DIVERSIDADE CULTURAL, REDUÇÃO DA POBREZA E EMPODERAMENTO FEMININO: DESAFIOS DOS PTC EM COMUNIDADES INDÍGENAS NO BRASIL E

NA AMÉRICA LATINA

Resumo

Os programas de transferências condicionadas (PTC) em comunidades indígenas

apresentam uma complexidade particular, pois estão inseridos na interseção entre a

luta contra a pobreza, a proteção dos povos tradicionais e a questão de gênero. O

objetivo desde artigo é expor os desafios de desenhar e implementar políticas

sociais com enfoque de gênero em comunidades indígenas. A metodologia está

baseada em uma análise das avaliações dos PTC em comunidades indígenas no

Brasil e na América Latina, com base em conceitos de empoderamento feminino e

de bem-estar compatíveis com a teoria das capacitações de Amartya Sen. As

dificuldades enfrentadas têm a ver com a dispersão e heterogeneidade da

população alvo, e com a interseção dos direitos sociais das mulheres e dos povos

indígenas. Esta interseção nem sempre é bem delimitada, varia entre um contexto e

outro, e está em constante evolução. Dado que o assunto tem recebido pouca

atenção no âmbito académico, este artigo contribui ao aprofundamento dessa

discussão.

1. Introdução

A questão de gênero em populações tradicionais está na interseção dos direitos

sociais das mulheres e dos povos indígenas. Nesse contexto, as mulheres

enfrentam o desafio de preservar os valores tradicionais, afirmando sua tradição

étnica, ao mesmo tempo em que experimentam desigualdades específicas do seu

gênero (SAACHI; GRAMKOW, 2012). As políticas sociais de redução da pobreza

que incluem o objetivo de empoderar as mulheres apresentam uma complexidade

particular nestas comunidades, pois há ampla heterogeneidade na interação entre

três fenômenos simultâneos e interconectados: a luta contra a pobreza, a proteção

dos povos tradicionais e a questão de gênero.

O objetivo desde artigo é expor os desafios de desenhar e implementar políticas

sociais com enfoque de gênero em comunidades indígenas. As dificuldades

enfrentadas por estas políticas têm a ver, primeiramente, com as particularidades da

população alvo em termos de dispersão e heterogeneidade. O censo IBGE de 2010

identificou aproximadamente 734 mil pessoas indígenas no Brasil, que representam

0,26% da população nacional (BRASIL, 2017).

Esta população é muito heterogênea e dispersa: se estima a existência de 305

etnias e 274 línguas presentes em todos os estados do país, com um alto nível de

ruralidade (61%). Em termos territoriais, as terras indígenas no Brasil são

aproximadamente 114 milhões de hectares, representando 13,3% do território

nacional (BRASIL, 2017). Perante esse contexto, as políticas sociais devem ser

flexíveis, para garantir a pertinência de seus objetivos em contextos culturais

diversos, e devem estar sustentadas por uma alta capacidade institucional, capaz de

atingir as zonas rurais mais afastadas.

Ao incluir o enfoque de gênero, as políticas sociais enfrentam as dificuldades

inerentes ao processo de implementação, caracterizado pela interseção dos direitos

sociais das mulheres e dos povos indígenas. Esta nem sempre é bem delimitada,

varia entre um contexto e outro, e está em constante evolução. No Brasil, a

discussão acadêmica sobre a questão de gênero no contexto das populações

indígenas é bem recente. A primeira vez que se criou um espaço específico para a

discussão do tema gênero em povos indígenas foi apenas em 2010, em dois

eventos que reuniram especialistas na temática de gênero: a “27ª Reunião Brasileira

de Antropologia – Brasil Plural: conhecimentos, saberes tradicionais e direito à

diversidade”, na Universidade Federal do Pará, em Belém; e o “Fazendo Gênero 9:

Diásporas, Diversidades, Deslocamentos”, na Universidade Federal de Santa

Catarina, em Florianópolis (SAACHI; GRAMKOW, 2012).

Este artigo contribui ao aprofundamento dessa discussão, a partir da análise

dos programas de transferências condicionadas (PTC) em comunidades indígenas.

A principal fonte de informação são as avaliações dos PTC no Brasil (2016), e na

Colômbia (2010). Dado que a questão de gênero não é muito aprofundada nos

relatórios das avaliações, e que os PTC são um fenómeno internacional que permite

uma relativa comparação entre países, a informação das avaliações foi

complementada com outros estudos internacionais, com foco na América Latina.

Este artigo está organizado em quatro seções além da introdução e da

discussão final. A seguinte seção apresenta a legislação nacional e internacional

que protege os povos e comunidades tradicionais, e argumenta que o conceito de

bem-estar contida nessa legislação é compatível com a abordagem das capacidades

de Amartya Sen. A terceira seção contextualiza a questão de gênero e mostra como

a política brasileira direcionada a povos e comunidades tradicionais incorpora essa

questão. A quarta seção apresenta dificuldades gerais enfrentadas pelos PTC ao

abranger comunidades indígenas. A seção seguinte analisa tensões associadas a

questões de gênero no nível comunitário, familiar e individual na implementação dos

PTC em populações indígenas.

