que la misma existe única-mente cuando se cree en ella y es capaz de evocar o sugerir un determinado significado (Lifante, 2009).

Las banderas, las estatuas, los himnos nacionales o los edificios públicos más emblemáticos se han señalado como ejemplos de agentes u objetos de representación simbólica, si bien recientes estudios llaman la atención sobre la necesidad de atender a la dimensión discursiva de la representación sim-

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bólica (Meier y Lombardo, 2011). Desde esta perspectiva, se considera que el lenguaje y el discurso políticos también actúan como importantes agentes de representación simbólica, contribuyendo a la creación de identidades y a la permanencia o transformación de los roles de género. Dicha representación no es en absoluto estática y se transforma en función de las diversas voces y actores –partidos políticos, academia, sociedad civil, etc.– que modulan el debate en el ámbito político y que participan en el proceso de policy making.

¿Cómo se problematiza la desigualdad de género en la política?

La manera en la que se identifica y se describe un problema en el ámbito pú-blico, determina por tanto su abordaje político en la definición de estrategias y soluciones para resolverlo. Cabe preguntarse cuáles son los enfoques o marcos interpretativos10 en los que se inscriben las políticas públicas encaminadas a reducir la desigualdad de género en la política.

Tal y como señalan Bustelo y Lombardo en su análisis a nivel europeo, predominan las políticas que identifican el problema de la desigualdad como un asunto de subrepresentación cuantitativa en la representación política de las mujeres, lo que se interpreta en perjuicio de la calidad de la democracia y de la legitimidad de las instituciones políticas. “El problema es que las mujeres están infrarrepresentadas en las principales instituciones representativas y de toma de decisiones; (por lo que) la solución que se ofrece es la de aumentar el número de mujeres en dichas instituciones a través de distintas medidas” (Bustelo y Lombardo, 2006: p. 125).

Desde esta perspectiva, el énfasis se ha puesto en aspectos relacionados con la representación descriptiva de las mujeres y en el diseño e implementación de medidas de acción positiva entre las que destacan las cuotas. Este diagnóstico

10. “Un marco interpretativo de política (policy frame) es un principio de organización que transforma la in-formación fragmentaria o casual en un problema político estructurado y significativo, en el que se incluye, implícita o explícitamente, una solución. Por lo tanto, los marcos de política no son simples descriptores de la realidad sino construcciones o representaciones específicas que dan significado a dicha realidad y estructuran la compresión de la misma” (Bustelo y Lombardo, 2006, p. 121).


–y las medidas asociadas– ha conllevado un amplio desarrollo teórico en torno a los factores institucionales, relacionados con el sistema electoral o el sistema de partidos, que limitan el acceso de las mujeres a los puestos de toma de decisiones. El análisis de los factores estructurales que inciden en la brecha de género en la política –división sexual del trabajo entre mujeres y hombres, desigualdades en el ámbito laboral, estereotipos sexistas, cultura organizativa de los partidos políticos, etc.– han permeado en menor medida el discurso polí-tico y, por ende, han tenido una menor consideración en la agenda política y en la articulación de políticas transformativas. El debate y puesta en marcha de acciones encaminadas a revertir estos factores a través del desarrollo de una política social sensible a género –medidas de conciliación, responsabi-lidad pública en el cuidado a la dependencia, etc.– o el impulso de medidas de sensibilización social para la ruptura de los estereotipos –observatorio de medios de comunicación, campañas de información, etc.– no suelen ocupar un lugar destacado en la agenda política.

Por lo que se refiere a la representación sustantiva o en la receptividad de los representantes a las demandas e intereses de las mujeres, habitualmente se ha considerado que un incremento descriptivo en la representación de las mujeres se correlaciona positivamente con una mejora en su representación sustantiva, esto es, más mujeres en los puestos de toma de decisiones implicaría una mayor atención a sus intereses como grupo específico (Celis, 2009).

Diversos estudios han señalado que las mujeres parlamentarias son más sensibles a cuestiones relacionadas con los temas de igualdad y bienestar social, ligados a las necesidades específicas de las mujeres (Bonder, 2009: p. 15), y que su quehacer político responde a un estilo de liderazgo más inclusivo y cooperativo que el de sus compañeros varones (Valiente, Ramiro y Morales, 2003).

Sin embargo, existen importantes debates de calado acerca de la existencia o no de intereses específicos de las mujeres y también, sobre la identificación y sistematización de los mismos. Por otro lado, también se cuestiona si las mujeres que llegan a puestos de toma de decisiones políticas son capaces de representar estos intereses. Numerosas voces dentro incluso de los movimien-tos de mujeres, rechazan la posibilidad de que exista una agenda propia para

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las mujeres que recoja sus intereses específicos. Los argumentos se inscriben dentro de las críticas identitarias al propio concepto “mujeres” y al peligro de esencialización que conlleva; sin embargo, otras corrientes feministas consi-deran imprescindible contemplar a las mujeres como una entidad coherente capaz de erigirse en piedra angular de un movimiento político transformador de su posición de desventaja estructural en la sociedad.

Desde nuestra óptica, entendemos que el concepto “mujeres” no es en ab-soluto una categoría y agente social homogéneos pues incluye una amplísima pluralidad de identidades y experiencias concretas y cambiantes de existencia; con todo, y a efectos operativos y metodológicos, trataremos de identificar unos parámetros comunes capaces de definir una agenda global de igualdad en función de los vectores y escenarios que la investigación feminista ha mostrado como especialmente discriminatorios (Mouffe, 1992: p. 4). Tal y como señala Celis (2009) se pueden identificar tres aspectos remarcados por las diferentes investigaciones realizadas: “En primer lugar, los intereses de las mujeres son definidos (u operacionalizados) como aspectos relacionados con la esfera privada; los temas de mujeres están ligados a sus cuerpos, la sexua-lidad y la posibilidad de dar vida. En segundo lugar, y firmemente ligado a lo primero, los temas de mujeres se refieren a su posición en la esfera pública y en concreto, en el ámbito laboral y en el estado del bienestar (…). En tercer lugar, los temas de mujeres deberían contener un objetivo feminista para superar la discriminación y lograr la igualdad y la autonomía, en la esfera pública o en la privada”.11 Igualdad entendida como “equivalencia democrática” (Mouffe, 1992) reconociendo la pluralidad y la diversidad pero garantizando un igual valor ante las instituciones y el conjunto del sistema.

En cuanto a la representación simbólica, cabe preguntarse si la presencia de mujeres en el ámbito político despierta actitudes favorables a la legitimación del sistema político entre la ciudadanía. También resultaría de interés conocer si una mayor presencia femenina en las instituciones políticas logra socavar la tradicional imagen de la política como una esfera exclusivamente masculina.

Es probable que los nuevos liderazgos femeninos y la entrada de las mujeres

11. Traducción propia.


en la política puedan ser fenómenos asociados con una valoración novedosa de las características consideradas como intrínsecamente femeninas –son menos corruptas, atienden mejor las necesidades de los demás, etc.– lo que, lejos de promover una visión igualitaria de la política, enfatizaría la diferencia entre los sexos y obviaría la conciencia de una visión generizada y estereotipada de la política (Araujo, 2007; Krook, 2010).

Género, ciudadanía y participación

Desde los primeros procesos de democratización, las mujeres no han participado e incluso han estado explícitamente excluidas, de las principales coyunturas de liberalización e inclusividad o de estructuración y expansión de la ciudadanía a través del progresivo reconocimiento de derechos civiles, políticos y sociales (en términos de Marshall, citado en Pasquino, 1988).

La ampliación de los márgenes de las democracias representativas y el reconocimiento de una ciudadanía cada vez más inclusiva, ha estado en la mayoría de los casos precedida de movilizaciones y acciones de interpelación y reivindicación de sectores excluidos hacia las élites conservadoras del statu quo. Es quizá en el actuar de los movimientos sociales, en tanto que actores sociales y políticos, donde cristaliza la acepción más amplia de la participación política capaz de legitimar el carácter democrático de los sistemas políticos. No es por ello baladí que los primeros movimientos sociales surgieran al calor de las ideas ilustradas y que puedan ser considerados como “productores de modernidad y al mismo tiempo, producto de la misma” (Ibarra y Tejerina, 1998). No es tampoco irrelevante que el pensamiento feminista se gestara también en estos momentos para evidenciar cómo desde los albores del proceso de democratización, las mujeres quedaron excluidas de la acepción de ciudadanía que se fue gestando de manera progresiva.

A pesar de lograr grandes avances en cuanto a la extensión del voto feme-nino, la realización efectiva del derecho de sufragio pasivo de las mujeres y la incorporación de sus intereses y necesidades específicos como grupo en cada contexto, sigue siendo uno de los principales retos de los sistemas democráticos

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en su tarea por extender las estructuras de oportunidad que favorezcan la participación de toda la ciudadanía en el proceso político.

Vindicaciones feministas y la participación política de las mujeres

El surgimiento del discurso feminista y del movimiento social con el que se identifica no puede desvincularse del origen de la democracia moderna y de la construcción de una nueva epistemología fruto del pensamiento ilustrado, basada en la razón universal accesible a todos los individuos, y en una ética sustentada en principios y derechos universales. El desarrollo intelectual y político del paradigma de la igualdad en el siglo xviii constituye, por tanto, el marco de oportunidad para el surgimiento del primer movimiento femi-nista del que la Declaración de los Derechos de la Mujer y la Ciudadana de Olympe de Gouges (1791) y la Vindicación de los Derechos de la Mujer de Mary Wollstonecraft (1792), constituyen sus principales referencias. Como señalan Amorós y De Miguel (2005: p. 293), “el género vindicación implica, por un lado, que exista un concepto universalizador, al menos virtualmente, y por otra, que este concepto abstracto se aplique con restricciones respecto a su potencial universalizador”.

Este feminismo de tradición igualitaria fue capaz de construir una identidad feminista como la condición de posibilidad para que las mujeres se constituyeran en sujetos de derechos, y para articular colectivamente la lucha política (Cobo, 2002). Habría que esperar para un nuevo impulso a favor de los derechos de las mujeres, a los efectos sociales de la revolución industrial y del desarrollo de la economía capitalista en el siglo xix. La incorporación masiva de las mujeres proletarias al trabajo industrial, el desarrollo de espacios urbanos y el ascenso de la burguesía como clase social emergente donde las mujeres se mantenían adscritas al ámbito doméstico, marginadas de la educación y discriminadas en el ámbito legal sin el reconocimiento de los derechos básicos del código civil y penal, constituyeron importantes factores de oportunidad para el surgimiento del movimiento sufragista. Otros factores que alentaron este renovado movimiento feminista fue su arraigo en sociedades de religión


protestante y firmemente asentadas sobre la ideología liberal: Estados Unidos primero, e Inglaterra después.

En Estados Unidos el acta fundacional del movimiento sufragista se produce con la Declaración de Sentimientos o Declaración de Séneca Falls en 1848, y está muy vinculado con la lucha por la abolición de la esclavitud. Las reivindica-ciones del movimiento sufragista no se agotaban en el voto, si bien la lucha por el sufragio contribuyó a unificar sus objetivos y metas y a favorecer la articulación de una amplia movilización colectiva de corte interclasista. El sufragismo también supuso la puesta en práctica de un repertorio de acción imaginativo y pacifista que ha sido posteriormente adaptado por otros movimientos sociales –concentraciones, manifestaciones, huelgas de hambre, etcétera.

Este primer movimiento feminista, centrado en el reconocimiento de la ciudadanía para las mujeres y en su introducción en el espacio público, tuvo un impacto considerable en los sistemas políticos en los que incidieron: en primer lugar, supuso un cambio en el orden simbólico a través de la creación de un marco de referencia valorativo alternativo que superara la consideración tradicional sobre la inferioridad innata de las mujeres para el ejercicio de la ciudadanía; supuso también un cambio en la correlación de fuerzas entre las élites políticas esencialmente masculinas, y marcó un cambio decisivo en el ámbito institucional y sustantivo con el progresivo reconocimiento de sus derechos civiles y políticos.

Desde entonces, el movimiento feminista ha seguido creciendo, diversifi-cando su discurso, ampliando sus alianzas y afinando su repertorio de acción e incidencia. Señala Rosa Cobo (2009: p. 24) que

[…] a partir de los años sesenta, el siglo xx ha sido testigo de una nueva ola feminista de marcado carácter político. Este resurgimiento del feminismo ha impregnado las mentalidades, ha permeado valores sociales, ha trastocado los paradigmas dominantes de las ciencias sociales y ha obligado a algunos estados a implementar políticas de igualdad.

Para el presente artículo, insistiremos exclusivamente en dos aspectos de este rico y efectivo movimiento: por un lado, su marcado carácter político al

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cuestionar esencialmente el carácter patriarcal de las sociedades y el carácter múltiple de las relaciones de poder que se establecen entre hombres y mujeres. Por otro lado, merece la pena destacar el despliegue intelectual y político del movimiento, lo que ha permitido el empleo de sólidas herramientas teóricas y analíticas –patriarcado, sistema sexo-género, división sexual del trabajo, análisis de género, etc.–, así como el desarrollo de un impulso transformador a nivel internacional a favor de la igualdad de género en todos los ámbitos de la vida en sociedad.

La institucionalización del género y el desarrollo de medidas a favor de la democracia paritaria

La introducción de la igualdad de género en la agenda pública se dio gracias a la presión que la movilización de las mujeres organizadas logró imprimir sobre sus sistemas políticos. Tras esta primera fase, una vez institucionalizado el tema en el Estado, cabe analizar en cada contexto concreto cómo nuevos actores políticos e institucionales han contribuido a movilizar los temas de igualdad en la agenda pública a nivel local, nacional e internacional.

En este sentido, cabe destacar el papel que han cumplido las diferentes oficinas de la mujer, cuya discusión se inicia en la década de 1970, en el contexto de la Declaración de México sobre la Igualdad de Acción de las Mujeres y el Plan de Acción Mundial (1975) y la aprobación de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (cedaw) en 1979 (Guzmán, 2001) que constituye la piedra angular del marco normativo en materia de igualdad.12

12. La Convención tiene como objetivo eliminar efectivamente todas las formas de discriminación contra la mujer, obligando a los estados a reformar las leyes vigentes a tal fin. En su artículo 1, la cedaw define la discriminación contra la mujer como: “Cualquier distinción, exclusión o restricción hecha en base al sexo que tenga el efecto o propósito de disminuir o nulificar el reconocimiento, goce y ejercicio por parte de las muje-res, independientemente de su estado civil, sobre la base de igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural, civil o en cualquier otra esfera”. También establece un programa de acción para poner fin a la discriminación por razón de sexo: los Estados que ratifican el Convenio tienen la obligación de consagrar la igualdad de género en su legislación


En el ámbito de la representación política de las mujeres, las nuevas opor-tunidades ofrecidas por los sistemas políticos e institucionales, el diálogo del movimiento feminista con las instituciones, el nuevo repertorio de recursos organizativos y dinámicas colectivas, y la aplicación de herramientas analíticas como el enfoque de género al ámbito de la política pública, han permitido el desarrollo de propuestas destinadas a promover una representación equilibrada de hombres y mujeres en la política. Surge así la propuesta paritaria de ajustar los porcentajes de representación en función de la presencia diferenciada de hombres y de mujeres en la sociedad.

El respaldo internacional en pro de la igualdad y la equidad entre hombres y mujeres ha sido determinante para la implementación de medidas que favorezcan la representación política de las mujeres, ya sea mediante procesos de emulación, imposición o recomendación (Krook, 2006). En este contexto, destaca la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, por el amplio grado de consenso alcanzado y por la profundidad y calidad de su propuesta programática. En Beijing, representantes de 189 gobiernos aprobaron la Decla-ración y Plataforma de Acción con el objetivo de eliminar los obstáculos que dificultan la participación de la mujer en todos los ámbitos de la vida pública y privada; se definieron asimismo dos estrategias básicas para lograr la igualdad: la transversalidad (mainstreaming) de género y el empoderamiento (empowerment) de las mujeres. La Plataforma de Acción incluyó como uno de sus objetivos estratégicos para conseguir la efectiva igualdad de las mujeres, “la adopción de medidas para garantizar a la mujer la igualdad de acceso y la plena participación en las estructuras de poder y en la adopción de decisiones” y aumentar la capacidad de las mujeres para participar en la toma de decisiones y en el liderazgo. Estas medidas incluyen a todos los poderes públicos, a la administración, al sistema electoral o al funcionamiento de los partidos políticos (art. 190 a y d).

En este sentido, resulta interesante analizar brevemente los factores institu-cionales –sistemas electorales, sistemas de partidos y empleo de cuotas– que

nacional, derogar todas las disposiciones discriminatorias en sus leyes, y promulgar nuevas disposiciones para proteger contra la discriminación contra la mujer. También deben establecer tribunales y las instituciones pú-blicas para garantizar a las mujeres una protección eficaz contra la discriminación, y adoptar medidas para eli-minar todas las formas de discriminación contra la mujer practicada por personas, organizaciones y empresas.

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favorecen o limitan la representación política de las mujeres. Las investigaciones apuntan a que en los sistemas de representación proporcional se elige a un mayor número de mujeres que en los sistemas mayoritarios. Esto se debe a que en los primeros, al tener la posibilidad de obtener más escaños, los partidos buscan incluir diversos sectores sociales para llegar a un electorado más amplio. En los segundos, sin embargo, se busca un candidato con más posibilidades de ganar, y en la mayoría de los casos el elegido suele ser un hombre. Asimismo se considera que los distritos electorales plurinominales y de gran magnitud favorecen a las mujeres; y que las cuotas legislativas tienen un efecto positivo e importante en el número de mujeres elegidas.

La legislación sobre cuotas suele ser más exitosa cuando se aplica a listas cerradas de partido y cuando al porcentaje mínimo de representación se acom-paña de un mandato sobre la ubicación de los candidatos y candidatas. Esto es la “doble cuota”, más eficaz cuando se articula con medidas complementarias como las “listas cremallera”. Otro factor relevante para favorecer la participación política de las mujeres se refiere a la financiación, ya que los recursos son indis-pensables en cualquier campaña electoral, pero también eficaces instrumentos para construir capacidades y liderazgo al interior de los partidos políticos.

Los partidos políticos son, en cualquier caso, esenciales en este proceso ya que son responsables del proceso de reclutamiento de candidaturas y ejercen el control sobre quiénes serán incluidos en las listas electorales, así como el orden en que aparecerán. Es por ello que a los partidos políticos se les considera como los principales guardianes (gate-keepers) del avance de las mujeres hacia el poder. El alcance de la inf luencia de redes informales de reclutamiento que suelen asentarse sobre redes de confianza y poder masculinos (la old boy network) es determinante y una mayor institucionalización y transparencia de los procedimientos de selección puede facilitar la presencia femenina. Cabe señalar finalmente, que la incorporación progresiva de las mujeres a los partidos políticos no siempre ha estado impulsada por una convicción sustantiva sobre sus derechos políticos, sino como parte del cálculo electoral y como medida para incrementar su base de apoyo político.


Retos para la conceptualización de la ciudadanía

Como hemos señalado, las críticas feministas a la construcción moderna de la ciudadanía se centran en su proceso de construcción desde una perspectiva universal y racionalista que se mostró excluyente a la hora de reconocer la división y el antagonismo, y que relegó a lo privado toda particularidad y diferencia. “La distinción público/privado, central como ha sido para la afirmación de la libertad individual, actuó por consiguiente como un poderoso principio de exclusión” (Mouffe, 1992: p. 8).

La ciudadanía como forma de identidad sociopolítica (Heater, 2007)

[…] tiene que ver con la pertenencia a un grupo o comunidad que confiere derechos y responsabilidades como resultado de tal membresía. Es a la vez una condición –o una identidad– y una práctica o proceso de relacionarse con el mundo social a través del ejercicio de derechos/protecciones y del cumplimiento de obligaciones” (Meer y Seven, 2004).

Cuando la diferencia se convierte en desigualdad, algunas personas se ven excluidas de esta condición por razón de etnicidad, clase, orientación sexual, sexo, entre otras; en el caso de las mujeres estas exclusiones pueden interseccionar13 provocando una doble discriminación.

La introducción del enfoque de género a la crítica de la perspectiva uni-ficadora, universal y homogénea de la ciudadanía se centra en la exclusión vinculada a la división público/privado, según la cual, la función de los hombres es estar en el mundo público de la política y del empleo remune-rado, en tanto a las mujeres se les asigna el cuidado del hogar y de niñas y niños. Esta división sexual del trabajo ha solido justificarse con argumentos ligados a la interpretación naturalista de la mujer. “En este sentido, el propio Rousseau sostendrá en El Emilio que las mujeres, a diferencia de los hombres,

13. La interseccionalidad como término sociológico se emplea para visibilizar como los clásicos modelos de opresión, tales como machismo, racismo, homofobia, clasismo o capacitismo –discriminación por di-versidad funcional– no actúan independientemente unos de otros. Estos modelos interactúan creando sistemas de opresión complejos (Platero, 2009).

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no pueden controlar sus ‘deseos ilimitados’ por sí mismas, y por ello, no pueden desarrollar la ‘moralidad’ que se requiere para la sociedad civil” (Aguado, 2005: p. 13).

Las críticas feministas al concepto moderno de ciudadanía se han rea-lizado desde diversos enfoques. Por un lado, desde el feminismo liberal, se apuesta por la búsqueda de la igualdad civil y política como motor principal de las demandas; la igualdad es entendida en este caso, como “igualdad de oportunidades”. Sin embargo, otras voces señalan cómo el espacio privado y las mujeres como principales responsables del mismo, seguirán conservando simbólica y materialmente una posición subordinada, a pesar del indudable hito que supuso el reconocimiento del sufragio femenino, ya que consideran que no se modificó (ni se ha modificado) sustancialmente la condición social de las mujeres y su posición subordinada en la sociedad (Amorós y De Miguel, 2005: p. 135). Es por ello que se apuesta por una transformación radical de la ciudadanía capaz de incluir las aportaciones intrínsecamente femeninas de cuidado a la familia, la comunidad o el medio ambiente como rasgos integrales de identidad y estatus (Heater, 2007). Entre estas voces destacan las aportaciones de Carole Pateman (1988) quien plantea el “dilema Wollstonecraft” pues considera que exigir exclusivamente la igualdad sin transformarla, es aceptar la concepción patriarcal de la ciudadanía.

Es probable que la ampliación del concepto de ciudadanía no deba susten-tarse sobre las bases de una nueva diferencia sexual, si bien resultará sin duda más inclusivo y democrático si se reinterpreta a la luz de una perspectiva de igualdad de género capaz de dotarle de nuevas dimensiones y significados que afectan, no sólo a la posición de las mujeres, sino también, a la mejora de las oportunidades y a la calidad de la participación de toda la sociedad.

Conclusiones

Los retos de una ciudadanía inclusiva desde la perspectiva de género se ubican en el tránsito que recorre la igualdad de oportunidades para transformarse en


igualdad de resultados, de ahí que podemos identificar las siguientes líneas de ampliación14:• Desafiar la división público/privado lo que implica incluir en la agenda

política aspectos tradicionalmente considerados privados como la sexualidad, la reproducción o la familia. Problemas como la violencia de género pasan a considerarse de atención pública, o asuntos como la seguridad social, la conciliación y el apoyo al cuidado infantil se interpretan como derechos de ciudadanía articuladores de la política social de los Estados. Desde la década de 1970 se han levantado voces críticas –conceptuales y metodológicas– al paradigma neoclásico en economía. La economía feminista propone una manera diferente de conceptualizar la política económica trasladando la cen-tralidad en el mercado, la utilidad y productividad marginal, a la centralidad de la vida humana y la consecución de estándares de vida aceptables para toda la población. Entre otras medidas se propone el desarrollo de un marco de análisis integrador en lo que se podría denominar la “esfera familiar”, “esfera mercantil” y “esfera pública” entendiendo que los tres ámbitos constituyen un todo social, por lo que son interdependientes. Así, por ejemplo, no es posible captar la problemática del mercado de trabajo si no se consideran las restricciones y condiciones familiares y la actuación de las políticas sociales. Se propone que el desarrollo del Estado del bienestar contribuya a un proceso de “desfamiliarización” al liberar al ámbito doméstico de funciones de reproducción social a través de una individualización de derechos sociales y fiscales. También la teoría de las capacidades de A. Sen y M. Nusbaum y su conceptualización del bienestar y del desarrollo como la ampliación de las capacidades de las personas para alcanzar aquello que eligen y desean coadyuvan en esta apuesta igualitaria. En el listado de capacidades propuesto por Marta Nusbaum se incluye el desarrollo de la capacidad de cuidar como algo valioso y universal, así como la autonomía en el uso del tiempo (Carrasco, 2006; Villota, Jubeto y Ferrari, 2009).

• Desafiar la exclusión desde los derechos sobre la base del género mediante dos estrategias principales, por un lado, a través de la implementación

14. En función de la clasificación y propuesta analítica ofrecida en Meer y Sever (2004).

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de medidas de acción positiva en la esfera política; y por otra, a través de la interpretación de los derechos a la luz de las necesidades reales de las mujeres y los hombres en contextos concretos, lo que supone acercar el debate público a las necesidades reales de la ciudadanía. Los presupuestos con perspectiva de género constituyen una incitativa muy interesante que visibiliza cómo la formulación de los presupuestos nacionales ignora los distintos roles, responsabilidades y capacidades entre los sexos, reprodu-ciendo, e incluso profundizando, la desigualdad existente entre hombres y mujeres. Los presupuestos sensibles al género permiten estudiar cómo los gastos e ingresos tienen impactos y consecuencias diferenciadas para mujeres y hombres –y niños y niñas, etc. (Carrasco, 2006).

• Promover la participación de las mujeres como agentes y actoras políticas en tanto que actor colectivo, potenciando sus capacidades de movilización social e incidencia política y favoreciendo su participación en el diseño y ejecución de la política pública en términos de gobernanza democrática. Desde la visión sociológica propositiva, positiva e innovadora que plantea Kooiman (2003) sobre gobernanza: “lo público no estatal” promoviendo una gobernanza cruzada con expansión horizontal y mayor participación social, sin que el Estado pierda su función como eje regulador.

El camino hacia la paridad es todavía largo y tal y como se ha venido exponiendo en este artículo, trasciende la dimensión descriptiva de la repre-sentación política. Desde un enfoque de género se plantea la necesidad de seguir avanzando en medidas destinadas a incrementar el número de mujeres en puestos de decisión política, pero también y de manera complementaria, se cuestiona si un incremento numérico de las mujeres conlleva una mayor atención a sus intereses y necesidades como grupo en cada contexto específico, en la dimensión sustantiva; y si supone una erosión de la imagen tradicional de la política como una esfera exclusivamente masculina, desde una concepción simbólica de la representación. El reto es seguir profundizando en el principio de “equivalencia democrática” (Mouffe, 1992) en el sentido de que la ciudada-nía no implique una identidad homogénea artificial y ficticia entre intereses


y demandas, sino el reconocimiento de la pluralidad y la diversidad, pero con igual valor ante las instituciones y el conjunto del sistema.

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Ciclos de institucionalización y cultura política en México 1810-2010Propuesta para un enfoque neoinstitucionalista

GUA DA LU PE PACH ECO M ÉN DEZ 1

la historia de los ciclos de institucionalización y de desinstitucionali-zación en el México independiente constituye un marco para estudiar los efectos e incentivos que el marco político prevaleciente ofrecía a los actores políticos y los efectos que tuvo sobre la cultura política, sobre las actitudes políticas subjetivas y su efecto sobre las conductas objetivas. Se propone el desarrollo de un marco conceptual adecuado al estudio de México y dejar de aplicar indiscriminada-mente los modelos concebidos para la historia estadounidense. Asimismo, se requiere incorporar en el análisis tanto instituciones formales como, sobre todo, las informales. El estudio por periodos históricos permite tomar en cuenta las consecuencias del recambio generacional sobre la socialización política. En el caso de México se distinguen varios ciclos de institucionalización: a) 1810-1904, b) 1904-1968, c) 1968-2010.Palabras clave: cultura política, ciclos de institucionalización, instituciones informales, recambio generacional, socialización política.

the history of cycles of institutionalization and deinstitutionalization in the Independent México provides a framework for studying the effects and incentives that the prevailing political framework offered to political actors and the effects it had on the political culture (political attitudes subjective and objective effects on behavior). It requires the development of an adequate conceptual framework to México and to stop applying indiscriminately models designed for american history. Furthermore, it to incorporatein the analysis both formal institutions and specially informal ones. The study by historical periods allows to take into account the consequences of generational change on political socialization. In the case of México several cycles of institutio-

1. Profesora-investigadora del Departamento de Relaciones Sociales de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la uam-Xochimilco.

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nalization can be distinguished: a) 1810-1904 b) 1904-1968 c) 1968-2010. Keywords: Political culture, institutionalization cycles, Informal institutions, Generational change, Political socialization.

Introducción

Imaginar la cultura política prevaleciente en México en la víspera de la Inde-pendencia, o en los días de la República Restaurada o a la hora de la Revolución constitucionalista y los cambios que dichos eventos históricos cataclísmicos infundieron en la cultura política nacional es un ejercicio intelectual que plantea muchos desafíos. Desentrañar cuáles eran las diferentes dimensiones políticas subjetivas entre los distintos grupos de mexicanos, después de la invasión estadounidense de 1848 y la pérdida de territorio nacional o durante el imperio de Maximiliano o en la etapa más gloriosa del porfiriato o en los agitados días de la expropiación petrolera, son también otros tantos desafíos al análisis histórico político. El objetivo de este trabajo es el de proponer una periodización de la historia de México, durante los dos siglos de su existencia como una entidad política formalmente independiente y soberana, basada en las características de su proceso de institucionalización y de desinstitucionali-zación, tanto en el terreno de las prácticas políticas formales como informales. Esta periodización tentativa serviría de base para encuadrar el estudio de los cambios en la cultura política mexicana.

Consideraciones teóricas sobre la cultura política Una ciencia contemporánea para estudiar el pasado

La constitución de la cultura política como objeto de estudio sociológico es un acontecimiento reciente. Data de la década de 1960, cuando Almond y Verba (1963) publicaron su estudio seminal sobre la cultura cívica; línea de investigación que tuvo sus seguidores en Estados Unidos. Aunque esos trabajos se preocupaban por dar cuenta de una visión amplia de la cultura política, el interés por las actitudes políticas y conductas ante el gobierno y los partidos

C I C L O S D E I N S T I T U C I O N A L I Z A C I Ó N Y C U L T U R A P O L Í T I C A І 1 2 5

durante las elecciones ocuparon un lugar central. Así, el estudio de la cultura política estuvo muy pronto ligado a su uso político y sobre todo electoral.

Sin embargo, el estudio de la cultura política en México por parte de los estudiosos locales fue mucho más tardío; bajo el autoritarismo, pocos investiga-dores se preocuparon por estudiar el fenómeno electoral y la cultura política, y muchos argumentaron entonces que no tenía sentido hacerlo, puesto que todo estaba controlado desde el gobierno. Las conflictivas elecciones presidenciales de 1988 vinieron a dar un impulso importante a dicha línea de investigación, la cual tuvo en esa coyuntura un despegue importante. Esto pone de relieve el hecho de que los estudios sobre la cultura política en México han abarcado únicamente el periodo contemporáneo y no se ha explorado el estudio de la cultura política en otros periodos de la historia nacional. Posiblemente, el tra-bajo de Moreno (2003), referido a los años recientes, sea el intento más serio hecho por un estudioso mexicano por emular los trabajos de Key (1966); sin lugar a dudas es un trabajo riguroso, sin embargo, es tributario de un modelo analítico concebido para analizar el contexto estadounidense bajo un prisma de conducta racional y muy orientado a mediciones de actitudes políticas en función exclusivamente del marco institucional formal sin tomar en conside-ración a las instituciones políticas informales.

Cierto es que, como bien lo señala Almond (1999), este tipo de estudios contaron también con el importante impulso que les dio el desarrollo de las encuestas de opinión pública y de las técnicas estadísticas para analizar la información obtenida, para no mencionar de los avances en informática de las últimas tres décadas, que han hecho posible el diseño de sofisticados análisis multivariados; factores que no estaban presentes en otros periodos históricos anteriores. Sin embargo, el que el estudio de la cultura política sea reciente, no significa que el fenómeno sólo sea contemporáneo. Desde un cierto pun-to de vista metodológico, tales como los planteados por Kuhn (1993) o por Bourdieu (1990), el objeto de estudio es una construcción racional respecto a un determinado ámbito o dimensión de la realidad, no obstante no se puede negar que desde mucho tiempo atrás en la sociedad mexicana existía ya una cultura política, o mejor aún, que ya habían existido otras formas o expresiones de cultura política.

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Todo esto viene a colación porque en el obligado balance histórico que impuso hace un lustro el bicentenario de la independencia y el centenario de la revolución, cabe plantear cuáles han sido los grandes cambios de la cultura política en México. Por supuesto, esto tendría limitaciones derivadas de la falta de estudios de opinión basados en encuestas para los periodos más alejados de la historia reciente y difícil sería realizar un estudio a profundidad; pero aún así se puede recurrir a una serie de fuentes indirectas y a técnicas del análisis histórico que al menos permitirían esbozar una serie de bocetos sobre la cultura política en México y detectar tanto los elementos de continuidad como los de cambio. Algo análogo al método seguido por Weber para estudiar la cultura política de la ética protestante y de su papel en el surgimiento del capitalismo o bien algo similar a los métodos seguidos por los historiadores de las menta-lidades como Georges Duby o Philippe Ariès.

La cultura política: ¿una variable independiente?

Almond y Verba son los autores que ofrecieron la primera definición sociológica rigurosa y sistemática del concepto de cultura política; inscritos en la tradición sociológica modelada por Weber y Parsons, subrayaron la importancia de los factores subjetivos ante la realidad política externa, concretamente las instituciones políticas. Su aporte en este terreno fue crucial. Entre las primeras formulaciones que avanzaron en 1963, definieron a la cultura política como: “las orientaciones políticas específicas –actitudes hacia el sistema político y sus diversas partes, y actitudes respecto al rol de sí mismo en el sistema–”, (Almond y Verba, 1989: p. 12) es el modo como “el sistema político es interiorizado en las cogniciones, sentimientos y evaluaciones de su población” (Almond y Verba, 1989: p. 13).

Es la orientación subjetiva hacia lo político. En función de las caracterís-ticas de la participación política distinguían tres tipos de cultura política: la parroquial, la de súbdito y la participativa; el primer tipo se refería a aquellas circunstancias en las que los ciudadanos tenían una débil conciencia de la existencia de un gobierno central; en el segundo caso, los ciudadanos tenían


conciencia de la existencia del gobierno central, pero al cual se encontraban sometidos casi sin posibilidades de disentir; en el tercer caso, los ciudadanos, además de ser conscientes de que eran afectados por el gobierno central, también se percibían a sí mismos como capaces de influir en el gobierno. La cultura parroquial la consideraban ligada a estructuras políticas tradicio-nales, la de súbdito a regímenes autoritarios y la tercera asociada a sistemas políticos democráticos. Estas tres categorías eran tres tipos ideales que en la realidad se entremezclaban y daban a cada polis su perfil específico. Más tarde, Almond (1999: p. 203) sintetizó de la siguiente manera la definición de cultura política:

La teoría de la cultura política define a ésta en cuatro formas: (1) como com-puesta por la serie de concepciones subjetivas de la política que prevalece en una población nacional o la subserie de una población nacional; (2) como poseedora de componentes cognocitivos, afectivos y valorativos, incluye conocimientos y creencias relacionados con la realidad política, sentimientos con respecto a la política y compromisos con valores políticos; (3) el contenido de la cultura política es consecuencia de la socialización durante la infancia, la educación, la exposición a medios de comunicación masiva y las experiencias adultas con el desempeño gubernamental, social y económico; (4) la cultura política afecta la estructura y el desempeño político y gubernamental –si bien los limita, ciertamente no los determina–. La cadena de causalidad que une a la cultura y la estructura opera en ambas direcciones.

Aunque en las definiciones anteriores se menciona la interiorización del sistema político y se señalan los efectos de la socialización política, la educación, los medios de comunicación y las experiencias adultas, resulta notable cómo no se valora más el papel del marco político institucional como modelador de la cultura política, esto es, no se considera a la estructura política institucional como una variable independiente que incide y modela el desarrollo de esas percepciones subjetivas y su despliegue en conductas o acciones políticas.

Complementariamente a los planteamientos anteriores, la línea de investigación abierta por Almond y Verba precisó la importancia de distin-

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guir los diversos niveles o partes del sistema político respecto a los cuales se estudia la cultura política. Así, esos autores distinguieron tres ámbitos: sistemas, procesos y estrategias de gobierno. Y partiendo del presupuesto de que los individuos son capaces de distinguir esos niveles, se propusieron analizar los conocimientos, sentimientos y juicios respecto a: a) los funcio-narios políticos, el régimen institucional y la nación; b) los actores políticos del sistema, tanto de sí mismos como de los demás, incluidos los actores colectivos (partidos, élites); c) las política internas y externas del sistema (Almond, 1999: pp. 214-215).

Más o menos contemporáneamente a estos dos autores, otro enfoque analítico, encuadrado en la perspectiva de la decisión racional (rational choice) cuyos orígenes se encuentran en el terreno de la economía, ofreció un enfo-que alternativo al plantear que los individuos, los ciudadanos, actuaban en función de sus intereses materiales de corto plazo y que sus actos se fundaban en decisiones basadas en el cálculo racional, excluyendo así por completo el efecto de otros factores como la cultura, los valores y el marco institucional. Un destacado ejemplo de esa corriente en el ámbito de la ciencia política es Key (1966). También Downs (1957) y Fiorina (1981) desarrollaron modelos explicativos inscritos dentro de esta orientación. Matizando este modelo tan racionalista, se acuñó el término de racionalidad limitada (bounded rationality) para señalar las dificultades del individuo al momento de decidir, tales como la falta de información, el grado de capacidad cognitiva para procesarla y la falta de tiempo.

No obstante, a pesar de su individualismo y materialismo explicativo, este enfoque, al plantear que el actor racional percibe las posibilidades de beneficio que le ofrece o le impide el marco institucional, arrojó luz sobre un aspecto muy preciso: cómo la forma específica que toma un modelo institucional crea incentivos que favorecen ciertas conductas individuales. Es decir, se abría la posibilidad de pensar que el carácter específico del diseño político institu-cional podía ser considerado como una de las variables independientes que modelaban a la cultura política.


Instituciones políticas formales e informales y su influencia sobre la cultura política

A partir del planteamiento básico del enfoque institucionalista, según el cual las instituciones políticas, tanto las formales como las informales, modelan las percepciones y conductas de los individuos inscritos en ellas, se abre una perspectiva que permite esclarecer ciertos aspectos de la cultura política. En este terreno las diversas y valiosas aportaciones reunidas por Powell y Dimaggio, aunque orientadas hacia el análisis organizativo, son de utilidad.2

Asimismo, en el ámbito del análisis electoral, hubo aportaciones sugeren-tes, tales como la de Bingham Powell (1986), quien mostró cómo el marco institucional, en especial las leyes y el sistema de partidos, inhibían la parti-cipación electoral e incluso explicaban la alta asociación entre educación y otras variables socio-económicas con la participación electoral. Por su parte, Huntington (1996), en un clásico estudio, demostró los efectos del cambio institucional sobre la participación política. Asimismo, el trabajo de Putnam sobre Italia (1993) puso de relieve el efecto modelador de las instituciones políticas sobre las percepciones y los patrones de comportamiento políticos, aunque también ilustró cómo las instituciones sufren adaptaciones derivadas de las tradiciones culturales de la comunidad en la que se encuentran insertas. Unas décadas más tarde, North (1990), partiendo de la economía, ahondó en el problema del cambio institucional tomando en consideración tanto la dimensión formal como la informal.

En el caso de México, Medina (2004) hizo una importante aportación al recuperar los planteamientos del institucionalismo histórico y aplicarlo al caso de México. Este autor revaloró el papel de las instituciones para entender la historia de México en el siglo xix y, sobre todo, enfatizó la necesidad de tomar en consideración no sólo a las instituciones políticas formales, sino también, en pie de igualdad, a las informales, esto es, las que son vigentes en la sociedad aunque no se encuentren inscritas en una ley formal. Tambien subrayó la im-

2. Walter Powell y Paul Di Maggio reunieron una serie de importantes contribuciones en este terreno en The New Institucionalism in Organizational Analysis, Chicago, The University of Chicago Press.

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portancia de precisar el grado de complementareidad que logran establecer entre sí las instituciones formales y las instituciones informales.

Esta preocupación por incorporar el rol de las instituciones informales no es para nada desconocida en el mundo de la antropología, en donde ocupan un lugar privilegiado el estudio de las denominadas sociedades “tradicionales”, con sus formas específicas de poder, tales como el caciquismo y de relaciona-lidad social de tipo clientelista –intercambio de valores patrón-cliente–. En un interesante estudio antropológico sobre la política mexicana realizado por varios autores encabezados por Adler-Lomnitz (et al., 2004),3 entre otras cosas, se subrayaba la importancia de incluir el análisis de las interacciones y de la complementareidad entre lo formal y lo informal dentro del estudio de las relaciones de poder en México y se centraron sobre todo en develar las reglas informales que regulaban el comportamiento de los actores políticos.

A partir de las perspectivas aquí revisadas, planteamos que al estudiar la cultura política hay que tomar también en consideración, además de los fac-tores señalados por Almond y Verba, el efecto del marco institucional sobre la conducta objetiva y las percepciones subjetivas del ciudadano; asimismo, en el estudio de esas interacciones, no sólo hay que tomar en consideración el marco institucional formal, sino también el informal.

La socialización política generacional y los cambios en la cultura política

En este sentido, lo que se plantea es la importancia que tendría para una investigación de las formas que tomó la cultura política en los periodos de la historia mexicana anteriores al contemporáneo, es el relacionado con los efectos que tuvieron los grandes cambios sufridos por el marco institucional

3. Para estos autores, “[...] la cultura política es una función de: 1) la estructura de redes sociales en su relación con el poder, y 2) el sistema simbólico (integrado por elementos como el discurso, los rituales po-líticos, el lenguaje, la arquitectura, los mitos, los emblemas, el uso de tiempos y espacios,etc.) que legitima y retroalimenta esta estructura y que a menudo es el sustento de la ideología nacionalista.” (Adler-Lomnitz, et al., 2004; p. 26).


sobre los procesos de socialización política y sobre la modelación de la cultura política en cada una de las diferentes etapas políticas que se escalonaron a lo largo de los siglos xix y xx.

En la definición de cultura política sintetizada por Almond en 1990 que mencionamos más arriba, se planteaba que el contenido de la cultura política era consecuencia de la socialización en la infancia, esto es, del proceso a través del cual el individuo adquiere normas, valores, tradiciones, símbolos, patrones de conducta, actitudes, etcétera, para incorporarse a la vida social y política. De acuerdo con esta lógica, la socialización política, al contribuir junto con otros factores a la transmisión de patrones de conducta y valores políticos de una generación a otra, puede favorecer la estabilidad de un sistema político y su reproducción.

Sin embargo, el proceso de socialización no se detiene en la infancia; ulteriores experiencias en la vida adulta de los individuos también juegan un papel activo en la configuración de su cultura política. Y aquí tenemos que recurrir a otros planteamientos teóricos. El recambio generacional ha sido considerado como una variable de largo plazo que afecta a la conducta y actitudes políticas, tal como lo planteó Abramson (1987). De acuerdo con este autor, en el transcurso de los años, la población de un país sufre modificaciones demográficas que son el resultado de dos procesos, la incorporación de capas jóvenes que acceden a la ciudadanía y la baja por deceso entre las capas de mayor edad. Así, este autor analizó cómo, en Estados Unidos, se desarrollaron comportamientos, valores y actitudes diferenciados generacionalmente. En este tipo de análisis, usualmente se divide a la población en grupos de edad o cohortes que son definidos en función de los objetivos perseguidos por el estudio.

De lo anterior podemos concluir que, aunque en el terreno formal la población de un país se compone de ciudadanos individuales, en la realidad social cada uno de ellos forma parte de agregados colectivos que se distinguen, entre otras cosas, por patrones diferenciados de socialización política. Además, las genera-ciones nacidas y socializadas en diferentes etapas de la historia política de un país, tienen conocimientos, sentimientos y juicios diferenciados. Sus actitudes y comportamientos políticos no son iguales, pues su percepción de la política está modelada tanto por los acontecimientos políticos que históricamente les

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tocó presenciar y en los que posiblemente hasta participaron, como por el marco institucional en el que se vieron inscritos como ciudadanos. Esta perspectiva abre la posibilidad de plantear que cuando entre una generación y otra ocurren cambios socio-económicos o políticos o culturales de gran impacto, la función reproductora del sistema se interrumpe o, al menos, se ve alterada.

Esta somera revisión nos permite plantear de un modo más preciso una propuesta metodológica para abordar el estudio de la cultura política en México y sus cambios a lo largo de la historia. Así pues, nuestro planteamiento se podría resumir de la siguiente manera: los grandes acontecimientos históricos, entre los cuales se encuentran aquellas transformaciones institucionales profundas que afectan a las prácticas políticas prevalecientes en un país, se traducen en modificaciones en los procesos de socialización política de buena parte de los grupos generacionales que les tocó vivirlos y esto, a su vez, contribuye a transformar su cultura política.

Una propuesta de periodización para el estudio de la evolución histórica de la cultura política en México

Una metodología tentativa: cambios en el marco institucional y su efecto en la cultura políticaEste rodeo teórico nos permite volver a examinar el problema que plantearía el análisis de la evolución histórica de la cultura política en México bajo una perspectiva ampliada. Las conclusiones que podemos sacar de la anterior revisión las podemos resumir de la siguiente manera: el proceso histórico de institucionalización formal e informal produjo un determinado proceso de socialización política generacional y encuadró a los individuos dentro de un marco institucional específico. Ese marco institucional y esa socialización generacional, al generar ciertas reglas de convivencia política entre los actores sociales y políticos, influyeron y modelaron a la cultura política de los integrantes del estado nacional mexicano, la cual pasó a ser un sistema simbólico subjetivo a través del cual los individuos ordenaban sus percepciones del mundo de lo político y guiaban sus acciones en ese terreno. Dentro de ese contexto es que


que hay que situar el problema de la cultura política, la cual se refiere, como ya lo vimos antes, al conjunto de conocimientos, sentimientos y juicios respecto a los funcionarios políticos, el régimen institucional, la nación, los actores políticos del sistema y las políticas internas y externas del sistema.

Ahora bien, como plantea Treuren (2003) los amplios procesos sociales y po-lítico-institucionales pueden gozar de periodos de estabilidad y de reproducción del sistema, pero también pueden cruzar por periodos de desgaste y por etapas de transición o de búsqueda de un nuevo orden. Más concretamente, la historia político-institucional de México entre 1810 y 2010 está jaloneada entre periodos de relativa estabilidad institucional, con otros de desinstitucionalización y de con-flicto en torno a diferentes marcos institucionales para organizar la vida política del país. Las crisis en la institucionalidad pueden ser el resultado tanto de factores endógenos como exógenos, pero afectan a la socialización y a la cultura política; asimismo, algunos factores favorecen los cambios en la cultura política, mientras que otros actúan y promueven su conservación. Por otra parte, puede existir un desfase entre los cambios objetivos externos y la percepción subjetiva que de esas modificaciones del mundo objetivo externo tiene el individuo. Pero a la larga, si se estabilizan los cambios institucionales y los mecanismos de socialización política, también la cultura política terminará por redefinirse y estabilizarse. Así el ciclo de cambio institucional podría resumirse en el siguiente esquema:

I. La fase de cambio institucional. Se subdivide en tres etapas: a) Desgaste del marco institucional establecido b) Crisis de desinstitucionalizaciónc) Búsqueda (la cual puede ser conflictiva) de un nuevo marco institucional

Estas tres etapas en algunos casos pueden estar perfectamente diferenciadas, pero en otros puede haber una sobreposición entre ellas.

II. La fase de establecimiento de un nuevo marco institucional formal. Se subdivide en dos etapas:a) Triunfo político de un nuevo modelo de marco institucional formal y la

construcción de las nuevas instituciones formales.

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b) Inicio de la adaptación del orden institucional informal al nuevo marco institucional formal.

Estas dos etapas en algunos casos pueden estar perfectamente diferenciadas, pero en otros puede haber una sobreposición entre ellas.

III. La fase de estabilidad institucional formal-informal.a) Consolidación del nuevo marco institucional formal y alta funcionalidad

de las interfases entre el sistema político formal y el informal. Se establece una nueva cultura política.

Estas conclusiones metodológicas tentativas nos permiten proponer un enfoque histórico institucional para abordar el estudio de los cambios de la cultura política en México a lo largo del periodo 1810-2010, al menos en sus rasgos más generales. Por razones que más adelante se explican, corremos la fecha de inicio del primer ciclo de 1810 a 1808. Distinguimos tres grandes ciclos de institucionalización: el primero va de 1808 a 1904, el segundo abarca de 1904 a 1968 y el tercero comprende desde 1968 hasta 2010.

Los grandes ciclos de institucionalización 1808-2010

El ciclo de institucionalización 1808-1904Este primer ciclo abarcó prácticamente un siglo. Es un periodo complejo de constitución del estado nacional en México durante el cual las identidades políticas de los ciudadanos pasaron por intensas y muy diversas experiencias históricas y presenciaron numeros intentos fallidos de institucionalización. El porfiriato fue el único periodo de estabilidad institucional, lo que seguramente configuró también una cultura política específica mucho más coherente y estable.

La fase de cambio institucional transcurrió entre 1808 y1867. Este corte histórico elimina del análisis al desgaste institucional previo a 1808, si es que lo hubo, en la Nueva España. La crisis de desinstitucionalización que hubo de 1808 a 1821 corresponde a los años de las guerras de independencia. Ese


proceso fue desencadenado por la crisis política en el centro metropolitano español provocada por la vacatio regis que siguió a la abdicación de Carlos IV a la corona del imperio español ante las presiones de Napoleón. Así, inicialmente, el problema de la Independencia se planteó como consecuencia de factores exógenos. Los años que van de 1821 a 1867 son de una búsqueda conflictiva de un nuevo marco político institucional. Prevalece una elevada inestabilidad política institucional a lo largo de este periodo. Dos factores exógenos, que se agregaron a los internos, vinieron también a incidir severamente en la ines-tabilidad institucional y en la cultura política de la época; uno es la invasión estadounidense en 1847-1848 con la consecuente pérdida de amplios territorios que se consideraban como parte del inestable país; el otro es la segunda inter-vención francesa (1862-1866) y la imposición de Maximiliano de Habsburgo como emperador de México (1863-1867).

El derrocamiento de Maximiliano abrió una etapa de establecimiento de nuevo orden institucional formal (1867-1876). Durante esos años, Juárez y Lerdo se esfuerzan por poner en pie las nuevas instituciones políticas formales durante la República Restaurada, pero se toparon con las resistencias de los intereses locales y regionales. Porfirio Díaz, desde su levantamiento de Tuxte-pec, abrió una fase, que va de 1876 a 1884, en la que se logró transitar hacia la etapa de adaptación de las instituciones informales al marco formal. Mientras Juárez y Lerdo encarnaron la visión legalista formal en el establecimiento de las nuevas instituciones políticas, Díaz activó los resortes de la política informal a su favor y logró hacer entrar en un proceso de colaboración dominado por él a los poderes informales reales que prevalecían en los diferentes estados del país.

La etapa de consolidación del marco institucional (1884-1904) corresponde a la época dorada del porfiriato, la cual se caracterizó por un importante de-sarrollo económico y sobre todo por una gran estabilidad política; a pesar de las severas desigualdades sociales, el establecimiento por Díaz de una eficiente interfase funcional entre el sistema político informal y el formal fue el factor clave de la estabilidad institucional.

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Cuadro 1. Ciclo de institucionalización de 1808 a 1904

Fase Etapa Periodo histórico

Cambio Institucional 1808-1867

Desgaste institucional -----Crisis de desinstitucionalización 1808-1821Búsqueda nuevo marco institucional 1821-1867

Establecimiento de nuevo marco institucional

Triunfo de nuevo marco institucional y construcción de nuevas instituciones formales 1867-1876

Adaptación entre el orden informal y el formal 1876-1884Estabilidad institucional

Consolidación con interfase funcional entre instituciones formales e informales 1884- 1904

El ciclo de institucionalización 1904-1968Este segundo ciclo abarcó desde 1904 hasta 1968; se caracterizó esencialmente por la destrucción del sistema político informal del porfirismo y la ampliación de las instituciones del sistema formal heredado de la Constitución de 1857. También fue un periodo complejo de intensos cambios y dramáticas experiencias históricas. Su fase de estabilidad transcurrió de 1946 a 1968.

El marco institucional del porfiriato se desgastó con motivo de la sucesión presidencial, cuando sus élites políticas se divideron (1904-1908). La ruptura de los reyistas con Díaz y su viraje para apoyar a los maderistas en 1910 puso en crisis al arreglo institucional del porfirismo. Las limitaciones de la revolu-ción maderista –volver al marco formal de 1857 con su sistema de elecciones indirectas– empujaron a la búsqueda no tanto de un nuevo marco institucional como a la reforma y ampliación del marco institucional formal heredado de la constitución liberal de 1857. Este proceso fue conflictivo y culminó con el Constituyente de 1917.


De 1917 a 1929, se dieron los primeros pasos para poner en pie tanto las instituciones reformadas de 1857, así como algunas de las nuevas añadidas en el pacto de 1917; sin embargo las instituciones formales e informales no estaban interconectadas de manera funcional. De 1929 a 1946, primero con la fundación del Partido Nacional Revolucionario y luego con su transformación a partido de masas, bajo el nombre de Partido de la Revolución Mexicana, se empezó a estructurar, dentro de la institución partidaria formal, una red de relaciones informales más estructurada, sentándose así las bases para el esta-blecimiento de una interfase funcional entre ambos sistemas.

En 1946, se abrió la fase de estabilidad del arreglo institucional con una interfase funcional entre instituciones políticas formales e informales; esta fase de estabilidad se prolongó por dos décadas. De nueva cuenta, pero esta vez por medio del Partido Revolucionario Institucional (pri), los grupos vinculados a las prácticas institucionales informales y las élites políticas ligadas al aparato estatal formal encontraron un espacio de colaboración bajo las siglas del pri, pero en este arreglo las élites gubernamentales tuvieron el rol dominante.

Cuadro 2. Ciclo de institucionalización de 1904 a 1968

Fase Etapa Periodo histórico

Cambio Institucional 1904-1917Desgaste institucional 1904-1908Crisis de desinstitucionalización 1908-1910Búsqueda nuevo marco institucional 1910-1917

Establecimientode nuevo marco institucional

Triunfo de nuevo marco institucional y construcción de nuevas instituciones formales adicionales

1917-1929

Adaptación entre el orden informal y el formal 1929-1946

Estabilidad institucional

Consolidación con interfase entre instituciones formales e informales 1946-1968

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El ciclo de institucionalización 1968-2010La fase de cambio institucional arrancó en 1968 y se ha prolongado durante cuatro décadas. Su principal rasgo ha sido que el cambio institucional fue parcial y se circunscribió fundamentalmente a las instituciones electorales (autoridades electorales, partidos políticos, derechos ciudadanos). Los cambios en diversos aspectos transcurrieron de manera negociada, aunque también hubo momentos críticos de movilización social. Las diversas subfases de cambio institucional se empalmaron unas con otras. Lo más importante es que no se ha establecido una interfase funcional entre el nuevo marco institucional formal y la persistencia de instituciones informales.

El desgaste institucional del marco institucional consolidado en el periodo 1946-1968 sufrió una seria erosión con el movimiento estudiantil de 1968 y abrió una fase de desgaste caracterizado por la pérdida paulatina de legitimidad del régimen y a la desairada elección presidencial de 1976. En esos mismos años, el surgimiento de grupos guerrilleros armados puso de relieve la aparición de sec-tores que se activaron políticamente, pero encontraron canales de acción que no pasaban por el arreglo institucional del pri y que se confrontaban abiertamente con el régimen; es decir, era el inicio de un proceso de desinstitucionalización. Una serie de reformas propuestas desde el régimen en el año de 1977 buscaron reformar, de modo controlado, el marco institucional formal con el fin de hacerlo más eficiente en la canalización por vía electoral de la participación política.

Un nuevo paso en el proceso de profundización de la desinstitucionalización fue la severa pérdida de legitimidad que vivió el régimen a raíz de las elecciones presidenciales de 1988, las cuales también estuvieron caracterizadas por una ruptura en las élites políticas gubernamentales y priístas. Esta crisis dio un impulso a la búsqueda de una ampliación del arreglo institucional prevalecien-te, esencialmente en el ámbito electoral. Sin embargo, las sucesivas reformas electorales, al desmontar las bases que daban sustento al arreglo institucional formal-informal dentro del pri, rompieron también el arreglo que hacía ope-rativa la colaboración entre estados y gobierno federal, así como entre el poder ejecutivo y el poder legislativo federales. Adicionalmente, las circunstancias que rodearon la elección presidencial de 2006, de alguna manera, minaron la credibilidad de las nuevas instituciones electorales.


Por otra parte, en el periodo 2000-2012, otra dimensión del aparato institucional formal entró en crisis. Son todas aquellas instancias ligadas al área de gobernación y de seguridad, las cuales se han visto involucradas en la lucha contra el crimen organizado, particularmente contra el narcotráfico, con resultados discutibles y costos sociales muy elevados.

Cuadro 3. Ciclo de Institucionalización de 1968 a 2010

Fase Subfase Periodo histórico

Cambio Institucional de carácter parcial (elecciones) 1968-1996

Desgaste institucional 1968-1988Crisis de desinstitucionalización 1968-1988Búsqueda parcial de un nuevo marco institucional formal electoral

1978-1996

Establecimiento de nuevo marco institucional, pero parcialmente

Nuevo marco legal electoral y construcción de nuevas instituciones electorales sin tocar el sistema de gobierno en sus aspectos esenciales

1991-2000

Adaptacion del orden informal al formal con interfases funcionales -------

Cambio institucional de carácter parcial

Desgaste institucional (en el área de gobernación y seguridad interna)

2000-2012

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Una breve conclusión prospectiva

Volviendo a la premisa central de este trabajo, consistente en encuadrar el estudio de la cultura política dentro del marco institucional formal e informal dentro del cual se configuró y desarrolló, nuestra propuesta es que el estudio histórico de la cultura política en México podría partir de los periodos de clara estabilidad institucional: el de 1884-1904 durante el porfiriato y el de 1946-1968 durante la era de hegemonía del pri. En cuanto al tercer ciclo de institucionalización, que abarca los años recientes, como lo señalabamos al principio de este trabajo, es un periodo en el que el estudio de la cultura política se ha abordado utilizando las encuestas de opinión, pero sería deseable que en el diseño de los cuestionarios y en el planteamiento del problema de estudio, tomáramos en consideración de manera más sistemática y amplia el efecto de las instituciones políticas informales, pero esto lo realizaremos en una futura investigación.

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Instituto Nacional Electoral: Entre el cambio institucional y el cambio histórico

JOSÉ A NTON IO ROSIQU E C A Ñ A S

SERGIO A LE JA N DRO M ÉN DEZ C Á RDEN A S 1

en este trabajo utilizamos teoría y conceptos del nuevo instituciona-lismo para saber si la reforma político-electoral que transformó el ife en ine y otros organismos vinculados al sistema electoral en 2014 y su nueva gestión centralizada, dieron lugar a un federalismo colaborativo entre los Organismos Públicos Locales Electorales. Éstos fueron creados para organizar las elecciones en las 32 entidades de la república, coordinándose, de acuerdo con la ley, con las instancias centrales respectivas. Problematizamos también si su impacto puede considerarse como un cambio institucional relevante para sistema político nacional y un cambio histórico democrático.Palabras clave: instituciones, organizaciones, democracia, federalismo colaborativo.

in this paper we use the new institutionalism theory and concepts to know if the electoral-politic reform that changed the EFI in ENI and other organisms in relationship with electoral issues in 2014, and its centralized new management, they encouraged a collaborative federalism between Electoral Local Organisms. These were created to organize the elections en the 32 states of the republic, in coordination, accord with the law, with the respective central offices. And we want to know if that impact can be considered as a relevant institutional change for the national politic system and a democratic historic change.Key words: institutions, organizations, democracy, collaborative federalism.

1. Profesores-investigadores de la uam-Xochimilco; sociólogos y maestros en Estudios Regionales con mención honorífica por el Instituto Mora y Administración Pública respectivamente; José Antonio Ro-sique es doctor en Ciencias Políticas y Sociales con mención honorífica, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam y tiene un Post-Doctorado en Government and Public Policy, University of New Mexico y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores-Consejo Nacional de Ciencia y Tecnolo-gía (SNI-Conacyt); Sergio Alejandro Méndez tiene estudios de Doctor en Ciencias Políticas y Sociales; Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).

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En el Estado moderno, el verdadero dominio, que no consiste ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de monarcas sino en el manejo diario de la administración, se encuentra nece-

sariamente en manos de la burocracia (...). Max Weber, 2002: p. 1060.

Introducción

La reforma político-electoral de 2014 transformó al Instituto Federal Elec-toral (ife) en Instituto Nacional Electoral (ine). De acuerdo con la teoría neoinstitucional se trató de un cambio institucional y organizacional que se formalizó a través de un proceso legislativo, a partir de deliberaciones en el congreso legislativo nacional y con la aprobación de por lo menos dos terceras partes de los congresos legislativos locales (ife, 2014).

Justamente a partir del enfoque institucional analizaremos qué impacto tendrá ese cambio político-administrativo al interior del ine y frente a las elecciones futuras, con el apoyo de los nuevos Organismos Públicos Loca-les Electorales (ople), con nuevos consejeros nombrados por la Asamblea General del ine, bajo un sistema denominando federalismo colaborativo, con gobernadores que perdieron parte de su autoridad, dada la centralización de sus anteriores funciones.

Para Norberto Bobbio un sistema político es un conjunto de instituciones, grupos y procesos políticos que interactúan en un entorno histórico y cultural y se caracterizan por cierto grado de interdependencia recíproca (Bobbio, 1998: p. 34). Por su parte, los sistemas políticos democráticos, se componen de: a) un marco jurídico constitucional que pone las reglas; b) un sistema de partidos con candidatos y representantes ante los órganos electorales; c) un aparato administrativo con cierta autonomía que organiza, vigila y juzga el proceso electoral; d) un sistema de participación ciudadana para que ésta co-adyuve en la organización, vote y sea votada y; e) un cuerpo de observadores de la sociedad civil (OSC).

Esos elementos interrelacionados entre sí garantizan la gobernabilidad, que se logra a través de prácticas cotidianas democráticas; su estabilidad está

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determinada en primera instancia por el grado de legalidad y legitimidad con que se da el proceso electoral y en segundo término, por los resultados de gestión, es decir, depende de la legitimidad con que se llega al poder y por la satisfacción del público al final del mandato (Rosique, 2006: pp. 57-59).

En cada proceso electoral se conjugan una diversidad de factores y actores que se mueven a partir de reglas prescritas; como son muchas las cosas que están en juego, hay acuerdos y pactos; también se reconocen usos y costum-bres en ciertas regiones, pero además hay lugares en situación de conflicto, que perturban el Estado de derecho y, por lo tanto, los procesos electorales.

Por eso, las elecciones son un campo de poder con viejos y nuevos actores, reglas del juego (instituciones) y agentes (Bourdieu, 1990: p.135); para su estudio se requiere identificar las acciones de individuos que juegan en torno a las instituciones –constreñimientos, normas, valores–, según su rol en las diferentes etapas del proceso –organizadores, árbitros electorales, partidos po-líticos, candidatos, representantes, visores, fuerzas públicas y ciudadanía–; ello delimita el objeto de análisis, focalizándose en aquello que le es trascendental al cambio institucional y al cambio histórico del sistema político en su conjunto.

