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La Descentralización y el Desarrollo Municipal en Guatemala

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LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL DESARROLLO MUNICIPAL EN

GUATEMALA: PROPUESTAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PACTO POR EL DESARROLLO LOCAL

Guatemala, Marzo 2009

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ÍNDICE

GLOSARIO PRESENTACIÓN RESUMEN EJECUTIVO I. SITUACIÓN ACTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL DESARROLLO LOCAL 1. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO 2. ESTRUCTURA DEL ESTADO 3. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA 4. DESCENTRALIZACIÓN JURÍDICO – ADMINISTRATIVA 5. DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICO / FISCAL 6. INDICADORES PARA MEDIR LA COHESIÓN Y EL DESARROLLO TERRITORIAL II. PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR EL “PACTO NACIONAL POR EL DESARROLLO LOCAL” 1. FORTALECER UNA POLÍTICA DE ESTADO DE DESCENTRALIZACIÓN 2. SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO 3. FORTALECIMIENTO DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO 4. FAVORECER LA BÚSQUEDA DE FINANCIAMIENTO

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5. REVISAR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO 6. REDEFINICIÓN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES Y REVISIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO LOCAL 7. APOYAR LA ASISTENCIA TÉCNICA, GESTIÓN Y FORMACIÓN DE RECURSOS HUMANOS 8. FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DE APOYO AL DESARROLLO LOCAL 9. CONSOLIDACIÓN DE LOS MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA, CONTRALORÍA SOCIAL E INFORMACIÓN PÚBLICA 10. IMPLEMENTACIÓN DE LAS PROPUESTAS

BIBLIOGRAFÍA

ANEXO 1

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GLOSARIO

Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollado

Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas

Asociación de Municipios de Honduras

Asociación Nacional de Municipalidades

Asociación de la Mujer en el Gobierno Municipal

Banco Interamericano de Desarrollo

Comisión Interinstitucional para el Análisis del EndeudamientoMunicipal

Consejo Comunitario de Desarrollo

Consejo Departamental de Desarrollo

Consejo Municipal de Desarrollo

Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador

Código Tributario Municipal

Encuesta de Condiciones de Vida e Ingresos

Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos

Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios yAsociaciones

Fondo Nacional para la Paz

Fundación Centroamericana para e l Desarrol lo

Cooperación Técnica Alemana para el Desarrollo

SIGLAS

AECID

AGAAI

AMHON

ANAM

ASMUGOM

BID

CIEM

COCODE

CODEDE

COMUDE

COMURES

CTM

ENCOVI

ENEI

FLACMA

FONAPAZ

FUNCEDE

GTZ

SIGNIFICADO

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Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

Instituto Nacional de Administración Pública

Instituto Nacional de Estadística

Instituto de Fomento Municipal

Impuesto Único sobre Inmuebles

Impuesto al Valor Agregado

Impuesto al Valor Agregado asignado a programas para la paz

Ministerio de Finanzas Públicas

Organizaciones no gubernamentales

Organización Internacional para las Migraciones

Población Económicamente Activa

Producto Interno Bruto

Plan Nacional de Capacitación Municipal

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Programa Municipios para el Desarrollo Local

Registro Nacional de las Personas

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

Sistema Integrado de Administración Financiera

Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

de América

SIGLAS

IGSS

INAP

INE

INFOM

IUSI

IVA

IVA-PAZ

MINFIN

ONGs

OIM

PEA

PIB

PLANACAM

PNUD

PROMUDEL

RENAP

SEGEPLAN

SCEP

SIAF

USAID

SIGNIFICADO

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PRESENTACIÓN

Este documento fue elaborado por el Programa Municipios para el Desarrollo Local –PROMUDEL- a solicitud de la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM-. Su principal objetivo es presentar un conjunto de propuestas que contribuyan a la implementación del Pacto Nacional por el Desarrollo Local, suscrito por la ANAM y por el Gobierno de la República de Guatemala en julio de 2008.

El documento constituye una actualización de la mayo-ría de los temas que fueron incorporados en el informe que preparó en septiembre de 2001 el Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Municipal, de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana para el Desarrollo –GTZ-, que sirvió de base a las propuestas que fueron discutidas en el Foro sobre Finanzas Municipales en el citado año.

Su contenido está estructurado en dos grandes capítulos: en el primero se presenta la situación actual de la descentrali-zación y el desarrollo local. Para el efecto, al inicio se incluye una síntesis del contexto socio-económico del país, analizan-do en términos generales los principales factores que deter-minan el proceso, así como algunos de los desafíos y oportu-nidades que forman parte de la coyuntura. Las demás seccio-nes de este capítulo corresponden a una descripción de los

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elementos que configuran el régimen municipal de Guatemala y sus principales condicionantes. A petición de la ANAM, el formato de estas secciones responde a los indicadores del cuestionario elaborado por UN-HABITAT, que fue requerido por la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones –FLACMA-.

El segundo capítulo comprende una serie de consideraciones y propuestas agrupadas en diez secciones que, en general, si-guen la secuencia en la que se ordenaron los compromisos asumidos en el Pacto Nacional por el Desarrollo Local. En es-tos apartados se intentó resumir las políticas y principales ac-ciones que podrían ser adoptadas para resolver la problemáti-ca municipal, impulsar en Guatemala el desarrollo local y for-talecer a las asociaciones que representan a los municipios. Se considera que aún cuando muchas de esas iniciativas requeri-rían la emisión de nuevas disposiciones legales o la reforma de la normativa vigente, todas ellas son factibles de realizar. Para ello sería conveniente y necesario que la ANAM, con el apo-yo de las demás asociaciones municipalistas, preparará una Estrategia y un Plan de Desarrollo Local, que debiera ser con-certado con las autoridades nacionales, como fase subsiguien-te a la suscripción del Pacto Nacional antes indicado.

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RESUMEN EJECUTIVO

1. Aún cuando se han alcanzado logros considerables, al-gunos de los principales compromisos contemplados en los Acuerdos de Paz constituyen todavía parte de la Agenda pen-diente que debe impulsar la sociedad guatemalteca. En par-ticular, no ha sido posible mejorar sustancialmente los ingre-sos tributarios ni mantener un ritmo de crecimiento econó-mico suficiente para apoyar una política social más activa. Asimismo, el proceso de descentralización del Estado no se ha desarrollado conforme a lo previsto.

2. Según los indicadores disponibles, la población en si-tuación de pobreza se había reducido -a un lento ritmo- en los últimos años. Gracias al aumento del gasto social se ha lo-grado una mayor cobertura de los servicios de salud y educa-ción, pero paralelamente se han agudizado fenómenos socia-les como la proliferación de pandillas, se han agravado los ín-dices de delincuencia e inseguridad y se registran constantes denuncias de casos de corrupción, todo lo cual ha creado un creciente clima de ingobernabilidad.

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3. Guatemala atraviesa un proceso de transición demo-gráfica que se caracteriza por una relativa alta tasa de nata-lidad y una tendencia hacia una baja de la mortalidad gene-ral, que determina un crecimiento poblacional significativo, a pesar de la masiva emigración hacia los Estados Unidos de América de los últimos años.

4. Hasta ahora, salvo el repunte inflacionario registrado en 2008, la situación macroeconómica del país se ha manteni-do estable, gracias a políticas fiscales prudentes, la acumula-ción de importantes reservas monetarias internacionales, un bajo nivel de endeudamiento público y un sector bancario re-lativamente solvente. No obstante, las perspectivas económi-cas para los próximos años no son alentadoras, ya que la crisis económica internacional está provocando el deterioro de los términos de intercambio con el exterior, dificultades en la in-versión externa, y menores remesas familiares provenientes del exterior.

5. Guatemala se caracteriza por una gran diversidad ét-nica, lingüística y cultural. En América Latina, juntamente con Bolivia, es el país cuya población está integrada por una ma-yor proporción de indígenas (41 por ciento según el Censo de Población de 2002). El idioma oficial es el español aunque se hablan numerosos idiomas mayas.

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6. El territorio de la República está dividido en 22 depar-tamentos, ocho regiones y 333 municipios. Guatemala es un país de carácter unitario en el que sólo se reconocen dos nive-les de gobierno: el gobierno central y los gobiernos locales o municipalidades.

7. La Constitución Política establece un sistema descen-tralizado de gobierno al dotar a los municipios y a las autorida-des locales de autonomía y prever una importante asignación de recursos para su funcionamiento. El Régimen Municipal tie-ne un tratamiento destacado dentro de la Constitución, pues se le dedica un capítulo específico como parte de la estructura y organización del Estado.

8. En 2005 se elaboró la Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo. La Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia –SCEP-, constituye el ente coordinador del proceso de descentralización. La nor-mativa específica que regula la materia es la Ley General de Descentralización.

9. El gobierno municipal es ejercido por un Concejo, el cual se integra con el alcalde, los síndicos y concejales, electos directamente por sufragio universal y secreto para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos sin ningún límite.

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10. Las normas con relación a las funciones de los go-biernos locales, establecidas en la Constitución y el Código Municipal, no son limitativas ni imperativas, lo que significa que es el propio municipio el que debe definir la amplitud y cobertura de sus competencias y fines. Las competencias mu-nicipales consisten en atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. La Constitución no establece competen-cias para niveles intermedios de gobierno.

11. El gasto total de los municipios ha representado en los últimos tres años alrededor del 16.3% del gasto total ejecu-tado por el gobierno central. El gasto municipal de funcio-namiento en 2007 fue equivalente a un poco más del 10 por ciento de ese tipo de gasto del gobierno central. La proporción de los gastos de inversión de los gobiernos locales dentro del sector público es todavía mayor, pues significó en 2006 el 56.3 por ciento de la inversión directa del gobierno central. El gas-to de los gobiernos locales osciló en el período 2005-2007 en-tre un 2.4% y un 2.6% del PIB. La normativa en la que se han fijado las condicionalidades en los gastos está redactada en términos muy ambiguos

12. Los gobiernos locales no tienen capacidad para crear o modificar impuestos, arbitrios o contribuciones especia-les, pues estas facultades están reservadas al Congreso de la República, pero sí tienen autonomía para establecer tasas o

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ingresos por los servicios que prestan. Los gobiernos locales tienen asignados recursos por disposiciones constituciona-les y también por normas de la legislación ordinaria. Los más importantes son el 10 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central y el 12.5 por ciento de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (un punto y medio porcentual del IVA). Las municipalidades están facultadas para contratar prés-tamos cumpliendo con los requisitos legales establecidos.

13. En julio de 2008 se suscribió el denominado “Pacto Nacional por el Desarrollo Local”. En ese documento se in-cluyeron importantes compromisos que fueron acordados por el Presidente y Vicepresidente de la República, en repre-sentación del Organismo Ejecutivo y por los directivos de la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM-.

14. Los compromisos incluyen fortalecer una política de Estado de descentralización; favorecer que se respeten en el Sistema de Consejos de Desarrollo las prioridades de las co-munidades y municipios; fortalecer el asociativismo municipal para el desarrollo; favorecer la búsqueda de financiamiento de los servicios que prestan las asociaciones; solicitar al Congreso de la República la revisión del ordenamiento jurídico para cumplir con el Pacto; apoyar la redefinición y ordenamiento de las competencias municipales y establecer un nuevo Pacto Fiscal; apoyar la asistencia técnica, gestión y formación de re-cursos humanos; y fortalecer la instancia rectora del proceso de descentralización, del sistema de consejos de desarrollo y la armonización del INFOM, SEGEPLAN e INAP.

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15. Dadas las circunstancias que caracterizan la coyuntura-actual, pareciera que no existen condiciones apropiadas para promover un proceso de descentralización. Un esfuerzo por mejorar el desempeño municipal posiblemente sea más pro-ductivo, tomando en cuenta que los gobiernos municipales de Guatemala están dotados de un gran número de competen-cias que todavía no están siendo ejercidas con la efectividad, transparencia y calidad necesarias.

16. El aporte a los CODEDE ha mostrado grandes debilida-des y carencias por la falta de un reglamento. Entre ellas la aplicación de criterios incoherentes de distribución y una débil supervisión en la ejecución, lo que ha determinado una baja calidad de los proyectos que son financiados por esta fuente financiera. Sería conveniente que la ANAM promoviera llenar este vacío legal con una reglamentación adecuada.

17. Para fortalecer a las asociaciones de municipios se su-giere establecer un mecanismo financiero que permita trasla-dar a las asociaciones de municipalidades el uno por ciento de los recursos que actualmente son asignados a los gobiernos locales en concepto de transferencias provenientes del IVA-PAZ. Los nuevos recursos deberían ser utilizados en la creación de la capacidad para que las asociaciones de municipalidades puedan acompañar y respaldar adecuadamente los procesos de fortalecimiento municipal.

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18. El Pacto por el Desarrollo Local incluyó la revisión del ordenamiento jurídico relacionado con los municipios. El cumplimiento de este compromiso se considera esencial para avanzar en el perfeccionamiento del régimen municipal. Las principales reformas incluyen: modificar la fórmula de distri-bución de la asignación constitucional; aprobación del Código Tributario Municipal; emisión de una ley de presupuesto mu-nicipal participativo; ley de endeudamiento municipal; refor-ma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; y la reforma de diversos aspectos del Código Municipal.

19. Los beneficios que obtienen los guatemaltecos con la explotación de metales preciosos son ínfimos, por lo que como parte de la revisión del sistema de financiamiento local se su-giere presentar una iniciativa de ley que incluya el aumento de las regalías que deben pagarse a los gobiernos locales.

20. En Guatemala hay un vacío institucional al no existir una entidad en el gobierno central que tenga la capacidad de promover la descentralización y que dirija los esfuerzos en pro del desarrollo local. Para corregir esta situación se debiera de introducir cambios institucionales que podrían consistir prin-cipalmente de: (i) la creación de un ente rector permanente; (ii) la reingeniería del INFOM; (iii) la unificación de los fondos sociales; y (iv) la armonización y alineamiento de la coopera-ción internacional que apoya el desarrollo local.

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21. El Pacto Nacional por el Desarrollo Local contiene refe-rencias a la necesidad y conveniencia de mejorar la transpa-rencia y promover la probidad en los gobiernos locales. Para lograr ese propósito, se hace imperativo formular y ejecutar en el corto plazo un Plan de Integridad. Este Plan constituiría la respuesta para enfrentar la problemática en esta área y se-ría uno de los puntos principales a implementar.

22. La suscripción del Pacto Nacional por el Desarrollo Local es un avance para impulsar el desarrollo local. Sin em-bargo, si las disposiciones que contiene no son debidamente implementadas correrá la misma suerte que otros documen-tos similares que sólo han resultado en declaraciones de bue-nas intenciones. Para evitar que eso suceda se considera ne-cesario que cada uno de los puntos contenidos en el Capítulo II de este documento se integre dentro de una Estrategia y un Plan de Desarrollo Local, que asigne las responsabilidades que corresponderán a cada una de las entidades públicas naciona-les y a las organizaciones locales, así como el respectivo crono-grama en el cual se hará efectiva cada de una de las iniciativas o acciones que se acuerden.

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I. SITUACIÓN ACTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL DESARROLLO LOCAL

1. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO

A continuación se presentan algunas consideraciones sobre el contexto socioeconómico y las políticas generales del Estado en las cuales se insertan las políticas de descentralización y de desarrollo local. Se considera que el conocimiento de ese contexto es importante para orientar mejor las propuestas e iniciativas que podrían plantearse en el ámbito municipal.

1.1 Generalidades y aspectos demográficosDurante los últimos doce años las políticas públicas en Guatemala han estado marcadas por la Agenda derivada de los Acuerdos de Paz, cuya suscripción culminó en diciembre de 1996. A partir de esa fecha es indudable que se han registrado importantes cambios, que en general, y con algunos altibajos, han tendido a configurar un país más democrático y a que los gobiernos que se han sucedido traten de superar los consi-derables rezagos sociales acumulados históricamente. En este período, según la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN-, los tres ejes fundamentales en

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los que se han centrado las prioridades del Estado, siguiendo los Acuerdos de Paz, han sido el desarrollo rural, la participa-ción social y la descentralización.

Sin embargo, los compromisos de Estado que significaron los Acuerdos de Paz todavía están en gran parte por cumplirse y, lo que es peor, han surgido nuevas realidades y amenazas que podrían provocar un retroceso en el desarrollo nacional. Si bien es cierto que gracias al aumento del gasto social se ha logrado una mayor cobertura de los servicios de salud y edu-cación, paralelamente se han agudizado fenómenos sociales como la proliferación de pandillas, se han agravado los índices de delincuencia e inseguridad y se registran constantes de-nuncias de casos de corrupción en la administración pública, incluidos los gobiernos locales, todo lo cual ha creado un cre-ciente clima de ingobernabilidad.

