diagnóstico de capacidades locales · identificación de las fortalezas y debilidades en las...

2008

A

Diagnóstico de Capacidades Locales

NÁLISIS PARA UNA MUESTRA DE

35 MUNICIPIOS PANAMEÑOS

Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo - PNUD

Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá

[Diagnóstico de capacidades locales]

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[Análisis para una muestra de 35 municipios panameños]

Página 3

Tatiana Sousa Maribel Tello

Juan Gabriel Suárez

Eduardo Alfonso Maribel Landau

Jorge Ricardo Panay

Patricia Polo Laura Martínez

Clara Inés Luna

Mario Andrés Velasco Leonardo André Garzón

Equipo técnico

Carolina Chica

Documento elaborado por:

Diagnóstico de capacidades locales

Análisis para una muestra de 35

municipios panameños

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Jefes de Planificación Provincial del MEF

Elvira G. Medina Zuleika Ortiz Osiris Quezada José Eguren Tomás Barría Jilma Quiroz Peter Grohmann Carla Burgos de Cedeño Eric Rodríguez Beat Rohr Támara de Barrios Doris Rojas Freddy Justiniano Cecilio Gutiérrez Eduardo Tejada Maribel Landau Rodrigo Rodríguez Maribel Tello Clara Inés Luna Edisa Trotman Agustín Manuel Urriola Siomy Wong

Ministerio de Economía y Finanzas

Jilma Vásquez Nilfo Chaquí

Trabajo de campo Colaboradores Héctor Alexander Mateo Castillero Dayra Burgos Ada Vergara Jorge Ricardo Panay Doris de Chirú Yadira Hernández Narciso Machuca Irma de Naranjo Vivian Osorio Tatiana Sousa Félix González Rita Samaniego Neyla Cano de Bernal Omar Guerra

Agradecimientos Maribel Tello María Hughes Sonia Durán Ibero Fernández Dalys Ibarra David Soto Heliodoro Bermúdez Rubén Ibarra Martín Fuentes César Jurado

Asociación de Municipios de Panamá

Roberto Vernaza Otilia Marín

Jorge Sáenz

[Diagnóstico de capacidades locales]

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Presentación La Oficina del PNUD Panamá a solicitud del Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Economía y Finanzas, ha venido brindando apoyo y acompañamiento técnico al diseño y formulación de la política de descentralización que se espera implementar en el país. Para llevar a cabo estas actividades, se vinculó al equipo de Descentralización y Reforma Institucional del Centro Regional del PNUD en Panamá (LAC RC), con el fin de facilitar el trabajo de sensibilización sobre la descentralización, brindar recomendaciones a los actores de la descentralización en el país e implementar instrumentos técnicos que contribuyan a mejorar la identificación de las necesidades locales en materia de gestión pública.

Entre las herramientas que aportó el LAC RC se encuentra una metodología de diagnóstico para analizar la capacidad de gestión de los gobiernos locales. Su objetivo es valorar las cinco esferas básicas de acción que delimitan el marco de actuación de los gobiernos subnacionales, las cuales se definen como: i) dimensión fiscal; ii) dimensión administrativa; iii) dimensión política; iv) dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio; y, v) dimensión sectorial.

La sumatoria de cada una de estas esferas de acción construye el mapa integral de la gestión local, el cual parte de la adecuada gerencia de los insumos financieros y administrativos de la entidad territorial para orientarlos hacia un proyecto de desarrollo colectivo que procure el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a través de la atención de las necesidades básicas de la población y la inclusión de ésta en las decisiones públicas y en el seguimiento a la gestión local. Sólo a partir de la interacción de estos elementos, es posible dar pasos hacia la construcción de gobiernos locales legítimos, responsables, transparentes y con elementos de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.

La Herramienta de Diagnóstico para el Análisis de la Capacidad de Gestión de los Gobiernos Locales es un instrumento de apoyo para estudiar de manera integral la gestión y el desempeño de las administraciones municipales. Para ello, busca sacar el máximo provecho de la información local existente y ofrecer un esquema de procesamiento de datos que contribuya a la identificación de las fortalezas y debilidades en las principales ramas institucionales del orden local.

En razón a su naturaleza, esta herramienta de diagnóstico tiene como propósito la aplicación de un número limitado de indicadores focalizados; por ello, la batería de indicadores que la componen se construyó a partir de una cuidadosa selección de variables relevantes para cada área a evaluar. Para su elegibilidad, éstos indicadores también debieron cumplir con el requisito de tener un uso generalizado en la región con el objeto de facilitar la realización de análisis comparativos.

Este documento presenta los principales hallazgos del diagnóstico de capacidades locales realizado en una muestra representativa de 35 municipios panameños con el fin de:

• Brindar insumos para la formulación del marco normativo de la descentralización.

• Apoyar el diseño de políticas públicas que contribuyan al fortalecimiento de los gobiernos locales en su calidad de gestores del desarrollo de sus comunidades.

• Establecer una línea de base que permita hacer seguimiento al desempeño municipal.

• Destacar las administraciones municipales que alcanzaron los más altos y bajos desempeños en las áreas evaluadas con el ánimo de identificar fortalezas y debilidades en la gestión local, y así, compartir lecciones aprendidas que permitan mejorar las actuaciones territoriales.

• Proponer un modelo alternativo de categorización distrital cuya finalidad es mejorar la asignación de competencias territoriales de acuerdo con características de desarrollo socio-económico y con variables de gestión local.

[Análisis para una muestra de 35 municipios panameños]

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Así pues, este informe pretende ser un elemento adicional para nutrir la discusión que en torno al diseño de la descentralización recientemente se ha suscitado en el País. Sus resultados son el fruto de un arduo trabajo desarrollado durante el último año entre la Oficina del PNUD Panamá; directivos y técnicos del MEF; autoridades políticas regionales y locales; expertos nacionales e internacionales; y, un numeroso grupo de funcionarios regionales y locales que participaron en el levantamiento y el procesamiento de la información capturada durante el trabajo de campo.

Contenido

PRESENTACIÓN .....................................................................................................................................................................4 LOS GOBIERNOS LOCALES Y SU INCIDENCIA EN EL DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS.................................................9 COMPONENTES DEL DIAGNÓSTICO: DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA.......................................................................... 11

LOS ÁMBITOS DE LA GESTIÓN LOCAL.......................................................................................................................... 11 ESTRUCTURA DE LA HERRAMIENTA DE DIAGNÓSTICO .............................................................................................. 13

DIMENSIÓN DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GERENCIA DEL TERRITORIO.................................................... 14 DIMENSIÓN FISCAL................................................................................................................................................... 15 DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................................................................. 16 DIMENSIÓN SECTORIAL ........................................................................................................................................... 17 DIMENSIÓN POLÍTICA.............................................................................................................................................. 19

HALLAZGOS DEL DIAGNÓSTICO ...................................................................................................................................... 21 ANÁLISIS GENERAL DE CAPACIDADES LOCALES DE PANAMÁ .................................................................................... 21 ANÁLISIS POR DIMENSIÓN ............................................................................................................................................ 27

DIMENSIÓN DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GERENCIA DEL TERRITORIO.................................................... 27 DIMENSIÓN FISCAL................................................................................................................................................... 33 DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................ 39 DIMENSIÓN SECTORIAL........................................................................................................................................... 45 DIMENSIÓN POLÍTICA.............................................................................................................................................. 51

CONCLUSIONES DEL DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES LOCALES EN PANAMÁ............................................................................................................................... 57

RECOMENDACIONES PARA EL DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO A LAS CAPACIDADES LOCALES58 RESULTADOS DEL MODELO DE REGRESIÓN ESTADÍSTICA ............................................................................................... 60

Análisis para una muestra de 35 municipios panameños

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Lista de ilustraciones Ilustración 1. Ámbitos de acción de la gestión local __________________________________________________ 9 Ilustración 2. Cadena de valor de las políticas públicas ______________________________________________ 11 Ilustración 3. Dimensiones de la gestión local _____________________________________________________ 12 Ilustración 4. Estructura de una dimensión de análisis _______________________________________________ 13 Ilustración 5. Análisis consolidado del diagnóstico __________________________________________________ 21 Ilustración 6. Gráfico de caja de los resultados del diagnóstico de capacidades locales _______________________ 22 Ilustración 7. Histograma del modelo de análisis de capacidades locales de Panamá ________________________ 22 Ilustración 8. Análisis de dispersión entre el indicador sintético, el IDH y la ruralidad ________________________ 23 Ilustración 9. Ranking de capacidades locales de Panamá ____________________________________________ 25 Ilustración 10. Comportamiento del indicador sintético municipal por percentiles ___________________________ 26 Ilustración 11. Histograma de la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio ________________ 27 Ilustración 12. Comportamiento consolidado de la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio ___ 28 Ilustración 13. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión de planificación _____________________ 28 Ilustración 14. Área: Gestión orientada a metas y resultados __________________________________________ 29 Ilustración 15. Área: Instrumentos de apoyo a la planificación local _____________________________________ 29 Ilustración 16. Área: Gestión y aprovechamiento del suelo ____________________________________________ 29 Ilustración 17. Área: Instancias administrativas y prácticas utilizadas en la planificación local __________________ 29 Ilustración 18. Análisis de dispersión entre la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio, el IDH y la ruralidad ________________________________________________________________________________ 31 Ilustración 19. Comportamiento por municipio de la dimensión de planificación ____________________________ 31 Ilustración 20. Histograma de la Dimensión Fiscal__________________________________________________ 33 Ilustración 21. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión fiscal _____________________________ 34 Ilustración 22. Comportamiento consolidado de la dimensión fiscal _____________________________________ 34 Ilustración 23. Área: Gasto público y financiamiento local ____________________________________________ 35 Ilustración 24. Área: Fortaleza de los ingresos municipales ___________________________________________ 35 Ilustración 25. Área: Instrumentos de apoyo a la gestión financiera _____________________________________ 35 Ilustración 26. Área: Gasto público y financiamiento local ____________________________________________ 35 Ilustración 27. Área: Solidez de las normativas presupuestales_________________________________________ 35 Ilustración 28. Análisis de dispersión entre la dimensión fiscal, el IDH y la ruralidad _________________________ 37 Ilustración 29. Comportamiento por municipio de la dimensión fiscal____________________________________ 37 Ilustración 30. Histograma de la dimensión administrativa ___________________________________________ 39 Ilustración 31. Comportamiento consolidado de la dimensión administrativa ______________________________ 40 Ilustración 32. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión administrativa ______________________ 40 Ilustración 33. Área: Recurso humano __________________________________________________________ 41 Ilustración 34. Área: Capacidad administrativa ____________________________________________________ 41 Ilustración 35. Área: Recurso tecnológico y equipamiento de apoyo a la gestión local ________________________ 41 Ilustración 36. Análisis de dispersión entre la dimensión administrativa, el IDH y la ruralidad __________________ 43 Ilustración 37. Comportamiento municipal de la dimensión administrativa ________________________________ 43 Ilustración 38. Histograma de la dimensión sectorial ________________________________________________ 45 Ilustración 39. Comportamiento de la dimensión sectorial ____________________________________________ 46 Ilustración 40 Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión sectorial ___________________________ 46 Ilustración 41. Área: Equipamiento y espacio público municipal ________________________________________ 47 Ilustración 42. Área: Residuos sólidos ___________________________________________________________ 47


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Ilustración 43. Área: Justicia y policía administrativa ________________________________________________ 47 Ilustración 44. Área: Espacios culturales y deportivos________________________________________________ 47 Ilustración 45. Análisis de dispersión entre la dimensión sectorial, el IDH y la ruralidad ______________________ 49 Ilustración 46. Comportamiento municipal de la dimensión sectorial ____________________________________ 49 Ilustración 47. Histograma de la dimensión política_________________________________________________ 51 Ilustración 48. Comportamiento consolidado de la dimensión política____________________________________ 52 Ilustración 49. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión política ___________________________ 52 Ilustración 50. Área: Instancias participativas para la gestión pública y el control social local ___________________ 53 Ilustración 51. Área: Difusión de resultados y rendición pública de cuentas a los ciudadanos___________________ 53 Ilustración 52. Área: Formación ciudadana _______________________________________________________ 53 Ilustración 53. Área: Gestión orientada a los ciudadanos _____________________________________________ 53 Ilustración 54. Análisis de dispersión entre la dimensión política, el IDH y la ruralidad _______________________ 55 Ilustración 55. Comportamiento municipal de la dimensión política _____________________________________ 55 Ilustración 56. Coeficiente de regresión para el indicador sintético ______________________________________ 60 Ilustración 57. Coeficiente de regresión para las dimensiones del modelo de análisis de capacidades locales _______ 61

Los gobiernos locales y su incidencia en el desarrollo de los territorios Las teorías contemporáneas del desarrollo reconocen que los gobiernos locales y sus ciudadanos son los principales agentes para conducir los procesos de transformación económica, política y social de los Estados. Por esta razón, durante los últimos 40 años, países desarrollados y en vía de desarrollo han optado por fortalecer a los gobiernos subnacionales en sus aspectos administrativos, políticos y financieros con el ánimo de mejorar su capacidad para atender las necesidades de la población, tanto en aspectos relativos a la prestación de servicios públicos, como en aquellos relacionados con la creación de un ambiente favorable a la gobernabilidad y el desarrollo local.

Panamá comienza a dar importantes pasos en dicho sentido. El respeto por la autonomía local consagrado en la Constitución Política, el debate en torno a la reforma que debe ser efectuada al régimen provincial y al régimen municipal, el creciente interés por diseñar y poner en marcha un modelo de distribución de recursos a los territorios, y el activo papel que ha desempeñado el gobierno nacional y la cooperación internacional en la implementación de estrategias de modernización institucional para los municipios, son elementos que reafirman a la descentralización como el modelo de administración del Estado que se ha elegido para hacer frente a los nuevos retos sociales del país. En este contexto, los municipios han ganado protagonismo en la implementación de las estrategias de desarrollo nacional, pues por un lado, comienzan a ser canalizadores de las demandas más apremiantes de la comunidad, y por otro, se encuentran en proceso de afianzarse como agentes para la transformación de las estructuras productivas de sus territorios en aras de jalonar el progreso de sus regiones.

En los Estados descentralizados, las actuaciones de los gobiernos locales giran en torno a la provisión de servicios públicos que tienen un impacto directo en las condiciones de vida de la población, tales como: la adecuación de parques, plazas y espacios públicos; la atención a poblaciones vulnerables; la cultura, la recreación y el deporte; el aseo de las calles; la disposición de los residuos sólidos; la educación básica; la salud pública; el medio ambiente; el transporte público; la promoción de la

participación ciudadana; y la generación de espacios para canalizar las demandas ciudadanas.

Para atender dichos sectores, las administraciones municipales se encuentran obligadas a: i) establecer estructuras organizacionales capaces de planificar las intervenciones de política pública en su territorio; ii) generar recursos financieros, técnicos y humanos que permitan poner en marcha dichas políticas; y iii) procurar una gestión de dichas políticas y recursos en forma transparente y participativa con el fin de generar condiciones de legitimidad y gobernabilidad en torno a sus actuaciones.

Ilustración 1. Ámbitos de acción de la gestión local

Con base en lo anterior, es posible afirmar que los ámbitos de acción local giran en torno a la planificación, el manejo de los recursos físicos, humanos y financieros de la administración y la gestión pública tanto al interior de la administración como hacia los ciudadanos (ilustración 1). Dichos ámbitos confluyen para lograr una provisión de servicios públicos locales en condiciones de equidad, universalidad y calidad, contribuyendo así al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y generando condiciones propias para la promoción del desarrollo humano.

Las intervenciones en los tres ámbitos señalados (planificación, recursos y gestión) demandan el desarrollo de técnicas administrativas que permitan a los gobiernos fijar metas claras de gestión, y que a su vez, garanticen la continuidad de las políticas estratégicas para la promoción del desarrollo en el mediano y largo plazo. De igual forma, exige la adopción de procesos y procedimientos administrativos para mejorar la selección y la capacitación del personal, favorecer la creación de una memoria institucional, optimizar el uso de las


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fuentes de generación de ingresos y permitir la modernización de la plataforma tecnológica que apoya el desarrollo de tales actividades. Finalmente, exige la creación de canales de comunicación efectivos entre los ciudadanos y la administración, la atención a los sectores de política pública más sensibles para la población y la realización de ejercicios de seguimiento y control a los resultados sociales del gobierno.

Las capacidades administrativas locales se reflejan en el mayor o menor grado de desarrollo de un territorio, por cuanto permiten a los tomadores de decisiones púbicas optar por las alternativas que mejor se adaptan a las particularidades de su entorno. Una mejor gestión local, también incide en la transformación del entorno social y económico del territorio.

Gracias al renovado papel que se ha dado a los gobiernos locales en el mundo, cobra especial importancia impulsar cambios en torno al fortalecimiento municipal. Es necesario proponer a los alcaldes la adopción de estilos gerenciales de administración que permitan mejorar el diseño, la presupuestación, la implementación, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas municipales. Instrumentos como la planificación participativa, la modernización de las prácticas contables, el uso de técnicas de costeo para la provisión de servicios y la adopción de herramientas de medición de los resultados de la gestión, se cuentan dentro de las nuevas prácticas que contribuyen a mejorar el desempeño de los gobernantes.

No obstante, el fortalecimiento municipal va más allá de transformaciones estrictamente administrativas. Principalmente, demanda la existencia de una ciudadanía participativa, comprometida con los asuntos locales, y sobre todo, activa en los procesos de fiscalización de las acciones públicas. Sólo las sociedades que se entienden en función de la construcción de lo público, logran una asertiva identificación de sus problemas y logran crear mecanismos solidarios para dar soluciones a los mismos.

Todo lo anterior resume el ámbito de la gestión local, y un análisis de cada uno de dichos elementos, puede contribuir a la identificación de los aspectos a ser abordados al momento de implementar una estrategia integral para el fortalecimiento de las capacidades gerenciales de las entidades territoriales.


