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Santiago, treinta de marzo de dos mil quince.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos rol N° 32.091-2014 se ha
ordenado dar cuenta, de conformidad a lo dispuesto en el
artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso
de casación en el fondo deducido por la parte demandante en
contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de
Santiago que confirmó la de primer grado que rechazó la
demanda de nulidad de derecho público e indemnización de
perjuicios deducida por Claudio López Saavedra en contra
del Fisco de Chile.
Segundo: Que el recurso de nulidad denuncia la
contravención de las letras a) y b) del artículo 48 de la
Ley N° 19.880, en cuanto disponen que deben publicarse en
el Diario Oficial los actos administrativos que miren al
interés general, o que interesen a un número indeterminado
de personas. Indica que en el Reglamento 15 de Carabineros
de Chile, referido a sumarios administrativos, se ordena su
publicación en el Boletín Oficial de Carabineros de Chile y
no en el Diario Oficial, medio en el que nunca fue
publicado y explica que tal disposición vulnera las normas
citadas, pues resulta evidente que existe un interés entero
de la nación en relación al citado reglamento, de lo que
deduce que su publicación no es de pertenencia exclusiva de
funcionarios y administrativos.
Tercero: Que enseguida acusa el quebrantamiento del
artículo 17 letra i) de la Ley N° 19.880, en el que se
prescribe que las personas tienen derecho, en sus
relaciones con la Administración, a todos aquellos que les
reconozcan la Constitución y las leyes, de lo que se sigue
que en ese ámbito debiera respetarse lo señalado por el
articulo 19 número 5 de la Constitución Política de la
República, esto es, la garantía de un debido proceso.
Arguye que, sin embargo, los sumarios administrativos
llevados a cabo conforme al Reglamento N°15 de Carabineros
no se han fundado en un proceso previo legalmente
tramitado, pues su falta de publicación en el Diario
Oficial implica que no ha entrado en vigencia, de modo que
su aplicación no se ajusta a derecho y sólo forma parte de
una costumbre institucional.
Cuarto: Que a continuación asevera que el fallo
vulnera el artículo 16 de la Ley N° 19.880, puesto que la
mera publicación en el Boletín Oficial de Carabineros de
Chile del Reglamento N° 15 no puede servir como medio para
poner en conocimiento de toda la nación la normativa
relativa al procedimiento administrativo sobre sumarios.
Añade que su falta de inclusión en el Diario Oficial supone
una contravención al principio de publicidad, ya que el
método empleado no representa la forma correcta de dar a
conocer el reglamento, lo que transforma el procedimiento
actual en uno inválido y se traduce en la inoponibilidad de
las resoluciones que emanen del mismo.
Por último, pone de relieve que la aplicación del
Reglamento N° 15 de sumarios administrativos supone una
seria contravención al principio de transparencia y
publicidad del artículo 16, pues implica la utilización de
un procedimiento que no forma parte del sistema legal
vigente.
Quinto: Que luego asevera que la sentencia desobedece
el artículo 51 de la Ley N° 19.880. En este sentido subraya
que los actos de la Administración Pública, ya sean
decretos o resoluciones, producen efecto desde su
notificación o publicación dependiendo de si su contenido
es individual o general. Por consiguiente, siendo el acto
por el que se dictó el Reglamento de Sumarios
Administrativos de Carabineros uno de contenido general que
no fue publicado, concluye que no ha entrado en vigencia y
que, por tanto, no produce efectos.
En este sentido asevera que el empleo del mencionado
Reglamento por parte de la Corte de Apelaciones supone una
transgresión al derecho vigente que no tiene cabida en el
sistema actual.
Sexto: Que en el siguiente apartado alega que los
sentenciadores transgreden el artículo 3 de la Ley N°
19.880.
Sobre el particular expone que los actos
administrativos gozan de una presunción de imperio y
exigibilidad desde su entrada en vigencia y destaca que un
reglamento como el de autos sólo comenzará a regir una vez
publicado en el Diario Oficial, de modo que al no darse
curso a los requisitos de publicidad establecidos en la ley
el Reglamento N° 15 de sumarios administrativos no ha
entrado en vigencia y, por consiguiente, carece de la
citada presunción y especialmente de exigibilidad, de lo
que se sigue, a su juicio, que la resolución emanada del
sumario materia de autos no es oponible a su parte.