2. A proteção dos direitos das populações tradicionais A proclamação dos direitos das populações tradicionais tem como ponto de

partida a Declaração dos Direitos Humanos de 1948 (Artigo 2), a qual estabelece

que:

Todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades proclamados na presente Declaração, sem distinção alguma, nomeadamente de raça, de cor, de sexo, de língua, de religião, de opinião política ou outra, de origem nacional ou social, de fortuna, de nascimento ou de qualquer outra situação.

Desde então, várias declarações e pactos internacionais têm ratificado a

importância de proteger o direito à diversidade das minorias étnicas e têm

consolidado mecanismos para garantir os direitos dessas populações1. A declaração

dos Direitos dos Povos Indígenas das Nações Unidas de 2007 menciona o direito

destas populações de determinar e desenvolver suas próprias prioridades e

estratégias para exercer o direito ao desenvolvimento (Artigo 23).

No Brasil, o artigo 231 da Constituição de 1988 reconhece aos índios sua

organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, alémdedireitos

originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União

demarcá-las, protege-las e fazer respeitar todos os seus bens. Para cumprir este

mandato, existe desde 2006 a Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável

dos Povos e Comunidades Tradicionais, cujas atribuições incluem a formulação,

coordenação e acompanhamento da implantaçãoda Política Nacional de

Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, criada em

2007 com o intuito de reconhecer e preservar outras formas de organização social2

(BRASIL, 2007).

A legislação nacional e internacional é consistente com a aproximação de

Amartya Sen. Segundo Sen, o bem-estar deve ser medido em função das

capacidades das pessoas de escolher o modo de vida que valorizam. As

capacidades dependem dos recursos que os agentes têm para realizar seus projetos

de vida, incluindo aspectos sociais, político-participativos, ambientais e econômicos

(SEN, 2009).

Partindo disso, o papel da política pública é dar apoio institucional necessário

para que a população possua a liberdade de escolher o modo de vida deseja levar,

de acordo com suas preferências individuais e coletivas (SEN, 2009). Esta

concepção de bem-estar é pertinente para analisar as políticas públicas voltadas à

proteção dos direitos das populações tradicionais, pois admite a coexistência de

diversas noções de bem-estar em uma mesma sociedade, situação que é altamente

provável em um contexto de diversidade étnica e cultural.

1Destacam-se os seguintes documentos: Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos de 1996

(artigo 27); Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966 (artigo 13); Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indígenas e Tribais de 1989; Declaração sobre os direitos das pessoas pertencentes a minorias nacionais, étnicas, religiosas e linguísticas de 1992; Decênio Internacional das Populações Indígenas do Mundo 1994-2004; Declaração dos Direitos dos Povos Indígenas das Nações Unidas de 2007. 2A categoria de povos e comunidades tradicionais inclui as seguintes populações: indígenas,

quilombolas, comunidades tradicionais de matriz africana o de terreiro, os extrativistas, ribeirinhos, caboclos, pescadores artesanais, pomeranos, entre outros (BRASIL, 2007).

3. A questão de gênero e as populações tradicionais

Uma pergunta que fica em aberto é qual a relação entre o movimento para

proteger as comunidades tradicionais e as lutas pelos direitos das mulheres. Quanto

à questão de gênero, a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos

Povos e Comunidades Tradicionais apresenta dois elementos. Por um lado,

menciona

O reconhecimento, a valorização e o respeito à diversidade socioambiental e cultural dos povos e comunidades tradicionais, levando-se em conta, dentre outros aspectos, os recortes etnia, raça, gênero, idade, religiosidade, ancestralidade, orientação sexual e atividades laborais, entre outros, bem como a relação desses em cada comunidade ou povo, de modo a não desrespeitar, subsumir ou negligenciar as diferenças dos mesmos grupos, comunidades ou povos ou, ainda, instaurar ou reforçar qualquer relação de desigualdade (BRASIL, 2007, Artigo 1)

Por outro lado, a política inclui o objetivo específico de “implementar e

fortalecer programas e ações voltados às relações de gênero nos povos e

comunidades tradicionais, assegurando a visão e a participação feminina nas ações

governamentais, o que valoriza a importância histórica das mulheres e sua liderança

ética e social” (BRASIL, 2007, Artigo 3).

Porém, a formulação da política sobre o assunto de gênero nas comunidades

tradicionais é abstrata, pois não define mecanismos concretos de operacionalização.

Também é ambígua, no sentido de promover o respeito à diversidade cultural ao

mesmo tempo que se propõe fortalecer a participação política feminina, assumindo

que este é um atributo desejável em todas as comunidades tradicionais. Além disso,

a política faz breve referência à “importância histórica das mulheres e sua liderança

ética e social”, sem desenvolver o assunto e não explicando em que consiste

verdadeiramente tal importância histórica. Talvez a pergunta mais importante que

emerge é como o Estado deve se aproximar das comunidades tradicionais, de modo

a corresponder às demandas de direitos sociais de cultura e de gênero. A seguinte

seção discute esta questão.

