direito adminstrativo intervenção do estado na propriedade privada
TRANSCRIPT
DIREITO ADMINSTRATIVO: INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
O direito de propriedade é reconhecido pela Constituição Federal, porém a propriedade
também tem a finalidade de exercer a função social. Caso não ajustes aos fatores exigidos, o
Estado intervirá na propriedade. Como fundamento para intervenção do Estado utiliza-se o
principio da supremacia do interesse público que garante ao individuo condições de
segurança e sobrevivência. E o principio da função social que estabelece que a propriedade
tenha como objetivo alcançar o bem estar social. As modalidades de intervenção do Estado
são: a servidão administrativa, a requisição, a ocupação temporária, as limitações
administrativas, o tombamento e a desapropriação. Na servidão administrativa o Poder
Público poderá utilizar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de
interesse público. Poderá ocorrer em comum acordo com o proprietário ou por meio de
sentença judicial. Só haverá o pagamento de indenização se houver prejuízo causado ao
proprietário. A modalidade que o Estado utiliza bens móveis, imóveis ou serviços particulares
em situação de perigo iminente é a requisição. O proprietário deverá fazer jus à indenização
se houver algum dano. A ocupação temporária ocorrerá toda vez que o Poder Público
necessitar da propriedade imóvel para execução de obras e serviços públicos. Somente
haverá indenização se houver prejuízos. As limitações públicas são determinações que o
Poder Público impõe ao proprietário como obrigações positivas, negativas ou permissivas.
Tem como objetivo condicionar as propriedades a função social que é exigida. Esta
modalidade não gera indenização, pois não haverá prejuízos. O Poder Público protege
também o patrimônio cultural brasileiro através do tombamento. Isto é o Estado irá intervir na
propriedade privada para proteger o patrimônio cultural. Através dessa intervenção o
proprietário não poderá por seu interesse usar e fruir livremente de seus bens. O tombamento
poderá ocorrer em bens móveis e imóveis. Pela desapropriação o poder Público transfere
para si propriedade de terceiro, em razão de utilidade púbica ou de interesse social, através
do pagamento da indenização. O processo de desapropriação possui duas fases: a
declaratória e a executória. A indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro.
1 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
1.1 Propriedade
A propriedade é reconhecida pela Constituição no art. 5º XXIII, onde é garantido o direito a
propriedade. Portanto tem se assegurado à existência da propriedade como instituto político,
porém sofrendo limitações no direito positivo, permitindo que o interesse privado não
sobreponha aos interesses da sociedade.
A intervenção do Estado na propriedade será toda ou qualquer atividade estatal que
amparada na lei, tenha como finalidade ajustar aos fatores exigidos pela função social a que
está condicionada.
A Constituição ao mesmo tempo em que garante o direito a propriedade condiciona o instituto
ao atendimento da função social (art. 5º, XXIII). Já em seu art. 182, § 2º, a propriedade
urbana cumpre a função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor, isto é, haverá situações em que o plano diretor do
Município entrará em rota de colisões com interesses do proprietário.
Porém ao Município é licito poderes interventivos na propriedade estabelecendo que pode ser
imposta ao proprietário a obrigação de promover o adequado aproveitamento do solo urbano,
não edificando, subutilizado ou não utilizado. Caso não respeitar a imposição o Município
poderá impor o parcelamento ou a edificação compulsória do solo e também promover a
desapropriação.
Também no art. 5º, XXV, a CF estabelece que o Poder Público poderá usar da propriedade
particular no caso de iminente perigo publico. A CF ainda estabelece a desapropriação.
1.2 Competência
A intervenção na propriedade é estabelecida pela CF, que dispõe em seu art. 22, I, II e III que
a competência para legislar sobre o direito da propriedade, desapropriação e requisição é da
União Federal. No que diz respeito à competência para legislar sobre as restrições e o
condicionamento ao uso da propriedade se divide entre a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
1.3 Fundamentos
A supremacia do interesse público sobre o direito privado é um dos fundamentos da
intervenção do Estado na propriedade, que garante ao individuo condições de segurança e de
sobrevivência. Esta intervenção estatal na propriedade cria imposições que restringem o uso
da propriedade pelo seu dominus. Toda vez que o particular sofre a imposição interventiva em
sua propriedade, deverá haver há justificativa da atuação estatal.
Sendo assim sempre que colidir um interesse público com um interesse privado, o publico
prevalecerá.
A função social da propriedade é outro fundamento, onde estabelece que a propriedade tem
como objetivo alcançar o bem estar social. Quando não atender a esse instituto, o Estado
pode intervir na propriedade sempre que esta não estiver amoldada ao pressuposto exigido
na CF.
A propriedade deve atender a função social, assegurado ao proprietário o direito desta,
tornando-a inatacável e também impõe ao Estado o dever jurídico de respeitar nessas
condições.
1.4 Modalidades
A intervenção do Estado na propriedade pode admitir duas formas básicas, a intervenção
restritiva e a intervenção supressiva.
A intervenção restritiva ocorre quando o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso
da propriedade sem retirar de seu dono. O proprietário não poderá utilizar a seu exclusivo
critério e conforme seus padrões, devendo subordinar-se as imposições emanadas pelo
Poder Público, porém conservará a propriedade em sua esfera jurídica.
As modalidades de intervenção restritivas são: a servidão administrativa, a requisição, a
ocupação temporária, as limitações administrativas e o tombamento.
Já a intervenção supressiva ocorre quando o Estado utilizando o princípio da supremacia do
interesse publico transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em nome do
interesse publico. A modalidade desta intervenção é a desapropriação.