Séptimo: Que luego sostiene que el fallo infringe el
artículo 60 N° 18 de la Constitución Política de la
República, que establece que forman parte de la reserva
legal las disposiciones que fijen las bases de
procedimientos que rigen los actos de la Administración
Pública, entre ellos los sumarios administrativos
conducidos por Carabineros. Agrega que al regular este
organismo su propia institucionalidad sin publicar en el
Diario Oficial un cuerpo normativo como el tantas veces
mencionado Reglamento N° 15, se atenta en contra del
referido precepto constitucional, pues no se ha respetado
la llamada reserva de ley al regular una materia propia de
ley mediante una prescripción de menor rango.
Octavo: Que a continuación aduce que la sentencia
incumple el artículo 7 de la Constitución Política de la
República.
En efecto, argumenta que el sumario administrativo
incoado en contra del demandante no se llevó a cabo en la
forma que prescribe la ley toda vez que se verificó a
través de un procedimiento que carece de vigencia en
nuestro sistema legal, pues se encuentra regulado en una
norma que no ha sido publicada en el Diario Oficial,
requisito de publicidad y de validez que califica de
esencial. Así, estima que el sumario administrativo materia
de autos, derivado de un reglamento carente de vigencia, es
inoponible al afectado y, por lo mismo, corresponde a un
acto nulo en todas sus partes.
Noveno: Que a continuación manifiesta que el fallo
viola el artículo 6 de la Constitución Política de la
República.
Al respecto afirma que la conducción y resolución
emanadas del sumario administrativo realizado por
Carabineros no se han sometido a la Constitución ni a las
normas dictadas conforme a ella sino que, por el contrario,
ha contrariado unas y otras, como por ejemplo, en esta
última categoría, la Ley N°19.880.
Décimo: Que en otro acápite postula que los
sentenciadores contravienen el artículo 19 N° 3 inciso 5°
de la Constitución Política de la República, lo que sucede
desde que el sumario de que se trata no se funda en un
proceso previo legalmente tramitado, puesto que el proceso
mismo carece de vigencia al no haber comenzado a regir el
Reglamento que lo regula.
Décimo primero: Que luego consigna que ha sido
quebrantado el artículo 8 del Pacto de San José de Costa
Rica, toda vez que el procedimiento administrativo relativo
a sumarios de Carabineros atenta en contra de las garantías
procesales de publicidad y trasparencia a las que debiera
apuntar todo sistema legal, de lo que deduce que existe una
evidente trasgresión incluso a los derechos fundamentales
del actor en la conducción y en la resolución emanada del
sumario.
Décimo segundo: Que enseguida alega que se ha
vulnerado el artículo 23 letra c) del Pacto de San José de
Costa Rica, en el que se consagra el derechos de los
ciudadanos a tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país, lo que no se
verifica respecto de las funciones públicas de Carabineros,
específicamente en materia de sumarios administrativos,
considerando que el Reglamento que los regula fue publicado
únicamente en el Boletín de esa institución.
Décimo tercero: Que más adelante expone que se
desobedece el artículo 1 del Pacto de San José de Costa
Rica, toda vez que las sentencias de primera y segunda
instancia dictadas en autos y la resolución emanada del
sumario administrativo de que se trata no respetan los
derechos que se reconocen en dicho texto. Más aún, asevera
que la contravención de los artículos 8 y 23 del citado
Pacto atenta en contra de la correcta observancia de la
convención, en especial porque el de la especie corresponde
a un procedimiento administrativo que está al margen de la
ley.
Décimo cuarto: Que en un último apartado denuncia la
transgresión del artículo 2 del Pacto de San José de Costa
Rica, que contiene el compromiso de los Estados de adoptar
las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos
los derechos y libertades mencionados en el artículo
primero. Señala que al no llevar a cabo el procedimiento
legislativo necesario para el establecimiento del
procedimiento administrativo, el Estado de Chile atenta en
contra del referido artículo segundo.
Décimo quinto: Que al referirse a la influencia que
tales vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo,
asevera que de no haberse incurrido en ellos el fallo
habría acogido su demanda, anulando la resolución que dio
de baja de Carabineros a su parte y acogiendo la
indemnización de perjuicios pedida.