Nuevo institucionalismo y reforma político-electoral

El nuevo institucionalismo mantiene bases del institucionalismo tradicional; pero su diferencia es que considera que las instituciones son variables depen-dientes de la acción de los grupos que las crean, empezando por las leyes y organismos a que dan lugar; por eso, el nuevo institucionalismo (político) tiene como objeto el estudio de gobiernos, sistemas de partidos, parlamentos y en este caso, organismos como el ine (Peters, 2003: p. 58).

Douglas North afirma que:

Las instituciones reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria […] incluyen todo tipo de limitación que los humanos crean para dar forma a la interacción humana […] Constituyen una guía para la interacción humana […] definen y limitan el conjunto de elecciones de los indi-

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viduos. […] pueden ser creadas como lo son las constituciones políticas de los Estados; o bien evolucionar simplemente a lo largo del tiempo como evoluciona el derecho consuetudinario […] Esto significa que consisten en normas escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y complementan las reglas formales. (North, 1993: p. 14)

Bajo este enfoque, los sistemas políticos quedan en el centro del análisis, incluyendo los acuerdos informales a que dan lugar, considerando la formalidad del derecho público y administrativo, que desde luego cuentan a la hora de la gestión, pues son la fuente que prescribe las formas de gobierno y las estructuras básicas y los procedimientos a que quedan atadas las funciones institucionales.

En el caso del federalismo mexicano, los gobiernos estatales tienen un peso político específico sobre los procesos electorales; ahí el marco jurídico es sólo una referencia; nuestra hipótesis es que las actitudes de los actores locales se mueven más bajo la lógica de localismos, contrarios a los valores de la centralización que engendra el nuevo federalismo colaborativo, que la ley le otorgó al ine en 2014.

Sin embargo estamos de acuerdo en que la:

[…] emergencia es lo que ocurre cuando un sistema de elementos relativamente simples y libres se organiza espontáneamente y sin leyes explícitas hasta dar lugar a un compor-tamiento inteligente (Johnson, 2003: contraportada).

En este caso, el nuevo institucionalismo, más allá de darle concesiones al conductismo ramplón2, ve en los actos de los individuos que se mueven en torno al campo de poder electoral regulado, la forma en que opera y evoluciona

2. Para los conductistas pos-skinnerianos su filosofía es el “contextualismo”, que considera la conducta como “acto en contexto”. Ello ocurre en el marco de una determinada circunstancia cuyo análisis no se puede obviar. Así, el contextualismo es una forma de pragmatismo seleccionista. Es una corriente que no considera lo histórico de las instituciones, ni las capacidades individuales al momento de elegir sus deci-siones, ni de transformarlas o alterarlas; se trata de un ser que elige sobre las opciones que se le presentan al momento. Nosotros consideramos que no fue con base en estos principios como nuestros legisladores lograron la reforma en cuestión.


el sistema de partidos políticos, la ciudadanía participante y los organismos electorales y, por lo tanto, desde su observación metódica, puede capturar la emergencia del cambio institucional e histórico, como parte de un compor-tamiento relativamente simple, libre e inteligente que se mueve de abajo hacia arriba y que los actores de los niveles más altos intuitivamente saben que deben alinear sus discursos y acciones en torno a ella.

La justificación científica del nuevo institucionalismo asume las críticas a las teorías institucionales tradicionales de Marx, Durkheim y Weber, pues más que sacarlos de circulación, los reeditan y los actualizan, ya que incluso en el análisis de la sociedad global de nuestros días, sus planteamientos originales siguen presentes:

[…] en muchos estudios, es innegable que esas tres teorías sociológicas fertilizan la mayor parte de lo que se produce o discute acerca de las configuraciones y los movimientos de la sociedad global […] (Ianni, 2005: p. 182).

Eso está sucediendo con el nuevo institucionalismo, pues pone en el centro de la discusión a las instituciones y al individuo, viendo cómo actúan bajo circunstancias acotadas por organizaciones, pero se insiste en que en cada situación concreta, este individuo orientado por su “yo”3 –en algunos casos por su “super yo”–, interpreta, manipula y transforma las instituciones, contradiciendo la postura de su inflexibilidad con roles a los que se sujeta siguiendo mecánicamente:

El sentido de una norma que simultáneamente autoriza a los miembros del grupo a esperar los unos de los otros en determinadas situaciones determinadas acciones, y los obliga a realizar, a su vez, las expectativas de comportamiento justificadas que vienen de los otros (Haber, 1999: p. 65).

3. Mead afirma que “el yo es esencialmente una estructura social y nace en la experiencia social”. En compa-ración con Freud, adjudica un alcance más general al mecanismo de interiorización; toda la construcción de la persona se comprende como una adquisición gradual de capacidades para anticipar las reacciones de los otros (Haber, 1999: p. 65).

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En cambio, se acepta que el individuo tiene capacidades políticas e in-telectuales para modificar o adecuarlas de acuerdo con sus intereses. Ese cambio institucional: “pasa por cuatro etapas o momentos: a) la formación institucional; b) el desarrollo institucional; c) la desinstitucionalización; y d) la reinstitucionalización; en ello se incluye desde luego, al Estado, al gobierno y a la administración pública” (Powell y DiMaggio, 2001: pp. 33-75).

Algo de esto es lo que se está viviendo en los nuevos ople, que sustituyeron a los anteriores Organismos Estatales Electorales, con consejeros cuyas fun-ciones quedaron bajo la tutela del ine con estructuras descentralizadas, que en teoría dejaron de operar bajo las reglas de los gobiernos estatales.

Aunque la propuesta teórica puede parecer evolutiva, al romper con el principio conductista, supera el individualismo metodológico, al sustentar la hipótesis de que “no existe un actor individual aislado, sino sujetos que actúan insertos dentro de complejas tramas institucionales”, las cuales heredan, crean y moldean de acuerdo con sus intereses y circunstancias (Morán, 1998: pp. 22-23).

Por lo anterior, se puede hablar de cierto acercamiento con el marxismo, pues se reconoce en el individuo capacidad política para crear instituciones, hacerlas evolucionar, alterarlas mediante acciones que pueden llegar a ser revolucionarias, y propiciar transformaciones de sus organizaciones y, por lo tanto, para el funcionamiento del Estado. Con ello, el nuevo institucionalismo coincide con la tesis de que “el hombre es objeto y sujeto de su propia historia” (Marx, 1971: pp. 341-346).

Si los gobiernos son producto de transformaciones propiciadas por la movilización de individuos, entonces los gobiernos son legítimamente repre-sentativos de los actores que los moldearon, como puede llegar a ser el caso de esta reforma; de esta manera, la acción legislativa convierte al derecho en algo funcional al moderno Estado democrático (Habermas en Haber, 1999: p. 59).

Una vez aceptadas por la mayoría, las instituciones “articulan y desarticulan, estructuran y desestructuran, integran y desintegran, promueven y restringen las conductas de los actores, sus reglas, códigos, tradiciones, acuerdos, etc.” (Rivas, 2003: p. 40). Así es como se concreta el cambio institucional e histórico; esto es lo que pretendemos verificar con la reforma político-electoral de 2014.


Bajo este enfoque las instituciones son base para la organización y la soli-daridad, sólo que en el sistema político mexicano del siglo xx, históricamente caracterizado como autoritario y con un partido hegemónico que duró en el poder 70 años, ahora con el sistema multipartidista se abre la posibilidad de transitar hacia prácticas democráticas, al romper el monopolio del pri, empoderando a la ciudadanía bajo la tutela de nuevos y más partidos y convertirlos en agentes que moldean el régimen institucional con nuevas reglas, pues se acepta que:

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más informalmente, los constreñimientos u obligaciones creadas por los seres humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institu-cional delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico (North, 2001: pp. 13 y 17).

Por eso el nuevo institucionalismo resalta el papel que desempeñan las relaciones entre los seres humanos, las instituciones creadas a partir de ellas y sus efectos recíprocos, las reglas, los valores, las normas, las limitaciones y sanciones correspondientes, para alcanzar mejor desempeño económico, social y político (Chapiro, 2007: p. 16).

La transformación del ife en ine corresponde con esta propuesta teórica, pues el discurso de federalismo colaborativo contiene las intenciones de crear instituciones más eficientes y democráticas que pretenden rescatar las eleccio-nes de los poderes fácticos estatales y del influyentismo de los gobernadores, apoyándose en la atracción de funciones, que hasta el 2014 estuvieron en manos del gobierno estatal y por lo tanto “viciados”, porque con la alternancia, la fragmentación creó señoríos territoriales (Roux, 2001: p. 74).

Aquí se insiste en que la mera existencia de instituciones con organismos fuertes del Estado, como es el caso del ine con potestades de representación de la federación en materia electoral, no garantiza el desarrollo político equi-tativo entre los actores, para ello se requiere de instituciones eficientes que tengan reglas democráticas, pero además de que sean reconocidas por los actores locales.

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Desde esta perspectiva, se ve importante el voluntarismo de los consejeros del ine, aunque no sea suficiente para alcanzar por sí mismo el desarrollo equitativo en las entidades; hacen falta para ello organismos con capacidad para impulsar una misión democrática, apoyada en instituciones eficientes (leyes, reglas y valores) reconocidas por la sociedad.

Debido a la falta de organizaciones democráticas muchos países se man-tienen con sistemas políticos autoritarios, porque carecen de las instituciones que permitan a los agentes aprovechar las oportunidades potenciales que se les presentan para el desarrollo igualitario pues:

Aún dentro de un mismo país, hay regiones que avanzan y regiones que se rezagan y la explicación de ello se puede resolver, si se observa minuciosamente que los portadores de los genes institucionales, que son los individuos pertenecientes a la cultura local, no contienen los elementos valorativos y la actitud social para gestionar el modelo de desarrollo universalmente aceptado (Ayala, 2003: p. 13)

Aquí pasa algo así, pues sus organismos públicos forman parte del sistema político que hace ganar o perder, según el lugar de la geografía nacional; es el régimen institucional que pilotea la región en donde se aplican las reglas que moldean los campos de poder local; ese régimen es el responsable de su posición frente al resto del sistema nacional; es ahí donde queremos centrar nuestra atención, pues provenimos de un régimen en donde la ausencia del Estado de derecho sigue vigente en algunas partes y es un agente que determina el atraso democrático, al mantener instituciones ineficientes.

La importancia de diferenciar entre instituciones y organizaciones

Aunque hay quienes afirman que se trata de lo mismo, para nuestro análisis es conveniente distinguir entre institución y organización, con todo y que en algunos casos es difícil distinguirlas; para el campo político-administrativo conviene verlas como dos entes diferentes, aunque íntimamente relacionados,


pero su relación simbiótica da lugar a la gubernamentalidad4 del Estado, es decir a la creación de dependencias públicas encargadas del accionar del gobierno.

Como lo hemos reiterado, las instituciones son las reglas del juego, las limi-taciones ideadas por los hombres que dan forma y orientación a la interacción social; son límites para la acción humana –recursos, capacidades técnicas, políticas, negociación, acuerdos, etc.–, además enfatizan el papel para resolver problemas –organización, distribución, apoyos, etc.–, para potenciar a los agentes en su acción colectiva y producir beneficios sociales y políticos –ga-nancias, empleo, equidad, seguridad, justicia, poder, etc.–; en pocas palabras, las instituciones estructuran los incentivos a través del intercambio.

En sentido amplio todas las instituciones tienen un carácter histórico en las que se sincretizan valores, tradiciones culturales, creencias y todas las conven-ciones existentes de una sociedad; por eso pueden ser formales –leyes y normas morales– o informales –usos, costumbres y códigos de conducta cotidiana.

Las instituciones son la base para dar lugar a organizaciones como el gobierno del Estado-nación –forma de organización mayor–, hasta llegar a las organizaciones de proximidad como la familia, la escuela, la empresa, el sindicato, el gremio, etcétera, para las cuales funciona mejor el derecho con-suetudinario; su existencia y validez se traduce en estabilidad para que los agentes puedan actuar dentro de los diferentes campos de poder, apoyados en valores compartidos.

Las organizaciones son entes tangibles, por ejemplo, lo que conocemos en el lenguaje común como organismos públicos, empresas públicas, secretarías de Estado, etcétera; todos estos entes político-administrativos tienen domi-cilio, directorio, estructura funcional jerarquizada; pero para su operación cotidiana se apoyan en leyes y reglamentos (instituciones), que les facilitan y orientan su empeño para resolver problemas y lograr metas relacionadas con los asuntos públicos de la ciudadanía a la que sirve todo Estado democrático.

Las organizaciones públicas son instancias de gobierno o de Estado con

4. Gubernamentalidad es un concepto desarrollado por el filósofo francés Michel Foucault entre 1979 y 1984. Foucault ve el gobierno como una forma técnica general que incluye desde el propio auto-control hasta el control de las poblaciones a través de la creación de organismos públicos ligados a la acción del Estado.

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patrimonio propio, recursos físicos, financieros, técnicos, informativos y hu-manos con domicilio, desde donde toman forma y estructura como persona moral y pública que interacciona con otras organizaciones, asegurando en su campo de poder específico, el logro de objetivos y metas combinando aptitu-des, estrategias en coordinación con otros agentes. Son sujetos colectivos que cuentan con una estructura tangible y reconocida, en donde sus miembros asumen atribuciones, cumplen funciones y tienen facultades con las que actúan en red y ponen en contacto a otros individuos y grupos que también juegan roles y tienen intereses derivados de la posición y función dentro de otras organizaciones.

Las instituciones, en cambio, estructuran y establecen marcos de oportu-nidades para que las organizaciones operen dentro de un marco normativo. En su accionar las organizaciones modifican o adaptan las instituciones para optimizar su desempeño; éstas cobran vida y evolucionan de acuerdo con el régimen institucional dominante en la época, región y país de que se trate; a su vez influyen en la manera en que éste evoluciona; son creadas por indivi-duos con un propósito deliberado y en el curso de su empeño por lograr sus objetivos (North, 2001: p. 37).

Las organizaciones no operan de manera unívoca en los campos de poder, hay otras organizaciones con intereses opuestos, traslapados o complementarios operando en red con la intención de que sus reivindicaciones se conviertan en política pública; cuando sus propuestas entran a la agenda pública y son reco-nocidas por los diferentes poderes del Estado, entonces se les asignan recursos públicos para gestionarlas a través de acciones públicas y así darle satisfacción a los diversos públicos con los que el Estado está obligado.5

Las instituciones moldean las elecciones individuales, reducen la incerti-dumbre y fortalecen la estabilidad de sus organizaciones, pero la estabilidad por sí sola no garantiza la eficiencia de las instituciones ni su inmutabilidad;

5. A ese tipo de acciones se le reconoce como el momento en que un problema socialmente sentido entra en la agenda pública. La cuestión es saber distinguir el proceso que siguen ciertos asuntos para entrar en la agenda y pasar de la agenda sistémica –que contiene los asuntos en estado latente– a la agenda institu-cional –asuntos que son atendidos regularmente por algunas instancias de gobierno (Tamayo en Bañón y Carrillo, 1997: p. 286).


ahora bien, una organización basada en consensos, sí está en posibilidad de alcanzar sus metas, sobre todo si su entorno institucional es descifrable y reconocido por los actores.

Las instituciones no cambian de manera compulsiva y repentina, más bien cambian de un modo incremental –por agregación paulatina y gradual–;6 aún en las etapas de revolución social la experiencia histórica muestra que su cambio es gradual. En esas coyunturas sólo las instituciones ineficientes tienden a extinguirse porque entran en contradicción con los intereses del grupo emergente, quedan en desuso por su falta de utilidad, mientras que las que resuelven mejor los problemas, se mantienen o emergen y se afianzan dando lugar a un nuevo régimen institucional, tal y como está ocurriendo con la reforma electoral de referencia.

Lo formal o informal de las instituciones es lo que da como resultado orga-nizaciones enfocadas al cambio político, pero buscando siempre la estabilidad y aceptando la incursión gradual de los nuevos agentes. Todas ellas nacen y evolucionan debido a los incentivos contenidos en el régimen institucional dominante, y por consiguiente, dependen de él, según la rentabilidad de las actividades que emprendan los actores que las comandan.

De la existencia simbiótica entre instituciones y organizaciones es de la que depende la dirección de todo cambio institucional; tal es la prueba histórica que tiene el ine, pues sobre él se soportan las expectativas de la transición democrática; su reto está en ver si la nueva estructura centralizada es lo sufi-cientemente incentivadora para generar la capacidad de retroalimentar a los actores que juegan las nuevas reglas desde sus partidos y organizaciones po-líticas, orientados por las oportunidades que ofrecen las nuevas instituciones aportadas por la reforma electoral.

Las organizaciones funcionan por los incentivos que ofrece el régimen institucional; los actores obran conforme a información a veces incompleta y asimétrica, por eso las instituciones pueden resultar ineficientes. Los costos de transacción entre agentes en situaciones desiguales acrecientan derechos

6. El Estado de bienestar estadounidense fue producto de instituciones y organismos que se incubaron en el gobierno en la década de 1920 y se desarrollaron plenamente en la posguerra (Rose, 1980: p. 85).

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ineficientes por lo injustos, conflictivos y concentradores de poder que son; al parecer la reforma electoral estuvo encaminada a reducir las inequidades del régimen anterior dominado por los poderes fácticos locales encabezados por los gobernadores.

Por eso en el nuevo institucionalismo se toma en cuenta la conducta, motivaciones e intereses del individuo, ya que para mejorar y optimizar su desempeño en los órdenes políticos, hay que lograr la coordinación y coope-ración entre los agentes, en campos donde lo que está en juego es escaso y por ende, hay competencia.

Hacer política sin fricciones es una utopía, por eso los actores se apegan a las instituciones, pues éstas aminoran los costos de transacción y permiten identificar condiciones bajo las cuales las personas están dispuestas a coope-rar, incluso, a veces, sin la intervención coercitiva de la ley, yendo más allá del supuesto maximizador egoísta, por eso se dan acercamientos al bien colectivo (North, 2001: p. 38).

En ese sentido, los agentes con mayor poder relativo, mayores capacidades organizativas y que disponen de más y mejor información, son los que tienen un mayor margen para manipular las instituciones en su favor (los partidos “grandes”). Por eso la competencia se considera como el mecanismo más efectivo para seleccionar a las instituciones más convenientes para los acto-res. De alguna manera se acepta que es “la mano invisible” la que selecciona las formas de organización más eficientes. En esa perspectiva los agentes no tienen necesariamente intención o participación alguna en el diseño de las instituciones, pero sí pueden elegir las instituciones que se apegan más a sus intereses; queremos pensar que en todas las deliberaciones previas a la reforma electoral, ésta fue la lógica que llevó a las fracciones parlamentarias a ponerse de acuerdo con los cambios a la ley anterior.

Siguiendo en el mismo sentido, el nuevo institucionalismo contempla tres vertientes: a) La vertiente contractualista, en la que las instituciones son producto de deliberaciones entre los agentes con énfasis en la legislación. b) La vertiente de la economía evolucionista, que afirma que entre conflictos sociales y beneficios colectivos y distributivos se acepta que las instituciones no


benefician a todos por igual, ya que existe una notable desigualdad en el poder y capacidad que tienen los individuos para influir en el diseño, instrumentación, legalización, vigilancia y cumplimiento de las instituciones.c) La vertiente histórica afirma que las instituciones están modeladas por fac-tores que tienen antecedentes lejanos no siempre conocidos ni comprendidos a plenitud, por lo tanto, limitan las acciones de los agentes sobre ellas. Los cambios en la dotación de recursos son importantes, pero lo crucial son las reglas y las convenciones diseñadas por individuos que enfrentaron situacio-nes diferentes que tuvieron que superar para convivir en un contexto social, seguramente superado en el presente (Ayala, 2003: p. 61).

Finalmente, el nuevo institucionalismo pone atención en seis aspectos: a) Las normas como medio para comprender cómo funcionan las instituciones y cómo determinan y moldean el comportamiento individual.b) La elección racional como principio para explicar el comportamiento individual a través de reglas e incentivos, producto de los cuales se trata de maximizar el beneficio.c) El punto de partida que es importante para las decisiones que se toman tempranamente en la historia de toda política pública, así como la estructura de la organización gubernamental que la administra y gestiona, pues ello permite comprender la evolución y desarrollo de las instituciones.d) La forma de gobierno que adquieren las organizaciones marca la diferencia en la manera en que se gestionan las políticas públicas –en este caso las elec-torales– y se tomarán las decisiones mientras ésta no sea modificada; ello es importante porque ahí se ponen las reglas del juego y constricciones para los agentes que participan en el campo de poder (electoral).e) La forma de gobernar que tiene que ver con la ideología política y las prácticas de gestión de los gobernantes y administradores públicos, según el partido o coalición política que tenga el poder público.f) El estilo personal de gobernar que tiene que ver con el margen que tiene el líder institucional o la cúpula del poder, de tomar decisiones de acuerdo con sus gustos, intereses e inclinaciones personales o de grupo.

Con base en estas líneas es que pensamos que se están comportando las agencias y los actores a partir de la reforma electoral.

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La emergencia del ine

Con la reforma de 2014, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe) que es de orden público y aplicable a las elecciones en el ámbito federal y local para renovar poderes Ejecutivo y Legislativo, Ayun-tamientos, Jefe de Gobierno y Jefes Delegacionales en el Distrito Federal,7 se regulan los actos anticipados de campaña y de precampaña y define lo que son los candidatos independientes, ciudadanos y los ople; su aplicación corresponde al ine, al trife, a los ople, a las autoridades jurisdiccionales locales en la materia y al Congreso de la Unión.

En nuestro país el poder ejecutivo se deposita en el presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el poder legislativo en el congreso general, que se divide en dos cámaras, de diputados y senadores de acuerdo con nuestra Constitu-ción (Secretaría de Gobernación, 2012). La primera tiene 300 diputados por votación relativa y 200 por representación proporcional y es renovada cada tres años. La segunda tiene 128 senadores, dos por cada entidad que son por votación relativa y uno más por cada una de las 32 entidades es asignado a la 1ª mayoría; los 32 senadores restantes son elegidos por principio de represen-tación proporcional y se renueva cada seis años.

El derecho de asociación de los partidos está regulado por la Ley General de Partidos Políticos.8 Señala que ningún partido podrá contar con más de 300 diputados. Los diputados de representación proporcional y por circunscripción plurinominal se designarán de acuerdo con los artículos de la ley arriba citada.

Las elecciones para gobernadores, diputados locales, integrantes de ayun-tamientos, asambleístas del Distrito Federal (DF), Jefe de Gobierno del DF y delegados, se celebrarán el primer domingo de junio que corresponda de acuerdo con su Constitución local. Los municipios son gobernados por un ayuntamiento de elección popular conformado por un presidente municipal y los regidores que determine la constitución local.

7. Su antecedente es el Código Federal de Instituciones Políticas Electorales (Cofipe).8. Otros detalles ver página 7 de la Ley publicada por el ine en 2014. El derecho de asociación de los parti-dos está regulado por la Ley General de Partidos Políticos.


Los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a elegir en los municipios con población indígena representantes ante los ayuntamientos de acuerdo con sus formas propias, apegados a las leyes nacionales y locales.

Los congresos locales tendrán un número de diputados de acuerdo con el tamaño de su población, pero nunca menos de 7 cuando su población sea menor a 400,000 habitantes, de 9 cuando no exceda los 800,000 y 11 cuando rebase esa cantidad, mientras que el Consejo General del ine se integra por 10 consejeros electorales, consejeros del poder legislativo, representantes de los partidos políticos, y un secretario ejecutivo. El consejero presidente es elegido por ⅔ de la cámara de diputados y dura en el cargo 9 años sin posibilidad de ser relecto; él y el secretario podrán ser sujetos de juicio político.

Esta reforma se impulsó con el propósito de crear y fortalecer al ine frente a la influencia de los gobernadores y otros actores en los procesos democrá-ticos locales; hoy esa reforma es ley y durante 2015 se puso a prueba durante las elecciones del 7 de junio con resultados diversos que sembraron nuevas dudas sobre sus alcances.

Con la reforma el ine centralizó de forma no concentrada9 la organización de las elecciones en los tres órdenes de gobierno, al atraer para sí las atribu-ciones electorales más importantes que con la ley anterior correspondían a los órganos estatales electorales (oee), hoy ople, no obstante ahora se deja en sus manos una serie de funciones descentralizadas para que resuelvan con cierto grado de autonomía los asuntos locales, según la situación particular en la que se organizan las elecciones, siempre y cuando las cosas no se salgan de control.

9. No ser concentrado significa que los ople, en tanto órganos periféricos, tienen un rango de autonomía, patrimonio y personal propios para realizar funciones relacionadas con el proceso electoral que incluye atribuciones y facultades específicas, pero bajo la regulación y con funciones delegadas de un centro que es el ine; es decir, se trata de una forma de descentralización. Órganos que sí son desconcentrados son las delegaciones estatales del ine; ésas son instancias administrativas regidas centralmente por el ine, pero que resuelven más eficazmente los asuntos en tanto que son órganos de cercanía territorial. Este debate descentralización-desconcentración en México data de los años setenta del siglo xx, cuando el gobierno federal emprendió acciones para abatir la concentración urbana y la centralización político-administrativa de la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Salud entre otras dependencias; para ampliar al respecto puede verse el libro de José Antonio Rosique Cañas (1999), Centralismo y desconcentración en el desarrollo urbano de México: retrospectiva y prospectiva al siglo xxi, México, uam-Xochimilco, pp. 107-120.

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Con los cambios se considera que se está pasando de un federalismo elec-toral, con una distribución rígida de competencias (ife), a un esquema donde la autoridad central tendrá la oportunidad de elegir libremente entre la acción unilateral del centro o la cooperación entre el centro y los ople con los nuevos consejeros nombrados desde la Asamblea General del ine. Esto supone una delimitación más acotada sobre la competencia para cambiar las reglas del jue-go, cuándo y cuántas veces, bajo normas legales y legítimas, que hagan posible su aceptación, tanto para el centro como para las 32 entidades. Se supone que la Legipe consigue una clara demarcación de competencias, definiendo a las elecciones coincidentes como el espacio para una acción cooperativa ine-ople.

Sintetizando, el problema a resolver es la flexible demarcación de potestades que está puesto en el artículo 41 de la Constitución, donde se deja abierta la posibilidad de la delegación de funciones, pero se permite la recentralización de las facultades, a través de una votación mayoritaria en el Consejo General del ine, órgano que representa los intereses de la federación. Además, deben ser precisados los alcances de los convenios ine-ople (Art. 116 de la Constitución).

Por lo tanto, los asuntos electorales relevantes a discutir son los siguientes:• Delegación de decisiones. Posiblemente la delegación opere cuando existan

elecciones estatales que no coincidan con los comicios federales. • Centralización de decisiones. Se establecerá sólo para elecciones concu-

rrentes a través de la mesa directiva de casilla única. • Convenios de centralización total. Al ser el ine una estructura centrali-

zada, con el poder de designar y remover a las autoridades de los ople y de delegar y recentralizar decisiones, la figura de los convenios se vuelve irrelevante, pues en ese momento se diluye el fino hilo del pacto federal de descentralización, en donde se reconoce la autonomía del ople y en cambio la recentralización los convierte en órganos desconcentrados cuando las decisiones se centralizan (“cooperación subordinada”).De esta manera, queda localizado con claridad el ámbito donde se toma la

decisión (elecciones concurrentes/no concurrentes) y la responsabilidad de quién decide (ine o ine-ople), asumiendo el carácter semi-descentralizado10

10. Insistimos en que los ople son órganos descentralizados cuando operan con autonomía; son se-


que la reforma constitucional dio a los ople, pues serán responsables por el resultado de sus decisiones ante un ine central, que actúa según las circuns-tancias locales.

Se crea un modelo de representación directa dentro de una estructura nacional electoral con dos motores, un ine que funciona de forma unilateral cuando exista empate de calendarios electorales, recentralizando, y un ine que tome decisiones cooperativas con los ople cuando no haya coincidencia, delegándoles funciones locales, coordinados bajo relaciones intra-institucio-nales (Covarrubias, 2006: p. 121).

Lo que la Legipe plantea en términos generales es una propuesta de coordi-nación electoral, haciendo coexistir a dos estructuras: la de las Juntas Estatales Electorales y Distritales (órganos desconcentrados), y las de los ople (órganos semi-descentralizados) ambas vinculadas al ine por la misión común que comparten, avalados por una fórmula federativa que está representada por el Consejo General del ine, mismo que funciona como un órgano representativo de todas las entidades federativas.

Este modelo constitucional es centralista, la propuesta busca que sea a través de la federalización de los procesos electorales, cómo se alcance la democrati-zación de los comicios estatales y la reversión de los enclaves autoritarios, fin último del ine. Por eso, la reagrupación de facultades deberá ser lo suficien-temente clara para el diseño de nuevos mecanismos de prevención, gestión y resolución de conflictos, así el ine, como tal, se convierte en un mecanismo de amortiguación, sobre una base sui generis de relaciones intra-organizacionales.

El régimen legal anterior intentó hacer convivir dos elementos federativos no compatibles: el de la autonomía de los estados para organizar sus elecciones bajo un mínimo de principios, y el de la legitimidad de una autoridad federal central para hacerlos valer. Con la reforma el ine trata de impulsar una nueva

mi-descentralizados cuando operan bajo reglas de cooperación con el ine, y son desconcentrados cuando el ine atrae por completo las decisiones. No se trata de un conflicto centro-periferia, sino de una previsión que está en la ley, ante situaciones de excepción que requieren que sea la federación, o sea el ine, la que garantice que el proceso electoral se cumpla dentro de lo previsto; esto está previsto constitucionalmente en el principio de subsidiaridad que se aplica entre órdenes de gobierno, cuando un asunto público que no se puede resolver en el orden municipal, es retomado por el orden estatal o federal. En la relación ine-ople se aplica este principio cuando hay colaboración entre los dos niveles organizacionales.

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homologación para el desarrollo de diversos sistemas electorales estatales, sólo que debe hacerlo sobre la base del consenso y la cooperación, pues verá ampliado de forma radical el campo territorial de su arbitraje, con todos los costos que ello supone.11

En los contextos estatales hay tensiones y tentaciones antidemocráticas pre-visibles, pues los procesos electorales son atravesados con relativa facilidad por prácticas de patrimonialismo, corporativismo y clientelismo; adicionalmente pasan por los intereses regionales y de grupos en los que oficialmente están involucrados los Consejeros del ine y de los ople, los dirigentes partidistas, los legisladores locales y federales y los gobernadores.

La reforma faculta al ine para no dejar sueltos a los ople, sobre todo en materia de fiscalización de gastos de campaña, vigilando el desempeño de sus consejeros y las autoridades locales electorales, respecto a las nuevas reglas de legalidad, imparcialidad y objetividad aportadas por la ley, por eso puede atraer la organización de las elecciones estatales. Adicionalmente la Legipe crea para el ine un procedimiento específico para atraer las elecciones en los estados, pero con frenos para evitar las acusaciones falsas o el uso de información ma-nipulada o falsa para pretender un procedimiento que no se justifique; “esa es una atribución que cuando se ejerza, será fuente de conflictos impredecibles” (Excelsior, 13 de mayo de 2014).

De esta manera, la Legipe acota bastante la influencia de los gobernado-res en los comicios al impedirles ejercer discrecionalidad sobre la selección de consejeros y magistrados electorales; en cambio el ine es el que ahora cuenta con los organismos internos para vigilar todo lo que hacen los ople.

Por su parte los partidos podrán recibir hasta un máximo de 10% de aportaciones privadas, en función del tope de campaña fijado en la elección presidencial inmediata anterior. El financiamiento de la militancia se refiere a las cuotas de todos los integrantes, mientras que el de sus simpatizantes es de quienes, sin ser militantes de los partidos, se sienten identificados con su

11. Sobre una opinión experta, se pueden consultar los trabajos de Rafael Morales, maestro en Estudios Políticos y Sociales por la unam, profesor de la uam y la unam y Director del Centro de Estudios en Parti-dos Políticos y Procesos Electorales por la Universidad Autónoma de la Ciudad de México.


ideología; el autofinanciamiento se refiere al boteo, rifas y otras formas que tienen para allegarse recursos, así como el financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

La Legipe también advierte que no podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos ni a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas, y los ayuntamientos, salvo en el caso del financiamiento público así establecido.

En resumen, las nuevas atribuciones centralizadas del ine son: Fiscalización, redistritalización, capacitación, ubicación de casillas, desig-

nación de funcionarios de mesas directivas, reglas, lineamientos, criterios, formatos, operar programas de resultados preliminares, regulación de encuestas y sondeos de opinión, observación, conteos rápidos, impresión de documentos y producción de materiales electorales.

Para la organización de las elecciones de 2015 el ine nombró 119 consejeros electorales para los 17 estados donde hubo contienda; también se modificaron los cuerpos normativos y sustituyó el Cofipe por la Legipe y la lgpp más la publicación de otras dos leyes. Por lo mismo, los congresos locales y la aldf tuvieron que hacer sus propias reformas, incluyendo las correspondientes reglamentarias para el 30 de junio de 2014 y octubre respectivamente.12

En este juego por el poder todos los actores juegan en los límites o a veces fuera de las reglas, por eso los conflictos electorales están al orden del día, lo que pone a trabajar al límite a toda la maquinaria electoral prevista, en donde el ine organiza, pero también arbitra; esa es la misión que le impone la reforma.13

Hay que considerar que México ha sido desde la Independencia un país de elecciones y de partidos políticos para designar a sus representantes y gobernantes, trátese de dictaduras o gobiernos divididos, salvo en cortos lapsos de su historia y por situaciones excepcionales, las elecciones fueron

12. “La reforma político electoral 2014 y su impacto en las legislaciones de las entidades federativas” http://copecolqroo.org.mx/index/pdf/La-reforma-politico-electoral-2014.pdf. 13. Se recomienda ver la teoría de campos de poder (Bourdieu, 1990: pp. 135-142).

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suspendidas o pospuestas. La calidad democrática de sus procedimientos para organizarlas y el respeto de los grupos contendientes por los resultados alcanzados en las urnas ha sido otra cosa, pues la violencia poselectoral en infinidad de ocasiones generó conflictos que generaron inestabilidad y hasta guerras históricas, sobre todo durante el siglo xix y principios del xx; ya en los tiempos posrevolucionarios, estos conflictos se resolvían a balazos, tal y como nos lo cuenta Martín Luis Guzmán.14

Bajo la reforma de 2014 podemos afirmar con John Nash que:

Cada jugador conoce y ha adoptado su mejor estrategia. Todos conocen las es-trategias de los otros. Consecuentemente, cada jugador individual no gana nada modificando su estrategia mientras los otros mantengan las suyas. Así, cada jugador está ejecutando el mejor “movimiento” posible teniendo en cuenta los movimien-tos de los demás jugadores. De esa manera, un equilibrio es una situación en la cual todos los jugadores han puesto en práctica una estrategia que maximiza sus ganancias dadas las estrategias de los otros. Consecuentemente, ningún jugador tiene ningún incentivo para modificar individualmente su estrategia. Es impor-tante tener presente que un equilibrio no implica que se logre el mejor resultado conjunto para los participantes, sino sólo el mejor resultado para cada uno de ellos considerados individualmente. Es posible que el resultado fuera mejor para todos si, de alguna manera, los jugadores coordinaran su acción (Nash, 1978).

Conclusiones

Con la reforma político-electoral del 2014 se dio lugar a un proceso de cambio institucional y organizacional que repercutió directamente sobre el sistema político en su conjunto, empezando por la ley de partidos políticos, delitos electorales, sistemas de impugnación, paridad de género, además de extinguir

14. La novela La sombra del caudillo, de Martín Luis Guzmán (1971), contiene una fabulosa narrativa plena de imaginación en la que se describen con emoción este tipo de experiencias posiblemente vividas por personajes reales de nuestra política de la década de 1920.


al ife y crear un ine, con funciones centralizadas, dándole una jerarquía fede-ralizada por encima del orden estatal donde los gobernadores y los congresos locales tenían supremacía.

Con lo costoso que ha resultado la democracia para México, las primeras elecciones en 17 estados en 2015, el balance fue mucho más positivo de lo que se esperaba, dado el contexto pleno de conflictos debido a las resistencias que presentaba la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (cnte) en algunas entidades federativas y escándalos de corrupción extra-electora-les por parte de miembros del gabinete y la Casa Blanca en las Lomas, de la esposa del presidente de la república.

La reforma pone en el centro del análisis institucionalista la conducta de los electores, pues se confirma la tesis de que éstos pudieron modificar instituciones formales e informales de acuerdo con sus intereses. Así transforman las reglas de los organismos que controlan a los partidos políticos y a otros grupos de poder y de presión que hacen política para influir o ganar posiciones dentro del gobierno, lugar donde están las cosas de valor en juego. Asimismo, con el fin de ofrecer nuevas reglas para ejercer el derecho a participar en la organización de las elecciones y votar o ser votado en un proceso electoral mejor regulado y observado interna y externamente de acuerdo con los canones de los nuevos organismos internacionales.

De esta manera el nuevo institucionalismo, con esta aproximación se nos reafirma como una opción teórica para el estudio y comprensión de las instituciones y las organizaciones encargadas de los procesos electorales, co-rroborando que es a partir de ellas que los individuos encuentran los cauces para su interacción.

James March y Johan Olsen, reconsiderando el papel que otorgan las teorías políticas al individuo y su papel maximizador como elemento fundamental y rector de su conducta, colocan a la acción individual y colectiva en el centro del análisis. Mantienen la inquietud de saber por qué a pesar del individua-lismo egoísta, las instituciones que se orientan también hacia el bien común, impulsan organizaciones que contrarrestan a los poderes fácticos locales, pero no acaban con las tentaciones de ver al ciudadano elector como súbdito que deja ganancias y prebendas, lo que permite alcanzar posiciones ventajosas

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que hacen la diferencia en un sistema donde se mantienen las inequidades y desigualdades políticas y sociales.15

El nuevo institucionalismo se revela como una consecuencia lógica del devenir histórico de las ciencias sociales; aquí lo tomamos como alternativa para analizar las instituciones y organizaciones encargadas de los procesos electorales; nos permitió observar las motivaciones e intereses de los actores en contexto, cuando juegan las reglas del campo de poder electoral y toman sus de-cisiones con base en reglas, constreñimientos y valores comunes alcanzados por una reforma que llevó su tiempo con costos de transacción en donde los actores políticos prefirieron llegar a acuerdos, bajo una lógica de beneficios mutuos para todos (los partidos).

En esta teoría de enfoque multidisciplinario se alienta a los agentes a prescribir el tipo de cambio institucional hacia el cual se quieren orientar, al compartir los principios de su sistema de valores democráticos, aquellos tan exaltados por Tocqueville, al observar al Estados Unidos de principios del siglo xix, emancipándose de las instituciones del Ancien Régime europeo.

Así, el cambio institucional que propició la reforma, se antoja como una cuestión de individuos que operan dentro de una diversidad de instituciones y organizaciones públicas, las cuales fueron adaptadas a una nueva misión y visión de futuro en donde los valores de la democracia se pusieron en el centro, considerándolos como el mejor medio para maximizar los beneficios de los actores involucrados en el campo de poder electoral.

Organizaciones trastocadas por la reforma a través de nuevas instituciones están tratando de dejar atrás sistemas políticos locales considerados apócrifos por algunos actores, ahora tienen la misión de erradicar las instituciones que consideran ineficientes por estar apegadas a valores caciquiles y clientelares, pensando en la idea tradicional del buen gobierno, proveniente de los tiempos memorables de la Grecia clásica (Rosique, 2006).

Con lo expuesto hasta aquí, podemos afirmar que hay un cambio institucio-

15. Dice Noam Chomsky que en nuestros tiempos: “[…] hablar de mercado libre es una broma. […] no existe un mar de libre mercado con pequeñas islas de empresas individuales. Estas islas no tienen libertad interna sino que están centralmente administradas […] bajo la dirección de una mano muy visible: las grandes estructuras corporativas (Chomsky, 2002: pp. 16-17).


nal con leyes reformadas, que dieron lugar a la transformación de organismos públicos, más partidos, candidatos independientes, equidad de género y nuevas reglas para regular el uso de dinero y los medios de comunicación durante las campañas y nuevas formas de participación ciudadana.

Para hablar de un cambio histórico, hace falta que se dé plenamente la des-institucionalización del régimen anterior; para ello hay que observar objetivamente las resistencias que se vienen contra el centralismo de un ine, que tiene sus propios problemas de legitimidad por lo caro que le ha salido a la sociedad mexicana.

Por su parte, en este momento los ople siguen dependiendo de presupues-tos y personal que les es dado desde los congresos y gobiernos estatales; dicho por sus propios consejeros, las lealtades se siguen manifestando más hacia el gobierno estatal, que hacia el ine y los actores en general, siguen moviéndose en los límites o fuera de las reglas del juego prescritas por la ley.

No obstante la tendencia a mejorar la regulación de los procesos electorales desde órganos con nuevas reglas, el espacio para los arreglos y actuaciones infor-males no previstas por la ley es muy amplio, propiciando la emergencia de campos de poder, donde se mueven los actores, logrando maximizar sus beneficios que los ponen en ventaja sobre sus competidores; el caso de reparto de despensas, bonos, boletos para eventos, préstamos de vehículos, acarreos masivos que nadie ve, son ejemplos que no dejan de darse entre los partidos y sus seguidores.

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La violencia de Estado en México y las desapariciones forzadas

La lucha de las personas contra el poder es la lucha de la memoria contra el olvido.

Milan Kundera (1978), El libro de la risa y el olvido.

J O S É L U I S C I S N E R O S . 1

M I T Z I E L I Z A B E T H R O B L E S R O D R Í G U E Z 2

la importancia de pensar el papel de Estado y su responsabilidad social en el cumplimiento de un Estado de derecho sin duda es una demanda constante y añeja en nuestra sociedad. En este sentido nuestro artículo tiene como propósito pensar desde el fundamento teórico del Estado la violencia ejercida por éste y sus implicaciones en el horror de las desapariciones forzadas. Para ello nos apoyamos en una revisión exhaustiva de los registros de fosas clandestinas difundidas en los diarios impresos.Palabras claves: Estado, estado de derecho, violencia, poder, movimientos, violencia.

the importance of thinking about the role of state and its social responsibility in compliance with the rule of law certainly is a constant demand and aged in our society. In this sense, our paper aims to punish from the theoretical foundation of state violence this and its implications on the horror of enforced disappearances. For this we rely on a thorough review of the records of clandestine graves disseminated in printed newspapers.Keywords: State, rule of law, violence, power, movements, violence

1. Profesor-investigador en la Universidad Autónoma Metropolitana, Xochimilco, Departamento de Re-laciones Sociales de la División de Ciencias Sociales y Humanidades. Miembro del área de investigación: Educación, Cultura y Procesos Sociales. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electró-nico: [email protected]. Investigadora asistente. Posgrado y maestría en Filosofía.

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La violencia de Estado como dispositivo de control representa un mecanismo por el cual quien detenta el poder ejecuta acciones deliberadas para conservar el poder de mando y de dominio, el cual se concentra no sólo en el recurso de la fuerza y de las armas, sino también en el aparato institucional y jurídico. La violencia de Estado puede ser entendida como una decisión “política”, una “medida” a la que se recurre para conservar el orden establecido frente a momentos de inestabilidad social. En un país como México, la violencia de Estado desarrolla, paradójicamente, una lógica del poder en la que el descon-tento, la manifestación y el desacuerdo social y político son catalogados como detonadores de una violencia que atenta contra el sistema: desde la visión del gobernante todos los movimientos que surgen para manifestar descontentos de distintas índoles no son entendidos como procesos propios de la constante y necesaria reestructuración de la sociedad; no hay un entendimiento político que los explique y, al mismo tiempo, los reivindique. Por el contrario, son estigmatizados y reprimidos. El resultado de dicha represión es una ola de violencia que raya en lo inefable: las matanzas múltiples y las desapariciones forzadas son una imagen de las violencias contemporáneas que se definen desde la crueldad y el horror.

Fundamento teórico de la violencia de Estado

Un análisis sobre la violencia de Estado nos remite necesariamente a la cuestión sobre los recursos con que cuenta el gobernante para llevar a cabo decisiones que, por lo general, se justifican discursivamente desde las ideas de “bien común” o “bien público”. La violencia de Estado como dispositivo de poder y control representa el desarrollo de aquello que conocemos como “razón de Estado”, un mecanismo por el cual quien detenta el poder ejecuta determinadas acciones. De ahí que al querer decir algo sobre la violencia de Estado sea necesario antes hablar un poco sobre dicho mecanismo.

La teoría de la razón de Estado se ha posicionado como un instrumento indiscutible de la acción política caracterizado por su eficacia, que emerge como la máxima del obrar político que se encuentra en el conocimiento de

L A V I O L E N C I A D E E S T A D O E N M É X I C O Y L A S D E S A P A R I C I O N E S F O R Z A D A S І 1 7 1

la esencia del Estado. “Razón de Estado”, “teoría de los intereses del Estado”, “necesidad política” o “excepcionalidad”, se refieren siempre a recursos, formas y estrategias de las que se vale el Estado para garantizarse a sí mismo estabili-dad y expansión. Actualmente es más común oír hablar de “las cuestiones de interés nacional”, “interés de todos” o “salud pública”, justamente para hacer referencia a las “razones” que esgrimen los gobernantes para justificar accio-nes que tienen fines específicos y que sin el argumento de “fuerza mayor” o “imperativa necesidad” no serían reconocidas como legítimas dentro de un orden político y social constituido a partir del establecimiento de normas éticas y jurídicas. Como dice Rafael del Águila:

[…] el tema de las razones de Estado (y, más en general, de las razones “de orden político”) nos pone en contacto con un “conocimiento prohibido” que nos hace percibir que hay circunstancias en las que es patente la falta de armonía entre la ética y la política (Del Águila, 2000: p. 36).

Pensar en la razón de Estado implica pensar en los intereses propios del Estado. El intento de entender cuáles son esos intereses nos lleva a preguntar-nos qué entendemos por éste. Como bien advierte Jellinek, el Estado puede conocerse de distintos modos. Sin embargo, lo fundamental es reconocerlo desde dos vertientes: como concepto social y como concepto jurídico.

Según Jellinek, el Estado como concepto social “es la unidad de asociación dotada originariamente de poder de dominación, y formada por hombres asen-tados en un territorio” (Jellinek, 2000; p. 194). Esta definición parte de la idea de que el Estado entraña un poder que tiene todo que ver con los seres humanos y con su arbitrio, es decir, que aquello que lo engendra se vincula directamente con enseñanzas y experiencias acumuladas en la esfera de la conciencia. De tal modo que la existencia del Estado resulta ser de un modo similar a la existencia de los individuos: es la consecuencia de relaciones voluntarias entre los seres humanos que se determinan en la jerarquía dominio-dominación y que están circunscritas dentro de un territorio determinado.

De esta manera, cada individuo participa desde una posición dual: es miembro del Estado en tanto unidad de asociación y es, al mismo tiempo,

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una individualidad libre. A ésta asociación que describe Jellinek, se sustraen cualquier otro tipo de asociación menor y es, por ende, la que mayor fuerza y poder coactivo tiene.3 Así pues, el Estado tiene el poder de mandar y dominar, lo cual significa que tiene “la capacidad de poder hacer ejecutar incondiciona-damente su voluntad a otras voluntades” (Jellinek, 2000; p. 193). Max Weber ofrece una definición del Estado que se acerca bastante a la propuesta por Jellinek, él dice que:

el Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio […] reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legí-tima […] Éste se considera, pues, como fuente única del “derecho” de coacción (Weber, 1992; p. 1056).

Para Weber el poder de dominación es lo que diferencia al Estado de cual-quier otro tipo de asociación y, de la misma manera que Jellinek, considera que es una sola voluntad la que tiene la autoridad legítima.

Hasta este punto parece ser que el poder del Estado es ilimitado y deriva fundamentalmente de sí mismo, es decir, de la propia asociación. Los individuos son causa e instrumento del Estado. Ahora bien, como se ha apuntado, para Jellinek, el concepto social del Estado está vinculado con el concepto jurídico del mismo, el cual lo define como “la corporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado terri-torio” (Jellinek, 2000: p. 196). El Estado, en una situación paradójica, opone a su poder ilimitado su propia autolimitación jurídica, es decir, se somete a un orden basado en leyes, convirtiéndose así en un sujeto de derechos y deberes.

Es esta elaboración conceptual la que permite ver con cierta sutileza la ambigüedad que subsiste a la propia definición del Estado. En tanto que el poder de mando y de dominio, se concentra no sólo en el recurso de la fuerza y de las armas, sino que también en todo el aparato institucional y jurídico, así es como ejerce la violencia de Estado. Ésta también puede ser entendida

3. Para Jellinek, puesto que toda asociación está contenida en el Estado, nadie puede sustraerse a éste, de tal manera que cualquier ser humano siempre está sometido al poder de éste.


como una decisión “política”, una “medida” a la que se recurre para conservar el orden establecido frente a momentos de inestabilidad social. Es, en pocas palabras, el uso de la fuerza por parte del gobernante para contener acciones o situaciones protagonizadas por actores o grupos sociales que ponen en duda la supuesta estabilidad política y social de la comunidad en la cual están insertos.

En México, el problema de la violencia de Estado desarrolla, paradójicamente, una lógica del poder en la que el descontento, la manifestación y el desacuerdo social y político son catalogados como detonadores de conflictos que atentan contra el poder del sistema establecido. Como Carlos Montemayor lo menciona en diversos ensayos sobre este tema, el Estado (el gobernante), se adjudica el “deber” de contener y frenar la inconformidad social sólo porque, en la mayoría de los casos, se trata de acontecimientos que en lo discursivo y en lo práctico, se oponen completamente a las decisiones tomadas por los actores estatales. En este sentido, desde la visión del gobernante –igual, sugiere Montemayor– todos los movimientos que surgen para manifestar descontentos que tienen que ver con crisis sociales, políticas y económicas no son entendidos como procesos propios de la constante y necesaria reestructuración de la sociedad. No hay un entendimiento político que los explique y, al mismo tiempo, los reivindique. Por el contrario, son estigmatizados y reprimidos. Por supuesto, aquí la violencia de Estado no se puede entender fuera de los contextos políti-cos de regímenes autoritarios aunque se autodenominen democráticos. Esto porque al final, las resoluciones son impuestas y legitimadas desde el nivel más alto de la pirámide del poder político.

En consecuencia, bajo esta idea un movimiento social,4 es visto como un grupo que expresa una acción colectiva que intenta desestabilizar el orden

4. En este sentido consideramos que la construcción de categorías para analizar el conflicto está orientada hacia la modificación de uno o varios aspectos importantes de la organización social y cultural, donde aparecen tanto conductas colectivas cuyas acciones están orientadas a un esfuerzo de defensa, de recons-trucción o de adaptación a un sistema social. Si, al revés, los conflictos se analizan como mecanismos de modificación de decisiones y por lo tanto como factores de cambio –fuerzas políticas en el sentido más amplio del término–, proponemos hablar de luchas, y cuando las acciones conflictivas tratan de transfor-mar las relaciones de dominación social ejercidas sobre los principales recursos culturales, la producción, el conocimientos y las reglas éticas, utilizaremos la expresión movimiento social, tal y como lo define Alain Touraine (Touraine, 1987: p. 93).

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estatal. Sobre todo esta percepción se arraiga cuando se encuentran conforma-dos por sujetos más vulnerables, y en condiciones de marginación y olvido, se trata de una imagen vista como lejana a las necesidades de grandes grupos de la sociedad que demandan, a partir de la organización y la solidaridad, cambios sustanciales en la atención y resolución de conflictos o problemas de diversas índoles. Aquí el Estado se ocupa de sofocar la crisis sólo desde el núcleo del movimiento y no desde el contexto en el que éste se suscita. Esto significa que no existe una mejora de las circunstancias frente al deterioro social. De hecho, el discurso de quién detenta el poder político tiende a minimizar o ignorar las condiciones críticas y de riesgo que sustentan la acción colectiva, pues desde el Estado se asume que la violencia es propiciada por los movimientos o manifestaciones sociales, los cuales son considerados antigubernamentales y, por lo tanto, ilegales. Sin embargo, los movimientos sociales y las protestas surgen en gran medida para exigir y frenar el ejercicio violento de un poder que previamente ha sido institucionalizado y que se agrava con las crisis sociales. El Estado hace uso de todas sus instituciones –policiacas, militares, jurídicas y administrativas– para eliminar la sospecha de que la comunidad política se encuentra en inminente descomposición.

Un ejemplo reciente de esta crisis, sin duda son los sucesos de Ayotzinapa, donde desaparecieron 43 estudiantes en manos de autoridades municipales e integrantes de un grupo delictivo. Estos acontecimientos estremecedores y trágicos han merecido la denuncia y la organización de muchos grupos de la sociedad, exigiendo justicia ante el silencio y la falta de intención por parte de nuestros gobernantes de dar solución a estos crímenes. Otro caso por demás desgarrador fue el ocurrido la tarde de marzo del 2011 en el pueblo Los Cinco Manantiales en Coahuila, donde bajo el silencio cómplice de las autoridades locales, aparecieron 40 camionetas del grupo los Zetas, para saquear e incendiar casas y comercios, y privar de la libertad a 300 personas entre los que se encontraban mujeres, niños y ancianos. O lo acontecido en San Fernando, Tamaulipas, en agosto de 2010, llamada primera masacre de San Fernando, donde asesinaron a 58 hombres y 14 mujeres migrantes y en 2011, a 193 personas. En ambos casos policías municipales y autoridades de migración fueron cómplices de este crimen de Estado.


Como se puede advertir es imposible establecer un desacuerdo ante la contundencia de los datos, donde el número de asesinatos y la violencia social alcanzan rangos cercanos a una guerra civil, donde la estructura institucional del Estado se desmorona como resultado de una condición endémica de corrupción, impunidad, falta de seguridad y la aplicación de un Estado de derecho.5

Estos sucesos, y particularmente el caso de los normalistas de Ayotzi-napa, han logrado sumar miles de expresiones de reclamo y protesta que alcanzaron no sólo objetivos políticos, y organizaciones gremiales. Toca-ron al Estado y al sistema de sus instituciones. Concretamente me refiero al sistema de justicia social y jurídica. Instituciones quizá dentro de las más que importantes para mostrar su poder y resolver conflictos y problemas centrales. Sin embargo, cuando un Estado bajo estas condiciones se muestra débil y con un fallido o ausente Estado de derecho, lo que se muestra es un escenario de ingobernabilidad.

En este sentido, la ausencia de un Estado de derecho ha puesto al descubierto los excesos que se ocultan en el fondo de una retórica elaborada y atribuida particularmente al gobernante. Porque nos queda claro que la razón de Esta-do, muchas veces matriz a su vez de la violencia de Estado, es un instrumento discursivo al que apela quien ejerce el poder político para legitimar decisiones y acciones que están más allá de los márgenes jurídicos y éticos reconocidos. Es además un recurso revelador respecto a las debilidades de los distintos órdenes políticos. Es decir, podría pensarse que es erróneo hablar sólo de violencia de Estado cuando en el discurso lo que ha prevalecido es la idea de un Estado de derecho que, idealmente, represente la protección de los intereses y dere-chos de los ciudadanos y regule las acciones de todos a partir de normas que se asumen suficientemente justas. Sin embargo, podemos constatar hasta el día de hoy que la evocación al estado de derecho no necesariamente implica la desaparición definitiva del ejercicio del poder arbitrario que se funda en

5. Basta con traer a la memoria lo ocurrido en Michoacán durante el sexenio de Calderón o en Veracruz, en Tamaulipas, en Jalisco o en Guerrero, sólo por mencionar algunos ejemplos que nos muestran como la delincuencia organizada actúa del brazo y del poder del Estado, para obstaculizar e impulsar el crecimiento y el bienestar de miles de mexicanos.

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la excepción a la ley, ya que éste emerge precisamente de los momentos de inestabilidad política a la que está expuesto cualquier orden político.

Al respecto, México ha experimentado durante los últimos tres sexenios cambios significativos. El más importante es quizá la débil alternancia que configuró algunos instrumentos de trasparencia, pero no suficiente para llenar los vacíos de injusticia y seguridad, en todos los sentidos. A ello tendríamos que agregar una condición de desarrollo paralelo, un especie de simbiosis entre la delincuencia y las autoridades para imponer la fuerza del Estado al margen de la ley. Es entonces un Estado omiso por acción, como es el caso de las desapariciones forzadas.

En este sentido, las desapariciones forzadas o no forzadas a lo largo y an-cho del territorio nacional, no sólo muestran la imagen de la muerte, por las ejecuciones sumarias, la tortura, y los desplazados. Nos muestra también una constante violación a los derechos humanos y la imagen de menosprecio por la vida de cualquier sujeto.6

No son entonces novedad los reclamos que los individuos hacen a los Estados respecto a la racionalidad que en muchas ocasiones éstos defienden y que ha terminado por contraponerse al ideal político del bien común. Definitivamente no se trata de ignorar lo difícil que resulta deshacerse del carácter instrumental que muchas ocasiones define a la política, ni tampoco de extraviarse en planteamientos lejanos al real desenvolvimiento del poder político. De lo que se trata es de replantear las prioridades de la política y del Estado.

El criterio paradójico de las acciones y decisiones excepcionales del Es-tado se convierte, por un lado, en una llamada de atención respecto a lo que no funciona bien dentro de los sistemas políticos. Por otro lado, remarca la

6. En México el número de personas desplazadas como resultado de la inseguridad y las persecuciones, asciende a 281,000 durante el periodo de 2009 a 2014. El mayor número de desplazamientos forzados se dio durante el sexenio del presidente Felipe Calderón, de 2006 a 2012, producto de su estrategia de segu-ridad, que contribuyó a intensificar la violencia, la cual se basó en una política de enfrentamiento abierto en el uso de operativos conjuntos que recrudeció la lucha entre los cárteles de la droga y el surgimientos de pequeños grupos que incursionan en diversas actividades criminales. En ese escenario aparecen las extor-siones, amenazas y cobro de cuotas por piso, asaltos, robos, desalojos arbitrarios, secuestros, violaciones y homicidios (Rubio: 2014).


necesidad de volver a nuevas definiciones de los problemas fundamentales de la sociedad. Rafael del Águila apunta muy bien el dilema al cual tienen que enfrentarse la política y el Derecho:

La limitación de nuestra mundanidad nos hace comprender que existen algo así como “injusticias necesarias” en las prácticas de la justicia. O, si se prefiere, que no hay orden político, por muy justo que nos parezca, capaz de satisfacer todos los descontentos o de justificar completamente todas las diferencias, tensiones y escisiones que el orden mismo crea entre y dentro de nosotros. Todo esto no quita razones a la lucha contra la injusticia, pero permite dudar de la perfección de las soluciones (Del Águila, 2000: p. 396).

Así, lo que Rafael del Águila ve como un camino óptimo es aportar juicio y sensibilidad a todas las elecciones trágicas del quehacer político, pero sobre todo, denunciar aquellas situaciones que, como diría Montemayor, dejan de ser parte de decisiones realmente necesarias que por lo general se resuelven en lo administrativo y se convierten en violencia de Estado. Esta última es denunciable pues no elige como senda la negociación política ni la mejora de las circunstancias sociales. Por el contrario, se funda en la imposición arbitraria y el uso de recursos que tienen como objetivo no sólo la disolución de las ac-ciones colectivas sino el sometimiento absoluto de la voluntad ciudadana que se ve fragmentada por crímenes que no encuentran eco en el orden jurídico ni ético de la sociedad, sino que con ayuda de todo el aparato gubernamental, se legitiman u ocultan.

La ascensión del horror de la violencia: de la desaparición forzada y el exterminio

México no puede negar su pasado negro, la llamada “época de la guerra sucia” –que comprende de finales de la década de 1960 y principios de la década de 1980–, el cual dejó como legado un número desconocido de detenidos, muertos y desaparecidos que hasta el día de hoy siguen siendo casos sin

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esclarecimiento jurídico. Legado, por supuesto, que continúa hasta nuestros días. La matanza estudiantil del 2 de octubre de 1968, la matanza del 10 de junio de 1971, la matanza de campesinos de Aguas Blancas en Guerrero en 1995, la matanza de Acteal en 1997, la desaparición y la ejecución de cientos de activistas y periodistas, desde entrado el siglo xxi hasta nuestros días, Atenco y Tlatlaya en el Estado de México, la desaparición de los normalistas de Ayotzinapa y en julio del mismo año, la desaparición de 30 estudiantes adolescentes en Cocula –caso no tan difundido en los medios–, son sólo algunos de los acontecimientos más conocidos y difundidos en la historia reciente de la violencia ejercida por el Estado mexicano.

Aquí el tema de las desapariciones forzadas es una vértebra fundamental de los procesos autoritarios en la historia política de nuestro país. En estos días es imposible no reconocer que las desapariciones forzadas se han convertido en un dispositivo de control político y social.

En este sentido, hablamos de violencia de Estado porque las instituciones no funcionan según los principios y fines por las cuales fueron creadas. Por el contrario, son utilizadas para servir a los intereses de quienes detentan el poder político y económico, y al mismo tiempo, para garantizar que todas las acciones emprendidas por determinados actores del Estado sean reconocidas como legítimas, sin importar que se configuren de una manera contraria al marco jurídico constitucional.

El panorama es desolador, porque los personajes que han sido señalados como responsables de cientos de desapariciones, en algunos casos son funcio-narios públicos, que forman parte de algún cuerpo institucional y que, en un escenario ideal deberían representar el ejercicio estricto de la autoridad. Más aún, cuando quienes forman parte de alguna institución estatal, sea militar, policiaca, jurídica o administrativa, no participan directamente en algún caso de desaparición forzada, de manera constante sí obstaculizan, simplifican o pervierten el proceso de impartición de justicia.

Un ejemplo desgarrador es quizá la falta de justicia para 3,662 cuerpos, los llamados NN, que por muchas circunstancias nunca son identificados y que terminan en la fosa común. Estos cuerpos nunca tienen una averiguación o un expediente judicial, lo que implica que cualquiera de las causas que provo-


caron su muerte nunca será investigada. Desde 2006 a 2012, 24,102 sujetos terminaron en estas fosas, y de 2013 y 2014 se registraron 8,560 sujetos, es decir un promedio diario de 190 cuerpos que llegan a los Servicios Médicos Forenses (Semefos) de 23 entidades del país (Michel, 2013).

De acuerdo con la Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, la cual fue proclamada por la Asamblea General de la onu el 18 de diciembre de 1992, sucede una desaparición forzada cuando:

se arreste, detenga o traslade contra su voluntad a las personas, o que éstas resulten privadas de su libertad de alguna otra forma por agentes gubernamentales de cualquier sector o nivel, por grupos organizados o por particulares que actúan en nombre del gobierno o con su apoyo directo o indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se niegan a revelar la suerte o el paradero de esas personas o a reconocer que están privadas de la libertad, sustrayéndolas así a la protección de la ley (onu, 1993).

Después de esto, no cabe duda de que México se ha convertido en uno de los principales países que recurren a estas prácticas que atentan por todos los frentes contra la vida y derechos de las personas. Aquí nos detendremos para decir que en el año 2014 se incrementó respecto al año 2013 en un 11.4% los registro de personas no localizadas, al pasar de 4,514 a 5,098, como se puede apreciar en la siguiente infografía.

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La situación se agrava si tomamos en cuenta que no existe la mínima certeza de cuántas personas han sido víctimas de desapariciones forzadas. Sin embargo, según un reportaje de Reporte Índigo (Cepeda, 2015), el gobierno mexicano no sólo se ha visto ignorante respecto a la cantidad exacta de desaparecidos, además, no muestra atisbos de tener por lo menos una línea clara de investi-gación que dé información contundente sobre los probables responsables.