4. Os programas de transferências condicionadas em comunidades indígenas

A proporção de povos indígenas pobres na América Latina é

aproximadamente 80%. Além disso, não se observam evoluções significativas desde

a década de 1990 até a atualidade. Hall e Patrinos (2006) mostraram que durante o

período 1994-2004, a pobreza dos povos indígenas não tinha diminuído na região, e

que a brecha de bem-estar entre a população indígena e não-indígena tinha sido

estável. Por exemplo, a mortalidade infantil, indicador que evidencia a

vulnerabilidade em termos de segurança alimentar e saúde, em alguns países chega

a ser 60% superior na população indígena, comparando com o resto da população

(ROBLES, 2009; HALL; PATRINOS, 2006).

As pesquisas sobre o assunto coincidem em apontar que os baixos níveis de

educação, assim como o precário acesso a serviços de saúde nas comunidades

indígenas, são fatores que explicam os elevados níveis de pobreza e vulnerabilidade

destas populações. Por isto, a política social na América Latina tem feito alguns

esforços para proteger os direitos dos povos indígenas e reduzir as brechas entre a

população indígena e não-indígena. Um claro exemplo é a inclusão de famílias

indígenas como beneficiários de programas de transferências condicionadas. Esse

modelo de intervenção social surgiu nos anos 1990, sendo implantado em diversos

países. O México foi o primeiro país a adotar e implantar o modelo na América

Latina e Caribe, com o Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), de

2000, que em 2002 passou a ser chamado Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades (Oportunidades).

Os desenhos dos PTC variam de um país para outro, mas, em termos gerais,

estes programas se caracterizam por transferir uma quantidade de renda às famílias

mais pobres sob a condição de que o dinheiro seja investido na alimentação, saúde

e educação das crianças. Por isso, para receber a transferência, as famílias devem

provar que as crianças frequentama escola e comparecem a determinados controles

de saúde (BRASIL, 2016; ROBLES, 2009; HALL; PATRINOS, 2006; PATRINOS;

SKOUFIA, 2007).

No caso brasileiro, o PTC é o Programa Bolsa Família (PBF), criado em 20 de

outubro de 2003, por meio da Medida Provisória No. 132, posteriormente convertida

na Lei no 10.386/2004, ficando sua gestãoa cargo da Secretaria Nacional de Renda

de Cidadania (SENARC), do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à

Fome (MDS), atualmente nomeado Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário.

Para receber o benefício, as famílias devem manter seus filhos de 6 a 17 anos

matriculados na escola e, com relação à saúde, as gestantes devem fazer exame

pré-natal e acompanhamento nutricional e desaúde da mãe e da criança, além de

manteras vacinas das crianças em dia segundo o calendário mínimo de vacinas

recomendado pelo Ministério da Saúde (BRASIL, 2016).

Dados do MDS indicam que, em 2014, o PBF apresentava mais de 100 mil

lares indígenas beneficiários nas cinco regiões do país. Estimando uma média de

quatro pessoas por família, aproximadamente 45% das famílias indígenas brasileiras

fazem parte do programa. O Cadastro Único de Programas Sociais do Governo

Federal (CadÚnico) é o instrumento por meio do qual as famílias têm acesso tanto

ao PBF quanto a outros programas do governo federal. No caso de famílias

indígenas, a Certidãodo Registro Administrativo de Nascimento do Indígena (RANI)

normativamente é aceito como documento válido para o cadastramento no PBF

(BRASIL, 2016). No Brasil o programa ainda não adaptou seu desenho às

especificidades do contexto dos povos indígenas,diferente de outros países da

região, como Panamá, Colômbia e México (BRASIL, 2016).

4.1. Alguns desafios de implementar os PTC em comunidades indígenas

A importância de identificar os desafios de implementação dos PTC em

comunidades indígenas está no fato de as características da população alvo fazem

com que os programas enfrentem desafios transversais que devem ser levados em

consideração. Um exemplo claro é a localização destas comunidades, geralmente

em áreas rurais afastadas, com grandes barreiras e custos de acesso. Estes

desafios não necessariamente têm a ver com a questão de gênero, mas fazem parte

do contexto que encerra as tensões de gênero que serão abordadas na seguinte

seção.

Apresentamos os resultados do exercício por eixos temáticos dos programas:

agentes responsáveis da implementação, processo de inscrição dos beneficiários,

as condicionalidades, as transferências, e os resultados.

4.1.1 Agentes responsáveis

Embora os governos do Brasil e da Colômbia estejam cientes de que a

infraestrutura institucional precisa ser adaptada às particularidades da população

alvo, no contexto dos PTC, há ainda imprecisões na hora de definir os atores

institucionais do programa.

Na Colômbia, o processo de consulta do PFACI com as autoridades

indígenas foi incompleto. Ao interagir estritamente com os governos indígenas

formais, a implementação do programa deixou de lado figuras importantes, como

líderes de medicina tradicional e líderes espirituais. Isto fez com que o programa

falhasse em incluir a medicina tradicional das comunidades nas suas operações. No

caso brasileiro, há uma falta de clareza na definição dos papéis institucionais e de

articulação entre as partes. Alguns agentes importantes foram excluídos: FUNAI,

Conselho de Saúde Indígena e profissionais de saúde.A falta de clareza na definição

de responsabilidades levou a uma confusão quanto ao papel dos estabelecimentos

lotéricos e comerciantes. A avaliação do documento descreve:

[...] há nisso um forte indício de conluio entre comerciantes e especialmente os estabelecimentos lotéricos. No caso desses últimos, verificou-se que alguns funcionários aproveitam-se das dificuldades de entendimento e de manuseio dos indígenas do sistema de cartão magnético, para dar-lhes somente parte do valor do benefício, ou mesmo dizer-lhes que não há nada para receber, aparentemente apropriando-se desse recurso não repassado aos indígenas. O círculo vicioso de crédito/endividamento que caracteriza o sistema de patronagem foi encontrado em seis, dos sete estudos de caso, interceptando os recursos transferidos pelo PBF (BRASIL, 2016, p. 103).

