Unidad 11Federacincomo formade Estado

Unidad 11Federacin como formade Estado

1. Tesis explicativas del federalismo

a) El federalismo coordinadob) El federalismo cooperativoc) El federalismo orgnico

2. Surgimiento del federalismo en Estados Unidos de Amrica

3. Adopcin y caractersticas del federalismo en Mxico

4. La distribucin de facultades entre la Federacin y los estados

a) Sistema por exclusinb) Sistema de delimitacin de facultadesc) Sistema mixto de distribucin federald) Sistema canadiense e) Sistema de los Estados Unidos de Amrica f) Facultades explcitas e implcitasg) Facultades concurrentes y coincidentes

Concepto doctrinal Concepto jurisprudencial

5. Naturaleza jurdica de los Estados miembros de la Unin

6. Naturaleza jurdica, origen y finalidad del Distrito Federal

7. La garanta federal

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

Al concluir esta parte del curso, el estudiante:

Examinar y explicar la formacin del federalismo en los Estados Unidos de Norteamrica, su adopcin y caractersticas distintivas en Mxico, as como la distribucin de facultades entre la federacin y los estados, destacando la naturaleza jurdica de stos.

1. Tesis explicativas del federalismo

La palabra federacin proviene del latn federare, que significa unir o entrelazar; es decir, desde el punto de vista etimolgico, federacin es unin de partes aisladas o desintegradas, independientemente de sus caracteres especficos. Desde el punto de vista jurdico y siguiendo al Maestro Serra Rojas, la Federacin es una forma de Estado basada en una organizacin poltica Estado federal, donde cada estado miembro es libre y soberano en todo lo concerniente a su rgimen interior, y contribuye a la formacin del Estado federal.

El Estado Federal naci como una solucin prctica al problema que enfrentaron varios estados independientes para establecer un gobierno nacional: sacrificar soberanas pero sin detrimento de las libertades tradicionales. El federalismo es una aportacin histrica de los Estados Unidos de Amrica.

Pero el Estado Federal nace tambin como una necesidad de garantizar mbitos de libertad y autonoma, a salvo de un gobierno central demasiado absorbente. Aqu, el federalismo proviene de un modelo de descentralizacin. Es claramente el caso de Mxico.

Independientemente de las circunstancias particulares que le hayan dado origen, todo Estado Federal vive dentro de una sociedad y se mantiene en permanente interaccin con sta, de manera que los esquemas originales estn expuestos a variaciones.

Tales razones nos llevan a distinguir:

Los modelos de origen, el centralizador y el descentralizador. Los modelos que podemos denominar funcionales, ya que son los originales transformados por la dinmica social. Se reconocen as, tres tipos de federalismo: coordinado, orgnico y cooperativo.

a) El federalismo coordinado

El federalismo coordinado es el que opera lo ms cercanamente posible al esquema constitucional. Federacin y estados actan en una estricta separacin de sus esferas de competencia y no se interrelacionan en sus funciones. No hay subordinacin de hecho de una hacia los otros ni viceversa; el reparto de competencias entre Federacin y estados es muy balanceado y la igualdad formal se traduce en igualdad real.

El federalismo coordinado es difcil de materializar en el mundo de las realidades polticas en virtud de que la preminencia de l gobierno federal sobre las entidades federativas es inevitable. Las causas son diversas: las funciones que desempea la Federacin son de mayor trascendencia militar, econmica, poltica, etc. El gobierno de la Federacin encarna y representa a la nacin en su conjunto y en ella se legitima; fue principalmente en la esfera internacional que se present para los primeros Estados federales la necesidad de actuar como unidad nacional frente al exterior con el consiguiente refuerzo del gobierno federal. Adems la complejidad y tecnificacin de los problemas administrativos han requerido una ms activa intervencin de aqul en su solucin, desarrolando una enorme burocracia y concentrando recursos financieros de gran magnitud para el cumplimiento de sus tareas.

Es intereseante analizar la experiencia del federalismo norteamericano para ver cmo ha perdido su carcter coordinado, tal como se concibi en el Constituyente de Filadelfia y que idealmente obedece a la descripcin que de l hizo Bryce como una gran fbrica en la cual trabajan dos conjuntos de maquinaria, aparentemente mezclados, susu ruedas en movimiento y sus bandas cruzndose y sin embargo cada una haciendo su propio trabajo sin tocar o estorbar a la otra.

Tal estructura fue respetada durante los primeros aos e incluso algunos presidentes (Madison, Monroe y Jackson) rehusaron llevar adelante planes de mejora nacional por considerar que se vulneraran competencias de los estados. Pronto hubo que abandonar el esquema en aras de la unidad y los intereses vitales de los Estados Unidos; se inici as una tendencia hacia la extensin de funciones federales que hoy se cuestiona.

El proceso que mencionamos se ha llevado a cabo principalmente a travs de la forma extensiva en que la Suprema Corte de Justicia ha interpretado las facultades que la Constitucin otorga al Congreso de la Unin. En efecto, el tribunal supremo ha considerado que cuando hay una facultad constitucional en favor de la Federacin, que por s misma no puede ejercitarse, el Congreso tiene facultades implcitas para expedir todas las leyes que sean necesarias y convenientes a fin de poner en ejecucin las facultades anteriormente mencionadas y todas las dems otorgadas por esta Constitucin en el Gobierno de los Estados Unidos o de cualquier departamento o funcionario del mismo (Artculo primero, Seccin 8, prrafo final). Esta interpretacin ha permitido la extensin de competencias en favor del gobierno federal. En la sentencia dictada en el clebre caso Mc Culloch vs Maryland (1819) se declar la constitucionalidad del Banco de los Estados Unidos, a pesar de que el Congreso careca de facultades para crearlo. La Corte argument que la facultad de crear tal Banco era necesaria y conveniente para el ejercicio de facultades expresamente otorgadas al Congreso, tales como contratar emprstitos sobre el crdito de la nacin, regular los comercios internacional e interestatal, acuar moneda y determinar su valor, etc. En Gibbons vs Ogden (1824) con razonamientos similares se extendi la facultad de comercio interestatal hacia la regulacin de las vas fluviales. En la misma poca se declar, en varios casos, la inconstitucionalidad de las leyes de los estados que establecan derechos de aduana sobre las importaciones e intentaban regular el comercio exterior, quedando ambas facultades jurisprudencialmente definidas como exclusivas de la Federacin. An cuando la tensin Federacin-Estados fue seria, pudo superarse gracias a la firme actitud de los rganos del centro sobre los de la periferia, tendencia que tuvo su momento crtico durante la guerra civil, pero que ha continuado despus de terminada sta. A ello contribuy la necesidad de una mayor concentracin de funciones federales que se hizo sentir como consecuencia de las grandes crisis del siglo pasado.

Durante la administracin de Franklin D. Roosevelt, para superar los efectos de la crisis econmica de principios de los aos treinta y posteriormente para organizar la economa durante la Segunda Guerra Mundial, se tomaron medidas tan lejanas del tradicional espritu libreempresarial como la restriccin de la produccin de determinados bienes o servicios. La Suprema Corte justific a travs de las facultades implcitas tales medidas.

En este proceso de extensin federal se utiliz tambin la facultad de imponer cargas tributarias combinada con la facultad de proveer para el bienestar general de los Estados Unidos de Amrica. La interpretacin de la Suprema Corte permiti que el Congreso dictara impuestos para objetivos diversos e incluso la prestacin de determinados servicios.

Por ltimo, las facultades implcitas reconocidas al Congreso para poner en vigor las declaraciones de derechos relacionados con las enmiendas XIV y XV de la Constitucin han permitido al Congreso llevar adelante la legislacin en materia de derechos civiles.

De este proceso ha sido el contrapeso tradicional la existencia de un profundo espritu de defensa de la autonoma focal y un sistema de partidos polticos orientados primero al Estado y slo en caso de eleccin presidencial, a la nacin en su conjunto. No hay organizaciones nacionales propiamente dichas, sino que cada partido acta a nivel local y las convenciones no son sino reuniones de representantes estatales que negocian juntos la candidatura presidencial. La falta de una organizacin partidista nacional y el principio de disciplina tiene, como consecuencia, que cada entidad federativa tienda a operar con mayor independencia relativa del gobierno federal an cuando el gonernador del estado respectivo y el presidente de la Repblica pertenezcan al mismo partido.

Se ha venido generando una reciente conciencia de la necesidad de rescatar el espritu original de la Federacin Norteamericana y fortalecer a las entidades federativas.

El otro caso de federalismo coordinado en sus comienzos es el de Australia. El origen de la Comunidad Australiana es similar al de los Estados Unidos de Amrica. Seis colonias britnicas deciden federarse esta vez bajo los auspicios y dentro de la zona de influencia de la metrpoli. La Constitucin se elabora bajo la base de una estricta coordinacin de las unidades componentes del Estado Federal. Aun cuando ha habido una evolucin marcada hacia el federalismo cooperativo, Australia representa hoy por hoy lo ms cercano al esquema ideal de coordinacin, incluyendo una fuerte autonoma estatal. Ello se apoya considerablemente en una estructura de partidos polticos locales sumamente fuertes y federados a nivel nacional. El resultado es que las relaciones provincia-centro son ms balanceadas, an que en los Estados Unidos de Amrica.

Hasta la Segunda Guerra Mundial, Gran Bretaa representaba un lazo de unin entre los diferentes componentes de la federacin. A partir de entonces las circunstancias han cambiado, los vnculos se van aflojando y el pas busca desempear su propio papel en la comunidad internacional. Por otra parte, presiones internas operan a fin de lograr el fortalecimiento del gobierno federal, ya que ste se ha visto particularmente desarmado para controlar fenmenos tales como la inflacin, ya que carece de facultades de control de precios y salarios y los estados se oponen a abdicarlas. En algunos aspectos de poltica internacional, como mar territorial, plataforma continental y navegacin cerca de las costas hay an problemas de jurisdiccin no definidos.

b) El federalismo cooperativo

El federalismo cooperativo implica que tanto el gobierno federal como los gobiernos provinciales colaboran sostenidamente poniendo en comn sus respectivas facultades y recursos para la realizacin de determinados fines.