2 SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
A servidão administrativa é o direito real público que autoriza o Poder Público a usar a
propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo. É,
portanto instituído em favor do Estado para atender a fatores de interesse público.
A instalação de redes elétricas e a implementação de gasodutos e oleodutos em áreas
privadas para a execução de serviços públicos são exemplos comuns de servidão
administrativas. A servidão de trânsito que utiliza o solo, reduzindo a área útil do imóvel do
proprietário. Portanto isso irá ocorrer o uso pelo Poder Público da parte da propriedade
necessária à execução dos serviços públicos.
2.1 Fundamentos
Os fundamentos da servidão administrativa também têm como fundamento a supremacia do
interesse público sobre o interesse privado e a função social da propriedade.
O decreto-lei n.º 3365/41, art. 40 regulamenta as desapropriações por utilidade pública.
2.2 Objeto
A servidão administrativa ocorre sobre a propriedade imóvel, bens privados, mas nada
impede que em situações especiais, possa incidir sobre bem público.
2.3 Formas de instituição
As servidões administrativas possuem duas formas. A primeira ocorre com o acordo entre o
proprietário e o Poder Público, que depois de declarada a necessidade pública de instituir a
servidão, o Estado consegue o assentamento do proprietário para usar a propriedade deste
fim já especificado o decreto do chefe Executivo, no qual foi declarada a referida necessidade.
As partes então celebram acordo formal por escritura pública, para fins de subseqüente
registro do direito real.
E a outra forma ocorre pela sentença judicial, que ocorrerá quando não houver acordo entre
as partes e o Poder Público promove ação contra o proprietário.
Quando a Administração não celebrar acordo com o proprietário, nem observar as
formalidades necessárias a implementação da servidão administrativa, o uso da propriedade
pelo Poder Público se dá manu militari, isto é, se consumado a instalação da servidão, o
proprietário poderá pleitear judicialmente indenização com vistas a eventual reparação de
seus prejuízos.
As servidões são instituídas sobre propriedade determinadas sendo admissível sua instituição
apenas por acordo entre as partes ou por sentença judicial.
2.4 Extinção
Em regra geral, a servidão administrativa é permanente. Portanto pode ocorrer alguns fatores
supervenientes que acarretam a extinção. O primeiro fato consiste no desaparecimento da
coisa gravada. Outro fato é se o bem gravado for incorporado ao patrimônio da pessoa em
favor do qual foi instituída. E o ultimo é a situação administrativa pela qual fica patenteado o
desinteresse do Estado em continuar utilizando parte do domínio alheio.
2.5 Indenização
A servidão administrativa não enseja a desapropriação da propriedade alheia, é apenas o uso
da propriedade para a execução de serviços públicos. Como apenas ocorrerá o uso da
propriedade, o valor da indenização terá delineamento jurídico diverso.
Não ocorrerá pagamento da indenização se o uso pelo Poder Público não provocar prejuízo
ao dominus , deverá este ser indenizado no montante equivalente ao prejuízo causado. O
valor da indenização não poderá corresponder ao valor do imóvel em si.
2.6 Características
A servidão administrativa possui as seguintes características:
·Natureza jurídica é a de direito real;
·Incide sobre bem imóvel;
·Tem caráter de definitividade;
·Indenizabilidade é prévia e condicionada (se houver prejuízo);
·Inexistência de auto executoriedade: só se constitui através de acordo ou de decisão judicial.
3 REQUISIÇÃO
A requisição é uma modalidade de intervenção estatal de intervenção estatal onde o Estado
utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público iminente. A
requisição divide-se em civil e militar.
Portanto o administrador não é livre para requisitar bens e serviços, para poder fazer é
necessário que esteja presente situação de perigo publico iminente. Sendo que este perigo
não pode colocar em risco somente a coletividade como também que esteja prestes a se
consumar ou a expandir-se de forma irremediável, se alguma medida não for adotada. As
situações de perigo não são apenas ações humanas, mas também fatos de natureza, como
inundações, epidemias, catástrofes e etc.
3.1 Fundamento
O fundamento das requisições é o art. 5º, XXIII e o art. 170, III da CF e também o inciso XXV
do art. 5º da CF, que em caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá
usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver
dano.
A regulamentação das requisições civil e militar, em caso de iminente perigo em tempo de
guerra, será privativamente da União Federal.
O Decreto-Lei n.º 4812 de 08/10/1942 disciplina o poder da requisição civil e militar e continua
em vigor, pois é adequado ao art. 5º XXV, CF. A lei delegada n.º 4 de 26/09/1962 e o Decreto
Lei n.º2 de 14/01/1966, também estão relacionados à intervenção no domínio econômico e
para os bens e serviços necessários ao abastecimento da população.
3.2 Objeto e indenização
O objeto das requisições abrange bens móveis, imóveis e serviços particulares e tem como
finalidade preservar a sociedade contra situações de perigo publico iminente. A requisição,
porém, não será legitima se não configurar a situação de perigo.
A indenização pelo uso de bens e serviços é condicionada, pois o proprietário deverá fazer jus
à indenização se a atividade estatal lha tiver provocado danos. Caso não haja danos não
haverá indenização devida. A indenização será sempre posteriori.
A prescrição da indenização consuma-se em cinco anos contado a partir do momento em que
se inicia o efetivo uso do bem pelo Poder Público.
3.3 Instituição e extinção
Depois de verificada a situação de risco iminente, a requisição pode ser decretada, não
dependendo de qualquer decisão judicial.
Quando houver a necessidade da situação de perigo iminente o ato da requisição é vinculado,
pois o agente administrativo não pode praticar se ausente esse pressuposto. Porém na
situação de perigo público pode ser avaliada pelo agente administrativo reconhecendo,
portanto o poder jurídico de fixá-la como resultado de valoração de caráter iminentemente
administrativo. Porém este ato poderá ser invalidado pelo judiciário por vicio de legalidade.