Décimo sexto: Que para decidir el asunto sometido al
conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que
por la demanda se solicita la nulidad de derecho público de
las cinco resoluciones que en ella se especifican, por cuyo
intermedio se le dio de baja de Carabineros por mala
conducta. Explica que debido a una enfermedad de su hijo se
ausentó de sus labores el 29 de mayo de 2006 y que para
justificar su inasistencia presentó un certificado del
Hospital Roberto del Río, el que fue calificado de falso en
el sumario administrativo que se siguió en su contra,
destacando que las radiografías que presentó como parte de
su defensa resultaron no corresponder a su hijo. Sostiene
que la sanción aplicada es arbitraria y desproporcionada,
que encubre una represalia por haber reconocido un hijo no
matrimonial sin pedir autorización a sus superiores con
anterioridad y alega, además, que el sumario es ilegal
porque el Reglamento que lo regula no fue publicado en el
Diario Oficial. Además aduce que el fiscal no agotó la
investigación, que la confesión que firmó fue obtenida bajo
presión y que no se respetó el debido proceso. Pide que se
declare la nulidad de derecho público de las resoluciones
que especifica así como de todos los actos administrativos
que sirvieron para fundar esas resoluciones, ordenando su
reincorporación a la institución policial. De manera
conjunta en el primer otrosí de su demanda solicita la
indemnización de los perjuicios que le han causado los
hechos descritos más arriba, por la suma total de
$120.305.836.
Al contestar la demanda la defensa fiscal pidió el
rechazo de las acciones intentadas y, en subsidio, respecto
de la de indemnización de perjuicios, que de hacerse lugar
a la misma se rebaje el monto solicitado. Arguye que los
actos de cuya nulidad se trata fueron dictados conforme a
las normas que otorgan potestad disciplinaria a Carabineros
y que respecto de ellos el actor ejerció las vías
administrativas que la ley le otorga. Además, alega que el
Reglamento N° 15 se ajusta a la ley; que el debido proceso
no fue vulnerado; que las ejercidas por la institución
policial son atribuciones que le corresponden de manera
privativa y, por último, que la baja decidida es válida.
Asimismo, y en cuanto atañe a la indemnización de los
perjuicios, controvierte los hechos en que se asienta la
acción; niega la existencia de falta de servicio en la
situación en examen y, por último, desconoce la
concurrencia de los requisitos de la responsabilidad
extracontractual previstos en el Código Civil. En subsidio,
alega la circunstancia prevista en el artículo 2330 del
Código Civil, la que funda en la confesión del actor
prestada en el sumario administrativo.
Décimo séptimo: Que los sentenciadores del fondo
dieron por establecidos como hechos de la causa los
siguientes:
A.- El actor ejerció diversos reclamos ante sus
superiores jerárquicos en contra de la resolución que
dispuso su baja de Carabineros, de manera que tuvo plena
posibilidad de ejercer su derecho a defensa.
B.- La investigación administrativa llevada en contra
del demandante lo fue de manera cautelosa, procurando
recopilar diversos y variados antecedentes que pudieren
clarificar los hechos.
C.- Los hechos que dieron lugar al sumario
administrativo ocurrieron en 2006 y el demandante fue
separado definitivamente de la institución en 2008, es
decir, siguió perteneciendo a Carabineros durante la
vigencia del sumario llevado en su contra.
D.- En el sumario administrativo existen variados
antecedentes que contradicen la versión de los hechos
sostenida por el actor, entre los que figura la declaración
de Ximena Apablaza Millán, tecnóloga médica del Servicio de
Radiología del Hospital Roberto del Río, quien expresó que
las radiografías presentadas por el demandante no provienen
de dicho hospital; también existe la deposición del médico
del mismo recinto hospitalario Catalina Mihovilovic
Alvarado, quien manifestó que el hijo del actor no fue
atendido en dicho servicio.
Finalmente, consignan que en el sumario administrativo
existe una declaración del actual demandante, en la que
éste reconoce que la totalidad de los documentos que aportó
son falsos.
E.- En cuanto al reconocimiento del hijo de filiación
no matrimonial del actor, en su hoja de vida sólo consta
una amonestación por este motivo.
Por último, los sentenciadores dejaron expresamente
consignado que todas las diligencias que figuran en el
sumario administrativo son concordantes en cuanto a la
acreditación de las faltas cometidas, por lo que la sanción
impuesta no se debió exclusivamente a la confesión del
demandante.