La cooperacin puede darse en cualquier rengln administrativo y revestir formas varias. En Estados Unidos de Amrica, la cooperacin Federacin-Estados data probablemente de 1837, fecha en que se realiz la primera distribucin de fondos federales a los estados para ser aplicados a educacin pblica; en 1862 se estableci un procedimiento sistemtico de donacin de terrenos a los estados para la construccin de escuelas de enseanza superior. Posteriormente el federalismo cooperativo se desarroll en forma muy compleja. Se distinguen seis mtodos fundamentales de cooperacin: colaboracin informal, a travs de asesora y consejo tcnico; acuerdos formales entre gobierno federal y estados sobre determinados aspectos administrativos; intercambio y prestacin comn de servicios del personal tcnico; colaboracin legal, dentro de las zonas respectivas de competencia, a fin de hacer efectivas las leyes federales en el terreno local y viceversa; ayudas en dinero a los estados y crditos federales. Por otra parte, es muy frecuente el fenmeno de la cooperacin horizontal, o sea, arreglos y convenios entre regiones, sin intervencin del gobierno federal, aunque algunos acuerdos del tipo sealado requieren constitucionalmente la aprobacin de ste.

El medio ms comn del federalismo cooperativo norteamericano son las grant-in- aides. Sin tocar la competencia estatal ni discutirla se otorga un financiamiento especfico para el ejercicio condicionado de una funcin especficamente federal a que sigan los lineamientos que la Federacin dicta y que no estn sujetos a discusin. Algunos autores norteamericanos, con buen humor anglosajn, califican a la institucin como bribery o soborno.

Adems cabe resaltar que del rgimen original de competencias, las facultades de los estados constituyen an un conjunto importante: educacin, agricultura, carreteras, desarrollo comunitario, desarrollo urbano, etc.

Hoy, se discute con el presidente y el Congreso una mayor participacin en servicios mdicos, seguridad social y pensiones.

La Comunidad Australiana representa, segn qued visto, el mejor ejemplo de un federalismo provincialmente poderoso al que contribuye un sistema de partidos polticos eminentemente locales y federados en el terreno nacional. Sin embargo, la propia Constitucin establece bases de colaboracin Federacin-Estados y de hecho se han dado pasos importantes hacia el federalismo cooperativo. Hay varias manifestaciones de la variedad australiana del fenmeno. En primer trmino, la celebracin anual de reuniones entre los primeros ministros de los estados junto con el primer ministro federal para discutir la distribucin de la ayuda federal entre los estados. Otro ejemplo es el Consejo de prstamos, organismo en el cual representantes de la Federacin y de los estados se ponen de acuerdo a fin de acudir, en forma ordenada y coordinada, a los mercados de dinero y capitales. La Comisin de ayudas en efectivo estudia, establece prioridades y recomienda las asignaciones de dinero que la Federacin debe distribuir entre las diversas entidades. Por ltimo, son frecuentes las reuniones entre funcionarios estatales y funcionarios federales para estudiar y resolver problemas rurales, de transporte, de salud, comunicaciones y ferrocarriles, polica y criminalidad y otros.

A diferencia de Estados Unidos y de Australia, en Canad el punto de partida fue un federalismo orgnico con acusada concentracin de facultades en el gobierno federal. La intencin al elaborar el Acta de Norteamrica Britnica fue dar al gobierno provincial expresos y limitados poderes quedando las facultades residuales en la Federacin. La razn determinante fue el temor de que ocurriera en Canad lo que haba ocurrido en los Estados Unidos, o sea, que una Federacin dbil condujera a un grave conflicto civil. Sin embargo, primero a travs de la interpretacin judicial, y despus a travs de medidas gubernativas propiciadas por la presin de las provincias, la situacin de stas se ha ido reforzando y llevando al pas hacia un federalismo cooperativo que se viene manifestando en convenciones fiscales, pagos por concepto de seguro social, obras pblicas, etc. Las provincias, adems, han ido tomando a su cargo varios tipos de obras y servicios que anteriormente desarrollaba la Federacin.

La actitud de la provincia de Quebec ha sido determinante en este proceso. Culturalmente distinta del resto de Canad, por su origen francs, ha reclamado un estatuto autnomo que choca con la simetra del Estado Federal canadiense.

En Quebec mismo, el separatismo ha sido rechazado por los referendos de 1980 y 1995. Sin embargo, el segundo mostr que casi la mitad de la poblacin acepta la secesin. Por otra parte, hay oposicin en el resto de Canad a una solucin constitucional que desfigure el esquema de simetra, dando un estatuto especial que rebase el de las dems provincias. El federalismo canadiense vive la etapa ms crtica de su historia.

c) El federalismo orgnico

El federalismo orgnico es aqul en el cual el gobierno federal est dotado de amplsimos poderes que le dan preeminencia real sobre los estados. Corresponde a aqul llevar adelante la mayor parte de las obras pblicas y los servicios, acumula la mayor parte de los recursos financieros y desempea un liderazgo poltico muy acusado.

Austria cae definitivamente dentro de esta categora. El gobierno federal domina la poltica, supervisa la administracin y concentra gran parte de las competencias; tiene el derecho de vetar leyes provinciales si considera que stas afectan los intereses de la Federacin y puede, de acuerdo con el legislativo federal, disolver las legislaturas locales.

Suiza tiene tambin un gobierno federal sumamente fuerte; la difcil situacin del pas en el centro de los conflictos europeos, ha alentado el desarrollo acusado del centro.

El federalismo alemn, estructurado en la Ley Fundamental de 1949, fue concebido como orgnico, concentrando en los rganos federales la mayor parte de las atribuciones legislativas y, rasgo peculiar, otorgando a los estados no slo la aplicacin de las leyes de su propia jurisdiccin sino tambin las federales. La legislacin federal queda bajo la administracin de los gobiernos estatales y se ha venido reconociendo a los a los estados amplitud considerable en dicha tarea; cada Estado (Land) ha adoptado su propio sistema de administracin pblica unificada.

Donde puede darse un mejor ejemplo de federalismo cooperativo es en el rea de finanzas. En reformas constitucionales hechas en 1969 el gobierno federal recibi mayor flexibilidad y control sobre la poltica fiscal; sin embargo, por necesidad se requera un alto grado de cooperacin de los estados. Los estados captan impuestos coordinados (renta, sociedades mercantiles, ganancias de capital, valor agregado) que representan dos terceras partes del ingreso tributario nacional; sobre estos impuestos hubo acuerdo en la parte correspondiente; la frmula distribucin, por lo general, es paritaria entre gobierno federal y gobierno estatal, excepto cantidades predeterminadas para gobiernos municipales y para los estados ms pobres. El sistema se ve como equitativo y transparente.

La participacin de Alemania en la entonces Comunidad Econmica Europea y su creciente relevancia dentro de la misma como primera potencia econmica dentro de la misma trajeron consecuencias al federalismo alemn.

La Ley Bsica o Constitucin de la Repblica concede facultad expresa a la Federacin para transferir poderes soberanos a organizaciones internacionales sin que haya garanta de restriccin en favor de las facultades reservadas a los estados (lndern). Es as como facultades que correspondan a los estados fueron transferidas a la Comunidad Econmica Europea, sin consentimiento ni de los lndern ni del Bundesrat o senado federal donde stos tienen representacin.

Por otra parte, la participacin de los funcionarios federales y no de los locales en los rganos de la Comunidad hicieron que muchas decisiones econmicas se tomaran a nivel europeo votadas por la federacin sin que los estados participaran y s, en cambio, las tuvieron que acatar y sufrir.

La actitud gallarda y callada de los estados en defensa de su autonoma tuvo resultados positivos, tales como:

La necesaria consulta cuando una decisin comunitaria pudiera afectarlos.

La reunificacin alemana trajo nuevos problemas: la necesidad del apoyo a cinco nuevos estados con un grado de desarrollo econmico menor, a base de recursos fiscales generados por una mayor carga impositiva a los dems estados. La necesidad de crear cuadros e instituciones nuevas, abrieron canales que se tuvieron que resolver por acuerdos y reglas que se ubican de lleno en el federalismo cooperativo.

Otro caso tpico de federalismo orgnico es la India. La estructura constitucional afirma la preminencia del gobierno federal, lo cual se refuerza con la organizacin nacional del Partido del Congreso, que es la formacin poltica dominante.

Sin embargo, la complejidad de los problemas que afronta el pas, las diferencias culturales entre las regiones y los diversos intereses polticos que se ventilan y negocian en el seno mismo del Partido del Congreso, estn permitiendo una mayor autonoma, manifestada en frmulas de tipo cooperativo.

Esta situacin se ha visto indudablemente favorecida por el debilitamiento electoral del Partido del Congreso y la formacin de un gobierno multipartidista.

El federalismo cooperativo, hacia el cual hay una definitiva bsqueda por parte de los estados federales parece ofrecer la solucin terica poltica a la necesidad de mantener un gobierno que consolide y unifique, y una pluralidad de unidades que no slo mantengan su autonoma y funciones tradicionales, sino que adems participen activamente en el proceso poltico total. Es un error histricamente demostrado el afirmar que slo la centralizacin inflexible permite el desenvolvimiento de las potencialidades de una nacin. La concentracin del poder poltico fomenta el desperdicio, las decisiones irracionales y deshumanizadas, la inercia y el inters administrativo. La descentralizacin que conlleva el federalismo asocia a todas las energas locales el esfuerzo de la comunidad nacional.

2. Surgimiento del federalismo en Estados Unidos de Amrica

Los primeros establecimientos ingleses en Amrica del Norte se fundaron a principios del siglo XVII cuando Espaa haba sentado reales, de antao en el resto del continente.