A extinção da requisição se dará depois de desaparecer a situação de perigo público
eminente.
3.4 Característica
·É direito pessoal da Administração;
·Seu pressuposto é o perigo público iminente;
·Incide sobre bens imóveis, móveis e serviços;
·Caracteriza-se pela transitoriedade;
·A indenização se houver é ulterior.
4 OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
A ocupação temporária é instituto típico de utilização de propriedade imóvel, pois seu objetivo
é de permitir que o Poder Público deixe alocados, em algum terreno desocupado, máquinas,
equipamentos, barracões de operários pro pequeno espaço de tempo. Será, portanto a forma
de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio
de apoio a execução de obras e serviços públicos.
Como exemplo de ocupação temporária a utilização de terrenos particulares perto de
estradas, utilizados para alocação transitória de máquinas, equipamentos de serviços, etc. A
ocupação temporária de escolas, clubes e outros estabelecimentos privados por ocupação
das eleições.
4.1 Fundamentos
Além da função social, do art. 5º, XXIII e 170, III, CF, pode-se considerar como fundamento
especifico o art. 36 do Decreto-lei nº 3365/41, que dispões que é permitida a ocupação
temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não-edificados, vizinhos
às obras e necessários para a sua realização.
4.2 Modalidades e indenização
A ocupação temporária possui duas modalidades. A primeira é a ocupação temporária para
obras públicas vinculadas ao processo de desapropriação prevista no art. 36 do Decreto-lei
3365. A outra modalidade é a ocupação temporária para as demais obras e para os serviços
públicos em geral, sem qualquer vinculo com o processo de desapropriação executado pelo
Estado.
A indenização implicará o dever do Estado de indenizar o proprietário pelo uso do imóvel, pois
se consuma por período de tempo mais extenso, gerando o dever indenizatório. Já na
ocupação desvinculada da desapropriação em principio não haverá indenização, porém esta
será devida se o uso acarretar comprovado prejuízo ao proprietário.
A prescrição ocorre em cinco anos da pretensão para que o proprietário postule indenização
pelos prejuízos decorrentes da ocupação temporária.
4.3 Extinção
A extinção da ocupação temporária se dará se a ocupação visa a consecução de obras e
serviços públicos, a desocupação da propriedade será após concluída a atividade pública. Se
o Poder Público extrapolar os limites legais de ocupação, sua conduta será abusiva e
suscetível de invalidação via judicial.
4.4 Características
As características da ocupação temporária são:
·Cuida-se de direito de caráter não-real;
·Só incide sobre a propriedade móvel;
·Tem caráter de transitoriedade;
·A situação constitutiva da ocupação é a necessidade de realização de obras e serviços
públicos normais;
·A indenizabilidade varia de acordo com a modalidade de ocupação: se for vinculada à
desapropriação, haverá dever indenizatório, e se não for, inexistirá em regra esse dever, a
menos que haja prejuízos para o proprietário.
5 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS
As limitações administrativas são determinações de caráter geral, que o Poder Público impõe
aos proprietários indeterminadas obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim
de condicionar as propriedades ao atendimento da função social.
Por obrigações positivas, pode se citar a imposição da limpeza de terreno. A obrigação
negativa pode ser o caso de construir além de determinado nº de pavimentos. E a obrigação
permissiva são aquelas em que o proprietário tem que tolerar a ação administrativa, como o
ingresso de agentes da vigilância sanitária.
Nas limitações administrativas, o Poder Público pretende condicionar as propriedades a
função social que é exigida.
Algumas limitações administrativas têm origem em lei e atos de natureza urbanística e são
regulamentadas pela CF nos arts. 182 e 183 e pela Lei n.º 10.257/01, que institui diversos
instrumentos que se configuram como limitações administrativas. Algumas dessas limitações
são o parcelamento e edificação compulsória, direito de perempção municipal e o estudo de
impacto de vizinhança.
5.1 Natureza jurídica
O primeiro aspecto da natureza das limitações é que os atos impõem obrigações, a
manifestação volitiva do Poder Público pode ser consubstanciada por leis ou por atos
normativos. O segundo aspecto é distinguir a limitação e a restrição do direito. A restrição é o
exercício em si das faculdades inerentes ao conteúdo do direito e a limitação o próprio direito
d propriedade, que tem sua dimensão jurídica condicionada pelas limitações impostas no
ordenamento jurídico.
Portanto a natureza jurídica das limitações são os atos administrativos ou legislativos ou
administrativos de caráter geral que dão o contorno do próprio direito de propriedade.
5.2 Fundamentos
Como a propriedade deve atender a sua função social e o interesse público prevalece sobre o
particular, o fundamento da limitação também será o art. 5º, XXIII, 170, III da CF.
Porém as limitações administrativas também têm como fundamento o exercício do poder de
policia, restringindo e condicionando a liberdade e a propriedade, visando o interesse da
coletividade.
Sendo assim as limitações estão previstas em lei ou em atos normativos fundados em lei,
com o intuito do bem-estar comum.
5.3 Indenização
As limitações em regra geral não geram indenizações, em favor dos proprietários, pois não
haverá prejuízos individualizados, mas sacrifícios que se deve obrigar os membros da
coletividade em favor desta.
Só haverá indenização quando o Estado ao impor limitações gerais, cause prejuízos a
determinados proprietários em virtude de conduta administrativa. Surgindo, portanto vicio na
conduta do Estado.