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Componentes del diagnóstico: Descripción metodológica El presente diagnóstico de capacidades locales tiene como propósito analizar los elementos administrativos que se encuentran bajo el ámbito de control de un gobierno local, tales como el manejo financiero, los instrumentos de planificación, los recursos humanos y técnicos, las herramientas disponibles para canalizar las demandas de la comunidad y los mecanismos de rendición de cuentas. Se hace énfasis en dichos aspectos pues determinan, en gran medida, la calidad y suficiencia de los servicios públicos provistos para la atención de las necesidades ciudadanas e inciden en la generación de condiciones favorables para la promoción del desarrollo local.

Por lo tanto, este diagnóstico no pretende ser un análisis del impacto de las actuaciones públicas en términos de la generación de riqueza local o de la transformación de factores de riesgo socio-económico. Su materia de análisis es la disponibilidad y manejo de insumos financieros, humanos, técnicos y tecnológicos de los cuales dispone una administración para el desarrollo de sus actividades. De igual forma, analiza las reglas institucionales y administrativas existentes en un municipio que orientan la forma de actuación de su gobierno y que procuran el logro de los objetivos municipales en condiciones de eficiencia y equidad.

El espacio que abarca el análisis propuesto por este diagnóstico se ilustra en la figura 2, la cual presenta la cadena de valor de las políticas públicas.

Los ámbitos de la gestión local

Para el ejercicio de sus responsabilidades, los gobiernos locales se encuentran dotados con facultades legales, institucionales, fiscales y administrativas, las cuales permiten el desarrollo de intervenciones públicas en procura de alcanzar un impacto en la calidad de vida de sus ciudadanos. Las facultades asignadas, no sólo determinan el nivel de autonomía para decidir las actuaciones municipales, sino también, configuran las restricciones a manejos que vayan en detrimento de la sostenibilidad financiera de los territorios y del adecuado flujo de servicios que debe ser provisto a la comunidad. En este sentido, un diagnóstico de capacidades locales, demanda valorar los elementos que afectan el ciclo de la gestión local, entendiendo por éste:

1. El diseño de las intervenciones de política pública (planificación).

2. La valoración económica y la programación presupuestal de dichas intervenciones.

3. La implementación de las acciones escogidas mediante el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos disponibles por la administración.

4. El monitoreo y seguimiento a las intervenciones de política pública y la medición de las metas alcanzadas.

5. La presentación de resultados y rendición de

Ilustración 2. Cadena de valor de las políticas públicas

Fuente: Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal (2008), Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D.C. MIMEO.


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cuentas a la administración y a la ciudadanía. 6. La evaluación de las acciones públicas para

retroalimentar la toma de decisiones, dando inicio a la fase de planificación.

En términos generales, este ciclo puede ser resumido en cinco grandes dimensiones de la gestión local cuyos ámbitos de acción se describen a continuación:

Ilustración 3. Dimensiones de la gestión local


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Estructura de la herramienta de diagnóstico

Para el desarrollo del presente ejercicio de diagnóstico, cada una de las cinco dimensiones de estudio mencionadas es el resultado de un proceso de agrupación de variables que en conjunto, logran describir el fenómeno de la gestión local. De esta forma, el principal elemento de la herramienta es una batería de indicadores de tipo cuantitativo y cualitativo, a partir de la cual, se construye todo el esquema de procesamiento y análisis de la información. El modelo parte de la agrupación de dos o más indicadores según su afinidad temática con el fin de conformar un segundo nivel denominado áreas de análisis. El tercer nivel de la estructura de la herramienta son las dimensiones de análisis, las cuales resultan de la agrupación de dos o más áreas temáticas referidas a un mismo fenómeno. La figura 4 permite ilustrar la forma en que se estructura una dimensión de análisis.

Cada indicador que compone la herramienta de diagnóstico recibe una calificación que va de 1 a 5 dependiendo de los criterios de evaluación establecidos por los diseñadores del sistema. No obstante, si se llega a presentar ausencia del dato el sistema de diagnóstico aplica en forma automática un ponderador de “castigo” que podría llevar a

calificaciones en un rango de 0 a 1. En el caso panameño, los criterios de evaluación fueron discutidos por Alcaldes, Planificadores Regionales y municipales, otros funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, miembros de la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA) y asesores del PNUD en el marco de un trabajo de socialización y validación de la metodología de diagnóstico.

Como se explicó en párrafos anteriores, es posible agrupar indicadores con afinidad temática con el fin de constituir áreas de análisis. Dependiendo de la importancia de cada indicador dentro del área a la cual pertenece se le asigna un peso porcentual. La sumatoria de los porcentajes asignados a los indicadores de una misma área debe llegar al 100%

Al igual que los indicadores, las áreas reciben una valoración. Para ello, se estima el nivel de importancia que cada área tiene dentro del grupo de áreas que componen una dimensión. Dicho peso se denomina ponderador y su valor sólo puede ser de 1 ó 2, lo que en términos prácticos significa: a) en el caso de asignar 1: que el área es tan importante como las demás que componen la dimensión; y b) en el caso de 2: que es dos veces más importante dentro de su grupo.

Por último, los módulos temáticos llamados

Ilustración 4. Estructura de una dimensión de análisis

Indicadores que componen el área

Áreas que componen la dimensiónDimensión

Administrativa

Capacidad administrativa

Programas de capacitación

Espacio disponible por funcionario

Archivo documental

Recurso tecnológico y equipamiento de

apoyo

Computadores por cada mil hab.

Computadores con internet


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dimensiones no tienen ningún tipo de ponderación por cuanto las 5 dimensiones de la herramienta poseen el mismo peso en el análisis integral.

Una vez se aplica el modelo de calificación expuesto, es posible obtener la siguiente información:

a) Una calificación para cada indicador; b) Una calificación para cada área; c) Una calificación para cada dimensión; y d) Un indicador sintético que resume el

comportamiento general de un territorio para el modelo panameño de diagnóstico de capacidades locales.

e) El diagnóstico también permitirá efectuar análisis comparativos cuya ventaja es la realización de ejercicios para la identificación de buenas prácticas a partir de la agrupación de entidades territoriales con similitudes poblacionales o con los parámetros de comparación que decida incluir el responsable de la investigación.

A continuación, se presenta la descripción de los objetos de estudio atribuidos a cada dimensión de análisis que fueron contemplados para el diagnóstico panameño.

Dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio

Esta dimensión busca medir la capacidad de los territorios para orientar los ejercicios de planificación y ordenamiento territorial hacia el logro de metas e impactos sociales, teniendo en cuenta la existencia y el uso de instrumentos para la planificación, el seguimiento y la evaluación de las políticas de desarrollo local.

Para ello, se revisan aspectos relacionados con las prácticas institucionales de planificación, las herramientas para la formulación de estrategias de desarrollo y la orientación a resultados de la gestión local. De igual forma, se exploran aspectos básicos en el manejo del suelo distrital, por ser éste, el espacio en donde se llevan a cabo los procesos sociales.

La estructura de esta dimensión es:

Área: Instancias administrativas y prácticas utilizadas en la planificación local

Esta área revisa la estructura institucional existente en un territorio, la cual se encuentra facultada para realizar ejercicios de planificación del desarrollo. Así mismo, valora el tipo de prácticas para diseñar y consolidar estrategias de desarrollo sostenible en el municipio.

Los indicadores empleados para determinar el comportamiento de esta sección buscan establecer si el gobierno local cuenta con una organización administrativa que le permita dedicar parte de sus recursos, en forma parcial o exclusiva, al desarrollo de actividades de planificación, apoyando su gestión en la disponibilidad de información actualizada y suficiente, y en el uso de herramientas tecnológicas para almacenar, procesar y analizar datos.

De igual forma, se indaga sobre el mecanismo existente para fijar la política de planificación definida para el territorio, su incidencia en las decisiones públicas en periodos de tiempo que exceden los ciclos de gobierno, su armonización con la visión regional del desarrollo y la relación que existe entre la planificación del desarrollo y el instrumento de planificación presupuestal.


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Área: Gestión orientada a metas y resultados

En esta área se indaga sobre las prácticas administrativas orientadas al logro de resultados y metas de desarrollo fijadas por el gobierno local.

Para el análisis de esta sección se proponen variables que determinan la existencia de instrumentos de seguimiento tales como los indicadores de desempeño, la frecuencia con la cual se hace monitoreo a las políticas públicas, y la capacidad de modificar los planes estratégicos de acuerdo con la información obtenida de los procesos de seguimiento. Así mismo, examina el grado de inclusión de acciones de discriminación positiva (género, minorías y poblaciones especiales) y de lucha contra la pobreza en los ejercicios de planificación con el fin de promover el desarrollo local en condiciones de equidad.

Área: Instrumentos de apoyo a la planificación local

Esta área analiza la disponibilidad de información relevante y de calidad para la toma de decisiones públicas, así como el uso de herramientas tecnológicas y de planificación para facilitar el adecuado aprovechamiento de la misma.

Los indicadores propuestos para abordar la presente sección se relacionan con la existencia de información e instrumentos tales como diagnósticos o inventarios de proyectos de inversión necesarios para el diseño y montaje de acciones y estrategias de desarrollo local. Igualmente, se indaga sobre el soporte tecnológico para efectuar el seguimiento a dichas acciones y estrategias.

Área: Gestión y aprovechamiento del suelo

Esta área examina el tipo de prácticas existentes para la planificación del espacio físico municipal, el adecuado manejo del suelo y el aprovechamiento de éste como fuente de recursos tributarios de la administración. Las variables planteadas para el análisis de esta sección hacen énfasis en la extensión del territorio que cuenta con información catastral, la presencia de mecanismos locales de gestión

ambiental, la existencia de planes que orienten el ordenamiento del suelo y si éstos se encuentran soportados en instancias o actores institucionales. Por ser un aspecto fundamental para garantizar la adecuada implementación de las medidas de intervención diseñadas para el territorio, esta área también indaga sobre la operatividad de los instrumentos de seguimiento y control a dichas orientaciones.

Dimensión fiscal

En esta dimensión se analizan dos ámbitos fundamentales de la administración financiera territorial. Por un lado, evalúa indicadores de desempeño fiscal entendidos como las variables de generación de ingresos propios de las entidades locales, su capacidad de financiamiento, y la composición y sostenibilidad del gasto público. Por otro, aborda aspectos relacionados con la gestión fiscal, cuya principal preocupación gira en torno a la calidad y disponibilidad de herramientas para la planificación financiera, la capacidad de las instituciones presupuestales y la administración de la información en forma automatizada y transparente. Las variables de gestión fiscal inciden en el comportamiento del desempeño fiscal por cuanto determinan las condiciones institucionales que enmarcan las actuaciones de los gobiernos en el ámbito financiero.



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Área: Fortaleza de los ingresos municipales

En esta área se indaga sobre la composición y la capacidad de generación de ingresos propios, así como el grado de importancia relativa de las transferencias territoriales. Para lo anterior, se establecen como variables de análisis la participación tanto de las transferencias nacionales como de los ingresos propios en los ingresos totales del municipio. Asimismo, se examina la participación de la cartera tributaria en el total de los ingresos tributarios municipales. Por último, con el fin de emplear una medida comparativa que dé cuenta del esfuerzo fiscal entre territorios, se introdujo un indicador de carga tributaria percápita.

Área: Gasto público y financiamiento local

Para el caso panameño, esta área analiza la composición del gasto público local, así como la sostenibilidad financiera del gasto corriente. Por esta razón, los indicadores empleados tienen que ver con la capacidad de auto-financiamiento de los gastos corrientes, la participación de los gastos de personal en el gasto consolidado, y la importancia relativa de la inversión como porcentaje del gasto total.

Área: Capacidad de planificación financiera

Esta área determina la capacidad que los gobiernos locales tienen para llevar a cabo ejercicios de programación financiera y de efectuar estimaciones sobre los flujos futuros de ingresos y gastos públicos. En esta sección se proponen variables relacionadas con la capacidad para cubrir las cuentas por pagar, incluyendo el pago que queda pendiente a contratistas; de la misma forma, la ejecución porcentual de los gastos presupuestados y los ingresos efectivamente recaudados con respecto a los esperados.

Área: Solidez de las normativas presupuestales

Esta área evalúa la existencia de parámetros normativos e institucionales cuya finalidad es evitar comportamientos financieros que afecten negativamente la sostenibilidad y el saneamiento de las finanzas públicas territoriales.

Las variables que se abordan en esta sección identifican el nivel de cumplimiento del calendario presupuestal, así como la existencia de restricciones normativas para evitar o controlar los déficit presupuestales y de prácticas que garanticen la unidad de caja en el presupuesto general de la entidad local.

Área: Instrumentos de apoyo a la gestión financiera

Esta área permite analizar las capacidades institucionales y técnicas de los municipios para llevar a cabo prácticas de administración financiera, no sólo en aquellos aspectos relacionados con el manejo de información fiscal y gestión de recursos económicos, sino también, en temas relativos a la atención y trámite de las demandas administrativas de los contribuyentes.

Los indicadores propuestos indagan sobre el nivel de automatización e integración de la información financiera, la existencia de programas de modernización institucional para mejorar el recaudo, y la utilización de instrumentos formales para el seguimiento y control de la gestión financiera de la administración local. Por otra parte, se plantean variables orientadas a los usuarios como la presencia y tipo de mecanismos de atención y cobro a los contribuyentes del fisco local, y la implementación de programas y campañas para incentivar el pago de impuestos.

Dimensión administrativa

Esta dimensión tiene como propósito analizar los aspectos relacionados con la gestión local a partir del estudio de la capacidad administrativa de las entidades locales, la calidad de su talento humano, y la disponibilidad de recursos técnicos y tecnológicos al servicio de las labores operativas de la municipalidad. Esta dimensión hace énfasis en la incorporación de prácticas y el uso de herramientas de gestión local que propician la formación de condiciones para el adecuado cumplimiento de las funciones locales.



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Área: Capacidad administrativa

Esta área revisa la existencia y calidad de condiciones organizacionales que contribuyen a dar estabilidad a los procedimientos operativos del municipio y a mejorar el desempeño administrativo de la entidad territorial. Para ello, se estudian variables tales como la pertinencia de la estructura orgánica de la administración local, el uso de un manual de funciones, y el establecimiento de una política de carrera administrativa. De la misma forma, se analizan aspectos administrativos relativos al nivel salarial existente, la existencia de un archivo documental y la disponibilidad de espacio físico por funcionario.

Área: Recurso humano

En esta área se hace una revisión de suficiencia, calidad y estabilidad del equipo de personas que desarrolla las actividades administrativas de la entidad territorial. Por lo tanto, se establecen variables relacionadas con las características del personal, las cuales determinan el número de años de antigüedad y de escolaridad de los funcionarios en cargos directivos y técnicos, y el porcentaje de personal contingente con más de un año en funciones. Por otra parte, se proponen indicadores que identifican el uso de criterios para la selección de personal, al igual que la existencia de un programa de evaluación del desempeño del personal.

Con el fin de incluir variables que den cuenta de políticas de equidad en el manejo administrativo municipal, también se incluyen indicadores como el porcentaje de mujeres en cargos directivos y

técnicos y el porcentaje de personas en condiciones de discapacidad empleadas por la administración.

Área: Recurso tecnológico y equipamiento de apoyo a la gestión local

El uso de instrumentos tecnológicos permite mejorar la forma en que se almacena, procesa y presenta la información existente tanto para la toma de decisiones públicas, como para el desarrollo de ejercicios de rendición de cuentas. Por dicha razón, esta área indaga sobre la disponibilidad de equipos técnicos y de herramientas informáticas para dar soporte operativo a la gestión local. Así mismo, analiza los esfuerzos que realiza la administración para mejorar las habilidades de los funcionarios en el aprovechamiento del recurso tecnológico.

Para el análisis de esta área, se plantean variables relacionadas con la disponibilidad de recursos de trabajo tales como la relación entre el número de equipos de cómputo y el número de funcionarios, y la disponibilidad de medios de movilización en buen estado por parte de la administración local. En la misma orientación, se emplean indicadores relacionados con el porcentaje de computadores operando con conexión a Internet y a Intranet.

Por último, se explora la presencia de un programa de mantenimiento y actualización de equipos informáticos y la existencia de programas de formación y actualización del personal en el uso de herramientas tecnológicas, determinando el porcentaje de funcionarios capacitados en esta materia.

Dimensión sectorial

En esta dimensión se analizan los servicios y las áreas de actuación pública que son de naturaleza local. Para el caso panameño, este tipo de responsabilidades sectoriales se encuentran consagradas en las normas vigentes y giran en torno a la infraestructura urbana, el saneamiento básico y la provisión de espacios públicos que permiten el desarrollo de la vida en comunidad. Por lo tanto, se trata de sectores caracterizados por generar condiciones sine qua non para el mejoramiento de la


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calidad de vida de los habitantes y la promoción del desarrollo territorial.

Las variables propuestas en esta dimensión buscan medir el desempeño en la prestación de algunos de los servicios ofrecidos por la administración local a la ciudadanía, teniendo en cuenta aspectos de cobertura y calidad.


Área: Residuos sólidos

Esta área identifica los niveles de eficacia en el manejo de los residuos sólidos generados en el municipio, así como la calidad de la prestación de dicho servicio. Para ello, se establecen indicadores en cuanto a la cobertura y la frecuencia de la recolección de residuos sólidos en las zonas urbanas del distrito, se evalúan los mecanismos empleados para el tratamiento y la disposición final de los mismos, y se determina el uso de mecanismos control para garantizar mayores niveles de satisfacción en los beneficiarios. En materia administrativa, se evalúa la eficiencia en el recaudo tarifario y se analiza el mecanismo mediante el cual se determinan los costos y las tarifas de prestación del servicio. Finalmente, se contempla la existencia de programas de educación ciudadana enfocadas a crear una cultura de manejo responsable de los residuos sólidos.

Área: Equipamiento y espacio público municipal

Las administraciones locales son responsables de garantizar la existencia y la calidad de infraestructura urbana básica. Asimismo, tienen la potestad de mantener y mejorar el espacio público. En esta área se busca valorar la calidad de dichos servicios y la disponibilidad de equipamientos municipales que no sólo permiten lograr mayores niveles de calidad de vida urbana, sino también, generar un impacto positivo en la transformación de las condiciones locales que promueven el desarrollo económico local.