En el ao de 1733, se haban establecido ya las trece colonias que ms tarde y una vez lograda su independencia, integraran el Estado Federal Norteamericano: New Hampshire, Massachusetts, Connecticut, Rhode Island, New York, New Jersey, Delaware, Pennsylvania, Maryland, Virginia, Carolina del Norte, Carolina del Sur y Georgia. Sin entrar en consideraciones detalladas sobre la organizacin poltica de cada una de ellas, podra, sin embargo, intentarse una explicacin de conjunto procurando destacar sus rasgos ms generales.

La colonizacin se llev a cabo fundada en cartas que la Corona expeda fijando a empresas o propietarios (William Penn, Lord Baltimore) derechos y obligaciones, entre otros, el reconocer el estatuto de hombre libres del que gozaban en Inglaterra los sbditos del monarca. Los propios colonos elaboraron en ocasiones sus propias cartas (el pacto del Mayflower, las rdenes Fundamentales de Connecticut) asumiendo libertades y principios de gobierno que fueron ms adelante confirmados en decisiones reales.

La mayor parte de los colonos pertenecan a los estratos medios de la sociedad y emigraron con sus familias buscando mejora econmica, tolerancia religiosa y alivio de los padecimientos consecuencia de las guerras europeas, sobre todo las temidas levas. La rpida prosperidad lograda por la explotacin de los enormes recursos del nuevo continente y el alejamiento de la metrpoli, facilitaron la formacin de una sociedad ms igualitaria, menos aristocrtica que la inglesa.

El gobierno se sustent en el principio de que el Poder Ejecutivo de la colonia estara depositado en el monarca y el legislativo en el Parlamento. Pero cada colonia dispuso de rganos locales sobre la base de la separacin de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Por lo que al legislativo se refiere, excepto en Pennsylvania, se compona de dos cmaras: la Cmara Alta, compuesta de notables locales, generalmente ricos terratenientes nombrados por la Corona, que cumpla como funciones la de aconsejar al gobernador, conocer de las apelaciones de las cortes coloniales y revisar la legislacin de la Cmara Baja. La Cmara Baja, compuesta de miembros electos por sufragio restringido (en razn de la fortuna y, en algunas colonias, de factores religiosos), tena la funcin legislativa y el control financiero. Aunque sus resoluciones podan ser vetadas por la Cmara Alta, el gobernador y, desde luego, por la Corona inglesa, estas asambleas locales lograron con el tiempo, ser el factor clave del gobierno colonial, una efectiva institucin de gobierno propio y una verdadera escuela de formacin poltica.

Esta estructura gubernamental sent principios que ms tarde habran de traducirse en las instituciones federales fundamentales. As lo sealaba con agudeza C. E. Stevens haba ya un embrin de sistema federal y Londres era la capital colonial, como Washington es hoy la capital federal. Los colonos eran sbditos ingleses. El rey era el seor supremo y soberano de todos igualmente, esto es, el poder ejecutivo central. El Parlamento, con algunas restricciones en la prctica, era el poder legislativo central y el consejo privado ejerca la jurisdiccin de un tribunal supremo de justicia.

Varios ensayos fueron realizados en pocas y por razones diversas, para integrar las colonias en unidades mayores pero ninguno dio resultado.

A fines del siglo XVIII Gran Bretaa, fiel a la doctrina mercantilista, consideraba a las colonias como un vivero de materias primas y un mercado para productos elaborados. Industria, agricultura y comercio norteamericanos, con amplias perspectivas de desarrollo, sufran seriamente las restricciones impuestas por la metrpoli.

Las colonias tenan ya conciencia de su podero econmico potencial. El rey Jorge III propugn una poltica que habra de resultar desastrosa para los intereses britnicos. Con objeto de sufragar los gastos hechos en defensa de las colonias en los conflictos contra franceses, holandeses e indios, se dictaron una serie de leyes impositivas por parte del Parlamento. Estas leyes provocaron la indignacin de los colonos que, si bien se hacan oir en sus propias asambleas legislativas, no tenan derecho de enviar representantes al Parlamento en Londres. El principio de ningn impuesto sin representacin fue esgrimido en contra de la metrpoli.

Por iniciativa de Massachusetts se reunieron los colonos en un Primer Congreso Continental que acord definir con claridad los derechos de los norteamericanos y listar las violaciones que Inglaterra vena cometiendo, pedir al Parlamento y al monarca la restauracin de tales derechos, y detener la importacin de artculos britnicos a las colonias hasta que pudieran resolverse los agravios planteados. La respuesta del gobierno britnico no fue satisfactoria. El 19 de abril de 1775, una escaramuza en Lexington entre tropas inglesas y milicias coloniales desat la guerra. Reunido en Filadelfia, un Segundo Congreso Contienetal busc an la conciliacin con la metrpoli. Jorge III calific de rebeldes a los lderes coloniales y toda posibilidad de negociacin qued cerrada. El Segundo Congreso Continental vot formalmente la independencia en 1776.

En julio de 1776, un comit someti al Congreso Continental un plan de unin basado en uan confederacin de estados. Los artculos del proyecto se discutieron y aprobaron y fueron enviados desde 1777 a las legislaturas estatales para su revisin. En 1781 todos los estados los haban ratificado. La denominacin de la confederacin era Estados Unidos de Amrica. Los estados, reservndose su soberana, creaban una alianza en defensa de sus intereses mutuos. Como rgano central se eriga un Congreso en el seno del cual cada estado contara con un voto. Se dot al Congreso de fascultades, pero qued establecido que no podra ejercitar el grueso de las mismas sin el pleno asentimiento de los estados.

La debilidad de la Confederacin era manifiesta; en primer trmino, la necesidad de que los estados ratificaran las determinaciones del Congreso impeda el libre desenvolvimiento de ste y rigidizaba el sistema de gobierno; en segundo trmino, el Congreso careca de facultades para imponer cargas impositivas de manera que tena que limitarse a pedir a cada estado la recaudacin de la parte que le corresponda; en cambio, los estados imponan todo tipo de gravmenes, entorpeciendo seriamente el trnsito de productos. Pero quiz lo ms grave de todo era que el Congreso, como nico rgano de la Confederacin, careca de fuerza para ejecutar sus determinaciones. Los estados actuaban como repblicas independientes, eran negligentes en el pago de sus contribuciones y mostraban indiferencia hacia la Unin. No exista un medio uniforme de cambio, ya que cada estado segua expidiendo su propia moneda de valor variable y los prstamos que la Unin se vea obligada a contratar eran a intereses muy altos. Por otra parte, la crisis econmica de posguerra se haca sentir en los estados, los cuales expidieron leyes de moratoria en beneficio de los deudores y en perjuicio de los acreedores, en su mayor parte terratenientes e inversionistas. El capital monetario no encontraba colocacin provechosa, y aunque la colonizacin del oeste era promisoria, la escasa proteccin que ofrecan las milicias locales no alentaba la fromacin de expediciones. Los inversionistas en bonos de deuda pblica vean a stos depreciarse da a da y clamaban por un gobierno nacional estable. La poblacin dedicada a las manufacturas se vea afectada por las trabas existentes entre el comercio de estado a estado. En abril de 1785 se present en la legislatura del estado de Pennsylvania una memoria de prominentes mercaderes y hombres de negocios de Filadelfia en que se lametaban que el Congreso no tuviera poder total sobre el comercio de los Estados Unidos, tanto en el orden interno como en el exterior.

Junto al factor econmico sealado, el poltico tuvo tambin gran importancia. Los trece estados concluyeron en 1783 una paz sumamente precaria con la metrpoli y sta estaba esperanzada en recuperar sus antiguas colonias. Por otra parte, las ambiciones francesa y espaola parecan cernirse sobre los jvenes estados.

Ante la inoperancia de los artculos de la Confederacin, los estados norteamericanos decidieron actuar. El 25 de mayo de 1787 se reunin en Filadelfia un Congreso que habra de revisar el rgimen jurdico-poltico vigente.

Cuatro das despus de iniciadas las labores de dicho Congreso Constituyente se present en el seno de la asamblea el Plan de Virginia. En l se propona la eleccin de un gobierno nacional dotado de sus rganos respectivos, lo cual prcticamente descartaba la simple revisin de los artculos e implicaba la adopcin de una nueva constitucin, acuerdo este ltimo que tom la Asamblea al fin de mes.

A mediados de junio se present el Plan de New Jersey, que propona simples reformas al texto vigente principalemente dotando de mayores facultades al Congreso en materia fiscal y en materia de comercio y estableciendo un ejecutivo pluripersonal, electo por el propio Congreso, que pudiese incitar a los estados a aplicar las leyes de los Estados Unidos. La propuesta era muy dbil y llegaba demasiado tarde. Puestos ambos planes a votacin, fue aprobado el de Virginia.

Como resultado de estas dos tendencias, la que se acercaba al gobierno central de tipo ingls y la que se aferraba al esquema confederado, surgi el Estado Federal Norteamericano, aunque el trmino federalismo no se cita en el texto de la Constitucin.

Se cre una unin nacional, los Estados Unidos de Amrica, dotada de un gobierno con facultades expresas y limitadas. Cada estado conserv su autonoma para, dentro de la amplia zona residual de competencias que no se reserv la federacin, expedir su propia Constitucin y por ende su legislacin, administracin y justicia. Se fijaron obligaciones y prohibiciones concretas a los estados.

A nivel nacional se establecieron tres rganos: legislativo, ejecutivo y judicial. El legislativo se deposit en un Congreso de dos cmaras: la primera de representantes nacionales- electa proporcionalemente a la poblacin; la asegunda, llamada Senado -representante de los estados-, compuesta por dos miembros por cada entidad federativa, electos por las legislaturas locales respectivas (En 1913 la decimosptima enmienda dio facultad de eleccin al pueblo de cada estado). Se conciliaron as las posiciones de los estados grandes, agrupados en torno al Plan de Virginia, que defendan la representacin acorde con la poblacin, con la propuesta de una representacin paritaria sin tener en cuenta tamaos, que defendan los estados pequeos.