Por el contrario, las cifras que se manejan se distancian radicalmente. Las estadísticas de las distintas dependencias federales involucradas –Sistema Nacional de Seguridad Pública (snsp), Procuraduría General de la República (pgr), Secretaría de Gobernación (Segob) y Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh)– se diferencian entre sí. Por otro lado, existen las estadís-ticas registrada por algunas organizaciones civiles creadas para hacer frente al problema de las desapariciones.

Infografía 1.Desapariciones por año

El número de personas extraviadas ha crecido de manera sostenida desde 2007.En los últimos años se han presentado más de 22 mil casos.

Fuente: Milenio Diario. 25 de noviembre de 2014, con datos de la PGR.

2007

2007 241

749

862

1338

2739

3957

2007 3353

4514

5098

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Antes de


Así, según la información emitida en este medio de comunicación im-preso, el presidente de la cndh, Luis Raúl González Pérez, declaró en el mes de febrero de este año ante la onu en Ginebra, que se cuentan con dos bases de datos que emiten resultados diferentes. Una base de datos reporta 4,038 casos de desaparecidos hasta el mes de diciembre de 2014; la otra, por el contrario, contabiliza de 1995 a 2012, 24,809 casos de desaparecidos. Por su parte, el gobierno actual dio la cifra de 26,121 casos al inicio de su administración, cifra que meses después fue “actualizada” a 18,955. En el año de 2013, el registro se redujo hasta 8,000 casos, pero para octubre de 2014 la cifra ascen-dió nuevamente a 23,271 denuncias de personas desaparecidas, según estas organizaciones no gubernamentales.

Esto lo único que revela es que los gobiernos mexicanos han carecido de voluntad política para hacer frente a una problemática que ha escalado a ni-veles alarmantes. Evidentemente, mostrar verdadera intención de responder jurídicamente a las demandas de justicia significa que los representantes del Estado, en sus distintos niveles, tienen que reconocer que sus estructuras institucionales han sido permeadas por la corrupción y la criminalidad.

Ante la ineficacia de los gobiernos anteriores y del actual, una fracción de la sociedad civil se ha visto en la necesidad de crear frentes diversos para llevar a cabo la investigación y difusión de la información respecto a los múltiples casos denunciados como desapariciones forzadas. La Coordinación de la Campaña Nacional Contra la Desaparición Forzada,7 en 2014 emitió un informe en el cual revela que no hay avances reales en materia del delito de desapariciones forzadas. Por el contrario, hay un incremento y una constancia en este delito.

Según las propias investigaciones realizadas en el marco de dicha campaña:

Diversas organizaciones de derechos humanos, de víctimas y organizaciones sociales, con base a lo que han registrado a partir del 2006 –año en que inicia la estrategia de seguridad de “guerra contra el narcotráfico” con el gobierno de

7. Conformada por la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, el Comité Cerezo México, el Comité de Familiares de Detenidos Desaparecidos “Hasta encontrarlos” y el Comité de Solidaridad y Derechos Humanos Monseñor Romero.

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Felipe Calderón– hasta esa fecha (año 2014), manejan una cifra que va desde las 10 mil hasta las 30 mil desapariciones forzadas, según los criterios que utiliza cada organización para registrar casos (Hasta encontrarlos, 2014: p. 4).

De esto puede deducirse que los datos que emite el gobierno actual carecen de claridad y especificidad pues pese a que se informa que al inicio de esta adminis-tración se investigó y aclaró por lo menos 27,000 casos, no se dice en qué estados del país y en qué condiciones fueron encontradas las personas desaparecidas. De ahí que pueda dudarse de la veracidad del dicho oficial del gobierno federal.

La Coordinación de la Campaña Nacional Contra la Desaparición For-zada en su análisis hace un observación importante: mientras en el periodo de la llamada “guerra sucia” las desapariciones forzadas eran en su mayoría por motivos políticos, desde el año de 2006 hasta el día de hoy, el problema afecta a prácticamente todos los sectores de la población, ya no es una razón fundamental la orientación social o política para ser víctimas del delito de desaparición –tal como sucede con los defensores de los derechos humanos y los periodistas críticos del sistema político.

De manera paralela a esta realidad abrumadora hay otra que hace más compleja la situación: cuando se tienen indicios de algún caso de desaparición forzada, generalmente las autoridades responsables de dar cauce a las investiga-ciones correspondientes se muestran reticentes para tipificar una desaparición forzada como tal. Por el contrario, lo más común es la criminalización de las víctimas, quienes en gran número son asociadas a la delincuencia organizada, tal como si un delito fuera necesario para justificar otro. Esto que documenta la Coordinación de la Campaña Nacional muestra la contradicción que subsiste en el sistema político y jurídico mexicano.

En teoría, dentro de los márgenes de un Estado de derecho la vida y las garantías individuales son siempre defendibles, aún en el caso de delito.

Parece que hay un reconocimiento paradójico de los derechos fundamen-tales, es como si existieran muertes o desapariciones que se justifican desde la connotación del crimen. Pero, repetimos, un verdadero Estado de derecho castiga el delito, establece una condena correspondiente con la dimensión del crimen y se asegura de salvaguardar las garantías tanto de las víctimas como


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de los victimarios. Lo anterior porque un Estado pretendidamente constitu-cional establece el orden a partir de la salvaguarda de todas las personas que forman parte de su jurisdicción. Así pues, aun cuando se compruebe que la persona que es reportada como desaparecida es parte de un grupo delictivo, es responsabilidad de las autoridades encargadas de impartir justicia, realizar la investigación pertinente apegada a derecho.

Pese a que el marco legal mexicano dio señales de empezar a establecer lineamentos legales y legítimos capaces de dar cauce a las denuncias por desaparición forzada, el informe de la Campaña Nacional revela que aun cuando en el 2012 entró en vigor la Ley para la Protección de Personas De-fensoras de Derechos Humanos y en 2013 la Ley General de Víctimas, junto con la creación de la Fiscalía Especializada para la Localización de Personas Extraviadas y Desaparecidas, no se ha dado certeza ni seguridad a los familiares de los desaparecidos, tampoco se ha dado castigo a los responsables.8

De ahí que muchas organizaciones civiles demanden la aprobación de La Ley General contra la Desaparición Forzada, ya que se piensa que con esto al menos se podría permitir la tipificación del delito de desaparición forzada de manera general a nivel federal.

El 11 de febrero de 2015 el Comité contra la Desaparición Forzada de la onu concluyó que México “ilustra un contexto de desapariciones generalizadas […] muchas de las cuales podrían calificarse como desapariciones forzadas”, de ahí que emitiera ocho recomendaciones: a) la construcción de un registro estadís-tico confiable sobre el número de personas víctimas de desaparición forzada; b) realizar investigaciones exhaustivas cuando se tengan elementos suficientes para considerar que una persona ha sido sometida a desaparición forzada; c) que el Estado mexicano adopte medidas legislativas para tipificar a nivel estatal y federal el delito de desaparición forzada; d) que dentro de la pgr exista una unidad fiscal especializada en desapariciones forzadas que tenga acceso a los recursos necesarios para realizar las investigaciones pertinente y que cuente

8. De acuerdo con la documentación de la Campaña Nacional “Según datos de la Comisión de Derechos Humanos (cndh), entre el 1 de diciembre de 2012 y el 1 de enero de 2014, se han registrado 938 denuncias de violaciones a derechos humanos por parte de las Fuerzas Armadas” (Ibid. p. 6). Aunque también hay de-nuncias que señalan como responsables a miembros policiales y autoridades estatales y municipales.

1 8 8 І V E R E D A S

con personal apto para llevar éstas a cabo; e) que el Estado mexicano apruebe una Ley General sobre Desapariciones Forzadas; f) permitir a la onu examinar casos individuales de desaparición forzada denunciados por ciudadanos; g) que las desapariciones forzadas hechas por militares sean procesadas por autorida-des civiles y no militares; finalmente, h) que México trabaje para la prevención e investigación de la desaparición de migrantes, de tal manera que se castigue a los responsables y se proteja a los testigos y denunciantes (Montalvo, 2015).

Desapariciones y fosas clandestinas

El reconocimiento de la situación mexicana respecto a las desapariciones forzadas es importante en la medida en que devela que la actuación viciada y mal intencionada del gobierno no es sólo una percepción local, por el contrario, es una realidad ineludible. El escenario de inseguridad y violencia se ilustra de una manera absolutamente desoladora. La única imagen recurrente con que contamos para representar los miles de casos de desapariciones es la de las fosas clandestinas.

En México, como en los países con una larga historia de conflictos bélicos, de enfrentamientos extremistas y/o de constantes experiencias de autoritarismos y represión política, la violencia no sólo es un fenómeno social que recurrentemente erosiona los mecanismo de cohesión social que hacen posible el establecimiento de un orden, además, es una especie de monstruo mítico que amenaza con des-truir cualquier indicio de humanidad. Las experiencias contemporáneas de la violencia nos demuestran que estamos ante manifestaciones atroces y abyectas que contradicen cualquier pretensión de convivencia y civilidad. Tales mani-festaciones nos confrontan con actos de crueldad que rozan con lo inefable. La violencia ha superado el margen de la muerte, constantemente se describe en los umbrales de la destrucción del cuerpo y el arrebato de “lo humano”.

El tema de las desapariciones no sólo nos sitúa en un problema concreto que demanda la revisión del ejercicio del poder político, además de eso nos sumerge en la compleja cuestión del reconocimiento de la condición humana aun cuando el cuerpo es destruido o “desaparecido”.


La cartografía de las fosas clandestinas confirma la sospecha de que la vida se torna insignificante frente a los arrebatos de la violencia y la corrupción. Los datos existentes al respecto son abrumadores. De acuerdo con información de algunos medios impresos, en por lo menos 16 estados del país se han en-contrado fosas clandestinas. Según el informe de la pgr “del 1 de diciembre de 2006 al 28 de febrero de 2015 han sido hallados 601 cuerpos en 174 fosas ilegales; 80% de esos cuerpos (485) no han sido identificados” (Cancino, 2015). Las cifras oficiales en sí mismas son preocupantes. Sin embargo, no resulta escandaloso imaginar que la realidad de la estadística es superior a la contemplada oficialmente por las autoridades.

De hecho, nosotros logramos recabar datos que muestran que, del año de 2009 a inicios de 2014, por lo menos se encontraron 845 fosas, teniendo mayor incidencia los estados de Guerrero, Tamaulipas, Veracruz y Jalisco. Los restos encontrados que pudieron ser identificados de alguna forma fueron en gran parte de migrantes y de personas secuestradas. Otros tantos, sin ser identificados, mostraron signos de tortura, eran restos de cuerpos quemados y mutilados (ver tabla 1).

Las imágenes de la violencia en México horrorizan porque trascienden cualquier límite entre la vida y la muerte; la finalidad parece ser el exterminio y la destrucción absoluta de la condición humana. Las desapariciones son tales porque se desconoce el sitio en donde se encuentra la persona que se reporta como desaparecida. Sin embargo, aunque estremece la idea, es evidente que las fosas clandestinas se convierten en el lugar último en donde cientos de personas yacen sin rostro, sin nombre, sin identidad, sin humanidad. Así, el “entierro” ilegal masivo no hace otra cosa sino confirmar la magnitud del problema de las desapariciones.

Además, saca a la luz el ambiente de ilegalidad que prevalece en el país y que favorece a la violación de las libertades y derechos de los ciudadanos. Mientras el discurso del gobierno actual sigue siendo el de “el imperio de la ley y las instituciones”, todos los días se constata que los delitos quedan impunes gracias a un vacío en la impartición de justicia y a la corrupción que caracteriza a gran parte de los funcionarios públicos.

Lo más alarmante es que ante el cementerio clandestino en que se han convertido los parajes más solitarios de este país, quienes “dirigen” las estruc-

1 9 0 І V E R E D A S

turas políticas e institucionales siguen instalados en la necedad de negar una realidad que ya es imposible de ocultar. El reconocimiento de la incapacidad de hacer valer los contenidos legales del Estado constitucional en el que se supone vivimos podría ser el primer gran paso hacia la legitimidad. Sin embargo, en México la intención del poder político permanece pervertida. El fin último no es la seguridad ni la vida de los ciudadanos, es el poder por el poder mismo, es el ejercicio de la imbecilidad de quien cree firmemente que el Estado es un pozo sin contenido.

La importancia de que, como sociedad, demandemos el esclarecimiento de las desapariciones forzadas y de los múltiples asesinatos perpetrados con la orden, el conocimiento o consentimiento de las autoridades de los distintos niveles estatales, es innegable. Este ejercicio de seguir nombrando y dando rostro, “pasando listas” de quienes han sido víctimas de desaparición forzada es, nos parece, el principio de la responsabilidad que debemos tomar como ciudadanos.

En el nombrar y en el no olvidar el rostro del desaparecido se recupera una parte de la humanidad que le ha sido arrebatada. No sólo es un problema político y social, es un problema ético que exige que aún en la desaparición o en la destrucción y exterminio del cuerpo, las víctimas sigan siendo huma-nos. Aún, decíamos líneas anteriores, cuando se sospeche –con pruebas o sin ellas– que quien ha sido objeto de estos delitos tenga alguna relación con grupos criminales.

Los tiempos no están para sustentar dobles morales: si se defiende la vida y derechos de uno, se defiende la de todos; de lo contrario, el camino más fácil para los gobernantes es la criminalización generalizada de todos los muertos y desaparecidos.

Hay que tener mucho cuidado con la trivialización y naturalización de la violencia, porque de esto surgen justificaciones pueriles.9 Es labor del sistema

9. Como dice Paola Ovallé (2010), parece que quien muere deshumanizado pierde la connotación de víctima y se convierte en responsable de su propia muerte. Parece que en la nueva lógica de la violencia no hay víctimas, sólo victimarios. En otras palabras, quien muere sin identidad es porque hay un merecimien-to implícito, al menos esa idea es la que prevalece dentro del discurso de la violencia. Pues bien, el dilema ético es claro: ¿realmente hay muertes y desapariciones que se justifican?


de justicia esclarecer a la luz de la ley la implicación, o no, de una persona en hechos delictivos. Si así fuera será de su competencia seguir un proceso jurídico, por ello, nada debe justificar la desaparición o muerte de ninguna persona. Lo que está en juego es, primero, la vigencia de las garantías individuales, segundo, la legitimidad y credibilidad del Estado de derecho mexicano.

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México, Fondo de Cultura Económica.


Violencia familiar y políticas públicas para detenerla en México

L AU R A DÍA Z- LE A L A LDA N A 1

la violencia contra las mujeres e intrafamiliar persiste en todos los países del mundo como una constante violación de los derechos humanos. Esta violencia ejercida por los Estados, o por sus agentes, o por los miembros de la familia, o por extraños en el espacio público o en la esfera privada es inaceptable.Los Estados y la sociedad en su conjunto deben promover políticas públicas para prevenir y atender este flagelo. Palabras clave: género, familia, violencia, patriarcado, poder y políticas públicas.

violence against women and families, persist in every country in the world as a pervasive violation of human rights. Such violence is unacceptable, whether perpetrated by the State, or its agents or by family members or strangers, in the public or private sphere.States and society together must provide Public Policies to prevent and take care in order to avoid and resolve conflicts related to this lash.Keywords: gender, family, violence, patriarchy, power, and public policies.

…Hemos tenido que acostumbrarnos poco a poco a vivir sin el suelobajo nuestros pies, sin derechos, sin libertad, sin seguridad…

Stefan Zweig (1944), El mundo de ayer.

1. Profesora del Departamento de Relaciones Sociales, uam-Unidad Xochimilco.

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Introducción

La Segunda Guerra Mundial, con todos los horrores que provocó, dio lugar a la creación de la Organización de las Naciones Unidas, esperando limitar la proliferación de la violencia. Ha sucedido lo contrario.2

Hoy en día se manifiestan en todo el mundo desde conflictos bélicos perfec-tamente localizados hasta las más sutiles formas de comportamiento social e individual disruptivos. Se trata de un fenómeno que atenta contra los derechos humanos y confronta múltiples consecuencias, entre ellas el incumplimiento de las garantías individuales y sociales consagradas en la ley.

La Organización Mundial de la Salud (Krug et. al., 2003), en su informe a escala mundial, reporta que la violencia representa más de 1,6 millones de vidas perdidas cada año y otras innumerables al no evidenciarse, por distintos motivos –religiosos, culturales, por temor, discriminación, etcétera.

Al ser las cifras macro contundentes, también lo son las que aparecen en cada país, en cada localidad, hasta llegar a los ámbitos más íntimos: mujer, pareja, familias y su entorno cultural y socioeconómico.

Entre los fines del Estado destacan la seguridad y el bienestar integral y esto lo abordan los gobiernos y la sociedad al consensar políticas públicas, de manera que antes de las conclusiones revisaremos el tipo y los resultados de las políticas públicas vinculadas directamente con la violencia familiar en México, tema central de este trabajo. Comencemos por explicar que la violencia familiar encuentra su origen en la violencia de género.

2. El 18 de junio de 2015, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó por unanimidad una resolu-ción que aborda la difícil situación de más de 200 millones de niños atrapados en conflictos armados en todo el mundo. El secretario general aseguró que 2014 fue uno de los peores años en la memoria cercana para los niños en países afectados por conflictos. Previamente, el 11 de junio del mismo año, el Alto Comisionado de la onu para los Derechos Humanos lamentó las 150 ejecuciones llevadas a cabo en Pakistán a partir del ataque a una escuela en Peshawar (diciembre 2014) y urgió al gobierno de ese país a reinstaurar la moratoria a la pena de muerte. Ese mismo día, la onu advirtió a Perú que fijará como prioridad inmediata la búsqueda de la verdad sobre el paradero de las personas desaparecidas de manera forzada o involuntaria. El día anterior, la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos (unrwa), anunció que concedió algo más de dos millones de dólares a 565 familias en Gaza, arrasada y destruida por los bombardeos israelíes. El 9 de junio, se asentó que en las últimas 48 horas, muchas familias habían abandonado sus hogares en Saná, la capital de Yemen, debido a los continuos ataques aéreos y la violencia. Información obtenida del Centro de Noticias de la onu.

V I O L E N C I A F A M I L I A R E N M É X I C O Y P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S P A R A D E T E N E R L A І 1 9 5

Violencia de género

La evidencia social, ahora pública y publicada de la violencia y la necesidad de combatirla, ha sido el resultado, en principio, de los movimientos femeninos, que comenzaron por denunciar la violencia sexual, a la que se sumó la conyugal y la violencia familiar (Riquer y Castro, citado en Herrera; 2009). De forma paralela, en el ámbito académico, surgieron los estudios de género3, que describen las relaciones de poder a partir de la hegemonía del hombre.

El concepto de género ha sido abordado con diversos enfoques y, aun así, se utiliza discrecionalmente en los ámbitos internacionales y en los programas públicos. Esta circunstancia multiposicional se manifiesta desde los campos filosóficos, teóricos, metodológicos, políticos, económicos, lo que afecta la definición de políticas públicas y entorpece el análisis comparativo. En contraste, algunas estudiosas sugieren profundizar la categoría de género fundamentándose en contextos históricos-sociales concretos, debido a la diversidad étnica, religiosa, las diferencias políticas, socioeconómicas, acceso a la educación, a la salud, entre otras, para reorientar la dirección de aquellas políticas públicas que pretenden homogeneizar los efectos y resultados en la sociedad.

Para entender el problema de la violencia y el género me interesa plantear algunas posiciones que describe Herrera (2009: pp. 14-15):• Considera al género un sistema de relaciones sociales basado en la domi-

nación masculina, una configuración de poder que subordina a las mujeres, en función de la diferencia sexual dada por la biología.

• La misoginia, como una de las dimensiones ideológicas del sistema de sexo-género, tiene el propósito tácito de conjugar la supuesta peligrosidad

3. Género como categoría de análisis trata de explicar cómo se ha constituido, a lo largo de la historia y en las diversas culturas, las diferencias jerárquicas entre varones y mujeres, y cómo se reproducen y transfor-man. […] Originalmente el género fue definido en contraposición a sexo en el marco de una posición binaria (sexo y género), aludiendo la segunda a los aspectos psico-socioculturales asignados a varones y mujeres por su medio social y restringiendo al sexo a las características anatomofisiológicas que distinguen al macho y la hembra de la especie humana (Bonder, 1998; p. 30).

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de las mujeres, que de acuerdo con este argumento podría amenazar el statu quo de las relaciones de género en los diversos campos. Esto se manifiesta en los discursos más elaborados y hasta en el habla cotidiana.

• Las relaciones basadas en el género se reproducen mediante mecanismos que articulan lo macro y lo microsocial: desde las estructuras políticas, normas, mitos, valores hegemónicos, pasando por las instituciones que reproducen esos valores hasta llegar a espacios de interacción entre hom-bres y mujeres que incorporan y encarnan las desigualdades mediante la socialización temprana dada en la familia, escuela, y más tarde en los ámbitos sociales de todo tipo.

• Entre los mecanismos de reproducción ideológica del patriarcado se refuerza la identificación de los varones con la superioridad masculina, y ésta puede darse en diferentes espacios y jerarquías: en las relaciones de parentesco, que se advierten entre los propios hombres con aquellos que poseen poder en los más diversos campos sociales –lugares de trabajo, de educación, etc.-; y en la arena política, en términos de los grupos que ostentan el poder. Esto se recrudece cuando intervienen las mujeres.

Continuando con esta conceptualización, Riquer y Castro (citados en Herrera; 2009) sugieren que la violencia de género puede adquirir diferentes modalidades según responda o sirva a estas variadas formas de dominación. Proponen estudiar la violencia doméstica o familiar en el ámbito de la repro-ducción de la dominación masculina en las relaciones de parentesco, el acoso y hostigamiento sexual en el espacio laboral, escolar y público en general, hasta el extremo del feminicidio.

Inchaústegui, López y Echarri (2013), en un trabajo publicado por la Enti-dad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres afirman que la violencia contra las mujeres se caracteriza por tres rasgos:


a) Su invisibilidad, producto de las pautas culturales que aún prevalecen en la sociedad, en las que la violencia intrafamiliar o de pareja y los abusos sexuales de conocidos, familiares o desconocidos, son concebidos, ya sea en el ámbito privado donde los demás –incluso autoridades– no deben inmiscuirse, hasta en el espacio público, con el mismo patrón.

b) Su normalidad, la cultura patriarcal justifica y aún “autoriza” al varón para ejercer la violencia contra la mujer cuando su objetivo consiste en “corregir” comportamientos que se salen de la norma, o de la tradición, al no ade-cuarse a su rol esperado de madre, esposa y ama de casa. También justifica la potestad del varón para intervenir o controlar la vida de las mujeres, o usar distintos tipos de violencia, contra las que desafían o trasgreden las fronteras culturales del género.

c) Su impunidad, ya que la violencia entre parejas o intrafamiliar es considerada como “natural” o como asunto “privado”; por lo tanto, no puede ser juzgada como violación a ningún derecho, y por ello, ser san-cionable. También a menudo es justificada en casos donde la violencia la ejerce un hombre desconocido sobre una mujer “transgresora”. De tal suerte que en el imaginario colectivo, y aun en gran parte de los operadores de la procuración de justicia, la violencia hacia las mujeres es algo aceptado.

En este camino, resulta útil conocer las definiciones de violencia de género a nivel global y regional.

Una vez más las Naciones Unidas (1993) la explican como

Todo acto de violencia que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufri-miento físico, sexual o psicológico para la mujer, inclusive las amenazas de tales actos, la coacción, o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la privada.

Por su parte, la Organización Panamericana de la Salud (ops, 1994), señala que es: “Todo acto de fuerza física o verbal, coerción o privación amenazadora para la vida, dirigida al individuo, mujer o niña, que cause daño físico o psi-

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cológico, humillación o privación arbitraria de la libertad y que perpetúe la subordinación femenina”.4

Para abundar, los datos que a continuación se presentan reflejan la situa-ción que viven las mujeres y las niñas, como consecuencia de la violencia de género en el mundo.5

Por lo que atañe a México la situación también es preocupante.6 En este contexto, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión resolvió reformar el artículo 325, del Código Penal Federal, para quedar como sigue (Diario Oficial de la Federación, 14 de junio de 2012):

4. Cada 15 segundos, en alguna parte del planeta, una mujer es agredida. El feminicidio es el asesinato de las mujeres por el hecho de ser mujeres. La violencia de género es la principal causa de muerte entre las mujeres de entre 15 y 44 años a nivel global. La impunidad es otra forma de violencia. A menudo las agre-siones se justifican como parte normal de las relaciones hombre-mujer. Más de 100 millones de niñas y mujeres en el mundo han sufrido mutilación/ablación genital femenina. En Honduras, se cometieron 405 feminicidios en 2009. La violencia sexual se ha convertido en una brutal arma de guerra. Entre 250,000 y 500,000 mujeres fueron violadas en el genocidio de Ruanda en 1994. Hay más de 200,000 casos de violencia sexual denunciados en la República Democrática del Congo desde 1996. En la UE, entre el 40% y el 50% de las mujeres experimentan insinuaciones sexuales, contactos físicos no deseados u otras formas de acoso sexual en el lugar de trabajo. Las mujeres y las niñas conforman el 80% de las personas que son sometidas anualmente a la trata, en su mayoría traficadas para la explotación sexual. Una de cada cuatro mujeres experimenta violencia física y/o sexual durante el embarazo, lo que incrementa las probabilidades de sufrir un aborto. En Ecuador, las adolescentes que denuncian violencia sexual en la escuela identificaron a un docente como autor en el 37% de los casos. 5. El feminicidio es considerado por Naciones Unidas como “uno de los principales problemas que enfrentan las mujeres de América Latina”. Según el informe del Observatorio de Igualdad y Género de América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en 2011 se registraron 1,139 homicidios de mujeres por el hecho de ser mujeres en ocho países de la región. En 29.4% de los casos, la muerte fue ocasionada por novios, exnovios, esposos, exesposos, compañeros o ex-compañeros… Entre las recomendaciones de Naciones Unidas para enfrentar el embate en la región, se incluye la realización y el desarrollo de “marcos jurídicos exhaustivos que creen un entorno para que las mujeres y las niñas vivan libres de violencia, y que tipifiquen al feminicidio como un delito específico. Ade-más, las leyes deben ser ejecutadas de modo que los casos se investiguen diligentemente, que los culpables sean juzgados y que se ofrezcan reparaciones justas a las víctimas o sus familias. 6. Entre 1985 y 2010, el acumulado de defunciones femeninas con presunción de homicidio en la repú-blica mexicana fue de 36,606. Además, en 2010 (último dato disponible), ocurrieron en promedio 6.4 defunciones femeninas cada día con tal presunción. En este supuesto, lo anterior provocó que esta tasa en 2010 representara el 106.2% respecto de la de 2007 (la más baja de este periodo), (Granado, 2012). El Observatorio Ciudadano de Feminicidios reporta 1,003 muertes entre 2005 y 2010 (Hernández Julián, 22 de abril de 2013).


Artículo 325. Comete el delito de feminicidio quien prive de la vida a una mujer por razones de género. Se considera que existen razones de género cuando con-curra alguna de las siguientes circunstancias:I. La víctima presente signos de violencia sexual de cualquier tipo;II. A la víctima se le hayan infligido lesiones o mutilaciones infamantes o degra-dantes, previas o posteriores a la privación de la vida o actos de necrofilia;III. Existan antecedentes o datos de cualquier tipo de violencia en el ámbito familiar, laboral o escolar, del sujeto activo en contra de la víctima;IV. Haya existido entre el activo y la víctima una relación sentimental, afectiva o de confianza;V. Existan datos que establezcan que hubo amenazas relacionadas con el hecho delictuoso, acoso o lesiones del sujeto activo en contra de la víctima;VI. La víctima haya sido incomunicada, cualquiera que sea el tiempo previo a la privación de la vida;VII. El cuerpo de la víctima sea expuesto o exhibido en un lugar público.A quien cometa el delito de feminicidio se le impondrán de cuarenta a sesenta años de prisión y de quinientos a mil días multa.Además de las sanciones descritas en el presente artículo, el sujeto activo perderá todos los derechos con relación a la víctima, incluidos los de carácter sucesorio.En caso de que no se acredite el feminicidio, se aplicarán las reglas del homicidio.Al servidor público que retarde o entorpezca maliciosamente o por negligencia la procuración o administración de justicia se le impondrá pena de prisión de tres a ocho años y de quinientos a mil quinientos días multa, además será destituido e inhabilitado de tres a diez años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos. (Artículo adicionado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2012).

Las historias de subordinación femenina dan cuenta de patrones de com-portamiento individual o familiar, incluyendo el abuso consuetudinario. Tales historias se vinculan al riesgo del aumento de violencia persistente en casi todos los países del mundo y con ello a una perseverante violación de los derechos humanos.

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Cada país tiene una clara y concreta obligación de atender la violencia en lo general, y en lo particular, hacia las mujeres-familias, a través de las institu-ciones públicas, la sociedad y la ciudadanía. Se acepta que el Estado es inter-namente responsable de la paz social, lo cual ha de incluir a las mujeres, y por ende, debe dar cuenta de ello a la comunidad internacional. Así, los gobiernos deben prevenir actos de violencia contra las mujeres y sus hijos, de investigar los mismos cuando ocurran y de juzgar y castigar a los perpetradores, además de proveer alivio y reparación a las víctimas (onu; 2006).

Vale la pena reiterar: cuando un Estado es incapaz de ejercer justicia contra los perpetradores de violencia, cualquiera que sea su naturaleza y en este caso de violencia de género individual o intrafamiliar, además de animar futuros abusos, refuerza la creencia de que la violencia del varón hacia la mujer y la familia puede concebirse como algo normal, de esta manera el resultado de la impunidad nutre un círculo vicioso: la inequidad hacia las mujeres y niñas (os) (onu; 2006).

De la violencia de género pasemos a revisar, brevemente, la escala familiar.

Violencia intrafamiliar (VIF)7

La violencia doméstica atraviesa generaciones, daña y empobrece a las familias, a las comunidades y refuerza otras formas de violencia en la sociedad. Esta cuestión no es producto del azar o de actos individuales de desviación de conducta, más bien es el resultado de estructuras con profundas raíces de desigualdad en las relaciones entre hombres y mujeres, tal como se ha revisado.

Es evidente que la violencia familiar no distingue sociedades, regiones, culturas, países o grupos específicos. Las familias que viven violencia sufren un amplio rango de problemas de salud, disminuyen su capacidad de desempeño en la vida y de participación en el espacio público. Sus hijos también están en riesgo significativo de presentar problemas de salud, pobre desempeño escolar y comportamientos disruptivos, con costos enormes.8

7. En este artículo el concepto violencia familiar, intrafamiliar o doméstica se utiliza indistintamente.8. Un estudio basado en entrevistas realizado a 42,000 personas de los 28 Estados miembros de la Unión


Así las cosas, se considera que la violencia familiar es un fenómeno cultural que caracteriza la relación entre los más fuertes y los más débiles desde tiem-pos remotos en la sociedad occidental. Corsi (1999) describe que a través del análisis histórico este problema social se explica como un comportamiento aprendido, una práctica tradicional la cual se transmite a partir de la familia, la religión, la educación, las instituciones y los medios de comunicación. La violencia es el uso de la fuerza y el poder dirigido hacia los más vulnerables, una forma de control sustentada en creencias y concepciones estereotipadas. Ésta ha estado presente desde hace largo tiempo. Sin embargo, el problema se hizo público hace apenas unas décadas, dadas las evidencias del maltrato infantil, de las mujeres golpeadas y del abuso sexual, los cuales ya se consideran como problemas sociales y de salud.9

La Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar (dof, 9 de julio de 1996), define la violencia familiar como

el acto de poder u omisión recurrente, intencional y cíclico dirigido a dominar, someter, controlar o agredir física, verbal, emocional o sexualmente a cualquier miembro de la familia, dentro o fuera del domicilio familiar, que tenga alguna relación de parentesco por consanguinidad, tenga o lo hayan tenido por afinidad,

Europea reveló que sólo el 14% había denunciado a la policía el incidente más grave de violencia sufrido a ma-nos de un compañero sentimental (Agencia de la Unión Europea para los Derechos fundamentales, 2014).Se calcula que los costos anuales de la violencia en la que el agresor es la pareja de la víctima ascendieron a 5,800 millones de dólares en Estados Unidos en 2003, incluyendo los costos directos en términos de salud y las pérdidas indirectas de productividad (National Center for Injury Prevention and Control, 2003).En Inglaterra y Gales los costos anuales ascendieron a 22,900 millones de libras esterlinas, en 2004. La cifra incluye los gastos directos e indirectos que ocasiona la violencia para los particulares, las empresas y el Estado (Walby, 2004).En Australia (2009) se estimó que el costo de la violencia contra mujeres y niños es de 13,600 millones de dólares australianos cada año.En los casos del total de denuncias de maltrato infantil en México tenemos que en 2009, fueron 48,591; 2010, 33,082; 2011, 21,031. Con la salvedad de que 16 entidades federativas no reportaron información (Inegi, 2012).9. En 1996, la Asamblea Mundial de la Salud (resolución WHA49.25), declaró que la violencia es un im-portante problema de salud pública en todo el mundo. Pidió a la oms elaborar una tipología para caracteri-zar los diferentes tipos de violencia y los vínculos entre ellos. Las clasificaciones taxonómicas, sin embargo, son pocas e incompletas (ops; 2003).

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civil (matrimonio, concubinato) o mantengan una relación de hecho, y que tiene por efecto causar daño.

La Organización Mundial de la Salud (Krug et al., 2003) vincula la intención con la comisión del acto mismo. La inclusión de la palabra “poder”, además de la frase “uso intencional de la fuerza”, amplía la naturaleza del acto de violencia, incluidas las amenazas y la intimidación.

Tipos de violencia

La oms divide la violencia en tres categorías generales:

• Auto infligida: comportamiento suicida, desde la ideación, intento, autole-siones, automutilación, etcétera.

• Interpersonal: ya sea familiar (menores, ancianos, discapacitados) o de pareja.• Colectiva, social, política y económica: discriminación, marginación, prosti-

tución forzada, trata de personas, actos contra la integridad sexual, mutilación, tortura; actos delictivos de odio cometidos por grupos organizados, acciones terroristas, genocidio, violencia de masas, etcétera.

Naturaleza de los actos de violencia

En la línea de este discurso, la violencia presenta diversas formas de expresión, en un contínuum de múltiples y recurrentes procedimientos: ya sea física, psicológica, emocional, sexual, privación o descuido, abuso económico, explo-tación. Como los datos lo demuestran se vive en un amplio contexto, privado y/o público. Aún y cuando la mayoría de los casos de violencia involucran a la mujer como receptora y al varón como perpetrador, las mujeres también cometen actos de violencia, aunque en menor proporción.

Las formas de violencia que se pueden vivir en el entorno familiar a lo largo de la vida, se presentan desde antes de nacer, hasta aquella sufrida por adultos


mayores. En el caso de los menores las agresiones10 van desde los golpes, el rapto, intimidación, violencia sexual, negligencia, descuido, abuso físico, psíquico, hasta el infanticidio.11

La Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh) se realizó en 2003 y 2006 en un trabajo conjunto entre el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), el Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo de la Mujer (Unifem) y el Instituto Nacional de Estadística y Geo-grafía (Inegi). En 2011 se llevó a cabo entre Inegi e Inmujeres. Los resultados están a la vista en la tabla 1.

Tabla 1Tipos de violencia que sufren las mujeres de 15 años y más en los ámbitos

del hogar, escolar, laboral y social.

Datos Endireh

Tipos de violencia 2003 2006 2011

Emocional 34.8 32.0 82.4

Económica 29.3 22.9 53.5

Física 9.3 10.2 16.5

Sexual 7.8 6.0 6.8

10. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Violencia contra las Mujeres 2003: un 42% de ellas fueron golpeadas en su niñez por sus padres o familiares; el 21.5% declaró haber recibido insultos de manera reiterada y un 16.5% haber sido humillada, además de incidentes de violencia emocional en la etapa es-colar entre los que destacan el sentimiento de inferioridad por ser mujer, violencia física o represalias por negarse al hostigamiento sexual. Es decir, la discriminación y la violencia de género se inician desde edad temprana (Vargas y Pérez, 2010). 11. El maltrato infantil afecta no sólo el desarrollo integral de un niño o una niña, sino que daña la autoes-tima, provoca sentimientos de soledad, tristeza, ansiedad y culpa, y favorece el aprendizaje de la violencia contra sus semejantes infantiles. La peor parte se la llevan, sin embargo, las niñas. El hogar y la escuela son los principales espacios donde ellas se vuelven víctimas de maltratos y abusos. En casa, las niñas son obli-gadas a cumplir con una doble o triple jornada, además de ser vulnerables al abuso sexual por familiares; mientras en la escuela, sobre todo en las zonas rurales, las niñas frecuentemente son víctimas de maltrato por sus maestros y en ocasiones por maestras. La Organización de Naciones Unidas ha ubicado a México en-tre las naciones más violentas del mundo. Además de todo lo que esto implica en lo económico, político y social, su impacto más negativo lo tiene, sin duda alguna, entre los niños y las niñas, púberes y adolescentes que viven a diario distintas situaciones de violencia (Maguey, 2010).

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En 2011 el Inegi e Inmujeres investigaron específicamente la violencia intrafamiliar. Mostramos los resultados de su trabajo en la Tabla 2.

Tabla 2:Instituto Nacional de Estadística y Geografía

Encuesta de Violencia intrafamiliar (Envif), Inegi, 2003

Uno de cada tres hogares del Área Metropolitana de la Ciudad de México sufre algún tipo de violencia intrafamiliar; mayor presencia de actos de violencia en los hogares con:

jefatura masculina 32.5%

jefatura femenina 22.0%

Los miembros más frecuentemente agresores son:

el jefe del hogar 49.5%

La cónyuge 44.1%

Las víctimas más comúnmente afectadas son

hijas, hijos 44.9%

Cónyuges 38.9%

El Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, por su parte, en 2005 investigó los factores de riesgo de los adultos mayores y estos resultaron positivos para la violencia que este grupo sufre en el hogar, sobre todo por su soledad, diversas enfermedades y dependencia de todo tipo.

En cuanto al sustento del patriarcado es importante considerar su presencia en múltiples contextos históricos y formas de expresión debido a la diversidad de culturas, geografías y políticas, pero tal ideología interactúa con otros siste-mas de subordinación y exclusión. En otras palabras, el patriarcado se ha ido moldeando y fortaleciendo a través de historias de dominación y desigualdad como el colonialismo, neoliberalismo, conflictos armados, desplazamientos, migraciones, marginación, y pobreza, entre otras causas. Como se ha descrito, su poder radica en el estatus económico, la raza, nacionalidad, religión, clase social, orientación sexual, edad, cultura, etc. En este entendido, el análisis basado en la inequidad de género que propicia la violencia, debe tomar en


cuenta los factores específicos que discriminan a la mujer.A lo largo de estas líneas, se observa la complejidad de la violencia de

género-intrafamiliar como un asunto que atañe a los derechos humanos, los cuales incluyen:

[…] el derecho a la vida; libertad; seguridad personal; libre de tortura y la crueldad; de tratos inhumanos o degradación; de castigos; libre de esclavismos y servidumbre; de igual protección ante la ley; de equidad en el matrimonio y en las relaciones familiares; de adecuados estándares de vida; de condiciones laborales favorables y justas; y la calidad en la atención en la salud física y mental (Naciones Unidas, 2006: p. 85).

Las Naciones Unidas plantean que la humanidad se vería beneficiada si objetivamente se modificara esta situación. Por ello han surgido propuestas de acciones internacionales dirigidas a prevenir y atender este fenómeno.

México está viviendo situaciones que han convulsionado y trastocado las estructuras políticas, económicas y sociales. Uno de los temas presentes en nuestro entorno se refiere a las diversas e intensas formas de violencia tan complejas y por lo mismo con múltiples variables y consecuencias.

En nuestro caso, es importante considerar las alternativas de prevención, atención y sanción propuestas por el Estado mexicano como garante del bienestar general de la población, con la participación social y de los ciudadanos. Desde esta perspectiva la sociedad en su conjunto ha de asumir su corresponsabilidad, pues nuestra comunidad debe involucrarse en la formulación de alternativas para la conflictiva situación en que está implicada actualmente.

A pesar de que ha habido transformaciones sustanciales en el complejo sistema de correlaciones entre gobierno y sociedad, todavía prevalece la cos-tumbre de percibir al Estado como un ente autoritario, patriarcal y paternalista y, en consecuencia, la mayoría de la población siente que corresponde a las autoridades atender todas las cuestiones implicadas en el bienestar integral.

Consecuentemente, la percepción de la familia no está alejada de esta visión, sobre todo si se considera que durante siglos fue ubicada como un espacio privado, según Yllán y De la Lama (2002: p. 1) cuando afirman que:

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[…] siendo este último espacio donde queda todo aquello que no tiene propia-mente una historia oficial y donde la historiografía no ha mostrado interés algu-no. […] Sin embargo, es en lo cotidiano, en la costumbre y en lo privado donde se articulan el poder y la ideología de un grupo; por ello la genealogía intenta reconstruir la historia no escrita de las sociedades para entender los fenómenos sociales actuales, en particular la interacción de los géneros.

A pesar de los cambios suscitados en las estructuras familiares, dentro de ellas continúan relaciones, roles, vínculos, violencia, etc., así como nuevas expresiones del patriarcado, pero a fin de cuentas patriarcado –patriarcado fue, es y surge la pregunta: ¿continuará?

Las transformaciones sociales influenciadas por la globalización han tocado todas las estructuras del Estado, la representación y participación social a través de los sindicatos, el corporativismo, los partidos políticos, todo ha cambiado y por lo tanto hay un déficit de credibilidad. Hay un

[…] cansancio ciudadano, pérdida de expectativas de la población sobre el desempeño de la clase política y el consecuente desencanto en las instituciones, todo lo cual ha propiciado nuevas formas de agrupación y participación social. (Canto Chac, 2010: p. 19).

De esta forma hubo y hay un desmoronamiento del Estado benefactor en México, desde la década de 1980, mostrado en reiteradas crisis económicas, acompañadas de desequilibrios políticos, que cuestionan el sistema antidemo-crático y provocan cambios hacia una “democratización del régimen”.12 Luis

12. El camino hacia la democracia ha sido largo y derivado de profundas transformaciones en el país y la sociedad: desde la década de 1970: a) El movimiento estudiantil en favor del derecho a participar en la toma de decisiones universitarias y en la vida pública nacional. b) En 1970 se incorpora el concepto de Participación Ciudadana en la Ley Orgánica del Distrito Federal. c) En 1973 se creó una nueva Ley Federal Electoral, en la que finalmente se enumeran las características del voto, es decir universal, directo y secreto para todos los cargos de “elección popular”, estableciendo que el voto es “un derecho y una obli-gación para el ciudadano”. d) En 1977, Jesús Reyes Heroles propone que entre los temas incluidos en la reforma política de ese año se encuentre el interés del Estado por ampliar las opciones de representación política de la ciudadanía, para así permitir al Gobierno Federal conocer las inquietudes y demandas de la


F. Aguilar (2011: p. 25) describe que “[…] la disciplina de la política pública aparece en el país en medio de la inconformidad social generalizada a causa de las crisis”.

Política pública

Por política pública, apunta Aguilar, se entiende:

[…] 1. Un conjunto (secuencias, sistema, ciclo, espiral) de acciones intencionales y causales. Son intencionales porque se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución se considera de interés o beneficio público, y son acciones causales porque son consideradas idóneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el problema; 2. Un conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por el tipo de interlocución que tiene lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; 3. Un conjunto de acciones a emprender que han sido decididas por las autoridades públicas legítimas; 4. Un conjunto de acciones que son llevadas a cabo por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos,

población en general, pero sobre todo de las minorías, pues aunque según los principios democráticos las decisiones se basan en lo que quieren las mayorías, las minorías siempre deben ser escuchadas y tomadas en cuenta. e) 1985 los temblores en el D.F. y costa de Michoacán, propiciaron un cambio en la historia de la participación ciudadana en México. La magnitud y las terribles consecuencias que los terremotos deja-ron rebasaron la capacidad de reacción del gobierno, quien entendió que [por sí] solo, no podía atender a tiempo a todos los damnificados. Ante este hecho, la sociedad mexicana, de manera inusitada, ya que no contaba con aparentes antecedentes de organización, se movilizó y auxilió en todos los ámbitos a los afectados; trabajó de manera conjunta con las autoridades. Así, antiguas y nuevas organizaciones civiles comenzaron a tener presencia en la capital del país y posteriormente en el resto del territorio nacional (Noguez Camacho, 2014). En el ámbito político podemos recordar algunos puntos que se fueron ges-tando hacia la democracia (y/o legitimar al sistema): a) En 1962, se crearon los “diputados de partido”, con el reconocimiento de nuevas instituciones políticas; b) En los años setenta se estableció la “Apertura Democrática”; c) En 1977, se logró la representación de los partidos minoritarios a partir de los diputados de representación proporcional; en diciembre del mismo año, se aprobó la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales (loppe); d) En 1990, se creó el Instituto Federal Electoral (ife, hoy ine), primero como Órgano Electoral del Gobierno Federal, hasta lograr su autonomía constitucional en 1996. Igualmente se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos como dependiente del gobierno hasta 1999 cuando obtuvo su plena autonomía.

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civiles); 5. Un conjunto de acciones que configuran un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad.

Toda política pública, como su nombre lo indica, ha de situarse en el ámbito político con el fin de brindarle estabilidad al sistema mediante la promoción de acciones ordenadas en el tiempo, emisión de normatividad adecuada para tal fin y la participación de la sociedad organizada en su formulación, desarrollo e implementación. Estas características se nutren de una necesidad social auténtica y por lo tanto legítima, la cual se convierte en un momento dado en una demanda política igualmente legítima y posteriormente en una exigencia de carácter económico que requiere del apoyo de los recursos públicos y de la creación y/o transformación de instituciones gubernamentales en concordancia con instituciones de la sociedad civil.

La política pública es un asunto que reclama de responsabilidad socio gubernamental tanto como de una responsabilidad exclusiva del gobierno que está legalmente definida y establecida en la Constitución y en las leyes.

Para la sociedad se trata de una responsabilidad que de no asumirse configura un vacío que puede dejar fuera a personas o grupos sociales de los beneficios que esa política pudiera traer; para el gobierno, la irresponsabilidad le signifi-caría imputación de responsabilidades por incumplimiento administrativo, civil, penal y hasta político.

En este concepto se entiende que el gobierno está investido de autoridad legalmente definida en sus límites y que la sociedad está investida de legitimi-dad, también definida en la ley, con el fin de garantizar el beneficio del bien o servicio que genera y/o recibe.

De esta manera, como ya lo trazamos, la política pública debe establecer desde su inicio los objetivos que persigue, la forma de organización para lograrlos, los planes y programas que la sostienen, los presupuestos que requiere, el método de evaluación en sus tres etapas: antes (congruencia); durante (eficiencia), y después (eficacia y calidad) y los mecanismos de control para la misma.

Una política pública representa una pirámide construida por varias polí-ticas públicas que se pueden denominar como subordinadas. Hoy por hoy, es evidente que no basta una institución, un presupuesto y una acción para


cumplirla, sino que es indispensable que varias instituciones, programas y presupuestos participen en su ejecución. De ahí que la coordinación interins-titucional, intergubernamental y entre la sociedad y el gobierno resulte clave incluyendo, desde luego, la coordinación internacional.

Por su jerarquía, ejemplos “macro” de política de Estado hay varios, como los vinculados a la seguridad pública, educación, salud, etc. En este trabajo po-dríamos preguntarnos si la política pública para prevenir, atender y sancionar la violencia intrafamiliar (VIF) está contemplada en las tres.

Es un hecho que la VIF es multifactorial y debe estar considerada en las tres macro políticas mencionadas y, además, a la de impartición de justicia. Sin embargo, las políticas macro que nos revisten como Estado de derecho, se encuentran permanentemente cuestionadas debido a una desarticulada política económica (macro, mezzo y micro) que produce desigualdad y pobreza.13 Por lo tanto, genera condiciones impropias para asegurar la estabilidad del sistema en una situación de fragilidad ante los embates de la concentración, injusticia, crimen organizado, descrédito y la constante amenaza al tejido social.

Violencia familiar y políticas públicas en México

Las respuestas del Estado mexicano en relación a las políticas públicas han sido producto de un largo proceso en el cual han intervenido múltiples actores sociales, gobernantes, instituciones y organismos internacionales. Podría comentar sólo algunos logros con el riesgo de no hacerle justicia a lo acontecido en el tiempo que enmarcan tanto acciones gubernamentales como sociales e individuales:

13. Entre 2012 y 2014, dos millones de compatriotas se sumaron al número de personas que viven en condiciones de pobreza. Las cifras de Coneval sostienen que 46 de cada 100 mexicanos (as) no alcanzan a tener un ingreso mensual de 2,543 pesos en las ciudades y 1,615 pesos en el campo (Pardinas, 2015). En relación con las mujeres: un estudio reciente de Arceo y Campos (2014 citado en Esquivel H., 2015: p. 33) ha estimado la brecha salarial por género con base en la información de los censos económicos de 1990 a 2010. De acuerdo con sus resultados, la brecha salarial en México en 2010 entre hombres y mujeres fue de 26%.

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• Ley del Registro Civil (1857-1859), la cual se refiere al matrimonio civil y la separación laica. Hay que recordar que el Estado tenía nula participación en este campo controlado por el clero.

• Durante la lucha revolucionaria la participación de las mujeres como correos, transportadoras de armas, enfermeras, luchadoras y proveedoras de alimento, propició su intervención en los espacios políticos, no sin difi-cultades y en la mayoría de ocasiones con esfuerzos fallidos. Sin embargo, uno de los resultados, promovidos por ellas, fue la elaboración de la Ley de Relaciones Familiares (1917), y su modificación en el Código Civil de 1928, en el cual se le otorga a la mujer el derecho de la patria potestad sobre los hijos en caso de divorcio, ejercer su profesión, pero con el señalamiento de ¡no descuidar a sus hijos y el hogar!

• En 1929 se establecen los desayunos escolares. • Al final de la Revolución, el Estado promovió la “familia nuclear” y así

formalizar el matrimonio civil, promoviendo la procreación. Esa política empujó la explosión demográfica con el tiempo.

• En 1936, Ofelia Domínguez Navarro y Matilde Rodríguez Cabo propu-sieron reformas tendientes a despenalizar el aborto y en la década de1940, la última crea el “Instituto de la Mujer” y al unísono el “Frente Único-Pro Derechos de la Mujer.”

• El 17 de octubre de 1953, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó el derecho a sufragar para las mujeres.

• El Partido Revolucionario Institucional (pri), propuso integrar paulati-namente a las mujeres en la vida política, para reconocer la fuerza del voto femenino.

• En 1974 se elevó a rango constitucional la igualdad jurídica de hombres y mujeres.

• En 1977 se creó el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Fa-milia (dif), sobre los cimientos del Instituto Mexicano de Protección a la Infancia (impi).

Ahora bien, con la finalidad de presentar ordenadamente las políticas públicas, agrupo la información en apartados: la participación social, que


presiona la creación legislativa, de estructuras, programas y recursos. Al tratarse de una reflexión holística muchos rubros se entremezclan.

Participación social

A partir de la década de 1960 empieza a ser evidente la participación feme-nina en el espacio público: educación superior, sector laboral, entre otras. En este periodo las organizaciones de mujeres que contaban con grupos de autoayuda, con modelos terapéuticos, brindaban, además, atención jurídica y sexológica. Sin embargo, se empieza a visualizar la necesidad de una mirada interdisciplinaria que ampliara el espectro de protección: física, psicológica, búsqueda de soluciones económicas, capacitación, difusión, entre otros aspectos. Gradualmente se integran programas, promovidos por distintos movimientos de mujeres e instituciones privadas:

• Desde la década de 1970 grupos de mujeres empiezan a denunciar la vio-lencia, se hace evidente el maltrato infantil.

• Movimiento Nacional de Mujeres (1972).• Colectivo de Lucha contra la Violencia A.C. Covac (1985).• Centro de Apoyo a las Mujeres Violadas. (1988).• Centro de Orientación y Apoyo a Personas Violadas, Coapevi (1988).• APIS Fundación para la Equidad, A.C. (1980).• Centro de Atención a la Violencia Doméstica Cavida, como una Clínica

del Instituto Latinoamericano de Estudios de la Familia A.C. ILEF (1994).• Fortaleza, Centro de Atención Integral a la Mujer (1994).• Desde 1999 se organizan espacios que proporcionan el servicio de refugio

temporal a mujeres víctimas de violencia acompañadas de sus hijos.• En el 2004 se establece la Red Nacional de Refugios A. C., que cuenta

actualmente con 70 albergues en los 31 estados de la república.• Casas de la Mujer Indígena. Su antecedente fue la Casa de la Salud de las

Mujeres Indígenas (2002).

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Conviene apuntar que, en el año de 1975, se realizó en México la Primera Conferencia del Año Internacional de la Mujer, con la participación de repre-sentantes de 133 gobiernos. A partir de la misma, se sucedieron las conferencias de Copenhague, Nairobi, Bejin, El Cairo, Quito y otras más. En 1977 tuvo lugar el Primer Simposio Centroamericano de Estudios de la Mujer.

En todo este conjunto de reuniones se ha diagnosticado la magnitud de la violencia intrafamiliar. Los estudiosos e investigadores han ido conformando programas educativos enfocados a la mujer, entre los que destacan:

a) Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer (piem), Colegio de México (1989).

b) Centro de Estudios de la Mujer (cem), Facultad de Psicología de la unam.c) Centro de Estudios de la Mujer (1984) que dio lugar en 1992 al Programa

de Estudios de Género (pueg), Universidad Nacional Autónoma de México.d) Área Mujer, Identidad y Poder, de la Universidad Autónoma Metropo-

litana Xochimilco (1984) que se convirtió, más adelante, en Estudios de la Mujer y Género, como parte del Doctorado de Ciencias Sociales (1998).

e) Programa Integral de Atención contra la Violencia, en la fes, Iztacala. Todas estas instituciones han estado dedicadas a estudiar la situación de las muje-res en México y América Latina, e incluyen varias líneas de investigación: violencia; trabajo; vida cotidiana; medios de comunicación; estereotipos y roles femeninos, entre otros.

f) El 25 de enero de 1983 se creó, por decreto presidencial, el Instituto Na-cional de Estadística, Geografía e Informática (Inegi), como organismo autónomo. Desde hace más de una década, ha realizado estudios y publi-caciones para apoyar:

[…] a los organismos de los sectores público, social y privado cuyas acciones estén encaminadas hacia el análisis de la participación de las mujeres en el desarrollo, en igualdad de oportunidades con los hombres. […] Para coadyuvar a la formulación de nuevas y mejores políticas públicas tendientes a lograr la plena integración de las mujeres en el desarrollo del país. (Instituto Nacional de las Mujeres-Inegi, 2010).


Debido a los hechos sociales descritos, la normatividad se hizo necesaria en el país, a pesar de resistencias de algunos grupos. A continuación, se des-criben algunas de las leyes conformadas para prevenir y atender la violencia intrafamiliar (VIF).

Creación legislativa

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, aprobó la primera legislación en violencia intrafamiliar: Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Intrafamiliar (dof, 6 de julio de 1996).

Posteriormente, otras instancias expidieron diferentes leyes en torno a este tema:• En términos de salud en el año 2000, se expidió la Norma Oficial Mexicana

190, ssa, en la cual se reconoce que la violencia familiar es un problema de salud pública y por lo tanto debe destinar recursos y atención. (Modi-ficación a la Norma Oficial Mexicana Nom-190-SSA1-1999, para quedar como Nom-046-SSA.2-2005). Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención.

• Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, (dof, 2 de agosto de 2006). Se reformó la Ley, con el objeto de regular y garanti-zar la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres; lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la Nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado, promoviendo el empoderamiento de las mujeres y la lucha contra toda discriminación basada en el sexo. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el Territorio Nacional, con el fin de eliminar la violencia familiar, el acoso y el lenguaje sexista (dof, 14 de noviembre de 2013).

• La Secretaría del Trabajo y Previsión Social realizó una reforma a la Ley Laboral en México, octubre de 2011: quedó prohibido a los patrones exigir certificados médicos de ingravidez para el ingreso, permanencia y/o ascenso. Despedir y/o coaccionarla para que renuncie por embarazo, por

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cambio civil o por tener el cuidado de los hijos menores. Descanso de seis semanas por parto, acordar las posibilidades de lactancia. El hostigamiento y acoso sexual será sancionado (5,000 veces el salario mínimo o la rescisión de contrato). Asímismo, se agregó protección para la trabajadora doméstica; libre elección del lugar de residencia, contrato laboral, prestaciones, horario, tipo de trabajo, etcétera.14

• Las legislaciones en materia de convivencia, seguridad y violencia escolar. Actualmente se cuenta con más de 20 leyes estatales en dichas temáticas, hay decenas de iniciativas, puntos de acuerdo y exhortos en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los Congresos Locales y el Congreso de la Unión (2003-2014).

• Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, que tiene vigencia nacional. Es la primera y única norma jurídica que tiene a las mujeres como sujetos (dof, 1 febrero de 2007). Los artículos 1º, 2º y 14º fueron reformados. (dof, 20 de enero de 2009). La última reforma se publicó en dof, 15 de enero de 2013.

• Las disposiciones de esta ley son de orden público, interés social y de observancia general en la república mexicana. En la actualidad la mayoría de los 31 estados tienen sus propias leyes protectoras de los derechos de las mujeres a vivir una vida sin violencia, y tres de ellas con su respectivo reglamento.

• Los temas legales contemplan la violencia familiar, laboral, comunitaria e institucional. Atendiendo lo anterior con programas educativos y de prevención. Se le da énfasis a los feminicidios, y a la violencia contra las mujeres y hacia sus derechos humanos en el contexto público y/o privado.

14. En México, la participación de las mujeres en el mercado laboral pasó de 17.6% en 1970 a 41.8% en 2011. El 71.6% de las mujeres ocupadas son madres (35.8% tiene de 1 a 2 hijos). La participación econó-mica de mujeres solteras (36.4%) es mayor que la de hombres solteros (28.9%). Las mujeres invierten 87 horas (a la semana) en el trabajo del hogar y del mercado, 27.5 horas más que los hombres (59.5). Sistema de Información Estadística Laboral OLAP; Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, 1 trimestre 2011.Inegi, Mujeres y Hombres en México 2009.


Para cumplir con la legislación, se creó el “Sistema Nacional de Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres”, cuyo responsable es la Secretaría de Gobernación. El sistema promoverá que las entidades fede-rativas y los municipios establezcan políticas públicas en materia de violencia contra las mujeres, acordes con el programa y la política nacional integral elaborados al respecto.

Estructuras

El Estado, como parte de su política social, tendiente a disminuir las necesidades de estos grupos vulnerables va organizando instituciones: • En el estado de Colima, se creó el Centro de Apoyo a la Mujer (cam). 1983,

ahora Centro de Apoyo a la Mujer Griselda Álvarez, A.C.• Centro de Atención a la Violencia Intrafamiliar, cavi, de la Procuraduría

General de Justicia del Distrito Federal, en 1990. • Se conformaron otras instituciones de atención en la ciudad como las

Unidades de Atención a la Violencia Intrafamiliar (Uavif), en todas las delegaciones. 1999.

• El 12 de enero de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujer), como un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con perso-nalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

• El dif fue creado por decreto presidencial en 1977 a partir de la función del Instituto Mexicano de Protección a la Infancia y la Familia (impi), con el Instituto Mexicano de Asistencia a la Niñez (iman). En 1990 inició labores de atención a problemas de violencia en las familias.

Cada estructura conforma programas específicos para cumplir con la legislación y el objetivo de cada institución.

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Programas

Siguiendo el orden anterior:

• El Centro de Apoyo a la Mujer Griselda Álvarez A.C.: su programa previene y atiende a mujeres en situación de violencia intrafamiliar, sexual, a partir de orientación y apoyo emocional, concientización, empoderamiento, asesoría jurídica. En comunidades y barrios, escuelas y sociedad en general.

• El objetivo de cavi, de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, es brindar asistencia psicosocial, médica y socio-jurídica de la violencia intrafamiliar, y sobre todo el diseño de investigaciones para co-nocer las dimensiones del problema y de esta forma establecer diferentes políticas de prevención.

• Las Uavif, D.F., tienen la función de prevenir y atender a las personas que viven violencia, brindar asistencia social, psicológica, legal a los receptores (as), generadores (as) y familiares.

• Inmujer, como instancia rectora de la política de Estado en materia de igual-dad, del pnd 2007-2012, con el compromiso de promover acciones para fomentar una vida sin violencia ni discriminación, una cultura de igualdad a través de la Transversalidad de la Perspectiva de Género (pftpg). En 2010 se conformó en Programa dirigido a las Instancias de las Mujeres en las Entidades Federativas (imef) y las Instancias Municipales de las Mujeres (imm). Además, la institución cuenta con una “Línea Telefónica Vida sin Violencia”, diversos programas entre los que se encuentran “Pro-equidad” que otorga financiamiento a diversas organizaciones; un boletín quincenal, diversas publicaciones, y asume los objetivos del pnd 2013-2018.

• El dif integra a sus funciones la atención a la violencia familiar con un pro-grama que pretende promover actividades educativas y de capacitación al personal, para atender a los menores en las guarderías, centros hospitalarios y otras instituciones al igual que brindar orientación a los padres de familia (dif, 2003).

• La Secretaría de Seguridad Pública (ssp), a través de la Dirección General de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, presenta esta guía de


“Prevención de la Violencia Familiar”, misma que forma parte del Manual de “Prevención de la Violencia de Género en diversos contextos”; como una herramienta de trabajo, con el objeto de identificar la magnitud del pro-blema, reconociendo las causas, factores y consecuencias, en las relaciones familiares violentas, con el propósito de prevenir (Secretaría de Seguridad Pública, 2012).

• La ssp en coordinación con la sep y el snte han desarrollado la guía básica de prevención de la violencia en el ámbito escolar, con la finalidad de que sirva como herramienta de apoyo al docente, para abordar los temas de prevención del delito, violencia entre iguales (bullying) y violencia durante el noviazgo, desde una perspectiva de género. Ofrece conceptos básicos de noviazgo, enamoramiento, roles de género y violencia. Se plantean al-gunas conductas de riesgo y los tipos de violencia existentes, con el objeto de identificar cuándo se es víctima de violencia en el noviazgo, mismos que se pueden articular con los contenidos de las diferentes asignaturas del currículo, especialmente con Formación Cívica y Ética de primaria y secundaria (ssp, sep, snte: 2007).

• La Secretaría de Salud, a través del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, se ha propuesto desarrollar un programa especí-fico, que considera: el diseño y conducción de las estrategias y acciones que desde el sector salud se desarrollen para prevenir, atender y limitar el daño asociado a casos de violencia familiar, sexual y contra las mujeres. El establecimiento de los mecanismos de coordinación con el resto de las instituciones, de gobierno o de la sociedad civil, responsables o capaces de proporcionar otro tipo de servicios a las víctimas de violencia. El personal de salud tiene la posibilidad de realizar la prevención, detección oportuna y atención de casos de violencia familiar, a través de la prestación de servicios de salud (ssa; 2001-2006).

• El Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018), como parte de sus estrategias transversales se incluye la perspectiva de género. El Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2014-2018 (pipasevm). Demanda a los gobiernos a desarrollar y promover métodos para la incorporación de la perspectiva de género en la política.