Para ello, se proponen variables relacionadas con la presencia de centros para el cuidado de niños, programas de ornato, nomenclatura vial y la frecuencia con la cual se barren las calles. Igualmente, la existencia, uso y funcionamiento de instalaciones de sacrificio de ganado, cementerio y plaza de mercado. Finamente, se incluye un indicador que busca determinar el nivel de seguimiento realizado a la calidad de los servicios públicos municipales.

Área: Espacios culturales y deportivos

Los escenarios deportivos y recintos culturales hacen parte de la infraestructura física que requiere un municipio para la recreación de sus habitantes y la promoción de la convivencia ciudadana. De igual forma, promueven las expresiones artísticas, el esparcimiento y la manifestación de prácticas culturales populares. En esta área se analiza el rol que juega la administración local para garantizar y promover la existencia de este tipo de espacios.

Por lo tanto, los indicadores planteados guardan relación con la existencia de programas deportivos municipales, el apoyo a ligas o equipos deportivos, y el desarrollo de eventos culturales patrocinados o financiados por la administración local, teniendo en cuenta su énfasis en poblaciones vulnerables (mujeres, jóvenes, ancianos, indígenas y discapacitados). Por último, se efectúa un análisis de la infraestructura y el uso de espacios deportivos de propiedad municipal tales como parques públicos y recintos culturales.


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Área: Justicia y policía administrativa

En esta área se analizan las condiciones físicas, técnicas y salariales a disposición de los corregidores para administrar justicia en el nivel local. También se busca estimar la eficiencia y las cargas de trabajo de este tipo de funcionarios.

Los indicadores empleados para analizar esta sección corresponden al grado de escolaridad de los corregidores municipales, el número de éstos en relación con los habitantes y el nivel de ingresos de dichos servidores. Se indaga también sobre la eficiencia en la solución de las denuncias presentadas a partir de los casos resueltos en relación con los casos presentados por la comunidad.

Dimensión política

Esta dimensión busca analizar la relación entre el gobierno local y la sociedad civil a través del desarrollo de ejercicios de participación de la población orientados a la toma de decisiones públicas, la existencia de programas de formación política, y la apertura de espacios para monitorear y calificar la calidad de los servicios administrativos prestados a la población.

En este diagnóstico se hace especial énfasis en la participación comunitaria, pues la capacidad gubernamental de involucrar a los ciudadanos en el ejercicio de la administración está directamente relacionada con la calidad de las acciones públicas, ya que éstos inciden en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas, de ahí su importancia en el marco de la gestión orientada al logro de resultados.


Área: Instancias participativas para la gestión pública y el control social local

Esta área indaga sobre los escenarios y mecanismos existentes en el municipio orientados a la promoción de la participación ciudadana en el diseño, implementación y control de las políticas públicas locales. Las variables propuestas tienen que ver con la existencia y grado de influencia de los mecanismos participativos en la formulación de estrategias de planificación del desarrollo y en la definición del gasto público local. Igualmente, se presentan indicadores relacionados con la fiscalización o control social ejercido por la ciudadanía y el número de ejercicios consultivos (de participación ciudadana) desarrollados anualmente.

Área: Formación ciudadana

En esta área se consulta sobre iniciativas, procesos o programas promovidos por las administraciones municipales para mejorar la cualificación ciudadana en aspectos de participación. De igual forma, se revisa el grado de apropiación de las comunidades locales en relación con la construcción y el uso de espacios políticos.

Para ello, se establecen indicadores que miden la existencia de programas de formación ciudadana y de liderazgo político implementados por la administración local, y también, de campañas dirigidas a mejorar la cultura política. Así mismo, se indaga sobre la presencia de espacios para la reconciliación y la concertación ciudadana, y el desarrollo de iniciativas de autogestión apoyadas por la administración municipal. Por último, se tiene


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en cuenta el número de organizaciones comunitarias formalmente constituidas en relación con el tamaño de la población.

Área: Difusión de resultados y rendición pública de cuentas a los ciudadanos

Esta área analiza el flujo de información sobre los resultados de la gestión pública que desde la administración local se brinda a los ciudadanos, así mismo, indaga sobre la pertinencia y calidad de la información suministrada.

Los indicadores empleados giran en torno a la efectividad de los mecanismos para la difusión de los resultados de la gestión pública, y exploran los instrumentos empleados para verificar la pertinencia y calidad de la información suministrada por la administración a los ciudadanos y los medios de comunicación. A su vez, se toma en cuenta el número de audiencias públicas para la rendición de cuentas realizadas a lo largo de un año.

Área: Gestión orientada a los ciudadanos

En esta área se examina el desarrollo de los servicios administrativos y tecnológicos prestados por el gobierno local para mejorar su vínculo con la ciudadanía. Para ello, se tiene en cuenta la capacidad de la entidad municipal de recibir y dar solución a las peticiones administrativas y sectoriales presentadas por la comunidad.

Las variables planteadas tienen que ver con el porcentaje de quejas y reclamos efectivamente resueltos por la administración, la presencia de mecanismos como ventanillas de orientación a los ciudadanos y atención para la realización de trámites, la existencia y actualización de la página web, teniendo en cuenta los servicios ofrecidos en línea a través de Internet, al igual que la frecuencia con la cual se evalúa la calidad de la gestión municipal en los servicios a su cargo.


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Hallazgos del diagnóstico Este capítulo tiene el objetivo de reseñar los principales hallazgos arrojados por la información capturada durante el trabajo de campo, la cual aportó datos cuantitativos y cualitativos para cada dimensión de estudio comprendida en la estructura del diagnóstico de capacidades locales. En primer término, se enunciarán los aspectos generales extraídos del análisis de la información de los 35 municipios que hacen parte de la muestra, incorporando las conclusiones arrojadas por el análisis estadístico, el cual busca establecer los factores de mayor incidencia en la generación de las calificaciones municipales. Posteriormente, se realizará un análisis para cada una de las dimensiones del modelo, identificando los puntos comunes y los casos excepcionales de los municipios estudiados, con el ánimo de identificar fortalezas y debilidades en el desempeño sectorial. Por último, se presentarán algunas consideraciones finales y se formularán recomendaciones de política pública para promover acciones institucionales que redunden en el fortalecimiento de las capacidades locales.

Análisis general de capacidades locales de Panamá

Un análisis consolidado para la totalidad de los municipios de la muestra arroja que la calificación general de capacidades locales para Panamá es de 2,19 en un rango que podría ubicarse entre un valor mínimo de 01 y un valor máximo de 5. Esto ubica al país, en un rango medio de capacidad de gestión municipal. Dicho valor, se calcula a partir del promedio simple de las calificaciones obtenidas por cada una de las 5 dimensiones contempladas en el modelo de diagnóstico.

1 Recuerde: el valor mínimo que un investigador puede asignar a un indicador es de uno (1). No obstante, si se llega a presentar ausencia del dato el sistema de diagnóstico aplica en forma automática un ponderador de “castigo” que podría llevar a calificaciones en un rango de 0 a 1.

La ilustración 5, es un gráfico de radar en donde sus ejes representan cada una de las 5 dimensiones abordadas en el estudio. La línea negra permite visualizar los puntos de unión de las calificaciones obtenidas en cada dimensión y determinan el ámbito efectivo de capacidades locales de Panamá en relación con un área ideal que debería abarcar la totalidad del gráfico. Por último, las áreas en color rojo, amarillo y verde señalan si la calificación obtenida por cada dimensión se ubica en un rango bajo, medio y alto respectivamente2.

Como se presenta en la figura, la mayor fortaleza de los municipios panameños se encuentra en su dimensión fiscal, explicada por la existencia de un marco institucional capaz de fijar reglas de administración presupuestal y de restringir la aparición de déficits financieros severos. Por el contrario, la mayor debilidad se encuentra en la dimensión sectorial, pues áreas básicas de la actuación municipal tales como el manejo integral de los residuos sólidos y el mantenimiento de

Ilustración 5. Análisis consolidado del diagnóstico de capacidades locales

CALIFICACIÓN CONSOLIDADA DE LA CAPACIDAD DE GESTIÓN MUNICIPAL:

2.19 UBICA A PANAMÁ EN UN RANGO MEDIO DE CAPACIDADES LOCALES

2 En términos de las calificaciones asignadas por el sistema, el rango bajo se ubica entre 0 – 1,67; el rango medio entre 1,68 – 3,34; y el rango alto entre 3,35 – 5,00.


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espacios públicos para la promoción del desarrollo del entorno social y económico local, no son atendidas de manera adecuada por las administraciones municipales en razón a la insuficiencia de recursos fiscales.

Ilustración 6. Gráfico de caja de los resultados del diagnóstico de capacidades locales

4

1

2

3

Aunque menos severa, la dimensión política también presenta una calificación cercana al nivel bajo, por cuanto no hay confluencia a los espacios existentes de participación ciudadana y los ejercicios de rendición pública de cuentas se realizan de forma irregular en el conjunto de municipios analizados.

Análisis consolidado de capacidades locales Dimensión administrativa Dimensión de planificación estratégica Dimensión fiscal Dimensión política Dimensión sectorial

Por último, las dimensiones administrativa y de planificación estratégica presentan comportamientos apenas aceptables, en el primer caso, explicado por la insuficiencia de reglas administrativas, capacitación del personal y dotación de recursos tecnológicos para sistematizar el manejo de información y mejorar los flujos de la misma. En el segundo, debido a la poca regularidad con la cual se llevan a cabo ejercicios de planificación y a la falta de intervención en asuntos relacionados con la administración del suelo (tenga presente que un análisis más detallado para cada dimensión será abordado en las siguientes secciones de este capítulo).

Siguiendo los resultados del histograma presentado en la ilustración 7; de los 35 municipios estudiados, 20 obtienen una calificación que oscila entre 1,70 y 2,70. En otras palabras, casi el 60% de los territorios analizados alcanzan un rango medio de capacidades locales, mientras que el 17% (6 territorios) se ubican en el rango bajo. Sólo Panamá

y Boquete obtienen una calificación superior de 3,34 (3,65 y 3,55 respectivamente) posicionándolos como municipios de capacidades altas, y los 7 municipios restantes, logran una calificación media alta.

No obstante, para una mejor apreciación de estas observaciones es necesario complementar el análisis con los resultados obtenidos en el gráfico presentado en la ilustración 6. Tal figura contiene un conjunto de cajas tanto para la calificación consolidada de capacidades locales de Panamá (indicador sintético) como para cada una de las dimensiones de estudio. La longitud y el ancho de dichas cajas indican la franja en donde se agrupa el 50% de las calificaciones por dimensión, mientras que la línea horizontal que los atraviesa, señala la mediana de tales observaciones. Por su parte, las líneas horizontales ubicadas por debajo y por encima de los cuadros establecen el puntaje del percentil 25 y 75 de las observaciones.

Ilustración 7. Histograma del modelo de análisis de capacidades locales de Panamá

17.14

37.14

2017.14

8.571

010

2030

40Pe

rcen

t

1 1.5 2 2.5 3 3.5Modelo: Análisis de capacidades locales - Panamá

6

13

76

3

05

1015

Freq

uenc

y

1 1.5 2 2.5 3 3.5Modelo: Análisis de capacidades locales - Panamá


Página 23

De acuerdo con la figura, es interesante notar que si bien el conjunto de municipios tiende a presentar una calificación de “rango medio” en cada una de las dimensiones estudiadas, la tendencia general de los municipios si se analizan de manera individual es ubicarse en la parte inferior de sus respectivos rangos. Lo anterior, indica que las calificaciones promedio tienden a ser más elevadas debido a los valores máximos presentados por un reducido número de municipios, pero en realidad desempeño individual del mayor número de ellos (mediana) podría ser más bajo de lo inicialmente esperado.

La ilustración también permite inferir que el comportamiento más homogéneo de los municipios se encuentra en las dimensiones administrativa y fiscal, sugiriendo que las acciones para fortalecer las capacidades locales en estos aspectos podrían aplicar casi por igual al conjunto de los territorios panameños. Por su parte, las intervenciones que decidan ser realizadas en las dimensiones política, sectorial y de planificación, demandan un tratamiento diferenciado por tipología territorial.

Un 0ranking de capacidades locales a partir de las calificaciones sintéticas por municipio (ilustración 9), arrojaría que los cinco primeros lugares se encuentran ocupados por Panamá, Boquete, Aguadulce, Las Tablas y Chitré, en su respectivo orden3. Llama la atención el municipio de Boquete, pues siendo el único municipio rural de este grupo, logra la segunda calificación más alta de la muestra, obteniendo los mejores puntajes del estudio en la dimensión de planificación estratégica, la fiscal y la política, y sólo logra ser superado por Ciudad de Panamá en las dimensiones administrativa y la sectorial. Vale la pena destacar que el elemento común de estos cinco municipios es que poseen Índices de Desarrollo Humano (IDH) iguales o superiores a 0,70 puntos (nivel alto).

Por su parte, los últimos cinco lugares se encuentran ocupados, en orden descendente, por Chimán, Cémaco, Taboga, Müná y Nole Duima. Todos ellos comparten categoría rural y en

3 Es interesante notar que Boquete y Aguadulce no son distritos capital de Provincia.

particular, Cémaco, Müná y Nole Duima son pertenecientes a territorio comarcal. Así mismo, con excepción de Müná, cuentan con una población inferior a los 20.000 habitantes, y presentan en su conjunto, un IDH inferior a los 0,54 puntos, con excepción de Taboga que alcanza un IDH de 0,75. Debido a la importancia que se dio a factores de infraestructura administrativa, recursos tecnológicos y prestación de servicios básicos, era de esperarse que los territorios comarcales presentaran un desempeño bajo. Por esta razón, el estudio reconoce que la encuesta aplicada a los municipios comarcales no fue la más adecuada, así pues, el análisis tendrá consideraciones especiales para estos territorios con el fin de evitar errores de apreciación que los lleven a ser juzgados de manera incorrecta.

La relación que podía percibirse entre el desempeño del indicador sintético y el IDH para los mejores cinco municipios de la muestra parece confirmarse en los gráficos de dispersión de la ilustración 8. En efecto, el área señalada por el círculo rojo indica que a mayor IDH, los municipios obtienen una mayor calificación para el modelo de capacidades locales. Lo interesante de la figura, es

Índice deDesarrolloHumano

(municipal)[Puntos]

.4 .6 .8

1

2

3

4

0,4 0,6 0,8

Índice de Desarrollo Humano

Indicador de capacidades locales

Ilustración 8. Análisis de dispersión entre el indicador sintético, el IDH y la ruralidad

1

2

3

4.8

1

2

3

4

Indicador de capacidades locales

0,0 0,5 1,0

Porcentaje de población rural municipal


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que evidencia una relación menos clara entre el indicador de capacidades locales y el grado de ruralidad municipal (círculo verde).

De lo anterior, se puede concluir que, en principio, la ruralidad no debería convertirse en un factor estructural capaz de condicionar la posibilidad de desarrollar capacidades de gestión local. El comportamiento de las diferentes dimensiones de este modelo de análisis debería estar vinculado al desarrollo de prácticas administrativas adecuadas a las características del territorio, la regularidad y el seguimiento a los ejercicios de planificación y la introducción de mecanismos para mejorar la relación entre el ciudadano y su gobierno. Dicha conclusión se corrobora con los resultados de la dimensión fiscal, pues en términos generales, obtuvo un alto puntaje explicado por las condiciones institucionales que respaldan las prácticas fiscales, aún cuando se evidencian debilidades en la generación de ingresos propios y en los mecanismos de redistribución de transferencias territoriales.

De los elementos presentados, se puede afirmar que la capacidad local gira en torno al buen manejo de los insumos físicos, humanos y técnicos para la producción de bienes públicos con base en el cumplimiento de reglas institucionales y en la adecuación de procesos y procedimientos a las necesidades locales. La capacidad gestión local es entonces un asunto de innovación en la práctica administrativa y de aprendizaje sobre los métodos de trabajo que han sido exitosos para territorios que comparten aspectos similares en sus ejercicios de la actividad pública. No obstante, también demanda la asignación de competencias adecuadas a la capacidad de respuesta local y la disponibilidad de recursos financieros suficientes que permita a las municipalidades actuar de manera autónoma en aquellos aspectos que han identificados como cruciales para el desarrollo de su comunidad.

El indicador sintético sólo presenta información muy general permitiendo una aproximación inicial al fenómeno objeto de investigación, sin embargo, no permite identificar comportamientos individuales o la concurrencia de factores de favorables o

desfavorables para la obtención de un buen indicador consolidado de capacidades locales. Por esta razón, las siguientes secciones se centrarán en un análisis por dimensiones con el fin de complementar el ranking municipal con información cualitativa que pueda servir de insumos a la elaboración de una estrategia nacional de fortalecimiento de los gobiernos locales.


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Análisis de capacidades locales de la República de Panamá Porcentaje de información disponible: 94,59%

Ilustración 9. Ranking de capacidades locales de Panamá

Puesto Municipio Calificación

1 Panamá - Provincia de Panamá 3,65

2 Boquete - Provincia de Chiriquí 3,55

3 Aguadulce - Provincia de Coclé 3,19

4 Las Tablas - Provincia de Los Santos 3,05

5 Chitré - Provincia de Herrera 2,97

6 San Miguelito - Provincia de Panamá 2,93

7 Colón - Provincia de Colón 2,77

8 Ocú - Provincia de Herrera 2,71

9 Macaracas - Provincia de Los Santos 2,69

10 Mariato - Provincia de Veraguas 2,45

11 Arraiján - Provincia de Panamá 2,36

12 Cañazas - Provincia de Veraguas 2,32

13 Antón - Provincia de Coclé 2,27

14 Montijo - Provincia de Veraguas 2,22

15 Natá - Provincia de Coclé 2,22

16 Pocrí - Provincia de Los Santos 2,20

17 La Mesa - Provincia de Veraguas 2,10

18 Las Minas - Provincia de Herrera 2,07

19 Santa Isabel - Provincia de Colón 2,07

20 Barú - Provincia de Chiriquí 1,99

21 Portobelo - Provincia de Colón 1,97

22 Remedios - Provincia de Chiriquí 1,96

23 San Francisco - Provincia de Veraguas 1,87

24 Chagres - Provincia de Colón 1,86

25 Chepo - Provincia de Panamá 1,86

26 Kankintú - Comarca Ngöbe Buglé 1,83

27 Balboa - Provincia de Panamá 1,77

28 Donoso - Provincia de Colón 1,75

29 Olá - Provincia de Coclé 1,75

30 Las Palmas - Provincia de Veraguas 1,63

31 Chimán - Provincia de Panamá 1,59

32 Cémaco - Comarca Emberá 1,54

33 Taboga - Provincia de Panamá 1,42

34 Müná - Comarca Ngöbe Buglé 1,32

35 Nole Duima - Comarca Ngöbe Buglé 1,20

Promedio de calificaciones 2,20


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AguadulceAntón

ArraijánBalboa

BarúBoqueteCañazasChagres

ChepoChimán

ChitréColón

CémacoDonoso

KankintúLa Mesa

Las MinasLas PalmasLas TablasMacaracas

MariatoMontijo

MünáNatá

Nole DuimaOcúOlá

PanamáPocrí

PortobeloRemedios

San FranciscoSan MiguelitoSanta Isabel

Taboga

1 1.5 2 2.5 3 3.5

Valor MediaMediana P25P75

Capacidades Locales de Panamá

Ilustración 10. Comportamiento del indicador sintético municipal por percentiles


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Análisis por dimensión

En este subcapítulo se presentarán los resultados del diagnóstico para cada dimensión de la gestión local, así como sus elementos constitutivos entendidos como las áreas e indicadores que configuran la estructura básica del modelo de análisis aplicado a los municipios panameños. El propósito de esta sección es desagregar los hallazgos de la sección anterior para identificar los elementos que explican las calificaciones sobresalientes y menos satisfactorias por territorio.

Dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio

Con un puntaje de 2,11, esta dimensión obtuvo la segunda calificación más baja del conjunto de dimensiones que componen el modelo de diagnóstico. De hecho, el 60% de los municipios estudiados (ilustración 11) alcanza un rango de calificación que oscila entre 0 y 2 puntos sobre un puntaje máximo de 5. Por esta razón, se ubica como un ámbito de intervención que puede generar beneficios significativos en la construcción de capacidades locales para Panamá.

Hallazgos generales

Un análisis consolidado arroja que a nivel local no existe una tradición de planificación, aún cuando la legislación contempla tanto la formulación de Planes de Desarrollo Municipal, como de Planes de Ordenamiento Territorial Urbano Local. La

existencia formal de instrumentos de planificación frente a su bajo cumplimiento en la práctica, podría explicar parcialmente la calificación media del área de instrumentos de apoyo a la planificación local en contraste con un bajo desempeño del área de prácticas administrativas empleadas en la planificación.

CALIFICACIÓN CONSOLIDADA DE LA DIMENSIÓN DE

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GERENCIA DEL TERRITORIO

2,11

La ausencia de ejercicios robustos de planificación estratégica capaces de trazar en el corto, mediano y largo plazo líneas de acción municipal para la promoción del desarrollo, es un factor que dificulta la actuación de los gobiernos locales en los grupos más sensibles de la población y conduce a que los ciudadanos no asocien sus autoridades con la implementación de proyectos de desarrollo que se traduzcan el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad.

Se debe hacer énfasis en que tal situación no responde en forma exclusiva a un problema administrativo municipal, también se trata de una restricción a la gestión derivada de la falta de recursos de inversión de los gobiernos locales, así como al modelo centralizado de ejecución de dicho componente de gasto. En primer lugar, la generación de ingresos propios tiende a ser insuficiente para cubrir los gastos de funcionamiento y dejar un excedente de inversión. Más aún, los recursos transferidos por la nación son una fuente para el financiamiento de los gastos de funcionamiento que no logran ser cubiertos por la

37.14

22.8620

8.57111.43

010

2030

40Pe

rcen

t

1 2 3 4Dimension de planificacion estrategica y gerencia del territorio

13

87

34

05

1015

Freq

uenc

y

1 2 3 4Dimension de planificacion estrategica y gerencia del territorio

Ilustración 11. Histograma de la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio


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Ilustración 12. Comportamiento consolidado de la dimensión de planificación estratégica y gerencia del

territorio administración local, y por ello, no se encuentran relacionados con proyectos de inversión.

En segundo lugar, una parte de los recursos de inversión es directamente ejecutada por programas nacionales, mientras que otra, es gestionada directamente por los Representantes de Corregimiento4, desvinculando a la administración municipal del ejercicio de los proyectos de inversión local. Así pues, como lo demuestra la información del diagnóstico, es casi inexistente la actividad de identificación de proyectos desarrollo municipal, y cuando ello ocurre, están siempre respaldados por proyectos de cooperación internacional o por fondos de inversión administrados por el gobierno nacional.

Un análisis simultáneo entre los promedios generales obtenidos en cada una de las áreas que componen la dimensión de planificación (ilustración 12) y el comportamiento individual de los municipios en dichas áreas (ilustración 13), permite corroborar que la planificación estratégica es un ámbito de acción local en el cual las administraciones tienden a presentar un desempeño medio-bajo, al tiempo que, se observa una amplia brecha entre los municipios que obtienen los puntajes más altos y más bajos.

Con base en lo anterior, se podría afirmar que las acciones para el fortalecimiento de la capacidad de planificación del desarrollo en el país, deberían ser diferenciales según una tipología territorial que permita discriminar políticas según las particularidades municipales. En especial, y siguiendo la ilustración 12, se deberían emplear acciones correctivas en materia de los elementos que componen el área de prácticas administrativas e instancias empleadas en la planificación local y en el área de gestión y aprovechamiento del suelo.

Los resultados del diagnóstico presentados en las ilustraciones que van de la número 14 a la número 17, permiten apreciar que la falta de una tradición en materia de planificación coincide, por un lado, con la presencia de un déficit en la disponibilidad de

positiva en términos de la gestión local.

4 Aplica para el caso de los recursos clasificados en el presupuesto nacional como “obras comunitarias”.

funcionarios capacitados y dedicados a liderar ejercicios para orientar las acciones de desarrollo local, y por el otro, con la inexistencia de estrategias y mecanismos para evaluar el desempeño de las administraciones (e.g. uso de instrumentos cuantitativos como indicadores y metas de resultado). No obstante, es interesante anotar que si bien los planes de seguimiento a la gestión son insuficientes, las administraciones reportaron atender con correctivos aquellas intervenciones públicas que no son percibidas como satisfactorias por la ciudadanía, lo cual podría evidenciar una capacidad de respuesta que es

12

34

5

Dimension de planificacion estrategica y gerencia del territorioGestión orientada a metas y resultadosGestión y aprovechamiento del sueloInstancias administrativas y prácticas utilizadas en la planificación localInstrumentos de apoyo a la planificación local

Ilustración 13. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión de planificación


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Ilustración 15. Área: Instrumentos de apoyo a la

planificación local Ilustración 14. Área: Gestión orientada a metas y

resultados

Ilustración 17. Área: Instancias administrativas y prácticas utilizadas en la planificación local

Ilustración 16. Área: Gestión y aprovechamiento del suelo


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Se debe destacar que las administraciones municipales manifestaron ser agentes para la promoción de acciones de inclusión social y de equidad de género en su territorio, factor que reitera la importancia de este nivel de gobierno en la construcción de condiciones adecuadas para procurar el desarrollo de sus comunidades.

De igual forma, aunque los ejercicios de planificación aún son incipientes, es interesante encontrar que existe conciencia sobre el entorno regional que incide en la vida municipal, y por ello, las intervenciones locales tienden a contemplar las líneas de desarrollo de naturaleza provincial. Los municipios también parecen consolidarse en su rol de instancias que, en coordinación con la ANAM, logran implementar acciones para el adecuado manejo y protección del medio ambiente, de allí que la mejor calificación de toda la dimensión de planificación haya sido obtenida por el indicador que da cuenta de la existencia de mecanismos locales de gestión ambiental.

El papel que evidencian los municipios como interlocutores entre lo regional y lo local, contrasta con el bajo resultado que se obtiene al evaluar su incidencia en la fijación de directrices para ordenar el uso del suelo distrital. El rezago en el uso de instrumentos para la gestión del territorio es significativo y merece ser atendido con prontitud por las autoridades nacionales y subnacionales. En particular, se debe hacer un llamado sobre el tema de la administración catastral, pues aunque es una responsabilidad que recae sobre la Dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales (gobierno central), el desconocimiento sobre los beneficios de esta herramienta y sobre el estado de los inventarios catastrales por parte de las administraciones municipales fue generalizado. Más aún, a pesar de la existencia del Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT), ello no ha sido suficiente para que los municipios cuenten con la información requerida. Al respecto se debe fortalecer la institucionalidad existente para atender programas de actualización catastral pues el rezago en esta materia fue significativo.

A partir del conjunto de gráficas presentadas, se puede establecer que los puntos más problemáticos para el grueso de los municipios panameños son: la continuidad de las políticas de desarrollo entre un período de gobierno y otro; la armonización entre los instrumentos de planificación del desarrollo y aquellos complementarios al ordenamiento territorial; el uso de indicadores para la toma informada de decisiones y para llevar a cabo ejercicios de seguimiento y evaluación de las intervenciones públicas; el uso de una plataforma tecnológica que mejore la gestión de información y que apoye las tareas de planificación y la existencia de un inventario catastral como insumo de la planificación local y como fuente de recursos municipales.

Ante la perspectiva de una reforma legal comprehensiva para consolidar el modelo de descentralización en el país, cobra especial importancia la adopción de medidas orientadas al fortalecimiento de la capacidad de planificación estratégica de los municipios. Sólo de esta forma, los gobiernos locales podrán mejorar la identificación, implementación y seguimiento de proyectos sociales y productivos capaces de elevar la calidad de vida de sus ciudadanos. El mayor flujo de recursos fiscales que necesariamente debe acompañar una reforma descentralizadora, exige un mayor control sobre las actuaciones públicas y una completa armonización entre los instrumentos de planificación del desarrollo y de planificación financiera, vínculo que en la actualidad se encuentra débilmente constituido.

Lo anterior, debe conducir a aumentar tanto la disponibilidad del recurso humano en términos numéricos, como el entrenamiento y formación en aspectos relacionados con la formulación de proyectos, la construcción y uso de baterías de indicadores, la evaluación de intervenciones públicas y el manejo de bases de datos cuyos registros permitan identificar lecciones aprendidas para mejorar la capacidad administrativa municipal.

A continuación, se presentan las principales conclusiones del diagnóstico desagregado por municipios.


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Análisis del comportamiento municipal

Un ranking de capacidades para la dimensión de planificación estratégica, arroja que los cinco primeros lugares están ocupados por Chitré, Boquete, Las Tablas, Panamá y Macaracas, en su respectivo orden. En este caso, dos municipios rurales se encuentran de nuevo entre aquellos de mejor desempeño: Boquete y Macaracas, siendo éste último, el que presenta el IDH más bajo para dicho grupo de municipios (0,61).

Por su parte, los últimos cinco lugares se encuentran ocupados, en orden descendente, por Cémaco, Chepo, Müná, Nole Duima y Taboga. Todos ellos comparten categoría rural y en particular, Cémaco, Müná y Nole Duima son pertenecientes a territorio comarcal. Es interesante notar que no evidencian homogeneidad en cuanto a su componente poblacional, pues registran rangos que van desde los 1.770 habitantes (Taboga) hasta los 42.331 (Chepo).

Al igual que en el caso del indicador sintético, el gráfico de dispersión sugiere una relación entre el desempeño de la dimensión de planificación y el IDH. Como lo señala el círculo de color rojo, a mayor IDH, los municipios presentan una tendencia a obtener una mayor calificación. La situación no es concluyente si se intenta establecer el mismo vínculo entre el desempeño de la dimensión de planificación y el grado de ruralidad municipal (círculo verde). No obstante, el análisis de regresión lineal que se presentará en el próximo capítulo arroja como resultado que si bien no se trata de

una relación visible, efectivamente los niveles de ruralidad inciden en el desarrollo de prácticas de planificación por cuanto los territorios rurales tienden a tener menor calificación de personal y menos rigurosidad en la implementación de ejercicios de proyección del desarrollo distrital. Así mismo, poseen plataformas tecnológicas menos robustas para dar soporte al almacenamiento y procesamiento de la información. Sin embargo, vale la pena mencionar que estas restricciones no son de carácter estructural y que una buena intervención en formación de capacidades llevaría a superar los límites identificados.

Dim

ensión

de planificación y

gerencia del territorio

0,4 0,6 0,8


1

2

3

4


Dim

ensión

de planificación y

gerencia del territorio

0,0 0,5 1,0

1

2

3

4

Ilustración 18. Análisis de dispersión entre la dimensión de planificación estratégica y

gerencia del territorio, el IDH y la ruralidad

Entre las buenas prácticas encontradas, vale la pena mencionar el caso del municipio de Arraiján, pues

Ilustración 19. Comportamiento por municipio de la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio


Página 32

allí se ha venido trabajando en la formulación de un documento que contiene estrategias y programas para promover el desarrollo de forma parcial, y a partir de 2008, se conformó la Junta Planificadora Municipal con el propósito de fortalecer la planificación local de acuerdo con las necesidades del distrito, para ello, se han implementado programas de capacitación y utilización de herramientas tecnológicas que apoyan la gestión local. Adicionalmente, han adoptado medidas de seguimiento a las estrategias desarrolladas con el fin de aplicar correctivos inmediatos a los resultados encontrados, lo que ha significado el desarrollo de un conjunto de indicadores de producto y resultado, poniendo particular énfasis en aquellas áreas en donde se orientó la mayor parte del presupuesto de inversión.

A diferencia de muchos municipios urbanos y metropolitanos, Antón, siendo un territorio semiurbano, cuenta con un departamento de ingeniería municipal el cual se encarga de los aspectos referentes al manejo de lotes, tierras e infraestructura municipal, y se convierte así, en uno de los pocos casos en donde se presenta seguimiento permanente al uso del suelo.

A pesar de sus debilidades en el manejo de los usos del suelo, el Municipio de Panamá registra la existencia de un diagnóstico cuyo beneficio es que permite tomar en cuenta la problemática real de las comunidades y alimentar el banco de proyectos que se orienta a la solución de ésta. De igual forma, maneja información actualizada y suficiente que permite el diseño de acciones y estrategias de desarrollo conducentes al logro de impactos reales en las áreas más problemáticas del Distrito. La existencia de indicadores de producto y resultado a las acciones de desarrollo de la administración; el monitoreo frecuente a las políticas aplicadas; la implementación de herramientas tecnológicas que facilitan la administración de la información relacionada con proyectos de inversión; y el hecho de que toda la información que se genera en las direcciones de la estructura organizacional del Municipio es tomada en cuenta para la toma de decisiones, garantiza un desarrollo óptimo de las funciones de planeación para el desarrollo local.

En el Municipio de San Miguelito existe un programa de control de calidad de los servicios municipales y se han construido indicadores de producto y de resultado para hacer seguimiento a las acciones de desarrollo de la administración. El monitoreo frecuente a las políticas aplicadas, la implementación de herramientas tecnológicas que facilitan la acción de la administración y el aprovechamiento de la información disponible y relacionada con los proyectos de inversión, son la base de la estrategia de desarrollo local en dicho distrito.

Los territorios comarcales enfrentan un verdadero reto en materia de planificación del desarrollo, y sobre todo, en la definición de una política para ordenar el uso del suelo. La connotación de propiedad colectiva del suelo en estas comunidades es una de las razones que durante el trabajo de campo fue atribuida para explicar la poca regularidad o la poca institucionalización de la planificación del territorio. Dado el crecimiento de las actividades productivas en las comarcas, las cuales incluyen programas de promoción turística, es necesario hacer énfasis en que se deben fortalecer las estrategias de planificación en dichos territorios, pues su connotación especial no debe ser un argumento para evadir tales instancias.

Por el contrario, para garantizar un desarrollo que respete las particularidades comarcales, es necesario emprender ejercicios cuidadosos de proyección de intervenciones socio-económicas en las comunidades y de definición de los usos del suelo, en particular para la mitigación del impacto ambiental en zonas tan vulnerables como éstas. En tal dirección, es importante destacar el Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial de la Comarca Emberá elaborado por la ANAM con el apoyo de las autoridades tradicionales, pues permitió la distribución del territorio en varios sectores productivos, con el fin de organizar el manejo futuro de los recursos de forma que se garantizara una autogestión sostenible de la Comarca.


Página 33

Dimensión fiscal

Con una calificación de 3,02, esta dimensión obtuvo el mejor puntaje del conjunto de dimensiones que componen el modelo de diagnóstico. Casi el 45% de los municipios estudiados (ilustración 20) obtiene una calificación por encima de los tres puntos sobre un puntaje máximo de 5. Los resultados indican que existen instrumentos de administración financiera que son valiosos en términos de la capacidad de gestión municipal, y a su vez, señalan la urgencia en el desarrollo de reformas que modifiquen la estructura de ingresos locales (incluidas las transferencias) y la administración del gasto público.

Hallazgos generales

Un análisis consolidado permite observar que el marco legal y los instrumentos de apoyo a la gestión financiera (estos últimos entendidos como mecanismos de atención a los contribuyentes, campañas de cultura tributaria y el desarrollo de acciones de control) efectivamente facilitan el funcionamiento del sistema fiscal a nivel local. Sin embargo, el trabajo de campo permitió constatar que la planificación financiera tiende a ser inercial, pues debido a la carencia de programas de inversión, los cálculos sólo se concentran en la proyección del gasto corriente.

La comparación entre los promedios generales obtenidos en cada una de las áreas que componen la dimensión fiscal (ilustración 21) y el desempeño individual de los municipios en dichas áreas (ilustración 22), sugiere un comportamiento bastante homogéneo en esta dimensión, siendo necesario destacar los siguientes casos: i) el

municipio de Nole Duima es el que presenta mayores dificultades en el uso de instrumentos de apoyo a la gestión financiera (en la ilustración 22 aparece como un punto en la columna de color violeta); ii) casi la totalidad de los municipios comparte los mismos problemas en cuanto a la composición y la capacidad de autofinanciamiento del gasto público, con excepción de los Distritos de Donoso, Chagres y Panamá, los cuales aumentan significativamente su calificación pues separan sus gastos de funcionamiento de los gastos de inversión; iii) el municipio de Kankintú es el que presenta más problemas en su capacidad de planificación financiera; y iv) los distritos que presentan mayores dificultades en cuanto al cumplimiento de las normas presupuestales son Balboa, Barú y las Palmas. Con base en lo anterior, se puede afirmar que las acciones para el fortalecimiento de la dimensión fiscal, no deberían hacer referencia a la creación de instrumentos de gestión, pues éstos ya existen, sino al desarrollo de capacidades gerenciales para hacerlos efectivos.