El ejecutivo qued depositado en un Presidente proveniente de la eleccin popular indirecta (a travs de electores estatales). Legislativo y Ejecutivo quedan separados en sus funciones aunque el cumplimiento de stas requiere colaboracin entre ambos. El Ejecutivo tiene iniciativa y puede ejercitar veto suspensivo respecto a los proyectos d eley; es quien promulga y publica una vez aporbadas por el Congreso.

El Poder Judicial se deposita en una Suprema Corte de Justicia a la que se dio jurisdiccin sobre todos aquellos asuntos que susciten por la aplicacin de la Constitucin, las leyes federales, los tratados, la jurisdiccin martima, cuando los Estados Unidos sean parte en una controversia y los conflcitos interestatales entre autoridades o particulares. Ms adelante la Suprema Corte de Justicia se arrogara el control de constitucionalidad.

La Constitucin puede reformarse, a travs de enmiendas cuyo texto se agrega al final de la Constitucin; el proceso de reformas exige la participacin del Congreso y de las legislaturas estatales.

Los Constituyentes acordaron y qued as inscrito en el texto de su obra, que la Constitucin slo entrara en vigor si era ratificada en congresoso constituyentes locales por lo menos en nueve de los estados. E todos ellos se llevaron a cabo debates sobre la conveniencia o no de aceptar la nueva unin.

En defensa de la Constitucin, Alexander Hamilton, James Madison y John Jay escribieron los setenta y siete artculos luego recopilados bajo el rubro El federalista. Se comenzaron a acuar y a difundir as los trminos Federacin y Federal para identificar la nueva forma de estado creada.

3. Adopcin y caractersticas del federalismo en Mxico

La organizacin poltica de Mxico, hasta los inicios de la independencia, fue centralizada. Las decisiones polticas y la creacin de leyes y normas jurdicas en general se concentraron en los rganos metropolitanos y los de las colonias slo recibieron funciones delegadas por aquellos dentro de lo estrictamente indispensable. Unos y otros estaban integrados dentro de una estructura rigurosamente jerrquica en cuyo vrtice se coloc y mantuvo al monarca.

La administracin colonial slo puede entenderse en el contexto de la evolucin poltica de Espaa hacia la monarqua absoluta.

El centralismo fue la expresin jurdico- poltica del absolutismo monrquico; los primeros descubrimientos, en la ltima dcada del siglo XV, coincidieron con los esfuerzos de los Reyes Catlicos para consolidar la recin lograda unin de las Coronas de Castilla y Aragn mediante una organizacin burocrtica unitaria.

La Conquista se lleva a cabo ya en pleno trnsito hacia el absolutismo. La cada de la Gran Tenochtitln en 1521 ocurri en forma paralela a la victoria de Carlos V, en los campos de Villalar sobre los comuneros castellanos sublevados en defensa de las libertades de las ciudades; este hecho militar signific la imposicin de la Autoridad Real y el golpe de muerte de los tradicionales fueros y libertades espaolas. El advenimiento de los Borbones agudiz el proceso centralizador.

En Mxico el gobierno se centraliz en el Virrey y la Audiencia, rganos localizados dentro de la jerarqua del orden metropolitano. Las provincias se administraron con sujecin a los mismos. Este rgimen se conserv, an cuando a partir de 1786, en que se expide la Ordenanza de Intendentes, el Virrey hubo de ceder algunas facultades al Intendente General.

La estructura jerarquizada en el monarca, las funciones concentradas en este, la exclusividad peninsular en el manejo de los negocios pblicos y la falta de rganos de expresin poltica para los nativos de Amrica, produjeron la identificacin del centralismo con el despotismo y un profundo resentimiento en la sociedad mexicana.

Las instituciones polticas que conformaron el Mxico independiente derivan de dos vertientes: Por una parte, la revolucionaria, que armas en mano se expres en la Declaracin de Independencia, la abolicin de la esclavitud y la Constitucin de Apatzingn, donde se tomaron las primeras decisiones polticas fundamentales de la repblica. Por otra, la institucional, moderada y criolla, cuya principal manifestacin se dio en las Cortes del Imperio Espaol resumidas en Cdiz.

La Constitucin de Cdiz resulta del liberalismo poltico que se desbord en 1808 a raz de la invasin francesa y de la abdicacin de Carlos IV y Fernando VII. Las Cortes del Reino expresaron la voluntad del pueblo espaol, incluyendo el de las colonias, que asuma su soberana. De los diecisiete miembros que integraron la representacin del entonces virreinato de la Nueva Espaa destac Manuel Ramos Arizpe por su condena al centralismo y su propuesta de crear rganos locales de gobierno en las provincias.

La Constitucin de Cdiz fue jurada en Espaa el 19 de marzo de 1812 y en Mxico el 30 de septiembre siguiente. En su articulado quedaron institucionalizadas las diputaciones provinciales. Fueron electos los representantes de las Cortes del Reino que correspondan a Mxico y se integraron las seis diputaciones provinciales. Una vez electas se instalaron en Yucatn (23 de abril de 1813), Nueva Galicia (20 de septiembre de 1813), Provincias Internas de Oriente (21 de marzo de 1814), Mxico (13 de julio de 1814). No hay evidencias de la instalacin de las de San Luis Potos y las Provincias Internas de Occidente, aunque en San Luis Potos se efectuaron las elecciones respectivas. La de Guatemala qued tambin instalada (2 de septiembre de 1813). Todas fueron disueltas al reimplantar Fernando VII el absolutismo el 4 de mayo de 1814. Al ser puesta de nuevo en vigor la Constitucin de Cdiz en el mes de marzo de 1820, como consecuencia del pronunciamiento milita del General Rafael del Riego, se reinstalaron de agosto a noviembre de 1820. Las Cortes Espaolas nuevamente reunidas autorizaron otra con sede en Valladolid, para las provincias de Michoacn y Guanajuato.

El agotamiento del sistema poltico colonial espaol precipit la Independencia, apoyada ahora por los criollos prominentes, que tomaron el liderazgo, parte de los espaoles residentes y un debilitado movimiento insurgente. El negociador de la alianza fue Agustn Iturbide, destacado oficial del ejrcito realista. Se proclama as el Plan de Iguala y se celebran los Tratados de Crdoba. Lograda la Independencia, la Junta Provisional Gubernativa, previamente convenida, decret el Acta de Independencia, atribuy el Poder Ejecutivo a una Regencia y convoc a un Congreso Constituyente que inici sus trabajos el 24 de febrero de 1822. Como resultado del primero de una larga serie de golpes militares que se sucedieron durante el siglo XIX, Iturbide se proclam emperador. El Congreso sancion el hecho, lo que no le evit ser disuelto el 31 de octubre siguiente y reemplazado por una Junta Nacional Instituyente. El 1 de febrero de 1823 se proclam el Plan de Casa Mata, movimiento antiiturbidista apoyado por el ejrcito de extraccin realista y por la vieja guardia insurgente; se peda la reinstalacin inmediata del Congreso y el reconocimiento del principio de la soberana nacional, postulados que fueron rpidamente adoptados por las diputaciones provinciales, cuyo nmero haba sido considerablemente aumentado, ahora por el Congreso Constituyente. Entre febrero y abril de 1823, el Plan haba sido aceptado por Veracruz, Puebla, Oaxaca, Guanajuato, Guadalajara, Quertaro, Zacatecas, San Luis Potos, Michoacn, Yucatn, Durango, Nuevo Len, Coahuila, Nuevo Santander, Tabasco y Texas. Desconociendo al gobierno central las provincias quedaban de hecho convertidas en unidades polticas autnomas que comenzaron a actuar a travs de las diputaciones y de los jefes polticos.

Presionado por la rebelin, Iturbide reinstal al Congreso el 4 de marzo de 1823; no bast esta providencia para sofocar la oposicin por lo que se vio forzado a presentar su formal abdicacin el da 19 siguiente.

El Congreso form un Poder Ejecutivo provisional, declar nulas las medidas arbitrarias del emperador y se ocup de resolver los problemas ms urgentes; pero no pudo evitar la actitud opositora de las provincias ante las cuales sufra un gran desprestigio por haberse hecho cmplice, ciertamente bajo la presin de las bayonetas, en la proclamacin de Iturbide y por haber formado parte cincuenta y tres de sus miembros de la Junta Nacional Instituyente que ste cre. Las provincias slo lo reconocan como convocante de un nuevo Constituyente. Sin embargo, el Congreso trat de ganar tiempo y elaborar o influir determinantemente en la nueva Constitucin. Esta actitud condujo a las provincias a actuar. El 12 de mayo, la diputacin provincial de Guadalajara se constituy junto con los miembros del Ayuntamiento, como la ms alta autoridad de la provincia y manifest su decisin de formar parte de un Estado Federal Mexicano, semejante al norteamericano cuyo esquema haya ampliamente conocido. El 16 de junio la diputacin provincial declar el Estado libre y soberano de Jalisco y apunt las bases de su organizacin poltica interna: Una legislatura, un gobernador, un Tribunal Superior de Justicia y las autoridades municipales respectivas. El 3 de septiembre la legislatura provincial convoc elecciones a un Congreso Constituyente estatal, que se reuni el 14 del mismo mes, destinado a elaborar la carta poltica fundamental de Jalisco.

En Oaxaca la diputacin provincial y el jefe poltico declararon su completa independencia respecto del gobierno central de Mxico el 1 de junio. Una comisin de la propia diputacin prepar las bases de organizacin poltica del nuevo estado. El 6 de junio quedaba instalado el Congreso Constituyente estatal.

Yucatn haba funcionado con total independencia en sus asuntos internos desde que adopt el Plan de Casa Mata. La diputacin provincial misma se arrog las funciones gubernativas y legislativas. En abril y mayo se llevaron a cabo elecciones para integrar un Ejecutivo provisional de cinco miembros que actuara mientras no se eligiese e instalase el Congreso Constituyente del Estado. Se convocaron juntas de ayuntamientos, ciudadanos, militares y eclesisticos manifestndose todos ellos en favor de que Yucatn slo se asociase con Mxico como un estado federado. El 6 de junio el Ejecutivo convoc al Congreso Constituyente que se instal el 20 de agosto.