Los dividendos que se esperaba lograr con el final del conflicto armado interno sólo se han obtenido parcialmente. Por ejem-plo, la promoción y adopción de políticas económicas que su-puestamente permitieran obtener un crecimiento del produc-to interno bruto –PIB- no menor del seis por ciento anual, que fue la base cuantitativa de los compromisos de los Acuerdos de Paz, nunca se logró hacer realidad. De igual manera, la meta

1. SEGEPLAN. Avances y Desafíos de las Políticas Públicas en la Administración Berger: Ejercicio de Transición. Enero de 2008.

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de llegar a una carga tributaria (relación entre los ingresos tri-butarios y el PIB) de por lo menos el 13 por ciento tampoco ha podido ser cumplida y los esfuerzos que actualmente intenta impulsar el gobierno por mejorar el sistema tributario, conti-núan ahora como antes experimentado una gran oposición. En general, a partir de 1997 la economía creció pero a ritmos muy moderados e incluso en algunos años el producto por ha-bitante se ha estancado (por ejemplo, en 2000, 2001 y 2003).

Las ganancias que con gran esfuerzo se habían contabilizado en la reducción de la población en situación de pobreza, que según la Encuesta de Condiciones de Vida e Ingresos –ENCOVI- de 2006, bajó de un 57 por ciento en 2000 a 51 por ciento en 2006, y de la pobreza rural del 80 por ciento al 72 por ciento, corren un alto riego de revertirse como consecuencia de las continuas alzas en los precios del petróleo y sobre todo de los alimentos, que ya han alterado significativamente durante 2008 el entorno de estabilidad de precios de los últimos años, que había contribuido a un crecimiento más incluyente. Es claro que esta nueva problemática está empeorando las con-diciones de vida de la mayoría de la población, aumentando la desigualdad y creando condiciones propicias que pueden resultar en mayores tensiones sociales. Los sectores de me-nores ingresos están siendo los más castigados por el repunte inflacionario, ya que su presupuesto de gasto está integrado por una mayor proporción del rubro alimentos y no existen mecanismos efectivos que compensen la pérdida de su poder adquisitivo.

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Uno de los indicadores más evidentes de la insatisfacción de los guatemaltecos con la situación que ha imperado en la úl-tima década en el país, es la masiva emigración hacia el exte-rior, principalmente hacia los Estados Unidos de América. De acuerdo a estimaciones de la Organización Internacional para las Migraciones –OIM-, los nacionales que residían en el ex-tranjero en 2007 eran ya 1,482,247 personas, que represen-taban una tasa de emigración de más del diez por ciento del total de habitantes del país. En relación a la migración se debe señalar que aunque sin duda conlleva algunos aspectos positivos como el aumento de remesas familiares, en contra-partida representa una pérdida del principal recurso del país, así como un elevado costo social derivado de la desintegra-ción familiar que normalmente implica.

No obstante la migración antes indicada, según las estima-ciones del Instituto Nacional de Estadística –INE-, Guatemala contaría en 2008 con 13,677,815 habitantes (2.5 por ciento de crecimiento anual), de los cuales el 48.8 por ciento serían hom-bres y el 51.2 por ciento mujeres. La densidad de población en este año habría alcanzado la elevada cifra de 126 personas por kilómetro cuadrado, que en el 53 por ciento viviría en el área rural, distribuida en forma dispersa en alrededor de 15,000 lugares poblados en la forma de aldeas y caseríos. Guatemala es uno de los países con más alta densidad poblacional en el

2. OIM. Encuesta sobre Remesas 2007. Perspectiva de Género. Cuadernos de Trabajo 24 sobre Migración. 2007.

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continente americano, sólo superado por El Salvador, Haití y algunas pequeñas islas de El Caribe.

De conformidad con los informes anuales de la Política de Desarrollo Social y Población, el país está atravesando de ma-nera rezagada por un proceso de transición demográfica, que en su etapa actual se caracteriza por una relativa alta tasa de natalidad y una tendencia hacia una baja de la mortalidad ge-neral. Asimismo, Guatemala registra una razón o relación de dependencia muy alta como consecuencia de poseer una gran proporción de población joven, que implica una conside-rable carga económica sobre la porción productiva de la po-blación. Este hecho determina que numerosos niños, niñas y adolescentes formen parte de la población económicamen-te activa –PEA-, pues según la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI- de 2004, el 15.4 por ciento de la población ocupada estaba constituida por trabajo infantil.

Es importante resaltar, que para lograr los objetivos especí-ficos que han sido fijados en la Política de Desarrollo Social y

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3. Por transición demográfica se entiende el proceso que en general han seguido sociedades más desarrolladas, por medio del cual la población tiende a reducir su crecimiento como resultado del comportamiento de sus principales determi-nantes, es decir de la fecundidad y mortalidad.4. SEGEPLAN. Informes Anuales de 2005 y 2006 de la Política de Desarrollo Social y Población.

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Población en materia de empleo y migración, se contempla impulsar y fortalecer la descentralización y desconcentración, aprovechando las potencialidades de desarrollo sustentable de los municipios y departamentos, con amplia participación social.

Según el Informe sobre Desarrollo Humano 2007/2008, elabo-rado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- con base en indicadores de 2005, Guatemala ocupa el lugar 118 dentro de 177 países (ubicado en el segmento infe-rior de desarrollo humano medio), lo que la situaba en el últi-mo lugar en Centroamérica y el penúltimo en América Latina, sólo por encima de Haití. El método utilizado por el PNUD clasifica a los países de acuerdo con el indicador de esperanza de vida al nacer, que aunque ha mejorado alcanzaba solamen-te 69.7 años como consecuencia de que todavía se registra una alta tasa de mortalidad infantil; de los índices de alfabe-tización, de la cobertura que ha logrado el sistema escolar y del valor del producto interno bruto por habitante, medido de acuerdo a su paridad de poder adquisitivo.

1.2 Situación económica generalLa economía guatemalteca continúa siendo la de mayor tama-ño del Istmo Centroamericano en términos absolutos, pero es solamente la cuarta de los siete países si se compara el PIB per cápita. Durante los últimos años la actividad económica

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ha tendido a cobrar un cierto dinamismo, aunque se ha man-tenido por debajo del promedio del desempeño de América Latina. De una tasa de crecimiento de apenas 2.5 por ciento en 2003, que significaba un crecimiento cero por habitante, aumentó a 5.3 por ciento y 5.7 por ciento en 2006 y 2007 res-pectivamente. Sin embargo, como resultado de la situación de crisis que se está produciendo en 2008 en las economías de los Estados Unidos de América y de los países que confor-man la Eurozona, las perspectivas para 2008-2009 son menos alentadoras.

De acuerdo a las nuevas estimaciones de las cuentas naciona-les elaboradas por el Banco de Guatemala, cuya base es el año 2001, el principal sector productivo del país es la industria ma-nufacturera, que contribuyó con el 18.3 por ciento del PIB en 2007, que lo sitúa por encima de la actividad agrícola que so-lamente representó alrededor del 11 por ciento. No obstante, el sector agrícola es todavía el que genera la mayor demanda de empleo.

Según la ENEI de 2004, el 75.4 por ciento de los trabajadores están ubicados en el sector informal, como trabajadores inde-pendientes o peones en fincas, en trabajo doméstico sin re-muneración, en trabajos por día o como trabajadores no califi-cados, empleadas domésticas en casas particulares y ayudan-tes no remunerados. La tendencia en los últimos años es hacia una mayor informalidad del mercado laboral, lo que se refleja

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en que los trabajadores cotizantes al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS- representen apenas cerca del 20.0 por ciento del total de la PEA.

En cuanto al sector externo, Guatemala es considerada una economía relativamente abierta, ya que en 2007 la suma com-binada de los porcentajes de las exportaciones e importacio-nes respecto al PIB alcanzó el 53.3 por ciento. Este indicador ha seguido en los últimos años una tendencia creciente, pues-to que en el año 2000 era de sólo 48.2 por ciento. Sin embar-go, Guatemala registra un considerable desequilibrio en sus relaciones comerciales con el exterior, pues no obstante que ha logrado diversificar su producción exportable y sus merca-dos, importa bienes y servicios por un valor muy superior al de las exportaciones. Esa importante brecha comercial (equi-valente al 16.6 por ciento del PIB) es cubierta parcialmente por las remesas familiares que se reciben del exterior, que en 2007 significaron el 12.3 por ciento del PIB, sin las cuales se-ría imposible sostener ese nivel de importaciones y por consi-guiente mantener la estabilidad del tipo de cambio. Aún con el aporte de las remesas familiares, la cuenta corriente de la balanza de pagos ha registrado déficits mayores del 5.0 por ciento del PIB, que han sido más que neutralizados por las co-rrientes de capital del exterior, en especial por inversiones fo-ráneas directas y por repatriación de capitales

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Los superávit obtenidos en la balanza de divisas de los últimos años han permitido la acumulación de un monto apreciable de reservas monetarias internacionales, que según el Banco de Guatemala ascendían a finales de 2007 a US$ 4,320.3 mi-llones, equivalentes a 3.7 meses de importaciones de bienes y servicios. La alta oferta de divisas que se registra en el merca-do bancario ha tenido un impacto directo en la apreciación en términos nominales y reales del quetzal con relación al dólar de los Estados Unidos de América. Ese fenómeno tiene su lado negativo al reducir la competitividad de la producción nacio-nal en los mercados que se rigen por esa divisa.

El mercado financiero nacional recuperó progresivamente en 2007 la confianza de los depositantes y usuarios, después de haber registrado de nuevo un episodio de “quiebras” y sobre-saltos que afectaron a dos entidades bancarias en 2006, en las que resultaron involucrados conocidos empresarios naciona-les actualmente prófugos de la justicia. El cierre fraudulento de estos bancos se suma a la crisis generalizada que se experi-mentó en 1998-1999 en el mercado financiero “informal” que ocasionó la pérdida del patrimonio de miles de ahorrantes y de la liquidación de otros bancos durante el período 2000-2004. A esta situación ha contribuido el insuficiente marco re-gulatorio, pero principalmente la inadecuada supervisión y ex-cesiva tolerancia que han mostrado las autoridades financie-ras, con relación a las instituciones de crédito y otros agentes financieros. Aun cuando en cada oportunidad se ha logrado

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evitar una crisis generalizada del sistema financiero, el reem-bolso de los depósitos al público ha representado altos costos fiscales, que en última instancia deben ser cubiertos por todos los contribuyentes.En el ámbito fiscal el mayor problema estructural continúa siendo la débil presión tributaria (12.2 por ciento del PIB en 2007), que impide contar con los recursos suficientes para que el Estado pueda prestar los servicios que según la Constitución Política de la República está obligado y que forma parte de los derechos constitucionales de los ciudadanos. Además, los in-crementos de los ingresos fiscales en gran parte se han per-cibido mediante el establecimiento de impuestos de carácter extraordinario y temporal, cuya recaudación al finalizar los pe-ríodos establecidos en la ley es incierta y determina que de-ban realizarse constantes negociaciones políticas para mante-ner vigentes estos tributos.

Como resultado de la falta de ingresos públicos y de las polí-ticas para mantener un bajo déficit fiscal, el gasto público en Guatemala, tanto de funcionamiento como de inversión, es uno de los más bajos de América Latina (en total un 14.5 por ciento del PIB en 2007), que son claramente insuficientes para financiar de manera adecuada los programas de educación, salud, seguridad, infraestructura y otros servicios esenciales.

Las posibilidades que el actual gobierno pueda implementar la reforma tributaria que inicialmente había contemplado y que

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había sido aprobada por la instancia responsable de impulsar los compromisos establecidos en los Acuerdos de Paz, parecie-ran ser poco viables en la actual coyuntura política, en particu-lar después de los escándalos por la corrupción, desvío de fon-dos y baja calidad del gasto, que se han hecho públicos en el Congreso de la República y otras entidades gubernamentales. Un aspecto positivo que es necesario destacar de la situación fiscal, es el bajo nivel del déficit presupuestario del sector público que se ha registrado tradicionalmente. Esta política prudente ha contribuido de manera fundamental a crear un marco macroeconómico relativamente estable. Como conse-cuencia, el nivel de la deuda pública es baja comparada con la mayoría de países de la Región e incluso en los últimos años ha tendido a reducir su importancia relativa. La deuda pública externa a finales de 2007 era de solamente el 12.9 por cien-to del PIB, una de la relaciones más bajas entre los países en desarrollo.

El bajo grado de endeudamiento puede ser considerado una oportunidad, en particular porque puede permitir el uso de un monto importante de recursos externos para financiar el esfuerzo de inversión que necesita con urgencia el país. Esto es más cierto si finalmente se logra concretar el convenio re-cientemente suscrito por Guatemala con la iniciativa venezola-na denominada Petrocaribe, actualmente pendiente de apro-bación legislativa, que facilitaría canalizar recursos frescos por montos considerables en condiciones altamente concesiona-

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rias, tanto en términos de plazos de amortización como de intereses. Sería conveniente que las asociaciones municipa-listas negocien con el gobierno central que parte de estos re-cursos pudiera ser canalizado a promover el desarrollo local y a fortalecer el papel de las municipalidades.

En el siguiente cuadro se presentan los indicadores macroeco-nómicos en el período 2003- 2007 a que se ha hecho referen-cia en los párrafos anteriores y que resume la situación de la economía guatemalteca:

CUADRO 1GUATEMALA: INDICADORES ECONÓMICOS GLOBALES

Indicadores 2003 2004 2005 2006 2007

Población Total (Miles)

PIB Nominal (Millones de Q)

PIB Real (% crecimiento)

PIB Per Cápita Nominal en Q

PIB Industrial/PIB

PIB Agrícola/PIB

Déficit en Cuenta Corriente (% PIB)

Exportaciones/PIB (%)

12,087.0

174,044.1

2.5

14,399.28

18.5

13.3

4.7

16.0

12,390.5

190,440.1

3.2

15,369.85

18.9

12.9

5.0

16.2

12,700.6

207,728.9

3.3

16,355.83

18.7

12.4

5.3

16.1

13,018.8

229,548.2

5.3

17,632.06

18.7

11.3

5.3

18.0

13,334.8

257,584.4

5.7

19,316.71

18.3

10.7

5.1

18.3

25


2330 25


Indicadores

Carga Tributaria (Gobierno Central)

Déficit Fiscal/PIB

Deuda Pública Externa/PIB

Gastos de Capital Gob. Central/PIB

Gastos Totales Gob. Central/PIB

Inflación (variación anual IPC)

Remesas Familiares (Millones US$)

Remesas Familiares/PIB

Reservas Internacionales Netas(Millones de US$)

Tipo de Cambio Promedio por US$(Venta)

2003 2004 2005 2006 2007

11.7

2.6

15.2

5.0

15.1

5.9

2,106.5

9.6

2,919.3

7.95

11.5

1.1

15.5

4.3

13.4

9.2

2,550.6

10.6

3,528.0

7.96

11.2

1.7

13.1

4.6

13.7

8.6

2,992.8

11.0

3,782.4

7.64

11.9

1.9

13.1

5.3

14.7

5.8

3,609.8

12.0

4,061.1

7.61

12.2

1.5

12.9

4.9

14.5

8.7

4,128.4

12.3

4,320.3

7.68

Fuente: Banco de Guatemala, Fondo Monetario Internacional, Instituto Nacional de Estadística, Ministerio de Finanzas Públicas y cálculos propios.

25


23 25


31

2. ESTRUCTURA DEL ESTADO

La República de Guatemala se caracteriza por una gran diversi-dad étnica, lingüística y cultural. En América Latina, juntamen-te con Bolivia, es el país cuya población está integrada por una mayor proporción de indígenas (41 por ciento según el Censo de Población de 2002). De acuerdo con la Constitución Política el idioma oficial es el español, pero también se hablan 22 idiomas de origen maya, además del xinka y garífuna. Los idiomas mayas que son considerados mayoritarios por el nú-mero de personas que los hablan son el k’iche’, q’eqchi’, mam y kaqchikel.

En el siguiente recuadro se presentan las principales caracte-rísticas del Estado de Guatemala:

5. La Constitución establece en el Artículo 66 la protección a grupos étnicos. De acuerdo con este artículo “Guatemala está formada por diversos grupos étnicos entre los que figuran los grupos indígenas de ascendencia maya. El Estado reco-noce, respeta y promueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organización social, el uso del traje indígena en hombres y mujeres, idiomas y dialectos.”