4.1.2 Inscrição no programa

Quanto à documentação requerida para inscrição do beneficiário,ambos os

programas enfrentam dificuldades. Em termos gerais, há falhas na comunicação e

na divulgação de informação sobre os programas e suas formas de cadastro, o que

desencadeia em outras barreiras, ao invés de facilitar o acesso. Na Colômbia, há

evidencias de que os beneficiários nas áreas rurais devem incorrer em altos custos

para requerer documentos para se inscrever no PFACI. No Brasil, as populações

beneficiárias têm pouco conhecimento sobre o CadÚnico3 e não estão cientes de

que o cadastro pode disponibilizar acesso a outros benefícios. O RANI não foi aceito

em alguns casos como um documento válido para acessar o CadÚnico. Além disso,

3No Brasil, o Cadastro Único (CadÚnico) foi desenvolvido para incluir mais de 60 variáveis com

informações relativas a demografia, educação, condições de moradia, condições de trabalho, gastos do domicílio, identificação sociocultural e/ou étnica, entre outras. Este cadastro permite a procura ativa e constante por pessoas em condições de vulnerabilidade e privação de direitos. Seu potencial para comunidades étnicas é reconhecido: “o esforço de aperfeiçoamento das rotinas operacionais de coleta e validação dos dados, de capacitação e manutenção das equipes municipais encarregadas do Cadastro Único tem permitido a dificuldade de localização de públicos mais distantes territorialmente (como os quilombolas, indígenas ou ribeirinhos) (BRASIL, 2016).

há inconsistências na informação declarada pela família e aquela registrada pelo

sistema, o que leva a resultados distorcidos.

4.1.3 Condicionalidades dos Programas

Em ambos os países, há evidências de barreiras ao acesso a serviços de

saúde, o que resulta em dificuldades dos beneficiários em satisfazer esta

condicionalidade. Alguns exemplos: altos custos de transporte (em alguns casos, os

beneficiários viajam por vários dias e ainda têm de custear alimentação e estadia),

infraestrutura precária e serviços, falta de treinamento dos funcionários para atender

a comunidades indígenas, alta rotatividade do corpo clínico. Em termos de

adequação cultural, ambos os programas enfrentam problemas parecidos. No Brasil,

nenhuma autoridade indígena foi consultada. Na Colômbia, a inclusão do processo

de consulta às autoridades indígenasnãogarantiu a incorporação dos tratamentos

tradicionaisindígenas, nem a possibilidade das autoridades indígenas

supervisionarem o cumprimento desta condicionalidade. Alguns exemplos de falhas

de adequação cultural no PFACI: (i) medidas de referência de indicadores de saúde

e desenvolvimento infantil não foram adaptadas às características

antropométricasde populações indígenas; (ii) inexistência de guias alimentares

apropriados à produção e dietas locais.

No que se refere à educação, os problemas de acesso são os mesmos

descritos nos serviços de saúde. As barreiras incluem: (i) infraestrutura precária das

escolas; (ii) quantidade insuficiente de escolas oferecendo educação adequada aos

padrões culturais locais (professores, currículos, educação bilíngue); (iii) sistema de

registro e acompanhamento de frequência ineficientes; (iv) má qualidade da

merenda escolar.

Em algumas comunidades indígenas, o processo educativo inclui o

envolvimento de crianças em atividades produtivas como uma forma de imersão

cultural. Porém, através de umas mensagens nos cartões de verificação, o PFACI

recomenda que os pais evitem otrabalho infantil, gerando desconforto nos

beneficiários, que veem o trabalho como parte da formação cultural dos filhos

(COLOMBIA, 2010).

No Brasil, também há evidencias de que as comunidades indígenas entendem

a educação formal como complemento e não como substituto aos seus sistemas

tradicionais. Uma citação referente à comunidade Canela diz:

A escola serve para aprender a se relacionar com os não-indígenas (i.e., aprender o sistema de contagem deles, a escrever no papel e em português, a ler documentos...) [...] a escola é algo tido como bom, mas não como indispensável ao bem viver. Onde se “aprende” os ofícios e os conhecimentos relevantes é nos rituais, que formam caçadores, xamãs, corredores de tora etc. - enfim, aquilo que os Canela vêm como realmente necessário à sua existência. A escola é uma instituição alienígena, de funcionamento duvidoso, cujo conhecimento serve prioritariamente para se operar no contexto inter-étnico (BRASIL, 2016, p. 124).

As questões de adequação cultural no PFACI e PBF convidam a repensar a

abordagem de desigualdade de renda e educacional implícita nos desenhos dos

PTC. A formulação desse tipo de programa tem como motivação reduzir as brechas

entre a população indígena e não-indígena em termos de renda, educação e saúde,

mas astensões entre estilos de vida das comunidades indígenas e as

condicionalidades dos programas sugerem que essa crença pode não ser a mais

apropriada.