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Los objetivos transversales son: 1. “Alcanzar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres y propiciar un

cambio cultural respetuoso.2. Prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y

niñas y garantizarles el acceso a una justicia efectiva.3. Promover el acceso de las mujeres al trabajo remunerado, a un empleo

decente y a recursos productivos, en un marco de igualdad.4. Fortalecer las capacidades de las mujeres para participar activamente en el

desarrollo social y alcanzar el bienestar.5. Generar entornos seguros, amigables, de convivencia familiar y social,

actividades de tiempo libre y movilidad segura para las mujeres y niñas.6. Incorporar las políticas de igualdad de género en los tres órdenes de go-

bierno y fortalecer su institucionalización en la cultura organizacional”.

(LXII Legislatura Cámara de Diputados, et al., Políticas públicas y presupuesto, Dossier Presupuesto).

Recursos

En el presupuesto público se refleja la importancia que el Estado otorga a un problema social, de tal forma, es posible comparar los montos destinados a diversos rubros y de ahí derivar su relevancia. Se trata de una manera objetiva de medir el peso específico frente a la magnitud de los problemas que no se reflejan en dinero sino en acciones que afectan la cohesión social, la cual es muy difícil de evaluar pues como hemos descrito, afectan diversos campos de la convivencia. Concretamente en el gasto financiero, del monto total del pef (Presupuesto de Egresos de la Federación) para 2015 (4 billones, 676 mil 237 millones, 100 mil pesos), lo destinado a diversos programas dirigidos a las mujeres, a la equidad de género, a las parejas y a las familias, que de una manera indirecta involucran el esfuerzo por la erradicación de la violencia, representa alrededor de 6 mil millones de pesos. A pesar del monto, éste constituye tan sólo 0.014% del total, lo que señala el tamaño del esfuerzo que tienen que hacer


el gobierno y la sociedad para aumentar los recursos destinados a este tema, tomando en cuenta, además, la característica de transversalidad y transferen-cias a estados y municipios (Decreto de Presupuesto de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015).

Si se triplicase la cifra, o sea 18 mil millones de pesos, ni siquiera llegaría al 0.5% del presupuesto, lo que muestra que la estrategia debe modificarse hacia la participación social activa de diversos sectores, grupos de la sociedad civil, académicos, profesionales, entre otros, con una mayor consciencia y educación en la que colaboren las instituciones a partir de la familia.

A partir de estos antecedentes, a continuación, se ofrecen algunas conclusiones.

Conclusiones

México se ha distinguido por Constituciones de avanzada que en ocasiones tienen poco que ver con la realidad del país: léase la de 1824 que asume el federalismo como un hecho (aún en construcción); la liberal de 1857 con una aspiración democrática (aún vigente), o la social de 1917 que postula la igualdad (pendiente). Todas ellas arrastran asignaturas inacabadas en sus propósitos. Por el otro lado, tales constituciones han servido de base para producir una vasta legislación de la que se derivan normas de distinta jerarquía. Este marco jurídico es en muchos casos inconexo, contradictorio, repetitivo al grado de confundir y/o diversificar su interpretación, acciones y programas en cada tema, constituyendo la VIF un ejemplo claro de este problema.

En cuanto a las políticas públicas, teóricamente éstas surgen del encuentro, discusión y negociación de actores múltiples con intereses diversos y propues-tas heterogéneas, que sin embargo van encontrando puntos de confluencia en los procesos, hasta poder emitir una o varias políticas públicas que fijan, sobre todo, responsabilidades socio- gubernamentales.

En nuestro caso, muchas de las políticas públicas surgen como iniciativa gubernamental, ya sea como impulso del Ejecutivo o de éste junto con el Legislativo. De ahí que el producto de tales deliberaciones sea un conjunto

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de políticas “gubernamentales” y no “públicas”, al carecer de la participación social organizada y/o ciudadana en lo individual.

Es indudable que los esfuerzos del gobierno y la sociedad han sido múltiples y se aprecian en la diversidad de programas –de los cuales se describieron sólo algunos–. Estas acciones, valiosas sin duda, no se reflejan de forma clara en los resultados; esto es, la disminución de la violencia de género e intrafamiliar.

“La mayoría de los argumentos utilizados en la gestión pública sobre lo que “hay que hacer” se apoya en evidencias circunstanciales y en el poder retóri-co”. Esto es así porque la experimentación controlada es rara, la evaluación cuidadosa casi desconocida, y los argumentos deliberativos sobre la gestión y la administración están dominados por “doctrinas o recetas” –muchas veces contradictorias–, que contienen supuestos sobre “causas y efectos” que pretenden guiar la acción” (Hood, 2000; p. 27, citado en Herrera).

Es necesario considerar que la aplicación de un esquema puramente reactivo para gestionar los reclamos, demandas y conflictos inherentes a la a la convivencia social inhibe la posibilidad de articular los intereses diversos de la sociedad y, por ende, de construir aquellos acuerdos indispensables para generar las condiciones de gobernanza15 que nuestro país exige.

Para ello es imperativo diseñar una estrategia basada en la participación y el diálogo de la ciudadanía entre sí y con la autoridad, para llegar a consensos que propicien y fortalezcan el tejido social. Con base en el diálogo, la inclusión, el respeto a las diferencias, la igualdad de trato y la convivencia en la pluralidad, será posible cimentar una plataforma adecuada para el desarrollo humano y económico de las familias mexicanas.

Al comenzar este nuevo siglo, las políticas dirigidas a la violencia intrafa-miliar aún carecen de una definición específica, de un campo bien delimitado y de una legitimidad evidente. Su diseño enfrenta diversas dificultades, más que políticas existen intervenciones dispersas y no coordinadas mediante programas y proyectos en materia de salud, educación, combate a la pobreza

15. Gobernanza “es la madurez de una sociedad en cuanto a su cultura política con el fin de compartir responsabilidades socioeconómicas y culturales, privilegiando la convivencia civilizada; en ella participan equilibradamente el gobierno, la sociedad organizada y los ciudadanos en lo particular” (Castelazo, 2014: p. 171).


y prevención y erradicación de la violencia, entre muchos otros objetivos. Asimismo, dada la transversalidad de los temas que les atañen, los programas y las políticas deben coordinarse apropiadamente (Arriagada, 2001).

Propuestas

Algunas líneas de buenas prácticas para alcanzar los objetivos de prevención y atención a la violencia de género-intrafamiliar, que sugieren y se aplican en otros países de acuerdo con su contexto son:

• Políticas claras, cumplimiento de la ley, ejecución y sanción legal efectiva.• Coordinación del gobierno con las ONG, asociaciones civiles, Instituciones

de asistencia privada con “expertise” –concepto que incluye experiencia, conocimientos y habilidades.

• Participación de diversos sectores, actores en colaboración con grupos de la sociedad civil, académicos, profesionales, funcionarios, líderes, entre otros.

• Incluir la participación de las mujeres y familias, sus experiencias con la violencia, sus demandas y sugerencias.

• Asegurar que se brinden servicios adecuados de salud, orientación legal y ética, con visión de género.

• Asegurar la confidencialidad y privacidad de las personas.• Promover el trabajo de redes entre las instituciones de gobierno, el sistema

de justicia, salud, educación, trabajo, etcétera.• Capacitación a los agentes, servidores públicos y personal que atiende este

problema.• Involucrar a los varones y niños en estrategias de prevención y acciones

proactivas a favor de la equidad.• Definir y establecer programas educativos obligatorios especialmente en

la educación media y media superior. • Promover la movilización comunitaria que involucre a todos los niveles

sociales, gobiernos locales, líderes comunitarios, etcétera.

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• Concientizar a los sectores público, privado y social, especialmente al comunicacional, para fortalecer el involucramiento de la sociedad civil en el problema.

• Aumentar los recursos destinados a los diversos programas, mediante la organización de un voluntariado nacional destinado a evitar la VIF.

• Finalmente, la definición de un sistema de evaluación con indicadores adecuados a la naturaleza y objeto de las distintas iniciativas para medir sus resultados.

Este conjunto de propuestas no es exhaustivo, pero si ambicioso; no obstante, sin orden y concierto será muy complicado atender esta evidente complejidad.

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Estado, desarrollo, bienestar y política social

CRISTI N A PIZ ZON IA 1

en este tr abajo se realiza una revisión de los diversos enfoques que analizan la construcción y transformación de la política social a partir de los cambios en el desarrollo económico y la formación de los Estados asociados. Se considera un período histórico desde la primera crisis del capitalismo en 1929, sus antecedentes en las anteriores intervenciones en la política social, la segunda crisis de la década de 1970 hasta la actualidad. Se revisa especialmente la construcción, desarrollo y debilitamiento del Estado de bienestar, y el con-dicionamiento sobre el concepto y puesta en práctica de los derechos sociales y la política social asociada.Se analizan los procesos económicos en los países centrales y sus efectos en los periféricos, con especial referencia a América Latina y el desarrollo de su política social, considerando los criterios de construcción de los derechos sociales y la ciudadanía social, así como los puntos débiles y la posibilidad de modificaciones.Palabras clave: desarrollo económico, crisis, Estado de bienestar, política social.

this paper will review the different approaches that analyze the construction and transformation of social policy based on changes in economic development and the formation of Associated States. The historical period considered goes from the first crisis of capitalism in 1929 and its antecedents in prior interventions in social policy, to the second crisis in the 70s and until now. Special attention is paid to the construction, development and weakening of the Welfare State, as well as to the conditioning regarding the concept and implementation of social rights and the associated social policy. Economic processes in core countries are analyzed, as are their effects on the periphery. Special reference is made to Latin America and the development of its social policy, considering the criteria for the construction of social rights and social citizenship, as well as weak points and potential modifications.Keywords: economic development, crisis, Welfare State, social policy.

1. Profesora-investigadora del Departamento de Relaciones Sociales, División de Ciencias Sociales y Hu-manidades, uam-Xochimilco.

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Introducción

Las dos crisis económicas mundiales transformaron la estructura del Estado capitalista. La de 1929 convirtió el capitalismo de libre competencia al capita-lismo del Estado benefactor; mientras que la de la década de 1970 impuso el modelo económico neoliberal minimizando al Estado, afectando fuertemente las características del Estado benefactor.

De manera conjunta la situación geopolítica mundial ha cambiado drás-ticamente desde un mundo bipolar con la influencia geopolítica de Estados Unidos y Rusia con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. A partir del siglo xxi el mundo se presenta multipolar con la emergencia económica de China, el reposicionamiento político internacional de Rusia y la formación de nuevos bloques económico políticos –brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), Unión Europea (ue), y nuevas agrupaciones regionales.

En estos contextos los cambios en los modelos de desarrollo fueron drás-ticos y dramáticos y con ello, las presiones sobre la riqueza, la distribución de la misma, el mejoramiento de la situación de la calidad de vida y el propio concepto de bienestar de la población se han transformado.

El papel del Estado se ha planteado y replanteado con las crisis del capitalismo, así como las ideologías dominantes, los modelos económicos pergeñados para superarlas y, obviamente, también el nivel de desarrollo diferencial entre los países. De este modo, se ha pasado de un Estado interventor a un Estado mínimo, pero sin poder desprenderse totalmente de sus funciones y su responsabilidad en relación con la sobrevivencia y calidad de vida de la población. Las políticas públicas, y especialmente las sociales se han transformado en consecuencia en el contexto de los cambios económicos nacionales fuertemente influenciados por los internacionales. El análisis de las políticas públicas se ha convertido en parte de un debate más amplio sobre la naturaleza del Estado y de éste en el contexto económico en el que se desarrolla.

En este trabajo realizamos una revisión de las políticas económicas inter-nacionales, la dinámica del Estado en relación con las mismas, las transforma-ciones en el Estado de bienestar y, consecuentemente en la política social que éste desarrolla, así como las distintas conceptualizaciones sobre el bienestar y la pobreza.

E S T A D O , D E S A R R O L L O , B I E N E S T A R Y P O L Í T I C A S O C I A L І 2 2 9

La política económica internacional y las funciones del Estado

En lo que sigue analizamos el desarrollo histórico de la política internacional vinculado con las funciones que ha cumplido el Estado en la dinámica del desarrollo económico internacional, considerando la relación entre el aumento de las intervenciones del Estado y el desarrollo económico y las dimensiones político-burocráticas y culturales-ideológicas.

Después de la Segunda Guerra Mundial, ante una Europa devastada y la preeminencia de Estados Unidos en el orden económico mundial, se firmaron los acuerdos de Bretton Woods (1944). En ellos se propuso el fin del protec-cionismo y surgió una política librecambista para liberalizar el comercio in-ternacional con el dólar como moneda de cambio adoptando el patrón oro. Se generó un nuevo orden económico internacional, acorde con las necesidades de la economía de los Estados Unidos que, con el 50% del pib mundial y el 7% de la población del mundo, necesitaba ampliar sus mercados a todo el globo; lo que ya se había anticipado con la puesta en marcha del Plan Marshall.2 Los países comunistas participaron, pero no ratificaron el Acuerdo.

Con su poderío industrial internacional, Estados Unidos derrotó la propuesta británica diseñada por John Maynard Keynes,3 que consistía en la creación de un órgano internacional con capacidad de emitir moneda internacional, en la que los países excedentarios financiarían a los deficitarios, de modo tal

2. El Plan Marshall (European Recovery Program) fue planteado en una cumbre el 12 de julio de 1947 y tuvo por objetivo la reconstrucción de los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, a la vez que contener el avance del comunismo. La Unión Soviética y los Estados del Este fueron formalmente in-vitados pero no participaron porque se exigía control externo de sus economías. Tuvo vigencia por cuatro años fiscales en los que Estados Unidos otorgó 13 millones de dólares de la época y servicios de atención técnica a los países que ingresaron a la Organización Europea para la Cooperación Económica (oece), precursora de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde). A Alemania se le condonó más de la mitad de la deuda. Si bien tuvo beneficios económicos y ayudó a la unificación euro-pea, su finalidad fue implantar las nuevas políticas librecambistas y el comercio internacional favorables a las necesidades de los Estados Unidos, convirtiéndose en el prestamista internacional para financiar la demanda hacia sus propias exportaciones. 3. Keynes propuso la creación de una Unión Internacional de Cooperación y la creación de una moneda (bancor) libre de la subordinación al oro. Lamentablemente sus ideas se toparon con la supremacía esta-dounidense, y abandonó las negociaciones con amargura. Sufrió un infarto cuando regresaba de Savannah y murió el 21 de abril de 1946 poco antes de cumplir 63 años.

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que se hiciera crecer la demanda mundial y se evitara la deflación, obligando a los países a mantener una balanza comercial equilibrada, con un mecanismo de reciclaje de los superávits de los países; fue la famosa disputa entre H. W. White, representante de Estados Unidos, y Keynes del Reino Unido. Estados Unidos, con el 80% de las reservas mundiales de oro, no estaba dispuesto a compartir su superávit. Se consideró el dólar como único medio de pago in-ternacional y se crearon los organismos internacionales reguladores, Banco Mundial (bm) y Fondo Monetario Internacional (fmi), con el que los países debían acordar sus políticas económicas para tener acceso a los créditos ante déficits en sus balanzas de pago.

En la década de 1970, el sistema capitalista en expansión entró en crisis por un proceso inflacionario que se exportó desde Estados Unidos hacia el mundo vía el aumento de masa monetaria, dado que con la Guerra de Vietnam y la Guerra Fría imprimió su moneda en exceso para financiar el desarrollo bélico. Ante la sobrevaloración de la moneda y la presión por el cambio a un patrón monetario oro-dólar que realizaron varios países europeos, el presidente Ri-chard Nixon (1969-1974) prohibió la conversión directa del dólar con el oro, y se abandonó en definitiva el patrón oro, con lo que desde entonces la economía internacional se rige por tipos de cambio fluctuantes. La crisis económica provoca el hundimiento del sistema financiero de Bretton Woods; la que se agrava con el incremento de los precios del petróleo y con el surgimiento de las pujantes economías de los países del sudeste y este asiático que presentan mayor dinamismo económico.

Posteriormente, con la disolución de la Unión Soviética luego del caos económico que desembocó en una crisis política,4 se verificó la caída del orden mundial bipolar formado por los Estados del Pacto de Varsovia,5 por un lado

4. Sin embargo, en los nueve países en que se celebró un referendo respecto de la continuidad de la Unión, el 76% de la población se pronunció a favor de la continuación, por lo que la disolución fue, para algunos historiadores, una decisión cupular. Con todo, los Estados fueron declarándose independientes de manera progresiva y se forma la Comunidad de Estados Independientes (cei), (Rusopedia, 2015).5. El Pacto de Varsovia se firmó en 1955 con posterioridad a la formación de la otan en el año 1949; ante la negativa de ésta de aceptar a la urss como aliada en el año 1954, con la finalidad de mantener la paz en Europa. Con posterioridad a la caída de la Unión Soviética ha reformulado sus objetivos y es la encargada de la seguridad de todo el hemisferio norte, incorporando a países del ex bloque soviético.


y los de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan)6 por la otra. El fracaso del socialismo como sistema político dejó libre al capitalismo para profundizar sus estrategias de maximización de ganancias en la configuración de un capitalismo salvaje, con consecuencias en el desempleo7 y el empobreci-miento masivos, el trabajo esclavo, la juventud sin perspectivas, los problemas ambientales de carácter global, las migraciones masivas; en un contexto de cambios tecnológicos en la informática, la biogenética y las telecomunicacio-nes que transformaron sustancialmente las nociones de tiempo y espacio. El pasaje de la dictadura del proletariado a la dictadura del mercado ha significado la pérdida de vidas y destinos para millones de personas. El costo político de privar de trabajo y seguridad social fue indudablemente alto.8

El capitalismo actual se parece más al anterior a la Primera Guerra Mun-dial, con la anulación de los derechos sociales; la privatización de los servicios públicos construidos por generaciones; la apropiación privada del agua, los combustibles fósiles, los bosques y el patrimonio natural –incluidos los códi-gos genéticos de plantas y animales–; junto con el descaro de las guerras de expropiación de varios países de Medio Oriente, disfrazadas de humanismo, democracia y libertad, en un rebrote belicista como el desplegado en la Segunda Guerra Mundial.

Las crisis desatadas en los países en desarrollo fueron objeto de un paquete de reformas “estándar” de acuerdo con el fmi, el bm y el Departamento del Te-soro de Estados Unidos conocido como consenso de Washington, presentado por primera vez por el economista John Williamson en 1989. Los pilares del consenso fueron la austeridad fiscal, las privatizaciones y la liberalización de los mercados. Williamson presentó diez puntos que consideraban políticas para la estabilización macroeconómica, la liberación económica en el comercio

6. Basada en el Tratado del Atlántico Norte o Tratado de Washington firmado el 4 de abril de 1949 como sistema de defensa conjunta, ante cualquier ataque externo a sus miembros.7. La idea de que con la tecnología se logrará el rescate de miles de empleos es cuestionable económica-mente y se la conoce como “el espejismo de Microsoft”.8. Martin y Schuman (1996), dos periodistas alemanes, pronosticaron que la globalización, como la máxi-ma interrelación económica mundial y la deslocalización de las empresas en la búsqueda de trabajo barato y hasta esclavo, tendría efectos negativos en la población.

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y la inversión y la expansión de las fuerzas del mercado, en una concepción centrada en el mismo.9 Se ha identificado al consenso de Washington con el cambio hacia las políticas orientadas al mercado que desplazaron al modelo keynesiano, conocidas como fundamentalismo de mercado y/o neoliberalismo, pero luego se pergeñó la versión II del mismo (Kuczynski, Williamson, 2003), con una suerte de cambios como la no inclusión de la inversión extranjera y la liberalización del sistema financiero e incluye el espinoso tema de la distribución del ingreso. El consenso de Washington continuó hasta la crisis financiera de 2008-2009,10 a partir de la cual en la reunión del Grupo de los 20 (G20) de Seúl del año 2010 se lo da por finalizado.

Las reformas previstas en el Consenso fueron impuestas como condición para el otorgamiento de créditos del bm y el fmi, que generaron desestabili-zación y fueron la causa de crisis en los países que las aplicaron como en el caso de Argentina (1999-2002). Joseph Stiglitz (2002) analiza con detalle las consecuencias nocivas de la globalización y de las políticas impuestas por el fmi, el bm y la Organización Mundial de Comercio (omc), para el desarrollo

9. Las diez recomendaciones expuestas por Williamson fueron: política fiscal para reducir el déficit, reduc-ción del gasto público especialmente en subsidios indiscriminados, ampliación de la base tributaria, tasas de interés, tipos de cambio competitivos, liberación de comercio con aranceles bajos, inversión extranjera directa, privatización de empresas estatales, desregulación y seguridad jurídica a la propiedad.10. La crisis tuvo su origen en el colapso de la burbuja inmobiliaria que provocaron las hipotecas subpri-me, generando problemas de liquidez, crisis bursátil y crisis económica a nivel internacional. La deuda fue transferida a mercados secundarios con lo que elevaron su costo y llegaron a ser más caros que las casas cuyas hipotecas soportaban. El economista greco australiano Yanis Varoufakis (2015) considera que la explicación subyacente se encuentra en un sistema de flujos económicos internacionales en que los su-perávits del mundo financiaban la expansión del doble déficit –público y comercial–, de Estados Unidos, sobre el que ha basado su hegemonía política y económica. La crisis puede rastrearse en la década de 1970 y sus síntomas son la financiarización, la regulación ineficaz de los bancos y la globalización, que permiten que el dinero internacional sea absorbido por Wall Street quien se encarga de prestarlo. Para mantener la financiarización, Wall Street generó un dinero tóxico, los cdo (Collaterized Debt Obligation), activos formados por hipotecas de distintos tipos de interés y de diferente riesgo de impago, empaquetados en un solo producto y los cds (Credit Default Swap), que son seguros contra el impago de una deuda, para el que no es necesario ser el titular de la propiedad. De modo que con los dos cds y cdo se gana tanto si se paga la deuda como si no se paga. Tal como lo describió Paul Volcker, director de la Fed durante los gobiernos de Jimmy Carter y Ronald Reagan y actual director del President´s Economic Recovery Advisory Board, la hegemonía estadounidense se ha construido sobre la desintegración controlada de la economía mundial (Brun, s. f.)


económico de las naciones, la calidad de vida de la población y las soberanías nacionales, con un especial análisis sobre el desempleo, la inflación y los mo-vimientos de capitales.11

Las economías más pobres sucumben a las condicionalidades del fmi –li-beralización de sus mercados, privatizaciones, disminución del gasto público, elevación de los impuestos, elevación de los tipos de interés para la atracción de capitales, entre las más importantes– para acceder a sus préstamos; y, si esto no es así, el país no podrá recibirlos de otros donantes sin su autorización (bm, ue y/o países independientes). Esto ha ocasionado recesión económica y crisis bancarias porque no se toman medidas suficientes para fortalecer los mercados de los países más pobres, especialmente en el mercado de capitales, prevaleciendo el flujo de dinero caliente, que entra y sale con rapidez en plazos cortos.

La intervención del Estado se justifica para socorrer empresas y bancos en problemas –muchas veces privatizadas por la nación–. Tal como lo afirmaba Stiglitz (2002), subsanar los problemas sociales y humanos producto de las políticas impuestas por el fmi sería más barato que la reestructuración de los mercados financieros. El problema no es si el Estado deba o no intervenir –ha-bida cuenta que sin su intervención no se puede regular nada–, sino en favor de quién lo hace o debería hacerlo.

Podría decirse que en el texto de 2002 la crítica de Stiglitz es relativamente suave ya que atribuye las crisis de las naciones pobres y deudoras a errores o desaciertos más que a políticas arteras para quedarse con los activos de las naciones más pobres, especialmente por el conocimiento que el autor tiene de las entrañas de las instituciones económicas internacionales y del Tesoro de Estados Unidos. Sin embargo en el año 2003, con Los felices 90. La semilla de

11. En este sentido, reconoce que el régimen soviético era más eficiente, próspero y solidario que el capita-lismo. En la transición del comunismo al capitalismo, el fmi preocupado por la velocidad en los cambios, promoviendo la liberalización de los mercados y la privatización de las grandes empresas de las naciones, deja de lado los problemas culturales, ambientales, los derechos humanos y la justicia social. En 1989 el porcentaje de población que vivía con menos de dos dólares diarios era del 2% y en 1998 el 23.8% (Stiglitz, 2002: pp. 191-234). En el proceso, en lugar de mejoras económicas, hubo importantes disminuciones sig-nificativas del pib; mientras que un alto porcentaje de la población mundial vive en la pobreza, la exclusión, el analfabetismo, la enfermedad y la miseria.

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la destrucción reconoce que los planeamientos ideológicos erróneos coinciden con intereses económicos, y redistribuye su conocimiento sobre la nocividad y perversión de los organismos internacionales.

Las reformas introducidas por el neoliberalismo desmantelaron en parte el Estado de bienestar con la idea de “liberar las fuerzas económicas”, disminuyen-do su protagonismo, reduciendo el gasto fiscal; pero, en los hechos no implicó crecimiento económico, control de la inflación y crecimiento de la economía real en sus tres sectores. Contrariamente, originó una orgía especulativa, aumentó el desempleo, disminuyó la seguridad social, los ingresos reales y, consecuentemente, incrementó la desigualdad social en todas sus dimensio-nes así como ralentizó el crecimiento económico mundial, configurando una de las crisis más graves del sistema con las hipotecas basura, obligando a un rescate bancario que duplicó la deuda pública de Estados Unidos. La crisis que empezó en el 2008 tuvo su origen en la pérdidas del sector financiero que el Estado cubrió con dinero ilimitado –más de 10 billones de dólares en Estados Unidos, el 13% de su pib–, debilitando al Estado y creando la dictadura de los bancos fallidos; socializando las pérdidas, preservando el sistema financiero sin estimular a la economía productiva.

Los pactos económicos explícitos van perdiendo contractualidad. Los acuerdos firmados en varios documentos de Bretton Woods tenían carácter vinculatorio, bilateral y multilateral y marcaron las políticas económicas a nivel nacional e internacional, configurando lo que luego se constituiría como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde).12

De manera diferente, el Acuerdo de Washington está constituido por com-promisos que ponen en funcionamiento los organismos económicos internacio-nales, cada vez más influenciados por organismos financieros privados. Como ya mencionamos, el Acuerdo nació finalizando un mundo bipolar –Estados Unidos-urss, Estados Unidos-Europa–; pero con el surgimiento de nuevas economías en el escenario internacional –China, sudeste asiático, organizacio-

12. Establecida en 1961, con el antecedente de la Organización para la Cooperación Económica Europea (oeec por sus siglas en inglés), del año 1948, creada para poner en funcionamiento el Plan Marshall finan-ciado por Estados Unidos.


nes mayores y menores, i.e. brics, Portugal, Italia, Grecia y España (pigs)–, y con la pérdida de la centralidad económica y política estadounidense, se arriba a una etapa que se podría denominar como de un multilateralismo basado en un capitalismo salvaje. Salvaje no sólo por cruel en relación a la depredación de poblaciones humanas, no humanas y al ambiente, sino porque trasgrede las propias reglas, la esencia misma del mercado, la competencia. En efecto, la nueva lógica opera impidiendo la competencia entre mercados similares, privilegia a las grandes multinacionales, controla y pondera sobre cualquier otro fin la reproducción al infinito del sistema financiero (especulación pura) y subordina a los Estados nacionales obligándolos a vender sus activos para el pago de la deuda, basando sus ganancias no en la innovación y la tecnología, sino en la renta financiera especulativa y en la sobreexplotación del trabajo, incluyendo la esclavitud.

Finaliza la primacía de la convertibilidad dólar, otras monedas tienen ahora un protagonismo económico internacional que no se había visto con anterio-ridad.13 En el escenario mundial actual hay nuevos países y organizaciones con liderazgo económico que han disminuido la influencia de Estados Unidos y de los organismos internacionales que regían la economía. No hay pactos ni acuerdos a la manera en que se produjeron en años anteriores; en tanto se verifica una cierta flexibilización del fmi y el bm ante situaciones críticas de

13. Por ejemplo la reciente devaluación de su moneda decretada por el Banco Central de China –el yuan–, ante la desaceleración de su crecimiento para dar una ventaja a sus exportadores, ha sacudido a los mer-cados internacionales, ha disminuido la probabilidad del aumento de las tasas de interés prevista por la Reserva Federal de los Estados Unidos (Fed) con la finalidad de incrementar los créditos prime y puede implicar una guerra de divisas con la segunda economía del mundo. Otros indicadores de la competencia con Estados Unidos y la conformación de un orden multipolar son: la creación de la Unión Euroasiática en 2015, basado en la unión aduanera de Rusia, Bielorrusia y Kazajstán ampliable a otros países de la Co-munidad Económica Eurasiática y la Comunicad de Estados Independientes; la venta de energéticos de Rusia a China y la Ruta de la Seda, en la que los intercambios se harían con moneda local –el rublo–, lo que marca otra debilidad de la hegemonía del dólar, creando un espacio común con capacidad de competir con Estados Unidos y Europa; la creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, liderado por China al que se agregaron como socios fundadores Reino Unido, Francia, Italia, Alemania; el Nue-vo Banco de Desarrollo (nbd), liderado por China y conformado también por países occidentales como Alemania, Francia y Reino Unido –sin Japón y Estados Unidos–, y que se presentan como alternativas a las entidades hegemónicas de occidente como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, dominados por Estados Unidos.

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los países. En la troika contra Grecia (fmi, bm y Banco Europeo, be), los dos primeros han mostrado una visión de más largo plazo con la intención de reactivar la economía con opciones de política económica con un carácter más desarrollista, en tanto que el be ha mostrado propuestas más rígidas, conjuntamente con el Mecanismo de Estabilidad (ex troika). Actualmente, las condicionalidades, si bien basadas en teorías económicas conservadoras, han mostrado ciertos matices y mayor flexibilidad, aparentemente con la intención de no provocar más problemas económicos a los países deudores. Sin embargo, los organismos internacionales dependen cada vez más de las condiciones que impone la banca privada internacional, lo que hace más incierto el panorama en relación a estas flexibilizaciones, con tratados autoritarios del tipo de “políticas de empobrecimiento del vecino”.

Las crisis de los países centrales se exportan al resto del mundo. La del año 2008 generada por la burbuja financiera de Estados Unidos le costó a México un decrecimiento del 6.7% en el año 2009 –comparando el segundo trimestre, mientras que la disminución entre los dos años fue de 4.5% Inegi, 2015–,14 con una deuda para el año 2014 del 26.1% de su pib –en el año 2010 representaba el 22.1% del pib–, que se calcula en 420,499.6 millones de dólares, (Banxico, 2014); asimismo China pasó de un crecimiento sostenido del 13% por dos décadas al 7.1% (Pérez Haro, 2015).

Esto muestra la trampa del capitalismo con la hegemonía del capital finan-ciero sobre el mundo productivo, el comercio y la vida de todas las personas, porque a partir de allí se han frenado los procesos de inversión que ponen en funcionamiento los mercados. Las condiciones de “austeridad” para el pago de las deudas frenan todo crecimiento económico, a la par que generan un proceso recesivo y el incremento de las necesidades. La estrategia de cobro formulada por los organismos internacionales implica la subordinación de los países, interviniendo sus Estados y abaratando los costos del trabajo. Subordinación que se da por la vía del estrangulamiento como en Grecia o a

14. La peor contracción fue la de México con mayor impacto que las de 1982 y 1994 y fue uno de los países de la ocde más lastimados. En el contexto de la región el impacto de la crisis fue menor que en Europa; las economías desarrolladas bajaron 3.6%, las economías en desarrollo 2.9% –excepto China e India que subieron– y en América Latina el 1.7% (Pérez Haro, 2015).


cambio de concesiones a la clase política vernácula que les permita el control y el enriquecimiento doméstico como en México.

Estas transformaciones implicaron cambios sustanciales en el Estado de bienestar tal como había sido construido a partir de 1946 con los aportes de los economistas británicos Beveridge y Keynes.15

Orígenes y transformaciones del Estado de bienestar

Los antecedentes en la consideración del bienestar del pueblo surgieron de manera acotada desde el despotismo ilustrado. La seguridad social de Europa occidental comenzó bajo la presión de los movimientos sociales, principalmente de los obreros, con concesiones muchas veces mínimas que se iban ganando y perdiendo de manera progresiva dentro de los estados liberal y democráticos.16

Ante la imposibilidad del sistema socioeconómico liberal de mejorar las condiciones de vida de la clase trabajadora, comienza la intervención del Es-tado para solucionar lo que se denominó cuestión social –término acuñado a fines del siglo xix–, criticando la visión que consideraba que el bienestar era responsabilidad de los individuos. Así, algunos estados comienzan a intervenir

15. A partir del “Informe Beveridge” que aconsejaba disminuir las desigualdades sociales redistribuyendo la renta, proporcionando seguridad social, se puso en marcha la construcción de un Estado con respon-sabilidad social aceptando la conceptualización de la ciudadanía social. Los aportes de los economistas ingleses Lord William Henry Beveridge (1879-1963) y John Maynard Keynes (1883-1946) fueron fun-damentales en esta construcción.16. Hay importantes antecedentes en los estados liberales como el surgimiento de la socialdemocracia a finales del siglo xix en Europa: el Partido Socialdemócrata español surgió en 1879, en Noruega en 1887, en Austria y Suiza en 1888, en Suecia en 1889 y en 1883 nace en Rusia la organización Emancipación del Trabajo, luego Partido Socialdemócrata. El que tuvo más influencia estatal fue el Partido Socialdemócrata alemán con el Programa de Erfurt de 1891, que sin perder de vista el objetivo del socialismo planteaba demandas inmediatas. Desde las políticas estatales, en el Reino Unido la política social de David Lloyd George (1863-1945), diputado por el Partido Liberal en la Cámara de los Comunes, Ministro de Co-mercio, de Hacienda y Primer Ministro entre 1916 y 1922. En Alemania, Conrad Adenauer canciller de 1949 a 1963 y precursor de la unificación alemana, propugnaba el desarrollo económico flexibilizando las fuertes condiciones de producción industrial –especialmente acero y carbón–, impuestas por los aliados con posterioridad a la guerra y organizando la economía social de mercado con su ministro de economía Ludwig Erhard.

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en la política social, i.e. las políticas reformistas de Otto von Bismark (1815-1898), Benjamin Disraeli (1804-1881), Giovanni Giolitti (1842-1928), el New Liberalism del Reino Unido, la Tercera República en Francia y el catolicismo social de la Iglesia católica.17 En este escenario, las reformas eran concesiones que el Estado se veía forzado a otorgar.

También las dictaduras proveyeron de protección social, como la Italia de Mussolini, la Alemania nazi y el Plan Quinquenal de Rusia que impusieron controles estatales para resolver la crisis de 1930 y otorgaron servicios a su población.

En el escenario posterior a la crisis del sistema capitalista del año 1929, la Segunda Guerra Mundial, y un mundo polarizado en el que el sistema comu-nista tenía como premisa una distribución más equitativa de la riqueza con una férrea conducción estatal que aseguraba las condiciones de salud, educación y acceso a la cultura, de manera universal, se propone dentro del capitalismo un sistema que garantice un mínimo de calidad de vida proveyendo servicios que satisfagan los derechos económicos, sociales y culturales considerados derechos humanos para toda la población. Este criterio de universalidad de la seguridad social especificaba como derechos la educación, la salud, el em-pleo, la cultura y los servicios públicos; y su cumplimiento era lo específico del Estado benefactor.

Claus Offe (1990) considera que los factores que desembocaron en el Estado benefactor fueron el reformismo socialdemócrata, el socialismo cristiano, las élites políticas y económicas conservadoras ilustradas y los grandes sindicatos como representantes económicos y políticos del trabajo; que consiguieron con sus luchas un conjunto de seguridades sociales para la población. En un período considerado “la edad de oro del capitalismo” (1950-1970), con un crecimiento sostenido no repetido en su historia (Hobsbawn, 1998: pp.

17. Hay varias encíclicas durante el papado de Leon XIII. La Encíclica Rerum Novarum sobre la situación de los obreros (1891), la Encíclica Graves de Communi Re (1901) en la que se realizan especificaciones concep-tuales que diferencian la postura de la Iglesia católica de otras opciones como el socialismo, la democracia cristiana y la socialdemocracia. La Encíclica Quod Apostolici Muneris (1878) se escribió ante el temor expe-rimentado por la revolución social y el avance del socialismo y el comunismo. La cuestión social alude a las condiciones sociales, políticas, económicas, culturales y morales de la clase obrera, pero considera que todas las clases sociales se encuentran involucradas.


260-265), sin épocas de hambrunas, con un incremento de la esperanza de vida y un crecimiento demográfico con duplicación de las poblaciones en menos de 40 años en África, Extremo Oriente y Asia. Etapa en la que Estados Unidos coloca su superávit de modo de asegurar suficiente demanda para sus productos, en dos áreas de influencia, Alemania y Japón, blancos fáciles por ser derrotados y humillados en la Segunda Guerra Mundial.

La idea del progreso indefinido, la industrialización, el dominio de la naturaleza sin conciencia ecológica y la masificación del consumo daban por sentado un estado de prosperidad en el que el progreso y el desarrollo signifi-caban acortar distancias o acercarse a los países desarrollados, especialmente a los Estados Unidos. La investigación y desarrollo (I+D) fue importante en el proceso y las innovaciones con alto contenido tecnológico dejaban sin trabajo a ciertos sectores de la clase trabajadora.18

Los tres principios del Estado benefactor fueron intervención directa o in-directa del Estado en la economía; implementación de programas sociales para satisfacer las necesidades de la población, fortaleciéndola económicamente y aumentando la demanda de productos; y un sistema democrático de partidos.

Esta propuesta política de modelo de Estado y de organización social, resultó en un pacto social que permitía paliar los males de la pobreza, desem-pleo, enfermedades, por medio de la cooperación social; lo que garantizaba consenso e integración social a la vez que reforzaba valores sociales y éticos. El incremento del empleo y las mejoras implicaron un aumento de la demanda de productos que estimularon la economía.

La segunda crisis del capitalismo (1970) tuvo dos caras desequilibrio macro-económico – expresado en inflación, bajo crecimiento económico, desempleo y desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos– y productividad, con una drástica caída –que se relaciona con el patrón de acumulación y el crecimiento a largo plazo (Villarreal, 1986).

18. Es posible considerar este período como una prolongada etapa de expansión en la serie de ciclos de onda larga, de acuerdo con el modelo de Kondratiev (1925) retomado por Schumpeter (1935), quien incluye las revoluciones tecnológicas como creadoras de los sectores económicos detonadores del cre-cimiento. A pesar de las contribuciones al pensamiento económico y a la propia economía de la urss, Kondratiev fue fusilado en las purgas de Stalin en 1938 por oponerse a la colectivización forzada.

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Como consecuencia no había recursos suficientes para cumplir con las demandas de los programas sociales y la burocracia estatal; y comienza la etapa de las políticas de estabilización –que a su vez fueron el preámbulo del planteamiento neoliberal hasta hoy imperante– basadas en las teorías del exceso de demanda y de sus soluciones a partir de la política monetaria; es la época de la difusión de la teoría monetarista de Milton Friedman.19 Este autor postulaba que el mercado no es perfecto pero las políticas gubernamen-tales implican mayor imperfección, además aseguró que la liberación de los mercados conduciría finalmente a la democratización política (Friedman, 1992). Este modelo fue puesto en práctica de manera extrema en Inglaterra por Margaret Thatcher y en Estados Unidos por Ronald Reagan.

La opción del libre mercado para las naciones más pobres mientras que las grandes potencias industriales mantienen un proteccionismo real sobre muchos productos implica que el costo de la crisis será pagado por los secto-res medios y bajos y por las naciones más pobres. La puesta en práctica de un neoliberalismo a ultranza no parece viable en las condiciones de un sistema democrático, pero es viable si el aparato político ideológico del Estado funciona como represor de todos las posibles levantamientos sociales y si las naciones más desarrolladas vulneran a las naciones menos desarrolladas en sus capaci-dades de negociación, debilitando también a las organizaciones sociales que tradicionalmente pactaban con los Estados. Abolir el Estado de bienestar es imposible, implicaría la abolición de la democracia política y los sindicatos; pero el problema es la disminución progresiva de su poder en el mundo de las relaciones sociales y entre el capital y el trabajo.

El fin de la etapa de bonanza cambió las perspectivas en relación con las responsabilidades del Estado tanto respecto de la existencia en los hechos de los derechos adquiridos como de las modalidades de entrega de esas ayudas; aun cuando se reconociera que la función del Estado sea proveer una vida digna a la población desde el punto de vista liberal.

19. Premio Nobel de Economía 1976 por sus análisis sobre el consumo, historia y teoría monetaria y la de-mostración de la complejidad de la política de estabilización. En la teoría de Keynes el consumo depende del ingreso del período, mientras que en la de Friedman, depende del ingreso permanente o a largo plazo, poniendo el acento en las expectativas y proyecciones de los consumidores.


Los límites del Estado benefactor, la imposición del neoliberalismo y la actual situación de deterioro social que no va acompañada por el crecimiento económico que sería posibilitado por la libertad de los mercados –tal como lo pregona el neoliberalismo–, implican reconsiderar las posibilidades de transformación del Estado contemporáneo.

El propio Estado benefactor tiene problemas insalvables en la operación del proteccionismo e intervencionismo en las actuales relaciones de producción del mundo globalizado. Offe (1990: p. 139) advierte sobre la relación entre Estado de bienestar y rentabilidad de la economía

El Estado de bienestar en sí depende altamente de la prosperidad y la continua rentabilidad de la economía. Aunque haya sido proyectado como cura para algunas enfermedades de la acumulación capitalista, la naturaleza de la enfermedad es tal que puede forzar al paciente a no emplear la cura.

La decadencia o descomposición de las políticas económicas inspiradas por Keynes (Touraine, 1997) ponen en la mesa la necesidad de la reforma del Estado, no sólo por las presiones del neoliberalismo, sino porque en sus versiones tradicionales de proteccionismo e intervencionismo no responde a las relaciones mundiales de producción e intercambio, especialmente en los países no desarrollados.

En términos generales, es función de los Estados proveer al bienestar gene-ral, por lo que hay una revisión de su protagonismo cuando “falla el mercado”. La filosofía política liberal reconoce la función del Estado en el bienestar de su población, tal como lo define Rawls (2006) en su teoría de justicia como equidad, en la que revisa el concepto de justicia distributiva basada en variantes del contrato social,20 diferenciándose de los anteriores con la utilización del concepto de posición original y velo de ignorancia.

20. John Rawls (1921-2002) enlaza los principios de libertad e igualdad, basado en la posición original con el velo de ignorancia; lo que permitiría que las partes escogieran hipotéticamente principios de justicia que fueran aceptables para “todos”, superando al utilitarismo –“el mayor bien para el mayor número de personas”– y el libertarismo –basado en la filosofía individualista con mínima intervención del Estado y el libre mercado.

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Sea como un principio basado en la responsabilidad social o moral del Es-tado, el bien común o el contrato social, o de objetivos en relación a promover el interés público, con los beneficios de una inversión social que disminuya el malestar, aumente la cohesión social y la productividad; en la lógica en que los costos de mantener el bienestar serían menores a los gastos de no hacerlo, los modelos de bienestar han cambiado sustancialmente con el neoliberalismo.

La cuestión está en la consideración del bienestar como un derecho social, la construcción de una ciudadanía social al estilo de Thomas Marshall (1997), en tanto toda ciudadanía implica el ejercicio de derechos civiles, políticos y sociales.21

Las teorías sobre el bienestar

La economía del bienestar relaciona eficiencia económica y bienestar social, considerando los logros del mercado y la asignación de los recursos, así como los criterios de la intervención gubernamental. En la concepción dominante se pone el énfasis en las virtudes de los mercados de competencia perfecta como mecanismo para asignar los recursos escasos de una economía y, en el mismo sentido, los teoremas del bienestar22 señalan la identificación entre asignaciones eficientes y equilibrios walrasianos. Sin embargo, se verifican muchas condiciones en las que los mecanismos de mercado no son aplicables: inexistencia de competencia perfecta, monopolios, información asimétrica o incompleta entre los agentes, problemas de decisión pública que no pueden dejarse al mercado, etétera (Plata Pérez, 1999). Se complejiza el análisis de la economía del bienestar.

21. Thomas Marshall (1893-1981) analiza el desarrollo histórico de los derechos: civiles en el siglo xviii, políticos en el xix y sociales en el xx, atendiendo a la historia de Inglaterra. Introduce el concepto moderno de derechos sociales, a los que se accede por ser ciudadano, no por pertenencia de clase; aunque no impli-ca la destrucción de las mismas o de la desigualdad.22. Los teoremas fundamentales de la economía del bienestar consideran que cualquier equilibrio com-petitivo walrasiano lleva a la distribución eficiente de recursos de Pareto y su inverso, el óptimo de Pareto se obtiene en un equilibrio competitivo. Es importante recordar que las asignaciones de equilibrio walra-siano dependen de la distribución inicial de los recursos y/o de la definición de los derechos de propiedad sobre éstos.


Lerner (1951)23 propone utilizar el concepto y la función de eficiencia dis-tributiva, con la condición de que la distribución del ingreso iguale todas las utilidades marginales del mismo; con la idea de que la igualdad económica dada una determinada cantidad de riqueza produce mayores beneficios so-ciales, buscando el equilibrio entre la igualdad y los incentivos para aumentar el total de ingresos para dividir; logrando de este modo lo que él denomina la felicidad. Lerner propuso un sistema de socialismo de mercado diferente de la economía planificada, que fue considerado como una tercera vía.

Por otra parte, Arrow (1951), economista neoclásico posterior a la Segunda Guerra Mundial, construyó el “teorema de la imposibilidad” en el que establece que es imposible generar un método de agregación que sea racional, eficiente, general y democrático24 a la vez, y encontró incompatibles las condiciones que posibilitarían la agregación de utilidades individuales en una función de bienestar social.25 El bienestar social no es función de bienestares individua-les, por lo que es necesario considerar condiciones mínimas de racionalidad y equidad en el contexto del desarrollo de la teoría de la elección social en la que se consideran un conjunto de propiedades deseables como universalidad, criterio de Pareto26 débil, ausencia de dictadura, relación positiva entre valores sociales e individuales. Sen (1976) contribuye a la teoría social de Arrow es-pecificando las condiciones en las que el “teorema de la imposibilidad” puede utilizarse en el campo de la “elección social”; explicando que se pueden deducir las preferencias sociales a través de las individuales, construyendo indicadores

23. Abba Lerner (1903-1982) hizo importantes aportaciones a la economía, pero no tuvo el reconoci-miento que tuvieron otros economistas.24. La teoría de la elección social ha trabajado sobre las posibles salidas al teorema de la imposibilidad modificando las reglas admitidas en el teorema. Consultar al respecto el artículo de Plata Pérez (1999).25. La economía del bienestar clásica puede identificarse con el utilitarismo clásico, que define como so-ciedad justa la que logra maximizar la suma de las utilidades individuales. Una sociedad justa debe dis-tribuir la utilidad cardinal que debe ser interpersonalmente conmensurable, y que constituye la métrica del bienestar. En la nueva economía del bienestar (Bergson, 1938) se postula un cambio de métrica, de la cardinal a la ordinal, maximizando la función de bienestar se obtiene el óptimo de Pareto.26. El óptimo de Pareto es una situación que no se puede modificar sin perjudicar al menos a otro. Esto puede implicar eficiencia, pero no es un indicador de igualdad o de bienestar de la sociedad en su conjunto, a la vez que pueden existir situaciones deseables para la sociedad a pesar de que no se cumple el óptimo de Pareto (Sen, 1970, cap. 10).

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de bienestar con una nueva métrica por medio de comparaciones interperso-nales. En sus trabajos rechaza las concepciones utilitaristas y bienestaristas por tener una visión reduccionista de lo que significa el bienestar para las personas y propone un concepto ampliado de bienestar.

Sen (1997) relaciona la economía del bienestar con la teoría del desarrollo, contribuyendo a la teoría de la elección social y a los problemas de la distribución del ingreso, amplía el concepto de bienestar incluyendo la libertad y la justicia en el cálculo de desarrollo de las naciones.27 Adicionalmente, considera el enfoque de las capacidades que permitirían convertir los derechos en libertades reales, entendidas como la libertad positiva, definida como ausencia de coacción, la capacidad de ser o hacer algo –en contraposición a la libertad negativa–, pensada como las “libertades sustanciales” que forman parte del desarrollo (Nussbaum, Sen, 1993). Esto enriquece la idea de justicia rawlsiana, al introducir el concepto de igualdad de oportunidades que refiere a incrementar las posibilidades reales de elección. Sen considera que lo que crea bienestar no son los bienes sino las oportunidades y capacidades que permiten su posesión; la utilidad clásica basada en la cantidad de bienes no mide bienestar (Plata Pérez, 1999).

De manera inseparable con el estudio del bienestar,28 se estudia la pobreza, especialmente la nueva pobreza en el capitalismo globalizado con un indivi-dualismo creciente; no ya la clase obrera pauperizada, sino los que están de más, los supernumerarios –inempleables, desempleados, precarios– en un contexto de debilitamiento de los vínculos sociales (Castel, 1997).

El estudio de la pobreza se centra tanto en la identificación de los pobres como en la definición de las características que posibiliten la agregación. Los criterios de caracterización utilizados varían con las distintas posturas teóricas, ideológicas y políticas. El criterio biológico en términos de las ingestas alimen-tarias mínimas es criticado porque las diferencias entre los individuos deter-minan diferencias en las necesidades y, por consiguiente, en la alimentación. El

27. Estos criterios se aplican en la construcción del Índice de Desarrollo Humano (idh) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud).28. El bienestar se puede medir en términos de utilidades o dinero (cardinalmente) o en eficiencia de Pa-reto (ordinalmente). Ambos análisis se conjuntan en los estudios costo-beneficio, en los que se incluyen estimaciones de valores monetarios de beneficios subjetivos.


enfoque de la desigualdad no mide necesariamente pobreza, ambos conceptos están relacionados pero son diferentes, en realidad mide el alejamiento entre los pobres y el resto. El enfoque de la privación relativa, más sociológico, pre-cisa de una referencia, de lo que se considera justo y con derecho a tener. Para Sen, hay un núcleo de privación absoluta, como el hambre, la desnutrición y otros sufrimientos que ponen en peligro la vida de las personas. La definición política de la pobreza intenta equilibrar los deseos y las posibilidades de una comunidad, atendiendo a los estándares de necesidades con la concepción política predominante. La conceptualización de la pobreza como juicio de valor la considera reprobable de inicio y, por lo tanto, se debe eliminar.

Relacionado con la política social Simmel (1908), desde una perspectiva constructivista, define relacionalmente a la pobreza como la que recibe socorros o debiera recibirlos, lo que le da un papel social específico en el que emerge cuando la sociedad la reconoce como tal, como una condición social, en la que es un sujeto de derecho. Para Simmel, la existencia de una pobreza objetiva, de acuerdo con la carencia de recursos objetivamente determinada, es objeto de lo que se denomina beneficencia pública,29 y se acerca a la concepción de política social moderna, dejando la asistencia privada al auxilio en circunstancias personales –léase no objetivas–, que considera debieran tener menor proba-bilidad de engendrar pobreza. El objetivo último de la beneficencia moderna no es acabar con la pobreza sino mantener el statu quo con los mínimos costos posibles (Fernández, 2000).

La propia clasificación de pobre simboliza su desclasificación formal, ya que se les categoriza por lo que se hace con ellos y no por lo que ellos hacen (i.e. ocupación) y está definido por atributos negativos y la falta de expectativas sobre su contribución social, lo que lleva a su invisibilización, misma que se ve reforzada por la importancia asignada al éxito y a la sociedad opulenta30

29. Simmel escribió este texto en 1908, por las circunstancias de la época en que no se había desarrollado una política social como tal, por lo que la denomina beneficencia social.30. En La sociedad opulenta, John Kenneth Galbraith (1908-2006) advierte que la brecha entre pobres y ricos y la desigualdad de los ingresos se ahonda cada vez más pero que pasa desapercibida a través de la elocuencia política y el poder con que ese ingreso es defendido y por la penetración de lo que el autor denomina “sabiduría convencional”, que es el obstáculo para reflexionar sobre las nuevas circunstancias.

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en los medios de comunicación. Entrar a la categoría de pobre implica una degradación social con la pérdida, entre otros derechos, a la privacidad, son escrudiñados en sus necesidades y en los bienes y servicios que se les otorgan.

Como vemos, en los análisis del bienestar, así como en la definición de la pobreza, surgen de manera recurrente y desde distintas visiones teóricas los bienes, servicios y características que la población tiene derecho a gozar; con lo que se conformaría la ciudadanía social y, por lo tanto, las políticas sociales para cubrirlos.

La búsqueda de opciones

Ante la falta de control y crisis del modelo fordista de producción, el capitalismo se transforma globalizando las actividades económicas centrales, flexibilizando la organización, con mayor poder de las empresas sobre los trabajadores (Holloway, 2003);31 transformando el proceso productivo a través de la revolución tecnológica; a la vez que de manera creciente el sistema considera a los excluidos como económicamente inactivos.

El debilitamiento de los sindicatos y de otras organizaciones sociales es una fracturación de lo social y el surgimiento de un proceso de individualización creciente. Con el mito del éxito que proclama que todas las posibilidades están abiertas a todos los individuos –“de la Cabaña del Tío Tom a la Casa Blanca”–, se alejan de las instituciones y los colectivos sociales, del sentido de pertenencia, de las tradiciones, transformando a los individuos en responsables de sus vidas en la sociedad mundial del riesgo.

Los efectos devastadores de las políticas de reestructuración económica planteadas por el neoliberalismo no pasan inadvertidos ex ante y ex post al proceso y se construyen otras propuestas que tratan de armonizar la relación mercado Estado sociedad.

31. Holloway (2003 [1987]) en “La Rosa Roja de Nissan” considera que el surgimiento del neoliberalismo propuesto por Margaret Thatcher se relaciona o puede explicarse por la derrota de los sindicatos, el triunfo de ideas más autoritarias en la dirección de empresas y por la reafirmación de la autoridad y el poder de mando de las mismas, lo que constituye la precondición para todo lo demás. En su análisis no separa lo político de lo económico que, al interior de la fábrica, alude a quién tiene el poder de mando.


Müller-Armack (1963)32 acuña el concepto “economía social de mercado”, como una tercera vía entre la economía dirigida y la de libre mercado; la primera por ineficiente y la segunda porque no es capaz de crear una sociedad estable basada en principios éticos. Con la intención de renovar la socialdemocracia, Giddens y otras aproximaciones teóricas y políticas proponen la tercera vía que considera un sistema de economía mixta junto con un gobierno reformista o de centro. Esta postura rechaza tanto la ideología del laissez faire del mercado como su control absoluto propuesto por el marxismo leninismo. Sin embargo, en la defensa de la globalización, de la democracia y del libre mercado que realiza Giddens en su libro Un mundo desbocado: los efectos de la globalización en nuestras vidas (2003), no considera la problemática de la excesiva acumulación de la riqueza, el empobrecimiento de las mayorías especialmente en los países menos desarrollados y la crisis ambiental que amenaza la vida del planeta.

Beck, Giddens y Lash (1997) acuñan el concepto “modernización reflexiva” aludiendo al fin de las certezas de la sociedad industrial y el tránsito a la sociedad del riesgo, liberando a los individuos de las estructuras colectivas –sindicato, clase, nación–, quienes tienen una capacidad de reflexión sobre su vida, basada en el conocimiento y en las experiencias cotidianas. El sociólogo alemán Beck (1998) desde una posición crítica frente a las teorías sobre el posmodernismo, advierte sobre los riesgos sociales, políticos, económicos e industriales que en la sociedad moderna no están controlados institucionalmente; así como sobre los problemas ecológicos, la individualización y la globalización. En esta “mo-dernidad reflexiva” el riesgo es un constructo social, no necesariamente una probabilidad. Estas posturas –especialmente la de Beck–, están fuertemente influenciadas por las experiencias europeas.

En la medida en que los riesgos son inconmensurables y no se pueden controlar, el hombre se encuentra en estado de riesgo y de incertidumbre. ¿Cómo defenderse de una situación en la que el propio sistema político pone

32. Müller-Armack combina elementos del neoliberalismo alemán y la visión social cristiana. Fue un eco-nomista clave en la reestructuración de la economía alemana posterior a la Segunda Guerra Mundial co-nocida como el “milagro alemán”. La Escuela de Friburgo toma elementos del trabajo de Müller-Armack, pero no considera –como este autor lo hace–, que el Estado debía tener una política social permanente y que la economía debía estar al servicio de la humanidad.

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en peligro la vida de las personas e incluso la propia existencia del planeta? En este contexto es evidente la devaluación de la política y de lo político y comien-zan otros protagonismos de organizaciones más cercanas a la población, ong, nuevos movimientos y grupos con contenidos específicos, que no trascienden y no inciden en la y lo político, pero que actúan en defensa ante los crecientes riesgos e incertidumbres.

En el ámbito de la política real, una posición menos drástica en relación al neoliberalismo se encuentra en la visión de los jefes de Estado de los países centrales y europeos,33 quienes consideran la posibilidad de un cierto protago-nismo del Estado en la economía y la seguridad social, en una flexibilización que también se verifica en lo económico en el tratamiento de las crisis de los países por los organismos internacionales que otrora se caracterizaban por su rigidez (fmi y bm). Las voces se alzan desde distintos contextos, el Papa Francisco I ha criticado de manera recurrente el capitalismo salvaje con su economía de exclusión, la cultura del descarte y la precariedad laboral.34

Otra postura que liga principios ético-filosóficos con la economía en la búsqueda de garantizar una libertad real de todos, es la propuesta de la renta básica universal –no focalizada–, definida como un ingreso pagado por el Estado, como derecho de ciudadanía, se trabaje o no y con independencia del ingreso. Esta propuesta tiene origen en el libro seminal del filósofo y activista político Philippe van Parijs Libertad real para todos (1996) con la intención de defender la ciudadanía social. En el año 2001 inicia la Red de Renta Básica

33. Angela Merkel en Alemania, Sarkozy en Francia y otros jefes de estado de la Unión Europea consideran que la ralentización de la economía –no necesariamente crisis–, no conduce de manera irremediable a la reducción de las acciones del Estado. En este sentido, el editorial del 7 de mayo de 2009 de The Economist plantea “At the April G20 Summit in London, Nikolas Sarkozy and German’s Angela Merkel stood shoul-der-to shoulder to insist pointedly that thus recession was not of their making. …Mr Sarkozy… now de-clares laissez-faire a broken system. .. Jean Baptiste Colbert once again reign in Paris. Rather than challenge dirigisme the British and Americans are busy following it. Gordon Brown is ushering in new financial rules and higher taxes, and Barack Obama is suggesting that America could copy some things from France”.34. Plasmados en las Encíclicas Laudato Si y especialmente Evangelii Gaudium, con argumentos que la se-paran de la Encíclica Centesimus Annus del Papa Juan Pablo II (1991) que conmemoraba los cien años de la Encícilica Rerum Novarum del Papa León XIII. En el tenor de Laudato Si, la Iglesia Luterana Alemana aconseja a sus feligreses no invertir sus ahorros en proyectos que impliquen la explotación de los combus-tibles fósiles.


(www.redrentabasica.org), que se integra en el año 2002 en la organización internacional Basic Income Earth Network (bien). La propuesta comienza en los países europeos. Si bien tiene claridad respecto de sus objetivos, hay abun-dante discusión sobre la implementación económica y los cambios políticos que son necesarios para ello. Además está en debate la posibilidad real de que la renta básica incondicional y su incremento gradual pueda constituir una “vía capitalista al comunismo” en la medida en que encauce la dinámica del capitalismo incrementando la redistribución del producto social según las necesidades de cada uno.

De acuerdo con Boron, (2003) ha comenzado un proceso de agotamien-to de las experiencias neoliberales, en la medida en que no tuvieron el éxito esperado ni resolvieron los graves problemas de las economías capitalistas desde la década de 1970, y se ha profundizado la desigualdad y la miseria. En su análisis, es interesante la idea de que la propia instauración de la democracia socavaría al capitalismo, en la medida en que son irreconciliables. Otros autores, dentro del esquema capitalista neoliberal atenuado consideran la necesidad de una nueva agenda social en el marco de una nueva estrategia de desarrollo económico y social (Draibe y Riesco, 2009).

El Estado de bienestar en América Latina

El Estado de bienestar está acotado espacial –en los países desarrollado–, y temporalmente –desde la segunda posguerra mundial hasta la década de 1970 con la crisis del keynesianismo y el pleno empleo–, por lo que probablemente sólo subsista como tal en algunos países desarrollados económica y democrá-ticamente, i.e. los países nórdicos.

La propia definición del Estado de bienestar y sus intervenciones no tiene un límite preciso, dependen de los recursos disponibles y de la parte de éstos que los gobiernos estén dispuestos a invertir en él; su esencia es la intervención gubernamental en orden a garantizar a los ciudadanos un conjunto de servicios como derecho político –no como caridad–; y es el origen de la mayor parte de las políticas contemporáneas.

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El Estado de bienestar se enfrenta a una crisis que tiene al menos dos frentes: el surgimiento y profundización de desigualdades que justificaban su creación y desarrollo (i.e. minorías, jóvenes, mujeres) y la crisis económica que frena los “gloriosos treinta años” de crecimiento ininterrumpido y sus consecuencias internacionales. Los análisis sobre el Estado benefactor35 se focalizan en las causas y modalidades de su desarrollo y la interpretación de las crisis contemporáneas que ha sufrido (Meny y Thoenig, 1992); mientras que los de la crisis se centran en tres dimensiones: la económica –separación entre demandas y recursos–; la gerencial –sobrecarga gubernamental– y la político ideológica –conciliación entre Estado benefactor y democracia.

En los países desarrollados los modelos de Estado de bienestar van de mayor a menor cobertura de la política social. Por ejemplo, en la Unión Europea, el modelo nórdico es el de mayor cobertura, considera la protección social uni-versal basada en el principio de ciudadanía, accediendo a los beneficios con mínimas condiciones; esto se verifica en estados democráticos con respeto a los derechos humanos, pleno funcionamiento del estado de derecho y pactos sociales entre el Estado y los trabajadores. El modelo aplicado en Francia es similar al anterior, orientado por el principio de asistencia basado en el sistema de seguros. En el Reino Unido hay menores medidas preventivas y una asis-tencia social cuyos beneficios dependen en parte de los ahorros, dirigidos a la población económicamente activa. Los países con un desarrollo posterior en las décadas de 1970 y 1980 tienen menores gastos en asistencia social, con acceso condicionado a las prestaciones.

El Estado benefactor que surge en los países desarrollados es diferente al que se ha implementado en los países no desarrollados, donde se ha construido a imagen y semejanza con las limitaciones de sus economías, su desarrollo demo-crático, el poder de las organizaciones sindicales y otras organizaciones sociales, pero también asumiendo otras funciones en el desarrollo de las nacionalidades.