5

25


2332 25


6. Los gobernadores departamentales ejercen escasas competencias, todas ellas de carácter administrativo.

Descripción

República de Guatemala

Guatemala es un Estado libre, independiente ysoberano, organizado para garantizar a sushabitantes el goce de sus derechos y de suslibertades. Su sistema de Gobierno es republicano,democrático y representativo. (Artículo 140).

La Constitución divide el territorio de la Repúblicaen departamentos y a éstos en municipios, y tambiéncontempla el establecimiento de regiones.Actualmente existen 22 departamentos y ochoregiones. El gobierno de los departamentos está acargo de un gobernador nombrado (no electo) porel Presidente de la República conforme lo estipulael artículo 227 de la Constitución . Sin embargo, seotorga al Congreso la facultad de modificar la divisiónadministrativa del país para que establezca cualquierotro sistema, siempre que no menoscabe laautonomía municipal (último párrafo del Artículo224).

Guatemala es un país de carácter unitario en el quesólo se reconocen dos niveles de gobierno: elgobierno central y los gobiernos locales omunicipalidades. A agosto de 2008, Guatemalacontaba con 333 gobiernos locales. No existengobiernos intermedios.

Características del Estado deGuatemala

1. Nombre oficial del país

2. Definición oficial de Estado

3. Numero y denominación deniveles de administraciónterritorial

4. Número de gobiernos localesy gobiernos intermedios

6

25


23 25


33

3. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

La Constitución establece un sistema descentralizado de go-bierno al dotar a los municipios y a las autoridades locales de autonomía y prever una importante asignación de recursos para su funcionamiento. Estas disposiciones siguen la tradi-ción constitucional del país, que –no sin altibajos- desde 1945 ha contemplado la autonomía municipal y la elección en for-ma directa y popular de las autoridades municipales.

7. Salvo los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 17 y 20 de las disposiciones transitorias y fina-les de la Constitución, que entraron en vigor el uno de junio de 1985.

Descripción

La Constitución vigente fue promulgada en 1985 yempezó a regir el 14 de enero de 1986 .

Los gobiernos locales se rigen principalmente porel Código Municipal, Decreto No. 12-2002, aprobadopor el Congreso de la República el 2 de febrero de2002 y promulgado el 13 de mayo de 2002. Entróen vigencia el uno de julio de 2002.

Características del Estado deGuatemala

5. Año de promulgación de laConstitución

6. Ley de bases del régimen local/ Ley General deFuncionamiento de losgobiernos locales. Número y añode publicación.

7

25


2334 25


3.1 Subsidiariedad y acción incremental

Descripción

El municipio y las entidades autónomas ydescentralizadas, actúan por delegación del Estado.

El Artículo 119 (inciso b) de la Constitución establececomo una de las obligaciones fundamentales delEstado “Promover en forma sistemática ladescentralización económica administrativa, paralograr un adecuado desarrollo regional del país”.

La autonomía, fuera de los casos especialescontemplados en la Constitución de la República,se concederá únicamente cuando se estimeindispensable para la mayor eficiencia de la entidady el mejor cumplimiento de sus fines. Para crearentidades descentralizadas y autónomas esnecesario el voto favorable de las dos terceras partesdel Congreso de la República. (Artículo 134).

Características de laNormativa sobreDescentralización

1. Reconocimiento del principiode subsidiariedad a nivelconstitucional

25


23 25


35

Descripción

El Régimen Municipal tiene un tratamientodestacado dentro de la Constitución, pues se lededica un capítulo específico como parte de laestructura y organización del Estado. El artículo 253establece la autonomía municipal.

Por su parte, el Código Municipal establece en suArtículo 3 que: “En ejercicio de la autonomía que laConstitución Política de la República garantiza almunicipio, éste elige a sus autoridades y ejerce pormedio de ellas, el gobierno y la administración desus intereses, obtiene y dispone de sus recursospatrimoniales, atiende los servicios públicos locales,el ordenamiento territorial de su jurisdicción, sufortalecimiento económico y la emisión de susordenanzas y reglamentos. Para el cumplimientode los fines que le son inherentes coordinará suspolíticas con las políticas generales del Estado y ensu caso, con la política especial del ramo al quecorresponda. ”

Las competencias generales de los municipios estánestablecidas en el artículo 253, que establece losiguiente: “…Entre otras funciones les corresponde:a) elegir a sus propias autoridades; b) obtener ydisponer de sus recursos; c) atender los serviciospúblicos locales, el ordenamiento territorial de sujurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.”


2. Reconocimiento de laautonomía local a nivelconstitucional

3. Reconocimiento del principiode competencia general a nivelconstitucional

25


2336 25


Descripción

Los gobiernos locales no tienen iniciativa de ley,pues según el Artículo 174 de la Constitución parala formación de las leyes sólo tienen iniciativa losdiputados al Congreso, el Organismo Ejecutivo, laCorte Suprema de Justicia, la Universidad de SanCarlos de Guatemala y el Tribunal Supremo Electoral.

No obstante, los gobiernos locales de Guatemala,por medio de la Comisión de Asuntos Municipalesy otras comisiones del Congreso, han ejercido unaimportante incidencia cuando se han discutido leyesrelacionadas con los municipios. Por ejemplo, en laaprobación del Código Municipal en 2002, laAsociación Nacional de Municipalidades -ANAM-tuvo una participación relevante.

En 2005 se elaboró el documento que contiene laPolítica Nacional de Descentralización del OrganismoEjecutivo, que fue formalizada mediante la emisiónde un Acuerdo Gubernativo en 2006. La Secretaríade Coordinación Ejecutiva de la Presidencia -SCEP-constituye el ente coordinador del proceso dedescentralización en Guatemala.

Para apoyar el proceso de descentralización, enseptiembre de 2004 por medio del AcuerdoGubernativo No. 296-2004, se creó la Subsecretaríapara la Descentralización dentro de la estructura dela SCEP.


4. Participación de los gobiernosterritoriales en la elaboración deciertas leyes nacionales que lescompeten

5. Documento deacompañamiento al proceso dedescentralización

25


23 25


37

Descripción

La normativa específica que regula la materia es laLey General de Descentralización, Decreto No. 14-2002 del Congreso de la República, vigente a partirdel uno de julio de 2002. Además, se cuenta con elReglamento de la Ley, el Acuerdo Gubernativo No.312-2002.


6. Ley específica dedescentralización

25


2338 25


3.2 Democracia local (representativa y participativa)

Descripción

A nivel nacional, la potestad legislativa lecorresponde al Congreso de la República, compuestopor diputados electos directamente por el puebloen sufragio universal y secreto, por el sistema dedistritos electorales y lista nacional, para un periodode cuatro años, pudiendo ser reelectos. (Artículo157 de la Constitución).No existen asambleas con potestades legislativas anivel intermedio.

En el nivel local, la función legislativa esresponsabilidad del Concejo Municipal, mediantela aprobación de acuerdos u ordenanzas, perosolamente en aquellos aspectos que la Constitucióndetermina y no sobre los que ésta ha impuestolimitaciones o reservas de ley. Por ejemplo,solamente el Congreso de la República puede crearo modificar impuestos, arbitrios y contribucionesespeciales. Por el contrario, los concejos municipalessí pueden establecer, sin ninguna participación deun organismo central, sus tasas por servicios.

El Concejo Municipal es el responsable de normarla vida local. Regula tanto los servicios que prestala municipalidad como la organización administrativamunicipal misma. También es quien controla laactuación administrativa del Alcalde, quien apruebael presupuesto municipal y sus eventualesmodificaciones. Es el Concejo Municipal el órganocolegiado donde se canaliza la participaciónciudadana en los asuntos públicos del municipio.


Potestad legislativa sobre lasmaterias de su competencia delas asambleas.Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

25


23 25


39

Descripción

Asimismo, según el Artículo 33 del Código Municipal,“Corresponde con exclusividad al Concejo Municipalel ejercicio del gobierno del municipio, velar por laintegridad de su patrimonio, garantizar sus interesescon base en los valores, cultura y necesidadesplanteadas por los vecinos, conforme a ladisponibilidad de recursos”.

El Concejo Municipal emite su propio reglamentointerno de organización y funcionamiento, losreglamentos y ordenanzas para la organización yfuncionamiento de sus oficinas, así como elreglamento de personal y demás disposiciones quegaranticen la buena marcha de la administraciónmunicipal. (Artículo 34)

A nivel nacional el sistema de elección del Presidentey Vicepresidente de la República se realiza mediantela elección directa. La planilla triunfadora debeobtener por lo menos la mitad más uno de los votosválidos emitidos. Si en la primera elección ningunade las planillas obtiene tal mayoría, debe llevarse acabo la segunda elección con las dos planillas quehayan alcanzado la mayor cantidad de sufragios.

No existen autoridades electas en el nivelintermedio.

A nivel local, tanto el alcalde, como los síndicos yconcejales son electos por los votantes de maneradirecta. En el caso de los alcaldes y síndicos se utilizael sistema de mayoría relativa, por la cual obtienela elección en su totalidad la planilla que hayaalcanzado el mayor número de votos válidos.


Sistema de elección del ejecutivoNivel NacionalNivel intermedioNivel local

25


2340 25


Descripción

Las elecciones de concejales para las corporacionesmunicipales se llevan a cabo por el método derepresentación proporcional de minorías. (Artículos201-203 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos,Decreto Número 1-85 de la Asamblea NacionalConstituyente y las reformas introducidas por losdecretos número 74-87, 35-90, 10-04 y 35-2006,todos del Congreso de la República).

Tanto las elecciones nacionales como municipalesse realizan cada cuatro años.Todas las Corporaciones Municipales duran en susfunciones cuatro años. En caso de no habersepracticado elección de alcalde y CorporaciónMunicipal, o si habiéndose practicado, la misma sedeclara nula, el alcalde y la corporación municipalen funciones continuarán desempeñándolas hastala toma de posesión de quienes sean electos.

La persona que haya desempeñado durantecualquier tiempo el cargo de Presidente de laRepública por elección popular, o quien la hayaejercido por más de dos años en sustitución deltitular, no podrá volver a desempeñarlo en ningúncaso. La reelección o la prolongación del períodopresidencial por cualquier medio, son punibles deconformidad con la ley.

El gobierno municipal es ejercido por un Concejo,el cual se integra con el alcalde, los síndicos yconcejales, electos directamente por sufragiouniversal y secreto para un período de cuatro años,pudiendo ser reelectos sin ningún límite.


Periodicidad de las elecciones

Límites de mandato delpresidente / alcaldes.

25


23 25


41

Descripción

En las elecciones generales de 2007 en el momentode la convocatoria estaban inscritos 21 partidospolíticos. De ellos 14 presentaron candidatos aPresidente y Vicepresidente de la República y 2solamente presentaron candidatos a diputados yalcaldes.

A nivel local, 16 partidos políticos presentaroncandidatos. En este nivel, además de los partidospolíticos, participaron 147 comités cívicos electoralesen 99 municipios (de un total de 332 que existíanentonces). Los comités cívicos son organizacionespolíticas municipales de carácter temporal, quepostulan candidatos a cargos de elección popularpara integrar corporaciones municipales.

En el Congreso Nacional están representados 11partidos políticos.

En el ámbito local, cuentan con representación enlos concejos municipales 15 partidos políticos.Además, 19 comités cívicos ganaron las eleccionespara alcalde municipal.

En el proceso electoral de 2007 estaban inscritosen el Padrón 5,990,029 votantes, de los cuales3,615,867 accedieron a las urnas en la primeravuelta, lo que representa el 60.4% del total.

Las elecciones nacionales y locales se realizansimultáneamente.


Número de partidos políticosque se presentan a laselecciones.Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

Número de partidos quecuentan con representación enla asamblea.Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

Porcentaje de participación enlas últimas elecciones locales.Media nacionalNivel NacionalNivel intermedioNivel local

25


2342 25


Descripción

En Guatemala no existe ningún sistema para revocarel mandato de las autoridades electas nacionales olocales. Sin embargo, con el voto de las dos terceraspartes del número total de diputados que integranel Congreso, se puede declarar la incapacidad físicao mental del Presidente de la República para elejercicio del cargo. La declaratoria debe fundarseen dictamen previo de una comisión de cincomédicos, designados por la Junta Directiva delColegio respectivo a solicitud del Congreso.

El Congreso puede emitir un voto de falta deconfianza a un ministro y existe un procedimientopara que el Presidente de la República lo destituya.A nivel local no existe la posibilidad legal de que elconcejo municipal censure o destituya a un alcalde.

En Guatemala los procesos electorales, tanto a nivelnacional como local, se rigen por la Ley Electoral yde Partidos Políticos, Decreto Número 1-85 de laAsamblea Nacional Constituyente y las reformasintroducidas por los decretos número 74-87, 35-90,10-04 y 35-2006, todos del Congreso de la República.

El sistema electoral que se aplica es diferente segúnel cargo:Presidente y Vicepresidente de la República:mayoría absoluta en la primera vuelta (siempre quese obtenga la mitad más uno de los votos válidos)o segunda vuelta electoral.Diputados al Congreso (por lista nacional o porplanilla distrital) y concejales municipales: se utilizael sistema de representación proporcional deminorías.Alcaldes y síndicos: se usa el método de mayoríarelativa.


Posibilidad de ejercer la mociónde censura en la asambleaNivel NacionalNivel intermedioNivel local

Reglamentación electoral (Leyelectoral aplicable)Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

Sistema electoral (mayoritario,representación proporcional,minoritario, etc.)

25


23 25


43

3.3 Indicadores de democracia participativa

8. Ver “El Presupuesto Participativo en Guatemala. Marco Conceptual”. Contrato L10-206/H. PROATEC. Proyecto TINAMIT. Unión Europea/SCEP. También se puede consultar: “La Experiencia de Presupuestos Municipales Participativos en Guatemala. Los Municipios de Quetzaltenango y San Juan Comalapa”. Acción Ciudadana.

Descripción

No existe ninguna norma que obligue al gobiernonacional o a los gobiernos locales a formular elpresupuesto de manera participativa. Sin embargo,recientemente algunos municipios, principalmentedel occidente del país, con el apoyo de ONGs y dela cooperación internacional, han realizado ejerciciosen los que se ha logrado introducir algunas prácticasde elaboración del presupuesto con la participaciónde los vecinos.Por ejemplo, con el respaldo de la Unión Europeay de la ONG Acción Ciudadana se ha impulsado esetipo de prácticas en los municipios deQuetzaltenango y San Juan Comalapa . También sehan hecho algunos ejercicios en los municipios deLa Esperanza y Olintepeque del departamento deQuetzaltenango con el apoyo de AECID.

La Constitución (Artículo 173) establece que lasdecisiones políticas de especial trascendenciadeberán ser sometidas a procedimiento consultivode todos los ciudadanos. La consulta será convocadapor el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa delPresidente de la República o del Congreso de laRepública, que fijarán con precisión la o las preguntasque se someterán a los ciudadanos.La legislación municipal también establece la figurade la consulta. De acuerdo con el Artículo 17 (incisok) del Código Municipal, los vecinos de un municipiotienen el derecho de pedir la consulta popularmunicipal en los asuntos de gran trascendencia parael municipio. Sin embargo, la Corte deConstitucionalidad en una reciente resolucióndeterminó que ese tipo de consultas no tienecarácter vinculante.

Indicadores

Presupuestos participativos.En qué nivel de administración.Ejemplos

Posibilidad de iniciativa parareferéndum / iniciativas a nivellocal o intermedio

8

25


2344 25


Descripción

Asimismo, el Código Municipal (Artículo 63)establece que cuando la trascendencia de un asuntoaconseje la conveniencia de consultar la opinión delos vecinos, el Concejo Municipal, con el voto de lasdos terceras (2/3) partes del total de sus integrantes,podrá acordar que tal consulta se celebre tomandoen cuenta las modal idades s iguientes:

Consulta a solicitud de los vecinos. Los vecinostienen el derecho de solicitar al Concejo Municipalla celebración de consultas cuando se refiera aasuntos de carácter general que afectan a todos losvecinos del municipio. La solicitud deberá contarcon la firma de por lo menos el diez por ciento (10%)de los vecinos empadronados en el municipio. Losresultados serán vinculantes si participa en laconsulta al menos el veinte por ciento (20%) de losvecinos empadronados y la mayoría votafavorablemente e l asunto consu l tado.

Consultas a las comunidades o autoridadesindígenas del municipio. Cuando la naturaleza deun asunto afecte en particular los derechos y losintereses de las comunidades indígenas delmunicipio o de sus autoridades propias, el ConcejoMunicipal realizará consultas a solicitud de lascomunidades o autoridades indígenas, inclusiveaplicando criterios propios de las costumbres ytradiciones de las comunidades indígenas.