5.4 Características
São características das limitações:
·São atos legislativos ou administrativos de caráter geral;
·Tem caráter de definitividade;
·O motivo das limitações administrativas é constituído pelos interesses públicos abstratos;
·Ausência de indenizabilidade.
6 TOMBAMENTO
O tombamento é a forma de interesse da propriedade, em que o Poder Público protege o
patrimônio cultural brasileiro. O Estado irá intervir na propriedade privada para proteger o
patrimônio cultural, com objetivo de preservar a memória nacional.
O proprietário, portanto, não poderá por seu interesse egoístico usar e fruir livremente seus
bens, se este estiver entrelaçado ao interesse público por fatores de ordem histórica, artística,
cultural, científica, turista e paisagista. Mesmo permanecendo na propriedade particular, estes
bens, passam a ser protegidos pelo Poder público, que impõe algumas restrições quanto ao
uso pelo proprietário.
A maioria dos bens tombados são imóveis que retratam arquitetura de épocas passadas em
nossa história. É possível o tombamento de bairros e cidades que retratam aspectos culturais
do passado.
6.1 Fonte normativa
A CF protege os bens de interesse cultural, impondo ao Estado o dever de garantir a todos o
exercício dos direitos culturais e acesso as fontes da cultura nacional. E também define o
patrimônio cultural brasileiro, composto de bens materiais e imateriais, a exata compreensão
dos vários aspectos ligados aos grupos formadores da sociedade brasileira.
No art. 216, §1º, da CF dispõe que o Poder Público, com a colaboração da comunidade,
promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação e de outras formas de acautelamento e
preservação.
6.2 Fundamento
Ao tombamento será invocado os arts. 5º, XXIII e 170, III da CF. Como a defesa do patrimônio
cultural é matéria de interesse geral da coletividade. O tombamento é fundado na
necessidade de adequação da propriedade a função social.
6.3 Objeto
O tombamento incide sobre bens móveis e imóveis. O art. 1º do Decreto Lei nº 25/37, define
como patrimônio histórico e artístico nacional os bens móveis e imóveis existentes no país.
Os bens suscetíveis de tombamento são aqueles que traduzam aspectos de relevância para a
noção de patrimônio histórico e artístico.
6.4 Natureza jurídica
O tombamento é instrumento especial de intervenção restritiva do Estado na propriedade
privada. Tem natureza concreta e especifica, configurando como uma restrição de uso de
propriedade determinada.
Constitui, portanto, ato administrativo que exige todos os elementos necessários para conferir-
lhe carga de legalidade.
6.5 Espécies
O tombamento pode ser dividido em consideração a manifestação de vontade ou a eficácia do
ato. Quando se tratar de manifestação de vontade, o tombamento pode ser voluntário quando
o proprietário consente o tombamento, seja este através de pedido que ele mesmo formula ao
Poder Público ou se houver concorda com a notificação que lhe é dirigida no sentido da
inscrição do bem. E compulsório quando o Poder Público inscreve o bem como tombado,
apesar da resistência e do inconformismo do proprietário.
E quando se tratar de eficácia de ato poderá ser provisório quando estiver em curso o
processo administrativo, instaurado pela notificação e definitivo depois que concluir, o Poder
Público procede à inscrição do bem no livro de tombo.
6.6 Desfazimento
O tombamento é possível ser desfeito, o poder Público, de oficio ou em razão de solicitação
do proprietário ou de outro interessado, pode julgar desaparecido o fundamento que deu
suporte ao ato. Sendo assim, o efeito será o desfazimento do ato, cancelando o ato de
inscrição.
6.7 Efeitos
O tombamento é a restrição ao uso da propriedade privada e esse fato deve ser levado a
registro no Oficio de Registro de Imóveis, sendo averbado ao lado da transcrição do imóvel.
Se o bem for alienado, o adquirente tem a obrigação de levar ao Registro de Imóveis a
escritura pública ou o termo do contrato, tendo 30 dias para fazê-lo sob pena de multa
correspondente a dez por cento do valor do negócio jurídico.
Ao proprietário ou ao titular de eventual direito fica vedado o uso, destruir, demolir ou mutilar o
bem tombado. E somente poderá reparar pintar ou restaurar com prévia autorização. O
proprietário terá o dever de conservar o bem tombado, conservando-o em suas características
culturais.
A vizinhança do prédio tombado ficará restrita de fazer qualquer tipo de construção que
impeça ou reduza a visibilidade em relação ao prédio sob proteção, bem como colocar
cartazes ou anúncios, sem autorização de autoridade competente.
O proprietário antes de alienar o bem tombado, deverá notificar a União, o Estado e o
Município para exercerem dentro de 30 dias o direito de preferência. A condição de bem
tombado, não impede ao proprietário de gravá-lo livremente através de penhor, anticrese ou
hipoteca.
O tombamento não gera nenhum tipo de indenização ao proprietário, pois apenas obriga este
a manter o bem dentro de suas características. Somente se o proprietário comprovar que o
ato do tombamento causou algum prejuízo é que fará jus a indenização.
6.8 Controle
O tombamento se sujeita a controle, que será exercido pelo presidente da entidade pública
cultural ou pelo Presidente da República. Este poderá ser de legalidade quando se vislumbrar
vício relativo aos requisitos de validade do ato, como a competência, a forma, a finalidade. E
de conveniência quando por razões de interesse público aferíveis apenas pela Administração,
for rejeitada a proposta de tombamento ou for cancelado o próprio ato de tombamento.
O controle poderá ser judicial, quando cingir-se a apreciação de questões concernentes à
legalidade do ato.
7 DESAPROPRIAÇÃO
Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para
si a propriedade de terceiro, em razões de utilidade pública ou de interesse social,
normalmente mediante o pagamento de indenização. Por ser um procedimento de direito
público retrata a existência de uma seqüência de atos e atividades do Estado e do
proprietário, ocorrido administrativa ou judicialmente.
