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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Guatemala, 1 de mayo de 2015

La crisis de La saT y eL rescaTe de La

poLíTica fiscaL guaTemaLTeca

Foto: Carlos Rueda

El pasado jueves 16 de abril, al filo del medio día, la opinión pública guatemalteca escucha-ba estupefacta la noticia sobre

una diversidad de capturas, incluyendo a los dos más prominentes jerarcas de la Superintendencia de Administración

con viejas estructuras aduaneras de rai-gambre militar, tal es el caso del conoci-do Francisco Javier Ortiz, alias “Teniente Jerez”.

La investigación estuvo liderada por la Comisión Internacional Contra la Im-punidad en Guatemala –CICIG– y la Fiscalía Especial contra la Impunidad –FECI- del Ministerio Público; los resul-tados han desencadenado una de las crisis institucionales y políticas de mayor impacto en la historia de la democracia guatemalteca.

Las repercusiones de este proceso son diversas y su desenlace tiene im-portantes impactos en lo económico, lo social y lo político. En la sociedad civil guatemalteca, principalmente en la re-gión metropolitana y en las ciudades intermedias más importantes, se ha desencadenado un movimiento de con-vergencias ciudadanas indignado por la degradación moral de la denominada “clase política” guatemalteca.

Diferentes centros de pensamiento, incluyendo FLACSO-Guatemala, se han

Las capturas de una red mafiosa y sus repercusiones poLíticas

nota editorial

La crisis de la sat y la necesidad de rescatar la política fiscal guatemalteca

Edgar BalsElls

En una coyuntura marcada por la próxima convocatoria a elecciones en Guatemala por parte del Tribunal Su-premo Electoral (TSE), y por la presión de la comunidad internacional y de la sociedad civil para solicitar la prórro-ga por dos años más al mandato de la Comisión Internacional contra la Impu-nidad en Guatemala (CICIG), se hace pública una investigación conjunta entre este último y el Ministerio Público que evidencia la existencia de una estructura criminal vinculada con el contrabando y la evasión del pago de impuestos reales en la importación de mercancías.

La investigación que duró casi un año, involucra a funcionarios públicos al más alto nivel, entre los cuales destacan un jefe y un ex jefe de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y el

secretario privado de la Vicepresidencia, quien se encuentra prófugo de la justi-cia. Más allá de lo alarmante y grave del caso, nuevamente sale a discusión la debilidad del Estado, no solo por su pre-cariedad para financiar sus funciones de acuerdo con lo que marca la Constitu-ción de la República, sino también por el hecho de ser presa de esas estructuras paralelas que redireccionan el accionar público y que dieron sentido a que una instancia como la CICIG funcionara en el país.

Viene ahora el momento de que rindan cuentas ante la justicia quienes están involucrados y de generar propuestas para fortalecer el Estado y recuperar la institucionalidad pública en beneficio de la población, principalmente de aquella que se encuentra relegada de la inver-

sión pública para el desarrollo. En tal sentido, el dialogo que hoy presentamos discute la necesidad de rescatar la polí-tica fiscal del país y propone la creación de una mesa de discusión técnica y polí-tica amplia, que permita no solo abordar la crisis institucional, sino también apro-vechar la oportunidad para introducir los correctivos necesarios para una mejor recaudación fiscal. Las manifestaciones de descontento popular que se observan en el país, son un llamado de atención de que ha llegado el tiempo de cambiar el rumbo del Estado y el momento opor-tuno para hacerlo es ahora; empezar por la SAT es muy oportuno.

Dr. Virgilio ReyesDirector

FLACSO-Guatemala

Tributaria –SAT– de este período de go-bierno: los licenciados Carlos Muñoz y Omar Franco, quienes a la fecha conti-núan detenidos.