Cuando la importancia del tema lo amerite, elConcejo Municipal puede consultar la opinión delos Consejos Comunitarios de Desarrollo, a travésde sus representantes autorizados.

Indicadores

Consulta con consejos oasociaciones en la toma dedecisiones

25


23 25


45

4. DESCENTRALIZACIÓN JURÍDICO – ADMINISTRATIVA

4.1 Cuadro jurídico para la acción de los gobiernos locales

Descripción

Las normas con relación a las funciones de losgobiernos locales, establecidas en la Constitución yel Código Municipal, no son limitativas niimperativas, lo que significa que es el propiomunicipio el que debe definir la amplitud y coberturade sus competencias y fines.

Como se indicó antes, la Constitución establece quelas competencias municipales consisten en atenderlos servicios públicos locales, el ordenamientoterritorial de su jurisdicción y el cumplimiento desus fines propios.

La Constitución no establece competencias paraniveles intermedios de gobierno.

Sin embargo, la Ley del Organismo Ejecutivoactualmente en vigor (Decreto No. 114-97), aunquereconoce la importancia de la descentralización,contiene una definición de este concepto que puedeser asimilada con mayor rigor a un proceso dedelegación de funciones, dentro del modeloconocido en la literatura fiscal como principal-agente.

Indicadores

Regulación constitucional de lascompetencias locales /intermedias

25


2346 25


Descripción

La Constitución contiene mandatos explícitos paraestablecer un sistema de Consejos de Desarrollo,cuyo objetivo declarado es la organización ycoordinación de la administración pública. El Artículo225 crea un Consejo Nacional de Desarrollo Urbanoy Rural, coordinado por el Presidente de la República. En los Artículos 226 y 228 se señalan la forma enque se integran los consejos regionales ydepartamentales. En general los consejos estánintegrados por funcionarios del gobierno central,que los presiden, alcaldes municipales,representantes de la sociedad civil y empresarios.

El principal mecanismo de consulta y participaciónque establece la normativa vigente, es la Ley de losConsejos de Desarrollo Urbano y Rural, que en suArtículo 1 establece que el Sistema de Consejos deDesarrollo es el medio principal de participaciónde la población maya, xinca y garífuna y la noindígena, en la gestión pública para llevar a cabo elproceso de planificación democrática del desarrollo,tomando en cuenta principios de unidad nacional,multiétnica, pluricultural y multilingüe de la naciónguatemalteca.

No obstante, en la práctica el funcionamiento delSistema de Consejos de Desarrollo sólo ha operadoparcialmente.

Indicadores

Cooperación centro - periferia(institucionalizada a través deconsejos formales de consultapolítica centro - periferia)

25


23 25


47

4.2 Función pública local

Descripción

La contratación de funcionarios municipales estotalmente independiente de la normativa aplicablea los demás empleados estatales.

Las relaciones laborales entre las municipalidadesy sus funcionarios y empleados se rigen por la Leyde Servicio Municipal, los reglamentos que sobre lamateria emitan los concejos municipales y los pactosy convenios colectivos que suscriban.

Cada Concejo Municipal tiene la atribución de fijarlos sueldos y gastos de representación del alcalde,las dietas por asistencia a sesiones del Concejo, ycuando corresponda las remuneraciones a losalcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares.

Las remuneraciones de los empleados municipalesson fijadas por cada gobierno municipal de acuerdoa sus propias políticas salariales.

En Guatemala no existe un Código de Ética generalpara todos los empleados municipales. Algunasmunicipalidades han aprobado reglamentos de éticaque son aplicables a sus funcionarios y empleados,pero esa práctica todavía se limita a unas pocasadministraciones locales. Por su parte, el gobiernocentral mediante el Acuerdo Gubernativo No. 197-2004 emitió las “Normas de Ética del OrganismoEjecutivo” que deben ser observadas por todos losfuncionarios, empleados y asesores de eseorganismo.

Indicadores

Contratación autónoma de losfuncionarios públicos comocuerpo independiente delfuncionariado estatal

Salario medio de unrepresentante político y defuncionarios municipales

Código de conducta delfuncionario local diferente delfuncionariado nacional /intermedio

25


2348 25


5. DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICO / FISCAL

5.1 Gasto público local

Descripción

La Constitución contiene mandatos explícitos paraEn Guatemala actualmente ni el Ministerio deFinanzas Públicas ni la SEGEPLAN elaboran unacuenta económica consolidada de los ingresos ygastos del sector público, que permita elaborar losindicadores sobre la importancia relativa de cadagrupo institucional. Sin embargo, en el documento“Políticas de Gasto Municipal: Análisis y Propuestas”,se reportaron los indicadores siguientes basados encifras ajustadas provenientes del Sistema Integradode Administración Financiera -SIAF-:

El gasto total de los municipios harepresentado en los últimos tres años alrededor del16.3% del gasto total ejecutado por el gobiernocentral.

El gasto municipal de funcionamiento en2007 fue equivalente a un poco más del 10 porciento (10.1%) de ese tipo de gasto del gobiernocentral y de un porcentaje similar de los gastos deconsumo del gobierno general. Ese porcentaje puedeconsiderarse relativamente importante y reflejaríala proporción de los servicios públicos queactualmente están a cargo y son competencia delos municipios.

Indicadores

Porcentaje de gasto público local/ intermedio respecto al gastopúblico total del Estado.

25


23 25


49

9. Para el cálculo en US$ se utilizó el tipo de cambio de venta promedio repor-tado por el Banco de Guatemala (ver Cuadro 1).

Descripción

La proporción de los gastos de inversión delos gobiernos locales dentro del sector público estodavía mayor, pues de acuerdo a esa informaciónsignificó en 2006 el 56.3 por ciento de la inversióndirecta del gobierno central. Asimismo, la inversiónde las municipalidades equivalió en ese año al 48.0por ciento de la formación de capital fijo del sectorpúblico no financiero. Para 2007, debido a que elCongreso de la República no aprobó el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, esos coeficientesse habrían reducido al 48.9 y 30.6 por cientorespectivamente (información preliminar ajustada).

El gobierno central ejecutó en 2007 un monto degastos totales equivalentes al 14.5 % del PIB.

El gasto de los gobiernos locales osciló en el período2005-2007 entre un 2.4% y un 2.6% del PIB.

El monto total de los gastos del gobierno central en2007 fue de US$ 5,148.7 millones.

Las municipalidades gastaron el equivalente de US$803.7 millones .

Indicadores

Recursos totales por niveles degobierno en porcentaje del PIB.Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

Recursos totales en millones deUSD.Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

9

25


2350 25


Descripción

Las principales restricciones de la legislación vigenteconsisten en los porcentajes que se han establecidopara que las transferencias puedan ser usadas engastos de funcionamiento. De los recursos quereciben los gobiernos locales, sólo pueden utilizaren ese tipo de gasto el 10 por ciento del aporteconstitucional y el 25 por ciento del IVA-PAZ. Estasson las dos transferencias más importantes queotorga el gobierno central a las municipalidades.

Adicionalmente, en el caso de la recaudación delImpuesto Único sobre Inmuebles -IUSI-, sin importarque sea recaudado por los gobiernos locales o porel gobierno central (y después transferido a lasmunicipalidades), sólo pueden disponer de un 30por ciento para gastos administrativos.

La normativa en la que se han fijado lascondicionalidades en los gastos, está redactada entérminos muy ambiguos. Por ejemplo, el aporteconstitucional, puede ser usado para financiar“servicios públicos que mejoren la calidad de vidade los habitantes”.En realidad los recursos pueden ser asignados enprácticamente cualquier función o sector, deacuerdo a las preferencias de cada concejomunicipal. De hecho no existe una clara asociaciónentre las transferencias que se otorgan y lascompetencias municipales a las que correspondeny que supuestamente deben f inanciar .

Salvo el IUSI, todos los demás tributos municipalesrecaudados por los gobiernos locales pueden serutilizados libremente de acuerdo a las decisionesque adopten los concejos municipales al aprobarsus presupuestos.

Indicadores

Capacidad de influencia en ladecisión sobre el gasto de lastransferencias nacionales.Mecanismo de articulación.Capacidad de decisión sobre elgasto proveniente de impuestoslocales.

Nivel Nacional

Nivel intermedio

Nivel local

25


23 25


51

Descripción

a) Los gastos en bienes de consumo y servicios(funcionamiento) de los gobiernos localesrepresentaron en 2006 el 0.78% del PIB.

b) Los gastos de inversión de capital de lasmunicipalidades equivalen al 1.48% del PIB.

c) Los gastos de deuda significan el 0.38% del PIB.

d) Según la clasificación del SIAF por finalidad yfunción, los gastos municipales (cifras ajustadas de2007) se ejecutaron de la siguiente manera:

Indicadores

Gasto Público de los niveleslocales en función del PIB.Porcentaje de gasto de losGobiernos Intermedios/Localesen función de las siguientescategorías:

Gasto en bienes de consumo y

servicios

Gasto en inversiones de capital

Gasto en políticas de Bienestar

Servicios Públicos Generales

Educación

Salud

Bienestar

Vivienda

Cultura

Sector

Total

Servicios Públicosgenerales (incluyeagua y alcantarillado)

Educación

Salud

Bienestar (varios)

Vivienda

Cultura y Deportes

Servicio de la Deuda

EstructuraPorcentual

100.0

62.3

4.8

1.3

19.1

0.2

1.9

10.4

Relación conel PIB (%)

2.6

1.62

0.12

0.03

0.50

0.01

0.05

0.27

25


2352 25


5.2 Recaudación de los tributos

Descripción

Las principales restricciones de la legislación vigenteEl gobierno central recaudó en 2007 un total de US$4,107.2 millones de ingresos tributarios. Lasmunicipalidades reportaron al Instituto de FomentoMunicipal -INFOM- haber ingresado US$ 370.2millones de ingresos ordinarios (incluye ingresostributarios y no tributarios).

Los gobiernos locales no tienen capacidad legal paracrear o modificar ninguno de los elementosconstitutivos de impuestos, arbitrios, ocontribuciones especiales, pues de acuerdo con laConstitución estas facultades están reservadas alCongreso de la República, pero sí tienen autonomíapara establecer todos los elementos de sus tasas oingresos por los servicios que prestan.

Los gobiernos locales tienen asignados recursos pordisposiciones constitucionales y también por normasde la legislación ordinaria. Los más importantes sonel 10 por ciento de los ingresos ordinarios delgobierno central que establece el Artículo 257 dela Constitución, y el 12.5 por ciento de la recaudacióndel Impuesto al Valor Agregado (un punto y medioporcentual del IVA).

Indicadores

Volumen de recaudación directade impuestos (en millones dedólares USA)Nivel NacionalNivel intermedioNivel local

Capacidad normativa de losgobiernos locales en la definiciónde los elementos del tributo.ObjetobBase ImponibleCuota TributariaCalendario de recaudación

Los gobiernos intermedios/locales tienen garantizado porley un porcentaje fijo de larecaudación de los tributos.Porcentajes:Entre 1 - 10%Entre 11 - 20%Más del 20%

25


23 25


53

Descripción

Adicionalmente, el gobierno central debe asignaranualmente un punto porcentual del IVA a losConsejos Departamentales de Desarrollo parafinanciar programas y proyectos de infraestructuraen los municipios.

Las transferencias fijadas por las leyes significaningresos de entre el 11-20% de los ingresos delgobierno central.

El sistema de financiación de los municipios estáestablecido en diversas leyes, principalmente en elCódigo Municipal y en la legislación tributaria queestablece la participación municipal. En el caso dela asignación constitucional (10% de los ingresosordinarios del gobierno nacional), el CódigoMunicipal estableció una comisión específica a cargodel cálculo de la distribución por municipio.

Dentro del Congreso de la República, la responsablede atender los asuntos relacionados con losgobiernos locales es la Comisión de AsuntosMunicipales.

El Código Municipal (Artículo 110) faculta a lasmunicipalidades para contratar préstamoscumpliendo con los requisitos legales establecidos,para lo cual deben observar cuidadosamente elprincipio de capacidad de pago para no afectar lasfinanzas municipales y asegurar que elendeudamiento en que incurren no afecte nicomprometa las finanzas públicas nacionales.

Indicadores

Estructuras institucionalespermanentes para la articulacióny definición del sistema definanciación de los entesterritoriales.Porcentajes:

Conferencias sectoriales. Grupos de trabajo específicosen las Cámaras legislativas. Otras.

Posibilidad de acceso a la deudapública por parte de los enteslocales. Condiciones.Nivel NacionalNivel intermedioNivel localPosibilidad de que los enteslocales / intermedios recibandirectamente fondos

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Descripción

Las municipalidades pueden contraer obligacionescrediticias cuyo plazo de amortización exceda elperíodo de gobierno del Concejo Municipal que lascontrae, siempre que se apoye en las conclusionesy recomendaciones de los estudios técnicos defactibilidad que para el efecto se elaboren.

Igualmente podrá emitir, negociar y colocar títulos-valores en el mercado nacional o en el exterior, paracuyo efecto deberán contar previamente con lasopiniones favorables del Organismo Ejecutivo y dela Junta Monetaria.

Entre los requisitos y condiciones establecidos porel Artículo 113 del Código Municipal están:

a) El producto se destine exclusivamente a financiarla planificación, programación, y ejecución de obraso servicios públicos municipales, o a la ampliación,mejoramiento y mantenimiento de los existentes.

b) Sea acordada con el voto favorable de las dosterceras (2/3) partes del total de miembros queintegran el Concejo Municipal.

c) Los préstamos externos y las emisiones de títulosy valores, tanto en el mercado interno como externo,deberán ser canalizados por el Ministerio de FinanzasPúblicas y estar sujetos a la política deendeudamiento establecida por el Estado para elsector público.

d) La tasa de interés que se contrate para lospréstamos con el sistema financiero regulado, nodebe exceder la tasa activa promedio de interés,reportada por el Banco de Guatemala.

Indicadores

provenientes de organismosinternacionales u otrasinstituciones en el extranjero

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55

6. INDICADORES PARA MEDIR LA COHESIÓN Y EL DESARROLLO TERRITORIAL

Descripción

En Guatemala la información sobre el mercadolaboral es muy escasa. Según las encuestas deempleo levantadas por el Instituto Nacional deEstadística -INE- el desempleo abierto total se hamantenido en los últimos años alrededor del 3.5%de la PEA. Según el INE, el mayor problema estáconstituido por el subempleo (visible y oculto) querepresenta cerca del 25.0% del total de la PEA.

Desempleo desagregado por tipología.Larga duración: Entes locales / entes intermediosCorta duración: Entes locales / entes intermedios.

Indicadores

25


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Descripción

La SEGEPLAN ha elaborado diversos análisis de lacalidad de vida para cada municipio y de los índicesde marginación . Esos indicadores toman en cuentavariables tales como el acceso a los bienes públicosy los niveles de ingreso. Conforme a esos estudios,la situación de los municipios de Guatemala es lasiguiente:

Indicadores

Porcentaje de la población quetiene acceso a los siguientesbienes públicos (desagregadospor tipologías de territorios)

a) Protección Social

b) Servicio de Salud

c) Sistema Educativo

d) Servicios Básicos (agua,

alcantarillado, recogida de

basuras, alumbrado etc.)

10

Rangos deCalidad de

Vida

Muy Bajo

Bajo

Medio

Alto

Muy Alto

%

14.76

23.19

18.98

22.59

20.48

100.00

Población(%)

12.71

20.30

16.82

16.86

33.31

100.00

Número

49

77

63

75

68

332

Municipios

10. Ver SEGEPLAN, Vulnerabilidad de los Municipios y Calidad de Vida de sus Habitantes. Junio de 2008.

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57

Descripción

Según la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresosde 2004 -ENEI-, el 75.4 por ciento de los trabajadoresestán ubicados en el sector informal.

Indicadores

Peso de la economía informal enla estructura productiva porregión (porcentaje del total dela economía).

II. PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR EL “PACTO NACIONAL POR EL DESARROLLO LOCAL”

El 10 de julio de 2008, el Presidente y Vicepresidente de la República, en representación del Organismo Ejecutivo, y los directivos de ANAM en su calidad de representantes de las municipalidades, suscribieron el denominado “Pacto Nacional por el Desarrollo Local”. En ese documento se incluyeron im-portantes compromisos que fueron acordados por ambas par-tes. El recuadro siguiente resume los ocho compromisos que asumió el organismo ejecutivo/ANAM y los nueve que corres-ponden a la ANAM.