Zacatecas manifest, tambin a travs de su diputacin provincial, su decisin de construir un estado federado. El 18 de junio se expidi el plan provisional de gobierno y el 12 de julio se convoc al Congreso Constituyente respectivo.

Texas, Coahuila, Nuevo Len, Nuevo Santander se reunieron en Monterrey, a travs de sus representantes y se declararon partidarios del Estado Federal. Tambin celebraron reuniones con tal fin Quertaro, Guanajuato, San Luis Potos y Michoacn. En Guatemala se convoc a un congreso local desde el 29 de mayo a fin de determinar el camino a seguir. Veracruz, Mxico y Tabasco se declararon en pro del federalismo y Chiapas, gozando de plena independencia, decidi unirse a Mxico el 26 de mayo.

En una forma ms o menos activa, la mayor parte de las provincias peda el Estado Federal aunque slo Jalisco, Oaxaca, Yucatn y Zacatecas establecieron de facto su autonoma e hicieron los preparativos para darse sus constituciones.

Alarmado por la desmembracin que se planteaba, el Congreso Constituyente, reconocindose como simple convocante, emiti el 12 de junio un documento denominado Voto del Congreso que dice: El Soberano Congreso Constituyente, en sesin extraordinaria de esta noche ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las provincias estar el voto de su soberana por el sistema de repblica federada y que no lo ha declarado en virtud de haberse decretado en forma, la convocatoria para un nuevo Congreso que constituye a la nacin.

Por decreto el 17 de junio se dieron las bases para la eleccin del nuevo Congreso Nacional Constituyente. Todas las provincias suspendieron sus preparativos de organizacin poltica interna, con excepcin de Guatemala, que se separ de Mxico das despus. Se propici tambin el alejamiento de Texas.

El nuevo Congreso se reuni el 5 de noviembre de 1823. El 31 de enero de 1824 fue aprobada el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana que sent las bases que habra de desarrollar la Constitucin; se asegur en ella el federalismo. En el curso de las sesiones Teresa de Mier, enemigo acrrimo del sistema, reconoci su realidad y acept las consecuencias: Cuatro son las provincias disidentes dijo- y si quieren separarse que se separen, poco mal y chico pleito.

El 3 de octubre de 1824 se aprob la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos. La asociacin del federalismo con la libertad, la inquietud por una mayor participacin local y la necesidad de un gobierno cercano a las demandas provinciales se impusieron finalmente. As se inici constitucionalmente la Repblica Mexicana.

La sociedad del Mxico independiente se desarroll entre dos extremos: la prolongacin de la situacin econmica y social heredada de la colonia y la construccin de un orden nuevo sustentado en la liquidacin de los privilegios tradicionales, en el establecimiento de un rgimen democrtico y en la edificacin de un moderno Estado laico y de corte, tanto en lo poltico como en lo econmico. Jos Mara Luis Mora defini ambas corrientes como marcha de retroceso y marcha de progreso. Entre ambos polos se mova el pas en inciertos vaivenes; por ello Reyes Heroles habla de sociedad fluctuante.

La consumacin de la Independencia no liquid el orden anterior propietario, exoficiales del ejrcito realista y clero catlico, este ltimo el ms rico terrateniente y principal acumulador de capital lquido, aprovecharon en su beneficio la emancipacin poltica. Frente a estos slidos intereses se levant una nueva fuerza poltica: los estos medios reducidos en nmero pero con propsitos bien definidos, cultivados en el pensamiento individualista liberal proveniente de Europa y Norteamrica y dotados de la suficiente energa para desarrollar un activismo poltico inagotable. Su ideario inclua el constitucionalismo, la repblica democrtica, el federalismo y los derechos humanos y polticos. Ms tarde, consolidadas sus ideas, proclamaron la Reforma, consecuencia del pensamiento de la ilustracin, que buscaba liberarse de dogmas opresores y como el nico medio de crear una economa de corte moderno poniendo en circulacin la riqueza inmueble y los recursos financieros acaparados por el clero catlico. La Reforma sintetizaba la libertad poltica con el programa inicial de una economa liberal.

La identificacin de los grupos progresistas con el federalismo es resultado de varias causas. La corta experiencia constitucional vivida a partir de 1824 era de suyo suficiente para apreciar las diferencias entre el centralismo opresor y las ventajas de la descentralizacin, primero a travs de las diputaciones provinciales y ms tarde por medio de los rganos de los estados autnomos. Adems comenzaba a conocerse con mayor detalle la experiencia norteamericana y el xito alcanzado mediante la conjugacin de las libertades locales con la estructura de un estado coherente y fuerte. Por ltimo, las fuerzas federalistas estaban localizadas en las provincias y buscaban conciliar la integracin nacional con las identidades regionales. Esta tendencia a la libertad local se vio como una amenaza que haba de conjurar, por las fuerzas conservadoras que tradicionalmente se apoyaban en un gobierno central fuerte y autoritario, fundado en los intereses favorecidos y desarrollados bajo la dominacin espaola.

La lucha entre las dos corrientes se llev a cabo durante todo el siglo XIX. Dos constituciones centralistas se expidieron en 1836 y 1843. Una revolucin liberal iniciada en Ayutla- logra la Constitucin de 1857, federalista, combatida por los conservadores en una guerra de tres aos y por una intervencin extranjera que instaura un imperio. La lucha se resolvi hasta la restauracin de la Constitucin de 1857, diez aos despus de su promulgacin. Dicha norma no slo compendiaba el ideario liberal, sino fue bandera y smbolo patrio en las guerras de Reforma y durante la intervencin francesa. Los triunfadores, ya en el gobierno, le dieron la operancia, parte por voluntad poltica y parte por la veneracin con la que se vea, aunque la autonoma estatal qued confundida en ocasiones con la fuerza poltica y militar de caudillos locales. El derrumbe de este breve interludio democrtico, fue resultado del movimiento que Porfirio Daz inici en Tuxtepec, que bien puede explicarse por la inmadurez de instituciones de poco arraigo en la realidad, frente al vigor y energa de hombres que haban hecho sus vidas en los campos de batalla, acostumbrados a la accin armada y que buscaban impacientemente nuevos espacios participativos.

Durante los treinta y cinco aos del rgimen del General Daz, que guard respeto formal a la Constitucin, el federalismo fue letra muerta. Las palabras de Francisco I. Madero recogen la realidad del federalismo durante el porfiriato. En el Plan de San Luis dice: la divisin de los poderes, la soberana delos estados, la libertad de los ayuntamientos, y los derechos del ciudadano slo existen escritos en nuestra Carta Magna; pero de hecho, en Mxico,, casi puede decirse que constantemente reina le Ley Marcial; la justicia, en vez de impartir su proteccin al dbil, slo sirve para legalizar los despojos que comete el fuerte; los jueces, en vez de ser los representantes de la justicia, son agentes del Ejecutivo, cuyos intereses sirven fielmente; las Cmaras de la Unin no tienen otra voluntad que la del dictador. Los gobernadores de los estados son designados por l y ellos, a su vez, designan e imponen de igual manera las autoridades municipales. En efecto, Porfirio Daz respet siempre las estructuras formales de la Constitucin de 1857, pero cre en la realidad un solo rgimen autocrtico.

La Revolucin Mexicana, iniciada por Francisco I. Madero en 1910, fue un movimiento poltico-social. Sus designios fueron en sus comienzos terminar con la dictadura y establecer el principio de la no reeleccin con el propsito de lograr la plena operancia de las instituciones democrtico-representativas y la prctica efectiva del federalismo. Derrocado Madero por los intereses consolidados durante el porfiriato, a los cuales la nueva democracia permiti subsistir, la bandera reivindicadora la tom el gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, iniciando la llamada Revolucin Constitucionalista que asumi las inquietudes sociales de las mayoras, sobre todo, la modificacin al rgimen de tenencia de la tierra, el reconocimiento de las demandas obreras y la preservacin de la riqueza nacional de la explotacin extranjera incontrolada.

En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 se sintetizaron los dos programas: el poltico y el social. El federalismo, como forma de estado fue aceptado por el Congreso Constituyente sin discusin.

La Revolucin liber fuerzas que rpidamente adquirieron conciencia de su propia identidad. El nuevo orden permiti a miles de mexicanos la apertura de expectativas y sistemas de vida diferentes e incluso, para muchos, la lucha armada result en una mejora econmica real. La legitimidad del Estado revolucionario, pese a la lucha posterior entre facciones, se dio en forma contundente. La movilizacin de individuos y grupos de diversas regiones del pas a otras con poblacin de distinta idiosincrasia no se haba dado antes en tal magnitud. La manifestacin y despus la consolidacin de las identidades locales se dieron paralelamente a la concretacin de los fines nacionales. El federalismo pareca ser favorecido por la variedad y riqueza de la estructura regional de la Repblica. Sin embargo, aunque los localismos surgieron con vigor, bien pronto quedaron encuadrados polticamente en un nuevo y perseverante centralismo. La necesidad, primero, de pacificar al pas y, despus, de establecer las bases para un desarrollo econmico y social, invalidaron el propsito federalista confundido con el caudillismo local. La estabilidad del gobierno y el cumplimiento de los programas revolucionarios, ahora elevados a la categora de Ley Suprema, exigan una actitud predominantemente nacional, frente a resistencias internas y externas. La tarea de desarrollo econmico que se emprendi, exiga un esfuerzo conjunto dirigido por una autoridad fuerte, eficaz y suficientemente hbil y prestigiada para movilizar a la poblacin, conciliar intereses y negociar soluciones.

El poder se reuni en el centro. Se fortaleci la Presidencia de la Repblica como institucin, se acrecentaron las facultades de los rganos federales y se creo el sistema de partido-gobierno como estructura omnipresente y compleja de ejecucin programtica, continuidad ideolgica, transmisin de poder y autoridad, encuadramiento colectivo, negociacin de intereses, socializacin y adoctrinamiento, organizacin electoral, distribucin de recompensas polticas, administracin de demandas sociales, equilibrio del poder social, en fin, un sistema completo de organizacin e integracin, necesario en una sociedad en que, pese a las intenciones del movimiento armado, persistieron las desigualdades econmicas.