Las acusaciones incluyeron al hasta en esos momentos Secretario Priva-do de la Vicepresidencia de la Repú-

blica, Juan Carlos Monzón, y a otros funcionarios pú-blicos, así como personas rela-cionadas con ne-gocios privados vinculados con el sistema aduane-

ro nacional.La estructura ile-

gal, denominada “La Línea”, incluía tam-

bién al Gerente de Re-cursos Humanos de la SAT,

licenciado Gustavo Morales, al Secretario General del sindicato

de dicha institución, Anthony Se-gura, y a diversos personajes ligados

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venido reuniendo alrededor de diferen-tes talleres, foros y programas mediáti-cos, y coinciden en señalar que lo que existe en estos momentos en Guate-mala es una crisis de legitimidad y de desconfianza de la población hacia las instituciones.

Preocupa, además, el deterioro de la moral del contribuyente, principalmente de los empresarios pequeños y medios, y de los trabajadores en situación de de-pendencia, quienes fueron los sectores más golpeados luego de las modificacio-nes tributarias, principalmente respecto al Impuesto Sobre la Renta –ISR–, de-cretadas al principio de la gestión del gobierno del Partido Patriota.

La atención al tema del rescate de las finanzas públicas resulta vital para la discusión de los intereses colectivos futuros de la sociedad guatemalteca, en virtud de que este importante campo de la actividad económica se constituye en el principal estabilizador ante cualquier crisis financiera o económica y, además, es el motor impulsor del crecimiento económico, de acuerdo con los nuevos postulados de la política económica con-temporánea.

¿aL rescate de La sat o de La poLítica fiscaL?

Durante la segunda quincena de abril, las miradas de la opinión pública estu-vieron centradas en el Directorio de la SAT, esperando una respuesta de sus

principales responsables en torno a la crisis institucional generada. Por fin, su Presidente, quien es a la vez el Ministro de Finanzas, vertió declaraciones impor-tantes, alertando de sus temores sobre una caída tributaria, y anunciando la re-organización de la SAT, en una primera fase.

Tanto el Ministro, como otros expertos que han salido a la palestra con primeras propuestas, anticipan diversos procesos en torno a la SAT y, por el momento, no se sabe a ciencia cierta si será una “re-organización”, “reestructuración” o bien, se anticipan cambios legales a los regla-mentos internos de la institución.

Por su parte, el Directorio ha comenza-do a hacer las primeras evaluaciones de intendentes y gerentes, y los primeros cálculos en relación con las futuras re-caudaciones del Impuesto al Valor Agre-gado a las importaciones y los aranceles a la importación, sien-do que el poder de los grupos irregulares que tuvieron control de las principales aduanas del país, conllevó un dre-naje de recursos que se calcula, según datos de la CICIG, en 940 millo-nes de quetzales.

Las primeras decla-raciones del ministro de Finanzas, Dorval Carías, apuntan a res-ponsabilizar a la hoy denominada “Mafia de la Línea”, por su involu-

cramiento directo en la defraudación tributaria y consiguiente baja de la recaudación en el 2014, siendo que a finales de dicho año la brecha en la recaudación tributaria sobrepasó los 2 mil millones de quetzales.

A partir de la segunda quincena de marzo de 2015, las autoridades del Ministerio de Finanzas Públicas, y el propio Presidente de la Repúbli-ca, Otto Pérez Molina, iniciaron ac-ciones en relación con la contención del gasto público, derivado ello de la continuación, durante los dos prime-ros meses del año, de brechas fisca-les similares a las del 2014. Este ha sido uno de los principales factores de la crisis que se observa en el sis-tema de salud pública nacional y en otros sectores de atención social que son víctimas de la escasez de recur-sos.

Ahora bien, el tema SAT no puede, de ninguna manera, ni ser visto ais-

lado de la política fiscal como un todo, ni de la política económica y social del país. Para comenzar, es preciso monito-rear la nueva convocatoria de la denomi-nada “Mesa de Riesgo País”, que tiene un papel determinante en la relación con los calificadores de riesgo internacional, que tienen la mira sobre Guatemala, y cuyos veredictos son determinantes para los costos de la actividad crediticia, tanto nacional como internacional.

Cabe indicar que también los organis-mos multilaterales de crédito aparecen nuevamente, y han manifestado su in-tención de apoyar una “reingeniería” de la SAT para mejorar los ingresos y paliar la crisis actual.