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II. PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR EL “PACTO NACIONAL POR EL DESARROLLO LOCAL”

Fortalecer una Política de Estado de descentralización en forma consensuadacon todos los actores políticos e implementar un mecanismo para fortalecerla institucionalidad.

Favorecer que se respeten en el Sistema de Consejos de Desarrollo las prioridadesde las comunidades y municipios.

Fortalecer el asociativismo municipal para el desarrollo.

Favorecer la búsqueda de financiamiento de los servicios que prestan lasasociaciones.

Solicitar al Congreso de la República la revisión del ordenamiento jurídico paracumplir con el Pacto.

Apoyar la redefinición y ordenamiento de las competencias municipales yestablecer un nuevo Pacto Fiscal, que revise el sistema de financiamiento delos gobiernos locales. Para ello se redefinirán las competencias, los fondosfiscales y otros recursos del Estado que podrían transferirse en los añossubsiguientes a las Municipalidades.

Apoyar la asistencia técnica, gestión y formación de recursos humanos.

Fortalecer la instancia rectora del proceso de descentralización, del sistema deconsejos de desarrollo y la armonización del INFOM, SEGEPLAN e INAP.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Organismo Ejecutivo / ANAM

Compromisos

25


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59

Consolidar los mecanismos de rendición de cuentas, transparencia, contraloríasocial e información pública.

Prestar mejores servicios.

Reformar los estatutos de ANAM.

Reforzar las asociaciones departamentales de municipalidades.

Apoyar a las mancomunidades de municipios con asistencia técnica

Promover que los municipios sean efectivos, transparentes, democráticos yparticipativos.

Impulsar que los gobiernos locales se empoderen de los procesos dedescentralización y de desarrollo económico-social, mejorar la generación deingresos propios y fortalecer la democracia local.

Vigilar y orientar el fortalecimiento de las capacidades de gestión, latransparencia, la rendición de cuentas, y la participación ciudadana.

Gestionar apoyo técnico y financiero y articular alianzas estratégicas con lacooperación internacional..

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Compromisos de ANAM

Compromisos

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Con el propósito de contribuir a implementar ese Pacto, a continuación se presentan una serie de ideas, propuestas, ac-ciones concretas e iniciativas de ley, que si son llevadas a la práctica permitirían cumplir con los principales compromisos adoptados. Se recomienda que todas estas acciones sean in-tegradas dentro de una Estrategia de Desarrollo Local, que es-tablezca claramente las entidades responsables de implemen-tar las medidas y el cronograma en el que se llevarán a cabo las correspondientes actividades.

1. FORTALECER UNA POLÍTICA DE ESTADO DE DESCENTRALIZACIÓN

La experiencia de los últimos años para impulsar la descen-tralización en Guatemala no ha sido alentadora. A pesar de haberse aprobado una Ley General de Descentralización y un reglamento específico en 2002, designarse a una Secretaría de Estado –SCEP- y crearse una Subsecretaría de Descentralización en 2004 como responsable del proceso, aprobarse una Política de Descentralización en 2005, y dedicar recursos nacionales y de la cooperación internacional para implementarla, hasta ahora todos estos costosos esfuerzos no han fructificado en avances significativos.

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Las escasas delegaciones de competencias que se han adop-tado, como por ejemplo el traslado de la gestión del tránsito de vehículos del Ministerio de Gobernación a algunos gobier-nos locales, se han producido al margen de ese marco. Y, por el contrario, uno de los servicios que tradicionalmente ha sido prestado por las municipalidades, el Registro Civil, por man-dato legal está siendo asumido por el Registro Nacional de las Personas –RENAP-, una institución que aunque es descentrali-zada tiene un carácter nacional. El desinterés de las auto-ridades del gobierno central en promover la descentralización pareciera demostrarse con la decisión de la SCEP de mantener vacante el cargo de Subsecretario de Descentralización .

Aunque este documento no tiene el propósito de evaluar cuá-les han sido las causas o las razones que explican esta reali-dad, es evidente que de su análisis podrían extraerse algunas lecciones útiles de cara al futuro. En primer término, ha que-dado nuevamente demostrado que el simple mejoramiento normativo no es suficiente para asegurar que se realicen los

11. A este respecto es importante señalar que Guatemala es de los pocos países y el único en América Latina, en el cual los servicios que corresponden al Registro Civil (registro de las personas) se mantenían a cargo de los gobiernos locales. En los demás países de Centroamérica donde también se daba ese mismo caso, el proceso de traslado a una entidad nacional ha sido completado hace varios años (casos de Honduras y El Salvador).12. A finales de 2008 no se había designado a ninguna persona en el cargo de Subsecretario de Descentralización.

11

12

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cambios, sobre todo cuando no existe una real voluntad políti-ca para acometer una reforma del Estado como la que significa la descentralización de las funciones públicas. En realidad, si se observa objetivamente, la Ley General de Descentralización hasta ahora sólo ha sido letra muerta, al igual que ha ocurrido con otras legislaciones que establecieron marcos similares en América Latina.

Como bien lo indica el Pacto Nacional por el Desarrollo Local, para ser efectiva la política de descentralización debe cumplir ciertos requisitos básicos: (i) ser una política de Estado (no so-lamente de un gobierno); (ii) debe fundamentarse en el con-senso de las fuerzas políticas, los municipios y la sociedad or-ganizada; y (iii) debe responder a determinados principios que son compartidos por todos los actores.

Dada la experiencia ya mencionada y las circunstancias que caracterizan la coyuntura actual, pareciera que por el momen-to no existen condiciones apropiadas para promover un pro-ceso de descentralización amplio, por lo que convendría eva-luar si se debiera de insistir en continuar impulsando iniciati-vas en esa dirección. Si se llegara a la conclusión de que la des-centralización por el momento no es viable, lo recomendable sería promover un consenso político previo. En tanto se logra ese objetivo, lo conveniente y práctico sería concentrarse en apoyar un amplio programa de fortalecimiento municipal en aquellas áreas y aspectos que requieren mejoras sustantivas.

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Un esfuerzo por mejorar el desempeño municipal posiblemen-te sea más productivo, pues debe recordarse que los gobier-nos municipales de Guatemala están dotados de un gran nú-mero de competencias que todavía no están siendo ejercidas con la efectividad, transparencia y calidad necesarias. Incluso se debe reconocer que algunas competencias asignadas como propias de los gobiernos locales, como el ordenamiento terri-torial establecido por la propia Constitución, no ha sido desa-rrollado por la inmensa mayoría de municipios.

2. SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO

Los consejos de desarrollo tienen asignados en la Constitución y las leyes ordinarias atribuciones importantes. La Constitución establece que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural se crea “para la organización y coordinación de la adminis-tración pública” y, según la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, los consejos son el medio principal de par-ticipación de la población en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo. Aunque esos mandatos legales todavía están por cumplirse, se debe señalar que se han logrado avances en algunas áreas, como por ejemplo los ejercicios de planificación estratégi-ca desarrollados en los Consejos Municipales de Desarrollo –COMUDEs- y en los CODEDEs, en el marco de la validación

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de la Estrategia de Reducción de la Pobreza; los ejercicios de micro-planificación en un importante número de Consejos Comunitarios de Desarrollo –COCODE-; y las experiencias de rendición de cuentas en algunos municipios.

Se considera que el compromiso asumido por el gobierno cen-tral en el Pacto, de favorecer que en los ámbitos departamen-tales y nacionales se respeten las prioridades establecidas por comunidades y municipios, es una iniciativa relevante que de-mandará una acción política decidida.

Desafortunadamente, debido a las prácticas de gobiernos an-teriores, a los diputados se les ha permitido tener una gran in-jerencia en la selección de los proyectos que se incluyen en el llamado “Listado Geográfico de Obras”, que forman parte del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, al pun-to que durante el proceso de aprobación legislativa se sustitu-yen proyectos prioritarios de los municipios y comunidades, por obras impulsadas por los diputados, que en la mayoría de los casos solamente buscan objetivos clientelistas y/o que tie-nen dedicatoria para que sean ejecutados por determinados contratistas.

13. Ver, Amílcar Burgos, Descentralización: Propuesta para el Debate. Fundación Konrad Adenauer.

13

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Para corregir esta situación y cumplir con el Pacto, el Presidente de la República ya denunció públicamente estas acciones y so-licitó a los diputados de su partido y de los de la oposición a que deben “…limitarse a legislar y dejar al Ejecutivo la elabo-ración del Listado.”

La eliminación de estas prácticas aunque sea una tarea difí-cil no es imposible, pero requerirá de una acción decidida del más alto nivel político, tal como ahora lo está intentando ha-cer personalmente el Presidente, pero también de una mayor incidencia de las autoridades municipales. Para asegurar que la intervención presidencial sea más efectiva, se recomienda que las asociaciones de municipalidades, especialmente la ANAM, durante los meses previos a la aprobación del presu-puesto (entre septiembre y noviembre) realicen una intensa campaña pública para impedir que se modifique la propues-ta presentada por el Organismo Ejecutivo. Para el efecto, se debieran de organizar visitas de los directivos de la asocia-ción a las diferentes bancadas del Congreso y a la Comisión de Finanzas; concertar entrevistas con los medios de comunica-ción, y preparar publicaciones en los principales diarios.

14

14. Ver diario Prensa Libre del jueves 28 de agosto de 2008, páginas 1 y 3.15. El Decreto No. 66-2002 vigente, no estableció ningún criterio para distribuir los recursos del Aporte entre departamentos, municipios o sectores prioritarios.

15

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Asimismo, en el ámbito departamental, en varios casos se ha comprobado que se tiende a creer que el Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo constituye un fondo de los go-bernadores del cual pueden disponer casi discrecionalmente. Esto por supuesto no es así, pero debido a que este aporte no ha sido reglamentado la mayoría de las decisiones que se adoptan tanto para asignar los recursos como para contratar la ejecución de los proyectos no tiene una base normativa .

Los análisis que se han elaborado sobre el Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo han mostrado las grandes de-bilidades y carencias que adolece, precisamente por la fal-ta de un reglamento. Entre esos problemas se ha señala-do la asignación discrecional de recursos por departamento (que ha sido una responsabilidad asumida por el Ministerio de Finanzas Públicas, sin tener una base legal) y también la aplicación de una variedad totalmente incoherente de crite-rios de distribución por municipios adoptados por los propios CODEDEs. De igual manera, debido a una débil supervisión en la ejecución, la calidad de los proyectos que son financiados por esta fuente financiera tiende a ser la más deficiente entre todas las inversiones locales.

16. La SCEP y la SEGEPLAN, siguiendo criterios institucionales dispares, desde hace varios años han promovido la aprobación de un reglamento, pero hasta ahora no se ha emitido. El autor de esta consultoría propuso un proyecto de reglamento en junio de 2005, como parte del documento “El Sistema de Financiamiento del Desarrollo Local: Análisis General y Propuestas de Reforma”, elaborado para la Comisión Nacional de Coordinación de Fondos Sociales, que fue coordinada por el Vicepresidente de la República con el apoyo técnico de GTZ.

16

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Sobre la problemática anterior sería conveniente que la ANAM promueva llenar este vacío legal con una reglamentación ade-cuada, que establezca por lo menos los siguientes criterios o normas:

Las reglas de distribución de los recursos por departamento/• municipio, El tipo de proyecto que debiera ser elegible, • El proceso participativo que debe seguir la selección y • evaluación de los proyectos, incluyendo el papel que co-rresponde a los gobiernos locales,Las modalidades de ejecución que debieran de seguirse • (ejecución por las municipalidades o las ONGs), Las normas de procedimiento para tramitar y aprobar el • financiamiento, y La debida supervisión que debe haber por parte del mis-• mo CODEDE y de otras instancias involucradas.

Igualmente, debido a que se ha constatado que se tiene un escaso conocimiento del Aporte a los CODEDEs, se recomien-da que la ANAM realice una capacitación específica sobre este tema a todos los alcaldes de la República, para explicarles cuá-les son las características que rigen este Aporte y sobre todo los sensibilice del importantísimo papel que les corresponde como miembros de los CODEDE en el proceso de aprobación de la propuesta de inversión.

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3. FORTALECIMIENTO DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO

No obstante que Guatemala ha sido uno de los países pione-ros en la Región en cuanto a otorgar autonomía a los gobier-nos locales y a crear organizaciones gremiales que represen-ten los intereses de las municipalidades, el movimiento aso-ciativo local se ha quedado muy rezagado respecto a los avan-ces que han alcanzado las organizaciones de gobiernos locales de América Latina. En los demás países del Área las asociaciones de municipalida-des se han transformado en verdaderos centros de servicios y apoyo a sus asociados y sus programas tienen un impacto muy positivo en el desarrollo de los municipios, en tanto que en Guatemala la ANAM y las demás organizaciones municipa-listas mantienen un bajo perfil de actuación.

Esta situación se debe fundamentalmente a la carencia de re-cursos financieros. Las asociaciones municipales de Guatemala no están en capacidad de prestar los servicios que requieren las autoridades locales y los que contemplan sus propios esta-tutos. Los escasos programas y proyectos que desarrollan han dependido en exceso de los recursos que pueden movilizar de la cooperación internacional.

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Sin embargo, actualmente el movimiento asociativo guate-malteco está adoptando acciones importantes para conso-lidar su liderazgo y encabezar un proceso de cambio en las municipalidades. Las recientes decisiones adoptadas en la Asamblea General de la ANAM para dar una mayor estabili-dad a la Asociación, fijando un período de dos años a su Junta Directiva, así como la revisión de las cuotas de sus asociados, y la creación de asociaciones departamentales de gobiernos locales, permitirán crear las condiciones para que ANAM cum-pla más eficazmente con el doble rol que le corresponde, que consiste de la defensa gremial ante los demás actores políticos y el apoyo a la gestión de los municipios.

Adicionalmente a esos esfuerzos, se considera que todavía se requerirá de un monto muy superior de recursos que difícil-mente podrían provenir de las cuotas ordinarias voluntarias de los asociados. Para fortalecer verdaderamente a las asocia-ciones, se propone establecer un mecanismo financiero que permita trasladar a las asociaciones de municipalidades el uno por ciento de los recursos que actualmente son asignados a los gobiernos locales en concepto de transferencias provenientes del IVA-PAZ. Estos recursos significan un porcentaje mínimo del monto global de las transferencias que otorga el gobier-no nacional a las municipalidades, por lo que el efecto en los presupuestos locales será prácticamente imperceptible. Por el contrario, el monto de recursos que se transferirá a las asocia-ciones será de una magnitud suficiente para que éstas puedan

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desarrollar importantes actividades, con previsibles resulta-dos multiplicativos y de beneficio para el desarrollo local.

En particular, los nuevos recursos deberían ser utilizados en la creación de la capacidad para que las asociaciones de munici-palidades puedan acompañar y respaldar adecuadamente los procesos de fortalecimiento municipal, principalmente la for-mación y capacitación de recursos humanos. Asimismo, es im-portante resaltar que esos recursos deben considerar el movi-miento municipalista en su integridad, por lo que deberían de favorecer a todas las asociaciones de municipalidades, tanto a las que tienen una cobertura y ámbito nacional - ANAM y AGAAI -, como a las demás asociaciones de municipalidades que representan a los departamentos o a colectivos específi-cos como la Asociación de la Mujer en el Gobierno Municipal –ASMUGOM-.

En el Anexo 1 de este documento se incluye un borrador de proyecto de ley que crearía el mecanismo financiero indicado en los párrafos precedentes.

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4. FAVORECER LA BÚSQUEDA DE FINANCIAMIENTO

La posibilidad de disponer de mayores recursos provenientes de un pequeño porcentaje del IVA-PAZ que se mencionó en el punto anterior, podría potenciarse aún más si los nuevos ser-vicios que prestaría ANAM-AGAAI con esta fuente de finan-ciamiento, pudieran ser reembolsados por las municipalida-des aunque fuera sólo parcialmente. Estos servicios podrían ser prestados directamente por la ANAM o de ser convenien-te subcontratados con organizaciones o consultores indepen-dientes con la supervisión debida.

En tal sentido, las asociaciones de municipalidades podrían diseñar algo parecido a lo que se conoce como un “Plan de Negocios” que incluya un conjunto de servicios que son de-mandados por los municipios, que además de cumplir con el objetivo de apoyar el desarrollo local permita la recupe-ración parcial de los costos mediante una estrategia tarifaria adecuada.