El modelo poltico centralizador, apareado con una fuerte concentracin de recursos financieros sobre todo los provenientes de contribuciones- se ha desarrollado en beneficio de la alta burocracia federal en cuyo interior se decida, hasta no hace mucho tiempo, la sucesin presidencial. La centralizacin es un sistema cuyos mltiples elementos se han reforzado mutuamente y al que los gobiernos de los estados han quedado subordinados. En un principio fue funcional para la creacin de un sistema poltico que permiti a Mxico casi un siglo de estabilidad. Pero de tiempo atrs, ya se ha venido cuestionando como frmula para un gobierno eficaz.

4. La distribucin de facultades entre la Federacin y los estados

La distribucin de las atribuciones que correspondern en un sistema federal, a cada uno de los niveles de gobierno, constituye para la mayor parte de los doctrinarios del derecho constitucional, el punto de mayor importancia en los estudios del federalismo, que adems de presentar variaciones en los diversos estados federales, es una materia inacabada polticamente, toda vez que en algunos pases cada da se van actualizando con las medidas necesarias que conformen su mayor perfeccionamiento, como se prev en el artculo 150, fraccin 2 de la Constitucin del Reino de Espaa ... 2. El Estado podr transferir o delegar en las comunidades autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza seansusceptibles de transferencia o delegacin....

A continuacin, presentaremos los principales sistemas de la divisin del poder en los contextos federales:

a) Sistema por exclusin

Este forma de distribucin, se localiza en su manera ms pura, en la dcima Enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica en los siguientes trminos: Los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitucin, ni prohibidos por sta a los estados, quedarn reservados respectivamente a los estados o al pueblo.

Respecto a este sistema, el maestro Tena Ramrez nos precisa: Nuestra Constitucin se coloc en el supuesto de que la Federacin mexicana naci de un pacto entre los estados preexistentes, que delegaban ciertas facultades en el poder central y se reservaban las restantes; por eso adopt el sistema norteamericano....

Este sistema se ha venido implementado de dos maneras, concediendo las facultades expresas al nivel central de gobierno y en otros casos concediendo facultades a los estados, como sucede en Canad.

b) Sistema de delimitacin de facultades

Este mecanismo de distribucin lo localizamos previsto en los artculos 148 y 149 de la Constitucin espaola, que dispone al respecto:

A. Facultades de las comunidades autnomas (estados)

Artculo 148.1. Las comunidades autnomas podrn asumir competencias enlas siguientes materias:1a. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.2a. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la administracin del Estado sobre las corporaciones legales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre rgimen local.3a. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.4a. Las obras pblicas de inters de la comunidad autnoma en su propio territorio.5a. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle integralmente en el territorio de la comunidad autnoma y, en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.6a. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.7a. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.8a. Los montes y aprovechamientos forestales.9a. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.10a. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados de inters de la comunidad autnoma; las aguas minerales y termales.11a. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.12a. Ferias interiores.13a. El fomento del desarrollo econmico de la comunidad autnoma dentro de los objetivos marcados por la poltica econmica nacional.14a. La artesana.15a. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la comunidad autnoma.16a. Patrimonio monumental del inters de la comunidad autnoma.17a. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua de la comunidad autnoma.18a. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.19a. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.20a. Asistencia social.21a. Sanidad e higiene.22a. Vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems facultades en relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley orgnica...

B. Facultades del Estado (Federacin)Artculo 149.1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:1a. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.2a. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.3a. Relaciones internacionales.4a. Defensa y fuerzas armadas.5a. Administracin de justicia.6a. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autnomas.7a. Legislacin laboral; sin perjuicio de su aplicacin por los rganos de las comunidades autnomas.8a. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las comunidades autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde existan...9a. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.10a. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.11a. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin del crdito, banca y seguros.12a. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial.13a. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.14a. Hacienda general y deuda del Estado.15a. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.16a. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre productos farmacuticos.17a. Legislacin bsica y rgimen econmico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las comunidades autnomas.18a. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios...; el procedimiento administrativo comn...; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las administraciones pblicas.19a. Pesca martima...20a. Marina mercante y abanderamiento de buques, iluminacin de costas y seales martimas; puertos de inters general; aeropuertos de inters general; control del espacio areo; trnsito y transporte areo; servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves.21a. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una comunidad autnoma; rgimen general de telecomunicaciones; trfico y circulacin de vehculos a motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, submarinos y radiocomunicacin.22a. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms de una comunidad autnoma...23a. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente... La legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias.24a. Obras pblicas de inters general.25a. Bases del rgimen minero y energtico.26a. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.27a. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general de todos los medios de comunicacin...28a. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y la expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal...29a. Seguridad pblica...30a. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos acadmicos y profesionales...31a. Estadstica para fines estatales.32a. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va referndum....

Debemos precisar que la distribucin federal de atribuciones en Espaa, contempla de manera residual el sistema por exclusin en el artculo 149, fraccin 3 de su Constitucin en los siguientes trminos: Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn corresponder a las comunidades autnomas en virtud de sus respectivos estatutos. La competencia sobre materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonoma corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto sobre las de las comunidades autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autnomas.

Por lo que puede concluirse que el sistema de especificacin de atribuciones espaol, no responde al 100% de la distribucin de facultades de su Federacin.

c) Sistema mixto de distribucin federal

Los pases que adoptan este sistema mixto de distribucin de atribuciones, utilizan dos vas, para ilustrarlo tomaremos el caso del federalismo en Mxico:

Por un lado, se contempla un doble sistema de exclusin, en los siguientes trminos:

Atribuciones expresas para el gobierno federal en la Constitucin Federal, como lo precisa el artculo 124 constitucional Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.

Atribuciones expresas para el gobierno del Distrito Federal y las no concedidas a este ltimo, son ejercidas por los poderes federales, como lo precisa el siguiente criterio de la Suprema Corte:

DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIN FEDERAL. De lo dispuesto por el artculo 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se desprende, por una parte, que el gobierno del Distrito Federal est a cargo de los poderes federales y de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local y, por otra, que el ejercicio de la funcin legislativa est encomendada tanto al Congreso de la Unin como a la Asamblea Legislativa de la propia entidad, conforme al siguiente sistema de distribucin de competencias: a) Un rgimen expreso y cerrado de facultades para la citada Asamblea Legislativa, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fraccin V, adems de las que expresamente le otorgue la propia Constitucin; y b) La reserva a favor del Congreso de la Unin respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa, como lo seala el propio dispositivo en su apartado A, fraccin I; lo que significa que las facultades de la Asamblea son aquellas que la carta magna le confiere expresamente y, las del Congreso de la Unin, las no conferidas de manera expresa a la Asamblea.

Debemos destacar, que con la determinacin del Distrito Federal, como un incipiente nivel de gobierno, el sistema de distribucin federal han venido a enriquecerse, toda vez que de conformidad con los artculos 31, fraccin IV, 73, fraccin VI y 122 constitucionales, se otorgan capacidades propias a dicho nivel de gobierno en materias legislativa, tributaria y de justicia.

Por otro parte, se determina la especificacin de atribuciones para dos o ms niveles de gobierno.

Especificacin de atribuciones expresas a los rganos del gobierno federal, artculos 28, 73, 89, 102, 103, 104 y 105 de la Constitucin Federal.

Especificacin de atribuciones a los rganos de gobierno del Distrito Federal, artculo 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Especificacin de atribuciones expresas a los municipios, artculo 105, fraccin III constitucional. Partiendo de los puntos citados anteriormente, la divisin vertical del poder pblico en Mxico, responde a un sistema sumamente complejo, como nos lo precisa nuestro ms alto tribunal para la materia tributaria:

FACULTAD IMPOSITIVA DE LA FEDERACIN Y LOS ESTADOS. El anlisis de los artculos 117 y 118 de la Constitucin, persuade de que el pacto fundamental no opt por una delimitacin de la competencia federal y las competencias locales, para establecer impuestos, sino que organiz un sistema complejo cuyas premisas fundamentales son las siguientes: 1o. Concurrencia contributiva de la Federacin y los estados en la mayora de las fuentes de ingresos.

2o. Limitaciones a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federacin y 3o. Restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados.

