descentralización en el peru
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Historia de la descentralización en el Perú, actualmente incorporado en la Constitución PolíticaTRANSCRIPT
DEDICATORIA
El presente trabajo lo dedico
a todos mis compañeros de ésta
nuestra alma mater. De la misma
manera a mis padres que me
dieron la vida, por sus
constantes enseñanzas y
buenas costumbres que han
hecho en mi una buena persona;
y al docente de área por
inculcarnos sus conocimientos
formándonos en el futuro buenos
profesionales.
INTRODUCCIÓN
La descentralización consiste en el traspaso del poder y toma de decisión hacia
núcleos periféricos de una organización. Supone transferir el poder de un
gobierno central hacia autoridades que no le están jerárquicamente
subordinadas.
En sí, en el Perú, la descentralización es un proceso de largo plazo y una forma
democrática de organizar nuestro país. Con la descentralización las regiones
podrán elegir su propio plan de desarrollo, priorizando sus necesidades.
La descentralización busca hacer frente a los problemas y sus consecuencias
generados por el centralismo, como por ejemplo:
• Que más de la mitad de la industria se encuentre en Lima
• Que uno de cada tres peruanos viva en Lima
• Que más del 90% de los ingresos está en manos del gobierno central
• Que más del 80% de los gastos estén en manos del gobierno central
La descentralización es, por eso, una oportunidad para un desarrollo más justo.
Por eso, la descentralización no es la realización de una o más obras en los
lugares apartados de nuestro país, ni la satisfacción inmediata de las demandas
que hoy existen, tampoco la simple transferencia de recursos.
En nuestro país la descentralización es integral porque abarca e interrelaciona a
todo el territorio nacional e involucra a la actividad estatal y a la actividad privada
en sus diversas modalidades.
Es participativa. No excluye a nadie. Por el contrario, el proceso requiere que
individual o colectivamente participen la mayor cantidad de peruanos posible.
Es gradual. Es decir, a los gobiernos locales y regionales se les asignará
competencias y transferencias de recursos del gobierno central en forma
progresiva y ordenada. Es decir es un proceso que se inicia ahora, pero que
tomara muchos años.
Por lo tanto, es permanente y obligatoria. En otras palabras, es una política de
Estado que deben poner en práctica por este y los futuros gobiernos.
CAPÍTULO XIV
DE LA DESCENTRALIZACIÓN
HISTORIA
Si queremos revisar la historia de los intentos por descentralizar el Perú,
debemos remontarnos a los inicios de la República. Ya en el año 1821, el
libertador Don José de San Martín transformó las siete intendencias, como
unidades políticas, en las que estaba dividido el país, convirtiéndolas en
departamentos, que fueron las siguientes: Lima, Cusco, Arequipa, La Libertad,
Ayacucho y más tarde Puno).
Con la Constitución de 1823, se otorgan mayores competencias a los
organismos locales y regionales, como lo fueron las juntas departamentales,
además de cambiar la legislación en materia de demarcación territorial.
La Carta Magna de 1828 adopta un sistema de juntas departamentales, con la
idea de que se conviertan en parlamentos federales que puedan tener
atribuciones políticas, administrativas y judiciales. Sin embargo esta iniciativa no
prosperó.
Luego de la Guerra del Pacífico (1883), el gobierno trató de concretar un nuevo
intento de descentralización, pero poniendo énfasis en materia fiscal. Se buscó
que los impuestos recaudados en cada departamento sean utilizados en
provecho de la misma zona.
Años más tarde, la Asamblea Constituyente de 1978 plantea la creación de
los Gobiernos Regionales, que fueron implementados recién en los años 80 (12
regiones), durante el primer gobierno de Alan García Pérez.
Sin embargo, en 1993 el presidente Alberto Fujimori los disuelve y conforma los
Comités Transitorios de Administración Regional (CTAR), que fueron designados
por el gobierno central.
A principios del siglo XXI, en el gobierno de Alejandro Toledo Manrique, se
conforman 25 regiones, en base a los departamentos y a la Provincia
Constitucional del Callao. Las primeras elecciones regionales se llevaron a cabo
el 17 de noviembre del 2002 en todo el Perú.
DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización consiste en el traspaso del poder y toma de decisión hacia
núcleos periféricos de una organización. Supone transferir el poder de un
gobierno central hacia autoridades que no le están jerárquicamente
subordinadas.
Un Estado centralizado es aquel en el cual el poder es atribuido un gobierno
central, de manera que los gobiernos locales actúan como sus agentes. El paso
de un Estado centralizado a uno descentralizado importa otorgar un mayor poder
a los gobiernos locales, que pueden tomar decisiones propias sobre su esfera de
competencias. La descentralización de un Estado puede ser política o
administrativa.
Características de la descentralización:
Hay un traslado de competencias desde la administración central
del estado a nuevas personas morales o jurídicas
El estado dota de personalidad jurídica al órgano descentralizado.
Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la
administración central.
El estado solo ejerce tutela sobre estos.
Se basa en un principio de autarquía.
La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio
de participación, consagrado en numerosas constituciones de la tradición jurídica
hispanoamericana.
DESVENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
1.- Falta de uniformidad en las decisiones.
2.- Insuficiente aprovechamiento de los especialistas
3.- Falta de equipo apropiado o de funcionarios en el campo de actividades.
TIPO DE DESCENTRALIZACIÓN
1.- Descentralización por funciones
2.- Por regiones geográficas
3.- Por divisiones de Productos
ARTÍCULO 188
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización es una forma de organización democrática y
constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso
de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada
conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto
de la República se descentralizan de acuerdo a ley.
El modelo de organización territorial del poder estatal presente en la vigente
Carta Política reformada reconoce los elementos constitutivos de toda
autonomía política: la elección directa de sus autoridades, importantes y propias
materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa.
También se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regionales y
Locales.
El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales
en el Perú es el de una organización estatal regional y no federal. Se reconocen
tanto regiones como gobiernos locales y el proceso de descentralización se
sustenta en ambos niveles de gobierno.
Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarán sus
niveles de autonomía gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan
las etapas del proceso de descentralización establecidas en la Ley de Bases de
la Descentralización, especialmente en los temas competenciales y financieros.
La ley de reforma constitucional considera que la descentralización es una forma
de organización democrática y que constituye una política permanente de
Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país.
El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y
ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
El texto constitucional reformado -la parte final del artículo 188- define como
elementos esenciales del proceso de descentralización tanto a la gradualidad
como a la sustentación técnica de la transferencia de las materias de
competencia, las funciones y los recursos hacia los gobiernos subnacionales.
En los Títulos 1 y II de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, sobre
el objeto y contenido de la ley, así como sobre finalidad, principios y objetivos de
la descentralización, destacan los principios generales (artículo 4) y los principios
especificas de la descentralización fiscal (artículo 5).
Los principios generales señalados por la Ley Orgánica de Bases de
Descentralización son la permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el
carácter democrático del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la
gradualidad.
Al definirse el proceso de descentralización como permanente, se asume que
este no concluirá y que su desarrollo será constitutivo de la futura organización
estatal peruana; y la continuidad del proceso implica la acción dinámica de los
tres niveles de gobierno: nacional, intermedio y local con la participación de la
sociedad civil, residiendo aquí la integralidad del proceso de descentralización.
Este, a su vez, tiene un carácter democrático, al ser un proceso de distribución
territorial del poder.
La propuesta de los principios generales es ambiciosa al definir al proceso de
descentralización como irreversible. Probablemente, ello se explique por la
presencia de diversas experiencias de descentralización fallidas a lo largo de
nuestra historia republicana que no se desea repetir.
El principio de subsidiariedad se define en los principios generales, señalándose
que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor
eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan
descentralizadamente. Sin embargo, este principio se explica mejor cuando la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en el inciso 10) del articulo 8- define el
criterio de subsidiariedad así: el gobierno más cercano a la población es el más
idóneo para ejercer la competencia o función.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también reconoce -en su artículo 8 un
significativo conjunto de principios rectores de las políticas y la gestión
regionales, tales como la participación, la transparencia, la gestión moderna y
rendición de cuentas, la inclusión, la eficacia, la eficiencia, la equidad, la
sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiariedad, la concordancia
de las políticas regionales, la especialización de las funciones de gobierno, la
competitividad y la integración. Además, la misma disposición establece que el
cumplimiento de estos principios rectores será materia de evaluación en el
informe que anualmente presentará cada presidente regional.
El desarrollo de la descentralización requiere de un conjunto de normas que
fueron previstas, inicialmente, en la Ley de Bases de la Descentralización y
ampliadas, posteriormente, en el Acuerdo Nacional y en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales.
ARTÍCULO 189
REGIONES, DEPARTAMENTOS, PROVINCIAS Y DISTRITOS
El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza
el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece
la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de
la Nación.
El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos.
El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los
centros poblados.
La Carta Política reconoce tradicionales circunscripciones territoriales -el
departamento, la provincia y el distrito-, introduce una circunscripción territorial
regional -la región-, señala que el nivel de Gobierno Regional se asienta en las
regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta en
las provincias, los distritos y -también- en los centros poblados.
El actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial" señala en su diagnóstico
que "los conflictos actuales entre circunscripciones distritales y provinciales,
producto de la imprecisión y carencia de límites territoriales, obedece
principalmente a la antigüedad de las leyes de creaciones, así como a la falta de
instrumentos técnico cartográficos, que hasta 1950 no permitían una lectura
detallada del territorio".
La actual Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N° 27795, del 25
de julio del año 2002, considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los
problemas derivados por la imprecisión y la carencia de límites.
El estado peruano es un estado unitario. Ello está consagrado en la Constitución
Política del Perú que establece un su artículo 43 que el Estado es uno e
indivisible, siendo su gobierno unitario, representativo, descentralizado y
organizado según el principio separación de poderes. Al respecto, la separación
de poderes en el Estado peruano se presenta de dos formas. La primera, según
la cual existen tres poderes autónomos que se controlan entre sí y que
responden al principio de división de poderes: poder ejecutivo, poder legislativo y
poder judicial; la segunda, según la cual el poder se redistribuye en tres niveles
de gobierno: gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales.
De acuerdo a este artículo la republica de Perú se divide en regiones,
departamento, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el
gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Cabe señalar
que en el Perú existen 26 departamentos regionales (24 departamentos, la
provincia constitucional del Callao y Lima Metropolitana), 195 provincias, 1638
distritos; el número de municipalidades asciende a un total de 1833, incluidas
tanto municipalidades provinciales como distritales.
Como parte de este proceso de descentralización se planteaba el proceso de
regionalización, donde los diferentes departamentos regionales se agrupan entre
sí para conformar las regiones. Sin embargo, el crear regiones políticas será
mucho más complicado una vez que se han creado departamentos regionales,
es decir, unidades políticas más pequeñas.
ARTÍCULO 190
PROCESO DE REGIONALIZACIÓN
Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas
histórica cultural, administrativa y económicamente, conformando
unidades geoeconómicas sostenibles.
El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos
son gobiernos regionales.
Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones
departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley.
Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para
cambiar de circunscripción regional.
La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como
incentivos especiales, de las regiones así integradas.
Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales
podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará
esos mecanismos.
El artículo 190 del texto reformado de la Constitución Política señala que "el
proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao"; que "mediante
referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una región, conforme a ley"; y que la "ley determina las
competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las
regiones así integradas".
El texto reformado de la Carta Política optó por iniciar el proceso de
regionalización en las circunscripciones departamentales como etapa transitoria,
ante la imposibilidad de lograr antes del fin del año 2002 -fecha predeterminada
para las elecciones regionales- todos los referéndum necesarios para la
integración de circunscripciones territoriales más amplias del departamento para
las regiones.
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, se plantea que en el
territorio de esta provincia existirán dos niveles de gobierno superpuestos: el
Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad Provincial del Callao. Esta
yuxtaposición, producto de la singularidad de este caso, podría generar
conflictos entre las autoridades regionales y aquellas provinciales.