CALIFICACIÓN CONSOLIDADA DE LA DIMENSIÓN FISCAL

3,02

El área de Fortaleza de los Ingresos Municipales (ver ilustración 23) arroja un puntaje medio bajo debido al bajo nivel de tributación percápita reportado por los municipios de la muestra. En términos generales, los municipios urbanos obtuvieron la mejor calificación en este indicador, lo cual sugiere que la estructura tributaria existente es desventajosa para los territorios que no tienen una vocación económica basada en la prestación de servicios comerciales, este es el caso de los distritos rurales y de las comarcas indígenas. La estructura tributaria municipal existente se puede describir entonces

Ilustración 20. Histograma de la Dimensión Fiscal

25.7128.57

25.71

14.29

5.714

010

2030

Perc

ent

2 2.5 3 3.5 4Dimension fiscal (local)

910

9

5

2

02

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810

Freq

uenc

y

2 2.5 3 3.5 4Dimension fiscal (local)


Página 34

como inequitativa, sumando a ello, que buena parte de los tributos son de difícil y costoso cobro en las áreas rurales. En este contexto, es interesante destacar los resultados del municipio de Boquete, pues a pesar de ser considerado como un distrito rural, obtuvo la mejor calificación de la muestra en el indicador de ingresos tributarios percápita, lo cual amerita un análisis más profundo que permita extraer lecciones aprendidas para municipios similares.

El conjunto de los municipios estudiados arrojó una dependencia a los recursos transferidos desde la nación del 47%, lo que en términos comparativos con países descentralizados es significativamente bajo. Sin embargo, esta “aparente autonomía” local no puede entenderse como un aspecto positivo del modelo panameño. Por el contrario, es el síntoma de un esquema de transferencias poco sistemático que termina deteriorando la capacidad de actuación local. Al respecto, se debe señalar que: i) el flujo de transferencias es irregular y no tiene principios claros de distribución, por lo cual los recursos no tienen un efecto de redistribución de la riqueza en el territorio y no guardan relación con las necesidades de gasto subnacional; ii) la baja participación de las transferencias en los ingresos locales no es el resultado de la suficiencia de recursos propios, sino de un modelo de descentralización fiscal que no incluye un esquema de compensación fiscal, razón por la cual, los municipios terminan estando desfinanciados; y iii) los distritos no tienen capacidad de decisión sobre los recursos nacionales que se asignan a los territorios, pues éstos nunca ingresan al presupuesto municipal y son ejecutados desde la nación a través de programas de inversión ministerial o presidencial. La insuficiencia de recursos es un factor relevante a la hora de explicar la falta de protagonismo municipal en la conducción de estrategias de desarrollo.

De igual forma, se observa que el área más problemática es la relacionada con la composición del gasto público (ilustración 23), por cuanto la forma en la cual se registran las ejecuciones presupuestales conduce a clasificar el gasto de inversión como gasto de funcionamiento y oculta

los esfuerzos de las administraciones locales en cubrir gastos relacionados con políticas de equidad en sus territorios tales como la dotación de equipos, la construcción de infraestructura básica y el otorgamiento de becas estudiantiles. De igual forma se corrobora la insuficiencia de recursos financieros para el cubrimiento del gasto corriente generado por las entidades territoriales, de allí que las transferencias subnacionales sean destinadas al pago de gastos de funcionamiento.

En cuanto a la capacidad de planificación financiera (ilustración 26), los municipios señalaron que la programación de recursos es un asunto de carácter inercial, razón por la cual, el presupuesto se calcula con base en el presupuesto anterior, pero se ignoran aspectos como proyecciones económicas y cambios en la coyuntura social (e.g. el cierre de empresas y el deterioro de actividades económicas, entre otros).

Ilustración 21. Comportamiento consolidado de la dimensión fiscal

Ilustración 22. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión fiscal

01

23

45

Dimension fiscal (local)Instrumentos de apoyo a la gestión financieraGasto público y financiamiento localFortaleza de los ingresos municipalesCapacidad de planificación financieraSolidez de las normativas presupuestales


Página 35

Ilustración 24. Área: Fortaleza de los ingresos municipales

Ilustración 23. Área: Gasto público y financiamiento local

Ilustración 26. Área: Gasto público y financiamiento local

Ilustración 25. Área: Instrumentos de apoyo a la gestión financiera

Ilustración 27. Área: Solidez de las normativas presupuestales


Página 36

Esto explica la poca coincidencia entre el gasto programado al inicio de la vigencia fiscal y el gasto efectivamente realizado, situación que incide en una deficiente programación del ingreso y del gasto público.

En cuanto al uso de instrumentos de apoyo a la gestión financiera (ilustración 25), se destaca el generalizado uso que las administraciones municipales han dado a mecanismos para la atención y el cobro a contribuyentes. Esto demuestra un claro esfuerzo institucional para el aprovechamiento de las bases tributarias subnacionales. El diagnóstico arroja que las principales dificultades en esta área se encuentran en la poca integración de la información fiscal debido a la ausencia de plataformas tecnológicas y a la falta de programas de modernización institucional que mejoren las prácticas de administración financiera.

Al respecto, los funcionarios encuestados coincidieron en señalar que la escasa existencia de instrumentos tecnológicos (ausencia de equipos de cómputo con programas actualizados, falta de mantenimiento de los mismos y carencia de conexión a Internet e Intranet) dificulta el adecuado manejo de la información financiera, el uso transparente de los recursos y la puesta en marcha del Plan Panamá Compra. Así pues, la mayoría de los municipios lleva sus registros financieros en forma manual y los funcionarios no están capacitados en el uso de herramientas tecnológicas.

Finalmente, los municipios manifiestan que la normatividad en materia fiscal ha servido para controlar el déficit fiscal (Ley 106 y Código Fiscal Panameño). Adicionalmente, se resalta la importante labor de fiscalización que cumple la Contraloría General de la República, en especial, con respecto a la realización de auditorías periódicas para procurar probidad en el uso de los recursos públicos. En la mayoría de los municipios se cumple con el calendario presupuestal, y adicionalmente, el hecho de que exista unidad de caja en el presupuesto constituye un factor fundamental para el control del gasto público por parte de la Administración Municipal.

Todos estos factores contribuyen a explicar el excelente desempeño institucional de esta área en los resultados globales del diagnóstico.


Página 37


Un ranking de capacidades para la dimensión fiscal, arroja que los cinco primeros lugares están ocupados por Boquete, Panamá, Chepo, Chitré y Natá, en su respectivo orden. En este caso, tres municipios rurales se encuentran entre aquellos de mejor desempeño: Boquete, Chepo y Natá, y todos ellos, comparten un IDH superior a 0,60 puntos.

Por su parte, los últimos cinco lugares se encuentran ocupados, en orden descendente, por Kankintú, Nole Duima, Olá, Taboga y Las Palmas. En su totalidad pertenecen a la categoría rural y en particular, Kankintú y Nole Duima son pertenecientes a territorio comarcal. Es interesante notar que comparten una concentración poblacional relativamente baja, pues registran rangos que van desde los 1.700 habitantes (Taboga) hasta los 26.000 (Kankintú).

El círculo rojo de la ilustración 28 sugiere una relación entre el desempeño de la dimensión fiscal y el IDH, pues aquellos municipios con mayor IDH, presentan una tendencia a obtener una mayor calificación. La situación no es concluyente si se intenta establecer el mismo vínculo entre el desempeño de la dimensión fiscal y el grado de ruralidad municipal (círculo verde). No obstante, como ocurre en la dimensión anterior, el coeficiente de regresión que se empleó para el análisis estadístico de los datos del diagnóstico demuestra que aunque no se evidencia en el gráfico de correlación, efectivamente la ruralidad incide en

el comportamiento de la dimensión fiscal. A pesar de ello, vale la pena destacar que tres de los primeros cinco municipios pertenecen a la categoría de territorios rurales.

Entre las buenas prácticas encontradas, de nuevo se debe mencionar el caso del municipio de Boquete, el cual cuenta con ingresos propios equivalentes al 90.85% y una capacidad de financiamiento de los gastos corrientes de 140.36%. Lo anterior se explica fundamentalmente por la existencia de un departamento de tesorería efectivo y dotado de herramientas de trabajo adecuadas y de una importante base tributaria. Este municipio no sólo demostró un buen funcionamiento de los

Dimensión

fiscal

0,4 0,6 0,8

1

2

3

4



1

2

3

4

Dimensión

fiscal

0,0 0,5 1,0

Ilustración 28. Análisis de dispersión entre la dimensión fiscal, el IDH y la ruralidad

Ilustración 29. Comportamiento por municipio de la dimensión fiscal


Página 38

instrumentos de gestión financiera, sino también una adecuada gestión de los ingresos y gastos derivados de su capacidad administrativa.

Por su parte, el municipio de Panamá concentra una gran actividad comercial e industrial, que lo convierte en el mayor polo de desarrollo del país. Los niveles de generación de ingresos propios lo ubican como un municipio autosuficiente para cubrir sus gastos corrientes, al tiempo que permite destinar cerca del 28% de los ingresos a gastos de inversión. Este distrito cuenta con información actualizada, un recurso humano idóneo para el ejercicio de las funciones de planificación financiera, y dispone de recursos administrativos y tecnológicos acordes con las necesidades de un territorio dinámico. Se debe destacar que publican informes de ejecución financiera y cuentan con una página Web actualizada.

En contraste con esta situación se encuentra el municipio de Barú, el cual atraviesa por una coyuntura económica difícil pues el cierre de operaciones de la Empresa Chiriquí Land Company generó un impacto negativo sobre los ingresos del distrito. Una planilla municipal comparativamente grande (109 funcionarios) y las limitadas fuentes de recursos propios (el servicio de recolección de basura y del matadero están en manos de cooperativas, las cuales no pagan impuestos al municipio), entre otros factores, hacen que el municipio enfrente problemas financieros. Pese a las señales de alerta y al hecho de que se han recomendado medidas de contención del gasto de funcionamiento, éstas no se han puesto aún en ejecución.

Otro caso de que debe ser tenido en cuenta es el Municipio de Colón por cuanto posee una planilla abultada (586 funcionarios) que termina por restringir la capacidad de asignar recursos financieros a la implementación de programas de inversión. Adicionalmente, para 2007 el presupuesto ejecutado sobrepasó en más de un 50% el monto del presupuesto estimado a inicio de la vigencia fiscal. Aunque eso no se tradujo en un déficit fiscal por cuanto estuvo acompañado de ajustes en el ingreso, si es reflejo de un ejercicio de

proyección financiera deficiente que debe ser ajustado para futuras vigencias.

Por último, es necesario resaltar que, en términos generales, los municipios que demostraron mayor capacidad administrativa, fueron aquellos que obtuvieron los mejores resultados fiscales. De igual forma, los pobres resultados en cuanto al gasto público evidenciados por la totalidad de los municipios, no son atribuibles en su totalidad a la poca capacidad de planificación financiera. El principal problema radica en una cuestionable clasificación del gasto que no permite visualizar el fenómeno de la inversión. Así mismo, se explica por las restricciones estructurales que generan la carencia de ingresos, cuyo origen no sólo es la disparidad de las bases tributarias locales, sino también la falta de una política de redistribución del ingreso entre los territorios.

Por lo tanto, el diseño de una política de fortalecimiento al desempeño fiscal debería girar en torno a la modernización institucional; la cualificación del personal responsable de administrar las finanzas públicas locales; la reestructuración del régimen tributario municipal; y la conformación de un esquema de distribución de transferencias intergubernamentales con criterios de equidad y con fórmulas claras y predecibles.


Página 39

Dimensión Administrativa

A pesar de tener una calificación media baja, 2,14, este componente de análisis obtuvo el segundo mejor puntaje del conjunto de dimensiones que hacen parte del modelo de diagnóstico. Más del 65% de los municipios estudiados (ilustración 30) obtuvo una calificación por debajo de 2,5 sobre un puntaje máximo de 5. Los resultados indican que la disponibilidad de condiciones institucionales que dan estabilidad a la administración, así como la adopción de estrategias de calificación del recurso humano y de dotación de recursos tecnológicos, inciden de manera decisiva en el desempeño de esta dimensión.

Hallazgos generales

Un análisis consolidado arroja que los principales problemas de esta dimensión recaen en la calificación y estabilidad del recurso humano y en la deficiente dotación de instrumentos tecnológicos para modernizar y mejorar la gestión de la estructura administrativa municipal.

La comparación entre los promedios generales obtenidos en cada una de las áreas que componen la dimensión administrativa (ilustración 31) y el comportamiento individual de los municipios en dichas áreas (ilustración 32), sugiere un comportamiento bastante homogéneo de los distritos, no obstante, se nota la superioridad del municipio de Panamá en el área de recursos humanos por cuanto manifiesta tener una política de manejo de personal que permite el uso de

criterios de selección de la nómina, favorece el seguimiento al desempeño de los funcionarios y promueve la capacitación de los mismos, por ello, en la gráfica 32 aparece como un punto en la columna de color violeta. Por su parte, el área de capacidad administrativa muestra grandes diferencias de comportamiento entre los municipios de mayor y menor desempeño aún cuando las calificaciones tienden a concentrarse alrededor del 2,5.

CALIFICACIÓN CONSOLIDADA DE LA DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA

2,14

El área de recursos humanos (ver ilustración 33) señala la necesidad de intervenir en aspectos de naturaleza institucional que permitan mejorar prácticas relacionadas con la selección, capacitación y evaluación del personal. Así mismo, sugiere una baja relación entre el número de funcionarios y el número de habitantes del municipio, lo que impide la especialización de las funciones de planificación y reduce la posibilidad de atender de manera adecuada las necesidades ciudadanas.

La poca antigüedad del personal administrativo es otro de los factores que contribuyen a mantener un bajo nivel de experiencia de los funcionarios en el desarrollo de sus actividades y dificulta la creación de procesos institucionales para la consolidación de una memoria institucional. Por último, el recurso humano de la administración tiene en general un bajo nivel de escolaridad y son pocos los casos en los cuales los funcionarios cuentan con formación universitaria.

Ilustración 30. Histograma de la dimensión administrativa

8.571

28.57 28.5725.71

8.571

010

2030

Perc

ent

1 1.5 2 2.5 3Dimension administrativa (local)

3

10 109

3

02

46

810

Freq

uenc

y

1 1.5 2 2.5 3Dimension administrativa (local)


Ilustración 31. Comportamiento consolidado de la dimensión administrativa

Página 40

Aunque en varios casos se evidencia la existencia de estructuras organizativas (la mayoría de carácter informal), la regla general es la centralización de las funciones en cabeza del Alcalde, quien es percibido como el jefe único de todos los funcionarios, así, el personal técnico termina teniendo muy poca incidencia en la toma de decisiones. Esto se traduce en retrasos, baja eficiencia e ineficacia en los procesos administrativos. Pese a que la estructura organizativa es inoperante en la práctica, en términos generales, existe un conocimiento informal sobre las principales dependencias de la administración y sus funciones.

En cuanto al área de capacidad administrativa (ilustración 34), se observa que la estructura normativa y reglamentaria se aplica de manera incipiente (manual de cargos y funciones, reglamentos internos, etc.). Los funcionarios son nombrados por criterios fundamentalmente políticos, lo que se traduce en inestabilidad laboral, y por consiguiente, en pérdida de experiencia acumulada en la gestión administrativa.

El diagnóstico sugiere la necesidad de replantear el esquema salarial de los funcionarios municipales en cargos directivos y técnicos con el fin de incentivar un mayor compromiso y desempeño individual, pues los resultados del trabajo de campo evidencian cambios sensibles de municipio a municipio en la política de remuneración. Así mismo, los funcionarios entrevistados señalaron que se debe trabajar en el acondicionamiento físico de los espacios laborales, pues en muchos casos los edificios de la administración no cuentan con condiciones adecuadas para el desarrollo de funciones operativas.

Aunque los municipios cuentan en su totalidad con un archivo documental, éste no necesariamente cumple con las condiciones técnicas para garantizar la conservación de información, al respecto, el trabajo de campo permitió corroborar que el almacenamiento de carpetas no se hace en lugares físicos aptos para el manejo de papeles, y por lo general, éstos terminan reposando en bolsas plásticas sin un inventario y sin un control suficiente. De esta manera, se reducen las

posibilidades de contar con información confiable y pertinente, útil a los propósitos de la administración y a la rendición pública de cuentas.

Finalmente se destacó que los municipios dan cumplimiento a las disposiciones legales en materia de estructura orgánica, sin embargo, dicha normativa amerita una revisión por cuanto favorece la superposición de funciones y el desbordamiento de actividades por número de funcionario. De allí que en algunos casos, los funcionarios dedicados a registrar la contabilidad son también los responsables de apoyar al Alcalde con el desarrollo de los ejercicios de planificación local.

En cuanto al área de recursos tecnológicos y equipamiento de apoyo a la gestión local (ilustración 35), vale la pena destacar que, salvo en las comarcas indígenas, la disponibilidad de equipo de cómputo no es el principal cuello de botella de la gestión local. El problema gira en torno al uso de dichos

Ilustración 32. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión administrativa

01

23

4

Dimension administrativa (local)Recurso humanoCapacidad administrativaRecurso tecnológico y equipamiento de apoyo a la gestión local


Página 41

Ilustración 33. Área: Recurso humano

Ilustración 34. Área: Capacidad administrativa

Ilustración 35. Área: Recurso tecnológico y equipamiento de apoyo a la gestión local


Página 42

recursos, pues aunque se dispone de instrumentos tecnológicos, los funcionarios no se encuentran capacitados para su manejo; no se hace un mantenimiento periódico a dichos instrumentos generando un alto nivel de obsolescencia; y no existe conectividad, lo cual deriva en dispersión de la información en la administración. Por estas razones, los municipios terminan por manejar su información de manera manual con el riesgo de una pérdida constante de datos.