A desapropriação tem como objetivo a transferência do bem desapropriado para o acervo o
expropriante, e só pode ser alcançado por motivos de utilidade pública ou interesse social.
Portanto só se pode considerar legitima se estiverem seus pressupostos utilidade pública,
necessidade pública e o interesse social.
A utilidade pública ocorre quando a transferência do bem se afigura conveniente para a
Administração. A necessidade pública é aquela que decorre de situações de emergência, cuja
solução exija a desapropriação do bem. E o interesse social são as hipóteses de função
social, o Poder Público, tem objetivo de neutralizar de alguma forma às desigualdades
coletivas, como por exemplo, a reforma agrária.
O art. 5º XXIV estabelece que a lei estabelecerá o procedimento de desapropriação por
necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização
em dinheiro, ressalvados os casos previstos na CF. Deve se destacar ainda o Decreto Lei
n.º3.365/41, considerada a lei geral das desapropriações por utilidade pública. E a Lei n.º
4131/62 que define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua
aplicação.
A desapropriação poderá ter como objeto qualquer bem móvel ou imóvel dotado de valoração
patrimonial. O art. 2º do Decreto-lei 3.365/41 consigna que todos os bens podem ser
desapropriados pelas entidades da federação. Inclui-se os bens móveis e imóveis , corpóreos
e incorpóreos.
Há algumas situações em que é impossível a desapropriação. As impossibilidades jurídicas
que referem a bens que a própria lei considera insuscetíveis de determinado tipo de
desapropriação e podem ser impossibilidades materiais, que alguns bens por sua própria
natureza se tornam inviáveis de ser desapropriados.
A desapropriação de bens públicos é possível, porém possui alguns limites e condições. A
possibilidade expropriatória pressupõe a direção vertical das entidades federativas: a União
pode desapropriar bens dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O Estado podem
desapropriar bens do Município. Sendo assim , os bens da União são inexpropriados e os
Municípios não podem expropriar sobre pessoas federativas.
Em regra geral os bens os bens desapropriados devem se integra ao patrimônio Público e
podem ser definitiva quando tiver utilização para o próprio Poder Público e provisória quando
apesar do bem ter sido desapropriado pelo Poder Público, este o tiver feito para possibilitar
sua utilização e desfrute por terceiro. Desses casos provisórios são: a desapropriação por
zona; urbanística; interesse social; confisco.
O procedimento de desapropriação possui duas fases. A fase declaratória onde o Poder
Público manifesta sua vontade de futura desapropriação. E a fase executória quando adotam
as providências para consumar a transferência do bem. O decreto expropriatório tem
caducidade de cinco anos, se a desapropriação não for efetivada mediante acordo ou
judicialmente.
A indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. Por indenização justa entende-se que é
aquela real e efetiva no valor do bem. Para que se configure a justiça no pagamento da
indenização, deve abranger não só o valor real e atual do bem expropriado, como também os
danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade. Inclui também
os juros moratórios e compensatórios, a atualização monetária, as despesas judiciais e os
honorários advocatícios.
A desapropriação por reforma agrária, a indenização será paga através de títulos da divida
agrária, com clausula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de vinte anos a partir
do segundo ano de emissão.
8 CONCLUSÃO
O Estado poderá intervir na propriedade privada toda vez que se tratar de interesse público,
iminente perigo público ou utilidade pública. Através do principio da supremacia do interesse
público e da função social da propriedade o Poder Público poderá intervir na propriedade para
a satisfação do interesse coletivo.
Como forma de intervenção a servidão administrativa ocorrerá quando o Poder Público
necessitar de utilizar a propriedade imóvel para fins de execução de obras e serviços de
interesse público. Já a requisição será utilizada quando o Estado necessitar uso de bens
moveis, imóveis ou serviços particulares em situação de perigo iminente a população.
A ocupação temporária se dará quando por motivos de execução de obras e serviços o Poder
Público precisar usar a propriedade imóvel, para meios de guardar máquinas, acampamentos,
etc. Esta modalidade tem tempo, pois somente poderá ser utilizada no tempo necessário para
a obra.
O Poder Público também intervirá através das limitações, pois mesmo a Constituição
garantindo o direito à propriedade, o proprietário deverá seguir os limites impostos pelo
Estado, como a obrigação positiva, negativa ou permissiva.
O tombamento será a intervenção pela qual o Poder Público protege o patrimônio cultural. O
proprietário não poderá usufruir livremente de sua propriedade tombada se não for por
interesse público.
E por último a intervenção estatal por meio de desapropriação, onde o Estado transfere para
si propriedade de terceiro em razão de utilidade pública ou interesse social. O pagamento da
indenização nesta modalidade deve ser justa, prévia e em dinheiro.
Sendo assim o Estado possui formas de intervenção sobre a propriedade privada, porém para
estas devem-se analisar os fundamentos e atender aos requisitos, para não as torna-las atos
não movidos pelo interesse público.
Controle da administração pública Diogo Dias Ramis
Resumo: O presente artigo tem como objetivo discorrer brevemente sobre o controle da administração pública, seu conceito e classificações. O controle da administração pública é de grande importância no ordenamento jurídico brasileiro, tendo como objetivo sustentar a sua atuação em conformidade com os Princípios Constitucionais e com normas encontradas nos atos normativos.
Palavras-chave: Administração Pública; Controle; Classificação; Controle Judicial.