El inicio del proceso de descentralización -en el nivel intermedio- en las actuales
circunscripciones departamentales ha sido muy debatido. Al respecto, se
cuestiona que los actuales Gobiernos Regionales asentados en una
circunscripción departamental se integren, ya que los incentivos deberán ser
muy importantes para que las actuales autoridades -o sectores políticos-
regionales- decidan quedar subsumidas en otra región con otras futuras
autoridades.
El proceso de integración de dos o más circunscripciones departamentales
puede generar significativos conflictos en las provincias o distritos contiguos que
cuestionen su ubicación en una nueva delimitación territorial, si este proceso de
integración es prolongado y hay provincias que por razones geográficas o
económicas, por ejemplo, están más ligadas a otras circunscripciones
territoriales regionales y no a la nueva.
Regiones, Departamentos, provincias y Distritos.
Se mantiene la tesis del Estado Unitario, por lo que cada región no será un
pequeño Perú, sino que todas las regiones juntas serán el Perú, de lo contrario
se pone en peligro la unidad del Estado.
Descentralización. Necesidad de respetar unidad del Estado y subsidiariedad.
Para entender la descentralización, y dentro de ésta la regionalización, es
necesario reconocer que cualquier tipo de análisis que se realice de las
autonomías que se le reconoce con el subsecuente reparto de competencias,
debe respetar de un lado, la unidad del estado peruano como marco que guíe el
proceso y la subsidiariedad como criterio que guíe la disposición funcional entre
los distintos gobierno existentes.
Competencias de los Gobiernos Regionales. Competencias Compartidas con los
Gobiernos Locales.
Frente a las competencias exclusivas de las regiones, se considera que son de
índole compartido, tanto con el gobierno nacional como con el local, las
siguientes: educación, gestión de los servicios educativos de nivel inicial,
primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formación para el desarrollo; la salud pública;
promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su
ámbito y nivel, correspondientes a los sectores de agricultura, pesquería,
industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes,
comunicaciones y medio ambiente; gestión sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental; preservación y administración de las
reservas y áreas naturales protegidas regionales; difusión de la cultura y
potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales;
competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todas los
niveles, concertando recursos públicos y privados y la participación ciudadana,
alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los
niveles.
ARTÍCULO 191
GOBIERNOS REGIONALES
Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las
municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.
La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo
Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano
ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los
alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como
órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las
funciones y atribuciones que les señala la ley.
El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros y un máximo
de veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el
resto, de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de población electoral. El
Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio
directo por un período de cuatro (4) años, y puede ser reelegido. Los
miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual
período. El mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e
irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del
Parlamento Nacional o Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos
Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección
respectiva. La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la
representación de género, comunidades campesinas y nativas, y pueblos
originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los
Concejos Municipales.
La Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece -en su
artículo 20- que la Presidencia Regional es el órgano ejecutivo del Gobierno
Regional; que recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad de
su jurisdicción, representante legal y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno
Regional; que el Presidente Regional desempeña su cargo a dedicación
exclusiva, con la sola excepción de la función docente; y que percibe una
remuneración mensual fijada por el Consejo Regional de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicación de la norma que la
aprueba y su monto.
El Vicepresidente Regional integra el Consejo Regional. Es miembro pleno de
este Consejo y, por ello, tiene voz y voto en él sin ninguna limitación.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en su artículo 23- dispone que el
Vicepresidente Regional cumple funciones de coordinación -por lo cual ejerce
una actividad permanente-, así como aquellas que expresamente le delegue el
Presidente Regional; que reemplaza a este en casos de licencia concedida por
el Consejo Regional, que no puede superar los 45 días naturales al año, por
ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia, con las
prerrogativas y atribuciones propias del cargo; y que percibe la remuneración
correspondiente a su cargo, sin derecho a dietas.
La citada Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece también -en su
artículo 12- cómo se organiza el Ejecutivo regional. Este se estructura sobre la
base de órganos denominados Gerencias Regionales -nombres que
corresponden, más bien, a una organización empresarial-, las que son
coordinadas y dirigidas por una Gerencia General.
Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los
actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto
con el Presidente Regional-artículo 25 de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales-; el Gerente General Regional es responsable administrativo del
Gobierno Regional -artículo 26 de la citada Ley- y coordina la acción de los
diferentes Gerentes Regionales -artículo 27 de la citada Ley-; y el Gerente
General Regional y los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente
Regional (artículo 26 de la citada Ley).
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en su artículo 28- también dispone
que los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente
Regional y que el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son
responsables de los acuerdos que adopten y, en cuanto corresponda, de su
ejecución.
Según la citada Ley Orgánica -conforme a su artículo 29- cada Gobierno
Regional contará con cinco Gerencias Regionales: 1) Desarrollo Económico; 2)
Desarrollo Social; 3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial;
4) Infraestructura; y 5) Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.
Con relación a los Consejeros Regionales, el artículo 4 de la Ley Marco del
Empleo Público, Ley N° 28175, establece la siguiente definición de funcionario
público: es funcionario público "el que desarrolla funciones de preeminencia
política, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector
de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen organismos o
entidades públicas"; y que puede ser: a) De elección popular directa y universal
o confianza política originaria, b) De nombramiento y remoción regulados, y c)
De libre nombramiento y remoción.
Los Consejeros Regionales, conforme a la definición anterior, son funcionarios
públicos, no obstante su actividad no sea a dedicación exclusiva ni sea
permanente, razón por la cual perciben dietas y no remuneración, según lo
dispuesto por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
La Constitución Política reformada introduce acciones afirmativas que serán
reguladas por la ley: el establecimiento de porcentajes mínimos para hacer
accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos
originarios en los Consejos Regionales.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también dispone que las sesiones
son públicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o regional,
debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional; y que, a
través del portal electrónico del Gobierno Regional, se debe difundir a la
ciudadanía la agenda y las actas de las sesiones.