4.1.4 Transferências

Beneficiários em ambos países costumam ignorar o motivo de não terem

recebido uma transferência ou terem recebido menos do que o valor esperado,

devido a falhas nos sistemas de informação, falta de conhecimento do programa e

dos direitos do beneficiário, e em alguns casos, no Brasil, devido ao sistema de

patronagem.

4.1.5 Resultados

Apesar dos problemas operacionais dos programas, alguns resultados

positivos são reconhecidos. Ambos os programas são percebidos pelos beneficiários

como meios de enfrentar os problemas de segurança alimentar, sem interferir nos

sistemas tradicionais de produção. Além disso, as comunidades nos dois países

percebem que o programa tem como objetivo melhorara saúde e educação das

crianças. No Brasil, porém, o sistema de patronagem levou à uma baixa visibilidade

do programa, já que os beneficiários acreditam que o subsídio vem dos patrões, e

não do governo. Na Colômbia, o programa atingiu altos níveis de satisfação (94%),

mesmo com 30% das pessoas apresentando problemas em receber as

transferências. A avaliação também destaca uma melhoria nos censos das

comunidades devido ao PFACI, uma vez que as famílias apresentam maior

interesse em reportar recém-nascidos para a inclusão no programa. Contudo,

censos enfrentam dificuldades em termos de qualidade e comparabilidade.

Como foi mostrado nas avaliações do PFACI e PBF, a única certeza que os

formuladores de política têm ao lidar com comunidades indígenas é aexistência de

heterogeneidade de contextos culturais, geográficos, institucionais e históricos. É um

resultado esperado de políticas que objetivam o respeito aos direitos das

comunidades étnicas de “exercer controle sobre suas próprias instituições, estilos de

vida e desenvolvimento e de manter e desenvolver suas identidades, línguas e

religiões, dentro do contexto dos Estados em que vivem” (Convenção ILO No. 169 a

respeito das Populações Indígenas e Tribais).

Esta realidade impõe desafios operacionais, devido à alta demanda de

adaptabilidade do desenho dos programas e das operações no contexto local, e ao

mesmo tempo, a necessidade de uma operação de larga escala capaz de ser

replicada mesmo nas áreas rurais mais remotas. Como argumenta Mello et al.

(2014, p. 210):

Uma das maiores dificuldades é encontrar o equilíbrio entre ações com escala adequada e a customização de soluções para comunidades específicas que experiência situações muito particulares, em alguns casos. A construção de uma política estruturada de atendimento aos diferentes povos e comunidades tradicionais passa, necessariamente, pela discussão de modelos capazes de dar conta da transversalidade dos temas ligados a esses públicos, das demandas comuns de ampliação da qualidade de vida e da diversidade social, cultural e étnica que caracteriza os diferentes públicos específicos sem abrir mão de ações com escala suficiente para provocar uma melhoria generalizada das condições de vida dessas comunidades.

5. Resultados das transferências condicionadas no bem-estar das mulheres

indígenas

Além das dificuldades operacionais mencionadas na seção anterior, nas

avaliações dos programas é possível identificar tensões associadas à questão de

gênero. Nos seguintes parágrafos discutiremos estas tensões, organizadas em três

eixos: nível comunitário, nível familiar e nível individual. Contudo, é importante

reconhecer que não existe uma delimitação estrita nestes eixos, pois questões

relevantes na esfera individual vão afetar necessariamente os entornos da família e

da comunidade, assim como questões de caráter comunitário e familiar vão afetar

também a experiência individual das mulheres. Porém, a classificação foi feita para

facilitar a leitura do texto.

Por outro lado, dado que os documentos das avaliações não aprofundam muito

na questão de gênero, e que algumas das tensões não têm a ver necessariamente

com o fato das mulheres pertencerem a comunidades tradicionais, foram revisadas

referências internacionais que analisam a questão de gênero no contexto dos PTC.

5.1. Nível comunitário

Em alguns povos indígenas colombianos (especialmente os Pasto, Inga e

Camëntsa), há evidência de efeitos positivos do programa sobre o empoderamento

feminino no nível comunitário, especialmente em termos de capacidade

organizacional e associativa entre as mulheres e participação em discussões

públicas, não só da comunidade, mas também das municipalidades (por exemplo,

em conselhos municipais). Isto tem acontecido como resultado das atividades

promovidas pelo programa, as quais têm contribuído para a que as beneficiárias

sejam mais visíveis na comunidade (BID, 2012; COLOMBIA, 2010).

Em particular, o relatório colombiano destaca o papel de coordenação

desenvolvido pelas madres consejeras, que assumem funções de liderança, ganham

capacidade de interlocução na comunidade e com outras instituições associadas ao

programa, como as escolas e os postos de saúde. Estas mulheres não são

remuneradas pelo trabalho, mas são reconhecidas socialmente por essa função,

emergindo como novas “figuras públicas” com alto potencial de contribuir ao bem-

estar da comunidade. Em consequência, é notável a crescente participação de

mulheres nos governos comunitários. Um exemplo é a nomeação da primeira mulher

inga como governadora da comunidade Santiago. Segundo os avaliadores, isto

mostra que a liderança feminina no programa tem o potencial de transcender o

contexto dos subsídios e impactar a tomada de decisões políticas dos povos (BID,

2012; COLOMBIA, 2010).