En el proceso de industrialización de América Latina, el Estado de bienestar, como mecanismo de redistribución de los ingresos y atento a las necesidades

35. El término Welfare State aparece en 1941 durante la Segunda Guerra en Gran Bretaña en oposición al Warfare nazi.


de las mayorías, tuvo también la función de consolidar a las sociedades como nación aplicando los criterios de la modernidad: educación, alfabetización e imposición de una lengua, conjuntamente con los valores que ésta porta. A la vez que generó las instituciones que permitieron la realización de un pacto social que proporcionó las bases de las relaciones sociales y de pro-ducción necesarias para el desarrollo del capitalismo. Cuando este modelo se agota y se frena el crecimiento económico, se impone un mecanismo de redistribución negativa del ingreso, concentrándolo en pocas manos y po-larizando económica y socialmente a las sociedades, a la vez que redefine las relaciones sociales y los mecanismos de distribución y redistribución de la producción social. La relación entre crecimiento económico y redistribución del ingreso a la manera de Kuznets (1963), así como la teoría del trickle down36 se han refutado con datos empíricos, uno de los más recientes es el trabajo de Thomas Piketty (2014) en el que afirma que el mayor crecimiento de la tasa de acumulación de capital respecto de la tasa de crecimiento de la economía, incrementa la desigualdad, ante lo cual es necesaria la intervención del Estado para lograr la redistribución de la riqueza.37

En este contexto el neoliberalismo critica al Estado de bienestar por ineficiente y caro, proponiendo la reducción del mismo, de los programas de desarrollo y asistencia sociales con objeto de estimular la economía, recuperando la noción de Estado del liberalismo clásico. Se orientó la política económica a estabilizar la economía, disminuir el déficit público y, especialmente, al pago de la deuda

36. Trickle down economics es el término peyorativo que se le dio en Estados Unidos a la teoría del goteo, política económica que sostenía que beneficiando a los ricos, especialmente con la disminución de los im-puestos, su riqueza gotearía a las capas más bajas de la población. Se suele incluir el término en el más am-plio de Reaganomics que designa a las políticas económicas iniciadas en la presidencia de Ronald Reagan.37. El trabajo de Piketty ha recibido elogios como los de Robert Solow, Paul Krugman y Joseph Stiglitz, tres premios Nobel de economía. Pero también críticas. El debate y las críticas fueron compilados por Eskenazi y Hernández (2014), con catorce artículos de economistas renombrados, aunque hay ausencias notables como las de Varoufakis (2014), Rognlie, Wade, desde distintas perspectivas. Las críticas refieren a cuestiones políticas, teóricas y metodológicas. Las políticas se centran en la solución utópica respecto de la redistribución del ingreso y a lagunas explicativas como la relación entre capital y trabajo; las teóricas son sesudas consideraciones sobre las definiciones de capital, riqueza, renta, así como sobre la lejanía con la teoría de Marx, de quien retoma el título de una de sus mayores obras aunque no sigue su teoría; y en términos técnicos se cuestionan las fuentes de información, así como el uso de las mismas.

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externa con la orientación tecnocrática del neoliberalismo y la aplicación práctica de presiones multilaterales del fmi, bm, Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y la embajada de Estados Unidos en cada país.38

La reestructuración de la economía en la región implicó privatizar las empresas nacionales sin beneficios para la nación, desactivar los mecanismos de seguridad social construidos con anterioridad –educación, salud, empleo, cultura, valores–, abrir los subsidios a las empresas ante la amenaza de la migración de las inversiones en un mundo global, disminuir el gasto público, aumentar la capacidad extractiva, promover las exportaciones, abrir el país al mercado internacional y al capital extranjero, así como establecer mecanismos represivos que permitieran el desmantelamiento de los derechos adquiridos.

Por estas condiciones estructurales los Estados de bienestar incompletos de América Latina se vieron imposibilitados de cubrir los servicios sociales comparados con los países desarrollados, en el contexto de la profundización de la desigualdad y la pobreza en la región.

Desde la perspectiva neoliberal la debacle económica es atribuible a las políticas populistas que, según esta visión, terminan afectando a los benefi-

38. De acuerdo con el sitio Demog, que cita correos revelados por el Departamento de Estado estadouni-dense, la exsecretaria de Estado Hillary Clinton estuvo involucrada en el proyecto que abrió a la inversión privada la explotación de hidrocarburos de México. Las personas que habrían apoyado a Clinton son el ex embajador en México Carlos Pascual –quien es miembro del Centro de Política Energética de la Universidad de Columbia y vicepresidente de la consultoría IHS que tiene una unidad de evaluación de las opciones futu-ras de México–, el primer coordinador internacional de energía David Goldwyn –quien dirige la consultora sobre temas de petróleo Goldwyn Estrategias Globales– y Neil Brown –que trabaja en la firma de gestión de fondos Kohlber Kravis Roberts–. Los participantes trabajan en empresas que se beneficiarán de la privatiza-ción (Animal Político, 2015; González Amador, 2015). Hillary Clinton puntualizó sobre la delineación de las estrategias de encubrimiento de la privatización del petróleo sin herir las susceptibilidades de los mexicanos alertando que “el petróleo forma parte del adn de los mexicanos”. La historia de la apertura energética se fue cocinando a fuego lento desde los gobiernos de Miguel de la Madrid, con especial énfasis desde Salinas has-ta la reforma peñanietista. Reforzando las alianzas con matrimonios “económico políticos” como los Tony Garza –personero de George Bush en épocas de los presidentes Fox y Calderón– y María Asunción Aram-buruzabala –entonces la mujer más rica de México– en abril de 2005, divorciándose en 2010; y el de Carlos Pascual –personero de Bush en el gobierno de Calderón– con Gabriela Rojas Jiménez, hija de Francisco Ro-jas, ex director de Pemex y director general de la cfe en el momento del casamiento. En el año 2013, Gabriela Rojas Jiménez fue nombrada agregada de la Secretaría de Gobernación en la Embajada de México en Estados Unidos, lo que genera un claro conflicto de intereses por su matrimonio con el ex embajador y actual enviado especial y coordinador internacional para asuntos energéticos del Departamento de Estado (Esquivel, 2014).


ciarios de las reformas heterodoxas.39 La visión ortodoxa del neoliberalismo considera que es incompatible en términos macroeconómicos mejorar las condiciones de vida vía incremento del empleo y aumento de los salarios en la medida en que no se controle la inflación y los salarios reales sean inferiores a ésta, especialmente cuando los salarios pueden afectar la competitividad. Para el modelo neoliberal la redistribución del ingreso sólo es posible en las condiciones de una estricta política fiscal, una rigurosa administración de impuestos, el aumento de la producción a corto plazo y la liberalización del cambio; por lo que es una remota posibilidad en el modelo de bienestar. La asistencia social se atiende con los sobrantes presupuestales luego de cubrir los servicios de la deuda, los aparatos estatales no sociales y el fomento a la producción para la exportación.

La utilización de Estado de bienestar como concepto para regiones como América Latina es criticada por algunos autores40 que la consideran excesiva y prefieren denominarlos estados desarrollistas de bienestar social latinoameri-cano (Draibe y Riesco, 2006) o estados sociales, reflotando la idea del Estado social previo al Estado de bienestar; o lo critican como inadecuado (Cardoso, 1980). Esto, en la medida en que el Estado de bienestar está asociado a una extensa institucionalidad social que implica un gasto público elevado, y cuenta con una serie de indicadores como índices sociales altos –en salud, educación, vivienda, etc.–, Ante una definición restringida de este tipo, podríamos pensar en el fin del Estado de bienestar o, para ser más precisos, del Estado social de bienestar, pero estamos sólo ante su reducción en la medida en que el punto de referencia es el Gasto Público Social, y éste no ha disminuido. En los países de la ocde las transferencias sociales como porcentaje del pib entre 1880 y 2007 han ido aumentando: 0.3 en 1880, 1.6 en 1930, 10.4 en 1960, 17.4 en 1980, 21.6 en 1995 y 21.8 en 2007. Tendencia que se verifica en las transferencias

39. Al respecto ver el análisis de Dornbush y Edwards (1992) sobre la implementación de políticas macro-económicas heterorodoxas, las fases de instrumentación de las políticas populistas y sus consecuencias en el fracaso de lograr un ideal óptimo económico.40. Se utiliza el concepto Estado de bienestar de una manera laxa relacionado con la tradición en su uso, pero en realidad, como lo expresa Boron “En América Latina, la única aproximación a este modelo fueron nuestros folklóricos Estados populistas” (2003: p. 82).

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sociales públicas reales por habitante a precios y PPS constantes en dólares del 2000 (ocde, Información Estadística, 2012).

En México, el gasto programable a pesos constantes para el sector público social en el período 1995-2014 se ha modificado en los rubros atendidos y se ha ido incrementando en el período (ver anexo), cambiando la estructura e incorporando temas como protección ambiental y otros asuntos sociales. Lo que es relevante es la disminución del peso de educación y el incremento notable de seguridad y protección social, en relación con el incremento de la pobreza en el período, especialmente en los niveles de privación absoluta como la inseguridad alimentaria severa o la pobreza extrema (Coneval, 2014). De acuerdo con datos de la ocde y considerando la información de la Database on Social Expenditure que incluye todos los rubros del país que se encuentra en el Country Note de México (ocde, 2015), el gasto social en México como porcentaje del pib incrementó de 1.7 en 1985 a 7.9 en 2012.41 Sin embargo, de los países de la ocde México tiene el ingreso nacional disponible más bajo, ocupa el segundo lugar en desigualdad de ingresos y el gasto público en pro-tección social es el más bajo (ocde, 2014).

La idea de que a mayor gasto social mayor reducción de la pobreza parece no cumplirse en este caso, pero hay condiciones: a pesar del aumento se parte de un piso muy bajo para cubrir las necesidades; México acumula más de dos años de estancamiento con muy bajos pronósticos de expansión; y el propio modelo es una fábrica de pobres, por lo que no hay gasto público que lo soporte.

Este modelo puede funcionar en los países desarrollados donde existe un piso de atención básica para todos y la inequidad no es tan grande. En los países no desarrollados o subdesarrollados el Estado no ha podido construir ese piso de atención mínima.

Sin embargo, por la alta valoración que tiene el estado social en las pobla-ciones de los países en que se ha implantado, su desmantelamiento es impo-sible porque se enfrenta tanto a obstáculos sociopolíticos insalvables como al costo de la disminución de la población en términos absolutos y relativos

41. El total del gasto social en México como porcentaje del pib fue de 1.7 en 1985, 3.2 en 1990, 4.2 en 1995, 5.0 en 2000, 6.5 en 2005, 7.7 en 2009, 7.8 en 2010, 7.7 en 2011 y 7.9 en 2012 (ocde, 2015).


en su capacidad de reproducción cotidiana. Aunque quizá esto último no sea prioridad para algunos Estados.

Seguridad social y política social

La política social está ligada al fundamento de la legitimidad democrática, ya que la seguridad social garantiza el reconocimiento de los derechos de la ciudadanía social y el Estado construye los sistemas de prestaciones sociales. La política social atiende las condiciones de vida de la población en tres áreas: trabajo o socioeconómicas –empleo, ingreso y seguridad social laboral–; servicios sociales –educación, salud y desarrollo urbano–; y protección hacia grupos de pobreza y vulnerables –por razones bio-etarias, culturales, de género, entre otras.

Con la crisis de la deuda42, las reformas económicas de las décadas de 1980 y 1990 disminuyeron drásticamente el gasto en seguridad social por conside-rarlos ineficientes y estructuralmente deficitarios, redefiniendo el alcance de los sistemas públicos más universalistas, privilegiando la focalización, la ad-ministración de los riesgos y el análisis de los costos y los beneficios.

La creciente privatización de los servicios sociales se realiza por tres mecanis-mos: partenariados público-privados, vouchers y contratación externa, siendo esta última la más difundida desde años atrás. El sistema de vouchers es más reciente y es el único que otorga al beneficiario un rol expreso; juntamente con la contra-tación externa provienen de fondos públicos. Otra opción que se encuentra en ascenso es el involucramiento de las comunidades y las ong (Cunill Grau, 2012).

Las reformas en la política social estuvieron centradas en varias cuestiones: la reforma laboral que permitió desactivar los beneficios de los trabajadores que equilibraban la desigualdad con los dueños de los medios de producción y la privatización del sistema de pensiones. En segundo lugar, la mercantilización

42. La reestructuración de la deuda de Latinoamérica por medio del Plan Brady se realizó bajo la condi-ción de aplicar las guías del consenso de Washington que condicionaba los fuertes ajustes estructurales impuestos por el fmi.

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de las reglas de atención a la salud y, en tercer lugar, se redefinió el alcance de los sistemas públicos universalistas basados en la inclusión social, y se privilegiaron las estrategias de focalización controlando los riesgos sociales.

La privatización del sistema de pensiones fue considerada una fuente de financiación para el desbalance económico; pero los intermediarios financie-ros generan rentas monopolistas que restringen las posibilidades del Estado de generar mecanismos de redistribución; especialmente por las excesivamente altas comisiones de manejo, teniendo en cuenta el tamaño de los fondos.

El sistema de pensiones se transformó de tres maneras en los países de la re-gión: sustituyendo el sistema público y creando uno individual; de manera mixta reformando la parte pública y agregando un componente privado y paralelo que coexiste con el sistema público; y el privado de capitalización individual. En los dos primeros casos, los Estados terminan financiado –en un triple costo fiscal–,43 a una cada vez mayor población envejecida que tienen una débil o nula capacidad de sostenimiento, mientras que en el tercero el Estado tendrá que apoyar a quienes no logren una capitalización que les permita la subsistencia básica.

En la política de salud, ningún país de la región privatizó totalmente el sistema de salud, pero crecieron las organizaciones privadas y las reglas de mercado para el acceso y la compensación de los servicios. Los sectores de bajos ingresos son atendidos vía sistema público; mientras que los sectores medios y altos vía mercado.

En educación en Holanda y Bélgica más de la mitad del financiamiento estatal se dirige a escuelas privadas; es menor en Reino Unido y Australia con el 20%; mientras que en países con mayor desarrollo social como Noruega, Suecia y Nueva Zelanda no llega al 5% (ocde, 2012). En Chile se adoptó el sistema de vouchers en la década de 1980 para la educación primaria, en Colombia en la década de 1990. En otros casos, se transfiere esta obligación a las comunida-des o a las ong, como los casos reportados de El Salvador, Guatemala y Perú.

El modelo de la nueva política pública y lo que la diferencia de la adminis-tración pública tradicional es que está basado en valores de negocio, en la efi-

43. El Estado carga con el costo del pago de las pensiones en curso y las obligaciones futuras anteriores al cierre del sistema público. La garantía de las pensiones mínimas en el sistema privado y el financiamiento del valor de las cotizaciones aportadas al sistema público por los afiliados que se pasaron al privado (Me-sa-Lago, 2010).


ciencia y la eficacia, mientras que en la gestión tradicional en el cumplimiento de las reglas. De este modo, se subordinan los valores propiamente públicos –seguridad, estabilidad, permanencia, imparcialidad, legalidad, entre otros–; y se confronta eficiencia con equidad. Se trabaja con el supuesto de que la gestión pública debe ser apolítica, lo que es problemático cuando se plantea la cobertura y calidad de la salud y la educación, y más aún cuando está en juego la supervivencia de la población, como en los programas contra el hambre. Aunque también son utilizados en términos electorales y clientelares.44

Estos cambios están basados en tres enfoques: la elección pública (public choice), la teoría de la agencia45 y la Nueva Economía Institucional. Los supuestos son la racionalidad de las elecciones optando por la mejor opción sujeta a la información de la que se dispone y el máximo beneficio individual.

Estos enfoques fundamentan los métodos tecnocráticos, privilegiando la claridad y especificidad de los objetivos, y medidas precisas de rendimiento y, por lo tanto, calculables. Esta pretensión de medición coincide con el modelo burocrático de control administrativo, pero ahora con énfasis en los resultados. La idea de que lo que no puede ser medido no existe deja necesariamente de lado cuestiones de mayor plazo o que no pueden cuantificarse,46 así como criterios de construcción de relaciones sociales y esfuerzos de colaboración que eficienticen los esfuerzos.

44. En México, la Cruzada Nacional contra el Hambre fue utilizada con fines electorales para las elecciones municipales y legislativas en 14 entidades en el año 2013; lo que fue probado especialmente en el Estado de Veracruz (Aristegui Noticias, 2013).45. La teoría de la agencia en relación a la administración pública considera que el agente (funcionario público) puede tener comportamientos que afectan el bienestar del principal (ciudadano), que no tiene información sobre la misma, habiendo asimetría de información. Por otra parte, esta visión de la agencia se complica en las políticas públicas ya que puede haber mayor beneficio para las poblaciones o grupos organizados; quienes pueden ejercer mayor presión sobre los agentes públicos en detrimento de los inte-reses de otros grupos. La teoría de la agencia aplicada a la administración privada considera maximizar la utilidad tanto del principal (contratante) como del agente (contratado) al que se le delegan facultades dis-crecionales. Uno de los principales problemas es la información incompleta o asimetrías de información entre el principal y el agente, lo que puede conducir a una asimetría en la consecución de las utilidades.46. En este tenor el portal de Coneval en México tiene la leyenda “lo que se mide se puede mejorar”. Surge dos preguntas en relación a la estrategia de Coneval: si alude sólo a la medición cuantitativa y si lo que no se puede medir no se puede mejorar.

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El modelo intenta disminuir los subsidios y hacer que las transferencias vía política social se transformen en productivas.

Y de eso se trata también la nueva política social de romper el tabú de que los pobres sólo pueden vivir de los subsidios, de las transferencias de ingreso y de los programas sociales. Los pobres son productivos y pueden aportar su trabajo para hacer crecer la economía nacional (Programa Nacional México sin Hambre, 2014: introducción).

El problema recurrente es que la aportación económica vía trabajo de los pobres se enfrenta al desempleo, la precarización y la falta de oportunidades.

La propuesta de la entrega directa a los beneficiarios-clientes por medio de proyectos que se presupone puede desarrollar la sociedad civil, se enfrenta a que las comunidades más pobres no tienen la capacidad para formular y gestionar los proyectos, por lo que surgen los intermediarios –consultoras–, con fatales consecuencias tales como reforzamiento de las asimetrías sociales y merma de los ingresos que se puedan obtener vía la intermediación y aún la simulación de la realización de los mismos.

En los servicios públicos, el efecto de las privatizaciones ha sido negativo en no pocos de ellos con consecuencias regresivas para la población, incremento de las tarifas, baja o nula probabilidad de reclamos y, ante el posible quiebre del servicio, el rescate por parte del Estado que los privatizó.47 La propuesta es que el financiamiento de los servicios públicos se cargue a los usuarios vía cobro de los servicios –el copago y el pago de bolsillo–, se realiza bajo el supuesto de que pagar por los servicios hará que se demande eficiencia en los mismos; lo que efectivamente no se cumple en la mayoría de los casos.

47. En México se concesionaron al sector privado 52 carreteras con una vigencia de hasta 50 años y en 1997 se rescataron 23 con un adeudo de 57.7 millones –36.6 de deuda bancaria y 21.1 de indemnización a los concesionarios–; para el año 2006 llegó a 178.3 millones; misma que fue pagada por la población a través del pago del peaje. Asimismo, la crisis bancaria que se originó en la apertura y liberalización del mer-cado financiero agravada por las políticas promovidas por el fmi detonaron en el rescate bancario a través del Fondo Bancario para la Protección del Ahorro (Fobaproa), con el que se transfirieron a los contribu-yentes las pérdidas generadas por las políticas equivocadas y las prácticas privadas fraudulentas e ilegales.


Reflexiones finales

El capitalismo actual ha desposeído de los logros sociales que han costado muchas generaciones y luchas. Los sucesivos avances de la ciudadanía social desde el siglo xix, las devastadoras consecuencias de las Primera y Segunda Guerra Mundial y el temor al avance del socialismo y comunismo han quedado atrás y no constituyen ningún contrapeso para el avance y la instalación de un sistema capitalista que arrasa con vidas, libertades y beneficios de la Humanidad. Tal como lo especificara Piketty en su obra más famosa se trata de una vuelta a las desigualdades del siglo xix. Situación que empeora por la ausencia de utopías de construcción de sociedades más justas en los términos del socialismo o comu-nismo tal como existieron en el siglo xx; motivada por la caída de la ex urss y la debilidad de los partidos de izquierda que pierden cada vez más sus bases sociales. Pero no se pierde la esperanza como lo indican los levantamientos de la población, muchas veces espontáneos, ante un capitalismo cada vez más restrictivo de las condiciones de vida más humana; y la reciente elección de Jeremy Corbyn como presidente del Partido Laborista inglés que gana por el voto de la base y con un programa cristalino de izquierda.48

En el terreno de construir un capitalismo humanista, tal estado de disminución de los derechos ciudadanos más básicos, remite a la necesidad de revisar y establecer un nuevo balance entre el Estado, el mercado y la sociedad, lo que es evidente en la reunión del G-20 mencionada y en los movimientos sociales que se alzan en contra de las políticas de austeridad. Hay una petición de mayor protagonismo del Estado, pero no se puede esperar crear ciudadanía social si no se cambian los valores, se redistribuye el poder a la sociedad, en lugar del mercado y se recupere la lógica de la ciudadanía en la operación de la política social. Esto implica reforzar, no sólo en la legislación, que los derechos sociales son derechos humanos; para todas las per-sonas, con carácter universal; exigibles por ser obligación de los Estados; integrados con los derechos económicos y culturales; y atendiendo a la participación social.

48. El Programa de Corbyn considera el no uso de armas nucleares, sacar al Reino Unido de la otan, con-denar a Israel, acabar con las intervenciones imperialistas en Siria e Irak, impuestos a los más ricos, estatizar los ferrocarriles y la energía luego del desastre de la privatización iniciada por Margaret Thatcher, cancelar los impuestos a los estudiantes y suprimir la monarquía (Almeyra, 2015).

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Pero los países de América Latina se enfrentan a los problemas del financia-miento público con economías pobres y a la construcción de una instituciona-lidad que desarrolle políticas públicas con enfoque de derechos humanos; así como a la falta de voluntad política para revisar la estrategia de la recaudación inequitativa y la promoción de impuestos directos a las grandes empresas, que gozan de enorme exenciones.

Se necesitan modificaciones sustanciales: revisar los supuestos teóricos en los que se basan las políticas sociales, una gobernanza que considere la transpa-rencia, la rendición de cuentas, la regulación de lo privatizado, la participación social, la ampliación de la influencia política de la ciudadanía y, por lo tanto, de la esfera pública. Pero estamos ante un escenario en el que prevalece la lógica de mercado, tanto en la visión del Estado como en la apreciación de una parte significativa de la sociedad, y un sector privado cada vez más importante por su tamaño e injerencia en la política estatal.

Se plantea la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo con una relación sostenible entre crecimiento económico, desarrollo social y democracia, en un contexto de capacidades institucionales limitadas y de economías que funcionan al ritmo de la globalización. En este sentido, las diferencias entre los países es marcada, y no permiten pensar en una nueva agenda social de la región sino en reformas y paliativos a las urgencias sociales. Y menos aún, en países como México que están en pleno proceso de cumplimiento de las políticas de privatización recomendada por el fmi, el adelgazamiento del Estado en relación a ciertas políticas públicas y su ensanchamiento respecto de una abultada y costosa burocracia estatal.

La expulsión del paraíso de la revolución y el desarrollo ha puesto en mar-cha una política pública de un gobierno y un Estado limitados, que toman decisiones entre las necesidades sociales, las urgencias y los recursos dispo-nibles; en el marco de condicionamientos internacionales regresivos y de un convencimiento ideológico sobre los mismos.


Anexo. Gasto programable del sector público presupuestario en funciones

de desarrollo social, 1995-2014

Gasto programable del sector público y presupuestario en clasificación funcional/1Promedio de periodo. En millones de pesos

Concepto/año 1995-2000 2001-2006/2 2007-2012 2013-2014/3 TOTAL

Educación 294,488.5142.12

389,214.7838.15

503,141.7933.30

527,973.7929.87

1,714,818.8834.31

Salud 175,411.7225.09

245,375.7424.05

365,030.7424.16

419,087.8423.71

1,204,906.0524.11

Seguridad social/protección social/5 134,272.3519.21

220,860.3021.65

366.083.57 24.23

539,608.1130.53

1,260,824.3225.23

Laboral 3,830.830.55

1,270.680.12

5,101.510.10

Abasto y asistencia social/Asistencia social/6

21,800.363.12

28,109.972.76

55,177.633.65

105,087.962.10

Desarrollo regional y urbano/Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional/Viviendas y servicios a la Comunidad

69,302.939.91

127,998.3412.54

189,120.2012.52

229,721.3713.00

616,142.8412.33

Agua potable y alcantarillado 7,493.030.73

23,984.851.59

31,477.880.63

Protección ambiental 4,280.790.28

26,860.321.52

31,141.110.62

Recreación, cultura y otras manifestaciones Sociales

4,104.150.27

23,347.011.32

27,451.160.55

Otros asuntos sociales 128.630.01

983.230.06

1,111.860.02

Total promedio de funciones de desarrollo Social

699,106.69100.00

1,020,322.84100.00

1,511,052.36100.00

1,767,581.67100.00

4,998,063.57100.00

Fuente: Elaboración propia con base en el 2do. informe de gobierno 2013-2014. Anexo estadístico. ISBN: 978-607-9408-03-9

Notas:Promedio de gastos de cada periodoPrecios constantes. Base segunda quincena de diciembre 2010=100De 1994 a 2002, Cuenta de la Hacienda Pública Federal.1/En 1998 se incorporó por primera vez la clasificación funcional del gasto programable. La información de años anteriores se clasificó aplicando los criterios del planeamiento de ese año. De 2003 a 2011, Cuenta de la Hacienda Pública Federal.2/Las cifras de 2004 difieren de las reportadas en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de ese año, ya que para hacerlas comparables con las de 2005, los recursos de algunas funciones y subfunciones que fueron eliminados para 2005 se distribuyeron en otras. La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras. Nota: Las cifras reportadas hasta 2010 se integran con base en el Clasificador por Objeto del Gasto de la Administración Pública Federal (COG) vigente hasta dicho año. A partir de 2011 se considera el COG publicado el 28 de diciembre de 2010 y sus respectivas modificaciones.3/Presupuesto aprobado.Organismos Autónomos/ Considera al ife, cndh, Inegi, tfjfa, así como la Cofece, ift e inee establecidos como órganos autónomos de acuerdo con las reformas constitucionales del 26 de febrero y 11 de junio de 2013.5/Seguridad social 1994 a 2011/Protección social 2011/5 a 20146/Abasto y asistencia social 1994 a 2002/Asistencia social 2003 a 20117/Desarrollo regional y urbano 1994 a 2002/Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional 2003 a 2011/Vivienda y Servicios a la Comunidad 2011/5 a 2014

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Confianza, percepción ambiental y reconocimiento de derechos de las cooperativas de la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an, un problema de gobernanza ambiental

MA RÍA TERESA M U NGU ÍA GI L 1

GERMÁ N M ÉN DEZ C Á RDEN A S

A LFONSO M U NGU ÍA GI L

las percepciones sobre la función de las autoridades gubernamentales en la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an (RBSK) se investigaron para identificar algunas bases para la gobernanza ambiental en las cooperativas turísticas y de pesca en la comunidad de Javier Rojo Gómez. Se exploró la confianza, la resolución de problemas ambientales y el reconocimiento a derechos de tierra urbana en seis cooperativas (N = 20). La contribución consiste en mostrar factores que se perciben diferentes en el marco de la acción colectiva. Los hallazgos sugieren que la confianza para resolver problemas ambientales y el reconocimiento son elementos que pueden incidir en las normas de reciprocidad.Palabras clave: confianza; reserva de la biosfera; percepción, gobernanza ambiental.

perceptions about the role of government authorities in the Bios-phere Reserve of Sian Ka’an (SKBR) was investigated to identify some basis for environmental governance in tourism and fishing cooperatives in the commu-nity of Javier Rojo Gómez. Confidence, solving environmental problems and recognition of rights of urban land in six cooperatives (N = 20) was explored. The contribution is to show different factors that are perceived in the framework of collective action. The findings suggest that trust to solve environmental problems and recognition are elements that can affect the rules of reciprocity.Keywords: confidence; biosphere reserve; perception, Environmental governance

1. Profesores-investigadores de la Universidad Autónoma de Yucatán.

2 6 8 І V E R E D A S

Introducción

En la mayor parte de las reservas de la biosfera (RB) en México se encuentran asentamientos humanos regulados por políticas de conservación. Éstos se rigen por planes de manejo que se implementan a través de programas de educación ambiental y de compensaciones económicas encaminadas a estimular el uso sustentable de los recursos naturales (Conanp, 2007).

Esta política de conservación no surge como una demanda sentida por la población ni como un aspecto intrínseco de la política nacional, sino como una política implantada por la Unesco (Halffter, 1984). Esto ha sido contra-rio al sentir de los asentamientos interesados en mantener la posesión de sus territorios, y su autodeterminación como sucede en la mayoría de pueblos ancestrales. Estos pueblos sostienen que su propio gobierno en función de la defensa de su territorio es la opción más efectiva para garantizar la conser-vación, considerando la incapacidad del Estado para hacer frente al proceso extractivista (Narváez, 2007).

Terborgh (1999, pp. 189-190) ha enfatizado que la problemática de la conservación de las áreas protegidas en los países con clima templado es completamente distinta a la mayoría de los países que se encuentran en la zona tropical y que el factor de esta distinción en las políticas de conservación está dado por la corrupción y el abuso de poder, así como por la conducción a esquemas organizacionales jerárquicos y rígidos en las administraciones de las reservas, además de la falta de movilidad ascendente.

Toledo (2005: p. 69) explica que la problemática de la conservación en Mé-xico es vista desde una perspectiva reduccionista, enfocada a las decisiones de investigadores que hoy dominan la acción para la conservación, sin considerar los conocimientos o saberes de las poblaciones locales, y afirma para acentuar este problema, citando al ecólogo Alcorn (1994) que “la conservación en sí es un proceso social y político, no un proceso biológico”.

A pesar de las críticas académicas y sociales, hoy para gran parte de los investigadores enfocados a la conservación siguen considerando el modelo y concepto de reserva de biosfera (RB) como adecuado a los cambios sociales y económicos actuales (Guevara, 2013: p. 24), aun cuando el deterioro y el

C O N F I A N Z A , P E R C E P C I Ó N A M B I E N T A L Y R E C O N O C I M I E N T O D E D E R E C H O S І 2 6 9

riesgo ambiental continúan (Howard, et al., 2000; Southworth, Nagendra, Carlson, & Tucker, 2004; Zheng, Zhang, Niu, & Gong, 2012; Pappalardo, De Marchi, & Ferrarese, 2013).

El problema de la conservación de las RB se ha acentuado en los últimos años ya que la participación de los pobladores que la habitan sigue siendo marginal y sujeta a las políticas de la administración, que impulsa esquemas de control y supervisión, la mayoría de las veces contrario a las dinámicas productivas que las poblaciones establecen con el entorno natural.

La Unesco presenta el modelo de conservación de la RB como un modelo de ordenamiento ideal del territorio para aumentar el desarrollo sostenible y alude la participación de la población local para dicho fin (Unesco-MAB, 1996). Sin embargo, centra su importancia en mecanismos de control que enaltece el valor de los recursos naturales (Naidoo & Ricketts, 2006) y contrasta a su vez con su perjuicio; pérdida de especies, de servicios ambientales, cambios en las condiciones climáticas, y la destrucción de hábitats para muchas especies de importancia económica (Jiménez Sierra, et al., 2014: pp. 18-19).

A pesar de la prioridad que tienen las reservas de la biosfera en la conserva-ción de los recursos naturales, las políticas carecen de clara difusión por parte de las autoridades ambientales, por lo que los pobladores no entienden con claridad dichas políticas de conservación, lo que ha llevado a conflictos entre los usuarios y las autoridades. Asumiendo que el papel de las autoridades es la conservación, y su función está descentrada de las necesidades o formas tradicionales de utilización de la reserva por parte de los asentamientos, los conflictos se exacerban; lo cual expresa una falta de sensibilidad por parte de las autoridades a los problemas de subsistencia de las poblaciones que habitan estas reservas.

Esta situación ha generado, además de conflicto entre las autoridades y los usuarios o poseedores de la tierra, una pérdida en la confianza de los y las pobladoras hacia las autoridades de la RB. Si el sujeto pierde poder y control sobre su territorio, las autoridades pierden legitimidad y se convierte en un factor de desconfianza y negación (Sarukhán, 2011).

2 7 0 І V E R E D A S

La gobernanza ambiental

Gobernar un territorio con una perspectiva ambiental y de participación social es lo que se conoce como gobernanza ambiental, y en sí son las rela-ciones “Estado y sociedad” (Mayorga, 2007: p. 9) a partir de “la existencia de arreglos institucionales que buscan desde la interacción comunicativa, valores democráticos (representatividad, legitimidad), y la eficiencia y la eficacia institucional” (Celedón & Orellana, 2003: p. 3). Jolly (2003: p. 421) lo explica desde la lógica de “la territorialización de la acción pública” asociada al territorio y a los derechos económicos, sociales y culturales.

El Banco Mundial (bm), por su parte, plantea la gobernanza ambiental al centrar las políticas en: a) mejorar el clima para la inversión y el crecimiento; b) promover la inclusión social en el crecimiento y el desarrollo; c) promover la sostenibilidad del medio ambiente, y d) mejorar la gobernabilidad. El camino elegido por el Banco Mundial da a luz a una racionalidad de gobernanza (Stone & Wright, 2006: p. 195).

Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) (1997: p. 12), se entiende la gobernanza como las relaciones entre el Estado y las personas, y los mecanismos de colaboración, incluyendo la exclusión y la desigualdad como obstáculos para un desarrollo sustentable. Desde este punto de vista, la gobernanza avanza sobre la débil capacidad del Estado para hacer frente a conflictos en el mal uso de los recursos naturales.

La definición de gobernanza ambiental en sí establece una mayor diversidad de actores sociales, una mayor especificidad en el uso de los ecosistemas, incluso una transformación de los medios de vida para un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, y toma en cuenta a los ciudadanos y consumidores, y la complejidad de las normativas que determinan las prácticas cotidianas. Por ejemplo, Cronkleton (et al., 2008: pp. 1-2) distingue la dimensión normativa y la dimensión analítica de la gobernanza, referida la primera, a “la puesta en práctica de un conjunto de leyes y normativas gubernamentales y la ejecución de la ley para propósitos de conservación” y, la segunda, al abordaje de “mar-cos políticos, organizativos y culturales que determinan la forma en que los recursos naturales y culturales son gestionados y controlados”.


Cronkleton expresa así la necesidad del reconocimiento de las comunidades culturales para compensar parte de los medios de vida perdidos con ingresos basados en el mercado. El mayor problema entonces que enfrenta la gobernanza ambiental resulta de los intereses y acciones contradictorias que llevan a cabo los diferentes actores sociales (Brenner, 2010: p. 283). Los cambios en los me-dios de vida en las áreas protegidas y las intervenciones de actores promotores de la conservación han empujado modificaciones en los roles tradicionales de hombres y mujeres relacionados con el uso de los recursos naturales, cuyas consecuencias son ambivalentes para la preservación de los recursos, pues se han encontrado tanto evidencias de conservación (Carabias, et al., 2010) como de mayor destrucción (Barahona & Almeida Leñero, 2005: p. 15).

Por otra parte en las últimas décadas ha habido una intensa discusión sobre la conservación ecológica, derivada de las transformaciones del medio rural en México. Esta situación se acentuó en la década de 1990 a partir de refor-mas constitucionales y la incorporación de México al tlcan (Calva, 2004). Estos cambios han modificado las expectativas de mujeres y hombres rurales, la inversión gubernamental en RB y en consecuencia han transformado las relaciones sociales y éstas con los ecosistemas, muchas en territorios indígenas. En este contexto se han generado tensiones entre pobladores y autoridades, producto del control y acceso a recursos protegidos como la tierra, el agua y la fauna, así como a la llegada de productos financieros para la sustentabili-dad del área protegida, por mencionar algunos. Es por esta razón que grupos originarios enfrentan un mayor número de limitaciones y de condiciones de vulnerabilidad, acentuadas por el menor acceso a información y educación, y a las mayores barreras para la participación y el ejercicio de su liderazgo. Todo esto directamente relacionado con la discriminación cultural, y la con-siguiente exclusión a su participación para la toma de decisiones en las áreas de conservación.

Los derechos de los apropiadores dentro de las reservas en distintas par-tes del mundo han sido cuestionados por autoridades gubernamentales, al construir sus propias instituciones (Ostrom, 2011: p. 183). Algunos estudios se han acercado a examinar estas instituciones. Bosak (2008: p. 222), por ejemplo, investigó la lucha por el control de los recursos de la Reserva de la

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Biosfera de Nanda Devi en la India, encontrando distintas percepciones sobre la conservación entre los administradores de la reserva y la población local. Los primeros dan un significado a la biodiversidad como recurso único, la cual debe ser conservada a toda costa. Los segundos le dan un significado cultural a la biodiversidad, al considerarla sagrada y fuente de sus medios de vida y cultura, por lo que debe ser conservada.

Toledo, et al., (2008) estudiaron a la gente que vive dentro o cerca de áreas naturales protegidas y sus interacciones ambientales para adaptarse a situaciones ecológicas, sociales y económicas que están en permanente cambio. Agrawal y Gibson (1999) analizan los orígenes conceptuales de la comunidad, proponiendo un enfoque político en el contexto del desarrollo y conservación, centrándose en un enfoque de las instituciones en lugar de “co-munidad”. A pesar de que las poblaciones, y sus instituciones despliegan una serie de mecanismos para mantener equilibrios sociales, y con la naturaleza, no son reconocidos. Sin embargo, son los mecanismos más eficaces que se han desplegado en distintas partes del mundo donde el Estado no ha podido dar respuesta (Sarukhán, 2011).

Este estudio captó en la RBSK conflictos sociambientales en el manejo de la reserva, basado en la experiencia del trabajo en talleres comunitarios y con fun-cionarios así como en distintos estudios sociales realizados en la reserva, como el de Brenner (2010: p. 283), quien estudió el conflicto entre actores sociales, y los retos que enfrenta la gobernanza ambiental en la RBSK, descubriendo que el mayor problema que enfrenta la gobernanza resulta de los intereses y acciones contradictorias que llevan a cabo los diferentes actores sociales.

Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an

La Reserva de la Biosfera Sian Ka’an se localiza en la zona costera central del estado de Quintana Roo. Esta área fue declarada Reserva de la Biosfera en 1986 y un año después fue reconocida por la Unesco como Patrimonio Natural de la Humanidad (unep-wcmc, 2005). Posteriormente, en 1998 se incrementó el área del decreto con la Reserva de la Biosfera Arrecifes de


Sian Ka’an y en 1994 la Zona de Protección de Flora y Fauna Uaymil; dando un total de 652,193 ha protegidas, de las cuales 120,000 ha son marinas. En la actualidad, la población que habita dentro de la RBSK comprenden dos colonias de pescadores: Javier Rojo Gómez, Punta Herrero y el asentamiento pesquero de la cooperativa Cozumel-María Elena (Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, 1986; Conanp, 2007).

Javier Rojo Gómez se eligió para este estudio, por ser el centro de población más consolidado en la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an. Esta localidad es también conocida como Punta Allen, la cual tiene una población aproximada de 600 habitantes. La colonia es el centro de operaciones de los pescadores de la Sociedad Cooperativa de Producción Pesquera (scpp) Vigía Chico, quienes con sus familias también participan en las cooperativas turísticas, Sociedad Cooperativa de Servicios Turísticos (scst) Punta Allen, scst Vigía Grande, scst Los Gaytanes y la scst Las Boyas, y Nativos. La colonia se ubica sobre terrenos nacionales con declaratoria de propiedad nacional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de octubre de 1973 (Bezaury-Creel, 2000: p. 29).

Por su estatus de Reserva, la política pública y estrategias de desarrollo que rigen la zona son el Programa de Manejo (pm) establecido en 1996 y su Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial para la zona costera (poet), establecido en mayo de 2002. La principal actividad de la comunidad Javier Rojo Gómez ha sido el impulso de actividades turísticas y pesqueras. Sin em-bargo, el derecho de usuarios locales de la RBSK aún no se ha consolidado, los socios de las cooperativas turísticas y la pesquera señalan que tienen décadas aprovechando sus recursos a través de formas sustentables y añaden que se ha dado poco reconocimiento a las instituciones locales –normas, reglas, identidad y valores– que ellos han construido a través del tiempo para el aprovecha-miento de sus recursos. Agregan que los procesos colectivos que se han tejido al interior de las cooperativas son fundamentales para la conservación de los recursos en la zona que ellos tienen asignados y que por consiguiente deben de ser reconocidos por los encargados de dirigir la reserva (López, et al., 2013).

Ante dichas reclamaciones, nos trazamos como objetivo general analizar la confianza que la población de la comunidad Javier Rojo Gómez tiene en las autoridades que inciden desde su función pública en la RBSK, así como la

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problemática ambiental más sentida en el momento del estudio y en el problema de la tenencia de la tierra, asuntos relevantes para sus pobladores.

Método

El estudio fue de corte mixto, con un enfoque descriptivo, sobre la confianza de la población en las autoridades federales y locales, así como en los actores internos y externos con incidencia en la RBSK. Se consideró la percepción del problema ambiental y del reconocimiento a derechos de tierra urbana cristalizados en buena parte por la experiencia vivida que constituye en sí una compleja actividad analítico-sintética (Luria, 1987: p. 62).

Para el estudio cuantitativo, se elaboró el cuestionario de 14 ítems tipo Likert con una escala de respuestas de cuatro opciones. Éstas van desde “Total-mente en Desacuerdo” hasta “Totalmente de Acuerdo”. La muestra se obtuvo mediante muestreo de conveniencia y se compone de 20 participantes, todas y todos socios de las seis cooperativas pesquera-turísticas de la Colonia de Pescadores Javier Rojo Gómez –Vigía Chico, Punta Allen, Vigía Grande, Las Boyas, Nativos de la bahía y Orquídeas de Sian Ka’an–. De los participantes 7 eran mujeres (35%) y 13 eran hombres (65%). La media de edad era de 48 (SD: 13,51) con un rango de 23 a 68. El instrumento de encuesta se aplicó de manera individual.

Para el estudio cualitativo se realizaron seis grupos focales, en los que participaron 72 mujeres y hombres de las cooperativas pesqueras y turísticas. Dichos grupos se llevaron a cabo durante el desarrollo de talleres de vulnerabi-lidad frente al cambio climático en la misma localidad de Javier Rojo Gómez.

Procedimiento

Para la aplicación de la encuesta, se informó a los y las participantes respecto de la voluntariedad del estudio y del carácter anónimo de la investigación. Se indicó a éstos de la presencia de una serie de afirmaciones que pretendían


medir el papel de las autoridades de la RBSK con relación a la función pública. La aplicación del cuestionario fue cara a cara, dando tiempo a que se leyeran los ítems y seleccionaran la respuesta que mejor consideraban, asegurando que los y las encuestadas dieran respuesta a todas ellas.

Los resultados de la encuesta se procesaron mediante una escala tipo Likert, cuyos valores se señalan en la tabla 1.

Tabla 1. Relación de variables y valor Likert asignado.

Likert Totalmente de acuerdo En Desacuerdo De acuerdo Totalmente en

desacuerdo

Valores 1 2 3 4

Para obtener los porcentajes se consideró como valor máximo posible para cada respuesta. El factor resultante del número máximo de participantes (20), lo que nos daría un porcentaje de 100%. Todos los análisis fueron hechos mediante el uso del paquete estadístico SPSS 15.

Las preguntas del cuestionario se agruparon en tres categorías: Confianza, Problema Ambiental y el Reconocimiento a Derechos de Tierra Urbana con sus ítems respectivos:

a) En cuestión de la conservación de la Reserva de Sian Ka’an me inspira confianza (5 ítems): La dirección de la reserva. Amigos de Sian Ka’an. El mu-nicipio de Tulum. The Nature Conservancy. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), la Unesco.

b) Considero que en la Reserva de Sian Ka’an el problema de drenaje es debido a (4 ítems): La falta de unión de las cooperativas. A que la dirección de la reserva no quiere ceder un espacio de la reserva para la construcción de la planta de tratamiento de agua. Al egoísmo que es propio de los pobladores de Sian Ka’an. A que no es posible perder un pedazo de tierra como la cancha de futbol para establecer la planta de tratamiento de agua, ya que ésta es parte de nuestra identidad como comunidad.

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c) La problemática de la tenencia de la tierra ocurre así para usted en la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an (4 ítems): Aunque la actual política de la RBS me presiona con las normas de uso del suelo realmente no creo que la conservación esté amenazada. Cuando se trata problemas de la tenencia de la tierra en la RBS, no creo en las buenas intenciones de las autoridades. Considero que los derechos de propiedad privada son la mejor manera de conservación de la RBS. Así como están los derechos de la tierra en Sian Ka’an, están bien.

En relación al grupo focal, se registraron las percepciones de mujeres y hombres participantes referidas a las reflexiones que fueron vertiendo en los mismos ítems planteados en la encuesta. El carácter confidencial de las percep-ciones se incorpora para este artículo, por lo que no se integran los nombres de los y las pobladoras de la comunidad Javier Rojo Gómez.

Resultados y análisis

A través de las percepciones de los socios y socias de las cooperativas turísticas y la pesquera se ha podido entender que su percepción sobre las autoridades federales se encuentra en un orden de confianza aceptable y de alta desconfianza hacia la autoridad local. En el caso de los actores internos es también de orden aceptable y con tendencia a mejorar en especial con la Unesco y el pnud.

Confianza

Cuando los individuos tienen poca confianza, actúan de manera independiente, sin la capacidad para comunicarse, establecer acuerdos y reglas (Ostrom, 2011: p. 310). Como se puede apreciar en la Gráfica 1, el 65% confía en las autoridades de la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an. De este porcentaje, 60% está de acuerdo con las autoridades y un 5% está totalmente de acuerdo con las autoridades, contra un 35% que no confía en las autoridades de la reserva. Este resultado puede confirmar en parte la resistencia contra leyes/normas


ambientales dentro del paradigma de las reservas de la biosfera analizado en Punta Allen por Brenner (2010).

La confianza en el municipio fue del 20%, y el 80% restante no confía en el municipio, dentro de este porcentaje, el 60% está en desacuerdo y el 20% totalmente en desacuerdo con las autoridades municipales.

Entre otros actores sociales, como son la asociación civil Amigos de Sian Ka’an, la confianza es de 60% y el 40% desconfían de esta organización civil. The Nature Conservancy que es una organización civil internacional que participan en la reserva conjuntamente con Amigos de Sian Ka’an, y tiene los mismos porcentajes de confianza que la primera, 60% de confianza están de acuerdo, y 40% desconfía.

En cuanto a los organismos internacionales, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) mantiene un 85% de confianza, 75% está de acuerdo y 10% totalmente de acuerdo, en contra de esa confianza hay un 15% en desacuerdo. Para la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), un 90% confía en esta organización de los cuales 80% está de acuerdo y 5% en totalmente de acuerdo, contra un 10% en desacuerdo y un 5% totalmente en desacuerdo.

Problema ambiental

Uno de los problemas principales en la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an se ha considerado que es la falta de drenaje. A la pregunta sobre el motivo por el cual la Reserva de Sian Ka’an sigue con los problemas de drenaje, se consideraron: la falta de unión, la dificultad para que la Reserva ceda un espacio para la planta de tratamiento de aguas residuales, al egoísmo de la población, y la dificultad de ceder la cancha de futbol por la comunidad para establecer la planta de trata-miento de aguas residuales (Gráfica 2).

El problema de no llegar a un acuerdo con las autoridades para establecer la planta de tratamiento de aguas residuales ha sido considerado por el 60% de los pobladores como una falta de unión de las cooperativas, contra un 40% que dice estar en desacuerdo en que el problema es la falta de unión, el 10% está

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Gráfica 1. Confianza

pnud La Unesco

El municipio


totalmente en desacuerdo y el 30% está totalmente en desacuerdo con que el problema del drenaje es debido a la falta de unión entre las cooperativas. A la pregunta de si el problema de drenaje es debido al egoísmo de los pobladores de Sian Ka’an, el 80% considera este problema mayoritariamente, el 70% está de acuerdo y 10% está totalmente de acuerdo contra un 20% que está en desacuerdo que es el egoísmo el factor por el cual la planta de tratamiento de aguas residuales no se llevó a cabo en la comunidad.

La imposición de reglas por parte de autoridad de la reserva –parcialmente aplicadas, como sucede en la realidad–, tuvo un impacto negativo en el nivel de cooperación entre las cooperativas y de éstas con residentes actuales.

Gráfica 2. Falta de drenaje, uno de los principales problemas ambientales

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La población también reflexionó sobre la relación con la reserva y res-pondió a la pregunta de si la dirección de la Reserva “no quiere ceder un espacio para la construcción de la planta de tratamiento de agua”, el 60% considera que éste es el problema. De este porcentaje, el 50% dice estar de acuerdo y el 10% está totalmente de acuerdo, contra un 35% que está en desacuerdo y un 5% totalmente en desacuerdo. Al ítem “que no es posible perder un pedazo de tierra como la cancha de futbol para establecer la plan-ta de tratamiento de agua, ya que ésta es parte de nuestra identidad como comunidad”, el 70% considera esta aseveración, de los cuales, 65% está de acuerdo y 5% está totalmente de acuerdo que es éste el problema de que no se haya puesto la planta de tratamiento de aguas residuales, contra un 30%, de los cuales 25% está en desacuerdo y 5% está totalmente en desacuerdo en que éste sea el problema.

El argumento descansa en gran medida en el supuesto de que hay expectativas de los representantes de las cooperativas de obtener beneficios colectivos. Los alicientes para ceder un bien y obtener otro no son percibidos como beneficios debido a la desconfianza que primó al momento de las negociaciones, lo que hizo que no se llegara a un acuerdo para lograr beneficios comunes o de grupo.

Una de las personas participantes en el grupo focal comenta que

Nadie está en contra del sistema de drenaje, la gente no quiere que se le quite el campo de futbol, la gente de costa del sol estaba ofreciendo un terreno, pero él quiere algo a cambio, quiere cambiar su terreno por una concesión más. La última vez vino “J” y buscaron opciones, les “mentaron” la madre y los mandaron a no sé dónde… no se lograron sentar para ver dónde poner el sistema de drenaje. (Comentarios de hombre de cooperativa, Taller Vulnerabilidad, agosto de 2015).

Otro problema ambiental que surgió en el taller relacionado con la falta de drenaje y tratamiento de desechos fue el vertido de aceites en el humedal costero. La contaminación es un elemento de deterioro del ecosistema y, pese a que la población menciona querer resolverlo, considera que la reserva debe ser quien resuelva con infraestructura adecuada el problema de contaminación. Una integrante de la cooperativa de mujeres comenta que:


Les hemos preguntado, por qué no tenemos un lugar donde concentrar el aceite de las lanchas, pero no nos hacen caso. Ya se lo dijimos a la gente de la Reserva y no hace caso, nomás nos dice “lo vamos a checar”, pero no hacen nada (comentarios de mujer de cooperativa, agosto de 2015).

Con los problemas en el manejo de desechos, se ha documentado con la población la dificultad por parte de las autoridades de contribuir a un mejor manejo de la materia orgánica. Ésta es considerada como otro problema, ya que modifica las condiciones salobres del humedal al modificar el pH con la integración de residuos orgánicos en humedales. Un hombre de una de las cooperativas comenta que:

Les hemos pedido que nos faciliten una trituradora para poder mantener el com-posteo de productos orgánicos…antes separábamos, los restaurantes lo hacían, nosotros vigilábamos, ahora ya no lo hacemos porque no tenemos apoyo, nunca respondieron, no nos facilitaron ni la trituradora, ni un camioncito para llevar a centro de acopio la basura para lograr separar. La gente se cansó y dejó de hacerlo (comentario de hombre de la cooperativa, agosto de 2015).

La presencia de perros en la localidad es otro problema ambiental, debido a que muchos se encuentran en las calles sin control por sus dueños, y generan enfermedades tanto a la fauna silvestre como a los humanos.

Los perros proliferan, contaminan y están enfermos con sarna, le hemos dicho a la Reserva para que controlen a los perros, pero la Reserva no se ha preocupado. Por falta de apoyo de las autoridades es que proliferan, la Reserva debiera hacer un censo para controlarlos de manera que se sepa quien tiene perros y los que no tengan dueño controlarlo (comentario de mujer de cooperativa, agosto de 2015).

Hemos visto cómo aparecen los gusanos dentro del cuerpo de las niñas y los niños, los perros defecan en el parque y los niños y las niñas juegan ahí, entonces agarran esa enfermedad que no sabemos por qué pasa, que es ese gusano que crece dentro de la piel (comentario de mujer de cooperativa, agosto de 2015).

2 8 2 І V E R E D A S

La población de Javier Rojo Gómez reporta que las condiciones que viven con relación a los problemas ambientales, son responsabilidad de la autoridad federal, y consideran urgente que las autoridades de la Reserva lo resuelvan, con el objetivo de reducir las condiciones de vulnerabilidad respecto a los riesgos vinculados a la salud.

Reconocimiento de derechos de tierra urbana

Conforme al derecho de la tierra, entendido éste como un derecho de uso restringido (Diario Oficial de la Federación, 2015), se observó ante la problemática de la tenencia de la tierra que el 70% de la población no cree que las normas de uso del suelo sean para la conservación y un 5% totalmente no cree que sea para la conservación, contra un 20% que cree que es para la conservación y 5% está totalmente de acuerdo que son para la conservación (Gráfica 3).

Con respecto a los asuntos de tenencia, el 55% de los representantes de las cooperativas está de acuerdo y un 5% totalmente de acuerdo, en no creer en las buenas intenciones de las autoridades de la reserva, cuando tratan asuntos de la tenencia de la tierra de Punta Allen. Al parecer, la falta de credibilidad se fundamenta en que en los objetivos de la reserva no consideran a los pobla-dores como sujetos de la acción en materia de conservación. Esto debido a que la política en materia de conservación se centra en “el establecimiento de mecanismos efectivos de control que evitan que los objetivos del desarrollo prevalezcan sobre los objetivos de conservación del área” (Diario Oficial de la Federación, 2015). La estrategia de conservación de la biodiversidad “sin tocarla”, representada por los diferentes tipos de áreas naturales protegidas, constituye un enfoque muy limitado para la conservación de la biodiversidad además de ser propiedad de las comunidades rurales (Sarukhán, 2011: p. 31).

En cuanto a percibir si la propiedad privada es el mejor mecanismo de pro-tección para la conservación, el 60% de los representantes de las cooperativas manifestaron estar en desacuerdo y un 5% totalmente en desacuerdo, contra un 35% que está de acuerdo en que la propiedad privada es la mejor manera de conservación de la reserva.


En la última pregunta sobre el tema de tenencia se le preguntó a los repre-sentantes de las cooperativas, si así como están los derechos de la reserva de Sian Ka’an, están bien. El 55% respondió que estaba en desacuerdo y un 45% estuvo de acuerdo en que están bien los derechos de la tenencia de la reserva. Los porcentajes indican que los actores sociales implicados en las políticas de conservación de la reserva de Sian Ka’an, se relaciona con las acciones de conservación que la administración de la reserva ha llevado a cabo en el área protegida. El 65% confía en las autoridades, por lo que los conflictos aun son manejables dentro de la reserva, incluso cuando las políticas de conservación son cuestionables (Wilshusen, et al., 2002: p. 18). Así lo demuestran los si-guientes comentarios de las y los participantes del taller.

Gráfica 3. Problemas en el uso y derecho a la tierra

2 8 4 І V E R E D A S

Es irónico, la reserva tanto por acá tanto por allá con la conservación y tiene una planta de luz súper contaminante, y además de eso cada familia tiene su plantita de luz. Tanto se pavonean que estamos en la reserva y se contamina con el generador de la luz, contaminan mucho, echan aceite en mantos freáticos. Se necesitan celdas solares (comentario de K., en Taller Vulnerabilidad, agosto de 2015).

Yo lo sé, porque a mi cuñado lo mandaban a matar las casuarinas. Los pinos detenían el oleaje, pero la RBSK lo mandó quitar. Matan las casuarinas, matan todo. Las casuarinas hacían que se agarrara a la arena y protegiera de la erosión. Cuando lo mandaron quitar se vino la erosión de la arena y eso tiene consecuencia. Las raíces eran una barrera para el oleaje y los huracanes. La playa estaba llena de casuarina (comentarios de hombre de cooperativa, agosto de 2015).

Nos presionan por conservar y no contaminar, pero la Reserva no hace nada, jamás nos han apoyado con un contenedor para almacenar los aceites que salen de las lanchas. Y donde va todo eso, pues al mar y los humedales. Todo eso es contaminación, altera la salud por las infecciones estomacales o problemas de piel. Está pasando con el gusano que se mete en la piel, está enfermando a los niños (comentario hombre de cooperativa, agosto de 2015).

La RBSK no es un sistema de propiedad privada. Los derechos para utilizar recursos y las obligaciones para respetarlos están definidos en el plan de manejo. A pesar de ello, la supervisión de las reglas y las acciones para hacerlas cumplir son dejadas a un lado cuando intereses privados se han implantado en la RBSK (Vargas del Río, 2010: p. 189) con el pretexto de ser legítimos propietarios y auténticos paladines de la conservación (Bezaury, 2003).

Conclusiones

En los últimos 20 años, se ha consolidado el sistema de Áreas Naturales Protegidas en México, y es la herramienta más importante de conservación (González & Smith, 1998). Las reservas de la biosfera constituyen una estrategia


más flexible de conservación en comparación con otras categorías de manejo y, probablemente, más viable en el complejo contexto socioeconómico del país (Sánchez-Cordero y Figueroa, 2007). Por tanto, se vuelve fundamental comprender de una manera crítica la confianza que establecen las personas que las habitan frente a las autoridades que las administran.

Se puede suponer, a partir de los resultados de este estudio, que los habi-tantes de la Colonia de Pescadores Javier Rojo Gómez aún tienen confianza en sus autoridades, a pesar de que encuentran contradicciones e intenciones contrarias a sus intereses y bienestar, resultado de políticas de conservación no consensadas con la población local. La desconfianza hacia el municipio es debido a la disfunción institucional con el gobierno federal (Guillén, 1997). En cuanto a las organizaciones civiles, con su propia lógica, reconocen las dificultades inherentes al problema ambiental y argumentan que su enfoque conduce a la conservación, lo cual parece no ser el caso desde la perspectiva de los pobladores, ya que para ellos parece que las organizaciones civiles han aprovechado el vacío institucional, ocupando la responsabilidad del Estado (Brenner, 2010).

Cabe indicar que, aunque los pobladores perciben contradicciones en las políticas de conservación por parte de las autoridades de la RBSK, el incre-mento del problema ambiental marca la desconfianza y las recriminaciones mutuas. Este estudio sugiere que la confianza de los pobladores de la RBSK en las autoridades de la reserva y el problema ambiental junto con la falta de reconocimiento legal del asentamiento urbano en Punta Allen, pueden ser factores de un mayor conflicto futuro o reflejo de una disminución en la comunicación entre las autoridades y la población local.

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El clientelismo en la política social del Estado de México. Estudio de caso: Programa de Seguridad Alimentaria

A LFONSO LEÓN PÉREZ1

el clientelismo, en tanto forma interpretativa del análisis sociopolítico para demostrar los alcances de la democracia en el ámbito local, es un tratamiento reciente debido a los procesos de transición que surgieron en la década de los setenta del siglo xx en México. De ello, resulta que existan una infinidad de argu-mentos que intentan exponer la relación entre democracia-política-ciudadanía. Entre las variantes se puede encontrar el argumento de la insatisfacción por la democracia local, que habitualmente sostiene que el cambio institucional y jurídico sólo brindó certeza a los comicios federales, ya que en lo local la brecha del antiguo régimen no desapareció por completo. Incluso la premisa destaca que la práctica clientelar es un problema adyacente formado a partir del proceso de democratización de México.2 Desde esta propuesta el siguiente artículo realiza un balance del Programa de Seguridad Alimentaria y la relación que tiene con las prácticas clientelares.Palabras clave: clientelismo, pobreza, elecciones.

clientelism, as interpretive form of socio-political analysis to demonstrate the scope of democracy at the local level, is a recent treatment due to the transition processes that emerged in the decade of the seventies of 20th Century in Mexico. It turns out that there are an infinite number of arguments that attempt to explain the relationship between democracy and political-citizenship. Variants can find the argument dissatisfaction with democracy in place that usually argues that institutional and legal change only provided certainty for federal elections, since in the local the breach of the old regime did not disappear completely

1. Profesor del Departamento de Relaciones Sociales de la uam-Xochimilco.2. El exconsejero del Instituto Electoral del Estado de México Bernardo Barranco en repetidas ocasiones ha argumentado la ineficacia de los mecanismos institucionales y legales para detener la práctica de com-pra y coacción de votos.

2 9 2 І V E R E D A S

even the premise stresses that the practice of patronage is a problem adjacent formed from the process of democratization in Mexico. Since this proposal the following article takes stock of the Program on Food Security and the relationship with clientelism.Keywords: patronage, poverty, elections.

Estudios previos

El clientelismo es la práctica ejercida por los distintos niveles de gobierno y/o grupos de poder de intercambiar el sufragio por bienes o servicios. Esquemáti-camente el debate en México transitó del “clientelismo autoritario al clientelismo democrático”. Así, en cada proceso electoral los partidos se quejarían de que sus competidores compran votos en las comunidades rurales o en los barrios urbanos pobres. Esta apertura en la vida democrática propició que los analistas plasmaran el clientelismo electoral como el “problema número uno”. Oficialmente, tratar de comprobar las prácticas clientelares permite dilucidar cómo se presenta en forma concreta, donde una de sus manifestaciones se puede encontrar en la dirección irregular de los mecanismos encargados para la protección o el bienestar social.

La metodología para descubrir la relación que existe de las políticas socia-les y el comportamiento del individuo en el mercado electoral es demasiado imprecisa, condicionalmente porque no existen datos contundentes3 (es una sospecha conocida pero no demostrada). Un ejemplo fue el estudio de 2006 de la organización Fundar A. C. y tenía como objetivo demostrar el uso electoral del Programa Oportunidades, Liconsa, Adultos Mayores y PAL (Programa de Apoyo Alimentario) en el Estado de México, Nayarit, Tlaxcala y Veracruz.

Desde este punto consideró: a) la dependencia que tienen los pobres de recursos transferidos hacia los programas sociales, b) la manipulación del voto en el ámbito geográfico electoral, el papel de los actores políticos, la propaganda gubernamental y la individualización de los beneficios alrededor de la figura

3. En el informe de la Alianza Cívica se mostró que en el plano nacional el 12% de los entrevistados se sentía obligado a votar por un partido político a cambio de recibir un programa social. Es decir, no existe la certeza total.

E L C L I E N T E L I S M O E N L A P O L Í T I C A S O C I A L D E L E S T A D O D E M É X I C O І 2 9 3

presidencial, c) así el posible impacto en el comportamiento electoral se puede demostrar por el incremento en el porcentaje de votación de los partidos en correlación a la marginación y la presencia de programas en los municipios.

La encuesta4 llevada a cabo por Fundar A. C. construyó un marco del uso electoral de los programas y encontró dos grupos de explotación política: clientelismo (ofertas de bienes y servicios) y uso político de beneficiarios que incluye una lista de ocho acciones: solicitar que los beneficiarios asistan a algún evento político, entrega de beneficios en asambleas, visitas de funcionarios del programa para solicitar el voto, amenazas a los beneficiarios del programa si no apoyan al candidato asignado, pronunciamientos de los funcionarios de que el programa es otorgado por un candidato, amenazas por no afiliarse a un partido, o en su caso amenazas por simpatizar con otro partido e incorpora-ción de personas a un programa por el apoyo a un candidato. Los resultados sobresalientes de la encuesta demostraron que 8% de las personas entrevista-das recibieron ofertas clientelares en cuatro comicios estatales en el periodo de 2004-2005 y la mayoría fueron beneficiarias de los programas sociales. El posible impacto hallado en referencia a mayor marginación y el aumento del voto de los partidos (Fundar, 2006a: pp. 9-34) es el siguiente:

El Partido de Acción Nacional (pan) elevó su votación, con respecto al 2000:• En municipios donde nueve de cada diez personas viven en condición

de pobreza llegó al 6.9%.• En municipios donde seis de cada diez personas viven en condición de

pobreza, aumentó en 3.4%.• En contraste, en municipios donde sólo una persona de cada diez personas

vive en condición de pobreza, cayó a 10.3%.La situación del Partido Revolucionario Institucional (pri) fue contraria

a la del pan, para el cual a mayor índice de pobreza mayor pérdida de votos: • En municipios donde nueve de cada diez personas viven en condición

de pobreza su votación disminuyó 19.3%.• En municipios donde seis de cada diez personas viven en condición de

pobreza, disminuyó a 17.8%.