La citada Ley Orgánica reconoce derechos y obligaciones funcionales,
responsabilidades e incompatibilidades, así como dietas -ni el Presidente
Regional ni el Vicepresidente Regional tienen derecho a dietas- y licencias a los
Consejeros Regionales.
ARTÍCULO 192
COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional,
fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales
de desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los
servicios de su responsabilidad.
5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquería, industria, agro industria, comercio, turismo, energía, minería,
vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme
a ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
El Gobierno Nacional, señalando que es competencia exclusiva de este nivel de
Gobierno de definir, dirigir, normar y gestionar las políticas nacionales y
sectoriales; y que estas se formulan considerando los intereses generales del
Estado y la diversidad de las realidades regionales, concordando el carácter
unitario y descentralizado del gobierno de la República.
La Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización establece cuáles son las
clases de competencias de los Gobiernos Regionales: exclusivas, compartidas y
delegadas.
Son competencias exclusivas aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera
excluyente a cada nivel de gobierno, siempre conforme a la Constitución Política
y la ley. Por ejemplo, el diseño de políticas nacionales y sectoriales es una
competencia exclusiva del Gobierno Nacional-inciso a) del artículo 26.1 de la Ley
de Bases de la Descentralización-, ello implica que ningún Gobierno Regional ni
Local puede definir tales políticas.
Son competencias compartidas aquellas en las cuales participan dos o más
niveles de gobierno. En este caso, se ejercen distintas funciones por diversos
niveles de gobierno al interior de una materia de competencia. Generalmente, la
función normativa y reguladora corresponde al gobierno nacional-que dicta una
legislación nacional marco al interior de la cual se desarrollarán las acciones de
los gobiernos subnacionales- y las demás funciones pueden ser ejercidas por
otro nivel de gobierno subnacional o también el mismo nivel nacional de
gobierno. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece como funciones
generales: la normativa y reguladora; el planeamiento; la administrativa y
ejecutora; la promoción; y la supervisión, evaluación y control. Cada una de
estas funciones puede ser ejercida por un nivel de gobierno distinto.
Son competencias delegables aquellas dadas por un nivel de gobierno a otro.
En este caso, las entidades territoriales delegadas ejercen la materia de
competencia o función por el plazo de la delegación y la instancia delegan te
sigue siendo el titular de la materia de competencia o función delegada.
La Ley de Bases de la Descentralización establece que el Poder Ejecutivo
nacional puede delegar a los Gobiernos Regionales funciones de su
competencia mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las
capacidades de gestión requeridas para ello.
La competencia (o función específica de una materia de competencia, según la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) es transferida cuando una instancia de
gobierno traslada una competencia propia a otra entidad territorial con carácter
definitivo, otorgándole el ejercicio de tal función específica o materia de
competencia.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales repite cuáles son las competencias
constitucionales (artículo 9) y cuáles son las competencias exclusivas y
compartidas (artículo 10) de los Gobiernos Regionales en la Ley de Bases de
Descentralización.
La citada Ley Orgánica reconoce -en el inciso b) del artículo 45 -las funciones
generales de los Gobiernos Regionales y las define. Estas funciones generales
son la función normativa y reguladora; la función de planeamiento; la función
administrativa y ejecutora; función de promoción de las inversiones; y la función
de supervisión, evaluación y control.
Esta Ley Orgánica de Gobiernos Regionales desarrolla las competencias
compartidas y señala cuáles son las funciones específicas que ejercerán los
Gobiernos Regionales -en el Capítulo II del Título IV, Funciones Específicas-,
luego que sean transferidas, en cada una de las materias de competencia
establecidas como compartidas por la Ley de Bases de Descentralización y la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone -en su artículo 46
que las funciones específicas que ejercerán los Gobiernos Regionales se
desarrollarán en el marco de las políticas regionales, las cuales se formularán en
concordancia con las políticas nacionales sobre la respectiva materia de
competencia.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reconoce las siguientes materias de
competencia compartidas (dentro de las cuales se inscriben las funciones
específicas que ejercerán los Gobiernos Regionales): educación, cultura,
ciencia, tecnología, deporte y recreación; trabajo, promoción del empleo y la
pequeña y microempresa; salud; población; agricultura; pesquería; ambiente y
ordenamiento territorial; industria; comercio; transportes; telecomunicaciones;
vivienda y saneamiento; energía, minas e hidrocarburos; desarrollo social e
igualdad de oportunidades; defensa civil; administración y adjudicación de
terrenos de propiedad del Estado; turismo; y artesanía.
ARTÍCULO 193
RENTAS Y BIENES DEL GOBIERNO REGIONAL
Son bienes y rentas de los gobiernos regionales:
1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de
Presupuesto.
3. Los tributos creados por ley a su favor.
4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones,
concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional, que tiene
carácter redistributivo, conforme a ley.
6. Los recursos asignados por concepto de canon.
7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo
aquellas que realicen con el aval del Estado, conforme a ley.
8. Los demás que determine la ley.
Los principios específicos de la descentralización fiscal-establecidos en la Ley
N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización- son: la determinación
claramente definida de las competencias; la transparencia y la predictibilidad; la
neutralidad en la transferencia de los recursos; los requisitos del endeudamiento
externo; y las reglas de responsabilidad fiscal.
La determinación claramente definida de las competencias tiene el objetivo de
evitar la yuxtaposición de las materias de competencia y funciones entre los
distintos niveles de gobierno, de precisar las responsabilidades en la provisión
de los servicios y facilitar la rendición de cuentas.
La transparencia y la predictibilidad plantean la necesidad de introducir
mecanismos que sirvan para un mejor control por parte de la comunidad de la
gestión fiscal de los gobiernos subnacionales, a través de prácticas
transparentes, uniformes y predecibles.
La neutralidad en la transferencia de los recursos implica que toda transferencia
de materias de competencia y funciones se hará conjuntamente con los recursos
asociados y requeridos por ellas, y que toda transferencia de recursos estará
ligada necesariamente a una materia de competencia o función que también se
transfiere.