Contudo, estas transformações têm gerado tensão no interior das

comunidades. Por exemplo, autoridades indígenas em uma comunidade Wayúu

argumentam que as funções de liderança são competência dos homens e

manifestam preocupação pela emergência de novas figuras de autoridade femininas,

que pode significar uma ruptura nos padrões culturais que definem os papeis de

gênero na comunidade (COLOMBIA, 2010).

A avaliação colombiana também identificou algumas tensões entre o

programa e a cultura das comunidades. Por exemplo, nas comunidades Wayúu há

muita resistência cultural com relação às condicionalidades de saúde e educação.

Por um lado, os beneficiários consideram que o exame de Papanicolau, exigido às

mulheres beneficiarias titulares, não é adequado à concepção wayúu de corpo

feminino (COLOMBIA, 2010).

Por outro lado, considera-se que a condicionalidade de frequência escolar

atrapalha a tradição de ou encierro, segundo a qual as mulheres

adolescentes devem permanecer em um quarto fechado durante a primeira

menstruação. A duração do encierro depende da comunidade, sendo um mês o

período mais curto e um ano o mais longo. Entrevistados apontam a necessidade de

adaptar o desenho do programa, reconhecendo que o faz parte do

processo educacional das mulheres, por ser este um rito de iniciação religiosa e

social:

Uma menina que não faz o encierro é uma mulher que não aprende a pensar como mulher, fica sempre pensando como uma criança [...] supondo que a menina teve três meses de encierro, durante os quais recebeu uma grande quantidade de conhecimento da sua avó, sua tia, ou outra mulher mais velha [...] esse tempo não pode ser visto como ausência de conhecimento ou de educação, porque ela continua aprendendo [...] se a menina não faz a por ir na escola, vai perder muitos conhecimentos que vão ser úteis para o resto da vida dela. Neste caso, sugerimos que sejam as mães, avós ou tias as que certifiquem o encierro da menina (COLOMBIA, 2010, p. 63, tradução livre).

5.2. Nível familiar

Nos dois países, a titularidade do cartão no nome das mulheres é percebida

positivamente pelas comunidades e pelos avaliadores, pois elas têm sido

responsáveis por destinar o recurso a fins mais adequados ao bem-estar da família,

em especial das crianças. Todavia, a nível familiar, é difícil julgar se os efeitos dos

programas têm sido positivos ou negativos, pois não há evidência de que elas

tenham ganhado maior poder de decisão no uso dos recursos da família, além das

responsabilidades atreladas às transferências do programa. Na Colômbia, algumas

beneficiárias entrevistadas mencionaram que os maridos têm deixado de assumir

alguns gastos do lar que anteriormente pagavam, como resultado do PFACI. No

Brasil, na terra indígena de Porquinhos, várias mulheres se queixaram de que seus

maridos não estão seguindo tudo que elas definem sobre o subsídio (principalmente,

devido ao consumo de álcool). As duas avaliações apontam que o tema de gênero

merece um aprofundamento que vá para além do uso das transferências e

recomendam realizar estudos etnográficos para determinar se o programa tem uma

influência positiva para as mulheres nos processos de tomada de decisão no interior

das famílias (COLOMBIA, 2010; BRASIL, 2016).

Na Colômbia, o PFACI tem afetado a rotina cotidiana das mulheres, impondo-

lhes compromissos de ir à assembléias, fazer verificações e participar de reuniões

com outras beneficiárias. Estas mudanças trazem alguns efeitos positivos, como

melhor habilidade de comunicação das mulheres e maior proximidade das

comunidades com as instituições de educação e saúde, mas, em alguns casos,

geram conflitos com os maridos. Por exemplo, no início da implementação do

programa, houve disputas familiares associadas ao fato das mulheres serem as

receptoras das transferências. Porém, estes problemas foram resolvidos facilmente,

em muitos casos com a mediação das autoridades indígenas. Também há evidencia

de eventos de violência intrafamiliar ocasionados pela ausência das mulheres do lar

para cumprir com os compromissos do PFACI, ou por não ter pedido autorização

aos maridos para tomar decisões associadas à saúde sexual e reprodutiva, como é

o uso de anticoncepcional. Essa situação é mais frequente nas comunidades

patriarcais (por exemplo, Pasto e Pijao), onde a figura masculina é mais dominante

que a feminina (COLOMBIA, 2010; BID, 2012).

5.3. Nível individual

Antes de analisar o efeito do programa sobre o bem-estar individual das

mulheres indígenas, devemos levar em consideração contribuições das teorias

feministas com relação à importância da questão de gênero no desenho das

políticas sociais. Alguns estudos (MARIANO e CARLOTO, 2009; KLEIN, 2005;

MACHADO, 1999) advertem que a fixação de papéis de gênero contribui para o

reforço da subordinação feminina. Por este motivo, os programas de combate à

pobreza que responsabilizam as mulheres da gerência do recurso para beneficiar a

família correm riscos de cristalizar os papéis sociais de gênero. Estes que mantêm

as mulheres responsáveis por tarefas relacionadas ao cuidado familiar e à

maternidade.