Sumário: 1. Conceito de controle da administração pública. 2. Classificação das formas de controle da administração pública. 2.1. Conforme a origem. 2.1.1. Controle interno. 2.1.2. Controle externo. 2.1.3. Controle externo popular. 2.2. Conforme o momento do exercício. 2.2.1. Controle prévio ou preventivo (a priori). 2.2.2. Controle concomitante. 2.2.3. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori). 2.3. Quanto ao aspecto controlado. 2.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade. 2.3.2. Controle de mérito. 2.4. Quanto à amplitude. 2.4.1. Controle hierárquico. 2.4.2. Controle finalístico. 3. Controle judicial da administração pública. 3.1. Meios de controle judiciário. 3.1.1. Habeas corpus. 3.1.2. Habeas data. 3.1.3. Mandado de segurança individual. 3.1.4. Mandado de segurança coletivo. 3.1.5. Ação popular. 3.1.6. Ação civil pública. Referências
1. CONCEITO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para iniciar o entendimento de o que é o controle da administração pública, cabe se utilizar do conceito da palavra controle, em tema de administração pública, utilizado pelo Professor Hely
Lopes Meirelles, dizendo que controle “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Já se utilizando deste conceito, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o controle da administração pública dizendo que esta é tanto o poder como o dever, que a própria Administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa. É o controle que o Poder Executivo – e os outros órgãos administrativos dos demais Poderes – tem sobre suas próprias atividades, tendo como intenção a legitimidade de seus atos, mantê-los dentro da lei, a defesa dos direitos dos administrados e a conduta adequada de seus agentes.
Assim, chega-se ao conceito mais simples de Fernanda Marinela, que explana o controle da administração como “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos para a fiscalização e revisão de toda atividade administrativa”.
Cabe ressaltar que o controle da administração é exercitável em todos e por todos os Poderes do Estado, devendo-se estender à toda atividade administrativa e todos seus agentes.
Qualquer atuação administrativa estará condicionada aos princípios expressos no artigo 37 da Constituição Federal. Porém, não há um capítulo ou título específico, nem um diploma único que discipline o controle da administração. Por outro lado, a existência de diversos atos normativos colaboram com regras, modalidades, instrumentos, órgãos, etc. para a organização desse controle.
Portanto, este controle é extremamente necessário para se garantir que a administração pública mantenha suas atividades sempre em conformidade com os referidos princípios encontrados na Constituição e com as regras expressas nos atos normativos – tornando legítimos seus atos – e afastá-los da nulidade.
2. CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Existem diversos tipos e formas de controlar a administração pública. Estes variam conforme o Poder, órgão ou autoridade que o exercitará, ou também pelo sua fundamentação, modo e momento de sua efetivação.
A classificação das formas de controle se dará, portanto, conforme: sua origem; o momento do exercício; ao aspecto controlado; à amplitude.
2.1. Conforme a origem
2.1.1. Controle interno
O controle interno é aquele que é exercido pela entidade ou órgão que é o responsável pela atividade controlada, no âmbito de sua própria estrutura. O controle que as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um órgão público é considerado um controle interno. Segundo Marinela, todo superior hierárquico poderá exercer controle administrativo nos atos de seus subalternos, sendo, por isso, responsável por todos os atos praticados em seu setor por servidores sob seu comando.
Sempre será interno o controle exercido no Legislativo ou no Judiciário por seus órgãos de administração, sobre seus servidores e os atos administrativos praticados por estes.
A Constituição Federal, em seu artigo 74, determina que deverá ser mantido pelos Poderes sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens mínimos que este controle deverá ter como objeto, conforme exposto abaixo:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”
Em seu parágrafo primeiro, fica estabelecido que “Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”. Ou seja, se torna obrigatório a denúncia de qualquer irregularidade encontrada para o TCU.
2.1.2. Controle externo
O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado”. Este mesmo autor utiliza como exemplo a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.
2.1.3. Controle externo popular
Já que a administração sempre atua visando o interesse público, é necessário a existência de mecanismos que possibilitem a verificação da regularidade da atuação da administração por parte dos administrados, impedindo a prática de atos ilegítimos, lesivos tanto ao indivíduo como à coletividade, e que também seja possível a reparação de danos caso estes atos de fato se consumem.
O exemplo mais comum de controle externo popular é o previsto no artigo 31, §3º, da Constituição Federal, que determina que as contas dos Municípios fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. Não existindo lei específica sobre o assunto, o controle poderá ser feito através dos meios processuais comuns, como, por exemplo, o mandado de segurança e a ação popular.
2.2. Conforme o momento do exercício
2.2.1. Controle prévio ou preventivo (a priori)
Se chama prévio o controle exercido antes do início ou da conclusão do ato, sendo um requisito para sua eficácia e validade. É exemplo de controle prévio quando o Senado Federal autoriza a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios a contrair empréstimos externos. Outro exemplo apresentado por Hely Lopes Meirelles é o da liquidação da despesa para oportuno pagamento.
2.2.2. Controle concomitante
É o controle exercido durante o ato, acompanhando a sua realização, com o intento de verificar a regularidade de sua formação. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo expõem como exemplos do controle concomitante a fiscalização da execução de um contrato administrativo e a realização de uma auditoria durante a execução do orçamento, entre outros.
2.2.3. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori)
Considera-se subsequente ou corretivo, o controle exercido após a conclusão do ato, tendo como intenção, segundo Fernanda Marinela, “corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia, a exemplo da homologação na licitação”. Alexandrino e Paulo ainda constatam que o controle judicial dos atos administrativos, por via de regra é um controle subsequente.
2.3. Quanto ao aspecto controlado
2.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade
É este tipo de controle que verifica se o ato foi praticado em conformidade com a lei; nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem”.