Además, la experiencia en otros países de Centroamérica ha demostrado que si las asociaciones municipales cuentan con recursos propios suficientes, es mucho más fácil movilizar re-cursos adicionales provenientes de la cooperación internacio-nal. Por ejemplo, la propia ANAM podría formular una pro-

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puesta que promueva la armonización y alineación de los pro-yectos que ejecutan las diversas entidades de cooperación internacional, sean estas de carácter bilateral, multilateral e incluso las que se ejecutan por intermedio de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales.

De esta manera se lograría introducir una mayor raciona-lidad en el uso de los recursos provenientes de esta fuente, que como se sabe en algunos casos por diversas razones no se aprovecha adecuadamente o cuyo destino se podría me-jorar. Es conveniente resaltar que los cooperantes se mues-tran mucho más proclives a apoyar a organizaciones sólidas con suficiente capacidad para asegurar que los proyectos pue-den ser ejecutados con mayor eficacia. Estos han sido los ca-sos concretos de las asociaciones municipales de El Salvador y Honduras (COMURES y AMHON), que han logrado desarrollar importantes programas con este tipo de apoyo debido a que han demostrado contar con esas fortalezas y han sabido movi-lizar mayores recursos.

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5. REVISAR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

El Pacto por el Desarrollo Local incluyó acertadamente la re-visión del ordenamiento jurídico relacionado con los munici-pios. El cumplimiento de este compromiso se considera esen-cial para avanzar en el perfeccionamiento del régimen mu-nicipal. No obstante que el Código Municipal es una norma que fue aprobada recientemente (2002), existe una amplia agenda de reformas que sería conveniente impulsar en forma conjunta entre las asociaciones municipalistas y el Organismo Ejecutivo. A continuación se presenta un resumen de las re-formas o nueva legislación que se requeriría para alcanzar los objetivos contemplados dentro del Pacto:

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5.1 Modificación de la fórmula de distribución de la asig-nación constitucional, restitución de la fórmula del IVA-PAZ y reforma de los sistemas de entrega

Desde hace por lo menos diez años ha existido un amplio con-senso sobre la conveniencia de modificar sustancialmente la fórmula establecida por el Código Municipal para distribuir la asignación constitucional entre los municipios. La reforma que ha logrado avanzar en el Congreso es la iniciativa Número 3240, que fue dictaminada favorablemente por la Comisión de Asuntos Municipales del Congreso en noviembre de 2007. Sin embargo, debido a que la nueva fórmula fue cuestiona-da por varios sectores, incluyendo la ANAM, se ha abierto un nuevo proceso de consulta.

Los desacuerdos sobre la nueva fórmula propuesta están ple-namente justificados. Dado que los cambios de criterios sola-mente afectarían los incrementos interanuales y se manten-drán los montos otorgados en los años inmediatos anterio-res, el impacto a corto plazo (primeros tres años) de la nueva

17. Este apartado es parcialmente un resumen del capítulo 7.2 Reforma de los criterios de asignación y utilización de los recursos, del documento “Políticas de Gasto Municipal: Análisis y Propuestas” elaborado por el autor en julio de 2008.18. Los criterios que se proponen son: 1) un monto equivalente a la misma canti-dad absoluta recibida en el año anterior; 2) el incremento interanual se distribui-ría de la forma siguiente: a) 70 por ciento conforme el porcentaje del valor de la brecha de pobreza extrema; b) 15 por ciento conforme el porcentaje que repre-sente la población de cada municipio; y c) 15 por ciento conforme al porcentaje que represente el ingreso per cápita ordinario.

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fórmula sería mínimo y en ningún caso un municipio recibiría menos recursos de los que ya le fueron asignados en el año base (de inicio). Sin embargo, en el mediano y largo plazo la fórmula no podría ser sostenible.

La razón para ello es muy simple: debido a que el 70 por ciento de los incrementos anuales se asignaría siguiendo el criterio del valor de la brecha de pobreza extrema, a mediano plazo las transferencias se concentrarían en los municipios más po-bres, lo cual aunque por sí mismo no es negativo, significaría que un gran número de municipios experimentaría una cre-ciente y considerable pérdida en términos reales de las trans-ferencias que reciben. Este sería sobre todo el caso de los mu-nicipios que son cabeceras departamentales y los municipios más poblados del país, que son altamente perjudicados por el sistema actual y que si se hace efectiva la reforma propuesta, agravarían considerablemente su situación.

Para definir una política que fije los criterios de distribución de las transferencias, es indispensable conocer en profundidad la forma en que está estructurado el sistema de financiamiento municipal de Guatemala. La fórmula propuesta en la iniciativa de ley no se adecúa a las necesidades del país, porque esta-blecería una especie de fondo de carácter puramente com-pensatorio, que tiene características similares a algunos siste-mas que existen en países de América del Sur y que se utiliza principalmente para disminuir los desequilibrios horizontales entre municipios.

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En el caso de Guatemala el sistema de transferencias no pue-de ser constituido como un fondo de naturaleza compensato-ria que beneficie sólo a los municipios más pobres, pues las transferencias son prácticamente la base de los ingresos de todas las municipalidades, y salvo los municipios del depar-tamento de Guatemala, para los cuales el IUSI tiene una im-portancia relativa, no se ha desarrollado un régimen tributario municipal que provea de recursos propios a los municipios.

Lo anterior no significa que en la nueva fórmula no se incor-pore un criterio de distribución que beneficie a los municipios que registran los indicadores más elevados de pobreza extre-ma, pero ese porcentaje tendría que ser mucho menor que el propuesto, ya que de lo contrario en lugar de resolver los pro-blemas actuales, agudizaría la problemática del sistema de fi-nanciamiento municipal.

• Propuesta de fórmula alternativaEn el documento “El Sistema de Financiamiento del Desarrollo Local: Análisis General y Propuestas de Reforma”, elaborada en 2005 por el autor de este informe, se analizó con alguna profundidad este tema y se recomendó una nueva fórmula que se considera es más apropiada que la que está en discu-sión en el Congreso. A continuación se transcribe literalmente esa propuesta:

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a) Asegurar un estándar mínimo de servicios en todos los municipios:criterio de igualdad

Este criterio se refiere al objetivo de igualdad y se deriva del hecho deque cada municipio debería de percibir un monto mínimo de transferenciaspor la sola razón de ser un municipio y por tanto tener que cumplir condeterminadas funciones administrativas mínimas. La experienciaaconsejaría mantener el criterio de un porcentaje que se distribuiría enpartes iguales para todos los municipios; sin embargo, ese porcentajeno debería ser mayor de un 15%..

Criterios para elaborar la fórmula de distribución de las transferencias

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b) Número de habitantes: criterio que pondera el volumen global delas necesidades del municipio

El criterio de población debería ser el más importante de todos porquecomo es obvio las necesidades de recursos están en relación directa delnúmero de habitantes. Incluso en algunos países este es el único criterioque se aplica. Se considera que como mínimo al criterio de poblacióndebería de adjudicársele un 50% del total de los recursos.

c) Brecha de pobreza: criterio de naturaleza compensatoria

Un tercer y nuevo criterio que convendría introducir en la fórmula es labrecha de pobreza. Se justificaría no como un “premio” a aquellosmunicipios que pudieran comprobar un mayor índice de pobreza, sinocomo un aporte adicional para contribuir a que el municipio por lo menostienda a la situación promedio del país. El porcentaje, por tanto, nodebería ser muy alto, sino de un 15%.

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d) Aumentos en el esfuerzo tributario propio: criterio para incentivarun comportamiento positivo

El cuarto criterio debería de constituir el incentivo para que los municipiosrealicen un verdadero y genuino esfuerzo por incrementar la tributaciónmunicipal. Existen varias opciones, pero el que pareciera más indicadoes el indicador que compara el porcentaje de recaudación efectiva conrelación al potencial de recaudación del municipio. Se recomienda queeste indicador se base solamente en el impuesto único sobre inmueblesque genere cada municipalidad. Para calcular este indicador se necesitaríapor supuesto realizar un pequeño estudio de base (que es perfectamentefactible y para el cual existen metodologías desarrolladas en otros países)para establecer para cada municipio cuál es la recaudación potencialaproximada del IUSI. El porcentaje a fijar sería del restante 20%.

Factor de ajuste:

En consideración a que los cambios de criterios de distribución de lastransferencias recomendados podrían beneficiar excesivamente a losmunicipios que conforman el Área Metropolitana de la Ciudad deGuatemala, se considera necesario establecer un porcentaje fijo respectoal total para tres municipios: Guatemala, Mixto y Villanueva, que podríaser el mismo del año previo a que empiece a regir la reforma. Se debeaclarar que ésta es una práctica usual en los sistemas de transferenciasde varios países latinoamericanos y se utiliza precisamente para diferenciara los municipios metropolitanos del resto de municipios del país porpresentar otro tipo de características, sobre todo mayor capacidad paragenerar ingresos propios.


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Además de la modificación de la fórmula de distribución de la asignación constitucional, es necesario introducir otros cam-bios en el sistema de transferencias. Entre ellos restituir me-diante la respectiva reforma legal, la fórmula de distribución del IVA-PAZ que se entrega a los municipios. En la actualidad, aunque parezca inaudito, la legislación nacional no fija ningún criterio de distribución para esa importantísima fuente de re-cursos municipales. Asimismo, considerando que el gobier-no central percibe los ingresos ordinarios en una forma con-tinua (diaria y de acuerdo a determinada estacionalidad), se-ría posible modificar, sin perjudicar al presupuesto de caja del Ministerio de Finanzas Públicas, la forma de entrega de los re-cursos a los municipios. La propuesta concreta sería cambiar del actual sistema bimestral a la acreditación de los recursos de forma mensual.

5.2 Aprobación del Código Tributario Municipal

En mayo de 2003 el Organismo Ejecutivo sometió a considera-ción del Congreso una iniciativa de ley (No. 2877) para apro-bar un Código Tributario Municipal –CTM-, que fue preparada por el Ministerio de Finanzas Públicas sin que fuera consen-suada totalmente con los representantes de los gobiernos lo-cales. Hasta ahora ese proyecto de ley, no obstante las múl-tiples gestiones que se han impulsado, no ha contado con el apoyo político necesario para ser discutido por el Pleno del

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Congreso y convertido en ley de la República, y ni siquiera se ha elaborado el dictamen que ordena la ley por parte de las comisiones legislativas pertinentes.

Con la implementación del Pacto por el Desarrollo Local sería oportuno tratar de rescatar esa iniciativa y promover que el anteproyecto que ya está en la corriente legislativa sea dicta-minado por las comisiones legislativas pertinentes. En un re-ciente informe para el proyecto PROMUDEL, el autor de esta consultoría presentó una serie de consideraciones y propues-tas sobre la iniciativa del Código Tributario Municipal, entre las que se destacan las siguientes.

• Conveniencia de aprobar un impuesto municipal sobre actividades económicasEn el anteproyecto de CTM se incorporó un arbitrio que, en sustitución de los actuales tributos, gravaría de manera gene-ralizada las actividades económicas. Sin embargo, y con inde-pendencia de su posible inconstitucionalidad por establecer doble tributación que han señalado algunos juristas, cabría plantearse la conveniencia de insistir en crear un gravamen de esta naturaleza tomando en cuenta los aspectos siguientes:

i. El reclamo de los gobiernos locales por actualizar este tipo de tributos ha sido atendido de manera indirecta,

19. Ver el documento: “Evaluación General de la Última Versión del Anteproyecto de Código Tributario Municipal”, pendiente de publicación.

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al aprobarse la participación de las municipalidades en la recaudación del IVA. De esta manera las municipa-lidades ya disfrutan de ingresos sobre las actividades económicas, con la ventaja que para ello no deben in-currir en ningún gasto administrativo de recaudación ni tampoco padecer el costo político que representa cobrar este tipo de impuestos.

ii. El reto actual de la tributación local ya no es solamente recaudar más ingresos propios para los municipios, sino diseñar y configurar sistemas tributarios integrados a nivel nacional/local que promueva la competitividad de las regiones y de los países a nivel internacional.

iii. La experiencia en otros países ha demostrado que la aplicación de los arbitrios locales (impuestos) sobre actividades económicas genera conflictos intermuni-cipales, porque existen dificultades para definir cla-ramente a que municipio debe beneficiar el tributo; por ejemplo, si los deben recaudar los municipios don-de se producen los bienes y servicios o los municipios donde éstos se consumen.

iv. La administración de este tipo de tributos no es una tarea simple y se debe reconocer la realidad de la ad-ministración tributaria local que determina que la ma-yoría de los municipios carece de medios suficientes

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para gestionar por si mismos un sistema tributario más o menos complejo.

v. Dado que este tipo de gravámenes se aplica sobre todo a la producción nacional, tiende a favorecer las impor-taciones y afectar negativamente a las exportaciones.

vi. La recaudación de impuestos propios por parte de las municipalidades no es un objetivo en sí mismo. Más importante que el autofinanciamiento es la posibili-dad de que la corporación municipal pueda realizar sus propios objetivos políticos, sociales, económicos o administrativos, aunque ello signifique obtener los recursos por la vía de las transferencias del gobierno nacional. La condición es que esas transferencias sean otorgadas mediante mecanismos automáticos, trans-parentes y equitativos.

Además, desde el punto de vista de su factibilidad política, se debe tomar en cuenta que el arbitrio sobre actividades econó-micas posiblemente sea el tributo que más resistencia pueda enfrentar en el proceso de aprobación legislativa y que inclu-so pueda ser el factor que a la postre impida la aprobación del CTM.

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• Licencia de apertura y funcionamiento de establecimiento

No obstante que no se recomienda establecer el impuesto so-bre actividades económicas, sí se considera importante para efectos de contar con una herramienta que apoye los planes de ordenamiento territorial, principalmente el ordenamiento urbano, que en el CTM se establezca una “Licencia o Patente de Apertura y Funcionamiento de Establecimiento” de carác-ter obligatorio y que implique el pago de un arbitrio por una sola vez o periódicamente (anual) de una tarifa moderada. El objetivo de este gravamen no sería de naturaleza recaudatoria sino contribuir a que el municipio cuente con medios adminis-trativos para autorizar o no el funcionamiento de cierto tipo de establecimientos en determinadas áreas.

• Inclusión en el anteproyecto de CTM de los impuestos compartidos

El anteproyecto de CTM no incluye ninguna disposición rela-tiva a los impuestos nacionales que son compartidos con los municipios, tales los casos de la participación en el impuesto al valor agregado, el impuesto de circulación de vehículos, y el impuesto sobre la distribución de petróleo crudo y combusti-bles derivados del petróleo.

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En la actualidad las normas que disponen que esos recursos sean transferidos a los gobiernos locales han sido insertadas por los legisladores de manera poco técnica en los mismos de-cretos que crearon esos tributos. Dado que el CTM pretende constituirse en la norma que regule todos los ingresos muni-cipales, sería lógico incorporar en esa ley un apartado (libro) específico que regule esos ingresos y aprovechar para corregir los actuales errores e insuficiencias que experimentan. Es im-portante señalar que algunos estatutos o códigos tributarios municipales de otros países, incluyen también los impuestos compartidos.

• Modificaciones a la propuesta de arbitrio sobre inmuebles

En el caso del arbitrio sobre inmuebles se sugiere introducir a la propuesta de ley los cambios siguientes:

i. Eximir del tributo a los cultivos permanentes para fa-vorecer una mayor capitalización y productividad de la agricultura.

ii. Es conveniente gravar de forma diferenciada a los in-muebles urbanos y a los rurales.

iii. Los tipos impositivos no debieran ser mayores de 3-4 por millar y para evitar que el cambio de tipos imposi-

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tivos reduzca la recaudación del actual IUSI y se afec-ten los ingresos municipales, se debería agregar un ar-tículo de salvaguardia transitoria en el que se establez-ca que los obligados al pago del impuesto continuarán pagando por lo menos el mismo monto del impuesto (arbitrio) vigente en tanto se actualizan los avalúos.

iv. Establecer, como se hace en otros países, tipos impo-sitivos más altos a los denominados baldíos o “predios de engorde”.

v. Para evitar que se realicen ajustes demasiado grandes que normalmente ocasionan problemas con los veci-nos sería más conveniente una actualización gradual, anualmente o como máximo cada dos años.

5.3 Ley de Presupuesto Municipal Participativo

La problemática en materia presupuestaria municipal aconse-ja que se impulse un Régimen Presupuestario Municipal pro-pio. Es decir la aprobación por el Congreso de la República de una Ley de Presupuesto propia para los municipios. Esta nor-ma sería congruente con las disposiciones constitucionales en cuanto a la autonomía de que gozan los gobiernos locales para disponer de sus recursos.