Durante el diagnóstico, la falta de recursos financieros fue la explicación más recurrente para justificar la carencia de inversión en recursos tecnológicos. Se debe destacar que debido a la baja conectividad a Internet, el Plan Panamá Compra no ha podido aplicarse de manera masiva, con la consecuencia de que no existe información consolidada a nivel nacional sobre la contratación pública de los entes territoriales en donde dicho sistema debería estar operando.


Página 43


Un ranking de capacidades para la dimensión administrativa, arroja que los cinco primeros lugares están ocupados por Panamá, Aguadulce, Ocú, Mariato y Arraiján, en su respectivo orden. En este caso, dos municipios rurales se encuentran entre aquellos de mejor desempeño: Ocú y Mariato.

Por su parte, los últimos cinco lugares son ocupados, en orden descendente, por Chimán, Kankintú, Taboga, Müná y Nole Duima. En su totalidad pertenecen a la categoría rural y en particular, Kankintú, Müná y Nole Duima son pertenecientes a territorio comarcal. Es interesante notar que estos distritos no evidencian homogeneidad en cuanto a su componente poblacional, pues registran rangos que van desde los 5.000 habitantes (Chimán) hasta los 35.000 (Müná).

El círculo rojo de la ilustración 36 sugiere una relación entre el desempeño de la dimensión administrativa y el IDH, pues aquellos municipios con mayor IDH, presentan una tendencia a obtener una mayor calificación. La situación no es concluyente si se intenta establecer el mismo vínculo entre el desempeño de la dimensión administrativa y el grado de ruralidad municipal (círculo verde). Por esta razón, es interesante que la evidencia parece desmentir la creencia de que la ruralidad es el factor determinante para la creación de capacidades de gestión administrativa.

Entre las buenas prácticas encontradas, vale la pena

mencionar los casos de los municipios de Ocú y Mariato, pues aunque en las demás dimensiones del diagnóstico no sobresalieron, en ésta presentaron un buen desempeño. En ambos casos, los municipios demostraron contar con condiciones institucionales que favorecen una buena selección del personal, permiten la estabilidad de los funcionarios y facilitan el desarrollo de actividades de capacitación.

Por su parte, el Municipio de Arraiján cuenta con una estructura de orgánica bien definida y tiene un manual que define los cargos y sus funciones, el cual se encuentra en operación si bien no responde fielmente a la realidad. Adicionalmente, cuenta con

1

2

3

4

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1

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Dim

ensión

adm

inistrativa

Dim

ensión

adm

inistrativa

Ilustración 36. Análisis de dispersión entre la dimensión administrativa, el IDH y la

ruralidad

Ilustración 37. Comportamiento municipal de la dimensión administrativa


Página 44

una buena dotación de equipo tecnológico; cada dirección tiene al menos un computador conectado a Internet; y, dispone de instrumentos como fax, impresoras, máquinas de escribir eléctricas, entre otros; al igual que implementó un plan de mantenimiento y actualización de los equipos y programas. El recurso humano con cargos técnicos o directivos tiene un buen nivel de escolaridad (universitario) y existe estabilidad laboral, lo cual se traduce en el mejoramiento de los procesos administrativos a partir de la experiencia acumulada de los funcionarios.

En el Municipio de Panamá se evidencia estabilidad del recurso humano, pues el indicador de años promedio de antigüedad en cargos directivos y técnicos permitió constatar que la permanencia de las autoridades va más allá de los períodos de gobierno (algunos funcionarios tienen más de 10 años en sus cargos). Así mismo, dispone de programas de evaluación del personal y desarrolla actividades de formación a sus funcionarios en cargos directivos y técnicos. Es curioso notar que a pesar de ser un municipio con amplia disponibilidad de recursos y de estar ubicado en la zona de desarrollo más dinámica del país, el nivel de conectividad tuvo un desempeño bajo, lo cual sugiere la necesidad de emprender reformas que mejoren las condiciones físicas de trabajo.

Los municipios de Panamá y San Miguelito cuentan con una estructura organizada, tienen un organigrama, y cuentan con manuales que definen los cargos y sus funciones dentro de la administración. De igual forma, disponen de archivos actualizados y eficientes, y gozan de un adecuado manejo de la información sobre su recurso humano. Si bien poseen una buena dotación de recurso tecnológico, se quedan cortos en la puesta en marcha de un programa de mantenimiento y actualización de los equipos y programas.

Al igual que Panamá, el municipio de San Miguelito da seguimiento a la ejecución de cada departamento, los servidores municipales conocen las responsabilidades de su cargo y cumplen con las funciones para las cuales fueron contratados.

También se encuentran en marcha programas de evaluación del desempeño del personal, lo que incentiva a los funcionarios a mejorar sus labores y permite identificar situaciones en las cuales sea necesario aplicar correctivos.

En ambos territorios, el recurso humano cuenta con un buen nivel de escolaridad, que incluso llega al nivel universitario, y se trata de personas con experiencia en gestión pública que se ve reforzada por la implementación periódica de programas de capacitación.

El Municipio de Colón cuenta con un esquema organizativo adecuado, el cual jerarquiza y divide las funciones que componen el municipio con el fin de fijar líneas de autoridad y delimitar las responsabilidades de cada empleado. Además cuenta con un manual de funciones que es la base del modelo de administración de personal. Este tipo de instrumentos es indispensable en cualquier municipio pues permite realizar análisis de cargos, establecer rangos salariales y sentar las bases para la creación de una carrera administrativa.

En cuanto a los municipios de más bajo desempeño, el elemento común del diagnóstico fue la falta de información. En el caso de las comarcas indígenas se reportó la ausencia de datos para la calificación de los indicadores lo cual incidió de manera definitiva en el puntaje otorgado. La falta de información para la realización del diagnóstico es en sí misma el reflejo de una débil estructura institucional, la inexistencia de procesos y procedimientos administrativos y la falta de protocolos para mantener la memoria institucional. Como se tuvo la oportunidad de mencionar al inicio de esta sección, dichos aspectos organizacionales explican en buena medida el desempeño de la dimensión administrativa.


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Dimensión Sectorial

Con una calificación de 1,70, esta dimensión obtuvo el puntaje más bajo de todo el conjunto de dimensiones que componen el modelo de diagnóstico, lo cual la ubica en un rango de desempeño deficiente. Más del 60% de los municipios estudiados (ilustración 38) obtiene una calificación inferior a 2 sobre un máximo posible de 5. Estos resultados permiten corroborar que los municipios aún se encuentran en una fase muy incipiente de su proceso de consolidación como agentes prestadores de servicios públicos y como actores responsables de la transformación del entorno socio-económico de los territorios locales.

Hallazgos generales

La falta de claridad en materia de competencias locales efectivamente asumidas por las administraciones, así como la carencia de recursos municipales disponibles para el desarrollo de proyectos de inversión, se ven reflejados en el bajo desempeño de las áreas relacionadas con la provisión de servicios públicos locales. Sólo el área de justicia administrativa se destaca por tener una calificación intermedia, pero ésta se caracteriza por contar con una mejor descripción de actividades y con una plataforma administrativa que respalda su funcionamiento. Lo anterior indica que el comportamiento sectorial municipal estaría directamente relacionado con la conformación de una estructura institucional que apoye las acciones administrativas necesarias para la adecuada provisión de servicios, así como con la clara

definición de competencias y funciones para cada sector descentralizado de la política pública.

CALIFICACIÓN CONSOLIDADA DE LA DIMENSIÓN SECTORIAL

1,70

La comparación entre los promedios generales obtenidos en cada una de las áreas que componen la dimensión sectorial (ilustración 39) y el comportamiento individual de los municipios en dichas áreas (ilustración 40), indica que las áreas con mayores diferencias entre municipios con bajo desempeño y desempeño aceptable son las relativas al manejo de los residuos sólidos y el equipamiento municipal, aún cuando el grueso de los elementos de la muestra se ubica en los rangos bajos de la calificación.

En relación con el área de manejo de los residuos sólidos (ilustración 42), se corroboró que la mayoría de los municipios presta el servicio de recolección de éstos y que la cobertura del mismo en las zonas urbanas es satisfactoria (62% en promedio). Como es de esperarse, en las áreas rurales y comarcales no se presta tal servicio pues difícilmente las administraciones podrían atender la recolección de residuos sólidos en zonas distantes y apartadas. En las áreas urbanas la baja frecuencia en la recolección de residuos sólidos es vista como una de las debilidades del sector que se agudiza con una deficiente política educativa para que la población contribuya en el adecuado manejo de los mismos desde su fuente de producción.

El principal aspecto problemático en la prestación del servicio de residuos sólidos tiene que ver con la política de disposición final, pues ésta se suele hacer

Ilustración 38. Histograma de la dimensión sectorial

31.4328.57

2017.14

2.857

010

2030

Perc

ent

0 1 2 3Dimension sectorial (local)

1110

76

1

05

10Fr

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ncy

0 1 2 3Dimension sectorial (local)


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a cielo abierto y sin cumplir con los requisitos mínimos en términos medioambientales y de salubridad, afectando de manera significativa las actividades económicas a sus alrededores (sería interesante estudiar el impacto de esta situación en aquellas zonas relacionadas con actividades de promoción turística). De igual forma, son muy pocos los municipios que cuentan con programas de reciclaje, y por ello, el aprovechamiento de los residuos sólidos es inexistente.

El área de equipamiento y espacio público municipal (ilustración 41) alcanza un desempeño medio que dista de las bajas calificaciones obtenidas en otras áreas de esta dimensión. Dicho comportamiento se encuentra explicado por el manejo adecuado de los cementerios públicos, aún cuando en zonas rurales y comarcales la prestación de este servicio corre por cuenta de los miembros de la comunidad o se presentan casos de saturación como ocurre en los municipios de Boquete y San Miguelito. En esta misma área, se destacó la existencia de programas de ornato para mantener en buen estado los espacios públicos municipales y se resaltó el compromiso de las administraciones con el barrido de las calles, pues en la mayoría de los casos, se cuenta con personal permanente para desarrollar esta actividad.

Los aspectos problemáticos del área de equipamiento municipal giran en torno al déficit de espacios físicos que permitan el desarrollo de actividades productivas en el territorio. La mayoría de los distritos carece de infraestructura adecuada, de hecho, los hallazgos para los 35 municipios estudiados muestran lo siguiente: 23 carecen de mercado público o sus instalaciones son inadecuadas; 18 carecen de un lugar apto para el sacrificio de ganado (mataderos); y 31 no cuentan con centros para el cuidado de niños, lo que se considera como una desventaja para en materia de política de equidad de género pues dificulta la reincorporación de las madres a las actividades productivas.

En esta misma área, se considera como problemática la inexistencia de programas para hacer seguimiento y monitoreo a la calidad de los

servicios públicos que ofrece el municipio. Dicha situación es un indicador de que el distrito aún no se consolida como un agente prestador que vela por la satisfacción de sus clientes, en este caso los ciudadanos. Por ello, se pueden emprender acciones importantes orientadas a mejorar la comunicación entre la comunidad y las unidades públicas responsables de la prestación de los servicios municipales, incluyendo el fortalecimiento técnico para mejorar la estimación de costos operativos y controlar el pago de cargos tarifarios.

En materia de cultura y deporte (ilustración 44) se aprecia un importante rol de las administraciones municipales en el mantenimiento de los espacios públicos ubicados en las zonas urbanas del distrito (como bibliotecas, recintos culturales, casas de la

Ilustración 39. Comportamiento de la dimensión sectorial

Ilustración 40 Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión sectorial

01

23

45

Dimension sectorial (local)Espacios culturales y deportivosResiduos sólidosJusticia y policía administrativaEquipamiento y espacio público municipal


Página 47

Ilustración 42. Área: Residuos sólidos Ilustración 41. Área: Equipamiento y espacio público

municipal

Ilustración 44. Área: Espacios culturales y deportivos Ilustración 43. Área: Justicia y policía administrativa


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cultura, entre otros), así como en la promoción de actividades culturales y deportivas orientadas a la inclusión de sectores vulnerables de la población. Por ello, se corrobora que los municipios inciden definitivamente en la transformación de condiciones sociales orientadas al logro de mayores niveles de inclusión y equidad. Según la información capturada durante el trabajo de campo, aunque las administraciones organizan actividades deportivas de carácter local, las condiciones físicas de las instalaciones utilizadas para tal fin, no son óptimas. En los municipios donde se cuenta con espacios destinados para eventos deportivos, se aprecia un deterioro de éstos como consecuencia de la ausencia de acciones de mantenimiento.

El diagnóstico arrojó que las administraciones municipales inciden muy poco en la promoción del deporte competitivo, entendiendo por ésta el apoyo directo en términos de financiamiento y dotación a ligas y clubes deportivos del distrito. Al respecto, los funcionarios entrevistados argumentaron que se trata de una acción que demanda recursos y que los municipios no se encuentran en capacidad financiera para asumir tal responsabilidad. Al déficit de escenarios deportivos, también se suma la poca disponibilidad de recintos públicos para la realización de actividades folclóricas, culturales y académicas. El análisis de capacidades locales incluyó todos estos aspectos por cuanto se encuentran relacionados con la formación de capital social y humano y con la creación de redes sociales que promueven prácticas de resolución pacífica de conflictos y que mejoran la capacidad de los individuos para insertarse en actividades productivas.

En relación con el área de justicia y policía administrativa (ilustración 43) se destaca que el grado de eficiencia en la atención a las demandas presentadas por la comunidad a las corregidurías alcanza el 77%, lo cual da cuenta del importante rol que cumplen los corregidores como canalizadores de situaciones de conflicto en un contexto de administración descentralizada de las demandas públicas. No obstante, se debe destacar que este es un valor promedio aproximado, pues durante la

realización del trabajo de campo se constató la falta generalizada de registros administrativos que den cuenta real de la contabilización de las quejas presentadas y atendidas.

Las carencias administrativas podrían ser explicadas por las condiciones de trabajo de este sector, ya que en la mayoría de los casos, se presenta ausencia de instalaciones físicas, falta de computadores e insuficiencia de materiales de oficina. A la deficiente estructura operativa, se debe sumar que el nivel salarial anual de un corregidor alcanza en promedio los 4.100 dólares, a pesar de que el nivel de escolaridad reportado por éstos los ubica en un nivel educativo medio (en promedio cada corregidor alcanza los 10 años de escolaridad).

Se puede concluir que los resultados de la dimensión sectorial señalan la necesidad de emprender acciones de fortalecimiento local de manera urgente para posicionar a los municipios como agentes prestadores de servicios públicos. Dichas acciones deben girar en torno a mejorar el flujo de recursos de inversión local y a dar claridad sobre las competencias, tareas y funciones de los gobiernos subnacionales. Lo anterior también implica establecer un límite a la injerencia de múltiples actores del nivel central de gobierno en el desarrollo de tareas locales (explicada por la falta de recursos del nivel local), pues termina por generar confusión en los procesos de rendición de cuentas de la municipalidad hacia la ciudadanía.

Por último, se debe hacer énfasis en el desarrollo de condiciones institucionales para la prestación de servicios públicos, pues como se constató en diferentes áreas de este estudio, la capacidad del recurso humano y la estandarización de procesos y procedimientos influye significativamente en el desempeño de las administraciones locales, incluso por encima de la disponibilidad de recursos tecnológicos.


Página 49


Un ranking de capacidades para la dimensión sectorial, arroja que los cinco primeros lugares están ocupados por Panamá, Boquete, San Miguelito, Las Tablas y Colón, en su respectivo orden. Sólo 11 municipios de la muestra obtuvieron una calificación mayor a los 2 puntos, y entre ellos, sólo Boquete, Macaracas y Ocú son municipios rurales. Los demás se caracterizan por pertenecer al área metropolitana o a las zonas urbanas y semiurbanas del país.

Por su parte, los últimos cinco lugares se encuentran ocupados, en orden descendente, por Kankintú, Cémaco, Las Palmas, Müná y Nole Duima. Estos municipios, pertenecen en su totalidad a la categoría rural, y en particular, los cuatro territorios comarcales de la muestra quedaron incluidos en este grupo. Se debe resaltar que entre los 24 municipios que obtuvieron un desempeño inferior a 2 puntos, sólo Barú pertenece a la categoría semiurbana, los demás comparten la clasificación de territorio rural.

Por lo anterior, se percibe una relación entre los niveles relativos de desarrollo socio-económico y la ruralidad con el desempeño de la dimensión sectorial, que de hecho, se confirma en los hallazgos de la ilustración 45. El círculo rojo sugiere una relación entre el desempeño de esta dimensión y el IDH, pues aquellos municipios con mayor IDH, presentan una tendencia a obtener una mayor

calificación. A diferencia de los resultados presentados por las demás dimensiones del estudio, el círculo verde confirma una tendencia inversa entre el grado de ruralidad y la calificación de la dimensión sectorial, esto es, a mayor grado de ruralidad menor puntaje y viceversa.

La estructura del diagnóstico explica la relación existente entre el desempeño sectorial y la ruralidad. Por un lado, los indicadores de frecuencia en la prestación de servicios y de tasas de cobertura guardan una relación directa con la dispersión poblacional y las condiciones de acceso a los territorios. Por otro, buena parte de las preguntas de la encuesta estaban dirigidas a la

1

2

3

4

0,4 0,6 0,8


1

2

3

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Dim

ensión

sectorial

Dim

ensión

sectorial

Ilustración 45. Análisis de dispersión entre la dimensión sectorial, el IDH y la ruralidad

Ilustración 46. Comportamiento municipal de la dimensión sectorial


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existencia de equipamientos públicos que son más frecuentes cuando existen aglomeraciones importantes de habitantes.

De lo anterior, se deduce que es un error culpar a las administraciones comarcales por un mal desempeño sectorial, pues su calificación se explica por las particularidades propias de estos territorios. En contraste, sorprende el comportamiento de los municipios de Panamá, San Miguelito y Colón, pues si bien se encuentran dentro de los cinco primeros lugares, su calificación es insuficiente para territorios que cuentan con altas concentraciones de población y que aglutinan buena parte de las actividades socio-económicas del país. Esta misma observación aplica para el municipio de Barú, el cual fue el único municipio semiurbano de la muestra pues quedó clasificado dentro de los municipios de muy bajo desempeño.