O controle de legalidade e legitimidade não só verifica apenas a compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal positivada, mas também deverá ser apreciado os aspectos relativos à observância obrigatória da dos princípios administrativos.
Poderá ser exercido tanto pela própria administração que praticou o ato (que configurará um controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judiciário, no exercício de sua função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo em casos previstos na Constituição.
Nas palavras de Alexandrino e Paulo, “como resultado do exercício do controle de legalidade pode ser declarada a existência de vício no ato que implique a declaração de sua nulidade”.
O ato será declarado nulo nos casos em que existir ilegalidade neste, e poderá ser feita pela própria Administração, ou pelo Poder Judiciário. A anulação terá efeito retroativo, desfazendo as relações resultantes dele.
Com a edição da Lei nº 9.784/99, além de um ato poder ser válido ou nulo, passou a ser admitida a convalidação do ato administrativo defeituoso, quando este não acarretar lesão ao interesse público ou a terceiros.
2.3.2. Controle de mérito
O controle de mérito tem como objetivo a verificação da eficiência, da oportunidade, da conveniência e do resultado do ato controlado. Conforme Hely Lopes Meirelles, “a eficiência é comprovada em face do desenvolvimento da atividade programada pela Administração e da produtividade de seus servidores”.
Ele normalmente é de competência do próprio Poder que editou o ato. Todavia, existem casos expressos na Constituição em que o Poder Legislativo deverá exercer controle de mérito sobre atos que o Poder Executivo praticou, caso este previsto no artigo 49, inciso X:
“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (...)
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;”
Segundo grande parte da doutrina, não cabe ao Poder Judiciário exercer esta revisão, para não violar o princípio de separação dos poderes. Quando o Poder Judiciário exerce controle sobre atos do Executivo, o controle será sempre de legalidade ou legitimidade.
Entretanto, pelo fortalecimento dos princípios fundamentais da administração como o da moralidade e eficiência, e os princípios constitucionais implícitos da razoabilidade e da proporcionalidade, existe atualmente, nas palavras de Alexandrino e Paulo, “uma nítida tendência à atenuação dessa vedação ao exercício, pelo Poder Judiciário, do controle de determinados aspectos de alguns atos administrativos, que costumavam ser encobertos pelo conceito vago de „mérito administrativo‟”.
Portanto, hoje em dia o Poder Judiciário pode invalidar um ato administrativo de aplicação de uma penalidade disciplinar, por considerar a sanção desproporcional ao motivo que a causou, por exemplo. Quando o Judiciário se utiliza do controle de mérito, ele está declarando ilegal um ato que estará ferindo os princípios jurídicos básicos, como no exemplo acima, o da razoabilidade. Cabe também lembrar que o Judiciário não poderá revogar o ato administrativo, e sim apenas anulá-lo.
2.4. Quanto à amplitude
2.4.1. Controle hierárquico
O controle hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, é aquele “que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores”. O controle é hierárquico sempre que os órgãos superiores (dentro de uma mesma estrutura hierárquica) têm competência para controlar e fiscalizar os atos praticados por seus subordinados.
Esta forma de controle é sempre um controle interno, típico do Poder Executivo, mas que também existe nos demais poderes. Nas palavras do professor Gustavo Mello, “existe controle hierárquico em todos os poderes, quanto às funções administrativas, de acordo com a escala hierárquica ali existente, mas não há nenhum controle hierárquico entre Poderes distintos, vez que os três Poderes são independentes entre si”. Um exemplo de controle hierárquico é o diretor de uma secretaria controlando o ato de seu serventuário.
O controle hierárquico é irrestrito e não depende de alguma norma específica que o estabeleça ou o autorize. Graças a este controle que se pode verificar os aspectos relativos à legalidade e ao mérito de todos atos praticados pelos agentes ou órgãos subordinados a determinado agente ou órgão.
2.4.2. Controle finalístico
É o controle que é exercido pela Administração Direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta. É um controle que depende de lei que o estabeleça, determine os
meios de controle, as autoridades responsáveis pela sua realização, bem como as suas finalidades.
Em casos excepcionais (casos de descalabro administrativo), poderá a Administração Direta controlar a indireta independentemente de regulamentação legal. É a chamada tutela extraordinária.
Ele não se submete a hierarquia, visto que não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o órgão controlador. Segundo Hely Lopes Meirelles, “é um controle teleológico, de verificação do enquadramento da instituição no programa geral no Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções estatuárias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada”.
3. CONTROLE JUDICIAL DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA
O controle judiciário ou judicial é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do próprio Judiciário – quando este realiza atividade administrativa.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, graças a adoção do sistema da jurisdição una, fundamentado no artigo 5º, inciso XXXV da Constituição Federal, no direito brasileiro, o Poder Judiciário deverá apreciar qualquer lesão ou ameaça a direito, mesmo que o autor da lesão seja o poder público.
Este tipo de controle é exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem como intuito unicamente a verificação da legalidade do ato, verificando a conformidade deste com a norma legal que o rege.
Conforme Alexandrino e Paulo, os atos administrativos podem ser anulados mediante o exercício do controle judicial, mas nunca revogados. A anulação ocorrerá nos casos em que a ilegalidade for constatada no ato administrativo, podendo a anulação ser feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, e terá efeitos retroativos, desfazendo as relação resultantes do ato. Entretanto, de acordo com os mesmos autores, a regra de o ato nulo não gerar efeitos “há que ser excepcionada para com os terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relação a esses, em face da presunção de legitimidade que norteia toda a atividade administrativa, devem ser preservados os efeitos já produzidos na vigência do ato posteriormente anulado”.