En materia de endeudamiento público externo, esta es una competencia
exclusiva del gobierno nacional y el endeudamiento público externo de los
gobiernos subnacionales debe concordar con el límite del endeudamiento del
sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal. Esta es una
limitación para los gobiernos subnacionales sustentada en la primacía de la
política nacional en esta materia.
Para el desarrollo de cada región se requieren de recursos económicos para
hacer posible los planes regionales, por ello se ha especificado cuales son los
recursos asignados por el Presupuesto General de la República, a ello se
agregan las transferencias, los tributos, el canon y demás recursos que
determine la ley. Por el momento las regiones no son autosuficientes
económicamente, el Estado debe apoyar su desarrollo y nivelación económica,
especialmente a las del interior del país.
ARTÍCULO 194
GOBIERNOS LOCALES
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno
local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados
son creadas conforme a ley.
La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Consejo
Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano
ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.
Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de
cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos.
Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los
casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del
Parlamento Nacional o Presidente del Gobierno Regional; los Alcaldes deben
renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.
1. Uniformismo y diversidad
Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artículo. La
referencia primera de su texto está orientada a "las municipalidades provinciales
y distritales" como órganos de gobierno local, con exclusión expresa de las
municipalidades de centros poblados, que "son creadas conforme a ley"
(corrigiendo o enmendando así el artículo 189, en el que se sostiene lo
contrario).
Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislación
que en Iberoamérica adquiere y adopta regímenes locales que responden y son
flexibles a la diversidad o en los que se estudia y discute diversas propuestas
respecto a la topología de municipios. El tratamiento diferenciado de los
municipios es un tema recurrente en el Derecho Constitucional y el Derecho
Municipal.
2. Municipalidad y gobierno local
La Administración Pública tiene como elemento consustancial su personería
jurídica. Por eso, cuando este artículo constitucional refiere que las
"municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local"
relaciona correctamente la personificación jurídica que tienen nuestras
municipalidades con las exigencias de gobierno descentralizado del nivel
municipal y de configurar municipalidades aptas y dispuestas a gobernar
democráticamente, abriendo cauces e instancias para que las organizaciones e
instituciones representativas de la población participen de la gestión y los
asuntos locales.
3. Autonomía local
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen
"autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia".
¿Qué es y en qué consiste la autonomía local? y ¿cuáles son los alcances de las
autonomías, política, económica y administrativa que la Constitución atribuye a
las municipalidades?
En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido
nuclear en la propia Constitución cuando en esta se asigna a las
municipalidades la condición de "órganos de gobierno local", cuando se
establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo;
cuando se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para
promover el desarrollo y la economía local, la aprobación de normas de su
competencia; la reglamentación y la prestación de los servicios públicos de su
responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la Constitución se asigna a las
municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e igualmente cuando se les
encarga promover y reglamentar la participación vecinal (artículo 197).
La autonomía local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a
la interpretación de los gobernantes y servidores públicos de turno. La
autonomía local tiene como sus componentes esenciales y fundamentales el
origen democrático de las autoridades locales, los poderes y la facultad
normativa, las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos
suficientes para la adecuada gestión y el desarrollo local; y, asimismo, la
garantía que sus disposiciones, por principio general y con excepción de los
casos de competencias concurrentes y donde prima el interés general (por
ejemplo, el caso de los bienes culturales o la protección ambiental), solamente
son recurribles ante los tribunales judiciales o constitucionales competentes.
4. Elección y revocatoria de autoridades locales
Respecto a las normas constitucionales sobre elección, plazos y prerrogativas
de las autoridades locales, los últimos años hemos tenido diversas
modificaciones.
La Constitución de 1979 no fijó el período de mandato de los alcaldes y
regidores, que fue establecido en el artículo 19 de la Ley N° 23853, reiterando el
período de tres años establecido por el artículo 7 de la Ley N° 14669. Luego, el
artículo 191 de la Constitución de 1993 fijo en cinco (5) años el período de
mandato irrenunciable de los alcaldes y regidores, pudiendo ser reelectos y
revocados. Posteriormente, con la reforma constitucional aprobada por Ley N°
27680 de marzo del 2002, el período del mandato de los alcaldes y regidores se
fijó en cuatro (4) años, manteniéndose la reelección, la revocación y también la
irrenunciabilidad.
La precariedad estructural de las municipalidades así configurada aparece
claramente como una expresión más del sistema político peruano, afectado por
el viejo y persistente centralismo que las considera instituciones de segundo
orden para la función gubernamental.
ARTÍCULO 195
FINES Y ATRIBUTOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la
prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con
las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales, conforme a ley.
5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su
responsabilidad.
6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones,
incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.
8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación,
salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los
recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo,
conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura,
recreación y deporte, conforme a ley.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
1. Desarrollo local y servicios públicos
Este articulo, siguiendo las nuevas tendencias en materia económica, política y
social que enfatizan que las municipalidades deben asumir la responsabilidad
del desarrollo de sus jurisdicciones, encarga como primera responsabilidad de
las municipalidades promover el desarrollo y la economía local y prestar los
servicios públicos de su responsabilidad, "en armonía con las políticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la
movilización organizada de las municipalidades y de la sociedad civil local un
soporte significativo que con toda seguridad permitirá aplicar e incluso optimizar
los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y
superando así las experiencias negativas de las estructuras burocráticas
centrales que fueron utilizadas, también, para manipular políticamente a los
sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo local supone, además, que la municipalidad se involucre en las
tareas de aliento y promoción de las actividades económicas. En nuestro país,
las municipalidades rurales ya tienen abiertas las puertas para impulsar las
actividades productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de
proyectos de apoyo tecnológico, de información y de comercialización. Si bien
los recursos de las municipalidades rurales siguen siendo débiles, sus
posibilidades de impulsar la producción y emprender nuevos proyectos que
generen empleo en sus territorios son óptimas e infinitas.