En cuanto a las buenas prácticas encontradas, vale la pena mencionar que en el municipio de Arraiján el servicio de recolección de residuos sólidos fue concesionado a una empresa privada, la cual realiza la recolección de forma continua y contribuye con el barrido de las principales calles del distrito. Los residuos recolectados son tratados dentro de parámetros de conservación de salud aceptables.

Por su parte, el municipio de Boquete, siendo el único rural dentro de los cinco primeros lugares, cuenta con un vertedero controlado como instrumento para la disposición final de los residuos sólidos. Allí, también existe un sistema para el cálculo de costos y tarifas del servicio de recolección y disposición de la basura. Hay mecanismos de control a la gestión de los residuos sólidos, además, cuenta con un programa permanente de educación ciudadana para mejorar el manejo de las basuras y con un programa institucional de reciclaje. Por último, dispone de espacios óptimos para la prestación de los otros servicios municipales como: cementerio, matadero y mercado público.


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Dimensión Política

Con una calificación de 1,99, esta dimensión obtuvo el penúltimo puntaje de todo el conjunto de dimensiones que componen el modelo de diagnóstico, lo cual la ubica en un rango de desempeño deficiente. Más del 66% de los municipios estudiados (ilustración 47) obtiene una calificación inferior a 2 sobre un máximo posible de 5. Debido a que esta dimensión mide la dinámica de la participación comunitaria en el Distrito, así como el vínculo entre la administración y los ciudadanos, la calificación refleja los resultados de otros ámbitos de la vida local, es decir, que en respuesta a un bajo protagonismo de los gobiernos locales en la definición de asuntos sociales, se da una baja confluencia ciudadana en el seguimiento de la gestión subnacional.

Hallazgos generales

La participación ciudadana se encuentra directamente relacionada con el tipo y la calidad de los ejercicios de planificación del desarrollo, la disponibilidad y acceso a información financiera inteligible y confiable, la existencia de mecanismos institucionales para la canalización de las demandas de la comunidad y la forma en que se identifican y atienden las necesidades públicas. Por ello, los resultados de la dimensión política no pueden estar aislados de las conclusiones extraídas en las demás secciones del presente informe.

Así pues, tanto la ausencia de ejercicios consultivos de gestión pública, como el poco interés demostrado por las administraciones para la

presentación de los resultados de su gestión (ilustración 48), podrían ser síntomas de los bajos niveles de intervención pública en manos de los alcaldes, situación que contrasta con el activo ejercicio de consulta ciudadana realizado por los Representantes de Corregimiento.

CALIFICACIÓN CONSOLIDADA DE LA DIMENSIÓN POLÍTICA

1,99

Durante el trabajo de campo fue interesante notar que a pesar de la existencia de múltiples organizaciones sociales de carácter voluntario tales como Clubes de Leones, asociaciones de productores, asociaciones de mujeres, juntas de vecinos, grupos religiosos y comités de organización de eventos, no se evidenció ningún tipo de relación formal entre éstas y las actividades de gobierno. Esto explica en parte el bajo desempeño obtenido por el área de difusión de resultados y rendición pública de cuentas y por el área de instancias participativas para la gestión pública y el control social.

Sólo el área de gestión orientada a los ciudadanos logró una calificación media gracias a la actividad de atención de quejas que desarrollan las alcaldías y a la existencia de ventanillas para la orientación de los ciudadanos en la realización de trámites administrativos. En esta dimensión de nuevo sobresalieron los corregidores como actores importantes de la vida local por cuanto se entienden como una instancia para la concertación y la reconciliación ciudadana, factor que a su vez explica la calificación media obtenida en el área de formación ciudadana.

Ilustración 47. Histograma de la dimensión política

40

25.71

14.2911.43

8.571

010

2030

40Pe

rcen

t

1 2 3 4Dimension politica (local)

14

9

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3

05

1015

Freq

uenc

y

1 2 3 4Dimension politica (local)


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Ilustración 48. Comportamiento consolidado de la dimensión política La comparación entre los promedios generales

obtenidos en cada una de las áreas que componen la dimensión política (ilustración 48) y el comportamiento individual de los municipios en éstas (ilustración 49), indica que las prácticas políticas varían significativamente entre ellos, pues a pesar del bajo desempeño general, algunas áreas presentan concentración de observaciones en rangos medios o casos atípicos de comportamiento (e.g. gestión orientada a los ciudadanos e instancias participativas para la gestión pública).

La áreas con mayores diferencias entre municipios con bajo desempeño y desempeño aceptable son las relativas a la difusión de resultados y la rendición pública de cuentas y a la formación ciudadana. Este comportamiento no se explica por factores de ruralidad o por factores poblacionales, sino por el liderazgo de las administraciones en el desarrollo de ejercicios que convocan a la participación ciudadana.

En la ilustración 49 sobresalen dos municipios cuyos comportamientos se alejaron significativamente del promedio presentado tanto en el área de gestión orientada a resultados, como en el área de instancias participativas para la gestión pública. En el primer caso, se trata de Panamá, quien obtuvo el máximo puntaje posible, explicado por el uso de herramientas tecnológicas para facilitar el contacto entre la administración y los habitantes, así como la conformación de espacios de consulta y atención de quejas y reclamos. En el segundo caso, se trata del municipio de Boquete, quien sobresalió por la activa participación de los comités de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas. De todos los municipios de la muestra, éste demostró el mayor dinamismo en términos de la realización de ejercicios consultivos, planificación participativa y fiscalización pública de la gestión local.

En cuanto al área de difusión de resultados y rendición pública de cuentas (ilustración 51), el trabajo de campo evidenció la falta de medios apropiados para la divulgación de los avances del gobierno. En general, se nota que no existe una tradición de rendición de cuentas ni de realización de audiencias públicas periódicas. Esta fue una actividad directamente relacionada con el nivel

nacional de gobierno (consejos comunitarios) pero no con las autoridades municipales. Se pudo observar la falta de regularidad en el desarrollo de estrategias para dar a conocer a la comunidad los proyectos que se gestionan o ejecutan a través del municipio. Así mismo, se evidenció la inexistencia de mecanismos para llevar a cabo controles de calidad que permitan evaluar la percepción de la comunidad sobre los servicios prestados por el

Ilustración 49. Gráfico de caja de las áreas que componen la dimensión política

12

34

5

Dimension politica (local)Difusión de resultados y rendición pública de cuentas a los ciudadanosFormación ciudadanaGestión orientada a los ciudadanosInstancias participativas para la gestión pública y el control social local


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Ilustración 51. Área: Difusión de resultados y rendición pública de cuentas a los ciudadanos

Ilustración 50. Área: Instancias participativas para la gestión pública y el control social local

Ilustración 53. Área: Gestión orientada a los ciudadanos Ilustración 52. Área: Formación ciudadana


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municipio. Por lo general, la administración califica su desempeño dependiendo del flujo de quejas y reclamos, pero no evaluando aspectos puntuales de los servicios. Finalmente, se constató que la poca cultura en cuanto al manejo de la información conduce a la inexistencia de mecanismos para verificar la pertinencia y calidad de los datos suministrados por la administración hacia los ciudadanos, más aún, sólo en pocos casos existe dicho flujo de información.

En relación con las instancias participativas para la gestión pública (ilustración 50), es interesante notar que, si bien existe una fuerte tradición de las Juntas Comunales, los funcionarios que atendieron la encuesta no las vinculan directamente con la administración, por el contrario, se ven como agentes externos que poco influyen en la dinámica de toma de decisiones públicas.

Aunque el marco legal panameño contempla figuras de participación ciudadana, el trabajo de campo arroja que dichos mecanismos son inoperantes, factor que dificulta la participación ciudadana en la gestión local y que contribuye a generar poco interés en la adopción de ejercicios consultivos (de allí su baja calificación). Excepcionalmente, en algunos municipios se evidencian instancias de participación ciudadana de carácter consultivo que luego no son tenidas en cuenta para la toma de decisiones, con lo cual la capacidad de incidencia de la ciudadanía en la planificación del gasto es marginal.

Las figuras comunitarias diferentes a las Juntas Comunales se perciben como coyunturales, y a pesar de que velan por asuntos de interés local, son muy distantes en relación con la administración pública, sus redes giran en torno a iniciativas de autogestión, y tienden a disolverse una vez dan solución a los problemas que las congregaron.

Debido a la poca disponibilidad de canales de interacción entre la administración y la ciudadanía, la gestión orientada hacia los ciudadanos termina obteniendo una calificación media para el grueso de los municipios de la muestra (ilustración 53). En

parte, esto se explica porque las condiciones físicas y tecnológicas de los municipios aún se encuentran en proceso de adaptación para mejorar la atención ciudadana. Sólo Panamá, Ocú, San Miguelito, Aguadulce y Colón registraron un desempeño bastante satisfactorio en materia de atención de quejas, ventanillas de atención ciudadana y control de calidad a la gestión de los servicios públicos.

Estos mismos municipios también se destacaron por la prestación de servicios en línea para mejorar su interacción con los ciudadanos, no obstante, es de esperarse que este criterio no aplique para todos los territorios del país, pues en aquellos con poca conectividad no tiene sentido el desarrollo de este tipo de herramientas.

Finalmente, se evidencia un escaso interés de las administraciones por ofrecer espacios de formación ciudadana y liderazgo político (ilustración 52). Así mismo, por desconocimiento de sus derechos, la ciudadanía tampoco demanda estos programas ni aprovecha los que se ofrecen esporádicamente. La falta de recursos es la justificación recurrente para no establecer como prioridad los programas de formación ciudadana.


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Un ranking de capacidades para la dimensión política, arroja que los cinco primeros lugares están ocupados por Boquete, Panamá, Aguadulce, San Miguelito y Mariato, en su respectivo orden. En este grupo, Boquete y Mariato son municipios rurales. Por su parte, los últimos cinco lugares se encuentran ocupados, en orden descendente, por Las Minas, Balboa, Müná, Nole Duima y Taboga.

Se debe notar que a lo largo del ranking, municipios urbanos y semiurbanos se ubicaron en las categorías bajas, lo cual sugiere que el mejor desempeño no se encuentra relacionado con las condiciones socioeconómicas de los territorios. Esta conclusión se corrobora con los hallazgos de la ilustración 54. El círculo rojo sugiere que no existe una clara relación entre el desempeño de la dimensión política y el IDH. De igual forma, el nivel de ruralidad tampoco parece incidir en el desempeño de esta dimensión, pues como lo señala el círculo verde, existen municipios con calificación alta y baja que pertenecen a un mismo rango de ruralidad.

Como se había mencionado, el comportamiento de la dimensión sectorial se encuentra directamente relacionado con el liderazgo de la administración en el desarrollo de ejercicios que convocan la participación ciudadana. Asimismo, depende del grado de madurez de las organizaciones comunitarias en el territorio pues esto las lleva a involucrarse en ejercicios de control y veeduría a la

administración pública.

No obstante, no se puede dejar pasar por alto el hecho de que aquellos municipios con un mejor desempeño en la dimensión sectorial, coincidieron en tener un mejor desempeño relativo en la dimensión política. En parte esto también ocurre porque en dichos territorios las administraciones se obligan a mejorar sus plataformas para la atención ciudadana y éstos últimos se reconocen como agentes que deben incidir en la toma de decisiones que afecten sus intereses.

Entre las experiencias estudiadas, vale la pena mencionar al municipio de Chitré, pues a pesar de

1

2

3

4

0,4 0,6 0,8


1

2

3

4

0,0 0,5 1,0


Dim

ensión

política

Dim

ensión

política

Ilustración 54. Análisis de dispersión entre la dimensión política, el IDH y la ruralidad

Ilustración 55. Comportamiento municipal de la dimensión política


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no presentar una gestión consolidada sobresaliente, allí existen comités de participación ciudadana para fiscalizar la gestión local. Por su parte, en los municipios de Aguadulce y Ocú, la administración proporciona a la ciudadanía boletines informativos con datos de la gestión local. Finalmente, En los municipios de San Miguelito y Panamá, se publica anualmente un informe de actividades y se realizan reuniones de discusión con los grupos sociales organizados.


Página 57

Conclusiones del diagnóstico y recomendaciones de política pública para el fortalecimiento de las capacidades locales en Panamá La República de Panamá posee un marco institucional que si bien reconoce la existencia de los municipios como instancias para atender los asuntos públicos de naturaleza local, las herramientas para dotar a estos territorios de autonomía y capacidad de intervención aún se encuentran en una fase incipiente de diseño e implementación. Por esta razón, era de esperarse que el diagnóstico de capacidades locales identificara los aspectos operativos e institucionales que se encuentran restringiendo el adecuado funcionamiento de un sistema descentralizado.

La implementación de la metodología de diagnóstico, el procesamiento de la información y el trabajo de análisis cuantitativo y cualitativo de los datos permiten formular las siguientes conclusiones:

En relación con los elementos que determinan el modelo de descentralización5:

• Aunque la Constitución es generosa en asignar a los municipios todas aquellas competencias de carácter local, no propone mecanismos institucionales para la redistribución de los ingresos entre los territorios, lo cual propicia el desfinanciamiento local. Por otro lado, los posteriores desarrollos legislativos no han fijado mínimos o límites a las competencias locales, por lo cual, los grados la asunción de competencias terminan siendo un asunto voluntario, mediado exclusivamente por la capacidad de gasto del territorio. La falta de claridad en la distribución de competencias, aunada a la carencia de recursos fiscales municipales, ha favorecido la aparición de múltiples programas de intervención nacional,

5 En el marco de las actividades de este estudio, también se llevó un Diagnóstico de Relaciones Intergubernamentales en Panamá, el cual analiza en detalle las condiciones normativas, fiscales, administrativas y políticas del modelo de descentralización en el país.

que si bien son fundamentales para la promoción del desarrollo, terminan por desdibujar la figura municipal pues reducen la visibilidad de las autoridades locales.

• Las regulaciones en materia de clasificación del ingreso y del gasto público han favorecido la generación de un lenguaje uniforme y ordenado para la administración de los registros contables. Sin embargo, llama la atención que salvo contadas excepciones, los municipios clasifican los gastos de inversión como gastos de funcionamiento. Este tipo de comportamientos administrativos generan desconocimiento sobre los esfuerzos de inversión que verdaderamente realizan los municipios.

En relación con el desempeño municipal:

• En términos generales, los funcionarios entrevistados manifestaron que las dificultades en la administración local no radican en la falta de instrumentos de gestión sino en la capacidad para hacer uso de los mismos. Este fenómeno obedece en parte, a la falta de cualificación del recurso humano, y en parte, a la reducida estructura organizacional que impide la especialización de funciones, por ejemplo, en la gran mayoría de los municipios sólo existe un funcionario técnico, el tesorero, el cual carece de disponibilidad de tiempo para encargarse de actividades como la planificación o el análisis y procesamiento de la información.

• La insuficiencia de recursos tecnológicos redunda en el limitado desarrollo de todas las dimensiones analizadas: i) impide la implementación de medidas que aumenten los ingresos y contribuyan a mejorar la gestión financiera (actualización de los censos tributarios, ofrecimiento de herramientas para el recaudo, etc.); ii) demora los procesos administrativos y las labores de sistematización de la información; iii) dificulta la labor de planificación para el desarrollo local; iv) oculta la necesidad de priorizar proyectos de inversión que satisfagan las demandas de la comunidad con respecto a los servicios públicos prestados por la administración; y, v)


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desaprovecha medios para la interacción con la ciudadanía.

• La falta de espacios para la prestación de los servicios de carácter municipal se explica por la escasa destinación de recursos a la inversión, por la ausencia de ejercicios de planificación para el desarrollo y por la falta de un recurso humano con capacidad para liderar dicha prestación.

• No hay factores que incentiven la creación o el fortalecimiento de la planificación local. De igual forma, debido a que en muchos municipios no existen planes de desarrollo, los pocos proyectos que se ponen en marcha responden a necesidades inmediatas, careciéndose así de una visión de desarrollo a largo plazo.

• La falta de recursos y los cambios de gobierno son la justificación general para poca continuidad de las políticas y programas.

• La información disponible en los archivos manuales es utilizada para la toma de decisiones de manera esporádica. Cuando se recurre a los archivos existentes, se hace generalmente para dar solución a problemas coyunturales y no para actuar en el marco de una estrategia de planificación de carácter estructural.

• La escasa participación ciudadana y la falta de rendición de cuentas se traduce en ausencia de mecanismos de retroalimentación que faciliten el conocimiento de las necesidades por parte de la administración y que fomenten la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos de mayor relevancia para el desarrollo de los municipios. Como no se otorga la debida importancia a la financiación de programas de formación ciudadana, la brecha que separa a la administración de la sociedad civil no se cierra.

• La falta de una gestión pública orientada al ciudadano se traduce en un alejamiento de la Administración y la comunidad, factor que desincentiva la participación ciudadana y deja la sensación de que los asuntos públicos son responsabilidad exclusiva de las autoridades de gobierno.

• Por último, no existe una cultura de seguimiento a la gestión ni de control al desempeño de las administraciones. Por lo general, el control se asocial al realizado por la Contraloría, pero no a las actividades internas que permitan llevar un registro de los logros alcanzados por la entidad.

En relación con el modelo de diagnóstico implementado:

• Las variables incluidas en el modelo de diagnóstico dieron especial importancia a la existencia de herramientas tecnológicas de apoyo a la gestión local y a la provisión de servicios públicos de naturaleza urbana. Por esta razón, municipios con altos niveles de ruralidad, y en especial las comarcas indígenas, pudieron ser calificadas con demasiada rigurosidad pues no se contemplaron sus particularidades. Este riesgo se puede mitigar con un análisis que no generalice las conclusiones, no obstante, se sugiere crear un módulo de diagnóstico que aplique sólo a dichos territorios.

Recomendaciones para el diseño de una estrategia de fortalecimiento a las capacidades locales

A partir del análisis y las conclusiones expuestas, se buscan generar recomendaciones para mejorar la capacidad de actuación de los gobiernos locales y fortalecer el proceso de descentralización del país. En tal sentido, el diagnóstico de capacidades locales ha mostrado que existe una amplia esfera de actuación la cual puede estructurarse en torno a los siguientes aspectos:

Dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio:

• Formación de funcionarios capacitados y dedicados a la planificación del desarrollo.