Al respecto, el Ministro Carías se en-contraba precisamente en Washington, negociando con el Banco Mundial un préstamo de entre US$50 y US$70 mi-llones para fortalecer la infraestructura

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informática de la SAT. Ahora bien, nos preguntamos si los problemas de la SAT son de tecnología o de reingenierías, y nuestra respuesta va mucho más allá, alertando a los centros de pensamiento y de la sociedad civil por una visión más integral y responsable de lo acontecido.

La necesidad de una mesa de discusiÓn tÉcnica y poLítica

En primer lugar, resulta a todas luces positivo que el Di-rectorio de SAT haya desper-tado de su letargo, siendo que sus miembros probablemente no han estado al tanto de ese viejo principio administrativo que dicta que “la responsabi-lidad no se delega tan sólo se comparte”, y que el problema de la SAT es a todas luces un problema de ética y de gober-nabilidad, más que de reinge-nierías o de reestructuracio-nes al estilo de las que se han impulsado de manera intermi-nable desde su creación.

Sin embargo, y teniendo en cuenta que lo importante en estos momentos es el rescate de la po-lítica fiscal como un todo, es de aplaudir que los miembros del Directorio hayan emitido opinión desfavorable a la pro-puesta de Ley de promoción de inver-siones y empleo, –Iniciativa 48-49– que promueve el partido LÍDER, y que no es más que un rescate de otra iniciativa con nombre similar impulsada por el Ministe-rio de Economía en 2014. En la actual realidad fiscal, la generalización de los tratamientos tributarios preferencia-les, que se persiguen en una iniciativa de esta naturaleza, generaría pérdidas anuales de más de un mil millones de quetzales, según lo han revelado diver-sos centros de pensamiento, como ha sido el caso del Instituto Centroamerica-no de Estudios Fiscales (ICEFI).1

En sus primeras declaraciones, el Mi-nistro Carías hizo un llamado a diversos sectores representativos de la sociedad civil, a estar atentos a la invitación que

1 Véase al respecto, el interesante do-cumento del ICEFI: Fundamentos analíticos para el rechazo a las propuestas legislativas de promoción de inversiones y empleo basadas en privilegios fiscales, abril, 2015.

se haría desde el propio Directorio de la SAT, para generar un proceso de dis-cusión abierta en torno al derrotero de la institución, pues, según él, se tiene la intención de escuchar a la academia y a centros de pensamiento sobre este asunto. El Ministro fue enfático en afirmar que, mientras no se implementen estos mecanismos, el riesgo de que la moral tributaria no se recupere es alto. Habló así de sectores empresariales, académi-cos, centros de investigación, usuarios y entidades que evalúan la transparencia de instituciones, entre otros, para escu-

char diversas propuestas.2

Resalta también, a este respecto, el comunicado del Colegio de Economis-tas, Contadores Públicos y Auditores y Administradores de Empresas, en el que demandan del Ministerio Público y la CI-CIG, continuar con mayor firmeza las in-vestigaciones que el caso amerite, hasta llegar a las últimas consecuencias, sin importar la profesión, el cargo público o la posición social de las personas que resulten implicadas.

El Colegio mencionado solicita, ade-más, que ante la crisis que atraviesa el país se conforme una mesa de diálogo que permita encontrar la solución a esta crisis y fortalecer la institucionalidad del Estado.

¿QuÉ proponemos?

Estando inmersos en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo

2 Véase al respecto las declaraciones de Dorval Carías, Prensa Libre, 23 de abril de 2015, pág. 29

en un intento más de arquitectura institu-cional de la SAT, es vital ubicar el papel de estas instituciones en el nuevo orden económico internacional, lo que también es válido para otros entes internaciona-les como la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Institucional (USAID, por sus siglas en inglés) y la coopera-ción alemana representada en la GIZ, que tienen diversos acuerdos de coope-ración con el Estado guatemalteco.