d) Sistema canadiense En Canad, el principio de distribucin de competencias es inverso al de casi todas las federaciones. Segn el artculo 91 de la Constitucin, el Parlamento federal puede aprobar leyes para la paz, el orden y el buen gobierno de Canad en todas las materias que no se encuentran entre los mbitos asignados a los legislativos de las provincias. El mismo artculo 91 enumera veintinueve mbitos de competencia federal. La Constitucin tambin enumera diecisis atribuciones para las provincias en el artculo 92, y en el 93, extiende la competencia provincial a la educacin con la reserva del respeto de los derechos de las minoras religiosas. La Constitucin, en sus artculos 94 y 95 relaciona las materias concurrentes: las pensiones de jubilacin, la agricultura y la inmigracin. En Canad, el prrafo primero del artculo 92 precisa que las provincias tienen el derecho de reformar sus Constituciones, excepto en aquellas disposiciones relativas al cargo de subgobernador y en el respeto de los derechos contenidos en la Carta de Derechos y Libertades de la Ley Constitucional de 1982. No obstante, la uniformidad es la regla: todos los gobiernos practican el parlamentarismo britnico con un primer ministro que es jefe del partido mayoritario en el Parlamento provincial que siempre es monocameral. La jurisprudencia canadiense ha tenido vaivenes. En una famosa sentencia de 1892 Liquidateurs de la Banque Maritime los tribunales sentaron criterios a favor de los estados, que han repetido en otros casos, por ejemplo haciendo interpretaciones restrictivas a los artculos constitucionales que consagran los poderes de la Federacin para limitar las competencias federales o centrales. En casos ms recientes, sobre todo desde 1952, y con la sentencia Johannesson, los tribunales declararon que la aeronutica es un mbito de inters nacional que pertenece a la clusula general del artculo 91 de la Constitucin. El bicameralismo canadiense se ha dejado llevar por la lgica del parlamentarismo: aunque los constituyentes dieran el nombre de Senado a la segunda cmara, su funcin poltica y parlamentaria la aproxima a la Cmara de Lores britnica. La representacin pertenece, sin embargo, a una concepcin territorial a partir de cinco regiones. Dos de ellas, en realidad son dos provincias, Ontario y Quebec, que comprenden los dos tercios de la poblacin canadiense, y por esto, ambas estn representadas por veinticuatro senadores cada una. Las provincias martimas forman una regin de veinticuatro senadores de los cuales diez pertenecen a Nueva Escocia, diez a Nuevo Brunswick, y cuatro a la Isla del Prncipe Eduardo. Otra regin esta formada por las cuatro provincias del Oeste, con seis senadores cada una, sumando un total de veinticuatro. Finalmente, Terranova, que se uni de nuevo a la confederacin canadiense desde 1942, tiene derecho a seis senadores. La desigualdad en la representacin se ve agravada por la forma de designacin de los senadores, pues son nombrados por el gobernador general a propuesta del primer ministro federal. Este derecho de nombramiento no escapa a la facultad de direccin del partido en el poder para recompensar a sus fieles o a los notables que se encuentran al final de su carrera poltica activa. Una vez nombrados, los senadores conservan su funcin hasta la edad de 75 aos. En estas condiciones, carecen de la legitimidad poltica que confiere la eleccin, y del apoyo de las provincias a las que representan. Adems, raramente se oponen a la voluntad de la Cmara de los Comunes, an cuando el bicameralismo canadiense es integral. Por esto en Canad, el gabinete federal asume, segn una convencin constitucional, la funcin propia de la segunda cmara de un Parlamento federal. Desde 1867, los delegados de las provincias se ponen de acuerdo sobre las bases de una representacin gubernamental casi proporcional a la poblacin de las provincias. Esta federalizacin del gabinete federal en cuanto a su composicin no volver a ponerse en duda. Al contrario, sobre esta convencin de base se han introducido nuevas convenciones: Cada provincia est representada al menos por un ministro. Esta representacin debe tener en cuenta la importancia demogrfica, pero tambin los intereses dominantes en cada provincia. Por ejemplo, el ministro de Justicia se atribuye a un quebequs, para considerar los particularismos de la provincia francfona en materia de derecho civil; el de agricultura a un Westerner; las finanzas a un ministro de Ontario, etctera. Finalmente, todas las regiones del pas se benefician, en la medida de lo posible, de una representacin en el gabinete federal. Por su origen en la tradicin britnica, la Constitucin de 1867 no contuvo ninguna frmula de revisin o reforma constitucional. En 1982, y a partir de la plena repatriacin de la Constitucin, se establece un procedimiento de reforma, el que se basa en una resolucin del Parlamento federal, y en otras resoluciones de las asambleas legislativas de los dos tercios de las provincias cuya poblacin conjunta represente, al menos, el 50% de la poblacin total. Para cualquier modificacin derogatoria de la competencia y privilegios de un Legislativo, es necesaria una resolucin adoptada por la mayora de los senadores y diputados federales y de los diputados de cada una de las asambleas legislativas en el nmero de provincias requerido. Pero en este caso, una provincia puede expresar su desacuerdo a travs de una resolucin parlamentaria que le permitir evadirse de la modificacin. Finalmente, es necesario un acuerdo unnime para las modificaciones concernientes al cargo de la reina y de sus representantes; al derecho de una provincia a tener un nmero determinado de diputados igual, al menos, al de senadores; a la utilizacin del francs o del ingls; a la composicin del Tribunal Supremo y a las disposiciones de la Constitucin de 1982 relativas a las reglas de revisin constitucional. De los factores relacionados con la administracin, el sistema de partidos y las relaciones financieras, en Canad, stos se manifiestan de la siguiente manera: la administracin es dual con prcticas an de alto clientelismo. Esto origina gastos innecesarios y, para los ciudadanos, el riesgo de una sobre administracin con procedimientos distintos y, en ocasiones, poco funcionales, para ciertas actividades pertenecientes, por ejemplo, al mbito de la administracin de justicia, o de las prestaciones y servicios sociales. En cuanto al sistema de partidos, las organizaciones polticas canadienses son de gran homogeneidad, lo que es una consecuencia del rgimen parlamentario de inspiracin britnica que ha dado lugar a un bipartidismo dominante en el que dos partidos disciplinados se alternan en el poder desde 1867: el Partido Conservador y el Partido Liberal. Pero la descentralizacin es tambin una caracterstica del sistema bipartidista y se traduce, en particular, por un desdoblamiento de las organizaciones en las provincias. Los dos partidos forman dos jerarquas disciplinadas que se enfrentan como mayora y oposicin parlamentarias. Cada jerarqua se compone de grupo parlamentario, de gabinete y de primer ministro, o de gabinete en la sombra y de jefe de la oposicin. Tanto para el gobierno como para la oposicin, las normas y los valores del parlamentarismo son los que orientan el funcionamiento jerarquizado de los partidos y la disciplina de voto de los diputados. La disciplina partidista se halla, entre otras cosas, al servicio de la autonoma provincial que se reafirma a travs de una exigente defensa de los intereses locales. Esta defensa puede provocar un sentimiento de revuelta contra los partidos nacionales y desembocar en la creacin de partidos con vocacin provincial o regional. As sucedi en las provincias del Oeste en los aos treinta, donde nacieron el "Crdito social" en Alberta y el CCF en Saskatchewan, que ejercieron el poder en estas provincias, y recientemente el Partido Reformista. Igual sucedi en Quebec, donde el nacionalismo dio origen a la Unin Nacional vencedora de las elecciones de 1935, de 1945 a 1960 y posteriormente de 1966 y al Partido Quebequs (en el poder de 1976 y a 1985). Para responder a las exigencias de autonoma y luchar eficazmente contra estas organizaciones locales, los dos grandes partidos federales desdoblaron sus estructuras, creando una organizacin nacional y diez organizaciones provinciales y reconocieron a stas una gran libertad. La circulacin de las lites es dbil, en el sentido de que los elegidos provinciales que hacen carrera en Ottawa son poco numerosos. Sobre las relaciones financieras, en los hechos, el gobierno federal tiene la competencia legislativa exclusiva sobre "la imposicin en toda forma o sistema de tributacin", mientras que las provincias tienen la competencia legislativa exclusiva sobre las contribuciones directas para gravar las rentas con finalidades provinciales. La jurisprudencia ha generado estos criterios: El gobierno federal slo dispone una competencia exclusiva en materia de impuestos indirectos y aduanas. El gobierno federal puede tambin obtener recursos de esta fiscalidad para fines federales. Existe coordinacin, desde los aos cuarenta del siglo pasado, entre el gobierno federal y las provincias, en el marco de los acuerdos fiscales plurianuales, principalmente, en materia de los tres impuestos directos: sobre la renta de personas fsicas, sobre la renta de personas morales, y sobre los derechos de sucesin. La principal asignatura pendiente en Canad tiene que ver con la posicin de Quebec. Los defensores de la soberana de Quebec siguen siendo fieles al modelo soberana-asociacin enunciado desde 1967 y que se basa en la soberana de las dos naciones canadienses y su asociacin en una adaptacin de la frmula corriente de los mercados comunes. Estos canadienses parecen creer que la Unin Europea es la prueba de que estados con diversidad de culturas pueden entrar en una unin econmica, conservando su soberana poltica. e) Sistema de los Estados Unidos de Amrica La seccin octava del artculo primero enumera las atribuciones del Congreso, y la dcima enmienda declara que los poderes no delegados al Congreso, ni prohibidos por ella a los estados, se reservan, respectivamente, a stos y al pueblo. Las prohibiciones afectan a las trabas que podran aplicar los estados en la instauracin del mercado interno y el comercio internacional. La clusula de supremaca constitucional, por otra parte, indica que la Constitucin, las leyes de los Estados Unidos de Amrica y los tratados internacionales configuran la ley suprema del pas que debe ser respetada por todos los jueces. En los Estados Unidos de Amrica, los estados gozan de autonoma para organizar el poder con un solo lmite: el respeto por la forma republicana de gobierno. Los estados, al igual que los poderes federales, deben respetar los derechos individuales (igualdad de voto, mbito de circunscripcin, etctera). La autonoma estatal no se ha traducido en una gran diversidad de regmenes estatales. Todos pertenecen al modelo presidencialista, con un gobernador elegido con poderes ms o menos extensos segn los estados y un legislativo bicameral, excepto en Nebraska. Los nicos casos de diferencias sustanciales provienen de la existencia, en algunos estados, de procedimientos de democracia directa: iniciativa legislativa popular, referndum consultivo u obligatorio, as como el procedimiento del recall o revocacin de mandato que existe en 21 estados. En cuanto al papel de los tribunales en Estados Unidos de Amrica, y a partir de la famosa sentencia de 1803, Marbury vs. Madison, la Suprema Corte ha ido ampliando los poderes y atribuciones de los rganos federales. Una buena parte de la jurisprudencia se basa en la doctrina de los poderes implcitos. Esta interpretacin tiene su punto de partida en la clusula final del artculo primero, seccin octava de la Constitucin, que define la competencia del Congreso y establece que ste puede hacer todas las leyes necesarias y convenientes para poner en prctica las facultades enumeradas. Por medio de esta doctrina, el presidente Washington estableci la creacin de la banca federal. Ms tarde, en 1819, la Suprema Corte, en la sentencia McCulloch vs. Maryland ampli la doctrina interpretando "los poderes necesarios y propios" para hacer posible el cumplimiento de atribuciones expresas. En los aos subsiguientes, la doctrina se reforz con otras innovaciones como la de los "poderes resultantes". En los aos sesenta y setenta del siglo XX, se legisl federalmente en materia de derechos civiles mediante una interpretacin de la enmienda catorce. Otro aspecto clave, en el papel de los tribunales y la Suprema Corte en materia de interpretacin federal, es el mbito de las competencias concurrentes, que permite intervenir a los estados mientras sus decisiones no entren en conflicto con una decisin del Congreso, pues en ese caso, la ley estatal debe ser conforme a la ley federal. Los estados como bien se sabe, y Mxico sigui esta norma hasta hace muy poco, estn representados en el Senado, el que encarna el principio federal. Las competencias legislativas son idnticas en las dos cmaras, aunque esta igualdad de atribucin se inclina a favor del Senado, pues la ratificacin de los tratados internacionales firmados por el presidente necesita la aprobacin del Senado por una mayora de dos terceras partes, y el nombramiento de los principales funcionarios y de los magistrados de la Suprema Corte o los embajadores, requiere de la ratificacin del Senado. La cortesa senatorial, que es una forma derivada de la costumbre constitucional, determina que antes de proponer el nombramiento de un funcionario en un estado, el presidente debe obtener el asentimiento previo de los senadores que lo representan, pues, en defecto de este apoyo, los dems senadores sern solidarios con sus colegas y rechazarn la confirmacin. La reforma de la Constitucin estadounidense se puede concretar mediante dos vas: Las dos terceras partes de los miembros de las dos cmaras del Congreso proponen las enmiendas que deben ser ratificadas por los cuerpos legislativos o las convenciones en las tres cuartas partes de los estados. Los cuerpos legislativos de dos terceras partes de los estados solicitan la celebracin de una convencin para proponer enmiendas que deben ser ratificadas por las convenciones adoptadas por tres cuartas partes de los estados. La nica limitacin para la reforma constitucional estipula que ninguna propuesta de enmienda puede privar a los estados de la igualdad de representacin en el Senado. Las veintisiete enmiendas hasta ahora adoptadas se han verificado mediante el primer procedimiento contenido en el artculo quinto. Existen otros elementos para juzgar al federalismo estadounidense o de cualquier otro pas, que no derivan necesariamente del entramado constitucional, pero que lo determinan. Me refiero al sistema de partidos, a la naturaleza de la administracin, las relaciones financieras entre los estados y la Federacin, entre otros, que condicionan el marco jurdico. El sistema de partidos estadounidense es ampliamente descentralizado al igual que su sistema electoral. Las consecuencias son bien conocidas: Un bipartidismo flexible, sin disciplina de voto fuerte en el Congreso. Un reparto de los candidatos electos nacionales en grupos segn los intereses dominantes en sus circunscripciones. Sensibilizacin hacia los temas locales en el Congreso. La ausencia de una mayora estable para el presidente. Proliferacin de partidos y fuerzas locales, etctera. La administracin pblica en los Estados Unidos de Amrica es dual. Tanto la Federacin como los estados poseen cuerpos administrativos para ejercer las competencias que la Constitucin y las respectivas leyes establecen. Los inconvenientes de este reparto de administraciones, consisten en elevar los costos presupuestales y, en algunos casos, en producir duplicidades o dobles funciones. En las materias concurrentes como la seguridad social o la administracin tributaria, el nivel federal y el local lo administran en forma concertada, con los consiguientes riesgos de conflicto o de parlisis en caso de desacuerdo. En cuanto a las relaciones financieras, en los Estados Unidos de Amrica, la Constitucin reserv las aduanas a Washington y precis que el Congreso poda adems recaudar impuestos, cobrar derechos y tasas en ciertas condiciones, y en particular, el reparto de los rendimientos de los impuestos directos entre los estados, proporcionalmente a su respectivo nivel de poblacin. Estas disposiciones fueron modificadas con la adopcin en 1913 de la XVI enmienda en virtud de la cual el Congreso tiene el poder de recaudar impuestos sobre las rentas, cualquiera que sea la fuente de la cual stas deriven, sin reparto entre los distintos estados y sin ninguna consideracin dimanante del padrn o del censo poblacional. Por lo dems, funciona el principio de la competencia concurrente, sin exclusividad ni subordinacin. La concurrencia plantea la cuestin de la coordinacin en los niveles de imposicin, lo que en la prctica no se ha dado, y lo que ha operado es una delimitacin: el gobierno federal se beneficia de los impuestos sobre la renta de los individuos y de las empresas, los derechos de sucesin y de los derechos de aduana, y los estados imponen tributos a la renta de los individuos, pero son impuestos menores, y se benefician de la imposicin indirecta y del impuesto predial.Sobre las formas de cooperacin entre estados, y entre stos y la Federacin, cabe decir que los acuerdos entre los estados son frecuentes y no se requiere la autorizacin del Congreso, segn sentencia de la Suprema Corte de 1893 (Virginia vs. Tennessee) a menos que se afecten competencias federales. La cooperacin entre estados permiti resolver conflictos fronterizos, y se extendi despus a la proteccin civil, ordenacin urbana, ordenacin territorial, medio ambiente y contaminacin. La cooperacin vertical, adems de darse por las vas jurdicas, se actualiza por medio de una serie de organismos: la National Governors Conference, el Council of State Gobernments, la American Municipal Association, la Unites States Conference of Mayors Association, y la National Association of Attorney. Adems, mediante diferentes lobbies, los estados y ciudades importantes mantienen con el gobierno federal una permanente negociacin sobre diferentes programas pblicos. f) Facultades explcitas e implcitas