Décimo octavo: Que establecidos tales hechos los
falladores resolvieron el asunto sometido a su decisión
expresando que los hechos reprochados al actor se enmarcan
cabalmente en lo establecido en los artículos 22 Nº 1 letra
c) y d), 22 Nº 3 letra g) y 33 letras a), f) e i) del
Reglamento de Disciplina Nº 11 de Carabineros y en lo
prevenido en el artículo 127 Nº 4 letra a) del Reglamento
Nº 8 de Carabineros. Asimismo destacan que es una
atribución exclusiva de Carabineros ponderar la gravedad de
las faltas en atención a la naturaleza propia de la
institución y a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley N°
18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros.
Conforme a ello añaden que no resulta razonable
sostener que existió una vulneración al debido proceso ni
contravención alguna a las normas constitucionales, por lo
que concluyen que el procedimiento administrativo de autos
es plenamente válido y, por último, que no existe
comportamiento antijurídico alguno que fundamente la acción
indemnizatoria deducida.
Décimo noveno: Que llegados a este punto resulta
pertinente recordar que el artículo 7 de la Constitución
Política de la República prescribe que: “Los órganos del
Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de
personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos
que los que expresamente se les hayan conferido en virtud
de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y
originará las responsabilidades y sanciones que la ley
señale”.
Vigésimo: Que, a su turno, el inciso cuarto del
artículo 1 de la Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de
Carabineros, previene que: “Derivado de las particulares
exigencias que imponen la función policial y la carrera
profesional, los organismos y el personal que las
desarrollan, así como sus institutos de formación
profesional, se ajustarán a normas jurisdiccionales,
disciplinarias y administrativas que se establecen en esta
ley y en la legislación respectiva”.
Por su parte, el inciso primero del artículo 2 del
mismo cuerpo legal establece que: “Carabineros de Chile
como cuerpo policial armado es esencialmente obediente, no
deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado y su
personal estará sometido a las normas básicas establecidas
en la presente ley orgánica, su Estatuto, Código de
Justicia Militar y reglamentación interna”.
A su vez, el artículo 36 del mismo texto prescribe
que: “La potestad disciplinaria será ejercida por las
autoridades institucionales competentes a través de un
racional y justo procedimiento administrativo.
El personal que infrinja sus deberes u obligaciones
incurrirá en responsabilidad administrativa conforme lo
determine el Reglamento de Disciplina, sin perjuicio de la
responsabilidad civil o penal que pueda afectarle”.
Vigésimo primero: Que como lo expone la defensa del
actor en el recurso de casación en examen, el vicio en que
funda su acción de nulidad de derecho público no incide en
la investidura de la autoridad de la que emana el acto
administrativo objetado ni su competencia, sino que se
centra específicamente en que su proceder no se ha ajustado
a la forma que prescribe la ley al efecto, defecto que
asienta principalmente en la falta de publicación del
Reglamento N° 15 de sumarios administrativos de Carabineros
en el Diario Oficial.
Vigésimo segundo: Que antes de analizar los aspectos
sustantivos de la cuestión debatida aparece como necesario
anotar algunas ideas básicas que inciden en el asunto
planteado, es decir, con relación a la acción de nulidad de
derecho público. Ésta ha sido conceptuada como la sanción
de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los
órganos del Estado en los que faltan algunos de los
requisitos que el ordenamiento establece para su existencia
y validez.
Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro
de nuestro ordenamiento corresponde a la nulidad de derecho
público como una institución destinada a garantizar la
vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el cual
los órganos del Estado deben someterse en el desarrollo de
sus actividades a lo preceptuado en la Constitución
Política de la República y en las leyes dictadas conforme a
ella.
Vigésimo tercero: Que de acuerdo con la jurisprudencia
sentada por esta Corte Suprema –y que recoge una doctrina
que ha gozado de general aceptación- la ilegalidad de un
acto administrativo, que puede acarrear su anulación, puede
referirse a la ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de
poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la
ley de fondo aplicable.