• Adopción de mecanismos de evaluación del desempeño de las administraciones.

• Uso de herramientas tecnológicas para el apoyar el diseño de estrategias de desarrollo.

• Creación/actualización de un catastro.


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• Desarrollo de capacidades para el uso de instrumentos sobre gestión del suelo.

• Entrenamiento en gestión de proyectos. • Capacitación en el uso de indicadores. • Evaluación de políticas públicas.

Dimensión fiscal:

• Adopción de reformas para mejorar la planificación del gasto público local.

• Cambio en la clasificación del gasto de inversión en los presupuestos locales.

• Desarrollo de capacidades gerenciales para mejorar el uso de instrumentos fiscales.

• Desarrollo de plataformas para la integración de la información fiscal.

• Modernización institucional (e.g. presupuesto por resultados, marcos de gasto).

Dimensión administrativa:

• Adecuación de la estructura organizacional municipal.

• Definición e implementación de la carrera administrativa.

• Mejoramiento de las condiciones físicas laborales.

• Adopción de herramientas para la gestión de recursos humanos.

• Modernización y mantenimiento de los instrumentos tecnológicos.

• Creación de protocolos para el manejo y uso de la información.

Dimensión sectorial:

• Fortalecimiento de la oferta de servicios municipales en términos administrativos y operacionales.

• Mejoramiento la adecuación de espacio público habilitado para el uso comunitario.

• Realización de campañas educativas para el manejo de los residuos sólidos.

• Mejoramiento en la disposición final de residuos.

• Mejoramiento de las condiciones laborales de los Corregidores.

Dimensión política:

• Establecimiento de reglas/procedimientos para la rendición de cuentas.

• Regulación de los procesos de orientación al ciudadano.

• Promoción de los mecanismos de participación ciudadana.

• Adopción de programas de formación ciudadana.

Reforma al modelo de relaciones integubernamentales:

• Creación de un esquema de tipologías territoriales.

• Definición de competencias y funciones de los municipios.

• Reforma a la estructura tributaria municipal. • Reforma al esquema de transferencias

intergubernamentales.


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Resultados del modelo de regresión estadística6 Con base en los análisis realizados para cada una de las dimensiones que componen la metodología de diagnóstico, es posible afirmar que existen factores estructurales los cuales amplían o reducen la posibilidad de desarrollar condiciones organizacionales que conducirían a mejorar las capacidades de actuación de las administraciones locales.

El modelo de regresión lineal bajo el cual se interpretaron los datos, concluye que tanto el IDH como la ruralidad (medida como el porcentaje de la población que habita en la zona rural de un territorio) inciden en los niveles de capacidad de

6 Este capítulo se realizó a partir de los insumos suministrados por modelo de Análisis Multivariado de la herramienta de diagnóstico. Dicho modelo busca caracterizar cómo se relacionan de manera conjunta un grupo de variables (variables independientes o explicativas), con una variable de interés (variable dependiente), utilizando un modelo de regresión lineal que se puede representar de la siguiente forma.

exxxy nn +⋅++⋅+⋅+= ββββ L22110y

En dicha fórmula la representa la variable de interés o variable dependiente, frente a la cual, tal como se muestra en la fórmula, se busca encontrar una relación lineal con un conjunto de variables (independientes), representadas

por las . nxxx L,, 21

Los nββββ L210 ,,

nxx L,2

es lo que se denomina coeficientes de la regresión lineal, y expresan la magnitud de la relación de cada una de las variables a las que acompaña frente a la variable independiente, y resultan ser las incógnitas de la ecuación en la medida que se

conocen los tanto valores de así como los de

.

yx ,1

Finalmente el término es lo que se conoce como el error del modelo, el cual es necesario en la medida en que las relaciones entre las variables a analizar no son perfectamente predecibles6, ya que para el caso que nos ocupa, son variables que provienen de las dinámicas sociales, económicas y culturales del país y/o de las localidades a analizar. En esta medida, siempre existirá algún margen de error derivado de muchos factores aleatorios que no es posible contemplar en el modelo, y es esto precisamente lo que pretende capturar el término

.

e

gestión de los municipios. Por un lado, un punto adicional de IDH podría aumentar en 1,63 puntos el indicador sintético municipal. Por otro, un punto adicional de ruralidad podría reducir en 0,89 puntos dicha calificación.

Por esta razón, el diagnóstico indica que las intervenciones que se lleven a cabo para el mejoramiento de las capacidades locales, deben tener en cuenta dichas variables estructurales, con el fin de crear políticas de intervención e instrumentos para su implementación que respondan las particularidades territoriales. De allí, que sea inaplazable construir una tipología municipal tanto para la distribución de competencias como para la focalización de las acciones de desarrollo. Los cálculos estadísticos que llevan a esta conclusión se presentan en la siguiente tabla:

Ilustración 56. Coeficiente de regresión para el indicador sintético

Variables Indicador Sintético

1,6347 IDH

[0.7767]*

-0,8947 Ruralidad

[0.2987]**

1,9158 Cons.

[0.6458]**

N 35

El ejercicio de regresión lineal para cada una de las dimensiones que componen el modelo de diagnóstico de capacidades locales también arroja resultados interesantes. Por un lado, por el IDH incide significativamente en el desempeño de la dimensión sectorial, de hecho, por cada punto adicional en este indicador, se esperaría un aumento de 2,32 puntos en dicha dimensión. Por otro, la ruralidad guarda una relación inversa en relación con el desempeño de la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio, la dimensión fiscal y la dimensión sectorial.

e


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Ilustración 57. Coeficiente de regresión para las dimensiones del modelo de análisis de capacidades

locales

Variables D1 D2 D3 D4 D5

1,5659 2,3374 1,1641 0,4567 2,3213 IDH

[0.7940] [1.4021] [0.6604] [1.4388] [0.7377]**

-0,5378 -1,1279 -0,6008 -1,0315 -1,1635 Ruralidad

[0.3053] [0.5392]* [0.2540]* [0.5533] [0.284]***

1,6197 1,5808 2,7906 2,514 1,2054 Cons.

[0.6602]* [1.1658] [0.549]*** [1.1964]* [0.6134]

N 35 35 35 35 35

En donde: D1: Dimensión administrativa D2: Dimensión de planificación estratégica D3: Dimensión fiscal D4: Dimensión política D5: Dimensión sectorial

Según los resultados del análisis, estadísticamente las condiciones estructurales de desarrollo socio-económico no inciden en el desempeño de la dimensión administrativa y de la dimensión política. Como se mencionó en secciones anteriores, la dimensión administrativa gira en torno al desarrollo de prácticas organizacionales que dan estabilidad a la administración, la cualificación del recurso humano, y el desarrollo de herramientas de soporte para mejorar la gestión de la información en el territorio. Por su parte, la dimensión política se encuentra relacionada con la adopción de mecanismos que mejoran la comunicación entre la administración y los ciudadanos, la apertura de espacios participativos en donde la comunidad puede tomar parte en las decisiones públicas y la habilitación de canales de rendición de cuentas.

Vale la pena destacar que la dimensión administrativa influye en el desempeño de la dimensión de planificación y de la dimensión fiscal, pues es aquí donde se establecen las bases del andamiaje organizacional que soporta los procesos que se desarrollan en dichas esferas. De igual forma, la dimensión política incide en la construcción de condiciones de legitimidad y gobernabilidad que terminan por dar sentido a la existencia de la vida local.

El hecho de que la ruralidad y el IDH no afecten los resultados de estas dos dimensiones hace pensar que, en efecto, se pueden construir estrategias orientadas al fortalecimiento de las capacidades locales a partir de intervenciones que mejoren las estructuras organizacionales, los procedimientos administrativos, el uso de la información, la disponibilidad del recurso humano y tecnológico municipal y los canales de comunicación entre los gobernantes y los gobernados.

Ahora bien, el hecho de que en las demás dimensiones del diagnóstico influyen los niveles de IDH y de ruralidad, no quiere decir que éstas se encuentran de tajo excluidas de las políticas de intervención para el mejoramiento de las capacidades locales. Esto lo que significa es que las estrategias de desarrollo y los instrumentos que las apoyan deben diferenciar las condiciones estructurales que caracterizan cada Distrito, haciendo uso del principio de heterogeneidad territorial.

Anexos


Página 63

ANEXO 1: Estructura de la muestra de municipios

Provincias Grupos de municipios

1 2 3 4 5

Coclé Olá Antón Natá Aguadulce

Colón Chagres Donoso

Portobelo Santa Isabel Colón

Chiriquí Barú Boquete Remedios

Darién Cémaco

Herrera Las Minas Ocú Chitré

Los Santos Las Tablas Macaracas Pocrí

Panamá Chimán Balboa Chepo Taboga

Arraiján Panamá San Miguelito

Veraguas

Cañazas La mesa Las Palmas Mariato San Francisco

Montijo

Comarca Ngöbe Buglé Kankintú Müna Nole Duima

Total 14 15 4 1 1

Fuente: Martín Fuentes. PNUD – Unidad de Desarrollo Humano. Método: clusters.


Página 64

ANEXO 2: Ranking municipal para la dimensión de planificación estratégica y gerencia del territorio Porcentaje de información disponible: 98,86%

Puesto Municipio Calificación 1 Chitré 4,19

2 Boquete 4,18

3 Las Tablas 4,13

4 Panamá 3,55

5 Macaracas 3,32

6 Aguadulce 3,22

7 San Miguelito 3,16

8 Las Minas 2,82

9 Colón 2,70

10 Mariato 2,40

11 Arraiján 2,27

12 Montijo 2,27

13 Natá 2,27

14 Ocú 2,26

15 Cañazas 2,16

16 Pocrí 2,00

17 Balboa 1,70

18 San Francisco 1,64

19 Antón 1,62

20 Santa Isabel 1,61

21 Olá 1,60

22 La Mesa 1,59

23 Chagres 1,58

24 Kankintú 1,58

25 Las Palmas 1,58

26 Portobelo 1,57

27 Remedios 1,47

28 Barú 1,43

29 Chimán 1,43

30 Donoso 1,38

31 Cémaco 1,26

32 Chepo 1,00

33 Müná 0,94

34 Nole Duima 0,94

35 Taboga 0,94

Promedio de calificación 2,11


Página 65

ANEXO 3: Ranking municipal para la dimensión fiscal Porcentaje de información disponible: 97,62%

Puesto Municipio Calificación 1 Boquete 4,14

2 Panamá 3,97

3 Chepo 3,67

4 Chitré 3,65

5 Natá 3,64

6 Colón 3,59

7 Antón 3,45

8 Ocú 3,33

9 Aguadulce 3,32

10 Macaracas 3,31

11 Las Tablas 3,22

12 Remedios 3,22

13 Mariato 3,19

14 Arraiján 3,10

15 Barú 3,08

16 Chagres 3,06

17 Pocrí 3,01


19 La Mesa 2,96

20 Montijo 2,87

21 Portobelo 2,8


23 Balboa 2,78

24 Cañazas 2,74

25 Cémaco 2,68


27 Las Minas 2,66

28 Müná 2,66

29 Donoso 2,61

30 Chimán 2,55

31 Kankintú 2,55

32 Nole Duima 2,44

33 Olá 2,42

34 Taboga 2,37

35 Las Palmas 2,31



Página 66

ANEXO 4: Ranking municipal para la dimensión administrativa Porcentaje de información disponible: 96,75%

Puesto Municipio Calificación 1 Panamá 3,33 2 Aguadulce 3,25 3 Ocú 3,15 4 Mariato 2,63 5 Arraiján 2,62 6 Chitré 2,62 7 Colón 2,6 8 Las Minas 2,53 9 Boquete 2,48 10 Montijo 2,45 11 Macaracas 2,43 12 Antón 2,42 13 San Miguelito 2,28 14 Portobelo 2,24 15 Pocrí 2,18 16 Las Tablas 2,15 17 Balboa 2,13 18 Las Palmas 2,12 19 Natá 2,10 20 La Mesa 2,08 21 Remedios 2,00 22 Cañazas 1,93 23 Donoso 1,92 24 San Francisco 1,90 25 Chepo 1,88 26 Santa Isabel 1,83 27 Barú 1,82 28 Olá 1,82 29 Cémaco 1,66 30 Chagres 1,60 31 Chimán 1,60 32 Kankintú 1,50 33 Taboga 1,44 34 Müná 1,22 35 Nole Duima 0,98



Página 67

ANEXO 5: Ranking municipal para la dimensión sectorial Porcentaje de información disponible: 84,97%

Puesto Municipio Calificación 1 Panamá 3,54

2 Boquete 2,89


4 Las Tablas 2,75

5 Colón 2,69

6 Aguadulce 2,48

7 Chitré 2,39

8 Macaracas 2,31

9 Arraiján 2,26

10 Ocú 2,23

11 Antón 2,22

12 Natá 1,92

13 Cañazas 1,89


15 Montijo 1,69

16 Pocrí 1,66

17 Chepo 1,54

18 Portobelo 1,51

19 La Mesa 1,50


21 Barú 1,34

22 Las Minas 1,30

23 Chagres 1,29

24 Taboga 1,25

25 Mariato 1,20

26 Balboa 1,16

27 Olá 1,10

28 Chimán 1,09

29 Donoso 1,08

30 Remedios 1,02

31 Kankintú 0,96

32 Cémaco 0,83

33 Las Palmas 0,80

34 Müná 0,74

35 Nole Duima 0,65



Página 68

ANEXO 6: Ranking municipal para la dimensión política Porcentaje de información disponible: 98,82%

Puesto Municipio Calificación 1 Boquete 4,05

2 Panamá 3,80

3 Aguadulce 3,56


5 Mariato 3,01

6 Cañazas 2,87

7 Las Tablas 2,85

8 Ocú 2,57

9 Kankintú 2,52

10 La Mesa 2,33

11 Colón 2,26

12 Pocrí 2,19


14 Remedios 2,10

15 Barú 2,09

16 Macaracas 2,07

17 Chitré 2,02

18 Montijo 1,73

19 Chagres 1,69

20 Olá 1,67


22 Portobelo 1,49

23 Donoso 1,47

24 Las Palmas 1,47

25 Antón 1,43

26 Cémaco 1,33

27 Chimán 1,33

28 Arraiján 1,31

29 Chepo 1,20

30 Natá 1,18

31 Las Minas 1,16

32 Balboa 1,15

33 Müná 1,10

34 Nole Duima 0,93

35 Taboga 0,92



Página 69

Anexo 7: Análisis de dispersión de las áreas de la dimensión de planificación estratégica y gestión del territorio en relación con el Índice de Desarrollo Humano y el porcentaje de la población rural

Instrumentosde apoyo a

laplanificación

local


(municipal)[Puntos]

% depoblaciónrural en

elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Instanciasadministrativas

y prácticasutilizadas en laplanificación

local


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

1

2

3

4

1 2 3 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Gestión yaprovechamiento

del suelo


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Instrumentosde apoyo a

laplanificación

local


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1


Página 70

Anexo 8: Análisis de dispersión de las áreas de la dimensión administrativa en relación con el Índice de Desarrollo Humano y el porcentaje de la población rural

Recursohumano


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

1

2

3

4

1 2 3 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Recursotecnológico yequipamientode apoyo a lagestión local


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

2

4

0 2 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Capacidadadministrativa


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

1

2

3

4

1 2 3 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1


Página 71

Anexo 9: Análisis de dispersión de las áreas de la dimensión fiscal en relación con el Índice de Desarrollo Humano y el porcentaje de la población rural

Gastopúblico y

financiamientolocal


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Instrumentosde apoyo ala gestiónfinanciera

ÍndiDesarHum

(municipal

ce derolloano)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Fortalezade los

ingresosmunicipales

Índice deDesarroHumano

(municipal)[

llo

Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Capacidadde

planificaciónfinanciera


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

2

4

0 2 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Solidez delas

normativaspresupuestales


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

2

3

4

5

2 3 4 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1


Página 72

Anexo 10: Análisis de dispersión de las áreas de la dimensión sectorial en relación con el Índice de Desarrollo Humano y el porcentaje de la población rural

Residuossólidos


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

2

4

0 2 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

.4

Espaciosculturales

ydeportivos


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

1

2

3

0 1 2 3

.4

.6

.8

.6 .8

1

.5

00 .5 1

Justicia ypolicía

administrativa


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

2

4

0 2 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Equipamientoy espaciopúblico

municipal


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1


Página 73

Anexo 11: Análisis de dispersión de las áreas de la dimensión política en relación con el Índice de Desarrollo Humano y el porcentaje de la población rural

Difusión deresultados y

rendiciónpública de

cuentas a losciudadanos


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Gestiónorientada

a losciudadanos

ÍndiceDesarroHumano

(municipal)[

dello

Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Instanciasparticipativas

para la gestiónpública y el

control sociallocal


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

0

5

0 5

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1

Formaciónciudadana


(municipal)[Puntos]


elmunicipio

1

2

3

4

1 2 3 4

.4

.6

.8

.4 .6 .8

0

.5

1

0 .5 1


Página 74

Anexo 12: Indicadores con tratamiento especial para municipios rurales y comarcas

Indicador Criterio

Número total de hogares con servicio de recolección de basuras hogares en la zona urbana

No aplica para municipios rurales y comarcas

Número de veces por mes en que se realiza la recolección domiciliaria de residuos sólidos (basuras) en la zona urbana


Número total de hogares en la zona urbana Se registra cero (0)

Volumen de residuos recuperados en la zona urbana en un año


Monto anual facturado por concepto de tarifas de recolección y disposición de residuos sólidos


Monto anual recaudado por concepto de pago de tarifas de recolección y disposición de residuos sólidos


Espacios totales en cementerios para la disposición de restos mortales humanos

Aplica para municipios rurales No aplica para comarcas

Espacios disponibles en cementerios para la disposición de restos mortales humanos


Número de veces por mes en que se realiza el barrido de calles


Frecuencia mensual con la cual se realiza la recolección domiciliaria de basuras en zonas urbanas


Número de parques urbanos para uso público No aplica para municipios rurales y comarcas

Extensión del territorio que cuenta con formación catastral (kilómetros cuadrados)


diagnóstico de capacidades locales · identificación de las fortalezas y debilidades en las...

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