Las constituciones no establecen enumeraciones exhaustivas de las facultades atribuidas a lo poderes de los propios Estados, sino que consignan los lineamientos generales de las disposiciones legislativas y de los propios poderes, y con posterioridad corresponde normalmente a cada rgano de la soberana nacional el derecho al uso de los medios necesarios para la consecucin de sus fines. stas son las llamadas facultades implcitas.

En consecuencia, los poderes implcitos son aquellos que se infieren o se deducen razonablemente de las competencias expresas o delegadas que se consideran como indispensables para la actuacin de las propias facultades delegadas.

La doctrina de las facultades implcitas fue expuesta por John Marshall, Presidente de la Suprema Corte de los Estados Unidos, en la controversia McCulloch vs Maryland, al examinar el caso del Banco de los Estados Unidos cuya legalidad se objetaba por la ausencia de una disposicin constitucional.

El ilustre magistrado sostuvo al respecto: Entre los poderes enumerados no encontramos el de establecer un banco o de crear una corporacin. Pero no existe frase alguna en el instrumento constitucional, que como ocurra en los artculos de la Confederacin, excluya las facultades accesorias o implcitas o que exija se consignen expresamente todas las facultades otorgadas.

La misma enmienda X, que se formul con el propsito de aplacar escrpulos excesivos, entonces excitados, omite la palabra expresamente, y slo declara que las facultades no delegadas a los Estados Unidos, ni prohibidas a los estados, se reservan a los propios estados o al pueblo, por lo que la cuestin de conocer cuando exista controversia, si una facultad fue delegada a un gobierno o prohibida a otro, depende de una interpretacin legal de todo el texto.

Los hombres que redactaron y establecieron esta enmienda haban experimentado los problemas que resultaron de la insercin de esa palabra en los artculos de la confederacin, y probablemente la omitieron para evitar las mismas dificultades. Si la Constitucin debiese contener una particularizacin exacta de todas las subdivisiones de que sean susceptibles cada uno de los grandes poderes establecidos en ella, as como de todos los medios que sean necesarios para aplicar dichos poderes, requerira de la minuciosidad de un Cdigo legislativo, y difcilmente podra ser comprendida por el espritu humano, y probablemente nunca sera entendida por el pblico. La naturaleza de una Constitucin, requiere, por tanto, que slo se sealen sus grandes trazos y se designen los asuntos importantes, y que los elementos secundarios, que los anteriores puedan implicar, se deduzcan de la naturaleza de cada uno de los de carcter general. Esta idea que debe atribuirse a los autores de la Constitucin federal, es preciso inferirla no slo de la naturaleza de la ley constitucional, sino tambin de su leguaje..

En consecuencia, debe advertirse que teniendo la Unin y los estados miembros determinadas facultades expresas, es preciso admitir tambin la existencia de poderes implcitos(los implied powers de los norteamericanos), para la realizacin de determinadas tareas del Estado.

Al respecto, concluye Marshall: Si el fin fuere legtimo o estuviere dentro de la Constitucin, todos los medios que fueren apropiados, que estuviesen claramente adecuados a ese fin, y no se encuentran prohibidos, sino por el contrario, compatibles con la letra y el espritu de la Constitucin, deben considerarse como constitucionales.

Existen, por tanto, facultades expresas y facultades implcitas tanto de la Unin como de las entidades federativas, ya que las constituciones de tales agrupaciones polticas son sintticas y nicamente consignan los lineamientos generales de la estructura gubernamental, ya que no existe una enumeracin taxativa de todas sus atribuciones, y por ello resulta necesaria la utilizacin de los poderes implcitos para la consecucin de sus fines, los cuales se deducen del texto constitucional.

Willoughby, al abordar este problema, aclara: En tanto el gobierno federal sea un gobierno de facultades enumeradas, dichas facultades no se encuentran descritas particularizadamente, y desde el comienzo se entendi que posea no simplemente los poderes que le han sido especificados o expresamente otorgados, sino tambin los que fuesen necesarios y convenientes para el ejercicio de los poderes expresos.

Otro tratadista de renombre, Watson, en una obra publicada en el ao de 1910 relativa al derecho constitucional estadounidense, afirmaba que la disposicin de los llamados poderes implcitos otorga vida y vitalidad a la Constitucin, ya que en sus trminos se confiere al Congreso la facultad de expedir todas las leyes que sean necesarias y convenientes para ejecutar todos los poderes que previamente le fueron conferidos y adems todas las otras facultades con las cuales la Constitucin ha investido al gobierno de los Estados Unidos, o a cualquiera de sus ramas.

Por su parte, Madison explicaba: Pocos textos de la Constitucin se han controvertido con mayor intemperancia que ste; sin embargo, investigando lealmente el asunto, como en