En cuanto a los servicios públicos locales diremos que estos son amplios y
responden a las permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente,
están sujetos a regulación en protección del interés general y local. De acuerdo
con el artículo 58 de la Constitución, el Estado debe orientar el desarrollo del
país, actuando principalmente -dice el texto acotado- en las áreas de promoción
del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. En
este caso, en virtud de la descentralización, las municipalidades resultan titulares
encargadas de prestar y brindar los servicios locales esenciales a sus
respectivas poblaciones.
2. Competencias
Este artículo 195 en más de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas
atribuciones y no a competencias locales. Así, se infiere de la lectura de los
incisos 1, 2, 3, 9 y 10 referidos a la organización interna, el presupuesto, la
administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y el
ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino simplemente
atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las
administraciones públicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son
solamente instrumentos que entrega la ley para que se cumplan y desarrollen las
competencias.
Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación
de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo.
Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno,
normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las
jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o
concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas,
servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutela
monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa del
consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participación ciudadana y
las demás que correspondan al interés local que se establezcan en la Ley de
Bases de Municipalidades.
Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades están
premunidas de las correspondientes atribuciones para formular, aprobar o
ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos que
resulten necesarios.
ARTÍCULO 196
BIENES Y RENTAS DE LAS MUNICIPALIDADES
Son bienes y rentas de las municipalidades:
1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Los tributos creados por ley a su favor.
3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por
Ordenanzas Municipales, conforme a ley.
4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones,
concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, que
tiene carácter redistributivo, conforme a ley.
6. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de
Presupuesto.
7. Los recursos asignados por concepto de canon.
8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo
aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.
9. Los demás que determine la ley.
1. Bienes municipales
Este artículo 196, pobre y parcamente, dice que son de las municipalidades los
bienes muebles e inmuebles de su propiedad. Es obvio que se trata de un reflejo
del estado de las cosas imperante. No se puede pedir en un país que es
centralista, que los bienes y recursos del Estado aparezcan de la noche a la
mañana en la titularidad y la esfera de las municipalidades. La Constitución de
1933, pese al centralismo imperante, fue mucho más creativa que la actual, ya
que en su artículo 194 consideró como municipales los productos de los "bienes
propios" que la ley les señale y los derechos de concesión de bosques, terrenos
eriazos y de montaña.
Por lo mismo, poco tendríamos que decir al respecto, pero es imprescindible
referir que este artículo debe concordarse con el artículo 73 de la Constitución,
que prescribe que los bienes de dominio son inalienable s e imprescriptibles y
que los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a
ley, para su aprovechamiento económico.
2. Rentas municipales
El largo listado que tiene este artículo sobre las rentas municipales a primera
vista deslumbra. Nueve apartados constitucionales que se refieren a las rentas
municipales no parece ser poca cosa. Pero una atenta lectura y el estudio de sus
reales alcances nos vuelve a la realidad.
En general, podemos sostener que este artículo constitucional no compromete ni
asigna los recursos que necesitan las municipalidades para desempeñar con
efectividad el papel que la propia Constitución les encarga. La vaguedad, la
imprecisión y la generalidad de sus disposiciones hacen que ello ocurra así. Se
trata de normas en "blanco" que no obligan a compromisos o pactos
redistributivos fiscales en montos y en plazos conocidos.
ARTÍCULO 197
PARTICIPACIÓN VECINAL Y SEGURIDAD CIUDADANA
Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación
vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad
ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a
ley.
1. Introducción
Participación vecinal y seguridad ciudadana son los dos temas que el artículo
constitucional consagra.
Aunque vinculados estrechamente -de ahí su ubicación en el mismo texto cada
instituto mantiene su irreducible identidad. Por ello la necesidad de distinguirlos
conceptualmente y abordarlos de forma separada, sin menoscabo, claro está, de
las múltiples relaciones que existen entre ambos.
2. La problemática de la participación política
Constituye una de las grandes paradojas de nuestro tiempo el hecho de que la
democracia liberal como sistema político se haya extendido, sin rival, por todo el
orbe -luego de la debacle de su gran impugnador: el comunismo, durante la
última década del siglo XX- pero que, al mismo tiempo, acuse en demasiados
lugares una notable degradación del ideal democrático, debido al cúmulo de
contradicciones con la realidad, al vaciamiento de contenidos y reducción de las
prácticas a meras fórmulas rituales.
La democracia como promesa de autodeterminación social, de ejercicio de la
libertad por parte de seres humanos racionales, que deliberan en conjunto sobre
la mejor forma de gobierno, contrasta brutalmente con "la democracia realmente
existente", de muchos países que no encuentran, todavía, el camino al
desarrollo económico. Así bajo un epitelio democrático, perviven formas
autoritarias, mecanismos de corrupción y negación de lo público, la exclusión de
vastos sectores sociales y una manifiesta apatía en la población por participar en
las instancias públicas.
3. La problemática de la seguridad ciudadana
La segunda parte del artículo 197 de la Constitución reformada postula que las
municipalidades: 'asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la
cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley".
No es causal, ni obedece a meras razones de economía normativa, que este
tema aparezca en el mismo texto en el que se estipula la importancia de la
participación vecinal en el desarrollo de la localidad. Ciertamente, hay
fundamentos profundos, incluso principistas, para establecer esta vinculación.
ARTÍCULO 198
CAPITAL DE LA REPÚBLICA
La Capital de la República no integra ninguna región.
Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley
Orgánica de Municipalidades.
La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro
del ámbito de la provincia de Lima.
Las municipalidades de frontera tienen, asimismo, régimen especial en la
Ley Orgánica de Municipalidades.
1. Antecedentes constitucionales
La idea de que la ciudad de Lima, en tanto capital de la República, no puede ser
gobernada bajo las pautas del régimen municipal común, aparece por primera
vez en la Constitución Política de 1979. En efecto, el artículo 258 de la Carta
determinó:
"La Capital de la República tiene régimen especial en la Ley Orgánica de
Municipalidades".