4. El tamaño de la muestra del estudio era de 4,650.

2 9 4 І V E R E D A S

• En municipios donde una de cada diez personas viven en condición de pobreza redujo a 9.9%.

El caso del Partido de la Revolución Democrática (prd) fue:• En municipios donde nueve de cada diez personas viven en condición

de pobreza, aumentó a 14.4%.• En municipios donde cada seis de cada diez personas viven en condición

de pobreza se elevó en 12.8%.• En donde una de cada diez personas viven en pobreza aumentó a 18%.

Como lo indica Fundar A. C., estos datos no representan por sí solos la prác-tica clientelista utilizada por el gobierno y a pesar del aumento del pan en los municipios en donde se concentra la población en condición de pobreza (y el “voto verde”) no se puede pronunciar una conclusión contundente. Para esto es necesario llevar un monitoreo sobre la aplicabilidad de la política social.

En el umbral de las discusiones sobre los comicios de 2006, un estudio llevado a cabo en las entidades de Chiapas, Guerrero, Jalisco, Sonora y Yu-catán intentó demostrar si los beneficiarios o beneficiarios potenciales de los programas sociales eran manipulados electoralmente.

El argumento hipotético consistía en que las prácticas no son un fenó-meno aleatorio, ni dependen del contexto político-social-económico local, sino que ocurren en los lugares donde se practican relaciones clientelares. La base de información que se utilizó corresponde a la Encuesta Nacional Sobre la Protección de Programas Sociales Federales (Enapp, 2006) para evidenciar que la compra del voto sucede mediante un reporte individual y a) es un intercambio de servicios a cambio del voto o directamente b) por haber ofrecido un bien o c) un regalo en un acto de proselitismo político; por su parte la coacción sucede por a) un condicionamiento a la asistencia a mítines, b) en juntas de información del programa social correspondiente, o c) una amenaza para permanecer en un programa social a cambio del voto. La encuesta aplicada al grupo de beneficiarios obtuvo resultados menores, ya que el hallazgo principal es que sólo el 10% conoce del intercambio (sufragio por servicio) y el 0.8% de los entrevistados fueron presionados para que votara por un partido a cambio de la permanencia en el programa social. Asimismo, la


comparación con el grupo de no beneficiarios es similar en el indicador del intercambio, 14% (Vilata, 2007).

Otro esfuerzo por señalar el fenómeno de compra de votos se encuentra el método de la Alianza Cívica, en donde se planteó la inexistencia de un com-portamiento homogéneo en el desarrollo de prácticas de compra y coacción de votos o un modelo de distrito que sea propenso a las prácticas clientelares.

Sobre los instrumentos implementados en los 23 distritos de diez enti-dades (las cuales poseen el 55% del electorado nacional) se encuentran: a) entrevistas con actores claves para tratar temas de cultura política, actuación partidista y legitimidad de autoridades electorales; b) grupos focales para explorar la percepción de los ciudadanos en temas de cultura política, relación entre ciudadanía-partidos, razones del voto, conocimiento del marco norma-tivo y el uso de programas sociales para fines proselitistas; y c) las encuestas (aproximadamente fueron 112 a 144 encuestas por distrito) para detectar qué programas sociales son utilizados por parte de los políticos con el fin de comprar o coaccionar el voto. La tipología desarrolla un perfil de los distritos tomando en cuenta la participación política, pluralidad partidista, estadísticas socioeconómicas y las conjuntas con el resultado de la encuesta.

En los resultados obtenidos del Estado de México, se especificó que los procesos electorales “no son tan atractivos”, dando lugar a que no sean cuestionados por la carencia de propuestas a nivel de políticas públicas. De hecho, la relación entre los partidos y la ciudadanía es muestra de la incipiente cultura política, puesto que la tendencia de los partidos es que los ciudada-nos por ser pasivos y estar desinteresados por los asuntos públicos, serán receptivos a los regalos. No obstante, se precisó que si bien todos los partidos emplean programas a cambio de votos, éstos son usados de forma mínima en los programas sociales (Alianza Cívica, 2009: pp. 7-26).

Caracterización del contexto del Estado de México

El Estado de México está constituido por 125 municipios y dieciséis regiones agrupadas en cinco macro regiones: I Centro Toluca (Valle de Toluca), II Norte,

2 9 6 І V E R E D A S

III Oriente (Zona Metropolitana de la Ciudad de México), IV Sur y V Poniente. (cieps, 2009: p. 6). En cuanto a la población, en 1950 la entidad mexiquense contaba con 1.4 millones de personas (5.4% de la población nacional), en 1970 eran 3.8 millones, en el 2000 ascendió a 13.0 millones y aumentó un millón más en el 2005 (González, 2012: p. 38). Para el año de 2008, concentraba 14.8 millones (cieps, 2009: p. 7). En 2010, llegó a 15.1 millones, situándola como la entidad con mayor población de la república mexicana. (Inegi, 2012).

La evolución de la pobreza en el Estado de México es la siguiente: en 2010 existían 6,712,000 (42.9%) y en el 2012 eran 7,328,000 (45.3%); en cambio, el número de personas en situación de pobreza extrema decreció, es decir, en 2010 representaban 1,341,000 (8.6%), mientras que en el 2012, fueron 945,000 (5.8%).

En 2010, aproximadamente 30% de los habitantes de 13 municipios vivía en pobreza extrema. En este sentido, los municipios con menos de 20,000 habitantes como Donato Guerra, San Felipe del Progreso, Sultepec, Zum-pahuacán, Luvianos y San José del Rincón son los de mayor vulnerabilidad, ya que cuatro de cada diez habitantes vivían en pobreza extrema.

Asimismo, en 118 municipios el 50% no disfrutaban del acceso a la seguri-dad social. La carencia de calidad y espacios en la vivienda se conservaba por debajo del 40% de la población en todos los municipios. Una situación disímil en el ámbito rural en donde 70% de la población de municipios como Tlatlaya, Sultepec, Zacualpan, San Felipe del Progreso, San José del Rincón, Luvianos y Amatepec se encontraba en carencia de servicios básicos en la vivienda (Plan de Desarrollo del Estado de México, 2011-2017). En la macro región III Oriente que incluye la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, los municipios de Ecatepec de Morelos, Nezahualcóyotl, Toluca, Naucalpan de Juárez, Chimal-huacán, Tlalnepantla de Baz, Tultitlán, Ixtapaluca, Nicolás Romero y Atizapán de Zaragoza, alrededor del 50% de los habitantes presentan la condición de pobreza moderada. No obstante, el acceso de los derechos sociales en el Estado de México se ha incrementado. Por ejemplo en la educación (Coneval, 2010: pp. 53-60), en el acceso a servicios de salud, calidad de vivienda, servicios básicos de vivienda y en el acceso a la alimentación. En cambio, en el rubro de seguridad social el número de personas que accedieron disminuyó. Según el


Consejo Nacional de Población (Conapo, 2010), el Estado de México es una de las ocho entidades con grado de marginación bajo.

Estudio de caso: Programa de Seguridad Alimentaria

El Programa Seguridad Alimentaria fue puesto en marcha en 2006 en el Estado de México. Denominado en un inicio como “Compromiso Seguridad Alimentaria” fue la respuesta a la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996, organizada por la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao, por su sigla en inglés), en donde se enfatizó el derecho de toda persona a acceder a alimentos sanos y nutritivos y no padecer hambre. El propósito del programa reconoce las repercusiones de la desnutrición, señalándola como uno de los factores que afectan el crecimiento económico, la producción y los mercados de alimentos, así como la baja productividad y el bajo crecimiento del producto interno bruto.

Las acciones realizadas por el programa consisten en otorgar canastas de alimentos básicos, así como la difusión de información a los beneficiarios en torno a la alimentación. El programa tiene como fin último “mejorar el bienes-tar de los beneficiarios a través de acciones y estrategias de apoyo alimentario, con la participación activa y comprometida de los sectores público, social y privado” (Compromiso Seguridad Alimentaria, 2006-2008).

El programa forma parte de las estrategias y líneas de acción señaladas en el pilar I sobre seguridad alimentaria del Plan de Desarrollo del Estado de México 2005-2011 y de su programa sectorial, en donde se establece “diseñar programas regionales de combate a la pobreza que promuevan el aprovecha-miento sustentable de los recursos naturales y generen actividades económicas en las comunidades”. (Plan de Desarrollo del Estado de México, 2005-2011). El programa ha sido operado por la Secretaría de Desarrollo Social del Estado de México, en coordinación con dependencias como Instituto de Salud de la entidad (isem) y la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (Sedagro), entre otras.

Desde su diseño, Compromiso Seguridad Alimentaria se enfocó a los habitantes de las localidades de media, alta y muy alta marginación y vulne-

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rabilidad; también aquellos municipios y localidades en situación de pobreza, así como la población atendida por organizaciones sociales que se encuentren inscritas en el Registro Social Estatal y la población que haya sufrido desastres naturales, percances o siniestros.

El programa es considerado un pionero de la política social implementada en el Estado de México. En los años recientes, de éste derivaron otras acciones de combate a la desnutrición como: Apadrina a un Niño Indígena, Compromiso con el Futuro, Apoyo Alimentario Integral para Adultos Mayores de 60-69 años y Pensión Alimenticia para Adultos Mayores. Seguridad Alimentaria es una réplica local de los programas Progresa y Oportunidades que lograron atender a 159,383 familias en el 2000, y a 376,211 para 2007.

Se considera que el correcto diseño del programa es mediante la trans-ferencia de recursos en especie a familias que viven en zonas de alta y muy alta marginación. Asimismo, apuesta a una correcta focalización y eficacia como política social redistributiva. En cuanto a la focalización del programa, ésta se realizó bajo los objetivos de obtener una radiografía actualizada de las condiciones de la población en desigualdad social y sumar las acciones y recursos de las secretarías para impactar favorablemente en la disminución de los factores que ocasionan la inequidad. Algunos de los indicadores que se tomaron en cuenta fueron el desempleo y la inestabilidad en el empleo, la carencia de servicios públicos o la marginación y la limitada integración social, o la exclusión. Ante esta situación, la prioridad fue brindar atención al rezago que muestran 48 municipios en alta y muy alta marginación. A partir de este diagnóstico, el estudio se replicó en la totalidad de los municipios del estado, y se obtuvo como resultado que en los primeros 18 lugares se encontraban 12 municipios en marginación media o baja y, 6 de alta y muy alta marginación.

La votación local en los procesos electorales del Estado de México

El Estado de México está conformado por 45 distritos electorales locales y 40 distritos electorales federales, representando el 13% del total en el país. En


2005, cuando la coalición Alianza por México ganó los comicios con 1,801,530 votos, el pri no perdió la oportunidad para crear una plataforma electoral con el fin de recuperar la presidencia. La estrategia obtuvo el resultado esperado, sin perder de vista que desde ese momento [y antes] se reiteró que el estado mexiquense era definitorio para ganar una elección a nivel nacional, al menos eso argumentan los “especialistas”.

La participación electoral en 2005 representó 42.7%, una cifra inferior a los comicios de 1999, aunque similar al del año de 2003. Los distritos locales con mayor participación fueron Jilotepec (61.47%), Santo Tomás de los Plátanos (60.82%), Toluca-I (54.56%), Toluca-II (52.77%) y Lerma (51.0%); los de menor votación se localizaron en La Paz (34.62), Nezahualcóyotl-XXXII (35.31%), Naucalpan (35.51%), Nezahualcóyotl-XXV (35.51%) y Nezahualcóyotl-XXVI (35.76%). En los distritos con mayor participación el vencedor fue la coalición integrada por el pri y el Partido Verde Ecologista (pve), y en los que predominó el abstencionismo la Coalición Unidos para Ganar (prd-Partido del Trabajo) concentró tres de los cinco distritos.

La Coalición Alianza por México (pri-pve) obtuvo la victoria en 39 distritos, en los cuales el margen de victoria se situó menor al 5% en dos distritos, entre 5 a 10% en cinco distritos, de 10 a 20% en ocho y en los veinticuatro faltantes el margen fue superior al 20%. En El Oro la diferencia con el competidor próximo fue de 42.62% y en Chalco 2.19%, este último con el menor rango.

Ahora bien, a partir de la llegada de Enrique Peña Nieto a la gubernatura del estado mexiquense, se inició el recorrido para crear una plataforma análoga a la nacional; en el ámbito de lo local la figura del pri se fue revitalizando a fin de ganar los comicios para gobernador en 2011.5 Así la Coalición formada por el pri, pve y Nueva Alianza (na) obtuvo la victoria con más del 40% de su competidor próximo. La abrumadora diferencia en los comicios, los gastos de campaña, los juicios llevados al Tribunal Electoral del Estado de México

5. En los spots del informe de gobierno de Enrique Peña Nieto se aludía al trabajo que estaba realizando el pri como institución política y a él en particular como figura pública para erradicar los problemas so-ciales; esto es el intercambio discursivo y el mantenimiento de la narrativa en pro de la revitalización del pri, y aunque no se pueda establecer el intercambio de votos, es uno (de tantos) de los cimientos para la formación de opinión pública.

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(teem) y la votación anulada, perfiló un entorno con pluralidad política y con una coalición mayoritaria dirigida por el pri.

La participación electoral en los comicios de 2011 fue de aproximada-mente 46.1%, la cual significó un aumento de 3.4% con respecto a 2005. Los distritos con mayor participación electoral se localizaron en Santo Tomás de los Plátanos (62.23%), Sultepec (61.89%), Jilotepec (61.61%), Valle de Bravo (59.65%) y Metepec (59.29%); los de menor participación: Naucalpan-XXIX (36.38%), Ecatepec-XLII (38.98%), Tlalnepantla (38.59%), Naucalpan-XXX (39.98%) y Ecatepec-XXII (40.36%).

Indudablemente, el triunfo del pri se debe a múltiples factores, incluso se puede constatar sobre dos vertientes: a) la ayuda en la narrativa mediática (spots en pro de un candidato o la explotación de su figura pública en diferentes espacios de difusión), la presencia de liderazgo de caciques en los municipios para la cooptación y la participación de organizaciones políticas en la for-mación de opinión pública; desde otro punto b) la planeación de campaña para atraer a los votantes, el antecedente de la administración anterior, los acuerdos entre los grupos vulnerables para solucionar sus inconvenientes. Sucintamente es un problema que versa sobre la polisemia argumentativa, es decir, cada variable tiene innumerables respuestas. En este caso se realizará un contraste entre los diez municipios que poseen mayor índice de pobreza y número de votos conseguidos en la competencia electoral por parte de la coalición integrada por el pri.

Pobreza y votos conseguidos en las elecciones para gobernador de 2011 en el Estado de México

Ahora bien, el distrito local doce, denominado El Oro, se caracteriza por concentrar un número importante de votantes del pri. En 2005, cuando ganó Enrique Peña Nieto obtuvo 34,745 sufragios, en correspondencia las coalicio-nes del pan-Convergencia y Unidos para Ganar las preferencias fluctuaron en el 20%. En los comicios de 2011, a raíz del incremento en la votación del candidato ganador, los distritos experimentaron un aumento en su votación.


Ésta fue la situación en el distrito doce; no obstante, lo interesante es que en dicho distrito existen dos municipios con un alto porcentaje de pobreza. Para explicar esto, a continuación se presentará los tres municipios que componen el distrito, destacando los que poseen mayor índice de pobreza.

Si bien el número de votaciones en el distrito El Oro con respecto a otros distritos como Toluca, Atlacomulco, Ecatepec, Atizapán, Texcoco, Chalco, La Paz, Coacalco, Ixtapaluca y Cuautitlán Izcalli es menor, lo distinguible es el grado de marginación y de pobreza en los municipios que lo componen y la cantidad de votos conseguidos en la competencia local por parte de la coalición integrada por el pri. En contraposición en el distrito local nueve Tejupilco la situación marca otro fenómeno:

Tabla 1. Preferencia electoral en la elección para gobernador en el Estado de México en 2011 en el Distrito local “Tejupilco”

Tejupilco Amatepec Tlatlaya Luvianos

Lista nominal 52,351 23,016 27,918 22,707

Total de secciones 44 27 32 28

pan 3,101 835 160 2,343

Coalición Unidos por Ti 16,938 9,077 7,599 5,215

Coalición Unidos Podemos Más 5,407 3,260 9,938 4,723

Candidato no registrado 50 8 14 9

Votos nulos 810 269 223 312

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del Instituto electoral del estado de México (ieem), 2011.

En el municipio de Tlatlaya la Coalición Unidos Podemos Más (upm) obtuvo una diferencia mayor a la Coalición Unidos por Ti (upt). Esto sugiere un cambio sobre índice de pobreza y las preferencias por municipio. Asimis-mo, la votación para upt bajó a un 50%, mientras la participación ciudadana también se redujo. Incluso, de los municipios que concentran población en situación de pobreza, el distrito nueve es donde prevalece la preferencia a partidos de izquierda.

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En el distrito Santo Tomás de los Plátanos la tendencia de las votaciones para upt fluctuó alrededor del 60%. El pan sólo alcanzó obtener el 5.56% y la Coali-ción upm 27.81%; los municipios de Donato Guerra, Ixtapan del Oro y Villa de Allende, los de mayor índice de pobreza, beneficiaron a upt. Esto es correlativo a los resultados del distrito doce, proyectando la regla a mayor índice de pobreza en un municipio, el número de votos para la coalición integrada por el pri crece.

En el municipio de Zumpahuacán, ubicado en el distrito siete, la parti-cipación electoral fue de 55.76%. Allí upt continuó con la hegemonía en el electorado (3,946 votos) y el pan se consolidó como segunda preferencia (con 1,206 votos). En lo que respecta a los municipios de Sultepec y Zacualpan, ambos del distrito ocho, la situación fue similar a los casos anteriores, en donde upt alcanzó 7,148 y 4,629 votos respectivamente.

Pobreza y votos conseguidos en las elecciones de ayuntamientos de 2012 en el Estado de México

Entre tanto, en las elecciones de ayuntamientos en 2012, los resultados con-firmaron la supremacía del pri, pvem y na con la Coalición Comprometidos por el Estado de México (cpem) ya que de los 125 municipios obtuvo la victoria en 94, el pan consiguió dieciséis y el prd ganó en tres y el Partido del Trabajo (pt) logró el triunfo en dos municipios; las coaliciones parciales como la Coalición Movimiento Progresista (prd-pt-Movimiento Ciudadano) y Unidos es Posible (prd-Movimiento Ciudadano) ganaron en un municipio, Cambio Verdadero (prd-pt) logró seis triunfos y Morena (pt-Movimiento Ciudadano) dos ayuntamientos.

Los cinco municipios con mayor participación electoral fueron Ixtapan del Oro (85.60%), Soyaniquilpan de Juárez (84.24%), Nopaltepec (83.59%), Otzoloapan (82.06%) y Axapusco (81.86%). Los de menor participación se encontraron Chicoloapan (54.14%), Huehuetoca (56.26%), Chimalhuacán (58.85%) y Valle de Chalco (58.67%).

La participación electoral en los municipios con mayor población en situa-ción de pobreza, siguió el siguiente orden: Ixtapan del Oro (85.60%), Donato


Guerra (81.03%), Sultepec (76.21%), Villa de Allende (75.63%), Zumpahuacán (75.45%), Tlatlaya (73.58%), Zacualpan (72.47%), Luvianos (69.42%), San Felipe del Progreso (68.62) y San José del Rincón (63.04%).

Ahora bien, en el caso de San Felipe del Progreso la Coalición cpem obtu-vo el 59.31% (30,585 votos), el pan 24.79% (12,784) y el prd 4.28% (2,207); en San José del Rincón el cpem alcanzó el 48.17% (16, 235), el pan 35.02% (11,805) y el prd 4.25% (1,433).

En Tlatlaya la Coalición Movimiento Progresista con un 53.08% (10,247) fue la que triunfó, seguida de cpem con 43.73% (8,442) y el pan con 1.22% (236); en Luvianos Cambio Verdadero consiguió el 39.34% (5,851), el pan 38.83% (5,775) y el cpem 18.62% (2,770).

En Donato Guerra, el cpem triunfó con el 35.76% (5,786 votos), Cambio Ver-dadero obtuvo 32.95% (5,332), el pan 27.64% (4,472). En el municipio de Ixtapan del Oro, cpem consiguió el 36.09% (1,403), Cambio Verdadero 33.54% (1,304) y el pan 27.78% (1,080). En Villa de Allende la Coalición Cambio Verdadero ob-tuvo 42.19% (8,910), cpem 35.45% (7,486), seguido del pan con 16.29% (3,441).

En correspondencia en el municipio de Zumpahuacán la competencia electoral fue la siguiente: pan 49.28% (3,967), cpem 45.45% (3,659) y Cambio Verdadero 1.71% (138). Por otro lado, en Sultepec las preferencias apuntaron a cpem con 46.63% (6,409), pan 26.02% (3,577), prd 22.63% (3,110), pt 0.55% (76) y Movimiento Ciudadano 0.42% (58). En Zacualpan el pan se alzó con un 51.22% (3,743), el cpem quedó relegado a la segunda posición con 40.72% (2,976), mientras que el pt consiguió 3.05% (223) y el prd 1.66% (121).

De los diez municipios con mayor índice de pobreza, en cinco dominó el cpem, Cambio Verdadero y el pan en dos y Movimiento Progresista uno; en donde los competidores próximos fueron tanto el pan como el cpem quienes obtuvieron la segunda posición en cuatro municipios, seguido de Cambio Verdadero en dos. La diferencia en el margen de victoria en los municipios se presentó en Luvianos con 0.51% (76 votos), Ixtapan del Oro 2.55% (99), Donato Guerra 2.81% (454), Zumpahuacán 3.83% (308), Villa de Allende 6.74% (1,424), Tlatlaya 9.35% (1,805), Zacualpan 10.50% (767), San José del Rincón 13.14% (4,430), Sultepec 20.60% (2,832) y San Felipe del Progreso 34.52% (17,801). En los ayuntamientos ganados por Cambio Verdadero el rango de diferencia

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quedó entre 0.5 a 6.7%, en contraposición a la Coalición cpem cuyo rango se situó de 2.5 a 34.5%. Es decir, en los municipios de la cpem la competencia electoral tendió a ser predominadas por una sola coalición, mientras que en los ayuntamientos ganados por las fuerzas políticas como el pan o Cambio Verdadero la competencia se situó en rangos estrechos.

En el caso de los cinco municipios con mayor índice de pobreza extrema, la participación electoral se presentó de la siguiente manera: en San Felipe del Progreso 68.62%, Sultepec 76.21%, Zumpahuacán 75.45%, Luvianos 69.42% y San José del Rincón 63.04%. En cuanto a las preferencias electorales en San Felipe del Progreso, Sultepec y San José del Rincón, la Coalición cpem fue la beneficiada; mientras tanto en Zumpahuacán los votos se dirigieron al pan y en Luvianos a Cambio Verdadero.

El margen de diferencia con el competidor próximo entre los cinco muni-cipios alcanzó el rango de 0.5 a 34.5%; en Luvianos el margen fue de 0.51%, Zumpahuacán 3.83%, San José del Rincón 13.14%, Sultepec 20.61% y San Felipe del Progreso 34.52%. En los ayuntamientos conseguidos por el cpem la diferencia del primero al segundo fluctuó entre 13.14 a 34.52%, del segundo al tercero 3.40 a 30.77%; en Zumpahuacán del segundo al tercero la diferencia fue de 43.74%; y en Luvianos en la similar posición alcanzó el 20.20%. Lo indi-cado ejemplifica la escasa competitividad en los municipios considerados en situación de extrema pobreza, prevaleciendo la hegemonía de una coalición.

Conclusión

En el Estado de México, los actores de la sociedad civil han puesto en el centro de la discusión los instrumentos utilizados por los candidatos para ganar una elección, que obviamente son un contrasentido para una competencia limpia y justa; los aspirantes a un cargo público que frecuentemente son señalados pertenecen al pri, lo cual permite delinear la reminiscencia del “partido de Estado” y las acciones que lo mantuvieron por décadas en el Poder Ejecutivo.6

6. Los estudios de organizaciones civiles parten del supuesto que el pri es la fuerza política con mayor


Es decir, se puede justificar que el intercambio de bienes por votos es atribuible a la mecánica por la cual se transitó, pero que significativamente perduró. Entonces, las cuestiones versan sobre: ¿por qué está presente en la democracia y en los ámbitos electorales locales? ¿Por qué es denunciado comúnmente en los ámbitos locales? ¿Cómo se puede erradicar? o ¿es simplemente una contingencia formada en lo local? Inclusive, lo mismo se puede aplicar en el plano nacional, destacando el trabajo de las instituciones observadoras y la aparente inoperancia de los mecanismos para sancionar a los participantes de la competencia electoral, debido a la imposibilidad de demostrar la compra de votos.

Es evidente que el estudio realizado no resuelve estas cuestiones, pues el desenvolvimiento implicó analizar el comportamiento en las preferencias electorales en referencia a los índices de marginación y pobreza que son las variables utilizadas para identificar e implementar una política social. De hecho, en los distritos locales en donde existe un porcentaje alto de personas con marginación, los votos emitidos para la coalición integrada por el pri se elevaron. Inclusive la competitividad se basó en el dominio que ejercía sobre sus competidores, o mejor dicho, el abrumador margen de victoria conseguido en 2011 es muestra de la estrecha pluralidad política en el Estado mexiquense. En las elecciones de ayuntamientos el posicionamiento del pri-pve-na aglutinó a 94 de los 125 municipios, constatando el apoyo “popular” que poseen los partidos de derecha en una situación concreta.7

Debe anotarse, entre la información disponible sobre el clientelismo, que no existen datos que representen si la población rural es mayormente proclive al clientelismo o la población urbana es mayormente proclive al clientelismo. En los dos ámbitos la correlación con nivel de educación y grado de pobreza alcanza porcentajes bajos; en esta situación los entrevistados por lo general sostienen “actitudes anti-clientelistas” (Schedler, 2004: p. 91) e inevitable-mente lleva a un sinfín de conjeturas. Sin embargo, no es la intención del

influencia para cambiar un voto en lo sub-nacional y nacional.7. El lenguaje político establece la diferencia entre derecha e izquierda, no obstante, en la situación concre-ta de los votantes existe una clara ambigüedad en el momento de elegir a un candidato.

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estudio descubrir si la cultura democrática de los mexicanos es frágil y por ello no se presenta en la cotidianeidad o discernir acerca de la “sinceridad” de las personas al momento de una entrevista. La información recabada apunta a la carente competitividad en los comicios sub-nacionales y la alta participación electoral, lo que pone en descubierto una relación gubernativa cuya base no es identificable.

No es irrelevante sostener este argumento desde el punto de vista empírico si la reacción de las personas es sostener [en mayor medida] que al momento del sufragio no existe una influencia en el exterior de otros actores políticos, así como de los programas sociales y los diferentes apoyos gubernamentales. En yuxtaposición, el argumento central de los actores políticos se “sustenta” en que el intercambio de bienes por votos es medular para entender el regreso del pri al Poder Ejecutivo, y la revitalización del mismo en lo sub-nacional. A pesar de los juicios de inconformidad llevados a las instancias correspon-dientes, no se esclarece sobre los supuestos instrumentos no-democráticos que fueron implementados, y cuando existe una resolución, la afectación al resultado electoral es mínima. Nuevamente aparece el clientelismo como figura conceptual desgastada e involucrada en un debate que no presume una influencia concreta.

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Políticas públicas del gobierno del DF a partir de la democratización de 1997

MYRIA M C A RDOZO BRU M 1

el presente artículo describe y analiza las políticas y programas públicos implantados por los tres primeros gobiernos elegidos democráticamente en el Distrito Federal (1997-2012). Cubre los principales sectores vinculados al desarrollo social: laboral, salud, educación, alimentación, vivienda, transporte y agua potable, y los analiza en función de los criterios que dichos gobiernos han definido como guías de su nueva gestión. Concluye que este proceso de democratización se caracteriza por un importante avance de las políticas públicas hacia el enfoque de derechos y la universalidad, que aún es precario el desarrollo de la democracia participativa y que no se percibe una tendencia clara hacia la desmercantilización.Palabras clave: democratización, políticas públicas, derechos sociales.

this article describes and analyzes the policies and programs implemen-ted by the first three democratically elected governments in the Federal District (1997-2012). It covers the main sectors linked to social development: labor, health, education, food, housing, transport and water, and analyzed according to criteria such governments have defined as its new management guidelines. It concludes that this democratization process is characterized by a significant increase of public policy approach towards the rights and universality, which is still precarious development of participatory democracy and that a clear trend towards commodification is not perceived.Key words: democratization, public policy, social rights.

1. Investigadora del Departamento de Política y Cultura, uam-Xochimilco.

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Introducción

El presente artículo tiene por objeto describir y analizar las políticas públicas que han estado vigentes en los tres primeros gobiernos elegidos democráti-camente en el Distrito Federal (1997-2012) en los sectores más relevantes: laboral, salud, educación, alimentación, vivienda, transporte y agua potable. Lo anterior mediante la consulta de documentos preparados por especialistas en cada tema.

Se comienza por proceder a definir un marco conceptual mínimo que incluye conceptos como políticas públicas y sociales y los principales criterios que permiten caracterizarlas: niveles de desmercantilización, universalización, institucionalización de derechos y democratización participativa en la gestión de los servicios.

Finalmente, se concluye sobre los avances logrados por las políticas revisadas en el marco de los criterios previamente definidos.

Breve marco conceptual

Al igual que otros conceptos de las ciencias sociales, las políticas públicas y sociales cuentan con múltiples definiciones. En este caso sólo se expondrá brevemente la que se ha considerado más apropiada al objetivo del trabajo.

Se considera a la política pública como

[…] un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobier-nos, mismas que traducen, en un lugar y período determinado, la respuesta pre-ponderante del mismo frente a los problemas públicos vividos por la sociedad2 (Cardozo, 2012: p. 24).

2. La definición presentada retoma elementos desarrollados en los trabajos de Oszlak y O’Donnell (1981) y Oszlak (1980).

P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S D E L G O B I E R N O D E L D F A P A R T I R D E L A D E M O C R A T I Z A C I Ó N D E 1 9 9 7 І 3 1 1

Por política social se entiende:

[…] un tipo particular de políticas públicas, cuyo objetivo final es el logro del bienestar social mediante estrategias de redistribución de la riqueza y del ingreso para impulsar un mejoramiento continuo de las condiciones de vida de la pobla-ción (Cardozo, 2006: p. 153).

Entre las políticas sociales tradicionalmente mencionadas se incluyen la de salud, educación y vivienda, entre otras. Sin embargo, el bienestar de las familias está también profundamente determinado por las políticas de empleo y salarios en las que la política social y la económica se traslapan.

El tipo de política social vigente en cada contexto depende de las carac-terísticas del modelo económico dominante, de las luchas sociales y cívicas, de las tradiciones jurídicas, institucionales y culturales de cada sociedad o región y del peso y articulación entre el Estado, el mercado, las familias y los actores públicos no estatales. Existen múltiples formas en las cuales se pueden combinar estos cuatro actores; no obstante, los criterios fundamentales para caracterizar el régimen social vigente descansan en los niveles alcanzados de desmercantilización, universalización, institucionalización de derechos y democratización de la gestión de los servicios y la participación social y ciudadana (Cardozo et al., 2012).

El universalismo y la desmercantilización se presentan en Estados que proporcionan bienes y servicios a la población en general para garantizar su bienestar, respaldados como derechos sociales por el marco legal –modelo socialdemócrata, según la clasificación de Esping-Andersen, 1996–, evitando su segmentación por clases y grupos sociales así como la brecha de acceso producida por el mercado. En consecuencia, el Estado provee y financia los bienes y servicios sociales, a partir de un principio universalista y garantista. No puede limitarse a la lógica de la igualdad de oportunidades porque la estructura vigente de éstas es expresión de las desigualdades que rigen en la sociedad (Cardozo et al., 2012).

En el caso particular del Gobierno del Distrito Federal (gdf), la política social se encuentra constituida por un conjunto de estrategias, programas y

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acciones gubernamentales dirigidos a todos los habitantes del Distrito Federal (DF), cuyos propósitos se encuentran establecidos en la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal (lds):

[…] construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesión e integración social, pleno goce de los derechos, creciente elevación de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios públicos urbanos; mediante [la política social] se erradican la desigualdad y la exclusión e inequidad social entre individuos, grupos y ámbitos territoriales con el fin de lograr su incorporación plena a la vida económica, social y cultural y construirse como ciudadanos con plenos derechos. (Artículo 3º de la lds).

Desarrollo y resultados de las políticas públicas del gdf

A partir de 1997 una reforma constitucional permitió al DF pasar de ser enca-bezado por un Jefe del Departamento del DF nombrado por el presidente de la república a disponer de gobiernos electos en un proceso democrático, mismos que han recaído hasta la fecha en el Partido de la Revolución Democrática (prd). Por tratarse de gobiernos autoidentificados con la izquierda dentro del espectro político mexicano, se han distinguido por hacer de la política social el centro de su preocupación; ahora objeto de nuestra exposición y análisis.3

Política laboral

En el año 2000 el DF tenía una tasa de desocupación cercana al 4%, misma que aumentó hasta duplicar la cifra anterior en 2009 y en 2012 se mantenía en torno del 6.5%, encontrándose entre las más altas del país y acompañada de un 50% de tasa de informalidad –según datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social–. Sin embargo, puesto que los instrumentos fundamentales

3. Una primera exposición detallada de estas políticas puede consultarse en Cardozo et al. (2012).


de la política económica, el empleo y el salario competen al ámbito federal, las atribuciones del gdf para incidir activamente en la generación y preservación de fuentes de empleo formales son muy limitadas. Por tanto, durante las dos primeras administraciones del gdf (1997-2006), su aportación se concentró en impartir cursos de capacitación para personas desempleadas. Los participantes se hacían acreedores a un estímulo económico mensual con el que, a la vez que se capacitaban para estar en mejores condiciones para la búsqueda de empleo, contaban con un ingreso que coadyuvaba a su manutención.

Posteriormente, el Programa de Desarrollo Social (pds) 2007-2012 incluyó acciones para disminuir el desempleo, mejorar los salarios y las condiciones laborales. Por ejemplo, en 2008, se promulgó la Ley de Protección y Fomento al Empleo para el DF, que incluyó un seguro de desempleo que otorga un apo-yo económico equivalente a un salario mínimo mensual durante un periodo máximo de seis meses, a la vez que se insta a los beneficiarios a acudir a sesiones de capacitación, así como a continuar en la búsqueda de un nuevo empleo.

En 2010 el seguro de desempleo recibió un presupuesto de 550 millones de pesos (mdp), con lo que pretendió alcanzar una cobertura de 48,510 bene-ficiarios, equivalente a casi una quinta parte de la población que se encontraba desempleada (263,013 personas) en el primer trimestre de ese año (Inegi). En consecuencia, resulta necesario realizar aún un mayor esfuerzo por ampliar y asegurar la calidad del programa (Escobar, 2010).

Otras acciones en materia de trabajo se incluyen en el Programa Microcré-ditos para Actividades Productivas para el Autoempleo (Promapa), originado en 1998 y desde el año 2002 a cargo del Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de México (Fondeso).

Entre 2001 y 2006 financió 149,637 proyectos productivos, pero el número de créditos no tuvo una tendencia estable: mientras que en el año 2001 se otorgaron 32,354 créditos, en 2002 se vivió un drástico descenso y la cifra inicial no fue alcanzada en los años subsecuentes, ni siquiera conjuntando los créditos otorgados en 2007 y 2008, que sumaron 27,182. En el año 2010 tuvo destinado un presupuesto de 90 mdp, apenas cuatro quintas partes del obtenido en el año 2004, lo que implicó una reducción importante. A esta situación habría que agregar la insuficiente recuperación de los créditos,

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que pone en riesgo la viabilidad financiera del programa, y otros problemas como la falta de diagnósticos y de adecuado seguimiento que permita la consolidación de los proyectos aprobados, así como el hecho de que la ma-yor parte de los créditos han estado dirigidos al sector comercial, mientras que al agropecuario tan sólo se ha destinado un punto porcentual del total (Conde et al., 2009).

Los esfuerzos antes mencionados se complementan con el Programa de Apoyos a la Micro, Pequeña y Mediana Empresas, el Plan Integral para la Apertura Rápida de Negocios y el de Capacitación para el Impulso de la Economía Social.

Pese a todos ellos, la principal fuente de apoyo en la materia ha sido la inversión pública para la creación de infraestructura urbana. Entre 2007 y 2009 ésta alcanzó un monto de 17,000 mdp que, al menos en el caso de la construcción de la Línea 12 del Metro, implicó la creación de 15,000 fuentes de trabajo, aunque de carácter temporal y no calificado (Escobar, 2010).

Por otra parte, el interés del gdf por la precaria situación laboral del país no ha sido siempre consecuente con sus propios trabajadores, en que sólo el personal de base y el de estructura cuentan con las mejores condiciones. El resto padece la incertidumbre laboral derivada de la falta de un nombramien-to definitivo en el puesto que desempeña, ya que el acceso a la denominada “base” es muy limitado.

Para enfrentar en parte esta situación, el gdf firmó un convenio con el Sindicato de Trabajadores del DF para realizar una nivelación de sueldos que impactara el salario de los trabajadores que se encuentran en los niveles más bajos del escalafón (18% de la plantilla total). Dicha medida implicó una inversión de 1,300 mdp a aplicar entre 2010 y 2012.

Aún más preocupante resulta la subcontratación de empresas (outsour-cing), una práctica recurrente en el gdf, que puede ser aceptable en el caso de actividades en que éste no cuenta con capacidad para desarrollarlas, pero no es justificable en el resto, especialmente en actividades de tipo administrativo. Los trabajadores que prestan sus servicios bajo este esquema experimentan situaciones todavía más precarias que el resto de las categorías anteriormente señaladas, como carecer de seguridad social y de protección sindical.


Finalmente, este conjunto de condiciones laborales no sólo incide en el bienestar de los trabajadores, sino en el desempeño de los programas públicos que el gdf desarrolla.

Política de salud

La responsabilidad en materia de servicios de salud fue transferida al gdf me-diante el Acuerdo de Descentralización de 1997. En el año 2000, el XII Censo General de Población y Vivienda arrojó que 46% de la población del DF carecía de seguridad social (Inegi); por lo que al siguiente año el gdf creó el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos (psmmg), dirigido a las personas que no contaban con ella, mismo que en 2006 adquiriría rango de Ley. En 2005 asumió también el programa federal denominado Seguro Popular (sp), basado en un esquema de aseguramiento voluntario y prepago de un paquete básico de servicios de salud, restrictivo y predominantemente curativo, en el marco del Catálogo Universal de Servicios de Salud (Causes) y dirigido a la misma población. Puesto que ambos programas difieren profundamente en su enfoque (integralidad/restricción de servicios; universalidad/voluntarismo; solidaridad/individualismo, etc.), se han generado múltiples problemas en su aplicación.4

En este contexto, el pds 2007-2012 incluyó un objetivo específico que buscaba avanzar hacia la plena universalidad de la protección social para todas aquellas personas que no contaran con algún esquema de seguridad social (31% de la población, según el Censo Nacional de Población y Vivienda, Inegi, 2010). Dicha universalidad fue garantizada en 2009 al publicarse la Ley de Salud del DF (LS-DF); su artículo 2 garantiza el derecho a la protección a la salud mediante el acceso sin discriminaciones de todos los habitantes a los servicios de salud y el artículo 3 establece los principios de universalidad, equidad y gratuidad en que se fundamenta su cumplimiento.

Además de los anteriores, el gdf desarrolla programas complementarios como el dirigido a los Adultos Mayores, el de Vacunación Contra el Virus del

4. Un análisis más amplio puede consultarse en López et al., 2010.

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Papiloma Humano (vph) o el de Interrupción Legal del Embarazo (ile), así como acciones de prevención de tabaquismo, alcoholismo y farmacodepen-dencia, y detección y atención del cáncer mamario. En la operación de varios de estos programas ha sido recuperada la perspectiva de género (Detección de Cáncer de Mama, Vacunación contra el vph e ile), lo que ha permitido reducir el riesgo de cáncer así como el de abortos mal practicados.

Por su parte, la infraestructura de servicios de salud continuó su tendencia creciente con la construcción de unidades hospitalarias de especialidades y de primer nivel de atención. Por ejemplo, el Hospital General de Tláhuac, inaugurado en 2010, que requirió de una inversión de 462 mdp (según datos de la Secretaría de Salud del DF).

Los recursos destinados al sector han evolucionado desigualmente en los últimos años. En 2009 había crecido 31% en términos reales respecto de 2007, pero entre 2009 y 2012 decreció 8.7%, dejando un crecimiento neto en el sexenio de casi 20% (Cardozo et al., 2012). En particular, López et al. (2010) consideran que desde 2007, el psmmg ha recibido pocos recursos y ha tendido a ser sustituido por el sp.

Como consecuencia de la política implementada se han obtenido logros relevantes pero también nuevos desafíos. Entre los primeros pueden citarse el aumento del número de consultas en el primer nivel de atención, que pasó de alrededor de 3,300,000 consultas a 3,926,229 entre 1997 y 2009 y la reducción de la mortalidad infantil, materna y posproductiva. La primera pasó de 29 a 17 por cada mil nacidos vivos entre 1990 y 2008, y la segunda de 61.6 a 52.9 por cada 100 mil nacidos vivos para los mismos años de re-ferencia (datos de la Secretaría de Salud del DF, 2008). En el tercer caso la reducción se debe a la importancia que se le ha conferido al grupo de los adultos mayores.

El mayor desafío es el mencionado al inicio de este apartado: conciliar la cobertura universal y gratuita del psmmg con la gradualidad y restricciones del Seguro Popular. Además, resulta necesario continuar avanzando hacia un esquema preventivo y ampliando la infraestructura de servicios de salud, que aún es insuficiente para alcanzar la universalización frente a los retos epide-miológicos y sanitarios provocados por la transición socio-demográfica del


país (López et al., 2010), que reduce el número de personas jóvenes en edad productiva y aumenta el de adultos mayores.

Política educativa

Al igual que se planteó para la política laboral, el gdf enfrenta fuertes limitacio-nes para incidir en la política educativa debido a que no fue incluido en 1992, como el resto de las entidades federativas, en el proceso de descentralización de los servicios educativos básicos. En consecuencia, las funciones y atribu-ciones sustantivas del sistema de educación básica y normal –financiamiento, definición de la normatividad; diseño y aprobación de planes y programas de estudio, evaluación de resultados, etc.– continúan en manos del Gobierno Federal (gf), por lo que el gdf ha buscado apoyar a la población estudiantil por caminos complementarios como el mantenimiento de los planteles escolares y la aplicación de los programas Analfabetismo Cero, Bachillerato a Distancia, Útiles y Uniformes Escolares o Niños y Niñas Talento.5

El mantenimiento de los planteles educativos se justifica debido a que cerca del 44% de los 2,532 existentes en el DF cuentan con una antigüedad superior a los 40 años. De ellos, el 16% presenta problemas de vulnerabilidad, el 44% de obsolescencia, el 35% déficit de habitabilidad, el 17% posee aspectos morfo-lógicos y funcionales sin posibilidades de adaptabilidad y sólo el 10% cumple con las normas de construcción posteriores al sismo de 1985 (Ulloa, 2010). Además, a este panorama se agrega que desde hace dos décadas, el gf no ha dedicado los recursos necesarios para dar mantenimiento a la infraestructura educativa de los planteles de preescolar, primaria y secundaria.

El organismo descentralizado encargado de emitir normas y especificacio-nes técnicas para la elaboración de estudios, proyectos, obras e instalaciones para su reconversión y habilitación es el Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa del DF. Además, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (aldf) y las Secretarías de Finanzas y de Obras cuentan con atribuciones

5. El trabajo de Ulloa (2010) permite ampliar el tratamiento del tema.

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en esta materia y las delegaciones fueron facultadas por acuerdo del jefe de gobierno a construir, reparar y dar mantenimiento a los planteles escolares.

Entre 2002 y 2009 el gdf realizó acciones –cambio de focos, colocación de vidrios, modificación de la cancelería, pintado de fachadas, etc.– en un número creciente de planteles en los que invirtió más de 3,000 mdp.

Por su parte, el programa Analfabetismo Cero responde a la falta de escola-ridad básica –140,199 personas en el DF según Censo Nacional de Población y Vivienda de 2010–, concentrada en los adultos mayores de 50 años. El mismo estuvo a cargo del Instituto de la Juventud del DF en 2007-2009 y luego fue transferido a la Secretaría de Educación del DF. Aparentemente el programa tuvo éxito ya que el Censo antes mencionado identificó una disminución del analfabetismo cercana al 16% en 2005-2010, pero éste pudo deberse en gran parte al fallecimiento de adultos mayores, en quienes se concentra el problema.

El Programa de Bachillerato a Distancia ofrece oportunidades a quienes no han podido completar su educación media; está basado en un currículo innovador e interdisciplinario. Entre 2008 y 2010, el número de beneficiarios de este programa ascendió a 7,093; en 2010 fue seis veces mayor que la matrí-cula inicial en el año 2008.

Los programas de Útiles y Uniformes Escolares Gratuitos buscan apoyar el gasto familiar evitando que las familias tengan que comprar esos artículos, y en consecuencia, coadyuvar a fortalecer la permanencia escolar en las es-cuelas públicas. El primero de estos inició en 2001 y en 2004 fue respaldado por Ley. En 2010 contó con un presupuesto de 122 mdp y alcanzó una meta de 1.25 millones de paquetes. El programa ha ido perdiendo gradualmente su impacto económico inicial debido a que el monto de sus apoyos ha quedado rezagado respecto de los incrementos de precios de los útiles. En cambio, el programa de Uniformes Escolares Gratuitos no cuenta con respaldo legal pero su presupuesto es casi tres veces mayor.

El programa de Niños y Niñas Talento, a diferencia de los anteriores, tiene una perspectiva focalizada, ya que apoya el desempeño académico de los alumnos de las escuelas públicas de primaria y secundaria que cuentan con promedios de calificación iguales o superiores a nueve, lo que puede agudizar las desigualdades entre los estudiantes. Contó con una cobertura


de más de 120,000 niños y un presupuesto para el año 2011 de 185.5 mdp; lo que representa un decremento del 22% respecto del año 2010, que fue de 237 mdp (Ulloa, 2010).

Política alimentaria

La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal del 2009 define como pobreza alimentaria a la población que carezca de los medios para adquirir la canasta alimentaria básica recomendada. Según el Censo de 2010 (Inegi), en 2008 existían 619,575 personas en dicha condición –aproximadamente el 7% de la población.

En consecuencia, el gdf estableció en el pds la necesidad de instrumentar acciones para eliminar la desnutrición, disminuir el sobrepeso y la obesidad; ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los desayunos escolares, así como mantener los apoyos a la población en productos como la leche y las tortillas para coadyuvar a su abasto suficiente y a precios adecuados. En 2008 promulgó la Ley para la Prevención y el Tratamiento de la Obesidad y los Trastornos Alimenticios en el DF y en 2009 la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el DF, que intenta sentar las bases para garantizar el derecho humano a la alimentación y a la seguridad alimentaria para todos los habitantes del DF.6

En 2010 el gdf invirtió más de 617 mdp en política alimentaria, de los cuales el Programa de Desayunos Escolares absorbió el 76% de los recursos (Ávila, 2010). Dicho programa está a cargo del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del DF (dif-DF) desde su creación en 1997 y tiene una meta anual de entrega de más de 117 millones de raciones alimenticias, que constituyen un complemento al desayuno. Está focalizado territorialmente a los planteles ubicados en unidades territoriales de muy alta, alta y media marginación, pero implica el pago de una cuota de recuperación que puede convertirse en una barrera de acceso para la población escolar que lo requiere. Tendría mayor impacto en los problemas de sobrepeso, obesidad y anemia si incluyera frutas

6. Para mayor información consultar Ávila (2010).

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frescas con cáscara y no procesadas, oleaginosas y cereales integrales como la avena y harina de trigo integral (Ávila, 2010).

Otra de las acciones de gran relevancia en materia alimenticia se encuen-tra en los distintos tipos de comedores creados (Comunitarios, Públicos y Populares) como estrategia ante el aumento de los precios de algunos granos básicos entre 2007 y 2008. En la práctica se han perpetuado con el objetivo de garantizar el derecho a la alimentación, a cuyo logro podrían contribuir sustantivamente.

La meta para el año 2010 fue mantener en operación 160 comedores comunitarios con una provisión de 200 comidas diarias mediante una cuota de recuperación de $ 10.00 por ración. El gdf aporta la infraestructura y los alimentos naturales. Cada uno de los comedores se encuentra coordinado por comités de administración, provenientes de organizaciones sociales, civiles, comunitarias y grupos de vecinos interesados en participar. Los comedores públicos son 50 y también entregan gratuitamente hasta 200 raciones al día a la población que se encuentra en situación de vulnerabilidad. Son atendidos por personal del Instituto de Asistencia Social. El Programa de Comedores Populares, encargado al dif-DF, cuenta con 100 establecimientos que ofrecen por lo menos 2.4 millones de raciones con un costo de $10.00 cada una. Al igual que en los comedores comunitarios, este programa busca incentivar la participación de la ciudadanía en su instalación y operación.

El conjunto de estos comedores ofrece más de 12 millones de raciones; el 61.5% de ellas corresponde a los comedores comunitarios y el resto se distribuye en partes iguales entre los otros dos tipos. En conjunto atienden a una población aproximada de 52,000 beneficiarios –8.4% de la población en pobreza alimentaria, señalada al inicio.

Otras estrategias que complementan la política alimentaria del gdf son la entrega de despensas a población en condiciones de marginación y vul-nerabilidad y las campañas de invierno, aunque su contribución es marginal –inferior al 1% del total de raciones distribuidas–. La primera, también a cargo del dif-DF, en 2010 se propuso entregar 269,981 despensas a 111,900 niños que se encontraran cursando el nivel preescolar en escuelas públicas del DF. La segunda se instrumenta entre los meses de noviembre y febrero de cada año


y ofrece 200 cenas diarias a 24,000 personas que se encuentran en situación de calle. Puesto que en 2009-2010 el Instituto de Asistencia e Integración Social detectó a 3,049 personas con estas características, la campaña da cobertura sólo al 6.6% de ellas.

Política de vivienda

Ante los problemas de mantenimiento identificados, en 2001 inicia el Progra-ma de Rescate de Unidades Habitacionales de Interés Social, incluido en el Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social. El gdf enfocó sus esfuerzos en la materia a la recuperación del espacio público y la construcción y rehabilitación de infraestructura social a través de programas como Mejo-ramiento Barrial y Ollin Callan.7

El primero de los anteriores está dedicado a mejorar espacios públicos –parques, centros comunitarios, módulos deportivos, etc.– en zonas de mayor rezago social, altos grados de conflictividad social o de deterioro. Su operación requiere de la participación ciudadana para su instrumentación y a los habitantes de las colonias que deciden en asamblea el tipo de obra que se llevará a cabo. En 2010, el programa dedicó un presupuesto de 95 mdp, con la intención de apoyar por lo menos 90 proyectos. Ha obtenido diversos reconocimientos: en 2009 como la mejor práctica del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa y en 2011, el Premio Mundial Hábitat.

Por su parte, el Programa Ollin Callan continuó con el trabajo iniciado en el Programa de Rescate de Unidades Habitacionales de Interés Social; está orientado al remozamiento de Unidades Habitacionales (UH) o viviendas en condominio, aunque también encara problemas relativos a la convivencia y autogestión en las mismas. Entre 2001 y 2006 estos programas atendieron 4,291 UH, con una inversión de $542.2 mdp y entre 2007 y 2010 dieron man-tenimiento a 2,697 UH con un presupuesto de 364.9 mdp para su operación –Procuraduría Social del DF, 2010.

7. El documento de Duhau (2010) permite profundizar en este tema.

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A pesar de estos programas, en 2010, la población que habitaba viviendas que no contaban con una infraestructura adecuada o bien que no tenían los espacios necesarios para evitar el hacinamiento era el 44.52% y el número de viviendas catalogadas como de muy mala o mala calidad era de 411,539 –17.2% del total de 2’392,672 viviendas que había en el DF en el año 2008–. Para revertir esta situación, el Instituto de Vivienda del DF (Invi) instrumen-ta dos programas: el de Vivienda en Conjunto (pvc) y el Mejoramiento de Vivienda (pmv).

El primero de los mencionados está dirigido a atender a la población de bajos ingresos, descuidada por los organismos públicos nacionales de vivienda y excluida por las instituciones financieras privadas. Además, a diferencia de los Organismos Nacionales de Vivienda (Onavi) que se orientan a financiar la adquisición de vivienda de promotores y desarrolladores privados, el pvc no sólo promueve nuevas viviendas terminadas o progresivas en conjuntos habitacionales, sino que también financia acciones colectivas para atender situaciones de riesgo y deterioro habitacional (Duhau 2010). El Invi informa que el pvc realizó un promedio anual de 4,887 acciones de vivienda en el período 2001-2010; sin embargo, esta tendencia ha tendido a disminuir, ya que en 2010 se reportaron sólo 2,065 acciones.

El pmv tiene como objetivo primordial atender problemas de hacina-miento, desdoblamiento familiar, vivienda precaria, deteriorada, en riesgo o provisional, al mismo tiempo que busca fomentar el arraigo familiar y barrial. Este programa ofrece créditos en función tanto del nivel de endeudamiento del solicitante como del tipo de intervención que se vaya a realizar en la vivienda. El promedio anual de acciones llevadas a cabo por el programa entre los años 2001 y 2010 fue de 16,691. Salvo en 2008 en que se realizaron 20,180 acciones, la tendencia ha sido a su reducción, resaltando 2010 con sólo 8,694 (Invi).

La evaluación del Programa de Mejoramiento de Vivienda concluyó además que los diferentes programas del Invi y las delegaciones carecen de articulación, lo que restringe la eficiencia de las políticas de vivienda, desarrollo urbano y desarrollo social (Fosovi AC, 2009). Por su parte, la evaluación del Programa de Construcción de Vivienda en Conjunto resalta que, pese a los resultados al-


canzados por el Invi, su política parece tender a la homologación con la federal, caracterizada por el otorgamiento de crédito subsidiado para facilitar la colocación del producto de los desarrolladores inmobiliarios (Casa y Ciudad, A.C., 2009).

Política de transporte público

Para atender los viajes diarios que se realizan en el DF y su área conurbana –alrededor de 20 millones– se incluyen sistemas de transporte gubernamental y concesionado, algunos de larga data y otros recientes, preocupados también por su impacto en el medio ambiente. El sistema gubernamental se compone por el Servicio de Transportes Eléctricos (ste), el Sistema de Transporte Colectivo Metro, la Red de Transporte de Pasajeros (rtp) y el Metrobús.

El ste, creado en 1956, ha continuado funcionando en dos modalidades: Trolebús y Tren Ligero. El primero cuenta con 289 unidades y una longitud total de 258.79 km. Dos de estas líneas son consideradas “de cero emisiones”. El segundo recorre de la terminal del Metro Taxqueña a la delegación Xochi-milco y cuenta con 20 trenes de dos vagones que permiten transportar a 300 personas cada uno. Esta infraestructura resulta insuficiente para atender la demanda, además de que la catenaria, vías y subestaciones están a punto de llegar al límite de su vida útil (González y Vidrio, 2011).

El sistema Metro, creado en 1967, ha venido creciendo lentamente por lo que su extensión es aún insuficiente, así como el número de unidades disponibles, especialmente en los horarios de máxima demanda. Cuenta con un subsidio generalizado a su tarifa de aproximadamente el 65% de su costo, que si bien no es una medida de política que haya nacido con los gobiernos democráticos instalados desde 1997, se ha seguido implementando de manera sostenida (Cardozo et al., 2012).

Durante la administración Cárdenas-Robles se inauguró una nueva línea (B), pero fue hasta 10 años después que el gobierno de Ebrard realizó una importante extensión mediante la construcción de la Línea 12 que, además de ampliar la oferta de viajes preveía una notable reducción de contaminantes –400,000 toneladas al año–. El costo programado del proyecto fue de 20,000

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mdp, a los que fueron agregándose costos adicionales. En fechas posteriores al período en estudio se detectarían fallas que llevaron a la suspensión parcial del servicio y a su actual proceso de reconstrucción.

En el año 2000, el gdf creó la rtp, que posee 91 rutas con sistemas me-cánicos de punta, algunas de ellas bajo la modalidad de servicio expreso, lo que ayuda a reducir de manera considerable los tiempos de traslado, así como los niveles de contaminantes vertidos al ambiente. Este sistema dispone de unidades dedicadas en forma exclusiva al traslado de mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y niños. Sin embargo, rtp también es insufi-ciente en las zonas de mayor marginación.

En 2005 la administración de López Obrador puso a disposición de la ciu-dadanía el nuevo sistema de transporte Metrobús, al que el gobierno de Ebrard continuó dando impulso mediante la construcción de tres líneas adicionales. Este sistema ha representado una disminución considerable en los tiempos de traslado de las personas y sus estaciones están diseñadas para facilitar el acceso a las personas con discapacidad y adultos mayores. Desde su inicio se habrían dejado de expulsar al ambiente 80,000 toneladas anuales de dióxido de carbono. Como parte de las medidas de mitigación de las emisiones de contaminantes, el gdf recibió del gf 290 mdp que sirvieron para la compra de autobuses articulados para el Sistema Metrobús.

Los sistemas de transporte mencionados cuentan con exenciones de pago para las personas adultas mayores, con discapacidad y jóvenes pertenecientes al Programa de Atención a Jóvenes en Situación de Riesgo.

El gdf también ha tratado de establecer corredores de transporte público concesionado como el de Anillo Periférico, el de Paseo de la Reforma, y el de Santa Fe. Participó también en la concreción del Tren Suburbano entre el DF y la zona de Cuautitlán Izcalli, que tiene conexión con el metro y el metrobús, pero éste no pertenece a su sistema de transporte.

El presupuesto que el gdf destina a los organismos públicos de transporte se ha distribuido de la siguiente manera: 73.1% para el metro, el 9.1% para rtp, el 7.4% para ste y solamente 1% para el metrobús (González y Vidrio, 2011).

Si bien los aportes que estos sistemas reportan pueden parecer numerosos, el transporte público colectivo de pasajeros no cubre la totalidad del territorio


del DF y no existe un sistema integrado de movilidad, ya que no hay suficientes mecanismos de intermodalidad.

Otras acciones

Además de las políticas públicas tradicionalmente referidas se pueden mencionar otras acciones relevantes en torno a servicios públicos fundamen-tales y apoyos destinados a grupos específicos, excluidos o subordinados. Entre los primeros destaca el acceso al agua potable para una población cercana a los nueve millones de habitantes, localizada lejos de las fuentes de abastecimiento. Al respecto, el debate público se plantea si continuar construyendo infraestructura para importar el líquido de regiones cada vez más lejanas, como se ha venido haciendo, o impulsar una cultura de mejor distribución y aprovechamiento de la actualmente disponible, incluyendo el tratamiento de las aguas residuales. Otro problema relevante son las fugas que se producen en la red secundaria debido al envejecimiento de la tubería y al hundimiento de la ciudad.

A pesar de que el derecho al agua, reconocido por la Organización de las Naciones Unidas, ha sido recuperado en los programas del gdf, en la práctica no existe un cumplimiento adecuado del mismo debido a problemas en su dis-tribución física, calidad, continuidad y equidad en las tarifas cobradas. Aunque el gdf ha realizado inversiones en materia de infraestructura y ha aumentado el número de tomas de agua, estas acciones no han logrado revertir la situación planteada. Por el contrario, en los últimos diez años se ha experimentado un descenso tanto en la “disponibilidad total de agua para el DF como en la do-tación en cada una de las 16 delegaciones” (González et al., 2010).

Entre los apoyos del gdf a grupos específicos es necesario mencionar especialmente el dirigido a los adultos mayores y a las personas con disca-pacidad, que constituían respectivamente el 7.9% y el 4.4% de la población en 2010; ambos grupos caracterizados por su marcada pobreza. Una de las primeras y más importantes acciones llevadas a cabo fue la instrumentación del Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 70 años, que

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en 2009 redujo la edad mínima a 68 años. El presupuesto del programa en el año 2001 ascendió a 1,225 mdp, en tanto que para el año 2010 llegó a una cantidad de 4,625 mdp, para alcanzar una cobertura de 454,275 personas. El programa ascendió al rango de ley en el año 2003, con lo cual se garantizó su continuidad (Cardozo et al., 2012).

En el año 2007, la creación del Instituto para la Atención de Adultos Mayores en el DF (iaam) fue un paso más en el proceso de consolidación de la atención a este grupo. Además de la gestión de la pensión alimenticia, el Instituto incrementó sus acciones por medio de la inclusión de visitas médicas domiciliarias, apoyo social, prevención de la violencia y acciones de capacitación e investigación. Con la finalidad de brindar una atención integral a los adultos mayores de la entidad, se complementa con el psmmg en materia de atención a la salud. Estos esfuerzos han permitido dotar de cierta autonomía a los adultos mayores en tanto que han reducido su dependencia económica de sus familiares y transformado sus relaciones.

Desde la administración 1997-2000, también se han venido desarrollando diversas acciones para atender a las personas con discapacidad. El Programa de Apoyo Económico a Personas con Discapacidad, creado en el año 2001, aumentó su cobertura durante la administración de Ebrard en un 15%, al pasar de 70,688 beneficiarios en 2006 a 81,337 en 2010, para lo cual, en este último año, le fue asignado un presupuesto de 800 mdp. La evaluación de este programa, llevada a cabo en el año 2008, estimaba en un 64% su cobertura (Culebro et al., 2008).

A partir de 1998 también se comenzó a dar servicio a sus beneficiarios en las Unidades Básicas de Rehabilitación (ubr), construidas en los Centros de Atención Comunitaria del dif. Las ubr atendieron a 15,754 personas durante el año 2010 con un presupuesto de poco más de 43 mdp. Sin embargo, el proyecto original de contar con al menos una ubr para cada delegación no se ha logrado completar. Finalmente, también es relevante el trabajo realizado para mejorar su movilidad mediante la modificación de la infraestructura urbana.


Análisis y conclusiones

Como hemos podido ver en las páginas previas, los avances realizados por el gdf en materia de políticas públicas entre 1997-2012 son realmente significa-tivos, comparados con los cinco programas asistenciales recibidos del período previo. Sin embargo, eso no significa que los criterios planteados en el marco conceptual hayan guiado siempre su práctica operativa.8

En relación con el criterio de desmercantilización, la política social del DF ha aumentado la provisión de bienes y servicios para los más desprote-gidos, aunque ha puesto mayor énfasis en las transferencias monetarias. La insuficiente expansión de los servicios públicos y su calidad provocan que las clases medias e incluso algunos sectores populares prefieran los servicios privados ofrecidos por el mercado, mientras que su amplia utilización serviría como instrumento de igualación social. Superar estos problemas requiere el incremento sostenido del gasto social, como lo establece la lds, y esto a su vez, implica la renegociación de participaciones presupuestarias con el gf.

En cuanto a la valoración del avance en materia de universalidad, la política social del DF ha estado claramente orientada por su inclusión entre los princi-pios establecidos en la lds y el pds. No obstante, en el diseño y operación de los programas concretos su cumplimiento es variable; depende de la diversidad de posiciones ideológicas, enfoques teóricos y trayectorias políticas de los funcionarios responsables de la toma de decisiones y, en forma muy frecuente, de los recursos presupuestales disponibles. En los casos en que estos resultan insuficientes, el propio Reglamento de la lds señala que deberá optarse por la focalización territorial y diseñarse una estrategia para alcanzar la universalidad en un plazo determinado, lo que prácticamente no se cumple. Por otra parte, la mayor focalización aumenta los riesgos de discrecionalidad y favoritismo.