No que concerne aos limites do controle do Poder Judiciário, este não deverá invadir os aspectos que são reservados à apreciação subjetiva da Administração Pública, conhecidos como o mérito (oportunidade e conveniência). Neste ponto, a doutrina se divide ao analisar qual é o limite que a apreciação judicial poderá chegar: Alexandrino e Paulo consideram que “o Judiciário não pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo administrador (resultado de sua valoração de oportunidade e conveniência administrativas) dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mérito administrativo, desde que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei”, já Di Pietro considera que “não há invasão de mérito quando o Judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário”.
O Poder Judiciário sempre poderá, portanto, anular atos administrativos, vinculados ou discricionários, desde que provocado, que apresentem vícios de ilegalidade ou ilegitimidade. Existem diversos meios de controle dos atos da Administração, sendo alguns acessíveis a
todos os administrados, e outros restritos a legitimados específicos. Estes meios serão expostos a seguir.
3.1. Meios de controle judiciário
De acordo com Hely Lopes Meirelles, os meios de controle judiciário “são as vias processuais de procedimento ordinário, sumaríssimo ou especial de que dispõe o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ilegal em ação contra a Administração Pública”.
3.1.1. Habeas corpus
O habeas corpus tem como objetivo proteger o direito de locomoção. Gustavo Mello ensina que este “será concedido sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder”.
Este instrumento poderá ser impetrado por qualquer pessoa (não necessita de advogado) quando seu direito de ir, vir e ficar for prejudicado por alguém, tanto uma autoridade pública quanto um particular estranho à Administração. Ele é gratuito, conforme disposto no artigo 5º, inciso LXXVII e se encontra previsto no inciso LXVIII deste mesmo artigo:
“LXVIII - conceder-se-á "habeas-corpus" sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;”
3.1.2. Habeas data
O habeas data é o instrumento constitucional que será concedido para assegurar à pessoa física ou jurídica o conhecimento de informações contidas em registros concernentes ao postulante e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para retificação de dados pessoais. A Lei nº 9.507/97, acrescentou mais uma hipótese em seu artigo 7º, inciso III, garantindo também “para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável”.
Deve-se lembrar que esse remédio constitucional tem como objetivo garantir que a pessoa tenha conhecimento de quais informações sobre sua própria pessoa constam de algum banco de dados, bem como para retificá-las, caso tenha interesse. O habeas data não serve para garantir o direito de obter uma informação qualquer, mesmo sendo de seu interesse particular, mas que não se refira à sua vida pessoal.
O habeas data será cabível, conforme o STJ consagrou em sua Súmula nº 2, após a recusa por parte da autoridade administrativa em fornecer a informação indesejada.
3.1.3. Mandado de segurança individual
O mandado de segurança é o meio constitucional que será concedido sempre para proteger um direito líquido e certo, que não seja amparado por habeas corpus e habeas data, lesado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Segundo Hely Lopes Meirelles, “Destina-se a coibir atos ilegais de autoridade que lesam direito subjetivo, liquido e certo, do impetrante”.
O prazo para impetrar o mandado de segurança é de 120 dias contados após o conhecimento do ato a ser impugnado. É um prazo decadencial, onde não se admite interrupção nem
suspensão. Este meio constitucional não será cabível nas hipóteses de: direitos amparados pelo habeas corpus e habeas data; para corrigir lesão decorrente de lei em tese (conforme preceitua a Súmula nº 266 do STF); ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de caução; decisão judicial que caiba recurso com efeito suspensivo; e de decisão judicial transitada em julgado.
Esse remédio constitucional admite a suspensão liminar do ato, e a ordem, quando concedida, tem efeito mandamental e imediato, não podendo ser impedida sua execução por nenhum recurso comum, exceto pelo Presidente do Tribunal competente para apreciar a decisão inferior.
3.1.4. Mandado de segurança coletivo
Esse tipo de mandado de segurança surgiu com a Constituição Federal de 88, em seu artigo 5º, inciso LXX, que determina:
“LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;”
De acordo com Gustavo Mello, “cabe ressaltar que as entidades relacionadas na alínea b só podem defender os interesses de seus „membros ou associados‟, enquanto os partidos políticos defendem os interesses da população.”
3.1.5. Ação popular
A ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. Ela é utilizável por qualquer de seus membros, exercendo seus direitos cívicos e políticos. Não tem como intenção proteger direito próprio do autor, mas sim interesses de toda a comunidade. Ela poderá ser utilizada de forma preventiva ou de forma repressiva contra a atividade administrativa lesiva do patrimônio público.
Ela poderá ser proposta por qualquer cidadão, ou seja, o brasileiro nato ou naturalizado, que está no gozo de seus direitos políticos, apto a votar e ser votado. Caso derrotado na ação, o autor não será obrigado a pagar custas judiciais ou indenizar a parte contraria, visto que a ação visa proteger um interesse público, e não o seu interesse individual, salvo se o autor houver movido a ação de má-fé.
A ação popular se encontra prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal:
“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”;
Em caso de desistência da ação por parte do autor, como esta se trata de um interesse público, poderá haver o prosseguimento da ação pelo Ministério Público ou por outro cidadão.
3.1.6. Ação civil pública
Nas palavras de Alexandrino e Paulo “a ação civil pública visa reprimir ou impedir lesão a interesses difusos e coletivos, como os relacionados à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, do consumidor, etc.”. Ela nunca deverá ser proposta para defesa de direitos individuais, e não se destina a reparar prejuízos causados a particulares pela conduta comissiva ou omissiva do réu.
O doutrinador Gustavo Mello considera que essa ação “não é especificamente uma forma de controle da Administração, vez que tem como sujeito passivo qualquer pessoa, pública ou privada, que cause o referido dano; eventualmente, essa pessoa poderá ser da Administração Pública”.