Como se puede observar, en el plano constitucional dicha especificidad no
asume, todavía, connotaciones metropolitanas, como concepto autónomo que
analizaremos más adelante. Sin embargo, el hecho de que el régimen especial
se regule dentro de la Ley Orgánica de Municipalidades nos remite a una
institución de irrevocable vocación edilicia.
2. Antecedentes legislativos
Les correspondió a las Leyes Orgánicas de Municipalidades que se expidieron
en los años de 1981 y 1984, la tarea de desarrollar el mandato constitucional
relativo al "régimen especial", para la ciudad capital de la República,
determinando su contenido preciso.
El Título IX del Decreto Legislativo N° 051 -que comprende los artículos 119 al
140- fue la primera norma que desarrolló la cuestión de la Municipalidad
Metropolitana, asignándola exclusivamente a Lima, tal como ordenaba el Texto
Constitucional.
3. La idea de metrópoli y municipalidad metropolitana
Antes de analizar el artículo 198 de la Constitución Política Reformada y su
correspondiente legislación de desarrollo, resulta necesario repasar los
conceptos de metrópoli y municipalidad metropolitana, sus significados para la
problemática urbana, el momento de su aparición, las consecuencias para la
administración y gobierno de las grandes ciudades y retos que conlleva para la
actuación urbanística. Ello nos permitirá evaluar si las normas municipales
vigentes se adecuan o no a los estándares y pautas que las teorías formulan.
La municipalidad metropolitana, como concepto teórico, no alude simplemente al
gobierno municipal que se instala sobre una realidad urbana, conocida como
metrópoli. Esta aproximación de carácter empírico -valedera para efectos
descriptivos- tiene, sin embargo, la limitación que no da cuenta suficiente acerca
de la constitución de una nueva forma urbana, compleja y vasta, llamada área
metropolitana, la cual importa significativas transformaciones en la organización
y conducción de la institución municipal que se monta. En consecuencia, los
cambios operados en la evolución de las ciudades, hasta devenir en megaurbes,
en metrópolis, constituyen el primer paso para replantear la problemática clásica
de la municipalidad como forma de gobierno local.
4. Análisis del régimen de municipalidad metropolitana en la legislación vigente
El artículo 198 de la Constitución reformada aplica el régimen de Municipalidad
Metropolitana a la capital de la República, la ciudad de Lima. Ello no es casual ni
fruto inexorable de su capitalidad, pues muchas ciudades capitales pueden
gozar de un régimen especial de administración y gobierno, pero no el de
municipalidad metropolitana, pues dichas urbes no han llegado a convertirse en
metrópolis, como son los casos de Sucre, Brasilia y Quito, en América del Sur.
La antigua Ciudad de los Reyes se constituye, entonces, en todo un reto para la
imaginación y la gobernabilidad. Durante muchos años, las tendencias que
concurrieron a estructurar el paisaje limeño estuvieron fuera de todo control, por
lo que no fue posible programar su desarrollo urbano. En el plano institucional,
las carencias adquirieron un dramatismo ampliado, pues no solo era evidente
que el Municipio limeño -a pesar de su abolengo proveniente del histórico
cabildo creado por el propio fundador de la ciudad- estaba absolutamente
desfasado para dirigir la nueva dinámica urbana, que se gesta hacia la mitad del
siglo XX. Además, el gobierno central-responsable en esos años de las
principales inversiones en obras y servicios urbanos de la capital- tampoco tenía
una actuación eficiente, pues cada sector, empresa pública e institución estatal
incidían en la urbe por su cuenta, sin ninguna coordinación e incluso sin
conocimiento entre ellos.
ARTÍCULO 199
FISCALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y
LOCALES
Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios
órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución
por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión
de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de
control descentralizado y permanente.
Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la
participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente,
bajo responsabilidad, conforme a ley.
1. La descentralización y los gobiernos regionales y locales
En un sentido amplio, el Estado de Derecho representa, dirige y regula la vida de
la sociedad; asimismo, es el encargado de garantizar la satisfacción de sus
necesidades públicas, así como facilitar y vigilar el adecuado suministro de los
bienes privados.
Expresada la naturaleza del Estado en tales términos, el Gobierno en todos sus
niveles debe velar por el bienestar social, considerando como principio
fundamental la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto
implica, entonces, que la eficacia de las acciones de gobierno debe evaluarse,
fundamentalmente, en función a su "impacto" en el bienestar de la sociedad.
En ese sentido, el modo en que se estructura el poder financiero dependerá en
gran medida de cómo se organiza políticamente cada Estado. Así, cuando se
trate de una comunidad política organizada en un Estado centralizado, su
constitución atribuirá la titularidad del poder financiero en exclusiva a este. Por el
contrario, si se trata de una comunidad política organizada en un Estado
descentralizado, en el que se reconozcan diversos entes de base territorial con
autonomía política a los cuales su constitución haya atribuido el ejercicio de
determinadas competencias, será lógico que tales entes subestatales tengan
también atribuido el poder financiero necesario para el adecuado cumplimiento
de esas competencias.
Las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo de crecimiento es menor al
que experimentan los requerimientos de la comunidad.
En este desorden generalizado está el de los mismos municipios, los recursos
humanos y la infraestructura inadecuada, que agudizan el servicio público que
deben prestar a la ciudadanía. Para ser optimistas, iniciemos con los éxitos
alcanzados por las mejoras existentes y fomentemos un cambio de mentalidad
de la población peruana. Porque más que los medios necesitamos integrarnos
como ciudadanos.
Dejemos de lado la baja autoestima nacional que afecta a todos. Requerimos de
una nueva visión que parta por reconocer la capacidad de iniciativa y gestión de
nuestra Administración Pública.
2. Órganos de fiscalización de los gobiernos regionales y locales
Como toda entidad estatal, los tres niveles de gobierno deben tener órganos de
fiscalización o los denominados departamentos de control interno. En este punto
nos referiremos a los gobiernos regionales y locales.
Para compartir experiencias que enriquezcan la labor de control interno del
ejercicio presupuestal y fomentar mayor transparencia en materia de rendición
de cuentas, se debe gestar una coordinación más fluida entre los órganos de
control interno de los gobiernos regionales y locales y de fiscalización
gubernamental por la Contraloría General de la República.