Los programas que mejor han logrado la universalidad sin condicionalidades son la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores, el psmmg, los Programas de Útiles y Uniformes Escolares y el subsidio generalizado al Sistema de Transporte

8. Para un análisis más amplio de los problemas relativos a la política social del gdf, consultar Cardozo et al. (2012).

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Colectivo-Metro. No sucede lo mismo con los casos de Desayunos Escolares, de Estímulos al Bachillerato Prepa Sí o de Niños y Niñas Talento, que exigen el pago de cuotas o el cumplimiento de méritos como requisitos.

En relación con el enfoque de Derechos, el pds 2007-2012 expresa su ob-jetivo de construir en la Ciudad de México un régimen y un Estado social de derechos. Algunos programas han sido elevados a rango de ley, incrementando así sus garantías de continuidad, como en los casos de los Servicios Médicos y Medicamento Gratuitos, Cáncer de Mama, Interrupción Voluntaria del Embarazo, Personas Adultas Mayores, Útiles Escolares y Seguro de Desem-pleo. Uno de los mayores desafíos es consolidar el efectivo cumplimiento de los derechos sociales.

Finalmente, sobre la democracia participativa en la gestión de los servicios, a pesar de que el DF cuenta con uno de los marcos jurídicos más desarrollados en la materia, su grado de cumplimiento deja mucho que desear. Se aprecia una limitada inclusión de la ciudadanía en las diversas fases de la política so-cial y difícilmente se cumplen los objetivos de una democracia participativa consolidada que otorgue carácter vinculatorio a las decisiones emanadas de la participación ciudadana (Sánchez-Mejorada, 2011). En cambio, se mantiene la tendencia a considerar a la ciudadanía como mera beneficiaria de la política social, a que los espacios de consulta establecidos por la ley sean instalados de manera sólo formal y con predominancia del poder de los funcionarios y al funcionamiento irregular de los consejos instalados. El caso que presenta mayor nivel de participación ciudadana es el Programa Comunitario de Me-joramiento Barrial.

Con base en el análisis previo se concluye que el período de democrati-zación del gdf ha permitido un avance importante de las políticas públicas hacia el enfoque de derechos y la universalidad, que aún es precario el desa-rrollo de la democracia participativa y que no se percibe una tendencia clara hacia la desmercantilización. Hay que tener presente que la democracia es un proceso, no un estado acabado, en el que las políticas públicas también van evolucionando.


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CDMX basura: proyecto de papel

H ÉC TOR C A STI LLO BERTH I ER 1

según la Dirección General de Servicios Urbanos, la Ciudad de México y la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), ocupan menos del 1% del territorio de la nación y generan el 30% de la basura de todo el país.Hay problemas, lo reconoce el gobierno. Pero con el proyecto de trabajo (2015-2018), el problema de la basura de la ciudad terminará y será: “Técnicamente viable; Posible; Ambientalmente Sustentable; y Socialmente Inclusivo”.¿Hasta dónde se puede lograr esto? La basura es como el país: se necesita de un cambio de organización, con una nueva estructura responsable que dé cuenta del asunto. Se necesita de un organismo que eduque a la población.Mientras tanto, la basura en la Ciudad de México seguirá su vida cotidiana, de mercado, y los cambios aparecerán sólo en los discursos, sin modificar la realidad. Por eso, la basura de la ciudad es apenas un proyecto de papel.Palabras clave: basura, mercado, sustentabilidad, viabilidad.

according the Urban Services General Office, MÉXICO City and the MÉXICO Valley Metropolitan Zone are placed in 1% of the national territory and produce the 30% of the country’s garbage.There are problems, it’s reconoced by the government. But with the (2015-2020) Work Proyect, the city’s garbage problem will be finished and will be: “Tecnicly viable: ambiently sustainable; and Sociabily inclusive”. How far it’s to get this? The garbage is like the country: it’s necessary an orga-nizational change, with a responsible structure that responds about the issue. It’s necessary an organism that educate the people.In the meantime, the garbage in MÉXICO City will go on it’s quotidian life, of market, and the changes will be only in the speechs, without modify the reality. That’s why the city’s garbage, is scarcely a paper proyect. Key words: garbage, market, sustainable, viability.

1. Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la unam.

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Introducción

La ciudad cambia, los hábitos no. Todos generamos basura y desde siempre, su lugar de destino final fue definido como un lugar “lejos y fuera”. Fuera de nuestra vista, lejos de nuestro olfato, alejado de nuestro entorno. Así se hizo durante muchos siglos, mientras los espacios urbanos eran pequeños y había grandes zonas despobladas a su alrededor. Pero: ¿qué sucede cuando crecen las ciudades?; ¿qué tan lejos y fuera está un lugar del poblado más cercano?; ¿dónde empieza “lo lejos” y dónde termina “lo fuera” que no se encuentre dentro del siguiente espacio ambiental? Ese es uno de los cambios centrales al haber introducido la concepción ecológica en nuestra vida cotidiana.

Pero no siempre fue así. Cuando se inició el trabajo de investigación sobre la basura de la Ciudad de México, en 1977, el tema no representaba entonces ningún problema social; era parte de una política pública, común y corriente, que se dedicaba a recolectarla para llevarla a depositar a un Tiradero a Cielo Abierto. La Ecología no estaba de moda y apenas empezaba a convertirse en un tema de investigación en México. De la misma manera, no se manejaban po-pularmente los conceptos de Medio Ambiente, Daño Ecológico o Gestión Urbana. Las legislaciones sobre la basura eran escasas y la contaminación del suelo no le preocupaba, en general, ni a las autoridades, ni a la población. Su manejo se reducía a los tres grandes momentos de su ciclo de circulación: generación, recolección y colocarla “lejos y fuera” de las ciudades, o sea, la disposición final.

Por ello, dada la inexistencia de libros e información al respecto y en la bús-queda de metodologías para desarrollar la investigación, decidí incorporarme como trabajador del Servicio de Limpia en tres áreas básicas: primero, como barrendero; después, como machetero de camión de basura; y, finalmente, como pepenador en uno de los tiraderos de basura más importantes del Dis-trito Federal. Desde el inicio empecé a descubrir las formas de acción de los operarios; sus equipos de trabajo; las interrelaciones que surgían entre ellos y la ciudadanía; los negocios privados; la infinidad de empresas que trabajaban en la “Compra Venta de Materiales Industriales”; la organización de las “Rutas” de los camiones en las Delegaciones Políticas, que definían el número de “Fincas” (negocios) que había en cada una de ellas; la presencia vital del sindicalismo

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con la Sección 1 “Limpia y Transportes” del sutgdf (Sindicato Único de Tra-bajadores del Gobierno del Distrito Federal); el trabajo informal voluntario – de socios, familiares, colegas y trabajadores eventuales–; el complejo mercado de materiales reciclados; y el caciquismo urbano que manejaba, a su antojo, la vida de cerca de 15 mil pepenadores.

Pensar en la basura, en ese tiempo, no sólo implicaba ver el mundo de los desperdicios y de las miles de personas que laboraban en su recolección o su disposición final. Implicaba ver, desde una perspectiva analítica, que la basura (algo sin valor), empezaba a readquirir un nuevo precio al sumarle el trabajo de miles de personas. “Basura, más fuerza de trabajo, igual a mercancía”. Y con esas “nuevas mercancías”, había empresas que se aprovechaban de la inexis-tencia de leyes; que imponían sus condiciones de trabajo; que utilizaban sus nexos y relaciones políticas; que tenían grandes negocios; obligando a miles de trabajadores a permanecer en condiciones de pobreza, de miseria y de ex-clusión social. Esa fue la historia de la basura durante mucho tiempo, sin que hubiera ninguna otra estrategia más que explotar brutalmente la vida de los trabajadores de la basura.

Las sociedades podrían ser juzgadas por la forma de disponer de la basura que generan. Para la gran y heterogénea comunidad que habita en la Ciudad de México esto es particularmente cierto, ya que el problema de la basura que padece constituye una perfecta radiografía del tradicional sistema político mexi-cano. Así, detrás de la aparente funcionalidad del manejo de residuos sólidos, existen intrincadas relaciones de grupos de poder para los que la basura es un botín político y económico. Éstos se han constituido en un serio obstáculo para poder diseñar estrategias de largo plazo en el manejo de los residuos sólidos, pero cada uno es pieza fundamental para que ‘todo siga en orden y la ciudad se conserve limpia’ (Castillo Berthier: 2000).

Vale la pena mencionar que entre 1977 y 1980, cuando se realizó la primera investigación (“La Sociedad de la Basura”), el presidente de México era José López Portillo, mientras que en la Regencia del DDF (Departamento del Dis-trito Federal) se encontraba el profesor Carlos Hank González y como jefe de la policía capitalina el General Arturo Durazo Moreno. Estos tres funcionarios públicos han venido a representar distintas y muy diversas formas de ejercer la

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corrupción, desde las más altas esferas de gobierno. En ese tiempo, en el mundo de la basura, existía otro personaje, Rafael Gutiérrez Moreno, cacique y líder máximo de los pepenadores, que mantenía directa y personalmente su amistad y complicidad con ellos –con las más altas esferas– y que, por lo mismo, era conocido popularmente como “El Zar de la Basura”.

El Zar de la Basura fue líder de los pepenadores en la Ciudad de México. Conformó un imperio basado en la corrupción pública y privada. Formó un caciquismo desmedido y voraz. Manipuló y aterrorizó a miles de pepenadores a través del manejo de sus “valores”: la religión, el alcoholismo, el deporte, el nacionalismo y el miedo. Rafael era un hombre violento. Abusivo. Embaucador y abusador de mujeres. Acusado, incluso, de homicidio por gente de su entorno. Aunque para otros era una persona noble.

Rafael Gutiérrez Moreno, practicaba dentro del tiradero de basura lo que se conoce como “derecho de pernada”. O sea, “derecho de la primera noche”, que es un término medieval que tenían los señores feudales para mantener relacio-nes sexuales con cualquier doncella, sierva de su feudo, que fuera a contraer matrimonio con otro súbdito. En el caso de México se dice que este “derecho” fue considerado por los campesinos como un abuso agraviante que hicieron a miles de campesinos participar en la Revolución Mexicana.

El nacimiento político de Rafael, como cacique, se dio en el viejo Tiradero de Basura en Santa Cruz Meyehualco desde 1962. Años después, en 1984, Rafael consolidó un hogar y un nuevo tiradero de basura en Santa Catarina, apoyado por las autoridades. En una madrugada murió asesinado, de tres balazos, el jueves 19 de marzo de 1987.

“¡Mataron a Rafael!”; “¡Lo madrugaron sin darle oportunidad!”.Era la madrugada de ese jueves cuando esas dos frases empezaron a recorrer

con una rapidez asombrosa el mundo de la basura de la Ciudad de México. Los miles de pepenadores que el cacique controlaba, los recolectores, compradores y vendedores de materiales industriales, los barrenderos, macheteros, voluntarios, los diputados, políticos, industriales, funcionarios y líderes de otros tiraderos se preguntaban: “¿Pues, qué pasó?”; “Con toda la seguridad que tenía: ¿cómo es posible que le sucediera?” Había muerto el Zar de la Basura, Rafael Gutié-rrez Moreno, de tres balazos, después de leer un National Geographic que se le


quedó en las manos, en su cama, mientras dormía, al lado de una de sus últimas esposas y de uno de sus múltiples hijos. Murió asesinado, se dice, por una de sus 38 esposas. Con ellas llegó a dar vida a cerca de 89 hijos.

En los periódicos se dijo que la ausencia de este hombre hacía “pender de un hilo” el destino de un majestuoso imperio, levantado a lo largo de 25 años de control absoluto en el manejo y la disposición final de la basura de la Ciudad de México. Este negocio le reportaba utilidades diarias cercanas a los noventa mi-llones de pesos, que en el 2015 serían equiparables –utilizando la fórmula del Banco de México para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor–, a poco más de 4 millones de pesos.

Un ingreso nada despreciable, aun considerando que de ahí se tengan que pagar muchos otros gastos. Pero: ¿qué pasó realmente?, ¿quién mató a Rafael? No era difícil que un hombre metido en un mundo de tantos intereses eco-nómicos y políticos tuviera muchos enemigos, adversarios, gente interesada en su desaparición. Como fuera, él tenía un enorme y bien entrenado equipo de seguridad que velaba para protegerlo todos los días… y todas las noches. ¿Cómo alguien como él podía ser presa de una emboscada en su propio búnker, diseñado por él mismo con todas las medidas de seguridad? Y peor: ¿asesinado en su cama, durmiendo con la familia?

El día que Rafael murió cientos de pepenadores fueron llegando a su casa en el tiradero de Santa Catarina. Querían expresar sus condolencias por la suerte de su líder. Es una propiedad bardeada, construida en 2,500 metros de terreno. Tenía árboles frutales, antena parabólica y un helipuerto cercano. Siempre con-taba con una protección especial bajo la responsabilidad de los guardaespaldas del Zar. Pero nada fue suficiente para protegerlo esa noche.

En Santa Catarina se formó uno de sus 89 hijos, Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, en compañía de su mamá, Guillermina de la Torre Malváez, candidata en 2015 a una diputación federal por el Partido Revolucionario Institucional (pri). Ahí, Cuauhtémoc aprendió a ser líder de la comunidad de pepenadores, en compañía de su hermana Norma, además de “heredar” los mecanismos de su padre para hacer política, al estilo del pri.

Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre fue exhibido en un reportaje especial de Carmen Aristegui, en abril del 2014, como creador de una presunta red

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de prostitución dentro del pri, para satisfacer su sexualidad con un grupo de hermosas edecanes, contratadas por su equipo de trabajo en ese partido. No hay mucho que agregar a todo lo que se ha dicho sobre el señor Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre. Es priista. Es hijo del “Zar de la Basura”, Rafael Gutiérrez Moreno, –conocido también como “Rafael”–. Cuauhtémoc es el heredero del cacique y, desde joven, aspiraba a ser “político”, como su padre.

¿Qué aprendió con él? ¿Cuáles fueron las características que le transmitió? ¿Qué vio en su casa que lo hizo pensar en las ventajas de volverse político priista?

Cuauhtémoc Gutiérrez, ex líder del pri-DF, es señalado de encabezar una red de prostitución para servicios personales. Le fueron suspendidos sus derechos en el pri. Pero él se dice víctima de una camarilla de detractores que, desde el seno del pri-DF, fueron los causantes de su “muerte política”. Sus compañeros del pri lo calumniaron; Carmen Aristegui sólo se aprovechó para que ellos (sus enemigos) le dieran la investigación… ella no investigó. Un profundo reportaje del periódico Reforma, 10 años atrás, acusándolo de los mismos problemas, según él es falso… “No hay nada en el expediente”, dice Cuauhtémoc. “Consulta Ciudadana… Cas-tración química a violadores y pederastas!… Tomemos juntos una decisión”. Ese era el lema de Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre en su candidatura a la presidencia del pri en 2012 y así fue electo… y hoy rechazado, pero nunca castigado.

En mi examen profesional el maestro Roberto Valencia, antropólogo, me preguntó: “Después de pasar tres años estudiando la basura: ¿qué fue lo que encontraste? Mi respuesta fue directa: “lo que encontré en el fondo de la basura fue una fotografía perfecta del sistema político mexicano. La basura está llena de informalidad; está llena de grupos clientelares; abunda la corrupción, la violencia y la manipulación política; no hay planes de manejo a largo plazo y todo se resuelve día con día… tal como se maneja el país”. Así aprendí a ver a México como un enorme basurero.

Empezar a ver cómo circula la basura en la sociedad, desde el principio, es una labor detallada que requiere de muchas horas de observación para entender no sólo “qué es la basura”, sino para descubrir, poco a poco, los grupos sociales que van apareciendo en las actividades; sean estos formales o informales; fijos o voluntarios; con sueldo o sin sueldo; organizados colectivamente o con una participación individual.


Hoy, a casi 40 años de distancia, la basura de la Ciudad de México se maneja de una forma muy similar a lo que ha sido esta historia. Los grupos informa-les de trabajadores persisten; la informalidad está en todos los procesos de recolección y venta de materiales; los viejos grupos de pepenadores siguen vigentes; las organizaciones gremiales originales controlan a los trabajadores; y las distintas formas de corrupción pública y privada siguen presentes en diferentes partes del proceso.

En un sentido real no ha habido cambios. Sin embargo, sí ha existido una modificación de visión y de propuestas en las últimas administraciones. ¿Cuá-les han sido estos cambios? ¿Cuáles son las modificaciones en las formas de manejar la basura en la ciudad?

La basura en una ciudad sustentable

El problema central de la basura es que no existe ninguna solución mágica para desaparecerla. La basura se genera y se necesita buscar algún lugar para depositar los restos de lo que no sea re-aprovechable.

Además de esto, habría que preguntarse quién es el “dueño” de la basura, ya que la propiedad de los residuos va modificándose conforme aparecen más trabajadores, más gremios, más industrias o más procesos de reutilización. En teoría, al menos, una vez retirada de las casas y los comercios, la basura debería ser propiedad del Estado, o del gobierno encargado de su recolección. Pero: ¿cómo podemos garantizar la propiedad de la basura? Hay cada vez más per-sonas y empresas que tienen interés en apropiarse de ella.

Ya sabemos que una de las características de las sociedades modernas es la generación de altos volúmenes de basura. Del tipo de basura y de las zonas y épocas del año donde se genera, se pueden inferir los niveles económicos, costumbres, hábitos y patrones culturales.

Cuando las sociedades se vuelven más urbanas –en México, en 1950 la población urbana era 43% y en el año 2010 pasó a 78%, es decir, 90 millones de personas viven en ciudades– la basura aumenta, con lo que aparecen también nuevos productos no reciclables, muchos de ellos contaminantes, que hacen

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cada vez más complejo su tratamiento y disposición final. En el mundo, las cifras son para dar miedo. Durante el siglo xx la población urbana mundial creció más de 10 veces y pasó de 250 millones a 3,500 millones de personas.

La población crece, el poder adquisitivo de los ciudadanos aumenta, se genera una cultura consumista promovida por los medios de comunicación, por la globalización y –hay que resaltarlo– cada vez hay menos lugares cercanos para depositar la basura. Si esta visión permanece igual, no habrá espacios en las ciudades para depositar sus desechos. Y éste es un problema que el Distrito Federal ya enfrenta actualmente.

Los especialistas ambientales afirman que “los desechos sólidos son una de las principales fuentes de generación de gases de efecto invernadero que contribuyen al fenómeno del calentamiento global de la superficie del pla-neta” (Carabias, 2014). Y esto es cierto, pero ajustar una “visión de futuro” a los problemas cotidianos de la realidad no es tan sencillo. En la actualidad, se necesitan incorporar nuevas tecnologías; modificar legislaciones; incre-mentar la infraestructura para el manejo de la basura; cambiar los modos de generación de productos; modificar los hábitos y tradiciones de las comu-nidades; apostar a la reducción de residuos en todas las etapas y sugerir que se incorpore el concepto “Basura Cero” que es muy popular entre diversos gobiernos del mundo.

El gdf cuenta ya con un Plan Integral de Manejo de Residuos Sólidos, que se orienta a la separación de residuos, la producción de compostas, la recupe-ración de materiales en plantas recicladoras y la implementación de rellenos sanitarios. El objetivo de este Plan sería generar menos basura, pero no existe una forma sencilla de conseguirlo.

A los muchos gobiernos los atraen los conceptos que surgen de las llama-das Ciudades Sustentables, que generan una serie de nuevas terminologías para identificar los procesos tradicionales. Se dice que “las ciudades sustentables son un área de oportunidad para avanzar hacia una mejor calidad de vida”; y que: “en aras de disminuir su huella ecológica, mejorar la movilidad en la ciudad, reducir la contaminación, y gestionar adecuadamente las redes hidráulicas y los sitios de confinamiento de los residuos, muchas ciudades del mundo cuentan con programas de sustentabilidad” (itesm, 2012).


La Ciudad de México ya se incorporó a esta visión urbana. Si bien, históri-camente hablando, la basura tenía como objetivos centrales de su manejo: a) Reducir el impacto ambiental de la basura; b) Realizar la gestión de los residuos sólidos con recursos del gobierno; y, c) Reducir los costos de manejo de basura a lo mínimo posible, a partir del gobierno de Marcelo Ebrard (2006-2012), estos objetivos se ajustaron a nuevos esquemas de participación de empresas privadas que concursaban públicamente en la obtención de nuevos contratos. No es sencillo realizar todavía una evaluación de su impacto en las políticas públicas, pero sí es notable el aumento de gastos en el manejo de basura, sin tener (todavía) un control ambiental de sus efectos –en el territorio del DF o del Estado de México– y tampoco es posible tener una visión de largo plazo que coordine el trabajo de los gremios, los grupos, las empresas y toda la diversidad de negocios informales que siguen presentes en el manejo de basura.

El paso entre la realidad y los sueños es atrayente. Hubo un cambio de nombres y de conceptos en los procesos que se manejan sobre la basura. Los reportes que aparecen en el Inventario de Residuos Sólidos, publicado por la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal (Sedema), en 2013, reportan que:

La Ciudad de México se concibe como un centro de generación de conocimiento y de información con plena disposición al cambio y a la transformación, de ello dependerá su viabilidad ambiental, su competitividad y el bienestar de la población. La problemática ambiental que enfrentamos en la ciudad, particularmente en materia de residuos sólidos, es un reflejo de los retos globales de sustentabilidad y desarrollo a nivel mundial (Sedema, 2013).

Según la información que aparece en este inventario, de las 12,816 toneladas diarias de basura que se generan en el DF –cifra muy similar a las 12,500 que se venían manejando desde hace 20 años–, hoy estos desechos aparecen ligados a diversos procesos que manejan la basura de manera total, como puede verse a continuación:

• ValorizaciónEnergética(4miltoneladas/día).

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• Reciclaje(2.5miltoneladas/día).• DigestiónAnaerobia(2.5miltoneladas/día).• Coprocesamiento(1.6miltoneladas/día).• MaterialesConstructivos(1.2miltoneladas/día).• PlantadeComposta(miltoneladas/día).• TOTAL:12,800toneladas.

La basura está presente en nuestras vidas. Los desechos están por todos lados y la gente que la recolecta, la separa, la compra y la vende, continúa con su trabajo cotidiano en este negocio. Sin embargo, viendo la realidad frente a la información oficial, parecería que “la basura desapareció”, o que ya tiene, de antemano, un destino perfectamente diseñado que no alcanza a reportar la informalidad, ni la eventualidad de los trabajos que surgen de su manejo. Un viejo pepenador de Bordo Poniente –cuando fue clausurado este espacio en diciembre de 2011–, se quejaba al final de esa ceremonia: “La basura siempre la hemos trabajado los más pobres, los más humildes, desde hace más de 70 años, pero hoy parece que ya nos quieren sacar de la jugada y privatizar todo el negocio… Los ricos ya quieren quedarse hasta con la basura… Tendrán que enfrentarnos”.

La etapa IV del Bordo Poniente –que recibió la basura del DF durante 30 años, después del terremoto de 1985– se mantuvo operando durante el man-dato del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas (1998-2000) cuando se decía, en ese tiempo, que había llegado el final de su “vida útil”. Sin embargo, se reorga-nizó la altura de las celdas y se logró que continuara operando para ganar 10 años más de vida. Hubo conflictos y alertas sobre la necesidad imperiosa de clausurar este espacio y el jefe de gobierno, Marcelo Ebrard Casaubon, decidió cerrar en 2011 el último sitio de disposición final de la basura en el DF, con lo que aseguró cumplir con la meta climática de la ciudad y “reducir las emisiones contaminantes equivalentes a siete millones de toneladas de emisiones efecto invernadero” (Proceso, 2011). Esto se logró gracias a un acuerdo alcanzado entre el gobierno federal, el del Distrito Federal y el del Estado de México (Edomex), “con lo que se dejaron de depositar 2,000 toneladas que llegaban desde el Edo-mex y 600 que llegaban de manera clandestina a ese relleno sanitario” (Ibid.).

La Gaceta Oficial del Distrito Federal publicó la declaratoria del cierre de


Bordo Poniente en la que se habló de: “la necesidad de otorgar en concesión el aprovechamiento, extracción y captura de biogás que se generen de los residuos sólidos depositados en el Bordo Poniente” (Gobierno del Distrito Federal, 2011).

En ese proyecto, la iniciativa privada debería financiar e implementar la infraestructura para la generación de energía eléctrica para el abastecimiento del gdf, con un “esquema de concesión previsto en la normatividad aplicable a efecto de no comprometer recursos públicos que pueden destinarse a otras áreas prioritarias del Distrito Federal”. Se explica en los considerandos de la misma Gaceta.

A través del Mecanismo de Desarrollo Limpio, se plantea el aprovechamiento del biogás que contribuirá a la detención de gases de efecto invernadero al aire libre. También se evitará la generación de carga contaminante sobre el suelo lo que permitirá, a su vez, obtener bonos de carbono para ser comercializados en el mercado. Hace cinco días el gobierno federal autorizó 381 millones de pesos a fondo perdido, a través del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) para garantizar el esquema de explotación del biogás, a partir del 1 de enero de 2012. El Bordo dejará de recibir basura el próximo 31 de diciembre y a partir de entonces iniciará el proceso de clausura. Para ello la Comisión Nacional del Agua (Conagua) otorgó en concesión al gdf casi 400 hectáreas de terreno por un lapso de 30 años ya que la clausura podría tardar hasta 20 años. Durante su última etapa, el tiradero de 375 hectáreas recibió 72 millones de toneladas de basura que ha alcanzado 17 metros de altura. En los próximos días, las autorida-des de la Secretaría de Obras capitalina lanzarán el proceso de licitación para la explotación del biogás (Proceso, 2011).

La verdad es que las buenas intenciones de este proceso quedaron sólo en eso, en buenos propósitos, ya que nunca se consolidó la generación de biogás. Sin embargo, otros resultados del cambio de discurso sobre la basura se dieron a conocer en el Inventario de Residuos Sólidos, de los cuales se presentan a continuación los principales rubros, en base a los tres momentos centrales de circulación de los desechos: generación, recolección y disposición final.

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Datos actuales sobre la basura

Para contextualizar la información actual, se presentan los tres apartados con una breve descripción de la situación que tenían antes, para mostrar después la información oficial que reporta el gdf.

Generación

InicioPara 1979 los volúmenes de Residuos Sólidos (RS) que se producían diariamente en la Ciudad de México estaban en proporción al aumento de la población, ya que, a mayor concentración de la población, mayores cantidades de basura. De igual forma, las zonas se veían influidas en su producción de basura por su propia infraestructura –vías rápidas, calles sin pavimento, unidades habitacionales, zonas industriales o comerciales, hacinamientos humanos, zonas populares, tenencia irregular de la tierra, etcétera–, lo cual iba directamente relacionado con las condiciones socioeconómicas de los habitantes y con las prácticas de consumo que tenían (Castillo Berthier, 1990).

Las delegaciones que en esta etapa producían más residuos eran Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Venustiano Carranza, Miguel Hidalgo y Benito Juárez, con alrededor de, entre 800 y 1,300 ton/día. En conjunto dichas demarcaciones representaban el 52% de la población, con grandes zonas populares, industriales y que abarcaban el centro de la ciudad.

La producción de residuos por habitante era de 1.4 kg/hab/día, incluida la recolección industrial; es decir, se producían 12,610 ton/día diariamente de las que sólo el 76.1% era recolectado.

Es importante resaltar que en la década de 1980, la cantidad de generación de residuos era de un 30%, mientras que la población sólo creció en 5%, denotando la tendencia de un mayor consumismo por habitante. La composición entre 1975-1978 era de un 49.5% y 36.5% de residuos orgánicos respectivamente. Pero en los años posteriores se observa la tendencia al aumento de los residuos inorgánicos debido a la tendencia consumista.


Infraestructura actual En el año 2013, según datos proporcionados por el Inventario de Residuos Sólidos de la Ciudad de México2, diariamente se generan 12,816 toneladas de residuos sólidos, dentro de las 16 delegaciones que conforman la demarcación. Es Iztapalapa con 2,256 ton/día, la que genera más; seguida de Gustavo A. Madero con 1,702 toneladas; y Cuauhtémoc con 1,320 ton/día, que en conjunto representan el 41.18% de la generación total de la ciudad (Sedema, 2013: p. 1).

En la distribución de los desechos generados por delegación y municipio, destaca la alta concentración en las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero –que representan cerca de 35.2% de la basura del Distrito Federal–, así como en los municipios de Ecatepec, Nezahualcóyotl y Naucalpan, que concentran 56.3% del total de basura de los municipios conurbados del Estado de México.

Por habitante, en promedio, se genera 1.31 kg al día. Sin embargo, existen delegaciones en las que los residuos se presentan con mayor cantidad por persona en promedio. Tal es el caso de Cuauhtémoc, con un índice de 2.48 kg/hab/día, seguida de Miguel Hidalgo con 2.16 kg/hab/día, que se podría interpretar la variabilidad de porcentajes en el índice socioeconómico, hábitos de consumo que se presentan en dichas delegaciones, además de que en Cuauhtémoc se concentra una gran parte de la actividad económica y comercial del Distrito Federal (Sedema, 2013: p. 3).

Las principales fuentes de generación de residuos sólidos siguen siendo el domiciliario, en primer lugar, con un 48% del total de RS, seguida de comercios y servicios con un 15%. Los RS provenientes de industrias, hospitales o cua-lesquiera otros residuos que necesiten tratamiento especial, no se encuentran especificados en el Inventario de Manejo de Residuos Sólidos publicado por la Sedema (Véase Cuadro 1). No obstante, en las últimas visitas que se hicie-ron a la Planta de Selección San Juan de Aragón y a la ya clausurada Planta de Selección en Bordo Poniente, se pudieron visualizar residuos de dichas

2. El Inventario se elaboró a partir de la integración de los reportes de las 16 delegaciones políticas y la in-formación manejada por la Secretaría de Obras y Servicios y la Secretaria del Medio Ambiente del Distrito Federal.

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fuentes de generación sin ningún tratamiento aparente, sobre todo los pro-venientes de hospitales con la presencia de agujas, bolsas de sueros, guantes, entre otros

Cuadro 1. Fuentes de generación

Domiciliarios 48%Servicios 15%

Comercios 15%Mercados 10%

CEDA 5%Diversos 4%

Controlados 3%Fuente: Elaboración propia con datos del Inventario de Residuos Sólidos de la Ciudad de México 2013.

La generación de RS en la Ciudad de México, al contrario de lo que se podría pensar, ha aumentado en algunas delegaciones y en otras se ha mante-nido con un porcentaje parecido. Es importante reflexionar porqué – incluso cuando existen políticas sociales y culturales que incentivan la separación y reciclaje de los productos que los habitantes obtienen diariamente–, siguen en la misma proporción que décadas atrás. Situación, tal vez, fomentada por las mismas empresas que dan mayores incentivos al consumo para la obtención y sustitución de objetos constantemente.

Así, la basura –que es igual para todos– parece seguir siendo diferente entre los sectores ricos y los pobres. Para los primeros, la basura representa los ob-jetos que no tienen ningún valor; para los segundos, en la basura encuentran objetos que podrían tener algún valor, ya sea económico o simbólico, lo que hace más difícil que se deshagan de él. Es decir, la facilidad de comprar para unos y el uso y reciclaje de ciertos objetos para otros, determina en buena medida quiénes son los grupos sociales que generan más residuos.


Recolección

InicioDesde el inicio de la ciudad, se ha acostumbrado disponer los residuos en la periferia, en lo más alejado, donde no se puedan ver, oler, ni sentir. Sin embargo, también se ha aceptado la idea de que estos sitios son indispensables y que se necesita de una estructura para recolectarlos y llevarlos a su destino final.

La historia de la recolección de basura en la Ciudad de México implica ana-lizar un amplio espectro de situaciones, normas y modificaciones que se han incorporado al paso de los años desde 1490 hasta la fecha. Por ejemplo, en 1884 ya se contaba con 83 carros, 43 pipas, y 136 mulas; en 1886 el equipo de limpia estaba compuesto por 357 peones, 13 camiones recolectores y 70 carretones tirados por mulas, que recolectaban diariamente 700 toneladas (Castillo Ber-thier, 1990: pp. 20-26). Sin embargo, en 1972, al desconcentrarse los servicios del entonces ddf, el servicio de limpia quedó asignado a las 16 delegaciones políticas con 30 rutas de recolección que son la base del servicio actual. Vale la pena indicar que en 1934, en la época que el general Lázaro Cárdenas empezó a conformar la mayor parte de los sindicatos de trabajadores, en el sutgdf se formó la Sección 1 de Limpia y Transportes, que sigue vigente hasta la fecha.

En 1977 surgió la Oficina de Recolección de Desechos Sólidos y para 1979 se dio a conocer la Nueva Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal que, además de estipular que el servicio de recolección de basura sería realizado por las instancias oficiales, establecía que podía haber “concesiones” para personas físicas o morales, de nacionalidad mexicana. “Las concesiones de servicio público serán por tiempo determinado, y al concluir el plazo estipulado, los bienes utilizados por el concesionario en la prestación del servicio pasarán a ser propiedad del ddf sin necesidad de ningún pago” (ddf, 1979: p. 37). O sea, las concesiones de servicio público eran sólo temporales y los bienes utilizados por los concesionarios en la prestación del servicio pasaron a ser propiedad del ddf, sin necesidad de ningún pago, a pesar de seguir obteniendo los beneficios de la concesión.

Se tenían entonces 15,000 empleados, contando a los voluntarios que tra-bajaban independientemente con los vehículos recolectores, 1,500 vehículos, de los cuales sólo funcionaba el 62.5%.

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El Servicio de Limpia estaba entonces estructurado así: a) Barrido manual: el que se efectuaba en avenidas, calles y vías rápidas de la

ciudad; además, los barrenderos eran utilizados como grupos de choque, grupos de apoyo en los actos cívicos y manifestaciones populares; robando urnas en las elecciones; o vendiendo su voto a algún candidato.

b) Barrido mecánico: Con barredoras, pero solamente funcionaban 10 de 140.

c) Recolección: Botes de 200 litros, escobas de vara de perlilla y de palma. Papeleras (botes puestos en las calles), tráilers (10 a 20 ton), camiones de redilas, compactadoras y barredoras.

d) Transportación de desechos: Trabajo de los camioneros. e) Disposición final: Sitios oficiales como Santa Cruz Meyehualco, 6,400 ton/

día (66.6%); Santa Fe, 2,476 ton/día (25.8%), entre estos dos se absorbe el 92.4%, y el resto era enviado al Cerro de la Estrella.

Infraestructura actualEn 2013, según datos de la Sedema sobre la recolección de los RS de la Ciudad de México, las delegaciones políticas dan servicio en 1,843 colonias, distribuidas con un total de 1,788 rutas de recolección separada; para ello cuentan con un parque vehicular compuesto por 2,569 camiones recolectores, de los cuales el 41% tiene una antigüedad de entre 11 y 21 años, seguidos de un 30% de vehículos recolectores con antigüedad de 10 años, hasta modelos de 2013 que son los más recientes que las entidades han adquirido (Sedema, 2013: pp. 5-18).

También se cuenta con barrido de las vías públicas con una plantilla de personal operativo de 6,219 trabajadores, los cuales, son equipados con 7,566 carritos de ruedas. Cabe mencionar que el barrido manual está a cargo de cada una de las delegaciones. El gdf se encarga del barrido manual de las vías primarias. Así, cada una de las delegaciones tiene diferentes formas de organiza-ción con su estructura, en las que variará el número o tamaño de cuadrillas de barredores, las rutas asignadas a cada una y la cantidad de RS recolectados por cada una. El barrido mecánico está compuesto con 85 barredoras mecánicas de las cuales el 34% tiene una antigüedad entre 23 y 43 años y solamente el


4% de las barredoras mecánicas se encuentran en buenas condiciones (Véase cuadro núm. 2).

Cuadro 2. Infraestructura para el Manejo de los RS

Vehículos recolectores 2,552 unidades

Carritos con ruedas 7,566 unidades

Barredoras mecánicas 85 unidades

Fuente: Elaboración propia con datos del Inventario de Residuos Sólidos de la Ciudad de México 2013.

El gdf ha implementado diversas políticas y programas para optimizar el manejo de los RS. En el 2004, se puso en marcha el Programa de Separación de Residuos, que consiste en recolectar los residuos en dos fracciones (orgánicas e inorgánicas), para mejorar el aprovechamiento de los materiales reciclables y para fomentar la recuperación de los desechos orgánicos. A pesar de esto, toda-vía se puede apreciar que desde la recolección hasta la disposición final existe una combinación de ambos tipos de residuos mezclados por los recolectores y los separadores, que realizan el trabajo manual de recuperarlos y clasificarlos.

Los mercados del DF representan un punto de generación de residuos muy importante. Son el lugar donde convergen diariamente una amplia gama de actividades de intercambio comercial, por lo que pueden ser considerados como espacios estratégicos para la recolección selectiva, sobre todo en los residuos orgánicos, generados por locatarios y clientes. En esos lugares siem-pre existen pepenadores urbanos, dentro de sus instalaciones, y los desechos orgánicos pueden ser tratados para producir composta. En 2013, de los 1,733 mercados fijos y sobre ruedas de la ciudad, sólo el 23% participó en el esquema de recolección separada, lo que habla de un limitado funcionamiento de estos programas de clasificación (Sedema 2013: p. 23).

La ciudad cuenta con trece Estaciones de Transferencia, ubicadas en 12 de las 16 delegaciones, que conforman los espacios para el almacenamiento y distribución de los RS hacia los sitios de Disposición Final, mismas que fueron

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construidas en inicio de la década de 1990 y que tienen con una capacidad de manejo de 10,060 ton/día, que, desde ese entonces, no eran suficientes para tratar las 12,000 toneladas que se generaban en la ciudad (Mora, 2004).

Para el tratamiento de los residuos orgánicos, se cuenta con siete Plantas de Composta ubicadas en Bordo Poniente y en las delegaciones Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Iztapalapa, Milpa Alta (dos plantas de composta) y Xochimilco. Toda la composta generada se utiliza para su uso en parques y jardines de las demarcaciones (Sedema, 2013: pp. 30-32).

Según datos de la Sedema, del 100% de los residuos sólidos que ingresaron a las estaciones de transferencia, el 44% egresó a diversas instalaciones, plantas de composta, de selección, e industria cementera, logrando una mayor optimi-zación y aprovechamiento de los materiales reciclables.

De igual forma se tiene dos Plantas de Selección, que forman parte del ciclo de manejo de los residuos, y que generan la mayor cantidad de reciclaje. Están ubicadas en las zonas periféricas de San Juan de Aragón, en la delegación Gustavo A. Madero, colindando con el Estado de México y los municipios de Nezahualcóyotl y Ecatepec; así como la planta de Santa Catarina, que se encuentra en el oriente de la delegación Iztapalapa, a un lado del municipio de La Paz, en el Estado de México. Santa Catarina es dirigida por la esposa del antiguo zar de la basura, Guillermina de la Torre Malváez y sus hijos Norma y Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, herederos del negocio de basura creado por Rafael a principio de los años sesenta del siglo xx.

La procedencia de los residuos sólidos que entran a las plantas de selección son principalmente del Estado de México con un 54%, seguido de las estacio-nes de transferencia con residuos del DF con un 45% y con un aporte de los recolectores de la Secretaría de Obras y Servicios por parte de la Dirección General de Servicios Urbanos (dgsu) del 1%. Es evidente que hay poco control en estos lugares para el registro de ingresos y, sobre todo, egresos de la basura.

Los tres gremios de pepenadores que se encargan de la separación y recu-peración de los materiales reciclables dentro de las plantas –dos en San Juan de Aragón y uno en Santa Catarina–, recuperan diariamente 83 toneladas de materiales, de las 1,506 toneladas que reporta el Inventario de Residuos Sólidos de la Ciudad de México 2013 como ingreso a dichas instalaciones (Sedema,


2013: pp. 33-34). Existe un dicho popular entre los trabajadores: “a Santa Ca-tarina siempre entra la basura, pero a la hora de sacar los desperdicios, siempre sale más de lo que entró”. Esto se debe a los acuerdos privados que mantiene la familia Gutiérrez de la Torre con varios municipios del Edomex y que no aparecen registrados en ningún reporte. Se ha encontrado que las autoridades, a cargo de su administración, permiten el acceso de residuos provenientes del Estado de México, sobre todo de los municipios aledaños, sin reportar el costo y ganancia del manejo de esta basura; se estima que son aproximadamente 2,488 ton/día.

Hasta el 2011, existía una tercera planta, Bordo Poniente, la cual fue cerrada debido a que el relleno sanitario que se encontraba en el mismo terreno había llegado al máximo de su capacidad de acumulación, la cual –al igual que las otras dos plantas–, se encontraba en los límites del Distrito Federal, junto al municipio de Nezahualcóyotl. Sin embargo, se debe mencionar que Bordo Poniente era la planta que más residuos sólidos recibía de la Ciudad de México y que, con su cierre, apareció un nuevo desajuste en el manejo de la basura que no ha terminado de resolverse.

Actualmente, con la clausura de Bordo Poniente, la disposición final se realiza en rellenos sanitarios ubicados en el Estado de México, principalmente en los municipios de Ixtapaluca, Cuautitlán Izcalli, Tecámac y Xonacatlán, ocasionando que los costos de transportación y manejo se elevaran mucho debido a la lejanía de estos lugares (Véase cuadro núm. 3).

Cuadro 3. Sitios para el Manejo de los RS

Estaciones de Transferencia 13

Plantas de Selección 2

Plantas de Composta 7

Sitios de disposición final 5

Fuente: Elaboración propia con datos del Inventario de Residuos Sólidos de la Ciudad de México 2013.

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Disposición final

InicioEn la década de 1970, existían cuatro grandes tiraderos de basura para colocar los residuos de la Ciudad de México. Todos ellos dieron paso a grandes liderazgos de pepenadores, algunos de los cuales siguen vigentes, y que han jugado un papel fundamental en el manejo de los residuos en la ciudad.

El más grande de ellos era Santa Cruz Meyehualco, ubicado en el oriente. Era un tiradero a cielo abierto, sin ningún tipo de control ambiental, que se extendía en una superficie de 190 hectáreas, de las cuales 160 se empleaban como área de disposición final. Tuvo una vida útil de cerca de 25 años y se encontraba rodeado de zonas habitacionales. Adentro, tenía casas de madera y lámina donde vivían cerca de 10,000 pepenadores. Santa Cruz Meyehualco era controlado por Rafael –presidente de la Unión de Pepenadores– que ma-nejaba el tiradero de manera particular (Castillo Berthier, 1990: pp. 37-38). Posteriormente, el gremio que lideraba Gutiérrez Moreno fue trasladado al tiradero a cielo abierto de Santa Catarina –donde fue asesinado en 1987– y que es el lugar donde ahora opera la Planta de Selección manejada por sus familiares. Santa Catarina se abrió en 1983, en una extensión de 44 hectáreas y con una recepción de 5,100 toneladas/día de desechos, albergando a casi 8,000 pepenadores que formaban parte –también– de la Unión de Pepenadores de los Tiraderos del DF ( Jarquín y Lozada, 1998).

Otro más era el tiradero de Santa Fe, localizado en el poniente de la ciu-dad, dentro de una extensa zona de minas de arena; rodeado de barrancas de más de 100 metros de profundidad. Tuvo vida útil de más de 30 años, en una extensión de 10 hectáreas. En la zona norte vivían cerca de 500 familias que vivían y trabajaban dentro del tiradero y que pertenecían al Frente Único de Pepenadores, liderado por el señor Pablo Téllez. En la parte sur, había 2,500 familias más, agrupadas en la Unión de Pepenadores, liderada por Rafael –El Zar de la Basura–. En toda la zona, existía un fuerte control del manejo de basura por parte de este cacique (Castillo Berthier, 1990: pp. 37-38).

Había otro tiradero de basura, a cielo abierto, en el Cerro de la Estrella, ubicado en Iztapalapa y que era mucho más pequeño que los dos anteriores.


Contaba con unas 5 o 6 hectáreas. Al igual que los otros dos tiraderos, Cerro de la Estrella no tenía ningún tipo control por parte del gobierno del DF y los 200 pepenadores que ahí trabajaban, vivían en Santa Cruz Meyehualco y también eran manejados por Rafael (Castillo Berthier, 1990: pp. 37-38).

Por último, en el Estado de México (en el oriente) se encontraba otro tiradero a cielo abierto que recibía también basura del DF, Bordo de Xochiaca. Abierto en 1967, con una superficie de 215 hectáreas y con una recepción de 400 to-neladas diarias. En este tiradero habitaban 3,000 pepenadores, controlados por un concesionario de nombre Celestino Fernández ( Jarquín y Lozada, 1998).

Posteriormente, con la reorganización de varios de estos tiraderos a cielo abierto, se dio inicio a la construcción de las Plantas de Selección y Apro-vechamiento de Residuos Sólidos –San Juan de Aragón, Bordo Poniente y Santa Catarina–, que comenzó en 1992. La construcción de las plantas reor-denó parcialmente el trabajo de los pepenadores y su traslado permitió que se incorporaran como mano de obra. En Bordo Poniente y San Juan de Aragón, los pepenadores sólo iban a trabajar, mientras que en Santa Catarina vivían al lado de la Planta de Selección.

Después de la clausura de los tiraderos de basura, el traslado de pepena-dores a las plantas permitió que se incorporaran como fuerza de trabajo en esos espacios, lo que facilitó mejorar el manejo de los residuos, optimizando la selección, el reciclaje y la disposición final (Mora, 2004). Las plantas fueron financiadas por el gobierno. Sin embargo, todos los materiales separados, reci-clados y vendidos han sido para pagarles a los trabajadores, o al cacique, como sucede en Santa Catarina.

Infraestructura actual La Dirección General de Servicios Urbanos (dgsu), de la Secretaría de Obras y Servicios, es la responsable de la disposición final de los residuos sólidos generados en el Distrito Federal, y reporta que transportó en el 2013 alrededor de 7,613 toneladas de residuos a diversos rellenos sanitarios, de los cuales el 97% fue enviado al Estado de México, con la siguiente distribución: 39% a La Cañada; 29% al Milagro; 22% a Cuautitlán; 7% a Tepotzotlán; además de enviar el 3% al Estado de Morelos (Sedema, 2013: 39), (véase cuadro núm. 4).

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Cuadro 4. Residuos sólidos que llegan a los sitios de disposición final.

La Cañada 39%

El Milagro 29%

Cuautitlán 22%

Tepotzotlán 7%

Edo. Morelos 3%Fuente: Elaboración propia con datos del Inventario de Residuos Sólidos de la Ciudad de México 2013.

La magnitud de las acciones se refleja en los altos volúmenes de basura. Sin embargo, los costos y estimaciones de estos manejos no siempre están dispo-nibles. Se estima que el gdf, en el 2014 destinó 1,107 millones de pesos para la transportación de los residuos después de Bordo Poniente, mientras que para el 2010 la misma labor costaba 474 millones de pesos (Reforma, 3 de noviembre de 2015). En el caso de Ixtapaluca, en el relleno sanitario “La Cañada”, se anun-ció a fines de 2012 que llegarían alrededor de 500,000 toneladas de residuos después del cierre de Bordo Poniente y de otros tiraderos de los municipios como Nezahualcóyotl, Chimalhuacán y Los Reyes. “Las autoridades locales no dieron a conocer los términos en los que se firmó el convenio para el traslado de los desechos a Ixtapaluca” (Fernández, 2012).

Programas para el manejo de los Residuos Sólidos

En los últimos años, el gobierno de la capital ha venido implementando una serie de programas y proyectos que motiven la participación ciudadana y que reflejen las bondades del uso de nuevas tecnologías de recolección y separación de materiales. En 2012, el gdf implementó el “Programa de Islas de Reciclaje” con el objetivo de erradicar la existencia de tiraderos clandestinos sobre viali-dades primarias y secundarias. Para ello, se implantaron cinco contenedores por isla con una capacidad de 12,000 litros (4 piezas) y 3,200 litros (una pieza), ubicándolos principalmente en parques, salidas del metro y unidades


habitacionales. Cada contenedor tenía un color diferente para almacenar un residuo reciclable específico; azul, para depositar vidrio y metal; gris para depositar el papel y el cartón; amarillo corresponde a los plásticos duros y el PET; verde para desechos orgánicos; y el anaranjado, donde se colocan los residuos sanitarios (Sedema, 2013: p. 38).

La idea de desarrollar estos programas es oportuna y puede resultar suma-mente positiva si estuvieran dentro de una estrategia mayor con una visión de largo plazo, que favorezca el cambio de costumbres y habilite los espacios públicos para el beneficio de la comunidad. Pero hay un problema habitual en los programas gubernamentales. Tan sólo en 2015, con una inversión federal de 45 millones de pesos, se compraron otros 6,096 contenedores que serán instalados –de igual manera– en parques y otros espacios públicos. “En tanto que la mayoría de las 185 islas colocadas en 2012 con el mismo objetivo y reti-radas en 2013 –que costaron 36 millones de pesos–, continúan abandonadas en la Alameda Oriente” (Reforma, 27 de enero de 2015). ¿Por qué realizar dobles gastos dentro de una misma actividad? ¿Ya no servían los contenedores anteriores? ¿Se necesitó incorporar un nuevo proveedor? Este es un problema usual en el manejo de la basura del DF.

Dentro de los esquemas regulatorios que ha generado el gdf, se creó la Licencia Ambiental Única para el Distrito Federal (laudf), que

[…] es el instrumento regulatorio mediante el cual los establecimientos de comercios, servicios e industrias, ubicados en el DF dan cumplimiento a las obligaciones ambientales establecidas en el Artículo 61 Bis de la Ley Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito Federal, indica que éstos deben llevar a cabo la solicitud y actualización de su desempeño ambiental (Sedema, 2013: p. 41).

Esta licencia vendría a suplir, en la parte de la basura, el tradicional sistema de “fincas” que tienen establecidos todos los camiones recolectores de basura en todos los negocios del DF y el cual se realiza de manera informal, pero muy bien organizada. Con el sistema de fincas se le paga a miles de trabajadores volunta-rios y eventuales, cuyos ingresos se consiguen a través del pago de la finca, por recolectar la basura, o por las propinas que reciben regularmente de la población.

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Según estas nuevas disposiciones, existen una serie de formatos que deben tener los establecimientos que requieran realizar algún tipo de autorización en cuanto a impacto ambiental. Con ello, se espera tener mayor control sobre la clasificación y destino final de los materiales reciclables. A cada empresa se le solicitan cinco formatos distintos: a) Emisiones a la atmósfera; b) Consumo y descarga de agua; c) Generación de residuos sólidos; d) Generación de ruido y vibraciones; y e) Registro de emisiones. En el caso de los residuos sólidos, se regula a la mayoría de los establecimientos generadores de basura en un alto volumen (50 kg/día o más) y que requieren de contar con la licencia de laudf para su funcionamiento (Sedema, 2013: p. 44).

Existen cinco niveles que contemplan el manejo de residuos, identificados en cinco colores: Verde) más de 1,000 kg/día; Azul) Entre 500 y 1,000 kg/día; Naranja) Entre 250 y menos de 500 kg/día; Morado) Entre 50 y menos de 250 kg/día; y Rojo) Menos de 50 kg/día (Sedema, 2013: p. 45). Con el Plan de Manejo de Residuos Sólidos para impacto ambiental, se establecen una serie de lineamientos que deben seguir los establecimientos. El programa se ha venido implementando y el porcentaje más alto de esos residuos (67%) es material inorgánico para la venta (Sedema, 2013: 48). La nueva normatividad sigue avanzando y está más enfocada al impacto ambiental en general. Mien-tras tanto, el servicio cotidiano de recolección y disposición final de basura se realiza de otra forma, bajo los esquemas tradicionales que ya existen, sin ningún control de este tipo.

Por otro lado, existen nuevos residuos que se presentan en todas las fuentes de generación. Uno de ellos es el uso de aparatos electrónicos y eléctricos que necesitan un manejo especial y que, de no tenerlo, pueden ocasionar distintas y graves repercusiones ambientales. Por ejemplo, respecto al reciclaje de cartu-chos de tóner vacíos, en el 2013, según la Sedema, se acopiaron un promedio de 383,371 piezas, lo que contribuyó a generar e implementar otras acciones que impulsaran el uso y registro de planes de manejo para este tipo de residuos (Sedema, 2013: 53).

Otro más es la acumulación y manejo de las “pilas”, que tienen una proble-mática específica. Las pilas, al entrar en contacto con el medio ambiente, inician un proceso de descomposición. Por ello, la Sedema lanzó en 2013 la campaña


“Ponte Pilas con tu ciudad” como alternativa para tratar de frenar su desecho arbitrario y fortalecer la disposición responsable de pilas y teléfonos celulares usados en la Ciudad de México. La recolección, tratamiento y reciclaje de re-siduos de manejo especial tuvo como resultado, en el periodo de 2007-2013, 466,790 pilas, recolectadas a través de 400 “columnas” (espacios verticales de depósito) las cuales están distribuidas en 13 de las 16 delegaciones políticas (Sedema, 2013: p. 54).

La captación de celulares a partir de columnas dio inicio en el año 2008, reforzándolo en el 2010, con la recolección dentro de las instalaciones del Sistema Colectivo Metro. Como resultado de estas acciones, para 2013 se tuvo un incremento en el acopio de este tipo de residuos a través del Plan de Manejo. El acopio de celulares en el periodo 2008-2013 fue de 80,580 piezas (Sedema, 2013: p. 55).

Los neumáticos (las llantas) son otros objetos que retomaron su impor-tancia en el proceso de su reciclaje ya que, debido a sus características físicas y químicas, los neumáticos son potencialmente valorizables debido a su capa-cidad calorífica, permitiendo que se utilicen como materia prima para otros procesos de producción, o para la generación de nuevos productos. De esta forma la Sedema, en el 2007, realizó un convenio con empresas privadas como Cemex (Cementos de México), para hacer uso de dicho material, reportándose resultados de 1,407 toneladas de neumáticos para su incineración durante 2013 (Sedema, 2013: p. 56).

En la actualidad cada vez son más los ciudadanos que consideran, en sus hábitos de consumo, el ciclo de vida de un producto, desde su creación hasta su disposición final. En apoyo a lo anterior, la Sedema, en colaboración con el sector privado, recolectó 728,086 litros de aceite vegetal en el 2013 para su posterior tratamiento, con la finalidad de usarlo como materia prima de dis-tintos procesos como la generación de biocombustible (Sedema, 2013: p. 57).

El Sistema de Administración Ambiental (SAA) está enfocado en esta-blecer la mejora del desempeño ambiental en el sector gobierno a través de la instrumentación de acciones relacionadas con la disminución del consumo de energía, agua, en la reducción de residuos sólidos y en el aumento en la adquisición de productos de bajo impacto ambiental. Se dice que:

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lo anterior impacta de manera positiva en la cultura de responsabilidad ambiental del personal de las instituciones gubernamentales incorporadas al Sistema, la que no solamente se refleja en sus sitios de trabajo sino también en sus hogares. Lo anterior se sustenta con la elaboración de los diagnósticos, herramienta base del Sistema. Para el tema de residuos sólidos, el diagnóstico se enfoca en la cantidad, tipo de residuos y periodicidad de generación. Con la información recabada se ela-boran recomendaciones encaminadas a la minimización; promover la separación; y principalmente la valorización de los residuos. De las 42 dependencias inscritas al sistema el 55% cuenta con el diagnóstico de residuos” (Sedema, 2013: pp. 58-60). A pesar de esto no parece existir una disminución de la generación de residuos desde los años de 1990 y, al contrario de lo que se podría pensar, la generación por persona ha aumentado.

Existe también un programa de participación ciudadana para fomentar la educación ambiental itinerante, denominado “Mercado de Trueque” (MDT), que tiene como objetivo general “promover entre la población de la Ciudad de México una cultura de valorización de residuos, consumo local y reciclaje, a través del intercambio de residuos sólidos por productos agrícolas cultivados en Ciudad de México”. Una característica relevante que presentó el MDT en 2013 fue su movilidad, la cual ha tenido como finalidad acercar esta experiencia de educación ambiental al mayor número de ciudadanos posible, realizándose ediciones itinerantes en las delegaciones Miguel Hidalgo, Tlalpan, Cuauhtémoc y Benito Juárez así como en el Bosque de Chapultepec y Bosque de San Juan de Aragón, con un total de 12 ediciones (Sedema, 2013: p. 63).

A partir de mayo de 2013, la Sedema ha implementado el programa deno-minado Reciclatrón, que consiste en jornadas mensuales de acopio de residuos eléctricos y electrónicos con el fin de concientizar y sensibilizar a la población de la Ciudad de México sobre los beneficios de su reciclaje y disposición adecuada.

Los ocho Reciclatrones se desarrollaron en lugares estratégicos de la ciu-dad tales como el Bosque de Tlalpan, Bosque de Chapultepec, Zoológico Los Coyotes, Bosque de San Juan de Aragón, Instituto Politécnico Nacional, Universidad Nacional Autónoma de México, Universidad Continental y la Delegación Cuajimalpa (Sedema, 2013: p. 69).


Los asistentes en estas ocho ediciones fueron 2,001 personas, con un total acumulado de 95.68 toneladas de este tipo de residuos. Los Reciclatrones también fomentan hábitos de separación y reciclaje de residuos de manejo especial y evitan que este tipo de residuos que contienen materiales peligrosos sean mezclados con residuos domiciliarios.

En cada Reciclatrón se instala un centro de recepción de residuos con cuatro categorías (A, B, C y D) con la finalidad de proporcionar a los ciudadanos una alternativa para el adecuado manejo de este tipo de residuos (Véase cuadro núm. 5).

Cuadro 5. ReciclatrónResiduos Eléctricos y Electrónicos

Categoría A Categoría B Categoría C Categoría D

•Teclados• Impresoras•Faxes•Videocaseteras•MP3•Radiograbadoras•Radios•Cámarasfotográficasyde

video•Escáneres•Minicomponentes•Planchas•Ecualizadores•Teléfonosfijoseinalámbricos•Microondas•Aspiradoras•Licuadoras•Televisiones•Proyectores•No-breakers•Estéreos•Multiplexores•Motoreseléctricos•Amplificadores•Bocinas•Consolasamplificadoras•Miniconsolas•Mouse(ratón).

•CPU•Laptops•Discosduros•Tarjetas

electrónicas.

•Celulares•Pilas.

•PelículasVHS,BETA

•Casete•Discoscompactos•Cablesengeneral

y cargadores.

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Resulta significativo observar el fenómeno de la basura dentro del DF: por un lado, los antiguos esquemas de manejo en la Generación, Recolección y Disposición Final existen –con todas sus contradicciones económicas y polí-ticas– y son una parte viva del sistema; y por otro, ya se ha empezado a trabajar en el lento proceso de reorganización social, con nuevos programas y estrategias que irán tomando su lugar quizá en una o dos generaciones, cuando los niños actuales sean adultos y estén encargados de resolver sus problemas de basura.

Un paso decisivo fue la incorporación de la Sedema dentro del manejo de los residuos sólidos. Si bien es cierto que muchas de las funciones operativas se desarrollan actualmente dentro de la dgsu del gdf, están empezando a relacionarse con otras áreas de Medio Ambiente. Las delegaciones tienen su trabajo cotidiano y permanecen dentro de lo que eran las antiguas oficinas de Limpia y Transportes –hoy inscritas en el área de Servicios Urbanos–. Ahí, tienen la necesidad básica de cumplir con el servicio de recolección de basura y enfrentar el peso de las estructuras tradicionales vigentes. No es fácil su cambio.

Una bolsa de basura separada, en una casa, fue el primer ejemplo de la conciencia que se estaba empezando a generar entre la población en el año 2001. Pero no fue total y se trató, inicialmente, de sólo algunos casos aislados y eventuales. Los barrenderos, choferes y personal de los camiones de recolección, para recoger la basura orgánica de las casas, empezaron a recibir años después un pago del gobierno de 50 pesos por tonelada y funcionó mejor. El programa de separación de desechos avanzó, pero nunca ha sido total. Quedó como un buen planteamiento, mientras que la mayor parte de la basura se revuelve en los camiones.

Se puede preguntar: ¿Cuáles son los pasos que hay que dar para mejorar el manejo de la basura?; ¿qué sucederá si se incorporan abiertamente los diversos grupos de la iniciativa privada que miran con ojos millonarios el mundo de la basura?; ¿los herederos del cacicazgo continuarán ejerciendo su poder económico y político en la toma de decisiones?; ¿a qué se dedicarán los miles de humildes trabajadores que han manejado cotidianamente la basura?; ¿cómo aprenderán a coordinarse las instancias públicas que manejan la basura?


Conclusiones

En la basura no hay cifras exactas, sólo se tienen datos aproximados y la realidad siempre acaba rebasando las propuestas.

Siempre es difícil plantear conclusiones sobre la basura. Se sigue pensando igual que siempre. No hemos cambiado las raíces de nuestra forma de actuar. El lugar de la basura ha sido siempre uno lejano a nuestro entorno y así se si-gue operando. En esa visión, las cifras cambian. A veces es más basura, a veces es menos, pero no importa. Las cantidades gigantescas de basura solamente ilustran los diferentes espacios de un sombrío cuadro social. A veces los lugares de depósito final se cierran, se clausuran, o se olvidan, como si todo el desperdicio acumulado ahí fuera a desaparecer como por arte de magia. Eso no es cierto. En la ciudad pueden ubicarse históricamente las zonas donde se ha depositado la basura. Son muchas. Y así seguirán apareciendo, mientras no encontremos una forma inteligente (menos perversa) de deshacernos de los desechos sólidos.

Si uno centra la mirada en la visión oficial documentada, en la información existente sobre el Inventario de Residuos Sólidos del DF, todo parece organizado. Los planteamientos ahí están desarrollados. Los Planes de Manejo se exhiben detallados. La laudf se muestra como un eje regulador de quienes tiran más basura. Y también aparece el saa que ya empezó a regular los desechos dentro de las oficinas de gobierno. Pero hay “otra realidad” que emerge por otro lado, dándole vuelta a estas propuestas.

En esa otra realidad surgen: la informalidad, la costumbre, los acuerdos económicos “bajo la mesa”, las negociaciones políticas, los cambios de gobier-no, pero, sobre todo, la ausencia de espacios en el DF, que hacen que la basura vaya de un lugar a otro sin que se tenga diseñado un plan para manejarla en el largo plazo.

Como metáfora, podríamos decir que la basura es como el país: mientras se dirige sin planeación al liberalismo económico, seguirá a la deriva, afectando todo lo que está a su paso.

Lo que se tira no desaparece; permanece y daña el entorno. Por eso es im-portante no olvidar en dónde quedan nuestros desechos y qué pasa con ellos. De todas formas, aunque se hayan cerrado los tiraderos a cielo abierto del DF,

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se abren otros nuevos, distintos, quizá mejor controlados, pero dedicados a lo mismo.

El manejo de la basura merece respeto. Generar 12,000 toneladas diarias de basura puede ocasionar una crisis ambiental. Buscar los espacios más cercanos en el Estado de México ha sido la respuesta, pero no es suficiente. Atrás de la basura existen planteamientos técnicos, ambientales y jurídicos, que deberían servir como base para construir nuevas propuestas. Pero muchas veces, estas razones no sirven para tomar las mejores decisiones y, si no sirven, entonces las decisiones se toman con un carácter político; o por presiones de grupos; o por acuerdos de las instancias gubernamentales –locales, estatales o federa-les–; o, peor aún, por situaciones financieras, que anteponen el mercado o los mercados, para incentivar el desarrollo de nuevas concesiones, que resuelvan aparentemente los problemas cotidianos de la basura. Pero lo más malo, es que se tomen resoluciones con un conocimiento muy vago o superficial de lo que sucede; que no alcancen a ver en el futuro los problemas institucionales y ciudadanos que aparecerán con la basura.