La estructura primigenia de la SAT fue diseñada en el marco de las ideas y mentalidades de lo que se conoce como

el “Consenso de Washing-ton”, el Ajuste Estructural y la “Reforma Económica”. En esos tiempos se buscó des-mantelar el antiguo aparato estatal de corte burocrático-autoritario, manejado desde los años setenta por los go-biernos militares de turno.

La idea era, primeramen-te, buscar la máxima eficien-cia y consolidar diversas entidades de corte “autó-nomo”, desligándolas de la influencia del presidencia-lismo y de las presiones que se denominan en el medio como “políticas”. Se trató así de configurar instituciones a imagen y semejanza del

Banco de Guatemala; es decir, goberna-das por un directorio corporativo y por un sistema de reclutamiento aséptico a la influencia de los nombramientos mi-nisteriales, buscando un plan de carre-ra y un grupo de jóvenes funcionarios, cuya maduración pudiera constituir una nueva generación de profesionales en el campo de lo aduanero, de la tributación directa e indirecta y, en general, de lo que se conoce en el campo de la política económica como “política tributaria”.

Tal y como sucede con el Banco de Guatemala, entidades de este corte no pueden funcionar sin el cordón umbilical a las finanzas públicas, principalmente cuando se trata de su mantenimiento fi-nanciero. Y fue así que la Ley Orgánica de la SAT le faculta a la entidad, des-contarle al Ministerio de Finanzas Públi-cas el dos por ciento de los ingresos re-caudados, ello quiere decir que tan sólo para el 2015 le corresponderían más de un mil millones de quetzales para su mantenimiento.

Resulta ser entonces, que la primera consideración para una nueva arquitec-tura institucional de la SAT tiene que ver con lo oneroso de su mantenimiento, y

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la desigual estructura que ha originado en el interior del sistema de finanzas públicas, entre las remuneraciones de los colaboradores de la SAT y el propio Ministerio del ramo. Esta es una consi-deración de primer orden: no se puede mirar exclusivamente a la SAT sin consi-derar el sistema de las finanzas públicas como un todo, dado que el lado del gasto y del ingreso constituyen dos caras de la misma moneda, según la nueva teoría financiera moderna.

La segunda consideración tiene que ver con el sistema de gobernabilidad, más que el de tecnología, y ello involu-cra las formas de nombrar y la proceden-cia de los directores y la alta gerencia de tal organización. Consideramos que Guatemala se merece una revisión total de todo el sistema de postulación en en-tidades autónomas, incluyendo la SAT por supuesto, y a otras organizaciones como el Registro de Información Catas-tral, COVIAL, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica, la Contraloría General de Cuentas de la Nación, etcétera.

Las disposiciones actuales han involu-crado más de la cuenta a la academia y a los colegios profesionales, desvián-dolos y distrayéndolos de sus funciones primigenias, creando además focos de poder vinculado con poderes fácticos, responsables del estado de cosas, que actúa como cauda de la impunidad y la corrupción.

Coincidimos entonces con nuevas ideas concernientes al renovado papel de la efectividad para el desarrollo y la consolidación democrática: en este sen-tido, la nueva arquitectura busca institu-ciones que cumplan con el apoyo a la acumulación de capital privado, pero que también legitimen la democracia y, sobretodo, que tomen en cuenta la ne-gativa situación de inequidad, derivada precisamente del Ajuste Estructural en el país.

A nuestro juicio, un órgano como la SAT debe cumplir funciones básicas de apoyo y parte de la propia política fis-cal, con la provisión y compromiso de recursos para ejecutar el gasto social y promover el bienestar de los grupos más vulnerables, y en general de la so-ciedad.

En tal sentido, habiendo estudiado y discutido en FLACSO-Guatemala sobre los atributos necesarios que deben te-ner las nuevas instituciones estatales y estando en los umbrales de un nuevo contexto de gobernabilidad, movido bajo la égida de una sociedad civil, indignada por la corrupción, planteamos las exi-gencias institucionales siguientes:• Debe prevalecer un efectivo dise-

ño institucional que persuada a los contribuyentes a cumplir con su obli-gación tributaria en condiciones de igualdad; la SAT debe ser un órgano líder y con voz para eliminar privile-gios.