Una iniciativa en este tipo de coordinaciones son los denominados encuentros
institucionales de órganos de control y fiscalización, en los que se pueden
delinear estrategias conjuntas y uniformes que permitan a las instituciones
participantes identificar qué se está haciendo, en qué situación se encuentran,
qué falta por hacer y cómo podrían apoyarse mutuamente para mejorar
sustancialmente.
3. La Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo es un órgano constitucional autónomo que tiene por
objetivo principal proteger los derechos constitucionales y fundamentales de
todos los ciudadanos del país. De igual forma, controla y verifica el cumplimiento
de los deberes de la Administración Pública y la adecuada prestación de los
servicios públicos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 162 de la
Constitución de 1993 y en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley N° 26520.
Asimismo, la Defensoria del Pueblo supervisa que la potestad tributaría otorgada
a los diversos niveles de gobierno respete los límites constitucionales,
considerando que los tributos no deben superar la capacidad contributiva y
proscribiendo la invasión ilegitima del patrimonio de los particulares.
Como la Defensoria no tiene carácter jurisdiccional, en la práctica no logra
revertir sustancialmente la corrupción existente en los diversos niveles de
gobierno.
Sin desmerecer su importancia, dicha Defensoria debe ser también
descentralizada.
4. La Contraloría General de la República y la participación ciudadana como
medios de control y fiscalización de los gobiernos regionales y locales
La forma más adecuada de fiscalizar a los tres niveles de gobiernos es aquella
realizada por la ciudadanía. Esta apreciación es producto o consecuencia de la
falta de instituciones con autonomía y eficiencia. Los nombramientos sin
concurso de los principales funcionarios de las instituciones del Estado, incluso
la Contraloría, muestran el tráfico de influencias y actos de corrupción en el
Estado.
Consideramos también que uno de los objetivos de todo funcionario o trabajador
del Estado, desde el nivel más alto hasta el nivel inicial de su estructura
orgánica. Es servir al público, por lo cual se establecen una serie de derechos
que permiten al ciudadano efectuar una fiscalización permanente de los
servicios. Estos derechos se encuentran respaldados por distintas normas
legales (Constitución Política del Estado, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información, Ley del Sistema Nacional de Control, etc.), existiendo entidades
que tienen la responsabilidad de llevar a cabo las citadas fiscalizaciones,
tomando diversas denominaciones de acuerdo con su naturaleza.
5. Formulación del presupuesto de los gobiernos regionales y locales
Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de
la población y rinden cuenta de su ejecución anualmente, bajo responsabilidad,
conforme a ley.
El Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado regula de forma horizontal a
los tres niveles de gobierno. En este sentido, el marco normativo presupuestal es
de observancia obligatoria por los niveles de gobierno central, regional y local.
Respecto a los gobiernos locales y regionales, cabe puntualizar que con base en
su autonomía económica tienen la facultad de aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las
leyes anuales de presupuesto. Por lo tanto, la Dirección Nacional del
Presupuesto Público tiene como misión velar por el cumplimiento de la normativa
en materia presupuestal.
OBJETIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Los objetivos de la descentralización, se han dividido en objetivos de nivel
político, económico, administrativo, social y ambiental. De acuerdo a lo normado,
se requiere que este proceso logre unidad y eficiencia del Estado, y para lo cual
se propone que exista un ejercicio pleno de competencias públicas por parte de
las nuevas entidades que se desprenden del Gobierno Nacional. Se da énfasis a
la participación ciudadana, la misma que recoge las experiencias de gobiernos
locales, sobre todo en la planificación y la parte presupuestal. Incluso la
perspectiva es mayor cuando se otorga posibilidades de fiscalización a
la sociedad civil, de las actividades y acciones que realicen en la gestión pública
las autoridades.
Además de lo político, una preocupación poblacional es lograr que las nuevas
regiones como espacios descentralizados, promuevan y generen desarrollo
económico de los espacios que les corresponde gestionar. Para ello, se plantea
la transferencia de los recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobierno
Regionales y Locales, creación de nuevas fuentes de financiamiento y
atribuciones para crear sinergias con el sector privado. En el aspecto
administrativo se plantea que la administración sea moderna y eficiente;
complementan los objetivos la parte social y ambiental.
OBJETIVOS GENERALES DE LA DESENTRALIZCION
Crear mejores condiciones para más ciudadanía
más gobernabilidad
Mayor democracia
Eficiencia y transparencia en gestión
Más desarrollo
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
Objetivo nivel político:
a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las
competencias públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles
de gobierno y la administración estatal.
b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de
gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática.
c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los
asuntos públicos de cada región y localidad.
d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.
Objetivo a nivel económico:
a. Desarrollo económico, autosostenido y de la competitividad de las
diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y
especialización productiva.
b. Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el
territorio nacional.
c. Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para
promover la Inversión en las diferentes circunscripciones del país.
d. Redistribución equitativa de los recursos del Estado.
e. Potenciación del financiamiento regional y local.
Objetivo a nivel administrativo:
a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración
que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos.
b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales,
regionales y locales.
c) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de
funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación
de los servicios.
Objetivo a nivel social:
a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la
competitividad nacional e internacional.
b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control
social
c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas,
reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y
discriminación.
d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las
condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza.
Objetivo a nivel ambiental:
a. Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la
sostenibilidad del desarrollo.
b. Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
c. Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en
todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
Territorio, gobierno y jurisdicción
a. El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos,
provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local,
conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad
e integridad del Estado y la nación.
b. El gobierno nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República;
los gobiernos regionales y los gobiernos municipales la tienen en su
respectiva circunscripción territorial.
c. El gobierno en sus distintos niveles se ejerce con preferencia
del interés público.
Las autonomías de gobierno.
La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres
niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su
competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la
responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus
circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta
a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.
Dimensiones de las autonomías.
Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes
y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas,
decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le
son inherentes.
Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente,
determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.
Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a
la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de
Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos
que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.