Actualmente hay muchas instancias que participan en esta tarea, pero no parece existir un área específica, única, encargada de dar resultados reales y a largo plazo para la ciudad. Hoy participan: Medio Ambiente, la Secretaría de Obras y Servicios, Salud, Finanzas, Ciencia y Tecnología, la Dirección General de Residuos Sólidos, las Delegaciones, la Procuraduría Ambiental, Ordenamiento Territorial, la Oficialía Mayor y hasta la Consejería Jurídica del DF, quienes son (o deben ser) parte de la “Comisión de Residuos Sólidos” (2014), pero ninguna de ellas parece ser la responsable directa de los resultados que se obtengan.

El cierre de la etapa IV de Bordo Poniente, en 2011, se dio por las más diversas razones: porque había la obligación jurídica de cerrar el sitio; porque el Bordo Poniente constituía una amenaza para la infraestructura hidráulica de desagüe de la ciudad; porque representaba un grave riesgo de contaminación del acuí-fero por la migración de lixiviados; porque no se podían seguir depositando más residuos y no poder elevar la altura de las celdas, dada la baja resistencia del subsuelo del sitio; porque se dijo que se requería de su cierre para controlar la emisión de gases de efecto invernadero y aprovechar el gas metano para la generación de electricidad.


Se dijeron muchas cosas, sin embargo, los estudios realizados no sólo en Bordo IV, sino también en las etapas I, II y III, ni siquiera fueron considerados. Cerrar el sitio era importante, pero planear el futuro de los sitios de disposición final tam-bién lo era y se necesitan de varios años con estudios muy concretos para planear una posible solución que atienda el futuro de la ciudad y de los estados aledaños.

Se puede preguntar: ¿Cuáles fueron las verdaderas razones técnicas y ambien-tales que obligaron a cerrar el Bordo Poniente? ¿Se analizaron las repercusiones de fijar la disposición final de la basura en el Estado de México? ¿Hasta cuándo se podrán utilizar estos espacios? ¿Qué se va a hacer con el daño ambiental que se propicia en el Estado de México? y, sobre todo: ¿cuál será el siguiente lugar de destino final de la basura de la capital?

En cada una de las etapas por donde circula la basura existen problemáticas concretas. Por ejemplo, en el manejo de los residuos orgánicos, el gdf anuncia que diariamente se destinan 1,942 toneladas a la planta de composta que sigue abierta en el Bordo Poniente. Sin embargo, no es fácil acreditar que una planta que originalmente fue diseñada para procesar entre 200 y hasta 500 ton/día, como máximo, pueda cumplir satisfactoriamente con esta encomienda.

De las antiguas tres plantas de separación de residuos –donde trabajan los pepenadores– creadas en la década de 1990, hoy sólo quedan dos vigentes: San Juan de Aragón y Santa Catarina, ya que se cerró la que había en Bordo Poniente y su personal fue llevado a Aragón. En el Inventario de Residuos las plantas siguen operando, inclusive Santa Catarina, que está en manos de la familia Gutiérrez de la Torre. El gdf construyó e instaló las plantas, paga la ope-ración y el mantenimiento de las mismas, pero los gremios de pepenadores se apropian de los materiales reciclados sin colaborar en su costo. ¿No se podrían reorganizar mejor para trabajarlas como una empresa que genere utilidades?

Las estaciones de transferencia deberían recibir clasificada la basura orgá-nica e inorgánica, pero eso no sucede. Hoy pueden verse largos encolamientos de camiones en las estaciones; observar la mezcla de los residuos –separados muchas veces en su origen– que se colocan arbitrariamente en los tráileres. Y en estas estaciones, es fácil encontrar una larga lista de compradores locales y eventuales que llegan a negociar el precio de los mismos. ¿No se podría rediseñar su manejo para que fueran más eficientes?

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El problema de la basura de la ciudad no puede ser visto sólo a nivel del Dis-trito Federal. Su desarrollo lleva implícito el crecimiento natural y la expansión geográfica de su zona metropolitana y, desde un punto de vista ecológico, de toda la Cuenca del Valle de México. El desarrollo urbano de México en el siglo pasado se caracterizó por una marcada tendencia a la concentración de la po-blación en unas cuantas ciudades, resultado del modelo de desarrollo vigente, el cual priorizó al sector industrial sobre el agrícola (Castillo Berthier: 2005).

Actualmente se habla de la necesidad de incorporar mecanismos de coor-dinación metropolitanos y de fortalecer los acuerdos y convenios entre el Distrito Federal y los municipios del Estado de México y de otros estados conurbados. La idea es positiva, pero habría que mencionar que en el Estado de México no existen las condiciones ni los espacios necesarios para atender una necesidad como ésta. Existen muchos ejemplos de acuerdos fallidos o de planes mal desarrollados, incluso cuando todo el país era manejado por el pri, como partido único. Los cambios de gobierno, cada tres, o cada seis años, cancelan estas propuestas.

Por eso no es posible que un proyecto de este tamaño esté sujeto a las ve-leidades o el capricho de ciertas situaciones locales. Si se piensa en construir algún tipo de alternativas de esta dimensión, habría que contar con una relación detallada de todo lo que no ha funcionado para evitar caer en los mismos errores.

Pero ya existen propuestas concretas que deben de seguir. Y habría que faci-litar seguir con otras como: preservar y profundizar la separación de residuos; reorganizar la recolección de residuos separados desde su fuente de origen; obligar a los grandes generadores de basura a separar los residuos; establecer días específicos para la recolección; reorganizar la operación de las estaciones de transferencia; reorganizar y regularizar el funcionamiento de las plantas de selección para que funcionen como empresas; reorganizar los espacios existentes en Bordo Poniente I, II, III y IV; instalar más plantas de composta –hay siete actualmente–; pensar a futuro en el destino diario de 12,000 toneladas de basu-ra; y saber que todos esos procesos se deben de acompañar sistemáticamente.

Quizá se necesite de una nueva instancia de gobierno que funcione como un organismo público descentralizado, con una visión nacional, ya que el problema es muy similar en toda la república. Pero para poder desarrollarlo, se


necesita tiempo, mucho tiempo para involucrar todas las áreas necesarias en su concepción, planeación, equipamiento y desarrollo de los objetivos.

Debería ser una instancia que logre traspasar los tres momentos que ahogan a la mayoría de los proyectos en México. Tendría que ser: a) a prueba de fun-cionarios públicos; b) a prueba de partidos políticos y, sobre todo; c) a prueba de cambios de gobierno.

Uno de los viejos estigmas que siguen presentes en el mundo de la basura son los acuerdos políticos. En 38 años de investigación sobre basura ninguna persona del gobierno de la ciudad ha podido explicar la importancia de mantener los cacicazgos formados con el tiempo. Nadie ha podido explicar cuáles fueron los arreglos que estableció el viejo líder de los pepenadores Rafael Gutiérrez Moreno con los gobiernos de la ciudad y por qué su “poder” es heredado a su esposa y a sus hijos. Los hechos rebasan la realidad. ¿Alguien conoce las cifras de dinero que ha invertido esta familia en los partidos políticos? ¿Alguien puede explicar por qué son tan importantes en el gobierno de la capital? ¿Cuánto se les ha pagado? ¿Alguien puede explicar por qué se les mantiene y no se les sanciona?

La basura es como el país: se necesita de un cambio de organización, con una nueva estructura responsable que dé cuenta del asunto.

Los cambios hechos ahí están. Son reales y concretos, pero necesitan de un mayor impacto. Se necesita de un organismo que eduque a la población. Mientras tanto, la basura en el Distrito Federal seguirá su vida cotidiana, de mercado, y los cambios aparecerán en los discursos y en los informes sin modificar la realidad. Por eso la basura en el DF es apenas un proyecto de papel.

Referencias

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La legitimidad en el discurso de políticas públicas

GER A RDO Z A MOR A FERN Á N DEZ DE L A R A 1

RIGOBERTO R A M Í REZ LÓPEZ 2

para el tratamiento de la legitimidad en el discurso de las políticas públicas, asumimos que todo análisis de políticas remite a una teoría del Estado y al ejercicio de su poder.Hemos elegido desarrollar cuatro apartados que estructuran el texto: partimos de una sintética revisión de la presencia conceptual de la legitimidad en algunas corrientes de las ciencias sociales que, sin duda, dialogan con la disciplina del aná-lisis de políticas públicas (APP); enseguida presentamos el perfil institucional de las políticas públicas como una dimensión vital para entenderlas más allá de meras acciones, esto es, como catalizadoras de capital social e institucional en que se cimienta la confianza y la legitimidad de las acciones gubernamen-tales; en continuidad con lo anterior mostramos de manera más específica el vínculo entre legitimidad y políticas, poniendo el acento en la intencionalidad y causalidad que portan las políticas y así tener un acercamiento al grado de legitimidad que alcanzan; finalmente, asomándonos un poco a la historia interna del APP, exponemos la evolución que en el discurso de esta disciplina ha tenido la comprensión de legitimidad, siempre condicionada a los énfasis más tecnocráticos o más politológicos de las corrientes al interior de la disciplina. Desde luego, concluimos con una recapitulación de los aspectos sobresalientes que deseamos queden en la percepción de la lectura del texto.Palabras clave: confianza y legitimidad; análisis de políticas; y comprensión política.

to treat legitimacy in public policies discourse, we assume that all policy analysis refers us to a theory of State and the practice of its power.We have chosen to carry up four sections structuring the text: the departure point is a concise revision of the conceptual presence of legitimacy in some currents

1. Profesor-investigador del Departamento de Política y Cultura, División de Ciencias Sociales y Huma-nidades, uam-Xochimilco.2. Profesor-investigador del Departamento de Política y Cultura, División de Ciencias Sociales y Huma-nidades, uam-Xochimilco.

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of social sciences that are, without question, dialoguing with the discipline of Public Policies Analysis (PPA). Right afterward we introduce the institutional profile of public policies as a vital dimension, understanding them further than mere actions but as a social capital and institutional agent of change in which confidence and government actions legitimacy is built. Following this premise we will display as specific as possible the bond between legitimacy and policies, emphasizing on intentionality and causality this policies bear, so we can get closer to the reached degree of legitimacy. After that, and revisiting a little bit of PPA history, we present the evolution that this discipline discourse has had into legitimacy understanding, always determined to political or technocratic emphasis of the currents of the discipline itself. Naturally, we finish with a summary of the outstanding key aspects that we expect will be perceived trough the reading of the text.Key words: Trust and legitimacy, political analysis, and political understanding

El ejercicio del poder y la dominación son consustanciales al Estado y a sus instituciones. A partir de esta idea y a propósito de las políticas públicas, bien podría parafrasearse a John Gaus3 diciendo que toda teoría sobre las políticas públicas es también una teoría del Estado. Sin embargo, para el objetivo de este artículo es mejor matizar dicho aserto, señalando que todo análisis de políticas remite a una teoría del Estado y al ejercicio de su poder.

Esta consideración estará presente en el desarrollo de este texto pero tam-bién conviene señalar que en el análisis politológico se comprende al Estado como un sistema institucional, dentro del cual se privilegia al gobierno como elemento fundamental para el ordenamiento de la vida pública. Así se ubica la importancia de las políticas públicas en tanto acciones de gobierno en la sociedad, ante situaciones problemáticas específicas que merecen su atención y una posible solución.

Por otra parte, debe recordarse que en el despliegue del análisis de políticas públicas (APP) ha sido recurrente el debate acerca de las fronteras y los campos que deberían corresponder al Estado y a los grupos de la sociedad civil, lo cual revela la distancia que el análisis de políticas siempre tuvo respecto a la acción

3. Gaus pensaba que era necesario cerrar la brecha entre lo político y lo administrativo para una mejor com-prensión de la vida política y por ello señaló: “En nuestra época, una teoría de la administración pública significa también una teoría de la política” (Véase esta referencia a J. Gaus en Lynn y Wildavsky, 2001: p. 126)

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interventora del Estado, hasta el punto de insistir en que las políticas públicas no debieran confundirse con las políticas estatales; si acaso podía admitirse que las políticas gubernamentales entraran en el universo de las políticas públicas. Aquí, lo más importante era asentar que las políticas públicas no debían reducirse sólo a las políticas gubernamentales, toda vez que las políti-cas como cursos específicos de acción conforman un espectro más amplio, donde se incluyen las expectativas de los diversos actores sociales y no sólo la perspectiva gubernamental (afirmación plenamente aceptable). Sin embargo, la disquisición en algunos momentos4 llevó incluso a plantear la necesidad de “distinguir entre las políticas verdaderamente públicas y las políticas tan sólo gubernamentales” (Canto en Aguilar, 2010: p. 154); las verdaderamente públicas serían las que resultaran de las distintas organizaciones sociales y grupos de interés (afirmación no del todo aceptable), no así las emanadas de los círculos gubernamentales para las que el análisis de políticas mantendría recelos para concederles esa calidad, además de otorgarles plena confianza y legitimidad.

No puede pasar inadvertido en esta deliberación del APP y de su aplicabilidad en México, que tanto las políticas público-societales como las público-guber-namentales incluyen un sentido de lo público, si bien con diferente concepción en cuanto a origen, motivos, valores y alcance de lo general y colectivo que implica lo público para unas y otras.

Ahora, después de seis lustros, conviene preguntarse sobre la vigencia de esos referentes y replantear este vínculo fundamental entre (tipo de) políticas e interés público. De entrada, hay que señalar sin tapujos que es correcto hablar de políticas de estado como políticas públicas y que cuando se menciona el término de políticas gubernamentales se quiere señalar a los cursos de acción que los gobiernos a través de sus administraciones públicas desarrollan para incidir en los distintos campos de la vida pública, entendiendo desde luego que los gobiernos y sus administraciones son elementos institucionales del conjunto del Estado. Por tanto, las políticas gubernamentales debieran ser portadoras del interés público en su sentido más amplio y general, propio de su carácter estatal, que desde luego se acota y expresa en los campos específicos a

4 Es el caso del periodo de introducción del APP en México, durante la década de 1980.

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donde se dirige y concreta la acción gubernamental. De otra parte, los distintos actores de la sociedad (organizaciones civiles, empresas, sindicatos, partidos políticos, asociaciones profesionales, medios de comunicación, etc.), también emprenden acciones, esto es, políticas que siendo portadoras de una visión particular de lo público, pretenden incidir también en campos específicos de la vida pública para modular y modelar aspectos específicos de la vida colectiva.

De manera que la vida pública de una sociedad se ve entreverada y con-figurada por la interacción de distintas políticas, sean gubernamentales o societales; por ello, tanto unas como otras son políticas públicas, en tanto definen y configuran el espacio público (o los espacios públicos), como re-sultantes de su interacción; y porque pueden tener un contenido público en sus propósitos e impacto. Por supuesto cada una tiene su propio proceso de gestación, diseño e implementación, con sus particularidades en la toma de decisión-tiempos-actores; mismos que condicionan las posibilidades de intersección colaborativa entre ellas.

Para el tratamiento de la legitimidad en el discurso de las políticas públicas, hemos elegido desarrollar cuatro apartados que estructuran el texto: partimos de una sintética revisión de la presencia conceptual de la legitimidad en algunas corrientes de las ciencias sociales que, sin duda, han alimentado y/o dialogan con la disciplina del análisis de políticas públicas; enseguida presentamos el perfil institucional de las políticas públicas como una dimensión vital para entenderlas más allá de meras acciones, esto es, como catalizadoras de capital social e institucional en que se cimenta la confianza y la legitimidad de las ac-ciones gubernamentales; en continuidad con lo anterior mostramos de manera más específica el vínculo entre legitimidad y políticas, poniendo el acento en la importancia de las decisiones, objetivos e intenciones que portan y así tener un acercamiento al grado de legitimidad que alcanzan las políticas en función de su intencionalidad y causalidad; finalmente, asomándonos un poco a la historia interna del APP, exponemos la evolución que en el discurso de esta disciplina ha tenido la comprensión de legitimidad, siempre condicionada a los énfasis más tecnocráticos o más politológicos de las corrientes al interior de la disciplina. Desde luego, concluimos con una recapitulación de los aspectos sobresalientes que deseamos queden en la percepción de la lectura del texto.


Presencia de la legitimidad en las ciencias sociales

Al definir el poder y por tanto la dominación como la probabilidad de obediencia, Weber señaló que para obtener la obediencia de los “otros”, el mandante no necesariamente debe recurrir sólo a la violencia, o a la coacción económica, pues existen otros instrumentos a los cuales se puede apelar para obtenerla y con ello vinculó de manera permanente el ejercicio del poder al sentido de legitimidad; un vínculo que ha resistido el paso de los años y que ha sido recuperado de manera persistente tanto por la sociología, la ciencia política, la economía política, la administración pública, las políticas públicas y más recientemente la nueva gerencia pública. En efecto, el sentido de legitimidad tiene sus implicaciones en las relaciones políticas: “El juicio sobre los límites de la obediencia y la validez de la resistencia depende del criterio de legitimidad que se asuma” (Bobbio, 1999: p. 123).

Legitimidad en la sociología comprensiva. Desde el punto de vista de la so-ciología comprensiva de Weber existen tres tipos de dominación legítima. El fundamento primario de su legitimidad, como bien se sabe, puede ser de carácter racional, de carácter tradicional y de carácter carismático. Mas existe también una premisa muy importante y poco atendida que resulta aplicable al ámbito de la gestión de políticas; normalmente, toda dominación requiere de un cuadro administrativo orientado por algún fundamento de legitimidad: “Según sea la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente tanto el tipo de obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a garantizarla” (Weber, 1984: p. 191).

La comprensión de la legitimidad en las sociedades contemporáneas, sin abandonar esos referentes weberianos, apela más a los procedimientos y resultados concretos y por ello es que particularmente el análisis de políticas incorporó una fuente más de legitimidad: la del rendimiento, consistente en que los gobiernos pueden fundar su legitimidad en el resultado de sus propias actuaciones. Si este resultado es percibido como satisfactorio y se ajusta a las expectativas generales, la legitimidad de los gobiernos queda reforzada y los mensajes y órdenes que emite son bien recibidos. En cambio, su ineficiencia o su bajo rendimiento le hacen perder credibilidad. Es pues

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el éxito o el fracaso el que refuerza o erosiona, respectivamente, la aptitud para obtener el asentimiento a los mandatos y propuestas del poder (Vallès, 2004: p. 42).

Legitimidad y gobernabilidad en la sociología política. Entre las disciplinas que han recurrido al concepto de legitimidad para analizar sus objetos de estudio se encuentra la sociología política, donde podemos encontrar autores que recurren al término legitimidad como un elemento central para explicar los niveles de gobernabilidad de las sociedades. De hecho, aquí la legitimidad se convierte en un factor para hacer gobernables las sociedades, puesto que a la gobernabilidad se le define como un equilibrio dinámico entre las demandas ciudadanas y la capacidad del gobierno para darles respuesta, y cuyos elementos constitutivos de la gobernabilidad son eficacia, eficiencia, estabilidad y legitimidad (Camou, 2001: p. 12).

Como puede observarse, la legitimidad es una variable o un medio a través del cual se logrará la gobernabilidad, o por lo contrario su ausencia puede generar déficits o crisis de gobernabilidad; en ese sentido varios especialistas coinciden en señalar que al menos hay cuatro áreas donde es posible que sur-jan problemas de gobernabilidad: el mantenimiento del orden y de la ley; la gestión eficaz de la economía; la promoción del bienestar social; y el control del orden político y la estabilidad institucional.5

Legitimidad en la nueva gerencia pública. En las décadas de 1960 y 1970 emergió en el ámbito publiadministrativo un movimiento denominado Nueva Gerencia Pública, sustentado en un diagnóstico crítico a los fallos mostrados por la gestión pública para dirigir la acción gubernamental. El diagnóstico centraba su crítica en la capacidad de gestión gubernamental en tres aspectos fundamentales: crisis de eficacia en las políticas dirigidas a la resolución de los problemas sociales; crisis de eficiencia en las agencias gubernamentales para un adecuado manejo de los recursos públicos que garantizaran la consecución de los objetivos; y crisis de legitimidad ante la falta de credibilidad y confianza

5. Más adelante, en el apartado de Legitimidad y Políticas Públicas, se retomarán estas cuatro áreas o cam-pos de gobernabilidad para mostrar algunos indicadores que dan cuenta de los resultados de las políticas aplicadas en esos campos.


que la sociedad mostraba frente a las decisiones y actuación de sus gobiernos, produciendo un divorcio con la ciudadanía.

De ahí que la nueva corriente gerencial en la administración pública plan-teara como perspectiva de solución a la crisis y como estrategia de gestión pública, que las decisiones y políticas gubernamentales deberían contemplar la mejor articulación posible de esos tres ejes: eficacia, eficiencia y legitimidad. Particularmente concebía a la legitimidad

[…] como mecanismo permanente de interacción con la ciudadanía, como mé-todo de consulta, de opinión, de participación, que introduce permanentemente los procesos de ajuste, de negociación, de acuerdo, y resultado de ello los arreglos institucionales necesarios para gobernar (Cabrero, 1999: p. 22).

El enfoque de la nueva gerencia pública prácticamente ve a la legitimidad como un instrumento o herramienta para desarrollar una buena gestión, e incluso se habla de la necesidad de contar con indicadores que permitan ha-cer una medición sobre los niveles de aceptación de los gobiernos, además de conocer si éstos cuentan con estructuras organizacionales dedicadas a hacer un monitoreo continuo sobre el desempeño de sus agencias, en las diferentes funciones que desarrollan.

Legitimidad, instituciones y desarrollo. Para las ciencias sociales y en espe-cial para la ciencia política, las instituciones siempre han sido importantes. Ningún régimen ni sistema político podría entenderse bien sin sus referen-tes institucionales. Las instituciones se han distinguido por ser elementos vinculantes de carácter obligatorio que establecen normas (que incluyen valores compartidos) y regulaciones que orientan y condicionan el com-portamiento de individuos, grupos y organizaciones de una sociedad. Por otra parte, las instituciones son polivalentes, ya que pueden ser consideradas como conjunto de reglas que norman las relaciones e intercambios, como estructuras de incentivos para reducir costos de transacción, como restric-ciones a los oportunismos para posibilitar certidumbre, y como modelos mentales y valorativos que orientan los comportamientos de los actores sociales (Ayala, 2003: p. 12).

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Hay estudios de corte politológico, que particularmente se centran en la importancia de las instituciones del sistema político para propiciar el desarrollo; en dichos estudios se analiza también el vínculo de legitimidad existente entre dichas instituciones y la ciudadanía.Y destacan claramente que “ningún país puede aspirar a construir instituciones que propicien desarrollo si no ha logrado primero estabilizar su estructura política, alcanzando plena legitimidad entre todos los actores políticos que integran el sistema garantizando los derechos de la ciudadanía” (Rubio, 2007: p. 127).

De manera que la legitimidad del régimen político se sustenta en el recono-cimiento que la sociedad en su conjunto le otorga a las instituciones, ya que no es posible que las instituciones de un país gocen de legitimidad cuando prác-ticamente nadie las contempla como propias o como mecanismos eficientes o efectivos para resolver sus problemas (Rubio, 2007: p. 138).

Convergencias en torno a la legitimidad. Las diferentes disciplinas sociales enfa-tizan distintos aspectos de la legitimidad, pues en algunos casos se le considera como la fuente del poder de quien ordena, o bien es percibida como un medio para lograr la gobernabilidad, e incluso la legitimidad es entendida como una herramienta para mejorar el desempeño del gobierno, o también es vista como un elemento para propiciar confianza y generar desarrollo social y económico.

De cualquier manera las diferentes disciplinas coinciden en un aspecto central: al hablar de legitimidad se hace referencia a un proceso de interacción y retroalimentación entre gobierno y ciudadanía; es un proceso que implica la construcción de identidades comunes, creencias compartidas y la acepta-ción del estatus que ocupan los que toman las decisiones. Al mismo tiempo, quienes gobiernan reconocen la importancia de la opinión pública y deciden cuestiones de la vida pública tomando en consideración dicha opinión; con ello matizan sus decisiones, las rehacen o reconducen, cerrando y fortaleciendo de ese modo el círculo de la legitimidad.

Aceptamos que independientemente de las variaciones de grado y de énfasis con que se usa el término de legitimidad, las diferentes disciplinas aportan ideas interesantes para entenderla de manera integral, lo cual permite proponer que las políticas públicas, en las distintas áreas de competencia del gobierno, pueden ser una fuente de legitimidad para el sistema estatal.


Las políticas públicas como capital institucional de los gobiernos

Asentada la importancia que tiene la legitimidad de las instituciones y el papel que en ello juegan las políticas al intermediar con diversos actores de la sociedad en la conducción de la vida pública, cabe preguntarse sobre el tipo y carácter de las relaciones que se generan con estos intercambios en el seno de las colectividades, pues bien podrían dar lugar a lo que varios politólogos llaman capital social.

Por tanto, habrá que diferenciar y ponderar el peso que la confianza tiene en su vínculo con la concepción de capital social y la que particularmente tiene en la perspectiva de la modalidad de capital institucional. Sobre todo porque este último, el capital institucional, rebasa las relaciones meramente interpersonales y asociacionistas (de carácter micro ambiental) donde por lo general se suele ubicar la gestación de la confianza.

En realidad cuando hablamos de capital institucional y de su base de con-fiabilidad siempre nos referiremos a campos relacionales de carácter meso y macro sociales donde confluyen diversos actores sociales con propósitos de ordenamiento y regulación consensuales, tales que generen certidumbre y confianza para interactuar entre ellos pese a la diferencia de sus intereses (y precisamente por eso). En esto radica el inicial propósito común que da origen al capital social e institucional y cuya premisa es la búsqueda de un marco consensuado que dé confianza y certidumbre a sus relaciones.

A propósito de la particular relación confianza-capital institucional, con-viene señalar que, a diferencia del capital social, donde el recurso para generar bienestar tiene como rasgo común a las relaciones interpersonales, en el caso del capital institucional éstas no figuran en primer plano. En efecto, como señala Russell Hardin, a diferencia de las otras formas de capital social, el capital institucional es de alguna manera “exógeno a los individuos”. O en términos de Niklas Luhmann, en la conducta comunicativa de los hombres la confianza no se deposita en las personas sino en los medios contingentes de los campo relacionales de que se trate. Esto es, la confianza se deposita en medios institucionales como el derecho, el voto, los partidos políticos, las agencias gubernamentales. Aquí los alineamientos y encapsulamientos de

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intereses (gobernantes-gobernados) propios del capital institucional, implican la “despersonalización de la confianza”. En este sentido el capital institucional ofrece confianza y certidumbre a los sujetos sociales sólo en la medida que otorga “la posibilidad racional de confiar, no la confianza misma”; esto es, el capital institucional genera confiabilidad, no confianza directa a la manera de las relaciones interpersonales propias del capital social. Es el caso de las políticas gubernamentales.

Por supuesto que no olvidamos que las políticas gubernamentales son acción de gobierno y conllevan el ejercicio de la autoridad política propia de su carácter estatal, pero también pueden desarrollar el sentido de gobernación/gobernanza que abre las posibilidades de interacción del gobierno con la sociedad civil y el sistema político. En razón de ello es que las políticas no constituyen por sí mismas ni de manera inmediata capital institucional. En todo caso, las políticas del gobierno pueden ser catalizadoras de capital social e institucional en la medida en que logren fomentar confianza y redes cooperativas en su interacción con los agentes sociales y la ciudadanía. Para ello, se requeriría de voluntad política para que desde el diseño, la implementación y evaluación de las políticas se establecieran reglas y procedimientos consensados (dialoga-les). Esto con miras a lograr que en el ejercicio de las mismas se generaran las experiencias de confiabilidad recíproca entre los actores participantes. De tal manera que produjera los capitales sociales e institucionales que a mediano plazo constituyeran una plataforma político-institucional para mejorar la go-bernación de los asuntos colectivos en los diversos campos de gestión pública.

Un enfoque de políticas orientado hacia la generación de capital social e institucional debiera trascender el particularismo y la segmentación. El prime-ro es consecuencia de la aplicación extrema del concepto de política pública como curso de atención al cliente demandante. La segunda, de la focalización singularizada sin conexión con los problemas estructurales y sin sentido es-tratégico con visión de futuro. Nos parece que ésa es una concepción errónea de política pública gubernamental que debe superarse, cualquiera que sea el ámbito jurídico político o sectorial de su aplicación.


Legitimidad y política públicas

Examinar el vínculo entre políticas públicas y legitimidad reclama una deliberación discursiva y un acopio informativo de carácter empírico que llevaría a un ejercicio analítico que excede las posibilidades de este trabajo; pero tendremos presentes ambos aspectos en el desarrollo de este apartado.

Se habla de legitimidad en las relaciones políticas y por tanto también de las políticas públicas, cuando se apela a la confianza, al consentimiento y aceptación de propuestas y políticas para gestionar conflictos y/o resolver problemas de la comunidad. De suyo, las políticas implican toma de decisiones por parte de algunos actores para obtener resultados respecto a situaciones específicas que ameritan atención para cambiar o mejorar las condiciones prevalecientes en ellas. En tal sentido, debe subrayarse el aspecto intencional de las políticas expresado en los objetivos que se plantean.

La legitimidad depende de varios factores: tradición y costumbres, racio-nalidad en la adecuación medios-fines; y en las últimas décadas se ha agre-gado, a propósito de las políticas gubernamentales el factor de rendimiento como condición de su legitimidad, en tanto que su valoración social está sujeta a los resultados esperados, tomando en cuenta la eficacia-eficiencia, el éxito o fracaso logrado en referencia a los objetivos y metas definidos por las mismas políticas.

Asimismo, se parte de que la legitimidad tiene cierto atributo de consenso que otorga adhesión al sujeto, actor, institución o asunto en cuestión. Para el caso de la legitimidad de las políticas públicas convendría pensar si éstas adquieren legitimidad por derivar de la fuente que proceden: gobierno, régi-men o autoridad; o si además de ser portadoras de legitimidad pueden, por sus efectos en las situaciones a las que son dirigidas, generar legitimidad al gobierno, al régimen o a la autoridad que las diseña e implementa. Lo contrario, la ilegitimidad también es posible en el sentido aquí apuntado.

En relación con lo dicho, sin pretender un análisis exhaustivo y sólo para tener una aproximación indicativa del grado de legitimidad alcanzado por las políticas gubernamentales en nuestro país, presentaremos algunos resul-tados de dichas políticas en los cuatro campos de mayor significación para la

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gobernabilidad, tal que nos permitan visualizar el alcance de los rendimientos logrados en esos campos y deducir sus efectos legitimadores. Veamos:

El mantenimiento del orden y la ley. En el Estado de derecho y en los sistemas democráticos es muy importante para los ciudadanos y en general para todos los miembros de la comunidad sentir confianza en su sistema legal y tener la certeza de recibir justicia pronta y expedita.

La revisión de los datos contenidos en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública 2014 (Envipe, 2014) muestran de ma-nera contundente que el ciudadano promedio de nuestro país tiene una pésima percepción del sistema legal mexicano. En efecto, si los ministerios públicos son el primer contacto que el ciudadano tiene con el sistema de impartición de justicia, los resultados de esta encuesta señalan que el 56.6% de los entrevistados tienen poca o nada de confianza en los ministerios públicos, mientras que el 50.8% de los ciudadanos tienen poca o ninguna confianza en los jueces, y finalmente el 46.5% tienen poca o nula confianza en la Procuraduría General de la República. Estas tres instancias encargadas de impartir justicia en nuestro país no cuentan con la confianza de los mexicanos. Si no hay confianza en las instituciones encargadas de la provisión de justicia, los costos de transacción se elevan y por tanto la convivencia y el desarrollo sostenido son lentos y poco consistentes.

La gestión eficaz de la economía. El indicador que por definición se utiliza para conocer el desempeño de la economía de un país es el pib; es también el indicador al que los gobiernos recurren para demostrar la capacidad que tie-nen para llevar adelante una gestión eficaz de la economía. Según un reciente informe de Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval), la evolución del producto interno bruto registrado en el período de 2005 a 2014 es decepcionante. Fox dejó el gobierno en el año 2006 con un crecimiento del pib de 5% en promedio al año. En el sexenio de Felipe Calderón el crecimiento económico fue muy inestable pues en los tres primeros años el comporta-miento del pib fue 3.5% en 2007, 1.45% en 2008, y una tasa negativa de - 4.6% en 2009; la segunda mitad del sexenio calderonista hubo una recuperación con tasas de crecimiento positivas: 5.1% en 2010, 4.05% en 2011 y 4.03% en 2012. El resultado en el periodo de doce años de gobierno panista fue de un crecimiento promedio de 2.2% del pib.


En el actual periodo de gobierno la tendencia no mejora: el crecimiento en 2013 fue de 1.38%, en 2014 fue de 2.1% y el pronóstico para 2015 nunca fue halagüeño, tanto los organismos multilaterales como la ocde han realizado ajustes a la baja. El crecimiento del pib en 2015 fue de 2.5%.

La promoción del bienestar social. El Coneval es una institución que se ha convertido en la principal fuente de consulta sobre el desempeño de la políti-ca social y sus impactos en las poblaciones destinatarias. Como referente de bienestar social utilizaremos el indicador del porcentaje de población en situa-ción de pobreza extrema y moderada que el Coneval presentó en el informe del 23 de julio de 2015.

Según los datos de este informe, la situación de pobreza en el país perma-neció “estable” en el periodo 2010-2014, puesto que en 2010 el 46.1% de la población (52.8 millones de personas) se encontraba en tal situación y hubo un mínima variación de 0.1% al pasar en 2014 a 46.2%, lo que en términos absolutos correspondía a 55.3 millones de mexicanos. Es decir, la condición de “estabilidad” en el periodo mencionado representó un incremento de 2.5 millones de mexicanos en situación de pobreza.

La percepción de estos resultados en la opinión pública es que el Estado no ha aplicado políticas adecuadas para lograr el bienestar social de la mayoría de la población, lo cual sin duda representa un déficit de legitimidad para el gobierno, aunque no necesariamente desemboca en una crisis de gobernabi-lidad de grandes proporciones.

El orden político y la estabilidad institucional. Un régimen político democrático debe procurar establecer reglas de juego que permitan a las organizaciones y grupos de la sociedad participar en las decisiones de interés general y colectivo; reglas que no sólo regulen los intercambios políticos y económicos sino que además establezcan procedimientos de negociación e inclusión para gestio-nar la conflictividad social, en un clima de certidumbre jurídica respecto a la aplicación de tales normas y procedimientos.

En ese marco se puede ponderar el rediseño institucional promovido por el gobierno de Peña Nieto, que incluyó un amplio conjunto de iniciativas y reformas consignadas en su segundo informe de gobierno; el paquete incluyó al menos una docena de reformas denominadas “estructurales”, entre las que

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destacan las reformas en materia energética, educativa, de telecomunicaciones, hacendaria, etc.; 58 reformas constitucionales que implicaron 81 modificacio-nes a leyes secundarias; 21 nuevos ordenamientos jurídicos; y la creación de tres nuevas instituciones gubernamentales.

Este rediseño estuvo apoyado por el conocido “Pacto por México”, suscrito por las dirigencias de los tres principales partidos políticos (pri, pan y prd). Se logró así, con la hegemonía priista, un acuerdo de intereses mutuos entre dichas dirigencias, pero señaladamente distanciado de consulta y consenso entre sus bases y más todavía del conjunto de la ciudadanía. Se actuó lejos del interés nacional, abdicando de la soberanía y con un pragmatismo cínico e interesado al servicio de los grupos económico-políticos más poderosos e influyentes.

Después de esta breve revisión de resultados en la aplicación de las po-líticas gubernamentales en los cuatro campos de gestión, queda claro que todo tipo de legitimidad es relativa y condicionada a los valores y situaciones de las comunidades (de sus miembros individuales y grupales). Por tanto la legitimidad no es estable ni estática: “[…]supone un cumplimiento posible en un futuro indefinido y cuya realidad actual es sólo un asomo” (Levi en Bobbio, Matteucci y Pasquino, 1991: p. 866). Esta idea, contraria a la actual exigencia de eficacia-eficiencia de las políticas públicas, nos parce sugerente para contextualizar la legitimidad en la dinámica de gobernar a través de políticas.

Queda claro también que las decisiones, objetivos e intenciones de las políticas gubernamentales, incorporan cierta dosis de coerción u obligación, no siempre resultantes de acuerdos voluntarios o de consenso pleno “[…] porque derivan de la autoridad y cuentan con alguna legitimidad política” (Vallès, 2004: p. 378). Esto hace que el componente de legitimidad en las políticas siempre esté en juego a lo largo de todo su ciclo decisional y procedimental, lo cual entraña un permanente debate, discusión e incer-tidumbre en torno a dichas políticas y al grado de su aceptación entre los actores implicados.


Los giros en el análisis de políticas públicas y su comprensión de legitimidad

Como es natural, el análisis de políticas públicas ha tenido variantes en su evolución como disciplina social; sus énfasis teórico-metodológicos han cambiado y con ello también su comprensión acerca de la legitimidad se ha modificado. De manera sintética puede decirse que en las últimas tres décadas se ha transitado de un enfoque más tecnocrático donde la legitimidad no era un tema central, a otro con mayor énfasis politológico donde las políticas públicas revelan más su contenido ideológico en la interacción con los agentes gubernamentales y los grupos de la sociedad civil, por lo que el significado de la legitimidad adquiere mayor peso específico.

Comencemos por retomar una idea central expresada por el doctor Luis F. Aguilar V. y que resulta muy pertinente: “Las acciones de gobierno, que tienen como propósito realizar objetivos de interés público y que los alcanzan con eficacia y aun eficiencia, son lo que en términos genéricos puede llamarse política pública”. Agrega y es cuestión medular en toda su argumentación: “[…] estas acciones de gobierno tienen una doble dimensión, política y técnica, un componente normativo y un componente científico-técnico” (Aguilar, 2010: p. 17). Ambos componentes no siempre se corresponden armoniosamente ni en cada fase del ciclo de las políticas ni en el conjunto de todo el proceso.

Por otra parte, cabe destacar que por mucho tiempo la acción de gobierno (sus planes, políticas y programas), fue examinada por la Ciencia Política fundamentalmente desde la dimensión jurídico-política y desde la estructura institucional, dejando de lado el componente técnico-científico de la gober-nación. Así, también por mucho tiempo se consideró que la legitimidad de la acción del gobierno descansaba en la solidez jurídico-política e institucional del Estado, sin reparar suficientemente en los aspectos procedimentales que necesariamente derivaban de esa plataforma institucional para el ejercicio gubernamental concreto.

Mas ese referente de legitimidad basado en lo político-normativo no era menor entonces ni aun después con el arribo disciplinar del análisis de

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políticas públicas (APP) y su énfasis en la doble dimensión de las políticas, dando especial atención al estudio de los procesos decisionales propios de la gobernación. De ahí que la carga de la legitimidad en la perspectiva del APP estuviera en el rendimiento de la capacidad directiva del gobierno para decidir correctamente las políticas de su gestión pública.

Sin embargo, paralelamente a esa concepción eficientista y pragmática, fue surgiendo una corriente crítica a la visión tecnocrática de las políticas, propo-niendo “un enfoque a la relación con la vida pública” a partir de recuperar la phronêsis aristotélica como forma de comprensión de la vida pública, y “que presupone el contexto de una forma particular de vida pública” (Torgerson en Farr, Dryzek y Leonard, 1999: p. 290). A partir de esta recuperación de lo público y sin descartar la importancia aplicativa de las políticas, Torgerson expone el surgimiento de este género alternativo en el análisis de políticas públicas. Un aspecto fundamental de este género es que retoma la necesidad comunicativa entre el saber experto y el público, entre el conocimiento científico y la comprensión común, sin perder la centralidad en la orientación contextual de las políticas y su atención a las problemáticas sociales.

Desde la década de 1970 ese giro de la tecnocracia hacia la práctica reflexiva y la comprensión política se fue consolidando como tendencia al interior del APP. Sin embargo no se trata de una perspectiva romántica, pues queda claro que la comunicación política se da en “un mundo en el que la comprensión común no puede darse por sentada” y donde las perspectivas de los actores sociales son instrumentos de poder que representan una lucha y una espe-cífica conversación contextual en que “las situaciones problemáticas [están] caracterizadas por la incertidumbre, desorden e indeterminación” (Douglas Torgerson en Farr, Dryzek y Leonard, 1999: pp. 316-318).

De manera que aun el enfoque práctico en la investigación de políticas ha requerido de alguna forma de comprensión valorativa para superar la dua-lidad moderna entre el saber y la aplicación; una dualidad no superada sino incluso a veces reforzada por el sentido tecnocrático asignado a las políticas. De nuevo aparece el vínculo entre los dos componentes de las políticas pú-blicas y su necesaria complementariedad; lo cual nos lleva a proponer que es en el componente político-normativo donde justamente puede residir, con su


valoración ética, el sentido de comprensión política6 hacia la contextualidad de una comunidad política.

Así, en este nuevo género interpretativo del análisis de políticas, el sentido de legitimidad no estaría ligado solamente a la eficiencia tecnocráticamente conseguida, sino fuertemente ligado a la construcción y/o fortalecimiento de una comunidad sociopolítica, siempre “presuponiendo la legitimidad de un contexto existente de comunidad y tradición …[y que] la construcción de una comunidad política legítima sigue siendo un logro que debe ser alcanzado” (Torgerson en Farr, Dryzek y Leonard, 1999: p. 324).

En consecuencia, al abordar los métodos del proceso decisorio, se asienta que ello entraña la consideración de las dos dimensiones de las políticas y que ambas, dentro de la racionalidad limitada, requieren información, modelación de escenarios, conocimiento de la problemática, etc., sabiendo que nunca se tendrá el curso de acción óptimo. Pero en lo que sí hay consenso entre los estudiosos es que siempre será necesario considerar en el proceso los diá-logos, las negociaciones “y los ajustes entre las partes” intervinientes tanto gubernamentales como no gubernamentales. De ahí que, en relación con la legitimidad de las políticas, sea importante aportar “todas las evidencias y todos los argumentos” que ayuden a convencer “que la política elaborada es la mejor en las actuales condiciones” (Aguilar, 2010: pp. 40-41). Así, no cabe duda de que la argumentación y la persuasión son factores centrales para conseguir la legitimidad de las políticas, especialmente para cubrir adecuadamente su dimensión político-institucional.

Recapitulación

El concepto de legitimidad es una de las herencias más perdurables de la sociología weberiana. Su fuerza explicativa sigue plenamente vigente, al

6. Importa resaltar el significado de esta idea: “La comprensión política sugiere una vía para superar la dualidad moderna del saber y la aplicación: el saber de la política permanece como un continuo con las comprensiones comunes [nótese el plural] que guían la conducta real de la vida pública” (Torgerson en Farr, Dryzek y Leonard, 1999: p. 321).

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grado de que muchas de las disciplinas de la última parte del siglo xx como las políticas públicas y la gerencia pública, acuden a él de manera recurrente. Independientemente del énfasis que las diferentes disciplinas ponen en el concepto, casi todas ellas coinciden en que la legitimidad refiere a una relación cualitativa de aceptación y confianza entre gobernantes y gobernados.

No se debe olvidar que el tratamiento de las políticas públicas se inscribe como un aspecto medular de la acción directiva de los gobiernos; del sentido de gobernación-gobernanza:

[…] de modo que su análisis, diseño y operación se ajuste a las características de la gobernanza pública contemporánea […] El concepto técnico de eficacia-efi-ciencia resulta fundamental y correcto, pero es limitado o insuficiente en los asuntos públicos y de gobierno, puesto que la eficacia gubernamental incluye los componentes técnicos o de índole causal, pero también los componentes legales y políticos, que son de índole valorativa” (Aguilar, 2010: pp. 52-53).

Justamente en esto último, en la índole valorativa descansa, porque le es propia, la fuerza de legitimidad de las políticas.

En efecto, las políticas no son inocuas, van acompañadas de ideologías para permear e incidir en la realidad que buscan transformar: ello no implica maquiavelismo o manipulación perversa, pero las ideologías que acompañan a las políticas importan y les condicionan desde la estrategia y táctica de su diseño e implementación, y repercuten en la eficacia, eficiencia y por supuesto en el grado de legitimidad que puedan alcanzar.

Ratificamos, como se mencionó en el párrafo inicial del texto, al parafra-sear a J. Gaus, que todo análisis de políticas remite a la teoría del Estado y al ejercicio de su poder político. Esta es nuestra convicción. Sin embargo, el APP no surge con una fundamentación de la teoría del poder y del Estado sino más bien tiene tras de sí referentes teórico-metodológicos que permitieran de forma más directa el diseño e implementación del ejercicio gubernamental para la atención de problemas ordinarios, cotidianos, que podrían calificarse como “las cuestiones ordinarias de las políticas” antes que “las grandes cuestiones estructurales”.


Reivindicamos la idea de comprensión política como fundamento de legiti-midad para las políticas públicas, especialmente las gubernamentales, en cuyo diseño y aplicación concreta debiera armonizarse el conocimiento experto con las expectativas y demandas de los grupos y ciudadanos para generar los consensos y fomentar la comprensión política entre gobernantes y gobernados. La idea de comprensión política supone un proceso consensual e incluyente en medio de la diversidad y conflictividad de intereses propios de toda comunidad política.

Respecto al elemento de confianza como parte del “deber ser” de las po-lítica públicas, nos queda claro que hoy en día las políticas gubernamentales se anclan y mal, sólo en el plano técnico operativo de la eficacia-eficiencia (que desde luego importa) pero en donde la dimensión política que debiera sustanciarse con el elemento de confiabilidad sigue ausente. De forma tal que el accionar gubernamental a través de sus políticas desaprovecha las posibili-dades de argumentación dialógica en sus contactos de gestión con los agentes involucrados, desperdiciando toda posibilidad de legitimidad y generación de capital social e institucional, al sólo estrechar su sentido de gobernación con los grupos hegemónicos más alejados del interés público.

Se requiere de un gran esfuerzo de los grupos progresistas de la sociedad mexicana para generar una cultura política distinta, sustentada en valores republicanos y democráticos, sin la cual no podremos superar la visión con-servadora de los grupos gobernantes, ni incidir positivamente en las decisiones y políticas que definan nuestro futuro como nación.

Sí, estamos planteando una perspectiva utópica: pero el futuro es una inven-ción con perfiles utópicos que son valederos si se acompañan con organización y voluntad políticas, con aprendizaje y conocimiento de la experiencia histórica; a fin de cuentas apostar por una transformación que mejore las condiciones de la vida pública es una responsabilidad ciudadana.

Referencias

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El pensamiento político ante su retrato

J UA N CRISTÓBA L CRUZ RE VU ELTA S 1

Reseña del libro

Israel Covarrubias (2015) Los espejos de la democracia. Ley, espacio político y exclusión, México, Gedisa-Universidad Autónoma de la Ciudad de México, 190 pp.

La situación del México actual suscita perplejidad y favorece el desencanto, pero si “ante el peligro nace lo que salva”, es un buen momento para la mirada retrospectiva y para emprender la búsqueda de las herramientas conceptuales que permitan realizar un diagnóstico objetivo y proponer la terapia requerida para aliviar nuestra lastimada transición democrática. Contribuir con esta tarea es el propósito del reciente libro de Israel Covarrubias, Los espejos de la democracia. Ley, espacio político y exclusión.

En un medio académico donde muchos viven cultivando su pequeña parcela, glosando una sola obra o discutiendo en infinitas versiones un único tema, en el que especialistas del pensamiento político se refieren a La Repúbli-ca con un “si le creemos a Popper, Platón dice que…”, es de celebrar en Israel Covarrubias a un gran lector y a un excelente conocedor de la teoría y de la filosofía política. En el trayecto intelectual que nos propone, Covarrubias lo mismo hace referencia a la escuela florentina que antecede a Maquiavelo, como a la confrontación de Tommaso de Campanella con el Papa Urbano

1. Doctor en Filosofía Política por La Sorbona (París 1), Francia. En la actualidad es profesor-investigador de tiempo completo en el Departamento de Filosofía de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores.

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VIII, o alude a su contemporáneo René Descartes, como discute con agudeza a autores recientes como Giorgio Agamben, Alain Badiou, Mario Perniola o Jacques Derrida.

El contexto de Los espejos de la democracia parte de la experiencia de 1989, cuando frente a la caída del muro de Berlín no podíamos sino estar convencidos de la marcha triunfal de la democracia y del consecuente fin de la historia, como lo sentenciaba en aquellos días Francis Fukuyama. En efecto, tras la caída del bloque soviético la pregunta sobre las categorías determinantes y definitivas de lo político parecía ser un problema cerrado. Sólo quedaba llevar a cabo, en todos las regiones del planeta, la aplicación correcta y detallada de las reformas institucionales conforme a los manuales que ofrecían, aquí y allá, los teóricos de la transición a la democracia.

A partir de este marco general, Covarrubias nos propone dos líneas de análisis y reflexión: la primera acomete la discusión desde la óptica de la teoría política; en tanto que la segunda, quizá más ambiciosa y por lo mismo más arriesgada, es de corte filosófico. Bajo el primer acercamiento, en los dos primeros capítulos el autor constata que “los tres lustros de este siglo (hacen patente) el agotamiento de las reformas provenientes de los ochenta del siglo xx, junto al estancamiento de la democracia en sus urgencias temporales políticas inmediatas…”. Peor aún, no sólo la dinámica democratizadora ha perdido su aliento, sino que durante estos mismos lustros, también han surgido efectos perversos o no deseados de la transición democrática. Entre éstos, el escandaloso incremento del costo de la política. Covarrubias no se equivoca: se calcula que en México entre 1997 y 2015 se ha otorgado la faraónica suma de 56,486,228,951.63 en pesos corrientes a los partidos políticos (García Moreno, 2015). Dinero público que no se dirigió a la educación, al desarrollo científico tecnológico ni a los sectores más frágiles de nuestra sociedad. Al contrario, este financiamiento ha favorecido la consolidación de una plutocracia, a la par que acentúa la exclusión social y política de amplios sectores de la población. Entre estas excrecencias no deseadas de la democracia actual, Covarrubias observa la aparición de procesos y fenómenos neo-autoritarios, junto a la búsqueda de salidas al “estancamiento democráticos”. Covarrubias parte a la caza de conceptos que nos permitan entender mejor nuestra época.

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Entre los conceptos que nos propone Covarrubias destaca uno en el que vale detenerse, a saber, aquel de “liderazgos posdemocráticos”. Durante los últimos lustros, observa Covarrubias, han proliferado liderazgos que el autor califica como “posdemocráticos”: “Georges W. Bush, Silvio Berlusconi, Hu-go Chávez, Vicente Fox…”. Aquí cabe una pregunta, ¿son verdaderamente fenómenos “posdemocráticos”?, ¿la terminología propuesta por Covarrubias es la adecuada? Recordemos que una de las patologías de la democracia, en momentos de crisis, es su tendencia recurrente a dar a luz a regímenes de tipo “bonapartistas”, “cesaristas”, incluso en el caso de la República de Weimar, a uno francamente totalitario. Por su parte, el conjunto del siglo xx se puede ver como un siglo marcado por las patologías del carisma político (fascismo, nazismo, estalinismo, castrismo…). Este punto es relevante puesto que hoy en día hay quienes se preguntan, desde teóricos hasta movimientos sociales y políticos, si no es sólo por medio de una fuerte personalidad carismática que sería posible hacer valer los intereses del “pueblo” frente a las grandes estruc-turas sociales y estatales que en nuestros días imponen interés burocráticos y oligárquicos en detrimento de la igualdad social y política (Monod, 2012).

En la segunda vertiente del libro, la filosófica, que ocupa un desarrollo más amplio, Covarrubias se interesa por autores, ideas y nociones que se pretenden al margen de la doxa intelectual de nuestros días. Entre ellos se interesa por la idea de crimen como una forma (¿distorsionada?) de comunicación apoyán-dose para ello en una cita de María Laura Sierra que puede causar perplejidad: “El criminal no es enemigo de la sociedad; con su acto intenta comunicar algo pero en vez de decir, actúa, protagoniza un acto y con ello, de un drama subjetivo, hace un problema público” (Covarrubias, 2015: p. 153). Al respecto habría que observar que, como sin duda no lo ignora el autor, el debate sobre la figura del criminal como figura socialmente positiva no es nuevo. Todo lo contrario. Ya Maquiavelo enfatiza que los actos de fundación política pasan por el crimen, para apoyar su afirmación el florentino evoca el asesinato de Remo por Rómulo y a Moisés eliminando a una “infinidad de hombres” (in-finiti uomini); ya también en su trabajos Émile Durkheim llega a la afirmación paradójica que el crimen es un elemento natural y útil de una sociedad sana. Es también bien conocida la retórica que nos invita a pensar que Sócrates fue

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un criminal para los atenienses que lo sentenciaron: su único crimen sería el haber anunciado nuevos valores. Esta idea de la “violencia necesaria” o que el es “poder el que designa al criminal” va de par con un tópico común en la historia de las ideas, a saber, la oposición entre aquellos que creen que el hombre es ontológicamente malo y aquellos que creen que es bueno pero que la sociedad o las instituciones lo pervierten, lo reprimen o le impiden acceder a la expresión de sí. El tema debe ser tratado cuando menos con cuidado. En primer lugar por su ambigüedad: también se puede afirmar que Sócrates no es ningún criminal; al contrario, prefiere morir antes que infringir la ley de Atenas o la decisión de los atenienses; o quizá, como propone Nietzsche, busca morir para “liberarse de esta vida” y a la vez culpabilizar a los atenienses. En segundo lugar, en virtud que el derecho moderno sanciona el incumplimiento de una norma, no a un supuesto “enemigo de la sociedad” en cuanto tal –como sí lo hacen los regímenes totalitarios–; en tercer lugar para evitar caer en el travestismo del lenguaje y la inversión de la realidad denunciados por Albert Camus, error tan frecuentemente cometidos por los intelectuales: “Estamos en la época de la premeditación y del crimen perfecto: nuestros criminales no son más esos niños desarmados que invocan la escusa del amor. Son adultos, al contrario, y su pretexto es irrefutable: es la filosofía que puede servir para todo, incluso a cambiar los asesinos en jueces” (Camus, 2011: p. 15).

Otra noción abordada por Covarrubias desde un ángulo filosófico es aquella de la amistad, tema al que le dedica el capítulo 4. Ahora bien, su lectura hace hincapié en el libro que Jacques Derrida (1998) dedicó al tema, lo que amerita una breve reflexión. A nuestro parecer la aparición de la amistad como una noción filosófica, ética y política en el mundo griego es sumamente relevante. ¿Por qué? Porque ella supone un cambio radical en la Antigüedad con relación a todas las formas políticas anteriores, al permitir salir de la visión tribal y del fundamento biológico de lo político. Ya en Homero las relaciones humanas más importantes no son necesariamente las “biológicas”, como la familia, sino las electivas, como lo muestra el caso de la amistad entre Aquiles y Patroclo. En la Grecia clásica, gracias a la división de las antiguas tribus hechas por Clístenes en nuevas tribus ahora artificialmente reunidas, el orden político puede ser comprendido como un producto puramente humano distinto al orden natural


o religioso. De aquí que las relaciones electivas como la amistad jueguen un papel central en la visión política de los atenienses. Sin embargo, Jacques De-rrida no lo entiende así, para el filósofo francés toda la experiencia occidental está marcada por el sello de la fraternidad natural, es decir, se encuentra bajo sospecha de un racismo constitutivo e indeleble. En su esfuerzo por imitar a su maestro Heidegger y sentenciar el conjunto de la tradición filosófica, Derrida no quiere ver lo innovador de la experiencia griega.

El ejemplo de Derrida permite pensar que lo atractivo y quizá lo problemá-tico de Los espejos de la democracia sea, justamente, la elección de algunos de los autores principales que nos ofrece el libro y que constituye, a grandes trazos, el tono de la respuesta que Covarrubias ofrece a los problemas de nuestra época. Sobre todo pensamos en el inquietante dueto Agamben/Badiou y la constante alusión que aparece en ambos autores a lo religioso, a lo mesiánico; así como su inclinación a cierta forma de lo irracional, a su manera de pensar el cuerpo humano o la noción de “sujeto”. Valga considerar rápidamente algunas de estas ideas, diseminadas en el capítulo 3 (dedicado a Agamben) y el capítulo 5 (dedicado a Badiou). En el caso de Agamben (2015) reaparece la idea de Carl Schmitt que los conceptos políticos modernos no son sino conceptos religiosos secularizados (Schmitt, 1988: p. 46), lo que implica suponer, con Schmitt, que la modernidad ignora sus fundamentos y que sus pretensiones no son sino una ilusión. Bajo esta línea de argumentación, Agamben (2015, p. 60) retoma también del mismo Schmitt y de un bello libro de Horst Bre-dekamp (1999), la interpretación de la figura del Leviatán de Hobbes como una suerte de reaparición de la figura escatológica del Anticristo. Al respecto, es de observar que ésta es una interpretación posible del símbolo –cuyo al-cance “habría escapado” a Hobbes–, pero no es una interpretación exclusiva. La historia varias veces centenaria de la recepción del gran libro de Hobbes, al menos de Swift a Nietzsche, también ha visto en el símbolo del monstruo Leviatán una opción satírica y crítica del Estado. Interpretación que, por lo demás, es más acorde con el materialismo nominalista de Hobbes. Por otra parte, el punto amerita cuando menos la confrontación con el muy documen-tado libro de Hans Blumenberg, La legitimación de la Edad moderna, en el que demuestra que la modernidad puede encontrar sus fundamentos en sí misma,

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independientemente de la anterior visión teológica medieval. Por lo demás, en Agamben, en continuidad con Foucault, el sujeto parece ser sobre todo entendido a partir de la idea de “biopolitización” de la nuda vida (Covarrubias, 2015: p. 80), es decir, como el cuerpo biológico que es sometido a fuerzas, a disciplinas y a formas de control. El sujeto no es visto como posibilidad de acción, emancipación y aparición de lo nuevo. Igualmente podemos obser-var que en el texto de Covarrubias el desnudo humano es visto como algo inquietante –es una frase que se repite en el libro–, lo que seguramente es un eco a la visión de Agamben que se hace patente en un texto ambiguo sobre el desnudo, en el cual inmediatamente remite a sus significaciones teológicas y, en consecuencia, a la noción de pecado (Agamben, 2009: p. 83).

Sobre Badiou, Covarrubias se ocupa de la fascinación del filósofo francés por la conversión de Pablo de Tarso: “… Pablo salva de las condiciones de su ‘conversión’ la consecuencia de que no se puede partir sino de la fe” (Cova-rrubias, 2015: p. 121). En realidad, la evocación a Pablo de Tarso no sino un medio (¿narcisista?) para Badiou de evocar su propia conversión al militantismo político durante las jornadas de mayo del 68. Se antoja incongruente que un filósofo le dé tal peso a la figura de la convicción. Se entiende que el político pueda actuar por convicción puesto que no tiene la eternidad para sopesar la mejor opción ante las constantes disyuntivas que se le presentan en el ejercicio de su función. Pero otra cosa sería filosofar por convicción, sobre todo cuando dicha convicción no es a favor del uso de irrestricto de la razón, sino que su-pone conformar una comunidad de pensamiento a partir de una convicción poco razonable o que en los hechos se ha demostrado francamente criminal. Cuando Pablo de Tarso crea una comunidad entorno a la creencia que “Jesús ha resucitado” o en la creencia en la “Trinidad”, ello implica excluir a todos aquellos que simplemente no creen que haya habido hombre que resucite o no creen en la identidad sustancial del Dios infinito y de su “hijo” humano nacido “de una virgen”.

No es de extrañar en Badiou su fuerte convicción en el comunismo, y que su “hipótesis comunista” implique ignorar de un solo golpe el siglo xx y a las millones de victimas de esa “hipótesis”. Ello explica también que Badiou sea de los pocos en insistir en negar la crítica de Simon Leys a la catastrófica


Revolución Cultural china. Si lo único que importa es la convicción, la idea o la –hipótesis comunista–, entonces se antoja imposible la crítica y sobre todo la crítica al poder tiránico. Por nuestra parte, nos parece difícil no ver en la frecuente referencia a un sustrato religioso un síntoma de un malestar quizá honestamente intelectual, pero quizá también de orden personal. Un malestar que domina su lectura del mundo moderno. Con Badiou y Agam-ben, es legítimo preguntarse si no reaparece algo que es común en filosofía desde Platón hasta Heidegger, una suerte de duro conservadurismo travestido de radicalidad. Cabe preguntarse también si no estaríamos ante un fenómeno cercano a lo que Gentile ve, en una cita evocada por el mismo Covarrubias, en la década de los años treinta del siglo pasado, ante el ascenso de los regímenes totalitarios, al momento que Heidegger y Schmitt son las estrellas intelectuales del régimen nazi: “…la crisis de los fundamentos racionales de la democracia ocasionó un ‘renacimiento de la metafísica política’, acompañado por nuevos modos político-religiosos para producir sentido meta-racional…” (Covarru-bias, 2015: p. 36).

En realidad, es probable que la frase de Gentile sea válida para todas las sociedades que se colapsan, desde la caída de Roma al Medio Oriente de nuestros días. No extraña que en ambos autores haya una acusación general contra nuestra época y una suerte de melancolía intelectual –Badiou mismo afirma que nuestra época es un periodo “reactivo”, “contrarrevolucionario” (Badiou, 2010)–. Se podría decir que la responsable es nuestra época. Pero, ¿por qué, en cambio, personalidades que vivieron tiempos oscuros y tuvieron que dejar su país por el nazismo, como Robert Musil, o que sufrieron el nazismo en tanto que judíos, como Hannah Arendt, para no hablar de un Maquiavelo que ve su país invadido y es torturado, nos ofrecen pensamientos vigorosos? En sociología política se distingue entre los movimientos que quieren cambiar reglas y resolver problemas específicos y aquellos de naturaleza “profética” que quieren cambiar valores y formas de vida. Cabe preguntarse si no sería un buen momento para hacer una crítica del pensamiento del siglo xx. En Europa cada día es más fuerte la crítica a Heidegger, crítica que alcanza a muchos de sus seguidores franceses como Foucault y Derrida. Ahora bien, Hannah Arendt observa con infinita razón que “una persona cultivada debería ser: alguien

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que sabe escoger sus compañeros entre los hombres, las cosas, en el presente como en el pasado”.

Para concluir, me permito insistir que con Israel Covarrubias estamos ante uno de los mayores promotores del pensamiento político en México y será con seguridad un autor que pesará en el debate político en nuestro país en las próximos décadas. De hecho, hay algo de autorretrato cuando Covarrubias anota sobre Campanella “Sediento de conocimiento, la lectura ocupó un lugar central en su existencia. El lenguaje fue su tierra y la palabra su casa…” (Covarrubias, 2015: p. 176) .

Referencias

Camus, Albert (2011), L’homme révolté, París, Gallimard.Agamben, Giorgio (2009), Nudités, París, Rivages poches.— (2015), La guerre civile, pour une théorie de la stasis, París, Points.Badiou, Alain (14 de febrero de 2010), “Le courage du présent”, Le Monde.Bredekamp, Horst (1999), Thomas Hobbes visuelle Strategien. Der Leviathan:

Urbild des modernen Staates. Werkilustrationen und Portraits, Berlín, Akade-mie Verlag.

Derrida, Jacques (1998), Políticas de la amistad, Madrid, Trotta.García Moreno, Juan Pablo (2015), “Dineralia electoral”, Nexos, año XXXVII,

núm 45.Monod, Jean Claude (2012), Qu’est-ce qu’un chef en Démocratie, Politiques du

charisme, París, Seuil.Schmitt, Carl (1988), Theologie politique, París, Gallimard.

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