• Resulta vital en estos momentos que desde la SAT se evalúen todos los pormenores del crédito fiscal a los exportadores, dado que se tie-nen muchos indicios de alta discre-cionalidad y de irregularidades en la dotación de tal privilegio.

• La SAT debe contar con un equi-po técnico de primera calidad en el análisis económico y econométrico, así como de las cuentas naciona-les, a efecto de tener una adecuada predictibilidad, y no sólo depender de las proyecciones del Banco de Guatemala, siendo que la experien-cia del 2009 comprobó que hay que redoblar esfuerzos para prever las crisis, en virtud de que estas pro-yecciones fueron muy deficientes.Deberá contar con funcionarios que actúen con alta sensibilidad y adap-tabilidad a las exigencias del con-texto

• Debe ser parte de un adecuado ser-vicio civil y plan de carrera, evitando rotaciones de personal, creando así confianza en la calidad del servicio,

Cabe entonces la invitación a una am-biciosa discusión de carácter integral que evalúe las formas de postulación y la viabilidad, o no, de tan sólo suplan-tar a los actuales directores de la SAT por los recientemente propuestos por la respectiva Comisión de Postulación que ha terminado su trabajo, con propuestas concretas de nombres de profesionales seleccionados para la integración de un nuevo directorio.

Resulta vital entonces que, así como los actuales directores de la SAT proce-dan a evaluar el papel y resultados de la alta gerencia de la institución, los or-ganismos especializados de la sociedad civil, invitados por el actual Ministro de Finanzas Públicas, comiencen por ha-cer una evaluación global del directorio actual de la misma SAT, buscando con ello generar un breve diagnóstico de su actuación en estos años y de su actua-ción en otras resoluciones importantes, poniendo especial atención en períodos críticos de la actualidad y de años an-teriores, tal es el caso del antecedente negativo que motivó la captura y encar-celamiento del superintendente Marco Tulio Abadío.

La nueva arquitectura institucional que se emprenda debe ser muy diferente a la pasada, proveniente de ideas obsoletas, afines al ajuste estructural, siendo ade-más que tanto el Banco mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo han pasado por un intenso proceso de reforma, denominado de “Efectividad del

Desarrollo”, que las está obli-gando a ser más democráti-

cas y más conscientes de su papel en el mundo del actual desarrollo, princi-palmente en referencia a temas como la pobreza, la desigualdad y la pro-pia democracia.

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NOTICIAS FLACSO

y que se homologue con la actuación del Ministerio de Finanzas Públicas, que debiera tener la misma cultura corporativa y seguir las mismas pau-tas de comportamiento que la SAT.

• Debe tener una alta capacidad de monitoreo, evaluación y capacidad de cambio constante.

• Se deberá contar con un código de ética y principio de valores de cultu-ra corporativa que permitan recordar en todo momento que la corrupción es la antinomia de la democracia. Debe entenderse que una institución corrupta es, esencialmente, una ins-titución antidemocrática.

• Proponemos finalmente la instala-ción de un observatorio tributario, que contribuya a elevar la moral tributaria y a ser un organismo per-manente de evaluación de las activi-dades de la SAT, teniendo acceso a información de primera mano, sobre

temas tan sensibles como el crédito fiscal, el tratamiento a los contribu-yentes especiales, la administración y status de las exenciones fiscales, el nivel de gasto tributario, las dis-pensas de multas por parte de la Presidencia de la República y, final-mente, el de ser un organismo que proponga iniciativas de ley y de re-glamentación en el interior de la SAT para un mejor desenvolvimiento de la institución y de su gobernabilidad.

Finalmente, en relación con el tema aduanero, debemos recordar que la pro-puesta inicial de reforma tributaria, plan-teada al inicio de la presente gestión gubernamental, determinó importantes modificaciones legales en el plano de la evasión fiscal y de la legislación aduane-ra. Una buena parte de las propuestas destinadas a robustecer el papel coerci-tivo de la institución fueron impugnadas por el sistema de agentes aduaneros, de importadores comerciales y por el sector

privado organizado, llegando una buena cantidad de recursos ante la Corte de Constitucionalidad, órgano que resolvió en contra de los intereses del Estado y del ente recaudador.