De acordo com estas análises, é desejável que as mulheres sejam as titulares

do benefício para melhor efetividade e eficiência do programa. Isto porque as

mulheres, na sua grande maioria, realmente utilizam o benefício para melhoria das

condições de vida da família, em particular das crianças (o uso das transferências se

concentra nos quesitos de alimentação, vestuário, material escolar, etc.). Porém,

assumir que a titularidade das mulheres necessariamente se traduz em

empoderamento feminino é questionável, pois “os discursos sobre feminilidade e

maternidade apropriados pelo PBF com o intuito de potencializar o desempenho de

suas ações no combate à pobreza reforçam o lugar social tradicionalmente

destinado às mulheres: a casa, a família, o cuidado, o privado, a reprodução”

(MARIANO e CARLOTO, 2009, p. 907).

Pesquisas sobre os PTC no México e Equador têm identificado que as

mulheres beneficiárias percebem que as condicionalidades dos programas são

difíceis de cumprir e até chegam a atrapalhar em suas outras responsabilidades.

Tanto nesses países quanto no Brasil, as mulheres têm apontado que a maior

dificuldade advinda da titularidade se refere à necessidade de deslocamentos para

receber o benefício. Dado que geralmente as comunidades indígenas estão

localizadas em áreas rurais dispersas, com frequência os deslocamentos são

longos, demorando horas ou dias, com custos de transporte, hospedagem e

alimentação assumidos pelo beneficiário, além das condições de transporte (e das

estradas) a que têm que se submeter durante o percurso. Em ocasiões, as

beneficiárias devem levar as crianças nas viagens e perder dias de trabalho. Na

terra indígena brasileira de Parabure, foi mencionado que a maior dificuldade para

receber a transferência do PBF é o deslocamento que as mulheres devem percorrer

à sede do município durante os últimos meses de gravidez ou no período em que

estão amamentando (MOLYNEUX, 2008; BRASIL, 2016).

No México, Gil-García (2015) apresenta uma análise do efeito do programa

Prospera na vida das mulheres indígenas, chamando atenção sobre o fato que

Prospera, ao ter o intuito de resignificar relações de poder de etnia e gênero, pode

estar deixando de lado a questão da autonomia destes povos, implementando com

uma dinâmica de coerção mais do que de consenso. Um exemplo claro é a

condicionalidade de que as mulheres recebam anticoncepcional, sem conferir se

elas de fato têm vontade, o que pode acabar sendo uma agressão e um desrespeito

à autonomia delas (GIL-GARCIA, 2015).

Em resumo, a informação apresentada acima expõe a complexidade de

analisar a questão de gênero nas populações tradicionais. Complexidade que tem a

ver, por um lado, com a grande heterogeneidade de culturas e contextos de cada

comunidade, e por outro, com o diálogo (ou desencontro) entre a luta pelos direitos

das populações tradicionais, que defende a diversidade cultural, e os movimentos de

reivindicação das mulheres na sociedade, que procuram a igualdade entre homens e

mulheres. Não seria apropriado concluir neste artigo que os PTC estão acertando ou

errando nesta questão, pois, tal como é sugerido nas avaliações dos programas no

Brasil e na Colômbia, este é um assunto que merece maior aprofundamento.

6. Discussão final

A questão de gênero no contexto das populações tradicionais merece maior

aprofundamento, como apontaram as avaliações (BRASIL, 2016; COLOMBIA,

2012). Este artigo revisita algumas tensões que surgem na implementação dos PTC

nessas comunidades, interpretando os contextos locais como espaços de interação

entre três movimentos políticos e sociais paralelos e interconectados: (i) a luta contra

a pobreza, que procura garantir os direitos sociais e econômicos da população

vulnerável; (ii) a proteção dos povos e comunidades tradicionais, zelando pela

autonomia e a diversidade cultural destas comunidades;e (iii) a questão de gênero,

focada no empoderamento feminino. É justamente na interseção desses três

fenômenos, assim como nos desafios associados a cada um deles, que as

indígenas experimentam ao ser mulher.

No espaço de interação entre a luta contra a pobreza e a proteção das

populações tradicionais, vemos que os PTC ainda têm bastante para avançar em

termos de desenho e implantação. Em síntese, os desafios enfrentados pelos PTC

refletem o desencontro entre a formulação dos direitos dessas comunidades e os

mecanismos de política que tentam garanti-los. A legislação nacional e

internacional, que protege o direito à diversidade e à autodeterminação dos povos

tradicionais, abre a porta à coexistência de múltiplas noções de desenvolvimento.

Todavia, a experiência dos PTC nessas comunidades pode impor uma visão de

desenvolvimento incompatível com a diversidade cultural.