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La Ley de Presupuesto Municipal debería ser congruente con la Ley Orgánica del Presupuesto que rige actualmente al sec-tor público, pero debe establecer normas para adaptar el pro-ceso presupuestario a las particularidades de los gobiernos locales. Además, se recomienda que la ley municipal conten-ga todas aquellas disposiciones que sean necesarias para que tanto la elaboración del presupuesto como su ejecución y eva-luación, se realice de manera participativa con los ciudadanos, contemplando también el papel que deben de asumir los con-sejos municipales y comunitarios de desarrollo.

5.4 Ley de endeudamiento municipal

Las municipalidades de la República han registrado aumentos considerables en la utilización de créditos bancarios para el fi-nanciamiento de proyectos de inversión, lo cual ha provocado que algunos gobiernos locales confronten problemas financie-ros e incluso incurran en falta de liquidez e insolvencia al so-brepasar su capacidad de pago.

Esta situación ha ocurrido como consecuencia de la falta de previsión de los gobiernos locales, pero también por la inexis-tencia de normas regulatorias que impidan este tipo de com-portamientos, por la dispersión de responsabilidades y desco-ordinación sobre este tema entre las diferentes instituciones públicas que están a cargo del fomento, apoyo y control de las

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municipalidades, y por una inadecuada evaluación de riesgo por parte de los bancos prestamistas, que sólo se han preocu-pado de asegurarse el reembolso de los recursos mediante la pignoración de las transferencias.

Es evidente la necesidad de detener el proceso desordenado y poco transparente de endeudamiento y aprobar una normati-va que, en el marco de la autonomía municipal, regule apropia-damente esta materia. Aunque la Comisión Interinstitucional para el Análisis del Endeudamiento Municipal –CIEM- ha lo-grado importantes avances incluyendo la preparación de una propuesta para reformar el capítulo correspondiente al en-deudamiento municipal del Código Municipal, se considera que el proyecto elaborado debiera de incorporar algunos ele-mentos que son esenciales y de los cuales carece la versión que propone el CIEM.

Entre esos elementos están la definición de la capacidad de pago, que debería de incorporarse en la propia ley para evi-tar cambios discrecionales, una mejor regulación de la pigno-ración de las transferencias que asegure que estos recursos serán utilizados solamente para los destinos fijados por la ley, la posibilidad de implementar planes de saneamiento finan-ciero y otros. En el documento “Políticas de Gasto Municipal: Análisis y Propuestas”, elaborado para el Programa Municipios Democráticos de la Unión Europea, se incluyó un proyecto de Ley de Endeudamiento Municipal que fue preparado por el

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autor de este informe, que podría servir de base a una inicia-tiva de ley a ser presentada al Congreso.

5.5 Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos

En junio de 2000, en el marco de los compromisos estable-cidos en los Acuerdos de Paz y en respuesta al llamado del Congreso de la República, ANAM y AGAAI, en forma conjunta, presentaron a la Comisión de Asuntos Electorales un antepro-yecto de reforma al régimen electoral local, cuyo propósito era democratizar los gobiernos locales y mejorar la goberna-bilidad del país.

Las modificaciones propuestas se refieren a una variedad de temas electorales de interés para los municipios y las corpora-ciones municipales, tales como el voto programático, la revo-catoria de mandato, la homologación de los comités cívicos y los partidos políticos, la democratización interna de las orga-nizaciones políticas, las elecciones de medio período, la crea-ción de distritos electorales uninominales, y otros.La iniciativa de la ANAM y la AGAAI estaba encaminada princi-palmente a perfeccionar y profundizar el sistema democrático

20. Este apartado se basa en la propuesta de reforma sobre la Ley Electoral y de Partidos Políticos presentada al Congreso de la República por ANAM y AGAAI en junio de 2000.

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y contiene, por tanto, mecanismos para corregir algunas de las debilidades más evidentes del sistema de representación vigente y, al mismo tiempo, promover un mayor interés y par-ticipación ciudadana en el quehacer político nacional, particu-larmente a nivel local.

No obstante que las propuestas estaban bien fundamentadas y fueron presentadas formalmente al Congreso de la República, hasta ahora esas iniciativas no han sido debidamente conside-radas. En las reformas introducidas por el Congreso en 2004 y 2006 a la Ley Electoral y de Partidos Políticos desafortunada-mente no fueron tomadas en cuenta. Debido a que la problemática que pretendían resolver esas re-formas en lugar de mejorar ha tendido a agravarse en los últi-mos años, se considera conveniente que la ANAM debiera de revisar estas propuestas y presentar un planteamiento cuan-do el Congreso inicie de nuevo la discusión de la reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

A las reformas anteriores habría que agregar algunos cambios que permitan fortalecer el funcionamiento de los concejos municipales, en particular para resolver el problema que cau-sa el reducido número de concejales, los cuales resultan insu-ficientes para atender las nueve comisiones obligatorias que fija el Código Municipal, así como las demás comisiones que normalmente son creadas por las mismas necesidades de los municipios.

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5.6 Otras reformas al Código Municipal

Adicionalmente a la legislación antes mencionada, en diversos foros se ha discutido la necesidad de mejorar muchas de las disposiciones que contiene el Código Municipal, ya sea por-que al ser aprobado se omitieron aspectos importantes o por-que las normas vigentes requieren reformas para que se ade-cúen a las necesidades de los municipios. Entre esos cambios estarían:

• Reglas de transición entre administraciones municipales

El Código Municipal no establece reglas de transición entre administraciones municipales. En la práctica tampoco es usual que exista un procedimiento que facilite a las nuevas adminis-traciones iniciar sus funciones, salvo los ejercicios de transi-ción que ha respaldado la cooperación internacional, princi-palmente los proyectos de GTZ. El Código sólo estipula que los miembros del Concejo Municipal tomarán posesión en la fecha en que de conformidad con la Ley Electoral y de Partidos Políticos se inicia el período de gobierno municipal. La inexis-tencia de estos procedimientos es un factor negativo que de-bería ser corregido mediante una reforma expresa al Código Municipal.

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Es importante señalar que este tipo de normas ya han sido aprobadas y están en operación en otros países de la región. En el caso de Centroamérica, Nicaragua ya cuenta con una le-gislación de esta naturaleza.

• Revisión de la Ley de Servicio Municipal

Desde hace bastante tiempo se ha considerado que es inapla-zable la revisión de la Ley de Servicio Municipal y la emisión de sus normas reglamentarias, así como el establecimiento de los mecanismos institucionales de apoyo técnico, necesarios para su vigencia.

• Fortalecimiento de los concejos municipales

Debido a la reconocida debilidad de la mayoría de los con-cejos municipales como órgano superior de gobierno local, FUNCEDE y otras entidades han recomendado elevar a 10 el número de concejales. Con esta reforma se haría factible la integración y funcionamiento de las nueve comisiones obli-gatorias que estipula el Código Municipal y de las otras que normalmente son creadas por las necesidades de la dinámica municipal. Asimismo, FUNCEDE sugiere el establecimiento de comisiones homólogas en el COMUDE, a efecto de aprovechar la capacidad instalada en el municipio en cuanto a recursos humanos e institucionales.

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6. REDEFINICIÓN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES Y REVISIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO LOCAL

Las competencias municipales requieren una redefinición puesto que el Código Municipal enumera un conjunto de atri-buciones sin establecer aspectos que son esenciales, como por ejemplo cuáles de ellas son obligatorias y cuáles son me-ramente concurrentes con el gobierno central. El Código inclu-so establece que los gobiernos locales son responsables de la gestión de la educación pre-primaria y primaria la cual nunca ha estado bajo administración local ni parece que lo estará en un futuro cercano. Asimismo, si finalmente se decide trasla-dar nuevas competencias a los gobiernos locales también será necesario introducir los cambios legales pertinentes, tanto en lo que se refiere a las funciones a desarrollar como al financia-miento correspondiente.

21. Para ello se debe tomar en cuenta que de acuerdo con la Constitución Política (segundo párrafo del Artículo 257) está prohibida toda asignación adicional den-tro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para las munici-palidades, que no provenga de la distribución de los porcentajes que por ley les corresponda sobre impuestos específicos. Por consiguiente, para financiar las competencias que sean transferidas a los municipios se debe de aprobar me-diante la ley correspondiente, la fuente específica (impuesto total o parcial) que cubrirá tales gastos.

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En cuanto a establecer un nuevo Pacto Fiscal con las muni-cipalidades, que implicaría la revisión del sistema de finan-ciamiento de los gobiernos locales, son muchas las medidas que se podrían adoptar para fortalecer a los municipios, aun-que como ya se indicó en los capítulos precedentes cuando se abordó el Código Tributario Municipal, los problemas que ha confrontado la propuesta del actual gobierno para intro-ducir reformas en la tributación nacional, son indicadores de las escasas posibilidades de que se puedan impulsar con éxi-to cambios importantes en la tributación municipal. Empero, hay algunas áreas en las cuales se debería de tomar acciones inmediatas, una de ellas es la tributación que rige la explota-ción de los recursos mineros, que como es sabido es una acti-vidad que se ha convertido en uno de los factores de conflicto social en el país.

Desde la perspectiva de las finanzas públicas los montos de las regalías pagadas al Estado y a los municipios hasta ahora han sido poco significativos, lo que sin duda es preocupante por tratarse de un tributo que grava un recurso no renovable. De acuerdo al artículo 6 de la Ley de Minería, Decreto No. 48-97, las regalías son la compensación económica que se paga al Estado por la explotación de productos mineros o de cons-trucción. Según los artículos 61, 62 y 63 de la Ley de Minería vigente, los titulares de explotaciones mineras deben pagar regalías al Estado y a los municipios por las explotaciones mi-neras en sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, los por-

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centajes de las regalías son de apenas el 0.5% para el Estado y 0.5% a las municipalidades.

Los beneficios que obtienen los guatemaltecos con la explota-ción de metales preciosos son ínfimos, sobre todo si se con-sidera que actualmente las empresas dedicadas a la explota-ción de estos recursos están obteniendo altísimas ganancias, gracias a que los precios de esos productos se han elevado significativamente en los últimos años en los mercados inter-nacionales. Además, si se toma en cuenta el impacto ambien-tal que causan las explotaciones mineras y sus efectos sobre la población, es obvio que los actuales niveles de tributación no son suficientes para compensar tales costos.

Tomando en cuenta esas razones se sugiere que como parte de la revisión del sistema de financiamiento local y con carác-ter urgente, se presente al Congreso una iniciativa de ley que incluya el aumento de las regalías que deben pagarse a los go-biernos locales. Ese porcentaje debiera ser incrementado en los casos de explotación del oro, la plata y otros metales pre-ciosos, a por lo menos un cinco por ciento del valor de la coti-zación que registren esos productos en las respectivas bolsas de valores.

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• Posibilidad de los gobiernos locales de beneficiarse del acuerdo con Petrocaribe

El reciente acuerdo suscrito por el gobierno de la República con Petrocaribe y la posibilidad de que sea aprobado próxi-mamente por el Congreso de la República, supone una gran oportunidad de desarrollo para el país, siempre y cuando esos recursos se asignen para financiar proyectos de alta rentabili-dad económico-social y se ejecuten de manera transparente.

Como parte del Pacto Nacional por el Desarrollo Local, sería deseable que en la misma aprobación legislativa del convenio se establezca que un determinado porcentaje de esos recur-sos serán utilizados para promover el desarrollo local y asig-nados a los gobiernos locales. Entre los posibles destinos de estos fondos podrían incluirse el refinanciamiento de la deuda municipal (por ejemplo, conversión de la actual deuda banca-ria en financiamiento otorgado por el INFOM a largo plazo y tasa de interés mínima) y la ejecución de proyectos de infraes-tructura de los servicios locales esenciales.

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7. APOYAR LA ASISTENCIA TÉCNICA, GESTIÓN Y FORMACIÓN DE RECURSOS HUMANOS

En la actualidad los servicios de asistencia técnica, formación y capacitación que se prestan a los gobiernos locales se ca-racterizan por la participación de numerosos actores que in-tervienen de manera independiente con muy escasa coordi-nación. Entre estas entidades se encuentra instituciones pú-blicas como el Instituto de Fomento Municipal –INFOM-, el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-; así como diversas ONGs nacionales e internacionales y agencias de la cooperación bilateral y multilateral como GTZ, USAID, Unión Europea, AECI, BID, Banco Mundial y otras.

Los diagnósticos que se han elaborado sobre estos servi-cios han revelado que a pesar de los esfuerzos realizados se mantiene una problemática que incluye aspectos como los siguientes:

La oferta de servicios de formación y capacitación es in-• adecuada en relación a sus contenidos y metodología, lo que provoca que las actividades se desarrollen con base en ofertas que no están diseñadas de acuerdo al medio, están dispersas, son insuficientes, y en algunos casos son deficientes desde una perspectiva pedagógica.

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El nivel de profesionalización y la capacidad técnica en • la gestión pública municipal es baja, en parte debido a una alta inestabilidad laboral, especialmente debido a los cambios de gobierno y a que no se ha logrado consolidar la carrera administrativa.

Los programas y proyectos se realizan en forma aislada • pues no existe un plan general de formación y capacita-ción que les dé la necesaria integralidad y defina clara-mente un perfil profesional para la función pública local.

La elaboración e implementación de un plan nacional de for-mación y capacitación municipal (que en su momento se iden-tificó como el PLANACAM) ha sido un objetivo que se ha plan-teado desde hace muchos años pero por diferentes razones no se ha logrado concretar. El esfuerzo más reciente es el que impulsó la SCEP con el respaldo del Programa Municipios Democráticos, que elaboró un documento denominado “Plan Nacional y Territorial de Formación y Capacitación Municipal e Intermunicipal” que fue preparado con el apoyo de consul-tores nacionales e internacionales. Asimismo, se formuló una estrategia para implementar el Plan que tomó como base el análisis de las causas que han impedido la implementación de anteriores propuestas.

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Como parte de esta iniciativa se hizo un análisis de la oferta de los servicios que prestan las distintas entidades y de la deman-da existente tanto de las municipalidades como de las man-comunidades. El documento elaborado fue sometido a un proceso de validación en el que participaron las instituciones vinculadas con los temas de formación y capacitación munici-pal, por lo que se le considera una propuesta que debiera ser aprovechada y de ser posible mejorada por la ANAM.

La ANAM debería de asumir el papel de liderazgo en la im-plementación del Plan antes indicado y dado que uno de los aspectos que habría que considerar es el establecimiento de una fuente de recursos segura y constante para financiar es-tas actividades, se sugiere que se contemple la posibilidad de gestionar ante el Organismo Ejecutivo que parte de las trans-ferencia del IVA-PAZ se canalice para apoyar esta iniciativa.

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8. FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DE APOYO AL DESARROLLO LOCAL

En Guatemala es notorio que hay un vacío institucional al no existir una entidad en el gobierno central que tenga la capaci-dad real para promover no sólo la descentralización, sino en general que dirija los esfuerzos gubernamentales en pro del desarrollo local. Las responsabilidades sobre estos temas es-tán dispersas en varias instituciones, sin ningún ente que las coordine.

Para corregir esta situación se debiera de empezar por eva-luar si es conveniente que la entidad que por ahora (mediante acuerdo gubernativo no por la ley), ha sido designada recto-ra del proceso continúe siendo la SCEP o por el contrario se-ría necesario que esa responsabilidad sea trasladada a otra entidad o instancia. Al respecto, algunos de los señalamien-tos que se han hecho al proceso de descentralización han sido precisamente que la SCEP, por sus propias características insti-tucionales, no es la dependencia pública más idónea para asu-mir esta función, puesto que no tiene la jerarquía institucional suficiente. Procesos exitosos en otros países, como por ejem-plo Colombia, han demostrado que se requiere de un soporte institucional del más alto nivel.

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En las circunstancias actuales los cambios institucionales po-drían consistir principalmente de: (i) la creación de un ente rector permanente de la política de desarrollo local; (ii) la rein-geniería del Instituto de Fomento Municipal; (iii) la unificación de los fondos sociales; y (iv) la armonización y alineamiento de la cooperación internacional que apoya el desarrollo local.

8.1 Creación de un ente rector permanente de la política de desarrollo local

Se considera indispensable la creación de una instancia guber-namental de carácter permanente que asuma las funciones de ente rector de la política de desarrollo local. Esta instancia sería un espacio de orientación, de coordinación interinstitu-cional y de seguimiento sistemático a la implementación de la política. El ente rector debería de fijar las estrategias y apro-bar los planes y políticas que permitan coordinar la acción que actualmente desarrollan en forma anárquica e ineficaz, los mi-nisterios, secretarías, instituciones descentralizadas, fondos sociales y los proyectos de cooperación internacional.