Vigésimo cuarto: Que, a su vez, uno de los principios
que informan la nulidad de derecho público es el de
conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la
nulidad el carácter de remedio excepcional frente a la
ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo será
procedente si el vicio es grave y esencial. Subyacen a este
principio de conservación otros principios generales del
Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así
como la buena fe de los terceros, el respeto a los derechos
adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente, no
cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración
de nulidad, sino cuando dicha anomalía conculque las
garantías de los administrados.
Vigésimo quinto: Que el recurrente asienta su arbitrio
de nulidad, en lo fundamental, en que el Reglamento N° 15
de sumarios administrativos de Carabineros no fue publicado
en el Diario Oficial. Sin embargo, la Ley N° 18.961,
Orgánica Constitucional de Carabineros, no sólo no prevé
semejante exigencia para la validez del cuerpo normativo en
referencia sino que, además, es anterior a la entrada en
vigencia de la Ley N° 19.880, de 29 de mayo de 2003, cuyo
artículo 48 contiene la obligación de publicar que el actor
estima incumplida.
Aún más, el Reglamento N° 15 de sumarios
administrativos no sólo cumplió con la exigencia de
publicidad prevista en él (consistente en su inclusión en
el Boletín Oficial de Carabineros de Chile) sino que,
además, está contenido en el Decreto N° 118 de 7 de abril
de 1982 que, por consiguiente, es anterior en más de 20
años a la norma legal que exigiría su divulgación a través
del Diario Oficial.
Vigésimo sexto: Que aun cuando las elucubraciones que
anteceden bastarían por sí solas para desestimar la
casación, cabe agregar que el recurrente incurre en una
flagrante contradicción en sus razonamientos, pues no es
posible sostener que el procedimiento en el que se dictó el
acto administrativo cuya nulidad solicita es inválido por
no haber entrado en vigencia la norma que lo regula,
mientras que, al mismo tiempo, el propio actor sostiene en
su demanda que “apelé esta resolución (la que lo dio de
baja) en todas las instancias superiores, hasta llegar a la
máxima instancia ante el General Director de Carabineros”,
puesto que este último proceder supone reconocer pleno
valor al procedimiento que en esta causa, sin embargo, se
estima categóricamente ineficaz.
Dicha discordancia priva de fundamentos al recurso en
examen ya que ambas posturas son antagónicas y se eliminan
entre sí, resultando imposible otorgar mayor relevancia a
una por sobre otra y, en consecuencia, atender a aquélla o
a ésta.
Vigésimo séptimo: Que, por último, del examen del
proceso no se advierte la existencia de elementos de
convicción que permitieran a los sentenciadores concluir
que los hechos imputados al actor han sido refutados, pues,
por el contrario, y tal como lo expresan los jueces del
mérito, las diligencias que figuran en el sumario
administrativo son concordantes en cuanto a la acreditación
de las faltas cometidas y, en consecuencia, no es posible
sostener que existió una vulneración al debido proceso ni
contravención alguna a las normas constitucionales, por lo
que, como ellos mismos concluyen, el procedimiento
administrativo seguido en contra del demandante resulta
plenamente válido, de lo que se sigue que los
sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho
que se les imputan y, por el contrario, se han limitado a
aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia
de autos.
En estas condiciones sólo cabe concluir que los
falladores hicieron una acertada aplicación de las
disposiciones que rigen la materia sometida a su
conocimiento, en especial la Ley N° 18.961, Orgánica
Constitucional de Carabineros, y el Reglamento N° 15 de
sumarios administrativos, pues de los hechos establecidos
en la causa se desprende que en la tramitación del que
fuera seguido en contra del actor no se vulneró la garantía
del debido proceso ni se obró en una forma diversa de
aquella prevista en la ley, de lo que sólo se puede
deducir, tal como lo declaran los falladores, que el
procedimiento administrativo es plenamente válido, de modo
que la acción intentada necesariamente ha debido ser
desestimada.
Vigésimo octavo: Que, en consecuencia, el recurso de
nulidad intentado no puede prosperar por adolecer de
manifiesta falta de fundamento.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los
artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil,
se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto
en lo principal de fojas 231 en contra de la sentencia de
catorce de agosto de dos mil catorce, escrita a fojas 229.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo de la Ministro Sra. Sandoval.
Rol Nº 32.091-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro
Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval
G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. No firma, no obstante haber
concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor
Carreño por estar con permiso. Santiago, 30 de marzo de
2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta de marzo de dos mil quince, notifiqué
en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.