Lembremos que a legislação nacional e internacional que protege grupos

étnicos enfatiza a importância da pluralidade e da autodeterminação, de forma

consistente com a abordagem das capacidades, desenvolvida por Amartya Sen

(2009). Sen argumentou que ao focar na redução de desigualdades desconsideram-

se a heterogeneidade e a diversidade das pessoas, e desenvolveu uma teoria

baseada no conceito de liberdade, definida em um sentido amplo. De um lado,

ressalta a importância de expandir as liberdades humanas através de oportunidades

ou de liberdades reais, chamadas funcionamentos. Estes são os “seres” e os

“fazeres” que as pessoas valorizam – por exemplo, estar nutrido, andar de bicicleta,

ser educado, estar saudável. Em segundo lugar, Sen define liberdade como

empoderamento e agência, que ele chama de liberdades de processo. Liberdades

de processo são liberdades das pessoas realizarem iniciativas que elas valorizam –

isso requer sua agência. Liberdades de processo são importantes porque elas

reforçam a habilidade das pessoas de ajudar a si mesmas, questão central para o

processo de desenvolvimento (SEN, 2009).

Entretanto, as avaliações dos PTC em comunidades indígenas apontam que

a implementação destes programas diverge da aproximação das políticas sociais

como instrumentos para a expansão das liberdades. Seguindo uma abordagem de

“redução de desigualdades”, os PTC analisados aparentam impor condições sem

verificar efetivamente sua relevância em cada contexto. De acordo com Robles

(2009) este é um sinal de que os programas que assistem comunidades indígenas

devem se desviar de uma abordagem de desigualdade e assumir uma abordagem

que leve em conta as particularidades culturais. Isso significa que combater as

diferenças de renda, saúde e educação entre a população indígena e não indígena

pode não ser a estratégia mais apropriada, porque o pluralismo cultural por si levará

naturalmente a diferenças entre as comunidades. Então, os PTC, ao listar

capacidades importantes, sem conferir sua relevância no contexto particular das

comunidades beneficiárias, confrontam o pluralismo que Sen valoriza e defende

(KLEIN, 2015).

De fato, as avaliações revisadas apontam alguns objetivos que devem ser

reconsiderados, como nível de renda e anos de estudo, especialmente em áreas

rurais. Quanto à renda, Patrinos e Skoufias (2007) frisam que economias tradicionais

não são baseadas em maximização de renda. Quanto à educação, Klein (2015)

argumenta que as transferências condicionadas na Austrália usam a teoria de Sen

para justificar a necessidade de criar um senso de responsabilidade individual e

estabelecer capacidades básicas nas comunidades. A análise de Klein (2015)

aponta que é importante repensar o papel da educação na elaboração dos PTC,

dando atenção à adequação cultural deste componente, e tomando cuidado para

não restringir a noção de capacidade de Sen a capital humano. Segundo Klein

(2015, p. 4, tradução livre): “capacidades não podem se restringir ao que é

necessário para fomentar o crescimento econômico”.

Como foi mostrado ao longo deste artigo, também há outros aspectos sociais

delicados que necessitam de mais discussões éticas e negociações com as

comunidades. Alguns deles são: trabalho infantil, exames médicos inapropriados

para algumas comunidades (exame de Papanicolau) e a abordagem do

empoderamento feminino. Discussões explícitas com as comunidades durante a

elaboração do programa podem reduzir tensões e melhorar a adequação cultural

dos programas. Como argumenta Robles (2009, p.48), “é necessário superar uma

visão reducionista da questão étnica associada unicamente à carência de variáveis

materiais”. Em outras palavras, para garantir os direitos destes povos, é preciso

consolidar o poder de decisão sobre seu próprio desenvolvimento, e a política social

pode ser um mecanismo para alcançar isso.

Isto não quer dizer que os programas sejam totalmente inadequados, nem

que seja impossível desenhar uma intervenção adequada perante a uma população

alvo tão heterogênea. Alguns problemas sociais não dependem da cultura, como a

insegurança alimentar e nutricional, ou a mortalidade infantil. Usando os termos de

Sen, é provável que diferentes comunidades desejem apresentar os mesmos

funcionamentos básicos, ou liberdades reais, como estar nutrido e ter filhos

saudáveis. Porém, um dos pontos mais sensíveis dos PTC em comunidades

tradicionais são as liberdades de processo, as quais são violadas ao definir objetivos

e impor condicionalidades sem consultar as comunidades.

No que diz respeito ao assunto de gênero, requer-se maior atenção na hora

de implementar políticas sociais em populações tradicionais. Isto porque os papéis

de gênero fazem parte das dimensões que divergem entre uma comunidade e outra,

sendo necessário refletir sobre a pertinência do componente de empoderamento

feminino dos PTC em cada contexto particular. Por outro lado, há críticas feministas

a respeito deste componente, que se propõe a empoderar as mulheres ao mesmo

tempo que impõe condicionalidades que reforçam papeis de gênero.

Nos grupos étnicos há relação ambivalente entre “tradição” e “modernidade”

ao se discutir gênero. Os direitos das mulheres não podem se desligar dos direitos

de autodeterminação de seus povos. Nesse contexto, as políticas sociais podem

estabelecer uma posição contraditória a algumas culturas, uma vez que a presença

da mulher no mundo político pode ser diferente da que tinha no âmbito da

comunidade. Além disso, em políticas com um componente de empoderamento

feminino, a tensão é maior, pois “as indígenas têm a difícil tarefa de conciliar a luta

contra a discriminação e racismo que elas e seus pares experimentam e a oposição

de seus pares em função das atitudes ‘tradicionais’ que podem entrar em choque

com seus anseios enquanto mulheres” (SAACHI; GRAMKOW, 2012, p.20).

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