Es vital, ahora que se pronostica la prevalencia de una mayor preocupación por el tema de la impunidad y la corrup-ción, replantear los grandes objetivos de tales propuestas, empezando por un marco regulador aduanero, acorde con los postulados de la Organización Mun-dial de Comercio y con el sistema adua-nero centroamericano.

Proponemos, por consiguiente, en forma paralela a cualquier propuesta re-estructuradora de la gobernanza de la SAT, una discusión sana y de altura en relación con reformas legales al sistema aduanero y a la propia Ley Orgánica de la SAT, con el ánimo de fortalecer su pa-pel como ente administrador del sistema de recaudación nacional.

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FLACSO EN LA ACADEMIA

El 8 de mayo del presente año dará inicio el cur-so “Fortalecimientos del liderazgo de las mujeres del altiplano”, que tendrá como destinataria a la Red de Organizaciones de mujeres indígenas por la salud reproductiva, nutrición y educación del departamento de Quetzaltenango. (REDMISAR).

Es un grupo de 30 lideresas que han mostra-do su capacidad de incidencia y gestión. El curso les brindará herramientas teóricas y técnicas para continuar impulsando su trabajo

El viernes 24 de abril, con la participación de Virgilio Reyes, Luis Fernando Mack, Simona Yagenova y Edgar Balsells se llevó a cabo el foro interno titulado “Análisis de coyuntura 2015”, en el que los académicos ponentes expusieron sus apreciaciones sobre el momento actual en los contextos político, económico y social guatemalte-co, a las puertas de un nuevo evento electoral.

curso “fortaLecimientos deL Liderazgo de Las mujeres deL aLtipLano”

foro interno “anáLisis de coyuntura

El lunes de 20 de marzo de 2015, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Sede Académica Guatemala, conjuntamente con la Universidad Pública de Rutgers (New Jersey, Estados Unidos) y el Colectivo Vida Digna (Quetzaltenan-go, Guatemala) realizó un encuentro de intercambio de experiencias sobre las problemáticas y necesidades de fortalecimiento jurídico en materia migratoria.

Este primer acercamiento interinstitucional se realizó en la sede de FLACSO y tuvo por objetivo la presentación e intercam-bio sobre problemáticas y demandas de fortalecimiento jurídico en materia migratoria entre instituciones que trabajan con migrantes adultos, adolescentes y niñez no acompañada en condición de movilidad humana y riesgo migratorio en Estados Unidos y Guatemala, para plantear demandas no satisfechas en el bregar institucional en materia jurídico-social, y discutir posibles líneas de fortalecimiento, investigación e incidencia política.

En esta actividad participó un grupo de diecinueve abogadas de la Universidad de Rutgers, y sociólogas y abogadas ex-pertas de la Procuraduría de Derechos Humanos, de la Universidad Rafael Landívar, de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas (OACNUDH), y de FLACSO-Guatemala.

Los resultados previstos fueron orientados hacia la discusión sobre:1. Identificar líneas de fortalecimiento interinstitucional en materia jurídico-migratoria. 2. Identificar áreas de investigación jurídico-social sobre violencias en torno a personas en condiciones migratorias (trata,

violaciones sexuales, migración no acompañada, extorsiones, etc.). 3. Plantear potenciales mecanismos interinstitucionales para la incidencia política regional en materia migratoria.

encuentro de intercambio de experiencias sobre Las probLemáticas y necesidades de fortaLecimiento jurídico en materia migratoria

Comisión organizadora del Curso: Fortalecimiento del liderazgo de las mujeres del altiplano.

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noVedades editoriaLes

Publicación bimestral de FLACSO-GuatemalaDirector: Dr. Virgilio ReyesCoordinador editorial: Lic. Hugo Leonel de León PBX (502) 2414 7444 - flacsoguate@flacso.edu.gt - http:www.flacso.edu.gtSe autoriza su reproducción total o parcial siempre y cuando se cite la fuente.

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