Para el efecto, es necesario definir el papel y las competencias que corresponden a cada uno de los actores institucionales y las relaciones que deben de existir entre ellos. De acuerdo con la Constitución Política la responsabilidad exclusiva de co-ordinar este tipo de instancias de gobierno corresponde a la

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Vicepresidencia de la República. Además, para ser implemen-tada con efectividad debiera de contar con el apoyo técnico de alguna Secretaría de Estado que pudiera ser la SEGEPLAN o la creación dentro del Ministerio de Finanzas Públicas de un Viceministerio específico, de conformidad con el rol institucio-nal que les corresponde.

8.2 Reestructuración del INFOM

Dentro de la estrategia de desarrollo local que defina el ente rector y bajo su coordinación, se debería de impulsar la rein-geniería total de Instituto de Fomento Municipal, para que se superen las deficiencias que confronta y contribuya a enfren-tar los desafíos que supone el fortalecimiento municipal.

Una de las opciones consiste en transformar esa entidad des-centralizada en una institución especializada en la función de asistencia financiera a los municipios, pero en el marco de una nueva ley que regule el crédito municipal. Este cambio sería todavía más pertinente si el INFOM sería el canalizador de los recursos que serían trasladados a las municipalidades prove-nientes de Petrocaribe.

22. La Ley Orgánica del INFOM está totalmente desfasada pues data del año 1957 y su articulado no es congruente con la Constitución Política actual, ni con las normas pertinentes del Código Municipal y la legislación bancaria que rige actualmente.

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Las otras tres funciones que ahora desarrolla parcialmente el actual INFOM, que son la asistencia técnica y administra-tiva, el apoyo a la ejecución de proyectos de caminos rurales, y los proyectos de agua potable y saneamiento, debieran ser trasladas a otras entidades. La reforma también debería de incluir la conformación de un nuevo órgano directivo de esa Institución, que debería ser integrado por los representantes de los gobiernos municipales y por las entidades públicas con responsabilidad directa en el desarrollo local. Por tratarse de una institución pública descentralizada y autó-noma, los cambios en el INFOM requerirían de la aprobación legislativa con una mayoría calificada de diputados, por lo que cualquier iniciativa de ley que se presente tendría que ser con-sensuada con los grupos políticos mayoritarios con represen-tación en el Congreso.

8.3 Unificación/supresión de los fondos sociales

No existe ninguna razón lógica ni racional que justifique la exis-tencia de varios fondos que realizan las mismas actividades, cubren los mismos territorios y persiguen los mismos objeti-vos. Desde hace muchos años se ha recomendado tanto por parte de los organismos de cooperación internacional como de organizaciones nacionales, la unificación de los fondos so-ciales que apoyan el desarrollo local para evitar el desperdicio

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de los escasos recursos que dispone el país. Lo recomendable es que el Fondo Nacional para la Paz, que es la entidad que ha acumulado mayor experiencia y ha demostrado mayor com-petencia y vocación institucional, absorba las actividades y re-cursos asignados a otros programas o fideicomisos con fines similares.

Además, dado que los fondos sociales son en principio solucio-nes temporales que están supuestas a desaparecer a mediano plazo, se debe de estudiar la conveniencia de que los recursos del IVA-PAZ que por ahora son ejecutados por los fondos so-ciales, sean trasladados a las municipalidades. Esta medida ha sido una de las reivindicaciones permanentes y justificadas de la ANAM y AGAAI desde hace varios años.

8.4 Armonización y alineación de la cooperación internacional

El desarrollo local se ha beneficiado de aportes considerables de la cooperación internacional, tanto en concepto de présta-mos externos como de donaciones para implementar progra-mas de inversión y de asistencia técnica. Sin embargo, aunque no se cuenta con evaluaciones sobre la cooperación recibida, existe consenso sobre la alta conveniencia de mejorar la efi-cacia de esa ayuda. Al respecto, es conveniente recordar que

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Guatemala suscribió la llamada Declaración de París, que reco-ge el compromiso de los países donantes y de los países socios con los principios de “Apropiación, Alineación, Armonización, Gestión orientada a resultados y Mutua Responsabilidad” con el objeto de mejorar la efectividad de la ayuda. En lo que se refiere específicamente al desarrollo local, es ne-cesaria la implementación de una mesa sectorial que coordine los programas y proyectos de apoyo a la descentralización y al fortalecimiento municipal, en la que participen todas las agen-cias de cooperación bilateral y multilateral involucradas, de manera que se eviten las duplicaciones y competencias inne-cesarias, pero sobre todo para que sus actividades se enmar-quen dentro de las políticas públicas nacionales y territoriales. Adicionalmente, sería necesario ejecutar un plan de coordina-ción con las ONG internacionales que trabajan en actividades relacionadas con el desarrollo local en Guatemala y que cana-lizan recursos de la cooperación bilateral y multilateral.

Estas acciones de armonización tendrían que ser dirigidas y coordinadas por el Consejo de Cooperación Internacional creado por el gobierno, en el que participan el Ministerio de Relaciones Exteriores, el MINFIN y SEGEPLAN, pero en consul-ta con la Comisión Mixta establecida por el Pacto Nacional por el Desarrollo Local.

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9. CONSOLIDACIÓN DE LOS MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA, CONTRALORÍA SOCIAL E INFORMACIÓN PÚBLICA

El Pacto Nacional por el Desarrollo Local contiene importantes referencias a la necesidad y conveniencia de mejorar la trans-parencia y promover la probidad en los gobiernos locales. Para lograr ese propósito, se hace imperativo formular y eje-cutar en el corto plazo un Plan de Integridad. Este Plan consti-tuiría la respuesta para enfrentar la problemática en esta área y sería uno de los puntos principales a implementar.

El Plan debería de contemplar las estrategias, políticas y pro-gramas necesarios que deberían de adoptarse a corto, media-no y largo plazo. A título indicativo se recomienda considerar dentro de ese Plan las siguientes acciones:

i. Promover por parte de la ANAM y AGAAI, con el acom-pañamiento de los proyectos de cooperación interna-cional, la elaboración y adopción de un código de con-ducta para los municipios, que incluya el cumplimiento de todas las normas legales vigentes, en particular la contratación y normal operación de los auditores mu-nicipales y de la rendición constante y puntal de cuen-tas mediante la utilización del SIAF.

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ii. Impulsar activamente las Comisiones Ciudadanas de Auditoría Social. Estas comisiones están previstas en el Código Municipal y en la Ley de los Consejos de Desarrollo y podrían ser parte del funcionamiento nor-mal del Sistema de Consejos de Desarrollo.

iii. Impulsar modalidades efectivas de rendición de cuentas a la población utilizando los COCODES y los COMUDES.

iv. En una alianza entre el Ministerio de Finanzas Públicas, SEGEPLAN, SCEP y la ANAM, promover la eliminación del clientelismo político, especialmente la intervención de los diputados en la selección de proyectos que se incluyan en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

v. Promover la elaboración y aplicación del Manual de Auditoría Municipal y de normas de auditoría específi-cas para los municipios que puedan ser aplicadas por la Contraloría General y que sirvan de guía en el proceso de gasto municipal.

vi. Sistematizar las experiencias exitosas en auditoría so-cial y rendición de cuentas que se están implementan-do en algunos municipios del país y de la región centro-americana y difundir esas prácticas aprovechando los diferentes mecanismos existentes.

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vii. Promover el mejoramiento del Código Municipal en aquellos aspectos que se ha determinado contienen normas insuficientes o que puedan mejorarse para apoyar la transparencia, por ejemplo, incluir los me-canismos de transición entre autoridades municipales que fue mencionado en los capítulos anteriores.

viii. Crear un Fondo de Transparencia Municipal que finan-cie las actividades previstas en el Plan de Integridad.

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10. IMPLEMENTACIÓN DE LAS PROPUESTAS

La suscripción del Pacto Nacional por el Desarrollo Local es un avance importante para impulsar el desarrollo local y puede ser una base fundamental en las relaciones entre los gobier-nos locales y el Organismo Ejecutivo. Sin embargo, si las dis-posiciones que contiene no son debidamente implementadas correrá la misma suerte que otros documentos similares que al final, desafortunadamente, sólo han resultado en declara-ciones de buenas intenciones sin ningún impacto real.

Para evitar que eso suceda se considera necesario que cada uno de los puntos contenidos en el Capítulo II de este documen-to se integre dentro de una Estrategia y un Plan de Desarrollo Local, que asigne las responsabilidades que corresponderán a cada una de las entidades públicas nacionales y a las organi-zaciones locales, así como el respectivo cronograma en el cual se hará efectiva cada de una de las iniciativas o acciones que se acuerden. Esa Estrategia y el Plan deberían ser aprobados formalmente por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y por el Organismo Ejecutivo, de preferencia mediante la emisión de un acuerdo gubernativo.

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ANEXO 1

ANTEPROYECTO DE LEY DE CREACIÓN DE UN MECANISMO DE

FINANCIAMIENTO DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO GUATEMALTECO

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Honorable Señor Presidente del Congreso de la República:

Honorable Señor Presidente de la Comisión de Asuntos Municipales:

La Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM- y la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas – AGAAI-, en representación de los 333 gobiernos locales del país, se permiten presentar por su intermedio, al Honorable Congreso de la República, un Proyecto de Ley cuyo objetivo es establecer una fuente de recursos segura y suficiente, para que las asociaciones de municipalidades puedan financiar los pro-gramas y proyectos que requiere el actual proceso de descen-tralización y fortalecimiento municipal, y cumplir con los com-promisos que hemos asumido al suscribir con el Presidente de la República el Pacto Nacional por el Desarrollo Local.

Como es de su apreciable conocimiento, a pesar de que Guatemala ha sido uno de los países pioneros en la Región en cuanto a otorgar autonomía a los gobiernos locales y a crear organizaciones gremiales que representen los intereses ge-nuinos de las municipalidades, el movimiento asociativo local se ha quedado muy rezagado respecto a los avances y logros que han alcanzado las organizaciones homónimas de Centro América. En los demás países del área las asociaciones de mu-nicipalidades se han transformado en verdaderos centros de servicios y apoyo a sus asociados y sus programas tienen un impacto muy positivo en el desarrollo de los municipios.

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En la actualidad, y no obstante los recientes cambios en los estatutos de ANAM para aumentar la contribución de sus aso-ciados, debido a la falta de recursos financieros suficientes, las asociaciones municipales de Guatemala no están en capaci-dad de prestar los servicios que requieren las autoridades lo-cales, los que mandan sus propios estatutos y el cumplimento del indicado Pacto Nacional por el Desarrollo Local. Los esca-sos programas y proyectos que desarrollamos dependen en exceso de los recursos que pueden movilizar de la coopera-ción internacional.

La propuesta que presentamos, Señor Presidente del Congreso, consiste en establecer un mecanismo financiero que permi-ta trasladar a las asociaciones de municipalidades el uno por ciento de los recursos que actualmente son asignados a los gobiernos locales, en concepto de transferencias provenien-tes del Impuesto al Valor Agregado (conocido como IVA-PAZ). Estos recursos significan un porcentaje mínimo del monto glo-bal de las transferencias que otorga el gobierno nacional a las municipalidades –menos del 0.4 por ciento del total– por lo que el efecto en los presupuestos locales será prácticamente imperceptible. Por el contrario, el monto de recursos que se transferirá a las asociaciones será de una magnitud suficien-te para que éstas puedan desarrollar importantes actividades, con previsibles resultados multiplicativos y de beneficio para el desarrollo local.

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En particular, los nuevos recursos serán utilizados en la crea-ción de la capacidad para que las asociaciones de municipali-dades puedan acompañar y respaldar adecuadamente los pro-cesos de fortalecimiento municipal y descentralización que ya se están impulsando y aquellos que se tiene previsto iniciar a corto plazo. Asimismo, es importante resaltar que de ser apro-bada nuestra petición se favorecerá a todas las asociaciones de municipalidades, tanto a las que tienen una cobertura y ámbito nacional - ANAM y AGAAI-, como a las asociaciones de municipalidades que representan a los departamentos.

En la confianza de que esta iniciativa recibirá su apoyo perso-nal y el de los Honorables señores Diputados al Congreso, nos suscribimos de Usted con las muestras de nuestra más alta consideración y reconocimiento.

Señor Presidente del Congreso de la RepúblicaPalacio del Organismo LegislativoCiudad de Guatemala

Presidente de la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM-

Secretario Ejecutivo, Asociación de Alcaldes y Autoridades Indígenas -AGAAI-

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DECRETO NÚMERO -2008

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA

CONSIDERANDO:

Que conforme a la Constitución Política de la República, a la legislación ordinaria vigente y a los Acuerdos de Paz, es obliga-ción del Estado promover en forma sistemática la descentra-lización del Estado, para lograr un adecuado desarrollo regio-nal del país, buscar una mayor equidad en la distribución de los recursos, fortalecer la democracia participativa y asegurar que los fines del Estado puedan ser cumplidos más eficaz y eficientemente.

CONSIDERANDO:

Que en cumplimiento de los mandatos constitucionales y en particular para consolidar la autonomía real de los gobiernos locales, el Estado ha creado un sistema de transferencias del gobierno nacional hacia las municipalidades, mediante la en-trega del diez por ciento de los ingresos ordinarios del presu-puesto general del gobierno central y la asignación de recursos adicionales por medio de impuestos compartidos, tales como un punto y medio porcentual del Impuesto al Valor Agregado y la participación en otros impuestos generales.

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CONSIDERANDO:

Que para que las corporaciones municipales puedan cumplir con las competencias y responsabilidades que implica el pro-ceso de reforma y de modernización de la administración pú-blica, necesitan contar con un amplio apoyo y fortalecimiento de sus propias organizaciones gremiales, por lo que se hace necesario que éstas puedan crear y disponer de suficiente ca-pacidad técnica y financiera.

CONSIDERANDO:

Que con este propósito es conveniente dotar de una fuente segura y suficiente de recursos a las organizaciones que repre-sentan a los municipios, fijando y trasladando por medio de un mecanismo práctico y sencillo, el uno por ciento de los ingre-sos que por concepto del Impuesto sobre el Valor Agregado se asigna a las municipalidades.

POR TANTO:

En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 171, literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala.

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DECRETA:Artículo 1. Distribución de los recursos. Los recursos desti-nados a las municipalidades a los cuales se refiere el Artículo 10 del Decreto número 27-92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto al Valor Agregado, serán distribuidos así: i) el noventa y nueve por ciento (99%) utilizando el mismo meca-nismo que se aplica para la distribución del porcentaje consti-tucional asignado a las municipalidades; y ii) el uno por ciento (1%) se trasladará directamente a la Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala –ANAM-.

Artículo 2. Distribución entre las asociaciones. La ANAM redistribuirá los recursos que reciba por este concepto de la siguiente manera: i) el cincuenta por ciento (50%) será utili-zado por la ANAM para financiar sus propios programas y pro-yectos de fortalecimiento municipal; ii) un veinte por ciento (20%) deberá trasladarlo en forma inmediata y automática a la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas –AGAAI-; y iii) el treinta por ciento (30%) restante deberá en-tregarlo a las asociaciones departamentales de los gobiernos municipales que se encuentren legalmente inscritas y autori-zadas para funcionar en el país, aplicando un criterio de dis-tribución basado en el número de habitantes de cada depar-tamento, según las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística –INE- para el año correspondiente. Los porcentajes de distribución entre las asociaciones fijados en esta Ley podrán ser modificados según sea acordado por una mayoría de por lo menos dos terceras partes de los asis-tentes a una asamblea general de municipalidades, convoca-

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da por la ANAM para conocer este tema.

Artículo 3. Transitorio. Se autoriza al Ministerio de Finanzas Públicas para que realice las operaciones presupues-tarias y contables que correspondan para readecuar las asig-naciones contempladas en el Presupuesto General de Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2008, a que den lugar las re-formas introducidas por este Decreto.

Artículo 4. Derogatoria. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.Artículo 5. Vigencia. El presente Decreto empezará a regir el día de su publicación en el Diario Oficial y deberá ser aplica-do por el Ministerio de Finanzas Públicas a partir de la inme-diata siguiente entrega del Impuesto al Valor Agregado a las municipalidades.

PASE AL ORGANISMO EJECUTIVO PARA A SU SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN.

DADO EN EL PALACIO DEL ORGANISMO LEGISLATIVO, EN LA CIUDAD DE GUATEMALA, A LOS……….. DEL MES DE…..DEL AÑO DOS MIL OCHO.

PRESIDENTE

SECRETARIO SECRETARIO

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la descentralizaciÓn y el desarrollo municipal en...

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